ANNO LXXVII - N. 1-2 GENNAIO - GIUGNO 2025 RASSEGNA AV V O C AT U R A DELLO STATO PUBBLICAZIONE TRIMESTRALE DI SERVIZIO COMITATO SCIENTIfICO: Presidente: Michele Dipace. Componenti: Franco Coppi -Natalino Irti -Eugenio Picozza - Franco Gaetano Scoca. DIRETTORE RESPONSABILE: Giuseppe Fiengo - CONDIRETTORI: Maurizio Borgo, Stefano Varone. CONDIRETTORE: Gianni De Bellis per la cura del “Contenzioso tributario. Osservatorio”. COMITATO DI REDAZIONE: Giacomo Aiello -Lorenzo D’Ascia -Wally Ferrante -Sergio Fiorentino -Paolo Gentili -Maria Vittoria Lumetti -Francesco Meloncelli -Carlo Maria Pisana -Marina Russo. CORRISPONDENTI DELLE AVVOCATURE DISTRETTUALI: Stefano Maria Cerillo -Pierfrancesco La Spina Marco Meloni -Maria Assunta Mercati -Alfonso Mezzotero -Riccardo Montagnoli -Nicola Parri Antonino Ripepi -Piero Vitullo. HANNO COLLABORATO INOLTRE AL PRESENTE fASCICOLO: Ennio Antonio Apicella, Alfonso Celotto, Monica De Vergori, Angela Granato, Giuseppe Laspina, Maria Gabriella Mangia, Adolfo Mutarelli, Gaetana Natale, Giovanni Palatiello, Gabriella Palmieri, Giancarlo Pampanelli, Stefano Emanuele Pizzorno, Fabrizio Urbani Neri. E-mail Giuseppe fiengo rassegna@avvocaturastato.it gianni.debellis@avvocaturastato.it maurizio.borgo@avvocaturastato.it stefano.varone@avvocaturastato.it ABBONAMENTO ANNUO ..............................................................................€ 40,00 UN NUMERO .............................................................................................. € 12,00 Per abbonamenti ed acquisti inviare copia della quietanza di versamento di bonifico bancario o postale a favore della Tesoreria dello Stato specificando codice IBAN: IT 60L 01000 03245 348 0 10 2368 05, causale di versamento, indirizzo ove effettuare la spedizione, codice fiscale del versante. I destinatari della rivista sono pregati di comunicare eventuali variazioni di indirizzo AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO RASSEGNA -Via dei Portoghesi, 12, 00186 Roma E-mail: rassegna@avvocaturastato.it - Sito www.avvocaturastato.it Stampato in Italia - Printed in Italy Autorizzazione Tribunale di Roma - Decreto n. 11089 del 13 luglio 1966 i n d i c e -s o m m a r i o In ricordo dell’Avv. Giancarlo Genovese . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dell’Avv. Giovanni Pietro de Figueiredo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dell’Avv. Michele Botta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dell’Avv. Egidio Scolpini. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . TEMI ISTITUZIONALI Intervento dell’Avvocato Generale dello Stato Gabriella Palmieri in occasione della Cerimonia di inaugurazione dell’Anno Giudiziario 2026, Palazzo di Giustizia, Aula Magna, 30 gennaio 2026 . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 1 Intervento del Vice Avvocato Generale Maria Gabriella Mangia in occasione della Cerimonia di inaugurazione dell’Anno Giudiziario 2026 presso la Corte di appello di Roma, Roma, 31 gennaio 2026 . . . . . . . . . ›› 4 Intervento dell’Avvocato Generale dello Stato Gabriella Palmieri in occasione della Cerimonia di presentazione della Relazione sull’attività della Giustizia Amministrativa per l’anno 2025. Inaugurazione del- l’Anno Giudiziario 2026 presso il Consiglio di Stato, Palazzo Spada, 10 febbraio 2026 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ›› 8 Lectio brevis dell’Avvocato Generale dello Stato in occasione del Premio Spadolini -Guglielmo Negri per il Talento nel servizio alle Istituzioni, Camera dei Deputati, Sala del Refettorio, 4 novembre 2025 . . . . . . . . . ›› 12 Ennio Antonio Apicella, Intervento introduttivo al convegno su “La responsabilità della pubblica amministrazione”, organizzato dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Catanzaro, Prefettura di Catanzaro, Sala del Tricolore, 5 giugno 2024 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ›› 16 Giovanni Palatiello, Intervento introduttivo all’incontro di studio “La rinunzia alla proprietà immobiliare, tra ‘certezze’ nomofilattiche e (possibili) novità normative”, organizzato dalla Associazione Civilisti Italiani, Avvocatura Generale dello Stato, Sala Vanvitelli, 2 dicembre 2025 . . . . ›› 27 CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE Wally ferrante, Monica De Vergori, PMA e doppia maternità. La sentenza della Corte EDU, causa X c. Italia, sugli strumenti nel diritto interno alternativi al riconoscimento del rapporto di filiazione tra minore e genitore intenzionale nel rispetto dell’art. 8 della Convenzione (Corte EDU, Sez. I, sent. 9 ottobre 2025, ric. n. 42247/23, causa X c. Italia). . . . . . . . . . . . ›› 61 Stefano Emanuele Pizzorno, La sentenza della Corte di Giustizia UE, Grande Sezione, del primo agosto 2025 in cause riunite C-758/24 e C759/ 24, sui Paesi sicuri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ›› 89 Stefano Emanuele Pizzorno, La sentenza della Corte di Giustizia UE, Terza Sezione, del primo agosto 2025 in causa C-97/24, sull’accoglienza dei richiedenti asilo. Un’immedita applicazione del T.a.r. Toscana (Sez. Seconda, sentenza 22 ottobre 2025 n. 1668) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ›› 124 CONTENZIOSO NAZIONALE Adolfo Mutarelli, “Qui si convien lasciare ogne sospetto”. Sul tavolo del Primo Presidente della Cassazione il contrasto esistente in ordine alle modalità di proposizione della domanda del convenuto nei confronti di coevocato in giudizio (Cass. civ., Sez. III, ord. 23 dicembre 2025 n. 33810) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 151 Giuseppe Laspina, Alfonso Mezzotero, Occasionalità o stabilità del pericolo di condizionamento mafioso sull’impresa: il Giudice della prevenzione sull’istanza di sottoposizione a controllo giudiziario c.d. “volontario” ex art. 34 bis, co. 6, D.Lgs. n. 159/2011 (Trib. Caltanissetta, Sez. Misure di prevenzione, decr. 3 ottobre 2025 n. 53) . . . . . ›› 161 Wally ferrante, Rapporti tra giudizio di impugnazione di interdittiva antimafia ed esito della procedura di prevenzione collaborativa. Estensione dei principi affermati dall’Adunanza Plenaria per il controllo giudiziario (Cons. St., Sez. III, sent. 11 febbraio 2026 n. 1107) . . . . . . ›› 177 CONTENZIOSO TRIBUTARIO - OSSERVATORIO fabrizio Urbani Neri, Considerazioni a margine di Cassazione civile, Sezione tributaria, sentenza 23 gennaio 2025 n. 1672. Notifiche alla società incorporata per fusione: la società incorporata perde la legittimazione processuale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ›› 183 Angela Granato, Lo stato dell’arte sulla definitività e cristallizzazione dei crediti oggetto di esazione di natura tributaria ed extratributaria (Cass. civ., Sez. V, ord. 10 dicembre 2025 n. 32195) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ›› 192 I PARERI DEL COMITATO CONSULTIVO Giancarlo Pampanelli, Personale militare. Riconoscimento del periodo corrispondente alla durata legale del corso di laurea: diploma di laurea finalizzato non alla prima immissione in servizio, ma alla progressione di carriera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ›› 203 LEGISLAZIONE ED ATTUALITà Gaetana Natale, La legge italiana sulla AI e il suo impatto sulle professioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ›› 209 Gaetana Natale, Algoritmi, sistema limbico e violenza di genere: rage bait, hate speech e responsabilità giuridica delle piattaforme digitali . . ›› 219 CONTRIBUTI DI DOTTRINA Alfonso Celotto, Accomodamento ragionevole e diritti delle persone con disabilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ›› 225 Comunicato dell’Avvocato Generale, Avv. Maurio Gramaglia . . . . . . . . Comunicato dell’Avvocato Generale, Avv. Daniela Giacobbe. . . . . . . . . Comunicato dell’Avvocato Generale, Avv. Fernando Musio . . . . . . . . . . Comunicato dell’Avvocato Generale, Avv. Claudia Signorile Montano . A ricordo dell’Avv. Giancarlo Genovese Con profondo dispiacere comunico che è venuto a mancare l’avv. Giancarlo Genovese, Avvocato generale dello Stato onorario, già Avvocato distrettuale dello Stato di Messina (*) Il Segretario Generale Avv. Maurizio Greco (*) E-mail Segreteria Generale, martedì 30 dicembre 2025 15:29. A ricordo dell’Avv. Giovanni Pietro de Figueiredo Con profondo dispiacere comunico che in data odierna è venuto a mancare il caro amico e collega Giovanni Pietro de Figueiredo (*) (...) Il Segretario Generale Avv. Maurizio Greco (*) E-mail Segreteria Generale, martedì 13 gennaio 2026 17:35. A ricordo dell’Avv. Michele Botta Con profondo dispiacere comunico che è venuto a mancare l’Avv. Michele Botta, già Avvocato dello Stato (*) (...) Il Segretario Generale Avv. Maurizio Greco (*) E-mail Segreteria Generale, mercoledì 28 gennaio 2026 14:42. A ricordo dell’Avv. Egidio Scolpini Con profondo dispiacere comunico che è venuto a mancare l’avv. Egidio Scolpini, Avvocato generale dello Stato onorario, già Avvocato distrettuale dello Stato di Salerno (*) Il Segretario Generale Avv. Maurizio Greco (*) E-mail Segreteria Generale, giovedì 29 gennaio 2026 12:43. TemiisTiTuzionali Cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2026 Intervento dell’Avvocato Generale dello Stato Avv. Gabriella Palmieri Sandulli Signor Presidente della Repubblica, Signor Primo Presidente, Signor Procuratore Generale, Signor Ministro della Giustizia, Autorità, Gentili Ospiti, prendo la parola in questa solenne Cerimonia per porgere il saluto del- l’Istituto che ho l’alto onore e il privilegio di dirigere. 2. Nella sua approfondita e ampia relazione il Primo Presidente ha riferito in modo analitico sui risultati raggiunti dalla Suprema Corte nell’anno 2025, frutto del grandissimo impegno profuso dai Magistrati e da tutto il Personale amministrativo, ai quali va il più vivo ringraziamento. 3. Il considerevole volume di contenzioso che impegna la Suprema Corte vede coinvolta l’Avvocatura dello Stato soprattutto nel settore tributario con un aumento costante negli ultimi tre anni. 4. Per l’efficace assolvimento del compito di difesa in giudizio delle Amministrazioni patrocinate in un contenzioso numericamente ed economicamente rilevante, è sempre più forte la necessità di affidarsi a indirizzi giurisprudenziali consolidati. La funzione nomofilattica, tema, peraltro, oggetto, lo scorso giugno, della già ricordata dal Primo Presidente Assemblea Generale della Cassazione nella prospettiva di una moderna accezione, è, infatti, fondamentale, anche per orientare l’azione amministrativa nell’ambito delle funzioni consultive del RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 l’Istituto, favorendo, così, la deflazione del contenzioso, ove quegli indirizzi rendano evidente la non utilità della fase giudiziale. 5. In questa prospettiva hanno assunto particolare rilievo, anche nel 2025, le ordinanze con le quali sono state rimesse alle Sezioni Unite questioni meritevoli di una soluzione uniforme. Come l’ordinanza n. 30016/25, in tema di applicazione del beneficio fiscale della c.d. cedolare secca che ha tenuto conto degli argomenti difensivi svolti dall’Avvocatura dello Stato; le ordinanze n. 5830/25 e n. 8383/2025 sull’estensione degli effetti della definizione agevolata dei carichi dell’agente della riscossione e dei crediti restitutori e risarcitori e della sorte del coobbligato solidale in assenza di rottamazione. L’ordinanza interlocutoria n. 5714/2025, per la soluzione di delicate questioni interpretative in relazione all’applicazione dell’art. 21-bis D.lgs. n. 74/2000 (introdotto dall’art. 1, comma 1, lettera m), del D.lgs. n. 87/2024) in tema di “efficacia delle sentenze penali nel processo tributario e nel processo di Cassazione”, la cui decisione -espressione del costante dialogo fra le Alte Corti -è stata differita all’esito del giudizio innanzi alla Corte costituzionale. 6. Anche lo strumento processuale delineato dall’articolo 363-bis c.p.c. ricondotto nell’alveo del raggiungimento di obiettivi di deflazione del contenzioso -sta assumendo un crescente rilievo per il formarsi di orientamenti univoci anche nel contenzioso che segue l’Avvocatura dello Stato. Come la sentenza n. 23093/2025 sugli effetti della rinuncia abdicativa (su rinvio pregiudiziale dei Tribunali di L’Aquila e di Venezia) e la recentissima ordinanza (del Tribunale di Lecce), del dicembre scorso, su alcuni profili interpretativi della disciplina dettata dall’articolo 43 del D.L. n. 36/2022 (convertito con la legge n. 49 del 2022), sul delicato tema del Fondo per il ristoro dei danni subiti dalle vittime di crimini di guerra e contro l’umanità dalle forze del Terzo Reich. 7. La costante, leale collaborazione istituzionale con la Suprema Corte ha per oggetto non soltanto l’attività giurisdizionale, come lo svolgimento di udienze tematiche, ma anche la partecipazione ai Tavoli tecnici necessari per adottare soluzioni condivise. Nel 2025 non si è solo raggiunto l’obiettivo del consolidamento del PCT a distanza di più di dieci anni, ma, con la ricostituzione, presso il Dipartimento per l’innovazione tecnologica del Ministero della Giustizia, di un gruppo di lavoro, (“Gruppo di lavoro per il PCT”), al quale partecipiamo, si è anche previsto lo sviluppo di un nuovo sistema di deposito più moderno, efficiente ed efficace; per raggiungere, con l’ausilio ragionatodell’intelligenza artificiale, all’interno del dominio giustizia e anche nel dialogo con i sistemi e gli applicativi di organizzazioni complesse (Avvocatura dello Stato e Avvo TeMI ISTITUzIoNALI cature pubbliche), l’auspicabile obiettivo di perseguire forme di cooperazione e di automazione, per evitare operazioni ripetitive e meccaniche. 8. I dati numerici sono indicativi della complessa attività e dell’impegno profuso dall’Avvocatura dello Stato. Nel 2025 i nuovi affari trattati sono stati oltre 190mila, con un incremento di circa il 15 % rispetto al 2024, in coerenza con l’aumento, negli ultimi tre anni, del contenzioso dell’Avvocatura di circa il 41%. Gli esiti dei giudizi, con particolare riferimento al rilevante contenzioso tributario, confermano una percentuale di successo nella media superiore al 68%. 9. Dall’osservatorio privilegiato dell’Avvocatura dello Stato che difende la Repubblica Italiana in tutti i giudizi dinanzi alle giurisdizioni sovranazionali (Corte di giustizia e Tribunale dell’Unione europea e Corte europea dei Diritti dell’Uomo) si assiste alla prosecuzione del dialogo tra la Corte di cassazione e la Corte di giustizia dell’Unione europea. Nel 2025 sono state proposte cinque questioni di rinvio pregiudiziale su diverse tematiche di rilevante interesse, trattamento dei lavoratori con contratto a termine, responsabilità civile risultante dalla circolazione dei veicoli, protezione dei marchi, disciplina applicabile al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, requisiti anagrafici per l’accesso ai pubblici concorsi. 10. Concludo questo mio intervento confermando che l’Avvocatura dello Stato e tutti i suoi Componenti continueranno a profondere il massimo impegno per essere sempre all’altezza delle rilevanti funzioni loro assegnate. Grazie per l’attenzione. Roma, 30 gennaio 2026 Palazzo di Giustizia, Aula Magna RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 Cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2026 presso la CorTe di appello di roma Intervento del Vice Avvocato Generale Avv. Maria Gabriella Mangia Signor Presidente della Corte, Signor Procuratore Generale, Signor Presidente della Corte Costituzionale, Autorità tutte presenti, Magistrati, Colleghe e Colleghi, Signore e Signori È un vero privilegio prendere la parola in questa solenne Cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2026 presso la Corte d’Appello di Roma. L’inaugurazione dell’Anno Giudiziario è, ogni anno, un momento importante e significativo di riflessione e di responsabilità. Costituisce un confronto per dare atto dei risultati raggiunti, per rappresentare le criticità presenti, per indicare gli scopi e gli obiettivi ancora da perseguire ed attuare. In un tempo segnato da profonde e repentine trasformazioni sociali, economiche e tecnologiche, la Giustizia è chiamata a rinnovarsi senza perdere la propria identità. La Corte d’Appello di Roma, per la sua centralità istituzionale e per la complessità delle materie trattate, è uno dei luoghi in cui questa sfida si manifesta con maggiore evidenza. Nel porgere quindi in questa sede il saluto dell’Istituto che ho l’onore di rappresentare, desidero trasmettere anche il saluto dell’Avvocato Generale dello Stato, di tutti gli Avvocati e Procuratori dello Stato, delle colleghe e dei colleghi che, ogni giorno, si adoperano con dedizione e competenza per la tutela dell’interesse pubblico, che è - e rimane - interesse della collettività. e rivolgo, insieme, un saluto personale e sincero a tutti i Magistrati e a tutti gli Avvocati del libero foro, con i quali l’Avvocatura dello Stato si confronta per il perseguimento dello stesso obiettivo di garantire giustizia, nelle sue forme quotidiane e concrete. Questo comune obiettivo obbliga ad un costante e fecondo dialogo istituzionale, nella consapevolezza che il confronto favorisce il progresso del- l’amministrazione della giustizia. Il Presidente della Corte ha esposto analiticamente i dati del 2025, che testimoniano l’intenso lavoro compiuto dalla Magistratura, dall’Avvocatura e dal personale amministrativo. Risultati significativi, raggiunti anche grazie alle più recenti riforme pro TeMI ISTITUzIoNALI cessuali, sia in campo civile che penale, che hanno digitalizzato i processi, modificando radicalmente, probabilmente, la quotidianità del nostro lavoro ma dischiudendo anche nuove opportunità. A nome dell’Avvocatura dello Stato esprimo quindi un sentito e profondo ringraziamento a tutti coloro che contribuiscono ogni giorno a garantire la credibilità della giurisdizione, e quindi la fiducia dei cittadini verso la giustizia uno dei pilastri della coesione sociale e della democrazia. Le riforme procedurali intervenute negli ultimi anni hanno ormai introdotto un nuovo paradigma, volto all’efficienza e alla riduzione dei tempi di definizione dei procedimenti, anche in virtù della digitalizzazione dei processi. L’Avvocatura dello Stato ha affiancato e sostenuto questo processo di transizione, partecipando attivamente alle interlocuzioni istituzionali con il Ministero della Giustizia e con tutti gli uffici giudiziari, nell’intento di assicurare una più efficiente sinergia fra tecnologia, professionalità e funzione giurisdizionale. Nell’anno appena concluso, l’Avvocatura dello Stato ha curato, in tutta Italia, oltre 193.291 affari consultivi e contenziosi, con un incremento rilevante rispetto al 2024. In particolare, presso l’Avvocatura Generale, gli affari di nuovo impianto hanno superato le 46.000 unità. Nel 2025 vi è stato quindi un incremento dei nuovi affari trattati di circa il 15% rispetto al 2024, in coerenza con l’aumento, negli ultimi tre anni, del contenzioso dell’Avvocatura di circa il 41%. È significativo osservare che, nel distretto della Corte d’Appello di Roma, gli affari trattati dall’Avvocatura Generale dello Stato, guardando al dato dei depositi telematici, sono pari a 3.190. Questo dato rappresenta il rilevante numero degli affari trattati dalla Difesa erariale innanzi a codesta Corte che era già stato registrato lo scorso anno e testimonia l’intenso impegno che la sede romana sostiene ogni anno. Il contenzioso trattato innanzi a codesta Corte ha riguardato molteplici e complicate materie quali la responsabilità civile, il lavoro pubblico, i processi penali, l’ingiusta detenzione, l’irragionevole durata dei processi, tema sul quale massimamente si manifesta l’importanza della collaborazione tra i vari soggetti che compongono il rapporto processuale. Un processo giusto è, anzitutto, un processo celebrato in tempi ragionevoli, poiché per la parte processuale, anche pubblica, il tempo del processo si sostanzia in un costo, il costo dell’attesa della decisione e del dubbio, che impedisce la ponderazione della scelta sui futuri comportamenti. Le sentenze ed in generale i provvedimenti giurisdizionali risolvono immediatamente la controversia afferente ad un caso concreto ma, indirettamente, fissano degli orientamenti per futuri casi analoghi, in tal modo orientando anche i comportamenti dell’amministrazione. È importante evidenziare che l’Avvocatura dello Stato è impegnata nella RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 risoluzione di un rilevante numero di affari consultivi, che testimoniano l’attenzione delle amministrazioni pubbliche verso forme di prevenzione e di deflazione del contenzioso. D’altra parte, occorre ricordare che l’instaurazione di un giudizio rappresenta sempre, in qualche misura, il fallimento di una auto-composizione dei rapporti intersoggettivi da parte dei consociati. Inoltre, il funzionamento di un sistema processuale dipende anche dal successo delle composizioni stragiudiziali delle controversie. Aggiungo alcune sintetiche osservazioni sull’innovazione tecnologica e, in particolare, sul tema dell’intelligenza artificiale (IA) applicata alle professioni legali, che è oggi inevitabilmente al centro del dibattito. È un terreno nuovo, affascinante, ma anche ricco di insidie etiche e giuridiche. L’intelligenza artificiale, se ben governata, potrà rappresentare un alleato potente per ridurre i tempi processuali, per agevolare l’accesso alle fonti normative e per garantire una tendenziale uniformità di orientamenti. Deve essere peraltro opportunamente orientata, controllata e se occorre limitata. È assolutamente imprescindibile il coinvolgimento del contributo umano all’interno del processo decisionale automatizzato. L’Avvocatura dello Stato è stata ed è pienamente consapevole del valore dell’innovazione, nella convinzione che la tecnologia deve però restare strumento al servizio del professionista. Il diritto vive di interpretazione, e l’interpretazione è -e deve rimanere un atto di ragione e di coscienza, non di calcolo. Si impone conseguentemente vigilanza stringente su perlomeno tre piani: la natura e l’architettura dei sistemi utilizzati; la trasparenza degli algoritmi di selezione e classificazione; il ruolo attivo e critico del magistrato e dell’avvocato nel vaglio dei risultati. In questa prospettiva, dunque, l’anno 2026 si apre con una grande sfida comune: governare l’intelligenza artificiale senza subirla. Formare le nuove generazioni di magistrati e avvocati al suo utilizzo critico e consapevole. Definire regole etiche e pratiche che garantiscano controllabilità e rispetto della persona e della professionalità dei singoli. Il nostro Paese, che ospiterà nel 2026 importanti tavoli europei sul tema della “Giustizia Digitale”, ha una straordinaria occasione per porsi all’avanguardia in questo dibattito, coniugando innovazione tecnologica e umanesimo giuridico. Proprio nell’evoluzione tecnologica si manifesta ancor più la necessità di unità fra tutte le componenti della giurisdizione. L’Avvocatura dello Stato intende continuare a offrire piena collaborazione alle Istituzioni giudiziarie e amministrative, nel segno di una comune tensione verso la modernizzazione, ma anche verso la tutela della legalità e dei valori costituzionali che ne sono alla base. TeMI ISTITUzIoNALI Guardando al 2026, sembra di poter sostenere che la giustizia italiana si trovi di fronte a sfide decisive. La prima è quella dell’efficienza, intesa non come mera accelerazione dei tempi processuali, ma come capacità di offrire risposte tempestive e di qualità. La riduzione dell’arretrato, il rispetto della ragionevole durata del processo e la prevedibilità delle decisioni restano obiettivi centrali, anche alla luce degli impegni assunti a livello europeo. La seconda sfida riguarda la digitalizzazione. Il processo telematico, ormai strutturale, non è più solo uno strumento tecnico, ma un vero e proprio ambiente di lavoro. Nel 2026 sarà necessario compiere un salto di qualità: non limitarsi a replicare in digitale modelli cartacei, ma ripensare l’organizzazione del lavoro giudiziario, la gestione delle udienze e la comunicazione tra gli uffici e i professionisti. In questo contesto, anche l’uso responsabile delle nuove tecnologie -inclusi gli strumenti di intelligenza artificiale applicati all’analisi dei dati e alla gestione dei flussi -dovrà essere guidato da criteri di trasparenza, controllo umano e tutela dei diritti fondamentali. La tecnologia, come già detto, può e deve essere un alleato prezioso, ma non potrà mai sostituire il giudizio, la sensibilità e la responsabilità del magistrato. Concludo esprimendo la certezza che l’Avvocatura dello Stato e tutti i suoi componenti continueranno con rigore, umiltà e passione a servire la giustizia, a difendere l’interesse pubblico assicurando costantemente il massimo impegno per essere sempre all’altezza delle rilevanti funzioni loro assegnate. Grazie per l’attenzione. Roma, 31 gennaio 2026 RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 Cerimonia di presenTazione della relazione sull’aTTiviTà della giusTizia amminisTraTiva per l’anno 2025 inaugurazione dell’anno giudiziario 2026 presso il Consiglio di sTaTo Intervento dell’Avvocato Generale dello Stato Avv. Gabriella Palmieri Sandulli Signor Presidente della Repubblica, Autorità, Signor Presidente del Consiglio di Stato, Signor Presidente Aggiunto, Signor Segretario Generale, Signori Magistrati, Gentili Ospiti, sono onorata di prendere la parola in questa solenne Cerimonia per portare -come è ormai tradizione -il saluto dell’Istituto che ho il privilegio di dirigere, nel segno della consolidata reciproca collaborazione istituzionale, della quale ringrazio Lei, Signor Presidente, tutti i Magistrati e il Personale amministrativo. * Il dialogo costruttivo fra tutti i protagonisti del processo amministrativo, Magistratura, Avvocatura del libero foro, Avvocatura dello Stato, Avvocature pubbliche, e connota le reciproche relazioni istituzionali e contribuisce all’elaborazione di soluzioni condivise, che sono presupposto essenziale per una sempre più efficiente amministrazione della giustizia. Con spirito collaborativo, pertanto, auspico si possa proseguire, insieme, in questo percorso virtuoso. * L’attività dell’Avvocatura dello Stato si svolge in misura rilevantissima dinanzi alla Magistratura amministrativa e, in particolare, dinanzi al Consiglio di Stato. Il dato numerico ne costituisce un’espressione sintetica, ma efficace. Il numero di nuovi contenziosi, per l’anno 2025, per i quali l’Avvocatura dello Stato è presente, come appellante o come resistente, si attesta, infatti, su 5.800 affari; mentre i depositi effettuati sono stati oltre 12.000. Gli esiti dei giudizi confermano una percentuale di successo nella media superiore al 65%. * All’esame del dato numerico si accompagna sempre la considerazione circa l’importanza delle materie oggetto dei giudizi davanti al Consiglio di Stato, ambientale, urbanistica, concorrenza, regolazione dei settori della comunicazione, opere pubbliche. TeMI ISTITUzIoNALI Segnalo la sentenza n. 3683/25 (depositata il 10 aprile 2025) che, in accoglimento dell’appello dell’Avvocatura Generale, ha dichiarato la legittimità del provvedimento di asset freezing disposto dal CSF (Comitato di Sicurezza Finanziaria), in tema di efficacia del c.d. firewall negoziale per giustificare la revoca del provvedimento di congelamento dei beni e del conferimento in un trust come mezzo di elusione delle misure restrittive; senza attendere, ma anticipando, peraltro, le conclusioni dell’Avvocato Generale (depositate il 10 luglio 2025) nella causa pregiudiziale italiana C-483/23 sulla stessa questione; e la sentenza n. 6302/25 di sistema in tema di rilevanza -ex art. 64 c.p.a. -della documentazione relativa a procedimento penale con il solo limite di pertinenza e credibilità della stessa. Nell’incessante dialogo fra il Consiglio di Stato e le Alte Corti, anche sovranazionali, si collocano le diverse decisioni (sentenze nn. 2257, 2258, 2261 e 2263 del 19 marzo 2025; n. 5656 del 30 giugno 2025; n. 7102 del 25 agosto 2025) in materia di incameramento “automatico” delle cauzioni provvisorie rilasciate da partecipanti esclusi da gare di appalto indette nel regime del previgente Codice (D.lgs. n. 163/2006); decisioni rese tenendo conto della sentenza della Corte di giustizia (sentenza in data 26 settembre 2024, in cause C-403 e 404/2023), sul contrasto tra norme nazionali e norme unionali direttamente applicabili, che non dà luogo a invalidità o illegittimità delle prime, ma solo alla loro disapplicazione, facendone così un’applicazione ragionata e puntuale con riguardo all’ordinamento nazionale. Infine, va ricordata la recente ordinanza del 24 settembre 2025, che si inserisce nel complesso contenzioso relativo al trattamento dei giudici onorari, dopo le pronunce della Corte di giustizia, con la quale è stata sollevata la questione di legittimità costituzionale del D.lgs. 13 luglio 2017, n. 116 (Riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace), in riferimento non solo agli articoli 24, 111 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 47, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUe), ma, significativamente, anche all’art. 6, paragrafo 1, della CeDU. * D’altronde, proprio il meccanismo del rinvio pregiudiziale, strumento di cooperazione “da giudice a giudice” è stato valorizzato dal Consiglio di Stato, quale giudice di ultima istanza. Nel 2025, sono state proposte, infatti, 19 domande pregiudiziali alla Corte di giustizia (numero sostanzialmente analogo a quello dell’anno 2024) su questioni di notevole interesse, in tema di tutela dei consumatori, procedimenti sanzionatori da parte delle autorità nazionali di regolazione, gestione della fiscalità armonizzata, condizioni di lavoro, aiuti di stato, sicurezza energetica e sicurezza alimentare. RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 Proprio nel meccanismo del rinvio pregiudiziale l’Avvocatura dello Stato svolge un ruolo fondamentale, assicurandone il circuito virtuoso. Come nella vicenda relativa al rinvio pregiudiziale proposto dal giudice amministrativo, con riferimento a decorrenza e conseguenze, derivanti dal- l’eventuale superamento del termine di novanta giorni di cui all’art. 14 della L. n. 689 del 1981 nei procedimenti di accertamento di pratiche commerciali scorrette da parte dell’Autorità Garante della concorrenza e del mercato. Con sentenza 30 gennaio 2025, in causa C-511/23, la Corte di giustizia ha, infatti, affermato -in estrema sintesi -che i termini procedurali fissati dagli Stati Membri devono “far sì che, nel rispetto del principio della certezza del diritto, le cause siano trattate entro un termine ragionevole, tenendo conto “delle peculiarità dei casi riguardanti la lotta contro le pratiche commerciali sleali che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2005/29 e, in particolare, del fatto che tali casi possono richiedere una complessa analisi materiale ed economica”(1). Recependo i passaggi principali della citata sentenza della Corte di giustizia (con le sentenze n. 2979/2025 e n. 3517/25), ma specificandoli e adeguandoli all’ordinamento nazionale, il Consiglio di Stato ha affermato che i principî espressi dalla Corte comportano che, ai procedimenti sanzionatori avviati dall’Autorità Garante della concorrenza e del mercato AGCM, si applica solo il principio del “termine ragionevole” e che, in ogni caso, per dar luogo ad una ipotesi di annullamento del provvedimento finale, la parte deve dimostrare il pregiudizio che l’eventuale eccessiva durata della fase preistruttoria ha determinato sui propri diritti di difesa. * L’Avvocatura dello Stato, che, già da tempo, ha completato il processo di digitalizzazione e dematerializzazione degli atti, si è conformata a tutte le novità tecnico-informatiche imposte dal PAT, il processo amministrativo telematico. La costante, leale collaborazione istituzionale con la Magistratura Amministrativa ha per oggetto, infatti, anche i profili operativi. Se, con decreto del Presidente del Consiglio di Stato 9 maggio 2025, sono state apportate modifiche migliorative alle regole tecnico operative del PAT, per i depositi effettuati dall’Avvocatura dello Stato, prosegue la costante cooperazione applicativa con la giustizia amministrativa, volta ad assicurare gli indispensabili automatismi nella lavorazione degli affari e le modalità già (1) Analoghi principi sono desumibili dalla recentissima sentenza depositata lo scorso 15 gennaio (in causa C-588/24) e riguardano il termine di conclusione della fase istruttoria del procedimento diretto all’accertamento di una pratica anticoncorrenziale condotto da un’Autorità nazionale garante della concorrenza: anche in tale caso il principio che deve guidare l’organo giudicante, in caso di contestazione, è sempre quello del termine ragionevole per garantire il principio di effettività del diritto dell’Unione. TeMI ISTITUzIoNALI ampiamente collaudate che hanno dato risultati estremamente positivi per entrambe le Istituzioni, anche per l’ottimale svolgimento dei flussi di reciproche comunicazioni. * Concludo questo mio intervento confermando che l’Avvocatura dello Stato e tutti i suoi Componenti continueranno a profondere il massimo impegno nello svolgimento delle importanti funzioni loro assegnate. Grazie per l’attenzione. Roma, 10 febbraio 2026 Palazzo Spada RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 premio spadolini -guglielmo negri per il TalenTo nel servizio alle isTiTuzioni (*) il senso del Talento nel servizio alle istituzioni alla luce della esperienza istituzionale e professionale. lo spirito di servizio nei ruoli ricoperti Lectio brevis dell’Avvocato Generale dello Stato Avv. Gabriella Palmieri Sandulli 1. Desidero, innanzitutto, ringraziare l’Accademia del Talento e tutti i suoi Componenti e non con una formula di mero stile per l’attribuzione del prestigioso “Premio Spadolini Guglielmo Negri per il Talento nel servizio alle istituzioni”. La intestazione e la motivazione del Premio, il conferimento alle altre altissime Personalità e alla memoria dell’eminentissimo Prof. Giancarlo Gandolfo Accademico dei Lincei, conferiscono grandissima rilevanza. Sono, pertanto, molto onorata di ricevere il Premio anche rappresentando l’Istituto che ho il privilegio di dirigere. 2. Perché se, nel corso della mia ultraquarantennale carriera al servizio dello Stato e delle Istituzioni, sono riuscita a raggiungere risultati di rilievo, lo devo anche e soprattutto alla appartenenza all’Avvocatura dello Stato, di cui sono estremamente orgogliosa, nella quale sono entrata come Procuratore dello Stato, dove ho potuto maturare la più ampia formazione giuridica in tutte le branche del diritto nazionale (civile, amministrativo, penale, costituzionale) e del diritto eurounitario e internazionale e dove ho imparato le regole del Civil Servant. Ho avuto grandi Maestri, dal Presidente Guido Capozzi per la preparazione del concorso per uditore giudiziario (dopo la laurea ero convinta di voler fare il Magistrato); tutti gli Avvocati Generali che mi hanno preceduto e con i quali ho sempre collaborato nei più diversi ruoli, Segretario Generale e in staff; tutti i Colleghi, come l’Avvocato Vincenzo Nunziata. Vorrei ricordare, in particolare, anch’io, come ha già fatto efficacemente l’Avvocato Nunziata, l’Avvocato Nino Freni che -appena entrata in Avvocatura -mi ha insegnato a svolgere gli incarichi esterni senza dimenticare mai il legame con l’Istituto di appartenenza; il Presidente Antonio Catricalà, che per tutti noi è stato e rimane un esempio di eccezionale Servitore dello Stato; il Presidente Frattini che mi ha insegnato come svolgere il lavoro di Avvocato (*) Evento organizzato da Academy di Politica e Cultura Giovanni Spadolini -Accademia del Talento, presso la Camera dei Deputati, Sala del Refettorio, martedì 4 novembre 2025. TeMI ISTITUzIoNALI dello Stato con rigore e dedizione e mi ha indicato come suo successore alla presidenza del Collegio di Garanzia dello Sport, la “Cassazione” della giustizia sportiva. 3. Ho sempre pensato che il merito, la capacità individuale, la preparazione acquisita da coltivare sempre siano la chiave di volta di ogni successo professionale, sin dall’inizio, a partire dal superamento dei concorsi di accesso alle carriere pubbliche, nel corso della professione intrapresa e nello svolgimento degli incarichi extraistituzionali, come quelli di collaborazione governativa. Ho sempre cercato, pertanto, l’affermazione in quest’ottica meritocratica. Una sorta di fil rouge che ha accompagnato la mia esperienza professionale e istituzionale. Ho imparato con l’esperienza “sul campo” a essere un Servitore dello Stato nella più nobile accezione del termine, a rispettare le Istituzioni e a mettermi al servizio di esse, con saggezza ed equilibrio; due requisiti indispensabili perché bravura e preparazione non bastano per svolgere i propri compiti nel miglior modo possibile e tenendo sempre presente l’unico fine da perseguire, l’interesse pubblico. Ho imparato, perciò, ad ascoltare e a cercare di essere umile, ad avere sempre rispetto per gli altri, a dimostrare cortesia e disponibilità. Talento, bravura, competenza individuali, quindi, devono essere sempre accompagnati dalla dedizione, dal senso del dovere, dal rigore e dallo spirito di servizio che indicano con chiarezza la strada da seguire, il comportamento da tenere. 4. Altro valore fondamentale è quello dell’unità, intesa come lavorare insieme per uno scopo comune, che è sempre il perseguimento dell’interesse pubblico. Lavorare insieme significa anche saper ascoltare, saper comunicare con gli altri e saper comprendere gli altri. Fondamentale negli organi Collegiali; dove da Componente ho cercato sempre di fornire il mio apporto in termini costruttivi e mai di mera contrapposizione, anche quando partecipavo come espressione di una categoria o di una posizione specifica. Da Presidente degli organi Collegiali significa dare un’unità di indirizzo e una coerenza di azione, ma anche e soprattutto all’esito di un dialogo collaborativo con i Componenti, per assicurare una visione d’insieme, un’ottica globale e, perciò, imprescindibile per la migliore gestione amministrativa. Valorizzare al massimo gli organismi interni, perché una buona decisione può essere presa solo all’esito di una dialettica piena e leale, nello spirito di servizio e di collaborazione istituzionale. RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 5. Il profilo etico e deontologico assume grande rilevanza. L’Avvocatura dello Stato si è dotata di un Codice etico, adottato nel 2013, al quale si affiancano prassi ormai consolidate entrate a far parte del DNA professionale degli Avvocati e Procuratori dello Stato, con addentellati che affondano le radici nella storia dell’Istituto. Per gli Avvocati e Procuratori dello Stato il profilo della deontologia professionale si intreccia con quello dei doveri d’ufficio, strettamente correlati alla funzione pubblica propria esercitata e allo status attribuito. Il Codice etico, nato dalla base degli Avvocati e Procuratori dello Stato, dichiaratamente affonda le sue radici storiche nel “Decalogo di Giuseppe Mantellini” del 1876, fondatore dell’Avvocatura dello Stato e primo Avvocato Generale. Fra questi “ricordi agli avvocati erariali”, due mi sembrano particolarmente significativi: “Pacieri sempre fra Stato e comuni che sono parti di Stato”e“Fortiter in re, suaviter in modis: tenacità di proposito e buone maniere”, che, comunque, possono essere declinati nell’ottica dell’attualità. L’etica assume una doppia valenza sotto il profilo dell’effettività interna dell’Istituto e di quella esterna nei rapporti con gli Avvocati del c.d. Foro Libero, Avvocati Pubblici e i Magistrati; completato dal principio della leale collaborazione, fra le Istituzioni e nelle Istituzioni, diretto ad assicurare non solo la migliore tutela dell’interesse pubblico, ma anche la realizzazione del principio costituzionale del giusto processo di cui all’art. 111 Cost. 6. Altro aspetto rilevante per la politica d’Istituto è la correlazione tra merito e conferimento degli incarichi direttivi(di cui all’art. 16-bis della legge 3 aprile 1979, n. 103, come modificata dall’art. 12 della legge 7 agosto 2015, n. 124), oggetto di una recente delibera del Consiglio degli Avvocati e Procuratori dello Stato. Nell’individuazione degli Avvocati e Procuratori dello Stato da proporre per lo svolgimento di incarichi direttivi e non solo, mi sono sempre fatta guidare dalla prospettiva finalistica del raggiungimento dello scopo di individuare la persona più qualificata per quel determinato incarico. In ognuno di noi, nella sua professionalità acquisita per capacità e con il lavoro individuale, si riflette, come in un gioco di specchi, il prestigio e la considerazione di cui gode l’Istituto, che si maturano e si mantengono come suprema sintesi del lavoro di tutti. Per questo curo con particolare attenzione la formazione dei più giovani e li coinvolgo anche in cause rilevanti e difficili accanto ad un Avvocato più anziano che faccia da punto di riferimento e da mentore. I giovani Colleghi sono il futuro e la linfa vitale delle nostre Istituzioni. 7. Altro profilo delicato e rilevante attiene all’ampliarsi della nostra pro TeMI ISTITUzIoNALI fessione anche nella prospettiva internazionale, in cui assicuriamo il dialogo fra le alte Corti e l’unitarietà della difesa proprio nell’ottica dell’interesse pubblico. Il rigore, la correttezza istituzionale uniti alla competenza e alla preparazione ad alto livello sono molto apprezzati in sede internazionale, dalla Corte di giustizia e dal Tribunale dell’Unione europea, dalla Corte europea dei Diritti dell’Uomo, dalla Corte Internazionale di Giustizia e dal Tribunale Internazionale del Diritto del Mare -ITLoS di Amburgo, dove rappresentiamo il Governo della Repubblica italiana. 8. Ho volutamente lasciato per ultimo il profilo delle pari opportunità, essendo, invero, la prima donna a ricoprire la carica di Avvocato Generale dello Stato nei 150 anni della storia del nostro Istituto. Non ho mai subito alcuna discriminazione in Avvocatura, dove sono sempre valorizzate le competenze individuali e il talento a dimostrazione delle capacità possedute, senza alcuna differenza di sesso. Questa circostanza non è mera espressione della garanzia dell’uguaglianza in senso sostanziale che la Costituzione impone, ma piuttosto di uguaglianza nella e della espressione della professionalità indipendentemente dal sesso. Credo che sia il riconoscimento di professionalità costruitecon passione e con impegno nel tempo, unite alla capacità di coniugare il rilevante impegno professionale con l’altrettanto rilevante impegno familiare, senza che l’uno arrechi pregiudizio all’altro in un sapiente equilibrio di ruoli. Molti progressi sono stati fatti in vista del raggiungimento della parità di genere, ma ne servono ancora per l’eliminazione di stereotipi negativi e per la diffusione di una cultura del rispetto, anch’essa portatrice di parità fra uomo e donna e spero, con la mia attività e la mia testimonianza di poter contribuire al raggiungimento di questo significativo obiettivo. Come ha sottolineato il Presidente della Repubblica (in occasione della cerimonia degli auguri al Quirinale il 18 dicembre 2019), le scelte di guida al femminile dei vertici istituzionali evidenziano come il merito non trovi ostacoli di genere e che la presenza delle donne anche nei ruoli di responsabilità delle imprese e della società civile è uno straordinario fattore di crescita e di equilibrio ed è la principale opportunità di sviluppo. Grazie per l’attenzione. RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 Conferme e novità in tema di responsabilità della pubblica amministrazione (*) Ennio Antonio Apicella Avvocato distrettuale dello Stato di Catanzaro SOMMARiO: 1. Responsabilità da attività provvedimentale e lesione della buona fede -2. La funzione della responsabilità della pubblica amministrazione: cenni -3. Buona fede e attività autoritativa -4. Gli sviluppi recenti della responsabilità dell’amministrazione per fatto illecito del dipendente -5. Qualche rilievo conclusivo: responsabilità, clausole generali e certezza dell’attività amministrativa. 1. Responsabilità da attività provvedimentale e lesione della buona fede. La responsabilità civile della pubblica amministrazione è tema tanto antico, quanto complesso. Ricorda un recente e accurato lavoro monografico (1) che, già nel 1910, Vittorio emanuele orlando dichiarava che la questione della responsabilità dello Stato era «una delle più difficili e delle più controverse» (2). Perché difficile e controversa? (3). Anzitutto, perché richiede di coniugare il diritto privato con il diritto amministrativo, di operare l’interazione di due rami del diritto che non sempre sono in condizione di comunicare fluidamente tra loro, seguendo regole e principi che, spesso, si pongono - o, quantomeno, sembrano porsi - in antitesi. L’interdisciplinarietà viene in gioco anche per un secondo profilo, che investe altresì la tutela risarcitoria: quello della dualità delle posizioni giuridiche che, com’è da tempo ampiamente noto, trova specifica copertura costituzionale (4). La responsabilità civile è, infatti, un laboratorio nel quale si svolge il confronto tra le situazioni sostanziali, di diritto soggettivo e di interesse legittimo, dalla cui consistenza derivano non solo le modalità della tutela offerta dall’ordinamento, ma anche la scelta del plesso giurisdizionale. ed è proprio in seno a questo confronto che emerge, ormai, una comunanza di regole di comportamento, derivanti anche dall’applicazione di clausole generali che, nate per disciplinare le relazioni paritetiche (di diritto soggettivo, appunto), attingono ormai l’esercizio del potere autoritativo (il (*) Intervento introduttivo, integrato da riferimenti bibliografici e giurisprudenziali, al convegno di studi su “La responsabilità della pubblica amministrazione”, organizzato dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Catanzaro il 5 giugno 2024, presso la Sala del Tricolore della Prefettura di Catanzaro. (1) M. ANToNIoLI, Rapporto senza potere e tutela dell’affidamento. Le nuove frontiere della responsabilità civile della p.a., Giappichelli, Torino, 2022, 2. (2) V.e. oRLANDo, Principi di diritto amministrativo, vol. IV, Firenze, 1910, 384. (3) Per i rilievi che seguono, M. ANToNIoLI, Rapporto senza potere e tutela dell’affidamento, cit., 2 ss. (4) Il riferimento è a C. cost. 6 luglio 2004 n. 204. TeMI ISTITUzIoNALI rapporto amministrativo, se si preferisce utilizzare questa categoria), con implicazioni dai contorni ancora non del tutto definiti. Mi riferisco soprattutto alla buona fede che, dal 2020, è assurta al rango di principio generale anche dell’attività amministrativa. Com’è noto, il nuovo comma 2-bis dell’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (5), ha generalizzato una disposizione dell’ordinamento tributario, disponendo che i «rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede» ed anzi, secondo l’Adunanza plenaria, la nuova norma «ha positivizzato una regola di carattere generale dell’agire pubblicistico dell’amministrazione che trae fondamento dai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento dell’art. 97 cost.» (6). In proposito, la dottrina ha acutamente osservato che se si tratta di un «canone dell’agire pubblicistico» la sua attuazione deve avvenire in base alle regole che presiedono l’esercizio del potere e tale esercizio, dopo la menzionata novella, è in grado di ingenerare un affidamento sul fatto che l’ente pubblico segua le regole della collaborazione e della buona fede (7). Infatti, ormai da tempo, la contaminazione del modello autoritativo ha attinto l’affidamento, che ormai è considerato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato un canone ordinatore anche dei comportamenti delle parti coinvolte nei rapporti di diritto amministrativo, ovvero quelli che si instaurano nell’esercizio del potere pubblico, sia nel corso del procedimento amministrativo, sia dopo che sia stato emanato il provvedimento conclusivo (8). La tutela dell’affidamento, correlata al principio di buona fede, costituisce un limite all’esercizio del potere, che impone all’amministrazione l’obbligo di bilanciare l’interesse da perseguire attraverso l’adozione del provvedimento finale con l’affidamento del destinatario dell’atto (9). (5) Aggiunto dall’art. 12, comma 1, lett. 0a), legge 11 settembre 2020 n. 120, di conversione del d.l. 16 luglio 2020 n. 76 (c.d. “decreto semplificazioni”). (6) Cons. St., Ad. plen., 29 novembre 2021 n. 21. Più di recente, nel senso che si tratta di principi immanenti al sistema, anche Cons. St., sez. II, 22 maggio 2023 n. 5072 e Cons. St., sez. III, 29 novembre 2023 n. 10244. Avvertiva già F. MANGANARo, Principio di buona fede e attività delle amministrazioni pubbliche, edizioni scientifiche italiane, Napoli, 1995, 49 ss., che la buona fede è un principio generale dell’ordinamento e, dunque, non è corretto far questione di trasposizione nel diritto pubblico di un principio di diritto privato. (7) M. ANToNIoLI, op. cit., 12. (8) Cons. St., Ad. plen., 29 novembre 2021 n. 19. L’affidamento è un principio generale dell’azione amministrativa che opera in presenza di una attività dell’amministrazione che fa sorgere nel destinatario l’aspettativa al mantenimento nel tempo del rapporto giuridico sorto a seguito di tale attività: Cons. Stato, VI, 13 agosto 2020 n. 5011. (9) M.C. CAVALLARo, Buona fede e legittimità del provvedimento amministrativo, in PA Persona e amministrazione, 2022, 139. Sulla tutela dell’affidamento come limite all’esercizio del potere, già F. MeRUSI, L’affidamento del cittadino, Giuffré, Milano 1970, passim. RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 Del resto, la tutela dell’affidamento costituisce uno dei principi generali dell’ordinamento europeo, ai quali è assoggettata l’attività amministrativa in applicazione dell’art. 1, comma 1, della legge n. 241, a seguito delle modifiche introdotte nel 2005. Nei rapporti di diritto amministrativo, dunque, è configurabile un affidamento del privato sul legittimo esercizio del potere e sulla conformità dell’operato dell’amministrazione ai principi di correttezza e buona fede. A fronte del dovere di collaborare e agire secondo buona fede sorgono aspettative per il privato istante che si indirizzano all’utilità derivante dall’atto finale del procedimento, la cui lesione è fonte di responsabilità per l’amministrazione (10). Se collaborazione e buona fede rappresentano modalità di svolgimento della funzione, da esse è possibile enucleare una serie di regole di condotta che riguardano in particolare il procedimento amministrativo: siffatti doveri, infatti, sono da riferire non tanto al provvedimento amministrativo (momento statico), quanto al comportamento (momento dinamico), cioè al modo di formazione, di comunicazione, di interpretazione ed esecuzione del provvedimento. Il principio di buona fede «riguarda precipuamente il modo in cui l’amministrazione agisce nell’assumere la decisione» (11). Su tali basi, il privato vanta una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni dell’amministrazione, correlata all’obbligo di provvedere in tutte quelle fattispecie particolari nelle quali ragioni di giustizia ed equità impongano l’adozione di un provvedimento (12). Il principio di buona fede, quale canone dell’azione amministrativa autoritativa, ispira lo stesso obbligo dell’amministrazione di comunicare i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza (13) e impone di rimediare al colpevole ritardo nel- l’avvio dell’istruttoria procedimentale nei confronti dell’aspettativa del cittadino a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni amministrative (14). (10) Cons. St., Ad. plen., 29 novembre 2021 n. 21. Più di recente, Cons. St., sez. V, 28 novembre 2023 n. 10221; Cons. Stato, sez. V, 13 settembre 2024 n. 7574. (11) S. CIMINI, Buona fede e responsabilità da attività provvedimentale della p.a., in PA Persona e amministrazione, 2018, 95, che richiama F.G. SCoCA, Tutela giurisdizionale e comportamento della pubblica amministrazione contrario alla buona fede, in il ruolo della buona fede oggettiva nell’esperienza giuridica storica e contemporanea. Atti del Convegno internazionale di studi in onore di Alberto Burdese, Padova-Venezia-Treviso, giugno 2001, a cura di L. GARoFALo, vol. III, Cedam, Padova, 2003, 472. Più di recente, sulle ricadute dell’applicazione del principio di buona fede nel rapporto procedimentale, S. ToRRICeLLI, Buona fede e confini dell’imparzialità nel rapporto procedimentale, in PA Persona e amministrazione, 2022, 29 ss. (12) Già Cons. St., sez. V, 3 giugno 2010 n. 3487. (13) Cons. St., sez. III, 29 novembre 2023 n. 10244. (14) Cons. St., sez. II, 22 maggio 2023 n. 5072. TeMI ISTITUzIoNALI 2. La funzione della responsabilità della pubblica amministrazione: cenni. Non meno rilevante è l’ultimo profilo dell’interdisciplinarietà, quello degli obiettivi che è in grado di perseguire il risarcimento accordato al soggetto danneggiato dall’attività amministrativa. Si tratta del profilo della funzione, compensativa/repressiva o essenzialmente preventiva (15), da assegnare alla responsabilità civile della pubblica amministrazione che, naturalmente, risente del dibattito teorico ancora vivo nella migliore dottrina civilistica. È noto, infatti, che la lettura tradizionale affida alla responsabilità civile il compito di soddisfare finalità di natura prevalentemente compensative o restitutive, in quanto il risarcimento consente di rimediare ad una perdita economica o ad una lesione del patrimonio. In questa prospettiva, l’obbligazione risarcitoria manifesta la reazione dell’ordinamento ad un comportamento giudicato illecito e richiede la comminazione di una sanzione, corrispondente al ristoro accordato. Va ricordata, tuttavia, l’esistenza di una diversa prospettiva, propugnata dalla scuola economica, nella quale la previsione di determinati standard di legalità persegue l’allocazione efficiente delle risorse. Infatti, «in netta antitesi con l’approccio tradizionale, l’analisi economica del diritto è interessata a incentivi per un comportamento efficiente», talché la norma giuridica, mediante la fissazione di un determinato standard,«si prefigge realizzare un livello efficiente di prevenzione del danno, munito di un adeguato grado di deterrenza» (16). Se i danni cagionati dall’amministrazione non possono ricadere su cittadini e imprese, i rischi derivanti dalla sua attività amministrativa vanno “socializzati”: da ciò deriva l’ampliamento dell’area della risarcibilità, i cui costi vengono a gravare sulla finanza pubblica. La considerazione dei c.d. “costi sociali”, allocati alla collettività nel suo complesso, giustifica l’impiego di strumenti regolativi intesi a contenere o minimizzare tali costi, che non possono essere azzerati del tutto, mediante il ricorso all’azione preventiva, finalizzata ad impedire la causazione dell’evento pregiudizievole. In quest’ottica, l’obiettivo della prevenzione del danno con un sufficiente livello di deterrenza è suscettibile di essere conseguito attraverso l’osservanza di canoni di diligenza, correttezza e buona fede. L’adesione ad una delle suddette prospettive finisce per condizionare la ricostruzione del regime giuridico della responsabilità civile della pubblica amministrazione (17), anche se la logica della riduzione dei costi sociali appare (15) Sul tema, M. ReNNA, Responsabilità della pubblica amministrazione: A) Profili sostanziali, in Enc. dir., Annali, vol. IX, Milano, 2016, 801 ss. (16) Così, ancora M. ANToNIoLI, op. cit., 15, 17 ss. (17) M. ReNNA, Responsabilità della pubblica amministrazione, cit., 802. RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 utilmente invocabile proprio nel caso di una responsabilità che coinvolge il corretto impiego delle risorse pubbliche. 3. Buona fede e attività autoritativa. emerge da queste brevi considerazioni tutta la complessità del tema, persino accentuata, come si diceva, dalla recente importazione da parte del legislatore, anche nell’attività autoritativa, di clausole generali, normalmente contrassegnate da quella che dottrina autorevole ha da tempo definito una «indeterminatezza intenzionale» (18), tale da consentire un adeguamento costante delle soluzioni adottate alle esigenze del caso concreto, in un’ottica rimediale ed alla stregua di parametri identificati dalla giurisprudenza (19). Si è detto che le clausole generali -«sintagma da sempre connotato da profonda ambiguità e vaghezza» -perseguono la finalità di rendere l’ordinamento maggiormente “flessibile”e“aperto” a determinate esigenze “evolutive” che si manifestano in seno alla società e al diritto (20). Nell’ambito di questi «sintagmi vaghi ed ambigui» si collocano proprio i doveri di collaborazione e buona fede che, ormai legislativamente ricompresi nel novero dei principi generali dell’attività amministrativa, costituiscono canoni di condotta con i quali l’amministrazione deve quotidianamente misurarsi e integrano uno dei parametri che consentono di valutare, sul piano della liceità, anche l’agire pubblicistico. ebbene, se appare già ampiamente arato, sia dalla dottrina che dalla giurisprudenza, il campo della lesione della buona fede nell’attività negoziale della pubblica amministrazione, sembra ancora necessario soffermarsi sull’effettiva portata di tale condotta nell’attività autoritativa. L’Adunanza plenaria ha chiarito che il dovere di collaborazione e buona fede ha portata bilaterale, perché sorge nell’ambito di una relazione che, sebbene asimmetrica, è nondimeno partecipata, ed in ragione di ciò esso si rivolge all’amministrazione e ai soggetti che a vario titolo intervengono nel procedimento (21). In tal senso, l’introduzione di uno specifico vincolo per il privato di comportarsi secondo buona fede nei rapporti con l’amministrazione costituirebbe la vera essenza dell’art. 1, comma 2 bis, della legge n. 241, in quanto l’amministrazione è già tenuta, in funzione dei principi che (18) S. RoDoTà, il tempo delle clausole generali, in Riv. crit. dir. priv., 1988, 709. (19) A. DI MAjo, Clausole generali e diritto delle obbligazioni, in Riv. crit. dir. priv., 1984, 570. (20) Così, M.C. CAVALLARo, Buona fede, cit., 134, che richiama V. VeLLUzzI, Le clausole generali. Semantica e politica del diritto, Giuffré, Milano, 2010, 3. (21) In quanto luogo di composizione del conflitto tra l’interesse pubblico primario e gli altri interessi, pubblici e privati, coinvolti nell’esercizio del primo: Cons. St., Ad. plen., 29 novembre 2021 n. 21. Nel senso che la correttezza integra un dovere reciproco, che si impone anche alla parte privata, a sua volta gravata da oneri di diligenza e di leale collaborazione verso l’amministrazione, già Cons. St., Ad. pl., 4 maggio 2018 n. 5. TeMI ISTITUzIoNALI governano l’esercizio del potere, al rispetto delle regole di condotta tipizzate nel procedimento ed alla tutela dell’affidamento come limite all’esercizio del potere (22). Si configura, così, un rapporto di tipo orizzontale tra cittadini e pubblica amministrazione che, se genera in capo all’autorità amministrativa doveri di protezione (o, secondo taluni, obblighi correlati a diritti soggettivi), parimenti comporta una marcata responsabilità del privato, sia in seno al procedimento che riguardo al processo (23). Sono affermazioni impegnative, probabilmente condizionate dalle fattispecie concrete sottoposte all’esame del Consiglio di Stato, in prevalenza relative a procedure di scelta del contraente nei contratti pubblici, che richiedono soluzioni rispondenti anche alle esigenze del diritto eurounitario. In ogni caso, la giurisprudenza appare ormai decisamente orientata nel senso della portata generale dei doveri di collaborazione e buona fede, costruiti in modo da trascendere la responsabilità civile nel settore degli appalti pubblici ed investire l’intero ambito dell’attività autoritativa. occorre, allora, indagare se la violazione di quei doveri implichi l’invalidità del provvedimento, e dunque la sua potenziale inidoneità alla produzione dell’effetto giuridico, integrando violazione di legge o assurgendo a nuova e più moderna figura sintomatica del vizio di eccesso di potere, similmente alla irragionevolezza ed al difetto di proporzionalità. ovvero se, diversamente, si debba ritenere che la lesione della buona fede sia riconducibile all’endiadi regole di comportamento/di validità e, dunque, quale inosservanza di una regola di condotta, determini solo una responsabilità risarcitoria. In proposito, di recente, l’Adunanza plenaria ha ribadito che le regole di legittimità amministrativa e quelle di correttezza operano su piani distinti, uno relativo alla validità degli atti amministrativi e l’altro concernente la responsabilità dell’amministrazione e i connessi obblighi di protezione in favore della controparte (24), avendo in precedenza già chiarito che, anche nello svolgimento dell’attività autoritativa, l’amministrazione è tenuta a rispettare, oltre alle norme di diritto pubblico (la cui violazione implica l’invalidità del provvedimento e l’eventuale responsabilità da lesione dell’interesse legittimo), anche le norme generali dell’ordinamento civile che impongono di agire con lealtà e correttezza, la cui violazione può far nascere una responsabilità da comportamento scorretto che incide non sul (22) Cfr. M.C. CAVALLARo, op. cit., 146. Anche per M.G. PULVIReNTI, Considerazioni sui principi di collaborazione e buona fede nei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione, in il diritto del- l’economia, 2023, 121, la novella del 2020 sarebbe particolarmente innovativa soprattutto perché impone i principi della buona fede e della collaborazione non solo all’amministrazione, ma anche al privato. (23) Così, Cons. St., sez. III, 13 dicembre 2023 n. 10744. (24) Cons. St., Ad. plen., 29 novembre 2021 n. 21. RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 l’interesse legittimo, ma sul diritto soggettivo di autodeterminarsi liberamente nei rapporti negoziali, cioè sulla libertà di compiere le proprie scelte negoziali senza subire ingerenze illecite frutto dell’altrui scorrettezza. Da qui l’ordinaria possibilità che una responsabilità da comportamento scorretto sussista nonostante la legittimità del provvedimento amministrativo che conclude il procedimento (25). Si tratta, in altri termini, di una responsabilità da comportamento illecito, che spesso non si traduce in provvedimenti illegittimi ed anzi, per molti versi, presuppone la legittimità dei provvedimenti che scandiscono la parabola procedurale. essa, quindi, non deriva dalla lesione dell’interesse legittimo (26). Pur in presenza di queste indicazioni giurisprudenziali, la dottrina si mostra divisa. Prevale la tendenza ad escludere che il dovere di buona fede sia regola sulla decisione, sanzionata con l’invalidità, e che la sua violazione integri vizio di legittimità del provvedimento amministrativo (27), anche se non manca chi si colloca in una diversa prospettiva, rilevando che l’espresso richiamo legislativo alla buona fede e alla collaborazione ne consente l’utilizzo quale vizio del provvedimento, in quanto violazione di norma di legge, essendo già conosciuti casi in cui alla violazione delle regole di “comportamento” consegue l’invalidità dell’atto (28). Sembra, dunque, un dato acquisito che la responsabilità risarcitoria per lesione dei canoni di collaborazione e buona fede prescinda dall’invalidità dell’azione autoritativa e possa predicarsi, in generale per tutta l’attività autoritativa, anche in presenza di un provvedimento legittimo, in quanto violazione di regola di condotta. Del resto, anche fuori dal settore dei contratti pubblici (a diretta rilevanza europea), si affacciano altre forme di responsabilità che ignorano, o sembrano poter ignorare, l’invalidità del provvedimento. (25) Cons. St., Ad. pl., 4 maggio 2018 n. 5, che tuttavia precisa che la violazione dei doveri di correttezza deve essere anche soggettivamente imputabile all’amministrazione, in termini di colpa o dolo. Da ultimo, nel senso che la responsabilità da comportamento prescinde dalla illegittimità del provvedimento, Cons. Stato, sez. V, 13 settembre 2024 n. 7574. (26) Come rileva già S. CIMINI, Buona fede, cit., 98. (27) M. TRIMARCHI, Buona fede e responsabilità della pubblica amministrazione, in PA Persona e amministrazione, 2022, 68 ss., 73 ss., che distingue tra norme sulla formazione del provvedimento (sulla produzione) e norme attinenti esclusivamente alla condotta all’interno del rapporto; M.C. CAVAL- LARo, Buona fede, cit., 137 s., 149. (28) M.G. PULVIReNTI, Considerazioni sui principi di collaborazione e buona fede, cit., 112, 116, che richiama l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, quando l’omissione impedisce un apporto collaborativo capace di incidere sugli esiti procedimentali, e l’omessa valutazione delle memorie o dei documenti presentati dai privati rilevanti ai fini della decisione. Nel senso che la buona fede opera non solo in funzione di tutela dell’affidamento generato da un precedente provvedimento dell’amministrazione, ma anche come regola sulla formazione della decisione, già F. MANGANARo, Principio di buona fede, cit., 64. TeMI ISTITUzIoNALI Il riferimento è ancora ad una modifica, nemmeno troppo recente, alla legge sul procedimento amministrativo e, segnatamente, all’art. 21-nonies, comma 1, della legge 241 (29), in tema di annullamento d’ufficio. In proposito, il Consiglio di Stato (30) pur ribadendo la natura discrezionale degli atti di esercizio dell’autotutela (e la correlata incoercibilità del potere di annullamento d’ufficio), ha ritenuto di dover contestualmente richiamare la previsione normativa secondo la quale “rimangono ferme le responsabilità connesse all’adozione e al «mancato annullamento» del provvedimento illegittimo”. Sembra, allora, che questa responsabilità risarcitoria sanzioni (o sia destinata a prevenire, nella prospettiva della scuola «economica») non solo lo scorretto esercizio della discrezionalità nella forma del diniego di autotutela, ma persino il mancato esercizio del potere di riesame, pur rimanendo fermo il suo carattere non doveroso. Si prospetta, ancora una volta, una responsabilità risarcitoria da mero comportamento, autonoma da quella che discende dall’illegittimità dell’azione amministrativa (non sussistendo, appunto, il dovere di pronunciare sull’istanza di autotutela) e, forse, neppure condizionata dalla spettanza del bene della vita. 4. Gli sviluppi recenti della responsabilità dell’amministrazione per fatto illecito del dipendente. Una evoluzione diversa, ma contrassegnata anch’essa da divergenze ricostruttive e dagli inevitabili ondeggiamenti che le accompagnano, ha seguito -questa volta dinanzi al giudice ordinario -la responsabilità civile della pubblica amministrazione per fatto materiale del dipendente, anche costituente reato. Anche su questo tema, com’è noto, si fronteggiano due distinti orientamenti in ordine al criterio di imputazione della responsabilità. Alla fine dello scorso decennio, la Corte suprema (31) ha ripudiato il tradizionale criterio di imputazione «pubblicistico», fondato sull’art. 28 Cost. e sul rapporto di immedesimazione organica tra l’ente pubblico e il dipendente, abbandonando la consueta ricostruzione della responsabilità dell’amministrazione come forma di responsabilità soggettiva e diretta. Le Sezioni Unite civili hanno adottato il diverso criterio «privatistico», già prevalso nella giurisprudenza delle sezioni penali (32), che valorizza il rapporto di preposizione tra l’amministrazione e il dipendente secondo l’art. (29) Come modificato dall’articolo 25, comma 1, lettera b-quater, n. 2), del D.L. 12 settembre 2014 n. 133 (conv., con mod., in legge n. 164/2014). (30) Cons. St., sez. III, 30 giugno 2023 n. 6361. (31) Cass., sez. un., 16 maggio 2019 n. 13246, seguita, tra le altre, da Cass. 6 luglio 2023 n. 19149. (32) Ex plurimis, Cass. pen. 3 aprile 2017 n. 35588; Cass. pen. 20 gennaio 2015 n. 13799. RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 2049 c.c. e che qualifica la responsabilità dell’ente pubblico come oggettiva e indiretta, da ritenersi sussistente anche quando l’agente abbia perseguito finalità egoistiche e personali, sempre che sussista un rapporto di occasionalità necessaria tra la condotta dannosa e le mansioni espletate. La Corte ha chiarito che il criterio di imputazione fondato sul rapporto di preposizione dell’art. 2049 c.c. opera in riferimento ai comportamenti compiuti dai pubblici dipendenti nell’esercizio delle loro incombenze, mentre il diverso criterio che valorizza il rapporto di immedesimazione organica resta applicabile in riferimento agli atti compiuti dagli organi nell’esercizio delle loro funzioni, in conformità a quanto avviene per gli enti privati. In tal senso, con specifico riguardo al comportamento penalmente illecito, divengono irrilevanti le finalità esclusivamente personali od egoistiche per le quali abbia agito il dipendente, rivelandosi invece decisiva la sussistenza di un nesso di «occasionalità necessaria» tra la condotta dannosa e le funzioni o i poteri del dipendente (33). Tale rapporto deve ritenersi sussistente ove la condotta illecita non sarebbe stata possibile senza l’esercizio di quelle funzioni o poteri, dovendo ricostruirsi questo specifico nesso facendo «applicazione del principio di causalità adeguata ed in base ad un giudizio controfattuale riferito al tempo della condotta». La responsabilità della pubblica amministrazione deve, invece, escludersi oltre che nei casi in cui l’illecito non sia stato in alcun modo occasionato dai compiti svolti dal dipendente in seno all’amministrazione, anche nelle ipotesi in cui la condotta, pur collegata con l’esercizio (scorretto) delle funzioni espletate, ne costituisca uno sviluppo assolutamente imprevedibile ed eterogeneo. 5. Qualche rilievo conclusivo: responsabilità, clausole generali e certezza del- l’attività amministrativa. Le considerazioni che precedono manifestano tutte le complessità del tema della responsabilità della pubblica amministrazione e le sue varie implicazioni, che non sono esclusivamente di ordine teorico (34), ma si riflettono immediatamente sul piano applicativo e sul concreto svolgimento dell’attività amministrativa. L’applicazione nell’attività autoritativa del principio di buona fede e dei (33) In dottrina, M. ReNNA, Responsabilità della pubblica amministrazione, cit., 805 e, per un’aspra critica a tale orientamento, V. TeNoRe, “Occasionalità necessaria” con i fini istituzionali e responsabilità solidale indiretta della P.A ex art. 2049 c.c. per danni arrecati a terzi da propri dipendenti: un non condivisibile approdo estensivo delle Sezioni Unite, in www.giustamm.it, n. 6, 2019 e in www.giustiziacivile. com, 2019. (34) Si vedano le acute osservazioni su potere e responsabilità di o. AbbAMoNTe, in La responsabilità civile della pubblica amministrazione, Atti del convegno di studi organizzato dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Catanzaro, Rubbettino, Soveria Mannelli, 2024, 47 ss. TeMI ISTITUzIoNALI suoi corollari -doverosa collaborazione e tutela dell’affidamento -deve necessariamente essere conciliata con altri principi che reggono l’esercizio della funzione amministrativa ed ai quali deve essere riconosciuta pari dignità, soprattutto perché si riflettono sulla qualità della risposta che l’amministrazione è in grado di fornire al Paese. Va scongiurato il rischio che le forme sempre più sofisticate di responsabilità della pubblica amministrazione e, soprattutto, l’ampio margine interpretativo e l’inevitabile grado di indeterminatezza che discende dall’utilizzazione di clausole generali per la definizione dei doveri di comportamento, finiscano per indurre la dirigenza pubblica alla «fuga dalla decisione» -espressione di quella che è stata chiamata «amministrazione difensiva» -, incidendo sull’efficacia complessiva dell’azione amministrativa e sulla sua tempestività. La dottrina più avveduta osserva che, a prescindere dalle difficoltà di ricercare una nozione unitaria di buona fede, appare problematico cogliere anche la “colorazione” di tale concetto nell’intenzione del legislatore che ha riformato la legge n. 241 del 1990 e che il ricorso a clausole generali rimette all’interprete, sia esso giudice o funzionario amministrativo, il compito di individuare la regola del caso concreto: si pone così il problema dell’opportunità del rimando alle clausole generali e del difficile equilibrio che l’ordinamento deve assicurare (35). Del resto, si è segnalato che l’obbligo di salvaguardare l’interesse altrui (in un quadro di reciprocità e nei limiti del ragionevole sacrificio dell’interesse proprio), mutuabile dal richiamo alla collaborazione ed alla buona fede contenuto nell’art. 1 legge n. 241 cit., non può essere quello della relazione tra privati, ma, una volta che tale obbligo sia spostato sul versante della relazione di potere, esso richiede una delimitazione (36). La fisiologica ambiguità delle clausole generali alle quali si affida il legislatore e persino lo stesso, non facile, discrimine tra regole di comportamento e regole di validità, finiscono per collocare le scelte amministrative in un quadro di elevata incertezza, privandole di solide coordinate di riferimento, che appaiono oggi, ancor più che nel passato, indispensabili per il corretto esercizio del potere pubblico. Sul parallelo versante della responsabilità per fatto illecito del dipendente, anche per il breve lasso di tempo trascorso dal radicale mutamento di prospettiva operato dalla Corte suprema, non ne sono ancora chiare fino in fondo le conseguenze applicative, soprattutto in relazione all’ampio catalogo dei comportamenti devianti tenuti dai pubblici dipendenti. Sembra, tuttavia, di poter affermare che l’attività amministrativa assume sempre più la fisionomia di una attività pericolosa, tratto che comporta per i vertici dei pubblici uffici una (35) M.C. CAVALLARo, Buona fede, cit., 133 ss. (36) S. ToRRICeLLI, Buona fede, cit., § 1. RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 consistente dote di doveri di prevenzione delle condotte anomale, di vigilanza sul personale e di correlate responsabilità individuali. Va comunque pienamente condivisa l’autorevole osservazione (37) che non tutti i problemi e le disfunzioni amministrative possono essere risolte con il risarcimento del danno. occorre, piuttosto, adoperarsi per evitare il danno. bisogna, quindi, anzitutto aggredire le ragioni degli illeciti ed eliminare le condizioni che fanno vivere i funzionari pubblici nella paura di commetterli. Queste ragioni sono molteplici: l’inadeguatezza delle risorse, il cattivo riparto delle competenze, le carenze nella selezione e nella formazione del personale e, soprattutto, la cattiva qualità delle norme. In quest’ottica, si è detto che andrebbero valorizzati gli stati emotivi del funzionario, tra cui la fiducia, conducendoli nel recinto della buona amministrazione, quali condizioni necessarie per una ridefinizione dell’organizzazione e dell’azione dei pubblici poteri (38). Ancora, un contributo significativo alla paura del funzionario di commettere un illecito si può ascrivere ad alcuni orientamenti giurisprudenziali, quelli che fanno il contenuto delle leggi, e determinano il terrore di prendere decisioni, il ripararsi dietro forme procedimentali (39). Il problema della responsabilità dell’amministrazione, dunque, va affrontato non solo individuando le condizioni per il risarcimento del danno, ma anche adoperandosi per avere strutture adeguate alle funzioni, norme ordinate e ragionevoli, personale pubblico ben selezionato e costantemente formato: in sintesi, per evitare che le amministrazioni commettano atti illeciti (40). (37) b.G. MATTAReLLA, Conclusioni, in La responsabilità civile della pubblica amministrazione, Atti del convegno di studi organizzato dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Catanzaro, Rubbettino, Soveria Mannelli, 2024, 167. (38) Per questa originale chiave di lettura, che propone di rivedere profondamente la teoria della immedesimazione organica per fare riferimento alla sfera psichica del funzionario o del titolare dell’organo, N. PAoLANToNIo, Buona fede e affidamento delle parti, in PA Persona e amministrazione, 2022, 124 ss. (39) o. AbbAMoNTe, op. cit., 51 (40) Così, b.G. MATTAReLLA, op. cit., 168. TeMI ISTITUzIoNALI la rinunzia alla proprietà immobiliare, tra ‘certezze’ nomofilattiche e (possibili) novità normative (*) Intervento introduttivo di Giovanni Palatiello, Avvocato dello Stato Ringrazio l’Avvocato Generale per aver voluto presenziare a questo incontro di studio e i Colleghi dell’Accademia, ed in particolare il Prof. Claudio Scognamiglio, per aver aderito al nostro invito. *** L’Avvocato Generale ha già sintetizzato in modo assai efficace i principi affermati dalla nota sentenza n. 23093 dell’11 agosto 2025 delle Sezioni Unite, sottolineando in particolare la ritenuta -dalle Sezioni Unite -meritevolezza in sé dell’atto dismissivo, anche se animato da un intento meramente egoistico; oltre a ciò, è opportuno ricordare -anche in relazione a quanto dirò a breve che la Corte, nella nota sentenza ha ricostruito la rinuncia alla proprietà immobiliare come atto unilaterale non recettizio che produce in via diretta soltanto l’estinzione del diritto reale (dando vita ad una situazione di fatto di vacanza del bene immobile) e, in seconda battuta, un effetto riflesso previsto dalla legge, cioè dall’art. 827 c.c., rappresentato dall’acquisto a titolo originario -automatico, che quindi non richiede accettazione, e non rifiutabile -del- l’immobile al patrimonio disponibile dello Stato, che sarebbe un soggetto terzo, estraneo rispetto alla vicenda meramente dismissiva e non traslativa. La Corte ha poi aggiunto che la natura originaria, e non traslativa, del- l’acquisizione degli immobili vacanti al patrimonio dello Stato renderebbe inapplicabili le disposizioni in materia di nullità urbanistiche, conformità catastale e prestazione energetica che avevamo richiamato nelle difese. Con riferimento alla rinuncia di immobile “dannoso”, anche se animata da un fine egoistico, non sarebbe ipotizzabile il “rilievo di nullità virtuale per il contrasto con il precetto dell’articolo 42, comma 2”, o di “nullità per illiceità della causa o del motivo”. e ciò perché sarebbe esclusa l’applicazione diretta dell’articolo 42, co. 2, Cost., da parte del giudice, quale regola di validità dell’atto dismissivo. Solo il legislatore potrebbe stabilire limitazioni alla proprietà e alle facoltà dispositive del proprietario; neppure sarebbe configu (*) Incontro di studio organizzato dalla Associazione Civilisti Italiani, presso l’Avvocatura Generale dello Stato, Sala Vanvitelli, 2 dicembre 2025. Saluti istituzionali: Gabriella Palmieri Sandulli, Avvocato Generale dello Stato; Relazioni: Lucia Bozzi, ordinaria di diritto privato nell’Università di Foggia -Giuseppe Guizzi, ordinario di diritto commerciale nell’Univesità di Roma, Tor Vergata -Rolando Quadri, ordinario di diritto privato nel- l’Univesità di Napoli Federico II -Ilaria Riva, associata di diritto privato nell’Univeristà di Torino; Conclusioni: Claudio Scognamiglio, ordinario di diritto civile nell’Univesità di Roma, Tor Vergata. RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 rabile un abuso del diritto, esprimendo la rinuncia abdicativa alla proprietà di un immobile essenzialmente l’interesse negativo del proprietario, di per sé meritevole di tutela, a disfarsi della titolarità del bene. Inoltre, rispetto alla rinuncia abdicativa alla proprietà immobiliare non sarebbe applicabile il principio di intangibilità della sfera giuridica altrui ed il corollario della facoltà di rifiuto eliminativo, in genere spettante al terzo inciso, perché “si tratta di limite notoriamente ravvisato in presenza di attribuzioni traslative di diritti reali, le quali abbiano effetto nei confronti di terzi”; qui, invece, siamo al cospetto di “una vicenda di acquisto a titolo originario”. Ergo nella rinuncia alla proprietà immobiliare non può ravvisarsi una proposta diretta a concludere un contratto, rifiutabile dal destinatario, secondo il procedimento di formazione dell’accordo di cui all’art. 1333 cod. civ. Infine le Sezioni Unite hanno affermato che la rinuncia alla proprietà immobiliare non ha effetto liberatorio (par. 13.2. della pronuncia). Questa per sommi capi la pronuncia delle sezioni unite. *** In questo nostro incontro di oggi io vorrei portare il punto di vista istituzionale dell’Avvocatura dello Stato con riguardo alla pronuncia delle Sezioni Unite che, lo dico subito, (i) desta qualche perplessità sul piano dei principi affermati, e comunque (ii) produce delle conseguenze giuridiche paradossali, che cercherò oggi di illustrare... Dopodiché (iii) mi soffermerò brevemente sulle possibili azioni che lo Stato sembrerebbe comunque poter intentare contro il rinunciante, anche a valle della pronuncia delle Sezioni Unite, e proprio alla luce dei principi in essa affermati. Lascerei invece ai Colleghi -naturalmente ove lo vogliano -l’onere di illustrare il singolare intervento normativo che si profila all’orizzonte con riguardo alla rinuncia abdicativa alla proprietà immobiliare. Sapete che l’Avvocatura dello Stato difende le leggi statali dinanzi alla Corte Costituzionale, per cui non mi pare opportuno, in questa sede, criticare una ipotesi di norma di legge che, con alta probabilità, dovremo poi difendere dinanzi alla Consulta. *** una prima constatazione di intuitiva evidenza: la sentenza ha un notevole impatto negativo sulle finanze pubbliche. ebbene, l’Agenzia del Demanio (1), allo stato attuale, in forza della pro (1) Come noto l’Agenzia del Demanio, ai sensi dell’art. 65 d.lgs. 300/1999, gestisce gli immobili statali, anche quelli del patrimonio disponibile (del quale fanno parte ex lege gli immobili rinunciati), la cui proprietà resta, però, imputata al MeF (cfr., da ultimo, Cass., sez. trib., ord. n. 727 dell’11 gennaio 2025). TeMI ISTITUzIoNALI nuncia delle Sezioni Unite, dovrà accollarsi e farsi carico, senza alcun limite e senza alcun potere di reazione (rispetto all’atto dismissivo in sé), di tutti gli immobili oggetto di rinuncia, con intuibili ricadute negative sul bilancio dello Stato, la cui portata non è al momento preventivabile, ma di sicuro non sarà di poco momento (si pensi alle gravissime implicazioni che la sentenza avrà rispetto alla vicenda della Terra dei Fuochi, al fenomeno del bradisismo in Campania, ai siti industriali con contaminazione storica particolarmente problematica: ilva, Sulcis...). ed anzi, iniziando ad esporre i rilievi critici rispetto alla sentenza di agosto 2025, si osserva che, quanto alle aree inquinate, le Sezioni Unite hanno riportato in modo parziale ed impreciso il loro precedente arresto del 1° febbraio 2023, n. 3077, il quale, se ha affermato che l’obbligo di adottare le misure di messa in sicurezza di emergenza e di bonifica, di cui all’art. 240, co. 1, lett. m) e p), cod. amb. (d.lgs. 152/2006) è a carico del responsabile dell’inquinamento in base al principio “chi inquina paga”, e non del proprietario incolpevole, ha, nondimeno precisato che il proprietario ‘non responsabile’ dell’inquinamento è comunque tenuto, ai sensi dell’art. 245, co. 2, ad adottare le misure di prevenzione di cui all’art. 240, co. 1, lett. i). Di conseguenza, se lo Stato che acquista ex art. 827 c.c. l’immobile inquinato oggetto di rinuncia ha la facoltà (non l’obbligo) di procedere alla bonifica spontaneamente (con diritto di rivalsa nei confronti del responsabile dell’inquinamento ex art. 253, co. 4, T.U.A, come si vedrà), ciò non di meno è comunque tenuto ad adottare le misure di prevenzione di cui all’art. 240, co. 1, lett. i), d.lgs. 152/2006 (2), anche se non responsabile della contaminazione (sul punto la giurisprudenza amministrativa è assolutamente univoca, cfr. Cons. Stato, Ad. plen., ordinanza, 25 settembre 2013, n. 21; conformi Cons. Stato, sez. IV, 2 febbraio 2024, n. 1110; id., 18 dicembre 2023, n. 10962); il che implica un evidente, ulteriore, impatto negativo sulle finanze pubbliche. *** perplessità sul piano giuridico e conseguenze paradossali, dicevo... a) Come si evince dal punto 15 della motivazione (pag. 26) della sentenza, ad avviso delle Sezioni unite la rinuncia abdicativa alla proprietà immobiliare è un atto atipico non espressamente vietato dalla legge: e questo è senz’altro corretto. Tale particolare atto atipico supererebbe il test di meritevolezza di cui all’art. 1322, comma 2, c.c. (applicabile nella specie ex art. 1324 c.c., stante il contenuto patrimoniale dell’atto) perché l’unico interesse che viene in rilievo (2) “i) misure di prevenzione: le iniziative per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente, intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia”. RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 nella vicenda (trattandosi di atto unilaterale a fronte del quale non vi sarebbe “un altro contraente”) è quello del rinunciante (a disfarsi del bene immobile), e tale interesse sarebbe in sé sempre meritevole, anche se egoistico. Qui le Sezioni Unite sembrerebbero essersi ispirate a quella risalente tesi dei civilisti dell’inizio del secolo scorso secondo cui il negozio di rinuncia in generale avrebbe una propria causa in sé, sempre meritevole, ravvisabile nella mera dismissione del diritto da parte del suo titolare. Sennonché le Sezioni Unite sembrerebbero non aver considerato che il test di meritevolezza ex art. 1322, co. 2, c.c. deve essere condotto “secondo l’ordinamento giuridico”, nel quale, per costante giurisprudenza di legittimità (si veda, ad esempio, la stessa sentenza della Sezioni Unite n. 22437/18 sulla assicurazione della r.c. con clausola “claims made”), rientrano anche le norme costituzionali, fra le quali vi è sicuramente anche, e soprattutto, l’art. 2 Cost. che richiede ai consociati l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale. Quindi anche l’articolo 2 della Costituzione in sè costituisce un parametro del sindacato di meritevolezza ex art. 1322 c.c. osservo, per inciso, che anche l’art. 832 c.c. -con significativo parallelismo rispetto all’art. 1322 cpv -richiama il proprietario all’osservanza “degli obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico”, «quindi non soltanto dalla legge ordinaria, ma dall’ordinamento giuridico nel suo complesso, nel quale, secondo un’interpretazione costituzionalmente orientata, rientrano anche e soprattutto i precetti ed i principi previsti dalla Carta fondamentale». Per costante giurisprudenza costituzionale, “la «funzione sociale» del diritto di proprietà (…) posta in stretta relazione all’art. 2 Cost.” indica “il dovere del proprietario di partecipare alla soddisfazione di interessi generali e all’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale” (Corte Cost. n. 28/2024). e la condotta di chi rinuncia all’immobile franoso o inquinato per sottrarsi agli obblighi di consolidamento, messa in sicurezza e bonifica, trasferendoli allo Stato (e dunque alla collettività intera) non è certo in linea con tali doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale. b) Sotto altro profilo, anche l’esclusione della nullità virtuale dell’atto di rinuncia desta perplessità, ove si consideri che la stessa Corte Costituzionale ha, in passato, affermato il principio della “rilevabilità ex officio della nullità ex art. 1418 cod. civ., di una clausola negoziale per contrasto con il precetto dell’art. 2 Cost. (per il profilo dell’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà)” (cfr. Corte Cost. ordd. n. 248/2013 e n. 77/14) che, attraverso il canone della buonafede in senso oggettivo viene a costituire un limite all’autonomia negoziale. Si vuol dire cioè che, in forza dell’art. 832 c.c. nella parte in cui richiama TeMI ISTITUzIoNALI il proprietario all’osservanza “dei limiti e degli obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico”, l’art. 2 Cost. acquista rilievo di norma imperativa cogente per il proprietario stesso e, dunque, di regola di validità dell’atto dismissivo, che il giudice, in quanto soggetto alla Legge, deve applicare, ove gli sia richiesto. c) Vè poi un altro aspetto dirimente che le Sezioni Unite sembrerebbero non aver adeguatamente valutato: l’immobile rinunciato è vacante (cioè ade- sposta, privo di proprietario) soltanto sul piano meramente descrittivo, ma non su quello prettamente giuridico; sul piano del diritto, l’immobile rinunciato non è mai vacante proprio in ragione di quell’horror vacui a cui il Legislatore storico ha inteso porre rimedio con l’art. 827 c.c. Mi spiego meglio: le Sezioni Unite hanno fatto il seguente ragionamento: il privato rinuncia all’immobile che così diventa vacante: la rinuncia creerebbe, cioè, una situazione di fatto di vacanza del bene; dopodiché, soltanto in un secondo momento, si produrrebbe -quale effetto legale successivo e riflesso (asseritamente non voluto dal rinunciante) -l’acquisto automatico ex art. 827 c.c. dell’immobile vacante al patrimonio disponibile dello Stato. Tale ricostruzione, meramente descrittiva, del fenomeno non corrisponde, però, alla reale dinamica giuridica, nella quale l’immobile rinunciato non è mai vacante in diritto, neanche per una sola frazione di secondo: infatti in punto di stretto diritto, nell’istante in cui il rinunciante sottoscrive l’atto di rinuncia dinanzi al notaio, in quello stesso istante -proprio in ragione dell’horror vacui di cui dicevo -l’immobile transita dal patrimonio del rinunciante nel patrimonio disponibile dello Stato senza iato giuridico, senza soluzione di continuità, senza essere vacante, neanche per una frazione di secondo e tale trasferimento -al di là delle astratte concettualizzazioni -è voluto dal rinunciante, rientra nel focus della sua volontà... egli rinuncia proprio perché sa che l’immobile passa allo Stato ex art. 827 c.c. ecco allora che, al di là della questione della natura meramente dismissiva o sostanzialmente traslativa della rinuncia alla proprietà immobiliare, quest’ultima può presentare in concreto una connotazione fortemente elusiva e fraudolenta ex art. 1344 c.c. (in relazione all’articolo 1324 c.c.): si vuol dire che l’atto dismissivo del bene immobile dannoso, pericoloso o inquinato è obiettivamente volto (proprio sfruttando in modo consapevole la combinazione dell’effetto abdicativo/estintivo dell’atto di rinuncia e del contestuale effetto acquisitivo ex lege in capo allo Stato del bene dismesso) ad eludere la disciplina della donazione (e, dunque, la necessità dell’accettazione da parte dello Stato) e con essa anche le discipline legislative (altrettanto inderogabili) in materia di “allineamento catastale” (cfr. art. 29, comma 1-bis, L. 52/1985), in materia urbanistica (cfr. art. 40 L. 47/1985 ed artt. 30 e 46 d.P.R. 380/2001) ed in materia di prestazione energetica (cfr. art. 6, co. 3, d.lgs. 192/05), le quali, nella prassi notarile, vengono generalmente ritenute non applicabili con rife RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 rimento alle ipotesi di rinuncia immobiliare meramente abdicativa, al di fuori dello schema della donazione. Ergo lo Stato -con l’espediente dell’atto di rinuncia -è costretto ad acquistare persino gli immobili completamente abusivi, normalmente incommerciabili (cfr. Cass. S.U. 8230/2019): il che è evidentemente un approdo paradossale, e dunque, inaccettabile. Le Sezioni Unite hanno invece ritenuto accettabile tutto ciò, affermando, a pagina 24, della motivazione che “la medesima natura originaria, e non traslativa, dell’acquisizione degli immobili vacanti al patrimonio dello Stato rende inapplicabili le disposizioni in materia di nullità urbanistiche, conformità catastale e prestazione energetica richiamate nelle difese delle amministrazioni statali”. In sostanza le Sezioni Unite ammettono, attraverso l’escamotage della rinuncia abdicativa, la possibilità del trasferimento allo Stato di un immobile totalmente abusivo, avallando così una chiara ipotesi di frode alla legge ex art. 1344 c.c. in danno dello Stato, e dunque della collettività intera. Peraltro, è noto che chi acquista un immobile a titolo originario (per accessione, cioè per averlo costruito sul proprio fondo) deve osservare le norme edilizie ed urbanistiche e antisismiche; per cui la natura originaria dell’acquisto, valorizzata dalle S.U., non è argomento idoneo a giustificare, nella vicenda dismissiva, la disapplicazione di quelle disposizioni. d) Inoltre l’interpretazione offerta dalle S.U. non appare pienamente compatibile con le norme sulla rinuncia ereditaria: è noto che la rinuncia parziale all’eredità è nulla ai sensi dell’articolo 520 c.c.; in base ai principi affermati dalle S.U., il chiamato all’eredità (che includa, magari, oltre ad attività finanziarie, e a beni utili, anche beni immobili “sgraditi” perché “dannosi” o inquinati) può accettare l’eredità puramente e semplicemente e poi, magari pochi giorni dopo, rinunciare al singolo immobile pericolante o abusivo compreso nell’asse ereditario, così eludendo il divieto di rinuncia parziale ex art. 520 c.c. che riguarda pacificamente anche la rinuncia a singoli beni compresi nel- l’asse. e) In disparte i profili problematici che ho sopra evidenziato, c’è poi la questione del potere di rifiuto eliminativo che le Sezioni Unite hanno negato allo Stato perché questo sarebbe un terzo del tutto estraneo alla vicenda soltanto dismissiva e non traslativa. Non possiamo che prendere atto di questa conclusione, che è ormai “diritto vivente”. Mi sia però consentito di rappresentare al riguardo un punto di vista critico. Come rilevato da chiara dottrina (bIGLIAzzI GeRI, bReCCIA, bUSNeLLI, TeMI ISTITUzIoNALI NAToLI), nelle fonti del diritto romano la titolarità del diritto di proprietà è sempre indicata con il termine appartenenza, il quale metteva in evidenza la condizione giuridica della res che ne costituiva l’oggetto: l’essere, cioè, questa, per così dire, riservata ad un determinato soggetto (ad eum pertìnens). Anche nel codice civile italiano la c.d. appartenenza di un bene ad un determinato soggetto è sempre indicativa del diritto di proprietà nel senso di cui all’art. 832 c.c. (cfr. artt. 822, 824, 826, 830, 879, 881, 897, 932, 934 c.c.). Lo stesso articolo 42 della Costituzione, dopo aver stabilito che la proprietà è pubblica o privata, usa il verbo appartenere indifferentemente per i beni economici sia dei privati che dello Stato. Si noti che l’articolo 827 c.c., in riferimento ai “beni immobili che non sono in proprietà di alcuno ”, non usa l’espressione “appartengono allo Stato” -sempre associata nel sistema del codice al diritto di proprietà, anche pubblica -e non prevede neppure che i beni immobili oggetto di rinuncia sono “di proprietà dello Stato”; l’articolo 827 c.c. -unica tra le disposizioni codicistiche sui beni -usa invece la locuzione “spettano al patrimonio dello Stato” (3). Lo Stato, dunque, non è un quisque de populo, un terzo del tutto estraneo ed indifferente alla vicenda dismissiva, ma è l’oblato ex lege rispetto all’atto dismissivo del privato, cioè il soggetto a cui l’immobile spetta per legge (art. 827 c.c.); sicché lo Stato dovrebbe anche poter decidere, in ultima analisi, sulla sorte del bene rinunciato (cioè se farlo rimanere nel suo patrimonio disponibile, o se eliminare con efficacia ex tunc l’acquisto), in ossequio al generale principio che vieta gli acquisti imposti (invito beneficium non datur); e non si vede perché tale generalissimo principio non debba valere anche per lo Stato- persona. Dall’altro canto, la Corte, sia pure in relazione al c.d. pagamento traslativo, ammette da tempo che l’articolo 1333 c.c. possa regolare anche i negozi unilaterali ad effetti reali, con facoltà di rifiuto per il destinatario (cfr. Cass. n. 9500/1987 i cui principi sono stati di recente ribaditi da Cass. 12967/23). (3) Anche negli antecedenti storici della norma del codice del 1942 viene usata la diversa espressione “appartengono”. In particolare, l’art. 734 del code napoleon prevedeva che: “Les biens qui n’ont pas de maître appartiennent à l’État”. L’art. 464 del codice civile del Regno delle Due Sicilie prevedeva che: “Tutti i beni vacanti e senza padrone, e quelli delle persone che muoiono senza eredi, o le cui eredità sono abbandonate, appartengono al demanio pubblico”. Ai sensi dell’articolo 397 del codice parmense: “Appartengono allo Stato le strade da lui mantenute, le acque dei fiumi navigabili, le fortezze colle loro fosse e bastioni, e generalmente le parti del territorio non soggette a privata proprietà, i beni vacanti, e quelli delle persone che muojono senza eredi, o le cui eredità sono abbandonate”. Gli statuti delle regioni speciali Trentino-Alto Adige, Sicilia e Sardegna, utilizzano la stessa locuzione normativa. RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 Poiché lo Stato, ai sensi dell’art. 827 c.c., è l’oblato ex lege rispetto all’atto dismissivo, gli dovrebbe essere riconosciuto, per lo meno in via analogica, il potere di rifiuto eliminativo di cui all’art. 1333 c.c. rispetto all’attribuzione patrimoniale; altrimenti non si capirebbe perché il Legislatore storico ha utilizzato, all’interno dell’articolo 827 c.c., in luogo dell’espressione “appartengono” la locuzione “spettano”, che evoca, appunto, un’attribuzione patrimoniale. Quindi, se la rinuncia abdicativa non configura una vicenda traslativa, integra senz’altro, una vicenda attributiva. Sin qui ho illustrato, per quello che vale, le perplessità che la pronuncia delle Sezioni Unite desta secondo la difesa dello Stato. *** ma veniamo ora ai rimedi esperibili dallo stato a fronte di un atto di rinuncia abdicativa alla proprietà immobiliare, anche dopo la sentenza delle sezioni unite. Un rimedio lo lascia intravedere la stessa pronuncia delle Sezioni Unite. Mi riferisco al punto 13.2. della motivazione, dove si afferma che l’atto di rinuncia abdicativa è “privo di alcun effetto liberatorio” e dove si distingue il “piano delle regole di validità e di efficacia della rinuncia” da quello “delle regole di comportamento che possono essere soltanto fonte di eventuale responsabilità”. A pagina 32 della motivazione le Sezioni Unite (peraltro recependo la tesi già affermata nel parere di massima reso dall’Avvocatura Generale dello Stato nel 2018, al paragrafo 10) precisano che: “La responsabilità per i danni che siano causalmente collegati alla proprietà di un immobile, e il cui fatto illecito generatore si rinvenga nella negligente costruzione/manutenzione o custodia dello stesso, persiste anche in caso di rinuncia abdicativa (e non liberatoria) al bene. in forza dell’acquisto al patrimonio dello Stato, stabilito dall’art. 827 cod. civ., quest’ultimo diviene vincolato propter rem per i soli obblighi gestori sorti dopo la rinuncia, mentre le responsabilità risarcitorie sorte anteriormente restano a carico del rinunciante”. Ad avviso delle Sezioni Unite ciò trova “plausibile conferma” nell’articolo 882, comma 3, c.c.; dopodiché le Sezioni Unite precisano che tale disposizione, con riferimento “alla fattispecie della rinuncia al diritto di comunione sul muro comune”, nega l’effetto liberatorio (dalle spese di riparazione e ricostruzione) per il rinunciante che vi «abbia dato causa col fatto proprio», e, sulla base di questa premessa, le medesime Sezioni Unite pervengono alla conclusione sul piano generale secondo cui: “a causa della dismissione del diritto reale «si trasferisce: n.d.r.» l’onere delle spese dipendenti dall’uso normale della cosa, e non invece di quelle connesse ad un pregresso titolo di responsabilità personale”. Ergo le Sezioni Unite dall’articolo 882, co. 3, c.c. riguardante, come noto, TeMI ISTITUzIoNALI un’ipotesi legale e quindi tipica di rinunzia liberatoria, sembrano aver ricavato il principio generale (ritenendolo applicabile -mediante l’analogia iuris -all’atto atipico di rinuncia abdicativa alla proprietà immobiliare) secondo cui la rinuncia non libera il rinunciante: -dalla “responsabilità per i danni nei confronti dei terzi [...] il cui fatto illecito generatore si rinvenga nella negligente costruzione/manutenzione o custodia dello stesso -e neppure dall’ “onere delle spese connesse ad un pregresso titolo di responsabilità personale” che, nella pronuncia, viene chiaramente tenuto distinto dall’onere delle spese “dipendenti dall’uso normale della cosa”. D’altro canto, dal momento che l’acquisto ex art. 827 c.c. avviene a titolo originario, non vi è sostituzione dello Stato nella posizione del rinunciante. In sostanza, dunque, l’atto di rinuncia è valido ed efficace, perché meritevole in sé come ci hanno insegnato le Sezioni Unite (per cui il bene rinunciato passa sicuramente nel patrimonio dello Stato ex art. 827 c.c.), ma il rinunciante, anche dopo la rinuncia, rimane responsabile per i danni cagionati a terzi con la “negligente costruzione/manutenzione o custodia dello stesso, e non è liberato dall’“onere delle spese connesse ad un pregresso titolo di responsabilità personale”. Segnalo che, in tema di aree inquinate, come ho poc’anzi accennato, la questione trova una soluzione legislativa: l’art. 253, co. 4, del T.U.A. prevede, infatti, che: “Nel caso in cui il proprietario non responsabile dell’inquinamento abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute e per l’eventuale maggior danno subito”. Pertanto nel caso in cui il proprietario inquinatore rinunci al terreno inquinato, lo Stato, acquirente a titolo originario ex art. 827 c.c. dell’area, ove provveda spontaneamente alla bonifica quale proprietario non responsabile dell’inquinamento potrà poi agire in rivalsa ex art. 253, co. 4, d.lgs. 152/2006 nei confronti del rinunciante. Ma, come ho accennato, probabilmente tale azione di rivalsa, nel caso di rinuncia abdicativa alla proprietà immobiliare, ha una portata generale: ritengo, cioè, astrattamente possibile per lo Stato agire in rivalsa nei confronti del rinunciante al fine di ottenere la rifusione degli esborsi sostenuti dopo la rinuncia per il consolidamento e/o la messa in sicurezza, e, in generale, per il risanamento del bene rinunciato, ogni qualvolta tali spese siano rese necessarie dalla pregressa negligenza o dalla inerzia del rinunciante nella manutenzione o custodia del bene. Tale azione sarebbe, a mio avviso, qualificabile come actio ex lege aquilia. Proprio muovendo dalla scissione, operata dalle S.U., tra piano della validità dell’atto di rinuncia e piano della responsabilità, mi sembra possibile af RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 fermare che -ferma restando la validità dell’atto di rinuncia, ed il connesso effetto acquisitivo del bene rinunciato in capo allo Stato -la condotta del rinunciante (che prima della rinuncia) non provveda al risanamento dell’immobile (dopo aver dato causa alla situazione di dannosità dell’immobile o, comunque, avendola aggravata con la sua inerzia, negligenza o noncuranza) costituisca in sé un illecito civile ex art. 2043 c.c. (per definizione atipico), violativo del neminem laedere in pregiudizio dello Stato (soggetto terzo, dal momento che le S.U. ci hanno spiegato che l’atto di rinunzia è atto unilaterale e non recettizio, diretto soltanto ad estinguere il diritto dominicale); il quale Stato è appunto un “terzo” che si ritrova a subire un danno “ingiusto”, corrispondente a quegli esborsi che sarebbero toccati al rinunciante e che questi, con la sua inerzia, ha eluso/evitato. A nulla varrebbe, a mio avviso, obiettare che, siccome l’atto di rinuncia è legittimo non può, per definizione, dare luogo a responsabilità civile del suo autore; infatti, nella ipotesi prospettata, il titolo della responsabilità civile ex art. 2043 c.c. del rinunciante non è costituito dall’atto di rinuncia in sé, ma dalla sua pregressa condotta inerte o negligente che arreca un danno ingiusto ad un terzo (lo Stato) in forza del meccanismo acquisitivo ex lege. e quindi lo Stato, alle condizioni esposte, potrà agire nei confronti del rinunciante ex art. 2043 c.c. ove ne sussistano i presupposti anche sul piano soggettivo (dolo o colpa del rinunciante); in mancanza di tali presupposti, lo Stato potrà esperire l’azione residuale e sussidiaria di cui all’art. 2041 c.c. perché il rinunciante viene comunque a conseguire in danno dello Stato un arricchimento in termini di minori spese di gestione dell’immobile; e tale arricchimento è senza causa nel senso che, essendo la rinuncia priva di effetto liberatorio, l’intervento sostitutivo [rispetto al rinunciante] dello Stato è privo di giuridica giustificazione: sotto questo aspetto, anzi, per evitare affidamenti del rinunziante sarebbe sempre opportuno comunicargli, anche in vista del- l’eventuale azione ex art. 2043 c.c., che l’Agenzia del Demanio provvederà con riserva di rivalersi nei suoi confronti. Quanto al profilo della responsabilità verso i terzi, ma questo vale anche per il profilo inerente al recupero delle spese, almeno nei casi più eclatanti di intento elusivo, si potrebbe poi “fotografare” la situazione dell’immobile dismesso alla data della rinuncia, magari mediante un accertamento tecnico preventivo ex artt. 696 e 696 bis c.p.c., onde precostituirsi un elemento di prova contro il rinunciante, da utilizzare nei suoi confronti, ad es., nel contesto della chiamata in garanzia del rinunciante da parte dello Stato all’interno del giudizio risarcitorio promosso dal terzo eventualmente danneggiato nei confronti dello Stato o, comunque, nell’ambito dell’azione di rivalsa dello Stato nei confronti del rinunciante per le spese anticipate e comunque per gli eventuali risarcimenti che dovessero essere corrisposti ai terzi danneggiati. TeMI ISTITUzIoNALI Nel caso di crollo o di rovina dopo la rinuncia, si porrebbero poi delicatissime questioni, rilevanti anche sul piano del diritto penale, di imputabilità dell’evento, e di successione nella posizione di garanzia rispetto all’immobile. *** Ma ho parlato sin troppo. Quindi ora mi taccio e lascio la parola agli Illustri Colleghi. Cassazione civile, sezioni unite, sentenza 11 agosto 2025, n. 23093 (*) -Pres. P. D’Ascola, Rel. A. Scarpa -Rinvio pregiudiziale iscritto al n. R.G. 2098/2024, disposto dal Tribunale di L’Aquila con ordinanza del 17 gennaio 2024 nella causa pendente tra Ministero dell’economia e delle finanze, Agenzia del demanio (avv. gen. Stato) e A.A.; rinvio pregiudiziale iscritto al n. R.G. 11382/2024, disposto dal Tribunale di Venezia con ordinanza del 23 aprile 2024 nella causa pendente tra Ministero dell’economia e delle finanze, Agenzia del demanio (avv. gen. Stato) e b.b., C.C. (avv. F. Pierpaolo). FATTI DI CAUSA 1. -Il 23 marzo 2020 è stato rogato e successivamente trascritto dal notaio edenio Franchi un atto con cui A.A. (quest’ultima in seguito deceduta, restandone erede A.A.) hanno rinunciato alla proprietà di fondi siti nel Comune di bomba. Si tratterebbe di terreni sostanzialmente inservibili e privi di valore economico in quanto, come emergente dal certificato di destinazione urbanistica, tutti sottoposti a Vincolo Pericolosità elevata P2 del Piano di Assetto Idrogeologico predisposto dalla Regione Abruzzo. Nel corso di un procedimento instaurato dal Ministero dell’economia e delle finanze e dal- l’Agenzia del demanio per ottenere la declaratoria di nullità, o comunque di inefficacia nei confronti dello Stato dell’atto notarile, il Tribunale di L’Aquila ha pronunciato in data 17 gennaio 2024 ordinanza di rinvio pregiudiziale ex art. 363-bis cod. proc. civ., iscritta al n. R.G. 2098/2024. L’ordinanza del Tribunale di L’Aquila riferisce che le amministrazioni attrici hanno dedotto a fondamento delle loro domande la non configurabilità nel nostro ordinamento di una generica facoltà di rinuncia abdicativa alla proprietà immobiliare, perciò sostenendo la illiceità o non meritevolezza della causa dell’atto impugnato, ovvero la illiceità del motivo determinante, o la frode alla legge, o ancora l’abuso del diritto. 1.1. -Il Tribunale di L’Aquila ha così ravvisato la sussistenza delle condizioni per disporre il rinvio pregiudiziale degli atti alla Corte di cassazione, ai sensi dell’art. 363-bis cod. proc. civ., per la risoluzione della questione di diritto “attinente all’ammissibilità della rinuncia abdicativa al diritto di proprietà su beni immobili, nonché all’eventuale indicazione del perimetro del sindacato giudiziale sull’atto”. (*) per comodità del lettore si ripropone la pubblicazione della sentenza de qua (v. g. palaTiello, La rinuncia abdicativa secondo le Sezioni Unite: Cassazione, Sezioni Unite, sentenza 11 agosto 2025 n. 23093, in questa Rass., 2024, n. 3-4, pp. 33 e ss.). RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 1.2. -Secondo il rimettente si tratterebbe di questione mai espressamente affrontata dalla Corte di cassazione, ma soltanto incidentalmente considerata nella sentenza delle Sezioni Unite n. 1907 del 1997, in tema di “occupazione appropriativa”, ove si richiamava l’interpretazione secondo cui la proposizione da parte dell’interessato dell’azione di risarcimento del danno per la perdita definitiva del bene avrebbe innescato implicitamente “un meccanismo abdicatorio che non manca di riscontri nel nostro ordinamento positivo (artt. 1070, 1104, 550 c.c.)”. Il Tribunale di L’Aquila ricorda altresì la sentenza pronunciata dal Consiglio di Stato Adunanza Plenaria 20 gennaio 2020, n. 2, pure essa limitata alla rinuncia abdicativa nella materia del- l’espropriazione, ovvero alla possibilità di riconoscere la stessa nell’atto di proposizione in giudizio della richiesta di risarcimento del danno per perdita della proprietà illecitamente occupata dalla P.A., in seguito all’irreversibile trasformazione del fondo occupato. 1.3. -L’ordinanza di rinvio spiega quindi perché la questione sollevata sia necessaria alla definizione del giudizio, da essa dipendendo l’eventuale nullità dell’atto stipulato il 23 marzo 2020, o, altrimenti, l’ambito del sindacato di meritevolezza di tutela degli interessi che detto atto è diretto a realizzare. 1.4. -Il Tribunale di L’Aquila evidenzia inoltre che la questione posta presenta gravi difficoltà interpretative, confrontandosi nella giurisprudenza di merito ed in dottrina due orientamenti contrapposti. Una prima interpretazione reputa ammissibile la rinuncia abdicativa alla proprietà, argomentando dagli artt. 827, 1118 comma 2, 1350 n. 5) e 2643 n. 5 del codice civile. La rinuncia abdicativa alla proprietà darebbe luogo, per questa tesi, ad un negozio giuridico unilaterale, non recettizio, né traslativo (a differenza delle ipotesi di c.d. abbandono liberatorio, di cui agli artt. 550, 882, 1070 e 1104 del codice civile), con effetti soltanto indiretti sui terzi. L’opinione avversa ravvisa, invece, nelle norme citate ipotesi, comunque, di rinunce traslative o liberatorie, oppure deroghe giustificate dal diverso regime delle cose comuni, richiama le ulteriori disposizioni contenute negli artt. 963 e 2814 del codice civile e spiega l’art. 827 cod. civ. come disposizione “di chiusura”, desumendone che i beni immobili, a differenza delle cose mobili, non possono essere di “proprietà di alcuno”. Secondo questa impostazione, tutte le fattispecie in cui il codice civile ha espressamente ammesso la rinunzia ad un diritto reale risultano accomunate dal dato che, a fronte di essa, la proprietà immobiliare non rimane “acefala”, perché in tali casi la rinunzia provoca l’estinzione del diritto reale minore e la correlativa riespansione della piena proprietà, ovvero, trattandosi di diritti reali minori in comunione, provoca l’accrescimento delle quote altrui sul diritto reale minore. 1.5. -Il Tribunale di L’Aquila prosegue prospettando gli ulteriori dubbi che sorgono ove pure si ammetta la rinuncia abdicativa della proprietà immobiliare, dubbi legati al perimetro della verifica giudiziale della meritevolezza degli interessi che l’atto sia diretto a realizzare, o anche di eventuale illiceità della causa o del motivo che lo determina. Il rimettente considera i doveri di custodia che incombono sul proprietario di un immobile, la cui inosservanza è ragione di responsabilità civile e penale, nonché gli oneri tributari che discendono dal dominio. Il sindacato di meritevolezza e di liceità dell’atto di rinuncia abdicativa opererebbe anche nella cornice degli artt. 2, 41, secondo comma, e 42 della Costituzione. L’ordinanza di rinvio riporta inoltre un diverso approccio ermeneutico, che nega il vaglio di meritevolezza degli interessi perseguiti con la rinuncia abdicativa alla proprietà, come anche l’analisi della causa da essa esplicitata, giacché espressione del più generale diritto di disporre TeMI ISTITUzIoNALI della cosa accordato al proprietario dall’art. 832 cod. civ. Secondo il giudice rimettente, si porrebbe unicamente un limite di illiceità della rinuncia abdicativa in relazione al fine ed al motivo dell’operazione. Nessuna illegittimità potrebbe, altrimenti, predicarsi, ove la rinuncia alla proprietà sia ispirata da scelte di convenienza economica e di risparmio di spesa. Una valutazione di meritevolezza della rinuncia alla proprietà dei fondi siti nel Comune di bomba espressa da A.A. nell’atto del 23 marzo 2020 è comunque alla base delle domande avanzate dal Ministero dell’economia e delle finanze e dall’Agenzia del demanio, stante il vincolo di pericolosità gravante su tali beni attuativo del vigente Piano di Assetto Idrogeologico regionale. Le rinuncianti, secondo le Amministrazioni attrici, avrebbero in tal modo inteso trasferire sulla collettività i rischi e costi connessi alla gestione dei fondi. 1.6. -Infine, il Tribunale di L’Aquila ha sostenuto che la questione devoluta col rinvio pregiudiziale è suscettibile di porsi in numerosi giudizi, in relazione ad immobili caratterizzati da problematiche strutturali di diverso tipo presenti sull’intero territorio nazionale, esponendo al riguardo la difesa delle amministrazioni attrici che si è instaurata una “prassi notarile” di trascrizioni di atti di rinuncia alla proprietà immobiliare. Il giudice rimettente riferisce, peraltro, che identiche questioni si sono poste in altri tre procedimenti già definiti dal medesimo Tribunale e devono essere esaminate in altro giudizio pendente dinanzi ad esso. 2. -La Prima Presidente, con decreto del 29 febbraio 2024 (pubblicato, al pari del provvedimento che ha disposto il rinvio pregiudiziale, ai sensi dell’art. 137-ter disp. att. cod. proc. civ.), ha dichiarato ammissibile la questione ed ha assegnato la stessa alle Sezioni Unite per l’enunciazione del principio di diritto. Il decreto della Prima Presidente ha verificato la sussistenza delle condizioni di cui al primo comma dell’art. 363-bis cod. proc. civ. Tale provvedimento, in particolare, quanto al presupposto della suscettibilità della questione di porsi in numerosi giudizi, ha considerato un parere dell’Avvocatura generale dello Stato, in cui si suggerisce al Ministero della giustizia di invitare i Consigli notarili ad adoperarsi affinché i propri iscritti diano comunicazione degli atti di rinuncia alla proprietà immobiliare da essi ricevuti al competente ufficio dell’Agenzia del demanio, onde consentirgli di adottare tutte le iniziative opportune, compreso l’eventuale esperimento dell’actio nullitatis. Il decreto di ammissibilità ha aggiunto che la rilevanza pratica della questione emerge anche dai richiami che la giurisprudenza effettua alla figura della dismissione della proprietà immobiliare in diversi contesti, quali, ad esempio, il settore delle espropriazioni e il settore tributario. Quanto alla grave difficoltà interpretativa della questione, il decreto della Prima Presidente ne ha altresì considerato la consistenza dogmatica e sistematica e le ricadute anche in ambiti pubblicistici. 3. -Il Tribunale di Venezia ha pronunciato in data 23 aprile 2024 ordinanza di rinvio pregiudiziale ex art. 363-bis cod. proc. civ., iscritta al n. R.G. 11382/2024, nel corso di un procedimento instaurato dal Ministero dell’economia e delle finanze e dall’Agenzia del demanio per ottenere la declaratoria di nullità di un atto rogato dal notaio Stefano Stivanello (rep. 11623; racc. 8505), con il quale i convenuti b.b. e C.C. avevano rinunciato unilateralmente ad un immobile sito in belluno. A sostegno dell’allegata invalidità o inefficacia dell’atto, le amministrazioni attrici hanno rappresentato che l’area dove è collocato l’immobile oggetto di causa è compresa nell’Inventario dei Fenomeni Franosi in Italia, sicché la rinuncia abdicativa compiuta comporta la traslazione di costi elevatissimi e responsabilità civile e penale in capo allo Stato e alla collettività. Le attrici deducono l’inammissibilità nel nostro ordinamento di un negozio unilaterale di rinuncia abdicativa alla proprietà immobiliare, o, in subordine, la nullità dell’atto impugnato RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 per illiceità della causa o dei motivi, la immeritevolezza degli interessi perseguita dai disponenti, o la configurabilità di un abuso del diritto. 3.1. -Il Tribunale di Venezia ha quindi ravvisato la sussistenza delle condizioni per disporre il rinvio pregiudiziale degli atti alla Corte di cassazione, ai sensi dell’art. 363-bis cod. proc. civ., per la risoluzione della questione di diritto “attinente all’ammissibilità della rinuncia abdicativa al diritto di proprietà su beni immobili, nonché all’eventuale indicazione del perimetro del sindacato giudiziale sull’atto”, richiamando quanto affermato nel decreto della Prima Presidente del 29 febbraio 2024 pronunciato con riguardo all’ordinanza di rinvio del Tribunale di L’Aquila nel procedimento iscritto al n. R.G. 2098/2024. 4. -La Prima Presidente, con decreto del 25 giugno 2024 (pubblicato ai sensi dell’art. 137ter disp. att. cod. proc. civ.), ha dichiarato ammissibile la questione ed ha assegnato la stessa alle Sezioni Unite per l’enunciazione del principio di diritto, ribadendo la sussistenza delle condizioni di cui al primo comma dell’art. 363-bis cod. proc. civ. come nel precedente decreto del 29 febbraio 2024. 5. -Il Pubblico Ministero ha depositato requisitoria scritta, chiedendo di enunciare il seguente principio di diritto: “la rinuncia al diritto di proprietà immobiliare è ammissibile, quale atto negoziale in cui si estrinseca lo statuto proprietario. il relativo negozio unilaterale a carattere abdicativo, non traslativo, non recettizio, irrevocabile, sottoposto a forma scritta ad substantiam e trascrivibile esclusivamente contro il rinunciante, comporta ipso iure l’acquisizione a titolo originario da parte dello Stato del bene oggetto di rinuncia ex art. 827 c.c. Esso è comunque soggetto a un giudizio di meritevolezza agganciato ai valori costituzionali, fondanti l’ordinamento giuridico, e al rispetto del diritto europeo, di modo che il negozio unilaterale di rinuncia abdicativa del diritto di proprietà immobiliare in casi eccezionali può essere considerato immeritevole di tutela e, quindi, nullo se consista in un’operazione economica che si ponga in netto e irriducibile contrasto con gli interessi pubblici, collettivi e generali espressi dalla Costituzione e dai Trattati europei e concretantisi, in particolare, nel principio costituzionale della parità di bilancio e dei relativi vincoli europei di bilancio, senza che a tal fine sia sufficiente il mero perseguimento da parte del rinunciante di un fine egoistico”. 5.1. -Hanno depositato memorie il Ministero dell’economia e delle finanze e l’Agenzia del demanio, i quali hanno chiesto che vengano enunciati i seguenti principi di diritto: “[o]ve si ritenga la ammissibilità, in astratto, della c.d. rinuncia abdicativa al diritto di proprietà immobiliare, ed ove si ritenga che tale rinuncia possa comportare l’acquisto dell’immobile ex art. 827 c.c. in capo allo Stato senza necessità di accettazione da parte di quest’ultimo, ed al di fuori dello strumento della donazione, con tutte le relative formalità, accertare e dichiarare: i. che il terzo rinunciante ha l’obbligo giuridico di comunicare l’atto di rinuncia allo Stato (e per esso alla competente Direzione Regionale dell’Agenzia del Demanio); ii. e che l’articolo 827 c.c., in base ad una doverosa lettura adeguatrice costituzionalmente orientata, deve essere interpretato nel senso che allo Stato spetta il potere di rifiuto eliminativo dell’acquisto, con efficacia ex tunc, da esercitarsi con le modalità di cui ai paragrafi 47 e 48 della presente memoria. in via del tutto subordinata, accertare e dichiarare: che, ogni qualvolta l’atto di rinuncia venisse posto in essere dal privato al solo fine, egoistico, di trasferire in capo all’Erario ex art. 827 c.c. -e dunque in capo alla collettività intera -i costi necessari per le opere di consolidamento, di manutenzione, o di demolizione dell’immo TeMI ISTITUzIoNALI bile, facendo ricadere sullo Stato anche la responsabilità (sia civile: ex artt. 2051 e 2053 c.c., che penale: cfr. art. 449 c.p.) per i danni che dovessero in futuro occorrere a cose e/o a persone nel caso di crollo e/o rovina del medesimo immobile, tale atto di rinuncia sarebbe nullo: in via principale: a.) in ragione della non meritevolezza e/o illiceità della relativa causa in concreto ex artt. 1322 e 1343 c.c.; in subordine: b.) per illiceità del motivo (ai sensi dell’art. 1345 c.c.); in ulteriore subordine: c.) per essere l’operazione realizzata in frode alla legge (a mente dell’art. 1344 c.c.); in via ulteriormente gradata: d.) perché compiuta in violazione del divieto di abuso del diritto ex art. 833 c.c.; in tutte le ipotesi, accertare e dichiarare, infine, che: il rinunziante continua a rispondere nei confronti dei terzi delle obbligazioni risarcitorie derivanti dalle proprie condotte passate (commissive e/o omissive)”. Nel procedimento di rinvio pregiudiziale iscritto al n. R.G. 11382/2024 hanno depositato memoria anche b.b. e C.C., concludendo nel senso che sia ritenuta ammissibile la rinuncia abdicativa alla proprietà immobiliare e che sia negato che la sindacabilità giudiziale dell’atto di rinuncia possa condurre ad una declaratoria di “nullità”, potendosi al più giustificare una pretesa risarcitoria della P.A. a norma dell’art. 2051 cod. civ. RAGIoNI DeLLA DeCISIoNe 1.-Il procedimento di rinvio pregiudiziale iscritto al n. R.G. 2098/2024, disposto dal Tribunale di L’Aquila, e il procedimento di rinvio pregiudiziale iscritto al n. R.G. 11382/2024, disposto dal Tribunale di Venezia, vertono sulla medesima questione, sicché ne appare opportuna la riunione, ai fini di una decisione congiunta. 2. -Il problema della rinunciabilità del diritto di proprietà immobiliare non può dirsi recente. Se per il diritto romano classico la rinuncia alla proprietà degli immobili era compresa nella più ampia facoltà di derelictio, discutendosi soltanto se oltre la volontà del proprietario e l’effettivo abbandono della cosa occorresse altresì l’occupazione del bene da parte di un terzo, il diritto moderno ha preso ad interessarsene essenzialmente per condizionarne la validità ad una dichiarazione in forma scritta da rendere pubblica mediante trascrizione (ad esempio, art. 1314, n. 3, del codice civile 1865) o, nelle legislazioni di tipo germanico, mediante iscrizione nei libri fondiari. Già oltre un secolo fa, si affermava in dottrina che la rarità dei casi in cui potesse avvenire una rinuncia del titolare alla proprietà di un immobile giustificava che l’ordinamento civilistico ne limitasse la disciplina alla previsione di specifiche formalità, senza curarsi di regolare più nel dettaglio tale modo di dismissione, pur avvertendo che detta rinuncia serve a soddisfare l’esigenza, tutt’altro che infrequente, di disfarsi di fondi la cui gestione risulti non soltanto infruttuosa, ma anche dannosa. È questa la situazione che sembra accomunare le due vicende oggetto dei giudizi pendenti dinanzi al Tribunale di L’Aquila e al Tribunale di Venezia. Gli immobili su cui vertono le due cause risultano sottoposti a vincoli conformativi della proprietà privata finalizzati alla tutela dell’interesse pubblico alla stabilità e alla difesa dell’assetto idrogeologico del territorio, il che comporta la prescrizione di limiti ed obblighi alle rispettive facoltà dominicali. RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 2.1. -Nelle memorie depositate il 14 maggio 2025, il Ministero dell’economia e delle finanze e l’Agenzia del demanio espongono che al momento sull’intero territorio nazionale risultano istruiti n. 128 affari legali connessi alla c.d. rinuncia abdicativa (dei quali n. 89 pendenti dinanzi all’Autorità Giudiziaria e n. 39 in fase stragiudiziale). 3. -La giurisprudenza di questa Corte ha, in realtà, sia pure marginalmente, affrontato il tema della rinuncia alla proprietà degli immobili, in sostanza dandone sempre per scontata l’ammissibilità, salvo il rispetto dei requisiti formali. 3.1. -Così, ad esempio, Cass. 28 maggio 1996, n. 4945, ha affermato che la “la rinuncia agli effetti positivi del decorso del tempo da parte del possessore di un bene immobile altrui non equivale alla rinuncia al diritto di proprietà già acquisito -che renderebbe l’immobile vacante (e, come tale, spettante al patrimonio dello Stato ai sensi dell’art. 827 cod. civ.) -ma conserva inalterato il diritto di proprietà del precedente titolare, attraverso il rifiuto di far valere la tutela giuridica concessa nei confronti del possesso ininterrotto protratto per il periodo di tempo previsto dalla legge”. Secondo la sentenza n. 4945 del 1996, pertanto, alla rinuncia a far valere l’acquisto per usucapione maturatosi per effetto del possesso ininterrotto del fondo protrattosi per un certo periodo di tempo non sarebbe applicabile l’“art. 1350, n. 5, cod. civ. che impone l’osservanza della forma scritta a pena di nullità per gli atti di rinuncia a diritti reali, assoluti o limitati, su beni immobili, poiché... tale disposizione si limita a prescrivere i requisiti formali che deve osservare il negozio unilaterale abdicativo con il quale si rinuncia ad un diritto reale già acquistato col rispetto delle forme prescritte dalla legge (atto scritto o sentenza trascritta agli effetti dell’opponibilità a terzi)”. Dissentendo dal precedente di cui alla sentenza 9 dicembre 1970, n. 2616, la sentenza n. 4945 del 1996 ha aggiunto che “non sembra ipotizzabile una rinuncia implicita al diritto di proprietà immobiliare con effetti erga omnes, dal momento che l’unico caso espressamente disciplinato -che è quello dell’abbandono del fondo servente a favore del proprietario del fondo dominante al fine di ottenere la liberazione delle spese necessarie per l’uso o la conservazione della servitù (art. 1070 cod. civ.) -suona come deroga al principio di generale esclusione della rinuncia tacita alla proprietà immobiliare, il quale discende dalla considerazione che la facoltà di godimento spettante al suo titolare può esprimersi anche nella mancanza di qualsiasi comportamento attivo, sicché l’inerzia del titolare non può rivestire connotati qualificanti agli effetti della dimissione del diritto di proprietà”. Identicamente risolvendo la medesima questione della rinuncia a far valere l’acquisto all’usucapione, come ipotesi distinta dalla rinuncia ad un diritto di proprietà già acquisito, si sono poi pronunciate Cass. 5 settembre 1998, n. 8815; Cass. 1 aprile 1999, n. 3122; Cass. 19 gennaio 2018, n. 1363. 3.2. -Sempre con riguardo alla prescrizione di forma scritta ex art. 1350, n. 5, cod. civ., Cass. 26 luglio 1983, n. 5133, vi ha ritenuto soggetta la rinuncia del coerede al diritto di proprietà (esclusiva) sui beni immobili assegnatigli in sede di divisione ereditaria. Così anche Cass. Sez. Un. 29 marzo 2011, n. 7098, ha inteso sottoposta alla forma scritta di cui all’art. 1350, n. 5, cod. civ. la rinuncia del legittimario al legato avente ad oggetto un bene immobile disposto dal testatore ai sensi dell’art. 551 cod. civ., in quanto atto dismissivo della proprietà di beni già acquisiti al suo patrimonio (si vedano anche Cass. 22 giugno 2010, n. 15124; Cass. 3 luglio 2000, n. 8878). Viceversa, Cass. 28 luglio 1975, n. 2924, ha escluso la soggezione al precetto di forma scritta ad substantiam della rinuncia all’azione di risoluzione di un contratto di alienazione immobiliare, sostenendo che l’esigenza della forma essenziale per la rinuncia al diritto di proprietà TeMI ISTITUzIoNALI su beni immobili ricorre solo quando il diritto medesimo costituisca l’oggetto immediato e diretto della rinuncia stessa. 4. -La Corte europea dei Diritti dell’Uomo, Grande Camera, con sentenza 30 agosto 2007, J.A. Pye (Oxford) Ltd E J.A. Pye (Oxford) Land Ltd v. United Kingdom (ric. n. 44302/02), ha negato che la disciplina dell’adverse possession, dapprima vigente nel Regno Unito, contrastasse con l’art. 1, prot. 1, CeDU, intendendo l’istituto come vicenda estintiva non della proprietà del vecchio titolare, ma del diritto dello stesso di recuperare il fondo che avesse abbandonato, a fronte della nascita di un nuovo titolo di acquisto in capo al possessore, compatibile con la necessità dello Stato di disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale. 5. -La Corte costituzionale, con sentenza 27 febbraio 2024, n. 28, nel dichiarare non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 633 del codice penale, sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 42 e 47 della Costituzione, ha osservato che, poiché scopo della incriminazione ai sensi dell’art. 633 cod. pen. è la tutela del diritto di godere pacificamente o di disporre dell’immobile, spettante al proprietario, al possessore o al detentore qualificato, oggetto dell’azione delittuosa non possono che essere terreni o edifici altrui, senza alcuna distinzione, e quindi anche terreni incolti, o non produttivi, nonché edifici disabitati o abbandonati. L’art. 633 cod. pen., pertanto, trovando applicazione anche in ipotesi di invasione di edifici in stato di abbandono da più anni, non confligge con l’art. 42 Cost., “non discendendo dallo stato di abbandono un automatico effetto estintivo dello ius excludendi alios riservato al titolare della situazione di attribuzione del bene”. La sentenza n. 28 del 2024 ha ulteriormente precisato che l’incriminazione della condotta di invasione di edifici in stato di abbandono nemmeno appare in contrasto con la “funzione sociale” del diritto di proprietà, sia pure posta in stretta relazione all’art. 2 Cost., “in quanto il dovere del proprietario di partecipare alla soddisfazione di interessi generali e all’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale non significa affatto che la proprietà, anche se in stato di abbandono, debba soffrire menomazioni da parte di chiunque voglia limitarne la fruizione”. 6. -Come riferito anche dai Tribunali rimettenti, il Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria), con sentenza 20 gennaio 2020, n. 2, ha affermato che, con riguardo alla disciplina posta dal- l’art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, l’illecito permanente dell’autorità, che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, viene meno nei casi previsti da detta disposizione (l’acquisizione del bene o la sua restituzione), salva la conclusione di un contratto traslativo tra le parti di natura transattiva; mentre non può essere ravvisata una rinuncia abdicativa implicita nell’atto di proposizione in giudizio, da parte del privato illegittimamente espropriato, della richiesta di risarcimento del danno per la perdita della proprietà occupata dalla P.A. a seguito dell’irreversibile trasformazione del fondo. L’approdo raggiunto dai giudici amministrativi resta, comunque, confinato all’ambito della vicenda della cosiddetta occupazione usurpativa e dunque alla sequenza occupazione-rinuncia- esproprio anomalo. 7. -Le questioni devolute con le ordinanze di rinvio pregiudiziale sono sintetizzabili come “ammissibilità della rinuncia abdicativa al diritto di proprietà su beni immobili”e“eventuale indicazione del perimetro del sindacato giudiziale sull’atto”. Queste Sezioni Unite sono chiamate dunque a pronunciarsi, enunciando i principi di diritto ai sensi dell’art. 363-bis cod. proc. civ., nell’ambito della risoluzione di tali due questioni, necessarie alla definizione dei giudizi a quibus, e cioè degli indispensabili antecedenti logico RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 giuridici influenti sull’esito del thema decidendum dei processi di merito pendenti tra le parti. Non mette conto occuparsi in questa sede di precisazioni, dettagli applicativi o normative settoriali che nella pratica potrebbero venire ulteriormente in rilievo in casi specifici. Le questioni rimesse dai Tribunali di L’Aquila e di Venezia inducono perciò a riflettere preliminarmente sulla portata del “diritto di disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo”, enunciato dall’art. 832 del codice civile, e sulla configurabilità di un “limite”, da rinvenire nella legge, a norma dell’art. 42, secondo comma della Costituzione, alla possibilità giuridica di rinunciare alla titolarità dell’immobile, che permei il contenuto del diritto stesso e così ricada sulla rilevanza dell’atto abdicativo. 8.- La facoltà di disporre, che pur l’art. 832 cod. civ. si preoccupa di specificare nella definizione del contenuto della proprietà, è, per il vero, caratteristica normale di tutti i diritti patrimoniali, traducendosi, di regola, nella possibilità di trasferire la situazione giuridica ad altro soggetto, in modo da realizzarne il valore. La facoltà di disposizione, intesa come possibilità di alienare, non è, dunque, caratteristica tipizzante del diritto di proprietà, né, più in generale, dei diritti reali di godimento (si pensi al divieto di cessione di cui all’art. 1024 cod. civ.). Peraltro, anche l’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea si apre enunciando che “[o]gni individuo ha il diritto di godere della proprietà dei beni che ha acquistato legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità”. 8.1. -Che l’utilità di scambio in cui si sostanzia il “diritto di disporre” non sia tratto fisionomico della proprietà lo si ricava, secondo alcune letture, anche dall’ambito di estensione del divieto di alienazione ex art. 1379 cod. civ., ove lo stesso non si reputi limitato al solo diritto di proprietà, pur avendo la giurisprudenza solitamente declinato la ratio di tale norma proprio nella prospettiva della sacralità dei poteri dispositivi dominicali (ad esempio, Cass. 2 agosto 2023, n. 23616; Cass. 20 novembre 2019, n. 30246; Cass. 20 giugno 2017, n. 15240). Quanto ai divieti normativi di alienazione altrimenti previsti, con riguardo a determinati beni o alle ipotesi di prelazioni legali, essi suppongono comunque atti aventi per oggetto il trasferimento della proprietà, ovvero operazioni economiche che comportino la diminuzione volontaria del patrimonio del disponente con relativo vantaggio in via diretta dell’altra parte, destinataria dell’attribuzione del diritto trasmesso. 8.2. -L’esercizio della facoltà di disporre della proprietà non implica nemmeno necessariamente lo scambio con un suo corrispettivo. Il pensiero va in proposito alla donazione, oltre che, come dai più si assume, proprio alla rinuncia del diritto. Si evidenzia, in ogni modo, che l’idoneità di una cosa a formare oggetto del diritto di proprietà implica essenzialmente che essa possa essere sia trasferita a terzi, ovvero scambiata con altre cose, sia rinunciata da parte del titolare. 8.3. -Pure le sentenze di queste Sezioni Unite del 15 novembre 2022, n. 33645 e n. 33659, hanno spiegato il diritto “di disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo”, ex art. 832 cod. civ., non come limitato allo jus vendendi, ma come potere di scegliere le possibili destinazioni del bene e di modificarne l’organizzazione produttiva, recependone la definizione quale “profilo più intenso del diritto di godere”. 9. -Il tema in esame coinvolge, dunque, anche la concorrente facoltà di “godere” delle cose, parimenti elevata dall’art. 832 cod. civ. a contenuto della proprietà, e che si spiega come attuazione, ad opera del titolare, dell’interesse patrimoniale protetto dalla relazione di attribuzione tra soggetto e bene. Si tratta di facoltà evidentemente non scissa da quella di disporre della cosa, tant’è che viene spiegata come potere di scegliere la destinazione economica da imprimere ad essa e di utilizzarla in modo oggettivamente apprezzabile. Che il “diritto di go TeMI ISTITUzIoNALI dere” della res “in modo pieno ed esclusivo”, seppur “entro i limiti e con l’osservanza degli obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico”, equivalga a dare attuazione all’interesse patrimoniale del proprietario, appare convinzione condivisa altresì nella elaborazione giurisprudenziale della teoria dei “beni comuni”, la quale ha evidenziato proprio la “diversità di fondo” tra i due tipi della proprietà pubblica e privata, per delineare l’esigenza di un autonomo statuto degli immobili di natura “non privata”, giacché, prescindendo dal titolo di proprietà, strumentalmente collegati “alla realizzazione degli interessi di tutti i cittadini” (Cass. Sez. Unite 14 febbraio 2011, n. 3665). La categoria dei “beni comuni” rappresenta, così, un inquadramento sistematico in grado di offrire al problema dei beni immobili abbandonati una risposta diversa rispetto a quella fornita dal codice civile, sia pure limitatamente a quelli oggetto di interesse ad una gestione diretta in forma comunitaria. 10.- Nel valutare la meritevolezza della scelta di destinazione e di utilizzazione del singolo bene operata dal proprietario, peraltro, viene in primo piano il principio dettato dall’art. 42, secondo comma, Cost., che chiede alla legge di riconoscere e garantire la proprietà privata determinandone i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la “funzione sociale”. In dottrina si è rimarcato che il precetto costituzionale, in tal modo, ha richiesto alla legge ordinaria di disciplinare l’intera materia della proprietà privata, riferendosi tanto ai “modi d’acquisto” (e quindi al regime dell’appartenenza ed alle sue vicende: acquisto, modificazione, estinzione, diritti parziali), quanto ai “modi di godimento” (e cioè alla fruizione rimessa al titolare, come anche alla “utilizzazione” correlata agli atti autoritativi aventi effetti conformativi della proprietà privata) ed infine ai “limiti” (che fanno rinvio alla conformazione del contenuto del diritto di proprietà realizzato dalla legge). Al riguardo, la Corte costituzionale ha spiegato che “[l]’art. 42 Cost. prescrive alla legge di riconoscere e garantire il diritto di proprietà, ma ne mette in risalto la “funzione sociale”. Quest’ultima deve essere posta dal legislatore e dagli interpreti in stretta relazione all’art. 2 Cost., che richiede a tutti i cittadini l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale” (Corte cost. 24 ottobre 2007, n. 348). Tuttavia, si è anche chiarito che l’art. 42, secondo comma, Cost., non ha “trasformato la proprietà privata in una funzione pubblica ”: piuttosto, la Costituzione “ha chiaramente continuato a considerare la proprietà privata come un diritto soggettivo, ma ha affidato al legislatore ordinario il compito di introdurre, a seguito delle opportune valutazioni e dei necessari bilanciamenti dei diversi interessi, quei limiti che ne assicurano la funzione sociale” (Corte cost. 28 luglio 1983, n. 252). La concezione della funzione sociale della proprietà come strumento attuativo della soddisfazione di interessi generali, e non dell’interesse economico individuale del titolare, svolge il suo ruolo mediante limitazioni legali delle facoltà di disposizione e di godimento che si giustificano per intere categorie di beni, inserendosi nella struttura del diritto e vincolandolo indissolubilmente ad un esercizio conformato. La contrarietà all’art. 42 Cost. è stata, così, esclusa talvolta, in ragione dell’adeguato bilanciamento fra la tutela della proprietà e il perseguimento di interessi generali, anche proprio con riguardo a scelte legislative volte a “diluire nel tempo l’abbandono degli immobili” in particolari zone (Corte cost. 28 aprile 1994, n. 166), mentre è stata dichiarata l’illegittimità, sulla base dello stesso parametro, di disposizioni che, vietando gli interventi edilizi di manutenzione degli immobili, ne provocassero “un progressivo abbandono e perimento” (Corte cost. 29 dicembre 1995, n. 529). Se la “funzione sociale” “esprime, accanto alla somma dei poteri attribuiti al proprietario nel RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 suo interesse, il dovere di partecipare alla soddisfazione di interessi generali, nel che si sostanzia la nozione stessa del diritto di proprietà come viene modernamente intesa e come è stata recepita dalla nostra Costituzione” (Corte cost. 23 aprile 1986, n. 108; Corte cost. 30 aprile 2015, n. 71), non vi è, comunque, un dovere di essere e di restare proprietario per “motivi di interesse generale” legati alla affermazione della responsabilità per l’uso dannoso del bene. Dalla cornice ordinamentale non emerge, dunque, un generale potere-dovere del proprietario di esercitare i suoi poteri in maniera “funzionale” al sistema socio-economico: il godimento del bene resta forma di esercizio del diritto di proprietà appartenente al titolare per il soddisfacimento di un interesse patrimoniale da lui disponibile. Il minimo costituzionale del diritto di proprietà, pertanto, è dato sia dal legame di appartenenza del bene, sia dall’apprezzabile valore economico dello stesso. Se le facoltà di godere e disporre della cosa risultano annullate, e non residua alcuna utilità patrimoniale per il dominus, viene meno la medesima proprietà, non potendosi riqualificare il titolare come gestore nell’interesse collettivo. 11. -Per dare risposta alle questioni rimesse dai Tribunali di L’Aquila e di Venezia non è indispensabile verificare se la pienezza e l’esclusività del “diritto di godere e disporre” attribuito al proprietario comprendano tuttora, come si affermava espressamente in alcune codificazioni e in alcuni trattati dell’ottocento, anche il potere di abbandonare la cosa. La condizione di abbandono rileva per i beni mobili, nel senso che la derelizione comporta quale effetto legale la perdita della proprietà e consente il successivo acquisto a titolo originario in capo all’occupante (art. 923 cod. civ.). Si tratta di fattispecie estintiva e (eventualmente) acquisitiva della proprietà estranea alla categoria dei beni immobili per i vincoli formali prescritti dagli artt. 1350, n. 5, e 2643, n. 5, cod. civ. Nella rinuncia alla proprietà immobiliare al fine del prodursi dell’effetto abdicativo non basta il comportamento materiale dell’abbandono (sia pur accompagnato dall’animus derelinquendi), ma occorre comunque il compimento di un atto dispositivo. 11.1. -Quando, peraltro, l’ordinamento pone divieti ai proprietari di disporre di determinati beni mediante abbandono incontrollato degli stessi, la illegittimità della condotta dismissiva viene affermata non già sindacando l’abusività dell’atto di abdicazione, rientrante nel contenuto del diritto di proprietà, ma per la violazione di norme imperative di ordine pubblico, che, in via generale ed astratta, esprimono scelte tassative che il legislatore ha ritenuto essenziali ed irrinunciabili per gli interessi della collettività. 12. -estraneo al nucleo fondamentale del dubbio interpretativo posto dai Tribunali rimettenti è anche il dibattito sulle fattispecie di c.d. “abbandono liberatorio” (indicativamente, artt. 882, 963, 1104, 1070 cod. civ.), che, pur nelle peculiarità delle singole ipotesi normative, si caratterizzano per il tratto distintivo del perseguimento di una funzione che va oltre l’abdicazione e consiste nella liberazione da un’obbligazione connessa alla cosa, la quale deve essere adempiuta dal titolare del medesimo diritto reale che si dismette e nasce a carico di quest’ultimo nel momento in cui si verifica la circostanza prevista dalla legge per il suo sorgere, sicché, venuto meno lo ius ad rem che consente l’identificazione del soggetto debitore, vien meno anche la causa obligandi. Pur convenendo con l’impostazione che la liberazione dall’obbligo di contribuire alle spese costituisce pur sempre un effetto e non la causa di queste fattispecie abdicative, quel che connota le stesse è l’interesse rilevante di altri soggetti (il comproprietario, il concedente, il proprietario del fondo dominante), i quali sono investiti a loro volta di un autonomo diritto reale ad utilizzare il medesimo bene. TeMI ISTITUzIoNALI Si parla perciò, con riguardo alle figure di “abbandono liberatorio”, di rinunce qualitativamente diverse dalla rinuncia alla proprietà esclusiva, incidendo esse inevitabilmente, mediante acquisto o “accrescimento” ope legis, nella sfera giuridica di un altro soggetto del rapporto reale. Quando queste Sezioni Unite, con le sentenze del 10 giugno 1988, nn. da 3940 a 3946, rese nell’ambito del contenzioso sugli effetti della illegittima occupazione e radicale trasformazione di fondi privati per la costruzione di opere pubbliche, presero in esame le “varie ipotesi, normativamente previste, di abbandono del proprio diritto (art. 550, 1070, 1104 cod. civ.)”, sottolinearono che “la rinunzia del proprietario assume costantemente carattere di gratuità, di volontaria accettazione, cioè, di una decurtazione del proprio patrimonio, sia pure in vista di evitare spese od oneri maggiori; ma non può mai tradursi in strumento per immutare nel patrimonio stesso una sua componente sostituendo al bene immobile dereliquendo il suo controvalore monetario ed imponendo ad altri il prestarsi a tanto mercé una sorta di acquisto coattivo”. Le stesse pronunce considerarono che l’abbandono della proprietà, “proprio perché di per sé incapace di approdare ad effetti traslativi nei confronti di terzi determinati”, determinerebbe “quella vacuità di assetto proprietario dante luogo, secondo la previsione di cui all’art. 827 cod. civ., alla attribuzione del bene stesso al patrimonio dello Stato”. Fu pure ritenuto in quelle pronunce che “in tanto è possibile ricollegare una qualsiasi conseguenza giuridica alla volontà, che il privato avrebbe manifestato, di dismettere il diritto dominicale su di un bene, in quanto nel momento della manifestazione non sia venuta meno la situazione soggettiva di appartenenza”. Le ipotesi di abbandono liberatorio realizzano, dunque, prioritariamente -e non come mero effetto riflesso della rinuncia al diritto reale -una funzione satisfattiva rispetto ad obbligazioni che sono a carico del rinunciante, e si connotano come vicenda estintiva (e non anche mediatamente traslativa) di una posizione soggettiva complessa del medesimo dichiarante. Ciò ne segna anche il tratto distintivo rispetto alle facoltà di “cessione” di cui agli artt. 888 e 1128, quarto comma, cod. civ., le quali realizzano, piuttosto, una esplicita funzione traslativa di natura reale. 13. -La rinuncia alla proprietà immobiliare, sulla cui ammissibilità si interrogano i Tribunali rimettenti, è atto essenzialmente unilaterale, la cui funzione tipica è soltanto quella di dismettere il diritto, senza interessarsi della destinazione del bene e del suo contestuale, o successivo, eventuale acquisto da parte di altro soggetto. L’unilateralità e non recettizietà dell’atto di rinuncia abdicativa alla proprietà di un immobile sono conseguenze dell’interesse individuale che essa realizza con la dichiarazione del titolare del diritto soggettivo diretta unicamente a dismettere il medesimo. Tale dichiarazione va manifestata nel mondo esterno perché produca il suo effetto mediante atto pubblico o scrittura privata e va trascritta perché sia opponibile a determinati terzi, ma non deve rivolgersi ad una determinata persona perché ne abbia conoscenza, seppure si tratti di persona interessata alla rinuncia. 13.1. -L’adempimento della trascrizione ex art. 2643, n. 5, cod. civ. (ove si parla di atti “tra vivi”, al pari dell’art. 1324 cod. civ.) della rinuncia alla proprietà immobiliare contro il suo autore, in quanto atto abdicativo unilaterale, non ha efficacia costitutiva e nemmeno svolge, in realtà, la funzione tipica, disposta dall’art. 2644 cod. civ., di dirimere i possibili conflitti tra più acquirenti a titolo derivativo dal medesimo dante causa, producendosi il conseguente acquisto dello Stato, stabilito dall’art. 827 cod. civ., a titolo originario, ove sia dimostrata la situazione di fatto della vacanza del bene. essendo l’acquisizione a titolo originario al patrimonio disponibile statale un effetto riflesso, ma legislativamente automatico, della rinuncia RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 abdicativa, la soluzione, proposta in dottrina, di eseguire la formalità anche in favore dello Stato, nelle forme della pubblicità dichiarativa prevista per gli atti traslativi, viene peraltro motivata dall’opportunità di una siffatta segnalazione per l’operatività del principio di continuità e per l’esigenza di tutela dell’affidamento dei terzi (ad esempio, l’eventuale successivo acquirente dal rinunciante). Incidentalmente, può osservarsi anche che il carattere originario dell’acquisto ex art. 827 cod. civ. non è affatto per ciò solo ostativo alla permanenza dei diritti reali di godimento o di garanzia gravanti sull’immobile, né estingue le iscrizioni e trascrizioni preesistenti. Come spiegato dalla Corte costituzionale nella sentenza 3 ottobre 2024, n. 160, “la sorte di un diritto reale minore non è in sé pregiudicata dalla natura originaria dell’acquisto, bensì dipende dalla funzione di quest’ultimo e da come viene regolamentato dal legislatore”. Inoltre, la medesima natura originaria, e non traslativa, dell’acquisizione degli immobili vacanti al patrimonio dello Stato rende inapplicabili le disposizioni in materia di nullità urbanistiche, conformità catastale e prestazione energetica richiamate nelle difese delle amministrazioni statali. 13.2. -In quanto atto non recettizio e pure privo di alcun effetto liberatorio, la prescrizione di un onere comunicativo in capo al rinunciante, che si aggiunga all’adempimento dell’onere della trascrizione, inerisce non al campo delle regole di validità e di efficacia della rinuncia, su cui si incentrano le questioni di diritto oggetto dei rinvii pregiudiziali e da risolvere in questa sede, giacché necessarie alla definizione dei processi a quibus, quanto a quello delle regole di comportamento, che possono essere soltanto fonte di eventuale responsabilità. 14. -In quanto atto unilaterale diretto ad estinguere un diritto patrimoniale, nella specie modalità di esercizio della facoltà di disporre della cosa in modo pieno ed esclusivo accordata dall’art. 832 cod. civ., l’unico interesse e l’unico intento che hanno rilievo giuridico sono quelli dell’autore della dichiarazione di rinuncia. Così delineata, la rinuncia alla proprietà immobiliare espressa dal titolare “trova causa” (e quindi anche la propugnata meritevolezza dell’ interesse perseguito) in sé stessa e non nell’atto di un “altro contraente” cui sia destinata, né, del resto, produce un vincolo contrattuale. Si tratta di una forma attuativa del potere di disposizione del proprietario che non è soggetta dalla legge ad alcun espresso limite di scopo, come sarebbe altrimenti consentito dall’art. 42, secondo comma, della Costituzione, ove si ravvisasse un immediato controinteressato che, a tutela della propria sfera giuridica, potesse opporre il veto all’effetto abdicativo, in maniera da costringere il rinunciante a rimanere titolare della proprietà. La deduzione ermeneutica che la proprietà sia essenzialmente disponibile e contemporaneamente irrinunciabile, perché indissolubilmente collegata a doveri, obblighi, limiti e funzioni, non può negare che essa, allora, dovrebbe rientrare tra quelle posizioni assegnate (anche) per la tutela di un interesse altrui, o di un interesse collettivo, diverso se non opposto rispetto a quello del titolare. Così pure la tesi che la rinuncia alla proprietà immobiliare non riuscirebbe comunque a cancellare la materialità della res in cui essa si identifica, ammettendosi l’estinzione di tale diritto soltanto in ipotesi di sopravvenuta mancanza dell’oggetto per perimento totale del bene, merita la replica che si tratterebbe, dunque, di una “proprietà imposta”. L’art. 2 Cost. giustifica la prescrizione al proprietario di obblighi e di comportamenti in funzione di salvaguardia di interessi fondamentali aventi rilevanza collettiva, quali, in particolare, la tutela della salute e dell’ambiente, ma non anche l’imposizione della proprietà privata in sé. Non rappresenta argomento decisivo per affermare la irrinunciabilità della proprietà immo TeMI ISTITUzIoNALI biliare nemmeno la constatazione della inestinguibilità del diritto che si desume dalla imprescrittibilità dell’azione di rivendicazione. basta al riguardo osservare che l’art. 948, terzo comma, cod. civ. è riferibile tanto ai beni immobili quanto ai beni mobili e che la generale imprescrittibilità dell’azione di rivendicazione si coordina con la possibilità dell’acquisto della proprietà per usucapione, sicché in tal caso il diritto non si estingue per il semplice non uso, ma in conseguenza dell’avvenuto acquisto del diritto da parte di altra persona. 15. -Non possono condividersi i dubbi sulla atipicità dell’atto di rinuncia alla proprietà immobiliare, che si vorrebbe non espressamente consentita dalla legge. È risaputa la consueta obiezione che fa leva sulla lettera degli artt. 1350, n. 5 e 2643, n. 5, cod. civ. e sulla ratio degli artt. 827 e 923 cod. civ. Sono altrettanto ricorrenti le repliche che ricavano la rinunciabilità della proprietà dalla sua struttura di diritto assoluto di natura patrimoniale, la cui persistente titolarità non è destinata a soddisfare l’interesse antagonistico diretto di alcun altro soggetto del rapporto. Quello che appare metodologicamente errato è tuttavia ricercare nella legge non un esplicito divieto di rinunciare alla proprietà delle cose, o di alcune cose, quanto, al contrario, una positiva affermazione che la proprietà possa essere rinunciata. Dal vigente regime ordinamentale di appartenenza dei beni, ricavabile dal secondo e dal terzo comma dell’art. 42 Cost., dall’art. 1 del Protocollo I addizionale della Convenzione europea sulla salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dall’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, pur restando escluso che il diritto di proprietà possa venire inteso come dominio assoluto ed illimitato, spetterebbe comunque al legislatore adottare una restrizione o imporre addirittura una esclusione della facoltà di rinunciarvi. La irrinunciabilità della proprietà non può, del resto, tramutarsi in un sacrificio illimitato e perpetuo del potere di realizzare il valore del bene e di attuare l’interesse patrimoniale a sceglierne la destinazione economica, allo scopo esclusivo di vincolare il proprietario a continuare a sostenerne i costi di gestione altrimenti gravanti sulla collettività, così trasformando la proprietà privata in una funzione pubblica. Un limite ragionevole e temporaneo di liceità delle rinunce alla proprietà degli immobili diseconomici, attenendo al regime di appartenenza e a quello di godimento di determinati beni, nonché alla rilevanza che i medesimi rivelino rispetto a beni o ad interessi della pubblica amministrazione, dovrebbe, pertanto, essere in ogni caso conclamato da una legge che renda oggettivamente identificabili a priori tali immobili per contrassegni intrinseci e che sia rivolta alla generalità dei soggetti i cui beni si trovino nelle accennate situazioni. 15.1. -Non pare corretto ribaltare la prospettiva, sostenendo che con la rinuncia alla proprietà immobiliare e l’acquisto automatico da parte dello Stato ai sensi dell’art. 827 cod. civ. si esaurisce la funzione sociale ex art. 42 Cost. e viene meno la ratio di tutela del diritto. Al contrario, la previsione dell’attribuzione al patrimonio disponibile statale degli immobili vacanti prende atto del potere di disporre mediante rinunzia da riconoscere al privato proprietario, ove questi non tragga alcuna utilità economica dal bene, e lo compensa con l’espressione di un consenso preventivo ex lege all’acquisto nell’ambito della proprietà pubblica, la quale ha, in quanto tale, funzione sociale. Gli argomenti adoperati nel vasto dibattito generatosi negli ultimi anni per sindacare, sotto i profili della invalidità, della immeritevolezza o dell’abusività, l’atto di rinuncia alla proprietà immobiliare, in quanto presupposto della situazione che porta poi all’acquisto legale ex art. 827 cod. civ., allorché essa abbia ad oggetto beni “dispendiosi” o “disutili”, si appellano al principio di intangibilità della sfera giuridica altrui se non in ipotesi di effetti patrimonialmente RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 vantaggiosi per l’interessato e della facoltà di rifiuto da parte di quest’ultimo (ad un “potere di rifiuto eliminativo dell’acquisto” si riferiscono le memorie depositate dal Ministero del- l’economia e delle finanze e dall’Agenzia del demanio). Si tratta di limite notoriamente ravvisato in presenza di attribuzioni traslative di diritti reali, le quali abbiano effetto nei confronti di terzi in maniera che costoro possano risentire un potenziale pregiudizio per gli oneri o gli obblighi di custodia e di gestione discendenti dalla titolarità degli “iura in rem”; qui detto limite opererebbe, invece, in concreto come correttivo di una vicenda di acquisto a titolo originario. Sono quindi da condividere le tesi di coloro che negano che nella rinuncia alla proprietà immobiliare possa ravvisarsi una proposta diretta a concludere un contratto, rifiutabile dal destinatario, secondo il procedimento di formazione dell’accordo di cui all’art. 1333 cod. civ. La replica più convincente a queste teorie viene portata evidenziando che la relazione funzionale e strutturale ed i meccanismi di efficacia inerenti ad un atto di dismissione della proprietà privata e ad un modo di acquisizione della proprietà pubblica vengono così ricostruiti, di caso in caso, secondo le logiche contingenti delle diseconomie esterne delle attività produttive e dell’aspetto sociale dei costi e dei benefici collettivi dell’operazione, a seconda che la proprietà di quel dato bene risulti per il suo titolare situazione giuridica di vantaggio o, al contrario, “negativa”. 16. -Se la rinuncia è una forma di attuazione dell’interesse del proprietario, che si esprime “erga omnes”, un possibile limite esterno ad essa, pur non espressamente disposto dalla legge, si ravviserebbe, secondo alcuni, per esigenze di tutela riflessa di soggetti che si trovano in altre situazioni inerenti al bene. Per dirsi non conforme al contenuto stesso della proprietà, dovrebbe trattarsi, tuttavia, di atto non riconducibile all’astratta possibilità di soddisfare i bisogni del dominus, e cioè non orientato a realizzare alcun concreto ed apprezzabile interesse del titolare verso il bene, comunque consistente nella scelta della sua destinazione. L’interesse del proprietario in riferimento al bene giuridico, come si è già considerato, discende dalla natura reale del diritto e dalla intrinseca patrimonialità del suo oggetto, sicché la rinuncia potrebbe rivelarsi, di caso in caso, atto inutile o dannoso soltanto se volta a perseguire esclusivamente un interesse insuscettibile di valutazione economica rispetto alla res, e quindi di per sé estraneo all’esercizio della proprietà. 16.1. -In proposito, viene opposto il divieto degli atti d’emulazione di cui all’art. 833 cod. civ., che impedisce al proprietario di “fare atti i quali non abbiano altro scopo che quello di nuocere o recare molestia ad altri”. La giurisprudenza di questa Corte spiega l’atto d’emulazione come comportamento che il proprietario, in quanto tale ed in connessione alle facoltà che a detto titolo gli spettano, pone in essere senza ritrarne alcun apprezzabile vantaggio, quanto meno in termini di risparmio di spesa, e spinto unicamente dall’animus nocendi. In sostanza, deve trattarsi di attività non corrispondente a quelle espressamente previste dalla legge come rientranti fra i poteri del proprietario, né sorretta da alcuna giustificazione di natura utilitaristica dal punto di vista economico e sociale (ex multis, Cass. Sez. Unite 16 maggio 1983, n. 3359). In tale prospettiva, l’atto emulativo è valutato negativamente dall’ordinamento giacché si pone del tutto all’esterno della relazione tipica di interesse corrente tra proprietario e bene giuridico. Così anche ad intendere l’art. 833 cod. civ., in parallelo agli artt. 1175 e 1375 cod. civ., quale espressione di un più generale principio ordinamentale di divieto di abuso del diritto, il profilo acquisirebbe rilievo dirimente solo considerando che la rinuncia alla proprietà non costituisca TeMI ISTITUzIoNALI un atto di esercizio del dominio potenzialmente realizzatore dell’interesse patrimoniale protetto dalla relazione assoluta di attribuzione tra soggetto e bene. Allorché si invoca un controllo giudiziale sull’esercizio asociale della proprietà, lo si fa con riguardo a quei concreti comportamenti proprietari di esercizio attivo dei poteri di utilizzazione del bene, che sacrificano le ragioni dei terzi e che vengono valutati secondo i canoni della responsabilità civile. Una volta, invece, ammessa la rinuncia abdicativa alla proprietà come modalità di attuazione dei poteri dominicali di utilizzazione e di scelta della destinazione del bene, le categorie degli atti emulativi e dell’abuso del diritto non possono ergersi a limiti della stessa per la tutela di interessi altrui o per la salvaguardia di scopi generali di varia natura. In particolare, le tesi che condizionano la rinuncia alla proprietà immobiliare alla verifica del possibile “danno alla sicurezza” che limita in negativo l’iniziativa economica privata ai sensi dell’art. 41, secondo comma, Cost., assoggettano la relazione dominicale tra titolare e bene, che è riconosciuta dall’art. 42 Cost., alle diverse regole dell’attività di utilizzazione del patrimonio e del mercato. Così, anche il libero godimento della proprietà privata sarebbe sottoposto al limite generale del suo svolgimento in contrasto con l’utilità sociale o che possa recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana, quale quello stabilito per l’esercizio di ogni attività produttiva. 16.2. -Analogo discorso può farsi analizzando la relazione di eventuale implicazione tra rinuncia alla proprietà e disciplina della tutela antidelittuale, ove quest’ultima volesse intendersi limitativa della realizzazione dell’interesse proprietario per garantire, nella composizione del conflitto, la protezione dell’interesse all’integrità patrimoniale di terzi. La rinuncia, si sostiene, sarebbe impedita se volta ad incidere artatamente sul regime della responsabilità aquiliana derivante dalla proprietà immobiliare (art. 2053 cod. civ., ma anche art. 2051 cod. civ. ove il proprietario abbia del bene, come di norma, anche la custodia; si veda Cass. 29 settembre 2017, n. 22839). Tuttavia, le disposizioni in tema di responsabilità per fatti illeciti che fanno riferimento alla proprietà guardano ad essa come ragione di disponibilità della cosa che comporti il potere dovere di intervento sulla stessa, da verificare nel momento in cui si è verificato il danno (così Cass. 7 agosto 2013, n. 18855, precisava che l’obbligo di risarcire il danno, ai sensi dell’art. 2051 cod. civ., non è un’obbligazione propter rem, che si trasferisce dal venditore al compratore insieme alla proprietà dell’immobile da cui il danno stesso proviene; Cass. 16 luglio 1966, n. 1924, e Cass. 3 marzo 1965, n. 360, precisavano che, ai fini della responsabilità ex art. 2053 cod. civ., il momento in cui la qualifica di proprietario dell’edificio assume rilevanza per l’individuazione del soggetto passivo è quello della avvenuta rovina della costruzione, restando ininfluenti i trasferimenti di proprietà avvenuti prima o dopo l’evento dannoso; ma si veda anche Cass. Sez. Un. 16 febbraio 2016, n. 2951, per la autonomia dell’obbligazione risarcitoria rispetto alla proprietà del bene cui ineriscono i danni). L’argomento che la condotta manutentiva è giuridicamente doverosa per il proprietario (ai sensi dell’art. 2053 cod. civ.) o che su di esso spieghi effetti il rapporto custodiale con la cosa (ai sensi dell’art. 2051 cod. civ.) è insuperabile quale criterio giustificativo della realità delle obbligazioni che trovano la propria ragion d’essere nelle anzidette fattispecie di responsabilità speciali, in base al principio cuius commoda eius et incommoda, ma si rivela fallace, cioè privo di validità logica, se adoperato a confutazione della rinunciabilità della proprietà. La responsabilità per i danni che siano causalmente collegati alla proprietà di un immobile, e il cui fatto illecito generatore si rinvenga nella negligente costruzione/manutenzione o custodia dello stesso, persiste anche in caso di rinuncia abdicativa (e non liberatoria) al bene. In forza RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 dell’acquisto al patrimonio dello Stato, stabilito dall’art. 827 cod. civ., quest’ultimo diviene vincolato propter rem per i soli obblighi gestori sorti dopo la rinuncia, mentre le responsabilità risarcitorie sorte anteriormente restano a carico del rinunciante. Se ne trae plausibile conferma dalla disciplina dettata dall’art. 882 cod. civ. per la fattispecie della rinuncia al diritto di comunione sul muro comune e della correlata esenzione dall’obbligo di contribuzione nelle spese di riparazione e ricostruzione, ove si nega l’effetto liberatorio per il rinunciante che “abbia dato causa col fatto proprio”, trasferendosi, a causa della dismissione del diritto reale, l’onere delle spese dipendenti dall’uso normale della cosa, e non invece di quelle connesse ad un pregresso titolo di responsabilità personale. Mentre l’onere delle spese di riparazione e ricostruzione del muro comune per quelle cause di deterioramento dipendenti dal suo uso normale è, ai sensi dell’art. 882 cod. civ., a carico di tutti i comproprietari, in proporzione del diritto di ciascuno, e si trasferisce, perciò, in capo a chiunque sia proprietario della cosa nel momento in cui si presenta la necessità della riparazione o della ricostruzione, l’onere delle spese provocate dal fatto di uno dei partecipanti, essendo connesso alla responsabilità personale di questo, grava esclusivamente sul soggetto che vi ha dato causa e non si trasferisce, quindi, a causa del trasferimento del diritto reale, al condomino che gli è succeduto. Riveste significato in tale prospettiva altresì la ricostruzione operata nella sentenza di queste Sezioni Unite del 1 febbraio 2023, n. 3077, in tema di bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati, pervenendo alla conclusione che l’obbligo di adottare le misure di messa in sicurezza idonee a fronteggiare la situazione di inquinamento è a carico di colui che di essa sia responsabile per avervi dato causa, in base al principio “chi inquina paga”, e non del proprietario incolpevole per il sol fatto che gli appartiene la titolarità del fondo. Nel medesimo angolo di visuale si colloca la sentenza 4 gennaio 2024, n. 199, che, a proposito del diritto di rivalsa della pubblica amministrazione nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese relative agli interventi di bonifica e ripristino ambientale eseguiti in via sostitutiva, ai sensi dell’art. 17 del D.Lgs. n. 22 del 1997 (e, successivamente, degli artt. 242, 244 e 250 del D.Lgs. n. 152 del 2006), ha delineato i tratti di un’obbligazione indennitaria ex lege, gravante sul medesimo responsabile ed avente ad oggetto il recupero degli esborsi necessari all’espletamento di una “pubblica funzione”, sostenuti “alla stregua di un peculiare meccanismo di sussidiarietà verticale”, attraverso il quale, “a garanzia della tutela di un bene di interesse super-individuale e dotato di rilevanza costituzionale, è sempre assicurato il ripristino ambientale”. L’incidenza della responsabilità per i danni recati a terzi dalla cosa non può, quindi, individuarsi come limite della facoltà di disporne rinunziandovi, addossando al proprietario il dovere di rimanere tale, in maniera da agevolare la ricerca del soggetto obbligato a risarcire i medesimi danni connessi a detta qualità. L’auspicio di un sindacato sull’utilità concreta e sull’abusività della rinuncia alla proprietà immobiliare postula, viceversa, la necessità di un controllo dall’esterno di tale modo di esercizio del diritto dominicale, che realizza un interesse del titolare verso il bene, utilizzando gli strumenti della teoria del negozio e della causa per esigenze di tutela riflessa di soggetti che si trovano in altre situazioni inerenti al bene e siano portatori di interessi confliggenti nel medesimo regolamento. 17. -effetto essenziale ed immediato dell’atto unilaterale e non recettizio di rinuncia abdicativa alla proprietà immobiliare è la dismissione del diritto dalla sfera giuridica del titolare. Non nell’atto di rinuncia, ma nell’effetto riflesso essenziale che esso provoca, trova poi causa TeMI ISTITUzIoNALI l’art. 827 cod. civ., in base al quale i beni immobili “che non sono in proprietà di alcuno spettano al patrimonio dello Stato” (o della Regione, in forza degli statuti speciali della Sardegna, della Regione Siciliana e del Trentino-Alto Adige). La giurisprudenza di questa Corte descrive l’art. 827 cod. civ. come fattispecie produttiva di un effetto giuridico conseguente ad una determinata situazione di fatto, quale la vacanza del bene immobile (Cass. 2 marzo 2007, n. 4975; Cass. 27 gennaio 1976, n. 256), ovvero come ipotesi di acquisto “a carattere chiaramente originario”, a differenza dell’acquisto iure successionis, e quindi a titolo derivativo, dei beni (immobili, mobili e crediti) in caso di devoluzione dell’eredità allo Stato per mancanza di altri successibili, ai sensi dell’art. 586 cod. civ. (Cass. 11 marzo 1995, n. 2862). La natura successoria dell’acquisto dell’eredità da parte dello Stato, che non necessita di accettazione né è passibile di rinuncia o di rilascio liberatorio (i quali, peraltro, determinerebbero comunque l’acquisto ex art. 827 cod. civ.), essendo finalizzato alla liquidazione in favore di creditori e legatari, giustifica la previsione nel secondo comma dell’art. 586 cod. civ. della responsabilità intra vires hereditatis. La Relazione al codice civile spiegava: “[c]olmando una lacuna del codice del 1865, la quale aveva aperto l’adito a dubbi e a soluzioni diverse, ho disposto (art. 827) che i beni immobili che non sono di proprietà di alcuno spettano al patrimonio dello Stato: con questa nuova norma è pertanto escluso che vi siano beni immobili senza proprietario” (n. 398); e poi (n. 430): “[l]’art. 923, riproducendo con lieve variante l’art. 711 del codice precedente, pone in evidenza che l’occupazione, come modo di acquisto della proprietà, è limitata alle cose mobili. L’esclusione della possibilità di acquistare per occupazione i beni immobili si coordina con la norma che ho introdotto nell’art. 827 per attribuire al patrimonio dello Stato i beni immobili che non siano di proprietà di alcuno. È così risolta una questione che traeva vita dalla formula generica dell’articolo 711 del codice anteriore” (ove non si distingueva tra “cose” mobili e immobili, né si era riprodotto l’art. 713 del vigente codice civile francese). La soluzione raggiunta nel codice del 1942 indubitabilmente risulta più in linea con le esigenze di certezza giuridica delle posizioni immobiliari, altrimenti pregiudicate ove si fosse optato per la rilevanza acquisitiva dell’occupazione degli immobili abbandonati. Torna alla mente la recente affermazione della già richiamata sentenza della Corte costituzionale n. 28 del 2024, secondo cui alla inutilizzazione di terreni o edifici non si correla alcun automatico ed istantaneo effetto estintivo del dominio, né, in forza degli artt. 42 e 2 Cost., la proprietà in stato di abbandono può soffrire menomazioni da parte di chiunque voglia limitarne la fruizione. Per soddisfare i bisogni di sicurezza nella circolazione dei beni immobili e di tutela delle aspettative di colui che si sia posto stabilmente in una relazione qualificata con un fondo, il nostro ordinamento ha scelto di servirsi del rimedio dell’usucapione, che pure costituisce un modo di acquisto originario della proprietà in conseguenza di un fatto giuridico (possesso, decorso del termine) e non di un rapporto con il precedente titolare del diritto, ma si pone in conflitto con la pretesa del soggetto usucapito. L’art. 1, comma 260, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, ha poi rimesso ad un decreto del Ministro della giustizia la determinazione dei criteri per l’acquisizione dei dati e delle informazioni rilevanti per individuare i beni giacenti o vacanti da devolvere allo Stato, prescrivendo anche l’applicazione dell’art. 1163 cod. civ. al possesso esercitato su tali immobili sino a quando il terzo, esercente attività corrispondente al diritto di proprietà o ad altro diritto reale, non notifichi all’Agenzia del demanio detta situazione. Va rimarcato che questa disposizione non suppone alcun giudizio di “convenienza” nella individuazione degli immobili vacanti da devolvere allo Stato. RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 17.1. -Appare improprio ridurre la portata precettiva dell’art. 827 cod. civ. a criterio di allocazione del rischio della mancata o incerta prova della proprietà. Tale disposizione è, piuttosto, una regola di attribuzione allo Stato di tutti gli immobili non appartenenti ad alcuno, senza che rilevi che si tratti, o meno, di beni abbandonati da un precedente titolare, o di beni produttivi, o di beni aventi un residuo valore di mercato. Così inteso, l’art. 827 cod. civ. non appare argomento dirimente per affermare l’ammissibilità o l’inammissibilità della rinuncia abdicativa alla proprietà immobiliare. Come chiarisce il riportato stralcio della Relazione al codice civile, la norma fu introdotta per replicare il principio, già tipico del sistema feudale, che non vi possono essere beni immobili senza padrone. L’art. 827 cod. civ. fa sistema con l’art. 838 cod. civ., il quale attribuisce all’autorità amministrativa il potere di far luogo all’espropriazione di beni di generale utilità, allorché il proprietario ne abbia abbandonato la conservazione, la coltivazione o l’esercizio. Non di meno, quando l’acquisto in capo allo Stato dell’immobile che non sia in proprietà di alcuno deriva dalla rinuncia del precedente titolare, si ipotizzano controlli di meritevolezza e di validità sotto il profilo causale per cautelare l’amministrazione dall’eventualità di un atto abdicativo del privato che sia unicamente diretto a far ricadere su di essa la responsabilità dei danni provocati dall’immobile (il quale versi in condizioni di dissesto idrogeologico, o sia inquinato, o anche soltanto diruto o pericolante), oppure a provocare l’estinzione per confusione delle obbligazioni di diritto pubblico (in specie, di quelle tributarie), che vedono creditore lo Stato. La rinuncia alla proprietà immobiliare è stata indagata da alcuni studiosi, in quest’ottica, anche quale possibile ipotesi di abuso del diritto tributario, ovvero in relazione al principio generale antielusivo, così da renderla inopponibile all’Amministrazione finanziaria, al qual fine occorrerebbe, tuttavia, dimostrare che il negozio sia posto in essere soltanto per ottenere un’agevolazione o un risparmio d’imposta ed in difetto di ragioni economicamente apprezzabili che giustifichino l’operazione, diverse dalla mera aspettativa di siffatti benefici. Si assume, ulteriormente, che la rinuncia alla proprietà di un immobile non rivelerebbe alcuna utilità giuridica, se non la realizzazione del mero interesse materiale di fatto, pur estraneo ad ogni rapporto fra rinunciante e Stato, a provocare l’obbligo d’acquisto dannoso in mano pubblica, con le annesse ricadute patrimonialmente pregiudizievoli. Tuttavia, come si è già ritenuto, la rinuncia alla proprietà immobiliare persegue l’unica finalità tipica di dismettere il diritto e regola unicamente l’interesse patrimoniale del proprietario, senza che abbiano rilievo interessi pratici del dominus diversi dall’intenzione puramente abdicatoria, e senza richiedere che alcun altro soggetto controinteressato alla rinuncia ne abbia conoscenza o vi presti assenso, altrimenti costringendo il rinunciante a rimanere proprietario. L’atto di rinuncia alla proprietà di un immobile non è causalmente rivolto alla costituzione di un nuovo rapporto giuridico in cui la titolarità del bene è attribuita all’amministrazione statale. Lo Stato diventa proprietario dopo che è venuta meno la precedente relazione di attribuzione tra il soggetto e la situazione giuridica di proprietà. L’acquisizione al patrimonio disponibile dello Stato trova, perciò, il proprio titolo costitutivo nella vacanza, e non nella rinuncia. Neppure condiziona l’efficacia immediata della rinuncia, restando dato comunque esterno al perfezionamento della fattispecie abdicativa, la questione inerente alla automaticità dell’acquisto dello Stato, o piuttosto alla procedimentalizzazione di quest’ultimo, che postulerebbe una fase valutativa della convenienza dell’acquisizione dell’immobile al patrimonio pubblico. L’acuta distinzione tra “titolarità” e “spettanza” della proprietà, fondata sul tenore letterale dell’art. 827 cod. civ., dal quale si desumerebbe che “spetta” allo Stato una verifica del fon TeMI ISTITUzIoNALI damento dell’acquisto, non permette comunque di ravvisare una soggezione del rinunciante ad un diritto potestativo dell’amministrazione statale, esercitabile mediante manifestazione unilaterale della volontà di impedire a quello di escludere il bene dal suo patrimonio e di aderire all’effetto dell’ingresso dell’immobile nel dominio pubblico. Si osserva, ancora, che, mentre l’art. 586 cod. civ., prescrivendo l’acquisto dell’eredità da parte dello Stato, in mancanza di successibili, è una disposizione inevitabile, imposta dalla morte e dalla necessità di dare seguito ai rapporti giuridici già facenti capo al de cuius, la rinuncia abdicativa alla proprietà è atto volontario. Deriva, tuttavia, da un’opzione anche il regime di acquisto pubblico creato nell’art. 827 cod. civ., avendo l’ordinamento esplicitato mediante esso una funzione sovrana dello Stato sul territorio, ispirata da un ravvisato interesse pubblico a che gli immobili vacanti non diventino res nullius liberamente occupabili dai privati. È il legislatore che, per i beni immobili, a differenza di quanto stabilito dall’art. 923 cod. civ. per le cose mobili abbandonate (ove l’acquisto a titolo originario postula un comportamento apprensivo che si sostanzia nell’occupazione), fa seguire alla rinuncia alla proprietà ed al suo effetto dismissivo del diritto la condizione dell’acquisizione legale a titolo originario in favore dello Stato, senza che quest’ultimo sia chiamato a svolgere alcuna attività positiva di accettazione o di impossessamento. Il che non impedisce, tuttavia, che il legislatore possa altrimenti rimodulare il vigente art. 827 cod. civ., in modo da trovare un diverso assetto di equilibrio nei rapporti tra pubblico e privato, operando una riforma di sistema in ordine al regime dei beni immobili vacanti e del correlato acquisto al patrimonio dello Stato e scegliendo i mezzi che riterrà così più idonei a realizzare la tutela dei fini costituzionalmente necessari nella composizione della pluralità degli interessi in gioco, evincibili pure dalle esigenze prospettate nelle difese delle amministrazioni attrici. 17.2. -La circostanza che, come evidenziato nelle difese del Ministero dell’economia e delle finanze e dell’Agenzia del demanio, gli atti di rinuncia oggetto delle cause in esame contenessero clausole nelle quali si prevedeva espressamente l’acquisto dello Stato ai sensi dell’art. 827 cod. civ., non denota per ciò solo una caratterizzazione quale manifestazione di volontà dei rinuncianti rivolta a produrre tale effetto. Queste clausole risultano al più ricognitive della spettanza ex lege degli immobili rinunciati al patrimonio dello Stato, essendosene verificati i presupposti: esse, cioè, costituiscono la mera ricognizione del verificarsi di un effetto legale e non realizzano un negozio bilaterale traslativo della proprietà, che abbia bisogno del consenso dell’acquirente. 17.3. -L’acquisizione al patrimonio pubblico dei beni immobili che non sono proprietà di alcuno si spiega, quindi, come espressione della sovranità dello Stato, evolutivamente intesa non quale principio soggettivo di autorità, ma come sintesi dei valori essenziali della comunità che presentano precipuo rilievo costituzionale, quali, nella specie in materia di governo del territorio, quelli paesaggistici, ambientali, archeologici e di prevenzione dei rischi geologici, idrogeologici e sismici, e, prima ancora, in materia di “sicurezza”, quelli collegati alla tutela dell’interesse generale alla incolumità delle persone. Questo nucleo fondamentale di valori, in cui si sostanziano i rapporti tra comunità ed apparato autoritario, si impone su qualsiasi pretesa soggettiva di dominio, e non è dunque influenzato dal venir meno dell’interesse particolare del proprietario rinunciante e dalla soggezione dello stesso agli oneri relativi, né è temperato da verifiche caso per caso afferenti alla convenienza economica dell’acquisto statale. Del resto, se il fondamento della irrinunciabilità della proprietà degli immobili si voglia spiegare per le asserite prevalenti ragioni di tutela dell’interesse generale, è indimostrato, se non RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 proprio in rapporto di opposizione con l’explanans, il dato che una migliore tutela dell’interesse della collettività sia garantita dalla preclusione dell’effetto dismissivo “antisociale” e dalla permanente titolarità imposta al rinunciante. L’evocazione comparativa dei sistemi giuridici di common law, orientati nel senso della irrinunciabilità della proprietà immobiliare, conferma che quella soluzione trova giustificazione non nel differente punto di equilibrio tra proprietà privata del singolo e diritti sociali, quanto nella diversa organizzazione dello Stato. Rispetto alle prerogative della sovranità statale in tema di sicurezza e governo del territorio, la prospettazione della nullità di una rinuncia alla proprietà immobiliare mossa dal solo “fine egoistico” di trasferire in capo all’erario, per effetto dell’art. 827 cod. civ., i costi e i danni dei terreni con problemi di dissesto idrogeologico, o inquinati, o gli edifici inutilizzabili, dà vita ad un singolare principio di sussidiarietà orizzontale di compiti nel rapporto fra privati proprietari, investiti prioritariamente del perseguimento di interessi generali a vocazione sociale, e autorità pubblica, la quale subentrerebbe nella titolarità del bene solo se tali interessi siano stati previamente soddisfatti dai rinuncianti. 17.4. -Delineata la spettanza al patrimonio dello Stato ex art. 827 cod. civ. quale effetto riflesso, e non “interno”, della rinuncia abdicativa alla proprietà immobiliare, nemmeno può ergersi a ragione di non meritevolezza, ovvero a causa di nullità dell’atto privato di disposizione del bene la violazione del principio di cui all’art. 81, primo comma, Cost., che chiama lo Stato ad assicurare “l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”. L’ “equilibrio di bilancio” e la “copertura economica delle spese” (di cui all’art. 81, terzo comma, Cost.) operano, secondo la giurisprudenza costituzionale, come “due facce della stessa medaglia, dal momento che l’equilibrio presuppone che ogni intervento programmato sia sorretto dalla previa individuazione delle pertinenti risorse” (Corte cost., sentenze n. 165 del 2023, n. 44 del 2021, n. 274 del 2017 e n. 184 del 2016). Si tratta, dunque, di clausole generali poste a presidio delle esigenze di finanza pubblica, implicate altresì dai vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione europea ed operanti nel sindacato di costituzionalità attinente a qualsiasi previsione legislativa che possa, anche solo in via ipotetica, determinare nuove spese. Da siffatti principi, funzionali a preservare l’equilibrio economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche e a garantire l’unità economica della Repubblica, non può ad un tempo trarsi un limite generale, ovvero una “regola di validità”, dell’autonomia privata. Anche su tale aspetto, resta ovviamente ferma la possibilità per il legislatore di rimodulare la disciplina dei beni immobili vacanti, provvedendo, ove ritenga, a graduare l’attuazione dei valori costituzionali implicati nel rispetto del vincolo dell’equilibrio di bilancio in senso dinamico. 17.5. -Le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 827 cod. civ., in riferimento agli artt. 2, 3, 41, secondo comma, e 97 Cost., sollevate dal Ministero dell’economia e delle finanze e dall’Agenzia del demanio, oltre che non rilevanti, non essendo questa Corte chiamata a fare immediata applicazione della disposizione censurata per pronunciare sui rinvii pregiudiziali, ai sensi dell’art. 363-bis cod. proc. civ., sono, pertanto, manifestamente infondate. L’acquisto ex lege dei beni immobili vacanti da parte dello Stato, senza che sia riconosciuto un “potere di rifiuto eliminativo”, non si pone affatto di per sé in contrasto con i principi fondamentali della solidarietà e dell’uguaglianza economica e sociale, non consente lo svolgimento di alcuna forma di esercizio della libertà di iniziativa economica in contrasto con l’utilità sociale, né arreca un vulnus ai principi del buon andamento finanziario e della programmazione del- l’attività amministrativa. I dubbi dedotti in proposito dalle difese delle amministrazioni statali TeMI ISTITUzIoNALI si risolvono, piuttosto, in inconvenienti di fatto, come tali inidonei a incidere sulla lamentata lesione di parametri costituzionali. 17.6. -In definitiva sul punto, non appare predicabile che la rinuncia alla proprietà di un immobile sia valida, e che perciò provochi quella situazione di vacanza presupposta dalla legge ai fini dell’acquisizione al patrimonio dello Stato, solo se il bene sia “non inutile”, ovvero “conveniente”, in base al suo valore economico, come se dovessero valutarsi i vantaggi di una prestazione in relazione al sacrificio provocato da una prevista controprestazione. Tanto la rinuncia del privato proprietario, quanto l’acquisto dello Stato, rilevano in funzione della realizzazione di interessi che costituiscono un prius rispetto alla qualificazione giuridica delle rispettive fattispecie, prescindendo dal fatto che abbiano ad oggetto un bene utile, o profittevole, in termini di valore economico puramente soggettivo, e che l’uno e l’altro abbiano un plausibile interesse, rispettivamente, a dismetterlo e ad acquisirlo e conservarlo. La relazione di proprietà tutelata dall’ordinamento intercorre in via diretta e immediata tra soggetto e bene corporale, indipendentemente dal valore d’uso di quest’ultimo. 18. -Quanto sinora affermato a proposito della ammissibilità della rinuncia abdicativa alla proprietà su beni immobili consente di dare risposta anche al secondo profilo delle questioni rimesse dai Tribunali di L’Aquila e di Venezia, inerente all’ “eventuale indicazione del perimetro del sindacato giudiziale sull’atto”. 18.1. -Non è in discussione la possibilità per i creditori del rinunziante alla proprietà di un immobile di proporre un’azione revocatoria per domandare che sia dichiarato inefficace nei loro confronti l’atto abdicativo di rinuncia, importando esso una pregiudizievole modificazione giuridico-economica della situazione patrimoniale del debitore. 18.2. -Il dibattito si incentra, piuttosto, sulla verifica della “meritevolezza e/o illiceità della causa” dell’atto di rinuncia alla proprietà immobiliare, o della “illiceità del motivo”, o della “frode alla legge”, o della “nullità per contrasto col divieto di abuso del diritto”. In tale dibattito, si deve tener conto degli approdi della giurisprudenza di questa Corte in ordine all’ambito del sindacato di meritevolezza ex art. 1322, secondo comma, cod. civ., ancorato al presupposto dell’atipicità del negozio; ovvero al controllo sul rispetto dei “limiti imposti dalla legge”, di cui al medesimo art. 1322, primo comma, da compiersi attraverso lo spettro delle norme costituzionali e sovranazionali (Cass. Sez. Un. 24 settembre 2018, n. 22437). Tutti questi possibili rimedi invalidanti dell’atto di rinuncia alla proprietà di un immobile non appaiono praticabili in base a quanto dapprima sostenuto con riguardo all’ammissibilità della rinuncia stessa. 19. -Come già detto, la rinuncia alla proprietà immobiliare è atto essenzialmente unilaterale e non recettizio, la cui funzione tipica è soltanto quella di dismettere il diritto, senza interessarsi della futura destinazione del bene e del suo contestuale, o successivo, eventuale acquisto da parte di altro soggetto. In quanto modo di attuazione dell’interesse patrimoniale del proprietario, nella specie mediante esercizio della facoltà di disporre della cosa in modo pieno ed esclusivo accordata dall’art. 832 cod. civ., l’unico intento che ha rilievo giuridico è quello dell’autore della dichiarazione di rinuncia. La rinuncia costituisce forma di espressione del potere di disposizione del proprietario che non è soggetta dalla legge ad alcun espresso limite di scopo, limite che l’art. 42, secondo comma, Cost. potrebbe, viceversa, in astratto fondare ove si ravvisasse un immediato controinteressato il quale, a tutela della propria sfera giuridica, potesse impedire il prodursi del- l’effetto abdicativo, in maniera da imporre al rinunciante di rimanere titolare della proprietà. RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 Pertanto, la rinuncia alla proprietà immobiliare espressa dal titolare “trova causa” in sé stessa e non nell’atto di un “altro contraente” cui sia destinata, e quindi soddisfa anche il controllo di meritevolezza dell’interesse perseguito. La meritevolezza della rinuncia abdicativa alla proprietà di un immobile va apprezzata non come mezzo di valutazione della congruità di uno scambio economicamente significativo in base alle regole del mercato, ma con riferimento al potere dominicale di scegliere la destinazione economica da imprimere alla cosa e di utilizzarla in modo oggettivamente apprezzabile. 19.1. -A fronte di un atto di esercizio del potere di disposizione patrimoniale del proprietario diretto alla perdita del diritto, non può peraltro comprendersi tra i possibili margini di intervento del giudice un rilievo di nullità virtuale per contrasto con il precetto dell’art. 42, secondo comma, Cost., sia pure inteso quale specificazione con riferimento alla proprietà privata del- l’art. 2 Cost., per il profilo dell’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà (come evincibile da Corte cost., ordinanze 24 ottobre 2013, n. 248, e 2 aprile 2014, n. 77). La rinuncia alla proprietà immobiliare animata dal “fine egoistico” di accollare allo Stato le spese e i danni dei fondi in dissesto idrogeologico, inquinati o inutilizzabili, analizzata in base alla funzione obiettiva che il rinunciante intenzionalmente attribuisce al negozio e, quindi, alle finalità individuali, concrete, che ne condizionano il senso e la portata, dovrebbe dirsi contraria ad una norma imperativa, oppure il mezzo per frodare l’applicazione di una siffatta norma, o ispirata da un motivo illecito determinante obiettivizzato nell’atto abdicativo. Sotto un profilo formale, l’applicazione diretta da parte del giudice del principio della “funzione sociale” ex art. 42, secondo comma, Cost., come norma imperativa e quindi come regola di validità cui la rinuncia alla proprietà immobiliare debba sottostare, è preclusa dalla riserva di legge che condiziona la determinazione dei modi di acquisto, di godimento e dei limiti. L’art. 42, secondo comma, Cost. contempla, invero, una riserva di legge relativa, rafforzata dall’indicazione dello scopo della funzione sociale (nonché dell’accessibilità a tutti), la quale così rappresenta l’indirizzo generale cui deve ispirarsi la legislazione ordinaria: ciò comporta che le limitazioni della proprietà, preordinate ad assicurarne la funzione sociale, possono essere stabilite solo dal legislatore, e non dal giudice. Sotto un profilo sostanziale, osta a ritenere che la rinuncia alla proprietà immobiliare possa realizzare un contrasto con l’art. 42, secondo comma, Cost., la considerazione, già svolta, che tale norma non implica un dovere di essere e di restare proprietario per “motivi di interesse generale”, essendo dato il minimo costituzionale del diritto di proprietà sia dal legame di appartenenza del bene, sia dall’apprezzabile valore economico dello stesso. 19.2. -Consistendo la rinuncia abdicativa alla proprietà in un atto di esercizio del dominio realizzatore dell’interesse patrimoniale protetto dalla relazione assoluta di attribuzione tra soggetto e bene, essa non si presta ad un impiego come strumento diretto ad eludere norme imperative per ottenere un risultato vietato dalla legge, né può pensarsi finalizzata esclusivamente al perseguimento di scopi riprovevoli ed antisociali. Quello che la rinuncia esprime è l’interesse, a saldo totalmente negativo, a disfarsi della proprietà, e cioè il disinteresse a mantenere la titolarità del bene, mentre l’ipotizzato abuso abdicativo supporrebbe un esercizio della facoltà proprietaria diretto a concretizzare un interesse positivo diverso da quello che ne giustifica il riconoscimento e a raggiungere un risultato economico non meritato. D’altro canto, la rinuncia alla proprietà di un immobile non può mai dirsi voluta per conseguire l’effetto di farne ricadere gli oneri sullo Stato, giacché la conseguenza della insorgenza della TeMI ISTITUzIoNALI responsabilità statale propter rem discende non dall’autoregolamento degli interessi dettato dal rinunciante, ma, come già affermato, dall’acquisto ex lege stabilito dall’art. 827 cod. civ. Sempre perché la rinuncia alla proprietà di un immobile dà luogo ad una modalità di attuazione dei poteri dominicali di utilizzazione e di scelta della destinazione della res, non è, dunque, sostenibile un controllo giudiziale che preluda ad una tutela demolitoria dell’atto contro gli abusi di cui siano rimasti vittime terzi interessati, per la salvaguardia di scopi generali e di ragioni di efficienza economica. Ciò non implica una confutazione delle autorevoli tesi che ravvisano nella funzione sociale ex art. 42, secondo comma, Cost. un “limite interno” precettivo della proprietà, che regola in negativo i comportamenti del proprietario, vietandogli quelle attività non espressamente previste dalla legge come rientranti fra i suoi poteri, né sorrette da alcuna giustificazione di natura utilitaristica dal punto di vista economico e sociale, e pertanto esterne alla relazione tipica di interesse corrente tra dominus e bene. L’esercizio antisociale della proprietà rimane soggetto al controllo giudiziale con riguardo a quei concreti comportamenti proprietari che sacrificano le ragioni dei terzi e che vengono perciò valutati secondo i canoni della responsabilità civile. Quel che qui si intende è che, in presenza di un atto di disposizione patrimoniale, quale la rinuncia formale alla proprietà di un immobile, essenzialmente votato alla perdita del diritto, non può invocarsi lo scopo della funzione sociale -che l’art. 42, secondo comma, Cost. impone alla normazione conformativa del contenuto del diritto di proprietà -per decidere della validità di tale atto, affidando al giudice un “sindacato di costituzionalità” della medesima rinuncia abdicativa alla proprietà immobiliare in nome di un bilanciamento di interessi da sovrapporre a quello operato nel codice civile. 19.3. -Per ricostruire altrimenti la nullità della rinuncia ad immobili “dannosi” come dipendente dalla impossibilità giuridica del suo oggetto, fa comunque difetto la base legale che ostacoli in modo assoluto il risultato cui essa è diretta. 20. - Devono quindi enunciarsi i seguenti principi di diritto: 20.1. -La rinuncia alla proprietà immobiliare è atto unilaterale e non recettizio, la cui funzione tipica è soltanto quella di dismettere il diritto, in quanto modalità di esercizio e di attuazione della facoltà di disporre della cosa accordata dall’art. 832 cod. civ., realizzatrice dell’interesse patrimoniale del titolare protetto dalla relazione assoluta di attribuzione, producendosi ex lege l’effetto riflesso dell’acquisto dello Stato a titolo originario, in forza dell’art. 827 cod. civ., quale conseguenza della situazione di fatto della vacanza del bene. Ne discende che la rinuncia alla proprietà immobiliare espressa dal titolare “trova causa”, e quindi anche riscontro della meritevolezza dell’interesse perseguito, in sé stessa, e non nell’adesione di un “altro contraente”. 20.2. -Allorché la rinuncia alla proprietà immobiliare, atto di esercizio del potere di disposizione patrimoniale del proprietario funzionalmente diretto alla perdita del diritto, appaia, non di meno, animata da un “fine egoistico”, non può comprendersi tra i possibili margini di intervento del giudice un rilievo di nullità virtuale per contrasto con il precetto dell’art. 42, secondo comma, Cost., o di nullità per illiceità della causa o del motivo: ciò sia perché le limitazioni della proprietà, preordinate ad assicurarne la funzione sociale, devono essere stabilite dal legislatore, sia perché non può ricavarsi dall’art. 42, secondo comma, Cost., un dovere di essere e di restare proprietario per “motivi di interesse generale”. Inoltre, esprimendo la rinuncia abdicativa alla proprietà di un immobile essenzialmente l’interesse negativo del proprietario a disfarsi delle titolarità del bene, non è configurabile un abuso di tale atto di esercizio della facoltà dominicale di disposizione diretto a concretizzare un interesse positivo RASSeGNA AVVoCATURA DeLLo STATo N. 1-2/2025 diverso da quello che ne giustifica il riconoscimento e a raggiungere un risultato economico non meritato. 21. -Viene disposta la restituzione degli atti, rispettivamente, al Tribunale di L’Aquila e al Tribunale di Venezia. Non vi è luogo a provvedere sulle spese sostenute nei procedimenti di rinvio pregiudiziale, non sussistendo in relazione ad essi una soccombenza riferibile alla iniziativa delle parti. P.Q.M. La Corte, pronunciando sui rinvii pregiudiziali disposti dal Tribunale di L’Aquila e dal Tribunale di Venezia con le ordinanze in epigrafe, enuncia i seguenti principi di diritto: 1. -La rinuncia alla proprietà immobiliare è atto unilaterale e non recettizio, la cui funzione tipica è soltanto quella di dismettere il diritto, in quanto modalità di esercizio e di attuazione della facoltà di disporre della cosa accordata dall’art. 832 cod. civ., realizzatrice dell’interesse patrimoniale del titolare protetto dalla relazione assoluta di attribuzione, producendosi ex lege l’effetto riflesso dell’acquisto dello Stato a titolo originario, in forza dell’art. 827 cod. civ., quale conseguenza della situazione di fatto della vacanza del bene. Ne discende che la rinuncia alla proprietà immobiliare espressa dal titolare “trova causa”, e quindi anche riscontro della meritevolezza dell’interesse perseguito, in sé stessa, e non nell’adesione di un “altro contraente”. 2. -Allorché la rinuncia alla proprietà immobiliare, atto di esercizio del potere di disposizione patrimoniale del proprietario funzionalmente diretto alla perdita del diritto, appaia, non di meno, animata da un “fine egoistico”, non può comprendersi tra i possibili margini di intervento del giudice un rilievo di nullità virtuale per contrasto con il precetto dell’art. 42, secondo comma, Cost., o di nullità per illiceità della causa o del motivo: ciò sia perché le limitazioni della proprietà, preordinate ad assicurarne la funzione sociale, devono essere stabilite dal legislatore, sia perché non può ricavarsi dall’art. 42, secondo comma, Cost., un dovere di essere e di restare proprietario per “motivi di interesse generale”. Inoltre, esprimendo la rinuncia abdicativa alla proprietà di un immobile essenzialmente l’interesse negativo del proprietario a disfarsi delle titolarità del bene, non è configurabile un abuso di tale atto di esercizio della facoltà dominicale di disposizione diretto a concretizzare un interesse positivo diverso da quello che ne giustifica il riconoscimento e a raggiungere un risultato economico non meritato. Si dispone la restituzione degli atti al Tribunale di L’Aquila e al Tribunale di Venezia. Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di cassazione, il 27 maggio 2025. ContEnzIosoCoMUnItArIoEDIntErnAzIonALE PMA e doppia maternità. La sentenza della Corte EDU, causa X c. Italia, sugli strumenti nel diritto interno alternativi al riconoscimento del rapporto di filiazione tra minore e genitore intenzionale nel rispetto dell’art. 8 della Convenzione Nota a Corte eDU, SezioNe Prima, SeNteNza 9 ottobre 2025, riCorSo N. 42247/23, CaUSa X C. italia Wally Ferrante (*) Monica De Vergori (*) La sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo del 9 ottobre 2025 ha affermato che non vi è stata, da parte della Repubblica italiana, violazione dell’art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, che garantisce il diritto al rispetto della vita privata e familiare, per effetto dell’annullamento della trascrizione dell’atto di nascita di un minore, nato in Italia nel 2018 a seguito del ricorso alla procreazione medicalmente assistita effettuata all’estero, nella parte in cui recava l’indicazione della madre d’intenzione oltre a quella della madre biologica. La Corte ha premesso che avrebbe esaminato la domanda sotto il profilo dell’obbligo degli Stati membri di garantire alle persone il rispetto effettivo della loro vita privata e familiare piuttosto che sotto il profilo del loro obbligo di non ingerirsi nell’esercizio di tale diritto, ingerenza che non sembra essere stata denunciata dal ricorrente (il minore rappresentato dalla madre biologica). Nella sentenza si ricorda che il margine di apprezzamento degli Stati è più esteso allorché non vi sia un generale consenso tra gli Stati membri sulla rilevanza dell’interesse in gioco o sui migliori strumenti per tutelarlo, in particolare quando la questione implichi aspetti morali o etici delicati o qualora (*) Avvocati dello Stato. RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 si debbano contemperare interessi pubblici e privati o diversi diritti parimenti garantiti dalla Convenzione e potenzialmente in conflitto tra loro. Si dà atto, inoltre, che, fino a maggio 2025, nell’ordinamento italiano non era possibile indicare la madre di intenzione nell’atto di nascita di un minore nato in Italia a seguito di procreazione medicalmente assistita effettuata all’estero. Come noto infatti, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 68 del 2025, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 8 della legge 19 febbraio 2004, n. 40 nella parte in cui non prevede che pure il nato in Italia da donna che ha fatto ricorso all’estero, in osservanza delle norme ivi vigenti, a tecniche di procreazione medicalmente assistita, ha lo stato di figlio riconosciuto anche della donna che, del pari, ha espresso il preventivo consenso al ricorso alle tecniche medesime e alla correlata assunzione di responsabilità genitoriale. Tuttavia, la Corte EDU ha precisato che, sin dal 2014, la giurisprudenza italiana ha iniziato a riconoscere, per il genitore di intenzione, il ricorso all’istituto dell’adozione in casi particolari di cui all’art. 44, comma primo, lett. d), della legge n. 184 del 1983, orientamento poi definitivamente consacrato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (sentenze n. 12193 del 2019 e n. 38162 del 2022) mentre, nel caso di specie, la madre d’intenzione ha scelto di non percorrere questa via, contribuendo a prolungare l’incertezza dello stato giuridico del minore (§ 79). La Corte ha inoltre ricordato che la Corte costituzionale, con sentenza n. 79 del 2022, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 55 della legge 4 maggio 1983, n. 184 nella parte in cui prevede che l’adozione in casi particolari non induce alcun rapporto civile tra l’adottato e i parenti dell’adottante, estendendo quindi gli effetti dell’adozione legittimante all’adozione in casi particolari e consentendo il sorgere di rapporti di parentela tra il minore e i parenti del c.d. genitore intenzionale. I Giudici di Strasburgo hanno quindi evidenziato che il desiderio di veder riconosciuto un legame giuridico tra il minore e la madre intenzionale non era precluso da un’impossibilità generale e assoluta nell’ordinamento italiano e tuttavia quest’ultima ha scelto di non utilizzare lo strumento dell’adozione che avrebbe consentito al minore di non trovarsi nella situazione di incertezza giuridica di cui si duole (§ 77). Si precisa, inoltre, che, dall’evoluzione del diritto vivente, l’apertura al- l’adozione in casi particolari per il genitore intenzionale è anteriore alla decisione definitiva interna e che, per il minore, non sarebbe stato un onere eccessivo attendere che la madre biologica e la madre intenzionale instaurassero un procedimento di adozione. Del resto, ancor prima dell’intervento della Corte costituzionale che ha equiparato, quanto ai rapporti successori e di parentela, l’adozione in casi particolari all’adozione legittimante (sentenza n. 79 del 2022 cit.), la Corte EDU ha ribadito che, secondo la propria giurisprudenza, l’equivalenza assoluta tra CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE gli istituti giuridici non è richiesta per il rispetto dell’art. 8 della Convenzione, atteso che il rispetto della vita privata del minore richiede che il diritto interno offra la possibilità di un riconoscimento del legame con il genitore d’intenzione ma non anche che tale riconoscimento abbia luogo necessariamente attraverso l’iscrizione di un rapporto di filiazione nell’atto di nascita del minore, ben potendosi ricorrere a tal fine all’adozione (cfr. Corte EDU, sent. 16 luglio 2020, D. c. Francia). Pertanto, conclude la Corte EDU, lo Stato italiano non è venuto meno al suo obbligo di garantire al ricorrente il rispetto effettivo della sua vita privata considerato che lo stesso vive dalla nascita con la madre biologica e con la madre intenzionale, che la sua vita familiare si svolge quotidianamente senza alcun ostacolo pratico e che il suo stato civile e la sua cittadinanza sono garantiti dal rapporto di filiazione con la madre biologica (§ 81). L’esito del giudizio innanzi alla Corte EDU, che ha escluso la violazione dell’art. 8 della Convenzione, esclude che lo Stato italiano possa essere destinatario di domande risarcitorie, in casi simili, per il periodo anteriore all’intervento della Corte costituzionale con la citata sentenza n. 68 del 2025. La sentenza inoltre assume una portata rilevante -per il profilo attinente alla discrezionalità degli Stati membri e per la percorribilità di strumenti alternativi, quali l’adozione in casi particolari -in tutte le cause tuttora pendenti in tema di gestazione per altri. Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, sezione Prima, sentenza 9 ottobre 2025, ricorso n. 42247/23 (24 novembre 2023), causa X c. Italia -Pres. Ivana Jelić, Giud. Erik Wennerström, Raffaele Sabato, Davor Derenčinović, Alain Chablais, Artūrs Kučs, Anna Adamska- Gallant. Art. 8 • obligations positives • vie privée et familiale • Perte par le requérant, cinq ans après sa naissance en Italie en 2018 à la suite d’une procréation médicalement assistée à l’étranger, du lien de filiation le liant à sa mère d’intention du fait de l’annulation de la transcription de l’acte de naissance concernant la désignation de celle-ci • Art. 8 applicable • Interdiction en droit national de l’inscription de la mère d’intention sur l’acte de naissance d’un enfant né en Italie à la suite d’une PMA effectuée à l’étranger • PMA entre personnes de même sexe sans lien biologique expressément exclue par la loi nationale • Non usage par la mère d’intention de la possibilité d’adopter le requérant ayant prolongé l’instabilité du statut juridique de celuici • Marge d’appréciation • Absence de manquement de l’État défendeur à son obligation de garantir au requérant le respect effectif de sa vie privée • Jouissance effective par le requérant de sa vie familiale non interrompue par une intervention de l’État défendeur. Prepared by the Registry. Does not bind the Court. INTRoDUCTIoN 1. La requête concerne l’annulation de la transcription de l’acte de naissance d’un mineur, RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 né en Italie en 2018 à la suite d’une procréation médicalement assistée à l’étranger, pour autant qu’il concernait sa mère d’intention. Invoquant l’article 8 de la Convention, le requérant se plaint d’une violation de sa vie privée et familiale en raison de la perte, cinq ans après sa naissance, du lien de filiation qui le liait à sa mère d’intention. EN FAIT 2. C.D.o. agit au nom de X, né en 2018 et résidant à B.v., dont elle est la mère biologique. Le requérant a été représenté par Me M. Paniz, avocat à Belluno. 3. Le Gouvernement a été représenté par son agent, L. D’Ascia, avocat de l’État. 4. Les faits de la présente cause peuvent se résumer comme suit. 5. C.D.o. et M.B., respectivement mère biologique et mère d’intention du requérant, élaborèrent ensemble un projet parental. Dans ce cadre, elles décidèrent de recourir à une procréation médicalement assistée (PMA) en vue de l’insémination de C.D.o. dans une clinique située en Espagne. 6. Le 21 avril 2018, après six années de vie commune, elles conclurent un pacte civil de solidarité. 7. Le 30 mai 2018, X naquit en Italie. 8. Le 8 juin 2018, le maire de la commune de M., en sa qualité d’officier de l’état civil, transcrit l’acte de naissance de X. Il y indiqua que l’enfant avait été conçu au moyen d’une PMA réalisée à l’étranger par la mère biologique, C.D.o. L’acte fut inscrit au registre de l’état civil sur la base de la déclaration de naissance faite par cette dernière. 9. Le même jour, M.B. déclara devant l’officier de l’état civil reconnaître légalement X comme son enfant, né par PMA de C.D.o., laquelle l’avait déjà reconnu. L’officier procéda à l’enregistrement du consentement éclairé à l’insémination artificielle, daté du 10 avril 2017, qui avait été déposé auprès d’une clinique de Barcelone. 10. Les deux noms de famille furent attribués à l’enfant. 11. Le 5 octobre 2018, le procureur de la République introduisit une demande d’annulation de la transcription de l’acte de naissance de X en application de l’article 95 du décret présidentiel no 396 de 2000. 12. M.B. se constitua partie intervenante devant le tribunal et s’opposa à la demande du parquet, faisant valoir notamment que l’inscription avait été effectuée dans l’intérêt supérieur de l’enfant. 13. Par une décision du 27 janvier 2021, le tribunal déclara la transcription de l’acte de naissance illégale. Se fondant sur la jurisprudence de la Cour de cassation, il conclut que la reconnaissance du statut de parent d’un enfant né par PMA entre deux femmes unies par un partenariat civil ne pouvait résulter d’une simple interprétation des lois en vigueur. 14. M.B. interjeta appel de la décision, et C.D.o. se constitua partie intervenante dans la procédure. Les intéressées faisaient valoir que l’enfant, alors âgé de trois ans, était pleinement intégré dans leur famille et soutenaient que son droit à une identité et à une filiation cohérente n’avait pas été pris en compte. Elles demandaient en outre à la cour d’appel de soulever une question de constitutionnalité. 15. Par un arrêt du 5 mai 2021, la cour d’appel confirma le jugement du tribunal, rappelant que la Cour de cassation avait jugé dans son arrêt no 7668 de 2020 qu’une demande de rectification de l’acte de naissance d’un enfant né en Italie par l’ajout du nom de la mère d’intention à côté de celui de la mère biologique devait être rejetée, même si la première avait consenti à la procréation médicalement assistée réalisée à l’étranger. En effet, le droit italien ne prévoyait CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE pas l’inscription de la mère d’intention dans l’acte de naissance, et l’officier d’état civil ne pouvait y introduire des éléments non expressément autorisés par la loi. La question de constitutionnalité fut rejetée. 16. M.B. se pourvut en cassation. 17. Par un arrêt no 23257 du 2 août 2023, la Cour de cassation débouta M.B. de son pourvoi. Elle confirma sa jurisprudence constante selon laquelle en cas de conception d’un enfant à l’étranger par PMA hétérologue, la demande tendant à faire figurer la mère d’intention comme parent dans l’acte de naissance d’un enfant né en Italie ne pouvait être accueillie, le législateur ayant réservé l’accès à ces techniques aux cas d’infertilité pathologique et les couples de même sexe n’étant pas inclus. En outre, la Cour estima que l’indication d’une double parentalité n’était pas indispensable à la protection de l’enfant dès lors que, conformément à l’arrêt no 79 de 2022 de la Cour constitutionnelle, l’adoption constituait un mécanisme adéquat pour établir des liens juridiques avec la famille du parent d’intention sans exclure ceux avec la fa- mille du parent biologique. 18. Ainsi, la Cour de cassation confirma de nouveau sa jurisprudence (Cour de cassation, arrêts nos 7668 de 2020, 6383 de 2022 et 7413 de 2022), selon laquelle une demande de mention du parent d’intention comme parent sur l’acte de naissance d’un enfant né en Italie ne pouvait être accueillie lorsque l’enfant avait été conçu à l’étranger par un couple homosexuel au moyen de techniques de PMA hétérologues. La justification de cette interdiction reposait sur une volonté sélective du législateur qui, selon les juges, avait souhaité limiter l’accès à ces techniques de procréation aux situations dans lesquelles les parents se trouvaient dans un état d’infertilité pathologique. 19. La Cour de cassation observa par ailleurs qu’une telle interdiction n’était pas contraire à l’intérêt supérieur de l’enfant, étant donné qu’il ne requérait pas nécessairement l’indication de la double filiation dans l’acte de naissance dès lors qu’un instrument adapté tel que l’«adoption dans des cas particuliers» existait, permettant de réaliser pleinement le droit fondamental de l’enfant à la reconnaissance, également juridique, du lien créé en vertu de la relation affective établie et vécue avec le parent d’intention. En effet, l’adoption était propre à assurer au requérant une filiation établie, d’une part, et à définir juridiquement le lien de fait avec la mère d’intention ayant partagé le projet procréatif en participant à la prise en charge de l’enfant depuis sa naissance, d’autre part. 20. À une date non précisée, l’acte de naissance du requérant fut modifié. LE CADRE JURIDIQUE ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS I. LA LÉGISLATIoN PERTINENTE 21. Les dispositions de loi pertinentes concernant la reconnaissance de l’enfant né hors mariage et la procédure «d’adoption dans des cas particuliers» sont exposées dans l’arrêt C. c. italie (no 47196/21, §§ 13-29, 31 août 2023). II. LA JURISPRUDENCE DE LA CoUR DE CASSATIoN 22. Les arrêts des chambres réunies (Sezioni unite) de la Cour de cassation (no 12193 de 2019 et no 38162 de 2022) pertinents en la matière sont résumés dans l’arrêt C c. italie (précité, §§ 22-25), y compris la jurisprudence relative à «l’adoption dans des cas particuliers», laquelle permet d’établir un lien juridique entre l’enfant et le partenaire du parent biologique. Ces éléments peuvent être complétés comme suit, pour autant que cela s’avère pertinent dans le cas présent. RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 Par un jugement du 30 juillet 2014, le tribunal pour enfants de Rome a ordonné «l’adoption dans des cas particuliers» en faveur de la compagne d’une femme qui avait donné naissance à une petite fille à l’étranger à la suite d’une PMA; les recours formés par le ministère public ont été rejetés respectivement par la cour d’appel de Rome, par un arrêt du 23 décembre 2015, et par la Cour de cassation, par un arrêt no 12962 du 26 mai 2016. 23. Dans son arrêt no 8029 du 22 avril 2020, la Cour de cassation a établi que «l’intérêt de l’enfant [n’était] pas en jeu, puisque le refus de l’officier de l’état civil [n’était] pas susceptible d’affecter la stabilité du milieu (...) dans lequel l’intéressé [vivait] sa relation [familiale] », et a jugé que «la reconnaissance d’un enfant conçu grâce à l’utilisation de techniques hétérologues de procréation médicalement assistée par une femme qui est en partenariat civil avec la femme ayant donné naissance à l’enfant mais n’a aucun lien biologique avec celui-ci, est contraire à l’article 4, paragraphe 3, de la loi no 40 de 2004 et à l’exclusion de l’utilisation de telles techniques pour les couples homosexuels, puisqu’il n’est pas permis, en dehors des cas prévus par la loi, de réaliser des formes de parentalité dissociées d’une relation biologique avec les instruments juridiques prévus pour un enfant né pendant le mariage ou reconnu». La Cour de cassation a également rappelé que la reconnaissance de la capacité des couples de personnes de même sexe d’accueillir, d’élever et d’éduquer des enfants, qui a conduit à l’admission de l’adoption de l’enfant par le partenaire de même sexe du parent biologique en vertu de l’article 44 § 1, lettre d) de la loi no 184 de 1983, ainsi qu’à la transcription de l’acte de naissance valablement établi à l’étranger montrant que l’enfant est le fils de deux femmes, ne justifie pas un mécanismed’établissement du lien de parenté alternatif à celui fondé sur le lien biologique, puisque le lien parental ne doit pas nécessairement s’exprimer dans les mêmes formes juridiques que celles prévues pour l’enfant né pendant le mariage ou reconnu ultérieurement. 24. Dans l’arrêt no 32 de 2021, la Cour de cassation a considéré qu’une intervention du législateur était nécessaire, indiquant en particulier ce qui suit : «(...) les enfants nés d’une procréation médicalement assistée hétérologue réalisée par deux femmes se trouvent dans une situation défavorable par rapport à tous les autres enfants nés, [et ce] uniquement en raison de l’orientation sexuelle des personnes qui ont réalisé le projet procréatif. Ils sont appelés à rester dans une relation avec un seul parent, précisément parce qu’ils ne peuvent être reconnus par l’autre personne qui a réalisé le projet de procréation, et leurs intérêts primordiaux s’en trouvent sérieusement compromis». III. LA JURISPRUDENCE DE LA CoUR CoNSTITUTIoNELLE 25. Les arrêts de la Cour constitutionnelle pertinents en la matière sont résumés dans l’arrêt C c. italie (précité, §§ 26-28). Par les arrêts no 32 de 2021 et no 79 de 2022, la Cour constitutionnelle a élargi les effets de la mesure d’«adoption dans des cas particuliers», reconnaissant un lien de parenté avec la famille de l’adoptant également dans de tels cas. Elle a en effet déclaré inconstitutionnelles les dispositions relatives à l’«adoption dans des cas particuliers» pour autant qu’elles excluaient que fût créé entre l’adopté et les parents de l’adoptant le même lien de parenté que celui qu’établissaient les autres types d’adoption. 26. Par un arrêt no 68 du 22 mai 2025, la Cour constitutionnelle a déclaré inconstitutionnelle l’interdiction faite à la mère d’intention de reconnaître comme sien l’enfant né en Italie d’une procréation médicalement assistée légalement pratiquée à l’étranger. Elle a jugé que l’article 8 de la loi no 40 de 2004 était inconstitutionnel dans la mesure où il ne prévoyait pas que l’enfant né en Italie d’une femme ayant eu recours à des techniques de procréation médicalement CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE assistée à l’étranger, conformément aux règles en vigueur dans cette loi, eût également le statut d’enfant reconnu. 27. Ainsi, selon la Cour constitutionnelle, l’enfant né en Italie d’une femme qui a eu recours, conformément aux règles en vigueur dans ce pays, à des techniques de procréation médicalement assistée (PMA) doit également avoir le statut d’enfant reconnu de la femme qui, elle aussi, a donné son consentement préalable à l’utilisation de ces techniques et à l’exercice de la responsabilité parentale qui en découle. 28. La juridiction constitutionnelle -après avoir précisé que la question ne concernait pas les conditions posées à l’accès à la procréation médicalement assistée en Italie -a considéré que l’obstacle à ce qu’un enfant né en Italie puisse obtenir dès sa naissance le statut d’enfant reconnu également de la femme qui a donné son consentement à la procédure de fécondation à l’étranger avec la mère biologique ne garantissait pas l’intérêt supérieur de l’enfant, et emportait violation tout à la fois de l’article 2 de la Constitution, en raison de l’atteinte à l’identité personnelle de l’enfant né et à son droit à se voir reconnaître un statut juridique certain et stable dès la naissance, de l’article 3 de la Constitution, en raison du caractère déraisonnable desdites règles légales, qui ne pouvaient être justifiées en l’absence d’un intérêt concurrent de rang constitutionnel, et de l’article 30 de la Constitution, en raison de l’atteinte au droit de l’enfant à se voir reconnaître dès la naissance, et envers les deux parents, les droits liés à la responsabilité parentale et aux obligations qui en découlent envers les enfants. 29. La déclaration d’inconstitutionnalité se fondait sur deux considérations, à savoir, d’une part, la responsabilité qui découle de l’engagement commun qu’un couple assume lorsqu’il décide de recourir à la procréation médicalement assistée pour engendrer un enfant, engagement auquel aucun des parents, et en particulier la mère dite intentionnelle, ne peut ensuite se soustraire et, d’autre part, le caractère central de l’intérêt de l’enfant à ce que l’ensemble des droits qu’il a vis-à-vis de ses parents soient établis non seulement vis-à-vis de sa mère biologique, mais aussi vis-à-vis de sa mère intentionnelle. 30. La Cour constitutionnelle a estimé qu’il ressortait de l’examen de ces fondements que la non-reconnaissance de la qualité d’enfant des deux parents dès la naissance portait atteinte au droit à l’identité personnelle de l’enfant et compromettait l’effectivité de son droit à être entretenu, éduqué, instruit et assisté moralement par ses parents, dans le respect de ses facultés, de ses penchants naturels et de ses aspirations, ainsi que de son droit à entretenir des relations équilibrées et continues avec chacun de ses parents, de recevoir d’eux des soins, une éducation, une instruction et une assistance morale et d’entretenir des relations significatives avec ses ascendants et avec les parents de chaque branche parentale. 31. Quant à l’«adoption dans des cas particuliers», la Cour constitutionnelle a souligné que l’ouverture de la procédure étant à la seule initiative de l’adoptant, aucun droit à agir afin de demander l’adoption n’était reconnu à l’enfant (ou à son représentant légal), et encore moins à sa mère biologique, et, plus généralement, que l’un comme l’autre ne disposaient d’aucun moyen de protection dans le cas où la mère d’intention décidait de ne pas procéder à l’adoption, de sorte que in fine c’était elle qui était autorisée à se soustraire aux devoirs assumés au moment de la décision d’entreprendre le projet parental avec sa compagne. EN DRoIT SUR LA vIoLATIoN ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 8 DE LACoNvENTIoN 32. Le requérant se plaint de la perte, cinq ans après sa naissance, du lien de filiation qui RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 le liait à sa mère d’intention. Il dénonce une violation du droit au respect de sa vie privée et familiale, que l’article 8 de la Convention garantit en ces termes: «1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. 2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui». A. sur la recevabilité 33. Le Gouvernement excipe d’un non-épuisement des voies de recours internes, alléguant que M.B. et C.D.o. n’ont à aucun moment agi au nom du requérant au cours de la procédure interne et que, par conséquent, celui-ci n’était pas partie à ladite procédure. 34. Le requérant argue quant à lui que la mère d’intention et la mère biologique se sont opposées au recours du procureur concernant la rectification de la transcription du certificat de naissance. 35. La Cour rappelle que la règle de l’épuisement des voies de recours internes doit être appliquée avec une certaine souplesse et sans formalisme excessif, étant donné le contexte de protection des droits de l’homme. Elle a de plus admis que ladite règle ne s’accommode pas d’une application automatique et ne revêt pas un caractère absolu; en contrôlant son respect, il faut avoir égard aux circonstances de la cause (Vučković et autres c. Serbie [GC], no 17153/11, §§ 69-77, 25 mars 2014, et Gherghina c. roumanie [GC] (déc.), no 42219/07, §§ 83 et 84, 9 juillet 2015, et les références citées). 36. À cet égard, la Cour note que dans la présente espèce, les décisions des juridictions internes avaient pour objet l’intérêt supérieur de l’enfant. En particulier, M.B. et C.D.o. ont soutenu à plusieurs reprises, devant les différentes instances nationales, qu’il était dans l’intérêt de l’enfant d’avoir une filiation établie avec la mère d’intention de disposer d’une certitude juridique à cet égard. 37. La Cour rappelle que pour porter une appréciation sur le respect de la règle de l’épuisement des voies de recours internes, elle doit tenir compte non seulement des faits, mais aussi des arguments juridiques invoqués devant les autorités internes (radomilja et autres c. Croatie [GC], nos 37685/10 et 22768/12, § 117, 20 mars 2018, et Fu Quan, s.r.o. c. république tchèque [GC], no 24827/14, § 171, 1er juin 2023). 38. Dans ces conditions, la Cour considère que même si formellement, la mère d’intention et la mère biologique n’ont pas agi au nom de l’enfant, les recours internes qu’elles ont introduits portaient sur les mêmes griefs que ceux qui sont soulevés devant elle. 39. Par conséquent, la Cour conclut au rejet de l’exception de nonépuisement des voies de recours internes présentée par le Gouvernement. 40. Constatant que le grief n’est pas manifestement mal fondé ni irrecevable pour un autre motif visé à l’article 35 de la Convention, la Cour le déclare recevable. B. sur le fond 1. thèses des parties a) Le requérant 41. Selon le requérant, l’annulation de la transcription de son acte de naissance, dans lequel CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE deux femmes étaient reconnues comme mères, constitue une ingérence injustifiée dans sa vie privée et familiale. Il considère en effet qu’une telle décision le prive de l’identité personnelle et sociale qu’il a construite, depuis sa naissance, dans un environnement où il a toujours étè reconnu comme le fils de ses deux mères. 42. Le requérant se réfère à la jurisprudence de la Cour, exposant qu’elle reconnaît que le droit de devenir parent, y compris par procréation médicalement assistée, relève de la vie privée et familiale. Dès lors, argue-t-il, un enfant né d’un couple de personnes de même sexe doit bénéficier des mêmes droits que ceux nés de couples hétérosexuels, notamment en matière de filiation. 43. À cet égard, le requérant explique qu’en Italie, au moment de sa naissance, la loi ne permettait pas à la mère intentionnelle d’adopter l’enfant dans les mêmes conditions qu’un parent biologique. Il en déduit que la seule solution pour garantir les droits de l’enfant était donc la transcription d’un acte de naissance avec l’indication de deux mères. 44. Le requérant ajoute que depuis sa naissance, il a toujours été identifié et reconnu comme étant le fils de ses deux mères dans son environnement social. Estimant que la mesure d’annulation de la transcription a été prise sans que son intérêt supérieur ne fût pris en compte, il soutient qu’elle le prive dudit statut pour une durée indéterminée, et rompt ainsi la continuité de son identité sociale et juridique. 45. De l’avis du requérant, la position qu’il défend est conforme à l’avis consultatif relatif à la reconnaissance en droit interne d’un lien de filiation entre un enfant né d’une gestation pour autrui pratiquée à l’étranger et la mère d’intention ([GC], demande no P16-2018-001, Cour de cassation française, 10 avril 2019) («avis consultatif no P16-2018-001»), lequel, ex- pose-t-il, distingue clairement la question de la réglementation de la procréation médicalement assistée entre couples d’individus de même sexe de celle du statut des enfants déjà nés par ces techniques, et retient que lorsqu’un enfant est déjà né et intégré dans un cadre parental, son intérêt doit prévaloir sur toute autre considération. 46. Le requérant allègue que la décision de la Cour de cassation est intervenue cinq ans après sa naissance et que, même si la durée de la procédure n’est pas excessive au sens de l’article 6 de la Convention, elle a eu pour effet de bouleverser sa situation juridique. 47. Il avance que les juridictions italiennes ont fondé leurs décisions sur l’absence de loi autorisant explicitement la double filiation dans ce contexte et sur la possibilité de recourir à l’«adoption dans des cas particuliers», et il leur reproche de ne pas avoir pris en compte les effets de la privation du lien juridique avec la mère intentionnelle, avec laquelle il avait pourtant construit une relation parentale pleine et entière. 48. Il soutient, en outre, que l’annulation de la transcription l’a également privé de toute garantie en matière de soutien matériel, expliquant qu’en l’absence de lien juridique, la mère intentionnelle n’est plus tenue de contribuer à son entretien. Il ajoute, à cet égard, que même si la procédure d’adoption est possible, elle est soumise à des conditions strictes, qui selon lui la rendent incertaine, et argue par ailleurs qu’elle ne peut être engagée que par le parent adoptif, sans initiative possible de l’enfant. 49. Il précise que si les arrêts de la Cour constitutionnelle italienne no 32 de 2021 et no 79 de 2022 ont, certes, élargi les effets de l’«adoption dans des cas particuliers» en reconnaissant un lien de parenté avec la famille de l’adoptant, elles n’ont pas pour autant modifié la procédure elle-même, laquelle, affirme-t-il, reste complexe. Ainsi, l’enfant se retrouverait exposé à un risque réel de rupture affective, sociale et économique, sans protection juridique immédiate. Le requérant conclut par conséquent que la simple possibilité théo RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 rique d’une adoption future ne suffit pas à garantir son droit protégé par l’article 8 de la Convention. b) Le Gouvernement 50. Le Gouvernement soutient que l’annulation de la transcription de l’acte de naissance de l’enfant visait simplement à corriger une erreur administrative contraire à la loi, et il estime dès lors qu’elle ne constitue pas une violation de l’article 8 de la Convention. 51. Il se réfère à l’avis consultatif no P16-2018-001 (précité), précisant qu’il portait sur la reconnaissance du lien de filiation entre un enfant né par gestation pour autrui (GPA) à l’étranger et la mère d’intention. Il argue que la Cour a reconnu que le droit au respect de la vie privée de l’enfant impose que le droit interne prévoie une possibilité de reconnaissance du lien avec la mère d’intention, mais qu’elle a également considéré qu’il n’est pas nécessaire que ce soit par transcription automatique, et que des moyens alternatifs, comme l’adoption, peuvent suffire. 52. Le Gouvernement estime que ces principes sont applicables en l’espèce, bien qu’il ne s’agisse pas d’une GPA. Il expose, sur ce point, que dans la présente affaire la mère d’intention n’a pas de lien biologique avec l’enfant, et la situation est donc, de son point de vue, comparable. Il en déduit que l’adoption reste un moyen adéquat pour établir le lien de filiation, et ce, ajoute-t-il, dans le respect de l’intérêt supérieur de l’enfant. 53. Le Gouvernement considère par ailleurs que l’incertitude juridique résultant de l’annulation de la transcription est due au choix qu’auraient fait M.B. et C.D.o. de ne pas utiliser la voie légale de l’«adoption dans des cas particuliers». Arguant que la procédure en question avait pourtant été indiquée comme la solution appropriée, il reproche aux intéressées d’avoir cherché à obtenir une reconnaissance automatique de la mère d’intention et d’avoir, ce faisant, contribué à prolonger l’instabilité du statut juridique de l’enfant. 54. En outre, de l’avis du Gouvernement, l’annulation litigieuse n’a pas porté atteinte à l’identité sociale de l’enfant. En effet, allègue-t-il, celui-ci a conservé le nom de sa mère biologique et, d’après le Gouvernement, un tel état de fait suffisait à garantir sa reconnaissance sociale, son statut civil et sa nationalité. Le Gouvernement expose également que dans le cadre de l’adoption, la législation italienne permet d’ajouter le nom de l’adoptant avant celui de l’enfant, et que la jurisprudence récente a même assoupli cette règle, admettant la possibilité pour le juge de tenir compte de l’intérêt supérieur de l’enfant pour déterminer l’ordre des noms. Le Gouvernement considère ainsi que les requérantes auraient pu préserver l’identité de l’enfant en recourant d’emblée à l’adoption. 55. Le Gouvernement ajoute que l’officier de l’état civil de la commune M. ayant procédé à la transcription a commis une erreur qui, eu égard à la nouveauté et à la complexité juridique à l’époque de la question en cause, aurait été qualifiée d’erreur excusable et aurait par ailleurs été rapidement corrigée par les autorités judiciaires. 56. De plus, le Gouvernement soutient que l’identité sociale et juridique de l’enfant n’aurait pas été compromise si les mères avaient choisi la voie légale de l’«adoption dans des cas particuliers ». Il indique, sur ce point, que ladite procédure aurait permis d’établir un lien de filiation avec la mère intentionnelle sans entraîner de changement automatique de nom. 57. Il estime en outre, concernant la perte alléguée des obligations matérielles et éducatives de la mère intentionnelle du fait de la mesure d’annulation, que l’adoption aurait également permis de rétablir lesdits devoirs de l’intéressée. À cet égard, il explique que l’article 48 de la loi sur l’adoption impose à l’adoptant les mêmes obligations que celles d’un parent biolo CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE gique, et avance que la solution du recours à l’adoption a, en l’espèce, été jugée adéquate à chaque stade de la procédure interne. 58. Enfin, tout en admettant que la procédure d’adoption ne peut être engagée que par la mère intentionnelle elle-même et que ni l’enfant, même assisté d’un curateur, ni les autorités judiciaires ne peuvent initier cette démarche d’office, le Gouvernement fait observer que dans la présente affaire, la mère d’intention a toujours exprimé sa volonté d’être reconnue comme l’un des parents du requérant. 2. appréciation de la Cour 59. La Cour rappelle tout d’abord que lorsqu’elle est saisie par un parent biologique au nom de son enfant, il arrive parfois qu’elle décèle néanmoins des intérêts conflictuels entre le parent et son enfant. Elle ne décèle pas en l’espèce d’intérêts conflictuels qui lui imposeraient de rejeter la requête introduite par la mère biologique au nom du requérant. 60. La Cour note que le requérant voit dans le refus de reconnaissance du lien de filiation avec sa mère d’intention une violation de son droit au respect de sa vie privée et familiale. Il estime, en outre, que la possibilité dont dispose sa mère d’intention d’engager une procédure d’adoption ne saurait être considérée comme susceptible de remédier à l’atteinte en question. 61. La Cour rappelle d’emblée que le respect de la vie privée exige que chaque enfant puisse établir les détails de son identité d’être humain, ce qui inclut sa filiation (mennesson c. France, no 65192/11, §§ 46 et 96, CEDH 2014). 62. La Cour rappelle également qu’il suffit, aux fins de l’application de l’article 8 sous son volet relatif à la vie familiale, que les parents d’intention s’occupent depuis sa naissance, comme le feraient des parents biologiques, d’un enfant né d’une PMA et qu’enfant et parents vivent ensemble d’une manière qui ne se distingue en rien de la «vie familiale» dans son acception habituelle (voir, mutatis mutandis, mennesson, précité, § 45). 63. La Cour conclut de ce qui précède que l’article 8 de la Convention est applicable au grief du requérant aussi bien sous son volet relatif à la «vie privée» que sous son volet relatif à la «vie familiale». 64. La Cour examinera le grief du requérant sous l’angle de l’obligation positive des États parties de garantir aux personnes relevant de leur juridiction le respect effectif de leur vie privée et familiale, plutôt que sous l’angle de leur obligation de ne pas s’ingérer dans l’exercice de ce droit (C.e. et autres c. France, nos 29775/18 et 29693/19, § 82, 24 mars 2022). Elle relève en effet que le grief, tel que formulé par le requérant, ne tend pas à dénoncer une atteinte au droit au respect de la vie privée et familiale qu’aurait portée une autorité publique à son encontre, mais porte sur des lacunes alléguées du droit italien qui auraient conduit à l’annulation de la transcription de l’acte de naissance établi en Italie en ce qui concerne la mère d’intention et que le requérant estime préjudiciables au respect effectif de sa vie privée et familiale. 65. Elle rappelle que pour déterminer l’ampleur de la marge d’appréciation, il y a lieu de prendre en compte un certain nombre de facteurs. Lorsqu’un aspect particulièrement important de l’existence ou de l’identité d’un individu se trouve en jeu, la marge laissée à l’État est restreinte. En revanche, la marge d’appréciation est plus large lorsqu’il n’existe pas deconsensus entre les États membres du Conseil de l’Europe sur l’importance relative de l’intérêt en jeu ou sur les meilleurs moyens de le protéger, en particulier lorsque l’affaire soulève des questions morales ou éthiques délicates. Elle est, d’une façon générale, également ample lorsque l’État doit ménager un équilibre entre des intérêts privés et publics concurrents ou entre différents droits protégés par la Convention qui se trouvent en conflit (voir, notamment, a.P., RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 Garçon et Nicot c. France, nos 79885/12 et 2 autres, § 121, 6 avril 2017, Hämäläinen c. Fin- lande [GC], no 37359/09, § 67, CEDH 2014, et les références qui y sont indiquées, ainsi que l’avis consultatif no P16- 2018-001, précité, §§ 43 et 44). 66. La Cour relève que la présente requête, qui porte sur la question de la reconnaissance en droit d’une filiation entre un enfant et une personne avec laquelle il n’a pas de lien biologique, suscite des interrogations d’ordre éthique. 67. Elle souligne d’emblée que l’intérêt supérieur de l’enfant comprend, entre autres, l’identification en droit des personnes qui ont la responsabilité de l’élever, de pourvoir à ses besoins et d’assurer son bien-être, ainsi que la possibilité de vivre et d’évoluer dans un milieu stable (avis consultatif no P16-2018-001, précité, § 42). Pour cette raison, le respect de la vie privée de l’enfant requiert que le droit interne offre une possibilité de reconnaissance d’un lien de filiation entre l’enfant et le parent d’intention (ibidem, dispositif, point 1). Dès lors, la marge d’appréciation des États est limitée s’agissant du principe même de l’établissement ou de la reconnaissance de la filiation (ibidem, §§ 44-46). La Cour estime également que, s’agissant de questions mettant en jeu l’intérêt de l’enfant, l’orientation sexuelle des parents ne saurait entrer en ligne de compte. Elle considère en revanche que, si le principe même de l’établissement ou de la reconnaissance de la filiation ne laisse aux États qu’une marge d’appréciation limitée, cette marge est plus grande en ce qui concerne les moyens à mettre en oeuvre à cette fin (ibidem, § 51). 68. La Cour note que jusqu’en mai 2025 (paragraphe 26 ci-dessus), le droit italien ne permettait pas l’inscription de la mère d’intention sur l’acte de naissance d’un enfant né en Italie à la suite d’une PMA effectuée à l’étranger. Toutefois, la Cour constitutionnelle a récemment déclaré inconstitutionnelle l’interdiction faite à la mère d’intention de reconnaître comme sien l’enfant né en Italie d’une procréation médicalement assistée pratiquée à l’étranger. 69. La question qui se pose est celle de savoir si, dans les circonstances de la présente espèce, une telle impossibilité caractérise ou non un manquement de l’État défendeur à son obligation positive de garantir au requérant le respect effectif de sa vie privée et familiale. 70. La Cour rappelle que, dans des affaires concernant une allégation d’absence de reconnaissance juridique en droit interne d’un lien de filiation légalement établi à l’étranger entre des enfants nés par gestation pour autrui dans un pays étranger et leurs parents d’intention, (Valdís Fjölnisdóttir et autres c. islande, no 71552/17, 18 mai 2021, a.m. c. Norvège, no 30254/18, 24 mars 2022, H. c. royaume Uni (déc.), no 32185/20, 31 mai 2022, et C.e. et autres c. France, précité, concernant la reconnaissance d’un lien de filiation entre un enfant et l’ancienne compagne de sa mère biologique), elle a adopté une approche globale qui tient compte non seulement de la situation à la date de la naissance de l’enfant ou même à celle de l’examen par elle du grief, mais aussi de l’existence d’une possibilité de reconnaissance juridique ultérieure. En outre, elle s’est prononcée in concreto sur les conséquences de l’ingérence pour le droit à la vie privée des requérants. Les États disposent d’une grande marge d’appréciation pour choisir le type de procédure à privilégier. À cet égard, la Cour a également admis que le refus de reconnaître le lien pouvait être compensé par la mise en place d’un mécanisme effectif, même de facto (C.e. et autres c. France, précité, § 107), rendant possible in fine une telle reconnaissance. Une procédure d’adoption pouvait répondre à cette nécessité dès lors que ses conditions étaient adaptées et que ses modalités permettaient une décision rapide, de manière à éviter que l’enfant fût maintenu longtemps dans une incertitude juridique quant à ce lien (avis consultatif no P16-2018-001, précité, § CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 54, et D c. France, no 11288/18, §§ 64 et 70, 16 juillet 2020). La Cour a précisé que cette conclusion valait aussi dans le cas d’un enfant issu des gamètes d’un père d’intention (D c. France, précité, § 64). 71. La Cour considère que ces conclusions s’appliquent également à un cas comme celui en l’espèce, où M.B. et C.D.o. ont eu recours à une technique de procréation médicalement assistée interdite dans l’État défendeur, mais légale dans un autre pays, et où la naissance du requérant est régie par la réglementation nationale de l’État défendeur (r.F. et autres c. alle- magne, no 46808/16, § 93, 12 novembre 2024). Sur ce point, elle note qu’en Italie, comme la Cour de cassation l’a souligné dans l’arrêt no 8029 de 2020, la PMA entre personnes de même sexe sans lien biologique est expressément exclue par la loi. 72. À cet égard, la Cour estime que les principes élaborés, d’une part, dans les affaires mennesson (précitée) et labassee c. France (no 65941/11, 26 juin 2014), d’autre part, dans l’avis consultatif susmentionné et dans l’affaire D. c. France (précitée), et, enfin, dans l’affaire C.e. et autres c. France (précitée), trouvent à s’appliquer à la présente cause et, plus précisément, à la question du lien de filiation entre le requérant et la mère d’intention, avec laquelle il a développé depuis sa naissance un lien concret de nature filiale. 73. La Cour note qu’au moins à partir de 2014 (paragraphe 22 ci-dessus), plusieurs tribunaux ont commencé à admettre le recours par le parent d’intention à l’«adoption dans des cas particuliers», approche qui a été ensuite consacrée par la Cour de cassation (paragraphe 22 ci-dessus, et voir également C c. italie, précité, § 22). Elle constate, à l’instar du Gouvernement, que l’évolution jurisprudentielle permettant la reconnaissance de l’adoption de la part du parent d’intention était antérieure à la naissance du requérant, et qu’aucune demande d’adoption ne semble avoir été introduite par M.B. 74. La Cour estime que dès le jugement du tribunal ayant ordonné la rectification de l’acte de naissance du requérant, M.B. avait la possibilité de former une demande d’adoption de l’intéressé sur le fondement de l’article 44 de la loi no 184 de 1983 et, ainsi, de mettre fin à l’incertitude juridique dans laquelle il se trouvait. 75. À cet égard, la Cour tient à rappeler que la Cour constitutionnelle a déclaré inconstitutionnelles les dispositions relatives à l’ « adoption dans des cas particuliers » pour autant qu’elles excluaient que fût créé entre l’adopté et les parents de l’adoptant le même lien de parenté que celui qu’établissaient les autres types d’adoption (paragraphe 25 ci-dessus). 76. Elle relève également qu’en novembre 2022 (paragraphe 22 ci-dessus), les chambres réunies de la Cour de cassation, tout en rappelant que la transcription de l’acte de naissance d’un enfant né d’une GPA pratiquée à l’étranger était, pour autant qu’elle concernait le parent d’intention, interdite comme étant contraire à l’ordre public, a établi, en se référant aux arrêts D.b. et autres c. Suisse, nos 58817/15 et 58252/15, 22 novembre 2022, et D c. France, précité, que «l’adoption est le moyen par lequel il est possible de faire reconnaître juridiquement, en conférant à un tel enfant, à l’égard du parent d’adoption, le statut de fils ou de fille, le lien de fait [existant] entre l’enfant en question et la personne qui a partagé avec le parent biologique le projet de procréation et contribué à l’entretien de l’enfant dès sa naissance». 77. Par conséquent, la Cour constate que le désir de voir reconnaître un lien entre le requérant et la mère d’intention ne se heurtait pas à une impossibilité générale et absolue (C c. italie, précité, § 77), M.B. ayant à sa disposition la voie de l’adoption, qu’elle a choisi de ne pas utiliser. En effet, au moment où le tribunal a ordonné la rectification de l’acte de naissance du requérant, M.B. disposait déjà de la possibilité de demander à adopter l’intéressé, ce qui lui aurait évité de se trouver dans la situation d’incertitude juridique dont il se plaint. or, la RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 Cour a précisé, dans l’avis consultatif susmentionné (§§ 52 et 54), qu’un mécanisme effectif permettant la reconnaissance d’un lien de filiation entre les enfants concernés et la mère d’intention doit exister au plus tard lorsque, selon l’appréciation des circonstances de chaque cas, le lien entre l’enfant et la mère d’intention s’est concrétisé. La Cour observe que cette évolution du droit positif, ouvrant la voie à «l’adoption dans des cas particuliers» pour le parent intentionnel (paragraphe 22 ci-dessus), est antérieure à la décision interne définitive et elle estime que, dans les circonstances de la cause, ce n’est pas imposer à l’enfant un fardeau excessif que d’attendre des M.B. et C.D.o qu’elles engagent une procédure d’adoption (D c. France précité, § 67). La Cour note que le requérant se plaint de ce que la procédure d’adoption serait soumise à des conditions strictes, ainsi que notamment, de son caractère unilatéral à l’initiative exclusive du parent adoptif, (compte tenu de l’absence de pouvoir d’initiative de l’enfant). Elle admet que, dans d’autres circonstances, ce dernier élément pourrait engendrer une situation d’incertitude pour l’enfant. or, au contraire, dans la présente espèce, la Cour constate que M.B. a manifesté dès la naissance du requérant son intention de le reconnaître et d’assumer pleinement son rôle de parent aux côtés de C.D.o. 78. S’il est vrai que la Cour constitutionnelle a considéré que l’«adoption dans des cas particuliers », même après les évolutions apportées récemment (paragraphes 25 et 75 ci-dessus), n’équivalait pas à un lien de filiation établi au moyen d’une transcription, la Cour rappelle que, selon sa propre jurisprudence, l’équivalence totale n’est pas exigée par l’article 8 (voir, pour l’adoption, avis consultatif no P16-2018-001, précité, Valdís Fjölnisdóttir et autres, no 71552/17, § 71, 18 mai 2021, concernant le placement familial, et C.e. et autres c. France, précité, §§ 99 et suivants pour des situations de facto). 79. La Cour convient avec le Gouvernement que l’absence d’établissement rapide d’un lien juridique entre l’enfant et sa mère d’intention résultant de l’annulation de la transcription est due au choix qu’ont fait M.B. et C.D.o. de ne pas utiliser la voie de l’«adoption dans des cas particuliers». Elles ont donc contribué à prolonger l’instabilité du statut juridique du requérant. À cet égard, la Cour note que le requérant se plaint de ce que à l’époque, l’ordre juridique italien n’autorisait pas l’enregistrement à l’état civil de la simple déclaration de volonté de la mère d’intention de reconnaître l’enfant. La Cour relève que, dans d’autres affaires, elle a jugé conformes à l’intérêt supérieur de l’enfant des refus similaires: en particulier, s’agissant de l’enregistrement de la qualité de parent d’intention d’un enfant né d’une GPA pratiquée à l’étranger, la Cour a estimé qu’on ne saurait déduire de l’intérêt supérieur de l’enfant que la reconnaissance du lien de filiation entre l’enfant et la mère d’intention que requiert le droit de l’enfant au respect de la vie privée, au sens l’article 8 de la Convention, impose aux États de procéder à la transcription de l’acte de naissance étranger en ce qu’il désigne la mère d’intention comme étant la mère légale. Selon les circonstances de chaque cause, d’autres modalités peuvent également servir convenablement cet intérêt supérieur, dont l’adoption, qui, s’agissant de la reconnaissance de ce lien, produit des effets de même nature que la transcription de l’acte de naissance étranger (D c. France, précité § 52). 80. Partant, il n’y a pas eu manquement de l’État défendeur à son obligation de garantir au requérant le respect effectif de sa vie privée. 81. Par ailleurs, la Cour note que le requérant n’a pas fait état d’obstacles réels et pratiques dans le déroulement de sa vie familiale au quotidien (C.e. précité § 95). Elle relève que l’intéressé vit avec C.D.o. et M.B. depuis sa naissance et qu’en conservant la filiation avec C.D.o. (voir, a contrario, C c. italie, précité, § 67), sa reconnaissance sociale, son statut civil et sa CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE nationalité étaient garantis. La jouissance effective par le requérant de sa vie familiale n’a donc pas été interrompue par une intervention de l’État défendeur. 82. Dès lors, et eu égard à la marge d’appréciation laissée à l’État défendeur, la Cour conclut ainsi que les difficultés pratiques que le requérant a pu rencontrer dans sa vie familiale à raison de l’annulation de la transcription de son acte de naissance pour autant qu’il désignait sa mère d’intention ne dépassaient pas les limites qu’impose le respect de l’article 8 de la Convention (mennesson, §§ 92-94, labassee, §§ 71‑73, D.b. et autres c. Suisse, §§ 93 et 94, Valdís Fjölnisdóttir et autres, §§ 71-75, et C.e. et autres c. France, §§ 93-97, tous précités, et K.K. et autres c. Danemark, no 25212/21, §§ 49-51, 6 décembre 2022). 83. Partant, il n’y a pas eu violation de l’article 8 de la Convention PAR CES MoTIFS, LA CoUR, 1. Déclare, à l’unanimité, la requête recevable; 2. Dit, par 6 voix contre 1, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 8 de la Convention. Ilse Freiwirth Ivana Jelić Greffière Présidente Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l’exposé de l’opinion séparée de la juge A. Adamska-Gallant. oPINIoN DISSIDENTE DE LA JUGE ADAMSKA-GALLANT Je ne puis souscrire à l’opinion de la majorité selon laquelle il n’y a pas eu en l’espèce violation de l’article 8 de la Convention, qui garantit le droit au respect de la vie privée. Si je souscris au constat de la majorité qui consiste à dire que l’instabilité de la situation dans laquelle se trouvait le requérant a résulté de la décision de sa mère de solliciter la transcription de son acte de naissance plutôt que d’engager une procédure d’adoption, j’estime cependant qu’il ne devrait pas s’agir là du facteur déterminant aux fins de l’appréciation des droits de l’intéressé au regard de la Convention. Fondamentalement, l’enfant, qui est l’objet direct de cette procédure, ne saurait être tenu pour responsable des choix procéduraux opérés par le parent. L’annulation de l’acte de naissance du requérant après plus de cinq ans de procédure judiciaire soulève de sérieuses préoccupations quant au respect par l’État de ses obligations positives découlant de l’article 8. L’erreur commise par les autorités de l’État a eu pour effet de créer une longue période d’incertitude et d’instabilité juridique pour le requérant, dont l’identité et la vie privée se trouvaient en jeu. L’obligation positive qui incombait à l’État de protéger la vie privée du requérant comprenait l’obligation de redresser rapidement l’erreur commise et la situation qui en a résulté. Eu égard au caractère sensible des droits en jeu, qui touchent au coeur même de l’identité du requérant, tout retard dans l’adoption de mesures correctives est inacceptable. Le fait que plus de cinq ans se soient écoulés avant que l’acte de naissance ne soit finalement annulé donne à penser que l’État n’a pas fait preuve de la diligence requise sur des questions touchant à l’identité et à la vie privée d’un enfant. RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, sezione Prima, sentenza 9 ottobre 2025, ricorso n. 42247/23 (24 novembre 2023), causa X c. Italia -Pres. Ivana Jelić, Giud. Erik Wennerström, Raffaele Sabato, Davor Derenčinović, Alain Chablais, Artūrs Kučs, Anna Adamska- Gallant.(*) Art. 8 • obblighi positivi • vita privata e familiare • Perdita da parte del ricorrente, cinque anni dopo la sua nascita in Italia nel 2018 a seguito di una procreazione medicalmente assistita all’estero, del legame di filiazione che lo legava alla sua madre intenzionale a causa dell’annullamento della trascrizione dell’atto di nascita relativo alla designazione di quest’ultima • Art. 8 applicabile • Divieto nella legislazione nazionale di iscrivere la madre intenzionale nell’atto di nascita di un bambino nato in Italia a seguito di una PMA effettuata all’estero • PMA tra persone dello stesso sesso senza legame biologico espressamente esclusa dalla legislazione nazionale • Mancato ricorso da parte della madre intenzionale alla possibilità di adottare il ricorrente, prolungando così l’instabilità del suo status giuridico • Margine di apprezzamento • Assenza di violazione da parte dello Stato convenuto del suo obbligo di garantire al ricorrente l’effettivo rispetto della sua vita privata • Effettivo godimento da parte del ricorrente della sua vita familiare, non interrotta da un intervento dello Stato convenuto. Preparato dalla Cancelleria. Non vincola la Corte. INTRoDUzIoNE 1. Il ricorso riguarda l’annullamento della trascrizione dell’atto di nascita di un minore, nato in Italia nel 2018 a seguito di una procreazione medicalmente assistita all’estero, nella misura in cui riguardava la madre intenzionale. Invocando l’articolo 8 della Convenzione, il ricorrente denuncia una violazione della sua vita privata e familiare a causa della perdita, cinque anni dopo la sua nascita, del legame di filiazione che lo legava alla madre intenzionale. I FATTI 2. C.D.o. agisce per conto di X, nato nel 2018 e residente a B.v., di cui è la madre biologica. Il ricorrente è stato rappresentato dall’avvocato M. Paniz, di Belluno. 3. Il Governo è stato rappresentato dal suo agente, L. D’Ascia, avvocato dello Stato. 4. I fatti della presente causa possono essere riassunti come segue. 5. C.D.o. e M.B., rispettivamente madre biologica e madre intenzionale del ricorrente, hanno elaborato insieme un progetto genitoriale. In tale contesto, hanno deciso di ricorrere alla procreazione medicalmente assistita (PMA) per l’inseminazione di C.D.o. in una clinica situata in Spagna. 6. Il 21 aprile 2018, dopo sei anni di convivenza, hanno stipulato un patto civile di solidarietà. 7. Il 30 maggio 2018, X è nato in Italia. 8. L’8 giugno 2018, il sindaco del comune di M., in qualità di ufficiale di stato civile, ha trascritto l’atto di nascita di X. In esso ha indicato che il bambino era stato concepito mediante una PMA effettuata all’estero dalla madre biologica, C.D.o. L’atto è stato iscritto nel registro dello stato civile sulla base della dichiarazione di nascita presentata da quest’ultima. (*) Traduzione italiana a cura dell’avv. Stato Monica De vergori. CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 9. Lo stesso giorno, M.B. ha dichiarato davanti all’ufficiale di stato civile di riconoscere legalmente X come suo figlio, nato tramite PMA da C.D.o., che lo aveva già riconosciuto. L’ufficiale ha proceduto alla registrazione del consenso informato all’inseminazione artificiale, datato 10 aprile 2017, che era stato depositato presso una clinica di Barcellona. 10. Entrambi i cognomi furono attribuiti al bambino. 11. Il 5 ottobre 2018, il procuratore della Repubblica ha presentato una richiesta di annullamento della trascrizione dell’atto di nascita di X ai sensi dell’articolo 95 del decreto presidenziale n. 396 del 2000. 12. M.B. si è costituita parte interveniente dinanzi al tribunale e si è opposta alla richiesta della procura, sostenendo in particolare che l’iscrizione era stata effettuata nell’interesse superiore del bambino. 13. Con una decisione del 27 gennaio 2021, il tribunale ha dichiarato illegale la trascrizione dell’atto di nascita. Basandosi sulla giurisprudenza della Corte di cassazione, ha concluso che il riconoscimento dello status di genitore di un bambino nato da PMA tra due donne unite da un’unione civile non poteva derivare da una semplice interpretazione delle leggi in vigore. 14. M.B. ha presentato ricorso contro la decisione e C.D.o. si è costituita parte interveniente nel procedimento. Le interessate sostenevano che il bambino, all’epoca di tre anni, fosse pienamente integrato nella loro famiglia e che non fosse stato preso in considerazione il suo diritto a un’identità e a una filiazione coerenti. Chiedevano inoltre alla corte d’appello di sollevare una questione di costituzionalità. 15. Con sentenza del 5 maggio 2021, la corte d’appello ha confermato la sentenza del tribunale, ricordando che la Corte di cassazione aveva stabilito nella sua sentenza n. 7668 del 2020 che una richiesta di rettifica dell’atto di nascita di un bambino nato in Italia con l’aggiunta del nome della madre intenzionale accanto a quello della madre biologica doveva essere respinta, anche se la prima aveva acconsentito alla procreazione medicalmente assistita effettuata all’estero. Infatti, il diritto italiano non prevedeva l’iscrizione della madre intenzionale nell’atto di nascita e l’ufficiale di stato civile non poteva introdurvi elementi non espressamente autorizzati dalla legge. La questione di costituzionalità è stata respinta. 16. M.B. ha presentato ricorso in cassazione. 17. Con sentenza n. 23257 del 2 agosto 2023, la Corte di cassazione ha respinto il ricorso di M.B. Ha confermato la sua giurisprudenza costante secondo cui, in caso di concepimento di un bambino all’estero mediante PMA eterologa, la richiesta di inserire la madre intenzionale come genitore nell’atto di nascita di un bambino nato in Italia non poteva essere accolta, poiché il legislatore aveva riservato l’accesso a tali tecniche ai casi di infertilità patologica e le coppie dello stesso sesso non erano incluse. Inoltre, la Corte ha ritenuto che l’indicazione della doppia genitorialità non fosse indispensabile per la protezione del bambino, poiché, conformemente alla sentenza n. 79 del 2022 della Corte costituzionale, l’adozione costituiva un meccanismo adeguato per stabilire legami giuridici con la famiglia del genitore intenzionale senza escludere quelli con la famiglia del genitore biologico. 18. Pertanto, la Corte di cassazione ha nuovamente confermato la sua giurisprudenza (Corte di cassazione, sentenze n. 7668 del 2020, 6383 del 2022 e 7413 del 2022), secondo cui una richiesta di indicazione del genitore intenzionale come genitore sull’atto di nascita di un bambino nato in Italia non poteva essere accolta quando il bambino era stato concepito all’estero da una coppia omosessuale mediante tecniche di PMA eterologhe. La giustificazione di tale divieto si basava su una volontà selettiva del legislatore che, secondo i giudici, aveva voluto RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 limitare l’accesso a tali tecniche di procreazione alle situazioni in cui i genitori si trovavano in uno stato di infertilità patologica. 19. La Corte di cassazione ha inoltre osservato che tale divieto non era contrario all’interesse superiore del minore, dato che non richiedeva necessariamente l’indicazione della doppia filiazione nell’atto di nascita, poiché esisteva uno strumento adeguato, quale l’«adozione in casi particolari», che consentiva di realizzare pienamente il diritto fondamentale del minore al riconoscimento, anche giuridico, del legame creato in virtù della relazione affettiva instaurata e vissuta con il genitore intenzionale. Infatti, l’adozione era idonea a garantire al ricorrente, da un lato, una filiazione stabilita e, dall’altro, a definire giuridicamente il legame di fatto con la madre intenzionale che aveva condiviso il progetto procreativo partecipando alla cura del minore sin dalla sua nascita. 20. In data non precisata, l’atto di nascita del ricorrente è stato modificato. IL QUADRo GIURIDICo E LA PRATICA INTERNA PERTINENTI I. LA LEGISLAzIoNE PERTINENTE 21. Le disposizioni di legge pertinenti relative al riconoscimento dei figli nati fuori dal matrimonio e alla procedura di «adozione in casi particolari» sono esposte nella sentenza C. c. italia (n. 47196/21, §§ 13-29, 31 agosto 2023). II. LA GIURISPRUDENzA DELLA CoRTE DI CASSAzIoNE 22. Le sentenze delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (n. 12193 del 2019 e n. 38162 del 2022) pertinenti in materia sono sintetizzate nella sentenza C c. italia (citata sopra, §§ 2225), compresa la giurisprudenza relativa all’«adozione in casi particolari», che consente di stabilire un legame giuridico tra il minore e il partner del genitore biologico. Tali elementi possono essere integrati come segue, nella misura in cui ciò risulti pertinente nel caso di specie. Con sentenza del 30 luglio 2014, il tribunale per i minorenni di Roma ha disposto l’«adozione in casi particolari» a favore della compagna di una donna che aveva dato alla luce una bambina all’estero a seguito di una PMA; i ricorsi presentati dal pubblico ministero sono stati respinti rispettivamente dalla Corte d’appello di Roma, con sentenza del 23 dicembre 2015, e dalla Corte di cassazione, con sentenza n. 12962 del 26 maggio 2016. 23. Nella sentenza n. 8029 del 22 aprile 2020, la Corte di cassazione ha stabilito che «l’interesse del minore non era in gioco, poiché il rifiuto dell’ufficiale di stato civile non era tale da compromettere la stabilità dell’ambiente (...) in cui l’interessato viveva la sua relazione [familiare]», e ha giudicato che «il riconoscimento di un bambino concepito grazie all’uso di tecniche eterologhe di procreazione medicalmente assistita da parte di una donna che è in unione civile con la donna che ha dato alla luce il bambino ma non ha alcun legame biologico con esso, è contrario all’articolo 4, comma 3, della legge n. 40 del 2004 e al- l’esclusione dell’utilizzo di tali tecniche per le coppie omosessuali, poiché non è consentito, al di fuori dei casi previsti dalla legge, realizzare forme di genitorialità dissociate da un rapporto biologico con gli strumenti giuridici previsti per un figlio nato durante il matrimonio o riconosciuto». La Corte di cassazione ha inoltre ricordato che il riconoscimento della capacità delle coppie dello stesso sesso di accogliere, crescere ed educare i figli, che ha portato all’ammissione dell’adozione del figlio da parte del partner dello stesso sesso del genitore biologico ai sensi dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera d), della legge n. 184 del 1983, non giustifica un meccanismo di determinazione del rapporto di parentela alternativo a quello basato sul legame biologico, poiché il rapporto parentale non deve necessa CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE riamente esprimersi nelle stesse forme giuridiche previste per il figlio nato durante il matrimonio o riconosciuto successivamente. 24. Nella sentenza n. 32 del 2021, la Corte di cassazione ha ritenuto necessario un intervento del legislatore, indicando in particolare quanto segue: «(...) i bambini nati da una procreazione medicalmente assistita eterologa realizzata da due donne si trovano in una situazione sfavorevole rispetto a tutti gli altri bambini nati, [e ciò] esclusivamente a causa dell’orientamento sessuale delle persone che hanno realizzato il progetto. Sono destinati a rimanere in una relazione con un solo genitore, proprio perché non possono essere riconosciuti dall’altra persona che ha realizzato il progetto di procreazione, e i loro interessi primari ne risultano seriamente compromessi». III. LA GIURISPRUDENzA DELLA CoRTE CoSTITUzIoNALE 25. Le sentenze della Corte costituzionale pertinenti in materia sono riassunte nella sentenza C c. italia (citata sopra, §§ 26-28). Con le sentenze n. 32 del 2021 e n. 79 del 2022, la Corte costituzionale ha ampliato gli effetti della misura dell’«adozione in casi particolari», riconoscendo un legame di parentela con la famiglia dell’adottante anche in tali casi. Essa ha infatti dichiarato incostituzionali le disposizioni relative all’«adozione in casi particolari» nella misura in cui escludevano la creazione tra l’adottato e i genitori dell’adottante dello stesso legame di parentela stabilito dagli altri tipi di adozione. 26. Con sentenza n. 68 del 22 maggio 2025, la Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionale il divieto imposto alla madre intenzionale di riconoscere come proprio il figlio nato in Italia da procreazione medicalmente assistita praticata legalmente all’estero. Ha ritenuto che l’articolo 8 della legge n. 40 del 2004 fosse incostituzionale nella misura in cui non prevedeva che il bambino nato in Italia da una donna che aveva fatto ricorso a tecniche di procreazione medicalmente assistita all’estero, in conformità con le norme vigenti in tale legge, avesse anch’esso lo status di figlio riconosciuto. 27. Pertanto, secondo la Corte costituzionale, anche il figlio nato in Italia da una donna che ha fatto ricorso, in conformità con le norme vigenti in tale paese, a tecniche di procreazione medicalmente assistita (PMA) deve avere lo status di figlio riconosciuto della donna che ha dato il proprio consenso preventivo all’utilizzo di tali tecniche e all’esercizio della responsabilità genitoriale che ne deriva. 28. La giurisdizione costituzionale -dopo aver precisato che la questione non riguardava le condizioni poste per l’accesso alla procreazione medicalmente assistita in Italia -ha ritenuto che l’ostacolo che impedisce a un bambino nato in Italia di ottenere fin dalla nascita lo status di figlio riconosciuto anche dalla donna che ha dato il proprio consenso alla procedura di fecondazione all’estero con la madre biologica non garantisse l’interesse superiore del bambino e comportasse una violazione sia dell’articolo 2 della Costituzione, a causa della violazione dell’identità personale del bambino nato e del suo diritto di vedersi riconosciuto uno status giuridico certo e stabile fin dalla nascita, dell’articolo 3 della Costituzione, a causa del carattere irragionevole delle suddette norme giuridiche, che non potevano essere giustificate in assenza di un interesse concorrente di rango costituzionale, e dell’articolo 30 della Costituzione, a causa della violazione del diritto del bambino di vedersi riconosciuto fin dalla nascita, e nei confronti di entrambi i genitori, i diritti connessi alla responsabilità genitoriale e agli obblighi che ne derivano nei confronti dei figli. 29. La dichiarazione di incostituzionalità si basava su due considerazioni: da un lato, la responsabilità che deriva dall’impegno comune che una coppia assume quando decide di ricor RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 rere alla procreazione medicalmente assistita per avere un figlio, impegno dal quale nessuno dei genitori, e in particolare la madre cosiddetta intenzionale, può poi sottrarsi e, dall’altro, il carattere centrale dell’interesse del bambino affinché tutti i diritti che ha nei confronti dei suoi genitori siano stabiliti non solo nei confronti della madre biologica, ma anche nei confronti della madre intenzionale. 30. La Corte costituzionale ha ritenuto che dall’esame di tali fondamenti risultasse che il mancato riconoscimento della qualità di figlio di entrambi i genitori sin dalla nascita ledesse il diritto all’identità personale del bambino e compromettesse l’effettività del suo diritto ad essere mantenuto, educato, istruito e assistito moralmente dai suoi genitori, nel rispetto delle sue facoltà, delle sue inclinazioni naturali e delle sue aspirazioni, nonché il suo diritto di intrattenere relazioni equilibrate e continue con ciascuno dei suoi genitori, di ricevere da loro cure, educazione, istruzione e assistenza morale e di intrattenere relazioni significative con i suoi ascendenti e con i genitori di ciascun ramo parentale. 31. Per quanto riguarda l’«adozione in casi particolari», la Corte costituzionale ha sottolineato che, poiché l’avvio della procedura è di esclusiva iniziativa dell’adottante, né al minore (o al suo rappresentante legale) e tanto meno alla madre biologica, e, più in generale, che né l’uno né l’altra disponevano di alcun mezzo di protezione nel caso in cui la madre intenzionale decidesse di non procedere all’adozione, cosicché, in definitiva, era lei ad avere il diritto di sottrarsi agli obblighi assunti al momento della decisione di intraprendere il progetto genitoriale con la sua compagna. IN DIRITTo SULLA PRESUNTA vIoLAzIoNE DELL’ARTICoLo 8 DELLA CoNvENzIoNE 32. Il ricorrente lamenta la perdita, cinque anni dopo la sua nascita, del legame di filiazione che lo legava alla madre intenzionale. Denuncia una violazione del diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, garantito dall’articolo 8 della Convenzione nei seguenti termini: «1. ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. 2. Non può esservi ingerenza da parte di un’autorità pubblica nell’esercizio di tale diritto se non per quanto previsto dalla legge e purché costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, al benessere economico del paese, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della morale, o alla protezione dei diritti e delle libertà altrui». A. sull’ammissibilità 33. Il Governo eccepisce il mancato esaurimento dei ricorsi interni, sostenendo che M.B. e C.D.o. non hanno mai agito per conto del ricorrente nel corso del procedimento interno e che, di conseguenza, quest’ultimo non era parte in detto procedimento. 34. Il ricorrente sostiene invece che la madre intenzionale e la madre biologica si sono opposte al ricorso del procuratore relativo alla rettifica della trascrizione del certificato di nascita. 35. La Corte ricorda che la regola dell’esaurimento dei ricorsi interni deve essere applicata con una certa flessibilità e senza eccessivo formalismo, dato il contesto della tutela dei diritti umani. Ha inoltre ammesso che tale regola non si presta ad un’applicazione automatica e non ha carattere assoluto; nel verificarne il rispetto, occorre tener conto delle circostanze del caso (Vučković e altri c. Serbia [GC], n. 17153/11, §§ 69-77, 25 marzo 2014, e Gherghina c. romania [GC] (dec.), n. 42219/07, §§ 83 e 84, 9 luglio 2015, e i riferimenti citati). CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 36. A questo proposito, la Corte osserva che nella presente causa le decisioni dei tribunali interni avevano per oggetto l’interesse superiore del minore. In particolare, M.B. e C.D.o. hanno sostenuto più volte, dinanzi alle diverse istanze nazionali, che era nell’interesse del minore avere un legame di filiazione con la madre intenzionale per avere una certezza giuridica al riguardo. 37. La Corte ricorda che, per valutare il rispetto della regola dell’esaurimento dei ricorsi interni, deve tenere conto non solo dei fatti, ma anche delle argomentazioni giuridiche invocate dinanzi alle autorità interne (radomilja e altri c. Croazia [GC], nn. 37685/10 e 22768/12, § 117, 20 marzo 2018, e Fu Quan, s.r.o. c. repubblica Ceca [GC], n. 24827/14, § 171, 1° giugno 2023). 38. In tali circostanze, la Corte ritiene che, anche se formalmente la madre intenzionale e la madre biologica non hanno agito per conto del minore, i ricorsi interni da loro presentati riguardavano le stesse doglianze sollevate dinanzi alla Corte. 39. Di conseguenza, la Corte conclude respingendo l’eccezione di mancato esaurimento dei ricorsi interni presentata dal Governo. 40. Ritenendo che la denuncia non sia manifestamente infondata né inammissibile per un altro motivo di cui all’articolo 35 della Convenzione, la Corte la dichiara ricevibile. B. nel merito 1. tesi delle parti a) Il ricorrente 41. Secondo il ricorrente, l’annullamento della trascrizione del suo atto di nascita, in cui due donne erano riconosciute come madri, costituisce un’ingerenza ingiustificata nella sua vita privata e familiare. Egli ritiene infatti che tale decisione lo privi dell’identità personale e sociale che si è costruito, sin dalla nascita, in un ambiente in cui è sempre stato riconosciuto come figlio delle sue due madri. 42. Il ricorrente fa riferimento alla giurisprudenza della Corte, sostenendo che essa riconosce che il diritto di diventare genitori, anche attraverso la procreazione medicalmente assistita, rientra nella sfera della vita privata e familiare. Pertanto, egli sostiene che un bambino nato da una coppia dello stesso sesso deve godere degli stessi diritti di quelli nati da coppie eterosessuali, in particolare in materia di filiazione. 43. A questo proposito, il ricorrente spiega che in Italia, al momento della sua nascita, la legge non consentiva alla madre intenzionale di adottare il bambino alle stesse condizioni di un genitore biologico. Ne deduce che l’unica soluzione per garantire i diritti del bambino era quindi la trascrizione di un atto di nascita con l’indicazione di due madri. 44. Il ricorrente aggiunge che, sin dalla nascita, è sempre stato identificato e riconosciuto come figlio delle sue due madri nel suo ambiente sociale. Ritenendo che la misura di annullamento della trascrizione sia stata adottata senza tenere conto del suo interesse superiore, egli sostiene che essa lo priva di tale status per un periodo indeterminato, interrompendo così la continuità della sua identità sociale e giuridica. 45. Secondo il ricorrente, la posizione da lui difesa è conforme al parere consultivo relativo al riconoscimento nel diritto interno di un legame di filiazione tra un bambino nato da maternità surrogata praticata all’estero e la madre intenzionale ([GC], domanda n. P16-2018001, Corte di cassazione francese, 10 aprile 2019) («Parere consultivo n. P16-2018-001»), che, egli sostiene, distingue chiaramente la questione della regolamentazione della procreazione medicalmente assistita tra coppie dello stesso sesso da quella dello status dei bambini già nati con queste tecniche, e ritiene che quando un bambino è già nato e integrato in un contesto genitoriale, il suo interesse deve prevalere su ogni altra considerazione. RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 46. Il ricorrente sostiene che la decisione della Corte di cassazione è intervenuta cinque anni dopo la sua nascita e che, anche se la durata del procedimento non è eccessiva ai sensi dell’articolo 6 della Convenzione, essa ha avuto l’effetto di sconvolgere la sua situazione giuridica. 47. Egli sostiene che i tribunali italiani hanno basato le loro decisioni sull’assenza di una legge che autorizzi esplicitamente la doppia filiazione in questo contesto e sulla possibilità di ricorrere all’«adozione in casi particolari», e rimprovera loro di non aver tenuto conto degli effetti della privazione del legame giuridico con la madre intenzionale, con la quale aveva tuttavia costruito un rapporto genitoriale pieno e completo. 48. Egli sostiene inoltre che l’annullamento della trascrizione lo ha anche privato di ogni garanzia in materia di sostegno materiale, spiegando che, in assenza di un legame giuridico, la madre intenzionale non è più tenuta a contribuire al suo mantenimento. A questo proposito, aggiunge che, anche se la procedura di adozione è possibile, essa è soggetta a condizioni rigorose che, a suo avviso, la rendono incerta, e sostiene inoltre che essa può essere avviata solo dal genitore adottivo, senza alcuna possibilità di iniziativa da parte del minore. 49. Precisa che, sebbene le sentenze della Corte costituzionale italiana n. 32 del 2021 e n. 79 del 2022 abbiano certamente ampliato gli effetti dell’«adozione in casi particolari» riconoscendo un legame di parentela con la famiglia dell’adottante, esse non hanno tuttavia modificato la procedura stessa, che, egli afferma, rimane complessa. Pertanto, il minore si troverebbe esposto a un rischio reale di rottura affettiva, sociale ed economica, senza alcuna protezione giuridica immediata. Il ricorrente conclude quindi che la semplice possibilità teorica di una futura adozione non è sufficiente a garantire il suo diritto tutelato dall’articolo 8 della Convenzione. b) Il Governo 50. Il Governo sostiene che l’annullamento della trascrizione dell’atto di nascita del bambino mirava semplicemente a correggere un errore amministrativo contrario alla legge e ritiene quindi che non costituisca una violazione dell’articolo 8 della Convenzione. 51. Esso fa riferimento al parere consultivo n. P16-2018-001 (sopra citato), precisando che esso riguardava il riconoscimento del legame di filiazione tra un bambino nato da maternità surrogata all’estero e la madre intenzionale. Sostiene che la Corte ha riconosciuto che il diritto al rispetto della vita privata del bambino impone che il diritto interno preveda la possibilità di riconoscere il legame con la madre intenzionale, ma ha anche ritenuto che non sia necessario che ciò avvenga tramite trascrizione automatica e che possano essere sufficienti mezzi alternativi, come l’adozione. 52. Il Governo ritiene che tali principi siano applicabili al caso di specie, sebbene non si tratti di una maternità surrogata. A tal proposito, espone che nella fattispecie la madre intenzionale non ha alcun legame biologico con il bambino e che, dal suo punto di vista, la situazione è quindi comparabile. Ne deduce che l’adozione rimane un mezzo adeguato per stabilire il legame di filiazione, nel rispetto, aggiunge, dell’interesse superiore del bambino. 53. Il Governo ritiene inoltre che l’incertezza giuridica derivante dall’annullamento della trascrizione sia dovuta alla scelta che M.B. e C.D.o. di non ricorrere alla via legale dell’«adozione in casi particolari». Sostenendo che la procedura in questione era stata tuttavia indicata come la soluzione appropriata, rimprovera alle interessate di aver cercato di ottenere un riconoscimento automatico della madre intenzionale e di aver così contribuito a prolungare l’instabilità dello status giuridico del bambino. CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 54. Inoltre, secondo il Governo, l’annullamento contestato non ha pregiudicato l’identità sociale del bambino. Infatti, sostiene, questi ha conservato il cognome della madre biologica e, secondo il Governo, tale circostanza era sufficiente a garantirne il riconoscimento sociale, lo status civile e la cittadinanza. Il Governo espone inoltre che, nell’ambito dell’adozione, la legislazione italiana consente di aggiungere il cognome dell’adottante prima di quello del bambino e che la giurisprudenza recente ha persino reso più flessibile tale norma, ammettendo la possibilità per il giudice di tenere conto dell’interesse superiore del bambino per determinare l’ordine dei cognomi. Il Governo ritiene quindi che le ricorrenti avrebbero potuto preservare l’identità del bambino ricorrendo fin dall’inizio all’adozione. 55. Il Governo aggiunge che l’ufficiale di stato civile del comune M. che ha proceduto alla trascrizione ha commesso un errore che, data la novità e la complessità giuridica all’epoca della questione in esame, sarebbe stato qualificato come errore scusabile e sarebbe stato rapidamente corretto dalle autorità giudiziarie. 56. Inoltre, il Governo sostiene che l’identità sociale e giuridica del bambino non sarebbe stata compromessa se le madri avessero scelto la via legale dell’«adozione in casi particolari». A questo proposito, esso osserva che tale procedura avrebbe consentito di stabilire un legame di filiazione con la madre intenzionale senza comportare un automatico cambiamento di cognome. 57. Ritiene inoltre che, per quanto riguarda la presunta perdita degli obblighi materiali ed educativi della madre intenzionale a causa della misura di annullamento, l’adozione avrebbe anche permesso di ripristinare tali doveri dell’interessata. A questo proposito, spiega che l’articolo 48 della legge sull’adozione impone all’adottante gli stessi obblighi di un genitore biologico e sostiene che la soluzione del ricorso all’adozione è stata ritenuta adeguata, nel caso di specie, in ogni fase del procedimento interno. 58. Infine, pur ammettendo che la procedura di adozione può essere avviata solo dalla madre intenzionale stessa e che né il minore, anche se assistito da un curatore, né le autorità giudiziarie possono avviare tale procedura d’ufficio, il Governo osserva che nel caso di specie la madre intenzionale ha sempre espresso la volontà di essere riconosciuta come uno dei genitori del ricorrente. 2. Valutazione della Corte 59. La Corte ricorda innanzitutto che, quando è adita da un genitore biologico per conto del proprio figlio, talvolta rileva comunque interessi contrastanti tra il genitore e il figlio. Non rileva nel caso di interessi contrastanti che le impongano di respingere la richiesta presentata dalla madre biologica per conto del ricorrente. 60. La Corte rileva che il ricorrente ritiene che il rifiuto di riconoscere il legame di filiazione con la madre intenzionale costituisca una violazione del suo diritto al rispetto della vita privata e familiare. Egli ritiene inoltre che la possibilità offerta alla madre intenzionale di avviare una procedura di adozione non possa essere considerata idonea a porre rimedio alla violazione in questione. 61. La Corte ricorda innanzitutto che il rispetto della vita privata esige che ogni bambino possa stabilire i dettagli della propria identità di essere umano, compresa la propria filiazione (mennesson c. Francia, n. 65192/11, §§ 46 e 96, CEDU 2014). 62. La Corte ricorda inoltre che, ai fini dell’applicazione dell’articolo 8 nella parte relativa alla vita familiare, è sufficiente che i genitori intenzionali si prendano cura, sin dalla nascita, come farebbero i genitori biologici, di un bambino nato da PMA e che il bambino e i genitori RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 vivano insieme in modo che non si distingua in alcun modo dalla «vita familiare» nel suo significato abituale (cfr., mutatis mutandis, mennesson, citato sopra, § 45). 63. La Corte conclude da quanto sopra che l’articolo 8 della Convenzione è applicabile al ricorso del ricorrente sia sotto il profilo della «vita privata» che sotto quello della «vita familiare». 64. La Corte esaminerà il ricorso del ricorrente dal punto di vista dell’obbligo positivo degli Stati parti di garantire alle persone soggette alla loro giurisdizione il rispetto effettivo della loro vita privata e familiare, piuttosto che dal punto di vista del loro obbligo di non interferire nell’esercizio di tale diritto (C.e. e altri c. Francia, nn. 29775/18 e 29693/19, § 82, 24 marzo 2022). Essa rileva infatti che la censura, così come formulata dal ricorrente, non mira a denunciare una violazione del diritto al rispetto della vita privata e familiare che una pubblica autorità avrebbe commesso nei suoi confronti, ma riguarda presunte lacune del diritto italiano che avrebbero portato all’annullamento della trascrizione dell’atto di nascita redatto in Italia per quanto riguarda la madre intenzionale e che il ricorrente ritiene pregiudizievoli per l’effettivo rispetto della sua vita privata e familiare. 65. Ricorda che per determinare l’ampiezza del margine di discrezionalità occorre tenere conto di una serie di fattori. Quando è in gioco un aspetto particolarmente importante del- l’esistenza o dell’identità di un individuo, il margine lasciato allo Stato è limitato. Per contro, il margine di discrezionalità è più ampio quando non esiste un consenso tra gli Stati membri del Consiglio d’Europa sull’importanza relativa dell’interesse in gioco o sui mezzi migliori per proteggerlo, in particolare quando il caso solleva delicate questioni morali o etiche. In generale, esso è ampio anche quando lo Stato deve trovare un equilibrio tra interessi privati e pubblici concorrenti o tra diversi diritti protetti dalla Convenzione che sono in conflitto tra loro (cfr., in particolare, a.P., Garçon e Nicot c. Francia, nn. 79885/12 e altri 2, § 121, 6 aprile 2017, Hämäläinen c. Finlandia [GC], n. 37359/09, § 67, CEDU 2014, e i riferimenti ivi indicati, nonché il parere consultivo n. P16- 2018-001, citato sopra, §§ 43 e 44). 66. La Corte rileva che la presente domanda, che verte sulla questione del riconoscimento giuridico di un rapporto di filiazione tra un minore e una persona con cui non ha alcun legame biologico, solleva interrogativi di ordine etico. 67. Sottolinea innanzitutto che l’interesse superiore del minore comprende, tra l’altro, l’identificazione giuridica delle persone responsabili della sua educazione, del soddisfacimento dei suoi bisogni e della garanzia del suo benessere, nonché la possibilità di vivere e crescere in un ambiente stabile (parere consultivo n. P16-2018-001, citato sopra, § 42). Per questo motivo, il rispetto della vita privata del minore richiede che il diritto interno offra la possibilità di riconoscere un legame di filiazione tra il minore e il genitore intenzionale (ibidem, dispositivo, punto 1). Pertanto, il margine di discrezionalità degli Stati è limitato per quanto riguarda il principio stesso dell’accertamento o del riconoscimento della filiazione (ibidem, §§ 44-46). La Corte ritiene inoltre che, trattandosi di questioni che riguardano l’interesse del minore, l’orientamento sessuale dei genitori non possa essere preso in considerazione. Ritiene invece che, se il principio stesso dell’accertamento o del riconoscimento della filiazione lascia agli Stati un margine di discrezionalità limitato, tale margine sia più ampio per quanto riguarda i mezzi da mettere in atto a tal fine (ibidem, § 51). 68. La Corte osserva che fino al maggio 2025 (paragrafo 26 sopra), il diritto italiano non consentiva l’iscrizione della madre intenzionale nell’atto di nascita di un bambino nato in Italia a seguito di una PMA effettuata all’estero. Tuttavia, la Corte costituzionale ha recentemente dichiarato incostituzionale il divieto CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE imposto alla madre intenzionale di riconoscere come proprio il figlio nato in Italia da procreazione medicalmente assistita praticata all’estero. 69. La questione che si pone è quella di sapere se, nelle circostanze del caso di specie, tale impossibilità costituisca o meno una violazione da parte dello Stato convenuto del suo obbligo positivo di garantire al ricorrente il rispetto effettivo della sua vita privata e familiare. 70. La Corte ricorda che, in casi riguardanti un presunto mancato riconoscimento giuridico nell’ordinamento interno di un legame di filiazione legalmente stabilito all’estero tra bambini nati da maternità surrogata in un paese straniero e i loro genitori intenzionali (Valdís Fjölnisdóttir e altri c. islanda, n. 71552/17, 18 maggio 2021, a.m. c. Norvegia, n. 30254/18, 24 marzo 2022, H. c. regno Unito (dec.), n. 32185/20, 31 maggio 2022, e C.e. e altri c. Francia, citato sopra, riguardante il riconoscimento di un legame di filiazione tra un bambino e l’ex compagna della sua madre biologica), ha adottato un approccio globale che tiene conto non solo della situazione alla data di nascita del bambino o anche alla data dell’esame da parte sua della doglianza, ma anche dell’esistenza di una possibilità di riconoscimento giuridico successivo. Inoltre, si è pronunciata in concreto sulle conseguenze dell’ingerenza nel diritto alla vita privata dei ricorrenti. Gli Stati dispongono di un ampio margine di discrezionalità nella scelta del tipo di procedura da privilegiare. A questo proposito, la Corte ha anche ammesso che il rifiuto di riconoscere il legame poteva essere compensato dall’istituzione di un meccanismo efficace, anche de facto (C.e. e altri c. Francia, citato sopra, §107), che rendesse possibile, in ultima analisi, tale riconoscimento. Una procedura di adozione poteva rispondere a tale esigenza purché le sue condizioni fossero adeguate e le sue modalità consentissero una decisione rapida, in modo da evitare che il bambino fosse mantenuto a lungo in una situazione di incertezza giuridica riguardo a tale legame (parere consultivo n. P16-2018-001, citato sopra, § 54, e D c. Francia, n. 11288/18, §§ 64 e 70, 16 luglio 2020). La Corte ha precisato che tale conclusione valeva anche nel caso di un bambino nato dai gameti di un padre intenzionale (D c. Francia, citato sopra, § 64). 71. La Corte ritiene che tali conclusioni si applichino anche a un caso come quello di specie, in cui M.B. e C.D.o. hanno fatto ricorso a una tecnica di procreazione medicalmente assistita vietata nello Stato convenuto, ma legale in un altro Paese, e in cui la nascita del ricorrente è disciplinata dalla normativa nazionale dello Stato convenuto (r.F. e altri c. Germania, n. 46808/16, § 93, 12 novembre 2024). A questo proposito, osserva che in Italia, come sottolineato dalla Corte di cassazione nella sentenza n. 8029 del 2020, la PMA tra persone dello stesso sesso senza legame biologico è espressamente esclusa dalla legge. 72. A tale riguardo, la Corte ritiene che i principi elaborati, da un lato, nelle cause mennesson (citata sopra) e labassee c. Francia (n. 65941/11, 26 giugno 2014) e, dall’altro, nel parere consultivo sopra citato e nella causa D. c. Francia (citata sopra) e, infine, nella causa C.e. e altri c. Francia (citata sopra), trovano applicazione alla presente causa e, più precisamente, alla questione del legame di filiazione tra il ricorrente e la madre intenzionale, con la quale ha sviluppato sin dalla nascita un legame concreto di natura filiale. 73. La Corte osserva che almeno a partire dal 2014 (paragrafo 22 supra), diversi tribunali hanno iniziato ad ammettere il ricorso da parte del genitore intenzionale all’«adozione in casi particolari», approccio che è stato poi sancito dalla Corte di cassazione (paragrafo 22 supra, e cfr. anche C c. italia, citato sopra, § 22). Essa constata, al pari del Governo, che l’evoluzione giurisprudenziale che ha consentito il riconoscimento dell’adozione da parte del genitore intenzionale era precedente alla nascita del ricorrente e che nessuna domanda di adozione sembra essere stata presentata dal sig. M.B. RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 74. La Corte ritiene che, sin dalla sentenza del tribunale che ha ordinato la rettifica dell’atto di nascita del ricorrente, M.B. avesse la possibilità di presentare una domanda di adozione dell’interessato sulla base dell’articolo 44 della legge n. 184 del 1983 e, in tal modo, porre fine all’incertezza giuridica in cui si trovava. 75. A questo proposito, la Corte desidera ricordare che la Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionali le disposizioni relative all’«adozione in casi particolari» nella misura in cui escludevano la creazione tra l’adottato e i genitori dell’adottante dello stesso legame di parentela stabilito dagli altri tipi di adozione (paragrafo 25 sopra). 76. Essa rileva inoltre che nel novembre 2022 (paragrafo 22 sopra), le sezioni riunite della Corte di cassazione, pur ricordando che la trascrizione dell’atto di nascita di un bambino nato da maternità surrogata praticata all’estero era, nella misura in cui riguardava il genitore intenzionale, vietata in quanto contraria all’ordine pubblico, ha stabilito, riferendosi alle sentenze D.b. e altri c. Svizzera, nn. 58817/15 e 58252/15, 22 novembre 2022, e D c. Francia, sopra citata, che «l’adozione è il mezzo attraverso il quale è possibile ottenere il riconoscimento giuridico, conferendo a tale bambino, nei confronti del genitore adottivo, lo status di figlio o figlia, del legame di fatto [esistente] tra il bambino in questione e la persona che ha condiviso con il genitore biologico il progetto di procreazione e ha contribuito al mantenimento del bambino sin dalla sua nascita». 77. Di conseguenza, la Corte constata che il desiderio di vedere riconosciuto un legame tra il ricorrente e la madre intenzionale non si scontrava con un’impossibilità generale e assoluta (C c. italia, citato sopra, § 77), poiché M.B. aveva a sua disposizione la via del- l’adozione, che ha scelto di non utilizzare. Infatti, nel momento in cui il tribunale ha ordinato la rettifica dell’atto di nascita del ricorrente, M.B. aveva già la possibilità di chiedere l’adozione dell’interessato, il che le avrebbe evitato di trovarsi nella situazione di incertezza giuridica di cui si lamenta. Tuttavia, la Corte ha precisato, nel parere consultivo sopra citato (§§ 52 e 54), che un meccanismo efficace che consenta il riconoscimento di un legame di filiazione tra i bambini interessati e la madre intenzionale deve esistere al più tardi quando, secondo la valutazione delle circostanze di ciascun caso, il legame tra il bambino e la madre intenzionale si è concretizzato. La Corte osserva che tale evoluzione del diritto positivo, che apre la strada all’«adozione in casi particolari» per il genitore intenzionale (paragrafo 22 sopra), è anteriore alla decisione interna definitiva e ritiene che, nelle circostanze del caso di specie, non si imponga al bambino un onere eccessivo aspettando che M.B. e C.D.o. avviino una procedura di adozione (D c. Francia, citato sopra, § 67). La Corte rileva che il ricorrente lamenta che la procedura di adozione sia soggetta a condizioni rigorose, nonché, in particolare, il suo carattere unilaterale su iniziativa esclusiva del genitore adottivo (tenuto conto dell’assenza di potere di iniziativa del minore). Essa ammette che, in altre circostanze, quest’ultimo elemento potrebbe creare una situazione di incertezza per il minore. Tuttavia, al contrario, nel caso di specie, la Corte constata che M.B. ha manifestato sin dalla nascita del ricorrente la sua intenzione di riconoscerlo e di assumersi pienamente il suo ruolo di genitore insieme a C.D.o. 78. Se è vero che la Corte costituzionale ha ritenuto che l’«adozione in casi particolari», anche dopo le recenti modifiche (paragrafi 25 e 75 sopra), non equivalesse a un legame di filiazione stabilito mediante trascrizione, la Corte ricorda che, secondo la propria giurisprudenza, l’articolo 8 non richiede la totale equivalenza (cfr., per l’adozione, il parere consultivo n. P16-2018-001, citato sopra, Valdís Fjölnisdóttir e altri, n. 71552/17, § 71, 18 maggio 2021, CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE relativo all’affidamento familiare, e C.e. e altri c. Francia, citato sopra, §§ 99 e seguenti per situazioni di fatto). 79. La Corte concorda con il Governo sul fatto che la mancata rapida costituzione di un legame giuridico tra il bambino e la madre intenzionale, derivante dall’annullamento della trascrizione, è dovuta alla scelta di M.B. e C.D.o. di non ricorrere alla procedura di «adozione in casi particolari». Esse hanno quindi contribuito a prolungare l’instabilità dello status giuridico del ricorrente. A questo proposito, la Corte osserva che il ricorrente lamenta il fatto che all’epoca l’ordinamento giuridico italiano non consentiva la registrazione all’anagrafe della semplice dichiarazione di volontà della madre intenzionale di riconoscere il bambino. La Corte rileva che, in altre cause, ha giudicato conformi all’interesse superiore del minore rifiuti simili: in particolare, per quanto riguarda la registrazione della qualità di genitore intenzionale di un bambino nato da una maternità surrogata praticata all’estero, la Corte ha ritenuto che non si potesse dedurre dall’interesse superiore del minore che il riconoscimento del legame di filiazione tra il minore e la madre intenzionale che richiedesse il diritto del minore al rispetto della vita privata, ai sensi dell’articolo 8 della Convenzione, imponga agli Stati di procedere alla trascrizione dell’atto di nascita straniero in quanto designa la madre intenzionale come madre legale. A seconda delle circostanze di ciascun caso, anche altre modalità possono servire adeguatamente tale interesse superiore, tra cui l’adozione che, per quanto riguarda il riconoscimento di tale legame, produce effetti della stessa natura della trascrizione dell’atto di nascita straniero (D c. Francia, citato al § 52). 80. Pertanto, non vi è stata violazione da parte dello Stato convenuto del suo obbligo di garantire al ricorrente l’effettivo rispetto della sua vita privata. 81. Inoltre, la Corte rileva che il ricorrente non ha segnalato ostacoli reali e pratici nello svolgimento della sua vita familiare quotidiana (C.e. citato § 95). Essa osserva che l’interessato vive con C.D.o. e M.B. sin dalla sua nascita e che, conservando la filiazione con C.D.o. (cfr., a contrario, C c. italia, citato sopra, § 67), il suo riconoscimento sociale, il suo status civile e la sua nazionalità erano garantiti. Il godimento effettivo della vita familiare da parte del ricorrente non è stato quindi interrotto da un intervento dello Stato convenuto. 82. Pertanto, tenuto conto del margine di discrezionalità concesso allo Stato convenuto, la Corte conclude che le difficoltà pratiche che il ricorrente ha potuto incontrare nella sua vita familiare a causa dell’annullamento della trascrizione del suo atto di nascita, nella misura in cui indicava la madre intenzionale, non superavano i limiti imposti dal rispetto dell’articolo 8 della Convenzione (mennesson, §§ 92-94, labassee, §§ 71-73, D.b. e altri c. Svizzera, §§ 93 e 94, Valdís Fjölnisdóttir e altri, §§ 71-75, e C.e. e altri c . Francia, §§ 93-97, tutti citati, e K.K. e altri c . Danimarca, n. 25212/21, §§ 49-51, 6 dicembre 2022). 83. Pertanto, non vi è stata violazione dell’articolo 8 della Convenzione. PER QUESTI MoTIvI, LA CoRTE, 1. Dichiara all’unanimità la ricevibilità della domanda; 2. Dichiara, con 6 voti contro 1, che non vi è stata violazione dell’articolo 8 della Convenzione. Ilse Freiwirth Ivana Jelić Cancelliere Presidente RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 Alla presente sentenza è allegata, conformemente agli articoli 45 § 2 della Convenzione e 74 § 2 del regolamento, l’esposizione dell’opinione separata della giudice A. Adamska-Gallant. . oPINIoNE DISSIDENTE DELLA GIUDICE ADAMSKA-GALLANT Non posso condividere l’opinione della maggioranza secondo cui nel caso di specie non vi è stata violazione dell’articolo 8 della Convenzione, che garantisce il diritto al rispetto della vita privata. Pur condividendo la constatazione della maggioranza secondo cui l’instabilità della situazione in cui si trovava il ricorrente è stata causata dalla decisione della madre di richiedere la trascrizione del suo atto di nascita piuttosto che avviare una procedura di adozione, ritengo tuttavia che ciò non dovrebbe costituire il fattore determinante ai fini della valutazione dei diritti dell’interessato alla luce della Convenzione. In sostanza, il minore, che è l’oggetto diretto di tale procedura, non può essere ritenuto responsabile delle scelte procedurali operate dal genitore. L’annullamento dell’atto di nascita del ricorrente dopo oltre cinque anni di procedimento giudiziario solleva serie preoccupazioni circa il rispetto da parte dello Stato dei suoi obblighi positivi derivanti dall’articolo 8. L’errore commesso dalle autorità dello Stato ha avuto come effetto di creare un lungo periodo di incertezza e instabilità giuridica per il ricorrente, la cui identità e vita privata erano in gioco. L’obbligo positivo dello Stato di proteggere la vita privata del ricorrente comprendeva l’obbligo di correggere rapidamente l’errore commesso e la situazione che ne era derivata. Data la delicatezza dei diritti in gioco, che toccano il cuore stesso dell’identità del ricorrente, qualsiasi ritardo nell’adozione di misure correttive è inaccettabile. Il fatto che siano trascorsi più di cinque anni prima che l’atto di nascita fosse finalmente annullato suggerisce che lo Stato non abbia agito con la dovuta diligenza su questioni che riguardano l’identità e la vita privata di un bambino. CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE La sentenza della Corte di Giustizia UE, Grande sezione, del primo agosto 2025 in cause riunite C-758/24 e C-759/24, sui Paesi sicuri Stefano Emanuele Pizzorno* Sommario: 1. Premessa; la nozione di Paese sicuro -2. il precedente -3. le vicende successive - 4. la decisione della Corte di Giustizia. 1. Premessa; la nozione di Paese sicuro. La Corte di Giustizia si è pronunciata (1) lo scorso primo agosto in merito ai rinvii pregiudiziali disposti dal Tribunale di Roma (2) con cui erano state sottoposte alla Corte quattro questioni, ed in particolare: 1) se il diritto dell’Unione osti a che il legislatore nazionale designi uno Stato terzo come Paese di origine sicuro procedendo a tale designazione con atto legislativo primario; 2) se il diritto dell’Unione osti a che il legislatore designi uno Stato terzo come Paese di origine sicuro senza rendere accessibili e verificabili le fonti adoperate per giustificare tale designazione; 3) se il diritto dell’Unione debba essere interpretato nel senso che, nel corso di una procedura accelerata di frontiera per persone provenienti da Paese di origine designato sicuro, il giudice possa in ogni caso utilizzare informazioni sul Paese di provenienza, attingendole autonomamente dalle fonti di cui al paragrafo 3 del- l’articolo 37 della direttiva, utili ad accertare la sussistenza delle condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I della direttiva medesima; 4) se il diritto dell’Unione osti a che un Paese terzo sia definito “di origine sicuro” qualora vi siano, in tale Paese, categorie di persone per le quali esso non soddisfa le condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I della direttiva. La categoria del Paese di origine sicuro (3) è stata prevista dalla direttiva (*) Avvocato dello Stato. (1) Cause riunite C-758/24 [Alace] e C-759/24 [Canpelli]. La sentenza -Corte di Giustizia (Grande Sezione), 1° agosto 2025, LC (C-758/24) e CP (C-759/24) c. Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di Roma -è disponibile in www.federalismi.it, numero 22, 13 agosto 2025. (2) Tribunale di Roma decreto del 2 novembre 2024, disponibile in www.eurojusitalia.eu, seguito da altri successivi. (3) Sulla categoria del Paese d’origine sicuro v. CHERUBINI, Paesi di origine “sicuri” e Sistema comune europeo di asilo, in Quaderni aiSDUe, 2024; FLAMINI, la protezione dei cittadini stranieri provenienti da c.d. «Paesi sicuri» in seguito alle modifiche introdotte dal d.l. n. 20 del 2023, in www.questionegiustizia. it, 3 luglio 2023; PITEA, la nozione di «paese di origine sicuro» e il suo impatto sulle garanzie per i richiedenti protezione internazionale in italia, in rivista di diritto internazionale, n. 3/2019; vENTURI, il diritto d’asilo: un diritto “sofferente”. l’introduzione nell’ordinamento italiano del concetto di “paesi di origine sicuri” ad opera della l. 132/2018 di conversione del cd. «decreto si RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 2013/32/Ue che ha attribuito agli Stati membri la facoltà di individuare, osservati una serie di parametri (4), i Paesi rientranti nella categoria ai fini del- l’esame della domanda di protezione internazionale (art. 37 par. 1), con l’obbligo di riesaminare periodicamente la situazione (art. 37, 2). Lo Stato membro a cui la domanda di protezione viene rivolta, da un richiedente di un Paese considerato sicuro, può trattarla con una procedura accelerata e giudicarla manifestamente infondata a meno che il richiedente non esponga ragioni che facciano ritenere che in realtà il Paese non può essere considerato sicuro per via della sua situazione personale (artt. 32 e 36 della direttiva) e sempre che non ricorrano una serie di circostanze indicate nell’art. 38. Il principio alla base è pertanto che i cittadini di queste nazioni, ammessa la prova contraria, non necessitano di protezione internazionale, accelerandosi in tal modo le procedure per la gestione delle domande di asilo. Nell’ordinamento italiano si è data attuazione alla direttiva 2013/32 con il decreto-legge 4 ottobre 2018 che ha aggiunto al d.lgs. 25/2008 l’art. 2 bis. Nel caso di una domanda di un richiedente protezione internazionale proveniente da un Paese sicuro la decisione della Commissione può essere assunta a seguito di una procedura c.d. accelerata; in tal caso è previsto che la Questura provveda senza ritardo alla trasmissione della documentazione necessaria alla Commissione territoriale che, entro sette giorni dalla data di ricezione della documentazione, provvede all’audizione e decide entro i successivi due giorni (art. 28 bis, secondo comma, d.lgs. 25/2008) (5). L’onere di motivazione gravante sull’amministrazione è attenuato, in quanto la decisione con cui è riget curezza» (d.l. 113/2018), in Dir., imm. e citt., n. 2/2019; CELLAMARE, l’attivazione nell’ordinamento italiano del concetto di Paese di origine sicuro, in Studi sull’integrazione europea, 2019. (4) Indicati nell’allegato I della direttiva 2013/32, richiamato dall’art. 37 par. 1. L’art. 37 della direttiva (tramite il rinvio all’Allegato I), stabilisce “che un paese è considerato paese di origine sicuro se, sulla base dello status giuridico, dell’applicazione della legge all’interno di un sistema democratico e della situazione politica generale, si può dimostrare che non ci sono generalmente e costantemente persecuzioni quali definite nell’articolo 9 della direttiva 2011/95/UE, né tortura o altre forme di pena o trattamento disumano o degradante, né pericolo a causa di violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale. Per effettuare tale valutazione si tiene conto, tra l’altro, della misura in cui viene offerta protezione contro le persecuzioni ed i maltrattamenti mediante: a) le pertinenti disposizioni legislative e regolamentari del paese ed il modo in cui sono applicate; b) il rispetto dei diritti e delle libertà stabiliti nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e/o nel Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici e/o nella Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura, in particolare i diritti ai quali non si può derogare a norma dell’articolo 15, paragrafo 2, di detta Convenzione europea; c) il rispetto del principio di «non-refoulement»”. (5) Nel caso di superamento dei termini, la Cassazione, con sentenza 29 aprile 2024 n. 11399, pronunciando in via pregiudiziale ai sensi dell’art. 365 bis c.p.c., ha ritenuto la non applicabilità del- l’effetto sospensivo automatico dell’efficacia esecutiva della decisione di diniego della Commissione Territoriale con sentenza, su cui, in termini critici, PIzzoRNo, il superamento dei termini della procedura accelerata e la deroga al principio della sospensione automatica dell’esecutività della decisione di rigetto della domanda di protezione internazionale per il richiedente proveniente da Paese sicuro. Considerazioni a margine di Cassazione, Sezioni Unite, 29 aprile 2024 n. 11399, in rass. avv. Stato, 2023, vol. III, pp. 74-94. CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE tata la domanda presentata dal richiedente è motivata dando atto esclusivamente che il richiedente non ha dimostrato la sussistenza di gravi motivi per ritenere non sicuro il Paese designato in relazione alla propria situazione particolare (art. 9, comma 2 bis, del d.lgs. n. 25 del 2008, art. 36 dir. 2013/32). I termini per la proposizione del ricorso sono ridotti alla metà (v. art. 35 bis comma 2 bis del d.lgs. n. 25 del 2008). Un cittadino straniero proveniente da Paese sicuro può essere trattenuto durante lo svolgimento della procedura di frontiera di cui all’art. 28 bis d.lgs. 25/2008 (art. 6 bis d.lgs. 142/2015) (6) e sulla domanda di protezione presentata la Commissione decide entro sette giorni dalla presentazione della stessa (art. 28 bis, comma 2 bis, d.lgs. 25/2008, introdotto dal decreto-legge 10 marzo 2023, n. 20 convertito con modificazioni dalla l. 5 maggio 2023, n. 50). Infine, ed è il caso trattato dinanzi al Tribunale di Roma che ha disposto i rinvii dinanzi alla Corte di Giustizia (7), la provenienza da Paese sicuro è il presupposto per l’applicazione del Protocollo tra l’Italia e l’Albania che mette a disposizione delle autorità italiane alcune aree del territorio albanese in cui possono essere condotte e trattenute persone raccolte in acque extraterritoriali, secondo l’originaria previsione (art. 28 bis, comma 2, lettera b bis del d.lgs. n. 25/2008, in relazione all’art. 1, lettera d del Protocollo e agli artt. 3, commi 2 e 3, e 4, comma 1, del Protocollo ratificato con l. 21 febbraio 2024 n. 14), e ora, a seguito della modifica introdotta dall’art. 1 del d.l. 37 del 2025, anche persone destinatarie di provvedimenti di trattenimento convalidati e prorogati ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. 286 del 1998 (8)(9). (6) Nell’ipotesi in cui la domanda di protezione internazionale sia presentata direttamente alla frontiera o nelle zone di transito da un richiedente proveniente da un Paese designato di origine sicuro, è previsto il trattenimento durante lo svolgimento della procedura, che può essere disposto qualora il richiedente non consegni il passaporto o altro documento equipollente in corso di validità, ovvero non presti idonea garanzia finanziaria. Al riguardo la Suprema Corte (Cass., Sez. Unite, ord. 8 febbraio 2024, n. 3563; Cass., Sez. Unite, ord. 8 febbraio 2024, n. 3562) ha proposto rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione per verificare la compatibilità della disposizione con gli artt. 8 e 9 della direttiva 2013/32/Ue per quanto concerneva la prestazione di una garanzia finanziaria il cui ammontare era stabilito in misura fissa. Peraltro, la disposizione è stata modificata dal d.l. 11 ottobre 2024 n. 145 (Disposizioni urgenti in materia di ingresso in Italia di lavoratori stranieri, di tutela e assistenza alle vittime di caporalato, di gestione dei flussi migratori e di protezione internazionale, nonché dei relativi procedimenti giurisdizionali). Sul trattenimento del richiedente asilo proveniente da Paese sicuro v. TAGLIENTI, trattenimento migranti richiedenti protezione internazionale -procedura di frontiera -paesi di origine sicuri, in www.giusiziaamministrativa.it. (7) Nel caso di specie si trattava di richiedenti la protezione internazionale provenienti dal Bangladesh, Paese designato come sicuro, condotti nel centro di permanenza di Gjadër ora, a seguito del decreto-legge 28 marzo 2025 n. 37 (Disposizioni urgenti per il contrasto dell’immigrazione irregolare) di modifica della legge 21 febbraio 2024 n. 14, destinato ad ospitare anche migranti trattenuti in Italia nei centri di permanenza per il rimpatrio e destinatari di un provvedimento di espulsione. (8) L’art. 1 del d.l. 37/2025 ha modificato anche l’art. 3 della l. 14/2024, equiparando il centro di rimpatrio dei migranti (di cui lettera B dell’allegato I del Protocollo) ai centri previsti dall’art. 14 comma 1 del d.lgs. 286/1998, stabilendo che il trasferimento effettuato dalle strutture di cui all’art. 14 al centro in Albania non fa venir meno il titolo del trattenimento e non produce effetti sulla procedura ammini RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 2. il precedente. Con sentenza del 4 ottobre 2024 (10) la Corte di Giustizia si era pronunciata sulla questione se un Paese possa essere considerato sicuro con l’eccezione di una parte del suo territorio, come nel caso sottoposto al giudizio della Corte, della Moldavia, designato Paese sicuro dalla Repubblica Ceca con l’eccezione della Transnistria. La risposta della Corte a tale quesito era stata negativa; la Corte osservava infatti che la direttiva utilizza nell’Allegato I termini generalmente e costantemente che, secondo la Corte, indicherebbero che i criteri indicati debbano essere rispettati nell’insieme del territorio del Paese terzo; del resto mentre la direttiva 2005/85/CE, all’art. 30, prevedeva la possibilità di designare come sicura solo una parte del territorio di un Paese, questa facoltà non è stata riproposta nella successiva direttiva 2013/32 che ha abrogato la precedente. La Corte aveva anche affermato che nel caso in cui la designazione di un Paese come sicuro non apparisse conforme ai criteri indicati nell’Allegato I della direttiva (come nel caso di specie in cui era stato indicato un Paese con l’eccezione di una parte del territorio), il giudice adito era tenuto a pronunciarsi strativa. Inoltre è stabilito che lo straniero trasferito nel centro vi permane, malgrado abbia presentato domanda di protezione internazionale, quando vi siano fondati motivi per ritenere che la domanda sia stata presentata allo scopo esclusivo di ritardare o impedire l’esecuzione del respingimento o dell’espulsione. La Corte di Cassazione ha sollevato due questioni pregiudiziali: 1) se la normativa europea osti all’applicazione di una disciplina interna che consente di condurre nelle aree individuate dal protocollo tra Italia e Albania persone destinatarie di provvedimento di trattenimento, in assenza di una predeterminata e individuabile prospettiva di rimpatrio; 2) se il diritto europeo osti ad un’applicazione della disciplina interna che consente di disporre il trattenimento, nelle aree individuate dal protocollo, del migrante destinatario di un provvedimento di espulsione anche qualora abbia presentato domanda di protezione in ragione del ritenuto carattere strumentale della medesima (Cass. pen. I sez. ord. 20 giugno 2025 n. 23105, in www.giurisprudenzapenale.com). La Suprema Corte invece in precedenza aveva accolto il ricorso del Ministero dell’Interno avverso il decreto della Corte d’Appello di Roma che non aveva convalidato il trattenimento di cittadino extracomunitario nel centro di Gjader a seguito della domanda di protezione internazionale disposta dal medesimo (Cass. pen. I sez. sent. 8 maggio 2025 n. 17510 in www.misterlex.it). (9) Su cui v. CHERCHI, il trattenimento dello straniero in albania ex art. 14 D.lgs. 286/1998 alla luce delle nuove norme del decreto-legge n. 37 del 2025, in Dir. imm. e citt., 2025. (10) Corte Giust., 4 ottobre 2024, causa C-406/22, ministerstvo vnitra České republiky, odbor azylové a migrační politiky, ECLI:EU:C:2024:841. Sulla sentenza v. tra gli altri PIzzoRNo, la sentenza della Corte di Giustizia del 4 ottobre 2024, (causa C-406/22) sui Paesi sicuri con riferimento alle conseguenze sul contenzioso nazionale. i recenti arresti della Cassazione, in www.Giustamm.it, 9 gennaio 2025; Sentenza del 4 ottobre 2024 della Grande sezione della Corte di Giustizia dell’Unione europea (causa C‑406/22) in www.questionegiustizia.it, nota a cura della redazione; PALEoLoGo, la Corte di giustizia Ue delimita la categoria dei “paesi di origine sicuri” (e ribadisce il controllo della giurisdizione sulle decisioni amministrative), www. a-df.org, 4 ottobre 2024; GENTILUCCI, Sentenza della Corte di Giustizia Ue: a rischio l’accordo con l’albania? in Diritto.it, 15 ottobre 2024; CoMETTI, la sentenza della Corte di Giustizia del 4 ottobre 2024, causa C-406/22, secondo una prospettiva «interna» e di diritto dell’Unione europea, in Giustizia insieme, 11 novembre 2024; FERRI, le ricadute nell’ordinamento italiano della sentenza della Corte di giustizia sui Paesi sicuri: la via della disapplicazione, in rivista del contenzioso europeo, 2024. CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE d’ufficio su tale circostanza, anche se la questione non era stata sollevata dal richiedente. 3. le vicende successive. Dopo la decisione della Corte, veniva emanato il decreto-legge 23 ottobre 2024, n. 158 che, modificando l’art. 2 bis comma 2 d.lgs. 28 gennaio 2008 n. 25 (11), eliminava dalle eccezioni relative alla presunzione di sicurezza del Paese designato come sicuro il riferimento alle parti del territorio, lasciando però il riferimento soggettivo alle categorie di persone. Allo stesso tempo il decreto-legge (12) definiva l’elenco dei paesi di origine sicuri (13), che pertanto veniva affidato a un atto con forza di legge anziché a un decreto ministeriale. Già prima della decisione del 4 ottobre era stata sollevata dinanzi alla Corte di Giustizia la questione della compatibilità con il diritto europeo della designazione di un Paese di origine come sicuro, escludendosi però categorie di persone a rischio e, in via subordinata, se fosse ammissibile individuare un Paese di origine sicuro, con esclusioni che per numero e tipologie fossero di difficile accertamento (14). Inoltre si era ritenuta in contrasto con la direttiva 2013/32 la designazione effettuata nel decreto ministeriale di Paese sicuro con l’eccezione di categorie di persone, con il risultato di non convalidare il trattenimento in Albania di richiedenti asilo disposto dal Questore di Roma sulla base del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria (15). (11) La norma recitava: “Uno Stato non appartenente all’Unione europea può essere considerato Paese di origine sicuro se, sulla base del suo ordinamento giuridico, dell’applicazione della legge all’interno di un sistema democratico e della situazione politica generale, si può dimostrare che, in via generale e costante, non sussistono atti di persecuzione quali definiti dall’articolo 7 del decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251, né tortura o altre forme di pena o trattamento inumano o degradante, né pericolo a causa di violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale. la designazione di un Paese di origine sicuro può essere fatta con l’eccezione di parti del territorio o di categorie di persone”. (12) Il decreto-legge 158 veniva poi abrogato dall’art. 1, comma 2 della legge 9 dicembre 2024 n. 187, di conversione in legge del decreto-legge 11 ottobre 2024 n. 145, che ha sostituito il comma 1 dell’art. 2-bis del d.lgs 25/2008 e inserito il comma 4-bis che contiene disposizioni identiche a quelle del decreto-legge 158 del 2024. (13) I Paesi indicati dall’art. 2-bis del d.lgs 25/2008 sono Albania, Algeria, Bangladesh, Bosnia- Erzegovina, Capo verde, Costa d’Avorio, Egitto, Gambia, Georgia, Ghana, Kosovo, Macedonia del Nord, Marocco, Montenegro, Perù, Senegal, Serbia, Sri Lanka e Tunisia. In applicazione del comma 4bis del medesimo art. 2 bis in data 28 marzo 2025 il Consiglio dei ministri ha approvato la relazione annuale nella quale riferisce sulla situazione dei Paesi inclusi nell’elenco. (14) vedi le ordinanze del Tribunale di Firenze del 15 maggio 2024 e del 31 maggio 2024. Su tali ordinanze v. SICCARDI, Paesi sicuri e categorie di persone “insicure”: un binomio possibile? il tribunale di Firenze propone rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia Ue, in www.giustiziainsieme.it, 10 settembre 2024. RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 Una volta intervenuta la decisione della Corte, sulla base di questa, in alcuni casi si era ritenuto di disapplicare il decreto-legge 158/24 non ritenendosi necessario disporre alcun rinvio pregiudiziale (16). In altri, era stata invece sollevata la questione pregiudiziale se il giudice potesse disapplicare la normativa nazionale per aver indicato un Paese come sicuro malgrado l’esistenza generale di persecuzioni nei confronti di un gruppo specifico, accertate sulla base delle fonti (17). Sulla questione dell’eventuale contrasto con il diritto dell’Unione della normativa nazionale contenente l’indicazione di eccezioni personali, interveniva anche la Suprema Corte con l’ordinanza n. 22146/24 del 30 dicembre 2024, pronunciata sul ricorso proposto dal Ministero dell’Interno avverso i decreti del Tribunale di Roma che non avevano convalidato il trattenimento in Albania. La Suprema Corte da un lato sospendeva il giudizio, ritenendo opportuno attendere la decisione della Corte di Giustizia sui rinvii pregiudiziali disposti dal Tribunale di Firenze e da altre Corti (18); dall’altro esprimeva la propria opinione nel senso di ritenere che l’esistenza di eccezioni personali non fosse in contrasto con la direttiva 2013/32, a condizione che tali eccezioni, accompagnate da persecuzioni generalizzate, non incidessero sulla tenuta dello Stato di diritto (19). In tal senso disporrebbe anche il considerando 42 della (15) Tribunale di Roma, 18 ottobre 2024, R.G. 42251/2024 e successivi. I due decreti sono disponibili in www.questionegiustizia.it, con nota di NATALE e FILICE, Nota ai provvedimenti di rigetto delle richieste di convalida dei trattenimenti disposti dalla Questura di roma ai sensi del Protocollo italia-albania, emessi dal tribunale di roma, sezione specializzata nella protezione internazionale, il 18 ottobre 2024. (16) Così, in un caso concernente la convalida del trattenimento di un richiedente asilo proveniente dall’Egitto, il Tribunale di Catania decreto 4 novembre 2024 in www.sistemapenale.it. (17) Così, in una controversia concernente un provvedimento di diniego della protezione internazionale ad opera della competente Commissione, il Tribunale di Bologna 25 ottobre 24 in www.eurojusitalia. eu. (18) In particolare, il Tribunale di Bologna con decreto del 25 ottobre 2024, cit., il Tribunale di Roma con decreti del 2, 5, 11, novembre 2024, il Tribunale di Palermo con decreti del 5 novembre 2024. I decreti possono essere letti su www.eurojusitalia.eu. La Suprema Corte fa anche riferimento al rinvio disposto dal Tribunale amministrativo regionale di Berlino con ordinanza del 29 novembre 2024. Per una panoramica sui rinvii alla Corte di Giustizia, v. IANNUCCELLI, “Paesi d’origine sicuri”: la situazione processuale delle cause pendenti davanti alla Corte di giustizia, in rivista del contenzioso europeo, fascicolo 3/24, https://europeanlitigation.eu/2024/12/11. Tra i rinvii successivi v. Corte d’Appello di Roma, 31 gennaio 2025, n. 478, in www.sistemapenale.it, con nota di MENTASTI, Centri per migranti in albania: il punto sui ‘paesi sicuri’ dopo l’ultima mancata convalida e le recenti pronunce della Cassazione, 7 febbraio 2025. (19) Anche in Francia, il Conseil d’État si era espresso nel senso che la circostanza che esistano in un determinato Paese dei gruppi che per ragioni culturali, sociali, religiose possano subire atti di persecuzione, non sarebbe una ragione sufficiente per non considerare quello stesso Paese come sicuro, Conseil d’État, 2 febbraio 2024, 491011, disponibile in www.legifrance.gouv.fr/ceta/. vedi anche Conseil d’État -2ème et 7ème chambres réunies, 25 avril 2024, n. 490225, disponibile in www.dalloz.fr/documentation/ Document?id=Ce_lieUViDe_2024-04-25_490225. Questa sentenza era stata a dire il vero citata dal Tribunale di Bologna (Tribunale di Bologna 25 ottobre 24, cit.) nell’ordinanza con cui rimetteva alla Corte di Giustizia la questione se il Giudice potesse disapplicare la normativa nazionale per aver CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE direttiva 2013/32 in cui si afferma che l’inclusione di un Paese terzo in un elenco di Paesi di origine sicuri non può stabilire una garanzia assoluta di sicurezza per i cittadini di tale paese; tale considerando sarebbe incompatibile con un’interpretazione che dall’insicurezza di alcuni giunga all’insicurezza dell’intero Paese. Del resto, secondo la Corte, la circostanza che dal giugno 2026 sarebbe entrato in vigore il regolamento 2024/1348, che abroga la direttiva 2013/32, e introduce nuovamente la possibilità di prevedere eccezioni per parti specifiche del territorio di uno Stato o per categorie di persone (art. 61, par. 2), costituiva un dato da tenere in considerazione per evitare un’interpretazione dell’attuale normativa che si ponesse in contrapposizione con la nuova (20). Infatti l’Allegato I della direttiva 2013/32 non contiene alcun riferimento a possibili esclusioni, e la stessa direttiva 2005/85, mentre consentiva agli Stati membri di prevedere l’eccezione di parti del territorio, anche con l’introduzione di nuove disposizioni, non consentiva l’esclusione di categorie di persone, permettendo solo il mantenimento dell’eventuale normativa già in vigore al primo dicembre 2005 che consentisse di designare un Paese o parte di esso sicuro per un gruppo determinato di persone (clausola di stand still) (art. 30 parr. 1 e 3) (21). Successivamente, nel corso del giudizio dinanzi alla Corte di Giustizia, in particolare all’udienza del 25 febbraio, interveniva la Commissione, che, modificando la propria precedente posizione, affermava doversi ritenere che la direttiva procedure consentisse agli Stati membri di disegnare Paesi di origine come sicuri prevedendo delle eccezioni per categorie di persone. Infatti, l’argomento fondato sulla clausola di stand still di cui alla direttiva 85/2005, non riprodotta nella direttiva successiva, non sarebbe determinante, in quanto dai lavori preparatori della direttiva 32/2013 risulta che la clausola sarebbe indicato un Paese come sicuro malgrado l’esistenza generale di persecuzioni nei confronti di un gruppo specifico. Peraltro, il giudice bolognese aveva travisato la sentenza che aveva affermato che il Senegal e il Ghana non potessero considerarsi Paese sicuri, per via di una legislazione criminale punitiva nei riguardi delle persone omosessuali, non per contrasto con il diritto europeo, ma per violazione della legislazione nazionale che nel trasporre l’Allegato I della direttiva 2013/32 ha aggiunto un riferimento all’orientamento sessuale dei richiedenti asilo (Loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie). Sul punto v. PIzzoRNo, la sentenza della Corte di Giustizia del 4 ottobre 2024 (causa C-406/22) sui Paesi sicuri con riferimento alle conseguenze sul contenzioso nazionale. i recenti arresti della Cassazione, cit. (20) Da osservare che invece le decisioni dei Tribunali avevano utilizzato le previsioni del nuovo regolamento come argomento per sostenere che vigente l’attuale non vi è possibilità di eccezioni; così, ad esempio, secondo Tribunale di Palermo 5 novembre 2024, cit., la circostanza che il regolamento 2024/1348, nell’abrogare la direttiva 2013/32 con effetto dal giugno 2026, reintroduca la facoltà di dichiarare un paese sicuro con eccezioni non solo per determinate parti del territorio, ma anche per “categorie di persone chiaramente identificabili” costituisce conferma che il legislatore dell’Unione abbia inteso escludere questa possibilità nella vigente direttiva 2013/32. (21) MENTASTI, Paesi sicuri, controllo giurisdizionale ed eccezioni: due pronunce della Cassazione in attesa della Corte di Giustizia, in rivista del contenzioso europeo, fascicolo 1/25, 17 gennaio 2025, https://europeanlitigation.eu/2025/01/17. RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 stata eliminata per ragioni di armonizzazione e non per la finalità di escludere la facoltà di designare un Paese di origine sicuro con eccezioni relative a categorie di persone. Inoltre, ad avviso della Commissione, non si poteva ritenere che l’espressione generalmente e costantemente, utilizzata nell’Allegato I della direttiva 32/2013, implicasse che le condizioni previste nell’Allegato stesso dovessero essere rispettate in tutto il territorio del Paese. Infatti, la stessa espressione era contenuta nell’Allegato II della direttiva 85/2005, che allo stesso tempo ammetteva le eccezioni territoriali. In realtà, secondo la Commissione, proprio il termine generalmente sarebbe compatibile con la previsione di eccezioni (22). Questo punto veniva ripreso anche dall’Avvocato Generale nelle proprie conclusioni (23), affermandosi, da parte di quest’ultimo, che proprio per l’impiego dei termini usati, si potrebbe dedurre che un Paese terzo possa essere designato come Paese di origine sicuro purché sia dimostrato che la maggior parte dei cittadini sia protetto dal rischio di persecuzioni o violazioni gravi, ferma restando la possibilità di situazioni particolari. Lo stesso considerando 42 della direttiva del resto precisa che la designazione di un Paese come sicuro non costituisce una garanzia assoluta di sicurezza per i suoi cittadini. Inoltre, occorre considerare che il regolamento 2024/1348, pur applicabile solo a partire dal 12 giugno 2026, fa già parte dell’ordinamento giuridico dell’Unione e sarebbe paradossale imporre a quegli Stati membri che, in preparazione al- l’applicazione del regolamento, abbiano scelto di designare Paesi terzi come Paesi di origine sicuri contemplando eccezioni per categorie di persone, di abrogare tale modalità di applicazione. Secondo l’Avvocato Generale, pertanto, uno Stato membro avrebbe potuto del tutto legittimamente, in esito alla valutazione generale di un Paese, pur designato come sicuro, escludere dalla presunzione di sicurezza una categoria o più categorie di persone. Ciò comportava però, ad avviso dell’Avvocato generale, che lo Stato membro avrebbe dovuto identificare espressamente la categoria o le categorie di persone considerate a rischio, in modo che l’autorità nazionale dinanzi alla quale sia presentata una domanda di protezione internazionale potesse identificare le persone rientranti nella categoria stessa. (22) Sull’intervento della Commissione, v. MoRLoTTI, mattoncini di lego in Corte di giustizia: la designazione dei Paesi di origine sicuri. Udienza di Grande Chambre del 25 febbraio 2025, cause riunite C-758/24 alace e C-759/24 Canpelli, in rivista del contenzioso europeo, fascicolo 1/25, 11 marzo 2025, https://europeanlitigation.eu/2025/03/11; CoLoMBo, i grandi assenti: il principio del primato e la disapplicazione della normativa nazionale in contrasto con il diritto Ue. alcune riflessioni a margine dell’udienza del 25 febbraio 2025 sulle cause riunite C‑758/24 e C‑759/24, https://rivista.eurojus. it/, 11 marzo 2025; SAvINo, i Paesi di origine sicuri davanti alla Corte di giustizia: l’udienza del 25 febbraio 2025 e il ruolo del controllo giurisdizionale, Adim Blog, Editoriale, 28 febbraio 2025. (23) Conclusioni dell’Avvocato Generale Richard de La Tour, cause riunite C-758/24 e C-759/24, ECLI:EU:C:2025:260. CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE Inoltre, le eccezioni individuate dallo Stato membro avrebbero dovuto essere comunque limitate, in quanto la previsione di un numero eccessivo di eccezioni personali o di categorie di persone a rischio avrebbe indicato che, in realtà, il Paese di origine non sarebbe sicuro (24). 4. la decisione della Corte di Giustizia (25). La Corte ha affermato che non vi sono ostacoli a che uno Stato membro proceda all’individuazione dei paesi ritenuti sicuri con un atto legislativo, dal momento che il diritto dell’Unione non impone a tal fine uno specifico strumento e gli Stati membri hanno in proposito un margine di discrezionalità; peraltro il giudice investito della decisione su un ricorso contro un provvedimento di rigetto della domanda di protezione internazionale deve avere il potere di verificare se la norma di legge rispetti le condizioni stabilite nell’allegato I della direttiva 2013/32. Inoltre lo Stato membro deve garantire l’accesso alle fonti di informazione sulle quali si è fondata la designazione di un Paese come sicuro, al fine sia di consentire al richiedente protezione internazionale interessato di difendere i suoi diritti sia di permettere al giudice di esercitare il proprio sindacato. Inoltre il giudice può fondare la propria decisione sulle informazioni da esso stesso raccolte a condizione di accertarsi sulla loro affidabilità e di garantire il rispetto del principio del contraddittorio. In definitiva il giudice può controllare se la designazione del Paese è corretta, può accedere alle fonti utilizzate per la designazione e sottoporle a verifica nonché utilizzarne altre, considerate affidabili. Per quanto concerne queste prime tre questioni sollevate, la risposta della Corte è fondata sulla necessità di garantire un ricorso effettivo (art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e 46 direttiva 2013/32), tenendo conto altresì del primato del diritto comunitario sul diritto interno. Restano perplessità sul fatto che un organo dotato di minori strumenti di indagine sia chiamato a sindacare le scelte di altro organo che disponga di strumenti ben maggiori (26). Considerando ciò, sembrava in realtà più oppor (24) vedi le ordinanze del Tribunale di Firenze del 15 maggio 2024 e del 31 maggio 2024. (25) Sulla sentenza della Corte v. MoRLoTTI, riflessioni sulla sentenza della Corte di Giustizia sui Paesi di origine sicuri, 11 settembre 2025, in www.ismo.org; CoRTESE, Dai Paesi (terzi) di origine sicuri a un paese fondatore non più così sicuro del suo posto nel diritto dell’Unione: riflessioni a margine di Corte di Giustizia, sentenza 1° agosto 2025, cause riunite C-758/24 e C-759/24, alace e Canpelli, in Dir. imm. e citt., 3, 2025; SAvINo, Disapplicazione senza freni. la sentenza della Corte di Giustizia sui Paesi di origine sicuri, www.adimblog.com, agosto 2025; ESPoSITo, la designazione dei Paesi sicuri tra legislatore e giudice, alla luce di alace e Canpelli, e i suoi riflessi sull’identità costituzionale, in DPCe online, 2025; FAvILLI, MARIN, il controllo giurisdizionale sulla designazione di un Paese di origine sicuro dopo le sentenze CV e alace, in rivista del contenzioso europeo, 2025. (26) Come giustamente osservato da CASSESE “Quella della Corte di giustizia europea sui migranti è una sentenza inutile e suicida”, https://www.ilfoglio.it/giustizia/2025/08/02, secondo cui la RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 tuno prevedere che la designazione possa essere sindacata allorché la valutazione sia stata esercitata in modo manifestamente arbitrario o se sia divenuta in modo evidente non più rispondente alla situazione reale, come indicato dalla Suprema Corte nell’ordinanza 22146/24 (27). Peraltro, il fatto che la Corte di Giustizia abbia affermato il potere del giudice, sulla base di principi quali il diritto al ricorso effettivo e al primato del diritto comunitario, non significa che il giudice possa mettere in discussione la conformità della designazione di un Paese come sicuro sulla base, ad esempio, di qualunque indice di mancanza di democrazia in un determinato Stato, come affermato da qualche decisione dei Tribunali di merito (28). Il riferimento, come ribadito dalla stessa Corte di Giustizia nella sentenza del primo agosto ma anche in quella del 4 ottobre, sono sempre i criteri contenuti nell’Allegato I della direttiva. Ne consegue che non è sufficiente accertare il mutamento della situazione di un Paese con la presenza di indici di mancanza di democrazia, per non considerare più un Paese come sicuro e ritenere che si sia violato l’obbligo di aggiornamento, ma occorre che in concreto quella mutata situazione si sia riflessa sulla situazione del ricorrente (art. 2 bis, comma 5 che riprende testualmente l’art. 36 della direttiva 2013/32/UE) o abbia determinato generalmente persecuzioni, tortura, trattamenti inumani e conflitto armato, come stabilito dall’Allegato I della direttiva (29). Infine, la Corte, in relazione alla quarta questione pregiudiziale sollevata, ha affermato che l’articolo 37 della direttiva 2013/32, letto in combinato disposto con l’allegato I, deve essere interpretato nel senso che esso osta a che uno Stato membro designi come Paese di origine sicuro un Paese terzo che non soddisfi, per talune categorie di persone, le condizioni sostanziali della designazione. Corte non tiene conto del fatto che i giudici non necessariamente sono attrezzati per svolgere una complessiva valutazione di sicurezza di un ordinamento straniero, che richiede la conoscenza del suo diritto e delle prassi applicative… (27) La decisione della Corte è stata accolta dal Governo italiano con un duro comunicato in cui si afferma tra l’altro che la Corte di Giustizia Ue decide di consegnare a un qualsivoglia giudice nazionale la decisione non sui singoli casi, bensì sulla parte della politica migratoria relativa alla disciplina dei rimpatri e delle espulsioni degli irregolari. Così, ad esempio, per l’individuazione dei cosiddetti Paesi sicuri fa prevalere la decisione del giudice nazionale, fondata perfino su fonti private, rispetto agli esiti delle complesse istruttorie condotte dai ministeri interessati e valutate dal Parlamento sovrano. La nota completa si può leggere in https://www.governo.it/it/articolo/decisione-della-corte-digiustizia-uemerito- ai-paesi-sicuri-la-nota-di-palazzo-chigi/29389. (28) Tribunale di Firenze, decreto del 20 settembre 2023, R.G. 9787/2023, in www.sistemapenale.it, con nota di v. DATENA e vICINI, la procedura di designazione del “paese di origine sicuro” e i poteri di valutazione del giudice ordinario, 23 ottobre 2023; decreto del 25 ottobre 2023, RG 3773/2023; RG 4988/2022; RG 11464/2023, Tribunale di Catania 4 novembre 2024 in relazione alla designazione della Tunisia. (29) Sul punto, in modo più esteso, PIzzoRNo, la sentenza della Corte di Giustizia del 4 ottobre 2024, (causa C-406/22) sui Paesi sicuri con riferimento alle conseguenze sul contenzioso nazionale. i recenti arresti della Cassazione, cit. CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE Secondo la Corte, l’art. 37 della direttiva 2013/32 non contiene alcuna indicazione nel senso che i termini impiegati di paesi e paesi terzi possano essere intesi nel senso che riguardino solo una parte della popolazione, e lo stesso Allegato I contiene le espressioni generalmente e costantemente, termini che, al di là di qualche differenza nelle diverse versioni linguistiche, esprimono la scelta del legislatore dell’Unione di subordinare la designazione di un Paese di origine sicuro alla condizione che il Paese terzo sia, generalmente, sicuro per tutta la sua popolazione e non solo per una parte di essa. Inoltre la designazione di Paesi terzi come Paesi di origine sicuri consente di sottoporre le domande di protezione internazionale presentate da richiedenti provenienti da tali Paesi terzi a una procedura avente carattere derogatorio rispetto a quella ordinaria e le disposizioni derogatorie devono essere interpretate in modo restrittivo. Infine, la circostanza, secondo la Corte, che il regolamento 2024/1348, con effetto dal 12 giugno 2026 (30), disponga che la designazione di un Paese terzo come Paese di origine sicuro, a livello sia dell’Unione che nazionale, possa essere effettuata con eccezioni per categorie di persone chiaramente identificabili, non può incidere, a differenza di quanto sostenuto dall’Avvocato generale, sul presente, ma solo a partire dalla data che il legislatore comunitario ha scelto per l’entrata in vigore della modifica, che si tratti del 12 giugno 2026 o anche di una data anticipata secondo la proposta della Commissione presentata in data 16 aprile 2025. La Corte in definitiva afferma lo stesso principio già affermato nella sentenza del 4 ottobre 2024 sulle eccezioni territoriali. Un Paese per essere considerato sicuro lo deve essere totalmente, senza eccezioni per una parte del territorio o per una o più categorie di persone. Peraltro, la posizione della Corte pecca di dogmatismo. Scopo della normativa sui Paesi sicuri, con la previsione di procedure accelerate, è evitare l’abuso dell’istituto della protezione internazionale (31), trattando con una procedura più rapida domande che si possano ritenere infondate, salvo la prova contraria. La soluzione più coerente con tale scopo era quella sostenuta anche dall’Avvocato generale, per cui, se vi è la dimostrazione dell’appartenenza a un determinato gruppo sociale oggetto di persecuzioni, viene meno per il singolo individuo la presunzione di sicurezza, senza che per questo il Paese di origine debba cessare di essere considerato sicuro per la generalità dei suoi abitanti. In tal modo l’indicazione di categorie di persone, come eccezione alla natura sicura di un Paese, consentirebbe al richiedente di far valere la propria (30) Regolamento 2024/1348 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 maggio 2024, che abroga la direttiva 2013/32, in GUUE L 202, 22 maggio 2024. (31) v. SAvINo, Disapplicazione senza freni. la sentenza della Corte di Giustizia sui Paesi di origine sicuri, cit.; CASSESE, Quella della Corte di giustizia europea sui migranti è una sentenza inutile e suicida, cit. RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 appartenenza alla categoria considerata, facendo venir meno la presunzione di sicurezza, senza la necessità di dover invocare gravi motivi inerenti alla propria situazione particolare, perché la valutazione è stata già compiuta a priori (32). Del resto, anche la possibilità di prevedere eccezioni per parti specifiche del territorio di uno Stato sembra una soluzione ragionevole (33). La stessa designazione operata dalla Repubblica ceca della Moldavia come Paese sicuro con l’eccezione della Transnistria corrispondeva da parte delle autorità ceche a una logica di buon senso, visto che la Transnistria è di fatto uno Stato indipendente su cui le autorità moldave non esercitano alcun potere, per cui considerare la Moldavia come uno Stato unitario comprendente anche la Transnistria, secondo quanto stabilito dalla Corte di Giustizia nella sentenza sulle eccezioni territoriali, costituiva, allo stato delle cose, una forzatura logica (34). In ogni caso, il fatto che dal giugno 2016 entrerà in vigore il regolamento 2024/1348 che permetterà agli Stati (35) di designare un determinato Paese come sicuro, pur con l’indicazione di eccezioni territoriali e personali, non significherà affatto la fine del contenzioso. Infatti i giudici potranno sindacare se il numero o la qualità delle eccezioni indicate renda comunque la designazione illegittima, con la conseguenza che ogni giudice adito possa giungere a conclusioni diverse rispetto ad altri giudici (36). (32) v. PIzzoRNo, la sentenza della Corte di Giustizia del 4 ottobre 2024, (causa C-406/22) sui Paesi sicuri con riferimento alle conseguenze sul contenzioso nazionale. i recenti arresti della Cassazione, cit. (33) Del resto, in relazione alla designazione di un Paese sicuro, la Cassazione aveva affermato che l’inserimento del paese di origine del richiedente nell’elenco dei c.d. “paesi sicuri” non precludeva allo stesso la possibilità di dedurre la propria provenienza da una specifica area del paese stesso interessata da fenomeni di violenza ed insicurezza generalizzata che, ancorché territorialmente circoscritti, potevano essere rilevanti ai fini della concessione della protezione internazionale o umanitaria, né escludeva il dovere del giudice, in presenza di tale allegazione, di procedere all’accertamento in concreto della pericolosità di detta zona e della rilevanza di tali fenomeni, Cass. civ. Sez. II ordinanza 16 settembre 2020, n. 19252. (34) Nella stessa situazione della Moldavia si trova anche la Georgia che non esercita alcuna autorità sui territori di fatto indipendenti dell’ossezia del Sud e dell’Abkhazia. Pertanto, i giudici potrebbero sindacare, in applicazione della sentenza della Corte di Giustizia e fino all’entrata in vigore del nuovo Regolamento, la designazione della Georgia come Paese sicuro, qualora ritenessero quelle aree, pur sottratte alla sovranità georgiana, non sicure. (35) Accanto alla designazione a livello dell’Unione, art. 62. (36) Sul punto v. ancora CASSESE, Quella della Corte di giustizia europea sui migranti è una sentenza inutile e suicida, cit.; SAvINo, Disapplicazione senza freni. la sentenza della Corte di Giustizia sui Paesi di origine sicuri, cit., auspica che sulla corretta designazione dei Paesi di origine si pronunci la Corte Costituzionale. Condivisibili anche le osservazioni contenute nell’articolo sulla necessità che il giudice comune dovrebbe in ogni caso dar prova di moderazione nel ricorso alla disapplicazione al fine di conciliare il primato del diritto UE con il sistema accentrato di costituzionalità. Sulla crisi del sistema accentrato di costituzionalità v. anche PIzzoRNo, Prima Sezione Civile contro Prima Sezione Civile. Spunto per alcune considerazioni in tema di attività interpretativa del giudice ed in particolare di interpretazione costituzionalmente orientata, in www.forumcostituzionale.it 23 luglio 2019. CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 101 Corte di giustizia dell’Unione europea, Grande sezione, sentenza 1° agosto 2025 nelle cause riunite C-758/24 [Alace] (i) e C-759/24 [Canpelli] (i) c. Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di roma -sezione procedure alla frontiera II -Pres. K. Lenaerts, Rel. K. Jürimäe -Domande di pronuncia pregiudiziale proposte dal Tribunale ordinario di Roma (Italia), con ordinanze del 31 ottobre 2024 e del 4 novembre 2024. «Rinvio pregiudiziale -Politica d’asilo -Direttiva 2013/32/UE -Procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale -Articoli 36 e 37 Nozione di “paese di origine sicuro” -Designazione mediante un atto legislativo -Allegato I -Criteri -Articolo 46 -Diritto a un ricorso effettivo -Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea -Esame, ad opera del giudice, della designazione, da parte di uno Stato membro, di un paese terzo come paese di origine sicuro -Pubblicità delle fonti di informazione su cui si fonda tale decisione» 1 Le domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull’interpretazione degli articoli da 36 a 38 della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (GU 2013, L 180, pag. 60), in combinato disposto con i considerando 42, 46 e 48 e con l’allegato I di tale direttiva nonché alla luce dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), e degli articoli 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»). 2 Tali domande sono state presentate nell’ambito di controversie tra, rispettivamente, LC e CP, cittadini della Repubblica popolare del Bangladesh, e la Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di Roma -Sezione procedure alla frontiera II (Italia), in ordine alla legittimità delle decisioni con cui quest’ultima ha respinto, al termine di procedure accelerate alla frontiera, le domande di protezione internazionale di LC e di CP in quanto manifestamente infondate. Contesto normativo Diritto dell’Unione Direttiva 2013/32 3 I considerando 18, 20, 40, 42, 46 e 48 della direttiva 2013/32 enunciano quanto segue: «(18) È nell’interesse sia degli Stati membri sia dei richiedenti protezione internazionale che sia presa una decisione quanto prima possibile in merito alle domande di protezione internazionale, fatto salvo lo svolgimento di un esame adeguato e completo. (...) (20) In circostanze ben definite per le quali una domanda potrebbe essere infondata o vi sono gravi preoccupazioni di sicurezza nazionale o di ordine pubblico, gli Stati membri dovrebbero poter accelerare la procedura di esame, introducendo in particolare termini più brevi, ma ragionevoli, in talune fasi procedurali, fatto salvo lo svolgimento di un esame adeguato e completo e un accesso effettivo del richiedente ai principi fondamentali e alle garanzie previsti dalla presente direttiva. (i) Il nome della presente causa è un nome fittizio. Non corrisponde al nome reale di nessunta delle parti del procedimento. RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 (...) (40) Criterio fondamentale per stabilire la fondatezza della domanda di protezione internazionale è la sicurezza del richiedente nel paese di origine. Se un paese terzo può essere considerato paese di origine sicuro, gli Stati membri dovrebbero poterlo designare paese sicuro e presumerne la sicurezza per uno specifico richiedente, a meno che quest’ultimo non adduca controindicazioni. (...) (42) La designazione di un paese terzo quale paese di origine sicuro ai fini della presente direttiva non può stabilire una garanzia assoluta di sicurezza per i cittadini di tale paese. Per la sua stessa natura, la valutazione alla base della designazione può tener conto soltanto della situazione civile, giuridica e politica generale in tale paese e se in tale paese i responsabili di persecuzioni, torture o altre forme di punizione o trattamento disumano o degradante siano effettivamente soggetti a sanzioni se riconosciuti colpevoli. Per questo motivo è importante che, quando un richiedente dimostra che vi sono validi motivi per non ritenere sicuro tale paese per la sua situazione particolare, la designazione del paese come sicuro non può più applicarsi al suo caso. (...) (46) Qualora gli Stati membri applichino i concetti di paese sicuro caso per caso o designino i paesi sicuri adottando gli elenchi a tal fine, dovrebbero tener conto tra l’altro degli orientamenti e dei manuali operativi e delle informazioni relative ai paesi di origine e alle attività, compresa la metodologia della relazione sulle informazioni del paese di origine dell’[Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASo)], di cui al regolamento (UE) n. 439/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 maggio 2010, che istituisce l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo [(GU 2010, L 132, pag. 11)], nonché i pertinenti orientamenti dell’[Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR)]. (...) (48) Al fine di garantire l’applicazione corretta dei concetti di paese sicuro basati su informazioni aggiornate, gli Stati membri dovrebbero condurre riesami periodici sulla situazione in tali paesi sulla base di una serie di fonti di informazioni, comprese in particolare le informazioni di altri Stati membri, dell’EASo, dell’UNHCR, del Consiglio d’Europa e di altre pertinenti organizzazioni internazionali. Quando gli Stati membri vengono a conoscenza di un cambiamento significativo nella situazione relativa ai diritti umani in un paese designato da essi come sicuro, dovrebbero provvedere affinché sia svolto quanto prima un riesame di tale situazione e, ove necessario, rivedere la designazione di tale paese come sicuro». L’articolo 10 di tale direttiva, rubricato «Criteri applicabili all’esame delle domande», al paragrafo 3, lettera b), e al paragrafo 4 dispone quanto segue: «3. Gli Stati membri provvedono affinché le decisioni dell’autorità accertante relative alle domande di protezione internazionale siano adottate previo congruo esame. A tal fine gli Stati membri dispongono: (...) b) che pervengano da varie fonti informazioni precise e aggiornate, quali l’EASo e l’UNHCR e le organizzazioni internazionali per i diritti umani pertinenti, circa la situazione generale esistente nel paese di origine dei richiedenti e, ove occorra, nei paesi in cui questi hanno transitato e che tali informazioni siano messe a disposizione del personale incaricato di esaminare le domande e decidere in merito; CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 103 (...) 4. Le autorità di cui al capo v, per il tramite dell’autorità accertante o del richiedente o in altro modo, hanno accesso alle informazioni generali di cui al paragrafo 3, lettera b), necessarie per l’adempimento delle loro funzioni». 5 L’articolo 12 di tale direttiva, rubricato «Garanzie per i richiedenti», al paragrafo 1, lettera d), enuncia quanto segue: «In relazione alle procedure di cui al capo III, gli Stati membri provvedono affinché tutti i richiedenti godano delle seguenti garanzie: (...) d) il richiedente e, ove del caso, i suoi avvocati o altri consulenti legali conformemente all’articolo 23, paragrafo 1, abbiano accesso alle informazioni di cui all’articolo 10, paragrafo 3, lettera b), e alle informazioni fornite dagli esperti di cui all’articolo 10, paragrafo 3, lettera d), se l’autorità accertante ha preso in considerazione tali informazioni al fine di prendere una decisione sulla domanda; (...)». 6 L’articolo 24 della medesima direttiva, rubricato «Richiedenti che necessitano di garanzie procedurali particolari» concerne il sostegno che deve essere accordato a questo tipo di richiedenti per tutta la durata della procedura di asilo. 7 L’articolo 31 della direttiva 2013/32, rubricato «Procedura di esame», al suo paragrafo 8, lettera b), stabilisce quanto segue: «Gli Stati membri possono prevedere che una procedura d’esame, nel rispetto dei principi fondamentali e delle garanzie del capo II, sia accelerata e/o svolta alla frontiera o in zone di transito a norma dell’articolo 43 se: (...) b) il richiedente proviene da un paese di origine sicuro a norma della presente direttiva (...)». 8 Ai sensi dell’articolo 32 di tale direttiva, rubricato «Domande infondate»: «1. Fatto salvo l’articolo 27, gli Stati membri possono ritenere infondata una domanda solo se l’autorità accertante ha stabilito che al richiedente non è attribuibile la qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma della direttiva 2011/95/UE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (GU 2011, L 337, pag. 9)]. 2. Nei casi di domande infondate cui si applichi una qualsiasi delle circostanze elencate nell’articolo 31, paragrafo 8, gli Stati membri possono altresì ritenere una domanda manifestamente infondata, se così definita dal diritto nazionale». 9 Ai sensi dell’articolo 36 della direttiva 2013/32, rubricato «Concetto di paese di origine sicuro»: «1. Un paese terzo designato paese di origine sicuro a norma della presente direttiva può essere considerato paese di origine sicuro per un determinato richiedente, previo esame individuale della domanda, solo se: a) questi ha la cittadinanza di quel paese; ovvero b) è un apolide che in precedenza soggiornava abitualmente in quel paese, e non ha invocato gravi motivi per ritenere che quel paese non sia un paese di origine si RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 curo nelle circostanze specifiche in cui si trova il richiedente stesso e per quanto riguarda la sua qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma della direttiva [2011/95]. 2. Gli Stati membri stabiliscono nel diritto nazionale ulteriori norme e modalità inerenti all’applicazione del concetto di paese di origine sicuro». 10 L’articolo 37 della direttiva 2013/32, rubricato «Designazione nazionale dei paesi terzi quali paesi di origine sicuri», così dispone: «1. Gli Stati membri possono mantenere in vigore o introdurre una normativa che consenta, a norma dell’allegato I, di designare a livello nazionale paesi di origine sicuri ai fini dell’esame delle domande di protezione internazionale. 2. Gli Stati membri riesaminano periodicamente la situazione nei paesi terzi designati paesi di origine sicuri conformemente al presente articolo. 3. La valutazione volta ad accertare che un paese è un paese di origine sicuro a norma del presente articolo si basa su una serie di fonti di informazioni, comprese in particolare le informazioni fornite da altri Stati membri, dall’EASo, dall’UNHCR, dal Consiglio d’Europa e da altre organizzazioni internazionali competenti. 4. Gli Stati membri notificano alla Commissione i paesi designati quali paesi di origine sicuri a norma del presente articolo». 11 L’articolo 38 della direttiva in argomento riguarda il concetto di paese terzo sicuro. 12 L’articolo 43 della medesima direttiva, rubricato «Procedure di frontiera», al paragrafo 1 enuncia che: «Gli Stati membri possono prevedere procedure, conformemente ai principi fondamentali e alle garanzie di cui al capo II, per decidere alla frontiera o nelle zone di transito dello Stato membro: (…) b) sul merito di una domanda nell’ambito di una procedura a norma dell’articolo 31, paragrafo 8». 13 Ai sensi dell’articolo 46 di tale direttiva, rubricato «Diritto a un ricorso effettivo»: «1. Gli Stati membri dispongono che il richiedente abbia diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice avverso i seguenti casi: a) la decisione sulla sua domanda di protezione internazionale, compresa la decisione: i) di ritenere la domanda infondata in relazione allo status di rifugiato e/o allo status di protezione sussidiaria; (...) 3. Per conformarsi al paragrafo 1 gli Stati membri assicurano che un ricorso effettivo preveda l’esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto compreso, se del caso, l’esame delle esigenze di protezione internazionale ai sensi della direttiva [2011/95], quanto meno nei procedimenti di impugnazione dinanzi al giudice di primo grado. (...) 5. Fatto salvo il paragrafo 6, gli Stati membri autorizzano i richiedenti a rimanere nel loro territorio fino alla scadenza del termine entro il quale possono esercitare il loro diritto a un ricorso effettivo oppure, se tale diritto è stato esercitato entro il termine previsto, in attesa dell’esito del ricorso. 6. Qualora sia stata adottata una decisione: a) di ritenere una domanda manifestamente infondata conformemente all’articolo 32, paragrafo 2, o infondata dopo l’esame conformemente all’articolo 31, paragrafo 8, a ecce CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 105 zione dei casi in cui tali decisioni si basano sulle circostanze di cui all’articolo 31, paragrafo 8, lettera h); (...) un giudice è competente a decidere, su istanza del richiedente o d’ufficio, se autorizzare o meno la permanenza del richiedente nel territorio dello Stato membro, se tale decisione mira a far cessare il diritto del richiedente di rimanere nello Stato membro e, ove il diritto nazionale non preveda in simili casi il diritto di rimanere nello Stato membro in attesa dell’esito del ricorso. (...)». 14 L’allegato I alla direttiva 2013/32, rubricato «Designazione dei paesi di origine sicuri ai fini dell’articolo 37, paragrafo 1», è formulato come segue: «Un paese è considerato paese di origine sicuro se, sulla base dello status giuridico, del- l’applicazione della legge all’interno di un sistema democratico e della situazione politica generale, si può dimostrare che non ci sono generalmente e costantemente persecuzioni quali definite nell’articolo 9 della direttiva [2011/95] né tortura o altre forme di pena o trattamento disumano o degradante, né pericolo a causa di violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale. Per effettuare tale valutazione si tiene conto, tra l’altro, della misura in cui viene offerta protezione contro le persecuzioni ed i maltrattamenti mediante: a) le pertinenti disposizioni legislative e regolamentari del paese ed il modo in cui sono applicate; b) il rispetto dei diritti e delle libertà stabiliti nella [CEDU] e/o nel Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici [adottato il 16 dicembre 1966 dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite ed entrato in vigore il 23 marzo 1976,] e/o nella Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura [ed altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti del 10 dicembre 1984 [recueil des traités des Nations unies, vol. 1465, pag. 85, n. 24841 (1987)]], in particolare i diritti ai quali non si può derogare a norma dell’articolo 15, paragrafo 2, di detta [CEDU]; c) il rispetto del principio di “non-refoulement” conformemente alla convenzione [relativa allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 [recueil des traités des Nations unies, vol. 189, pag. 150, n. 2545 (1954)], entrata in vigore il 22 aprile 1954 ed integrata dal protocollo relativo allo status dei rifugiati, concluso a New York il 31 gennaio 1967 ed entrato in vigore il 4 ottobre 1967 (in prosieguo: la “convenzione di Ginevra”)]; d) un sistema di ricorsi effettivi contro le violazioni di tali diritti e libertà». regolamento (Ue) 2024/1348 15 L’articolo 61 del regolamento (UE) 2024/1348 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 maggio 2024, che stabilisce una procedura comune di protezione internazionale nell’Unione e abroga la direttiva 2013/32/UE (GU L, 2024/1348), rubricato «Concetto di paese di origine sicuro», al paragrafo 2 così dispone: «La designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro a livello sia dell’Unione [europea] che nazionale può essere effettuata con eccezioni per determinate parti del suo territorio o categorie di persone chiaramente identificabili». 16 L’articolo 78 di tale regolamento, rubricato «Abrogazione», enuncia, al paragrafo 1: «La direttiva [2013/32] è abrogata a decorrere dalla data di cui all’articolo 79, paragrafo 2, fatto salvo l’articolo 79, paragrafo 3». RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 17 L’articolo 79 del medesimo regolamento, rubricato «Entrata in vigore e applicazione», ai paragrafi 2 e 3 prevede quanto segue: «2. Il presente regolamento si applica a decorrere dal 12 giugno 2026. 3. Il presente regolamento si applica alla procedura di riconoscimento della protezione internazionale in relazione alle domande formalizzate a decorrere dal 12 giugno 2026. Le domande di protezione internazionale formalizzate prima di tale data sono disciplinate dalla direttiva [2013/32]. Il presente regolamento si applica alla procedura di revoca della protezione internazionale qualora l’esame per revocare la protezione internazionale sia iniziato a decorrere dal 12 giugno 2026. Se l’esame per revocare la protezione internazionale è stato avviato prima del 12 giugno 2026, la procedura di revoca della protezione internazionale è disciplinata dalla direttiva [2013/32]». Diritto italiano 18 Ai sensi del preambolo del decreto-legge 23 ottobre 2024, n. 158 -Disposizioni urgenti in materia di procedure per il riconoscimento della protezione internazionale (GURI n. 249, del 23 ottobre 2024; in prosieguo: il «decreto legge n. 158/2024»): «(…) Considerata la straordinaria necessità ed urgenza di designare i Paesi di origine sicuri, tenendo conto della sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, del 4 ottobre 2024 [Ministerstvo vnitra České republiky, odbor azylové a migrační politiky (C-406/22, EU:C:2024:841)], escludendo i Paesi che non soddisfano le condizioni per determinate parti del loro territorio (Camerun, Colombia e Nigeria); Considerato il regolamento [2024/1348] e, in particolare, l’articolo 61, paragrafo 2 secondo cui “La designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro a livello sia dell’Unione che nazionale può essere effettuata con eccezioni per determinate parti del suo territorio o categorie di persone chiaramente identificabili” che, pur trovando applicazione a decorrere dal 12 giugno 2026, ha indicato l’orientamento condiviso da parte degli Stati membri dell’Unione europea; (…)». 19 Il decreto-legge n. 158/2024 ha modificato, segnatamente, l’articolo 2-bis, commi da 1 a 4, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25 -Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (GURI n. 40, del 16 febbraio 2008; in prosieguo: il «decreto legislativo n. 25/2008»). A seguito di tale modifica, l’articolo 2-bis, commi da 1 a 4, del decreto legislativo n. 25/2008 così dispone: «1. In applicazione dei criteri di qualificazione stabiliti dalla normativa europea e dei riscontri rinvenuti dalle fonti di informazione fornite dalle organizzazioni internazionali competenti, sono considerati Paesi di origine sicuri i seguenti: Albania, Algeria, Bangladesh, Bosnia-Erzegovina, Capo verde, Costa d’Avorio, Egitto, Gambia, Georgia, Ghana, Kosovo, Macedonia del Nord, Marocco, Montenegro, Perù, Senegal, Serbia, Sri Lanka e Tunisia. 2. Uno Stato non appartenente all’Unione europea può essere considerato Paese di origine sicuro se, sulla base del suo ordinamento giuridico, dell’applicazione della legge all’interno di un sistema democratico e della situazione politica generale, si può dimostrare che, in via generale e costante, non sussistono atti di persecuzione (...) né tortura o altre forme di pena o trattamento inumano o degradante, né pericolo a causa di violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale. La designazione di un Paese di origine sicuro può essere fatta con l’eccezione di categorie di persone. CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 107 3. Ai fini della valutazione di cui al comma 2 si tiene conto, tra l’altro, della misura in cui è offerta protezione contro le persecuzioni ed i maltrattamenti mediante: a) le pertinenti disposizioni legislative e regolamentari del Paese ed il modo in cui sono applicate; b) il rispetto dei diritti e delle libertà stabiliti nella [CEDU], nel Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici (...) e nella Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura del 10 dicembre 1984, in particolare dei diritti ai quali non si può derogare a norma dell’articolo 15, paragrafo 2, della [CEDU]; c) il rispetto del principio di cui all’articolo 33 della Convenzione di Ginevra; d) un sistema di ricorsi effettivi contro le violazioni di tali diritti e libertà. 4. La valutazione volta ad accertare che uno Stato non appartenente all’Unione europea è un Paese di origine sicuro si basa sulle informazioni fornite dalla Commissione nazionale per il diritto di asilo, che si avvale anche delle notizie elaborate dal centro di documentazione di cui all’articolo 5, comma 1, nonché su altre fonti di informazione, comprese in particolare quelle fornite da altri Stati membri dell’Unione europea, dall’Agenzia del- l’Unione europea per l’asilo [(EUAA)], dall’UNHCR, dal Consiglio d’Europa e da altre organizzazioni internazionali competenti. 4-bis. L’elenco dei Paesi di origine sicuri è aggiornato periodicamente con atto avente forza di legge ed è notificato alla Commissione europea. Ai fini dell’aggiornamento del- l’elenco di cui al comma 1, il Consiglio dei Ministri delibera, entro il 15 gennaio di ciascun anno, una relazione, nella quale, compatibilmente con le preminenti esigenze di sicurezza e di continuità delle relazioni internazionali e tenuto conto delle informazioni di cui al comma 4, riferisce sulla situazione dei Paesi inclusi nell’elenco vigente e di quelli dei quali intende promuovere l’inclusione. Il Governo trasmette la relazione alle competenti commissioni parlamentari». Procedimenti principali e questioni pregiudiziali 20 LC e CP sono due cittadini della Repubblica popolare del Bangladesh. Dopo essere stati soccorsi in mare dalle autorità italiane sono stati condotti in Albania, dove sono stati trattenuti nel centro di permanenza di Gjadër. Tali misure sono state adottate in applicazione del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, in forza del quale il governo albanese ha messo a disposizione della Repubblica italiana due aree del territorio albanese, che vengono sottoposte interamente alla giurisdizione italiana ed equiparate alle zone di frontiera o di transito nelle quali i richiedenti asilo possono essere trattenuti. 21 Da tale centro di permanenza, il 16 ottobre 2024, LC e CP hanno depositato, ciascuno, una domanda di protezione internazionale presso le autorità italiane. 22 Con decisioni del 17 ottobre 2024, la Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di Roma -Sezione procedure alla frontiera II ha respinto tali domande, in esito a una procedura accelerata di frontiera, con la motivazione che LC e CP provenivano da un paese di origine sicuro. I provvedimenti di trattenimento non sono stati convalidati dall’organo giurisdizionale competente e i richiedenti sono stati pertanto rimessi in libertà. 23 Arrivati in Italia, LC e CP hanno adito, il 25 ottobre 2024, il Tribunale ordinario di Roma (Italia), giudice del rinvio, con un ricorso avverso le decisioni di rigetto delle loro domande di protezione internazionale menzionate al punto precedente. RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 24 Tale giudice nutre dubbi in ordine alla designazione della Repubblica popolare del Bangladesh come paese di origine sicuro. 25 In primo luogo, il giudice del rinvio osserva che, fino all’adozione del decreto legge n. 158/2024, la designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro avveniva in due fasi. In un primo tempo, il legislatore italiano definiva, mediante legge ordinaria, il quadro giuridico di tali designazioni. In un secondo tempo, l’amministrazione italiana designava, mediante decreto interministeriale, i paesi di origine sicuri sulla base di schede informative relative a tali paesi. Al giudice italiano era riconosciuta la competenza a sindacare la compatibilità di tali decreti interministeriali con il suddetto quadro giuridico. Tuttavia, a seguito dell’entrata in vigore di tale decreto-legge, l’elenco dei paesi di origine sicuri figurerebbe ormai in un atto di rango legislativo, precisamente l’articolo 2-bis, comma 1, del decreto legislativo n. 25/2008, come modificato dal decreto legge n. 158/2024. Il legislatore italiano sarebbe dunque stato abilitato, per il futuro, tanto a stabilire il quadro normativo generale che disciplina le modalità e i criteri di designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro, quanto a procedere esso stesso a tale designazione. Il giudice del rinvio si chiede se una simile designazione mediante un atto di rango legislativo sia conforme alle prescrizioni della direttiva 2013/32. 26 In secondo luogo, il giudice del rinvio sottolinea che, a seguito della modifica dell’articolo 2-bis del decreto legislativo n. 25/2008 ad opera del decreto legge n. 158/2024, la normativa italiana non contiene più alcun riferimento alle schede informative relative ai paesi terzi in questione ai fini dell’inserimento di questi ultimi nell’elenco dei paesi di origine sicuri, né menziona la necessità di citare le fonti dalle quali sono tratte tali informazioni. In particolare, i commi da 2 a 4 dell’articolo 2-bis del decreto legislativo n. 25/2008, come modificato dal decreto legge n. 158/2024, non sarebbero per nulla menzionati al comma 1 di tale articolo, come modificato. Quest’ultimo stabilirebbe l’elenco dei paesi di origine sicuri facendo riferimento, in generale, ai «riscontri rinvenuti dalle fonti di informazione fornite dalle organizzazioni internazionali competenti», senza identificare tali riscontri o tali fonti. Inoltre, il nuovo comma 4 bis di detto articolo si limiterebbe a prevedere che, ai fini dell’aggiornamento periodico di tale elenco, il governo adotta una relazione che espone la situazione dei paesi terzi di cui trattasi. Di conseguenza, ai richiedenti protezione internazionale, da un lato, e agli organi giurisdizionali dinanzi ai quali essi hanno presentato ricorsi, dall’altro, verrebbe impedito, rispettivamente, di contestare e di sindacare la provenienza, l’autorevolezza, l’attendibilità, la pertinenza, l’attualità, la completezza e il contenuto delle informazioni che hanno condotto alla designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro, in violazione del principio della tutela giurisdizionale effettiva sancito all’articolo 47 della Carta. 27 In terzo luogo, il giudice del rinvio si chiede se gli Stati membri debbano consentire ai giudici nazionali di utilizzare tutte le informazioni pertinenti a loro disposizione al fine di verificare la fondatezza della designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro, indipendentemente dal fatto che l’autorità nazionale che ha proceduto a tale designazione abbia, o meno, rivelato le informazioni sulle quali si è basata. Detto giudice ritiene che occorra rispondere in senso affermativo a tale questione, e ciò al fine di garantire una tutela giurisdizionale effettiva ai richiedenti protezione internazionale le cui domande siano state respinte in esito a una procedura accelerata con la motivazione che essi provengono da un paese di origine sicuro così designato. 28 In quarto luogo, il giudice del rinvio si interroga, in sostanza, sulle conseguenze da trarre CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 109 dalla sentenza del 4 ottobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, odbor azylové a migrační politiky (C-406/22, EU:C:2024:841). Su tale punto, esso espone che dal preambolo del decreto-legge n. 158/2024 risulta che, con l’adozione di quest’ultimo, il governo italiano ha inteso conformarsi a tale sentenza sopprimendo, all’articolo 2-bis, comma 2, seconda frase, del decreto legislativo n. 25/2008, la possibilità di designare come paese di origine sicuro un paese terzo che non soddisfi, per talune parti del suo territorio, le condizioni di siffatta designazione. Tuttavia, tale governo avrebbe conservato, nella citata disposizione, la possibilità di designare come paese di origine sicuro un paese terzo con l’eccezione di talune categorie di persone. orbene, detto giudice ritiene che quest’ultima possibilità debba essere esclusa sulla base di un ragionamento analogo a quello adottato dalla Corte nella summenzionata sentenza. Un’esclusione di categorie di persone riguardante, nella maggior parte dei casi, tutto il territorio di un paese terzo sarebbe persino più grave dell’esclusione di parti di territorio, esaminata nella medesima sentenza. Ciò premesso, tale giudice ritiene necessario interpellare la Corte al riguardo prima di trarre, se del caso, le conseguenze derivanti dal principio del primato del diritto dell’Unione. 29 È in tale contesto che il Tribunale ordinario di Roma ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali, formulate in modo identico nelle due cause: «1) Se il diritto dell’Unione, ed in particolare gli articoli 36, 37 e 38 della [direttiva 2013/32], letti anche in combinazione con i suoi considerando 42, 46 e 48, ed interpretati alla luce dell’articolo 47 della [Carta] (e degli articoli 6 e 13 della CEDU), osti a che un legislatore nazionale, competente a consentire la formazione di elenchi di Paesi di origine sicuri ed a disciplinare i criteri da seguire e le fonti da utilizzare a tal fine, proceda anche a designare direttamente, con atto legislativo primario, uno Stato terzo come Paese di origine sicuro; 2) se comunque il diritto dell’Unione, ed in particolare gli articoli 36, 37, e 38 della medesima direttiva, letti anche in combinazione con i suoi considerando 42, 46 e 48, ed interpretati alla luce dell’articolo 47 della [Carta] (e degli articoli 6 e 13 della CEDU), osti quanto meno a che il legislatore designi uno Stato terzo come Paese di origine sicuro senza rendere accessibili e verificabili le fonti adoperate per giustificare tale designazione, così impedendo al richiedente asilo di contestarne, ed al giudice di sindacarne la provenienza, l’autorevolezza, l’attendibilità, la pertinenza, l’attualità, la completezza, e comunque in generale il contenuto, e di trarne le proprie valutazioni sulla sussistenza delle condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I [a detta] direttiva; 3) se il diritto dell’Unione, ed in particolare gli articoli 36, 37, e 38 della medesima direttiva, letti anche in combinazione con i suoi considerando 42, 46 e 48, ed interpretati alla luce dell’articolo 47 della [Carta] (e degli articoli 6 e 13 della CEDU), debba essere interpretato nel senso che, nel corso di una procedura accelerata di frontiera [per persone provenienti] da [un] Paese di origine designato sicuro, il giudice possa in ogni caso utilizzare informazioni sul Paese di provenienza, attingendole autonomamente dalle fonti di cui al paragrafo 3 dell’articolo 37 della direttiva, utili ad accertare la sussistenza delle condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I [alla medesima] direttiva; 4) se il diritto dell’Unione, ed in particolare gli articoli 36, 37, e 38 della medesima direttiva, nonché il suo allegato I, letti anche in combinazione con i suoi considerando 42, RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 46 e 48, ed interpretati alla luce dell’articolo 47 della [Carta] (e degli articoli 6 e 13 della CEDU), osti a che un Paese terzo sia definito “di origine sicuro” qualora vi siano, in tale Paese, categorie di persone per le quali esso non soddisfa le condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I [a detta] direttiva». Procedimento dinanzi alla Corte 30 Il giudice del rinvio ha richiesto che le cause fossero sottoposte al procedimento pregiudiziale d’urgenza previsto all’articolo 23 bis dello Statuto della Corte di giustizia del- l’Unione europea ed all’articolo 107 del regolamento di procedura. 31 Il 19 novembre 2024, la Seconda Sezione della Corte, su proposta della giudice relatrice, sentito l’avvocato generale, ha deciso di non accogliere tale richiesta. 32 Con decisione del presidente della Corte del 21 novembre 2024, le presenti cause sono state riunite ai fini delle fasi scritta e orale del procedimento nonché della sentenza. 33 Con ordinanza del presidente della Corte del 29 novembre 2024, le presenti cause sono state sottoposte al procedimento accelerato previsto all’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento di procedura. 34 Conformemente all’articolo 16, terzo comma, dello Statuto della Corte di giustizia del- l’Unione europea, la Repubblica italiana ha chiesto che le presenti cause fossero giudicate dalla Grande Sezione, circostanza di cui la Corte ha preso atto l’11 febbraio 2025. sulle questioni pregiudiziali Sulla ricevibilità 35 I governi italiano e slovacco contestano la ricevibilità delle questioni prime, seconde e quarte. 36 Per quanto riguarda le prime e le seconde questioni, il governo italiano asserisce che il giudice del rinvio non ha indicato le ragioni per le quali il decreto legge n. 158/2024 sarebbe incompatibile con il diritto dell’Unione, e quelle in base alle quali tali questioni sarebbero rilevanti ai fini della soluzione delle controversie principali. Tale governo aggiunge che, nel caso di specie, le modalità di designazione dei paesi di origine sicuri sono irrilevanti poiché la Repubblica popolare del Bangladesh era già stata designata come paese di origine sicuro ancor prima dell’adozione di tale decreto legge. 37 Per quanto riguarda le quarte questioni, i governi italiano e slovacco sostengono che esse sono astratte e ipotetiche. Infatti, il giudice del rinvio avrebbe omesso di verificare se la Repubblica popolare del Bangladesh non sia un paese di origine sicuro per determinate categorie di persone e se LC e CP appartengano a dette categorie. 38 A tal riguardo occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, le questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione sollevate dal giudice nazionale nel contesto di diritto e di fatto che esso individua sotto la propria responsabilità, del quale non spetta alla Corte verificare l’esattezza, godono di una presunzione di rilevanza. Il rifiuto della Corte di statuire su una domanda di pronuncia pregiudiziale presentata da un giudice nazionale è possibile solo qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non ha alcuna relazione con la realtà effettiva o con l’oggetto della controversia di cui al procedimento principale, qualora il problema sia di natura ipotetica oppure qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per fornire una risposta utile alle questioni che le vengono sottoposte (sentenza del 19 dicembre 2024, Tudmur, C-185/24 e C-189/24, EU:C:2024:1036, punto 26 e giurisprudenza citata). 39 Nel caso di specie, dalle domande di pronuncia pregiudiziale risulta che due cittadini CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 111 della Repubblica popolare del Bangladesh hanno presentato dinanzi al giudice del rinvio ricorsi avverso decisioni che respingono le loro domande di protezione internazionale in quanto manifestamente infondate, con la motivazione che essi provengono da un paese di origine sicuro. In tali domande, il giudice spiega di nutrire dubbi in ordine alla compatibilità con il diritto dell’Unione della designazione di tale paese terzo come paese di origine sicuro, in sostanza, per il motivo che tale designazione deriva da un atto legislativo, che il legislatore italiano non ha divulgato le sue fonti di informazione e ha mantenuto in vigore la facoltà di procedere a detta designazione, sebbene tale paese terzo possa non essere «sicuro» per talune categorie della sua popolazione. A tal riguardo, detto giudice fa riferimento alla scheda informativa del 3 maggio 2024 redatta dal Ministero degli Affari esteri italiano e relativa alla Repubblica popolare del Bangladesh, sulla quale si fondava la designazione di quest’ultima come paese di origine sicuro prima dell’adozione del decreto legge n. 158/2024, scheda nella quale si era concluso che tale paese terzo poteva essere considerato come un paese di origine sicuro soltanto facendo eccezione per talune categorie di persone. 40 È in tale contesto che, con le sue questioni prime, seconde e quarte, lo stesso giudice interroga la Corte, in sostanza, sull’interpretazione di varie disposizioni della direttiva 2013/32, che disciplinano il concetto di paese di origine sicuro e la designazione di tali paesi da parte degli Stati membri, nonché sulle modalità del controllo giurisdizionale di siffatta designazione. 41 Tali questioni vertono dunque, in concreto, sull’interpretazione di norme del diritto del- l’Unione rilevanti ai fini della soluzione delle controversie di cui ai procedimenti principali. Poiché il giudice del rinvio stabilisce il contesto di diritto nazionale e di fatto dei procedimenti principali sotto la propria responsabilità, non spetta alla Corte verificare le premesse sulle quali si basano dette questioni. 42 Inoltre, dalle domande di pronuncia pregiudiziale risulta che, con le sue questioni, il giudice del rinvio intende, in definitiva, determinare se la designazione, in quanto tale, della Repubblica popolare del Bangladesh come paese di origine sicuro sia compatibile con il diritto dell’Unione al fine, se del caso, di escludere la presunzione di sicurezza che scaturisce dall’applicazione del concetto di paese di origine sicuro nei procedimenti principali. Pertanto, la circostanza che non sia stato accertato se LC e CP rientrino in una delle categorie di persone per le quali, a parere di tale giudice, il paese in argomento non costituisce un paese di origine sicuro è irrilevante riguardo alla ricevibilità di tali questioni. 43 Ne consegue che le questioni prime, seconde e quarte sono ricevibili. Nel merito osservazioni preliminari 44 In via preliminare occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, nell’ambito della procedura di cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte istituita dall’articolo 267 TFUE, spetta a quest’ultima fornire al giudice nazionale una soluzione utile che gli consenta di dirimere la controversia che gli è sottoposta. In tale prospettiva spetta alla Corte, se necessario, riformulare le questioni che le sono sottoposte. Inoltre, la Corte può essere indotta a prendere in considerazione norme del diritto dell’Unione alle quali il giudice nazionale non abbia fatto riferimento nella formulazione della sua questione (v. sentenze del 20 marzo 1986, Tissier, 35/85, EU:C:1986:143, punto 9, nonché del 19 dicembre 2024, Khan Yunis e Baabda, C-123/23 e C-202/23, EU:C:2024:1042, punto 63). 45 Infatti la circostanza che, formalmente, il giudice del rinvio abbia incluso, nelle sue que RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 stioni, talune determinate disposizioni di diritto dell’Unione non impedisce alla Corte di fornirgli tutti gli elementi interpretativi che possano essere utili per definire il procedimento principale, traendo dall’insieme degli elementi forniti da tale giudice e, in particolare, dalla motivazione della decisione di rinvio gli elementi del diritto dell’Unione che richiedono un’interpretazione, tenuto conto dell’oggetto della controversia (v. sentenze del 29 novembre 1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, punto 26, nonché del 19 dicembre 2024, Khan Yunis e Baabda, C-123/23 e C-202/23, EU:C:2024:1042, punto 64). 46 Con le sue questioni il giudice del rinvio interroga la Corte, in particolare, sull’interpretazione degli articoli da 36 a 38 della direttiva 2013/32, letti alla luce dell’articolo 47 della Carta. 47 In primo luogo, occorre ricordare che gli articoli 36 e 37 della direttiva 2013/32 riguardano, rispettivamente, il concetto di paese di origine sicuro e la designazione, da parte degli Stati membri, di paesi terzi come paesi di origine sicuri. 48 Tali articoli istituiscono un regime speciale di esame al quale gli Stati membri possono sottoporre le domande di protezione internazionale. Questo regime si basa su una forma di presunzione relativa di protezione sufficiente nel paese d’origine, la quale può essere superata dal richiedente se adduce gravi motivi attinenti alla sua situazione personale (v., in tal senso, sentenze del 25 luglio 2018, A, C-404/17, EU:C:2018:588, punto 25, e del 4 ottobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, odbor azylové a migrační politiky, C406/ 22, EU:C:2024:841, punto 47 nonché giurisprudenza citata). 49 A titolo delle specificità di detto regime, gli Stati membri possono decidere, conformemente all’articolo 31, paragrafo 8, lettera b), di tale direttiva, da un lato, di accelerare la procedura d’esame e, dall’altro, di espletarla presso la frontiera o nelle zone di transito, conformemente all’articolo 43 di detta direttiva (sentenza del 4 ottobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, odbor azylové a migrační politiky, C-406/22, EU:C:2024:841, punto 48). 50 Peraltro, quando una domanda di protezione internazionale, presentata da un richiedente proveniente da un paese di origine sicuro, è stata giudicata infondata in quanto, conformemente all’articolo 32, paragrafo 1, della direttiva 2013/32, l’autorità accertante ha stabilito che il richiedente non soddisfa i requisiti previsti per poter ottenere la protezione internazionale a norma della direttiva 2011/95, gli Stati membri possono altresì considerare, in forza dell’articolo 32, paragrafo 2, della direttiva 2013/32, una domanda siffatta manifestamente infondata, se definita come tale nella legislazione nazionale (sentenza del 4 ottobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, odbor azylové a migrační politiky, C-406/22, EU:C:2024:841, punto 49). 51 Inoltre, una delle conseguenze per l’interessato la cui domanda è respinta in base all’applicazione del concetto di paese di origine sicuro è che, contrariamente a quanto previsto in caso di semplice rigetto, egli può non essere autorizzato a rimanere nel territorio dello Stato membro in cui è stata presentata tale domanda in attesa dell’esito del suo ricorso avverso la decisione di rigetto di detta domanda, come risulta dalle disposizioni dell’articolo 46, paragrafi 5 e 6, della direttiva 2013/32 (sentenze del 25 luglio 2018, A, C404/ 17, EU:C:2018:588, punto 27, e del 4 ottobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, odbor azylové a migrační politiky, C-406/22, EU:C:2024:841, punto 50). 52 In secondo luogo, occorre osservare che, a differenza degli articoli 36 e 37 della direttiva 2013/32, l’articolo 38 di quest’ultima verte non già sul concetto di «paese di origine sicuro », bensì su quello di «paese terzo sicuro». orbene, i procedimenti principali vertono CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 113 sull’applicazione del solo concetto di «paese di origine sicuro». Pertanto, nelle presenti cause, non è necessario pronunciarsi sull’interpretazione dell’articolo 38 di tale direttiva. 53 In terzo luogo, occorre constatare che al diritto a un ricorso effettivo, garantito dall’articolo 47 della Carta, corrisponde l’obbligo imposto agli Stati membri dall’articolo 46, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 di prevedere in favore dei richiedenti protezione internazionale tale diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo, di cui l’articolo 46, paragrafo 3, di detta direttiva definisce la portata [v., in tal senso, sentenze del 19 marzo 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), C-564/18, EU:C:2020:218, punto 60, e del 4 ottobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, odbor azylové a migrační politiky, C-406/22, EU:C:2024:841, punto 85 e giurisprudenza citata]. Si deve pertanto tener conto anche di quest’ultima disposizione, benché il giudice del rinvio non vi abbia fatto riferimento nelle sue questioni. Sulle prime questioni 54 Con le sue prime questioni, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli articoli 36 e 37 nonché l’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, letti alla luce dell’articolo 47 della Carta, debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a che uno Stato membro proceda alla designazione di paesi terzi quali paesi di origine sicuri mediante un atto legislativo. 55 Come ricordato al punto 48 della presente sentenza, gli articoli 36 e 37 della direttiva 2013/32 istituiscono un regime speciale di esame al quale gli Stati membri possono sottoporre le domande di protezione internazionale presentate da cittadini di paesi designati come paesi di origine sicuri. 56 A tal fine, l’articolo 37, paragrafo 1, di tale direttiva specifica che «[g]li Stati membri possono mantenere in vigore o introdurre una normativa che consenta, a norma dell’allegato I [a detta direttiva], di designare a livello nazionale paesi di origine sicuri ai fini dell’esame delle domande di protezione internazionale». Come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale al paragrafo 36 delle sue conclusioni, da un confronto delle diverse versioni linguistiche di tale disposizione risulta che la nozione di «normativa» deve essere intesa nella sua accezione più ampia, come comprendente atti di natura legislativa, regolamentare o amministrativa. 57 In tal senso, la Corte ha peraltro dichiarato che, per poter ricorrere al regime speciale di esame ed alla presunzione relativa istituita dalle norme della direttiva 2013/32 concernenti le procedure basate sul concetto di paese di origine sicuro, gli Stati membri devono aver proceduto ad una completa attuazione di dette norme quanto alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che sono tenuti ad adottare (v., in tal senso, sentenza del 25 luglio 2018, A, C-404/17, EU:C:2018:588, punto 31). 58 Secondo una giurisprudenza costante, le disposizioni di una direttiva devono essere attuate con un’efficacia cogente incontestabile, con la specificità, la precisione e la chiarezza necessarie per garantire pienamente la certezza del diritto [sentenza del 3 settembre 2020, Subdelegación del Gobierno en Barcelona (Soggiornanti di lungo periodo), C-503/19 e C-592/19, EU:C:2020:629, punto 35 e giurisprudenza citata]. 59 In tale contesto, spetta a ciascuno Stato membro procedere alla designazione dei paesi di origine sicuri secondo le modalità previste agli articoli 36 e 37 nonché all’allegato I alla direttiva 2013/32, vale a dire, in particolare, adozione di un elenco di paesi terzi sulla base dei criteri fissati in detto allegato I, formulazione di norme e di modalità supplementari di attuazione, notifica alla Commissione dell’elenco di paesi di origine sicuri o, RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 ancora, suo riesame periodico (v., in tal senso, sentenza del 25 luglio 2018, A, C-404/17, EU:C:2018:588, punto 28). 60 Ciò premesso, né queste disposizioni né, del resto, altre disposizioni della direttiva 2013/32 determinano la o le autorità degli Stati membri che dovrebbero essere incaricate di designare i paesi di origine sicuri a livello nazionale oppure lo strumento giuridico pertinente a tal fine. 61 A tal riguardo, occorre ricordare che dall’articolo 288, terzo comma, TFUE risulta che gli Stati membri, in sede di recepimento di una direttiva, dispongono di un margine di discrezionalità in ordine alla scelta delle modalità e dei mezzi destinati a garantirne l’attuazione. Pertanto, per quanto riguarda la scelta delle autorità competenti e degli strumenti giuridici pertinenti ai fini della designazione, a livello nazionale, di paesi terzi come paesi di origine sicuri, nulla impedisce che si decida, all’interno di uno Stato membro, di affidare al legislatore nazionale la responsabilità di designare i paesi di origine sicuri mediante un atto legislativo. 62 Tuttavia, tale margine di discrezionalità degli Stati membri nell’attuazione delle disposizioni degli articoli 36 e 37 della direttiva 2013/32 lascia impregiudicato l’obbligo, per ciascuno di detti Stati, di adottare tutti i provvedimenti necessari per garantire la piena efficacia di detta direttiva, conformemente all’obiettivo che essa persegue (v., in tal senso, sentenze del 10 aprile 1984, von Colson e Kamann, 14/83, EU:C:1984:153, punto 15, nonché del 31 marzo 2022, Lombard Lízing, C-472/20, EU:C:2022:242, punto 35). 63 In particolare, il margine di discrezionalità non incide sull’obbligo di ogni giudice nazionale di garantire la piena efficacia delle disposizioni della direttiva 2013/32, disapplicando all’occorrenza, di propria iniziativa, qualsiasi disposizione del diritto nazionale, anche posteriore, che sia contraria a una disposizione di tale direttiva produttiva di effetti diretti, senza dover chiedere o attendere la previa rimozione di tale disposizione dal diritto nazionale in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale (v., in tal senso, sentenze del 9 marzo 1978, Simmenthal, 106/77, EU:C:1978:49, punti 21 e 24, nonché del 28 gennaio 2025, ASG 2, C-253/23, EU:C:2025:40, punto 90 e giurisprudenza citata). 64 Inoltre, pur spettando, in mancanza di una disciplina dell’Unione in materia, all’ordinamento giuridico interno, in forza del principio dell’autonomia procedurale degli Stati membri e fatta salva l’osservanza dei principi di equivalenza e di effettività, disciplinare le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti individuali derivanti dall’ordinamento giuridico dell’Unione, gli Stati membri sono tuttavia tenuti ad assicurare, in ciascun caso, il rispetto del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva di tali diritti, quale garantito dall’articolo 47 della Carta; nel caso di specie, la portata di tale diritto è precisata dall’articolo 46 della direttiva 2013/32 (v., in tal senso, sentenza del 3 luglio 2025, Al Nasiria, C-610/23, EU:C:2025:514, punto 51 e giurisprudenza citata). 65 Ne consegue che la scelta, da parte di uno Stato membro, dell’autorità competente e dello strumento giuridico di designazione, a livello nazionale, di paesi di origine sicuri ai sensi degli articoli 36 e 37 della direttiva 2013/32 non può incidere sugli obblighi ad esso incombenti in applicazione di tale direttiva. Spetta dunque, in particolare, a ciascuno Stato membro garantire il rispetto del diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo, che l’articolo 46, paragrafo 1, di detta direttiva riconosce ai richiedenti protezione internazionale avverso le decisioni relative alle loro domande, e di cui l’articolo 46, paragrafo 3, della medesima direttiva definisce la portata. CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 115 66 A tal riguardo la Corte ha già dichiarato che, conformemente all’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta, quando un giudice nazionale è investito di un ricorso avverso una decisione concernente una domanda di protezione internazionale, esaminata nell’ambito del regime speciale applicabile alle domande presentate dai richiedenti provenienti da paesi terzi designati come paesi di origine sicuri, conformemente all’articolo 37 della medesima direttiva, tale giudice, nel- l’ambito dell’esame completo ed ex nunc imposto dal suddetto articolo 46, paragrafo 3, deve rilevare, sulla base degli elementi del fascicolo nonché di quelli portati a sua conoscenza nel corso del procedimento dinanzi ad esso, una violazione delle condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I a detta direttiva (v., in tal senso, sentenza del 4 ottobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, odbor azylové a migrační politiky, C-406/22, EU:C:2024:841, punto 98). 67 Pertanto, e tenuto conto della giurisprudenza ricordata ai punti 62 e 63 della presente sentenza, la circostanza che uno Stato membro abbia scelto di procedere alla designazione di paesi di origine sicuri mediante un atto legislativo non può essere tale da impedire al giudice nazionale adito, alle condizioni enunciate al punto precedente di questa sentenza, di controllare, anche solo in via incidentale, se la designazione del paese terzo di cui trattasi quale paese di origine sicuro rispetti le condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I alla direttiva 2013/32. 68 Alla luce dei motivi che precedono, occorre rispondere alle prime questioni dichiarando che gli articoli 36 e 37 nonché l’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, letti alla luce dell’articolo 47 della Carta, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a che uno Stato membro proceda alla designazione di paesi terzi quali paesi di origine sicuri mediante un atto legislativo, a condizione che tale designazione possa essere oggetto di un controllo giurisdizionale vertente sul rispetto delle condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I a detta direttiva, da parte di qualsiasi giudice nazionale investito di un ricorso avverso una decisione concernente una domanda di protezione internazionale, esaminata nell’ambito del regime speciale applicabile alle domande presentate dai richiedenti provenienti da paesi terzi designati come paesi di origine sicuri. Sulle questioni seconde e terze 69 Con le sue questioni seconde e terze, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli articoli 36 e 37 nonché l’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, letti alla luce dell’articolo 47 della Carta, debbano essere interpretati nel senso che, da un lato, lo Stato membro che designa un paese terzo quale paese di origine sicuro deve rendere accessibili le fonti di informazione, ai sensi dell’articolo 37, paragrafo 3, di tale direttiva, sulle quali tale designazione è fondata e, dall’altro, il giudice nazionale investito di un ricorso avverso una decisione concernente una domanda di protezione internazionale, esaminata nell’ambito del regime speciale di esame applicabile alle domande presentate dai richiedenti provenienti da paesi terzi designati come paesi di origine sicuri, può tener conto, nel verificare se tale designazione rispetti le condizioni sostanziali di siffatta designazione enunciate all’allegato I di detta direttiva, delle informazioni da esso stesso raccolte. 70 L’articolo 37, paragrafo 3, della direttiva 2013/32 prevede che la valutazione volta ad accertare che un paese terzo è un paese di origine sicuro si basa su una serie di fonti di informazione, comprese, in particolare le informazioni fornite da altri Stati membri, dalla EUAA, succeduta allo EASo, dall’UNHCR, dal Consiglio d’Europa e da altre organizzazioni internazionali competenti. RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 71 È vero che né tale disposizione né altre disposizioni della direttiva 2013/32 stabiliscono espressamente che l’autorità nazionale che procede alla designazione, a livello nazionale, dei paesi di origine sicuri debba rendere accessibili le fonti di informazione sulla base delle quali ha proceduto a tale designazione. 72 Resta il fatto che, in primo luogo, la designazione, da parte di uno Stato membro, di un paese terzo come paese di origine sicuro rende applicabile ai richiedenti originari di tale paese il regime speciale di esame delle domande di protezione internazionale. In particolare tale regime, esposto ai punti da 48 a 51 della presente sentenza, consente agli Stati membri di accelerare la procedura di esame di tali domande e si basa su una forma di presunzione relativa di protezione sufficiente nel paese d’origine, la quale può essere superata dal richiedente che adduca gravi motivi attinenti alla sua situazione personale, conformemente all’articolo 36, paragrafo 1, della direttiva 2013/32. 73 orbene, come sottolineato dall’avvocato generale al paragrafo 55 delle sue conclusioni, la possibilità per il richiedente di superare tale presunzione richiede, per essere efficace, che detto richiedente sia messo in condizioni di conoscere le ragioni per le quali si presume che il suo paese di origine sia sicuro. Pertanto detto richiedente deve disporre, allo scopo, di un accesso alle fonti di informazione in base alle quali il suo paese di origine è stato designato come paese di origine sicuro. 74 In secondo luogo, occorre rilevare che, in forza dell’articolo 12, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2013/32, letto in combinato disposto con l’articolo 10, paragrafo 3, lettera b), di quest’ultima, i richiedenti protezione internazionale hanno accesso, nel corso della procedura d’esame, alle informazioni precise e aggiornate raccolte dagli Stati membri presso varie fonti, quali la EUAA, l’UNHCR nonché le organizzazioni internazionali competenti in materia di diritti umani, circa la situazione generale esistente nel loro paese di origine. Parimenti, dall’articolo 10, paragrafo 4, di detta direttiva risulta che i giudici nazionali hanno anch’essi accesso alle informazioni generali necessarie per l’adempimento delle loro funzioni. 75 orbene, si tratta di fonti di informazione analoghe a quelle sulle quali gli Stati membri possono basarsi, conformemente all’articolo 37, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, per designare un paese terzo come paese di origine sicuro. 76 In terzo luogo, occorre ricordare che l’articolo 46, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 riconosce ai richiedenti protezione internazionale il diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice avverso le decisioni concernenti la loro domanda. L’articolo 46, paragrafo 3, di detta direttiva definisce la portata di tale diritto a un ricorso effettivo, precisando che gli Stati membri devono assicurare che il giudice dinanzi al quale è contestata la decisione relativa alla domanda di protezione internazionale proceda a un «esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto compreso, se del caso, l’esame delle esigenze di protezione internazionale ai sensi della direttiva [2011/95]» (v., in tal senso, sentenza del 4 ottobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, odbor azylové a migrační politiky, C-406/22, EU:C:2024:841, punto 85 e giurisprudenza citata). 77 Inoltre, dalla giurisprudenza della Corte risulta che le caratteristiche del ricorso previsto all’articolo 46 della direttiva 2013/32 devono essere determinate in conformità all’articolo 47 della Carta, che costituisce una riaffermazione del principio di tutela giurisdizionale effettiva. Ebbene, l’articolo 47 della Carta è sufficiente di per sé e non deve essere precisato mediante disposizioni del diritto dell’Unione o del diritto nazionale per conferire ai soggetti dell’ordinamento un diritto invocabile in quanto tale. La conclusione non può, CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 117 pertanto, essere diversa riguardo all’articolo 46, paragrafo 3, della citata direttiva, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta (sentenza del 4 ottobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, odbor azylové a migrační politiky, C-406/22, EU:C:2024:841, punto 86 e giurisprudenza citata). 78 In tale ottica, sotto un primo profilo, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, l’efficacia del controllo giurisdizionale garantito dall’articolo 47 della Carta, alla luce del quale deve essere interpretato l’articolo 46 della direttiva 2013/32, presuppone, da un lato, che l’interessato possa conoscere la motivazione della decisione adottata nei suoi confronti, o in base alla lettura della decisione stessa o a seguito di comunicazione di detta motivazione effettuata su sua richiesta, al fine di consentirgli di difendere i suoi diritti nelle migliori condizioni possibili e di decidere, con piena cognizione di causa, se gli sia utile adire il giudice competente. Dall’altro lato, quest’ultimo deve avere il potere di esigere dall’autorità interessata la comunicazione di tale motivazione, al fine di essere pienamente in grado di esercitare il controllo di legittimità della decisione nazionale in questione (sentenze del 4 giugno 2013, zz, C 300/11, EU:C:2013:363, punto 53, e del 29 luglio 2024, protectus, C-185/23, EU:C:2024:657, punto 79 e giurisprudenza citata). 79 orbene qualora, come nei procedimenti principali, una domanda di protezione internazionale sia respinta in quanto manifestamente infondata per il motivo che il richiedente proviene da un paese di origine sicuro, ai sensi degli articoli 36 e 37 della direttiva 2013/32, letti in combinato disposto con l’allegato I a quest’ultima, siffatto motivo di diniego si confonde, essenzialmente, con i motivi sui quali si fonda la presunzione di protezione sufficiente che comporta la designazione del paese di cui trattasi come paese di origine sicuro. 80 Tenuto conto della giurisprudenza citata al punto 78 della presente sentenza, si deve pertanto considerare che l’efficacia della tutela giurisdizionale esige che tanto il richiedente interessato quanto il giudice adito possano non soltanto essere edotti dei motivi di un tale diniego, ma anche avere accesso alle fonti di informazione sulla base delle quali il paese terzo di cui trattasi è stato designato paese di origine sicuro. 81 Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda la portata del diritto a un ricorso effettivo, quale definita dall’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, la Corte ha dichiarato che l’espressione «assicurano che un ricorso effettivo preveda l’esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto» deve essere interpretata nel senso che gli Stati membri sono tenuti, in forza di tale disposizione, ad adattare il loro diritto nazionale in modo che il trattamento dei ricorsi in questione comporti un esame, da parte del giudice, di tutti gli elementi di fatto e di diritto che gli consentano di procedere ad una valutazione aggiornata del caso di specie (sentenze del 25 luglio 2018, Alheto, C-585/16, EU:C:2018:584, punto 110, e del 4 ottobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, odbor azylové a migrační politiky, C-406/22, EU:C:2024:841, punto 87). 82 A tale riguardo, anzitutto, la locuzione «ex nunc» mette in evidenza l’obbligo del giudice di procedere a una valutazione che tenga conto, se del caso, dei nuovi elementi intervenuti dopo l’adozione della decisione oggetto del ricorso (sentenze del 25 luglio 2018, Alheto, C-585/16, EU:C:2018:584, punto 111; del 29 luglio 2019, Torubarov, C-556/17, EU:C:2019:626, punto 52, e del 4 ottobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, odbor azylové a migrační politiky, C-406/22, EU:C:2024:841, punto 88). 83 Inoltre, l’aggettivo «completo» di cui all’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32 RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 conferma che il giudice è tenuto ad esaminare sia gli elementi di cui l’autorità accertante ha tenuto o avrebbe dovuto tenere conto sia quelli che sono intervenuti dopo l’adozione della decisione da parte della medesima (sentenze del 25 luglio 2018, Alheto, C-585/16, EU:C:2018:584, punto 113; del 29 luglio 2019, Torubarov, C 556/17, EU:C:2019:626, punto 52, e del 4 ottobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, odbor azylové a migrační politiky, C-406/22, EU:C:2024:841, punto 89). 84 Infine, l’espressione «se del caso», contenuta nella parte di frase «compreso, se del caso, l’esame delle esigenze di protezione internazionale ai sensi della direttiva [2011/95]», evidenzia il fatto che l’esame completo ed ex nunc incombente al giudice non deve necessariamente vertere sull’esame nel merito delle esigenze di protezione internazionale e che esso può dunque riguardare gli aspetti procedurali di una domanda di protezione internazionale, fra i quali figura la designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro (v., in tal senso, sentenza del 4 ottobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, odbor azylové a migrační politiky, C-406/22, EU:C:2024:841, punti 90 e 91 nonché giurisprudenza citata). 85 Come risulta dalla giurisprudenza della Corte citata al punto 66 della presente sentenza, conformemente all’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, letto alla luce del- l’articolo 47 della Carta, quando un giudice nazionale è investito di un ricorso avverso una decisione concernente una domanda di protezione internazionale, esaminata nel- l’ambito del regime speciale di esame citato al punto 48 della presente sentenza, tale giudice, nell’ambito dell’esame completo ed ex nunc imposto dal suddetto articolo 46, paragrafo 3, deve rilevare, sulla base degli elementi del fascicolo nonché di quelli portati a sua conoscenza nel corso del procedimento dinanzi ad esso, una eventuale violazione delle condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I a detta direttiva. 86 orbene, l’efficacia del controllo giurisdizionale in ordine al rispetto delle condizioni sostanziali, enunciate all’allegato I alla direttiva 2013/32, presuppone che il giudice adito possa avere accesso alle fonti di informazione sulla base delle quali l’autorità nazionale competente ha proceduto alla designazione del paese terzo di cui trattasi come paese di origine sicuro. Tale esigenza di efficacia implica altresì che detto giudice possa verificare se tale designazione rispetti le condizioni sostanziali enunciate all’allegato I a detta direttiva, tenendo conto di altre informazioni da esso stesso eventualmente raccolte, siano esse provenienti da fonti pubbliche o da fonti di cui ha chiesto la produzione a una delle parti della controversia dinanzi ad esso pendente, a condizione che, da un lato, si sia accertato dell’affidabilità di tali informazioni e che, dall’altro, conformemente al principio del contraddittorio, tali parti abbiano la possibilità di presentare le loro osservazioni in ordine a tali informazioni. 87 Ne consegue che gli Stati membri sono tenuti, in forza dell’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, ad adattare il loro diritto nazionale in un modo tale da garantire un accesso sufficiente e adeguato alle fonti di informazione sulle quali essi si sono basati per designare i paesi di origine sicuri. Questo accesso deve consentire a un richiedente protezione internazionale originario di un tale paese, e al giudice nazionale investito di un ricorso avverso una decisione concernente la domanda di protezione internazionale, di prendere utilmente conoscenza di dette fonti di informazioni conformemente alla giurisprudenza ricordata al punto 78 della presente sentenza. 88 Alla luce dei motivi che precedono, occorre rispondere alle questioni seconde e terze di CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 119 chiarando che gli articoli 36 e 37 nonché l’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, letti alla luce dell’articolo 47 della Carta, devono essere interpretati nel senso che: -lo Stato membro, che designa un paese terzo come paese di origine sicuro, deve garantire un accesso sufficiente e adeguato alle fonti di informazione di cui all’articolo 37, paragrafo 3, di tale direttiva, sulle quali si fonda tale designazione, accesso il quale deve, da un lato, consentire al richiedente protezione internazionale interessato, originario di tale paese terzo, di difendere i suoi diritti nelle migliori condizioni possibili e di decidere, con piena cognizione di causa, se gli sia utile adire il giudice competente e, dall’altro, consentire a quest’ultimo di esercitare il proprio sindacato su una decisione concernente la domanda di protezione internazionale; -il giudice nazionale investito di un ricorso avverso una decisione, relativa a una domanda di protezione internazionale esaminata nell’ambito del regime speciale di esame applicabile alle domande presentate dai richiedenti provenienti da paesi terzi designati come paesi di origine sicuri, può, qualora verifichi, anche solo in via incidentale, se tale designazione rispetti le condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I a detta direttiva, tener conto delle informazioni da esso stesso raccolte a condizione, da un lato, di accertarsi dell’affidabilità di tali informazioni e, dall’altro, di garantire alle parti in causa il rispetto del principio del contraddittorio. Sulle quarte questioni 89 In via preliminare, occorre rilevare che le quarte questioni non riguardano il sindacato che il giudice del rinvio deve effettuare in ordine all’applicazione delle disposizioni del- l’articolo 36, paragrafo 1, della direttiva 2013/32, ai sensi del quale il superamento della presunzione di protezione sufficiente nel paese d’origine presuppone che il richiedente adduca gravi motivi attinenti alla sua situazione personale. Dette questioni vertono unicamente sul controllo che tale giudice deve effettuare riguardo alla designazione, in quanto tale, del paese terzo di origine del richiedente come paese di origine sicuro, conformemente all’articolo 37 di detta direttiva. 90 Ciò posto, si deve considerare che, con le sue quarte questioni, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 37 della direttiva 2013/32, letto in combinato disposto con l’allegato I a tale direttiva, debba essere interpretato nel senso che esso osta a che uno Stato membro designi come paese di origine sicuro un paese terzo che non soddisfi, per talune categorie di persone, le condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I a detta direttiva. 91 Secondo una giurisprudenza costante, nell’interpretare una disposizione del diritto del- l’Unione si deve tener conto del tenore letterale di quest’ultima, del contesto nel quale essa s’inscrive e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte [sentenze del 17 novembre 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punto 12, e del 6 luglio 2023, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Rifugiato che ha commesso un reato grave), C-8/22, EU:C:2023:542, punto 29]. 92 In primo luogo, per quanto riguarda la formulazione dell’articolo 37 della direttiva 2013/32, il quale, conformemente alla sua rubrica, è relativo alla designazione nazionale dei paesi terzi quali paesi di origine sicuri, in essa si fa più volte riferimento ai termini «paesi» e «paesi terzi». Nulla nel testo di tale disposizione indica che, ai fini di siffatta designazione, tali termini possano essere intesi nel senso che riguardino soltanto una parte, eventualmente maggioritaria, della popolazione del paese terzo interessato, ad esclusione di un’altra parte di tale popolazione o di talune categorie di persone. RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 93 In secondo luogo, per quanto riguarda il contesto in cui s’inscrive l’articolo 37 della direttiva 2013/32, risulta, innanzitutto, da tale articolo che gli Stati membri possono designare paesi di origine sicuri, conformemente all’allegato I a detta direttiva. orbene, al pari della formulazione di detto articolo, i criteri enunciati in tale allegato non forniscono alcuna indicazione secondo cui gli Stati membri avrebbero la possibilità di designare un paese terzo come paese di origine sicuro pur quando, per talune categorie di persone all’interno della popolazione di tale paese, i criteri sostanziali previsti da tale allegato I non siano soddisfatti. 94 Al contrario, ai sensi di detto allegato, la designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro dipende dalla possibilità di dimostrare che non ci sono «generalmente» e «costantemente» persecuzioni, né tortura o altre forme di pena o trattamento disumano o degradante, né pericolo a causa di una violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale. 95 A tal riguardo, è vero che le versioni linguistiche dell’allegato I alla direttiva 2013/32 divergono. Così, solo la versione in lingua francese di tale allegato utilizza l’avverbio «uniformément». Le altre versioni linguistiche di detto allegato, quali le versioni in lingua bulgara («за всеки отделен случай»), spagnola («sistemática»), ceca («soustavně »), danese («til stadighed»), tedesca («durchgängig»), estone («järjekindlat»), greca («μόνιμα»), inglese («consistently»), croata («trajno»), italiana («costantemente»), lettone («konsekventi»), lituana («sistemingai»), ungherese («következetesen»), maltese («konsistentement»), neerlandese («duurzame»), polacca («konsekwentnie»), portoghese («sistemático»), rumena («consecvent»), slovacca («sústavne»), slovena («redno»), finlandese («jatkuvasti») e svedese («genomgående»), corrispondono ad espressioni quali «in modo costante», «sistematico», «durevole», «continuo» oppure «coerente». 96 Nondimeno, al di là di tali divergenze semantiche, i suddetti termini rinviano tutti ad una nozione di «invariabilità». Essi tendono di conseguenza, ed in assenza di qualsiasi riferimento -nell’articolo 37 o nell’allegato I alla direttiva 2013/32 -a una parte della popolazione del paese terzo interessato, ad indicare che le condizioni di cui a tale allegato devono essere rispettate con riferimento a tutta la popolazione del paese terzo interessato, affinché tale paese possa essere designato paese di origine sicuro. Essi esprimono quindi la scelta del legislatore dell’Unione di subordinare la designazione di un paese di origine sicuro alla condizione che il paese terzo sia, generalmente, sicuro per tutta la sua popolazione e non solo per una parte di essa. 97 Del resto, anche in un paese generalmente sicuro per tutta la sua popolazione non esiste alcuna garanzia assoluta di sicurezza per ciascun individuo. È per tale ragione che il legislatore dell’Unione ha previsto, all’articolo 36, paragrafo 1, della direttiva 2013/32, letto alla luce dei considerando 40 e 42 di tale direttiva, la possibilità per ogni richiedente protezione internazionale originario di un paese designato come paese di origine sicuro di superare la presunzione relativa di protezione sufficiente, adducendo gravi motivi attinenti alla sua situazione personale. 98 Poi, in ordine all’argomento ricavato dall’articolo 24 della direttiva 2013/32, occorre rilevare che detto articolo, il quale, conformemente al suo titolo, riguarda i «[r]ichiedenti che necessitano di garanzie procedurali particolari», non ha alcun rapporto con la designazione di un paese terzo come «paese di origine sicuro», ai sensi dell’articolo 37 e dell’allegato I a tale direttiva. 99 Infine, come esposto ai punti da 48 a 51 della presente sentenza, la designazione, da CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE parte di uno Stato membro, di paesi terzi come paesi di origine sicuri consente di sottoporre le domande di protezione internazionale presentate da richiedenti provenienti da tali paesi terzi a un regime speciale d’esame, avente carattere derogatorio. 100 A tal riguardo, interpretare l’articolo 37 della direttiva 2013/32 nel senso che esso consenta di designare un paese terzo come paese di origine sicuro anche se, per talune categorie di persone, tale paese non soddisfa le condizioni sostanziali previste all’allegato I a detta direttiva, avrebbe l’effetto di estendere l’ambito di applicazione del regime speciale di esame. Poiché tale interpretazione non trova alcun supporto nel tenore letterale dell’articolo 37 né, più in generale, nella suddetta direttiva, riconoscere una facoltà del genere trascurerebbe il carattere restrittivo dell’interpretazione di cui le disposizioni derogatorie devono essere oggetto [v., in tal senso, sentenze del 5 marzo 2015, Commissione/ Lussemburgo, C-502/13, EU:C:2015:143, punto 61, e dell’8 febbraio 2024, Bundesrepublik Deutschland (Ammissibilità di una domanda reiterata), C-216/22, EU:C:2024:122, punto 35 e giurisprudenza citata]. 101 In terzo luogo, per quanto riguarda gli obiettivi della direttiva 2013/32, occorre ricordare che, oltre al fatto che essa persegue l’obiettivo generale di istituire norme procedurali comuni, tale direttiva mira in particolare, come risulta segnatamente dal suo considerando 18, a che le domande di protezione internazionale siano trattate «quanto prima possibile (...), fatto salvo lo svolgimento di un esame adeguato e completo» (sentenze del 25 luglio 2018, Alheto, C-585/16, EU:C:2018:584, punto 109, e del 4 ottobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, odbor azylové a migrační politiky, C-406/22, EU:C:2024:841, punto 78). 102 In tale prospettiva, il considerando 20 della direttiva 2013/32 enuncia che, in circostanze ben definite per le quali, fra l’altro, una domanda potrebbe essere infondata, gli Stati membri dovrebbero poter accelerare la procedura di esame, introducendo in particolare termini più brevi ma ragionevoli, in talune fasi procedurali, fatto salvo lo svolgimento di un esame adeguato e completo e un accesso effettivo del richiedente ai principi fondamentali e alle garanzie previsti dalla medesima direttiva (sentenza del 4 ottobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, odbor azylové a migrační politiky, C-406/22, EU:C:2024:841, punto 79). 103 È per questo motivo che, come esposto ai punti da 48 a 51 della presente sentenza, uno Stato membro può sottoporre le domande di protezione internazionale presentate dai richiedenti provenienti da un paese terzo che tale Stato membro ha designato come paese di origine sicuro a un regime speciale di esame, in base al quale è possibile, in particolare, accelerare la procedura di esame di tali domande (v., in tal senso, sentenza del 4 ottobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, odbor azylové a migrační politiky, C-406/22, EU:C:2024:841, punto 80). 104 Il legislatore dell’Unione, nei limiti in cui, come rilevato al punto 101 della presente sentenza, mira a garantire, mediante la direttiva 2013/32, un esame delle domande di protezione internazionale rapido ed esaustivo, è tenuto, nell’ambito dell’esercizio del potere discrezionale di cui dispone ai fini dell’istituzione delle procedure comuni di riconoscimento e revoca della protezione internazionale, a bilanciare questi due obiettivi in sede di determinazione delle condizioni alle quali gli Stati membri possono designare un paese terzo come paese di origine sicuro (sentenza del 4 ottobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, odbor azylové a migrační politiky, C-406/22, EU:C:2024:841, punto 81). 105 Pertanto, il fatto che tale legislatore non abbia previsto, nell’ambito della direttiva di cui RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 trattasi, la facoltà per gli Stati membri di escludere determinate categorie di persone ai fini di una designazione siffatta rispecchia tale bilanciamento e la sua scelta di privilegiare un esame esaustivo delle domande di protezione internazionale presentate da richiedenti il cui paese d’origine non soddisfi, per tutta la sua popolazione, le condizioni sostanziali di cui all’allegato I a detta direttiva. 106 Sebbene l’articolo 61, paragrafo 2, del regolamento 2024/1348, il cui articolo 78 abroga la direttiva 2013/32 con effetto dal 12 giugno 2026, introduca detta facoltà, disponendo che la designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro, a livello sia del- l’Unione che nazionale, possa essere effettuata con eccezioni per categorie di persone chiaramente identificabili, ciò rientra nella prerogativa del legislatore dell’Unione di tornare su tale scelta, procedendo a un nuovo bilanciamento degli interessi in causa. 107 In siffatto contesto, occorre altresì rilevare che spetta allo stesso legislatore scegliere la data a partire dalla quale una nuova disposizione, come l’articolo 61, paragrafo 2, del regolamento 2024/1348, divenga applicabile, scelta da esso effettuata all’articolo 79, paragrafi 2 e 3, di tale regolamento. Inoltre, esso può ritornare su detta scelta, modificando quest’ultima disposizione, ciò che peraltro è stato proposto dalla Commissione. Infatti, la proposta di quest’ultima, del 16 aprile 2025, di un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento 2024/1348 [CoM (2025) 186 final], prevede al suo articolo 1, paragrafo 2, di modificare l’articolo 79, paragrafi 2 e 3, del regolamento 2024/1348 al fine di anticipare l’applicazione, fra l’altro, dell’articolo 61, paragrafo 2, di quest’ultimo. 108 Pertanto, tenuto conto degli obblighi ricordati ai punti 66 e 85 della presente sentenza e nella misura in cui ai procedimenti principali si applica l’articolo 37 della direttiva 2013/32 e non già l’articolo 61, paragrafo 2, del regolamento 2024/1348, spetta al giudice del rinvio, conformemente all’articolo 46, paragrafo 3, di tale direttiva, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta, verificare, sulla base degli elementi del fascicolo nonché di quelli portati a sua conoscenza nel corso del procedimento dinanzi ad esso, se la designazione della Repubblica popolare del Bangladesh come paese di origine sicuro, prevista all’articolo 2-bis, comma 1, del decreto legislativo n. 25/2008 a seguito della sua modifica ad opera del decreto legge n. 158/2024, soddisfi le condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciati all’allegato I a detta direttiva, con riferimento a tutta la popolazione di tale paese terzo. 109 Alla luce dei motivi che precedono, occorre rispondere alle quarte questioni dichiarando che l’articolo 37 della direttiva 2013/32, letto in combinato disposto con l’allegato I a tale direttiva, deve essere interpretato nel senso che esso osta a che uno Stato membro designi come paese di origine sicuro un paese terzo che non soddisfi, per talune categorie di persone, le condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I a detta direttiva. sulle spese 110 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione. Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara: 1) Gli articoli 36 e 37 nonché l’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale, letti alla luce dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, devono essere interpretati nel senso che: essi non ostano a che uno stato membro proceda alla designazione di paesi terzi quali paesi di origine sicuri mediante un atto legislativo, a condizione che tale designazione possa essere oggetto di un controllo giurisdizionale vertente sul rispetto delle condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I a detta direttiva, da parte di qualsiasi giudice nazionale investito di un ricorso avverso una decisione concernente una domanda di protezione internazionale, esaminata nel- l’ambito del regime speciale applicabile alle domande presentate dai richiedenti provenienti da paesi terzi designati come paesi di origine sicuri. 2) Gli articoli 36 e 37 nonché l’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, letti alla luce dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, devono essere interpretati nel senso che: -lo stato membro, che designa un paese terzo come paese di origine sicuro, deve garantire un accesso sufficiente e adeguato alle fonti di informazione di cui all’articolo 37, paragrafo 3, di tale direttiva, sulle quali si fonda tale designazione, accesso il quale deve, da un lato, consentire al richiedente protezione internazionale interessato, originario di tale paese terzo, di difendere i suoi diritti nelle migliori condizioni possibili e di decidere, con piena cognizione di causa, se gli sia utile adire il giudice competente e, dall’altro, consentire a quest’ultimo di esercitare il proprio sindacato su una decisione concernente la domanda di protezione internazionale; -il giudice nazionale investito di un ricorso avverso una decisione relativa a una domanda di protezione internazionale, esaminata nell’ambito del regime speciale di esame applicabile alle domande presentate dai richiedenti provenienti da paesi terzi designati come paesi di origine sicuri, può, qualora verifichi, anche solo in via incidentale, se tale designazione rispetti le condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I a detta direttiva, tener conto delle informazioni da esso stesso raccolte, a condizione, da un lato, di accertarsi dell’affidabilità di tali informazioni e, dall’altro, di garantire alle parti in causa il rispetto del principio del contraddittorio. 3) L’articolo 37 della direttiva 2013/32, letto in combinato disposto con l’allegato I a tale direttiva, deve essere interpretato nel senso che: esso osta a che uno stato membro designi come paese di origine sicuro un paese terzo che non soddisfi, per talune categorie di persone, le condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I a detta direttiva. Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 1° agosto 2025. RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 La sentenza della Corte di Giustizia UE, terza sezione, del primo agosto 2025 in causa C-97/24, sull’accoglienza dei richiedenti asilo. Un’immediata applicazione del tar toscana (sez. seconda, sentenza 22 ottobre 2025 n. 1668) Stefano Emanuele Pizzorno* Sommario: 1. il caso -2. la disciplina concernente le misure di accoglienza dei richiedenti asilo -3. la pronuncia della Corte di Giustizia -4. l’applicazione da parte del tar toscana; il termine entro il quale l’amministrazione è tenuta a disporre le misure di accoglienza. La Corte di Giustizia si è pronunciata (1) in via pregiudiziale lo scorso primo agosto in merito alla responsabilità dello Stato membro dinanzi a un imprevisto grande afflusso di richiedenti la protezione internazionale. La questione era se uno Stato membro, in circostanze straordinarie, quale appunto un afflusso massiccio di richiedenti che determini l’esaurimento delle possibilità di alloggio, possa sottrarsi all’obbligo di garantire le misure di accoglienza previste dalla direttiva 2013/33. 1. il caso. La questione riguardava due richiedenti asilo, un cittadino afghano e uno indiano, che per varie settimane erano stati costretti a vivere in condizioni precarie in Irlanda. Infatti, le autorità irlandesi non avevano assegnato loro un alloggio, invocando la mancanza di disponibilità nei centri di accoglienza dedicati. Non disponendo di un alloggio, i due richiedenti avevano dormito in strada o, occasionalmente, in alloggi precari. Avevano dichiarato di essere rimasti senza cibo, di non essere stati in grado di preservare la loro igiene e di essersi trovati in una situazione di difficoltà per le condizioni di vita e le violenze a cui erano stati esposti. Adivano pertanto l’Alta Corte (Irlanda) al fine di ottenere il risarcimento del danno subito. Le autorità irlandesi invocavano un caso di forza maggiore, costituito dall’esaurimento temporaneo delle capacità di alloggio normalmente disponibili in territorio irlandese per i richiedenti protezione internazionale, a causa di un afflusso massiccio di cittadini di paesi terzi dopo l’invasione dell’Ucraina. L’Alta Corte interrogava allora la Corte di Giustizia sulla possibilità di escludere la responsabilità dello Stato in tali circostanze, nonostante gli obblighi derivanti dal diritto unionale sulle misure di accoglienza. (*) Avvocato dello Stato. (1) Nella causa C-97/24, S.A, R.J. c. The Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth, Ireland, Attorney General. CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 2. la disciplina concernente le misure di accoglienza dei richiedenti asilo. La direttiva 2013/33, infatti, dispone che gli Stati membri debbano provvedere a che i richiedenti la protezione internazionale abbiano accesso alle condizioni materiali di accoglienza nel momento in cui manifestano la volontà di richiedere la protezione stessa e che tali condizioni assicurino un’adeguata qualità di vita che garantisca loro il sostentamento e ne tutelino la salute fisica e mentale (art. 17 parr. 1 e 2). Le condizioni devono includere alloggio, vitto e vestiario e possono essere fornite in natura o in forma di sussidi economici o buoni o una combinazione di tali possibilità, oltre a un sussidio per le spese giornaliere (art. 2 lett. g). Solo nell’ipotesi in cui i richiedenti la protezione dispongano di mezzi sufficienti ad una qualità della vita adeguata, lo Stato membro può prevedere che le condizioni di assistenza non vengano erogate (art. 17, par. 3). Nel caso in cui l’alloggio sia fornito in natura, la direttiva prevede espressamente le modalità di concessione e solo in casi giustificati gli Stati membri possono stabilire modalità diverse da quelle previste per un periodo ragionevole e della durata più breve possibile, qualora siano temporaneamente esaurite le capacità di alloggio normalmente disponibili (art. 18, parr. 1 e 9). La direttiva è stata recepita dall’Italia con il decreto legislativo n. 142/2015. In particolare, l’art. 1 comma 2 prevede che le misure di accoglienza si applicano dal momento della manifestazione della volontà di chiedere la protezione internazionale e, in particolare, l’art. 14 precisa che il richiedente che abbia formalizzato la domanda e che risulti privo di mezzi sufficienti a garantire una qualità di vita adeguata per il sostentamento proprio e dei propri familiari, abbia accesso, con i familiari, alle misure di accoglienza, prevedendo così l’ulteriore requisito, secondo la possibilità offerta dalla direttiva 2013/33, dell’insufficienza dei mezzi di sostentamento, valutazione effettuata dalla prefettura con riferimento all’importo annuo dell’assegno sociale (art. 14 comma 3). Le misure di accoglienza devono sussistere per la durata del procedimento di esame della domanda da parte della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale e, in caso di rigetto, fino alla scadenza del termine per l’impugnazione della decisione (art. 14 comma 4). Secondo la giurisprudenza, il cittadino straniero deve inoltre essere considerato richiedente protezione internazionale nel momento in cui manifesta in qualsiasi modo la volontà di chiedere protezione, e tale manifestazione di volontà non coincide sempre e necessariamente con la formalizzazione innanzi al funzionario della questura e alla redazione dei relativi moduli (con il rilascio dell’attestazione della presentazione di tale domanda, cd. modello C3) (2). (2) Cass., I sezione civile, sentenza del 17 settembre 2020, n. 21920. Corte d’Appello Firenze, ordinanza del 17 novembre 2025, n. 2062. RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 Inoltre, è stabilito che, al di fuori delle persone portatrici di esigenze particolari, l’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale è assicurata nei centri di cui agli artt. 9 e 11 (art. 8 comma 2); in particolare, l’art. 9 comma 1 prevede che per le esigenze di accoglienza e per l’espletamento delle operazioni necessarie alla definizione della posizione giuridica, lo straniero sia accolto nei centri governativi di accoglienza istituiti con decreto del Ministro dell’interno, e nel caso in cui sia temporaneamente esaurita la disponibilità di posti all’interno dei centri di cui all’articolo 9, a causa di arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti, l’accoglienza possa essere disposta dal prefetto, sentito il Dipartimento per le libertà civili del Ministero dell’interno, in strutture temporanee, appositamente allestite, previa valutazione delle condizioni di salute del richiedente, anche al fine di accertare la sussistenza di esigenze particolari di accoglienza (art. 11, primo comma). Nelle more dell’individuazione di disponibilità di posti nei centri di cui sopra, l’accoglienza può essere disposta dal prefetto, per il tempo strettamente necessario, in strutture di accoglienza provvisoria. In tutte le strutture sono assicurate le prestazioni concernenti il vitto, l’alloggio, il vestiario, ma anche l’assistenza sanitaria, l’assistenza sociale e la mediazione linguistico-culturale; è inoltre stabilito il principio del rispetto della sfera privata, comprese le differenze di genere, delle esigenze connesse all’età, la tutela della salute fisica e mentale dei richiedenti, l’unità dei nuclei familiari composti da coniugi e da parenti entro il primo grado, l’apprestamento delle misure necessarie per le persone portatrici di particolari esigenze ai sensi del- l’articolo 17. Inoltre devono essere assicurati adeguati standard igienico-sanitari, abitativi e di sicurezza nonché idonee misure di prevenzione, controllo e vigilanza relativamente alla partecipazione o alla propaganda attiva a favore di organizzazioni terroristiche internazionali e sono adottate misure idonee a prevenire ogni forma di violenza, anche di genere, e garantire la sicurezza e la protezione dei richiedenti e del personale che opera presso i centri (art. 10). 3. la pronuncia della Corte di Giustizia. Ma cosa succede qualora lo Stato membro si trovi di fronte all’impossibilità di accoglienza, ad esempio, a causa di un gran numero di richiedenti? In altri termini, la mancanza di posti disponibili nelle strutture esistenti costituisce un’esimente rispetto all’obbligo di garantire le condizioni materiali di assistenza in favore dei richiedenti protezione internazionale privi di mezzi di sostentamento? La risposta che la Corte di Giustizia dà a questo quesito è negativa. Infatti, secondo la Corte, la saturazione delle reti di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale non può giustificare alcuna deroga alle norme minime stabilite dal diritto dell’Unione per l’accoglienza di tali richiedenti. Inoltre, afferma la Corte, gli Stati membri non possono astenersi dal fornire, anche solo temporaneamente, condizioni materiali di accoglienza che CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE coprano le esigenze essenziali di un richiedente protezione internazionale che non disponga di mezzi sufficienti per avere un tenore di vita adeguato alla sua salute e per poter assicurare il proprio sostentamento, anche per quanto riguarda il suo accesso all’alloggio. Ne consegue che anche qualora intervenga in una situazione in cui le capacità di alloggio normalmente disponibili per i richiedenti protezione internazionale, nel territorio dello Stato membro interessato, sono temporaneamente esaurite, sussiste la violazione del diritto dell’Unione. D’altro canto, in caso di esaurimento temporaneo delle capacità di alloggio normalmente disponibili, dice la Corte, è previsto un regime derogatorio, disciplinato dall’articolo 18, paragrafo 9, lettera b) della direttiva 2013/33, che obbliga gli Stati membri ad assicurare «comunque» ai richiedenti protezione internazionale il soddisfacimento delle loro esigenze essenziali, escludendo così che gli Stati membri che attuano tale regime derogatorio possano esimersi dall’offrire le garanzie necessarie a tal fine (3), anche quando l’esaurimento temporaneo delle capacità di alloggio normalmente disponibili derivi da un afflusso ingente e improvviso di cittadini di paesi terzi richiedenti protezione temporanea o internazionale, afflusso avente carattere imprevedibile e ineluttabile. 4. l’applicazione da parte del tar toscana; il termine entro il quale l’amministrazione è tenuta a disporre le misure di accoglienza. La sentenza della Corte di Giustizia ha avuto immediata applicazione da parte del Tar Toscana che ha rovesciato la propria giurisprudenza in relazione alle liste d’attesa in cui venivano inseriti i richiedenti la protezione internazionale in stato di indigenza. Infatti, il Tar Toscana aveva ritenuto legittima la prassi di alcune prefetture di inserire gli aventi diritto alle misure di accoglienza in liste d’attesa, che avevano lo scopo di individuare in modo trasparente le priorità nell’assegnazione dei posti che via via si andavano a liberare nelle strutture esistenti e temporaneamente complete. Così, il Tar aveva dichiarato inammissibili i ricorsi proposti, ai sensi degli artt. 31 e 117 cpa, da migranti non inseriti nel sistema di accoglienza ma inclusi nella lista di attesa, ritenendo che l’immissione in lista, vista l’indisponibilità di posti nelle strutture, non poteva considerarsi una condotta inadempiente. La prefettura infatti, secondo il Tar, con l’inserimento nella lista, aveva mostrato un contegno collaborativo volto a dare seguito alla ri (3) Secondo l’Avvocato Generale il diritto dell’Unione “cannot be interpreted in a way that would enable the Member States to apply lower national standards. Hence, in the interpretation of Directive 2013/33, the requirements of adequate housing, of having sufficient means to maintain a dignified standard of living and of access to healthcare cannot be lower than what is required under Article 1 of the Charter. otherwise, those lower standards would risk exposing asylum seekers to conditions amounting to inhuman or degrading treatment”, v. www.refworld.org/jurisprudence/caselaw/ecj/2025/en/149849. RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 chiesta dei ricorrenti, sia pure sotto il profilo della compatibilità dell’inserimento con le oggettive difficoltà organizzative rappresentate, e pertanto non poteva dirsi essersi verificata una lesione della sfera giuridica dei ricorrenti. Non poteva ritenersi, come invece preteso dai ricorrenti, che la P.A. fosse rimasta inerte, perché, a fronte della presentazione delle loro domande d’inserimento, l’Amministrazione aveva sin dall’inizio fornito una risposta (Tar Toscana sentenze 18 settembre 2025 n. 1486, 24 luglio 2025 n. 1417, 27 marzo 2025 n. 556)(4). L’intervento della pronuncia della Corte di Giustizia, costringeva però il Tar a capovolgere la propria posizione, e ad affermare invece che il mero inserimento in una lista d’attesa del richiedente protezione internazionale non poteva considerarsi in alcun modo satisfattivo della sua posizione giuridica, essendo a tal fine necessario il ricovero in strutture dedicate all’accoglienza (5). Quanto al problema dell’individuazione del termine entro il quale il ricovero deve essere disposto, se il termine generale entro il quale il procedimento deve essere concluso è pari a trenta giorni, come indicato dall’art. 2, comma 2, della L. n. 241 del 1990, il Tar valorizzava il quarto comma dell’art. 2, individuando il termine di 180 giorni quale termine ordinario applicabile nei procedimenti riguardanti l’immigrazione. A questa conclusione il Tar arriva con una serie di passaggi logici: 1) il comma 3 (6) del medesimo art. 2 prevede la possibilità che vengano emanate norme regolamentari recanti termini derogatori al termine generale di 30 giorni, non superiori a novanta giorni per i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali; 2) il quarto comma (7) prevede che, in casi ec( 4) Il Consiglio di Stato, seppure solo in sede cautelare, osservava però che le misure di accoglienza hanno sia una funzione di tutela immediata della condizione del richiedente protezione internazionale, sia una indiretta funzione di tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico; pertanto l’autorità amministrativa deve provvedere in un’ottica di effettività e di risultato, e non in modo meramente soprassessorio, Cons. Stato 31 ottobre 2025 n. 7947. Del resto un atto soprassessorio, inteso quale atto con il quale la pubblica amministrazione rinvia ad un accadimento futuro ed incerto nell’an e nel quando il soddisfacimento del- l’interesse pretensivo fatto valere dal privato, attesa la sua natura di atto meramente interlocutorio e la sua inidoneità a manifestare la volontà dell’amministrazione, non è autonomamente impugnabile e non rende inammissibile l’azione avverso il silenzio, Cons. Stato, 13 novembre 2025 n. 8399. (5) Tar Toscana, 22 ottobre 2025, reg. ric. n. 854. (6) Art. 2, comma 3 l. 21/1990: Con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, adottati ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta dei ministri competenti e di concerto con i ministri per la pubblica amministrazione e l’innovazione e per la semplificazione normativa, sono individuati i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali. (7) Art. 2, comma 4 l. 241/1990: Nei casi in cui, tenendo conto della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento, sono indispensabili termini superiori a novanta giorni per la conclusione dei procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali, i decreti di cui al comma 3 sono adottati su proposta anche dei ministri per la pubblica amministrazione CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE cezionali, possa essere stabilito in sede regolamentare un termine superiore a novanta giorni ma inferiore ai centottanta giorni per procedimenti di particolare complessità; 3) peraltro il quarto comma stabilisce anche che tale limitazione, per cui in ogni caso il termine non possa superare i 180 giorni, possa essere derogata per i procedimenti relativi all’acquisto della cittadinanza italiana e in generale per tutti quelli riguardanti l’immigrazione; 4) ne consegue che se il legislatore stabilisce che, in deroga a quanto in precedenza statuito, può fissarsi in sede regolamentare un termine più lungo di centottanta giorni, da ciò si può desumere che il termine ordinario è quello dei centottanta giorni, applicabile per tutti i procedimenti riguardanti l’immigrazione, e quindi anche per il rilascio delle misure di accoglienza, in difetto di disposizioni regolamentari derogatorie. D’altro canto, lo stesso Consiglio di Stato si era espresso (decidendo in relazione a un’istanza di emersione del rapporto di lavoro irregolare nell’interesse di una persona di cittadinanza straniera) nel senso che l’ultimo periodo del comma 4 ha una immediata e incondizionata portata applicativa, nel senso che non occorre l’emanazione di disposizioni regolamentari affinché si ritenga senz’altro applicabile il termine di 180 giorni per la durata del procedimento (Cons. Stato, 13 settembre 2022 n. 7952). La sentenza del Tar Toscana si pone però sul punto in contrasto con la posizione della giurisprudenza secondo cui tra i procedimenti riguardanti l’immigrazione, per i quali il Consiglio di Stato, ha ritenuto applicabile il termine di 180 giorni, vanno esclusi proprio quelli relativi all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale. Infatti questi, secondo tale orientamento, trovano la propria disciplina nella direttiva 2013/33/UE e nel D.lgs. n. 142 del 2015 che mirano proprio ad assicurare la tempestiva erogazione di misure di accoglienza per tutto il periodo in cui si svolge il procedimento di esame della domanda di protezione internazionale da parte della Commissione territoriale competente, fino al momento della decisione; e un termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento appare eccessivo per misure che sono necessariamente correlate alla procedura di concessione della protezione internazionale e che si applicano dal momento della manifestazione della volontà di chiedere la protezione stessa. Ne consegue, sempre secondo l’orientamento citato, che il termine generale di trenta giorni di cui all’art. 2, comma 2 della L. 241 del 1990 deve ritenersi applicabile anche al silenzio-inadempimento sulle domande di accesso alle misure di accoglienza, vista l’assenza di un diverso termine previsto ai sensi del comma 3 (così Tar Piemonte Torino, Sez. I, 2 ottobre 2025, n. 1361, Tar Lombardia, Milano, sez. III, 2 luglio 2025, n. 2523, Tar. Emilia-Romagna, e l’innovazione e per la semplificazione normativa e previa deliberazione del Consiglio dei ministri. i termini ivi previsti non possono comunque superare i centottanta giorni, con la sola esclusione dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e di quelli riguardanti l’immigrazione. RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 Parma, sez. I, 30 aprile 2025, n. 173, Tar Lazio Roma, Sez. I ter, 11 novembre 2024, n. 20049, Tar veneto venezia, Sez. III, 12 settembre 2023, n. 1277). In questo senso è anche Cons. Stato, Sez. III, 20 giugno 2024, n. 5503. Il Tar Toscana, peraltro, con la propria pronuncia tenta di raggiungere un equilibrio tra diversi fattori in gioco. Da un lato la necessità di superare la propria precedente giurisprudenza che riteneva satisfattivo al fine di escludere il silenzio-inadempimento della prefettura l’inserimento in lista d’attesa, alla luce della sentenza della Corte di Giustizia; dall’altro la necessità di tener conto delle obiettive difficoltà dell’amministrazione ad assicurare in tempi rapidi l’alloggio per tutti gli aventi diritto alle misure di accoglienza. Di qui l’opportunità di individuare un termine più lungo di quello ordinario di trenta giorni che si giustifica considerando, come rilevato dal Tar, le difficoltà organizzative connesse all’approntamento delle strutture ospitanti. Premesso ciò, l’Avvocatura Distrettuale di Firenze, nell’esercizio della propria attività di consiglio e cura degli interessi dell’Amministrazione, ha trasmesso la sentenza del Tar Toscana, oltre che alla prefettura specificamente interessata dalla controversia, anche a tutte le altre operanti nel territorio di competenza, invitandole a tenerne conto nell’esercizio della propria attività. Corte di giustizia dell’Unione europea, terza sezione, sentenza 1° agosto 2025 nella causa C-97/24, s.A., r.J. c. Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth, Ireland, Attorney General -Rel., Pres. C. Lycourgos -Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte dalla High Court (Alta Corte, Irlanda), con decisione del 1º febbraio 2024. [Testo rettificato con ordinanza del 27 ottobre 2025] «Rinvio pregiudiziale -Responsabilità di uno Stato membro in caso di violazione del diritto dell’Unione -violazione sufficientemente qualificata -Politica d’asilo -Direttiva 2013/33/UE -Norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale -Ingente afflusso di richiedenti protezione temporanea o internazionale -Mancanza di accesso alle condizioni materiali di accoglienza -Esigenze essenziali -Esaurimento temporaneo delle capacità di alloggio » 1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione delle condizioni in pre senza delle quali sorge la responsabilità di uno Stato membro per violazione della direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (GU 2013, L 180, pag. 96), e dell’articolo 1 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosie guo: la «Carta»). 2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di due controversie che oppongono, rispet tivamente, S.A. e R.J. al Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth (Ministro dell’Infanzia, della Parità, della Disabilità, dell’Integrazione e della Gioventù, Irlanda; in prosieguo: il «Ministro»), e all’Attorney General (procuratore generale, Ir CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 131 landa), in merito alle domande di risarcimento dei danni che sarebbero derivati dalla mancata fornitura a S.A. e a R.J. di alloggio, cibo, acqua e altre condizioni materiali di accoglienza rispondenti alle loro esigenze essenziali a seguito della presentazione di una domanda di protezione internazionale in Irlanda. Contesto normativo Diritto dell’Unione 3 Il considerando 11 della direttiva 2013/33 è così formulato: «È opportuno adottare norme in materia di accoglienza dei richiedenti che siano sufficienti a garantire loro un livello di vita dignitoso e condizioni di vita analoghe in tutti gli Stati membri». 4 L’articolo 2 di detta direttiva, intitolato «Definizioni», così dispone: «Ai fini della presente direttiva si intende per: (...) g) “condizioni materiali di accoglienza”: le condizioni di accoglienza che includono alloggio, vitto e vestiario, forniti in natura o in forma di sussidi economici o buoni, o una combinazione delle tre possibilità, nonché un sussidio per le spese giornaliere; (...)». 5 L’articolo 17 di questa direttiva, rubricato «Disposizioni generali relative alle condizioni materiali di accoglienza e all’assistenza sanitaria», dispone quanto segue: «1. Gli Stati membri provvedono a che i richiedenti abbiano accesso alle condizioni materiali d’accoglienza nel momento in cui manifestano la volontà di chiedere la protezione internazionale. 2. Gli Stati membri provvedono a che le condizioni materiali di accoglienza assicurino un’adeguata qualità di vita che garantisca il sostentamento dei richiedenti e ne tuteli la salute fisica e mentale. Gli Stati membri provvedono a che la qualità di vita sia adeguata alla specifica situazione delle persone vulnerabili, ai sensi dell’articolo 21, nonché alla situazione delle persone che si trovano in stato di trattenimento. 3. Gli Stati membri possono subordinare la concessione di tutte le condizioni materiali d’accoglienza e dell’assistenza sanitaria, o di parte delle stesse, alla condizione che i richiedenti non dispongano di mezzi sufficienti a garantire loro una qualità della vita adeguata per la loro salute, nonché ad assicurare il loro sostentamento. (...) 5. Qualora gli Stati membri forniscano le condizioni materiali di accoglienza in forma di sussidi economici o buoni, l’ammontare dei medesimi è fissato sulla base del livello o dei livelli stabiliti dallo Stato membro interessato, secondo la legge o la prassi, in modo da garantire una qualità di vita adeguata ai propri cittadini. Gli Stati membri possono accordare ai richiedenti un trattamento meno favorevole di quello che accordano ai loro cittadini, in particolare nei casi in cui un sostegno materiale è parzialmente fornito in natura o quando il livello o i livelli, applicati ai cittadini, sono intesi ad assicurare un tenore di vita più elevato di quello prescritto per i richiedenti ai sensi della presente direttiva ». 6 L’articolo 18 della medesima direttiva, intitolato «Modalità relative alle condizioni materiali di accoglienza», ai paragrafi 1 e 9 così dispone: «1. Nel caso in cui l’alloggio è fornito in natura, esso dovrebbe essere concesso in una delle seguenti forme oppure mediante una combinazione delle stesse: RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 a) in locali utilizzati per alloggiare i richiedenti durante l’esame della domanda di protezione internazionale presentata alla frontiera o in zone di transito; b) in centri di accoglienza che garantiscano una qualità di vita adeguata; c) in case private, appartamenti, alberghi o altre strutture atte a garantire un alloggio per i richiedenti. (...) 9. In casi debitamente giustificati gli Stati membri possono stabilire in via eccezionale modalità relative alle condizioni materiali di accoglienza diverse da quelle previste nel presente articolo, per un periodo ragionevole e di durata più breve possibile, qualora: (...) b) le capacità di alloggio normalmente disponibili siano temporaneamente esaurite. Siffatte diverse condizioni soddisfano comunque le esigenze essenziali». Diritto irlandese 7 L’articolo 1 dello European Communities (Reception Conditions) Regulations 2018 [regolamento del 2018 relativo alle Comunità europee (condizioni di accoglienza)], SI 230/2018 prevede che le condizioni materiali di accoglienza siano costituite da: «a) alloggio, vitto e prestazioni accessorie fornite in natura, b) il sussidio per le spese giornaliere, e c) vestiario fornito in forma di sussidio economico (...)». 8 Tale articolo precisa altresì che «l’espressione “indennità giornaliera” designa la parte delle condizioni materiali di accoglienza costituita da un sussidio settimanale erogato (...) a un beneficiario per consentirgli di far fronte a spese personali accessorie». 9 L’articolo 4 di tale regolamento così dispone: «(1) Fatte salve le disposizioni del presente regolamento, un beneficiario ha il diritto di fruire delle condizioni materiali di accoglienza qualora non disponga di mezzi sufficienti per avere un tenore di vita adeguato. (...) (5) Il [Ministro] può, in via eccezionale e fatto salvo il paragrafo 6, fornire le condizioni materiali di accoglienza in modo diverso da quello previsto dal presente regolamento nei seguenti casi: a) è richiesta una valutazione delle esigenze specifiche di un beneficiario, oppure b) le capacità di alloggio normalmente disponibili sono temporaneamente esaurite. (6) La predisposizione delle condizioni materiali di accoglienza autorizzate dal paragrafo (5) deve: a) avere una durata quanto più breve possibile, e b) rispondere alle esigenze essenziali del beneficiario». Procedimenti principali e questioni pregiudiziali 10 S.A., cittadino afghano, e R.J., cittadino indiano, hanno presentato domande di protezione internazionale in Irlanda, rispettivamente il 15 febbraio e il 20 marzo 2023. 11 Le autorità irlandesi hanno consegnato a ciascuno un unico buono di EUR 25. Tali autorità, per contro, hanno ritenuto di non essere in grado di assegnare loro un alloggio, poiché i centri di accoglienza per richiedenti asilo erano completi, nonostante la disponibilità di alloggi individuali e temporanei in Irlanda. Non disponendo di un alloggio in un siffatto centro di accoglienza, S.A. e R.J. non potevano beneficiare, alla data in cui hanno presentato le loro domande di protezione internazionale, del sussidio per le spese giornaliere per i richiedenti protezione internazionale previsto dal diritto irlandese. CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 133 12 S.A. e R.J. hanno dormito in strada o, occasionalmente, in alloggi precari a Dublino (Irlanda). Hanno dichiarato di non aver sempre mangiato a sufficienza, di non essere stati in grado di preservare la loro igiene e di essersi trovati in una situazione di difficoltà sotto il profilo delle loro condizioni di vita e delle violenze a cui sono stati soggetti. S.A. ha peraltro potuto beneficiare di talune cure mediche d’emergenza. 13 S.A. e R.J. hanno presentato domanda alle autorità irlandesi per ottenere il riconoscimento del loro stato di vulnerabilità, senza riuscirvi. A seguito di un cambiamento delle condizioni di ammissibilità per il sussidio, S.A. e R.J. si sono visti concedere, rispettivamente il 5 aprile 2023 e il 20 aprile 2023, con effetto retroattivo alla data di presentazione della loro domanda di protezione internazionale, un sussidio di importo settimanale pari a EUR 38,80. Essi hanno inoltre potuto ottenere sussidi per soddisfare esigenze aggiuntive ad hoc. 14 S.A e R.J. hanno ottenuto un alloggio rispettivamente il 27 aprile e il 22 maggio 2023. 15 Successivamente, S.A. e R.J. hanno proposto dinanzi alla High Court (Alta Corte, Irlanda), giudice del rinvio, ricorsi contro il Ministro e il procuratore generale, diretti ad ottenere un risarcimento del danno che sarebbe derivato per ciascuno di loro dalla mancata fornitura di alloggio, cibo, acqua e altre condizioni materiali di accoglienza corrispondenti alle loro esigenze essenziali. 16 Dinanzi a tale giudice, il Ministro e il procuratore generale non contestano che si debba constatare una violazione delle norme nazionali di attuazione della direttiva 2013/33 e dell’articolo 1 della Carta, a causa della mancata fornitura di condizioni materiali di accoglienza a S.A. e a R.J. per diverse settimane. 17 Tuttavia, essi sostengono che, poiché tale violazione deriva da un caso di forza maggiore, essa non dovrebbe considerarsi «sufficientemente qualificata», alla stregua della giurisprudenza derivante dalle sentenze del 19 novembre 1991, Francovich e a. (C-6/90 e C9/ 90, EU:C:1991:428), nonché del 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C-46/93 e C-48/93, EU:C:1996:79), per poter dar luogo a un risarcimento. 18 Senza invocare una mancanza di risorse finanziarie, il Ministro e il procuratore generale osservano che le capacità di alloggio in Irlanda dei richiedenti protezione internazionale si sono esaurite a seguito dell’arrivo improvviso in tale Stato membro di un numero senza precedenti di cittadini di paesi terzi che chiedevano protezione temporanea o internazionale. Pertanto, per un periodo di quattro mesi e mezzo, dei maschi adulti, celibi, non vulnerabili, che chiedevano protezione internazionale in detto Stato membro non hanno beneficiato di offerte di alloggio. Le autorità irlandesi avrebbero tuttavia compiuto ogni ragionevole sforzo per garantire la sistemazione di tali persone e per soddisfare altre loro esigenze di accoglienza. Pertanto, la violazione del diritto dell’Unione di cui trattasi nei procedimenti principali non sarebbe stata intenzionale. 19 S.A. e R.J. sostengono, anzitutto, che, quando le disposizioni di una direttiva, al pari delle disposizioni pertinenti della direttiva 2013/33, sono formulate in termini imperativi, il diritto dell’Unione comporta una responsabilità rigorosa dello Stato membro che viola gli obblighi enunciati in tali disposizioni. Inoltre, la forza maggiore non potrebbe essere invocata per giustificare la violazione di un diritto fondamentale assoluto. Infine, le autorità irlandesi non avrebbero, nel caso di specie, adottato tutte le misure necessarie per rispondere alle esigenze essenziali dei richiedenti protezione internazionale e avrebbero compiuto la scelta politica di concentrarsi sul reperimento globale di alloggi. 20 Il giudice del rinvio rileva che una relazione pubblicata nel 2020 aveva ritenuto che l’Irlanda dovesse prevedere l’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale te RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 nendo conto della presentazione di circa 3 500 nuove domande all’anno. Tuttavia, a seguito dell’invasione dell’Ucraina da parte della Federazione russa, tra il mese di febbraio 2022 e il mese di maggio 2023 sono arrivati in Irlanda quasi 100 000 cittadini di paesi terzi che chiedevano protezione temporanea o internazionale, di cui oltre 80 000 hanno dovuto essere alloggiati dalle autorità irlandesi. Tale giudice ritiene che, sebbene il verificarsi di tali eventi fosse certamente imprevedibile, la necessità di disporre di una capacità ricettiva supplementare permanente avrebbe cessato di esserlo dopo un certo lasso di tempo. Ci si sarebbe così potuti aspettare dalle autorità irlandesi, che disponevano di risorse economiche sufficienti, che, oltre a ricercare soluzioni ricettive collettive a medio termine, esse sviluppassero sforzi per trovare un alloggio privato alle persone interessate, mediante la concessione di buoni di pernottamento o di assistenza economica maggiore rispetto al sussidio per le spese giornaliere, o che esse istituissero ricoveri di emergenza. 21 Alla luce di tali elementi e della giurisprudenza della Corte, il giudice del rinvio si interroga sulla possibilità di invocare la forza maggiore per escludere la responsabilità del- l’Irlanda nei procedimenti principali. 22 In tali circostanze, la High Court (Alta Corte) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se, nel caso in cui l’esimente della “forza maggiore” non sia prevista da una direttiva o dal regolamento di attuazione di cui trattasi, tale esimente possa comunque essere eccepita per opporsi a una domanda di risarcimento danni fondata sulla sentenza [del 19 novembre 1991, Francovich e a., C-6/90 e C-9/90, EU:C:1991:428)], per violazione di un obbligo di diritto dell’Unione che conferisce ai singoli diritti derivanti dal diritto fondamentale alla dignità umana sancito dall’articolo 1 della Carta [come esimente nell’ambito della seconda parte del criterio stabilito nella sentenza del 5 marzo 1996, Brasserie du Pêcheur e Factortame, C-46/93 e C-48/93, EU:C:1996:79] o in altro modo]. 2) In caso di risposta affermativa alla prima questione, quali siano i parametri e la corretta portata di tale esimente della forza maggiore». sulle questioni pregiudiziali 23 Secondo una giurisprudenza costante della Corte, nell’ambito della cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte istituita dall’articolo 267 TFUE, quest’ultima deve fornire al giudice nazionale una risposta utile che gli consenta di dirimere la controversia sottopostagli. In tale prospettiva alla Corte incombe, se necessario, riformulare le questioni che le sono sottoposte. A tal riguardo, essa deve trarre dall’insieme degli elementi forniti dal giudice nazionale e, in particolare, dalla motivazione della decisione di rinvio gli elementi del diritto dell’Unione che richiedano un’interpretazione, tenuto conto del- l’oggetto della controversia (v. sentenze del 17 luglio 1997, Krüger, C-334/95, EU:C:1997:378, punti 22 e 23, nonché del 25 febbraio 2025, Alphabet e a., C-233/23, EU:C:2025:110, punto 33). 24 Nel caso di specie, dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che è pacifico, nei procedimenti principali, che le autorità irlandesi, non fornendo ai ricorrenti nel procedimento principale, per diverse settimane, le condizioni materiali di accoglienza previste dalla direttiva 2013/33, hanno violato i loro obblighi derivanti da tale direttiva. 25 In tale contesto, dalle indicazioni contenute in siffatta domanda risulta che le questioni sollevate mirano esclusivamente a consentire al giudice del rinvio di pronunciarsi sul- l’argomento delle autorità irlandesi secondo cui la loro responsabilità al riguardo potrebbe CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 135 essere esclusa, nell’ambito di un’azione di risarcimento danni, a causa del verificarsi di un caso di forza maggiore. Tali autorità sostengono infatti più precisamente che, all’epoca in cui i ricorrenti nei procedimenti principali hanno presentato le loro domande di protezione internazionale, le capacità di alloggio normalmente disponibili in Irlanda per i richiedenti protezione internazionale erano esaurite, a seguito dell’arrivo improvviso in tale Stato membro di un numero senza precedenti di cittadini di paesi terzi che chiedevano protezione temporanea o internazionale, arrivo che avrebbe presentato un carattere imprevedibile e ineluttabile. Per contro, dette autorità non sostengono di essere state oggettivamente impossibilitate a fornire condizioni materiali di accoglienza che coprissero le esigenze essenziali di tali cittadini di paesi terzi. 26 Alla luce di tali elementi, occorre considerare che, con le sue questioni, che vanno esaminate congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il diritto dell’Unione debba essere interpretato nel senso che uno Stato membro, che per varie settimane non abbia garantito l’accesso di un richiedente protezione internazionale alle condizioni materiali di accoglienza previste dalla direttiva 2013/33, possa sottrarsi alla sua responsabilità ai sensi del diritto dell’Unione invocando l’esaurimento temporaneo delle capacità di alloggio normalmente disponibili nel suo territorio per i richiedenti protezione internazionale, a causa di un afflusso di cittadini di paesi terzi richiedenti protezione temporanea o internazionale che, per il suo carattere ingente e improvviso, sarebbe stato imprevedibile e ineluttabile. 27 Secondo una costante giurisprudenza, i soggetti lesi da una violazione del diritto del- l’Unione imputabile a uno Stato membro hanno diritto al risarcimento qualora siano soddisfatte tre condizioni, vale a dire che la norma giuridica dell’Unione violata sia preordinata a conferire loro diritti, che la violazione di tale norma sia sufficientemente qualificata e che esista un nesso causale diretto tra tale violazione e il danno subito da detti soggetti [v., in tal senso, sentenze del 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame, C-46/93 e C-48/93, EU:C:1996:79, punto 51, nonché del 22 dicembre 2022, Ministre de la Transition écologique e Premier ministre (Responsabilità dello Stato per l’inquinamento atmosferico), C-61/21, EU:C:2022:1015, punto 44]. 28 Dalla decisione di rinvio risulta che è pacifico che le disposizioni della direttiva 2013/33 relative alle condizioni materiali di accoglienza conferiscono diritti ai richiedenti protezione internazionale da esse considerati e che le questioni sollevate non si riferiscono all’esistenza di un nesso di causalità diretto tra la violazione di tali disposizioni da parte delle autorità irlandesi e il danno che i ricorrenti nei procedimenti principali avrebbero subito. Poiché tali questioni riguardano quindi solo la seconda delle condizioni enunciate al punto precedente della presente sentenza, occorre ricordare che, per determinare se sussista una violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione, il giudice nazionale investito di una domanda di risarcimento danni deve tener conto di tutti gli elementi che caratterizzano la situazione ad esso sottoposta. Tra gli elementi che possono essere presi in considerazione al riguardo figurano, segnatamente, il grado di chiarezza e di precisione della norma violata, l’ampiezza del potere discrezionale che la norma infranta riserva alle autorità nazionali, l’intenzionalità o l’involontarietà dell’infrazione commessa o del danno causato, la scusabilità o inescusabilità di un eventuale errore di diritto nonché la circostanza che i comportamenti adottati da un’istituzione dell’Unione abbiano potuto concorrere all’adozione o al mantenimento in vigore di provvedimenti o di prassi nazionali contrari al diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 29 luglio RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C-620/17, EU:C:2019:630, punto 42 e giurisprudenza citata). 29 A tal riguardo, la Corte ha precisato, in particolare, che una violazione del diritto del- l’Unione è sufficientemente qualificata quando uno Stato membro ha violato in modo manifesto e grave i limiti posti ai suoi poteri e, in una situazione in cui lo Stato membro interessato disponeva di un margine di discrezionalità considerevolmente ridotto, se non addirittura inesistente, la semplice trasgressione del diritto dell’Unione può essere sufficiente per accertare l’esistenza di una tale violazione del diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenze del 23 maggio 1996, Hedley Lomas, C-5/94, EU:C:1996:205, punto 28, nonché del 15 giugno 1999, Rechberger e a., C-140/97, EU:C:1999:306, punto 50). 30 In ogni caso, una violazione del diritto dell’Unione deve essere considerata come sufficientemente qualificata allorché è intervenuta ignorando manifestamente la giurisprudenza della Corte in materia (v., in tal senso, sentenza del 29 luglio 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C-620/17, EU:C:2019:630, punto 43 e giurisprudenza citata). 31 Se, in linea di principio, spetta ai giudici nazionali valutare la sussistenza delle condizioni per l’insorgere della responsabilità di uno Stato membro per violazioni del diritto del- l’Unione, la Corte può nondimeno precisare talune circostanze di cui tali giudici devono tener conto nella loro valutazione (v., in tal senso, sentenze del 26 marzo 1996, British Telecommunications, C-392/93, EU:C:1996:131, punto 41, e del 18 gennaio 2001, Stockholm Lindöpark, C-150/99, EU:C:2001:34, punto 38). 32 A tal fine, occorre rilevare che l’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2013/33 dispone che gli Stati membri provvedano affinché i richiedenti protezione internazionale abbiano accesso alle condizioni materiali di accoglienza nel momento della presentazione della domanda. 33 Dall’articolo 2, lettera g), di tale direttiva risulta che le condizioni materiali di accoglienza comprendono alloggio, vitto e vestiario, forniti in natura o sotto forma di sussidi economici o buoni, o una combinazione delle tre possibilità, nonché un sussidio per le spese giornaliere. 34 Qualunque sia la modalità di fornitura di tali condizioni scelta da uno Stato membro, l’articolo 17, paragrafo 2, di detta direttiva esige che dette condizioni assicurino ai richiedenti protezione internazionale un’adeguata qualità di vita che ne garantisca il sostentamento e ne tuteli la salute fisica e mentale. L’articolo 17, paragrafo 3, della medesima direttiva consente tuttavia agli Stati membri di subordinare la concessione, in tutto o in parte, di tali condizioni e dell’assistenza sanitaria alla condizione che i richiedenti non dispongano di mezzi sufficienti a garantire loro una qualità della vita adeguata per la loro salute, nonché ad assicurare il loro sostentamento. 35 Inoltre, l’articolo 17, paragrafo 5, della direttiva 2013/33 dispone che, qualora gli Stati membri forniscano le condizioni materiali di accoglienza in forma di sussidi economici o buoni, l’ammontare dei medesimi è fissato sulla base del livello o dei livelli stabiliti dallo Stato membro interessato in modo da garantire una qualità di vita adeguata ai propri cittadini, fermo restando che il trattamento concesso ai richiedenti protezione internazionale può essere meno favorevole di quello accordato a tali cittadini. A tal riguardo, dalla giurisprudenza della Corte risulta che l’importo di tali sussidi economici o buoni deve essere sufficiente a garantire un livello di vita dignitoso e adeguato per la salute nonché per il sostentamento dei richiedenti protezione internazionale consentendo loro CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 137 di disporre di un alloggio, se del caso, nell’ambito del mercato privato della locazione (v., per analogia, sentenza del 27 febbraio 2014, Saciri e a., C-79/13, EU:C:2014:103, punto 42). 36 Quando uno Stato membro opta per la fornitura dell’alloggio in natura, esso deve, in linea di principio, conformarsi a una serie di requisiti specifici enunciati all’articolo 18, paragrafi da 1 a 8, della direttiva 2013/33. Tuttavia, l’articolo 18, paragrafo 9, lettera b), di tale direttiva consente agli Stati membri, in casi debitamente giustificati, di stabilire in via eccezionale modalità di fornitura delle condizioni materiali di accoglienza diverse da quelle previste da tale articolo 18, per un periodo ragionevole e di durata più breve possibile, qualora le capacità di alloggio normalmente disponibili siano temporaneamente esaurite. L’articolo 18, paragrafo 9, in fine, di detta direttiva impone tuttavia che tali condizioni soddisfino comunque le esigenze essenziali delle persone interessate. 37 Indipendentemente dalle scelte operate da uno Stato membro tra le diverse possibilità previste agli articoli 17 e 18 della direttiva 2013/33, dalla giurisprudenza della Corte relativa alla direttiva 2003/9/CE del Consiglio, del 27 gennaio 2003, recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (GU 2003, L 31, pag. 18), giurisprudenza i cui insegnamenti sono parimenti pertinenti, al riguardo, per la direttiva 2013/33, che costituisce la rifusione della direttiva 2003/9, risulta che l’economia generale di tali direttive nonché il rispetto dei diritti fondamentali, e segnatamente delle prescrizioni dell’articolo 1 della Carta, a norma del quale la dignità umana deve essere rispettata e tutelata, ostano a che un richiedente protezione internazionale venga privato, anche solo temporaneamente, della protezione conferita dalle norme minime dettate da tali direttive [v., in tal senso, sentenze del 27 settembre 2012, Cimade e GISTI, C-179/11, EU:C:2012:594, punto 56, nonché del 27 febbraio 2014, Saciri e a., C-79/13, EU:C:2014:103, punto 35]. 38 In particolare, la saturazione delle reti di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale non può giustificare alcuna deroga alle norme minime stabilite dal diritto del- l’Unione per l’accoglienza di tali richiedenti (v., per analogia, sentenza del 27 febbraio 2014, Saciri e a., C-79/13, EU:C:2014:103, punto 50). 39 Dal combinato disposto delle norme così enunciate agli articoli 17 e 18 della direttiva 2013/33 risulta che, in caso di esaurimento temporaneo delle capacità di alloggio normalmente disponibili sul suo territorio per i richiedenti protezione internazionale, uno Stato membro dispone di una scelta tra due possibilità. 40 In primo luogo, e sempreché le condizioni enunciate all’articolo 18, paragrafo 9, di tale direttiva siano soddisfatte, lo Stato membro interessato può decidere di fornire un alloggio in natura, senza essere tenuto a rispettare tutti i requisiti di cui a tale articolo 18, ma soddisfacendo, in ogni caso, le esigenze essenziali delle persone interessate. 41 In secondo luogo, se tale Stato membro non intende più concedere le condizioni materiali di accoglienza in natura o non è più in grado di farlo, deve fornire tali condizioni sotto forma di sussidi economici o buoni di importo sufficiente affinché le esigenze essenziali dei richiedenti protezione internazionale, ivi compreso un livello di vita dignitoso e adeguato per la salute e per garantire il loro sostentamento, siano loro garantite (v., per analogia, sentenza del 27 febbraio 2014, Saciri e a., C 79/13, EU:C:2014:103, punto 48). 42 Ne consegue che, sebbene gli Stati membri dispongano di un certo margine di discrezionalità per determinare la forma e il livello preciso delle condizioni materiali di accoglienza RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 da essi concesse, essi non possono, senza eccedere in modo grave e manifesto tale margine di discrezionalità e senza violare manifestamente la giurisprudenza della Corte, astenersi dal fornire, anche solo temporaneamente, condizioni materiali di accoglienza che coprano le esigenze essenziali di un richiedente protezione internazionale che non disponga di mezzi sufficienti per avere un tenore di vita adeguato alla sua salute e per poter assicurare il proprio sostentamento, anche per quanto riguarda il suo accesso all’alloggio. 43 Pertanto, una siffatta astensione appare tale da costituire una violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione, ai sensi della giurisprudenza ricordata al punto 27 della presente sentenza, anche qualora intervenga in una situazione in cui le capacità di alloggio normalmente disponibili per i richiedenti protezione internazionale, nel territorio dello Stato membro interessato, sono temporaneamente esaurite. 44 In tale contesto, alla luce degli interrogativi del giudice del rinvio, è tuttavia necessario stabilire se la circostanza che un siffatto esaurimento temporaneo delle capacità di alloggio derivi, come sostiene l’Irlanda, da un afflusso ingente e improvviso di cittadini di paesi terzi richiedenti protezione temporanea o internazionale, afflusso avente carattere imprevedibile e ineluttabile, sia tale da consentire allo Stato membro che ha violato i suoi obblighi ricordati al punto 42 della presente sentenza di sottrarsi alla sua responsabilità ai sensi del diritto dell’Unione. 45 A tal riguardo, occorre sottolineare, da un lato, che l’esaurimento temporaneo delle capacità di alloggio normalmente disponibili per i richiedenti protezione internazionale, qualunque ne sia la causa, non implica, in quanto tale, che la fornitura delle condizioni materiali di accoglienza sotto forma di sussidi economici o buoni, che costituisce una delle possibilità offerte agli Stati membri per conformarsi ai loro obblighi ai sensi della direttiva 2013/33, incontri difficoltà particolari o, a fortiori, risulti impossibile. 46 Dall’altro lato, qualora lo Stato membro interessato intenda fornire le condizioni materiali di accoglienza in natura, dal punto 36 della presente sentenza risulta che il legislatore dell’Unione ha istituito, all’articolo 18, paragrafo 9, lettera b), di tale direttiva, un regime derogatorio applicabile, a determinate condizioni, in caso di esaurimento temporaneo delle capacità di alloggio normalmente disponibili, disciplinando al contempo le modalità di tale deroga. Tale legislatore ha segnatamente imposto agli Stati membri un obbligo di risultato diretto ad assicurare «comunque» ai richiedenti protezione internazionale il soddisfacimento delle loro esigenze essenziali, escludendo così che gli Stati membri che attuano tale regime derogatorio possano esimersi dall’offrire le garanzie necessarie a tal fine. 47 A tal riguardo, occorre rilevare che la formulazione dell’articolo 18, paragrafo 9, lettera b), della direttiva 2013/33 non contiene alcuna indicazione da cui risulti che la sua applicazione dovrebbe essere esclusa qualora l’esaurimento temporaneo delle capacità di alloggio normalmente disponibili derivi da un afflusso ingente e improvviso di cittadini di paesi terzi richiedenti protezione temporanea o internazionale, afflusso avente carattere imprevedibile e ineluttabile. 48 Inoltre, tale disposizione prevede espressamente, da un lato, che la deroga da essa istituita può essere attuata solo «in casi debitamente giustificati» e «in via eccezionale» e, dal- l’altro, che le misure adottate in tale ambito devono essere applicate «per un periodo ragionevole e di durata più breve possibile». 49 Alla luce dei requisiti cumulativi ai quali è quindi subordinata l’applicazione dell’articolo 18, paragrafo 9, lettera b), della direttiva 2013/33, si deve ritenere che il regime deroga CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE 139 torio istituito da tale disposizione sia applicabile qualora l’esaurimento temporaneo delle capacità di alloggio normalmente disponibili per i richiedenti protezione internazionale non potesse oggettivamente essere evitato da uno Stato membro ragionevolmente diligente. Pertanto, tale regime derogatorio trova applicazione, in particolare, come rilevato dall’avvocata generale al paragrafo 44 delle sue conclusioni, in casi in cui l’esaurimento temporaneo delle capacità di alloggio normalmente disponibili sia la conseguenza di un afflusso ingente e improvviso di cittadini di paesi terzi richiedenti protezione temporanea o internazionale, afflusso avente carattere imprevedibile e ineluttabile. 50 La Corte ha peraltro già dichiarato che, adottando l’articolo 18, paragrafo 9, della direttiva 2013/33, il legislatore dell’Unione aveva provveduto a prendere in considerazione la situazione in cui uno Stato membro debba far fronte a un aumento molto significativo del numero di domande di protezione internazionale [v., in tal senso, sentenza del 17 dicembre 2020, Commissione/Ungheria (Accoglienza dei richiedenti protezione internazionale), C-808/18, EU:C:2020:1029, punti 222 e 223], aumento che può presentare un carattere imprevedibile e ineluttabile (v., in tal senso, sentenza del 6 settembre 2017, Slovacchia e Ungheria/Consiglio, C-643/15 e C 647/15, EU:C:2017:631, punto 114). 51 orbene, in situazioni in cui il legislatore dell’Unione ha adottato norme volte a definire un regime che impone taluni obblighi di risultato per l’ipotesi del verificarsi di eventi imprevedibili o ineluttabili o di un’altra alea, indipendentemente dalle cause di tali eventi o di tale alea, dalla giurisprudenza della Corte risulta che tali obblighi non possono essere disattesi adducendo il verificarsi di tali eventi o dell’alea considerati dal regime in questione [v., in tal senso, sentenze del 15 giugno 1999, Rechberger e a., C-140/97, EU:C:1999:306, punti 74 e 75, nonché dell’8 giugno 2023, UFC -Que choisir e CLCv, C-407/21, EU:C:2023:449, punti 56 e 57). 52 Pertanto, non si può ammettere, salvo disattendere l’oggetto stesso del regime derogatorio stabilito all’articolo 18, paragrafo 9, lettera b), della direttiva 2013/33 e privare quest’ultimo del suo effetto utile, che uno Stato membro possa giustificare la mancata applicazione degli obblighi derivanti da tale regime derogatorio, e in particolare quello di coprire «comunque» le esigenze essenziali delle persone interessate, adducendo il verificarsi dell’evento al quale è subordinata l’applicazione di detto regime derogatorio, vale a dire l’esaurimento temporaneo delle capacità di alloggio normalmente disponibili per i richiedenti protezione internazionale, ivi compreso il caso in cui esso derivi da un afflusso ingente e improvviso di cittadini di paesi terzi richiedenti protezione temporanea o internazionale, afflusso avente carattere imprevedibile e ineluttabile. 53 Allo stesso modo, non si può ammettere che il fatto di addurre il verificarsi di un evento del genere consenta di accertare che la violazione degli obblighi previsti dalla direttiva 2013/33 non è sufficientemente qualificata per poter dare diritto al risarcimento. Infatti, una soluzione del genere, privando i richiedenti protezione internazionale di un elemento essenziale della loro tutela giurisdizionale effettiva, pregiudicherebbe l’efficacia dell’articolo 18, paragrafo 9, lettera b), di quest’ultima, e in particolare dell’obbligo di risultato quanto al soddisfacimento delle esigenze essenziali di tali richiedenti, che è previsto da tale disposizione e che mira ad assicurare il rispetto della dignità umana garantita dall’articolo 1 della Carta. 54 Nel caso di specie, è d’altronde giocoforza constatare che dalla decisione di rinvio o dal procedimento dinanzi alla Corte non risulta che l’Irlanda abbia dimostrato che non era in grado, a seguito dell’afflusso ingente di cittadini di paesi terzi richiedenti protezione tem RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 poranea o internazionale da essa menzionato, né di fornire loro un alloggio al di fuori del sistema normalmente previsto per ospitare tali cittadini di paesi terzi, eventualmente applicando la deroga prevista all’articolo 18, paragrafo 9, lettera b), della direttiva 2013/33, né, in mancanza, di concedere loro sussidi economici o buoni di importo sufficiente a garantire loro condizioni di vita dignitose. 55 A tal riguardo, il giudice del rinvio indica, al contrario, che è pacifico che le autorità irlandesi disponevano, nei procedimenti principali, di risorse sufficienti per garantire la fornitura di condizioni materiali di accoglienza ai richiedenti protezione internazionale e che in Irlanda vi erano alloggi disponibili. 56 Ne consegue che i procedimenti principali non si riferiscono a una situazione in cui sia accertato che il verificarsi di un evento imprevedibile e ineluttabile avrebbe oggettivamente impedito ad uno Stato membro di fornire condizioni materiali di accoglienza in natura, eventualmente anche a titolo del regime derogatorio previsto all’articolo 18, paragrafo 9, della direttiva 2013/33, o sotto forma di sussidi economici o di buoni, secondo le modalità ricordate ai punti 40 e 41 della presente sentenza. Non risulta quindi necessario, al fine di consentire al giudice del rinvio di dirimere le controversie principali, stabilire se tale Stato membro possa, in una situazione del genere, addurre validamente il verificarsi di un caso di forza maggiore per sottrarsi alla sua responsabilità ai sensi del diritto dell’Unione. 57 Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alle questioni sollevate dichiarando che il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che uno Stato membro, che per varie settimane non abbia garantito l’accesso di un richiedente protezione internazionale alle condizioni materiali di accoglienza previste dalla direttiva 2013/33, non può sottrarsi alla sua responsabilità ai sensi del diritto dell’Unione invocando l’esaurimento temporaneo delle capacità di alloggio normalmente disponibili nel suo territorio per i richiedenti protezione internazionale, a causa di un afflusso di cittadini di paesi terzi richiedenti protezione temporanea o internazionale che, per il suo carattere ingente e improvviso, sarebbe stato imprevedibile e ineluttabile. sulle spese 58 Nei confronti delle parti nei procedimenti principali la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione. Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara: Il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che uno stato membro, che per varie settimane non abbia garantito l’accesso di un richiedente protezione internazionale alle condizioni materiali di accoglienza previste dalla direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, non può sottrarsi alla sua responsabilità ai sensi del diritto dell’Unione invocando l’esaurimento temporaneo delle capacità di alloggio normalmente disponibili nel suo territorio per i richiedenti protezione internazionale, a causa di un afflusso di cittadini di paesi terzi richiedenti protezione temporanea o internazionale che, per il suo carattere ingente e improvviso, sarebbe stato imprevedibile e ineluttabile. CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE tribunale Amministrativo regionale per la toscana, sezione seconda, sentenza 22 ottobre 2025 n. 1668 -Pres. A. Cacciari, Rel. K. Papi -A.S.G.I. -Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione (avv. N. Morandi) c. Ministero dell’Interno, U.T.G. -Prefettura di Siena (avv. distrettuale Stato Firenze). FATTo e DIRITTo 1. I signori -omissis-, cittadini extracomunitari provenienti dall’Afghanistan (il primo) e dal Pakistan (il secondo e il terzo), entrati in Italia chiedevano la concessione della protezione internazionale, dichiarando, onde conseguire l’ammissione alle misure di accoglienza ex D.Lgs. 142/2015, di essere privi di mezzi di sostentamento e in condizioni di grave indigenza (agosto - settembre 2024). (...) 10.3. venendo ora all’interpretazione sistematica delle suddette disposizioni, occorre qui illustrare l’importante e recente evoluzione della giurisprudenza, che ha riguardato le questioni cruciali formanti oggetto della presente controversia, ovvero: a) l’individuazione del momento a partire dal quale lo stato membro è obbligato ad erogare le misure di accoglienza al migrante che abbia richiesto la protezione internazionale e sia indigente; b) se l’insussistenza di posti disponibili nelle strutture esistenti costituisca un’esimente rispetto all’obbligo di garantire le condizioni materiali di assistenza in favore dei richiedenti protezione internazionale privi di mezzi di sostentamento, oppure se ne consenta il differimento, e nel caso per quanto tempo. 10.3.1. Quanto al primo profilo (dies a quo dell’obbligo di erogazione delle misure di accoglienza), appare evidente che le condizioni materiali di assistenza del richiedente asilo privo di mezzi (art. 14 comma 1 D.Lgs. 142/2015) devono essere garantite (a chi ne abbia fatto istanza) dal tempo della domanda di protezione internazionale, come reso evidente dalla formulazione letterale dell’art. 1 comma 2 D.Lgs. 142/2015, più sopra riportato, che sancisce l’applicazione delle misure di accoglienza «dal momento della manifestazione della volontà di chiedere la protezione internazionale», in piena coerenza con l’art. 17 comma 1 della Direttiva 2013/33/UE, anch’esso già riportato. Più nello specifico la Prefettura, organo che deve individuare la struttura di accoglienza, dovrà dunque provvedere in tal senso all’esito di un procedimento amministrativo che viene avviato attraverso la domanda di protezione internazionale e la correlata dichiarazione di indigenza (art. 14 comma 3 D.Lgs. 142/2015), nel corso del quale va verificata la sussistenza dei soli due requisiti normativamente individuati per l’accoglimento dell’istanza, costituiti dall’avvenuta presentazione della richiesta di protezione internazionale, e dal difetto di mezzi di sussistenza. Accertati tali elementi, il migrante va necessariamente (id est in termini vincolati) immesso in un centro di assistenza; solo attraverso tale atto (come meglio precisato ai punti che seguono) il procedimento potrà dirsi concluso ai sensi dell’art. 2 comma 1 L. 241/1990. 10.3.2. venendo ora al secondo aspetto da scrutinare (l’eventualità, cioè, che la mancanza di posti disponibili possa giustificare l’inosservanza dell’obbligo sopra indicato da parte della P.A., nei termini sopra definiti, o il differimento dello stesso), occorre dare conto della posizione assunta in precedenti decisioni di questo Tribunale. La Sezione, prendendo atto delle difficoltà organizzative dell’Amministrazione, aveva infatti ritenuto che non potesse considerarsi inadempiente all’obbligo di erogare le misure di accoglienza la Prefettura che, stante il difetto di posti disponibili, formava una lista di beneficiari in capo ai quali era stata accertata la sussistenza dei requisiti di accesso alle misure, al RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 fine di individuare in modo trasparente la priorità nell’assegnazione dei posti che via via si andavano a liberare nelle strutture esistenti e temporaneamente complete. Più precisamente, a fronte di una domanda di annullamento della nota con cui l’Amministrazione dell’Interno significava ai migranti l’impossibilità di immediato inserimento nelle strutture di accoglienza, ma li informava dell’avvenuta inclusione nella succitata lista di attesa, il Tribunale riteneva che la condotta della P.A. non potesse ritenersi inadempiente e risultasse non lesiva della sfera giuridica dei richiedenti. In particolare, il T.A.R. affermava che: «a) la nota impugnata rappresenta un immediato riscontro, in data 17 ottobre 2024, alla richiesta di inserimento dei ricorrenti nel circuito dell’accoglienza, formulata con pec del 10 ottobre 2024; […] d) la nota impugnata non ha carattere provvedimentale, ma interlocutorio, e, lungi dal preannunciare un diniego, mostra un contegno collaborativo volto a dare seguito alla richiesta dei ricorrenti, sia pure sotto il profilo della compatibilità dell’inserimento con le oggettive difficoltà organizzative ivi rappresentate (e fatta salva la priorità per gli eventuali soggetti vulnerabili); e) essa, perciò, non può dirsi lesiva della sfera giuridica dei ricorrenti, con la conseguenza che il ricorso è da dichiarare inammissibile» (TAR Toscana, II, 25 novembre 2024 n. 1353). Nel contempo, a fronte di domande volte ad evidenziare, da parte di migranti non inseriti nel sistema di accoglienza, ma inclusi nella lista di attesa, un’inerzia della P.A., ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., il Tribunale dichiarava ulteriormente inammissibili i ricorsi, affermando nella sostanza che l’immissione in lista, a fronte dell’indisponibilità di posti nelle strutture, non poteva considerarsi una condotta inadempiente. In particolare, il Tribunale ha affermato, con riferimento a una serie di richiedenti cd. “dublinanti”, che: «[…] tutti i ricorsi sono costruiti nel senso che i ricorrenti vanterebbero un diritto incondizionato all’accoglienza, tanto che la Prefettura non godrebbe di discrezionalità, versandosi, secondo i ricorrenti, in casi di attività vincolata, nel senso che la P.a. sarebbe tenuta a inserire in accoglienza il richiedente protezione internazionale privo dei mezzi di sostentamento. Nel caso di specie e sempre secondo i ricorrenti, la Prefettura non avrebbe mai concluso il procedimento relativo alle loro domande di inserimento, limitandosi ad escluderli dalla lista “ordinaria” di attesa perché è pendente la decisione da parte dell’Unità Dublino, circostanza, quest’ultima, che non avrebbe significato procedimentale. […] nei casi oggetto della presente causa, la P.a. ha da subito fornito un riscontro ai ricorrenti, decidendo di inserire le loro domande in un elenco a parte, in attesa della individuazione della competenza italiana a trattarle (secondo la procedura dell’Unità Dublino). […] non può ritenersi, come invece preteso dai ricorrenti, che la P.a. sia stata inerte, perché, a fronte della presentazione delle loro domande d’inserimento, l’amministrazione ha sin dall’inizio fornito una risposta. […] Per tutto quanto sin qui osservato, va escluso che, a fronte delle domande dei ricorrenti di inserimento in accoglienza, vi sia stato un silenzio-inadempimento della P.a., per il che tutti i gravami proposti, per come articolati, sono da dichiarare inammissibili» (TAR Toscana, Firenze, II, 24 luglio 2025 n. 1417, cfr.: ibidem, 27 marzo 2025 n. 556). Nel contempo, con riferimento a migranti “non dublinanti” cui si era comunicato il mero inserimento in lista di attesa, si è corrispondentemente affermato che: «ritenuto, per quanto sopra, che le censure proposte vadano respinte in quanto l’amministrazione, sia pure in corso di causa, ha evidenziato che, nei limiti delle oggettive possibilità della P.a., i ricorrenti sono stati inseriti in apposita lista d’attesa, con la conseguenza che va esclusa la dedotta inerzia procedimentale (cfr., in termini analoghi, sentenze t.a.r. toscana n. 1042 del 14 novembre 2023 e n. 331 del 22 marzo 2024)» (TAR Toscana, Firenze, II, 22 aprile 2024 n. 472, con richiami di ulteriori precedenti in termini). CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE La suddetta affermazione della sufficienza dell’inserimento in lista di attesa, individuata dal Tribunale quale elemento utile ad escludere l’inerzia dell’Amministrazione, veniva meglio specificata e circostanziata con una successiva pronuncia di questo T.A.R., laddove si evidenziava come: «il riconoscimento di misure di accoglienza può quindi essere subordinato all’accertamento dello stato di bisogno del richiedente e può essere solo temporaneamente condizionato, nella sua concreta attuazione, da ragioni di natura finanziaria o organizzativa. […] in un sistema normativo eurounitario e nazionale teso ad assicurare un sistema di accoglienza che garantisca uno standard minimo di qualità della vita dignitoso e rispondente ai parametri fissati dalle citate disposizioni della direttiva (ripresi dalle disposizioni di cui agli artt. 10 e 12 del D.lgs. n. 142/2015), viene lasciato agli stati membri un margine di discrezionalità sulle concrete modalità di pianificare ed organizzare in concreto le misure di accoglienza. tali parametri di matrice organizzativa sono da considerare come condizioni connaturate alla gestione del sistema di accoglienza che fisiologicamente presenta limiti di sostenibilità finanziaria e organizzativa. È noto che in un ampio dibattito giurisprudenziale sulla configurazione dei cd. diritti finanziariamente condizionati anche la giurisprudenza costituzionale è intervenuta evidenziando come la limitatezza delle risorse può influenzare l’effettività di questi diritti, rendendo necessario un bilanciamento tra la garanzia dei diritti fondamentali e la disponibilità economica che può generare ostacoli al relativo godimento (quali, ad esempio, le liste di attesa alla fruizione delle prestazioni, cfr. Corte Cost. Sentenze n. 455/1990, n. 169/2017 e n. 153/2024). le amministrazioni pubbliche sono chiamate a gestire questa tensione, cercando di garantire l’effettività dei diritti fondamentali attraverso l’organizzazione e l’erogazione di servizi adeguati, anche in presenza di risorse limitate. Gli ostacoli di natura organizzativa e finanziaria devono essere ragionevoli e solo entro tali limiti non compromettono l’effettività del diritto. Come si è già sottolineato, nella materia [che] ci occupa già la normativa vigente evidenzia che i vincoli organizzativi delineano il profilo di una discrezionalità di tipo tecnico che attiene alla scelta delle concrete modalità di allestimento del sistema di accoglienza e non alla possibilità di non attuarlo. l’ordinamento nazionale e comunitario non giustificano né contemplano manifestazioni di inefficienza amministrativa che si concretizzino nel diniego di riconoscimento della accoglienza per incapienza o insufficienza delle strutture, nel ritardo ingiustificato, irragionevole e sproporzionato o nel riconoscimento di standard di accoglienza non coerenti con quelli fissati a livello comunitario. in altri termini la indisponibilità delle strutture può giustificare solo temporanei e ragionevoli ritardi nel riconoscimento delle misure di accoglienza ai richiedenti protezione internazionale che però mai possono superare quella soglia di ragionevole fisiologia che venga a tradursi in un sostanziale diniego delle stesse. in tale senso l’atteggiamento tenuto dall’amministrazione procedente, nel caso in esame, è da ritenersi compatibile con il disposto dell’art. 4, comma 4 del D.lgs. 142/2015 (che così recita: “l’accesso alle misure di accoglienza e il rilascio del permesso di soggiorno di cui al comma 1, non sono subordinati alla sussistenza di requisiti ulteriori rispetto a quelli espressamente richiesti dal presente decreto”). occorre infatti evidenziare che nel caso di specie l’amministrazione non ha denegato il riconoscimento delle misure di accoglienza ma si è limitata ad evidenziare che il procedimento è in corso e che rispetto alla capacità dei C.a.S. presenti sul territorio (intesi nella loro globalità) vi sono tempi di accesso difficilmente programmabili» (TAR Toscana, Firenze, II, 28 marzo 2025 n. 563). In definitiva, questo Tribunale aveva attestato la propria posizione nel senso di dare rilievo (nei giudizi proposti ai sensi dell’art. 117 c.p.a.) alla condotta della P.A. che, in pre RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 senza di una temporanea indisponibilità di posti disponibili nelle strutture esistenti, aveva istituito liste di attesa per rendere trasparente la priorità nell’inserimento; ma aveva nel contempo precisato come tale condotta non potesse ritenersi sempre e comunque non lesiva della posizione giuridica dei migranti, risultando “innocua” solo in presenza di tempistiche riconducibili al criterio della ragionevolezza; il TAR aveva altresì specificato che il mero inserimento in una lista di attesa non esimeva comunque l’Amministrazione dell’Interno dalla successiva attività volta alla ricerca di soluzioni che, in tempi per l’appunto ragionevoli, garantissero l’effettività della tutela dei richiedenti protezione internazionale, rispetto al conseguimento delle condizioni materiali di assistenza. In altre parole, il ritardo nell’attivazione delle misure di accoglienza integra un ingiustificato diniego delle stesse, ove protratto oltre il limite temporale della ragionevolezza, che costituisce criterio generale dell’azione amministrativa. 10.3.3. Sulle questioni sopra indicate si pronunciava anche il giudice amministrativo di secondo grado. Il Consiglio di Stato, con riferimento alle note con le quali veniva comunicata ai migranti l’iscrizione in lista di attesa, ne ipotizzava la natura non provvedimentale, affermandone piuttosto la possibile riconducibilità alla categoria degli atti cd. soprassessori, precisando che «un atto soprassessorio, inteso quale atto con il quale la pubblica amministrazione rinvia ad un accadimento futuro ed incerto nell’an e nel quando il soddisfacimento dell’interesse pretensivo fatto valere dal privato, attesa la sua natura di atto meramente interlocutorio e la sua inidoneità a manifestare la volontà dell’amministrazione, non è autonomamente impugnabile e non rende inammissibile l’azione avverso il silenzio (Cons. Stato, Sez. iV, 8 aprile 2019, n. 2265)», con concessione della tutela cautelare consistente nell’ordine di immediato inserimento del ricorrente in centro di accoglienza (Consiglio di Stato, III, 16 maggio 2025, ordinanza n. 1793, resa nel giudizio diretto a chiedere la sospensione cautelare della sentenza del TAR Toscana n. 563/2015). Nella stessa ordinanza cautelare emessa nella presente causa, il Consiglio di Stato dichiarava che: «la misura di accoglienza, per sua natura, non può essere disposta a distanza di oltre un anno dalla sua richiesta (il che avverrebbe se a fronte di una richiesta presentata ad agosto 2024 si dovesse attendere l’esito del giudizio di merito in primo grado), avendo una primaria funzione di tutela immediata della condizione del richiedente protezione internazionale, nonché una parallela ed indiretta funzione di tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico » (Consiglio di Stato, III, 27 giugno 2025 ordinanza n. 2364). Il Giudice amministrativo di appello si indirizzava dunque ad affermare, sia pure nell’interlocutoria e non definitiva sede cautelare, che l’inserimento del migrante in lista di attesa non è di per sé idoneo a definire il procedimento avviato con la richiesta di asilo integrata dalla dichiarazione di indigenza (art. 14 comma 3 D.Lgs. 142/2015), costituendo un mero atto soprassessorio tale da non escludere l’inerzia della P.A., che potrà dirsi cessata solo con l’atto definitivo di immissione nelle strutture di accoglienza. Quanto ai tempi di emissione di tale atto, il Consiglio di Stato evidenziava l’impossibilità di differire sine die la definizione del procedimento, attesa la «primaria funzione di tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico» svolta dalle misure di accoglienza. 10.3.4. In termini più decisi, sulla ricostruzione sistematica della portata delle norme sopra riportate è recentemente intervenuta la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, Terza Sezione, 1° agosto 2025, resa nella causa C-97/24, che si è pronunciata sulla problematica, cruciale anche ai fini della definizione della presente controversia, riguardante la po CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE sizione dell’Amministrazione dello Stato membro che, dinanzi al richiedente protezione internazionale, non disponga di strutture nelle quali poter ricoverare i migranti. La Corte andava perciò a pronunciarsi sulla seguente questione: «se il diritto dell’Unione debba essere interpretato nel senso che uno Stato membro, che per varie settimane non abbia garantito l’accesso di un richiedente protezione internazionale alle condizioni materiali di accoglienza previste dalla direttiva 2013/33, possa sottrarsi alla sua responsabilità ai sensi del diritto dell’Unione invocando l’esaurimento temporaneo delle capacità di alloggio normalmente disponibili nel suo territorio per i richiedenti protezione internazionale, a causa di un afflusso di cittadini di paesi terzi richiedenti protezione temporanea o internazionale che, per il suo carattere ingente e improvviso, sarebbe stato imprevedibile e ineluttabile» (Corte UE, Terza Sezione, 1° agosto 2025, resa nella causa C-97/24). La soluzione proposta dalla Corte è nel senso di affermare che lo Stato membro, al momento della presentazione dell’istanza di protezione internazionale da parte del migrante (e, per quanto concerne la normativa italiana, in difetto di mezzi sufficienti in capo allo stesso), ha l’obbligo di erogare le misure di accoglienza, negando che la temporanea carenza di strutture disponibili ad ospitare il richiedente possa in qualche modo escludere l’antigiuridicità del rifiuto o del differimento eccessivamente protratto dell’ammissione all’accoglienza stessa. In proposito, la Corte ha infatti affermato che: (...) (Corte UE, Terza Sezione, 1° agosto 2025, resa nella causa C-97/24). 10.4. Alla luce della suddetta evoluzione del quadro giurisprudenziale, soprattutto tenendo conto della recente pronuncia della Corte di Giustizia (che ha il primato nell’interpretazione del diritto europeo e alla quale è demandata la funzione nomofilattica nella ricostruzione dello stesso: art. 267 tFUe), e considerato che, in virtù dell’art. 117 comma 1 della Costituzione italiana, a fronte di più possibili interpretazioni del diritto interno occorrerà prediligere quella conforme al diritto dell’Unione (che per effetto del medesimo art. 117 comma 1 risulta interpretazione costituzionalmente orientata), questo T.A.R. ritiene che la posizione sinora da esso espressa sulle misure di accoglienza, nei termini sopra indicati, debba necessariamente essere precisata e integrata, nei termini che seguono, essendo finora mancata l’individuazione di un preciso e certo limite temporale di ragionevolezza al cui verificarsi il ritardo nell’attivazione delle misure di accoglienza integra un loro ingiustificato diniego. 10.4.1. In primo luogo, occorre valorizzare le previsioni, presenti sia nella Direttiva (art. 17 comma 1) che nel D.Lgs. 142/2015 (art. 1 comma 2), secondo le quali, inequivocabilmente, il richiedente protezione internazionale (che è titolare di apposito permesso di soggiorno che ne legittima la presenza in Italia, e in generale negli stati membri dell’UE, fino al definitivo pronunciamento sulla spettanza dell’asilo), se sprovvisto di mezzi sufficienti a garantirsi una vita dignitosa (art. 17 comma 3 della Direttiva, art. 14 comma 1 D.Lgs. 142/2015), ha titolo ad accedere alle misure di accoglienza sin dal momento della presentazione della domanda di protezione (purché abbia altresì dichiarato il proprio stato di indigenza ex art. 14 D.lgs. 142/2015). In virtù di quanto precisato dalla Corte UE con il recente intervento sopra riportato per stralcio, la circostanza che lo Stato membro si trovi temporaneamente sprovvisto di strutture disponibili per il relativo ricovero non esime l’Amministrazione dalla necessità di far fronte tempestivamente, in tempi ragionevoli, alla richiesta. Conseguentemente, laddove la PA verifichi, in capo a un migrante, la sussistenza dei due unici requisiti (art. 4 comma 4 D.Lgs. 142/2015) per l’accesso alle misure di accoglienza, RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 consistenti nell’avvenuta presentazione della domanda di protezione internazionale e nella carenza di mezzi di sostentamento, deve erogare misure idonee a garantire le condizioni materiali di assistenza, come definite dalla Direttiva. L’Italia, tra le possibili modalità considerate dalla Direttiva, ha individuato quale strumento per erogare tali misure esclusivamente il ricovero in strutture dedicate all’accoglienza, dunque l’unico atto satisfattivo e idoneo a tutelare la sfera giuridica del richiedente sarà l’inserimento in un centro ex art. 9 comma 1 o ex art. 11 D.Lgs. 142/2015. Non potrà invece considerarsi in alcun modo satisfattivo della posizione giuridica di vantaggio attribuita dall’ordinamento al richiedente protezione internazionale il mero inserimento in una lista d’attesa, né tale iscrizione “prenotativa” potrà considerarsi conclusiva del procedimento amministrativo avviato dalla richiesta del migrante (art. 14 D.Lgs. 142/2015), così come non lo è la nota che comunica l’immissione in un siffatto elenco. 10.5. Quanto ai tempi di cui la P.A. potrà disporre per la definizione del procedimento, in assenza di indicazioni in tal senso nell’ambito del D.Lgs. 142/2015 (come anche nella Direttiva) o in altre fonti normative di settore, occorre attingere alla normativa generale prevista dalla L. 241/1990, posto che l’erogazione di misure di accoglienza costituisce comunque, da parte della Prefettura, l’atto conclusivo di un procedimento amministrativo che si avvia con la domanda di asilo integrata dalla dichiarazione di indigenza ex art. 14 comma 3 D.Lgs. 142/2015 da parte del migrante, e nell’ambito del quale l’Amministrazione dell’Interno dovrà verificare la sussistenza di due presupposti: (i) l’avvenuta presentazione della domanda di protezione internazionale, e (ii) la carenza di mezzi di sostentamento; in presenza di entrambi i descritti requisiti, la Prefettura dovrà necessariamente, e in termini vincolati (come emerge dalla su riportata ricostruzione), disporre l’applicazione delle misure. Tanto precisato sul momento di avvio e sulla fase istruttoria del procedimento, occorre ora individuare il termine entro il quale la P.A. dovrà concludere lo stesso, previa riaffermazione che, in virtù dei principi recati dalla Legge 241/1990 al primo comma dell’art. 2, ogni procedimento amministrativo deve essere concluso entro uno spatium temporis prestabilito. In tal senso, ex plurimis:«ogni procedimento amministrativo deve avere una massima durata temporale » (Consiglio di Stato, III, 13 settembre 2022 n. 7952, anch’essa in materia di diritto dell’immigrazione). orbene, in virtù di quanto statuito dalla legge de qua, il termine generale entro il quale il procedimento deve essere concluso è pari a trenta giorni, come indicato dall’art. 2, comma 2, della L. n. 241 del 1990, secondo cui: «nei casi in cui disposizioni di legge ovvero i provvedimenti di cui ai commi 3, 4 e 5 non prevedono un termine diverso, i procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il termine di trenta giorni». Il successivo comma 3 del medesimo art. 2 ha inoltre previsto la possibilità che vengano emanate norme regolamentari recanti termini derogatori: «con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, adottati ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta dei ministri competenti e di concerto con i ministri per la pubblica amministrazione e l’innovazione e per la semplificazione normativa, sono individuati i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali». Infine il quarto comma dell’art. 2 ha stabilito che: «nei casi in cui, tenendo conto della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento, sono indispensabili CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE termini superiori a novanta giorni per la conclusione dei procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali, i decreti di cui al comma 3 sono adottati su proposta anche dei ministri per la pubblica amministrazione e l’innovazione e per la semplificazione normativa e previa deliberazione del Consiglio dei ministri. i termini ivi previsti non possono comunque superare i centottanta giorni, con la sola esclusione dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e di quelli riguardanti l’immigrazione». Dovendosi, ai fini della risoluzione della presente controversia, ricostruire sistematicamente la portata delle suddette disposizioni in materia di immigrazione, il Collegio ritiene che, in primo luogo, il comma 4 sopra riportato determini l’inapplicabilità, al settore in esame, del termine generale di trenta giorni fissato dall’art. 2 comma 2, ed anche del termine “aggravato” di novanta giorni che può essere previsto in sede regolamentare ai sensi del comma 3. Invero, come affermato in giurisprudenza, il quarto comma dell’art. 2 rende evidente: «la chiara volontà del legislatore di disciplinare specificamente ed in modo peculiare le materie concernenti gli stranieri (l’immigrazione e la concessione della cittadinanza italiana) rispetto all’intero sistema dei termini per il procedimento amministrativo previsto dai commi 2 e 3» (Consiglio di Stato, III, 13 settembre 2022 n. 7952). Il termine che il Collegio ritiene applicabile al settore dell’immigrazione è costituito da quello di centottantagiorni, contemplato dal comma 4. Invero tale disposizione, dopo aver stabilito, in casi eccezionali, la possibilità che venga previsto un termine superiore a novanta giorni ma inferiore ai centottanta giorni in sede regolamentare e per procedimenti di particolare complessità, deroga espressamente a tali limitazioni per i procedimenti relativi all’acquisto della cittadinanza italiana e in generale per tutti quelli riguardanti l’immigrazione (salvo i casi di espressa previsione di un termine in sede normativa, come ad esempio accade per il rilascio del permesso di soggiorno, per il quale è indicato il termine di sessanta giorni, ai sensi del- l’art. 5 comma 9 D.lgs. 286/1998). In altre parole, per i procedimenti in materia di immigrazione, il legislatore prevede la possibilità che, con apposito regolamento e senza alcuna limitazione “casistica” né onere motivazionale di sorta, si possa superare il termine di centottantagiorni. Ciò sta a significare, per l’appunto, che il settore della migrazione è sottratto al sistema normativo di cui ai commi 2 e 3, e anche alla prima parte del comma 4. Con riferimento a tale ambito, invero, il legislatore stabilisce unicamente che, in deroga a quanto in precedenza statuito, può fissarsi in sede regolamentare un termine più lungo di centottanta giorni, con ciò ben potendosi desumere che il termine ordinario è per l’appunto quello dei centottanta giorni, applicabile in difetto di disposizioni regolamentari derogatorie. Peraltro, la previsione di un termine base più esteso rispetto a quello ordinario (trenta giorni, comma 2), e anche delle deroghe introducibili mediante regolamento (novanta giorni, comma 3), si appalesa ragionevole, considerato l’elevatissimo numero dei procedimenti che riguardano l’immigrazione, e le risorse necessariamente limitate di cui dispone l’Amministrazione, nonché, con specifico riferimento al procedimento di accesso alle misure di accoglienza, le oggettive necessità organizzative connesse all’approntamento delle strutture ospitanti (reperimento degli immobili utilizzabili a tal scopo, eventuali lavori di ristrutturazione, affidamento della gestione ecc.). Inoltre, il termine massimo per la conclusione dei procedimenti di esame delle domande di protezione ammonta a 18 mesi e 33 giorni (art. 27, d.lgs. 28 gennaio 2008, n. 25) dal momento di presentazione delle stesse. La giurisprudenza amministrativa, del resto, si è già espressa in termini coerenti con le conclusioni sopra raggiunte da questo Collegio: «È certamente vero che per l’introduzione RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 delle regole previste dai commi 3 (termine massimo di 90 giorni) e 4 (termine massimo di 180 giorni) occorre l’esercizio del potere regolamentare ivi previsto: il comma 3 prevede che con D.P.C.m. “sono individuati i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali” ed il comma 4 aggiunge che con D.P.C.m. possono anche essere previsti termini superiori a 90 e inferiori a 180 giorni. tuttavia, si deve escludere che l’esercizio del potere regolamentare sia necessario per sottrarre i procedimenti in tema di immigrazione e cittadinanza al limite temporale massimo dei 180 giorni: lo stesso articolo 2 ha previsto che per questi procedimenti (e solo loro) l’ordinaria durata possa essere più lunga, da un lato per la loro particolare e intrinseca complessità e dall’altro per il pressoché certo altissimo numero dei procedimenti amministrativi attivati con le istanze degli interessati. D’altra parte, la deroga prevista per questi procedimenti, come già evidenziato, neppure prevede un espresso limite temporale: il comma 4 del- l’art. 2 non fissa un termine finale (superiore ai 180 giorni) entro il quale tali procedimenti si devono comunque concludere e nemmeno dispone che il superamento del termine debba essere giustificato nei singoli casi. ben diversamente, solo il primo periodo del comma 4 sottopone il regime derogatorio ivi disciplinato a stringenti vincoli motivazionali e alla necessità di esplicitare con essi la stretta “indispensabilità” della deroga temporale ai 90 giorni sotto i plurimi profili “della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento”. Viceversa, nessun vincolo motivazionale o giustificativo è previsto per i procedimenti riguardanti gli stranieri, nonostante per essi si preveda il superamento anche del tetto massimo dei 180 giorni. Ne consegue che l’ultimo periodo del comma 4, riguardante i soli procedimenti in materia di cittadinanza ed immigrazione, nel non subordinare la sua applicazione a condizioni procedurali espresse e specifiche, ha una immediata e incondizionata portata applicativa, nel senso che non occorre l’emanazione di disposizioni regolamentari affinché si ritenga senz’altro applicabile il termine di 180 giorni per la durata del procedimento. Per le ragioni che precedono, desumibili dalla lettura dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990, la Sezione ritiene di ribadire il principio già enunciato con i suoi numerosi precedenti innanzi richiamati, per i quali “l’esclusione della materia dell’immigrazione, di cui all’ultimo periodo del sopra riportato comma 4, riguarda l’intero sistema dei termini per il procedimento amministrativo prevista dai tre commi e a maggior ragione il termine più breve previsto dal comma 2” (per tutte, Cons. Stato, sez. iii, -omissis- del 2016)» (Consiglio di Stato, III, 13 settembre 2022 n. 7952). In considerazione di tutti i predetti argomenti, il Collegio ritiene che debba individuarsi, per la definizione del procedimento diretto alla concessione delle misure di accoglienza, il termine di centottanta giorni, decorrenti dalla domanda di protezione internazionale integrata dalla dichiarazione di indigenza del migrante (art. 14 D.Lgs. 142/2015), trascorsi i quali il mancato inserimento in struttura dello straniero integra un’inerzia da parte della PA, tutelabile ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. configurandosi, nella fattispecie, l’esercizio di un potere pubblicistico vincolato, nella sua finalità, all’erogazione dell’accoglienza ai migranti che abbiano formulato domanda di protezione e che siano sprovvisti di mezzi finanziari. 10.4.2. Considerato che l’Amministrazione dell’Interno, vista la pregressa prassi di lasciare i migranti nella lista d’attesa ben oltre il termine sopra indicato, dovrà in esecuzione della presente pronuncia affrontare l’inserimento in accoglienza di un numero presumibilmente considerevole di soggetti che si trovano in tale condizione, il Tribunale ritiene che debba assegnarsi alla P.A., per provvedere alla tempestiva collocazione dei migranti di cui alla lista CoNTENzIoSo CoMUNITARIo ED INTERNAzIoNALE predisposta, un termine di novanta giorni, decorrenti dalla pubblicazione della presente sentenza. Ciò, ai sensi e per gli effetti dell’art. 34 comma 1 lettera ‘e’ c.p.a., e comunque fermo restando che, per tutte le domande che perverranno in seguito alla pubblicazione del presente provvedimento, il termine di centottanta giorni per l’inserimento effettivo in struttura decorrerà dalla data di presentazione della domanda di protezione internazionale con dichiarazione di indigenza. 10.5. In virtù delle considerazioni che precedono la nota inviata dalla Prefettura di Siena ai ricorrenti odierni, con la quale si affermava che «l’eventuale inserimento degli interessati nel circuito dell’accoglienza resta subordinato comunque alla presenza di posti disponibili nei centri di accoglienza della Provincia di Siena, tenuto conto che, ad oggi, non risulta possibile specificare una tempistica certa in considerazione di una serie di elementi fattuali», è illegittima e deve essere annullata. Invero, avendo la P.A. accertato la spettanza delle misure ai tre ricorrenti succitati (richiedenti la protezione internazionale e privi di mezzi), avrebbe dovuto, entro centottanta giorni dalla domanda di asilo con dichiarazione di indigenza, inserirli in una struttura di accoglienza. 10.5.1. Peraltro, in via meramente tuzioristica, l’illegittimità della condotta serbata dalla P.A. si evidenzia anche sotto ulteriore profilo. Invero, l’art. 11 D.Lgs. 142/2015 pone a disposizione delle Prefetture numerosi strumenti, anche di carattere straordinario, per fare fronte alle accresciute esigenze di accoglienza e all’insufficienza delle strutture esistenti, che però la Prefettura di Siena non pare avere utilizzato appieno, come correttamente deducono le parti ricorrenti. In particolare, e a titolo meramente esemplificativo, non si sono attivate le misure di affidamento diretto ex d.l. 451/1995, cui è consentito ricorrere ai sensi dell’art. 11 comma 2 D.Lgs. 142/2015 nei casi di estrema urgenza (nella relazione depositata in sede istruttoria la Prefettura fa infatti riferimento a gare indette nel 2024 e ancora in corso). Nemmeno si è provveduto, come pur previsto dal medesimo secondo comma dell’art. 11 sempre per i casi di estrema urgenza, a derogare ai parametri di capienza dei C.A.S. nella misura massima del doppio della capienza originaria, con individuazione delle modalità di attuazione ad opera di un’apposita commissione tecnica nominata dallo stesso prefetto ex art. 11 comma 2 (lo strumento parrebbe esser stato attivato dalla Prefettura di Siena solo nella misura del 50% dell’aumento di capienza, come si evince dalla relazione depositata a seguito dell’ordinanza istruttoria del Tribunale), né ha fatto ricorso alle peculiari strutture (introdotte dall’art. 5 bis comma 4 D.L. 10 marzo 2023 n. 20, convertito in L. 5 maggio 2023 n. 50) contemplate dall’art. 11 comma 2 bis D.Lgs. 142/2015. Nel contempo, non risultano segnalazioni del Prefetto di Siena ai soggetti deputati al coordinamento nazionale, regionale o territoriale dell’assistenza ex art. 16 D.Lgs. 142/2015; né sembra essere stata avviata alcuna interlocuzione con le Autorità nazionali onde verificare la disponibilità di posti liberi in altri luoghi. Nel contempo la Prefettura, pur ormai da anni in una condizione di sofferenza sotto il profilo dell’accoglienza, come dalla stessa a più riprese segnalato nei provvedimenti impugnati e nella relazione istruttoria qui depositata, non risulta aver interloquito con il Commissario delegato nominato il 16 aprile 2023 (ordinanza del Capo del Dipartimento della protezione civile n. 984 del 16 aprile 2023) per la gestione dello stato di emergenza nazionale dichiarato con delibera del Consiglio dei Ministri dell’11 aprile 2023, in conseguenza dell’eccezionale incremento dei flussi di persone migranti in ingresso sul territorio nazionale attraverso le rotte del Mediterraneo. 10.6. In definitiva, in conseguenza di quanto stabilito ai precedenti punti, il decreto del RASSEGNA AvvoCATURA DELLo STATo N. 1-2/2025 Prefetto di Siena in data 14 gennaio 2025, con cui si individuano le modalità di formazione della lista di attesa per l’accesso ai CAS (in disparte quanto verrà precisato nel prosieguo della presente trattazione sui singoli criteri preferenziali e di postergazione, che come si vedrà solo in parte risultano legittimi) rimane in vigore nei limiti sopra descritti (permanenza nella lista, per i richiedenti asilo privi di mezzi di sussistenza, per non più di centottanta giorni dalla domanda di protezione internazionale, e di novanta giorni dalla pubblicazione della presente sentenza per le istanze già acquisite e non soddisfatte nel termine di 180 giorni dalla loro presentazione). (...) 12. In definitiva il ricorso, siccome parzialmente fondato, va accolto in parte qua, con conseguente annullamento della nota prefettizia del 14 marzo 2025, impugnata dai singoli migranti, e con l’annullamento del decreto prefettizio del 14 gennaio 2025 gravato da tutti i soggetti ricorrenti nelle parti in cui: (a) esclude che la Prefettura, dopo la compilazione della cd. lista d’attesa, resti obbligata ad erogare materialmente e prontamente le misure di accoglienza in favore di tutti i migranti aventi titolo (richiedenti la protezione internazionale e privi di mezzi, siano o meno dublinanti) dal momento della presentazione della domanda di protezione, e comunque entro un termine ragionevole che non potrà protrarsi oltre centottanta giorni dalla domanda medesima (ma con applicazione del termine di novanta giorni dalla pubblicazione della presente sentenza in sede di prima attuazione, ai sensi dell’art. 34 comma 1 lettera ‘e’ c.p.a., con riferimento alle domande d’inserimento ancora pendenti e non soddisfatte entro il termine di 180 giorni dalla loro presentazione); b) prevede, nella formazione della succitata lista d’attesa, la postergazione dei migranti assoggettati alla cd. “procedura Dublino”. Il ricorso va invece respinto nelle altre parti. (...) P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, per le ragioni e nei sensi indicati in motivazione e annulla in parte qua (si veda il punto 11 della parte narrativa) il decreto del Prefetto di Siena del 14 gennaio 2025, nonché la nota PEC della Prefettura di Siena in data 14 marzo 2025, diretta ai ricorrenti -omissis- e -omissis-. Compensa tra le parti le spese del giudizio. (...) Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025. ContenzioSonazionale “Qui si convien lasciare ogne sospetto”(*) Sul tavolo del Primo Presidente della Cassazione il contrasto esistente in ordine alle modalità di proposizione della domanda del convenuto nei confronti di coevocato in giudizio Nota a CassazioNe Civile, sezioNe terza, orDiNaNza 23 DiCembre 2025 N. 33810 Adolfo Mutarelli (**) era oramai tempo che, stante il silenzio del codice di rito ante e post Cartabia natum, le Sezioni Unite venissero investite della quaestio iuris dell’ammissibilità e del regime processuale applicabile alla domanda proposta nei confronti di parte già convenuta in giudizio. La lacuna sembra ora colmarsi con l’ordinanza del 23 dicembre 2025, n. 33810 con cui la terza Sezione civile della Cassazione ha disposto la trasmissione degli atti al Primo Presidente per la valutazione sull’opportunità dell’assegnazione del ricorso alle Sezioni Unite per la risoluzione della questione relativa alla necessità, per il convenuto che intenda proporre una domanda nei confronti di un altro convenuto, di chiedere al giudice lo spostamento della prima udienza sulla falsariga di quanto prescritto dall’art. 269, comma 2, c.p.c. per la chiamata in causa del terzo. Seppur con riferimento alla disciplina processuale ante Cartabia, l’ordinanza motiva la richiesta di rimessione per il persistente contrasto giurisprudenziale in quanto questione di diritto «di massima di particolare importanza, in ragione della frequente ricorrenza in concreto della fattispecie» (1). (*) A. DAnte, Divina Commedia, Inferno, Canto III. (**) Già Avvocato dello Stato. rASSeGnA AVVoCAtUrA DeLLo StAto -n. 1-2/2025 In un precedente contributo, cui per brevità si rinvia, si era già illustrato il dissonante contrasto tra le più recenti decisioni della Cassazione che avevano affrontato il tema della disciplina applicabile alla domanda nei confronti di coevocato e che, per delicatezza processuale e lessicale, viene qualificata come “trasversale” o talora, con più coraggio, “riconvenzionale impropria” (2). L’una e l’altra formula nascondono forse la stessa soluzione al problema: se e quanto possa (o debba) parificarsi una tale domanda alla riconvenzionale che, quale contro domanda, la storia processualcivilistica vorrebbe riferita a quella proposta dal convenuto all’attore (o dall’attore al convenuto come reconventio reconventionis)(3). Secondo un primo orientamento, per dir così maggioritario e ancora di recente confermato, il convenuto che intenda formulare una domanda nei confronti di altro convenuto non dovrebbe essere aggravato dell’onere di richiedere il differimento dell’udienza ex art. 269 c.p.c. potendo limitarsi a formulare la suddetta domanda nel rispetto dei termini e con le modalità previste dall’art. 167 c.p.c. per la domanda riconvenzionale strictu sensu, ciò per la seducente ragione che non potrebbe ritenersi terzo chi è già parte del giudizio. Peraltro, nella riferita prospettiva, l’imporre la necessità del differimento dell’udienza per consentire la chiamata in causa del terzo costituirebbe misura del tutto sovrabbondante, in quanto appare poco ragionevole chiamare in causa chi risulta già chiamato (4). Appare evidente come tale orientamento operi una parificazione toutcourt della domanda trasversale (o riconvenzionale impropria) all’unica riconvenzionale disciplinata dal codice senza neanche indagare se e in quale modo una tale domanda debba (o meno) essere fondata sui medesimi fatti posti dall’attore a fondamento della propria domanda (5). A tal ultimo riguardo la (1) Per un compiuto esame delle domande trasversali è agevole il rinvio a: G. DeLLA PIetrA, la modalità di proposizione della riconvenzionale trasversale, in scritti in onore di bruno sassani, a cura di r. tISCInI, e F.P. LUISo, Pisa, 2022, I, pagg. 293 e ss. (2) A. MUtAreLLI, Domanda riconvenzionale impropria e domanda trasversale, un possibile distinguo?, in rass. avv. stato, 2021, vol. IV, pagg. 261 e ss. (3) In tal senso, seppur con riferimento all’art. 183, 4° comma c.p.c., M. CoMAStrI, Commentario del codice di procedura civile, diretto da L.P. CoMIGLIo, C. ConSoLo, B. SASSAnI e r. VACCAreLLA, torino, vol. I, pag. 487. (4) Cass., ord., 23 marzo 2022, n. 9411; Cass., 26 ottobre 2017, n. 25415 e, con riferimento alla disciplina processuale anteriore alla riforma del 1990, Cass., 15 maggio 1991, n. 6800; Cass., 29 aprile 1980, n. 2448; Cass., 15 maggio 1973, n. 1375. In dottrina: G. GUArnerI, sulle modalità di proposizione della c.d. domanda riconvenzionale trasversale, in riv. Dir. Proc., 2, 2022, pag. 759; A. LoMBArDI, il regime processuale della c.d. domanda trasversale, in iUs Processo civile, 21 marzo 2022; G. BArILe, la domanda trasversale secondo l’ultima giurisprudenza di legittimità, in riv. trim. Dir. e Proc. Civ., 1, 2022, pag. 225. (5) In giurisprudenza si ritiene che per aversi domanda riconvenzionale tra le contrapposte pretese debba esistere un collegamento obiettivo, tale da suggerire la celebrazione del simultaneus processus, a fini di economia processuale ed in applicazione del principio del giusto processo di cui all’art. 111, 1° co., Cost. (ex plurimis Cass., 14 maggio 2022, n. 1617 e Cass., 4 marzo 2020, n. 6091) discorrendosi, ContenzIoSo nAzIonALe Cassazione risolve tautologicamente la problematica affermando che «Non è, invece, necessario che la riconvenzionale “trasversale” sia fondata sui medesimi fatti posti dall’attore principale a fondamento della sua domanda (sez. 3, sentenza n. 2848 del 29 aprile 1980)» (6). Meraviglia come la Corte abbia operato un riferimento ad una sentenza del 1980 dimenticando che il problema sul tavolo non è sorto con l’impianto del codice di rito che non conteneva nessun appiglio (neanche apparente) per consentire una lettura restrittiva della nozione di domanda riconvenzionale (solo) come quella svolta dal convenuto nei confronti dell’attore (artt. 36, 167, 2° comma e 292 c.p.c.), e che è stato avvertito solo all’indomani della riforma processuale introdotta con L. 26 novembre 1990, n. 353, in ragione delle rigide preclusioni processuali introdotte nel giudizio ordinario. All’indomani di questo intervento normativo e delle preclusioni processuali introdotte ci si è domandati in che misura e modo dovessero bilanciarsi le esigenze di economicità dei giudizi con il diritto di difesa del convenuto colpito dalla domanda di litisconsorte. Deve infatti darsi atto che sino a quel momento la giurisprudenza aveva ammesso e plasmato (nel silenzio del codice di rito) i presupposti e le modalità di proposizione della domanda del convenuto nei confronti di altro litisconsorte ritenendo sufficiente la mera proposizione della stessa nella comparsa di costituzione (art. 170 c.p.c.) e facendo in tal modo prevalere ragioni di carattere sostanziale in quanto «sarebbe rigido e vacuo formalismo negare a chi è chiamato in causa la possibilità di far valere in quella medesima sede il diritto di cui è titolare e che avrebbe potuto sicuramente tutelare mediante l’intervento sol perché, maliziosamente o meno, gli è stata attribuita tale veste processuale» (7). L’esistenza del contraddittorio già in atto e l’inesistenza di preclusioni processuali militavano nel senso che la soluzione raggiunta costituisse un soddisfacente punto di equilibrio tra esigenze di concentrazione, celerità e economicità del processo con il diritto di difesa del coevocato destinatario della domanda del litisconsorte, tenuto anche conto che, ante 1990, il terzo poteva anche essere direttamente evocato in giudizio alla prima udienza dal convenuto. L’illustrato assetto giurisprudenziale veniva confermato anche dopo l’intervento processuale del 1990. Già nella prima pronuncia successiva alla novella del 1990 si dava per scontato che ogni domanda proposta nei confronti di litisconsorte fosse parificabile ad ogni effetto alla riconvenzionale. L’apo in tema di reconventio reconventionis di ammissibilità nei limiti in cui la sua proposizione sia giustificata dalle difese del convenuto (Cass., 4 marzo 2020, n. 6091). (6) Cass., ord., 23 marzo 2022, n. 9411, cit. (7) Così: Cass., 4 gennaio 1969, n. 9, in Giur. it., 1970, 1, c. 810 con nota di G. tArzIA, sulla proposizione delle domande tra litisconsorti. In tal senso Cass., 15 giugno 1991, n. 6800. rASSeGnA AVVoCAtUrA DeLLo StAto -n. 1-2/2025 dittico riferimento all’esigenza di garantire il simultaneus processus nel dichiarato fine di privilegiare celerità e concentrazione, costituiva la cartina di tornasole della bontà della soluzione prescelta (8). Senonché la quies giurisprudenziale raggiunta veniva posta in discussione da un’articolata sentenza della Cassazione secondo cui allorché il convenuto intenda proporre una domanda nei confronti di coevocato, fondata su un titolo diverso da quello dedotto dall’attore e appartenente già al processo, non può procedere nelle forme di una domanda riconvenzionale, dovendo, invece evocare l’altro convenuto, quale terzo estraneo al rapporto processuale con chiamata di terzo, per comunanza di causa o garanzia. Ciò in quanto non potrebbe ritenersi sufficiente la proposizione di domanda riconvenzionale sol perché il soggetto è già parte del giudizio e ciò proprio in ragione della diversità di causa petendi, diversamente opinando «verrebbero compromessi definitivamente, sia i diritti di difesa costituzionalmente riconosciuti alla parte, sia le facoltà processuali riservate al terzo» (9). e, del resto, motiva la Cassazione «riprova della validità della conclusione per la quale, in tale evenienza, è necessaria la chiamata in causa del terzo, la si può ricavare anche dal principio per il quale l’estensione automatica della domanda principale al terzo chiamato in causa dal convenuto non opera quando lo stesso terzo venga evocato in giudizio come obbligato solidale o in garanzia propria od impropria» (10). tale orientamento, per dir così minoritario, è stato poi ulteriormente precisato con due recenti decisioni (11) che hanno evidenziato come «occorre infatti considerare, innanzitutto, che quanto alla domanda nuova proposta nei suoi confronti il coevocato non si trova in una posizione difforme da quella di un soggetto del tutto estraneo al procedimento, perlomeno in relazione al punto veramente centrale ed essenziale, che inerisce ai diritti di difesa» (12). Ciò in quanto «Nel processo civile, caratterizzato da un sistema di decadenze e preclusioni, conseguente alla novella di cui alla l. 26 novembre 1990, n. 353 e successive plurime modifiche e integrazioni, un convenuto può proporre una domanda nei confronti di altro soggetto, pure convenuto in giudizio dallo stesso attore, in caso di comunanza di causa o per essere da costui garantito, facendo a tal fine istanza con la comparsa di risposta tempestivamente depositata a norma degli artt. 166 e 167 c.p.c. e procedendo quindi ai sensi dell’art. (8) Cass., 12 novembre 1999, n. 12558. In tal senso anche la successiva Cass., 26 ottobre 2017, n. 25415, in imm. & Propr., 2018, pag. 54. (9) Cass., 15 febbraio 2011, n. 8315 (non massimata). (10) Cass., 15 febbraio 2011, n. 8315, cit. (11) Cass., 12 maggio 2021, n. 12662; Cass., 7 novembre 2023, n. 31010; per la giurisprudenza di merito, Corte Appello di napoli, 28 novembre 2025, n. 3757; trib. torino, 16 marzo 1999, in Giur. it., 1999, 1, c. 2290. (12) testualmente da: Cass., 12 maggio 2021, n. 12662, cit. ContenzIoSo nAzIonALe 269 c.p.c., previa richiesta al giudice di differimento della prima udienza allo scopo di provvedere alla citazione dell’altro convenuto nell’osservanza dei termini di rito» (13). nelle predette decisioni emerge, per la prima volta, l’avvertita preoccupazione che il punto di equilibrio individuato dall’orientamento maggioritario non sia in realtà così soddisfacente e possa comprimere ingiustificatamente il diritto di difesa del coevocato colpito dalla domanda trasversale di altro convenuto privilegiando, quale opzione ritenuta ineludibile, la celerità e concentrazione garantita dal simultaneus processus. Il problema è dunque: quanto si possa o si debba sacrificare sull’altare della velocità e concentrazione o, con specifico riferimento al tema proposto, in che misura possa sacrificarsi il diritto di difesa del coevocato destinatario di domanda trasversale in funzione del perseguimento dei predetti valori ritenuti assorbenti per ragion di stato. Al riguardo, può fondatamente dubitarsi che sia costituzionalmente sacrificabile il diritto di difesa del litisconsorte destinatario della domanda trasversale in nome del simultaneus processus, non rinvenendosi nell’ordinamento un principio di rango costituzionale che ne imponga la necessaria attuazione; la sua mancata realizzazione, infatti, non incide sull’effettività del diritto di azione e di difesa garantito dall’art. 24 Cost., né sul canone del giusto processo di cui all’art. 111 Cost., e non appare ragionevole allorché la posizione giuridica sostanziale sia comunque suscettibile di piena tutela dinanzi al giudice competente, ancorché in sede distinta, attraverso un procedimento rispettoso del contraddittorio, dell’eguaglianza delle parti e dell’integrità delle garanzie difensive (14). In presenza di una diversità di titoli, l’esigenza di concentrazione processuale perseguita attraverso il simultaneus processus non può essere assunta quale valore di per sé assorbente ed esclusivo, qualora il suo soddisfacimento si risolva in un potenziale pregiudizio delle garanzie difensive e delle facoltà di reazione processuale del coevocato o del terzo chiamato in causa. In tali ipotesi, l’interesse all’unitarietà del giudizio deve necessariamente essere bilanciato con il principio della “parità delle armi” (15), che costituisce un’invariante di rango costituzionale e rappresenta un corollario essenziale del diritto di difesa e dell’effettività del giusto processo, garantiti dagli artt. 24 e 111 della Costituzione. esso non si risolve in una formula astratta, ma presidia la concreta possibilità per ciascuna parte di incidere sul convincimento del giudice con mezzi equivalenti, di reagire alle pretese avversarie e di partecipare al procedimento senza subire situazioni di svantaggio strutturale o asimmetrie ingiustificate. (13) Cass., ord., 7 novembre 2023, n. 31010, cit. (14) In tal senso, da ultimo: Corte Cost., 26 novembre 2020, n. 253, in Foro it., I, c. 19, e ivi nota redazionale. (15) A. MUtAreLLI, all’esame della Consulta il problema della revocabilità della provvisoria esecuzione del decreto ingiuntivo, in Corr. giur., 1996, pag. 569. rASSeGnA AVVoCAtUrA DeLLo StAto -n. 1-2/2025 né può trascurarsi che ancora di recente la Corte Costituzionale ha riaffermato che il principio del contraddittorio costituzionale richiede che ogni giudizio si svolga in modo tale da assicurare alle parti la possibilità di incidere, con mezzi paritetici, sul convincimento del giudice, pur lasciando al legislatore il compito di definire modalità e strumenti, nei limiti della ragionevolezza e dell’assenza di manifesti squilibri procedurali (16). nella prospettiva considerata non può sfuggire come la giurisprudenza costituzionale riserva all’ampia discrezionalità del legislatore il gravoso compito di individuare gli istituti processuali più idonei a perseguire l’obiettivo della riduzione della durata dei giudizi civili (17) frutto di delicati bilanciamenti tra principi e interessi in naturale conflitto reciproco (18). né può sottacersi che sul tema in esame, di cui era ben noto il conflitto giurisprudenziale, il codice di rito tuttora tace nonostante la recente riforma Cartabia. Peraltro, la nozione di parte processuale in una sua accezione non formale, non può essere disgiunta dal titolo dedotto in giudizio dall’attore tanto più nel giudizio ordinario in cui, a differenza del rito lavoro, la proposizione di riconvenzionale non comporta spostamento dell’udienza. Il coevocato è già parte del giudizio ma, sotto un profilo sostanziale, rimane terzo rispetto a una domanda fondata su un diverso titolo. È inoltre significativo osservare che con recente pronunzia la Sezione Lavoro della Cassazione ha aderito solo in apparenza all’orientamento maggioritario di legittimità avendo cura di avvertire che «in effetti, esigenze di concentrazione del giudizio e di celerità dello stesso, inducono a preferire l’indirizzo prevalente, anche perché il diritto di difesa del destinatario della nuova domanda non è leso, ma è garantito, nel rito del lavoro, dal meccanismo dell’art. 418 c.p.c.» (19) che, non a caso, impone la necessità del differimento dell’udienza. La verità è che la domanda trasversale non è equiparabile tout court (20), alla domanda riconvenzionale in senso stretto «diversamente opinando bisognerebbe ritenere che essa sia ammissibile negli ampi margini entro cui è ammissibile la domanda riconvenzionale in senso stretto. […] sotto il profilo sistematico, infatti la domanda trasversale è analoga alla domanda verso il terzo» (21). nel silenzio del diritto positivo deve individuarsi un punto di equilibrio che tenga adeguatamente conto delle esigenze di difesa della parte destina (16) Corte Cost., 16 aprile 2025, n. 39; Corte Cost., 23 marzo 2022, n. 73. (17) Corte Cost., 3 giugno 2024, n. 96. (18) Corte Cost., 15 novembre 2022, n. 230. (19) Cass., ord., 3 novembre 2025, n. 28976. (20) A. ronCo, appunti sulla domanda proposta da un convenuto contro l’altro, in Giur. it., 1, 1999, 2290. (21) F. CoSSIGnAnI, la domanda cd. trasversale, in www.eclegal.it, 16 gennaio 2018. ContenzIoSo nAzIonALe taria di una domanda cui va garantita sempre identità e effettività di tutela sia essa convenuto principale destinatario della domanda dell’attore o litisconsorte della domanda di altro litisconsorte fondata su distinto titolo. Alla luce di quanto precede, si ritiene auspicabile che la parificazione tra riconvenzionale e domanda contro litisconsorte sia ritenuta configurabile solo ove il legame obiettivo è il medesimo di quello dell’attore (che dovrebbe qualificarsi più correttamente come riconvenzionale impropria) mentre, in ipotesi di titolo diverso, sembra opzione ragionevole prevedere che si applichi la disciplina della chiamata del terzo (che andrebbe qualificata come domanda trasversale). In tale ipotesi la concessione del modesto termine per la chiamata del terzo non sembra appesantire in modo non ragionevole la durata del processo tenuto altresì conto che il giudice deve provvedervi nel breve termine di cui al primo e secondo comma dell’art. 171-bis c.p.c. Del resto è davvero arduo sostenere che, in un così limitato ambito temporale, il tempo accordato alla difesa costituisca una dilatazione impropria del processo quanto piuttosto un tempo fisiologico, necessario alla corretta attuazione della funzione giurisdizionale. non resta che attendere che dell’illustrato contrasto ne vengano investite le Sezioni Unite nella fiducia che “in sua volontade sia nostra pace” (22). Cassazione civile, Sezione terza, ordinanza 23 dicembre 2025 n. 33810 -Pres. l. Rubino, Rel. R. Rossi -A.A., B.B., C.C. e D.D. (avv. e. Colangelo) c. ee (avv. A. Caranci) e c. F.F. (avv. M. zenatto). FAttI DI CAUSA 1. nel settembre 2018 F.F. domandò giudizialmente la condanna di e.e., B.B., C.C., A.A. e D.D. al ristoro dei danni sofferti per l’illegittima occupazione di un immobile, di proprietà attorea, ubicato in Piove di Sacco, protrattasi nello spatium temporis compreso tra il 9 aprile 2013 ed il 3 agosto 2017. Questi, in sintesi, i fatti addotti a suffragio della domanda: -) nel gennaio 2004 F.F. aveva proposto nei confronti della sorella e.e. azione di simulazione avente ad oggetto un atto di divisione con cui alla convenuta era stata assegnata la proprietà del cespite in Piove di Sacco; -) nel dicembre 2009 e.e. aveva alienato l’immobile de quo a B.B., C.C., A.A. e D.D., dando atto, nel relativo contratto, della pendenza del giudizio di simulazione e con esclusione della garanzia per evizione; -) con sentenza del 9 aprile 2013 la Corte di appello di Venezia aveva accertato la natura simulata dell’atto di alienazione e dichiarato l’immobile di esclusiva proprietà di F.F.; -) soltanto in data 3 agosto 2017, F.F. aveva ottenuto la restituzione del cespite. (22) A. DAnte, Divina Commedia, Paradiso, Canto III. rASSeGnA AVVoCAtUrA DeLLo StAto -n. 1-2/2025 2. nel costituirsi in lite, e.e., oltre al rigetto della domanda attorea, spiegò domanda di manleva nei riguardi degli altri convenuti, instando, ai sensi dell’art. 269 cod. proc. civ., per la fissazione di altra udienza, richiesta accolta dal tribunale. 3. resistendo uno actu alla domanda attorea, B.B., C.C., A.A. e D.D. proposero domanda di manleva nei confronti dell’altra convenuta e.e., tuttavia senza formulare istanza di differimento di udienza. 4. All’esito del giudizio di prime cure, l’adito tribunale di Padova: (a) condannò B.B., C.C., A.A. e D.D., in solido tra loro, al pagamento in favore di F.F. di euro 42.900, per l’indicata causale; (b) condannò e.e., ai sensi dell’art. 1483, secondo comma, cod. civ., a manlevare gli altri convenuti delle somme che questi ultimi erano tenuti a corrispondere all’attore. 5. Avverso detta pronuncia, interposero appello: in via principale, e.e.; in via incidentale condizionata B.B., C.C., A.A. e D.D. Contraddisse alle impugnazioni F.F. La decisione in epigrafe indicata, in accoglimento dell’appello principale e reiezione di quello incidentale, ha dichiarato inammissibile (per difetto di istanza di differimento della prima udienza) la domanda di manleva spiegata da B.B., C.C., A.A. e D.D., confermando il capo sopra descritto sub (a) della sentenza di prime cure. 6. ricorrono per cassazione, con unitario atto di impugnazione, B.B., C.C., A.A. e D.D., articolando tre motivi. resistono, con distinti controricorsi, e.e. e F.F. I ricorrenti e la controricorrente e.e. hanno depositato memoria illustrativa. Il Collegio si è riservato il deposito dell’ordinanza nel termine di cui al secondo comma dell’art. 380-bis.1 cod. proc. civ. rAGIonI DeLLA DeCISIone 1. Il ricorso è affidato a tre motivi. 1.1. Il primo, per violazione o falsa applicazione degli artt. 167 e 269 del codice di rito, censura la dichiarata inammissibilità della domanda di manleva spiegata in primo grado dai ricorrenti. Si assume, al riguardo, che al momento di proposizione di essa l’altra convenuta e.e. aveva già depositato propria comparsa di risposta con istanza di spostamento della prima udienza, sicché ella «aveva un tempo congruo e non inferiore a quello previsto dall’art. 163-bis cod. proc. civ. per difendersi rispetto alla domanda di manleva proposta dai coevocati». Si rileva altresì che, al momento della costituzione nel giudizio di primo grado, la maggioritaria giurisprudenza di nomofilachia si era espressa nel senso della non necessità della istanza di spostamento di udienza in caso di domanda proposta da un convenuto verso un altro convenuto, orientamento sul quale i ricorrenti avevano confidato, sicché il diverso indirizzo condiviso dalla Corte veneziana, affermato dalla Cassazione nell’anno 2021, integrava un overrulling processuale, che non poteva ridondare in pregiudizio dei ricorrenti. 1.2. Il secondo eccepisce la nullità della sentenza per motivazione assente o soltanto apparente, in relazione al capo di pronuncia con cui, onde rigettare l’appello incidentale, è stato sic et simpliciter affermato che «il rigetto della domanda di condanna svolta da F.F. avverso e.e. poteva tuttavia essere oggetto di impugnazione solo da parte dello stesso F.F.». 1.3. Il terzo, per violazione di plurime norme di diritto (artt. 81 e 100 cod. proc. civ.; artt. 1147, 1148, 1483, secondo comma, 2652, num. 4, 2043 e 2697 cod. civ.) censura, infine, la reiezione dell’appello incidentale nella parte relativa all’attribuzione all’una o all’altra delle ContenzIoSo nAzIonALe parti convenute della responsabilità per i danni da occupazione senza titolo dell’immobile di proprietà dell’attore. 2. Sul primo motivo di ricorso, a carattere logicamente preliminare, si registrano (come già segnalato dall’Ufficio del Massimario) decisioni di segno difforme e divergente nella giurisprudenza di legittimità. 2.1. Secondo un primo avviso, di più risalente elaborazione, il convenuto che intenda formulare una domanda nei confronti di altro convenuto non ha l’onere di chiedere il differimento dell’udienza previsto dall’art. 269 cod. proc. civ. per la chiamata in causa di terzo, essendo invece sufficiente che formuli la suddetta domanda nei termini e con le forme stabilite dall’art. 167, secondo comma, cod. proc. civ. per la domanda riconvenzionale. Da ultimo, l’indirizzo è stato ribadito da Cass. 23 marzo 2022, n. 9441 (rv. 664567-01), in ordine ad una domanda proposta da un convenuto nei confronti di un terzo chiamato in causa ad opera di altro convenuto: in tale fattispecie, questa Corte ha ritenuto che la proposizione di siffatta domanda, qualificata riconvenzionale, non esigesse le forme prescritte per la chiamata in causa del terzo «per l’evidente ragione -a tacer d’altro -che è fuori luogo discorrere di “chiamata in causa” rispetto ad un soggetto che è già parte del giudizio». Ma in realtà detto principio di diritto era stato reiteratamente enunciato in arresti di nomofilachia relativi alla disciplina processuale anteriore alla riforma del 1990: si riteneva non necessaria la vocatio in ius «per essere la parte già presente nel processo », purché la domanda in questione -a norma degli artt. 167 e 183 cod. proc. civ. illo tempore vigenti fosse proposta entro la prima udienza, pur se essa non fosse strettamente dipendente dalla pretesa fatta valere dall’attore, in ragione dei principi di economia processuale e di concentrazione dei giudizi (in questo ordine di idee, cfr. Cass. 15 giugno 1991, n. 6800 , rv. 472702-01; Cass. 29 aprile 1980, n. 2848, rv. 406594-01; Cass. 15 maggio 1973, n. 1375, rv. 364021-01). Più specificamente, nel caso di domanda formulata da un convenuto nei confronti di altro convenuto, si considerava sufficiente la comunicazione di una comparsa nelle forme previste dall’art. 170 cod. proc. civ., senza la necessità della notificazione di una citazione, cioè di un formale atto di chiamata in causa ex art. 106 cod. proc. civ., per essere la suddetta comunicazione idonea ad assicurare il rispetto del principio del contraddittorio: «costituirebbe un inutile formalismo costringere la ritualità di tale domanda negli schemi della citazione notificata quando con la comunicazione della comparsa risultano ugualmente salvaguardati i principi fondamentali del contraddittorio (art. 101 cod. proc. civ.) con la possibilità offerta al destinatario della domanda di interloquire sulla stessa e di apprestare le sue difese » (così Cass. 25 maggio 1999, n. 5073, rv. 526643-01; Cass. 17 marzo 1990, n. 2238, rv. 466009-01; Cass. 26 marzo 1971, n. 894, rv. 350793-01; Cass. 4 gennaio 1969, n. 9, rv. 337793-01; Cass. 15 maggio 1963, n. 1202, rv. 261771-01; Cass. 25 febbraio 1963, n. 466, rv. 260622-01). Si iscrive nel descritto filone, con analoghe argomentazioni, Cass. 26 ottobre 2017, n. 25415, rv. 646453, non massimata sul punto, resa su vicenda disciplinata dal codice come modificato dalla novella del 1990. 2.2. nella più recente giurisprudenza di legittimità si rinvengono tuttavia pronunce che subordinano l’ammissibilità della domanda proposta da un convenuto verso un altro convenuto al rispetto delle forme prescritte per la chiamata in causa del terzo, cioè a dire la tempestiva istanza di differimento dell’udienza e la notificazione di un atto di citazione nell’osservanza del termine minimo a comparire. rASSeGnA AVVoCAtUrA DeLLo StAto -n. 1-2/2025 In questo senso, Cass. 15 febbraio 2011, n. 8315, non massimata, ha affermato che il convenuto, laddove intenda proporre una domanda nei confronti di altro convenuto, fondata su un titolo del tutto diverso da quello dedotto in giudizio dall’attore, non possa procedere nelle forme di una semplice domanda riconvenzionale, dovendo evocare l’altro convenuto, quale terzo estraneo al rapporto originariamente dedotto in giudizio, con una corretta chiamata di terzo, per comunanza di causa o garanzia, non potendosi ritenere sufficiente la proposizione di una domanda riconvenzionale per il solo fatto che il soggetto nei confronti del quale la domanda è proposta è già parte del giudizio per effetto della domanda proposta dall’attore, perché, proprio in ragione della diversa causa petendi, verrebbero «compromessi definitivamente sia i diritti di difesa costituzionalmente riconosciuti alla parte, sia le facoltà processuali riservate al terzo». Ancor più puntuale è il principio di diritto poi enunciato da Cass. 12 maggio 2021, n. 12662, rv. 661320-01 (alla quale ha prestato esplicita adesione la sentenza qui gravata), così massimato: «nel processo civile conseguente alla novella di cui alla legge n. 353 del 1990, caratterizzato da un sistema di decadenze e preclusioni, un convenuto può proporre una domanda nei confronti di un altro, convenuto in giudizio dallo stesso attore, in caso di comunanza di causa o per essere da costui garantito, dovendo a tal fine avanzare l’istanza di differimento della prima udienza, ex art. 269 cod. proc. civ., con la comparsa di risposta tempestivamente depositata, procedendo quindi alla notifica della citazione nell’osservanza dei termini di rito». La diffusa motivazione sviluppata in quest’ultimo arresto muove dalla considerazione per cui «quanto alla domanda nuova proposta nei suoi confronti il coevocato non si trova in una posizione difforme da quella di un soggetto del tutto estraneo al procedimento, perlomeno in relazione al punto veramente centrale ed essenziale, che inerisce ai diritti di difesa»: e proprio per assicurare il compiuto esercizio di essi, è necessario garantire al convenuto destinatario della domanda il godimento del termine minimo a comparire. La riconduzione della domanda c.d. trasversale, proposta da un convenuto nei confronti di altro convenuto, nell’ambito della chiamata in causa del terzo, viene quindi sostenuta in forza di un’interpretazione estensiva dell’art. 269 cod. proc. civ., definendo «terzo» il soggetto «estraneo al rapporto processuale instaurato per effetto della citazione fra l’attore e ciascuno dei convenuti ». 3. L’illustrato contrasto nella giurisprudenza delle sezioni semplici rende non più differibile un pronunciamento della Corte nella sua più tipica espressione di organo della nomofilachia. La questione di diritto rappresentata appare inoltre, ad avviso del Collegio, di massima di particolare importanza, in ragione della frequente ricorrenza in concreto della fattispecie. ricorrono le condizioni per la rimessione del ricorso al Primo Presidente affinché valuti ex art. 374, secondo comma, cod. proc. civ. l’opportunità di un’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite. P.Q.M. Dispone la rimessione degli atti al Primo Presidente per la valutazione sull’opportunità della assegnazione del ricorso alle Sezioni Unite per la risoluzione della questione illustrata in motivazione. Così deciso in roma, nella Camera di Consiglio della terza Sezione Civile, il giorno 18 novembre 2025. ContenzIoSo nAzIonALe occasionalità o stabilità del pericolo di condizionamento mafioso sull’impresa: il Giudice della prevenzione sull’istanza di sottoposizione a controllo giudiziario c.d. “volontario” ex art. 34 bis, co. 6, D.lgs. n. 159/2011 Nota a tribUNale Di CaltaNissetta, sezioNe misUre Di PreveNzioNe, DeCreto 3 ottobre 2025 N. 53 Con il decreto in rassegna, il tribunale della prevenzione nisseno con diffusa motivazione si pronuncia, disattendendola, sulla richiesta di un’impresa -destinataria di informativa antimafia impugnata davanti al competente t.a.r. -di sottoposizione a controllo giudiziario ex art. 34-bis, comma 6, d.lgs. n. 159/2011. La decisione scandaglia il tema dei rapporti tra controllo giudiziario e amministrazione giudiziaria sul crinale del riparto e della tutela giurisdizionale, dando continuità all’indirizzo giurisprudenziale, secondo cui, in via di principio, l’ordinamento appresta nei confronti delle imprese destinatarie di interdittive antimafia una tutela a c.d. “doppio binario”: queste potranno adire, da un lato, il giudice amministrativo, al fine di contestare i presupposti su cui si fonda il provvedimento prefettizio e, dall’altro lato, potranno adire il giudice ordinario per far sì che vengano ammesse alla misura del controllo giudiziario. Al Giudice della prevenzione spetta unicamente valutare l’occasionalità o la stabilità del pericolo di condizionamento mafioso in cui versa l’impresa, ex art. 34-bis, d.lgs. n. 159/2011 nei termini divisati dalla giurisprudenza della Suprema Corte. Spetta, invece, al Giudice amministrativo pronunciarsi in ordine alla legittimità del provvedimento interdittivo predisposto dal Prefetto. La verifica del giudice della prevenzione è funzionale ad un giudizio prognostico circa l’emendabilità della situazione rilevata e in ciò si sostanzia il controllo sulla occasionalità di cui all’art. 34-bis, comma 1, Codice antimafia. Il procedimento di prevenzione attinente all’ammissione al controllo giudiziario ha quale unico scopo quello di verificare se l’impresa destinataria del- l’interdittiva antimafia sia assoggettata al costante condizionamento della criminalità organizzata. Questi, in sintesi, i principi affermati dal Collegio. . Giuseppe Laspina (*) Alfonso Mezzotero(**) (*) Avvocato dello Stato. (**) Avvocato distrettuale dello Stato di Caltanissetta. Unitamente alla annotazione si pubblica la memoria difensiva depositata per l’udienza camerale di discussione. rASSeGnA AVVoCAtUrA DeLLo StAto -n. 1-2/2025 Allegato Ct. 439/2025 - Avv.ti G. Laspina e A. Mezzotero Avvocatura dello Stato trIBUnALe DI CALtAnISSettA sez. misure di prevenzione - m.P. n. 12/2025 - udienza 14 maggio 2025 Memoria difensiva per la Prefettura -Ufficio territoriale del Governo di enna, in persona del Prefetto pro tempore (C.F. 80001080862), rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Caltanissetta (C.F. 80008320857), la quale dichiara di voler ricevere le comunicazioni relative al presente giudizio all’indirizzo P.e.C.: ads.cl@mailcert.avvocaturastato.it, nei cui uffici alla Via Libertà, n. 174 domicilia ope legis resistente contro A.A., rappresentato e difeso dall’avv. Davide Saraniti ricorrente * FAtto L’AGeA ha presentato in BDnA diverse richieste di informazioni ai sensi dell’art. 91, d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 (Codice antimafia), a carico dell’impresa individuale A.A., che risulta aver avviato la propria attività in data 1 maggio 2020. nel corso dell’istruttoria, avviata con le forze di polizia territoriali, emergevano elementi di controindicazione, esaminati dal Gruppo Provinciale Interforze -istituito presso la Prefettura, ai sensi dell’art. 5, comma 3, del decreto del Ministro dell’Interno 14 marzo 2003 -che avanzava la proposta di adozione del provvedimento interdittivo. Con nota n. 10147 dell’11 marzo 2024, indirizzata al titolare della ditta A.A., veniva instaurato il contraddittorio, ai sensi dell’art. 92, comma 2-bis, d.lgs. n. 159 cit., cui faceva seguito, in data 26 marzo 2024, la produzione della memoria difensiva a firma degli avv.ti Girolamo rubino e Massimiliano Valenza. esaminata nuovamente la pratica in sede di GIA, le forze di polizia confermavano la valutazione circa l’attualità e la non occasionalità del pericolo di condizionamento mafioso sulla ditta individuale in esame desumibile dai contratti di affitto di numerosi lotti di terreno per importi simbolici e di atti di vendita di lotti di terreno intervenuti tra B.B. ed il figlio A.A., nonché nel passaggio di capi di bestiame fra gli stessi nell’immediatezza del verificarsi delle vicende giudiziarie che hanno visto coinvolto il padre, soggetto fortemente controindicato ai sensi della normativa antimafia, sia per il procedimento penale pendente per associazione mafiosa che per la misura di prevenzione della sorveglianza speciale. Conseguentemente, con provvedimento n. 24678 dell’11 giugno 2024, l’Ufficio prefettizio ennese adottava l’informazione antimafia interdittiva. * Con il presente atto si costituisce in giudizio l’Amministrazione, come sopra rappresentata e difesa, rilevando ed eccependo quanto segue in ContenzIoSo nAzIonALe DIrItto 1.- Sulla inconsistenza degli elementi riguardanti l’odierno ricorrente -assenza di un pericolo di condizionamento mafioso -violazione dell’art. 3, l. n. 241/1990 -difetto di motivazione -violazione degli artt. 84, 90 ss., d.lgs. n. 159/2011. irragionevolezza, illogicità, arbitrio ed ingiustizia manifesti. Il ricorrente ripercorre l’iter motivazionale del provvedimento impugnato, ritenendo tuttavia lo stesso inidoneo a supportare la scelta della misura interdittiva antimafia. Invero, il provvedimento prefettizio desume il rischio di infiltrazione mafiosa nella ditta sulla scorta di plurimi elementi complessivamente considerati ed, in particolare, dai gravi pregiudizi penali in capo al padre B.B. -condannato con sentenza del 31 ottobre 2022 del tribunale di Patti ad anni 10 di reclusione per il reato di associazione mafiosa e sottoposto alla misura di prevenzione della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza con obbligo di soggiorno nel comune di residenza, per la durata di anni tre, con decreto n. 1/2022 del tribunale di Caltanissetta -sez. misure di prevenzione, confermato dalla Corte d’appello di Caltanissetta; oltre alle numerose comprovate cointeressenze economiche esistenti tra il menzionato B.B. ed il figlio A.A., odierno ricorrente. In particolare, i tempi e le modalità di realizzazione dei passaggi di terreni e dei capi di bestiame hanno indotto la Prefettura a ritenere che tali operazioni economiche fossero preordinate ad eludere l’applicazione della normativa antimafia, consentendo a B.B. di percepire comunque erogazioni pubbliche nonostante la presenza di cause ostative in capo allo stesso, tramite lo schermo del figlio incensurato, divenuto titolare formale dei terreni e dei capi di bestiame fino a quel momento intestati al padre. Il ricorrente assume che, all’esito dell’udienza finale del 5 settembre 2024 svoltasi presso la Corte d’appello di Messina, il padre sia stato assolto “perché il fatto non sussiste”, il che a suo dire -varrebbe a sconfessare l’intero percorso istruttorio e motivazionale da cui muove l’interdittiva emanata da controparte. Sul punto, è necessaria una precisazione preliminare. L’assoluzione di B.B., risalendo a settembre 2024, è un fatto sopravvenuto rispetto al- l’informazione antimafia interdittiva, adottata l’11 giugno 2024, dunque esula dall’ambito vagliato dall’Autorità prefettizia e dal thema decidendum del presente giudizio, in cui si tratta di valutare la legittimità del provvedimento al momento della sua emanazione. Inoltre, non essendo state ancora depositate le motivazioni della sentenza citata della Corte d’appello di Messina, non si è neppure nelle condizioni di poter valutare l’effettiva incidenza sulla vicenda della decisione del giudice penale. Allo stato, può solo evidenziarsi che, dalla lettura integrale del dispositivo della sentenza n. 1045/2024, mentre per tutte le altre assoluzioni nessuna precisazione è fatta, solo per l’assoluzione di B.B. si aggiunge “dispone trasmettersi copia degli atti al Pubblico ministero per quanto di competenza”. L’assenza delle motivazioni a corredo della sentenza impedisce di comprendere a pieno la finalità della trasmissione degli atti al pubblico ministero, ma di certo fa sorgere il dubbio che altri profili di responsabilità penale possano venire contestati a B.B. Si soggiunge, inoltre, che, come reso noto con nota del Comando provinciale dei Carabinieri di enna del 20 settembre 2024, quest’ultimo, comunque, a seguito della revoca della misura cautelare, in data 5 settembre, è stato nuovamente sottoposto alla misura di prevenzione della sorveglianza speciale per la durata di anni 3 in ossequio al decreto emesso dal tribunale di Caltanissetta -sez. misure di prevenzione -nell’ambito del proc. n. 8/2021 r.M.P., irrogata rASSeGnA AVVoCAtUrA DeLLo StAto -n. 1-2/2025 con decreto n. 01/2022 r.D. in data 22 dicembre 2021 dal medesimo tribunale per le acclarate connivenze con gli ambienti della criminalità organizzata del Comune di -omissis- e territori limitrofi, quale esponente e referente del clan dei “batanesi”. Ancora nel ricorso viene evidenziato che A.A. ha costituito un nucleo familiare autentico, solido e perfettamente autonomo. Invero, questo distacco dal nucleo familiare di origine è smentito dal fatto che tutti convivono insieme presso la sede dell’azienda, sita in -omissis-, azienda che, dagli atti giudiziari acquisiti, sembrerebbe essere stata messa a disposizione anche per summit mafiosi. * 2.-in subordine: sulla illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui non ha considerato le eventuali misure alternative rispetto alla interdittiva. Violazione e falsa applicazione dell’art. 94-bis, d.lgs. n. 159/2011, relativo all’applicazione delle misure collaborative. eccesso di poter per violazione del principio di proporzionalità, di leale collaborazione -difetto istruttoria -violazione dell’art. 97, Cost. e del principio di leale amministrazione. Il ricorrente lamenta il mancato utilizzo da parte della Prefettura dei mezzi alternativi e certamente più appropriati al fine di gestire il caso in esame coniugando efficacemente i diversi interessi in gioco, rappresentati dalle misure di prevenzione collaborativa. Al riguardo, la Prefettura ha ritenuto che difettasse un presupposto necessario ovverosia quello dell’occasionalità del rischio di infiltrazione mafiosa. Ciò in quanto, i rapporti intercorsi tra A.A. ed il padre B.B., dopo l’arresto di quest’ultimo, sono apparsi rilevatori di un tentativo di aggiramento della normativa antimafia. Difatti, l’arresto di B.B., prima, e la misura di prevenzione della sorveglianza speciale, dopo, avrebbero impedito allo stesso di continuare a percepire erogazioni pubbliche correlate agli ingenti appezzamenti di terreni ed ai numerosi capi di bestiame nella titolarità. ragione per cui, lo stesso ha iniziato un processo di migrazione dei terreni e degli animali in favore del proprio figlio incensurato, con contratti di locazione dagli importi irrisori o con contratti di vendita senza tuttavia contestuale passaggio di un importo di denaro congruo rispetto al loro valore. Il padre, inoltre, ha ottenuto l’autorizzazione a lavorare presso l’azienda del figlio, rafforzando così il timore che lo stesso, tramite la sua presenza, potesse condizionare la gestione della ditta individuale di A.A. * All’esito di questa specifica disamina delle ragioni, poste dalla controparte a sostegno della propria richiesta di amministrazione giudiziaria, va rilevato quanto segue. L’istituto del controllo giudiziario delle aziende è stato recentemente introdotto nel cd. Codice antimafia (d.lgs. n. 159/2011 più volte citato), dalla l. 17 ottobre 2017, n. 161. La disciplina dell’istituto de quo è contenuta nell’art. 34-bis, d.lgs. cit.; più precisamente, trattasi, come recita il Capo V del titolo II del d.lgs. n. 159/2011, di una misura di prevenzione patrimoniale diversa dalla confisca. Secondo quanto disposto dall’art. 34-bis, invero, il tribunale della Prevenzione, anche d’ufficio, dispone il controllo giudiziario allorquando l’agevolazione di cui sopra risulti occasionale e se sussistono circostanze di fatto da cui si possa desumere il pericolo concreto di infiltrazioni mafiose idonee a condizionare le attività economiche e delle aziende (art. 34-bis, comma 1). ContenzIoSo nAzIonALe Va, in primo luogo, rilevato che, come evidenziato dalla Suprema Corte (Cass. pen., sez. V, 2 luglio 2018, n. 34526), l’ammissione al controllo giudiziario, per un’impresa raggiunta da interdittiva prefettizia, è scevra da qualsivoglia automatismo. La norma da ultimo citata, infatti, prevede una peculiarità, come puntualmente rilevato dalla giurisprudenza amministrativa in un altro recente arresto (t.a.r. Campania, napoli, 29 aprile 2020, n. 1588), secondo cui compete al tribunale della Prevenzione valutare l’ammissibilità, o meno, al controllo giudiziario delle imprese che siano state destinatarie di informazione interdittiva antimafia, sempre che, beninteso, ricorra l’occasionalità del condizionamento mafioso e le imprese stesse abbiano proposto ricorso avverso il provvedimento inibitorio dinanzi al Giudice amministrativo. Attesa l’ambigua formulazione del comma 6 dell’art. 34-bis, d.lgs. n. 159 cit. (1), la Corte di Cassazione (Cass. pen., sez. VI, 9 maggio 2019, n. 26342) ha recentemente chiarito che il tribunale della Prevenzione non ha alcuna competenza sul controllo dei presupposti che legittimano l’interdittiva antimafia, potere che invece rimane in capo al Prefetto. In altre parole, al Giudice della prevenzione spetta esclusivamente valutare l’eventuale occasionalità del condizionamento mafioso sull’impresa, mentre il Giudice amministrativo sarà competente a pronunciarsi in ordine alla legittimità del provvedimento interdittivo predisposto dal Prefetto (Cass. pen., sez. un., 19 novembre 2019, n. 46898). In particolare, quanto allo specifico ambito del vaglio del giudice della prevenzione penale in subiecta materia, si sostiene che la verifica del giudice della prevenzione sia funzionale ad un giudizio prognostico circa l’emendabilità della situazione rilevata (Cass. pen., sez. VI, 19 maggio 2021, n. 34544) e in ciò si sostanzia il controllo sulla occasionalità di cui all’art. 34-bis, comma 1, Codice antimafia. Peraltro, tali principi sono stati ribaditi a più riprese dalla giurisprudenza amministrativa (t.a.r. Campania, napoli, 29 aprile 2020, cit.; ma v., anche, t.a.r. Campania, napoli, 2 novembre 2018, n. 6423; Cons. St., sez. V, 31 maggio 2018, n. 3268), che ha ulteriormente precisato che il procedimento di prevenzione attinente all’ammissione al controllo giudiziario ha quale unico scopo quello di verificare se l’impresa destinataria dell’interdittiva antimafia sia assoggettata al costante condizionamento della criminalità organizzata. In particolare, “il controllo giudiziario che permette la prosecuzione dell’attività imprenditoriale sotto controllo giudiziario non ha effetti retroattivi ed in secondo luogo perché non costituisce un superamento dell’interdittiva, ma in un certo modo ne conferma la sussistenza, con l’adozione di un regime in cui l’iniziativa imprenditoriale può essere ripresa per ragioni di libertà di iniziativa e di garanzia dei posti di lavoro, sempre naturalmente in un regime limitativo di assoggettamento ad un controllo straordinario” (Cons. St., sez. V, 31 maggio 2018, ult. cit.). (1) “6. le imprese destinatarie di informazione antimafia interdittiva ai sensi dell’articolo 84, comma 4, che abbiano proposto l’impugnazione del relativo provvedimento del prefetto, possono richiedere al tribunale competente per le misure di prevenzione l’applicazione del controllo giudiziario di cui alla lettera b) del comma 2 del presente articolo. il tribunale, sentiti il procuratore distrettuale competente, il prefetto che ha adottato l’informazione antimafia interdittiva nonché gli altri soggetti interessati, nelle forme di cui all’articolo 127 del codice di procedura penale, accoglie la richiesta, ove ne ricorrano i presupposti; successivamente, anche sulla base della relazione dell’amministratore giudiziario, può revocare il controllo giudiziario e, ove ne ricorrano i presupposti, disporre altre misure di prevenzione patrimoniali ” (nella versione risultante dalla modifica di cui all’art. 47, comma 1, lett. b), d.l. 6 novembre 2021, n. 152, convertito con modificazioni dalla l. 29 dicembre 2021, n. 233). rASSeGnA AVVoCAtUrA DeLLo StAto -n. 1-2/2025 Alla luce di quanto sin qui detto, si desume, altresì, che l’ordinamento giuridico appresta nei confronti delle imprese destinatarie di interdittive antimafia una tutela a cd. “doppio binario”. ed invero, queste potranno adire, da un lato, il giudice amministrativo al fine di contestare i presupposti su cui si fonda il provvedimento prefettizio e, dall’altro lato, potranno adire il giudice ordinario per far sì che vengano ammesse alla misura del controllo giudiziario. Va ribadito, pertanto, che compito del Giudice della prevenzione sarà unicamente quello di valutare l’occasionalità o la stabilità del pericolo di condizionamento in cui versa l’impresa, ex art. 34-bis, d.lgs. n. 159/2011 nei termini divisati dalla sopra richiamata giurisprudenza della Suprema Corte. nel caso in esame, per come sopra chiarito, l’istanza dev’essere respinta attesa la stabilità del pericolo di condizionamento in cui versa la ditta istante e, dunque, la non occasionalità richiesta dall’art. 34-bis ai fini dell’ammissione alla relativa misura agevolativa e di bonifica. * tanto premesso, l’ufficio prefettizio ennese rassegna le seguenti ConCLUSIonI Voglia l’adito tribunale, contrariis reiectis a.-respingere l’istanza di controllo giudiziario, non sussistendone le condizioni previste per legge; b.- con vittoria delle spese di giudizio. Caltanissetta, 13 marzo 2025. Giuseppe Laspina Avvocato dello Stato Alfonso Mezzotero Avvocato dello Stato tribunale di Caltanissetta, Sezione Misure di Prevenzione, Decreto 3 ottobre 2025 n. 53 in tema di controllo giudiziario su richiesta dell’impresa -art. 34 bis, comma 6, d.lgs. 159/11 -Pres. A. Davico, rel. est. S. Milone. Con istanza depositata in cancelleria in data 3 marzo 2025 è richiesto da A.A., titolare dell’omonima impresa individuale -omissis-, il controllo giudiziario ai sensi dell’art. 34 bis, comma 6, d.lgs. 159/2011, a seguito della emissione da parte della Prefettura di enna, in data 11 giugno 2024, dell’informativa antimafia (prot. 24678) con cui è stata disposta l’interdizione ex art. 91, comma 6, d.lgs. 159/2011. All’adozione ed alla comunicazione della citata informazione interdittiva antimafia sono conseguiti gli effetti previsti dall’art. 94 d.lgs. n. 159/2011. L’istante ha dedotto e documentato di aver proposto, avverso tale provvedimento prefettizio, tempestivo ricorso, depositato in data 9 settembre 2024 innanzi al t.a.r. per la Sicilia, sezione distaccata di Catania. In data 24 aprile 2025, nel giudizio amministrativo n. 1594/2024 risulta emessa sentenza dal t.a.r. che ha rigettato il ricorso di A.A. avverso il provvedimento interdittivo. tanto premesso, la delibazione in ordine alla richiesta avanzata dall’impresa di controllo giudiziario c.d. “volontario” (o su istanza di parte privata) ex art. 34 bis, comma 6, d.lgs. ContenzIoSo nAzIonALe 159/2011, impone necessariamente il corretto inquadramento dell’istituto e l’individuazione dei suoi tratti caratterizzanti. Il controllo giudiziale delle aziende di cui all’art. 34 bis d.lgs. n. 159/2011 (come introdotto dall’art. 11, comma 1, della l. 161/2017) rappresenta ad ogni effetto una misura di prevenzione di tipo patrimoniale (cfr. Cass., Sez. 6, sentenza n. 1590 del 14 ottobre 2020, dep. il 14 gennaio 2021, Senesi s.p.a.), che va ad affiancare quelle dell’amministrazione giudiziaria (art. 34 d.lgs. cit., novellato dalla citata l. 161/2017) e quelle ablative della confisca (art. 24) e del sequestro (art. 20). Queste ultime, dunque, non costituiscono più gli unici strumenti di contrasto patrimoniale del fenomeno mafioso (e di altre gravi forme di criminalità contemplate dagli artt. 34 e 34 bis d.lgs. 159/11), essendo oggi previsti istituti diversi, volti a recuperare alla legalità, in modo proporzionato e tempestivo, imprese che operano in situazioni di condizionamento o collusione, più o meno grave ed intensa, con tali gravi forme di criminalità. Il diverso grado di “ingerenza” dell’intervento di prevenzione sull’attività aziendale sotteso all’applicazione delle misure ablative e alle misure del controllo e dell’amministrazione si spiega in ragione della profonda differenza delle condizioni legittimanti e delle finalità sottese alle misure stesse: in altri termini, i diversi strumenti di prevenzione patrimoniale messi a disposizione dall’ordinamento sono caratterizzati, più che da “gradualità ”, da vera e propria “alternatività” (cfr. artt. 20, commi 1 e 2, d.lgs. cit.; 24, comma 1, ultimo periodo, d.lgs. cit., 34, commi 1 e 6, d.lgs. cit., 34 bis, commi 1, 4, ultimo periodo, e 6, ultimo periodo, d.lgs. cit., che per l’appunto prevedono la possibilità per l’Autorità Giudiziaria di optare per una misura di prevenzione più o meno “grave”, anche diversa da quella oggetto di specifica istanza, in base non solo e non tanto ad una valutazione di adeguatezza rispetto alle esigenze preventive da fronteggiare, ma anche e soprattutto in relazione alle specifiche situazioni di fatto emergenti che connotano la relazione tra i beni organizzati in forma di impresa, i relativi gestori e le persone portatrici di pericolosità). Sul piano generale, gli istituti dell’amministrazione giudiziaria ex art. 34 d.lgs. cit. e del controllo giudiziario ex art. 34 bis d.lgs. cit. costituiscono un unico “sotto-sistema” (così, Cass., Sez. U., sentenza n. 46898 del 16 settembre 2019, ricchiuto, rv. 277156), caratterizzato da requisiti alquanto omogenei (o comunque non profondamente dissimili) ed ispirato alla comune finalità di intervento preventivo in situazioni non irreversibili di condizionamento o collusione con il fenomeno mafioso e delle altre gravi forme di criminalità per cui esso è concepito. entrambi esigono (in forza di quanto previsto dal comma 1 dell’art. 34, richiamato dal- l’art. 34 bis, comma 1, d.lgs. 159/2011), anzitutto, un ineludibile accertamento di tipo “constatativo” o “statico” di sussistenza di determinati requisiti obiettivi, riconducibili ad un concetto ampio di “pericolosità”, da intendersi qui come rischio connesso alla “strumentalizzazione di realtà aziendali a fini di incremento o mantenimento di una situazione di potere ed influenza riconducibile alle finalità perseguite da gruppi criminali di stampo mafioso” (così Cass., Sez. 6, sentenza n. 1590 del 14 ottobre 2020, dep. il 14 gennaio 2021, Senesi s.p.a., p. 4), evidentemente diversi da quelli propri delle misure ablative. In particolare: 1) l’amministrazione giudiziaria, che prevede uno spossessamento gestorio, può essere adottata, su proposta dei soggetti legittimati ai sensi dell’art. 17, co. 1 quando vi sono “sufficienti indizi per ritenere che il libero esercizio di determinate attività economiche, comprese quelle di carattere imprenditoriale, sia direttamente o indirettamente sottoposto alle condizioni di intimidazione o di assoggettamento previste dall’articolo 416-bis del codice penale o possa comunque agevolare l’attività di persone nei confronti delle quali è stata proposta o rASSeGnA AVVoCAtUrA DeLLo StAto -n. 1-2/2025 applicata una delle misure di prevenzione personale o patrimoniale previste dagli articoli 6 e 24 del presente decreto, ovvero di persone sottoposte a procedimento penale per taluno dei delitti di cui all’articolo 4, comma 1, lettere a), b) e i-bis), del presente decreto, ovvero per i delitti di cui agli articoli 603-bis, 629, 644, 648-bis e 648-ter del codice penale, e non ricorrono i presupposti per l’applicazione delle misure di prevenzione patrimoniali di cui al capo i del presente titolo” (art. 34, comma 1, d.lgs. cit.); 2) il controllo giudiziario (ci si riferisce ancora a quello applicabile d’ufficio e a quello su istanza di parte pubblica), che si caratterizza invece per la natura essenzialmente ispettiva (sulla falsa riga dell’istituto civilistico-societario regolato dall’art. 2409 c.c.), può essere azionato “quando l’agevolazione prevista dal comma 1 dell’articolo 34 risulta occasionale, [...] se sussistono circostanze di fatto da cui si possa desumere il pericolo concreto di infiltrazioni mafiose idonee a condizionarne l’attività” (art. 34 bis, comma 1, d.lgs. cit.). Il giudizio “constatativo” o “statico” richiesto per l’applicazione dell’amministrazione giudiziaria e del controllo giudiziario a ben vedere richiede: -un accertamento positivo relativo al fatto che un “contatto” (nel senso di condizionamento o agevolazione) dell’impresa con il fenomeno mafioso (o con le altre forme di criminalità grave indicate nelle disposizioni di riferimento) vi sia effettivamente stato (con carattere di “occasionalità” quanto al controllo giudiziario, da intendersi quale situazione di condizionamento o agevolazione che abbia avuto una limitata dimensione, sia sul piano temporale, sia su quello della gravità delle vicende, in assenza di reiterazione, tenuto conto della realtà territoriale in cui l’impresa opera, del tipo di attività espletata e della storia aziendale); -un accertamento negativo, in ordine alla insussistenza dei requisiti per disporsi il sequestro e la confisca di prevenzione. Appare, dunque, evidente la diversità di presupposti oggettivi e finalità dei nuovi istituti di prevenzione patrimoniale rispetto a quelli caratterizzanti il sequestro e la confisca (ovvero, altrimenti detto, la loro già segnalata “alternatività”), atteso che le misure ablative, come noto: a) implicano la pericolosità sociale del soggetto proposto (non necessariamente attuale ex art. 16, comma 1, d.lgs. 159/2011), il cui accertamento richiede un approfondito e rigoroso vaglio (“constatativo” termine espresso nella sentenza Sez. 1, Sentenza n. 23641 del 11 febbraio 2014, rv. 260103 -01 e ripreso da Cass., Sez. 1, Sentenza n. 43826 del 19 aprile 2018 -rv. 273976), attinente alla riconducibilità del soggetto proposto ad una delle categorie soggettive delineate dal legislatore agli artt. 1 e 4 d.lgs. 159/11 (richiamate dall’art. 16, comma 1, lett. a) d.lgs. 159/11) e/o in quelle ulteriori previste dal citato art. 16; b) presuppongono un illecito accumulo patrimoniale (presuntivamente desumibile dalla “sproporzione” o emergente da elementi dimostrativi del fatto che i beni costituiscono il “frutto o reimpiego” di provento di attività illecita), il quale deve essere necessariamente correlato sotto il profilo temporale alla manifestazione di pericolosità sociale del proposto (Cass., Sez. U, Sentenza n. 4880 del 26 giugno 2014 -rv. 262605-01; Cass., Sez. 1, sentenza n. 1623 del 29 ottobre 2019, dep. 16 gennaio 2020, non mass.); c) perseguono la finalità (pur sempre preventiva) di evitare la circolazione dei beni illecitamente acquisiti o accumulati, attuata mediante lo spossessamento (temporaneo, nel sequestro; definitivo, nella confisca) del soggetto proposto e l’acquisizione dei beni medesimi alla mano pubblica. D’altra parte, gli istituti dell’amministrazione giudiziaria e del controllo giudiziario si rivolgono non solo a imprese “vittime” o comunque completamente “terze” rispetto al contesto criminale e/o mafioso, ma anche a soggetti economici che abbiano agevolato (per libera ContenzIoSo nAzIonALe scelta o, comunque, perseguendo propri interessi), in modo più o meno intenso e continuativo, ambienti legati alla criminalità (anche organizzata), purché non già passibili di sequestro o confisca di prevenzione; in termini maggiormente esplicativi si è di fronte ad istituti applicabili anche ad “imprese soggiacenti o compiacenti”, purché non direttamente portatrici esse stesse di intrinseca pericolosità. L’ambito applicativo dei due istituti -quello dell’amministrazione giudiziaria e del controllo giudiziario -si accompagna però ad un giudizio prognostico (o “dinamico”), attinente al carattere non irreversibile della “contaminazione o infiltrazione” criminale e/o mafiosa dell’azienda ed al suo possibile recupero alla legalità. occorre cioè che sia inferibile una potenziale efficacia del programma di sostegno e di aiuto alle imprese amministrate rispetto alla rimozione delle situazioni di fatto e di diritto alla base della misura; si tratta di un aspetto peculiare ben messo in evidenza dalle Sezioni Unite laddove hanno osservato che “la peculiarità dell’accertamento del giudice, sia con riferimento alla amministrazione giudiziaria che al controllo giudiziario, ed a maggior ragione in relazione al controllo volontario, sta però nel fatto che il fuoco della attenzione e quindi del risultato di analisi deve essere posto non solo su tale pre-requisito, quanto piuttosto, valorizzando le caratteristiche strutturali del presupposto verificato, sulle concrete possibilità che la singola realtà aziendale ha o meno di compiere fruttuosamente il cammino verso il riallineamento con il contesto economico sano, anche avvalendosi dei controlli e delle sollecitazioni (nel caso della amministrazione, anche vere intromissioni) che il giudice delegato può rivolgere nel guidare la impresa infiltrata ” (Cass., Sez. U., sentenza n. 46898 del 16 settembre 2019, ricchiuto, rv. 277156, p. 9). È nel contesto normativo e ordinamentale sopra brevemente ricostruito -evidentemente incentrato su una “prognosi fausta di bonifica” dell’azienda (“bonifica” attuabile in astratto, come visto, attraverso uno spossamento gestorio o una penetrante attività di controllo ispettivo) e di salvaguardia e recupero del bene impresa -che si colloca il peculiare istituto del controllo giudiziario “volontario” (o su istanza di parte privata) ex art. 34 bis, comma 6, d.lgs. 159/2011, a mente del quale “le imprese destinatarie di informazione antimafia interdittiva ai sensi dell’articolo 84, comma 4, che abbiano proposto l’impugnazione del relativo provvedimento del prefetto, possono richiedere al tribunale competente per le misure di prevenzione l’applicazione del controllo giudiziario di cui alla lettera b) del comma 2 del presente articolo. il tribunale, sentiti il procuratore distrettuale competente e gli altri soggetti interessati, nelle forme di cui all’articolo 127 del codice di procedura penale, accoglie la richiesta, ove ne ricorrano i presupposti; successivamente, anche sulla base della relazione dell’amministratore giudiziario, può revocare il controllo giudiziario e, ove ne ricorrano i presupposti, disporre altre misure di prevenzione patrimoniali ”; il successivo comma 7 precisa poi che “il provvedimento che dispone l’amministrazione giudiziaria prevista dall’art. 34 o il controllo giudiziario ai sensi del comma 6 del presente articolo sospende gli effetti di cui all’articolo 94” (testo della norma ratione temporis applicabile). Se il contenuto letterale dell’art. 34 bis, comma 6, d.lgs. 159/2011 pone alcuni evidenti problemi ermeneutici -in considerazione delle scarne indicazioni normative fornite e del- l’espressione ambigua impiegata dal legislatore (“il tribunale [...] accoglie la richiesta ove ne ricorrano i presupposti ”) -prontamente rilevati sia dalla dottrina che dalla giurisprudenza di legittimità e di merito, gli ulteriori criteri interpretativi fruibili, ed in particolare quello teleologico e quello sistematico, consentono una migliore individuazione degli elementi obiettivi e delle condizioni legittimanti la detta misura di prevenzione. rASSeGnA AVVoCAtUrA DeLLo StAto -n. 1-2/2025 Anzitutto, va valorizzata la peculiarità degli speciali presupposti della misura del controllo “volontario”, tenuto conto che esso segue necessariamente all’attivazione dei poteri interdittivi prefettizi, richiedendosi espressamente che l’impresa sia destinataria di informazione interdittiva antimafia, che il provvedimento del Prefetto sia stato tempestivamente impugnato avanti al G.A., e prevedendosi, in caso di applicazione del controllo, la sterilizzazione degli effetti della informazione interdittiva stessa. Sul punto può opportunamente evidenziarsi che il provvedimento interdittivo del Prefetto, a cui viene riconosciuta dalla giurisprudenza natura “cautelare e preventiva”, è anticipatorio della difesa della legalità (Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza 6 aprile 2018, n. 3), comportando un giudizio prognostico circa probabili sbocchi illegali della infiltrazione mafiosa. La valutazione del Prefetto, sebbene fondata su elementi fattuali più sfumati di quelli che si pretendono in sede giudiziaria, implica pur sempre (Consiglio di Stato, sezione terza, sentenze 30 gennaio 2019, n. 758 e 3 aprile 2019, n. 2211) una valutazione tecnico-discrezionale in ordine al pericolo di infiltrazione mafiosa, basata su una serie di elementi fattuali, taluni dei quali tipizzati dal legislatore (art. 84, comma 4, del d.lgs. n. 159 del 2011, quali i cosiddetti “delitti spia”), altri, invece, lasciati al prudente e motivato apprezzamento discrezionale dell’autorità amministrativa, che “può” desumere il tentativo di infiltrazione mafiosa, ai sensi dell’art. 91, comma 6, del d.lgs. n. 159 del 2011, da provvedimenti di condanna non definitiva per reati strumentali all’attività delle organizzazioni criminali “unitamente a concreti elementi da cui risulti che l’attività di impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata ” (art. 91, comma 6, d.lgs. 159/2011). In secondo luogo, va rimarcata la ratio fondamentale dell’istituto, comune alle misure dell’amministrazione giudiziaria ex art. 34 d.lgs. cit. e del controllo giudiziario ex art. 34 bis, comma 1, d.lgs. cit. (cioè quello applicabile d’ufficio e quello su istanza di parte pubblica), che è quello di recuperare alla legalità soggetti economici “infiltrati”, con il minor sacrificio possibile per la proprietà privata e la libera iniziativa economica, beni costituzionalmente e convenzionalmente tutelati. Infine, deve tenersi in considerazione la (ulteriore) peculiare finalità perseguita dal controllo “volontario”, costituita dalla salvaguardia della continuità produttiva dell’impresa nel periodo in cui sono in corso i procedimenti amministrativi e giurisdizionali per il vaglio di legittimità del provvedimento prefettizio (notoriamente caratterizzati da tempi spesso incompatibili con le dinamiche aziendali), garantita nell’immediatezza dalla previsione di un percorso di verifica, di riorganizzazione ed innovazione gestionale finalizzato, come detto, al recupero della legalità. Fermo quanto sopra, all’esito di un’interpretazione teleologica e sistematica del dato letterale offerto dalla disposizione, possono individuarsi i presupposti della misura di prevenzione del controllo giudiziario “volontario” ex art. 34 bis, comma 6, d.lgs. 159/11: 1) il giudizio “constatativo” (o “statico”), il quale esige: 1a) un accertamento positivo in ordine al fatto che il Prefetto ha emesso una informazione interdittiva antimafia nei confronti dell’impresa, a cui si aggiunge il requisito di applicabilità “aggiuntivo”, volto ad evitare il rischio di un accesso indiscriminato alla misura di prevenzione strumentalmente finalizzato ad ottenere la sterilizzazione degli effetti della interdittiva antimafia e a dimostrare la serietà dell’iniziativa aziendale, costituito dalla impugnazione dell’interdittiva stessa avanti al G.A. Deve inoltre precisarsi che, secondo un ContenzIoSo nAzIonALe orientamento giurisprudenziale, l’avvenuta emissione dell’informazione interdittiva antimafia nei confronti dell’impresa restringe l’ambito di cognizione del giudice della prevenzione in ordine alla sussistenza di un pericolo concreto di condizionamento o agevolazione mafiosa dell’attività aziendale, non potendosi prescindere dall’accertamento già svolto al riguardo in ambito amministrativo né compiere un sindacato sulla correttezza (nel merito) dei presupposti di fatto già valutati dall’autorità prefettizia (v. Sez. 6, Sentenza n. 30168 del 7 luglio 2021, rv. 281834 -02, e recentemente Cass. sez. 4, ord. del 30 aprile 2025, dep. 4 luglio 2025, n. 24672, che ha rimesso la questione alle sezioni unite, secondo cui in materia di misure di prevenzione, quando sia formulata richiesta di controllo giudiziario, ex art. 34-bis, comma 1, del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, su iniziativa della parte pubblica, la valutazione del prerequisito del pericolo concreto di infiltrazioni mafiose, idonee a condizionare le attività economiche e le aziende, è riservata in via esclusiva al giudice della prevenzione, in funzione di un controllo c.d. prescrittivo, mentre nel caso di istanza della parte privata, ai sensi del comma 6 del medesimo articolo, tale valutazione deve tener conto dell’accertamento di quello stesso prerequisito effettuato dall’organo amministrativo con l’informazione antimafia interdittiva, che rappresenta, pertanto, il substrato della decisione del giudice ordinario al fine di garantire il contemperamento fra i diritti costituzionalmente garantiti della tutela del- l’ordine pubblico e della libertà di iniziativa economica attraverso l’esercizio dell’impresa). Secondo questo orientamento, il tribunale deve quindi limitarsi ad accertare il carattere occasionale dell’infiltrazione/condizionamento, rispetto al quale la proposizione dell’istanza di controllo da parte della stessa impresa “infiltrata” fonda una presunzione, relativa (iuris tantum). Un altro orientamento più recente che si ritiene di condividere, salve ulteriori riflessioni all’esito dell’attesa pronuncia del Supremo Collegio sul punto, invece, richiamando puntualmente le Sezioni Unite del 2019, sostiene che oggetto della valutazione del giudice della prevenzione debba essere altresì la sussistenza del pericolo di condizionamento del- l’attività di impresa, escludendo i caratteri di autonomia e giurisdizionalità piena del giudizio di prevenzione la vincolatività delle valutazioni espresse dall’autorità amministrativa e l’applicazione ad un’impresa priva di contatti criminali, che non necessita di alcun controllo, di una misura limitativa della libertà di iniziativa imprenditoriale, fermo restando che la decisione reiettiva emessa in sede di prevenzione lascia intatta l’interdittiva prefettizia (Sez. 1, Sentenza n. 10578 del 9 novembre 2022, rv. 284243 -01, pag. 8 motivazione; più recentemente, Sez. 5, Sentenza n. 7090 del 19 novembre 2024, rv. 287660 -02). Del resto, l’assenza di una relazione tra l’azienda e l’organizzazione criminale esclude l’esigenza di un riallineamento con il contesto economico sano; d’altra parte, l’eventuale provvedimento reiettivo del tribunale fondato sull’insussistenza di un pericolo di infiltrazione, potrà essere recepito dal- l’autorità amministrativa in sede di aggiornamento dell’interdittiva ai sensi dell’art. 91 co. 5 d.lgs. n. 159/2011. 1b) un accertamento negativo, in ordine alla insussistenza dei requisiti per l’applicazione, già in questa fase, del sequestro e della confisca di prevenzione; 2) il giudizio “prognostico” (o “dinamico”), concernente il possibile recupero alla legalità dell’impresa (ossia, per usare un termine a-tecnico ma efficace, la “bonificabilità” del- l’impresa), evidentemente connesso a quello “constatativo”, che opera nel caso de quo in termini non dissimili da quelli già illustrati per le misure dell’amministrazione giudiziaria ex art. 34 d.lgs. 159/2011 e del controllo giudiziario ex art. 34 bis, comma 1, d.lgs. cit.; implicando, tra le altre cose, la verifica di esistenza di una realtà imprenditoriale effettivamente operativa per la quale sia possibile disporre un utile controllo giudiziario in assenza di situa rASSeGnA AVVoCAtUrA DeLLo StAto -n. 1-2/2025 zioni ostative di qualsiasi genere (per esempio intervenuto fallimento, sussistenza di procedure concorsuali, come si desume dall’art. 65 d.lgs. 159/11). ed è in questa chiave che va appunto letto il riferimento alla “occasionalità”, la cui verifica non deve essere finalizzata ad acquisire un dato statico, consistente nella cristallizzazione della realtà preesistente, ma deve essere funzionale a un giudizio prognostico circa l’emendabilità della situazione rilevata (Cass., Sez. 6, sentenza n. 34544 del 19 settembre 2021, Costruzioni Due s.r.l., rv. 5532, p. 8 motivazione, e Sez. 6, Sentenza n. 30168 del 7 luglio 2021, rv. 281834-01). L’impostazione qui sostenuta esclude, quindi, rigide forme di automatismo implicanti un vaglio solo formale delle istanze ex art. 34 bis, comma 6, d.lgs. 159/11 e comportanti un loro indiscriminato accoglimento, dovendosi sempre verificare in concreto, in ordine di pregiudizialità logico-giuridica: a) l’emissione dell’informazione interdittiva antimafia; b) l’impugnazione dinanzi al G.A. del provvedimento prefettizio da parte dell’impresa; c) l’assenza di elementi che smentiscano la presunzione relativa quanto alla natura “occasionale” dell’agevolazione e/o alla natura non totalmente pervasiva dell’infiltrazione o, d’altra parte, la sussistenza di un pericolo concreto di infiltrazione mafiosa idoneo a condizionarne l’attività; d) l’insussistenza dei requisiti per disporre già nella fase genetica il sequestro e la confisca di prevenzione; e) la concreta “bonificabilità” dell’impresa richiedente e quindi l’esistenza di una realtà imprenditoriale effettivamente operativa. Il vaglio dei requisiti ex art. 34 bis, comma 6, d.lgs. 159/2011, da effettuarsi a cura del Collegio di prevenzione all’esito della camera di consiglio si connota in definitiva per le seguenti caratteristiche: -deve svolgersi sulla base degli elementi evidenziati e forniti dalle parti all’udienza camerale o, comunque, officiosamente acquisiti in via integrativa dal tribunale in forza del generale richiamo fatto dal d.lgs. 159/11 (art. 7, comma 9, “per quanto non espressamente previsto dal presente decreto...”) all’art. 666 c.p.p., il cui comma 5 per l’appunto facoltizza il giudice “a richiedere all’autorità competente tutti i documenti e le informazioni di cui abbia bisogno...”; -deve avere ad oggetto i requisiti già sopra individuati, dovendo in particolare delibare, quantomeno sommariamente ex actis, circa l’assenza di elementi che superino la presunzione relativa del carattere occasionale del contatto dell’impresa con ambienti collegati alla criminalità organizzata di tipo mafioso; -pur non potendo spingersi ad un sindacato sulla valutazione effettuata dall’autorità amministrativa, rimessa in via esclusiva al t.a.r., non potendosi concepire l’istituto in parola, come mezzo alternativo di impugnazione dei provvedimenti amministrativi in favore dell’impresa colpita da interdittiva antimafia, deve riguardare altresì la sussistenza del pericolo concreto di infiltrazione criminale idonea a condizionarne l’attività, costituendo altrimenti il controllo giudiziario un’ingerenza nell’iniziativa imprenditoriale priva di base legale oltre che inutiliter data. Una valutazione giurisdizionale più penetrante circa l’esistenza (o la persistenza) del- l’infiltrazione/condizionamento e la sua entità/gravità, secondo l’esplicita indicazione normativa, dovrà essere svolta dal tribunale al termine del periodo di controllo giudiziario (ci si riferisce a quello indicato nel provvedimento applicativo del controllo, eventualmente prorogato fino al periodo massimo di tre anni), quando il Collegio, ove sia richiesto dall’organo proponente e ne ravveda i presupposti, anche sulla base delle relazioni dell’amministratore ContenzIoSo nAzIonALe giudiziario, potrà adottare altre misure di prevenzione più gravi, in luogo della valutazione di esito positivo della bonifica. ***** In applicazione dei parametri e dei principi sopra delineati e degli elementi di fatto acquisiti, nel caso di specie sussistono solo in parte i presupposti di legge per accogliere l’istanza, che pertanto va rigettata, tenuto conto che: a) il controllo giudiziario ai sensi dell’art. 34 bis, comma 6, d.lgs. 159/11 è stato richiesto a seguito della emissione da parte della Prefettura di enna in data 11 giugno 2025 (prot. n. 24678) dell’informativa antimafia con cui è stata disposta l’interdizione ex art. 91, comma 6, d.lgs. 159/2011; b) avverso tale provvedimento prefettizio è stato proposto tempestivo ricorso giurisdizionale (9 settembre 2024) innanzi al t.a.r. per la Sicilia, sezione distaccata di Catania, dando il via ad un procedimento contenzioso che allo stato appare definito con sentenza di rigetto n. 1357/2025; c-d) dall’esame degli atti a disposizione sopra richiamati pare potersi affermare la sostanziale continuità dell’impresa dell’istante, A.A., rispetto a quella condotta dal padre B.B., o, quantomeno, un’ingerenza di quest’ultimo nella gestione. Al contempo, B.B. risulta soggetto vicino a -omissis-, esponente del clan dei batanesi, e a -omissis- (suo cognato, già condannato per mafia, indicato da collaboratori riferimento per la famiglia catanese dei Cappello nel territorio di Centuripe, v. sul punto la sentenza della Corte di appello di Messina del 5 settembre 2024, in atti) e destinatario della misura di prevenzione personale della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza disposta con decreto n. 1/2022 emesso dal tribunale di Caltanissetta, per il proprio inserimento nell’associazione di stampo mafioso tortoriciana (operazione c.d. nebrodi). Come si evince dal provvedimento interdittivo e dalla sentenza emessa il 5 settembre 2024 dalla Corte di Appello di Messina, nell’ambito del procedimento penale n. 890/2016 r.G.n.r. per partecipazione ad associazione di stampo mafioso, richiamato dal decreto applicativo della misura di prevenzione, B.B., detto -omissis-, è stato arrestato in data 15 gennaio 2020 e sottoposto a misura cautelare custodiale. In data 31 ottobre 2022 B.B. è stato condannato in primo grado alla pena di anni dieci di reclusione per la condotta di concorso esterno accertata dal tribunale di Patti, all’esito della riqualificazione della condotta di partecipazione originariamente contestata, non avendo i collaboratori riconosciuto l’intraneità al sodalizio dell’imputato, ma essendo dal procedimento comunque emersa la sua messa a disposizione per favorire incontri tra la famiglia dei batanesi e quella catanese dei Cappello. All’esito del giudizio di secondo grado B.B. è stato invece assolto con la formula “perché il fatto non sussiste” avendo la Corte di appello ritenuto che gli avvenuti incontri di omissis-, detto “carretteri” e altri soggetti, nel periodo 2016-2018, presso l’abitazione di B.B. (dimostrati dal sistema di geolocalizzazione installato a bordo dell’autovettura di -omissise dai contatti telefonici tra gli intervenienti) non fossero sufficienti a far ritenere l’odierno proposto concorrente esterno nell’associazione batanese, non essendo stati delineati con chiarezza né il loro oggetto né la loro utilità rispetto all’operatività dell’associazione (cfr. pagg. 136 ss. della sentenza, definitiva in data 19 gennaio 2025). Peraltro, la sentenza di appello ha disposto trasmettersi copia degli atti al Pubblico Ministero per quanto di competenza per accertare l’eventuale intraneità o contributo di B.B. ad altra organizzazione criminale. rASSeGnA AVVoCAtUrA DeLLo StAto -n. 1-2/2025 Con particolare riguardo all’incontro del 14 gennaio 2018 presso l’abitazione di B.B., in cui si è discusso dell’autore del tentato furto subito da tale -omissis- (il quale aveva chiesto aiuto agli esponenti mafiosi locali per risalire all’identità del malfattore), e, come desumibile dal tenore delle intercettazioni, i sodali del gruppo batanese e della famiglia Cappello si erano scambiati reciproche lodi sulla loro storica amicizia, la Corte ha evidenziato che “se essa denota con tutta evidenza l’ammissione dell’imputato a colloqui riservati e tra mafiosi, certamente base solida per un serio approfondimento giudiziario, l’ospitalità data all’incontro non vale da sola a trasformare quest’ultimo in concorrente esterno dell’associazione dei batanesi” (pag. 141 della sentenza). La Corte evidenzia pure che “è probabile che il b.b. sia legato unitamente al cognato al diverso gruppo criminale ed abbia in qualche misura, se non fatto le veci del cognato, assicurato alcuni contatti e relazioni che al cognato avrebbero altrimenti fatto capo” (pag. 139 sentenza). A tal proposito, tenuto conto delle dichiarazioni di taluni collaboratori e di talune intercettazioni (v. pagg. 141-142 della sentenza), la Corte sottolinea che “si sarebbe dovuto quindi (ma le prove forse mancavano) sciogliere l’equivoco e valutare se le indicazioni dei collaboratori in ordine alla presenza egemone su quel territorio del clan Cappello, fossero sufficienti ad inquadrare il b.b. come affiliato ai Cappello, ipotesi ben più solida di quella avanzata. elementi questi che inducono a trasmettere gli atti al Pm ” (pag. 143 della sentenza). Deve pure aggiungersi che il citato procedimento penale aveva ad oggetto, rispetto agli altri coimputati, plurime imputazioni relative a truffe per l’ottenimento dei contributi AGeA (rispetto alle quali non è stato accertato il coinvolgimento di B.B.). tra queste, come sottolinea l’autorità prefettizia nel provvedimento interdittivo ed emerge anche dalla sentenza della Corte di Appello in atti, diverse sono state attribuite nel procedimento penale a -omissis-, detto “lupin”, già condannato per associazione mafiosa, gestore di fatto dell’azienda agricola “L’Anghera”, formalmente intestata ad altri soggetti fiduciari, la quale, come evidenziato nel provvedimento prefettizio, risulta aver trasferito, nel 2017, 45 titoli AGeA all’azienda “società agricola -omissis-” di -omissis- e b.b. & co, s.n.c.”. Con riguardo alla valutazione circa la comune gestione familiare dell’impresa agricola di B.B., sulla scorta dell’insegnamento della Suprema Corte in tema di controllo giudiziario volontario, secondo cui le relazioni parentali tra soci o gestori dell’impresa raggiunta da interdittiva antimafia e soggetti, non conviventi, portatori di pericolosità possono determinare il rigetto della richiesta solo ove sussistano ulteriori elementi indicativi dell’influenza dei soggetti pericolosi sulle scelte e sugli indirizzi dell’impresa (Sez. 1, Sentenza n. 10578 del 9 novembre 2022, rv. 284243 -01), deve rilevarsi che nel caso di specie la relazione parentale è soltanto uno degli elementi di un più vasto quadro che induce a ritenere sussistente un’ingerenza nella società di B.B.: -l’impresa ha ad oggetto la medesima attività svolta da B.B. (coltivazioni agricole associate all’allevamento di animali); -A.A., poco più che ventenne al momento della costituzione dell’impresa, ha iniziato l’attività imprenditoriale pochi mesi dopo l’arresto del padre, sui medesimi terreni dell’azienda paterna, previa stipula di contratto di affitto a prezzo simbolico (euro 100,00 l’anno); -B.B. si è spogliato dei beni della propria azienda agricola in favore del figlio, vendendo prima, in data 19 giugno 2020, i propri ovini al prezzo di euro 9.220,00; poi, in data 21 settembre 2022, appena un mese prima della sentenza di condanna di primo grado e due mesi dopo la definitività del decreto applicativo della misura di prevenzione, buona parte dei terreni, ContenzIoSo nAzIonALe censiti al catasto di -omissis-, al prezzo di euro 470.000,00, da corrispondere per euro 253.504,82 mediante accollo del mutuo a carico del padre; per euro 216.495,18 direttamente alla parte venditrice, entro dieci anni, mediante assegni e bonifici bancari (pagamento di cui non risulta traccia); -B.B. risulta coinvolto nella gestione dell’azienda direttamente, come si evince dal provvedimento del 29 gennaio 2024 con cui la Corte di Appello di Messina ha autorizzato B.B. ad esercitare attività lavorativa presso l’azienda del figlio; -alcuni dei terreni su cui insiste l’azienda (foglio 66 particelle 594, 595 e 612) risultano tuttora intestati a B.B.; -l’abitazione di B.B., così come l’abitazione di A.A., si trovano in -omissis-, ove risulta la sede dell’azienda agricola. A fronte di tali indizi, precisi e concordanti, non inducono ad un convincimento in senso contrario le argomentazioni difensive e i documenti allegati al ricorso, atti a dimostrare che l’azienda è condotta unicamente con le risorse lavorative e finanziarie di A.A. Invero, la corrispondenza temporale tra i trasferimenti e i procedimenti giudiziari, penali e di prevenzione, che hanno interessato B.B., da un lato, l’assenza di prova del pagamento del corrispettivo di tali trasferimenti, dall’altro, inducono a ritenere perduranti e non estirpabili le cointeressenze di B.B. nell’azienda agricola intestata al figlio e i suddetti trasferimenti strumentali a garantire la continuità delle erogazioni pubbliche in favore dell’attività imprenditoriale agricola pur a fronte dei provvedimenti dell’autorità giudiziaria. Con particolare riguardo al prezzo di acquisto dei terreni dell’azienda agricola alienati con atto del 21 settembre 2022, non risulta dimostrato infatti né che A.A. stia pagando le rate del mutuo oggetto di accollo, né che stia corrispondendo l’altra parte del prezzo pattuita (non essendo stati prodotti assegni né copie di bonifici bancari attestanti il relativo pagamento). Invero, la documentazione prodotta dalla difesa per dimostrare l’effettivo accollo del mutuo paterno (all. 16) non consente di affermare né la coincidenza tra predetto mutuo e il titolo di addebito delle rate risultante dall’estratto di conto corrente allegato, né il soggetto intestatario del conto corrente medesimo. D’altra parte, il documento Unicredit prodotto non ha ad oggetto un’operazione di accollo, bensì una nuova richiesta di affidamento dell’impresa individuale di A.A., del 24 aprile 2024. Con riguardo alla sussistenza di indizi di agevolazione, da parte dell’esercizio dell’attività economica dell’istante, dell’attività di soggetti nei cui confronti è applicata una misura di prevenzione o sottoposti a procedimento penale per taluno dei reati di cui all’art. 4 co. 1 lett. a), b) e 1-bis) d.lgs. n. 159/2011, e del conseguente pericolo concreto di infiltrazioni mafiose idonee a condizionarla, deve evidenziarsi che: -nei confronti di B.B. è stata applicata la misura di prevenzione personale della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza, per la durata di anni tre, con decreto n. 1/2025 r.D. emesso dal tribunale di Caltanissetta, in quanto ne è stata riconosciuta la pericolosità qualificata ai sensi dell’art. 4 lett. a) d.lgs. n. 159/2011; -la sentenza di assoluzione intervenuta nel procedimento n. 890/2016 r.G.n.r., su cui si fondava principalmente il provvedimento applicativo della sorveglianza speciale, in ordine all’imputazione per concorso esterno in associazione mafiosa, ha trasmesso gli atti al Pubblico Ministero in relazione all’accertamento della partecipazione di B.B. a gruppi criminali diversi rispetto all’associazione mafiosa batanese. Come già evidenziato, la stessa sentenza di assoluzione per concorso esterno dà atto della rASSeGnA AVVoCAtUrA DeLLo StAto -n. 1-2/2025 vicinanza di B.B. agli ambienti di criminalità organizzata, batanese e catanese (tenuto conto delle dichiarazioni dei collaboratori e delle intercettazioni), nonché dell’ospitalità dal medesimo fornita ad un incontro nel 2018 tra esponenti dei due gruppi criminali, relativo al controllo del territorio (l’identificazione dell’autore del tentato furto in danno di -omissis-), cui egli risulta aver preso parte attiva (cfr. conversazione riportata a pag. 141 della sentenza e, specialmente, le seguenti parole di -omissis-: “No, un si scantare manco di così, dopo scapparo erano chi cappeddi a testa, capisti... ci dissi.... (inc.) ...-omissis-, dice u vedi stu caruso, minchia (ride) ...dice non si tocca, minchia ti vogghio dire che è il nipote di un amico nostro [...] -omissis-, no dice, u saccio u saccio u sacciu cu su... quannu.. no dice, è cosa cu nuatri su amici, chisti dici non si toccano dice su amici nostri [...]”). A fronte di tali elementi, salvi gli sviluppi investigativi conseguenti alla trasmissione degli atti al P.m. per accertare l’eventuale intraneità o contribuzione di B.B. ad altra organizzazione criminale, ritiene il tribunale che l’assoluzione per concorso esterno non escluda la valutazione di pericolosità effettuata dal tribunale misure di prevenzione, potendo rientrare nel concetto di appartenenza all’associazione mafiosa anche condotte non connotate da un vincolo stabile, che si sostanzino in azioni funzionali a circoscritte esigenze associative, come, nella specie, l’aver fornito un supporto logistico per favorire un incontro tra esponenti di gruppi criminali mafiosi, con i quali, peraltro, sussistevano frequenti contatti (Sez. U, Sentenza n. 111 del 30 novembre 2017, rv. 271512 - 01). Alla luce di tali considerazioni, tenuto conto in particolare della compenetrazione del- l’attività dell’odierno istante con l’attività paterna e della pressoché totale personalizzazione della gestione in ragione della tipologia di impresa (ditta individuale esercente attività agricola), da un lato, del coinvolgimento di B.B. nel contesto di criminalità organizzata locale, peraltro, operante in modo preponderante, come dimostra lo stesso procedimento penale n. 890/2016, nel settore agricolo, dall’altro, deve ritenersi che l’attività economica in esame possa agevolare in modo tutt’altro che occasionale il compimento di attività illecite e che il pericolo di infiltrazione criminale contemplato dall’art. 34 d.lgs. n. 159/2011 sia concreto e non neutralizzabile con il chiesto controllo. e) non può trovare applicazione, infine, la misura più pervasiva dell’amministrazione giudiziaria, in difetto della proposta del Pubblico Ministero o degli altri soggetti legittimati. P.Q.M. Visto l’art. 34 bis, commi 6 e 7, d.lgs. n. 159/2011, rIGettA la richiesta di controllo giudiziario avanzata da A.A., come sopra generalizzato. DISPone darsi comunicazione, a cura della Cancelleria, del presente provvedimento agli interessati al provvedimento. Così deciso, in Caltanissetta alla camera di consiglio del 9 luglio 2025. ContenzIoSo nAzIonALe Rapporti tra giudizio di impugnazione di interdittiva antimafia ed esito della procedura di prevenzione collaborativa. estensione dei principi affermati dall’adunanza Plenaria per il controllo giudiziario aNNotazioNe a CoNsiGlio Di stato, sezioNe terza, seNteNza 11 Febbraio 2026 N. 1107 Con la sentenza dell’11 febbraio 2026, n. 1107 il Consiglio di Stato ha rigettato l’istanza di rinvio, proposta dall’appellante, in attesa del deposito della relazione conclusiva nell’ambito del procedimento di prevenzione collaborativa ex art. 94 bis codice antimafia cui è stata ammessa quest’ultima, in virtù dei principi affermati dall’Adunanza Plenaria (Ad. Plen. n. 7 del 13 febbraio 2023) di completa autonomia tra il giudizio di impugnazione del provvedimento interdittivo e gli esiti del controllo giudiziario volontario ex art. 34 bis, comma 6, del codice antimafia, principi destinati a valere -mutatis mutandis -anche rispetto alla procedura di prevenzione collaborativa, in ragione della simmetria della ratio delle due misure. Wally Ferrante (*) Consiglio di Stato, Sezione terza, sentenza 11 febbraio 2026 n. 1107 -Pres. r. De nictolis, est. G. Serlenga --omissis- in proprio e nella qualità di titolare dell’omonima impresa individuale (avv.ti C. Siciliano e A. Parrelli) c. Ufficio territoriale del Governo reggio Calabria, Ministero dell’Interno e Anac -Autorità nazionale Anticorruzione (avv. gen. Stato). FAtto e DIrItto 1.-oggetto della presente controversia è l’interdittiva antimafia che ha colpito l’odierna appellante nella qualità di titolare dell’omonima ditta individuale, valevole anche quale diniego di iscrizione alla white list; nonché il conseguente provvedimento dell’Anac di annotazione nel casellario informatico degli operatori economici, impugnato per illegittimità derivata. L’interessata svolge attività primaria edilizia e secondaria di pompe funebri e commercio al dettaglio di articoli funebri. Il provvedimento impugnato ruota essenzialmente intorno alla sua relazione sentimentale con il signor -omissis-, dal quale ha avuto una figlia nel 2008, già destinatario della misura della sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno per la durata di due anni, disposta dalla Corte d’Appello di reggio Calabria nel 2016; precedentemente arrestato (nel 2010) in esecuzione di un’ordinanza cautelare in carcere emessa dal G.I.P. di reggio Calabria, in relazione a due gravi imputazioni di matrice mafiosa, nel- l’ambito di una maxi operazione investigativa (c.d. “Alta tensione”) condotta contro 31 soggetti legati alle famiglie -omissis-, radicate nel tessuto cittadino, operanti nell’area sud (*) Avvocato dello Stato. rASSeGnA AVVoCAtUrA DeLLo StAto -n. 1-2/2025 della città, ritenuti responsabili del reato di associazione a delinquere di stampo mafioso e di plurimi reati fine, qualificati dall’aggravante di cui all’art. 7 della legge n. 203/1991. tuttavia, il quadro indiziario assunto a fondamento dell’interdittiva poggia anche su ulteriori elementi. Più in dettaglio, l’assunzione dello stesso -omissis- dal 2018 alle dipendenze della ditta di cui è titolare l’appellante nonché la coincidenza dell’indirizzo della sede legale della ditta individuale di proprietà del medesimo con l’indirizzo dell’abitazione della ricorrente; inoltre, sulla scorta dei rapporti delle forze di polizia, sono state attenzionate alcune parentele controindicate di entrambi, la sussistenza di pregiudizi di modesta offensività a carico della stessa appellante e i reiterati controlli del -omissis- con soggetti gravati da pregiudizi per vari reati, anche strumentali all’attività delle associazioni mafiose. nell’interdittiva si dà in verità atto dell’esito favorevole della vicenda penale a suo carico, essendo stata la condanna ad undici anni di reclusione riportata in primo grado per entrambi i reati riformata in sede d’appello con assoluzione per il reato associativo e declaratoria di non doversi procedere per estinzione del rimanente reato per prescrizione; ciononostante, il tar reggio Calabria, con la sentenza impugnata nel presente giudizio, ha respinto il ricorso, valutando gli elementi allegati sufficienti a sostenere la prognosi di rischio infiltrativo e svalutando il dato dell’intervenuta assoluzione sul presupposto che “… detta sentenza la Corte d’appello di reggio Calabria, lungi dal considerare il -omissis- estraneo alla cosca -omissis-, ha ritenuto piuttosto che gli elementi prospettati dall’accusa a fondamento dell’imputazione associativa non fossero sufficienti a qualificarlo quale soggetto stabilmente inserito nella consorteria criminale...” ed “... essendo principio condiviso in giurisprudenza quello secondo cui le situazioni indiziarie idonee a supportare il provvedimento interdittivo possono essere desunte anche da “sentenze di proscioglimento o di assoluzione, da cui pure emergano valutazioni del giudice competente su fatti che, pur non superando la soglia della punibilità penale, sono però sintomatici della contaminazione mafiosa” (ex multis, Cons. st., sez. iii, 5 agosto 2021, n. 5770)” (cfr. punti 13.1 e 13.2). Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate (l’Ufficio territoriale del Governo di reggio Calabria, il Ministero dell’Interno e l’Autorità nazionale Anticorruzione) con atto in data 17 febbraio 2025, articolando le proprie difese in successiva memoria. All’udienza del 18 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione. 2.- In via preliminare, va esaminata e respinta l’istanza di rinvio presentata dalla parte appellante con l’ultima memoria prodotta -fuori termine -in data 15 dicembre 2025, in vista del- l’udienza di discussione, motivata invocando l’opportunità di attendere la relazione conclusiva sugli esiti della misura della prevenzione collaborativa, alla quale l’odierna appellante è stata ammessa ex art. 94-bis del d.lgs. n.159/2011 (codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione) e il cui periodo di osservazione sarebbe giunto a naturale scadenza a fine luglio 2026, “affinché il Collegio possa decidere sulla base dell’esito definitivo del periodo di osservazione, che si confida sarà pienamente liberatorio” (cfr. pag. 10 della suddetta memoria). Invero, l’Adunanza plenaria di questo Consiglio si è di recente espressa nel senso della completa autonomia tra il giudizio di impugnazione del provvedimento di interdittiva e gli esiti del controllo giudiziario volontario ex art. 34-bis, comma 6, del richiamato codice antimafia, affermando principi destinati a valere -mutatis mutandis -anche rispetto alla procedura di prevenzione collaborativa che viene qui in rilievo, in ragione della simmetria della ratio delle due misure (cfr. Ad. Plen. n. 7 del 13 febbraio 2023). 3.- Ciò premesso, l’appello va respinto. 3.1.- Dopo una vaga premessa sui motivi di appello (alle pagg. da 5 a 9 sub A.I.I.a e A.I.I.b), ContenzIoSo nAzIonALe in cui vengono genericamente imputati al primo giudice errori e carenze valutative senza formulare specifiche critiche ai capi motivazionali della decisione di rigetto, il gravame si articola in due ordini di censure: 1) il primo gruppo, dichiaratamente indirizzato alla sentenza e sviluppato da pag. 9 a pag. 23 (sub punti da A.I.I.c ad A.I.I.f,), fa leva -con l’unica eccezione dei rilievi contenuti sub A.I.I.f -su provvedimenti e vicende successivi all’adozione dell’atto gravato (sentenza di riabilitazione della Corte di appello di reggio Calabria n. 4/2022, ammissione al controllo giudiziario e relativo andamento positivo); 2) il secondo gruppo, sviluppato da pag. 24 a pag. 61 (sub B ) è, invece, diretto a censurare il provvedimento gravato in primo grado. 3.2.- In disparte possibili profili di inammissibilità del gravame per violazione -rispettivamente -degli artt. 104, comma 1 e 101, comma 1, c.p.a. le censure proposte non sono suscettibili di accoglimento nel merito. 3.3.- Come detto, l’interdittiva è essenzialmente motivata sulla scorta della relazione sentimentale intrattenuta dalla odierna appellante con il sig. -omissis-; e l’interessata, senza negare tale relazione (dalla quale -come detto sub 1 -è nata una figlia), cerca di smontare il teorema che lo riguarda, mettendo in discussione quelli che sono stati ritenuti gravi e significativi precedenti penali di questi, sminuendo il rilievo della sua qualità di dipendente dell’appellante stessa e negando il suo inserimento nella criminalità organizzata di reggio Calabria. 3.4.- Le censure avverso la sentenza del tar sono così sintetizzabili: a-la sentenza di prime cure non valorizza la sentenza della Corte di appello di reggio Calabria n. 4/2022 che ha concesso la riabilitazione (motivo sub A.I.I.c); b- la sentenza di prime cure non tiene conto del fatto che, in sede di controllo giudiziario, sia stato autorizzato il mantenimento del -omissis-nell’ambito dell’organizzazione aziendale (motivo sub A.I.I.d); c-la sentenza di prime cure non valorizza l’andamento positivo del controllo giudiziario (motivo sub A.I.I.e); d.- la sentenza di prime cure non ha fatto buon uso dei principi giurisprudenziali elaborati in tema di rapporti parentali controindicati (motivo sub A.I.I.f); e.- a sua volta, il provvedimento amministrativo gravato in prime cure è stato adottato in carenza assoluta dei presupposti e, dunque, in violazione degli artt. 91 e 100 del d.lgs. n. 159/2001; nonché in dispregio dell’obbligo di motivazione sancito dall’art. 3 della legge n. 241/90 e in difetto assoluto di istruttoria (motivi di primo grado riportati sub B). 3.5.-tali censure non scalfiscono la legittimità del provvedimento amministrativo né la bontà del ragionamento del tar. rispetto ai motivi riportati sub a, b e c, è sufficiente ribadire che si tratta di vicende successive all’adozione del provvedimento di interdittiva gravato e che, pertanto, non avrebbero potuto in alcun modo influenzare la pronunzia del giudice di prime cure, correttamente assestata sulla valutazione del quadro indiziario sussistente al momento dell’adozione del provvedimento di interdittiva di cui si tratta. Quanto agli ulteriori rilievi, deve osservarsi quanto segue. a) L’assoluzione del -omissis- (in ogni caso successiva all’interdittiva stessa poiché risalente al 2021) è stata determinata, per il reato più grave, dal mancato raggiungimento della prova di un suo stabile inserimento nell’associazione di stampo mafioso ma in sede di misure di prevenzione non si richiede lo stesso rigore probatorio che si impone in sede penale; in sede penale lo standard probatorio è quello della colpevolezza oltre ogni ragionevole dubbio, in rASSeGnA AVVoCAtUrA DeLLo StAto -n. 1-2/2025 sede di interdittiva antimafia lo standard probatorio è quello del “più probabile che non”. b) L’assoluzione del -omissis- (in ogni caso successiva all’interdittiva stessa poiché risalente al 2021) è stata determinata, per il reato meno grave dall’intervenuta prescrizione ma è la sentenza stessa a dare atto che gli elementi probatori fossero univoci nel senso di dimostrare che il -omissis- avesse svolto intenzionalmente la funzione di prestanome per schermare la titolarità dell’impresa in capo ad un pregiudicato (quand’anche non sia stato provato il fatto che se ne avvantaggiasse l’intera cosca). c) Inoltre, se corrisponde al vero che il -omissis-è stato assunto quale dipendente dall’odierna appellante nel 2018 e che in sede di controllo giudiziario (anche prorogato) tale assunzione è stata consentita, tuttavia è stato riscontrato che l’attività di cui il -omissis- risulta intestatario (e la sua disponibilità a rendersi intestatario fittizio è stata verificata -come detto -in sede penale) ha sede legale all’indirizzo dell’abitazione dell’appellante. d) In ogni caso, il quadro indiziario posto a base della contestata misura è più composito: sono state riscontrate anche parentele controindicate per entrambi, precedenti penali a carico della stessa appellante quand’anche di modesta offensività e, pur in disparte le descritte vicende penali, controlli di polizia a carico del -omissis- con pregiudicati per vari reati, anche strumentali all’associazione mafiosa e, infine, l’intestazione in capo a quest’ultimo di attività analoga a quella dell’odierna ricorrente; il tutto calato in un particolare contesto socio-ambientale. Sulla base delle suesposte considerazioni, appare dunque evidente come, al momento del- l’adozione dell’interdittiva, gli elementi indiziari raccolti apparissero ragionevolmente sufficienti a sostenere la misura di prevenzione di cui si discute e che le sopravvenienze rivendicate dalla difesa appellante potrebbero al più giustificare un’istanza di aggiornamento ex art. 91, comma 5, ultimo periodo, del d.lgs. n. 159 del 2011. Sulla necessità di tener conto della situazione esistente al momento dell’adozione dell’interdittiva, questa Sezione ha affermato: “se la logica e la ragion d’essere stessa dell’istituto delle informazioni antimafia consistono nella massima anticipazione, in funzione preventiva, della reazione dell’ordinamento alle prime manifestazioni di possibili tentativi di infiltrazione malavitosa nella conduzione e negli indirizzi dell’impresa, allora è da respingere l’idea che gli sviluppi e le acquisizioni successivi alla data di adozione dell’informativa interdittiva, emersi e acquisiti nella sede penale, possano o debbano essere posti a raffronto con le considerazioni e i giudizi in precedenza espressi dal Prefetto e fungere da parametro di giudizio ex post della legittimità dell’interdittiva stessa; tali conclusioni non implicano che i suddetti sviluppi ed esiti siano assolutamente irrilevanti o non debbano essere presi in alcuna considerazione dal Giudice amministrativo, ma solo che possono incidere sul giudizio di legittimità soltanto quando forniscano la prova certa ed evidente di un macroscopico errore originario di cognizione del fatto e di giudizio nel quale sia incorsa l’autorità prefettizia” (Consiglio di Stato sez. III, 31 gennaio 2024, n. 964). 4.-Venendo infine all’istanza di autorizzazione al superamento dei limiti dimensionali, anche questa non appare suscettibile di favorevole apprezzamento. Il limite dei 70.000 caratteri, spazi esclusi, stabilito dall’articolo 3, comma 1, lettera b), del d.P.C.S. 22 dicembre 2016, è stato indubbiamente superato. Invero, previa conversione in formato word, l’appello consta di ben 94.012 caratteri (spazi esclusi), da cui si possono detrarre -al più -6 pagine per epigrafe e conclusioni, pari a 12.000 caratteri; in ogni caso risulterebbe ampiamente superato il limite dimensionale stabilito. Deve osservarsi che: a.- l’istanza avrebbe dovuto essere presentata prima del deposito dell’appello; ContenzIoSo nAzIonALe b.-non risultano allegati i gravi e giustificati motivi che -ai sensi del richiamato articolo 7 del decreto del presidente del Consiglio di Stato -avrebbero potuto consentire la richiesta di autorizzazione successiva; c.- il superamento dei limiti non risulta in alcun modo giustificato da ragioni oggettive, non ravvisandosi alcuna necessità di riprodurre per intero tutti i motivi di censura contenuti nel ricorso di primo grado (come è stato fatto in concreto), in presenza di una sentenza che li ha richiamati ed esaminati tutti analiticamente. 4.-In conclusione, disattesa l’istanza di rinvio, vanno respinti sia l’appello nel merito che l’istanza di autorizzazione al superamento dei limiti dimensionali presentata ex post. Considerata, tuttavia, la natura della pretesa azionata e il parallelo procedimento di ammissione al procedimento di prevenzione collaborativa, si dispone la compensazione tra le parti delle spese di causa. Considerato altresì che l’appello è stato proposto a breve distanza dall’entrata in vigore della disciplina che prevede le conseguenze pecuniarie del superamento dei limiti dimensionali non autorizzato, non si procede ad irrogazione della relativa sanzione. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Compensa tra le parti le spese del presente grado di giudizio. ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del regolamento (Ue) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità della parte appellante e degli altri soggetti menzionati. Così deciso in roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025. CONTENZIOSOTRIBUTARIOOSSERVATORIO Considerazioni a margine di Cassazione civile, Sezione tributaria, sentenza 23 gennaio 2025 n. 1672. Notifiche alla società incorporata per fusione: la società incorporata perde la legittimazione processuale Fabrizio Urbani Neri* Sommario: 1. Premessa: delimitazione della fattispecie; i principi in tema di fusione per incorporazione -2. La decisione della Corte di Cassazione -3. L’estensione dei principi alle obbligazioni tributarie. 1. Premessa: delimitazione della fattispecie; i principi in tema di fusione per incorporazione. La sentenza in commento ripercorre l’evoluzione della giurisprudenza in tema di notifiche a società incorporata, per concludere che sono nulle le notifiche effettuate all’incorporata successivamente all’incorporazione, unica legittima destinataria dovendo ritenersi la incorporante. La sentenza, pur riguardando la notifica di una cartella di pagamento (nella specie portante un credito tributario), afferma un principio ovviamente estensibile anche per le notifiche degli atti processuali. Com’è noto, l’art. 2501 del Codice civile dispone che “La fusione di più società può eseguirsi mediante la costituzione di una nuova società, o mediante l’incorporazione in una società di una o più altre” (1). (*) Avvocato dello Stato. (1) La sentenza in commento prende le mosse interpretative dell’istituto della fusione per incorporazione come disciplinato dalla riforma del diritto societario del 2003 (d.lgs. 6/2023) (v. punto 2.2, pag. 4). La circostanza non di secondo piano, in quanto la fusione ha avuto giuridicamente vita travagliata e di qui i problemi non ancora del tutto risolti. Infatti, da un punto di vista storico, nel Codice di commercio italiano del 1865 vi erano mere disposizioni riguardanti in genere lo scioglimento rASSeGnA AVVoCATUrA DeLLo STATo n. 1-2/2025 La ratio legis dell’istituto è generalmente individuata nel favorire la concentrazione delle imprese societarie, ampliandone la concorrenzialità nel mercato, raggiungibile mediante lo sviluppo di sinergie tra imprese prima indipendenti, operanti nello stesso settore o filiera produttiva (2). Peraltro, lo strumento della fusione può anche esser utilizzato per scopi ultronei alla logica dell’istituto, come, ad esempio, per aumentare il capitale sociale in modo da opporsi ad una scalata ostile. La fattispecie esaminata dalla Cassazione concerne l’ipotesi di fusione per incorporazione (o impropria), che si verifica laddove una società preesistente viene incorporata in altra società partecipante alla fusione e si distingue dalla fusione c.d. propria, data dalla partecipazione paritaria di due enti alla riunione organizzativa degli assetti societari. La pronuncia affronta la questione della natura della fusione da incorporazione e del corollario tema della notificazione degli atti al nuovo soggetto scaturito dal mantenimento dell’ente incorporante e dall’estinzione di quello incorporato. In pratica, il tema concerne se il fenomeno in parola costituisca un “mutamento solo formale dell’organizzazione societaria già esistente”, oppure crei una nuova società, con la conseguente “successione a titolo universale corrispondente alla successione mortis causa” (v. punto 2.2., pag. 5). 2. La decisione della Corte di Cassazione. La sezione tributaria della Corte di Cassazione motiva ricordando i difformi orientamenti della giurisprudenza in materia. Dapprima, con sentenza n. 18188/2016, la Suprema Corte, recependo l’orientamento sorto con la sentenza a Sezioni Unite n. 2637/2006, rilevava che permane in capo alla società incorporata la legittimità dell’impugnazione dei provvedimenti giurisdizionali di cui è parte, qualificandosi a livello sostanziale la fusione per incorporazione come generativa di un “mutamento solo formale dell’organizzazione societaria già esistente”. In seguito, le Sezioni Unite hanno affermato un principio opposto, per il quale, come motivato dalla sentenza in commento la “società incorporante rappresenta un nuovo centro di imputazione e di legittimazione dei rapporti giuridici già riguardanti i soggetti incorporati”. In altri termini, tra le opposte tesi della natura meramente evolutiva (teoria modificativa) e di quella sostitutivo-innovativa (teoria estintiva), la sentenza in commento aderisce a quest’ultima interpretazione, in quanto, delle società (artt. 166-171); solo successivamente nel Codice di commercio italiano del 1882 la fusione fu espressamente menzionata, ancorché in poche norme tra le disposizioni relative allo scioglimento ed alla liquidazione (artt. 193-196). Un’autonoma e compiuta disciplina dell’istituto è, quindi, avvenuta con il Codice civile del 1942, poi innovato, appunto, con la ricordata riforma del diritto societario del 2003. (2) G. FerrI, manuale di Diritto commerciale, VI ed., Torino, 503. ConTenzIoSo TrIbUTArIo -oSSerVATorIo seppure detto laconicamente ed in modo puramente descrittivo, “dopo l’avvenuta fusione e la cancellazione dal registro delle imprese, la società incorporata si estingue”. Appare evidente come tale conclusione sia conseguita mediante il richiamo implicito della giurisprudenza relativa agli effetti della cancellazione delle imprese dal pubblico registro, a mente della quale, come sinteticamente esposto in Cass. civ. n. 9464/2020, “Questa è la portata decisoria del principio, fissato dalle Sezioni unite nn. 6070, 6071 e 6072 del 2013, e non più smentito, il quale ha ricondotto la fattispecie ad un fenomeno successorio in capo ai soci, con conseguente applicazione dell’art. 110 c.p.c., atteso che il primo soggetto si estingue e proseguono il processo i suoi successori a titolo universale ”. C’è da dire che anche la dottrina (3) appare divisa sulla natura degli effetti della fusione, valorizzandosi ora il carattere formale, evolutivo e organizzatorio della vicenda societaria (4), ora la discontinuità sostanziale della gestione imprenditoriale per effetto dell’entrata nel mercato di un nuovo soggetto (5). Come cennato, la scelta interpretativa della Cassazione è ricaduta sulla teoria estintiva, peraltro, elaborata già prima della riforma del diritto societario del 2003 e fatta propria anche da una più recente sentenza della Cassazione a Sezioni Unite (6), secondo la quale la fusione è una successione a titolo universale inter vivos, assimilabile alla successione mortis causa e, in quanto tale, configura una successione necessaria. In base a tale assunto, dunque, la fusione viene qualificata come fenomeno estintivo-costitutivo, caratterizzato da tre aspetti: a) la concentrazione, in quanto l’operazione genera una vicenda modificativa dell’atto costitutivo per tutte le società che vi partecipano e deter( 3) La fusione è inquadrata nei c.d. negozi corporativi in G. FerrI, op. cit., 504, con effetto di unione dei beni dell’incorporata al patrimonio dell’incorporante ed estinzione della dante causa; contra, D. DALFIno, Sulla inidoneità interruttiva della fusione societaria (e sull’effetto successorio che ad essa si accompagna), in riv. dir. proc., 1/2007, pp. 91 ss. (4) Quindi, seguendo detta impostazione, anche per la fusione varrebbe il c.d. principio di continuità nei rapporti giuridici, sancito per la trasformazione (v. art. 2498 c.c.) con successione a titolo particolare ex art. 111 c.p.c. nei rapporti giuridici pendenti. (5) Di qui, l’assimilazione degli effetti della fusione a quelli previsti per successione mortis causa, ed applicazione dell’art. 110 c.p.c. nei processi pendenti, come oramai stabilito dalla giurisprudenza nelle citate pronunce; da ultimo, Cass. civ. a Sezioni Unite, con la sentenza n. 19750/2025, in linea con i principi affermati nella “svolta” del 2013, ha chiarito, in ipotesi di cancellazione di una società, che i diritti di credito dell’ente non si estinguono, ma traslano in capo ai soci; contra, in dottrina, a tale ermeneutica, D. DALFIno, L’estinzione della società a seguito di cancellazione non è sempre “a tutti gli effetti”, relazione presso la Corte di cassazione al Secondo ciclo di seminari di approfondimento di temi tributari, 11 gennaio 2017. (6) Cass. Sezioni Unite n. 21970 del 30 luglio 2021, secondo cui “non si prospetta una mera vicenda modificativa, ricorrendo invece una vera e propria dissoluzione o estinzione giuridica, contestuale ad un fenomeno successorio”. rASSeGnA AVVoCATUrA DeLLo STATo n. 1-2/2025 mina un fenomeno di concentrazione giuridica ed economica nell’incorporante di tutti i rapporti giuridici, attivi e passivi, di cui era titolare la società incorporata o fusa; b) l’estinzione, realizzata mediante la cancellazione delle altre società dal registro delle imprese e, dunque, estinzione delle medesime, ai sensi del- l’articolo 2495 c.c.; c) la successione, con conseguente subentro della società incorporante nella titolarità dei rapporti giuridici attivi e passivi facenti capo alle società incorporate. 3. L’estensione dei principi alle obbligazioni tributarie. Del tutto condivisibilmente, la pronuncia in esame estende tali approdi, in forza degli stessi schemi argomentativi sin qui esposti, anche alla notificazione delle cartelle di pagamento. occorre premettere che, nel diritto sostanziale, la fusione societaria, relativamente ai debiti fiscali delle società incorporate e per i periodi d’imposta precedenti alla fusione, comporta che le società risultanti dall’operazione rispondono in solido e illimitatamente, indipendentemente dalle quote di patrimonio assegnate. L’art. 172 comma 4 TUIr dispone infatti che “Dalla data in cui ha effetto la fusione la società risultante dalla fusione o incorporante subentra negli obblighi e nei diritti delle società fuse o incorporate relativi alle imposte sui redditi, salvo quanto stabilito nei commi 5 e 7”. La responsabilità solidale per i debiti ante-fusione è ovviamente finalizzata a garantire il soddisfacimento dei crediti erariali anche quando le società d’origine non sono in grado di far fronte ai propri obblighi fiscali. In tal senso l’art. 172 comma 10 prevede che “Nelle operazioni di fusione, gli obblighi di versamento, inclusi quelli relativi agli acconti d’imposta ed alle ritenute operate su redditi altrui, dei soggetti che si estinguono per effetto delle operazioni medesime, sono adempiuti dagli stessi soggetti fino alla data di efficacia della fusione ai sensi dell’articolo 2504 bis, comma 2, del codice civile; successivamente a tale data, i predetti obblighi si intendono a tutti gli effetti trasferiti alla società incorporante o comunque risultante dalla fusione”. In realtà il richiamo alla norma civilistica apre un problema, atteso che l’art. 2504 bis c.c. stabilisce che “La società che risulta dalla fusione o quella incorporante assumono i diritti e gli obblighi delle società partecipanti alla fusione, proseguendo in tutti i loro rapporti, anche processuali, anteriori alla fusione ”. Il principio di continuità, ex art. 2504-bis c. 1 c.c. sembra ostare, in adesione alla teoria modificativa, alla legittimazione esclusiva dell’incorporante. ConTenzIoSo TrIbUTArIo -oSSerVATorIo Tuttavia, si interpreta la norma non per confermare la natura meramente modificativa dell’atto della fusione, bensì per sostenere la tesi opposta, ossia quella che ritiene la fusione un fenomeno successorio-traslativo. Al riguardo, infatti, la Suprema Corte precisa che l’espressione “prosegue”, utilizzata dal legislatore nella norma citata, non è sufficiente per ritenere che la fusione abbia natura non traslativa e che, quindi, “in materia di riscossione tributaria, è legittima l’emissione della cartella di pagamento nei confronti di una società incorporata riferita ai redditi realizzati fino alla data della fusione, ferma restando la legittimazione passiva, in ordine alla notificazione della cartella, della società incorporante, subentrata a titolo universale nei rapporti sostanziali e processuali dell’incorporata ” (Cass. civ. n. 7591/2017). ne consegue che la notificazione della cartella di pagamento, nonché di ogni atto tributario non potrà che svolgersi nei confronti del nuovo soggetto, sorto dall’incorporazione e coincidente, appunto, con l’incorporante. non per altro, nella situazione patrimonialmente simmetrica della scissione parziale, sempre la Cassazione ha coerentemente stabilito, con l’ordinanza 10 giugno 2025, n. 15503, che in tema di scissione societaria, la società beneficiaria è solidalmente responsabile per i debiti erariali della società scissa (relativi a periodi d’imposta anteriori alla data dalla quale l’operazione produce effetti). La legittimazione passiva di entrambe le società si giustifica, sia perché la beneficiaria è a conoscenza della situazione debitoria della società scissa, sia per motivi di garanzia dei crediti erariali. Sotto tale profilo, invero, si innesta la pronuncia della Corte Costituzionale, la quale con sentenza n. 90/2018, ha escluso qualsivoglia profilo di incostituzionalità, in quanto, quando sia realizzata un’operazione di scissione parziale, di cui la fattispecie dell’incorporazione è speculare e ne mutua la disciplina “la responsabilità per i debiti fiscali riguardanti gli anni di imposta ad essa antecedenti, prevista dall’art. 173, comma 13, d.P.r. n. 917 del 1986, e confermata, quanto alle somme dovute per violazioni tributarie, dall’art. 15, comma 2, d.lgs. n. 472 del 1997, diverge da quella riguardante le obbligazioni civili, soggetta invece ai limiti di cui agli artt. 2506-bis, comma 2, e 2506-quater, comma 3, c.c., in quanto, fermi gli obblighi erariali in capo alla scissa e alla designata, si estende non solo solidalmente, ma anche illimitatamente a tutte le società partecipanti all’operazione, indipendentemente dalle quote di patrimonio assegnato con detta operazione, senza che tale differente trattamento sia costituzionalmente illegittimo, siccome rispondente all’esigenza di un’agevole riscossione dei tributi nel rispetto del principio costituzionale di pareggio del bilancio e a criteri di adeguatezza e di proporzionalità, come affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 90 del 2018 ”. rASSeGnA AVVoCATUrA DeLLo STATo n. 1-2/2025 Tirando le fila dei ragionamenti esposti, si può concludere ritenendo che -la fusione per incorporazione realizza un evento estintivo della società incorporata con la conseguenza che le notifiche dirette a quest’ultima vanno effettuate alla incorporante; -l’incorporante succede in tutti rapporti attivi e passivi della società fusa estinta; -la legittimazione per i debiti fiscali è attribuita alla incorporante, che risponde solidalmente ed illimitatamente anche dei debiti fiscali anteriori alla fusione; -detta interpretazione è costituzionalmente legittima in base ai principi ex art. 81 Cost. di speditezza nella riscossione dei tributi e di ragionevolezza ex art. 3 Cost., considerata la previa conoscenza dell’incorporante della situazione debitoria dell’incorporata. Cassazione civile, Sezione tributaria, sentenza 23 gennaio 2025 n. 1672 -Pres. e. Cirillo, rel. F. Lume -Superstar S.r.l., società incorporante la Penelope S.r.l., già rappresentata e difesa dall’avv. A. Scala, già elettivamente domiciliata presso l’avv. G. Ferrara, in persona del liquidatore p.t. c. Agenzia delle entrate riscossione (avv. gen. Stato). FATTI DI CAUSA 1. La CTr della Toscana rigettava l’appello proposto da Superstar S.r.l. quale incorporante di Penelope S.r.l. contro la sentenza della CTP di Lucca che aveva rigettato il ricorso contro la cartella di pagamento n. -omissis-, per tributi erariali relativi al 2007, rigettando il motivo relativo alla decadenza, evidenziando che vi era prova della notifica della cartella alla società incorporata, tenendo conto del principio che, in caso di fusione per incorporazione, la società incorporata non si estingue, in quanto coinvolta in una vicenda estintiva modificativa, principio che non trovava eccezione quanto alla legittimazione passiva; e che non era accoglibile il motivo relativo al lamentato difetto di competenza dell’Agente della riscossione, non avendo la parte dimostrato il pregiudizio né che l’attività de qua non avesse natura vincolata. 2. Contro tale decisione propone ricorso la società contribuente sulla base di tre motivi. Agenzia delle entrate riscossione S.p.a. resiste con controricorso. Il ricorso è stato fissato per l’udienza pubblica del 7 giugno 2024 e poi per la nuova udienza del 13 dicembre 2024, per la quale il PM, in persona del sostituto Procuratore generale dott. Aldo Ceniccola, ha concluso per il rigetto del ricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo d’impugnazione, proposto in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la società ricorrente deduce nullità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 57 d.lgs. n. 546 del 1992 e dell’art. 60 d.P.r. n. 600 del 1973, e conseguente violazione e falsa applicazione degli artt. 25 e 26 d.P.r. n. 602 del 1973, dell’art. 1, comma 5-bis, d.l. n. 106 del 2005, conv. nella l. n. 156 del 2005, avendo omesso la CTr di valutare la validità della notifica della cartella di pagamento, effettuata ai sensi dell’art. 140 cod. proc. civ., ma senza il deposito della cartolina di ritorno che attestasse l’invio della comunicazione di avvenuto deposito del plico postale presso il Comune. ConTenzIoSo TrIbUTArIo -oSSerVATorIo Con il secondo motivo, proposto in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la società deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 2504-bis cod. civ. e degli artt. 25 e 26 d.P.r. n. 602 del 1973, lamentando che sia la cartella che l’intimazione di pagamento sono state notificate dopo la incorporazione della Penelope S.r.l. nella Superstar S.r.l. con conseguente inesistenza o nullità della notifica e quindi decadenza. Col terzo motivo deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 46 d.P.r. n. 602 del 1973, lamentando la incompetenza di equitalia Centro S.p.a. all’emissione della cartella, avendo la società sede in Liguria, ambito di competenza territoriale di equitalia nord. 1.1. occorre premettere che a seguito della cancellazione dell’originario difensore dal- l’albo degli avvocati, la causa è stata rinviata a nuovo ruolo con comunicazione effettuata alla parte di persona in persona del liquidatore p.t. (Cass., S.U., n. 26856/2017 ha infatti statuito che nel procedimento di cassazione è invalida la comunicazione dell’avviso di fissazione di udienza nei confronti del difensore cancellatosi dall’albo in quanto indirizzata ad un soggetto non più abilitato a riceverla perché privo di jus postulandi). 2. occorre esaminare prioritariamente il secondo motivo, in relazione al quale si osserva quanto segue. 2.1. La censura è inammissibile relativamente alla notifica dell’intimazione di pagamento, circostanza che la CTr non tratta, mentre appare pacifico in fatto che la cartella, la cui notifica è invocata come impeditiva della decadenza, sia stata notificata il 31 maggio 2011, quindi dopo la fusione per incorporazione che è avvenuta il 26 marzo 2010 (come dedotto in ricorso e confermato nel controricorso). 2.2. La CTr, sebbene succintamente, ha ritenuto che la notifica alla società incorporata in caso di fusione per incorporazione fosse comunque valida, richiamando Cass. n. 18188/2016, secondo cui «ai sensi degli artt. 2501 e segg. c.c., come modificati dal d.lgs. n. 6 del 2003, la società incorporata, in quanto coinvolta in una vicenda evolutiva-modificativa, con mutamento solo formale dell’organizzazione societaria già esistente, non si estingue e, sopravvivendo in tutti i suoi rapporti, anche processuali, resta legittimata all’impugnazione dei provvedimenti giurisdizionali di cui è parte». La ricorrente deduce che la notifica alla società incorporata in quanto soggetto giuridico estinto sia da considerare inesistente o nulla e quindi non impeditiva della decadenza e la doglianza è fondata. La CTr ha infatti evidentemente condiviso l’orientamento di legittimità (risalente a Cass., S.U., n. 2637/2006) per il quale, a seguito della riforma del diritto societario (d.lgs. 17 gennaio 2003, n. 6), la fusione tra società non determina, nelle ipotesi di fusione per incorporazione, l’estinzione della società incorporata, né crea un nuovo soggetto di diritto nell’ipotesi di fusione paritaria, ma attua l’unificazione mediante l’integrazione reciproca delle società partecipanti alla fusione, risolvendosi in una vicenda meramente evolutivo-modificativa dello stesso soggetto giuridico, che conserva la propria identità, pur in un nuovo assetto organizzativo. In tale impostazione i giudici dell’appello hanno quindi ritenuto che la notifica della cartella nel 2011 alla incorporata fosse valida, laddove hanno richiamato tali principi e affermato che ciò vale anche in relazione alla legittimazione passiva. L’orientamento condiviso dalla CTr risulta all’attualità superato dal più recente arresto nomofilattico di Cass. S.U. n. 26970/2021, per la quale la fusione per incorporazione estingue la società incorporata dalla data di cancellazione dal registro delle imprese («cessano, infatti, per la società incorporata, la sede sociale, la denominazione, gli organi amministrativi e di controllo, il capitale nominale, le azioni o quote che lo rappresentano, e così via; in una parola, rASSeGnA AVVoCATUrA DeLLo STATo n. 1-2/2025 la primigenia organizzazione si dissolve e nessuna situazione soggettiva residua »); la fusione realizza una successione a titolo universale corrispondente alla successione mortis causa e produce gli effetti, tra loro interdipendenti, dell’estinzione della società incorporata e della contestuale sostituzione a questa, nella titolarità dei rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali, della società incorporante, che rappresenta il nuovo centro di imputazione e di legittimazione dei rapporti giuridici già riguardanti i soggetti incorporati. In applicazione di tale principio, anche questa Sezione ha già evidenziato che la notificazione dell’avviso di accertamento effettuata nei confronti di una società, incorporata per fusione in altra società, in data successiva alla sua cancellazione dal registro delle imprese, è nulla, poiché dopo l’avvenuta fusione e la cancellazione dal registro delle imprese, la società incorporata si estingue e non può più vantare un’autonoma legittimazione processuale attiva o passiva (Cass. n. 24579/2022), principio che può essere esteso anche alla ipotesi di notifica della cartella di pagamento. Peraltro, già in precedenza questa Sezione aveva ritenuto che in materia di riscossione tributaria, è legittima l’emissione della cartella di pagamento nei confronti di una società incorporata riferita ai redditi realizzati fino alla data della fusione, ferma restando la legittimazione passiva, in ordine alla notificazione della cartella, della società incorporante, subentrata a titolo universale nei rapporti sostanziali e processuali dell’incorporata (Cass. n. 20611/2022, e anche prima Cass. n. 7591/2017 e Cass. n. 21405/2013, che avevano evidenziato come nel caso di fusione di società per incorporazione, non viene meno l’imputazione alla società incorporata dei redditi realizzati fino alla data dell’incorporazione stessa, con la conseguenza che è legittima l’inclusione della società stessa nel ruolo, in relazione alla frazione di esercizio anteriore alla sua estinzione, ai sensi dell’art. 12 del d.P.r. 29 settembre 1973, n. 602, nonché l’emissione della cartella esattoriale a suo nome, ferma restando la legittimazione passiva della società incorporante, subentrata a titolo universale nei rapporti sostanziali e processuali alla società estinta, in ordine alla notificazione della cartella stessa). L’accoglimento del secondo motivo assorbe il primo. 3. Il terzo motivo è inammissibile poiché non coglie la ratio decidendi. La CTr ha, seppur brevemente, affermato che la società contribuente non ha dimostrato il pregiudizio sofferto dalla asserita violazione degli artt. 24 e 46 del d.P.r. n. 602 del 1973 né che l’atto non avesse natura vincolata, evidentemente confermando l’interpretazione della CTP (riportata dalla stessa ricorrente alla pag. 4 e poi alla pag. 5 del ricorso) secondo la quale, essendo la cartella un provvedimento a natura vincolata, il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, per cui il vizio di incompetenza non era invalidante di per sé. A prescindere dalla correttezza di tale decisione, il ricorrente non si confronta con la ratio decidendi, affermando il vizio derivante dalla incompetenza per territorio, ed anzi, a pag. 12, riporta nel corpo del motivo, quale oggetto di censura, una motivazione della CTr («correttamente il ruolo era stato trasmesso a equitalia Centro risultando la ditta Penelope avente sede in Pietrasanta, ugualmente corretta appare la notifica alla Superstar avente sede in Liguria atteso che ai sensi dell’art. 46 d.P.r. n. 602/1973 l’agente della riscossione può delegare l’attività di notifica della cartella al soggetto territorialmente competente per la successiva fase esecutiva, trattasi pertanto di facoltà e non obbligo»), diversa da quella accennata, unica effettivamente presente nella sentenza impugnata. 5. Il ricorso va quindi accolto quanto al secondo motivo, assorbito il primo e dichiarato inammissibile il terzo; la sentenza va cassata in relazione al motivo accolto, con rinvio alla ConTenzIoSo TrIbUTArIo -oSSerVATorIo Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Toscana, in diversa composizione, cui si demanda di provvedere sulle spese del giudizio di legittimità. P.Q.M. La Corte accoglie il secondo motivo, assorbito il primo e dichiarato inammissibile il terzo motivo del ricorso; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto, rinvia alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Toscana, in diversa composizione, cui demanda anche di provvedere sulle spese del giudizio di legittimità. Così deciso in roma, il 13 dicembre 2024. rASSeGnA AVVoCATUrA DeLLo STATo n. 1-2/2025 Lo stato dell’arte sulla definitività e cristallizzazione dei crediti oggetto di esazione di natura tributaria ed extratributara Nota a Corte Di CaSSazioNe, SezioNe QuiNta, orDiNaNza 10 DiCembre 2025 N. 32195 Angela Granato* Sommario: 1. Considerazioni preliminari -2. La cristallizzazione del credito tra atti facoltativamente ed atti autonomamente impugnabili -3. Cristallizzazione e crediti extra- tributari. 1. Considerazioni preliminari. È affermazione ormai ricorrente nella giurisprudenza di legittimità quella secondo cui la mancata impugnazione di un atto impositivo ovvero della riscossione autonomamente impugnabile provoca la cristallizzazione del credito sotteso e la conseguente impossibilità, per il destinatario dell’atto, di eccepire vicende modificative, impeditive o estintive anteriori alla sua notifica attraverso l’impugnazione dell’atto successivo (1). Calando tale principio alle dinamiche processuali che, più di frequente, caratterizzano le controversie tra debitori, Agenzia delle entrate-riscossione ed ente creditore, l’irretrattabilità del credito che consegue alla sua cristallizzazione comporta l’onere per i primi di veicolare l’eventuale eccezione di prescrizione dei crediti maturata anteriormente alla notifica di un atto della riscossione ovvero doglianze rivolte a contestare l’inesistenza o la nullità della notifica di un atto presupposto in sede di impugnazione del primo atto utile. Tanto premesso, lo scopo del presente contributo è quello di ricostruire lo stato dell’arte sul fenomeno in esame e, in particolare, verificare l’incidenza che la natura, tributaria o extratributaria, del credito oggetto di esazione può assumere ai fini della sua operatività. (*) Procuratore dello Stato. (1) Il meccanismo, sia pure con riferimento all’avviso di intimazione ex art. 50, co. 1, d.P.r. 29 settembre 1973, n. 602, è stato così efficacemente descritto: “«l’intimazione di pagamento che faccia seguito ad un atto impositivo divenuto definitivo per mancata impugnazione non integra un nuovo ed autonomo atto impositivo, con la conseguenza che, in base al D.Lgs. n. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 19, comma 3, esso resta sindacabile in giudizio solo per vizi propri e non per questioni attinenti all’atto impositivo da cui è sorto il debito. Ne consegue che tali ultimi vizi non possono essere fatti valere con l’impugnazione dell’intimazione di pagamento, salvo che il contribuente non sia venuto a conoscenza della pretesa impositiva solo con la notificazione dell’intimazione predetta (cfr., con riguardo a cartella di pagamento facente seguito ad avviso di accertamento divenuto definitivo, tra le altre, Cass. n. 16641 del 29 luglio 2011 e Cass. n. 8704 del 10 aprile 2013)» (Cass. n. 23046 del 2016)” (Cass. n. 24914/2023). ConTenzIoSo TrIbUTArIo -oSSerVATorIo La cristallizzazione, difatti, è un riflesso del principio della impugnabilità di un atto “solo per vizi propri” di cui all’art. 19, co. 3, d.lgs. 546/1992 e rappresenta una delle massime espressioni della natura anche impugnatoria del giudizio tributario. È noto che il processo tributario, pur condividendo con quello amministrativo di pura legittimità la necessaria genesi dall’impugnazione di un provvedimento, se ne differenzia per essere il giudice tributario abilitato, in ogni caso, a conoscere non solo della legittimità formale dell’atto, ma anche del merito e, quindi, della fondatezza della pretesa sottesa. In questa prospettiva, la cristallizzazione del credito, limitando la possibilità di sollevare determinate contestazioni, rappresenta senz’altro un temperamento alla natura mista che, nel senso di cui sopra, può riconoscersi al processo tributario e si traduce in una limitazione del diritto ad ottenere una pronuncia sul merito e sul rapporto tributario, atteso il consolidamento del- l’atto che deriva dalla sua mancata pregressa impugnazione. Da quanto sopra consegue l’esistenza di una stretta connessione tra l’attitudine di un atto alla definitività, a causa della sua omessa impugnazione entro il termine di decadenza, e la cristallizzazione della pretesa in esso incorporata, che è un riflesso della logica impugnatoria che governa il processo tributario. Le radici che il fenomeno in esame affonda nel settore tributario, pertanto, conducono a domandarsi se un siffatto meccanismo possa operare indipendentemente dalla natura della pretesa incorporata in un atto della riscossione e, in particolare, rispetto ai crediti extratributari, che sono devoluti alla giurisdizione ordinaria. A tal fine si impone una ricognizione dell’attività interpretativa della giurisprudenza di legittimità, onde conciliare gli approdi cui è pervenuta con la vasta congerie di crediti che può essere riscossa a mezzo ruolo, anticipandosi, sin da subito, che le principali pronunce rinvenibili, pur non affrontando ex professo il tema della possibile natura non tributaria del credito, offrono alcuni spunti utili a concludere nel senso che, in tali casi, la cristallizzazione non sempre si verifica. 2. La cristallizzazione del credito tra atti facoltativamente ed atti autonomamente impugnabili. Un primo punto fermo che può trarsi dall’analisi della giurisprudenza di legittimità attiene alla esclusione dall’ambito di operatività della cristallizzazione del credito di tutti gli atti che possono essere impugnati facoltativamente (2) ed alla limitazione del fenomeno alla sola mancata impugnazione degli “atti autonomamente impugnabili”. (2) «la facoltatività dell’impugnazione concerne quegli atti che, seppur espressione di una pretesa rASSeGnA AVVoCATUrA DeLLo STATo n. 1-2/2025 In particolare, i primi esprimono già una chiara determinazione della pretesa impositiva, seppure non rivestano ancora la forma autoritativa di uno degli atti tipizzati dall’art. 19 del D.Lgs. n. 546/1992; per cui si può dire che la pretesa impositiva è sostanzialmente, sebbene non ancora formalmente, determinata; i secondi sono riconducibili o assimilabili (in via di interpretazione estensiva, per affinità di portata e di funzione) all’elenco degli atti tipizzati dallo stesso art. 19 per cui si può dire che la pretesa impositiva è sostanzialmente e formalmente determinata (in questi esatti termini, cfr. Cass. n. 16095/2023). Significativo, in punto di cristallizzazione del credito, è quanto affermato dalle Sezioni Unite sin dalla sentenza n. 3773/2014, ossia che «il D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 19, attiene, invece, specificamente, alla proponibilità della domanda dinanzi al giudice tributario e, quale espressione della struttura impugnatoria del processo tributario, contiene il “catalogo” (anch’esso arricchitosi nel tempo) degli “atti impugnabili”, cioè degli atti che, se ritualmente notificati, comportano, in ragione della loro ritenuta natura immediatamente impositiva, l’onere della impugnazione, a pena della cristallizzazione della pretesa in essi contenuta; secondo la giurisprudenza di questa Corte, peraltro, la tassatività di detta elencazione va riferita non tanto ai singoli atti nominativamente indicati, ma piuttosto alla individuazione di “categorie” di atti, considerate in relazione agli effetti giuridici da quelli prodotti, con la conseguenza che la norma è suscettibile, in presenza di determinate condizioni, di interpretazione estensiva, in ossequio alle norme costituzionali di tutela del contribuente (artt. 24 e 53 Cost.) e di buon andamento della p.a. (art. 97 Cost.); ciò con la precisazione, quanto agli atti per i quali si ritenga di ammettere la possibilità di una tutela di natura “anticipata”, della mera facoltatività dell’impugnazione, il cui mancato esercizio non determina alcuna conseguenza sfavorevole in ordine alla possibilità di contestare la pretesa in un secondo momento, quando cioè essa si vesta della forma autoritativa di uno degli atti espressamente indicati nell’art. 19 (cfr., da ult.,Cass. nn. 17010 del 2012 e 24916 del 2013)» (3). Il collegamento tra cristallizzazione del credito e definitività degli atti autonomamente impugnabili, che emerge dalla giurisprudenza di legittimità, è impositiva, non sono immediatamente riconducibili a una delle tipologie elencate dall’art. 19 comma 1, cit. (c.d. atti “atipici”: ad es., v. Cass. n. 5966/2015, riguardo all’invito al pagamento ex art. 212 del d.P.r. n. 115/2002 per l’imposta di registro relativamente a sentenza penale; v. Cass. n. 14675/2016 e n. 26637/2017 in tema di fatture t.i.a.; v. Cass. n. 26129/2017 in tema di preavviso di iscrizione ipotecaria; v. Cass. n. 29026/2017 in tema di diniego di disapplicazione di norme antielusive ex art. 37-bis, comma 8, del d.P.r. n. 600/1973» (cfr. Cass. 25756/2025). (3) Il principio è stato affermato, a più riprese, anche dalla giurisprudenza più recente. Cfr. negli stessi termini, Cass. n. 25756/2025; Cass. n. 36217/2023; Cass. n. 27093/2022. ConTenzIoSo TrIbUTArIo -oSSerVATorIo stato oggetto di una approfondita analisi in un parere reso dall’Avvocatura dello Stato in ordine alla opportunità o meno di riassumere la causa in seguito ad una pronuncia della Suprema Corte che abbia cassato con rinvio la sentenza impugnata (4). In detta occasione, la distinzione tra atti autonomamente e facoltativamente impugnabili è stata ripresa al fine di esaminare le conseguenze cui conduce l’estinzione dell’“intero processo” a causa della sua mancata riassunzione innanzi al giudice di rinvio (art. 393 c.p.c. e art. 63 D.Lgs. n. 546/1992). Il riferimento è al costante orientamento della Suprema Corte che ricollega all’estinzione del processo il definitivo consolidamento della pretesa impositiva, concludendo nel senso che “nelle ipotesi di estinzione del processo tributario per omessa riassunzione della causa avanti al giudice di rinvio, il dies a quo del termine di prescrizione (come di quello di decadenza) va ancorato, a prescindere dalla previsione di cui all’art. 2945 c.c., comma 3, alla data di scadenza del termine utile per la (non attuata) riassunzione della causa davanti al giudice di rinvio, posto che solo da tale data, per effetto dell’acquisita definitività dell’atto impositivo, l’amministrazione può, ai sensi del D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 68 e D.P.r. n. 602 del 1973, artt. 14 e 15, far valere in modo definitivo e compiuto il proprio credito, attivando la relativa procedura di riscossione” (Cass. n. 1807/2019). ebbene, tale conclusione, come si è osservato nel citato parere, si attaglia alle sole ipotesi in cui, a fronte della estinzione del giudizio (equiparabile, quanto agli effetti, alla mancata impugnazione di un provvedimento), possa discorrersi di definitività dell’atto ormai consolidatosi, con la conseguenza che è: «ragionevole supporre che le conseguenze indicate dalla Suprema Corte possano prodursi in tutte le ipotesi in cui si sia verificata l’estinzione di un processo tributario instaurato per l’impugnazione di un atto di cui all’art. 19, comma 1, del predetto D.Lgs. 546/1992, atteso che solo in questo caso può ipotizzarsi la definitività dello stesso e la conseguente cristallizzazione della pretesa impositiva recata dall’atto medesimo («il D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 19 […] contiene il “catalogo” (anch’esso arricchitosi nel tempo) degli “atti impugnabili”, cioè degli atti che, se ritualmente notificati, comportano, in ragione della loro ritenuta natura immediatamente impositiva, l’onere della impugnazione, a pena della cristallizzazione della pretesa in essi contenuta»: Cass. Civ., Sez. trib., 27 novembre 2019, n. 30911, che ha ripreso l’insegnamento già espresso in precedenza da Cass. Civ., Sez. un., 18 febbraio 2014, n. 3773). alla luce di quanto sopra, sembra ragionevole ipotizzare che l’orienta (4) Cfr. parere 12 maggio 2023 n. 326526 (Ct. 56045/19 avv. D.G. Pintus), in questa rassegna n. 4/2022, pagg. 60 ss. rASSeGnA AVVoCATUrA DeLLo STATo n. 1-2/2025 mento giurisprudenziale appena esposto, per vero formatosi in relazione al consolidamento di avvisi di accertamento o di liquidazione emessi dall’amministrazione finanziaria, possa applicarsi anche a quegli atti della riscossione che, in quanto autonomamente impugnabili, sono stati definiti in giurisprudenza come atti a contenuto intrinsecamente impositivo, nel senso che il loro consolidamento è suscettibile di cristallizzare la debenza della pretesa erariale. Si potrebbe invece dubitare che un analogo effetto possa verificarsi in relazione a quegli atti ritenuti dalla giurisprudenza solo facoltativamente impugnabili (“questa Corte ha affermato che la mancata impugnazione da parte del contribuente di un atto non espressamente indicato nel D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 19, non determina, in ogni caso, la non impugnabilità (e cioè la cristallizzazione) di quella pretesa, che va successivamente reiterata in uno degli atti tipici previsti dall’art. 19 (Cass., sez. 65-, 2 novembre 2017, n. 26129; Cass., sez. 6-5, 18 luglio 2016, n. 14675; Cass., sez. 5, 11 febbraio 2015, n. 2616; Cass., sez. 5, 25 febbraio 2009, n. 4513)”: Cass. Civ., Sez. trib., ordinanza interlocutoria 11 febbraio 2022, n. 4526)” (§ 1.1 parere citato). Il menzionato parere dell’Avvocatura dello Stato, dunque, si segnala in questa sede non soltanto per aver ipotizzato, alla luce della distinzione tra atti autonomamente e facoltativamente impugnabili, tutti i possibili sviluppi cui può condurre l’estinzione di un giudizio per omessa riassunzione della causa, ma anche per aver enfatizzato la rilevanza che assume la previsione di un termine di impugnazione ai fini della definitività dell’atto e, quindi, del consolidamento della pretesa. 3. Cristallizzazione e crediti extratributari. Tanto premesso sui più recenti approdi della giurisprudenza di legittimità, è possibile domandarsi quale sia la portata oggettiva della cristallizzazione e, in particolare, se il fenomeno interessi esclusivamente i crediti tributari o possa investire anche crediti di diversa natura. Giova ricordare, infatti, che l’attività di riscossione mediante ruolo intrapresa dall’Agente della riscossione, come conferma la disciplina di cui agli artt. 17 ss. D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, può avere ad oggetto le entrate dello Stato, degli altri enti pubblici e degli enti locali, indipendentemente dalla natura tributaria, potendo ricomprendere finanche le entrate “aventi causa in rapporti di diritto privato” (art. 21 d.lgs. citato), ossia entrate patrimoniali riconducibili a prestazioni di tipo privatistico, ove risultino da titoli aventi efficacia esecutiva. La modalità di riscossione di un credito mediante ruolo, dunque, non è indice del carattere fiscale della pretesa, attesa la sua previsione anche per crediti, come quelli previdenziali o derivanti da sanzioni amministrative per vio ConTenzIoSo TrIbUTArIo -oSSerVATorIo lazione del codice della strada, della cui natura pubblicistica, ma non tributaria, senz’altro non si discute. Invero, la natura del credito oggetto di esazione non è priva di rilievo, in quanto conforma l’attività dell’Agente della riscossione, come confermano gli artt. 18 ss. D.Lgs. 46/1999 previsti dal legislatore al fine di coordinare l’applicazione della disciplina di cui al d.P.r. 29 settembre 1973, n. 602 con il tipo di credito riscosso. Vi sono casi, infatti, in cui l’attività di riscossione non presuppone la previa notifica di un atto impositivo ma la sola notificazione della cartella e, in definitiva, non è soggetta al rispetto di termini di decadenza ex art. 25 d.P.r. 29 settembre 1973, n. 602 ma al solo termine di prescrizione, come accade per i contributi di bonifica (cfr. Cass. n. 5536/2019). Sotto il profilo processuale, la conseguenza più evidente della distinzione tra crediti tributari ed extratributari è quella della diversa giurisdizione, essendo devolute al giudice tributario le sole “controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie comunque denominati” (art. 2 D.Lgs. n. 546/1992). Ciò significa che mentre le doglianze rivolte ad una pretesa tributaria devono essere veicolate attraverso l’impugnazione dell’atto che la incorpora entro un termine perentorio, secondo la logica impugnatoria del processo tributario, di converso, le censure dirette a contestare l’an e il quantum di un credito non tributario, eccettuati i casi in cui il legislatore abbia previsto un termine di decadenza (5), devono essere veicolate in un giudizio ordinario attraverso lo strumento dell’opposizione all’esecuzione di cui all’art. 615 c.p.c., che non conosce termini di decadenza. A ben vedere, è proprio la previsione o meno di un termine perentorio per opporsi o impugnare un atto della riscossione, e dunque la sua attitudine alla definitività, a costituire il discrimen ai fini della irretrattabilità del credito incorporato, a nulla rilevando la sua natura tributaria o meno. Tale conclusione trova conferma nella recente ordinanza n. 32195/2025 della Suprema Corte, la quale, chiamata a pronunciarsi sulla diversa questione della “conversione” ex art. 2953 c.c. del termine di prescrizione breve eventualmente previsto in quello ordinario decennale, ha incidentalmente affermato che: «costituisce principio, di carattere generale, quello secondo cui la scadenza del termine perentorio sancito per opporsi o impugnare un atto di riscossione mediante ruolo, o comunque di riscossione coattiva, produce soltanto l’effetto sostanziale della irretrattabilità del credito, ma non anche (5) Si pensi, a titolo esemplificativo, alla iscrizione a ruolo dei crediti degli enti previdenziali avverso la quale, ai sensi dell’art. 24, comma 5, del D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, è possibile proporre opposizione “al giudice del lavoro entro il termine di quaranta giorni dalla notifica della cartella di pagamento”. rASSeGnA AVVoCATUrA DeLLo STATo n. 1-2/2025 la c.d. “conversione” del termine di prescrizione breve eventualmente previsto in quello ordinario decennale, ai sensi dell’art. 2953 cod. civ., si applica con riguardo a tutti gli atti -in ogni modo denominati -di riscossione mediante ruolo o comunque di riscossione coattiva di crediti degli enti previdenziali, ovvero di crediti relativi ad entrate dello Stato, tributarie ed extratributarie, nonché di crediti delle regioni, delle Province, dei Comuni e degli altri enti locali, nonché delle sanzioni amministrative per la violazione di norme tributarie o amministrative e così via; pertanto, ove per i relativi crediti sia prevista una prescrizione (sostanziale) più breve di quella ordinaria, la sola scadenza del termine concesso al debitore per proporre l’opposizione, non consente di fare applicazione dell’art. 2953 cod. civ., tranne che in presenza di un titolo giudiziale divenuto definitivo (Cass., Sez. un., 17 novembre 2016, n. 23397)» (cfr. in questi esatti termini anche Cass. n. 25456/2025, Cass. n. 18434/2021, Cass. n.14244/2021, Cass. n. 6117/2020, Cass. S.U. n. 23397/2016). L’accostamento dell’effetto sostanziale della irretrattabilità anche alle entrate dello Stato “extratributarie” è suscettibile solo in apparenza di estendere oltremodo la portata del fenomeno, dovendo pur sempre essere contestualizzato entro il meccanismo di reazione processuale previsto dall’ordinamento. Difatti, se, da un lato, il richiamo da parte dell’orientamento sopra citato alle entrate extratributarie dello Stato rischia di ricomprendere nella cristallizzazione tutti i crediti riscossi mediante ruolo, dall’altro lato, il riferimento iniziale alla “scadenza del termine perentorio sancito per opporsi o impugnare un atto di riscossione” consente di escludere dal fenomeno in esame tutti quei crediti (come, ad esempio, un credito di natura civilistica) che non sono incorporati in atti suscettibili di divenire definitivi a causa della mancata impugnazione entro un termine di decadenza. L’affermazione della Suprema Corte, per quanto in obiter dictum, conferma in definitiva che il concreto atteggiarsi della cristallizzazione non dipende tanto dalla natura del credito, quanto dalla circostanza che il legislatore abbia previsto un termine perentorio ai fini della impugnazione o della opposizione del debitore all’atto che quel credito incorpora. In quest’ottica, è ragionevole ritenere che di irretrattabilità del credito sarà possibile discorrere in tutti quei giudizi, come l’opposizione alle iscrizioni a ruolo in materia previdenziale disciplinata dall’art. 24, co. 5, D.Lgs. n. 46/1999 e le opposizioni a sanzioni amministrative ex art. 6 D.Lgs. 1° settembre 2011, n. 150, che, pur svolgendosi innanzi al giudice ordinario, assumono una natura in senso lato impugnatoria. A ben vedere, il file rouge che accomuna le ipotesi in esame è rappresentato dalla natura pubblicistica dei crediti sottesi all’atto oggetto di opposizione. La previsione di un termine di decadenza, in tali casi, è giustificata da esigenze di certezza e stabilità degli effetti dei relativi prov ConTenzIoSo TrIbUTArIo -oSSerVATorIo vedimenti, adottati dall’Amministrazione nell’esercizio di un potere autoritativo. Di converso, considerati i limiti costituzionali cui soggiace il potere del legislatore nella previsione di termini di decadenza, è ragionevole ritenere che nel diverso caso della riscossione di crediti extratributari di natura privatistica analoga limitazione del diritto del debitore di agire in giudizio si presterebbe a dubbi di legittimità costituzionale. È noto, infatti, come in materia processuale la discrezionalità del legislatore sia ampia, ma incontri il limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà delle scelte adottate (6) e non debba tradursi in una ingiustificabile compressione del diritto di agire (7). ebbene, se nel caso della riscossione di crediti pubblicistici è agevole identificare nella tutela di un interesse pubblico la ragione giustificativa di un termine di decadenza, nella diversa ipotesi di crediti privatistici, avendo l’Amministrazione agito iure privatorum, una previsione siffatta si rivelerebbe con ogni probabilità una irragionevole limitazione del diritto di agire in giudizio del debitore. Dalle considerazioni di cui sopra consegue che la posizione assunta per incidens dalla Corte di cassazione nella ordinanza in commento è, nel complesso, coerente con la natura della cristallizzazione, che è un riflesso del principio della impugnabilità di un atto “solo per vizi propri” e rappresenta una delle fisiologiche conseguenze della natura impugnatoria del giudizio tributario ovvero latamente impugnatoria di alcuni giudizi civili in cui vengono in rilievo crediti extratributari ma di natura pubblicistica. Cassazione civile, Sezione Tributaria, ordinanza 10 dicembre 2025 n. 32195 -Pres. A.M. Socci, rel.F. DiPisa --omissis-(avv.A. Uricchio)c.Agenziadelleentrate-riscossione (avv. gen. Stato). FATTI DI CAUSA 1. Con ricorso del 9 dicembre 2014 -omissis- adiva la Commissione Tributaria Provinciale di Milano per l’annullamento delle cartelle di pagamento nn. (omissis) (omissis) (omissis) (omissis) (omissis) (omissis) (omissis) (omissis) (omissis) (omissis) e (omissis), di cui aveva opposto il relativo estratto di ruolo. 1.1. A fondamento della domanda, parte ricorrente eccepiva la mancata notifica delle cartelle esattoriali, chiedendo, ai fini probatori, il deposito in giudizio degli atti in originale nonché l’illegittimità della notifica a mezzo posta e l’intervenuta prescrizione quinquennale delle pretese iscritte a ruolo. (6) Cfr. Corte cost. n. 13/2022. (7) Cfr. Corte cost. n. 44/2016. rASSeGnA AVVoCATUrA DeLLo STATo n. 1-2/2025 1.2. Si costituiva in giudizio l’Agente della riscossione, producendo la documentazione idonea a provare la regolare notifica di tutte cartelle esattoriali opposte, in tal guisa eccependo l’inammissibilità del ricorso. 2. Con sentenza n. 4195/47/2016, la CTP di Milano, dichiarava l’inammissibilità del ricorso per tardività, rilevando la regolare notificazione delle cartelle esattoriali prodromiche. 3. L’appello della contribuente veniva rigettato dalla CTr della Lombardia con sentenza n. 4450/09/2018, depositata il 22 ottobre 2018, sul presupposto della regolare notificazione delle cartelle esattoriali in esame, sottolineandosi che: «il potere certificativo, e in questo caso quello del Concessionario, è il potere di attestare un fatto facente prova fino a querela di falso. non risulta al riguardo alcuna querela nei confronti del Concessionario, o di altri coinvolti nel procedimento notificatorio». 3.1. I giudici territoriali rilevavano, poi, l’inammissibilità della doglianza in ordine all’omesso invio di raccomandata informativa dell’avvenuta notifica a persona diversa dal destinatario, trattandosi di questione nuova, evidenziando, altresì, il difetto di autonoma impugnabilità dell’estratto di ruolo, qualora risulti correttamente notificata la relativa cartella esattoriale; infine riteneva infondata l’eccezione di prescrizione del contribuente, per mancato decorso del termine di prescrizione decennale. 3. Avverso detta sentenza ha proposto ricorso per cassazione, affidato a sei motivi, la contribuente cui ha resistito Ader. rAGIonI DeLLA DeCISIone 1. Con il primo ed il secondo motivo di ricorso, da esaminare congiuntamente in quanto fra loro connessi, la ricorrente (...) 5. Con il sesto motivo ha eccepito, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., dell’art. 112 c.p.c., dell’art. 62, comma 1, d.lgs. 546/1992 nonché dell’art. 24 Cost. assumendo che i giudici di appello avevano omesso di considerare che i crediti in oggetto, non sanciti da sentenze passate in giudicato, erano da considerarsi prescritti per il decorso del termine quinquennale. (...) 11. Il sesto motivo è fondato. Costituisce principio, di carattere generale, quello secondo cui la scadenza del termine perentorio sancito per opporsi o impugnare un atto di riscossione mediante ruolo, o comunque di riscossione coattiva, produce soltanto l’effetto sostanziale della irretrattabilità del credito, ma non anche la c.d. “conversione” del termine di prescrizione breve eventualmente previsto in quello ordinario decennale, ai sensi dell’art. 2953 cod. civ., si applica con riguardo a tutti gli atti -in ogni modo denominati -di riscossione mediante ruolo o comunque di riscossione coattiva di crediti degli enti previdenziali, ovvero di crediti relativi ad entrate dello Stato, tributarie ed extratributarie, nonché di crediti delle regioni, delle Province, dei Comuni e degli altri enti locali, nonché delle sanzioni amministrative per la violazione di norme tributarie o amministrative e così via; pertanto, ove per i relativi crediti sia prevista una prescrizione (sostanziale) più breve di quella ordinaria, la sola scadenza del termine concesso al debitore per proporre l’opposizione, non consente di fare applicazione dell’art. 2953 cod. civ., tranne che in presenza di un titolo giudiziale divenuto definitivo (Cass., Sez. Un., 17 novembre 2016, n. 23397); in successive pronunce, questa Corte ha ribadito che, in tema di riscossione mediante ruolo, la scadenza del termine perentorio per proporre opposizione alla cartella di pagamento di cui all’art. 24, comma 5, del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, pur de ConTenzIoSo TrIbUTArIo -oSSerVATorIo terminando la decadenza dalla possibilità di proporre impugnazione, non produce la c.d. “conversione” del termine di prescrizione breve in quello ordinario decennale, ai sensi del- l’art. 2953 cod. civ. (Cass., Sez. 6-5, 3 maggio 2019, n. 11760); tuttavia, deve rilevarsi che i diversi tributi soggiacciono al termine ordinario decennale di prescrizione, se la legge non prevede termini prescrizionali differenti; con riferimento ad IrPeF, IreS, IrAP ed IVA, il diritto alla riscossione dei tributi erariali, in mancanza di un’espressa disposizione di legge in senso contrario, si prescrive nel termine ordinario di dieci anni (art. 2946 cod. civ.) e non nel più breve termine quinquennale (art. 2948, n. 4, cod. civ.), non costituendo detti crediti erariali prestazioni periodiche, ma dovendo la sussistenza dei relativi presupposti valutarsi in relazione a ciascun anno d’imposta (tra le tante: Cass. Sez. 6-5, 11 maggio 2018, n. 11555; Cass., Sez. 6-5, 11 dicembre 2019, n. 32308; Cass., Sez. 6-5, 15 aprile 2019, n. 10547; Cass., Sez. 6-5, 26 giugno 2020, n. 12740; Cass., Sez. Un., 25 marzo 2021, n. 8500; Cass., Sez. 65, 25 maggio 2021, n. 14346; Cass., Sez. 6-5, 6 luglio 2021, n. 19106; Cass., Sez. 5, 19 luglio 2021, n. 20638; Cass., Sez. 65, 20 maggio 2022, n. 16395; Cass., Sez. 5, 29 novembre 2023, n. 33213). nella specie, quindi, il giudice di appello ha contravvenuto al principio enunciato, avendo erroneamente ritenuto l’indistinta e generalizzata applicabilità della prescrizione decennale ai crediti tributari prescindendo da una disamina correlata alla singola tipologia di tributi. 12. In conclusione accolto il sesto motivo, rigettati gli altri, la sentenza impugnata va, pertanto, cassata e rinviata alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Lombardia, in diversa composizione, la quale provvederà anche alla regolamentazione delle spese di questo grado di giudizio. P.Q.M. accoglie il sesto motivo di ricorso, rigetta gli altri; cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per la liquidazione delle spese del presente giudizio di legittimità, ad altra sezione della Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Lombardia. Così deciso nella camera di consiglio della sezione tributaria, in data 28 ottobre 2025. PARERIDELCOMITATOCONSULTIVO Personale militare. Riconoscimento del periodo corrispondente alla durata legale del corso di laurea: diploma di laurea finalizzato non alla prima immissione in servizio, ma alla progressione di carriera Parere reso in via ordinaria del 20/10/2025-674585, al 21531/2025, sez. v, avv. Giancarlo PamPanelli Con la nota sopra indicata, codesto Ministero della Difesa -Direzione Generale per il Personale Militare -ha rappresentato che numerosi Ufficiali dell’Arma dei Carabinieri immessi nei Ruoli iniziali a seguito di concorsi che non richiedevano il possesso del titolo della laurea, successivamente transitati in Ruoli per i quali, invece, detto titolo era richiesto (dall’ex Corpo Forestale dello Stato transitati nel R.F.I. dell’Arma dei Carabinieri e dal Ruolo speciale transitati nel Ruolo normale in s.p.e.), si sono rivolti alla giustizia amministrativa per ottenere il riconoscimento del periodo corrispondente alla durata legale del corso di laurea, ai fini pensionistici ai sensi dell’art. 32 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, ai fini stipendiali ex art. 1783 del C.O.M ed ai fini del trattamento di fine servizio. Viene poi evidenziato che i ricorsi in parola hanno visto soccombente 1’Amministrazione della Difesa, con motivazioni che secondo questa Avvocatura sconsigliano l’impugnazione (da ultimo in ordine alla sentenza n. 544/24 del T.a.r. Liguria, riferita al contenzioso -omissis-cfr. rispettivamente nota prot. n. 46662 del 19 settembre 2024 dell’Avvocatura Distrettuale di Genova e nota prot. n. 672626 in data 31 ottobre 2024 dell’Avvocatura Generale dello Stato). Alla luce dell’orientamento giurisprudenziale e dell’Avvocatura dello Stato, sia la Direzione Generale della Previdenza Militare e della Leva, sia il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri hanno, quindi, ritenuto di adeguare la propria azione amministrativa alla nuova linea interpretativa per i contenziosi in atto e per le nuove istanze del personale interessato. RASSeGnA AVVOCATURA DeLLO STATO n. 1-2/2025 Si legge poi nella nota di codesto Dicastero che, in tale quadro, si appalesa la necessità di esprimere la posizione della Direzione Generale per il Personale Militare, interessata in ordine ai risvolti stipendiali della questione che trovano disciplina negli artt. 1783 e 1860 del C.O.M. Difatti, il contenzioso in parola e la questione allo stesso sottesa -pur interessando nella circostanza specifica gli Ufficiali dell’Arma dei Carabinieri amministrati, fino al grado di Colonnello, dal Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri -è di interesse anche per l’attività amministrativa degli Uffici amministrativi delle varie FF.AA., traendo origine dall’interpretazione della normativa di riferimento, avente portata generale. Al riguardo, nel foglio che si riscontra, si afferma che le coordinate della disciplina d’interesse, per quanto concerne gli aspetti stipendiali, non sembrano “prima facie” condurre ai medesimi esiti cui è pervenuta la Direzione Generale della Previdenza Militare e della Leva ed il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri. Si rappresenta che, per quanto concerne i profili stipendiali, la norma cardine si rinviene nell’art. 1783 C.O.M., ai sensi del quale “Il servizio militare prestato anteriormente alla nomina a ufficiale, sottufficiale e graduato in servizio permanente, è computato per intero agli effetti della determinazione dello stipendio, in base all’anzianità di servizio; agli stessi effetti, sono computati gli anni corrispondenti alla durata legale del corso di studi universitari, in favore degli ufficiali per la nomina dei quali è richiesta una laurea o titolo equipollente se non coincidenti con il servizio militare ”. Ancora, per l’art. 1860 del C.O.M. la valutazione degli studi superiori compiuti dagli Ufficiali è effettuata ai sensi dell’art. 32 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, a mente del quale la laurea è valorizzata in favore degli Ufficiali per la cui nomina in servizio permanente effettivo sia stato richiesto il diploma di laurea. Secondo codesta Direzione Generale, dalla lettura combinata di dette norme e dell’art. 32 d.P.R. n. 1092/73, deriverebbe che gli anni corrispondenti alla durata legale del corso di laurea siano valorizzabili (se non coincidenti con il servizio militare) “solo quando il titolo è speso per l’accesso diretto al servizio permanente, trattandosi di nomina e quindi di primo ingresso alla suddetta posizione...”. “Opinare diversamente significherebbe anche equivocare l’intento generale della norma, ossia quello di valorizzare periodi di studi universitari utili per l’acquisizione diretta di figure professionali provenienti di massima dalla vita civile ... non facilmente reperibili all’interno delle Forze Armate, o che all’interno delle stesse lo diverranno al termine di un percorso accademico”. Tanto premesso, questo Organo legale ritiene di dover confermare il parere espresso con la nota del 31 ottobre u.s. sopra citata. PAReRI DeL COMITATO COnSULTIVO Invero, occorre evidenziare che il Consiglio di Stato, nella approfondita pronuncia n. 8680 del 2021 -Sez. II, ha fatto applicazione di principi generali desunti dalla ermeneutica dell’art. 32 del d.P.R. n. 1092/1973. Tale pronuncia è stata confermata dalla successiva giurisprudenza di I e II grado (vds. Cons. St. -Sez. II n. 4841/2024 e decisioni di T.a.r. -T.a.r. Friuli- Venezia Giulia nn. 160/23 e 372/23; T.a.r. Calabria -Reggio Calabria n. 169/24; T.a.r. Liguria n. 554/24 ed altre). L’art. 32 citato, al primo comma, dispone testualmente che: “Nei confronti degli ufficiali per cui la nomina in servizio permanente effettivo sia stato richiesto il possesso del diploma di laurea si computano tanti anni antecedenti alla data di conseguimento di detto titolo di studio quanti sono quelli corrispondenti alla durata legale dei relativi corsi ”. ebbene, la giurisprudenza ha tenuto ferma la necessità della sussistenza dei due requisiti richiesti dal menzionato art. 32. Il Consiglio di Stato, nella pronuncia n. 8680/2021, ha infatti affermato che: “La disposizione de qua, in particolare, si riferisce agli “ufficiali per la cui nomina in servizio permanente effettivo sia stato richiesto il diploma di laurea”. I requisiti da essa previsti sono, dunque, due: A) che il richiedente il riscatto del corso di studi universitari ricopra la qualifica di ufficiale militare in servizio permanente effettivo (S.P.E.); B) che per la relativa nomina sia stata necessaria la laurea ”. Ciò posto, ha rilevato il Consiglio di Stato (e la successiva giurisprudenza) che: “il riscatto degli anni di studio universitario può essere disposto non solo se la laurea abbia costituito una condizione richiesta per l’accesso alla carriera, ma anche se sia stata considerata ai fini di successivi sviluppi di carriera”, senza che possa essere discriminante se la qualifica di Ufficiale in s.p.e. sia stata conseguita per concorso dai civili, per concorso interno o per provenienza da altra amministrazione, in quanto tali differenze “nulla hanno a che vedere con la ratio del riscatto della durata legale del corso di laurea, il quale mira non soltanto a incentivare l’accesso nella P.A. di personale idoneo per preparazione e cultura, ma altresì ad evitare la penalizzazione dei lavoratori che abbiano dovuto ritardare l’inizio della loro attività onde acquisire il titolo necessario per essere ammessi all’impiego (Corte cost. 12 aprile 1996, n. 112) ”. Come espresso nella sentenza n. 169 del 2024 del T.a.r. Calabria -Reggio Calabria: “Il riconoscimento del diritto in capo agli Ufficiali militari che, indipendentemente dal ruolo di “provenienza”, soddisfino il duplice requisito oggettivo risulta, del resto, coerente: -con la disciplina dell’istituto del riscatto del periodo di studi universitari, il quale, per come precisato dalla giurisprudenza, è consentito sol RASSeGnA AVVOCATURA DeLLO STATO n. 1-2/2025 tanto se il diploma di laurea ha costituito condizione necessaria per l’ammissione in servizio (art. 13 del d.P.R. n. 1092/1973) ovvero se il diploma è stato considerato ai fini degli sviluppi di carriera, successivamente al- l’immissione in servizio (art. 2, ult. comma, del D.L. 1 ottobre 1982, n. 694, conv. con L. 29 novembre 1982, n. 881; cfr. in proposito Cass. civ., Sez. lav., 23 giugno 1999, n. 6443; C.d.S., Sez. IV, n. 6705/2005; id., Sez. VI, 12 agosto 2002, n. 4162); -con la ratio legis sottesa alla disposizione speciale in esame, coincidente con l’esigenza tanto di incentivare l’accesso nella P.A. di personale idoneo per preparazione e cultura, quanto con quella di evitare la penalizzazione dei lavoratori che abbiano dovuto ritardare l’inizio della loro attività onde acquisire il titolo necessario per essere ammessi all’impiego (cfr. in proposito Cons. Stato, sez. II, 28 dicembre 2021, n. 8680 che richiama Corte cost., 12 aprile 1996, n. 112)”. Va inoltre posto in luce che la Corte costituzionale, nell’occuparsi di varie questioni inerenti la riscattabilità a fini pensionistici degli anni di laurea, ha sempre posto sulla stessa base “la riscattabilità dei diplomi di grado universitario che siano richiesti per l’ammissione a determinati posti o per la progressione in carriera ” (v. sent. 20/1996); la Corte aveva peraltro già affermato in precedenza la “riscattabilità dei vari corsi professionali ” qualora “il relativo diploma costituisca condizione necessaria per l’ammissione o la progressione in carriera ” (sent. 275/1993); ex multis si vedano ancora sent. 112/1996, sent. 208/1995. Alla luce della costante giurisprudenza costituzionale, dunque, non può riconoscersi alcuna differenza fra l’ipotesi in cui il riscatto sia riferito a diplomi universitari finalizzati alla prima ammissione in servizio o alla successiva progressione di carriera. L’indirizzo in questione assunto dalla giurisprudenza -che come esposto tiene comunque fermi i requisiti di legge -è da ritenere giuridicamente corretto, né è consentito all’Amministrazione di frapporre all’esercizio del diritto di che trattasi requisiti, inerenti alla “provenienza” degli interessati, non contemplati dalla relativa normativa. ebbene, ciò posto, si riscontra che i requisiti per il riscatto gratuito del periodo di legge del corso di laurea sopra delineati e sui quali si è consolidato l’orientamento giurisprudenziale, sono da considerare coincidenti con quelli desumibili dalla disposizione di cui all’art. 1783 del D.Lgs. n. 66/2010 cod. ord. mil. richiamato da codesta Amministrazione. L’art. 1783 stabilisce che: “Il servizio militare prestato anteriormente alla nomina a ufficiale, sottufficiale e graduato in servizio permanente, è computato per intero, agli effetti della determinazione dello stipendio, in base all’anzianità di servizio; agli stessi effetti, sono computati gli anni corrispondenti alla durata legale del corso PAReRI DeL COMITATO COnSULTIVO di studi universitari, in favore degli ufficiali per la nomina dei quali è richiesta una laurea o titolo equipollente se non coincidenti con il servizio militare ”. I soli requisiti sono pertanto: che il richiedente il computo del periodo di studi universitari ricopra la qualifica di Ufficiale militare in servizio permanente effettivo; che per la relativa nomina sia stata necessaria la laurea, salvo coincidenza del periodo di studi con il servizio militare. L’art. 1860 del cod. ord. mil., poi, pure richiamato da codesta Direzione Generale, prevede espressamente -a conferma -che “La valutazione degli studi superiori compiuti dagli ufficiali è effettuata ai sensi dell’art. 32 del d.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1092 ”. Di conseguenza, è da ritenere, conclusivamente, che il quadro normativo di riferimento in materia non consenta di diversificare gli esiti ermeneutici, per quanto attiene ai requisiti e presupposti di applicazione del citato art. 1783 del cod. ord. mil. e di computo del periodo legale del corso di laurea ai fini “stipendiali” nella disposizione previsti (salvo ovviamente la coincidenza con il periodo di servizio militare), rispetto a quelli rappresentati sopra e discendenti dalla interpretazione della fondamentale previsione contenuta nell’art. 32, comma 1, del d.P.R. n. 1092 del 1973. Le conclusioni raggiunte, peraltro, omologano le coordinate interpretative in tema di presupposti del computo del periodo di studi universitari sotto il profilo previdenziale e “stipendiale”, ponendosi in linea con quanto già ritenuto, nella propria competenza, dalla Direzione Generale della Previdenza Militare e Leva e dal Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri. In tal senso è l’avviso di questo Organo legale. Come rilevato da codesta Amministrazione, l’ermeneutica esposta comporta un impatto sulle casse erariali; valuterà pertanto codesto Dicastero l’ipotesi d’interessare al riguardo l’Amministrazione dell’economia e delle finanze. LegIsLAzIoneedAttuALItà La legge italiana sull’AI e il suo impatto sulle professioni Gaetana Natale* L’Italia ha ora una propria legge sull’intelligenza artificiale (L. 23 settembre 2025, n. 132). Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 25 settembre 2025, è entrata in vigore il 10 ottobre. Composta da 28 articoli, la legge delega al Governo l’emanazione di decreti legislativi attuativi in diversi settori, tra cui quello sanitario, e si inserisce nel quadro delineato dall’AI Act europeo (1), operando scelte demandate al legislatore nazionale e chiarendo questioni di rilievo (2). La legge n. 132/2025 costituisce un intervento normativo organico e di ampio respiro, che segna il primo passo verso una regolamentazione strutturata dell’intelligenza artificiale nel nostro ordinamento. Attraverso (*) Avvocato dello Stato e professore di Sistemi Giuridici Comparati. (1) Il Regolamento (UE) 2024/1689 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 giugno 2024 che stabilisce regole armonizzate sull’intelligenza artificiale e modifica i Regolamenti (CE) n. 300/2008, (UE) n. 167/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1139 e (UE) 2019/2144 e le Direttive 2014/90/UE, (UE) 2016/797 e (UE) 2020/1828, è consultabile al seguente link: https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ IT/TXT/PDF/?uri=OJ:L_202401689. Per una sintesi sull’AI Act v. AI Act. Shaping Europe’s digital future, in https://digital-strategy.ec.europa. eu/en/policies/regulatory-framework-ai. (2) Per una panoramica generale: L. DI GIAComo, Legge AI: in vigore la legge delega italiana sull’Intelligenza Artificiale, in Diritto.it, 10 ottobre 2025. Consultabile al seguente link: https://www.diritto. it/approvata-legge-delega-italiana-intelligenza-artifi/. In particolare, l’Autrice, evidenzia come «l’Italia, con questa legge, sceglie di non limitarsi a un recepimento passivo delle disposizioni europee, ma di introdurre una disciplina nazionale che, pur dichiarandosi complementare e coerente con l’AI Act, intende regolare aspetti peculiari del contesto interno, attraverso principi, regole di governance e deleghe legislative che saranno concretizzate nei prossimi mesi». RASSEGnA AvvoCAtURA DELLo StAto -n. 1-2/2025 un impianto complesso e multilivello, il legislatore mira non solo a disciplinare i settori più sensibili e urgenti, ma anche a promuovere il necessario cambiamento culturale e professionale connesso alla diffusione dell’IA. Il costante riferimento ai principi di responsabilità, trasparenza e formazione, insieme all’attenzione dedicata agli effetti sull’attività giurisdizionale e sulle professioni, evidenzia la volontà del diritto positivo di non subire la trasformazione tecnologica, bensì di orientarla e governarla, in armonia con i valori fondamentali dell’ordinamento (3). In sintesi, la legge italiana sull’IA si caratterizza per un approccio “umanistico” e prudente, che mira a integrare l’efficienza tecnologica con la salvaguardia delle prerogative umane, etiche e interpretative, soprattutto nei settori professionali e giudiziari (4). tra gli articoli che riguardano il settore sanitario, particolare rilievo assume l’articolo 7, intitolato “Uso dell’intelligenza artificiale in ambito sanitario e di disabilità”. tale disposizione stabilisce che l’impiego dell’intelligenza artificiale deve avere come finalità il miglioramento del sistema sanitario, della prevenzione, della diagnosi e della cura, nel pieno rispetto dei diritti della persona (5). L’IA è concepita come uno strumento di supporto al medico, non come sua sostituta: la responsabilità finale deve rimanere in capo al professionista sanitario. In assenza di regole chiare, si sarebbe potuto verificare un contesto di incertezza clinica, con il rischio dell’assunzione di decisioni inappropriate e di una pericolosa delega ad un algoritmo di scelte vitali per i pazienti. Al contrario, la legge, sembrerebbe essere in grado di delinare un perimetro etico e giuridico coerente. Certamente, le leggi fondate su principi generali risultano parzialmente lacunose, se pur il chiaro intento è di rafforzare il sistema sanitario senza sostituire la decisione medica, garantendo il diritto all’informazione e promuovendo l’inclusione delle persone con disabilità. L’impiego dell’IA, dunque, si configurerà come un ausilio nei processi clinici, (3) R. PERLUSz, In vigore la legge sull’AI: ecco le prime regole, gli impatti sulle professioni legali e le sfide per la Giustizia, in NTPlusDiritto, 24 ottobre 2025. Consultabile al seguente link: https://ntplusdiritto. ilsole24ore.com/art/in-vigore-legge-13225-ecco-prime-regole-impatti-professioni-legali-e-sfidela- giustizia. (4) Per un riepilogo esaustivo, cfr. P. GAtto, Professioni sanitarie e Intelligenza Artificiale: l’Italia fissa i paletti con la Legge 132/2025, in Dental Tribune, 15 ottobre 2025. Consultabile al seguente link: https://it.dental-tribune.com/news/professioni-sanitarie-e-intelligenza-artificiale-litalia-fissa-i-paletticon- la-legge-132-2025/. In particolare, sono individuati i nove punti chiave della legge: 1) Governance; 2) Sandbox; 3) Ricerca scientifica; 4) Deep fake; 5) Ruolo dell’IA; 6) Professioni intellettuali; 7) Giustizia; 8) Pubblica amministrazione; 9) Diritto d’autore. (5) In questi termini: P. GAtto, Il rapporto tra professionisti, medici e intelligenza artificiale è definito per legge dal 10 ottobre 2025, in Management Odontoiatrico, 6 ottobre 2025. Consultabile al seguente link: https://www.managementodontoiatrico.it/a/attualita/061025-ia/ilrapporto-traprofessionisti- medici-e-intelligenza-artificiale-definito-per-legge-dal-10-ottobre-2025. LEGISLAzIonE ED AttUALItà lasciando al professionista la responsabilità e la decisione finale. Questo è cruciale per garantire sicurezza, appropriatezza e la continuità della relazione me- dico-paziente (6). In tale prospettiva, l’articolo 7 si pone come uno dei cardini dell’intero impianto normativo, in quanto individua la cornice entro cui l’intelligenza artificiale può legittimamente operare nel contesto sanitario nazionale. La norma non si limita a definire ambiti di utilizzo, ma stabilisce un vero e proprio principio di sussidiarietà tecnologica, secondo il quale il ricorso all’IA deve servire a potenziare le capacità del medico, non a ridurle. Il sistema sanitario, pertanto, non diviene “automatizzato”, ma “assistito”: l’algoritmo diventa un facilitatore di decisioni, non un decisore autonomo (7). Particolarmente significativa è l’enfasi posta sul rispetto dei diritti fondamentali della persona, richiamando implicitamente i principi di dignità, autodeterminazione e non discriminazione sanciti dagli articoli 2, 32 e 3 della Costituzione. L’intelligenza artificiale, infatti, viene ammessa solo nella misura in cui operi in conformità con tali valori, e purché garantisca la tracciabilità e la verificabilità delle proprie elaborazioni (8). In questo senso, la legge si allinea al principio di “explainability”, ossia alla necessità che i processi decisionali automatizzati siano comprensibili, motivabili e verificabili dal professionista e dal paziente (9). Ulteriore profilo di estremo rilievo riguarda la protezione del dato sanitario (10), considerato risorsa strategica e, al contempo, elemento sensibile di primaria tutela. L’articolo 7, letto in combinato disposto con gli articoli 8 (6) Ibidem. (7) Cfr. G. ALvERonE e m. PEREGo, AI e professioni intellettuali, la legge italiana fissa i limiti: la mente resta insostituibile, in Cybersecurity360, 30 settembre 2025. Consulabile al seguente link: https://www.cybersecurity360.it/legal/ai-e-professioni-intellettuali-la-legge-italiana-fissa-i-limiti-lamente- resta-insostituibile. (8) Risulta essenziale in tal senso non tralasciare i numerosi rischi associati all’impiego dell’intelligenza artificiale in campo sanitario e biomedico. La letteratura, in quest’ambito, suole suddividere i rischi in tre principali tipologie: i rischi clinici, i rischi tecnici e, infine, i rischi etici. Per un approfondimento: G. nAtALE, L’Intelligenza Artificiale in Sanità: il dialogo necessario tra medicina, etica e diritto, Cedam, Padova, 2025, pp. 4 ss. (9) Il che si rivela fondamentale per il proficuo sviluppo della c.d. Med tech IA. Sul punto, sia consentito rinviare a G. nAtALE, Intelligenza Artificiale, Neuroscienze, Algoritmi, Pacini Giuridica, Pisa, 2024, in particolare pp. 95 ss. (10) I dati sanitari rappresentano una risorsa strategica per la trasformazione digitale della sanità, offrendo opportunità significative per migliorare la prevenzione, la diagnosi e la cura, nonché per promuovere la ricerca e l’innovazione. tuttavia, la gestione di tali dati sensibili richiede la delicata ricerca di un equilibrio tra l’accessibilità per fini legittimi e la tutela dei diritti fondamentali dei pazienti. Anzitutto, dal punto di vista classificatorio, si tratta di dati relativi alle condizioni di salute dell’interessato, e dunque di una particolare categoria di dati personali -c.d. sensibili -che rientrano certamente nel- l’ambito di applicazione dell’art. 9 GDPR. Per un approfondimento: IRPA (Istituto di Ricerche sulla Pubblica Amministrazione), Spazio europeo dei dati sanitari: verso una solida UE della salute, 12 marzo 2025, https://www.irpa.eu/spazio-europeo- dei-dati-sanitari-verso-una-solida-ue-della-salute/ RASSEGnA AvvoCAtURA DELLo StAto -n. 1-2/2025 e 9, evidenzia come l’uso dell’IA debba avvenire nel rispetto delle regole in materia di trattamento dei dati personali e sanitari, in conformità con il GDPR. viene così confermato che la raccolta e l’alaborazione di informazioni cliniche per finalità di diagnosi assistita, prevenzione o monitoraggio non possono prescindere dal consenso informato e dalla pseudonimizzazione dei dati, anche quando siano destinate a fini di ricerca o sperimentazione scientifica (11). Inoltre, la norma introduce un elemento di equità e inclusione sociale, estendendo l’ambito applicativo dell’IA alla disabilità, favorendo l’accesso ai servizi sanitari, la personalizzazione dei percorsi terapeutici e la riduzione delle barriere comunicative e operative (12). È un aspetto che segna un’evoluzione culturale: l’innovazione tecnologica viene orientata non solo all’efficienza del sistema, ma anche alla realizzazione di una sanità più umana, accessibile e sostenibile. Di grande rilievo, in quest’ambito, è la riaffermazione della responsabilità professionale del medico (13), che la legge tutela e, al tempo stesso, rafforza. L’introduzione di strumenti di supporto algoritmico non modifica, infatti, la struttura del rapporto fiduciario tra medico e paziente, né altera il regime di imputazione della responsabilità civile o disciplinare. Il medico resta il garante della correttezza del processo diagnostico e terapeutico e deve essere in grado di comprendere, validare e, se necessario, disattendere le indicazioni provenienti dal sistema automatizzato. In altre parole, la decisione clinica continua a essere un atto umano fondato sulla sicenza, sull’esperienza e sulla coscienza professionale (14). L’articolo 7, pertanto, assume un valore paradigmatico nel delineare il modello italiano di sanità digitale; un modello che coniuga innovazione tecnologica e centralità della persona, orientando l’uso dell’intelligenza artificiale (11) G. nAtALE, Intelligenza Artificiale, Neuroscienze, Algoritmi, cit., pp. 217 ss. ove si evidenzia che: «La disciplina relativa alla tutela della privacy -che riveste ormai un ruolo centrale nel nostro ordinamento -sembra tuttavia porsi in contrasto rispetto allo sviluppo delle nuove tecnologie e dell’economia c.d. “data driven”. Ormai, lo sfruttamento dei dati è diventato il core business delle imprese e, conseguentemente, deve essere riconosciuto il valore economico dei dati personali. Tuttavia, bisogna tenere anche presente gli altissimi rischi per la tutela dei diritti fondamentali dell’individuo. La riflessione sulla c.d. commercializzazione dei dati personali si basa su queste due considerazioni». (12) Sul tema delle implicazioni tra IA e disabilità, v. D. DELLA PoRtA, Intelligenza artificiale e disabilità: opportunità e rischi nel mondo del lavoro, in Quotidianosanità.it, 17 ottobre 2025; F. moIoLI, Intelligenza artificiale per l’inclusione sociale: tecnologie e step necessari, in AgendaDigitale.EU, 29 giugno 2021; B. RomAno, Il DDL in materia di IA: l’utilizzo nell’attività giudiziaria e in ambito sanitario, in Riv. it. Medicina legale e del diritto in campo sanitario, 2024, 1-1, pp. 409 ss.; A. toPo, Nuove tecnologie e discriminazioni, in Il diritto del mercato del lavoro, 2024, 3, pp. 723 ss. (13) Cfr. G. votAno, Intelligenza artificiale in ambito sanitario: il problema della responsabilità civile, in Danno e Responsabilità, 2022, n. 6, pp. 675 ss.; m. FACCIoLI, Intelligenza artificiale e responsabilità sanitaria, in Nuova giurisprudenza civile commentata, 2023, n. 3, pp. 735 ss. (14) Sul tema della responsabilità professionale del medico: G. nAtALE, L’Intelligenza Artificiale in Sanità: il dialogo necessario tra medicina, etica e diritto, cit., pp. 41 ss. LEGISLAzIonE ED AttUALItà verso finalità di supporto e non di sostituzione, di responsabilità e non di de- responsabilizzazione, di inclusione e non di esclusione. Gli artt. 8, “Ricerca e sperimentazione scientifica nella realizzazione di sistemi di intelligenza artificiale in ambito sanitario”, e9, “Disposizioni in materia di trattamento di dati personali” si concentrano sulla ricerca scientifica e sulla valorizzazione dei dati sanitari, consentendo l’uso secondario dei dati pseudonimizzati per nuove ricerche (15). tali disposizioni si collocano nel cuore della strategia nazionale per l’innovazione in ambito sanitario, delineando un quadro giuridico che mira a coniugare promozione della ricerca e garanzia della tutela dei diritti fondamentali. L’articolo 8, in particolare, individua l’intelligenza artificiale come motore di progresso scientifico, prevedendo la possibilità di sviluppare e sperimentare sistemi algoritmici destinati alla prevenzione, diagnosi, cura e gestione delle patologie, purché tali attività si svolgano nel rispetto dei principi di liceità, proporzionalità, trasparenza e sicurezza. La norma promuove la creazione di un ecosistema di ricerca aperto e interconnesso, fondato sulla cooperazione tra strutture sanitarie, università, centri di ricerca pubblici e privati, imprese tecnologiche e soggetti istituzionali, con l’obiettivo di favorire la traslazione dei risultati scientifici in soluzioni operative concrete a beneficio del Servizio Sanitario nazionale (16). viene in tal modo incoraggiata una ricerca “responsabile”, capace di sviluppare tecnologie affidabili e validate, sottoposte a protocolli etici e a procedure di valutazione indipendente. In tale prospettiva, la disposizione attribuisce centrale rilievo al principio di sperimentazione controllata, imponendo che ogni sistema di intelligenza artificiale destinato all’uso sanitario sia preventivamente testato in ambienti regolamentati, sotto la supervisione di comitati etici territoriali e dell’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali. Ciò assicura che l’introduzione delle tecnologie avvenga in condizioni di sicurezza, verificando non solo le performance tecniche ma anche l’impatto clinico e deontologico dell’IA sulla pratica medica (17). (15) P. GAtto, Il rapporto tra professionisti, medici e intelligenza artificiale è definito per legge dal 10 ottobre 2025, cit. (16) Sugli ostacoli alla piena integrazione dell’IA nel sistema sanitario: G. nAtALE, L’Intelligenza Artificiale in Sanità: il dialogo necessario tra medicina, etica e diritto, cit., pp. 4 ss. (17) Si noti, difatti, che le principali sfide legale all’uso dell’IA in medicina sono: 1. Garantire la qualità dei dati utilizzati per l’addestramento, evitando che pregiudizi preesistenti vengano replicati dai sistemi automatizzati; 2. tutelare i diritti dei pazienti, in particolare la protezione dei dati personali e il rispetto del consenso informato, in linea con la normativa europea; 3. Stabilire un regime di responsabilità chiaro per i danni eventualmente causati da decisioni automatizzate o influenzate da sistemi IA. RASSEGnA AvvoCAtURA DELLo StAto -n. 1-2/2025 L’articolo 9, complementare al precedente, affronta invece il tema cruciale del trattamento dei dati personali e sanitari, ponendo le basi per una governance del dato che concili le esigenze di innovazione con il diritto alla riservatezza e alla protezione delle informazioni sensibili. Il legislatore adotta un approccio di data-driven innovation regolata, in cui i dati non sono più solo oggetto di tutela, ma anche ricorsa strategica per la ricerca pubblica, purché gestiti nel rispetto dei criteri di anonimizzazione o pseudonimizzazione. L’uso secondario dei dati sanitari -ovvero la possibilità di impiegare dati raccolti per finalità assistenziali in nuovi progetti di ricerca -rappresenta una delle innovazioni più significative introdotte dalla legge. tale possibilità è comunque subordinata a condizioni rigorose: a) la sussistenza di un interesse pubblico rilevante; b) la proporzionalità del trattamento e la stretta necessità con gli scopi perseguiti; c) il rispetto della garanzia di non reidentificabilità dell’interessato. Il tutto, sotto la vigilanza del Garante per la protezione dei dati personali, che mantiene un ruolo di supervisione e di indirizzo interpretativo (18). La legge, in tal modo, riconosce che l’intelligenza artificiale, per essere efficace, ha bisogno di grandi volumi di dati di qualità, e al contempo riafferma la prevalenza del valore della persona sul dato. L’equilibrio tra innovazione e garanzia diviene dunque la cifra distintiva del modello italiano, che non si limita a recepire i principi europei, ma li arricchisce di un contenuto etico e di una prospettiva di solidarietà sanitaria. Particolare attenzione è infine riservata alla creazione di banche dati nazionali integrate, finalizzate alla ricerca e all’addestramento dei sistemi di intelligenza artificiale in ambito medico. tali archivi dovranno rispettare i requisiti di sicurezza informatica, interoperabilità e qualità dei dati, con meccanismi di audit e di controllo periodico. La gestione dei dati pseudonimizzati sarà consentita solo a soggetti accreditati e sotto stringenti protocolli di sicurezza, anche in relazione ai rischi di bias algoritmico e discriminazioni indirette. L’articolo 10 prevede una piattaforma nazionale di IA per il supporto (18) Il tema del c.d. uso secondario dei dati sanitari si pone in linea di continuità con il Regolamento sullo spazio europeo dei dati sanitari (Reg. UE 2025/327 -c.d. EHDS), che istituisce un quadro normativo e tecnico armonizzato per faciliare l’accesso, l’utilizzo e lo scambio di dati sanitari elettronici in tutta l’Unione Europea, migliorando l’accesso e il controllo delle persone fisiche sui propri dati sanitari elettronici e al tempo stesso consentendo il riutilizzo di determinati dati ai fini di interesse pubblico, sostegno alle politiche e ricerca scientifica. L’uso secondario dei dati -ex art. 2, par. 2, lett. d), del Regolamento EHDS -si sostanzia nel riutilizzo sicuro e affidabile dei dati sanitari in ambiti quali la ricerca, l’innovazione, l’elaborazione delle politiche e le attività regolatorie. L’elaborazione dei dati sanitari elettronici per uso secondario è, nell’ottica del Regolamento, possibile unicamente per le finalità specifiche previste nello stesso, sulla base di un’autorizzazione rilasciata da un organismo responsabile dell’accesso ai dati sanitari e previa anonimizzazione dei dati da trattare. LEGISLAzIonE ED AttUALItà all’assistenza territoriale, gestita da Agenas e integrata con il Fascicolo Sanitario Elettronico. Questa piattaforma offrirà supporto clinico ai professionisti sanitari e servizi interattivi ai cittadini (suggerimenti non vincolanti su percorsi di cura, accesso ai servizi, ecc.). L’articolo 13, “Disposizioni in materia di professioni intellettuali”, declara: 1. l’utilizzo di sistemi di intelligenza artificiale nelle professioni intellettuali è finalizzato al solo esercizio delle attività strumentali e di supporto al- l’attività professionale e con prevalenza del lavoro intellettuale oggetto della prestazione d’opera. 2. Per assicurare il rapporto fiduciario tra professionista e cliente, le informazioni relative ai sistemi di intelligenza artificiale utilizzati dal professionista sono comunicate al soggetto destinatario della prestazione intellettuale con linguaggio chiaro, semplice “ed esaustivo”. In sostanza, il professionista che si avvalga, nello svolgimento della propria attività, di sistemi di intelligenza artificiale, è tenuto a garantire che tali sistemi siano conformi ai requisiti di trasparenza, tracciabilità, sicurezza e affidabilità previsti dal diritto dell’Unione europea e dalle disposizioni nazionali di attuazione. Egli rimane in ogni caso personalmente e professionalmente responsabile delle valutazioni, delle decisioni e degli atti compiuti nell’ambito della prestazione d’opera, non potendo invocare l’autonomia del sistema utilizzato a fini esonerativi o attenuativi della responsabilità. L’utilizzo di sistemi di intelligenza artificiale non può in alcun modo sostituire l’attività valutativa, interpretativa o decisionale che costituisce il nucleo essenziale della prestazione intellettuale. È fatto obbligo al professionista di mantenere il controllo effettivo e continuo sul processo operativo, garantendo che ogni risultato, proposta o indicazione generata dall’IA sia oggetto di autonoma e consapevole verifica critifica (19). In tale quadro, la legge si propone come strumento di regolazione del- l’innovazione, capace di orientare lo sviluppo dell’intelligenza artificiale verso obiettivi compatibili con i principi costituzionali di dignità, libertà e uguaglianza sostanziale, evitando derive tecnocratiche o riduzioni del ruolo umano a mero elemento ancillare del processo decisionale automatizzato. Particolarmente significativo è il bilanciamento che la norma opera tra innovazione tecnologia e tutela delle prerogative professionali. L’art. 13, infatti, riconosce esplicitamente che l’impiego dell’IA può costituire un valido supporto all’attività del professionista, ma ne condiziona l’uso a una chiara subordinazione rispetto al momento umano della valutazione e della decisione. Il testo legislativo, in tal senso, sancisce che il lavoro intellettuale -e quindi il (19) Sull’art. 13 v. G. ALvERonE e m. PEREGo, AI e professioni intellettuali, la legge italiana fissa i limiti: la mente resta insostituibile, cit. RASSEGnA AvvoCAtURA DELLo StAto -n. 1-2/2025 valore aggiunto della competenza, dell’esperienza e della personabilità personale - resta prevalente e insostituibile (20). Ciò assume una rilevanza particolare per le professioni regolamentate, nelle quali il rapporto fiduciario tra professionista e cliente rappresenta l’essenza stessa della prestazione. Il legislatore, consapevole della potenziale opacità dei processi algoritmici, impone la trasparenza informativa: il cliente deve essere posto in condizione di conoscere se e in che modo il professionista utilizza sistemi di IA, con un linguaggio accessibile e privo di ambiguità. tale obbligo non ha solo valore informativo, ma incide direttamente sul piano del consenso consapevole e della lealtà professionale. Dal punto di vista della responsabilità professionale, la legge compie una scelta netta: l’intelligenza artificiale non può fungere da scudo o attenuante. Il professionista rimane titolare della decisione e responsabile delle conseguenze giuridiche, deontologihe e patrimoniali delle proprie scelte. L’algoritmo non diviene un soggetto autonomo, ma uno strumento la cui corretta selezione, configurazione e interpretazione restano sotto il controllo umano. In questo senso, la norma si pone in linea con l’art. 22 GDPR, riaffermando il principio per cui nessuna decisione avente effetti giuridici o similmente significativi può essere fondata unicamente su un trattamento automatizzato. Dal punto di vista sistematico, come già anticipato, la legge italiana sul- l’IA realizza una sinergia con l’AI Act europeo, integrandolo con scelte di adattamento interno e con una particolare attenzione alla dimensione etica e sociale. L’approccio nazionale, definito da molti “umanocentrico”, enfatizza la funzione di governo e indirizzo pubblico della tecnologia: l’IA è ammessa e incentivata non come fine in sé, ma come mezzo per rafforzare l’efficienza del sistema economico e amministrativo senza compromettere i diritti fondamentali e l’autonomia professionale. Le professioni, in questo contesto, diventano il banco di prova di una coabitazione tra sapere umano e capacità artificiale. L’articolo 15, “Impiego dei sistemi di intelligenza artificiale nell’attività giudiziaria”, si concentra sull’applicazione e utilizzo dell’intelligenza artificiale negli ambiti della pubblica amministrazione e del sistema giudiziario, sottolineando un principio fondamentale: l’IA può assistere, ma non sostituire, il processo decisionale umano. In particolare, nella sfera giudiziaria, il giudice rimane l’unico titolare della decisione, della valutazione delle prove e dell’interpretazione delle norme, e il ruolo dell’IA si riduce a supporto operativo, organizzativo e infor (20) Ibidem:«Noi pensiamo che la prevalenza dell’attività umana dovrebbe essere dimostrabile quindi, forse, non basta “averci dato un’occhiata”: occorre una traccia del contributo umano (commenti, revisioni sostanziali, scelte argomentative, fonti verificate, versioni intermedie), così da poter mostrare, a posteriori, che l’AI non ha “fatto il lavoro al posto del professionista”». LEGISLAzIonE ED AttUALItà mativo. tale previsione riflette la preoccupazione del legislatore di evitare derive di “giustizia algoritmica”, in cui l’algoritmo diventerebbe un decisore autonomo, compromettendo principi costituzionali come il diritto al giusto processo e il principio di responsabilità personale. viene quindi esclusa qualsiasi forma di “giustizia predittiva” automatizzata o delega di funzioni decisorie a macchine (21). Il legislatore estende il suddetto principio anche alla pubblica amministrazione, stabilendo che i sistemi intelligenti possono essere impiegati per semplificare procedure, ottimizzare la gestione dei flussi informativi e migliorare l’efficienza dei servizi pubblici. tuttavia, la responsabilità finale delle decisioni resta sempre attribuita al soggetto umano, e qualsiasi output fornito dall’IA deve essere interpretabile e verificabile. Per i professionisti sanitari e odontoiatri, l’articolo 15 assume rilevanza indiretta: l’adozione di sistemi di IA nei processi amministrativi e nella gestione dei dati sanitari potrebbe influire sui procedimenti autorizzativi, sulla gestione delle cartelle cliniche digitali o sul contenzioso medico-legale, senza mai sostituire il giudizio umano, ma semplificando l’accesso alle informazioni e la valutazione di dati complessi. Infine, riveste particolare rilevanza l’articolo 26, che introduce un’innovativa disciplina di carattere penale, volta a regolamentare l’uso illecito dei sistemi di intelligenza artificiale, rafforzando la responsabilità personale e prevedendo derive di abuso tecnologico. La norma stabilisce che l’impiego dell’IA per commettere o agevolare reati costituisce un’aggravante specifica, rafforzando le tutele tradizionali del diritto penale e ampliando il campo delle condotte sanzionabili. In particolare, sono considerate penalmente rilevanti le condotte che sfruttrano l’IA per manipolare dati, produrre contenuti falsi o alterati (ad esempio deepfake), diffondere informazioni ingannevoli o compromettere la sicurezza di terzi, con conseguenze aggravate rispetto alla commissione del reato senza supporto algoritmico. Per i professionisti sanitari, l’articolo in esame ha numerose implicazioni concrete e dirette. La digitalizzazione dei dati clinici, l’utilizzo di sistemi di imaging avanzati o di piattaforma digitali di gestione dei pazienti comportano potenziali rischi di manipolazione, accesso non autorizzato o diffusione illecita. La legge chiarisce che, anche quando le tecnologie sono impiegate a fini professionali, il professionista è responsabile della corretta gestione dei sistemi e dei dati, e ogni utilizzo improprio può tradursi in responsabilità penale, con la previsione di aggravanti specifiche legate all’elemento tecnologico. (21) Per un approfondimento: C. GIontI, Legge italiana sull’Intelligenza Artificiale: cosa cambia per avvocati e giuristi, in Diritto.it, 10 ottobre 2025. Consultabile al seguente link: https://www.diritto. it/legge-italiana-intelligenza-artificiale-professione. RASSEGnA AvvoCAtURA DELLo StAto -n. 1-2/2025 Il legislatore sottolinea la necessità di un approccio prudente e controllato all’adozione dei sistemi intelligenti: non è sufficiente la buona fede nel- l’utilizzo, ma è richiesto un comportamento diligente e consapevole, con verifiche continue sulla correttezza degli algoritmi, sulla sicurezza dei dati e sulla trasparenza nei confronti dei pazienti. In tal modo, il legislatore mira a prevenire rischi di frodi, violazioni della privacy, danni reputazionali e al rapporto fiduciario con il paziente, rafforzando l’etica professionale in una dimensione digitale. In definitiva, per gli odontoiatri, per medici, avvocati, ingegneri o commercialisti, l’IA potrà costituire un alleato nel miglioramento dell’accuratezza, della rapidità e della personalizzazione delle prestazioni, ma mai un sostituto del giudizio critico e dell’intuizione che derivano dall’esperienza e dalla relazione personale con il paziente o il cliente. Infine, la previsione di decreti legislativi attuativi apre la prospettiva di una regolazione più specifica per singoli ambiti professionali. Sarà infatti in quella sede che il legislatore potrà definire criteri di certificazione dei sistemi di IA utilizzati, forme di audit algoritmico, protocolli di sicurezza e modelli di responsabilità condivisa tra sviluppatori, fornitori e utenti professionali (22). In conclusione, la L. n. 132/2025 rappresenta un passo significativo verso la costruzione di un diritto dell’intelligenza artificiale ispirato ai valori costituzionali e alla centralità della persona. Essa non si limita a disciplinare una tecnologia, ma ridisegna il perimetro del lavoro professionale nell’era digitale, riaffermando il primato dell’etica, della competenza e della responsabilità individuale sull’automazione. Solo un equilibrio consapevole tra innovazione e controllo umano potrà garantire che l’intelligenza artificiale resti uno strumento al servizio dell’uomo, e non l’inverso. (22) Cfr. A. AGoStInI et al., La legge 23 settembre 2025, n. 132 sull’intelligenza artificiale: principi, obblighi e opportunità, in Lexia, 29 settembre 2025. Consulabile al seguente link: https://www.lexia.it/wp-content/uploads/2025/10/Lexology-Legge-IA-Draft-29.09.2025.pdf LEGISLAzIonE ED AttUALItà Algoritmi, sistema limbico e violenza di genere: rage bait, hate speech e responsabilità giuridica delle piattaforme digitali Gaetana Natale* La trasformazione dello spazio pubblico operata dalle piattaforme digitali impone al giurista di confrontarsi con forme di potere comunicativo che non si esprimono più soltanto attraverso norme esplicite, ma mediante architetture tecniche capaci di orientare comportamenti, emozioni e relazioni sociali. In tale prospettiva, l’algoritmo non è un mero strumento tecnologico, bensì un dispositivo normativo di fatto, che incide profondamente sulla produzione e sulla circolazione dei discorsi, con effetti rilevanti anche sul piano della tutela dei diritti fondamentali. Gli algoritmi sono costruiti per massimizzare l’engagement, e dunque il tempo di permanenza degli utenti sulle piattaforme. tale obiettivo viene perseguito privilegiando contenuti in grado di attivare emozioni primarie, in particolare rabbia e indignazione. La progettazione algoritmica contemporanea si fonda infatti su un presupposto ormai ampiamente condiviso: le emozioni ad alta intensità generano maggiore interazione rispetto ai contenuti informativi o riflessivi. Rabbia, indignazione, paura e risentimento producono click, commenti e condivisioni in misura significativamente superiore rispetto a messaggi moderati o argomentati (1). non sorprende, pertanto, che secondo l’Oxford University Press la parola dell’anno 2025 sia “rage bait” (2), a indicare strategie comunicative basate sull’esca della rabbia, capaci di generare traffico proprio attraverso l’offesa e la polarizzazione. In questo contesto, l’aggressività non rappresenta una deviazione del sistema, ma una sua risorsa strutturale. (*) Avvocato dello Stato e professore di Sistemi Giuridici Comparati. (1) G. nAtALE, Intelligenza artificiale, neuroscienze, algoritmi, Pacini Giuridica, 2025, pp. 138139, ove si evidenzia come «l’ansia stimolata dai social network, per i continui input scaricati sul cervello adolescenziale, privo della corteccia prefrontale, non è un’ansia adattiva, positiva e propulsiva, volta a far superare le difficoltà della crescita, ma è un’ansia di stato che si riversa sulle aree relative ai circuiti della ricompensa, regolazione e relazione. tale incidenza sulla c.d. plasticità del cervello in formazione può avere degli effetti negativi lungo il percorso verso l’autonomia, l’individuazione e la soggettivazione in età adulta». (2) La oxford University Press, che pubblica l’oxford English Dictionary, ha scelto “rage bait” come parola dell’anno 2025. Definito come “contenuto online deliberatamente concepito per suscitare rabbia o indignazione essendo frustrante, provocatorio o offensivo”, il termine si riferisce alle tecniche manipolative utilizzate per aumentare il traffico o il coinvolgimento da parte degli utenti. Casper Grathwohl, presidente di oxford Languages, ha affermato: “Il fatto che la parola rage bait esista e abbia visto un’impennata così drastica nell’uso significa che siamo sempre più consapevoli delle tecniche di manipolazione in cui possiamo essere trascinati online”. RASSEGnA AvvoCAtURA DELLo StAto -n. 1-2/2025 Il confronto con l’anno precedente è particolarmente significativo. Se la parola dell’anno era stata “brainrot”, il “marciume del cervello”, a segnalare un diffuso impoverimento cognitivo legato al consumo compulsivo di contenuti digitali, il passaggio a rage bait mostra un ulteriore slittamento: dall’erosione delle capacità attentive alla sistematica attivazione della collera. La piattaforma non si limita più a intrattenere o a distrarre, ma orienta le emozioni, trasformandole in risorsa economica. In questo senso, la tecno-dipendenza non è soltanto una dipendenza comportamentale, bensì una dipendenza emotiva, fondata su cicli di stimolazione e ricompensa che agiscono in profondità sulla psiche dell’utente. Dal punto di vista neuropsicologico, l’efficacia di tali strategie risiede nella stimolazione del sistema limbico e, in particolare, dell’amigdala, struttura coinvolta nelle risposte emotive rapide e difensive (3). L’attivazione reiterata di questi circuiti favorisce reazioni impulsive e riduce la capacità di controllo cognitivo, incidendo sulla qualità del discorso pubblico e abbassando la soglia di tolleranza verso la violenza verbale (4). Questo dato assume particolare rilevanza se osservato attraverso la lente della violenza di genere, poiché l’aggressività online colpisce in modo sproporzionato soggetti già esposti a dinamiche di marginalizzazione. Le ricadute sociali di questo modello non possono essere sottovalutate. La normalizzazione della violenza verbale online contribuisce a creare un clima culturale nel quale l’aggressività viene percepita come forma legittima di espressione. La violenza di genere digitale non si esaurisce infatti in singoli episodi di offesa, ma si manifesta come fenomeno strutturale, alimentato da ambienti comunicativi che premiano la misoginia, la sessualizzazione e la delegittimazione simbolica delle donne. Hate speech, molestie online, revenge porn e campagne di delegittimazione trovano negli algoritmi un potente amplificatore, che ne aumenta la visibilità e la persistenza (5). In tale prospettiva, la violenza non è soltanto il prodotto dell’agire individuale, ma il risultato di un ecosistema comunicativo che incentiva determinati comportamenti e ne scoraggia altri (6). Sul piano giuridico, questa constatazione pone interrogativi cruciali in (3) Il cervello umano ha una tale complessità da imporre anche al giurista un preliminare studio della sua struttura. La sede delle emozioni è l’amigdala, piccola gloriosa mandorla che, essendo una struttura sottocorticale, non dispone di capacità logiche ed analitiche e di strumenti cognitivi che permettono di valutare il tipo di pericolo con cui si interfaccia. (4) Cfr. J. LEDoUx, The Emotional Brain: The mysterious underpinnings of emotional life, Simon & Schuster, new York, 1996. (5) Per un approfondimento: G. nAtALE, Intelligenza artificiale, neuroscienze, algoritmi, cit., spec. pp. 175 ss. (6) Cfr., sul tema, G. nAtALE, Intelligenza artificiale, neuroscienze, algoritmi, cit., pp. 175-187. LEGISLAzIonE ED AttUALItà ordine alla responsabilità delle piattaforme digitali (7). Il modello tradizionale, fondato sulla distinzione tra autore del contenuto e intermediario neutrale, appare sempre meno adeguato a descrivere il ruolo attivo svolto dagli algoritmi nella selezione e nella promozione dei messaggi. Se l’architettura tecnica privilegia sistematicamente contenuti aggressivi perché più redditizi in termini di engagement, diventa difficile sostenere che la piattaforma si limiti a ospitare passivamente la comunicazione altrui. In questo senso, la violenza di genere online può essere letta anche come effetto prevedibile -se non deliberatamente accettato -di scelte progettuali orientate al profitto. La questione giuridica si sposta allora dalla mera responsabilità per il singolo contenuto illecito alla responsabilità per il rischio sistemico creato dall’algoritmo. tale prospettiva è coerente con un’evoluzione del diritto che tende a considerare non solo l’atto dannoso, ma anche l’organizzazione delle attività che rendono probabile il danno stesso (8). Il nesso tra algoritmi e violenza di genere sollecita inoltre una riflessione sulla dimensione simbolica della violenza. La reiterazione di contenuti misogini contribuisce a costruire un immaginario nel quale la donna è rappresentata come bersaglio legittimo di aggressione verbale, ridicolizzazione o controllo. Questa violenza simbolica, pur non traducendosi sempre in lesioni fisiche immediate, incide sulla libertà di espressione, sulla partecipazione allo spazio pubblico e, in ultima analisi, sull’eguaglianza sostanziale. Il diritto, se inteso come strumento di tutela della dignità della persona, non può ignorare questa dimensione. In tale contesto appare particolarmente significativa la distanza tra le logiche algoritmiche e la tradizione sociologica e giuridica che valorizza la forma del discorso come elemento costitutivo del legame sociale. La riflessione di Georg Simmel e norbert Elias sulla “gentilezza delle forme comunicative” (9) offre una chiave di lettura ancora attuale. Per Simmel, la forma del dire è già relazione, ed è proprio attraverso la forma che si realizza il riconoscimento reciproco (10). L’aggressività linguistica, al contrario, dissolve il legame sociale prima ancora di produrre un contenuto offensivo. (7) Il sistema di responsabilità delle piattaforme digitali è oggi contenuto nel c.d. Digital Services Act (Reg. UE 2022/2065). In particolare, il c.d. Digital Due Process predispone una tutela del cittadino basata su due principi fondamentali: il principio dell’autodeterminazione del singolo e il principio di responsabilizzazione delle piattaforme digitali. Per un approfondimento: G. nAtALE, Intelligenza artificiale, neuroscienze, algoritmi, cit., pp. 9 ss. (8) S. zUBoFF, The Age of Surveillance Capitalism. The fight for a Human Future at the New Frontier of Power, Londra, 2019; ID., Big other: surveillance capitalism and the prospects of an information civilization, in Journal of Information Technology (2015) 30, pp. 75-89. (9) n. ELIAS, La civiltà delle buone maniere. La trasformazione dei costumi nel mondo aristocratico occidentale, Il mulino, 2009, ove l’Autore sottolinea l’importanza del rispetto dell’altro inteso come kindness, ossia come gentilezza delle forme comunicative. (10) G. SImmEL, La socievolezza, a cura di G. tURnAtURI, Armando Editore, 2011. RASSEGnA AvvoCAtURA DELLo StAto -n. 1-2/2025 Gli algoritmi che premiano il rage bait operano in direzione opposta rispetto a questa impostazione: essi svuotano la forma di ogni funzione etica, riducendo il linguaggio a stimolo emotivo. ne deriva una progressiva erosione dello spazio pubblico come luogo di confronto e una sua trasformazione in ambiente reattivo, nel quale la violenza verbale diventa norma. Da qui emerge l’esigenza di ripensare la tutela contro la violenza di genere anche in chiave preventiva e strutturale. Accanto alla repressione dei singoli illeciti, è necessario interrogarsi sulla progettazione degli ambienti digitali e sulla possibilità di imporre obblighi di diligenza algoritmica alle piattaforme. La regolazione non può limitarsi a intervenire ex post, ma deve incidere sulle condizioni che rendono la violenza probabile e conveniente. La consapevolezza di questi meccanismi impone una riflessione che non può limitarsi alla sola regolazione giuridica delle piattaforme. Accanto agli strumenti normativi, pur necessari, emerge con forza il tema dell’educazione digitale come moderna forma di paideia. La “paideia digitale” non riguarda soltanto l’acquisizione di competenze tecniche, ma la consapevolezza dei meccanismi emotivi sfruttati dagli algoritmi e dei loro effetti sulle relazioni sociali. Educare al digitale significa rendere visibili le logiche algoritmiche, sviluppare competenze critiche e promuovere una responsabilità comunicativa che tenga conto degli effetti emotivi del linguaggio, restituendo agli individui la capacità di riconoscere quando la propria attenzione e le proprie emozioni vengono manipolate. Solo una cittadinanza digitale consapevole può opporsi alla normalizzazione della violenza simbolica e ricostruire forme comunicative rispettose della dignità e dell’eguaglianza. In conclusione, il nesso tra algoritmi, sistema limbico e violenza di genere mostra come la tecnologia non sia mai neutra rispetto alle forme della convivenza sociale. Il diritto è chiamato a confrontarsi con questa realtà, superando categorie tradizionali e sviluppando strumenti capaci di intervenire sulle strutture che alimentano la violenza. La sfida contemporanea consiste nel riaffermare il primato della responsabilità umana su architetture tecniche che tendono a sfruttare le nostre vulnerabilità emotive. In questa prospettiva, nel pensiero di Georg Simmel la relazione assume una precisa qualificazione sociologica, espressa da un termine che ne preserva la natura eminentemente processuale e dinamica: Wechselwirkung. Sebbene comunemente resa con l’espressione “azione reciproca”, tale nozione, letta in una prospettiva autenticamente relazionale, può essere intesa più fedelmente come un “effetto di scambio” o come una reciproca produzione di effetti tra i soggetti coinvolti. È infatti nel momento in cui l’interazione genera una specifica configurazione relazionale, fondata su una logica di reciprocità e di scambio, che il rapporto tra individui acquista rilevanza sociale e diviene, per questo, oggetto proprio dell’indagine sociologica. ne “La socievolezza”, il sociologo Simmel evidenzia che nella dimensione digitale deve essere recuperata l’importanza del comportamento, che è la sintesi di un processo di razionalizzazione delle emozioni e dei sentimenti individuali. LEGISLAzIonE ED AttUALItà la paideia digitale non è un complemento opzionale, ma una condizione imprescindibile per la tutela della dignità, dell’eguaglianza e della qualità del discorso pubblico (11). (11) Sia consentito rinviare a G. nAtALE, Intelligenza artificiale, neuroscienze, algoritmi, cit., pag. 1: «Nella complessità che caratterizza il nostro tempo, il giurista, spinto da una visione essenzialmente antropocentrica, dovrà svolgere una funzione “ordinante”, che ponga l’algoritmo non in sostituzione dell’essere umano, bensì al suo servizio. Come, però, potrà svolgere tale funzione, con quali strumenti normativi ed interpretativi, con quali categorie giuridiche, con quali processi di modellizzazione concettuale idonei a cogliere, gestire e regolare la complessità?». ContributididottrinA Accomodamento ragionevole e diritti delle persone con disabilità alfonso celotto* 1. Realizzare la «pari dignità sociale» (1) delle persone con disabilità è più di un programma costituzionale, è una frontiera che sembra sempre muoversi e richiedere nuove risposte da parte delle istituzioni e dell’ordinamento. In questo senso si colloca il primo provvedimento dell’Autorità garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità, il parere n. 1 del 2025, rilevante per due ordini di questioni che emergono già a prima lettura. Nel merito, il provvedimento dà piena attuazione delle premesse normative, legislative e costituzionali che costituiscono l’infrastruttura giuridica del suo agire nell’ordinamento. il Garante interviene ai sensi dell’art. 5 del decreto legislativo del 5 febbraio 2024, n. 20 al fine di addivenire ad un «accomodamento ragionevole» (*) Professore, Ordinario di Diritto Costituzionale presso l’Università degli studi di “Roma Tre”. Nota di dottrina pubblicata in Giustamm -Rivista di diRitto pubblico il 16 ottobre 2025 (Numero e anno rivista: n. 10 - 2025). un particolare ringraziamento al prof. alfonso celotto per aver condiviso lo scritto con i lettori della Rassegna. (1) Si pensi a C. MORTaTi, Istituzioni di diritto pubblico, ii, 9 ed. Padova, 1976, 1017, secondo il quale essa «sta a fondamento del principio» di eguaglianza e «consente d’intenderne le implicazioni, in quanto espressione del pregio ineffabile della persona umana come tale, quale che sia la posizione rivestita nella società»; ma anche alle intuizioni di G. FeRRaRa, La pari dignità sociale (appunti per una ricostruzione), in Scritti in onore di G. Chiarelli, Milano, 1974, pp. 1104 s., il quale ne tratta come «proiezione del valore paritario della dignità umana su tutti i rapporti riferibili ai cittadini», come «corollario della libertà e dell’eguaglianza di tutti, considerate come presupposti e strumenti per il pieno sviluppo della persona umana». RaSSeGNa aVVOCaTURa DeLLO STaTO N. 1-2/2025 tra la parte che lamenti una discriminazione ad opera di un’amministrazione o un concessionario di pubblico servizio. Concretamente, si tratta di avversare un provvedimento o atto amministrativo generale ritenuto lesivo dei diritti della persona con disabilità ovvero discriminatorio o lesivo di interessi legittimi del soggetto. Peculiare è lo strumentario di cui dispone l’autorità, in un certo senso rivelativo anche di una diversa posizione costituzionale dell’istituzione. Non solo il fine dello «accomodamento ragionevole», ma anche il ricorso al parere come provvedimento collegiale deliberativo della volontà dell’autorità. «accomodamento» (lemma che sembra quasi rievocare Don abbondio e i bravi di manzoniana memoria) è lo strumento previso dal decreto legislativo 3 maggio 2024, n. 62 (2), in attuazione della Convenzione ONU del 2006, ai sensi della quale deve essere inteso come tutte le opportune modificazioni necessarie o adattamento appropriato alla situazione espressa, in questo caso, dal parere, senza oneri sproporzionati o eccessivi in capo al- l’amministrazione, al fine di garantire alla persona con disabilità il godimento dei diritti umani e altre libertà fondamentali in condizione di eguaglianza (3). L’italia ha pienamente dato seguito alla Convenzione solo nel 2013 (4), in un periodo di forte conformazione dell’ordinamento alle direttrici del diritto internazionale, applicando diverse coordinate di politica del diritto verso un approccio di prevenzione ed efficienza. Non è un caso che sempre in quegli anni sia stato avviato il processo di consolidazione anche dell’autorità nazionale anticorruzione (aNaC) e avviata la riforma del sistema della trasparenza. (2) Segnatamente del Capo ii (artt. 5-17). in particolare, poi, l’art. 17, co. 1, del d.lgs. introduce l’art. 5-bis nella legge 5 febbraio 1992, n. 104, sul tema, recentemente v. F. CUCChiSi, Accomodamenti ragionevoli e onere di interlocuzione: verso un modello partecipato di inclusione del lavoratore disabile, in Il lavoro nella giurisprudenza, n. 8-9, 1° agosto 2025, pp. 810 ss.; G. SbeRNa, L’adozione degli accomodamenti ragionevoli nell’ordinamento comunitario e in quello nazionale: verso una piena inclusione lavorativa dei disabili, in Il diritto del mercato del lavoro, 1/2025, pp. 171-195. (3) Cfr. l’art. 2 (“Definizioni”) della Convenzione sui diritti delle persone con disabilità. (4) La vicenda giuridica è articolata: si attraversa una condanna della Corte di Giustizia (sentenza C-312/11 del 4 luglio 2013) e l’adozione del decreto-legge del 28 giugno 2013, n. 76, convertito in legge 9 agosto 2013, n. 99, recante “Primi interventi urgenti per la promozione dell’occupazione, in particolare giovanile, della coesione sociale, nonché in materia di imposta sul valore aggiunto (iVa) e altre misure finanziarie urgenti”, che inserisce un comma 3.bis nell’art. 3 del d.lgs. 9 luglio 2003, n. 216, in cui si dispone la doverosità dell’accomodamento («i datori… sono tenuti ad adottare ») in attuazione della Convenzione, con postilla, nell’ultimo periodo del comma: «i datori di lavoro pubblici devono provvedere all’attuazione del presente comma senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e con le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente», in linea con il tenore costituzionale del periodo, segnato dall’approvazione della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, introduttiva del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale. CONTRibUTi Di DOTTRiNa Non è questa la sede per dilungarsi sulle diverse tipologie di “accomodamento” previste dall’ordinamento nazionale e su quelle previste dal sistema eurounitario (5) e sulle relative convergenze e divergenze (6). Si tratta in ogni caso di una procedura e di un provvedimento fortemente orientati alla composizione ‘nei fatti’ dei conflitti sociali che possono generarsi nelle più disparate forme in cui la disabilità può incarnarsi e relazionarsi con resistenze sociali o di fatto (come barriere architettoniche). ancorché, di per sé, non recentissima come soluzione giuridica e già nota all’ordinamento nazionale e sovranazionale, si tratta di una modalità concreta e materiale di composizione delle ‘storture’ dei rapporti giuridici determinabili in concreto specialmente per l’esperienza concreta delle persone con disabilità. Le prime interpretazioni dopo le riforme intervenute in materia si concentrano, infatti, su aspetti altrettanto concreti, relativi al- l’ambiente più delicato in cui si determina la personalità degli individui, l’ambito del lavoro. Così, ad esempio, sull’onere della prova (7), che grava sul datore di lavoro nell’aver esperito ogni ragionevole tentativo di scongiurare la situazione di fatto o di diritto sconveniente per la persona con disabilità, anche dimostrando che le alternative ancorché possibili fossero prive di ragionevolezza. ancora, nella puntualizzazione della cogenza del- l’obbligo di adottare gli accomodamenti ragionevoli (8) il cui mancato ottemperamento comporta violazione dei doveri imposti per rimuovere gli ostacoli che impediscono alla persona con disabilità di lavorare in condizioni di parità con gli altri lavoratori, inverando in questo modo una discriminazione diretta. (5) L’art. 5 della direttiva Ue n. 78 del 2000, reca «soluzioni ragionevoli» che, ai sensi del considerando n. 20, sono da intendersi quali «misure appropriate … efficaci e pratiche destinate a sistemare il luogo di lavoro in funzione dell’handicap, ad esempio sistemando i locali o adattando le attrezzature, i ritmi di lavoro, la ripartizione dei compiti o fornendo mezzi di formazione o di inquadramento ». (6) basti richiamare, quanto puntualizzato da O. bONaRDi, La nozione di disabilità e il diritto agli accomodamenti ragionevoli alla luce delle recenti riforme, in www.ca-milano.giustizia.it, 14 aprile 2025, p. 14, sinteticamente, alcuni caratteri che derivano dalla nozione sovranazionale, ad esempio, come in questa nozione più ‘sostanzialistica’ la disabilità prescinde dalle certificazioni, mentre ai sensi del d.lgs. n. 62 del 2002 deve essere certificata nelle forme previste dalla legge n. 104 del 1992; pertanto l’accomodamento sovranazionale consegue alla constatazione della disabilità in essere, mentre quello nazionale segue l’accertamento ai sensi della legge n. 104 del 1992; è dovuto quando non è garantita la parità di trattamento nel primo caso, nel secondo quando l’applicazione delle disposizioni di legge non garantisca il godimento dei diritti umani; opera ex nunc dal momento in cui alla persona è precluso l’esercizio dei diritti, mentre in italia è definito nell’ambito del procedimento previsto dalla normativa; presuppone un dialogo con l’accomodante, mentre in italia è definito in dialogo con le istituzioni; non vi sono requisiti di forma in un caso, mentre nell’ordinamento nazionale deve essere richiesto con apposita istanza scritta; è dovuto nei limiti della proporzionalità costi-benefici, nell’impianto nazionale invece è dovuto nei limiti delle risorse disponibili. (7) Cfr. Cassazione civile, Sez. lav., ordinanza 18 agosto 2025, n. 23481. (8) Cfr. Cassazione civile, Sez. lav., ordinanza 10 gennaio 2025, n. 605. RaSSeGNa aVVOCaTURa DeLLO STaTO N. 1-2/2025 il parere dell’autorità garante interviene in un ambito ancora più concreto e personale, si può sostenere, per così dire, in diretta connessione con il sistema costituzionale dei diritti e libertà, non solo, ovviamente l’art. 3 Cost., ma anche, nel caso specifico la libertà di circolazione, costituzionalmente protetta dall’art. 16 Cost. il provvedimento, infatti, attiene al riconoscimento del diritto ad uno stallo personalizzato per persone con disabilità presso la residenza dell’istante, negato dal Comune competente. innanzi alla certificata disabilità grave della persona residente nel Comune, al silenzio-diniego del Comune e all’attivazione delle sedi giurisdizionali che decidevano in favore del disabile, il Comune comunque formulava rigetto della rinnovata istanza. il cittadino si è rivolto quindi all’autorità che ha avviato il procedimento previsto dal d.lgs. n. 20 del 2024 per l’adozione del provvedimento di accomodamento ragionevole. Ravvisate diverse violazioni del provvedimento di rigetto comunale sotto il «profilo soggettivo delle condizioni di invalidità» (9), nonché sotto quello «oggettivo dell’errato “bilanciamento di interessi” e della “sussistenza di alternative valide”» (10), il Garante ravvisa diverse carenze in capo al Comune e in particolare la svalutazione dei seguenti elementi: «il valore costituzionale e convenzionale della dignità e dell’autonomia della persona con disabilità; i doveri in materia di accomodamento ragionevole e non discriminazione indiretta; la gravità della condizione clinica certificata (… in forma grave); la documentata difficoltà motoria; l’esigenza di continuità e certezza nell’accesso all’abitazione, anche alla luce dell’orario lavorativo». L’accomodamento proposto nel parere è una soluzione che dimostra nella sua concretezza gli elementi dinamici della ragionevolezza (11): spostare uno degli stalli genericamente presenti per le persone con disabilità a circa 50 metri dalla residenza dell’istante, in corrispondenza del civico dell’istante, dove invece insistono stalli ‘bianchi’, e personalizzando lo stallo; in questo modo restando inalterato il numero di stalli per persone (9) Cfr. autorità Garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità, Parere motivato n. 1 del 14 luglio 2025, pp. 3-5. (10) Cfr. autorità Garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità, Parere motivato n. 1 del 14 luglio 2025, pp. 5-8. (11) Sono troppi i rivoli della ragionevolezza per darne conto in questa breve riflessione; sul punto, sia consentito rinviare a a. CeLOTTO, Le declinazioni dell’eguaglianza, Napoli, 2011, pp. 11-40; di recente, si rimanda a S. D’aLFONSO, Il richiamo del principio di ragionevolezza nel sindacato costituzionale delle disposizioni irrimediabilmente oscure: applicabilità e limiti, in Diritto Pubblico Europeo Rassegna online, 1/2025, pp. 138-150; S. RaGONe, Giurisdizioni costituzionali e politica: tendenze e crisi recenti nel diritto comparato, in Quaderni costituzionali, 1/2025, pp. 11-40; F. ViVaLDeLLi, Disabilità, diritti politici e democrazia digitale. Considerazioni a margine della sent. n. 3/2025 della Corte costituzionale, in Gruppo di Pisa, 1/2025, pp. 157-181; S. GReCO, I criteri di accesso alle prestazioni sociali ancora al vaglio della Corte costituzionale. Commento a Corte cost., sentenze n. 53 del 2024 e n. 67 del 2024, in Osservatorio costituzionale, 1/2025, pp. 45-66. CONTRibUTi Di DOTTRiNa con disabilità predisposti ma personalizzandone uno per l’esigenza comprovata specifica dell’istante. in questo senso, la forma giuridica del parere appare consona alle finalità del provvedimento, come opportuno atto di ‘suggerimento’, al fine di proporre, non imporre, almeno formalmente, la ragionevolezza dell’accomodamento. Un lessico quasi desueto in un contesto sempre più perentorio e assertivo, che invece è utile a inverare gli alti principi costituzionali a cui tutto il nuovo ‘armamentario’ che il Garante, i suoi atti e scopi giuridici perseguono. 2. Il secondo profilo di interesse, su cui è opportuno soffermarsi, seppure brevemente, riguarda la funzione costituzionale dell’Autorità garante per le persone con disabilità. Si può affermare che questo primo intervento marca con molta nettezza la funzione che possiamo definire di “avanguardia costituzionale” del Garante. in fondo, consente di colmare una lacuna dell’ordinamento nell’apprestare quelle misure a cui la Costituzione richiama la Repubblica per rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini. Da questa prospettiva, questo Garante si pone a un passo ancora più avanzato di tutela rispetto alle, oramai, tradizionali ‘Authorities’ (12). Si può infatti riconoscere un nesso funzionale tra la Costituzione, la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità del 2006 e le concrete esigenze presidiate nell’ordinamento dal d.lgs. n. 20 del 2024 e dalle altre fonti normative richiamate in precedenza. Come dimostra il primo provvedimento dell’autorità, infatti, la grande concretezza in cui si calano i diritti riconosciuti all’altissimo livello giuridico da cui discende l’istituzione dell’autorità, ritorna nella sede propria e piena di tutela dei diritti. Proprio in sede giurisdizionale, il Consiglio di Stato, Sez. V, con ordinanza del 12 settembre 2025, n. 6490, ha deciso in senso conforme alla soluzione del Garante in un frammento (cautelare) della vicenda oggetto del parere. Questa sinergia istituzionale sottolinea come il parere del Garante sia un atto ‘apripista’ nella materia e, in ipotesi, in grado di progressivamente distrarre in capo all’autorità nazionale stessa, le vicende che oggi, inevitabilmente, ancora trovano una eco nel sistema giurisdizionale. Si tratta, dunque, in conclusione, di una nuova fase di integrazione della funzione ibrida delle autorità con le esigenze più concrete del welfare, (12) Cfr. a. CeLOTTO, P. bONiNi, Profili costituzionali delle autorità amministrative indipendenti, in Rivista della Corte dei Conti, 2022, 1, pp. 23-32. RaSSeGNa aVVOCaTURa DeLLO STaTO N. 1-2/2025 che risponde alla funzione contemporanea delle istituzioni dello Stato. in un certo senso, infatti, sembra che le autorità corrispondano alla stessa nozione contemporanea di sovranità, come ricordava beniamino Caravita: «“Sovrano”, si potrebbe dire, oggi non è chi comanda, o chi decide sullo e nello stato di eccezione, secondo la nota accezione schmittiana, bensì chi è in grado di coordinare, di ricondurre ad unità luoghi e istanze di un inevitabile pluralismo» (13). in questo senso, la funzione concreta dello Stato, affidata in via ibrida-amministrativa anche all’autorità Garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità, è sempre più quella di coordinare, mediare, comporre, e forse anche prevenire, le liti e la entropia sociale, secondo la direttrice costituzionale della «coesione sociale» (art. 119 Cost.), che richiede misure di gestione ragionevole e specifica anche delle controversie. in allegato: 1) il parere oggetto del contributo; 2) l’ordinanza del 12 settembre 2025, n. 3334 del Consiglio di Stato, Sez. V, che, anche a seguito dell’intervento in giudizio dell’autorità Garante con il patrocinio dell’avvocatura dello Stato, ha accolto l’appello cautelare della persona con disabilità. all. 1) Registro pareri n. 1/2025 Autorità Garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità oGGEtto: parere motivato ai sensi dell’art. 5 del D.Lgs. 20/2024 -provvedimento del Comune di -omissis- di rigetto dell’istanza del -omissis- per l’assegnazione di uno stallo di sosta personalizzato per disabili. iL GArAntE ViSto l’art. 5 del decreto legislativo 5 febbraio 2024, n. 20, a tenore del quale: “1. Il Garante valuta le segnalazioni ricevute ai sensi dell’art. 4, comma 2, lettera d) e verifica l’esistenza di discriminazioni comportanti lesioni di diritti soggettivi o di interessi legittimi negli ambiti di competenza, secondo le modalità stabilite dal regolamento di cui all’art. 3, comma 1. Il Garante, all’esito della valutazione e verifica, previa audizione dei soggetti destinatari delle proposte nel principio di leale collaborazione, ad eccezione dei casi di urgenza di cui al comma 4, esprime con delibera col( 13) b. CaRaViTa, L’autonomia universitaria oggi, in federalismi.it, 2021, 25, p. viii. CONTRibUTi Di DOTTRiNa legiale pareri motivati secondo le previsioni di cui ai commi 2, 3 e 4. 2. Nel caso in cui un’amministrazione o un concessionario di pubblico servizio adotti un provvedimento o un atto amministrativo generale in relazione al quale la parte lamenta una violazione dei diritti della persona con disabilità, una discriminazione o lesione di interessi legittimi, il Garante emette un parere motivato nel quale indica gli specifici profìli delle violazioni riscontrate nonché una proposta di accomodamento ragionevole, come definito dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità e dalla disciplina nazionale, nel rispetto del principio di proporzionalità e adeguatezza (...)”; PrEMESSo -che è pervenuta la segnalazione, acquisita al protocollo dell’autorità da parte del -omissis- residente alla -omissis- -omissis- ha negato uno “stallo personalizzato per disabili” presso la sua residenza, con provvedimento espresso a firma del Comandante della Polizia Municipale; -che il -omissis- è persona con disabilità grave ai sensi dell’art. 3, comma 3, L. 104/92, attestata dalle certificazioni mediche in atti, che accertano la diagnosi di -omissis-; -che l’istante è residente nel Comune -omissis- e ricopre l’incarico di -omissis- distante circa -omissis- dal Comune; -che, in data -omissis- ha formulato al -omissis- una richiesta di stallo personalizzato presso la sua residenza; -che tale richiesta rimaneva inevasa; -che, in data -omissis- a causa dell’inerzia dell’ente, l’interessato ha formulato richiesta di intervento sostitutivo al Segretario Generale del Comune per l’emissione del provvedimento finale in relazione alla suddetta richiesta; -che, con nota del -omissis-il Comune ha rigettato la richiesta di attivazione del potere sostitutivo ai sensi della L. 241/90, per carenza dei presupposti di legge; -che, con ricorso innanzi al T.a.r. -omissis- ha chiesto l’annullamento del silenzio serbato dall’amministrazione intimata nel procedimento avviato con la suddetta istanza; -che, con sentenza n. -omissis- il T.a.r. ha accolto il suddetto ricorso e per l’effetto ha ordinato all’amministrazione resistente di provvedere espressamente nel termine di giorni 30, con condanna alle spese del giudizio; -che in data -omissis- con nota prot. -omissis- il Comune ha formulato il preavviso di rigetto dell’istanza; -che in data -omissis- ha inviato alla scrivente la segnalazione dettagliata e corredata da documentazione; -che, in data -omissis-con nota prot. -omissis-l’autorità, nell’esercizio delle prerogative e funzioni assegnate dall’art. 4, lett. f, del D.Lgs. 20/2024, ha RaSSeGNa aVVOCaTURa DeLLO STaTO N. 1-2/2025 formulato richiesta di informazioni al Comune su quanto segnalato in ordine al preavviso di rigetto; -che il Comune non ha riscontrato tale richiesta di informazioni; -chein data -omissis- con nota prot. -omissis- a firma del Comandante della Polizia Municipale, il Comune ha formulato il provvedimento di rigetto dell’istanza; -che in data -omissis-ha fornito all’autorità ulteriori informazioni dettagliate; -che con nota, prot. -omissis- del -omissis- nell’esercizio delle proprie competenze e prerogative, l’autorità, esaminata la documetazione, ed effettuate le valutazioni e le verifiche di propria competenza, ha fissato l’audizione delle parti ai sensi dell’art. 5, comma 1, del D.Lgs. 20/2024; -che le audizioni si sono svolte mediante collegamento da remoto, il giorno -omissis- nello specifico, alle ore -omissis- è stato audito il Comune nella persona del Sindaco p.t., assistito dall’avv. -omissis- ed alle ore -omissis- il segnalante; -che, in data -omissis-ha fornito all’autorità ulteriori informazioni, unitamente all’ordinanza n. -omissis-del -omissis-del Comune a firma del Comandante della Polizia Municipale, il quale “in attesa che l’Amministrazione Comunale adotti provvedimenti (Delibere, Disciplinari; Regolamenti, ecc.) per l’istituzione di stalli di sosta personalizzati per disabili ” ha disposto l’istituzione di stalli di sosta riservati a persone con disabilità, non personalizzati. oSSErVA il Comune fonda la propria pronuncia di rigetto sulla base di tre elementi: 1) bilanciamento degli interessi; 2) assenza dei presupposti normativi; 3) sussistenza di alternative valide. alla luce della documentazione, delle informazioni in possesso del Garante e all’esito delle audizioni rese in data -omissis- si indicano i seguenti specifici profili di violazioni in cui è incorso l’ente locale. 1. VioLAZioni dEL ProVVEdiMEnto di riGEtto Sotto iL ProFiLo SoG- GEttiVo dELLE CondiZioni di inVALidità dEL -oMiSSiS in via del tutto preliminare, preme riproporre integralmente la disposizione normativa citata dal Comune al fine di giustificare la propria condotta complessiva, culminata nel diniego, ovvero l’art. 381, comma 5, del d.P.R. 495/92 che recita: “Nei casi in cui ricorrono particolari condizioni di invalidità della persona interessata, il comune può, con propria ordinanza, assegnare a titolo gratuito un adeguato spazio di sosta individuato da apposita segnaletica indicante gli estremi del “contrassegno di parcheggio per disabili” del soggetto autorizzato ad usufruirne [...]. Tale agevolazione, se l’interessato non ha disponibilità, di uno spazio di sosta privato accessibile, nonché fruibile, può essere concessa nelle zone ad alta densità di traffico, dietro specifica richiesta CONTRibUTi Di DOTTRiNa da parte del detentore del “contrassegno di parcheggio per disabili”. Il comune può inoltre stabilire, anche nell’ambito delle aree destinate a parcheggio a pagamento gestite in concessione, un numero di posti destinati alla sosta gratuita degli invalidi muniti di contrassegno superiore al limite minimo previsto dall’articolo 11, comma 5, del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1996, n. 503, e prevedere, altresì, la gratuità della sosta per gli invalidi nei parcheggi a pagamento qualora risultino già, occupati o indisponibili gli stalli a loro riservati”. Dall’applicazione di detta disposizione discende l’obbligo del Comune di verificare l’esistenza di “particolari condizioni di invalidità” in capo al -omissis-. Nel caso in esame, il -omissis-come accennato in premessa, è persona con disabilità grave ai sensi dell’art. 3, comma 3, L. 104/92, con riconoscimento dello status di invalido totale con permanente inabilità lavorativa al 100% ex artt. 2 e 12 della L. 118/71. Dalle certificazioni mediche in atti, in possesso anche del Comune emerge che le strutture sanitarie competenti -omissis-hanno formulato la diagnosi di omissis- Di tanto il Comune non ha tenuto conto. in particolare, con il preavviso di rigetto del -omissis-ha comunicato che “dalle risultanze istruttorie” sono emersi cinque motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, tra i quali non viene inserito alcun riferimento alle gravi condizioni di disabilità del richiedente, tutte documentate. Dal punto di vista soggettivo, quindi, l’unico motivo ostativo individuato è che “il richiedente, che risiede in -omissis-svolge attività lavorativa diurna recandosi sul luogo di lavoro alla guida di mezzo in suo possesso e su detta via insistono stalli riservati ai disabili, stalli a sosta libera e stalli a pagamento”. Successivamente, nel provvedimento di rigetto, si conclude direttamente e apoditticamente per “l’assenza dei presupposti”, tra cui l’assenza del presupposto soggettivo di cui all’art. 381, comma 5, del d.P.R. 495/1992, in quanto “la condizione di invalidità del richiedente («capacità di deambulazione sensibilmente ridotta») non integra di per sé le «particolari condizioni di invalidità » che giustificano, in via eccezionale e discrezionale, la concessione dello stallo personalizzato, secondo la ratio della norma e l’interpretazione giurisprudenziale”, concludendo che nel caso in esame non sussisterebbero “le condizioni di eccezionalità richieste dalla norma”. alla luce dell’invalidità del dott. -omissis- a nulla rileva quanto ribadito dal Comune anche in sede di audizione, laddove evidenzia che la strada in parola non è una strada con difficoltà di parcheggio e che, di conseguenza, il segnalante non avrebbe difficoltà di parcheggio, soprattutto rientrando nel tardo pomeriggio ovvero in serata. Peraltro, dalla documentazione fotografica fornita dall’istante, si rileva che RaSSeGNa aVVOCaTURa DeLLO STaTO N. 1-2/2025 omissis-è un tratto di strada in forte pendenza che, in presenza delle gravi difficoltà di deambulazione, nonché dell’intero quadro sintomatologico del- l’istante, assume carattere dirimente. La conformazione morfologica della zona contraddice, di per sé, quanto asserito dall’amministrazione in ordine all’esistenza di “alternative valide” rispetto alla concessione dello stallo personalizzato richiesto. Pertanto, dal punto di vista soggettivo, si riscontra una violazione ed erronea applicazione delle disposizioni di legge in materia da parte del Comune che si è limitato a dedurre che le particolari condizioni di invalidità richieste dalla norma non siano “ravvisabili nel caso di specie come elemento sufficiente a giustificare l’eccezionale misura richiesta, in presenza di alternative valide”, senza tener conto delle certificazioni in atti e delle caratteristiche della zona interessata, pronunciandosi nel senso che “le esigenze di disponibilità possono essere ragionevolmente soddisfatte dalle attuali opzioni di parcheggio (stalli generici dedicati e gratuità su stalli a pagamento)”, individuando unilateralmente e genericamente “la presenza di alternative valide” secondo un calcolo probabilistico, che emergerebbe dalle relazioni istruttorie. -omissis 2. VioLAZioni dEL ProVVEdiMEnto di riGEtto Sotto iL ProFiLo oG- GEttiVo dELL’ErrAto “biLAnCiAMEnto di intErESSi” E dELLA “SuS- SiStEnZA di ALtErnAtiVE VALidE” in ordine alle ragioni oggettive che, secondo l’avviso dell’ente locale, sarebbero ostative alla concessione di uno stallo personalizzato, il Comune premette di aver svolto “una nuova e approfondita istruttoria” contenuta in due relazioni “dalle quali emerge la presenza di adeguate possibilità di sosta per veicoli al servizio di persone con disabilità nella zona”. il Comune struttura il proprio provvedimento, partendo -come visto -dall’art. 381, comma 5, del d.P.R. 495/1992, qualificando l’assegnazione di uno stallo di sosta personalizzato “come una facoltà discrezionale dell’Amministrazione”, che costituisce una eccezione rispetto alla regola generale dell’uso pubblico degli spazi destinati alla sosta, comportando la stessa una sottrazione permanente di suolo pubblico all’utilizzo della collettività, ivi compresi gli altri cittadini titolari di contrassegno. Sul punto, il Comune ha dichiarato di aver dovuto effettuare un “bilanciamento degli interessi” e di aver valutato che l’interessato si reca al lavoro utilizzando la macchina e, di conseguenza, lo stallo riservato nominativamente, collocato in una strada non classificata ad alta intensità di traffico, rimarrebbe inutilizzato per l’intero arco della giornata. Ciò detto da un esame sistematico di tutte le circostanze rilevanti nel caso in esame discende che il rapporto tra attività lavorativa diurna e il numero di stalli (generici e riservati) disponibili, la prossimità degli stalli CONTRibUTi Di DOTTRiNa alla residenza dell’istante, nonché la circostanza che il richiedente utilizzi l’auto per recarsi al lavoro durante il giorno non rivestono alcuna rilevanza rispetto alla richiesta formulata dal -omissis- in quanto risulta errato il ragionamento logico-giuridico dell’Ente che parte da presupposti non applicabili al caso di specie. il provvedimento di rigetto, nelle sue premesse, evidenzia che “è stata svolta una nuova e approfondita istruttoria da parte del Corpo di Polizia Municipale, compendiata nelle relazioni (...) dalle quali emerge la presenza di adeguate possibilità di sosta per veicoli al servizio di persone con disabilità nella zona” e che la motivazione del diniego si fonderebbe sulla presenza, nella zona, di numerosi stalli per persone con disabilità non assegnati nominativamente, nonché di stalli a sosta libera o a pagamento, usufruibili gratuitamente tramite apposito contrassegno. Tuttavia, tale motivazione non risulta congrua né rispettosa della normativa vigente in tema di non discriminazione (anche indiretta) né in linea con l’obbligo di individuare un “accomodamento ragionevole”. Gli elementi relativi ad “un’attenta ponderazione e un equo bilanciamento tra l’interesse privato del richiedente e l’interesse pubblico generale alla fruibilità degli spazi pubblici e alla fluidità della circolazione, nonché l’interesse degli altri soggetti disabili a reperire parcheggio” non avrebbero dovuto rappresentare la base di partenza delle valutazioni. La valutazione che avrebbe dovuto compiere il Comune avrebbe dovuto prendere le mosse, infatti, dalla valutazione dall’esistenza, o meno, in capo al richiedente di un diritto derivante dalla sua condizione personale, in presenza peraltro (per stessa ammissione del Comune) di numerosi stalli utilizzabili dal resto della cittadinanza. a) il mancato riconoscimento dell’assegnazione dello stallo personalizzato quale misura tipica di accomodamento ragionevole. Occorre evidenziare che l’accomodamento ragionevole, ai sensi dell’art. 2 Convenzione ONU, della Legge 18/2019 e più di recente del D.Lgs. 62/2024 è uno strumento fondamentale di tutela effettiva dei diritti delle persone con disabilita. in particolare, l’art. 17 del D.Lgs. 62/2024 ne fornisce la seguente definizione: “1. Nei casi in cui l’applicazione delle disposizioni di legge non garantisce alle persone con disabilita il godimento e l’effettivo e tempestivo esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali, l’accomodamento ragionevole, ai sensi dell’articolo 2 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, fatta a New York il 13 dicembre 2006, individua le misure e gli adattamenti necessari, pertinenti, appropriati e adeguati, che non impongano un onere sproporzionato o eccessivo al soggetto obbligato. 2 L’accomodamento ragionevole è attivato in via sussidiaria e non sostituisce né limita RaSSeGNa aVVOCaTURa DeLLO STaTO N. 1-2/2025 il diritto al pieno accesso alle prestazioni, ai servizi e ai sostegni riconosciuti dalla legislazione vigente”. in altre parole, “l’accomodamento ragionevole deve risultare necessario, adeguato, pertinente e appropriato rispetto all’entità della tutela da accordare e alle condizioni di contesto nel caso concreto, nonché compatibile con le risorse effettivamente disponibili allo scopo”. alla luce della suddetta definizione, l’assegnazione di uno stallo personalizzato costituisce una misura tipica di accomodamento ragionevole, in quanto finalizzata a consentire alla persona con disabilità di esercitare pienamente e in condizione di pari opportunità con tutti i cittadini il proprio diritto all’autonomia, alla mobilità e al lavoro, come nel caso. Ne discende che le premesse del ragionamento logico-giuridico obbligatorio per le Pubbliche amministrazioni vanno individuate nei principi sopra espressi e consistono nell’obbligo di tutelare i diritti di una persona con disabilità, indagando esclusivamente se vi siano reali motivazioni oggettive (come, a titolo esemplificativo, l’indisponibilità tecnica dello spazio ovvero la possibilità di utilizzare spazi privati, quali box e cortili accessibili) che impediscano il riconoscimento del diritto vantato dalla persona con disabilità. La negazione, pertanto, dell’accomodamento ragionevole equivale a non garantire una parità sostanziale nei confronti di chi, come il -omissis- per le proprie condizioni di salute, non può accedere con continuità e sicurezza a stalli condivisi e si traduce di conseguenza in una ipotesi di discriminazione indiretta ai sensi della L. 67/2006. La discriminazione indiretta si realizza, infatti, nel momento in cui la presenza teorica di altri stalli non consente la disponibilità concreta degli stessi nel momento del bisogno. il diniego comporta che -omissis- sia esposto ad un’alea continua, incompatibile con il diritto di rientrare in casa ovvero di recarsi al lavoro in condizioni dignitose, senza sacrificio negli spostamenti, gravosissimi per le condizioni fisiche del segnalante, documentalmente certificate. Nell’ipotesi di adesione all’assunto del Comune, si arriverebbe al paradosso che lo stallo personalizzato dovrebbe essere concesso esclusivamente a persone con disabilità che non lavorino e che rimangano nella propria abitazione e che per tale ragione occupino lo stallo riservato per l’intera giornata. Si giungerebbe, quindi, alla conclusione -di fatto -che godrebbe di maggior favore una persona con disabilità priva di occupazione piuttosto che una persona con disabilità che cerchi di mantenere il proprio posto di lavoro. b) la violazione del diritto all’accessibilità e del diritto alla mobilità del omissis- L’applicazione del “contemperamento degli interessi” da parte del Comune vìola, apertamente, la Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità del 2006, recepita dall’italia nel 2009, ed in particolare i principi-cardine del CONTRibUTi Di DOTTRiNa diritto all’accessibilità e del diritto alla mobilità, oltre che l’art. 3 della Costituzione, impedendo la piena ed effettiva realizzazione ed inclusione del cittadino, nella vita sociale e nel mondo lavorativo. in particolare, l’accessibilità costituisce un presupposto imprescindibile per garantire il godimento del diritto a vivere in modo autonomo e indipendente, quale condizione essenziale per una partecipazione significativa, effettiva, attiva, inclusiva e senza ostacoli delle persone con disabilità alla vita sociale, su un piano di parità con gli altri. il diritto alla mobilità è anch’esso un diritto fondamentale che deve essere assicurato a tutti, per la promozione dell’inclusione e dell’autonomia delle persone con disabilità nella societa. -omissisDall’esame delle circostanze di fatto e delle disposizioni, anche sovranazionali, in tema di tutela dei diritti delle persone con disabilità, emerge con chiarezza che la situazione -ad oggi -produce un effetto discriminatorio per -omissisil quale si trova in una condizione di svantaggio strutturale, quale soggetto vittima di discriminazione indiretta vietata dal nostro ordinamento. Tale situazione si pone in violazione dei principi costituzionali di uguaglianza sostanziale (art. 3, comma 2 della Costituzione) e con l’impianto normativo che impone alle pubbliche amministrazioni di adottare tutte le misure necessarie per rimuovere gli ostacoli che limitano di fatto l’inclusione delle persone con disabilità. a tanto si aggiunga che la negazione di uno stallo personalizzato lede lo specifico diritto alla mobilita sicura e alla qualità della vita, costringe la persona a sperare nella disponibilità di uno spazio, giorno dopo giorno, minando il suo diritto alla libertà di movimento, all’autonomia e alla partecipazione sociale e lavorativa. Peraltro, dal punto di vista oggettivo, più specificatamente della distanza e dell’accessibilità effettiva, dall’esame dettagliato della vicenda e della relativa documentazione, si evidenzia che i riferimenti generici da parte del Comune a stalli “in prossimità” o “a meno di 100 metri” dalla abitazione del -omissisin alcun conto la reale capacità motoria della persona, che deambula con due bastoni e con molta difficoltà e di conseguenza anche brevi distanze rappresentano un ostacolo significativo. Tutte le argomentazioni fornite dal Comune, come detto sotto altro profilo, sono effettuate in termini probabilistici, mentre la legislazione in materia sancisce che venga assicurata la tutela dei diritti delle persone con disabilità, in qualunque momento della giornata, nello sforzo da parte di tutti i soggetti coinvolti di assicurare il citato diritto alla libertà di movimento, di autonomia e di partecipazione alla vita collettiva, con l’obbligo di rimuovere ogni ostacolo, che non consenta la piena ed effettiva attuazione degli stessi. Le problematiche evidenziate richiedono una valutazione responsabile e approfondita, nell’interesse della persona con disabilità, quale, a titolo esempli RaSSeGNa aVVOCaTURa DeLLO STaTO N. 1-2/2025 ficativo, un sopralluogo mirato, nonché una stima della distanza percorribile in totale sicurezza dalla persona interessata, anche in orari notturni con visuale ed illuminazione limitate o con condizioni climatiche avverse. Occorre, inoltre, chiarire che la normativa nazionale non distingue tra stalli riservati “personalizzati” e stalli riservati “non personalizzati” ai fini del calcolo della quota minima obbligatoria, pari ad almeno uno ogni cinquanta posti auto, come stabilito dall’art. 11, comma 5, del d.P.R. 503/1996. Ne consegue che gli stalli personalizzati rientrano pienamente nel computo previsto dalla normativa vigente. Una eventuale limitazione del numero o dell’utilizzo degli stalli personalizzati deve trovare fondamento in una specifica fonte regolamentare comunale, diversamente risulterebbe priva di base giuridica e dunque arbitraria. Nel caso di specie, come peraltro ammesso dal Comandante della Polizia Municipale nel corso dell’audizione e come emerge dall’ordinanza (citata in premessa), non risultano ancora adottati regolamenti locali che disciplinino in modo organico l’uso e la gestione degli stalli personalizzati. Pertanto, in un’ottica di accomodamento ragionevole, la personalizzazione di uno stallo già esistente e non assegnato nominativamente risulta del tutto legittima, coerente con i principi di proporzionalità e adeguatezza, non comporta alcun aggravio per l’amministrazione comunale né sacrifici per la collettività, e consente di garantire alla persona con disabilità condizioni concrete di accessibilità, mobilità e partecipazione. alla luce delle valutazioni, delle verifiche effettuate, delle audizioni svolte e della documentazione, anche medica, in atti, ai sensi dell’art. 5 del D.Lgs. 20/2024, per tutto quanto su evidenziato, il Comune non ha tenuto in considerazione: • il valore costituzionale e convenzionale della dignità e dell’autonomia della persona con disabilità; • i doveri in materia di accomodamento ragionevole e non discriminazione indiretta; •la gravità della condizione clinica certificata; • la documentata difficoltà motoria; • l’esigenza di continuità e certezza nell’accesso all’abitazione, anche alla luce dell’orario lavorativo del -omissis- P.Q.M. esprime il parere nei sensi di cui in motivazione, proponendo quale accomodamento ragionevole, nel pieno rispetto del principio di proporzionalità e adeguatezza, l’attribuzione al -omissis-di uno stallo personalizzato -omissisnello spazio antistante l’abitazione del segnalante. in via collaborativa, indica, quale possibile soluzione tecnica attuativa del suddetto accomodamento ragionevole, di spostare lo stallo per persone con disabilità non personalizzato, già presente a circa 50 mt dall’abitazione del CONTRibUTi Di DOTTRiNa -omissis- per riposizionarlo, rendendolo personalizzato, di fronte detta abitazione (dove attualmente sono presenti stalli “bianchi” liberi) al fine di mantenere inalterata la percentuale attuale di stalli per persone con disabilità. Roma, 14 luglio 2025 all. 2) Pubblicato il 12/09/2025 N. 03334/2025 ReG. PROV.CaU. N. 06490/2025 ReG. RiC. r E P u b b L i CA itA L iA nA il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) ha pronunciato la presente ordinAnZA sul ricorso numero di registro generale 6490 del 2025, proposto da -omissis-, rappresentato e difeso dagli avvocati antonio Martini, Donato Mondelli, con domicilio eletto presso lo studio antonio Martini in Roma, corso Trieste 109; contro Comune di -omissis-, non costituito in giudizio; nei confronti -omissis-, non costituito in giudizio; e con l’intervento di autorita Garante Nazionale dei Diritti delle Persone con Disabilita, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; per la riforma dell’ordinanza cautelare del Tribunale amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima) n. -omissis-, resa tra le parti; Visto l’art. 62 cod. proc. amm.; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visti tutti gli atti della causa; Visto l’atto di costituzione in giudizio di autorita Garante Nazionale dei Diritti delle Persone con Disabilita; Vista la impugnata ordinanza cautelare del Tribunale amministrativo regionale di reiezione della domanda cautelare presentata dalla parte ricorrente in primo grado; Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 settembre 2025 il Cons. Diana Caminiti e uditi per le parti gli avvocati Martini e dello Stato Montanaro; - Ritenuto che: -l’istanza di sospensiva sia meritevole di accoglimento, stante la ricorrenza del periculum in mora, quale rappresentato da parte ricorrente, e del fumus boni iuris, sotto il profilo del difetto di motivazione e di istruttoria; -quanto a quest’ultimo profilo che l’amministrazione, pur avendo motivato il diniego, non RaSSeGNa aVVOCaTURa DeLLO STaTO N. 1-2/2025 abbia fatto corretta applicazione del disposto dell’art. 381, comma 5, D.P.R. 495 del 1992, quanto ai presupposti per la concessione dello spazio de quo (“Nei casi in cui ricorrono particolari condizioni di invalidità della persona interessata, il comune può, con propria ordinanza, assegnare a titolo gratuito un adeguato spazio di sosta individuato da apposita segnaletica indicante gli estremi del “contrassegno di parcheggio per disabili” del soggetto autorizzato ad usufruirne (fig. II.79/a). Tale agevolazione, se l’interessato non ha disponibilità di uno spazio di sosta privato accessibile, nonché fruibile, può essere concessa nelle zone ad alta densità di traffico, dietro specifica richiesta da parte del detentore del “contrassegno di parcheggio per disabili ”); -che deve al riguardo farsi applicazione dell’orientamento giurisprudenziale secondo cui “la norma appena citata, anche se non specifica quali siano le particolari condizioni di invalidità che possano determinare la concessione di un posto auto riservato alla persona, è chiaramente finalizzata a migliorare le condizioni di vita delle persone afflitte da importanti limitazioni della capacità di deambulazione, garantendo il loro diritto alla libertà di movimento mediante l’approntamento di adeguate misure previste dalla normativa, che il Comune è tenuto ad assicurare, anche in ragione della gravità delle patologie del richiedente, salvo giustificare l’oggettiva impossibilità di fornire tali presidi. La discrezionalità che la richiamata disposizione riconosce al Comune è evidentemente limitata alla verifica della esistenza di eventuali problematiche di viabilità e sicurezza -da accertarsi con specifica istruttoria di cui è necessario dar conto nelle motivazioni dell’eventuale provvedimento di diniego - che impediscano l’assegnazione dello stallo di sosta riservato. La predetta limitata discrezionalità attribuita al Comune deve, dunque, trovare un adeguato bilanciamento con l’esigenza, tutelata dalla norma, di assicurare una certa libertà di movimento al soggetto richiedente, tenuto conto del suo grado di disabilità, e quindi di garantire alla persona condizioni di vita meno limitanti e più dignitose” (Cons. giust. amm. Sicilia, 16 dicembre 2024, n. 978). -per contro nel caso in esame sia meramente affermato da parte dell’amministrazione che la strada de qua non sia una strada ad alta densità di traffico, dando per il resto rilievo a circostanze irrilevanti ai fini del decidere, oppure non valutabili dall’amministrazione comunale (cfr. quanto alle valutazioni di tipo medico, ex multis, Cons. Stato, Sez. ii, 29 ottobre 2020, n. 6630); -pertanto, in accoglimento dell’istanza cautelare, vada sospeso il provvedimento dell’amministrazione comunale, la quale dovrà attenersi agli indicati principi; - le spese della presente possano essere compensate; P.Q.M. il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) accoglie l’appello (Ricorso numero: 6490/2025) e, per l’effetto, in riforma dell’ordinanza impugnata, accoglie l’istanza cautelare in primo grado. Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia trasmessa al Tar per la sollecita fissazione dell’udienza di merito. Compensa le spese di lite. La presente ordinanza sarà eseguita dall’amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti. Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (Ue) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies CONTRibUTi Di DOTTRiNa del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati: alberto Urso, Presidente FF Sara Raffaella Molinaro, Consigliere elena Quadri, Consigliere Giorgio Manca, Consigliere Diana Caminiti, Consigliere, estensore COMUNICATO DELL’AVVOCATO GENERALE (*) All’Avv. Mauro Gramaglia, che domani, dopo quaranta anni, lascerà il servizio, vanno i saluti e gli auguri più cari miei e di tutti gli Avvocati e Procuratori dello Stato e del Personale dell’Avvocatura. Gabriella Palmieri (*) E-mail Segreteria Particolare, sabato 15 novembre 2025 08:01. COMUNICATO DELL’AVVOCATO GENERALE (*) Alla carissima Collega e Amica, Avvocato Daniela Giacobbe, per la quale, da oggi, inizia una nuova, importante fase di vita, vanno -da parte mia e di tutti gli Avvocati e Procuratori dello Stato e del Personale dell’Avvocatura -i più affettuosi auguri e ringraziamenti per avere unito sempre, nei trentotto anni di servizio, alla grande sapienza giuridica, il proficuo impegno professionale e l’orgoglio dell’appartenenza al nostro Istituto. Un forte abbraccio, Gabriella Palmieri (*) E-mail Segreteria Particolare, giovedì 4 dicembre 2025 07:26. COMUNICATO DELL’AVVOCATO GENERALE (*) In occasione del Suo collocamento a riposo, dopo quarantuno anni di significativa presenza, all’Avv. Fernando Musio, Avvocato Distrettuale di Ancona, vanno i saluti più affettuosi miei e di tutti gli Avvocati e Procuratori dello Stato e del Personale dell’Avvocatura. Come Avvocato Distrettuale si è sempre impegnato per tenere alto il livello professionale e organizzativo delle Sedi in cui ha svolto tale incarico con passione, dedizione, equilibrio e profondo senso istituzionale, che hanno caratterizzato anche la Sua attività come Componente del Consiglio degli Avvocati e Procuratori dello Stato. Al caro Fernando, Collega e Amico che ha sempre svolto le Sue funzioni onorando l’Istituto con la Sua grande professionalità, ogni augurio più sincero. Gabriella Palmieri (*) E-mail Segreteria Particolare, giovedì 18 dicembre 2025 08:00. COMUNICATO DELL’AVVOCATO GENERALE (*) Oggi lascia il servizio, dopo trentotto anni di significativa presenza, l’Avv. Claudia Signorile Montano, dell’Avvocatura Distrettuale di Genova. Alla carissima Collega e Amica che ha onorato l’Istituto con la Sua professionalità, la Sua dedizione alla cura degli interessi del Paese, vanno i saluti e gli auguri più affettuosi miei e di tutti gli Avvocati e Procuratori dello Stato e del Personale dell’Avvocatura. Gabriella Palmieri (*) E-mail Segreteria Particolare, mercoledì 31 dicembre 2025 08:02. Finito di stampare nel mese di marzo 2026 Stabilimenti Tipografici Carlo Colombo S.p.A. Vicolo della Guardiola n. 22 - 00186 Roma