L'abolizione del contenzioso amministrativo e la riforma degli uffici del contenzioso

L'evoluzione della giustizia iniziata con l'abolizione del sistema del contenzioso amministrativo (L. 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E) e la devoluzione al giudice ordinario di tutte le controversie nelle quali si facesse questione di un "diritto civile o politico" e che interessassero le pubbliche amministrazioni (art. 2 dell'allegato E alla L. n. 2248 del 1865), contribuì in maniera notevole a creare le condizioni per una nuova sistemazione generale della difesa dello Stato. Come si desume dai lavori preparatori, il legislatore del 1865 non aveva voluto definire nel dettaglio i confini della competenza del giudice ordinario, ma aveva confidato nell'ausilio della giurisprudenza per chiarire i limiti della nuova giurisdizione. Tale esigenza di chiarimento ebbe un riflesso anche nel campo della difesa dello Stato. Il legale incaricato della difesa dello Stato avrebbe infatti dovuto fornire un contributo decisivo alla risoluzione dei problemi di giurisdizione, sottoponendoli in termini corretti all'autorità giudiziaria ed illustrando le ricadute tanto giuridiche che amministrative della varie possibili soluzioni. Tale compito non poteva essere affidato ad un avvocato privato, ma imponeva la costituzione di un corpo di funzionari - avvocati specializzati ed in grado di imprimere un orientamento unitario alla difesa delle amministrazioni. Al polo opposto, invece, un altro orientamento propugnava l'idea di attribuire il compito della difesa dello Stato al Pubblico Ministero, espressione più estrema dell'intento di assicurare, anche attraverso la difesa giudiziale delle Amministrazioni, la persecuzione del fine di giustizia. Finì tuttavia per prevalere la prima delle due impostazioni, non essendo possibile far coincidere, in capo ad uno stesso organo, quale era il Pubblico Ministero, la funzione di "parte imparziale" - assunta soprattutto, ma non solo, nel campo penale - e la funzione di difensore degli interessi patrimoniali specifici dello Stato. Il Legislatore della riforma che seguì, scelse dunque una via ben diversa da quella battuta da altri Paesi occidentali, quali ad esempio gli Stati Uniti, ove il Titolo 28, § 507 del United States Code prevede la figura del United State Attorney, ovvero avvocato dello Stato e Pubblico Ministero al tempo stesso, responsabile nel distretto di competenza dell'esercizio dell'azione penale. Questo il quadro nel quale venne ad operare la riforma degli Uffici del Contenzioso, avviata con la legge 28 novembre 1875 n. 2781 e culminata nel regolamento del 16 gennaio 1876 n. 2914. Va precisato che la legge del 1875 aprì la strada alla riforma del sistema della difesa dello Stato, solo in quanto ne creò i presupposti e le condizioni. Anzitutto operò una netta riduzione tanto delle competenze del Pubblico Ministero, escludendone l'obbligo di concludere nei giudizi civili fatta eccezione per le cause matrimoniali e per quelle in cui, per legge, aveva potere di azione. In secondo luogo, realizzò una riqualificazione del personale addetto agli uffici del contenzioso, prevedendo la possibilità per i magistrati del Pubblico Ministero di essere adibiti agli uffici finanziari ed equiparando giuridicamente il servizio prestato negli uffici del contenzioso finanziario all'esercizio della professione di avvocato. L' art. 7 della legge delegò inoltre il Governo all'emanazione di un regolamento che disciplinasse la direzione e la trattazione delle cause nonché i rapporti degli uffici del contenzioso finanziario con le pubbliche amministrazioni. Fu dunque tale regolamento a rivelarsi, nei fatti, l'atto di nascita dell'Avvocatura dello Stato. Il regolamento 16 gennaio 1876 n. 2914: l'ordinamento dell'Avvocatura erariale Il regolamento di delegato attribuì agli organi difensori delle amministrazioni la denominazione di Uffici di regi avvocati erariali e ne potenziò sensibilmente le funzioni rispetto ai vecchi uffici del contenzioso. La nuova disciplina previde anzitutto l'assunzione diretta della rappresentanza e difesa delle Amministrazioni in giudizio, che divenne obbligatoria dinanzi alle autorità giudiziarie nella città sede dell'ufficio e restò facoltativa solo presso gli altri giudici del distretto. Inoltre, si conferì ai nuovi uffici un vero e proprio potere di direzione nei confronti delle Amministrazioni, che venne a sostituirsi alla funzione puramente consultiva attribuita dalla legge precedente. Infine, venne espressamente fatto divieto alle Amministrazioni di richiedere consulenze o affidare la difesa ad avvocati del libero foro, salvi casi eccezionali ed autorizzati dal Ministero di appartenenza, previo parere del Ministero delle Finanze. Naturalmente il funzionamento efficiente di un sistema così concepito imponeva esigenze di unitarietà di indirizzo, che vennero assolte strutturando l'Avvocatura erariale come organo unitario, sebbene territorialmente articolato, sotto la direzione dell'Avvocato Generale. Inoltre appariva necessario servirsi di professionisti dotati di elevate competenze tecniche, il che condusse, nel corso del primo decennio del XX° secolo, ad una evoluzione della disciplina dell'accesso all'Avvocatura erariale, improntata alla regola del pubblico concorso, cui si poteva partecipare solo se dotati dei richiesti titoli, espressione di una già acquisita professionalità in campo giuridico. Si assistette, dunque, nel corso degli anni successivi, ad un notevole processo di riordinamento dell'Istituto, con il quale si intese rispondere alle esigenze sempre più emergenti legate indissolubilmente all'interesse della difesa unitaria delle amministrazioni dello Stato: in altri termini l'Avvocatura seguiva l'evoluzione socio-economica dello Stato.