RASSEGAEVOCADELLOETOETOBRED2005E NAVTURAESTAOT-ICEMBRE PosteEItalianeES.p.A.E-ESped.EinEabb.Epost.E70%E-EDCBERomaE ANNOELVI ISTITUTOEPOLIGRAFICOEEEZECCAEDELLOESTATOE ROMAE2006 ANNO LVII -N. 4 OTTOBRE-DICEMBRE 2005 PUBBLICAZION. TRIMESTRAL. D. SERVIZI. ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO ROMA 2006 ComitatoDscientifico:DPresidente:�Glauco�Nori.�Componenti:�Franco�Coppi� ^Giuseppe�Guarino�^Natalino�Irti�^Eugenio�Picozza�^Franco� Gaetano�Scoca. DirettoreDresponsabile:DGiuseppe�Fiengo�^Condirettore:�Giacomo�Arena.� ComitatoDdiDredazione:DGiacomo�Aiello�^Vittorio�Cesaroni�^Roberto�de� Felice�^Maurizio�Fiorilli�^Massimo�Giannuzzi�^Maria�Vittoria�Lumetti�^ Antonio�Palatiello�^Carlo�Sica�^Mario�Antonio�Scino�^Tito�Varrone.� HannoDcollaboratoDinoltreDalDpresenteDnumero:DChiara�Altafin�^ Giuseppe�Baldanza�^Valerio�Balsamo�^Maurizio�Borgo�^Maria�Dolores� Broccoli�^Benedetto�Busdraghi�Brancoli�^Eva�Calvi�^Paola�Ciriaco�^ Pierluigi�Di�Palma�^Chiara�Di�Seri�^Pasquale�Fava�^Sergio�Fiorentino�^ Lidia�Flocco�^Umberto�Giovannini�^Luca�Matarese�^Alfonso�Mezzotero�^ Cristina�Mirti�^Iole�Moricca�^Silvana�Pagliara�^Giancarlo�Pampanelli�^ Marika�Piscitelli�^Carmela�Pluchino�^Emanuela�Rosano�^Vittorio�Russo.� SegreteriaDdiDredazione:DFrancesca�Pioppi.� Telefono:�066829431�^E-mail:�rassegna@avvocaturastato.it� La�Rassegna�e�consultabile�in�pdf�sul�sito:�www.avvocaturastato.it� ABBONAMENTI�ANNO�2006� ITALIA�ESTERO� ABBONAMENTO�ANNUO�...�...�...�...�...�...�..�. 41,00 . 77,00 UNNUMEROSEPARATO�.�...�...�...�...�...�...�..�. 12,00 . 21,00 Prezzi�doppi,�tripli,�quadrupli�ecc.�per�tutti�quei�fascicoli�che,� stampati�in�unico�volume,�sostituiscono�altrettanti�numeri� della�prevista�periodicita�annuale.� Per�abbonamenti�e�acquisti�rivolgersi�a:� ISTITUTO�POLIGRAFICO�E�ZECCA�DELLO�STATO�S.p.A.� Funzione�Arte/Editoria� P.zza�Verdi,�10�^00198�Roma Tel.�0685082207�^0685084124 Fax�0685084117 E-mail:�venditeperiodici@ipzs.it c/c�postale�n.�387001 Stampato�in�Italia�^Printed�in�Italy� Autorizzazione�Tribunale�di�Roma�^Decreto�n.�11089�del�13�luglio�1966� (BP-2005-05-1-045)�Roma,�2006��Istituto�Poligrafico�e�Zecca�dello�Stato�S.p.A.�^S.� INDICE^SOMMARIO IL contenziosO comunitariO eD internazionalE SergioFiorentino,Le�sentenze�della�Corte�di�giustizia�e�del�Tribunale�di�primo� grado�delle�Comunita�europee�dell'anno�2005�emesse�in�cause�cui�ha�partecip ato�l'Italia�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�Pag.�1 1.�Le�decisioni� ChiaraDiSeri,La�proporzionalita�nell'adozione�di�misure�a�tutela�dell'amb iente:�il�divieto�di�circolazione�nel�Land�Tirolo�(CortedigiustiziaCE, GrandeSezione,sent.15novembre2005nellacausaC-320/03)...... � 16 2.�Igiudizi�in�corso.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 37 MarikaPiscitelli,La�tutela�della�biodiversita�..�..�...�..�..�..�...�..�..�...�� 121 IL contenziosO nazionalE ValerioBalsamo,Giurisdizione�ordinaria�per�concorsi��interni��nella�P.A.�(Cas- saz.,S.U.,sent.7luglio2005n.14259).......................... � 125 EvaCalvi,Rapporto�in�materia�di�controllo�giurisdizionale�delle�sanzioni�irrog ate�dal�Ministero�dell'Economia�e�delle�Finanze�in�tema�di�banca�e�borsa� (Corted'AppellodiRoma,sez.1.,sent.26settembre2005)........... � 130 GiancarloPampanelli,Opposizione�tardiva�a�decreto�ingiuntivo�e��caso�fort uito��ai�sensi�dell'art.�650�cod.�proc.�civ.�(Trib.civ.diRoma,sez.2.,sent. 10ottobre2005n.21512).................................... � 137 AlfonsoMezzotero,LucaMatarese,L'ammissibilita�della�costituzione�di�parte� civile�nell'interesse�dello�Stato�neiprocessi�di�mafia.�Alla�ricerca�del�bene�giur idico�oggetto�della�pretesa�risarcitoria�(TribunalediPaola,incomposizione collegiale,insedepenale,ord.13dicembre2005)................... � 145 RobertodeFelice(acuradi),dossier:Trattamento�tributario�delle��concess ioni��di�arenile�comunale�(Cass.,sez.quinta,sent.9marzo2004n.4769; Comm.Trib.Reg.diFirenze,sent.26settembre2005n.66)........... � 164 GiuseppeBaldanza,Icomportamenti�amministrativi�e�le�controversie�in�tema�di� occupazione�appropriativa�ed�usurpativa�(C.d.S.,ad.plen.,sentt.29aprile 2005n.2e30agosto2005n.4)............................... � 176 GiuseppeBaldanza,Sulla�risarcibilita�del�c.d.�danno�da�ritardo:�diritto�soggett ivo�o�interesse�procedimentale�del�privato�(C.d.S.,ad.plen.,sent.15settem- bre2005n.7)............................................ � 190 CarmelaPluchino,Criteri�di�valutazione�dell'offerta�economicamente�piu�vant aggiosa:�i�confini�della�discrezionalita�tecnica�della�commissione�di�gara� (C.d.S.,sez.5.,sent.29novembre2005n.6759)................... � 196 IparerideL ComitatO Consultivo.......................... .. � 207 MarikaPiscitelli,Carteggio�Mussolini-Petacci:�l'intera�vicenda.�Consultazione� dei�documenti�conservati�negli�archivi�di�Stato�alla�luce�della�nuova�discip lina�-Segretezza�della�corrispondenza�e�diritto�alla�riservatezza�(A.G.S., pareredel12maggio2005n.66429)............................ � 242 PierluigiDiPalma,Ilparere�del�Consiglio�di�Stato�in�materia�di�affidamento�in� concessione�delle�gestioni�totali�aeroportuali�(C.d.S.,sez.2.,parere9settem- bre2005n.1281).......................................... � 254 DottrinA MaurizioBorgo,Occupazione�acquisitiva,�occupazione�usurpativa,�acquisizione� coattiva�sanante�ex�art.�43�Testo�Unico.�L'evoluzione�giurisprudenziale�sull'es propriazione.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 271 PasqualeFava,Betterregulatione�consultazione�degli�interessati:�regolefondam entaliper�evitare�un�contenzioso�inutile�.�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�.�� 292 RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Umberto�Giovannini,�La�rimodulazione�normativa�in�materia�di�accesso�ai� documenti�amministrativi:�la�ridefinizione�dei�limiti�e�le�nuove�garanzie�in� caso�di�diniego�di�ostensione�degli�atti.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�Pag.�299� Silvana�Pagliara,�Il�doping�negli�ordinamenti�europei�e�le�iniziative�mondialiper� combatterlo.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���308� Carmela�Pluchino,�Le�riserve�dell'appaltatore�e�le�determinazioni�del�committ ente�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�.���328� Emanuela�Rosano�,�Accertamento�tecnico�preventivo�e�tutela�cautelare�nell'arbit rato�irrituale:�il�dibattito�dottrinale�e�le�novita�normative...�.....�......���358� Vittorio�Russo,�Sport�e�diritti�dei�consumatori.�Contributo�ad�una�Carta�dei� diritti�dello�spettatore�.�.....�......�.....�.....�......�.....�......���370� Indicisistematici........................................ ��399� Ilcontenzioso comunitario edinternazionale Ilcontenzioso comunitario edinternazionale Le�sentenze�della�Corte�di�Giustizia�e�del�Tribunale�di� primo�grado�delle�Comunita�europee�dell'anno� 2005�emesse�in�cause�cui�ha�partecipato�l'Italia.� Nel�corso�dell'anno�2005�la�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee� ha�emesso�40�sentenze�in�cause�in�cui�ha�partecipato�l'Italia:�12�pronunce� riguardano�ricorsi�diretti�della�Commissione�CE�contro�l'Italia;�2�pronunce� riguardano�ricorsi�diretti�della�Commissione�CE�contro�altri�Stati�membri,� con�intervento�in�giudizio�dell'Italia�(in�un�caso�a�sostegno�della�Commis- sione,�nell'altro�a�sostegno�dello�Stato);�6�pronunce�riguardano�ricorsi�diretti� dell'Italia�contro�la�Commissione;�19�pronunce�sono�state�emesse�su�ordi- nanze�in�via�pregiudiziale�di�giudici�italiani�(11)�o�di�altri�paesi�comunitari� (8);�1�pronuncia�e�stata�resa�in�cause�riunite�su�ordinanze�in�via�pregiudiziale� emesse�da�un�giudice�italiano�e�da�giudici�di�altri�paesi�comunitari.�Altre� cause�sono�state�cancellate�dal�ruolo�per�ritiro�della�domanda�pregiudiziale� ovvero�per�sopravvenuta�definizione�in�via�stragiudiziale�dei�ricorsi�diretti.� Le�pronunce�emesse�sono�le�seguenti:� ^29�gennaio�2005,�nella�causa�C-464/01,�Gruber c. Bay Wa AG,�nella� quale�la�Corte�ha�stabilito�che��le�regole�di�competenza�della�Convenzione� 27�settembre�1968,�concernente�la�competenza�giurisdizionale�e�l'esecuzione� delle�decisioni�in�materia�civile�e�commerciale,�come�modificata�dalla�Con- venzione�9�ottobre�1978,�relativa�all'adesione�del�Regno�di�Danimarca,�del- l'Irlanda�e�del�Regno�Unito�di�Gran�Bretagna�e�Irlanda�del�Nord,�dalla�Con- venzione�25�ottobre�1982,�relativa�all'adesione�della�Repubblica�ellenica,� dalla�Convenzione�26�maggio�1989,�relativa�all'adesione�del�Regno�di�Spagna� e�della�Repubblica�portoghese,�e�dalla�Convenzione�29�novembre�1996,�rela- tiva�all'adesione�della�Repubblica�d'Austria,�della�Repubblica�di�Finlandia�e� del�Regno�di�Svezia,�devono�essere�interpretate�nel�modo�seguente:�^un�sog- getto�che�ha�stipulato�un�contratto�relativo�ad�un�bene�destinato�ad�un�uso� in�parte�professionale�ed�in�parte�estraneo�alla�sua�attivita�professionale� non�ha�il�diritto�di�avvalersi�del�beneficio�delle�regole�di�competenza�specifi- che�previste�dagli�artt.�13�^15�della�detta�Convenzione,�a�meno�che�l'uso� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� professionale�sia�talmente�marginale�da�avere�un�ruolo�trascurabile�nel�con- testo�globale�dell'operazione�di�cui�trattasi,�essendo�irrilevante�a�tale� riguardo�il�fatto�che�predomini�l'aspetto�extraprofessionale;�^spetta�al�giu- dice�adito�decidere�se�il�contratto�in�questione�sia�stato�concluso�per�soddi- sfare,�in�misura�non�trascurabile,�esigenze�attinenti�all'attivita�professionale� del�soggetto�di�cui�trattasi�ovvero�se,�al�contrario,�l'uso�professionale�abbia� rivestito�solo�un�ruolo�insignificante;�^a�tal�fine�il�detto�giudice�deve�pren- dere�in�considerazione�tutti�gli�elementi�di�fatto�rilevanti�che�risultano�ogget- tivamente�dal�fascicolo;�non�occorre�invece�tener�conto�di�circostanze�o�di� elementi�di�cui�la�controparte�avrebbe�potuto�prendere�conoscenza�al� momento�della�conclusione�del�contratto,�a�meno�che�il�soggetto�che�fa� valere�lo�status di�consumatore�non�si�sia�comportato�in�modo�tale�da�far� legittimamente�sorgere�l'impressione,�nella�controparte�contrattuale,�di�agire� con�finalita�professionali��(cont.�5305/02,�Avv.�Stato�G.�Albenzio).� ^17 febbraio 2005,�nella�causa�C-134/03,�ViacomOutdoors.r.l. c. Giotto Immobilier s.a.r.l.,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che��L'art.�49�CE�non� osta�alla�riscossione�di�un�tributo�quale�l'imposta�comunale�sulla�pubblicita� istituita�mediante�il�decreto�legislativo�15�novembre�1993,�n.�507�^Revisione� ed�armonizzazione�dell'imposta�comunale�sulla�pubblicita�e�del�diritto�sulle� pubbliche�affissioni��(cont.�27858/03,�Avv.�Stato�O.�Fiumara).� ^3 marzo 2005,�nella�causa�C-283/02,�Italia c. Commissione CE,�che�ha� respinto�il�ricorso�proposto�per�l'annullamento�dell'art.�24�nonche�dell'alle- gato�III,�parti�A�e�B,�del�regolamento�(CE)�della�Commissione�29�aprile� 2002,�n.�753,�che�fissa�talune�modalita�di�applicazione�del�regolamento�(CE)� del�Consiglio�n.�1493�in�tema�di�designazione,�denominazione,�presentazione� e�protezione�di�taluni�prodotti�vitivinicoli�(cont.�127299/02,�Avv.�Stato� M.�Fiorilli).� ^10 marzo 2005,�nelle�cause�riunite�C-96/03�e�C-97/03,�Tempelman e Coniugi van Schaijk c. Directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che��Posto�che�l'afta�epizootica�e� una�malattia�che�configura�un�grave�pericolo�per�gli�animali,�l'art.�10,�n.�1,� della�direttiva�del�Consiglio�26�giugno�1990,�90/425/CEE,�relativa�ai�con- trolli�veterinari�e�zootecnici�applicabili�negli�scambi�intracomunitari�di�taluni� animali�vivi�e�prodotti�di�origine�animale,�nella�prospettiva�della�realizza- zione�del�mercato�interno,�conferisce�agli�Stati�membri�il�potere�di�adottare� misure�di�lotta�contro�la�malattia�complementari�a�quelle�previste�dalla�diret- tiva�del�Consiglio�18�novembre�1985,�85/511/CEE,�che�stabilisce�misure� comunitarie�di�lotta�contro�l'afta�epizootica,�come�modificata�dalla�direttiva� del�Consiglio�26�giugno�1990,�90/423/CEE,�in�particolare�il�potere�di� disporre�l'abbattimento�di�animali�appartenenti�ad�un'azienda�vicina�o� situata�entro�un�determinato�raggio�intorno�ad�un'azienda�in�cui�si�trovano� animali�infetti.�Siffatte�misure�complementari�devono�essere�adottate�nel� rispetto�degli�obiettivi�contemplati�dalla�normativa�comunitaria�in�vigore�e,� piu�in�particolare,�nel�rispetto�della�direttiva�90/423,�dei�principi�generali�di� diritto�comunitario,�quale�il�principio�della�proporzionalita�,�e�dell'obbligo�di� comunicazione�previsto�dall'art.�10,�n.�1,�della�direttiva�90/425�� (cons.11756/03,�Avv.�Stato�G.�Fiengo).� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� ^10 marzo 2005,�nella�causa�C-469/03,�Miraglia,�nella�quale�la�Corte�ha� stabilito�che��Il�principio�ne�bis�in�idem,�sancito�dall'art.�54�della�Conven- zione�di�applicazione�dell'Accordo�di�Schengen�del�14�giugno�1985�tra�i� governi�degli�Stati�dell'Unione�economica�Benelux,�della�Repubblica�federale� di�Germania�e�della�Repubblica�francese�relativo�all'eliminazione�graduale� dei�controlli�alle�frontiere�comuni,�firmata�a�Schengen�il�19�giugno�1990,� non�si�applica�ad�una�decisione�delle�autorita��giudiziarie�di�uno�Stato�mem- bro�che�dichiara�chiusa�una�causa�dopo�che�il�Pubblico�Ministero�ha�deciso� di�non�proseguire�l'azione�penale�per�il�solo�motivo�che�e��stato�avviato�un� procedimento�penale�in�un�altro�Stato�membro�a�carico�dello�stesso�imputato� e�per�gli�stessi�fatti,�senza�alcuna�valutazione�nel�merito��(cont.�10342/04,� Avv.�Stato�G.�Aiello).� ^14 aprile 2005,�nelle�cause�riunite�C-128/03�e�C-129/03,�AEM�S.p.A.�e� AEM�Torino�S.p.a�c.�Autorita�per�l'energia�elettrica�e�per�il�gas�e�altri,�nella� quale�la�Corte�ha�stabilito�che��1)�Una�misura�come�quella�oggetto�della� causa�principale,�che�impone�a�titolo�transitorio�una�maggiorazione�del�cor- rispettivo�per�l'accesso�alla�rete�nazionale�di�trasmissione�dell'energia�elet- trica�e�per�l'uso�della�medesima�esclusivamente�alle�imprese�produttrici-- distributrici�di�energia�elettrica�proveniente�da�impianti�idroelettrici�e�geoter- moelettrici�al�fine�di�compensare�il�vantaggio�che�tali�imprese�hanno�tratto,� nel�periodo�transitorio,�dalla�liberalizzazione�del�mercato�dell'energia�elet- trica�a�seguito�dell'attuazione�della�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del� Consiglio�19�dicembre�1996,�96/1992/CE,�concernente�norme�comuni�per�il� mercato�interno�dell'energia�elettrica,�costituisce�una�differenziazione�tra� imprese�in�materia�di�oneri�risultante�dalla�natura�e�dalla�struttura�del� sistema�di�oneri�di�cui�trattasi.�Tale�differenziazione,�pertanto,�non�configura,� di�per�se�,�un�aiuto�di�Stato�ai�sensi�dell'art.�87�CE.�Tuttavia,�l'esame�di�un� aiuto�non�puo��disgiungersi�dalla�valutazione�degli�effetti�delle�sue�modalita�� di�finanziamento.�Se,�in�una�fattispecie�come�quella�oggetto�della�causa�prin- cipale,�sussiste�un�vincolo�di�destinazione�tra�la�maggiorazione�del�corrispet- tivo�per�l'accesso�alla�rete�nazionale�di�trasmissione�dell'energia�elettrica�e� per�l'uso�della�medesima�e�un�regime�nazionale�di�aiuti,�nel�senso�che�i�pro- venti�della�maggiorazione�vengono�necessariamente�destinati�al�finanzia- mento�dell'aiuto�medesimo,�tale�maggiorazione�costituisce�parte�integrante� del�detto�regime�e�deve�pertanto�essere�esaminata�congiuntamente�a�quest'ul- timo.�2)�La�norma�sull'accesso�senza�discriminazioni�alla�rete�nazionale�di� trasmissione�dell'energia�elettrica,�sancita�dalla�direttiva�96/1992,�non�osta�a� che�uno�Stato�membro�adotti�una�misura�a�titolo�transitorio,�come�quella� oggetto�della�causa�principale,�che�imponga�esclusivamente�a�talune�imprese� produttrici-distributrici�di�energia�elettrica�una�maggiorazione�del�corrispet- tivo�dovuto�per�l'accesso�alla�detta�rete�e�per�l'uso�della�medesima�al�fine�di� compensare�il�vantaggio�che�tali�imprese�hanno�tratto,�nel�periodo�transito- rio,�dal�mutato�contesto�normativo�conseguente�alla�liberalizzazione�del�mer- cato�dell'energia�elettrica�per�effetto�dell'attuazione�della�direttiva�medesima.� Spetta,�tuttavia,�al�giudice�del�rinvio�verificare�se�la�maggiorazione�del�corri- spettivo�non�ecceda�quanto�necessario�per�compensare�il�detto�vantaggio�� (cont.�21295/03,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ^28 aprile 2005,�nella�causa�C-410/03,�Commissione�CE�c.�Italia,�con�la� quale�e�stato�deciso�che��La�Repubblica�italiana,�non�avendo�adottato�le� disposizioni�legislative,�regolamentari�ed�amministrative�necessarie�per�conf ormarsi�agli�artt.�3-7,�8,�n.�2,�e�9�della�direttiva�del�Parlamento�europeo�e� del�Consiglio�13�dicembre�1999,�1999/1995/CE,�concernente�l'applicazione� delle�disposizioni�relative�all'orario�di�lavoro�della�gente�di�mare�a�bordo� delle�navi�che�fanno�scalo�nei�porti�della�Comunita�,e�venuta�meno�agli� obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�di�tale�direttiva��(cont.�30128/03,�Avv.� Stato�A.�Cingolo).� ^3 maggio 2005,�nelle�cause�riunite�C-387/02,�C-391/02�e�C-403/02,� Berlusconi,�Adelchi,�Dell'Utri�e�altri,�nella�quale,�in�tema�di�nuova�disciplina� del�reato�di�false�comunicazioni�sociali,�la�Corte�ha�stabilito�che��In�circos tanze�come�quelle�in�questione�nelle�cause�principali,�la�prima�direttiva�del� Consiglio�9�marzo�1968,�68/151/CEE,�intesa�a�coordinare,�per�renderle�equiv alenti,�le�garanzie�che�sono�richieste,�negli�Stati�membri,�alle�societa�a� mente�dell'articolo�58,�secondo�comma,�del�Trattato�per�proteggere�gli�inter essi�dei�soci�e�dei�terzi,�non�puo�essere�invocata�in�quanto�tale�dalle�autorita� di�uno�Stato�membro�nei�confronti�degli�imputati�nell'ambito�di�procedim enti�penali,�poiche�una�direttiva�non�puo�avere�come�effetto,�di�per�se�e� indipendentemente�da�una�legge�interna�di�uno�Stato�membro�adottata�per� la�sua�attuazione,�di�determinare�o�aggravare�la�responsabilita�penale�degli� imputati��(cont.�6935/03,�Avv.�Stato�O.�Fiumara;�la�sentenza�e�pubblicata� in�questa�Rassegna,�2005,�n.�1,�p.�71,�con�note�di�O.�Fiumara�e�G.�Nori,� Applicazione�retroattiva�della�pena�piu�mite�e�limiti�all'efficacia�verticale�delle� direttive�comunitarie).� ^10 maggio 2005,�nella�causa�C-400/1999,�Italia�c.�Commissione�CE,� che�ha�parzialmente�accolto�il�ricorso�con�il�quale�si�chiedeva�l'annullamento� della�decisione�della�Commissione�di�avviare�il�procedimento�di�cui� all'art.�88,�n.�2,�CE,�in�relazione�ad�aiuti�di�Stato�concessi�alle�imprese�del� Gruppo�Tirrenia�di�Navigazione.�La�decisione�e�stata�annullata�nella�parte� in�cui�implicava,�fino�alla�notifica�alle�autorita�italiane�della�decisione�di�conc lusione�del�procedimento�relativo�all'impresa�interessata,�la�sospensione�del� regime�fiscale�applicato�all'approvvigionamento�di�carburante�e�di�oli�lubrific anti�per�le�navi�del�Gruppo�Tirrenia�di�Navigazione�(cont.�31580/1999,� Avv.�Stato�M.�Fiorilli).� ^12 maggio 2005,�nella�causa�C-347/03,�Regione�Autonoma�Friuli�Vene- zia�Giulia�e�altro�c.�Ministero�dellepolitiche�agricole�eforestali,�nella�quale�la� Corte�ha�stabilito�che��1)�L'accordo�europeo�che�istituisce�un'associazione� tra�le�Comunita�europee�e�i�loro�Stati�membri,�da�una�parte,�e�la�Repubblica� d'Ungheria,�dall'altra,�non�costituisce�il�fondamento�giuridico�della�decisione� del�Consiglio�23�novembre�1993,�93/724/CE,�concernente�la�conclusione�di� un�accordo�tra�la�Comunita�europea�e�la�Repubblica�d'Ungheria�sulla�tutela� e�il�controllo�reciproci�delle�denominazioni�dei�vini.�2)�L'art.�133�CE,�di�cui� al�preambolo�della�decisione�93/19724,�costituisce�un�fondamento�giuridico� appropriato�per�la�conclusione,�ad�opera�della�sola�Comunita�,�dell'accordo� tra�la�Comunita�europea�e�la�Repubblica�d'Ungheria�sulla�tutela�e�il�cont rollo�reciproci�delle�denominazioni�dei�vini.�3)�Il�divieto�di�utilizzare�in�Italia� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� la�denominazione��Tocai��dopo�il�31�marzo�2007,�risultante�dallo�scambio�di� lettere�concernente�l'art.�4�dell'accordo�tra�la�Comunita�europea�e�la�Repub- blica�d'Ungheria�sulla�tutela�e�il�Controllo�reciproci�delle�denominazioni�dei� vini,�non�e�in�contrasto�con�la�disciplina�delle�denominazioni�omonime�stabi- lita�dall'art.�4,�n.�5,�dell'accordo�medesimo.�4)�La�dichiarazione�congiunta� concernente�l'art.�4,�n.�5,�dell'accordo�tra�la�Comunita�europea�e�la�Repub- blica�d'Ungheria�sulla�tutela�e�il�controllo�reciproci�delle�denominazioni�dei� vini,�nella�parte�in�cui�enuncia,�al�primo�comma,�che,�per�quanto�riguarda� l'art.�4,�n.�5,�lett.�a),�dell'accordo�medesimo,�le�parti�contraenti�hanno�rile- vato�che�al�momento�dei�negoziati�esse�non�erano�al�corrente�dei�casi�speci- fici�ai�quali�le�disposizioni�in�questione�potessero�essere�applicabili,�non� costituisce�una�rappresentazione�manifestamente�errata�della�realta�.�5)�Gli� artt.�22-24�dell'accordo�sugli�aspetti�dei�diritti�di�proprieta�intellettuale�atti- nenti�al�commercio,�che�figura�all'allegato�I�C�dell'accordo�che�istituisce�l'or- ganizzazione�mondiale�del�commercio,�approvato�a�nome�della�Comunita� europea,�per�le�materie�di�sua�competenza,�con�decisione�del�Consiglio� 22�dicembre�1994,�94/800/CE,�devono�essere�interpretati�nel�senso�che,�in� un�caso�quale�quello�della�causa�principale,�relativo�ad�un'omonimia�tra� un'indicazione�geografica�di�un�paese�terzo�e�la�denominazione�che�riprende� il�nome�di�un�vitigno�utilizzato�per�la�designazione�e�la�presentazione�di� determinati�vini�comunitari�che�ne�derivano,�tali�disposizioni�non�esigono� che�quella�denominazione�possa�continuare�ad�essere�utilizzata�in�futuro� nonostante�la�doppia�circostanza�che�essa�sia�stata�utilizzata�in�passato�dai� rispettivi�produttori�o�in�buona�fede�o�per�almeno�dieci�anni�prima�del� 15�aprile�1994�e�che�indichi�chiaramente�il�paese,�la�regione�o�la�zona�di�ori- gine�del�vino�protetto�in�modo�da�non�indurre�in�errore�i�consumatori.�6)�Il� diritto�di�proprieta�non�osta�al�divieto�imposto�agli�operatori�interessati�della� Regione�autonoma�Friuli-Venezia�Giulia�di�utilizzare�il�termine��Tocai��nella� menzione��Tocai�friulano��o��Tocai�italico��per�la�designazione�e�la�presen- tazione�di�taluni�vini�italiani�di�qualita�prodotti�in�una�regione�determinata� alla�fine�di�un�periodo�transitorio�con�scadenza�31�marzo�2007,�risultante� dallo�scambio�di�lettere�concernente�l'art.�4�dell'accordo�tra�la�Comunita� europea�e�la�Repubblica�d'Ungheria�sulla�tutela�e�il�controllo�reciproci�delle� denominazioni�dei�vini�che�e�allegato�a�tale�accordo�ma�non�figura�nell'ac- cordo�stesso��(cont.�29557/03,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).� ^12 maggio 2005,�nella�causa�C-99/04,�Commissione CE c. Italia,�con�la� quale�e�stato�deciso�che��La�Repubblica�italiana,�non�avendo�adottato�le� disposizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�necessarie�per�confor- marsi�alla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�23�ottobre�2001,� 2001/80/CE,�concernente�la�limitazione�delle�emissioni�nell'atmosfera�di� taluni�inquinanti�originati�dai�grandi�impianti�di�combustione�e�venuta�meno� agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�di�tale�direttiva��(cont.�19778/04,� Avv.�Stato�G.�Fiengo).� ^12 maggio 2005,�nella�causa�C-278/03,�Commissione CE c. Italia,�con� la�quale�e�stato�deciso�che��La�Repubblica�italiana,�non�tenendo�conto�o,� quantomeno,�non�tenendo�conto�in�maniera�identica,�ai�fini�della�partecipa- zione�dei�cittadini�comunitari�ai�concorsi�per�l'assunzione�di�personale� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� docente�nella�scuola�pubblica�italiana,�dell'esperienza�professionale�acquisita� da�questi�cittadini�nelle�attivita�di�insegnamento�a�seconda�che�queste�attivita� siano�state�svolte�nel�territorio�nazionale�o�in�altri�Stati�membri,�e�venuta� meno�agli�obblighi�che�ad�essa�incombono�in�forza�degli�artt.�39�CE�e�3,� n.�1,�del�regolamento�del�Consiglio�15�ottobre�1968,�n.�1612,�relativo�alla� libera�circolazione�dei�lavoratori�all'interno�della�Comunita���(cont.�28200/03,� Avv.�Stato�G.�De�Bellis).� ^26 maggio 2005,�nella�causa�C-77/04,�Groupment�d'intere�te�conomique� Re�union�europe�enne�c.�Zurich�Espan�a�e�altro,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito� che��1)�Una�chiamata�in�garanzia�tra�assicuratori,�fondata�su�un�cumulo�di� assicurazioni,�non�e�assoggettata�alle�disposizioni�della�sezione�3�del�titolo� II�della�Convenzione�27�settembre�1968�concernente�la�competenza�giurisdi- zionale�e�l'esecuzione�delle�decisioni�in�materia�civile�e�commerciale,�come� modificata�dalla�convenzione�9�ottobre�1978�relativa�all'adesione�del�Regno� di�Danimarca,�dell'Irlanda�e�del�Regno�Unito�di�Gran�Bretagna�e�Irlanda� del�Nord,�dalla�convenzione�25�ottobre�1982�relativa�all'adesione�della� Repubblica�ellenica,�dalla�convenzione�26�maggio�1989�relativa�all'adesione� del�Regno�di�Spagna�e�della�Repubblica�portoghese�e�dalla�convenzione� 29�novembre�1996�relativa�all'adesione�della�Repubblica�d'Austria,�della� Repubblica�di�Finlandia�e�del�Regno�di�Svezia.�2)�L'art.�6,�punto�2,�della� detta�Convenzione�si�applica�a�una�chiamata�in�garanzia,�fondata�su�un� cumulo�d'assicurazioni,�purche�sussista�un�nesso�tra�la�domanda�principale� e�l'azione�di�garanzia�che�escluda�la�violazione�delle�norme�sul�foro�compe- tente��(cont.�20810/04,�Avv.�Stato�P.�Gentili).� ^26 maggio 2005,�nella�causa�C-465/03,�Kretztechnik�AG�c.�Finanzamt� Linz,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che��1)�Un'emissione�di�nuove�azioni� non�costituisce�un'operazione�rientrante�nell'ambito�di�applicazione�del- l'art.�2,�punto�1,�della�sesta�direttiva�del�Consiglio�17�maggio�1977,� 77/388/CEE,�in�materia�di�armonizzazione�delle�legislazioni�degli�Stati�mem- bri�relative�alle�imposte�sulla�cifra�di�affari�^Sistema�comune�di�imposta� sul�valore�aggiunto:�base�imponibile,�come�modificata�dalla�direttiva�del� Consiglio�10�aprile�1995,�95/7/CE.�2)�L'art.�17,�nn.�1�e�2,�della�sesta�direttiva� 77/388,�come�modificata�dalla�direttiva�95/7,�conferisce�un�diritto�a�detrarre� integralmente�l'imposta�sul�valore�aggiunto�gravante�sulle�spese�sostenute� da�un�soggetto�passivo�per�le�diverse�prestazioni�da�esso�acquistate�nell'am- bito�di�un'emissione�di�azioni,�nei�limiti�in�cui�tutte�le�operazioni�effettuate� da�tale�soggetto�passivo�nell'ambito�della�sua�attivita�economica�costitui- scano�operazioni�imponibili��(cont.�8814/04,�Avv.�Stato�P.�Gentili).� ^26 maggio 2005,�nella�causa�C-249/04,�Allard�c.�Institut�national�d'as- surancessocialespour�travailleurs�inde�pendant�(INASTI),�nella�quale�la�Corte� ha�stabilito�che��1)�Ai�sensi�degli�artt.�13�e�seguenti�del�regolamento�(CEE)� del�Consiglio�14�giugno�1971,�n.�1408,�relativo�all'applicazione�dei�regimi�di� sicurezza�sociale�ai�lavoratori�subordinati,�ai�lavoratori�autonomi�e�ai�loro� familiari�che�si�spostano�all'interno�della�Comunita�,�come�modificato�ed� aggiornato�dal�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�2�giugno�1983,�n.�2001,�un� contributo,�quale�il�contributo�di�moderazione�dovuto�ai�sensi�del�regio� decreto�31�marzo�1984,�n.�289,�va�determinato�includendo�nei�redditi�profes- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� sionali�anche�quelli�ottenuti�nel�territorio�di�uno�Stato�membro�diverso�da� quello�che�ha�emanato�la�legislazione�sociale�applicabile�ancorche�,�a�fronte� del�versamento�di�tale�contributo,�il�lavoratore�autonomo�non�acquisisce�il� diritto�ad�alcuna�prestazione�previdenziale�o�di�altra�natura�a�carico�dello� Stato.�2)�L'art.�52�del�Trattato�CE�(divenuto,�in�seguito�a�modifica,�art.�43� CE)�non�osta�a�che�un�contributo�quale�il�contributo�di�moderazione,�dovuto� nello�Stato�membro�di�residenza�e�calcolato�tenendo�conto�dei�redditi�otte- nuti�in�un�altro�Stato�membro,�sia�imposto�a�lavoratori�autonomi�che�eserci- tano�attivita�professionali�non�subordinate�in�questi�due�Stati�membri��(cont.� 43715/04,�Avv.�Stato�P.�Gentili).� ^26 maggio 2005,�nella�causa�C-132/03,�Ministero della salute c. Coordi- namento delle associazioni per la difesa dell'ambiente e dei diritti degliutenti e dei consumatori (Codacons) e altro,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che� �L'art.�2,�n.�2,�lett.�b),�del�regolamento�(CE)�del�Consiglio�26�maggio�1998,� n.�1139,�concernente�l'obbligo�di�indicare�nell'etichettatura�di�alcuni�prodotti� alimentari�derivati�da�organismi�geneticamente�modificati�caratteristiche� diverse�da�quelle�di�cui�alla�direttiva�79/112/CEE�quale�modificato�mediante� il�regolamento�(CE)�della�Commissione�gennaio�2000,�n.�49,�deve�essere� interpretato�nel�senso�che�l'esenzione�che�esso�prevede�dall'obbligo,�stabilito� dall'art.�2,�nn.�1�e�3,�del�medesimo�regolamento,�di�un'indicazione,�nell'eti- chetta�di�prodotti�alimentari,�della�presenza�di�materiale�derivato�da�taluni� OGM,�nel�caso�in�cui�tale�presenza�derivi�da�una�contaminazione�accidentale� e�non�superi�un�livello�de minimis dell'1%,�si�applica�parimenti�ai�prodotti� alimentari�destinati�all'alimentazione�particolare�dei�lattanti�e�dei�bambini� nella�prima�infanzia��(Avv.�Stato�M.�Fiorilli).� ^2 giugno 2005,�nella�causa�C-83/03,�Commissione CE c. Italia,�con�la� quale�e�stato�deciso�che��Poiche�la�Regione�Abruzzo�non�ha�correttamente� verificato�se�il�progetto�per�la�costruzione�di�un�porto�turistico�a�Fossacesia� (Chieti)�^tipo�di�progetto�che�ricade�nell'elenco�di�cui�all'allegato�II�della� direttiva�del�Consiglio�27�giugno�1985,�85/337/CEE,�concernente�la�valuta- zione�dell'impatto�ambientale�di�determinati�progetti�pubblici�e�privatia vesse�caratteristiche�tali�da�richiedere�l'effettuazione�di�una�procedura�di� valutazione�dell'impatto�ambientale,�la�Repubblica�italiana�e�venuta�meno� agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�dell'art.�4,�n.�2,�di�tale�direttiva�� (cont.�11536/03,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).� ^2 giugno 2005,�nella�causa�C-174/04,�Commissione CE c. Italia,�con�la� quale�e�stato�deciso�che��Mantenendo�in�vigore�il�decreto�legge�25�maggio� 2001,�n.�192,�convertito�in�legge�20�luglio�2001,�n.�301,�recante��Disposizioni� urgenti�per�salvaguardare�i�processi�di�liberalizzazione�e�privatizzazione�di� specifici�settori�dei�servizi�pubblici�,�che�dispone�la�sospensione�automatica� dei�diritti�di�voto�relativi�a�partecipazioni�superiori�al�2%�del�capitale�sociale� di�imprese�operanti�nei�settori�dell'elettricita�e�del�gas,�quando�tali�partecipa- zioni�sono�acquisite�da�imprese�pubbliche�non�quotate�in�mercati�finanziari� regolamentati�e�titolari�di�una�posizione�dominante�nel�proprio�mercato� nazionale,�la�Repubblica�italiana�e�venuta�meno�agli�obblighi�che�ad�essa� incombono�ai�sensi�dell'art.�56�CE��(cont.�24573/04,�Avv.�Stato�P.�Gentili).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ^9 giugno 2005,�nella�causa�C-270/03,�Commissione CE c. Italia,�con�la� quale�e�stato�deciso�che��La�Repubblica�italiana,�permettendo�alle�imprese,� in�forza�dell'art.�30,�comma�4,�del�decreto�legislativo�5�febbraio�1997,�n.�22,� che�ha�trasposto�le�direttive�91/156/CEE,�relativa�ai�rifiuti,�91/689/CEE,� relativa�ai�rifiuti�pericolosi,�e�94/62/CE,�sugli�imballaggi�e�i�rifiuti�di�imbal- laggio,�come�modificato�dall'art.�1,�comma�19,�della�legge�9�dicembre�1998,� n.�426:�^di�esercitare�la�raccolta�e�il�trasporto�dei�propri�rifiuti�non�perico- losi�come�attivita�ordinaria�e�regolare�senza�obbligo�di�essere�iscritte�all'Albo� nazionale�delle�imprese�esercenti�servizi�di�smaltimento�rifiuti,�e�^di�traspor- tare�i�propri�rifiuti�pericolosi�in�quantita�che�non�eccedano�i�30�chilogrammi� e�i�30�litri�al�giorno,�senza�obbligo�di�essere�iscritte�al�medesimo�Albo,�e� venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�ai�sensi�dell'art.�12�della�diret- tiva�Consiglio�15�luglio�1975,�75/442/CEE,�relativa�ai�rifiuti,�come�modifi- cata�dalla�direttiva�Consiglio�18�marzo�1991,�91/156/CEE��(cont.� 125255/03,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).� ^16 giugno 2005,�nella�causa�C-105/03,�Pupino,�nella�quale�la�Corte�ha� stabilito�che��Gli�artt.�2,�3�e�8,�n.�4,�della�decisione�quadro�del�Consiglio� 15�marzo�2001,�2001/220/GAI,�relativa�alla�posizione�della�vittima�nel�pro- cedimento�penale,�devono�essere�interpretati�nel�senso�che�il�giudice�nazio- nale�deve�avere�la�possibilita�di�autorizzare�bambini�in�eta�infantile�che,�come� nella�causa�principale,�sostengano�di�essere�stati�vittime�di�maltrattamenti�a� rendere�la�loro�deposizione�secondo�modalita�che�permettano�di�garantire�a� tali�bambini�un�livello�di�tutela�adeguato,�ad�esempio�al�di�fuori�dell'udienza� e�prima�della�tenuta�di�quest'ultima.�Il�giudice�nazionale�e�tenuto�a�prendere� in�considerazione�le�norme�dell'ordinamento�nazionale�nel�loro�complessoe� ad�interpretarle,�per�quanto�possibile,�alla�luce�della�lettera�e�dello�scopo� della�detta�decisione�quadro��(cont.�208235/03,�Avv.�Stato�P.�Gentili).� ^16 giugno 2005,�nella�causa�C-456/03,�Commissione CE c. Italia,�con�la� quale�e�stato�deciso,�in�parziale�accoglimento�del�ricorso,�che��Non�avendo� adottato�le�disposizioni�legislative,�regolamentari�ed�amministrative�necessa- rie�per�conformarsi�agli�artt.�3,�n.�1,�5,�n.�2,�6,�n.�2,�e�8-12�della�direttiva�del� Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�6�luglio�1998,�98/44/CE,�sulla�prote- zione�giuridica�delle�invenzioni�biotecnologiche,�la�Repubblica�italiana�e� venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�dell'art.�15�di�tale� direttiva��(cont.�42116/03,�Avv.�Stato�P.�Gentili).� ^30 giugno 2005,�nella�causa�C-28/04,�Tod's S.p.A. e Tod's France S.A.R.L. c. Heyruad S.A.,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che��L'art.�12� CE,�che�sancisce�il�divieto�generale�di�discriminazioni�fondate�sulla�cittadi- nanza,�deve�essere�interpretato�nel�senso�che�esso�osta�a�che�la�legittimazione� di�un�autore�a�reclamare�in�uno�Stato�membro�la�protezione�del�diritto�d'au- tore�accordata�dalla�legislazione�di�tale�Stato�sia�subordinata�a�un�criterio� di�distinzione�fondato�sul�paese�di�origine�dell'opera��(cons.�806/04,�Avv.� Stato�P.�Gentili).� ^7 luglio 2005,�nella�causa�C-214/04,�Commissione CE c. Italia,�con�la� quale�e�stato�deciso�che��La�Repubblica�italiana,�mantenendo�una�disciplina� che�consente�l'utilizzo�di�idroclorofluorocarburi�negli�impianti�antincendio� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� senza�rispettare�le�restrizioni�e�le�condizioni�previste�dall'art.�5,�n.�3,�del�rego- lamento�(CE)�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�29�giugno�2000,� n.�2037,�sulle�sostanze�che�riducono�lo�strato�di�ozono,�e�venuta�meno�agli� obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�del�regolamento�medesimo��(cont.� 33137/04,�Avv.�Stato�G.�Fiengo).� ^14 luglio 2005,�nella�causa�C-79/05,�Commissione CE c. Italia,�con�la� quale�e�stato�deciso�che��La�Repubblica�italiana,�non�avendo�adottato�entro� il�termine�prescritto�tutte�le�misure�precauzionali�praticabili�per�evitare�e� ridurre�al�minimo�le�fughe�di�sostanze�controllate,�in�particolare�per�quanto� riguarda�l'obbligo�di�controllare�annualmente�le�apparecchiature�fisse�conte- nenti�liquido�refrigerante�in�quantita�superiore�a�3�kg�onde�verificare�la�pre- senza�di�fughe,�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�del- l'art.�17,�n.�1,�del�regolamento�(CE)�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio� 29�giugno�2000,�n.�2037,�sulle�sostanze�che�riducono�lo�strato�di�ozono�� (cont.�13151/05,�Avv.�Stato�G.�Fiengo).� ^21 luglio 2005,�nella�causa�C-231/03,�Consorzio Aziende Metano c. Comunedi Cingiade'Botti,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che��Gli�artt.�43� CE�e�49�CE�ostano,�in�circostanze�come�quelle�oggetto�della�causa�princi- pale,�all'affidamento�diretto�da�parte�di�un�comune�di�una�concessione�rela- tiva�alla�gestione�del�servizio�pubblico�di�distribuzione�del�gas�ad�una�societa� a�prevalente�capitale�pubblico,�capitale�nel�quale�il�detto�comune�detiene� una�partecipazione�dello�0,97%,�qualora�tale�affidamento�non�risponda�a� condizioni�di�trasparenza�che,�senza�necessariamente�implicare�un�obbligo� di�fare�ricorso�ad�una�gara,�siano,�in�particolare,�tali�da�consentire�a�un'im- presa�con�sede�nel�territorio�di�uno�Stato�membro�diverso�da�quello�del�detto� comune�di�avere�accesso�alle�informazioni�adeguate�riguardo�alla�detta�con- cessione�prima�che�essa�sia�attribuita,�di�modo�che�tale�impresa,�se�lo�avesse� desiderato,�sarebbe�stata�in�grado�di�manifestare�il�proprio�interesse�a�otte- nere�la�detta�concessione��(la�Corte�ha,�in�particolare,�affermato�che,�anche� supponendo�che�la�necessita�per�un�comune�di�esercitare�un�controllo�su�un� concessionario�che�gestisce�un�servizio�pubblico�possa�costituire�una�circo- stanza�obiettiva�tale�da�giustificare�un'eventuale�differenza�di�trattamento,� una�partecipazione�dello�0,97�e�talmente�esigua�da�non�consentire�tale�con- trollo.�In�punto�di�fatto,�risultava�che�la�societa�,�nel�capitale�della�quale� diversi�comuni�detenevano�partecipazioni,�costituiva�tuttavia�una�societa� aperta,�almeno�in�parte,�al�capitale�privato,�il�che�impediva�di�considerarla� come�una�struttura�di�gestione��interna��di�un�servizio�pubblico�nell'ambito� dei�comuni�che�ne�facevano�parte)��(cont.�29306/03,�Avv.�Stato�G.�Fiengo;� la�sentenza�e�pubblicata�in�questa Rassegna,�2005,�n.�3,�p.�51,�con�dossier�di� G.�Fiengo,�Ulteriori sviluppi sull'in house providing).� ^21 luglio 2005,�nella�causa�C-207/04,�Vergani c. Agenzia delle Entrate, Ufficio di Arona,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che��La�direttiva�del�Consi- glio�9�febbraio�1976,�76/207/CEE,�relativa�all'attuazione�del�principio�della� parita�di�trattamento�fra�gli�uomini�e�le�donne�per�quanto�riguarda�l'accesso� al�lavoro,�alla�formazione�e�alla�promozione�professionali�e�le�condizionidi� lavoro,�deve�essere�interpretata�nel�senso�che�essa�osta�ad�una�norma�quale� 1O RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� quella�controversa�nella�causa�principale�che�consente,�a�titolo�di�incentivo� all'esodo,�il�beneficio�della�tassazione�con�aliquota�ridotta�alla�meta�delle� somme�erogate�in�occasione�dell'interruzione�del�rapporto�di�lavoro�ai�lavo- ratori�che�hanno�superato�i�50�anni,�se�donne,�e�i�55�anni,�se�uomini��(cont.� 35105/04,�Avv.�Stato�G.�De�Bellis).� ^8 settembre 2005,�nella�causa�C-191/03,�North Western Health Board c. McKenna,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che��1)�Un�regime�di�congedo�di� malattia�che�tratti�in�maniera�identica�le�lavoratrici�affette�da�una�malattia� connessa�ad�una�gravidanza�e�gli�altri�lavoratori�colpiti�da�una�malattia� non�afferente�ad�uno�stato�di�gravidanza�rientra�nell'ambito�di�applicazione� dell'art.�141�CE�e�della�direttiva�del�Consiglio�10�febbraio�1975,� 75/117/CEE,�per�il�ravvicinamento�delle�legislazioni�degli�Stati�membri�rela- tive�all'applicazione�del�principio�della�parita�delle�retribuzioni�tra�i�lavora- tori�di�sesso�maschile�e�quelli�di�sesso�femminile.�2)�L'art.�141�CE�e�la�diret- tiva�75/117�debbono�essere�interpretati�nel�senso�che�non�costituiscono� discriminazioni�fondate�sul�sesso:�^una�norma�di�un�regime�di�congedo�di� malattia�che�preveda,�nei�confronti�delle�lavoratrici�assenti�dal�lavoro�ante- riormente�ad�un�congedo�di�maternita�a�motivo�di�una�malattia�connessa�al� loro�stato�di�gravidanza,�come�pure�nei�confronti�dei�lavoratori�maschi� assenti�dal�lavoro�per�qualsiasi�altra�malattia,�una�riduzione�della�retribu- zione�qualora�l'assenza�superi�una�certa�durata,�a�condizione,�da�un�lato,� che�la�lavoratrice�venga�trattata�in�maniera�identica�rispetto�ad�un�lavoratore� maschio�assente�per�malattia�e,�dall'altro,�che�l'ammontare�delle�prestazioni� corrisposte�non�sia�talmente�esiguo�da�pregiudicare�la�finalita�di�tutela�delle� lavoratrici�incinte;�^una�norma�di�un�regime�di�congedo�di�malattia�che�pre- veda�l'imputazione�delle�assenze�per�malattia�ad�un�numero�complessivo� massimo�di�giorni�di�congedo�di�malattia�retribuiti�ai�quali�un�lavoratore� ha�diritto�nel�corso�di�un�periodo�determinato,�indipendentemente�dal�fatto� che�la�malattia�sia�o�no�connessa�ad�uno�stato�di�gravidanza,�a�condizione� che�l'imputazione�delle�assenze�dovute�a�malattia�connessa�alla�gravidanza� non�abbia�come�effetto�che,�durante�l'assenza�oggetto�della�detta�imputa- zione�posteriormente�al�congedo�di�maternita�,�la�lavoratrice�percepisca�pre- stazioni�inferiori�all'ammontare�minimo�al�quale�essa�aveva�diritto�nel�corso� della�malattia�insorta�durante�la�sua�gravidanza��(cont.�30717/03,�Avv.�Stato� G.�De�Bellis).� ^8 settembre 2005,�nella�causa�C-462/04,�Commissione CE c. Italia,con� la�quale�e�stato�deciso,�in�parziale�accoglimento�del�ricorso,�che��La�Repub- blica�italiana,�non�avendo�adottato�entro�il�termine�prescritto�tutte�le�dispo- sizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�necessarie�per�conformarsi� alla�direttiva�del�Consiglio�28�maggio�2001,�2001/40/CE,�relativa�al�ricono- scimento�reciproco�delle�decisioni�di�allontanamento�dei�cittadini�di�paesi� terzi,�fatta�eccezione�per�l'art.�7�della�stessa,�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad� essa�incombenti�in�forza�di�tale�direttiva��(cont.�52581/04,�Avv.�Stato� A.�Cingolo).� ^13 ottobre 2005,�nella�causa�C-458/03,�Parking Brixen Gmbh c. Gemeinde Brixen e altro,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che��1)�L'attribu- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� zione,�da�parte�di�un'autorita�pubblica�ad�un�prestatore�di�servizi,�della� gestione�di�un�parcheggio�pubblico�a�pagamento,�per�la�quale�il�prestatore� riceve�come�corrispettivo�le�somme�versate�dai�terzi�per�l'utilizzo�del�par- cheggio,�costituisce�una�concessione�di�pubblici�servizi�a�cui�non�e�applicabile� la�direttiva�del�Consiglio�18�giugno�1992,�92/50/CEE,�che�coordina�le�proce- dure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�servizi.�2)�Gli�artt.�43�CEe� 49�CE�nonche�i�principi�di�parita�di�trattamento,�di�non�discriminazione�e� di�trasparenza�devono�essere�interpretati�nel�senso�che�ostano�a�che�un'auto- rita�pubblica�attribuisca,�senza�svolgimento�di�pubblica�gara,�una�conces- sione�di�pubblici�servizi�a�una�societa�per�azioni�nata�dalla�trasformazione� di�un'azienda�speciale�della�detta�autorita�pubblica,�societa�il�cui�oggetto� sociale�e�stato�esteso�a�nuovi�importanti�settori,�il�cui�capitale�dev'essere�a� breve�termine�obbligatoriamente�aperto�ad�altri�capitali,�il�cui�ambito�territo- riale�di�attivita�e�stato�ampliato�a�tutto�il�paese�e�all'estero,�e�il�cui�Consiglio� di�amministrazione�possiede�amplissimi�poteri�di�gestione�che�puo�esercitare� autonomamente��(cont.�1558/04,�Avv.�Stato�G.�Fiengo;�la�sentenza�e�pubbli- cata�in�questa Rassegna,�2005,�n.�3,�p.�54,�con�dossier�di�G.�Fiengo,�Ulteriori sviluppi sull'in house providing).� ^25 ottobre 2005,�nella�causa�C-350/03,�Schulte e altro c. Deutsche Bausparkasse Badenia AG,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che��1)�L'art.�3,� n.�2,�lett.�a),�della�direttiva�del�Consiglio�20�dicembre�1985,�85/577/CEE,� per�la�tutela�dei�consumatori�in�caso�di�contratti�negoziati�fuori�dei�locali� commerciali�deve�essere�interpretato�nel�senso�che�esso�esclude�dalla�sfera� di�applicazione�della�direttiva�medesima�i�contratti�di�compravendita�immo- biliari,�ancorche�essi�siano�mera�parte�integrante�di�un�investimento�finan- ziario�il�cui�finanziamento�sia�garantito�mediante�mutuo�e�le�cui�trattative� precontrattuali,�tanto�in�relazione�al�contratto�di�vendita�dell'immobile,� quanto�al�contratto�di�mutuo�diretto�esclusivamente�al�finanziamento,�ven- gano�svolte�nel�contesto�di�un'operazione�di�vendita�a�domicilio.�2)�La� direttiva�85/577�non�osta�a�norme�nazionali�che�prevedano,�quale�unica� conseguenza�del�recesso�dal�contratto�di�mutuo,�l'annullamento�del�con- tratto�stesso,�anche�ove�si�tratti�di�investimenti�finanziari�in�cui�il�mutuo� non�sarebbe�stato�concesso�senza�l'acquisto�dell'immobile.�3)�La�direttiva� 85/577�non�osta�a�che:�^il�consumatore�che�abbia�esercitato�il�proprio� diritto�di�recesso�conformemente�alla�direttiva�medesima�sia�obbligato�a� restituire�l'importo�del�mutuo�all'istituto�mutuante,�anche�qualora�il�mutuo,� in�base�al�metodo�applicato�all'investimento�finanziario,�sia�diretto�esclusi- vamente�al�finanziamento�dell'acquisto�dell'immobile�e�venga�versato�diret- tamente�al�venditore�dell'immobile�medesimo;�^l'importo�del�mutuo�debba� essere�versato�immediatamente;�^una�normativa�nazionale�preveda�l'ob- bligo�per�il�consumatore,�nell'ipotesi�di�recesso�da�un�contratto�di�mutuo� ipotecario,�non�solo�di�restituire�gli�importi�percepiti�in�base�al�detto�con- tratto,�ma�anche�di�versare�al�mutuante�gli�interessi�al�tasso�di�mercato.� Tuttavia,�in�una�fattispecie�nella�quale,�se�la�banca�avesse�adempiuto�l'ob- bligo�di�informare�il�consumatore�in�merito�al�suo�diritto�di�recesso,�questi� avrebbe�potuto�evitare�di�esporsi�ai�rischi�inerenti�ad�investimenti�come� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� quelli�oggetto�della�causa�principale,�l'art.�4�della�direttiva�85/577�fa� obbligo�agli�Stati�membri�di�garantire�che�le�loro�rispettive�normative�tute- lino�i�consumatori�che�non�abbiano�potuto�evitare�di�esporsi�a�tali�rischi,� adottando�provvedimenti�tali�da�evitare�che�essi�si�trovino�esposti�alle�con- seguenze�della�realizzazione�dei�rischi�medesimi��(cont.�40084/03,�Avv.� Stato�A.�Cingolo).� ^27 ottobre 2005,�nella�causa�C-525/03,�Commissione CE c. Italia,�con� la�quale�e�stato�dichiarato�irricevibile�il�ricorso�della�Commissione�tendente� a�far�dichiarare�che�la�Repubblica�Italiana�era�venuta�meno�agli�obblighi� derivanti�dai�titoli�III�e�IV�della�direttiva�del�Consiglio�14�giugno�1993,� 93/36/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pub- blici�di�forniture�(G.U.�L�199,�pag.�1),�come�modificata�dalla�direttiva�della� Commissione�13�settembre�2001,�2001/78/CE�(G.U.�L�285,�pag.�1;�in�prosie- guo:�la��direttiva�93/36�),�dai�titoli�III�e�V�della�direttiva�del�Consiglio� 18�giugno�1992,�92/50/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�aggiudicazione� degli�appalti�pubblici�di�servizi�(Gazzetta Ufficiale L�209,�pag.�1),�come�modi- ficata�dalla�direttiva�2001/78�e�dagli�artt.�43�CE�e�49�CE,�adottando�gli� artt.�1,�secondo�comma�e�2,�primo�comma,�dell'ordinanza�del�Presidente�del� Consiglio�dei�Ministri�24�luglio�2002,�3231,�che�consentivano�di�ricorrere�alla� trattativa�privata,�in�deroga�alle�predette�direttive,�per�l'acquisto�di�velivoli� per�lotta�agli�incendi�boschivi�nonche�per�l'acquisizione�di�servizi�di�spegni- mento�degli�incendi.�L'irricevibilita�e�stata�dichiarata�in�quanto�l'ordinanza� aveva�esaurito�i�suoi�effetti�prima�della�scadenza�del�termine�per�conformarsi� al�parere�motivato�della�Commissione,�fissato�nel�parere�medesimo�� (cont.�1500/04,�Avv.�Stato�G.�Fiengo).� ^27 ottobre 2005,�nelle�cause�riunite�C-187/04�e�C-188/04,�Commissione CE c. Italia,�con�la�quale�e�stato�deciso�che��In�quanto�l'ente�pubblico�ANAS� SpA�ha�affidato�la�costruzione�e�la�gestione�delle�autostrade�della�Valtrompia� e�della�Pedemontana�Veneta�Ovest�alla�Societa�per�l'autostrada�Brescia-- Verona-Vicenza-Padova�pA�mediante�concessioni�dirette�non�precedute�da� pubblicazione�di�un�bando�di�gara,�senza�che�ne�ricorressero�i�presupposti,� la�Repubblica�italiana�e�venuta�meno�agli�obblighi�che�ad�essa�incombono� in�forza�della�direttiva�del�Consiglio�14�giugno�1993,�93/37/CEE,�che�coor- dina�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�lavori,�e�piu�in� particolare�degli�artt.�3,�n.�1,�e�11,�nn.�3,�6�e�7�di�quest'ultima��(cont.� 26726/04,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli;�la�sentenza�e�pubblicata�su�questa Rasse- gna,�2005,�n.�3,�p.�71,�con�nota�di�W.�Ferrante,�La direttiva 2004/18/CE e la giurisprudenza comunitaria in materia di appalti e concessioni).� ^10 novembre 2005,�nella�causa�C-307/03,�Italia c. Commissione CE,che� ha�respinto�il�ricorso�con�il�quale�si�chiedeva�l'annullamento�parziale�della� decisione�della�Commissione�15�maggio�2003,�2003/364/CE,�che�escludeva� dal�finanziamento�comunitario�alcune�spese�effettuate�dagli�Stati�membria� titolo�del�Fondo�europeo�di�orientamento�e�di�garanzia�agricola�(FEOGA),� sezione��garanzia��(cont.�210126/03,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).� ^15 novembre 2005,�nella�causa�C-392/02,�Commissione CE c. Dani- marca sostenuta da Italia e altri,�con�la�quale�e�stato�deciso�che��Il�Regno�di� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� Danimarca,�atteso�che�le�autorita�danesi�non�hanno�provveduto�a�mettere�a� disposizione�della�Commissione�delle�Comunita�europee�l'importo�di�DKK� 140�409,60�di�risorse�proprie�e�i�relativi�interessi�di�mora�calcolati�a�decorrere� dal�20�dicembre�1999,�e�venuto�meno�agli�obblighi�ad�esso�incombenti�in� forza�del�diritto�comunitario�violando,�in�particolare,�gli�artt.�2�e�8�della� decisione�del�Consiglio�31�ottobre�1994,�94/728/CE,�Euratom,�relativa�al� sistema�delle�risorse�proprie�delle�Comunita�europee��(cont.�133298/03,� Avv.�Stato�De�Bellis).� ^15 novembre 2005,�nella�causa�C-320/03,�Commissione CE sostenuta da Italia e altri c. Austria,�con�la�quale�e�stato�deciso,�in�parziale�accoglimento� del�ricorso,�che��La�Repubblica�d'Austria,�vietando�ai�camion�di�piu�di�7,5� tonnellate,�che�trasportano�determinate�merci,�di�circolare�su�un�tratto�dell 'autostrada�A�12�nella�valle�dell'Inn,�a�seguito�dell'adozione�del�regolamento� del�presidente�del�Land�Tirolo�27�maggio�2003,�che�limita�il�trasporto�sull'aut ostrada�A�12�nella�valle�dell'Inn�(divieto�settoriale�di�circolazione),�e�venuta� meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�degli�artt.�28�CE�e�29�CE�� (cont.�128690/03,�Avv.�Stato�De�Bellis).� ^24 novembre 2005,�nella�cause�riunite�C-138/03,�C-324/03�e�C-431/03,� Italia c. Commissione CE,�che�ha�dichiarato�il�non�luogo�a�provvedere�sul� primo�ricorso,�ha�respinto�il�secondo�ed�ha�dichiarato�irricevibile�il�terzo� ricorso.�Con�i�ricorsi�si�chiedeva�l'annullamento�della�lettera�della�Commiss ione�delle�Comunita�europee�20�gennaio�2003,�diretta�a�defalcare�una�parte� delle�somme�richieste�per�il�regime�di�aiuti�nell'ambito�del�programma�operat ivo��Ricerca scientifica, sviluppo tecnologico, alta formazione�;�della�lettera� della�Commissione�3�marzo�2003,�che�stabilisce�l'importo�definitivo�della� detta�deduzione;�della�lettera�della�Commissione�14�maggio�2003,�in�quanto� con�essa�viene�rifiutata�l'ammissibilita�al�contributo�dei�Fondi�strutturali� degli�anticipi�erogati�in�relazione�ad�aiuti�di�Stato�dopo�il�19�febbraio�2003;� della�lettera�della�Commissione�29�luglio�2003,�con�cui�viene�rifiutata�l'amm issibilita�al�contributo�dei�Fondi�strutturali�degli�anticipi�erogati�in�relaz ione�ad�aiuti�di�Stato�dopo�il�19�febbraio�2003��(cont.�130718/03,�Avv.�Stato� P.�Gentili).� ^10 dicembre 2005,�nella�causa�C-301/03,�Italia c. Commissione CE,� che�ha�dichiarato�irricevibile�il�ricorso�con�il�quale�si�chiedeva�l'annullam ento�dell'atto�della�Commissione�CDRR-03-0013-00-IT,�relativo�alla�data� di�ammissibilita�delle�nuove�spese�nel�caso�di�modifica�del�documento�di� programmazione�nonche�delle�note�della�Commissione�con�le�quali�si�conf ermava�il�contenuto�dell'atto�predetto�in�relazione�ai�documenti�unici�di� programmazione�Sardegna,�Sicilia�e�Lazio�2000-2006.�L'irricevibilita�e� stata�dichiarata�in�quanto�gli�atti�impugnati�non�erano�destinati�a�prod urre�effetti�giuridici�nei�confronti�di�terzi,�s|�da�poter�incidere�immediatam ente�sui�loro�interessi,�modificando�in�misura�rilevante�la�loro�posizione� giuridica.�La�Corte�ha,�in�particolare,�affermato�che,�se�e�vero�che�l'atto� e�le�note�impugnati�potevano�avere�l'effetto�di�rivelare�agli�Stati�membri� che�rischiavano�di�veder�respinto�il�finanziamento�comunitario�per�certe� spese�effettuate�applicando�un'altra�interpretazione�della�medesima�disposi RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� zione�regolamentare,�e�pur�vero�che�questa�era�una�semplice�conseguenza� di�fatto,�non�gia�un�effetto�giuridico�che�l'atto�e�le�note�erano�destinati�a� produrre�(cont.�210378/03,�Avv.�Stato�G.�Aiello).� ^6 dicembre 2005,�nelle�cause�riunite�C-453/03,�C-11/04,�C-12/04�e� C-194/04,�The QueensurichiestadiABNAltdealtric/SecretayofStatefor Health e altri; Fratelli Martini & C. S.p.A. e altro c. Ministero delle politiche agricoleeforestaliealtri;FerrariMangimis.r.l. ealtroc. Ministerodllepoliti- che agricole e forestali e altri; Nederlandse Vereniging Diervoederindutrie (Nevedi) c. Productschap Diervoeder,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che� �1)�L'esame�della�questione�proposta�sub a)�nel�procedimento�C�453/03,�della� prima�questione�in�ciascuno�dei�procedimenti�C�11/04�e�C-12/04,�nonche� della�prima�questione�sub a)�nel�procedimento�C�194/04�non�ha�rivelato� alcun�elemento�che�consenta�di�concludere�che�l'art.�1,�punti�1,�lett.�b),�e4,� della�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�28�gennaio�2002,� 2002/2/CE,�che�modifica�la�direttiva�79/373/CEE�del�Consiglio�relativa�alla� circolazione�dei�mangimi�composti�per�animali�e�che�abroga�la�direttiva� 91/357/CEE�della�Commissione,�non�e�stato�validamente�adottato�sul�fondam ento�dell'art.�152,�n.�4,�lett.�b),�CE.�2)�L'esame�della�quarta�questione�nel� procedimento�C�12/04�non�ha�evidenziato�alcun�elemento�atto�ad�inficiare� la�validita�dell'art.�1,�punti�1,�lett.�b),�e�4,�della�direttiva�2002/2�in�relazione� al�principio�di�parita�di�trattamento�e�al�divieto�di�discriminazione.�3)� L'art.�1,�punto�1,�lett.�b),�della�direttiva�2002/2,�che�impone�ai�produttori�di� mangimi�composti�di�fornire,�dietro�richiesta�del�cliente,�la�composizione� esatta�di�un�alimento,�e�invalido�in�relazione�al�principio�di�proporzionalita�.� Per�contro,�l'esame�della�questione�proposta�sub c)�nel�procedimento� C-453/03,�della�seconda�questione�in�ciascuno�dei�procedimenti�C�11/04�e� C-12/04,�nonche�della�prima�questione�sub c)�nel�procedimento�C�194/04� non�ha�rivelato�alcun�elemento�atto�ad�inficiare�la�validita�dell'art.�1,�punto� 4,�della�stessa�direttiva�in�relazione�al�citato�principio.�4)�La�direttiva� 2002/2�dev'essere�interpretata�nel�senso�che�la�sua�applicazione�non�e�subord inata�all'adozione�dell'elenco�positivo�di�materie�prime�designate�con�i�loro� nomi�specifici�di�cui�al�decimo�`considerando'�della�direttiva�stessa.�5)�Anche� quando�una�giurisdizione�di�uno�Stato�membro�ritenga�che�ricorrano�i�pres upposti�in�base�ai�quali�essa�puo�sospendere�l'applicazione�di�un�atto�comun itario,�in�particolare�quando�la�questione�riguardante�la�validita�di�tale�atto� e�gia�stata�sottoposta�alla�Corte,�le�autorita�amministrative�nazionali�compet enti�degli�altri�Stati�membri�non�possono�sospendere�l'applicazione�di�tale� atto�finche�la�Corte�non�si�sia�pronunciata�riguardo�alla�sua�validita�.Spetta� infatti�al�solo�giudice�nazionale�verificare,�prendendo�in�considerazione�le�circ ostanze�del�caso�di�specie�che�gli�e�sottoposto,�se�siano�soddisfatte�le�condiz ioni�per�la�concessione�di�provvedimenti�provvisori��(cont.�5564/04,�Avv.� Stato�D.�Del�Gaizo).� ^15 dicembre 2005,�nella�causa�C-148/04,�Unicredito Italiano S.p.A. c. Agenzia delle Entrate, Ufficio di Genova 1,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito� che��1)�L'esame�delle�questioni�sollevate�non�ha�rivelato�elementi�tali�da�infic iare�la�validita�della�decisione�della�Commissione�11�dicembre�2001,� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� 2002/581/CE,�relativa�al�regime�di�aiuti�di�Stato�cui�l'Italia�ha�dato�esecu- zione�in�favore�delle�banche.�2)�Gli�artt.�87�CE�e�seguenti,�l'art.�14�del�regola- mento�(CE)�del�Consiglio�22�marzo�1999,�n.�659,�recante�modalita�di�applica- zione�dell'articolo�93�del�Trattato�CE,�nonche�i�principi�di�tutela�del�legittimo� affidamento,�di�certezza�del�diritto�e�di�proporzionalita�non�possono�ostare� ad�una�misura�nazionale�che�disponga�la�restituzione�di�un�aiuto�in�esecu- zione�di�una�decisione�della�Commissione�che�abbia�qualificato�il�detto�aiuto� incompatibile�con�il�mercato�comune,�e�il�cui�esame,�alla�luce�delle�disposi- zioni�e�dei�principi�generali�medesimi,�non�abbia�rivelato�elementi�tali�da� inficiarne�la�validita���(cont.�28632/04,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).� ^15 dicembre 2005,�nella�causa�C-66/03,�Italia c. Commissione CE,che� ha�respinto�il�ricorso�con�il�quale�si�chiedeva�l'annullamento�della�decisione� delle�Commissione�11�dicembre�2001,�2002/581/CE,�relativa�al�regime�di� aiuti�di�Stato�cui�l'Italia�ha�dato�esecuzione�in�favore�delle�banche.� Avv. Sergio Fiorentino LEDECISIONILEDECISIONI La�proporzionalita�nell'adozione�di�misure�a�tutela� dell'ambiente:�il�divieto�di�circolazione�nel�Land�Tirolo� (Corte�di�Giustizia�CE,�Grande�Sezione,�sentenza�15�novembre�2005�nella�causa�C-320/03)� 1.�Libera�circolazione�e�tutela�dell'ambiente�^Le�norme�fondamentali� poste�dal�Trattato�a�tutela�della�libera�circolazione�delle�merci�sono�gli�arti- coli�23�(�La�Comunita�e�fondata�sopra�un'unione�doganale�che�si�estende�al� complesso�degli�scambi�di�merci�e�comporta�il�divieto,�fra�gli�Stati�membri,�dei� dazi�doganali�all'importazione�e�all'esportazione�e�di�qualsiasi�tassa�dieffetto� equivalente,�come�pure�l'adozione�di�una�tariffa�doganale�comune�nei�loro�rap- porticonipaesiterzi.Ledisposizionidell'art.�25edelcapo2delpresentetitolo� si�applicano�ai�prodotti�originari�degli�Stati�membri�e�ai�prodotti�provenienti� da�paesi�terzi�che�si�trovano�in�libera�pratica�negli�Stati�membri�),�28�(�Sono� vietatefra�gli�Stati�membri�le�restrizioni�quantitative�all'importazione�nonche� qualsiasi�misura�di�effetto�equivalente�)�e29�(�Sono�vietatefra�gli�Stati�mem- bri�le�restrizioni�quantitative�all'esportazione�nonche�qualsiasi�misura�di�effetto� equivalente�).� Il�Trattato�consente�inoltre�agli�Stati�membri�di�prevedere�misure�a� tutela�dei�loro�interessi�essenziali�in�deroga�al�principio�della�libera�circola- zione�e�dunque�al�divieto�di�restrizioni�quantitative�e�di�misure�di�effetto� equivalente�(art.�30�Trattato�CE��Le�disposizioni�degli�art.�28�e�29�lasciano� impregiudicati�i�divieti�o�restrizioni�all'importazione,�all'esportazione�e�al�tran- sito�giustificati�da�motivi�di�moralita�pubblica,�di�ordine�pubblico,�di�pubblica� sicurezza,�dituteladellasaluteedellavitadellepersoneedeglianimaliodipre- servazione�dei�vegetali,�diprotezione�delpatrimonio�artistico,storico�o�archeolo- gico�nazionale,�o�di�tutela�della�proprieta�industriale�e�commerciale.�Tuttavia,� tali�divieti�o�restrizioni�non�devono�costituire�un�mezzo�di�discriminazione�arbi- traria,�ne�una�restrizione�dissimulata�al�commercio�degli�Stati�membri�).� La�portata�di�tale�disposizione�e�stata�precisata�dalla�Corte�di�Giustizia� che,�con�riguardo�al�profilo�della�causa�giustificativa�delle�misure�eventual- mente�adottate�dagli�Stati�membri,�ha�elaborato�la�c.d.�dottrina�delle��esi- genze�imperative�.� Il�riferimento�va�alla�nota�sentenza�Cassis�de�Dijon,�20�febbraio�1979,�in� causa�C-120/1978,�in�cui�e�affermato�il�seguente�principio:��In�mancanza�di� una�normativa�comune�sul�commercio�dei�prodotti�di�cui�trattasi,�gli�ostacoli� per�la�libera�circolazione�intracomunitaria�che�derivano�da�disparita�fra�le�nor- mative�nazionali�devono�essere�accettatinella�misura�in�cui�tali�disposizionipos- sono�essere�riconosciute�come�necessarie�per�soddisfare�esigenze�imperative� relativeinparticolareallaeffettivita�dellasupervisionefiscale,�allaprotezione� dellasalute,�allagiustiziadelletransazionicommercialiedalladifesadeiconsu- matori��(massima).� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� Tra�le��esigenze�imperative��va�ricompresa�la�protezione�dell'ambiente� (si�veda�la�sentenza�relativa�al�caso�Oli�usati,�7�febbraio�1985,�in�causa� C-240/1983�nonche�,�per�una�generale�ricostruzione�della�giurisprudenza�della� Corte�di�giustizia�relativa�al�settore��commercio�ed�ambiente�,�Montini,� La�necessita�ambientale�nel�diritto�internazionale�e�comunitario,�Padova,�2001).� La�Corte�per�valutare�la�compatibilita�tra�le�misure�nazionali�a�tutela�di� interessi�essenziali�di�natura�non�economica�con�l'obiettivo�della�libera�circo- lazione�delle�merci�ha�individuato�due�criteri:� a)�la�necessita�,�nel�senso�che�la�misura�nazionale�deve�essere�idonea�al� raggiungimento�dello�scopo�di�apprestare�una�adeguata�tutela�ad�un'esigenza� imperativa�minacciata�dalla�liberta�commerciale;� b)�la�proporzionalita�,�nel�senso�che�la�misura�deve�essere�strettamente� indispensabile�al�raggiungimento�dello�scopo�perseguito.� In�particolare�il�controllo�di�proporzionalita�richiede�la�comparazione� con�altre�misure�che�lo�Stato�avrebbe�potuto�adottare�al�posto�di�quella�pre- scelta�per�raggiungere�lo�stesso�risultato�ma�con�una�minore�incidenza�sul� commercio�ed�una�valutazione�costi-benefici�ossia�un�bilanciamento�tra�il� peso�della�limitazione�imposta�al�commercio�intracomunitario�e�il�grado�di� tutela�dell'esigenza�imperativa�effettivamente�raggiunto.� 2.�Il�divieto�di�circolazione�nel�Land�Tirolo�^Con�la�sentenza�15�novem- bre�2005,�in�causa�C-320/03,�la�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee� si�e�pronunciata�sul�ricorso�per�inadempimento�proposto�ex�art.�226�Trattato� CE�dalla�Commissione�europea�nei�confronti�della�Repubblica�d'Austria�in� relazione�al�divieto�settoriale�di�circolazione�dei�camion�di�piu�di�7,5�tonnel- late�che�trasportano�determinate�merci�introdotto,�con�l'ordinanza�27�mag- gio�2003�n.�279,�nel�Land�Tirolo�a�tutela�della�qualita�dell'aria.� Il�giudizio�e�stato�preceduto�da�una�fase�cautelare:�infatti�con�ordinanza� 30�luglio�2003�il�Presidente�della�Corte�in�accoglimento�dell'istanza�della� Commissione,�aveva�ordinato�la�sospensione�dell'esecuzione�del�provvedi- mento�di�divieto�di�circolazione,�misura�cautelare�che�era�stata�poi�prorogata� con�le�ordinanze�2�ottobre�2003�e�27�aprile�2004�sino�al�giorno�della�statui- zione�sul�ricorso�principale.� Sia�nella�fase�cautelare�(denominata�C-320/03-R)�che�in�quella�di�merito� e�intervenuto�anche�lo�Stato�italiano�a�sostegno�della�posizione�della�Com- missione�rilevando�il�contrasto�di�una�tale�misura�con�il�principio�della�libera� circolazione�previsto�nel�Trattato�(artt.�28-30)�e�nella�legislazione�derivata� (artt.�1�e�3�Reg.�CEE�n.�881/1992�del�Consiglio�e�artt.�1�e�6�Reg.�CEE� n.�3118/1993�del�Consiglio)�nonche�con�i�principi�generali�di�non�discrimina- zione�e�proporzionalita�;�cio�in�quanto�da�una�parte�il�divieto�colpiva�solo�i� trasporti�in�transito�di�mezzi�pesanti�stranieri�e�non�il�traffico�interno� (essendo�prevista�una�deroga�per�i�trasporti�il�cui�punto�di�partenza�o�di� destinazione�era�situato�nella�zona),�dall'altra�le�soluzioni�alternative�al�tra- sporto�stradale�apparivano�difficili�ed�antieconomiche.� La�Corte�ha�riconosciuto�che�il�regolamento�contestato�costituiva�un� ostacolo�alla�libera�circolazione�delle�merci�trattandosi�di�un�divieto�inci- dente�sul�transito�di�mezzi�pesanti��su�un�tratto�stradale�diprimaria�impor- tanza,�che�costituisce�una�delle�principali�vie�di�comunicazione�terrestri�tra�il� sud�della�Germania�e�il�nord�dell'Italia��(punto�66).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il�giudice�comunitario�fa�tuttavia�presente�che��secondo�una�giurispru- denza�costante,�misure�nazionali�atte�ad�ostacolare�gli�scambi�intracomunitari� possono�essere�giustificate�da�esigenze�imperative�attinenti�alla�tutela�ambien- tale�purche�siano�proporzionate�all'obiettivo�perseguito��(punto�70).� La�tutela�dell'ambiente�infatti��costituisce�uno�degli�obiettivi�essenziali� dellaComunita��(...)Intalsenso,l'art.2CEdisponechelaComunita�hailcom- pitodipromuovereun�``elevatolivellodiprotezionedell'ambienteedilmigliora- mentodellaqualita��diquest'ultimo''e,atalfine,l'art.3,n.1,lett.�l),�CEprevede� l'attuazionediuna``politicanelsettoredell'ambiente''.Inoltre,aisensidell'art.�6� CE,�``le�esigenze�connesse�con�la�tutela�dell'ambiente�devono�essere�integrate� nella�definizione�e�nell'attuazione�dellepolitiche�e�azioni�comunitarie'',�disposi- zione�questa�che�sottolinea�il�carattere�trasversale�efondamentale�di�tale�obiet- tivo��(punti�72-73).� Conseguentemente�l'adozione�di�un�regolamento�per�garantire�la�qualita� dell'aria�e�ritenuta�giustificata�da�motivi�di�tutela�dell'ambiente�ma�le�misure� eventualmente�previste�devono�risultare�proporzionate�ossia�necessarie�ed� appropriate�al�conseguimento�di�tale�obiettivo.� Ad�avviso�della�Corte�il�principio�di�proporzionalita�non�e�stato�nel�caso�di� specie�rispettato�in�quanto��prima�dell'adozione�diuna�misura�cos|��radicale�quale� ildivieto�totale�di�circolazionesu�un�tratto�dell'autostrada�che�costituisce�una�via� di�comunicazione�vitale�tra�alcuni�Stati�membri,�incombeva�alle�autorita��austria- cheesaminareattentamentelapossibilita��difarericorsoamisuremenorestrittive� della�liberta��di�circolazione,�escludendole�soltanto�qualora�fosse�chiaramente� dimostrata�la�loro�inadeguatezza�rispetto�all'obiettivo�perseguito.�Piu��in�partico- lare,tenutocontodell'obiettivodichiaratodioperareuntrasferimentodeltrasporto� dellemercidicuitrattasidallastradaallaferrovia,�ledetteautorita�eranotenute� ad�assicurarsi�che�esistesse�una�capacita��ferroviaria�sufficiente�ed�appropriata�a� consentiretaletrasferimentoprimadideciderediadottareunprovvedimento�come� quelloemanatoconilregolamentocontestato.�(...)Inoltre,unperiodotransitorio� limitato�aduemesitra�ladatadiadozionedelregolamento�contestatoequellapre- vistadalleautorita��austriacheperl'attuazionedeldivietosettorialedicircolazione� era�manifestamente�insufficiente�per�consentire�ragionevolmente�agli�operatori� interessati�diadeguarsialle�nuove�circostanze��(punti�87-88-90).� Dott.ssa�Chiara�Di�Seri� Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee,�Grande�Sezione,�sentenza�15�novembre�2005�nella� causa�C-320�^Ricorso�per�inadempimento�ai�sensi�dell'art.�226�CE,�proposto�il� 24�luglio�2003�^Commissione�delle�Comunita�europee�(ag.�C.�Schmidt,�W.�Wils�e� G.�Braun)�^Repubblica�federale�di�Germania�(ag.�W.D.�Plessing�e�A.�Tiemann�^assi- stiti�da�T.�Lu�bbig,�Rechtsanwalt)�^Repubblica�italiana,�(ag.�I.M.�Braguglia,�avv.�dello� Stato�G.�De�Bellis)�^Regno�dei�Paesi�Bassi�(ag.H.G.�Sevenster)�intervenienti,�c/�Repub- blica�d'Austria�(ag.�E.�Riedl�e�H.�Dossi)�convenuta�^Pres.V.�Skouris�^Rel.�R.�Schint- gen�^Avv.�Gen.�L.A.�Geelhoed.� �1.�^Con�il�ricorso,�la�Commissione�delle�Comunita�europee�chiede�alla�Corte�di� dichiarare�che�la�Repubblica�d'Austria,�vietando�ai�camion�di�piu�di�7,5�tonnellate�che�tra- sportano�determinate�merci�di�circolare�su�un�tratto�dell'autostrada�A�12�nella�valle�dell'Inn� (Austria),�a�seguito�dell'adozione�del�regolamento�del�Presidente�del�Land�Tirolo�27�maggio� 2003,�che�limita�il�trasporto�sull'autostrada�A�12�nella�valle�dell'Inn�(divieto�settoriale�di�cir- colazione)�[Verordnung�des�Landeshauptmanns�von�Tirol,�mit�der�aufder�A�12�Inntalautobahn� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� verkehrsbeschra�nkende�Ma�nahmen�erlassen�werden�(sektorales�Fahrverbot)]�(BGBl.�II,�279/� 2003;�in�prosieguo:�il��regolamento�contestato�),�e��venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incom- benti�in�forza�degli�artt.�1�e�3�del�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�26�marzo�1992,�n.�881,� relativo�all'accesso�al�mercato�dei�trasporti�di�merci�su�strada�nella�Comunita��effettuati�in� partenza�dal�territorio�di�uno�Stato�membro�o�a�destinazione�di�questo,�o�in�transito�sul�ter- ritorio�di�uno�o�piu��Stati�membri�(G.U.�L�95,�pag.�1),�come�modificato�dal�regolamento� (CE)�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�1.�marzo�2002,�n.�484�(G.U.�L�76,�pag.�1;�in� prosieguo:�il��regolamento�n.�881/1992�),�in�forza�degli�artt.�1�e�6�del�regolamento�(CEE)� del�Consiglio�25�ottobre�1993,�n.�3118,�che�fissa�le�condizioni�per�l'ammissione�di�vettori� non�residenti�ai�trasporti�nazionali�di�merci�su�strada�in�uno�Stato�membro�(G.U.�L�279,� pag.�1),�come�modificato�dal�regolamento�n.�484/2002�(in�prosieguo:�il��regolamento� n.�3118/1993�),�nonche�in�forza�degli�artt.�28�CE�^30�CE.� Contesto�normativo�efatti� La�disciplina�comunitaria�relativa�al�mercato�interno�dei�trasporti�su�strada� 2.�^I�regolamenti�n.�881/1992�e�n.�3118/1993�disciplinano�il�trasporto�di�merci�su�strada� sul�territorio�della�Comunita��.� 3.�^Il�regolamento�n.�881/1992,�che,�in�conformita��al�suo�art.�1,n.�1,e��applicabile�ai� trasporti�internazionali�di�merci�su�strada�per�conto�terzi�per�i�tragitti�effettuati�nel�territorio� della�Comunita�,�prevede,�all'art.�3,�il�rilascio�da�parte�degli�Stati�membri�di�una�licenza� comunitaria�ai�trasportatori�di�merci�stabiliti�sul�loro�territorio�e�abilitati�ad�effettuare�tra- sporti�internazionali�di�merci�su�strada.� 4.�^Peraltro,�ai�sensi�dell'art.�1,�n.�1,�del�regolamento�n.�3118/1993:� �Qualsiasi�trasportatore�di�merci�su�strada�per�conto�terzi�che�sia�titolare�della�licenza� comunitaria�di�cui�al�regolamento�(CEE)�n.�881/1992�e�il�cui�conducente,�se�cittadino�di�un� paese�terzo,�e��munito�di�un�attestato�di�conducente�alle�condizioni�previste�da�tale�regola- mento,�e��ammesso�alle�condizioni�fissate�dal�presente�regolamento�ad�effettuare,�a�titolo� temporaneo,�trasporti�nazionali�di�merci�su�strada�per�conto�terzi�in�un�altro�Stato�membro,� qui�di�seguito�denominati�rispettivamente��trasporti�di�cabotaggio��e��Stato�membro�ospi- tante�,�senza�che�vi�disponga�di�una�sede�o�di�un�altro�stabilimento�.� 5.�^In�forza�dell'art.�6�del�regolamento�n.�3118/1993,�l'esecuzione�dei�trasporti�di�cabo- taggio�e��soggetta,�fatta�salva�l'applicazione�della�normativa�comunitaria,�alle�disposizioni� legislative,�regolamentari�ed�amministrative�in�vigore�nello�Stato�membro�ospitante,�nei�set- tori�considerati�al�n.�1�dello�stesso�articolo�e�queste�disposizioni�devono�essere�applicate�ai� vettori�non�residenti�alle�medesime�condizioni�che�detto�Stato�membro�imponeaipropricit- tadini,�al�fine�di�evitare�qualsiasi�discriminazione�manifesta�o�dissimulata�basata�sulla�nazio- nalita��o�sul�luogo�di�stabilimento.� Le�direttive�comunitarie�relative�alla�tutela�della�qualita�dell'aria�ambiente.� 6.�^La�normativa�comunitaria�relativa�alla�tutela�della�qualita��dell'aria�ambiente�e�� costituita�in�particolare�dalla�direttiva�del�Consiglio�27�settembre�1996,�96/62/CE,�in�mate- ria�di�valutazione�e�di�gestione�della�qualita��dell'aria�ambiente�(G.U.�L�296,�pag.�55),�e�dalla� direttiva�del�Consiglio�22�aprile�1999,�1999/30/CE,�concernente�i�valori�limite�di�qualita��del- l'aria�ambiente�per�il�biossido�di�zolfo,�il�biossido�di�azoto,�gli�ossidi�diazoto,leparticelle� e�il�piombo�(G.U.�L�163,�pag.�41),�come�modificata�dalla�decisione�della�Commissione� 17�ottobre�2001,�2001/744/CE�(G.U.�L�278,�pag.�35;�in�prosieguo:�la��direttiva�1999/30�).� 7.�^In�conformita��al�suo�art.�1,�la�direttiva�96/62�ha�l'obiettivo�generale�di�definire�i� principi�di�base�di�una�strategia�comune�volta�a:� ^definire�e�stabilire�obiettivi�di�qualita��dell'aria�ambiente�nella�Comunita��europea�al� fine�di�evitare,�prevenire�o�ridurre�gli�effetti�nocivi�sulla�salute�umana�e�sull'ambiente�nel� suo�complesso;� ^valutare�la�qualita��dell'aria�ambiente�negli�Stati�membri�in�base�a�metodi�e�criteri� comuni;� ^disporre�di�informazioni�adeguate�sulla�qualita��dell'aria�ambiente�e�far�s|��che�siano� rese�pubbliche,�tra�l'altro�mediante�soglie�d'allarme;� ^mantenere�la�qualita��dell'aria�ambiente,�laddove�e��buona,�e�migliorarla�negli�altri�casi.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 8.�^L'art.�4�della�direttiva�96/62�prevede�che�il�Consiglio�dell'Unione�europea,�su�pro- posta�della�Commissione,�determini�valori�limite�per�gli�inquinanti�elencati�nell'allegato�I� di�tale�direttiva.� 9.�^L'art.�7�della�direttiva�96/62�cos|�dispone: �Miglioramento�della�qualita�dell'aria�ambiente Requisiti�generali� 1.�Gli�Stati�membri�adottano�le�misure�necessarie�per�assicurare�il�rispetto�dei�valori� limite.�(...)� 3.�Gli�Stati�membri�predispongono�piani�d'azione�che�indicano�le�misure�da�adottare�a� breve�termine�in�casi�di�rischio�di�un�superamento�dei�valori�limite�e/o�delle�soglie�d'allarme,� al�fine�di�ridurre�il�rischio�e�limitarne�la�durata.�Tali�piani�possono�prevedere,�a�seconda� dei�casi,�misure�di�controllo�e,�ove�necessario,�di�sospensione�delle�attivita�,�ivi�compreso�il� traffico�automobilistico,�che�contribuiscono�al�superamento�dei�valori�limite�.� 10.�^L'art.�8,�n.�3,�della�direttiva�96/62,�per�altro�verso,�prevede:� �Nelle�zone�e�negli�agglomerati�[in�cui�i�livelli�di�uno�o�piu�inquinanti�superano�i�valori� limite�aumentati�del�margine�di�superamento],�gli�Stati�membri�adottano�misure�atte�a� garantire�l'elaborazione�o�l'attuazione�di�un�piano�o�di�un�programma�che�consenta�di�rag- giungere�il�valore�limite�entro�il�periodo�di�tempo�stabilito.� Tale�piano�o�programma,�da�rendere�pubblico,�deve�riportare�almeno�le�informazioni�di� cui�all'allegato�IV�.� 11.�^Valori�limite�per�il�biossido�di�azoto�(NO2)�sono�fissati�nella�direttiva�1999/30.� 12.�^Ai�sensi�dell'art.�4�della�direttiva�1999/30: �Biossido�di�azoto�e�ossidi�di�azoto 1.�Gli�Stati�membri�adottano�le�misure�necessarie�per�garantire�che�le�concentrazioni�di� biossido�di�azoto�e,�ove�possibile,�degli�ossidi�di�azoto�nell'aria,�valutate�a�norma�dell'arti- colo�7,�non�superino�i�valori�limite�indicati�nella�sezione�I�dell'allegato�II,�a�decorrere�dalle� date�ivi�indicate.� I�margini�di�tolleranza�indicati�nella�sezione�I�dell'allegato�II�si�applicano�a�norma�del- l'articolo�8�della�direttiva�96/62/CE.� 2.�La�soglia�di�allarme�per�le�concentrazioni�di�biossido�di�azoto�nell'aria�ambiente�e� indicata�nella�sezione�II�dell'allegato�II�.� 13.�^Risulta�dalla�sezione�I�dell'allegato�II�della�direttiva�1999/30�che,�con�riferimento� al�biossido�di�azoto:� ^il�valore�limite�orario�e�fissato�a�200�g/m3��da�non�superare�piu�di�18�volte�per� anno�civile�,�aumentato�di�una�percentuale�di�tolleranza�decrescente�fino�al�1.�gennaio�2010;� ^il�valorelimiteannuale�e�fissato�a�40�g/m3,�ugualmente�aumentato�della�stessa� percentuale�di�tolleranza�decrescente�fino�al�1.�gennaio�2010,�cioe�56�g/m3�per�il�2002.� 14.�^La�detta�sezione�I�prevede�anche�che�i�valori�limite�summenzionati�devono�essere� rispettati�al�1.�gennaio�2010.� 15.�^Secondoil�quarto``considerando''delladirettiva�1999/30,�ivalorilimiteinessafissati� costituisconorequisitiminimie,inconformita�all'art.�176CE,gliStatimembripossonomante- nere�o�prendere�provvedimenti�per�una�protezione�ancora�maggiore�e�in�particolare�stabilire� valori�limite�piu�rigorosi.� Il�diritto�nazionale�e�ifatti�all'origine�della�controversia� 16.�^Le�direttive�96/62�e�1999/30�sono�state�recepite�nel�diritto�austriacoper�mezzodi� modifiche�alla�legge�sulla�protezione�dell'aria�dall'inquinamento�(Immissionsschutzgesetz- Luft,�BGBl.�I,�115/1997;�in�prosieguo:�l'�IG-L�).� 17.�^L'art.�10�dell'IG-L�prevede�la�pubblicazione�di�un�catalogo�di�provvedimenti�da� adottare�in�caso�di�superamento�di�un�valore�limite.�L'art.�11�della�detta�legge�enuncia�i�prin- cipi�che�devono�essere�rispettati�in�quest'ipotesi,�quali�il�principio��chi�inquina�paga��e�il� principio�di�proporzionalita�.�L'art.�14�della�stessa�legge�contiene�disposizioni�applicabili�in� particolare�al�settore�dei�trasporti.� 18.�^Il�1.�ottobre�2002,�dopo�aver�constatato�un�superamento�del�valore�limite�del�bios- sido�di�azoto,�come�definito�nella�sezione�I�dell'allegato�II�della�direttiva�1999/30,�le�autorita� del�Tirolo�hanno�imposto�un�divieto�temporaneo�di�circolazione�notturna�riguardante�i� mezzi�pesanti�su�un�tratto�dell'autostrada�A�12,�nella�valle�dell'Inn.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� 19.�^Nel�corso�dell'anno�2002,�il�valore�limite�annuale�fissato�a�56�g/m3�dal�detto�alle- gato�II�e�stato�nuovamente�superato�al�punto�di�controllo�di�Vomp/Raststa�tte,�sul�detto� tratto�autostradale,�mentre�la�media�annuale�registrata�e�stata�di�61�g/m3.� 20.�^Il�divieto�temporaneo�di�circolazione�notturna�e�stato�allora�prorogato�e�poi�sosti- tuito,�a�partire�dal�1.�giugno�2003,�con�un�divieto�permanente�di�circolazione�notturna�che� ha�colpito�il�trasporto�di�merci�effettuato�da�mezzi�pesanti�di�piu�di�7,5�tonnellate,�divieto� valido�tutto�l'anno.� 21.�^Il�27�maggio�2003,�il�Landeshauptmann�von�Tirol�ha�adottato,�sul�fondamento� dell'IG-L,�il�regolamento�contestato,�che�vieta,�a�partire�dal�1.�agosto�2003�e�per�un�periodo� indeterminato,�la�circolazione�sul�tratto�dell'autostrada�A�12�in�causa�ad�una�categoria�di� mezzi�pesanti�che�trasportano�determinate�merci.� 22.�^Il�regolamento�contestato�e�inteso,�ai�sensi�del�suo�art.�1,�a�ridurre�le�emissioni�di� inquinanti�legate�alle�attivita�umane�e�a�migliorare�quindi�la�qualita�dell'aria�per�assicurare� la�protezione�duratura�della�salute�umana�nonche�della�fauna�e�della�flora.� 23.�^L'art.�2�del�regolamento�contestato�delimita�una��zona�sanitaria�,�costituita�da�un� tratto�di�46�km�dell'autostrada�A�12,�tra�i�comuni�di�Kundl�e�d'Ampass.� 24.�^L'art.�3�dello�stesso�regolamento�vieta�ai�mezzi�pesanti�o�ai�semirimorchi�la�cui� massa�massima�autorizzata�e�superiore�a�7,5�tonnellate�ed�ai�mezzi�pesanti�con�rimorchio,� le�cui�masse�massime�autorizzate�aggiunte�superano�le�7,5�tonnellate,�di�circolare�sul�detto� tratto�trasportando�le�seguenti�merci:�tutti�i�rifiuti�contemplati�nell'elenco�europeo�dei�rifiuti� [di�cui�alla�decisione�della�Commissione�3�maggio�2000,�2000/532/CE,�che�sostituisce�la� decisione�94/3/CE�che�istituisce�un�elenco�di�rifiuti�conformemente�all'articolo�1,�lettera�a),� della�direttiva�75/442/CEE�del�Consiglio�relativa�ai�rifiuti�e�la�decisione�94/904/CE�del� Consiglio�che�istituisce�un�elenco�di�rifiuti�pericolosi�ai�sensi�dell'articolo�1,�paragrafo�4,� della�direttiva�91/689/CEE�del�Consiglio�relativa�ai�rifiuti�pericolosi�(G.U.�L�226,�pag.�3),� nella�versione�risultante�dalla�decisione�del�Consiglio�23�luglio�2001,�2001/573/CE,�che� modifica�l'elenco�di�rifiuti�contenuto�nella�decisione�2000/532/CE�della�Commissione�(G.U.� L�203,�pag.�18)],�i�cereali,�i�legnami�in�tronchi�e�sughero,�i�minerali�ferrosi�e�non�ferrosi,�il� pietrame,�la�terra,�i�materiali�di�sterro,�i�veicoli�a�motore�e�i�rimorchi�nonche�l'acciaio�da� costruzione.�Il�divieto�doveva�essere�applicato�immediatamente,�a�partire�dal�1.�agosto� 2003,�senza�che�fosse�necessario�alcun�intervento�supplementare�da�parte�delle�autorita�com- petenti.� 25.�^L'art.�4�del�regolamento�contestato�sottrae�al�divieto�sancito�dal�detto�art.�3�i� mezzi�pesanti�il�cui�trasporto�inizia�o�termina�nel�territorio�della�citta�di�Innsbruck�o�nei� distretti�di�Kufstein,�di�Schwaz�o�di�Innsbruck-Land.�Peraltro,�l'IG-L�comporta�esso�stesso� altre�deroghe:�esso�esclude�dal�divieto�di�circolare�diverse�categorie�di�veicoli,�tra�i�quali� figurano�i�veicoli�per�la�manutenzione�della�rete�stradale,�della�nettezza�urbana�nonche�ivei- coli�agricoli�e�forestali.�Una�deroga�particolare�puo�,�inoltre,�essere�sollecitata�per�altre�cate- gorie�di�veicoli�per�ragioni�di�interesse�pubblico�o�per�un�importante�interesse�privato.� Lafase precontenziosa 26.�^A�seguito�di�un�primo�scambio�epistolare�con�la�Repubblica�d'Austria,�il�25�giu- gno�2003�la�Commissione�ha�inviato�a�tale�Stato�membro�una�lettera�di�diffida�e�lo�ha�invi- tato�a�rispondere�nel�termine�di�una�settimana.�Il�governo�austriaco�ha�risposto�con�la�let- tera�del�3�luglio�2003.� 27.�^Il�9�luglio�2003,�la�Commissione�ha�inviato�alla�Repubblica�d'Austria�un�parere� motivato,�a�norma�dell'art.�226�CE,�che�stabiliva�anch'esso�il�termine�di�una�settimana�per- che�essa�vi�si�conformasse.�Il�detto�Stato�membro�ha�risposto�al�parere�motivato�con�lettera� del�18�luglio�2003.� 28.�^La�Commissione,�considerando�che�le�spiegazioni�fornite�dalla�Repubblica�d'Au- stria�in�risposta�al�detto�parere�motivato�non�fossero�soddisfacenti,�ha�deciso�di�proporre�il� presente�ricorso.� La sospensione dell'esecuzione del divieto settoriale di circolazione 29.�^Con�ordinanza�30�luglio�2003,�causa�C-320/03�R,�Commissione/Austria�(Racc.� pag.�I-7929),�il�presidente�della�Corte�ha�ordinato,�a�titolo�conservativo,�alla�Repubblica� d'Austria�di�sospendere�l'esecuzione�del�divieto�di�circolazione�contenuto�nel�regolamento� contestato�fino�alla�pronuncia�dell'ordinanza�che�pone�fine�al�procedimento�sommario.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 30.�^Con�ordinanza�2�ottobre�2003,�causa�C-320/03�R,�Commissione/Austria�(Racc.� pag.�I-11665),�il�provvedimento�di�sospensione�dell'esecuzione�del�detto�divieto�di�circola- zione�e�stato�prorogato�fino�al�30�aprile�2004�e,�con�ordinanza�27�aprile�2004,�causaC- 320/03�R�(Racc.�pag.�I-3593)�tale�proroga�e�stata�mantenuta�fino�alla�pronuncia�della�Corte� sulmerito�delricorso.� La ricevibilita� del ricorso 31.�^La�Repubblica�d'Austria�contesta�la�ricevibilita�del�ricorso�in�ragione�dei�termini� estremamente�brevi�che�le�sono�stati�assegnati�nel�corso�della�fase�precontenziosa�del�proce- dimento�per�preparare�le�risposte�alla�lettera�di�diffida�e�al�parere�motivato�ad�essa�inviati� dalla�Commissione.�Essa�ritiene�che�non�siano�stati�rispettati�i�diritti�della�difesa,�nonche�il� diritto�ad�un�equo�processo�e�mette�in�dubbio�che�i�servizi�della�Commissione�abbiano�effet- tuato�un�serio�esame�delle�osservazioni�delle�autorita�austriache�nel�corso�di�questa�fase�del� procedimento.� 32.�^La�Repubblica�d'Austria�aggiunge�che�la�Commissione�avrebbe�dovuto�applicare� la�procedura�prevista�dal�regolamento�del�Consiglio�7�dicembre�1998,�n.�2679,�sul�funziona- mento�del�mercato�interno�in�relazione�alla�libera�circolazione�delle�merci�tra�gli�Stati�mem- bri�(G.U.�L�337,�pag.�8).� 33.�^Al�riguardo�e�necessario�constatare�che�i�termini�assai�brevi�assegnati�dalla�Com- missione�alla�Repubblica�d'Austria�per�rispondere�alla�lettera�di�diffida�e�per�conformarsi� al�parere�motivato�sono�stati�imposti�dalla�data�di�entrata�in�vigore�del�regolamento�conte- stato,�fissata�dalle�stesse�autorita�austriache.�Inoltre,�e�pacifico�che�esse�avevano�conoscenza� della�posizione�della�Commissione�prima�dell'avvio�della�fase�precontenziosa�del�procedi- mento�ed�anche�prima�dell'adozione�del�regolamento�contestato�in�quanto,�come�risulta�dal� fascicolo,�la�detta�istituzione,�ricevuta�la�notifica�di�una�denuncia,�aveva�chiesto,�con�lettera� del�6�maggio�2003,�alle�dette�autorita�di�fornirle�informazioni�sul�testo�che�era�in�corso�di� elaborazione.� 34.�^In�tali�circostanze,�non�si�puo�rimproverare�alla�Commissione,�incaricata�a�norma� dell'art.�211�CE�di�vigilare�sul�rispetto�da�parte�degli�Stati�membri�degli�obblighi�ad�essi� incombenti�in�forza�del�diritto�comunitario,�di�aver�fissato�determinati�termini�tenendo� conto�delle�circostanze�che�caratterizzano�la�fattispecie�e,�in�particolare,�dell'urgenza�(v.,�in� questo�senso,�sentenze�2�febbraio�1988,�causa�293/1985,�Commissione/Belgio,�Racc.pag.� 305,�punto�14;�28�ottobre�1999,�causa�C-328/1996,�Commissione/Austria,�Racc.�pag.�I-7479,� punti�34�e�51,�nonche�13�dicembre�2001,�causa�C-1/00,�Commissione/Francia,�Racc.pag.I- 9989,�punti�64�e�65).� 35.�^Quanto�alla�procedura�istituita�dal�regolamento�n.�2679/1998,�che�e�intesa�ad�eli- minare�il�piu�rapidamente�possibile�gli�ostacoli�alla�libera�circolazione�delle�merci�tra�gli� Stati�membri,�come�definiti�all'art.�1�di�questo�regolamento,�e�necessario�constatare,�come� ha�osservato�l'Avvocato�generale�al�paragrafo�35�delle�sue�conclusioni,�che�l'attuazione�di� tale�procedura�non�costituisce�in�alcun�modo�una�condizione�preventiva�che�la�Commissione� debba�soddisfare�prima�di�intraprendere�la�fase�precontenziosa�del�procedimento�ai�sensi� dell'art.�226�CE�e�che�il�detto�regolamento�non�puo�circoscrivere�in�alcun�modo�le�compe- tenze�che�a�tale�istituzione�sono�attribuite�da�quest'ultima�disposizione(v.,�intal�senso,�sen- tenza�2�giugno�2005,�causa�C-394/02,�Commissione/Grecia,�non�ancora�pubblicata�nella� Raccolta,�punti�27�e�28,�nonche�giurisprudenza�citata).� 36.�^Occorre�conseguentemente�dichiarare�ricevibile�il�presente�ricorso.� Nel merito Argomenti della Commissione e degli Stati membri intervenienti 37.�^Secondo�la�Commissione,�il�regolamento�contestato�viola�le�disposizioni�comuni- tarie�in�materia�di�libera�prestazione�dei�servizi�di�trasporto,�contenutenei�regolamenti� n.�881/1992�e�n.�3118/1993,�e�ostacola�la�libera�circolazione�delle�merci,�garantita�dagli� artt.�28�CE�^30�CE.� 38.�^Il�provvedimento�di�divieto�emesso�con�il�regolamento�contestato�inciderebbe�di� fatto�prevalentemente�sul�transito�internazionale�delle�merci.�Infatti,�il�trasporto�di�transito� colpito�da�tale�provvedimento�sarebbe�effettuato�per�piu�dell'80%�da�imprese�non�austriache,� mentre�il�trasporto�escluso�da�tale�provvedimento�sarebbe�effettuato�per�piu�dell'80%�da� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� imprese�austriache.�Il�detto�regolamento�compirebbe�pertanto�una�discriminazione�quanto- meno�indiretta,�il�che�sarebbe�incompatibile�con�i�regolamenti�n.�881/1992�e�n.�3118/1993,� oltre�che�con�gli�artt.�28�CE�^30�CE.� 39.�^Tale�provvedimento,�in�quanto�applicabile�quindi�in�modo�differenziato,�non� potrebbe�essere�giustificato�da�considerazioni�attinenti�alla�tutela�dell'ambiente.�Se�e�vero� che�la�Repubblica�d'Austria�tende�a�giustificare�il�regolamento�contestato�con�motivi�ricon- ducibili�sia�alla�salute�delle�persone�sia�alla�tutela�dell'ambiente,�e�evidente,�secondo�la�Com- missione�e�gli�Stati�membri�intervenienti,�che�quest'ultimo�obiettivo�prevale.�Orbene,�una� giustificazione�tratta�da�considerazioni�sanitarie,�a�norma�dell'art.�30�CE,�sarebbe�possibile� soltanto�qualora�le�merci�in�questione�costituissero�una�minaccia�diretta�e�comprovata�per� la�salute�delle�persone.�Cos|�non�avverrebbe�manifestamente�nella�fattispecie.� 40.�^Nell'ipotesi�in�cui�la�Corte�considerasse�che�il�regolamento�contestato,�sebbene� applicabile�in�modo�differenziato,�possa�essere�validamente�fondato�su�considerazioni�atti- nenti�alla�tutela�dell'ambiente,�la�Commissione�ritiene,�in�subordine,�che�il�detto�regola- mento�non�possa�essere�giustificato�sul�fondamento�delle�direttive�96/62�e�1999/30.�Infatti,� da�un�lato,�un�divieto�settoriale�di�circolazione�per�un�periodo�indeterminato�non�puo�essere� fondato�sull'art.�7,�n.�3,�della�direttiva�96/62,�che�riguarderebbe�soltanto�provvedimenti� urgenti�e�temporanei.�D'altro�lato,�se�il�valore�limite�previsto�all'art.�8,�n.�3,�di�quest'ultima� direttiva�per�il�biossido�di�azoto,�maggiorato�del�margine�di�tolleranza,�e�stato�nettamente� superato�nel�2002,�il�catalogo�delle�misure�che�compaiono�all'art.�10�dell'IG-L�non�conter- rebbe�gli�elementi�richiesti�dal�detto�art.�8,�n.�3,�e�dall'allegato�IV�della�direttiva�96/62.� 41.�^Gli�Stati�membri�intervenienti�criticano�anche�il�metodo�applicato�in�Austria�per� misurare�il�livelli�di�inquinamento�e�per�pervenire�alla�conclusione�che�delle�emissioni�di� biossido�di�azoto�sia�particolarmente�responsabile�una�certa�categoria�di�mezzi�pesanti.�Il� governo�tedesco,�in�particolare,�fa�valere�che,�secondo�la�sezione�I�dell'allegato�II�della�diret- tiva�1999/30,�il�valore�limite�annuale�per�la�tutela�della�salute�umana�diverra�imperativo�sol- tanto�a�partire�dal�1.�gennaio�2010.�Prima�di�questa�data,�il�superamento�dei�valori�limite� fissati�per�i�diversi�anni�non�giustificherebbe�che�gli�Stati�membri�adottino�misure�imme- diate.�Essi�sarebbero�autorizzati�ad�agire�in�tal�senso�soltanto�se�la��soglia�di�allarme��previ- sta�all'art.�2,�n.�6,�ed�alla�sezione�II�dell'allegato�II�della�detta�direttiva�venisse�superata,� cosa�che�la�Repubblica�d'Austria�non�avrebbe�dimostrato�ne�affermato.�Inoltre,�secondo�i� governi�tedesco�e�italiano,�il�superamento�del�valore�limite�per�il�biossido�di�azoto�sul�quale� si�basa�il�regolamento�contestato�non�e�stato�dimostrato�in�conformita�ai�requisiti�che�risul- tano�dagli�allegati�V�e�VI�della�direttiva�1999/30.�Il�governo�tedesco�invoca�anche�numerose� carenze�d'ordine�metodologico�che�caratterizzerebbero�la�misura�di�prelievo�effettuata�dalle� autorita�austriache.�Inoltre,�esso�osserva�che�l'utilizzo�di�deviazioni,�piu�lunghe,�provoche- rebbe�un�inquinamento�atmosferico�ancor�maggiore�e�non�farebbe�altro�che�trasferire� altrove�il�problema.� 42.�^In�ogni�caso,�il�regolamento�contestato�non�sarebbe�conforme�al�principio�di�pro- porzionalita�.� 43.�^Al�riguardo�la�Commissione�constata�che,�secondo�le�statistiche�elaborate�dalle� autorita�tirolesi,�5.200�mezzi�pesanti�in�media,�nel�2002,�avrebbero�percorso�ogni�giorno�l'au- tostrada�A�12�tra�l'agglomerato�di�Wo�rgl�(che�e�vicino�alla�frontiera�tedesca)�e�quello�di�Hall� (situato�a�10�km�da�Innsbruck).�Orbene,�il�regolamento�contestato�avrebbe�per�effetto�di�vie- tare�il�complesso�del�traffico�stradale�di�transito�internazionale�ai�mezzi�pesanti�che�traspor- tano�le�merci�in�esso�elencate,�in�quanto�gli�altri�itinerari�ipotizzabili�su�strada�comportereb- bero�una�deviazione�considerevole�per�gli�operatori�economici�interessati.� 44.�^Inoltre,�secondo�la�Commissione�e�gli�Stati�membri�intervenienti,�il�sistema�ferro- viario�non�costituirebbe,�a�breve�termine,�una�soluzione�sostitutiva�realistica�per�le�imprese� di�trasporto�stradale�in�questione,�a�causa�della�ridotta�capacita�dell'asse�ferroviario�del� Brennero�e�tenuto�conto�delle�limitazioni�tecniche,�dei�ritardi,�nonche�della�mancanza�di� affidabilita�di�questo�sistema�di�trasporto,�qualunque�sia�il�modo�di�trasporto�ferroviario� preso�in�considerazione�come�sostitutivo�del�trasporto�su�strada�delle�merci�considerate�dal� regolamento�contestato.� 45.�^La�Commissione�invoca�anche�le�conseguenze�economiche�considerevoli�che�risul- terebbero�dall'attuazione�del�provvedimento�di�divieto�emesso�con�il�regolamento�contestato,� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� non�soltanto�per�l'industria�dei�trasporti,�ma�anche�per�i�fabbricanti�delle�merci�di�cui�trat- tasi,�che�dovrebbero�sopportare�costi�di�trasporto�piu�elevati;�le�imprese�tedesche�e�italiane� sarebbero�le�prime�ad�essere�colpite�da�simile�provvedimento.�La�Commissione�e�gli�Stati� membri�intervenienti�indicano�che�sarebbero�le�piccole�e�medie�imprese�di�trasporto,�di�cui� molte�si�sono�specializzate�nel�trasporto�di�alcune�delle�merci�considerate,�ad�essere�minac- ciate.� 46.�^La�Commissione,�sostenuta�dagli�Stati�membri�intervenienti,�menziona�diverse� misure�che�sarebbero�a�loro�parere�tali�da�ostacolare�in�minor�misura�la�libera�circolazione� delle�merci�e�la�libera�prestazione�dei�servizi�di�trasporto,�pur�essendo�idonee�a�conseguire� l'obiettivo�contemplato�dal�regolamento�contestato,�e�cioe�:� ^la�possibilita�di�introdurre�progressivamente�il�divieto�di�circolazione�per�i�mezzi� pesanti�delle�diverse�classi�EURO;� ^il�sistema�degli�ecopunti,�previsto�dal�Protocollo�n.�9�concernente�il�trasporto�su� strada,�ferroviario�e�combinato�in�Austria�(in�prosieguo:�il��Protocollo�n.�9�),�allegato� all'Atto�relativo�alle�condizioni�di�adesione�della�Repubblica�d'Austria,�della�Repubblica�di� Finlandia�e�del�Regno�di�Svezia�e�agli�adattamenti�dei�trattati�sui�quali�si�fonda�l'Unione� europea�(G.U.�1994,�C�241,�pag.�21�e�G.U.�1995,�L�1,�pag.�1),�in�quanto�questo�protocollo� avrebbe�gia�contribuito�in�modo�significativo�a�conciliare�il�traffico�dei�mezzi�pesanti�con� le�esigenze�legate�alla�tutela�dell'ambiente;� ^la�limitazione�del�traffico�dei�mezzi�pesanti�nelle�ore�di�punta;� ^il�divieto�di�circolazione�notturna�di�questi�veicoli;� ^l'instaurazione�di�sistemi�di�pedaggio�in�funzione�della�quantita�di�inquinanti� emessi,�o�ancora� ^l'introduzione�di�limiti�di�velocita�.� 47.�^Queste�diverse�misure,�che�sarebbero�maggiormente�conformi�al�principio�di�lotta� alla�fonte�contro�i�danni�all'ambiente�ed�al�principio��chi�inquina�paga�,�riguarderebbero� anche�il�traffico�locale�e�ridurrebbero�l'inquinamento�causato�da�veicolinon�presiinconside- razione�dal�regolamento�contestato.�In�ogni�caso,�in�assenza�di�valutazione�degli�effetti�sulla� concentrazione�di�biossido�di�azoto�del�divieto�di�circolazione�notturna,�imposto�qualche� mese�prima�dell'adozione�del�detto�regolamento,�l'adozione�di�quest'ultimo�sarebbe�stata� prematura.� 48.�^Il�governo�tedesco�asserisce,�inoltre,�che�la�scelta�delle�merci�considerate�e�arbitra- ria�e�ingiusta.�Secondo�il�governo�olandese,�il�regolamento�contestato�si�applica�soltanto�ad� una�delle�numerose�fonti�di�inquinamento�nella�zona�in�causa�e�limita�anche�l'uso�di�mezzi� pesanti�relativamente�puliti,�che�appartengono�alla�classe�EURO-3.�Il�governoitalianoasse- risce,�per�parte�sua,�che�tale�regolamento�viola�anche�il�diritto�di�transito�conferito�dal� diritto�comunitario�ai�veicoli�ai�quali�sono�stati�attribuiti�ecopunti.� 49.�^Infine,�il�governo�tedesco�sostiene�che�l'art.�10�CE�imponeva�alla�Repubblica�d'Au- stria�di�consultare�in�tempo�utile�gli�Stati�membri�interessati�e�la�Commissione�prima�di� adottare�un�provvedimento�radicale�come�il�divieto�settoriale�di�circolazione.�Secondo�la� Commissione,�tale�misura�avrebbe�dovuto,�quantomeno,�essere�introdotta�progressivamente� per�permettere�ai�settori�interessati�di�prepararsi�al�cambiamento�di�circostanze�risultante� dalla�sua�attuazione.� Argomenti della Repubblica d'Austria 50.�^La�Repubblica�d'Austria�ritiene�che�il�regolamento�contestato�sia�conforme�al� diritto�comunitario.�Esso�sarebbe�stato�adottato�nel�rispetto�delle�disposizioni�delle�direttive� relative�alla�tutela�della�qualita�dell'aria�ambiente�e,�in�particolare,�degli�artt.�7�e�8�della� direttiva�96/62,�come�recepiti�nell'ordinamento�giuridico�austriaco.� 51.�^Quest'ultima�direttiva,�in�combinato�disposto�con�la�direttiva�1999/30,�impor- rebbe,�in�caso�di�superamento�del�valore�limite�annuale�di�biossido�di�azoto,�un�obbligo�di� intervenire�a�carico�dello�Stato�membro�interessato.�Orbene,�la�Commissione�non�conteste- rebbe�che,�nel�2002,�il�valore�limite�maggiorato�del�margine�di�tolleranza,cioe�56�g/m3,�e� stato�superato�al�punto�di�controllo�di�Vomp/Raststa�tte�e�che,�nel�2003,�il�detto�valore�limite� e�stato�largamente�superato�in�quanto�le�concentrazioni�di�biossido�di�azoto�nell'aria� ambiente�hanno�raggiunto�i�68�g/m3.�E�in�queste�circostanze�che�sarebbe�stato�adottato�il� regolamento�contestato.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� 52.�^La�Repubblica�d'Austria�ammette�che�il�Protocollo�n.�9,�che�instaura�la�disciplina� relativa�agli�ecopunti,�prevede�esplicitamente�alcune�deroghe�al�diritto�comunitario�derivato.� Tali�deroghe�sarebbero�tuttavia�elencate�in�modo�tassativo�e�le�direttive�96/62�e�1999/30� non�ne�farebbero�parte.� 53.�^Gli�studi�scientifici�dimostrerebbero�chiaramente�che�le�emissioni�di�biossido�di� azoto�dei�mezzi�pesanti�costituiscono�una�fonte�assai�importante�di�inquinamento�atmosfe- rico�nella�zona�considerata�dal�regolamento�contestato.�Sarebbe�evidente�che�era�necessario� limitare�il�numero�dei�trasporti�effettuati�da�questi�veicoli.�A�questo�scopo�le�autorita� austriache�avrebbero�selezionato�determinate�merci�per�le�quali�il�trasporto�ferroviario�costi- tuiva�una�soluzione�sostitutiva�effettiva�da�un�punto�di�vista�tecnico�ed�economico.�La� Repubblica�d'Austria�si�basa,�al�riguardo,�su�documenti�che�provengono�da�diverse�societa� ferroviarie�pubbliche�e�private,�nazionali�ed�estere,�dai�quali�risulterebbe�che�esiste�una�capa- cita�sufficiente�per�rispondere�all'aumento�della�domanda�dovuto�all'adozione�del�detto� regolamento.�Esisterebbero�anche�percorsi�stradali�alternativi.�In�effetti,�quasi�la�meta�del� traffico�stradale�di�mezzi�pesanti�in�transito�nel�corridoio�del�Brennero�avrebbe�a�disposi- zione�un�itinerario�sostitutivo�piu�breve�o�almeno�equivalente�alla�strada�del�Brennero.� 54.�^Tenuto�conto�di�queste�soluzioni�alternative,�le�preoccupazioni�allarmistiche�della� Commissione,�che�sarebbero�fondate�sulla�supposizione�che�tutti�i�trasporti�in�transito�di� mezzi�pesanti�stranieri�interessati�debbano�essere�deviati�verso�la�Svizzera�o�verso�la�strada� dei�Tauern�in�Austria,�sarebbero�prive�di�fondamento.� 55.�^La�Repubblica�d'Austria�contesta�anche�gli�argomenti�attinenti�agli�effetti�econo- mici�del�regolamento�contestato�sul�settore�dei�trasporti.�Esso�sarebbe�caratterizzato�da� una�sovracapacita�strutturale�e�da�margini�di�utile�estremamente�esigui.�Il�fatto�che�il�detto� regolamento�possa�inasprire�questi�problemi�non�costituirebbe�una�ragione�per�ritenerlo�ille- gittimo.� 56.�^Per�quanto�riguarda�il�carattere�asseritamente�discriminatorio�del�regolamento� contestato,�la�Repubblica�d'Austria�afferma�che�il�divieto�di�circolazione�colpisce�anche�il� traffico�interno�e�che�la�scelta�delle�merci�considerate�da�questo�regolamento�e�stata�effet- tuata�in�funzione�della�possibilita�di�trasferire�facilmente�il�loro�trasporto�verso�la�rete�ferro- viaria.� 57.�^La�Repubblica�d'Austria�aggiunge�che�la�circostanza�che�i�trasporti�il�cui�punto�di� partenza�o�di�destinazione�e�situato�nella�zona�di�cui�trattasi�siano�esclusi�dal�divieto�non�e� in�grado�di�dimostrare�l'esistenza�di�una�discriminazione�a�detrimento�dei�trasportatori�non� austriaci.�La�deroga�a�favore�del�traffico�locale�sarebbe,�infatti,�inerente�al�sistema�posto�in� essere,�in�quanto�il�trasferimento�di�questo�tipo�di�traffico�verso�la�rete�ferroviaria,�per�ipotesi� all'interno�stesso�della�zona,�comporterebbe�tragitti�piu�lunghi�a�destinazione�delle�stazioni� ferroviarie,�il�che�avrebbe�un�effetto�contrario�all'obiettivo�cui�mira�il�regolamento�contestato.� 58.�^Comunque,�anche�qualora�la�Corte�dovesse�dichiarare�che�il�regolamento�conte- stato�e�indirettamente�discriminatorio,�il�divieto�di�circolazione�sarebbe�giustificato�da� motivi�di�tutela�sia�della�salute�umana�sia�dell'ambiente.�La�Repubblica�d'Austria�sostiene� al�riguardo�che�i�valori�limite�che�compaiono�nelle�direttive�96/62�e�1999/30�sono�stati�fis- sati,�sulla�base�di�criteri�scientifici,�ad�un�livello�reputato�necessario�per�garantire�la�tutela� durevole�della�salute�delle�persone�nonche�degli�ecosistemi�e�della�flora.�Risulterebbe�dunque� inutile�dimostrare�che�ogni�superamento�dei�detti�valori�minaccia�la�salute�delle�persone�o� l'ambiente�nel�suo�insieme.� 59.�^Inoltre,�il�divieto�imposto�con�il�regolamento�contestato�sarebbe�tanto�appropriato� quanto�necessario�e�proporzionato�all'obiettivo�perseguito.�La�Commissione�non�avrebbe� contestato�l'adeguatezza�del�provvedimento,�quantomeno�fino�al�deposito�della�memoria�di� replica,�ne�la�sua�necessita�,�tenuto�conto�del�superamento�dei�valori�limite�annuali.�La� Repubblica�d'Austria�contesta,�per�contro,�l'adeguatezza�delle�soluzioni�alternative�proposte� dalla�Commissione�e�dagli�Stati�membri�intervenienti.�Vietare�determinate�classi�di�veicoli� EURO�sarebbe�o�insufficiente�(con�riferimento�alle�classi�0�e�1)�o�sproporzionato�(con�riferi- mento�alle�classi�0,�1�e�2).�Quest'ultimo�divieto�colpirebbe�il�50%�del�traffico�dei�mezzi� pesanti�e�non�terrebbe�alcun�conto�della�trasferibilita�di�esso�verso�la�rete�ferroviaria.�La� Repubblica�d'Austria�sottolinea,�inoltre,�che�i�valori�limite�sono�stati�superati�malgrado�l'ap- plicazione�del�sistema�degli�ecopunti�e�che,�nell'elaborare�il�detto�regolamento,�il�divieto�not- turno�di�circolazione�imposto�ai�mezzi�pesanti�e�stato�preso�in�considerazione.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 60.�^D'altra�parte,�il�divieto�settoriale�di�circolazione�per�i�mezzi�pesanti�non�costitui- rebbe�una�misura�isolata,�in�quanto�sarebbero�state�intraprese�altre�azioni�a�carattere�strut- turale,�come�l'estensione�dell'infrastruttura�ferroviaria�e�il�miglioramento�dei�trasporti�pub- blici�di�passeggeri�locali�e�regionali.� 61.�^Infine,�la�Repubblica�d'Austria�ritiene�che�l'argomentazione�esposta�dalla�Com- missione�a�sostegno�della�censura�attinente�alla�violazione�dei�regolamenti�n.�881/1992�e� n.�3118/1993�non�e�chiara�ed�e�troppo�sommaria.�Piu�precisamente,�la�Commissione�non� spiegherebbe�la�ragione�per�la�quale�i�detti�regolamenti�sarebbero�stati�violati,inmodo�che� non�ricorrerebbero�le�condizioni�enunciate�all'art.�38,�n.�1,�lett.�c),�del�regolamento�di�proce- dura�della�Corte.� Giudizio della Corte 62.�^Il�ricorso�della�Commissione�tende�in�via�generale�ad�ottenere�la�constatazione� della�Corte�che,�vietando�ai�camion�di�piu�di�7,5�tonnellate,�che�trasportano�determinate� merci,�di�circolare�su�un�tratto�dell'autostrada�A�12�nella�valle�dell'Inn,�il�regolamento�conte- stato�introduce�un�ostacolo�incompatibile�con�la�libera�circolazione�delle�merci�garantita� dal�trattato�CE�e�viola�i�regolamenti�n.�881/1992�e�n.�3118/1993.�Occorre�pertanto�esaminare� queste�due�censure�l'una�dopo�l'altra.� Con riferimento all'asserita violazione delle norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci Sull'esistenza di un ostacolo alla libera circolazione delle merci 63.�^Al�riguardo,�occorre�ricordare�immediatamente�che�la�libera�circolazione�delle� merci�costituisce�uno�dei�principi�fondamentali�del�Trattato�(sentenza�9�dicembre�1997,� causa�C-265/1995,�Commissione/Francia,�Racc.�pag.�I-6959,�punto�24).� 64.�^Cos|�,�l'art.�3�CE,�inserito�nella�parte�prima�del�Trattato,�intitolata��Principi�,� dispone,�al�n.�1,�lett.�c),�che�ai�fini�enunciati�all'art.�2�dello�stesso�Trattato,�l'azione�della� Comunita�comporta�un�mercato�interno�caratterizzato�dall'eliminazione,�fra�gli�Stati�mem- bri,�degli�ostacoli,�in�particolare,�alla�libera�circolazione�delle�merci.�Allo�stesso�modo,� l'art.�14�CE�prevede,�al�n.�2,�che��il�mercato�interno�comporta�uno�spazio�senza�frontiere� interne,�nel�quale�e�assicurata�la�libera�circolazione�delle�merci�(...)�secondo�le�disposizioni� del�presente�trattato�,�disposizioni�che�compaiono�in�particolare�agli�artt.�28�CE�e�29�CE.� 65.�^Simile�liberta�di�circolazione�ha�per�conseguenza�l'esistenza�di�un�principio�generale� di�liberta�di�transito�delle�merci�nell'ambito�della�Comunita�(v.�sentenza�16�marzo�1983,�causa� 266/1981,�SIOT,�Racc. pag.�731,�punto�16).� 66.�^E�evidente�che,�vietando�ai�mezzi�pesanti�di�piu�di�7,5�tonnellate�che�trasportano� determinate�categorie�di�merci�di�circolare�su�un�tratto�stradale�di�primaria�importanza,� che�costituisce�una�delle�principali�vie�di�comunicazione�terrestri�tra�il�sud�della�Germania� e�il�nord�dell'Italia,�il�regolamento�contestato�ostacola�la�libera�circolazione�delle�merci�e,� in�particolare,�il�loro�libero�transito.� 67.�^La�circostanza�secondo�cui�esisterebbero,�come�sostenuto�dalla�Repubblica�d'Au- stria,�itinerari�sostitutivi�o�altri�mezzi�di�trasporto�in�grado�di�consentire�l'instradamento� delle�merci�in�causa�non�e�tale�da�escludere�l'esistenza�di�un�ostacolo.�Infatti,�risulta�da�giu- risprudenza�costante,�a�partire�dalla�sentenza�11�luglio�1974,�causa�8/1974,�Dassonville� (Racc.�pag.�837,�punto�5),�che�gli�artt.�28�CE�e�29�CE,�inseriti�nel�loro�contesto,�devono� essere�intesi�nel�senso�che�essi�mirano�ad�eliminare�qualsiasi�ostacolo,�diretto�o�indiretto,� attuale�o�in�potenza,�alle�correnti�di�scambi�nel�commercio�intracomunitario�(v.�sentenza� 12�giugno�2003,�causa�C-112/00,�Schmidberger,�Racc.�pag.�I-5659,�punto�56).� 68.�^Orbene,�e�innegabile�che�il�divieto�di�circolazione�imposto�con�il�regolamento�con- testato,�costringendo�le�imprese�interessate�a�cercare,�per�di�piu�entro�un�termine�assai�breve,� soluzioni�sostitutive�economicamente�valide�per�il�trasporto�delle�merci�considerate�dal�detto� regolamento,�e�tale�da�limitare�le�possibilita�di�scambi�tra�l'Europa�settentrionale�e�il�nord� dell'Italia.� 69.�^Di�conseguenza,�si�deve�ritenere�che�il�regolamento�contestato�costituisca�una� misura�di�effetto�equivalente�a�restrizioni�quantitative,�in�linea�di�principio�incompatibile� con�gli�obblighi�di�diritto�comunitario�derivanti�dagli�artt.�28�CE�e�29�CE,�salvo�che�tale� misura�possa�essere�obiettivamente�giustificata.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� Sull'eventuale giustificazione dell'ostacolo 70.�^Secondo�una�giurisprudenza�costante,�misure�nazionali�atte�ad�ostacolare�gli�scambi� intracomunitaripossonoesseregiustificate�daesigenzeimperativeattinentiallatutelaambien- tale�purche�siano�proporzionate�all'obiettivo�perseguito�(v.,�in�particolare,�sentenze�14�dicem- bre�2004,�causa�C-463/01,�Commissione/Germania,�Racc.�pag.�I-11705,�punto�75,�nonche� causa�C-309/02,�Radlberger�Getra�nkegesellschaft�e�S.�Spitz,�Racc.�pag.�I-11763,�punto�75).� 71.�^Nella�fattispecie�e�pacifico�che�il�regolamento�contestato�e�stato�adottato�allo� scopo�di�garantire�la�qualita�dell'aria�ambiente�nella�zona�in�causa�ed�e�dunque�giustificato� da�motivi�attinenti�alla�tutela�dell'ambiente.� 72.�^Al�riguardo,�occorre,�in�primo�luogo,�ricordare�che�la�tutela�dell'ambiente�costitui- sce�uno�degli�obiettivi�essenziali�della�Comunita�(v.�sentenze�7�febbraio�1985,�causa� 240/1983,�ADBHU,�Racc.�pag.�531,�punto�13;�20�settembre�1988,�causa�302/1986,� Commissione/Danimarca,�Racc. pag.�4607,�punto�8;�2�aprile�1998,�causa�C-213/1996,�Outo- kumpu,�Racc.�pag.�I-1777,�punto�32,�nonche�13�settembre�2005,�causa�C-176/03,� Commissione/Consiglio,�non�ancora�pubblicata�nella�Raccolta,�punto�41).�In�tal�senso,� l'art.�2�CE�dispone�che�la�Comunita�ha�il�compito�di�promuovere�un��elevato�livello�di�pro- tezione�dell'ambiente�ed�il�miglioramento�della�qualita�di�quest'ultimo��e,�a�tal�fine,�l'art.�3,� n.�1,�lett.�l),�CE�prevede�l'attuazione�di�una��politica�nel�settore�dell'ambiente�.� 73.�^Inoltre,�ai�sensi�dell'art.�6�CE,��le�esigenze�connesse�con�la�tutela�dell'ambiente� devono�essere�integrate�nella�definizione�e�nell'attuazione�delle�politiche�e�azioni�comunita- rie�,�disposizione�questa�che�sottolinea�il�carattere�trasversale�e�fondamentale�di�tale�obiet- tivo�(v.�sentenza�Commissione/Consiglio,�citata,�punto�42).� 74.�^Va�in�secondo�luogo�osservato,�per�quanto�riguarda�piu�in�particolare�la�prote- zione�della�qualita�dell'aria�ambiente,�che�la�direttiva�1999/30�definisce,�all'allegato�II,�valori� limite�per�il�biossido�di�azoto�e�gli�ossidi�di�azoto�allo�scopo�di�valutare�la�detta�qualita�e� di�determinare�in�quale�momento�debba�essere�adottata�una�misura�preventiva�o�correttiva.� 75.�^In�tale�contesto,�la�direttiva�96/62�stabilisce�una�distinzione�a�seconda�che�esista�il� �rischio�di�un�superamento�dei�valori�limite��o�che�essi�siano�stati�effettivamente�superati.� 76.�^In�tal�senso,�l'art.�7,�n.�3,�della�detta�direttiva�prevede�che�gli�Stati�membri��predi- spongono�piani�d'azione�(...)�al�fine�di�ridurre�[tale]�rischio�.�I�detti�piani,�secondo�la�stessa� disposizione,�possono�prevedere��misure�(...)�di�sospensione�delle�attivita�,�ivi�compreso�il� traffico�automobilistico,�che�contribuiscono�al�superamento�dei�valori�limite�.� 77.�^Nel�secondo�caso,�cioe�quando�e�certo�che�i�livelli�di�uno�o�piu�inquinanti�ecce- dono�i�valori�limite,�maggiorati�del�margine�di�tolleranza,�l'art.�8,�n.�3,�della�direttiva�96/62� dispone�che�gli�Stati�membri��adottano�misure�atte�a�garantire�l'elaborazione�o�l'attuazione� di�un�piano�o�di�un�programma�che�consenta�di�raggiungere�il�valore�limite�entro�il�periodo� di�tempo�stabilito�.�Tali�piani�o�programmi�sono�resi�pubblici�e�devono�riportare�le�informa- zioni�di�cui�all'allegato�IV�della�detta�direttiva.� 78.�^Poiche�la�Repubblica�d'Austria�sostiene�che�il�regolamento�contestato,�basato� sull'IG-L�che�recepisce�nel�diritto�nazionale�le�direttive�96/62�e�1999/30,�e�appunto�inteso� ad�attuare�le�disposizioni�di�cui�agli�artt.�7�e�8�della�direttiva�96/62,�occorre�previamente�esa- minare�se�il�detto�regolamento�abbia�effettivamente�tale�oggetto.� 79.�^Al�riguardo,�sebbene�il�metodo�utilizzato�per�la�misurazione�del�livello�del�biossido� di�azoto�nell'aria�ambiente�sia�stato�criticato�dalla�Repubblica�federale�di�Germania�e�dalla� Repubblica�italiana,�la�Commissione�stessa�non�contesta�che,�nel�2002�e�nel�2003,�il�valore� limite�annuale�fissato�per�questo�inquinante,�maggiorato�dal�margine�di�tolleranza,�sia�stato� superato�al�punto�di�controllo�di�Vomp/Raststa�tte.� 80.�^In�tali�circostanze,�la�Repubblica�d'Austria,�tenuto�conto�del�dettato�dell'art.�8,�n.�3,� delladirettiva96/62,�aveval'obbligo�diintervenire.�Certo,�ivalorilimite�stabilitiperilbiossido� di�azoto�devono�essere�rispettati,�in�conformita�alla�sezione�I�dell'allegato�II�della�direttiva� 1999/30,soltantoapartiredal1.�gennaio2010.Nondimeno,incasodisuperamentodeivalori� limite,�non�si�puo�contestare�ad�uno�Stato�membro�di�aver�agito�in�conformita�al�detto�art.�8,� n.�3,�gia�prima�dello�scadere�del�termine�in�causa,�allo�scopo�di�realizzare�progressivamente�il� risultato�previsto�da�quest'ultima�direttiva�e�di�raggiungere�cos|�,�nel�termine�assegnato,�l'obiet- tivo�da�essa�fissato.� 81.�^Risulta,�piu�in�particolare,�dall'art.�8,�n.�3,�della�direttiva�96/62�che,�in�caso�di� superamento�dei�valori�limite,�lo�Stato�membro�considerato�e�tenuto�ad�elaborare�o�ad� attuare�un�piano�o�un�programma,�che�deve�riportare�le�informazioni�elencate�all'allegato� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� IV�della�detta�direttiva,�come�le�informazioni�riguardanti�il�luogo�in�cui�e�avvenuto�il�supera- mento,�le�principali�fonti�di�emissione�responsabili�dell'inquinamento�o�le�misure�esistenti�e� progettate.�Per�definizione,�tale�piano�o�programma�deve�contenere�una�serie�di�misure� appropriate�e�coerenti�destinate�a�ridurre�il�livello�di�inquinamento�nelle�circostanze�con- crete�della�zona�considerata.� 82.�^E�tuttavia�necessario�constatare�che�le�misure�che�compaiono�all'art.�10�dell'IG-L,� i�principi�enunciati�all'art.�11�della�medesima�legge�e�le�disposizioni�specifiche�relative�al�set- tore�dei�trasporti,�contenute�nell'art.�14�dell'IG-L,�non�possono�essere�qualificati�come� �piano��o��programma��ai�sensi�dell'art.�8,�n.�3,�della�direttiva�96/62�in�quanto�essi�non� sono�in�alcun�modo�connessi�a�una�situazione�concreta�di�superamento�dei�valori�limite.� Quanto�al�regolamento�contestato�in�se�eper�se�,�adottato�sulla�base�delle�disposizioni�sum- menzionate�dell'IG-L,�anche�supponendo�che�esso�possa�essere�qualificatocome�piano�o� programma,�non�contiene,�come�ha�osservato�la�Commissione,�tutte�le�indicazioni�previste� all'allegato�IV�della�direttiva�96/62�e,�in�particolare,�quelle�considerate�ai�punti�7-10�di�tale� allegato.� 83.�^Date�le�circostanze,�anche�ammettendo�che�il�regolamento�contestato�sia�basato� sull'art.�8,�n.�3,�della�direttiva�96/62,�non�si�puo�ritenere�che�esso�costituisca�un'attuazione� corretta�ed�integrale�di�questa�disposizione.� 84.�^La�constatazione�che�precede�non�esclude�tuttavia�che�l'ostacolo�alla�libera�circo- lazione�delle�merci�provocato�dal�provvedimento�di�divieto�di�circolazione�emesso�con�il� regolamento�contestato�possa�essere�giustificato�da�una�delle�esigenze�imperative�di�interesse� generale�consacrate�dalla�giurisprudenza�della�Corte.� 85.�^Per�verificare�se�simile�ostacolo�sia�proporzionato�rispetto�allo�scopo�legittimo� perseguito�nella�fattispecie,�cioe�la�tutela�dell'ambiente,�occorre�stabilire�se�esso�sia�necessa- rio�ed�appropriato�al�conseguimento�dell'obiettivo�autorizzato.� 86.�^Al�riguardo,�la�Commissione�e�gli�Stati�membri�intervenienti�sottolineano�sia�l'as- senza�di�reali�mezzi�sostitutivi�per�il�trasporto�delle�merci�di�cui�trattasi�sia�l'esistenza�di� numerose�altre�misure,�quali�l'introduzione�di�limiti�di�velocita�o�di�sistemi�di�pedaggio�legati� alle�diverse�classi�di�mezzi�pesanti,�o�ancora�il�sistema�degli�ecopunti,�che�sarebbero�state� in�grado�di�ridurre�le�emissioni�di�biossido�di�azoto�a�livelli�accettabili.� 87.�^Senza�che�occorra�che�la�Corte�stessa�si�pronunci�sull'esistenza�di�mezzi�sostitutivi,� ferroviari�o�stradali,�per�garantire�il�trasporto�delle�merci�contemplate�del�regolamento�con- testato�a�condizioni�economicamente�accettabili�o�che�essa�verifichi�se�altre�misure,�combi- nate�a�no,�potessero�essere�adottate�per�conseguire�l'obiettivo�di�riduzione�delle�emissioni� di�inquinanti�nella�zona�in�parola,�e�sufficiente�osservare�al�riguardo�che,�prima�dell'ado- zione�di�una�misura�cos|�radicale�quale�il�divieto�totale�di�circolazione�su�un�tratto�dell'auto- strada�che�costituisce�una�via�di�comunicazione�vitale�tra�alcuni�Stati�membri,�incombeva� alle�autorita�austriache�esaminare�attentamente�la�possibilita�di�fare�ricorso�a�misure�meno� restrittive�della�liberta�di�circolazione,�escludendole�soltanto�qualora�fosse�chiaramente� dimostrata�la�loro�inadeguatezza�rispetto�all'obiettivo�perseguito.� 88.�^Piu�in�particolare,�tenuto�conto�dell'obiettivo�dichiarato�di�operare�un�trasferi- mento�del�trasporto�delle�merci�di�cui�trattasi�dalla�strada�alla�ferrovia,�le�dette�autorita� erano�tenute�ad�assicurarsi�che�esistesse�una�capacita�ferroviaria�sufficiente�ed�appropriata� a�consentire�tale�trasferimento�prima�di�decidere�di�adottare�un�provvedimento�come�quello� emanato�con�il�regolamento�contestato.� 89.�^Orbene,�come�ha�osservato�l'Avvocato�generale�al�paragrafo�113�delle�sue�conclu- sioni,�non�e�stato�provato�nella�fattispecie�che�le�autorita�austriache,�nell'elaborare�il�regola- mento�contestato,�abbiano�valutato�a�sufficienza�la�questione�se�l'obiettivo�di�ridurre�le�emis- sioni�di�inquinanti�potesse�essere�conseguito�mediante�altre�misure�meno�restrittive�della� liberta�di�circolazione�e�se�esistesse�effettivamente�un'alternativa�realistica�costituita�dal�tra- sporto�delle�merci�interessate�con�modalita�diverse�o�attraverso�altri�itinerari�stradali.� 90.�^Inoltre,�un�periodo�transitorio�limitato�a�due�mesi�tra�la�data�di�adozione�del�rego- lamento�contestato�e�quella�prevista�dalla�autorita�austriache�per�l'attuazione�del�divieto�set- toriale�di�circolazione�era�manifestamente�insufficiente�per�consentire�ragionevolmente�agli� operatori�interessati�di�adeguarsi�alle�nuove�circostanze�(v.,�in�questo�senso,�citate�sentenze� 14�dicembre�2004,�Commissione/Germania,�punti�79�e�80,�e�Radlberger�Getra�nkegesell- schaft�e�S.�Spitz,�punti�80�e�81).� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� 91.�^Considerato�quanto�precede,�occorre�concludere�che�il�regolamento�contestato,� contravvenendo�al�principio�di�proporzionalita�,�non�puo�essere�validamente�giustificato�da� ragioni�concernenti�la�tutela�della�qualita�dell'aria.�Ne�consegue�che�il�detto�regolamento�e� incompatibile�con�gli�artt.�28�CE�e�29�CE.� Sulla�violazione�dei�regolamenti�n.�881/1992�e�n.�3118/1993� 92.�^Secondo�la�Commissione,�il�regolamento�contestato�viola�anche�gli�artt.�1�e�3�del� regolamenton.881/1992,nonche�gliartt.�1�e6delregolamenton.�3118/1993.� 93.�^Al�riguardo,�e�sufficiente�constatare�che�tanto�nel�ricorso�o�nella�memoria�di� replica�quanto�in�udienza,�la�Commissione�si�e�astenuta�dal�dedurre�argomenti�specifici�a� sostegno�di�tale�censura.� 94.�^Ne�consegue�che�occorre�respingere�la�detta�censura.� 95.�^Alla�luce�di�quanto�precede,�occorre�dichiarare�che�la�Repubblica�d'Austria,�vie- tandoai�camiondipiu�di�7,5�tonnellate,�che�trasportano�determinate�merci,�di�circolare�su� un�tratto�dell'autostrada�A�12�nella�valle�dell'Inn,�a�seguito�dell'adozione�del�regolamento� contestato,�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�degli�artt.�28�CE�e�29� CE.� Sulle�spese� 96.�^Ai�sensi�dell'art.�69,�n.�2,�del�regolamento�di�procedura,�la�parte�soccombente�e� condannata�alle�spese�se�ne�e�stata�fatta�domanda.�Poiche�la�Commissione�ne�ha�fatto� domanda,�la�Repubblica�d'Austria,�rimasta�soccombente,�va�condannata�alle�spese.�Ai�sensi� del�n.�4�dello�stesso�articolo,�gli�Stati�membri�intervenuti�nella�causa�a�sostegno�delle�conclu- sioni�della�Commissione�sopportano�le�proprie�spese.� Per�questi�motivi,�la�Corte�(Grande�Sezione)�dichiara�e�statuisce� 1)�La�Repubblica�d'Austria,�vietando�ai�camion�di�piu�di�7,5�tonnellate,�che�trasportano� determinate�merci,�di�circolare�su�un�tratto�dell'autostrada�A�12�nella�valle�dell'Inn,�a� seguito�dell'adozione�del�regolamento�del�Presidente�del�Land�Tirolo�27�maggio�2003,�che� limita�il�trasporto�sull'autostrada�A�12�nella�valle�dell'Inn�(divieto�settoriale�di�circolazione)� [Verordnung�des�Landeshauptmanns�von�Tirol,�mit�der�auf�der�A�12�Inntalautobahn�verkehr- sbeschra�nkende�Ma�nahmen�erlassen�werden�(sektorales�Fahrverbot)],�e�venuta�meno�agli� obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�degli�artt.�28�CE�e�29�CE.� 2)�Il�ricorso�e�respinto�per�il�resto.� 3)�La�Repubblica�d'Austria�e�condannata�alle�spese.� 4)�La�Repubblica�federale�di�Germania,�la�Repubblica�italiana�e�il�Regno�deiPaesi� Bassi�sopportano�le�proprie�spese�.� Avvocatura�Generale�dello�Stato�^Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee�^Atto�di�inter- vento�del�Governo�della�Repubblica�Italiana,�nella�causa�C-320/03�^Commissione�delle� Comunita�Europee�c/�Repubblica�d'Austria,�promossa�ai�sensi�dell'articolo�226�CE,�e� diretta�a�far�dichiarare�che�con�il�divieto�di�trasportare�talune�merci�con�camion�o�semi- rimorchi�aventi�un�peso�totale�superiore�a�7,5�tonnellate�su�un�troncone�dell'autostrada� A/12�della�Valle�dell'Inn�(divieto�di�circolazione�settoriale),�introdotto�con�ordinanza� 27�maggio�2003�n.�279�del�Land�del�Tirolo,�la�Repubblica�d'Austria�e�venuta�meno�agli� obblighi�che�le�incombono�in�forza�degli�artt.�1�e�3�del�regolamento�(CEE)�del�Consiglio� 26�marzo�1992,�n.�881,�degli�artt.�1�e�6�del�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�25�ottobre� 1993,�n.�3118�e�degli�articoli�da�28�a�30�CE.�(ct.28690/03,�Avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).� �1.�^Con�ordinanza�27�maggio�2003�n.�279,�il�Land�del�Tirolo�ha�introdotto,�con�decor- renza�1.�agosto�2003�e�a�tempo�indeterminato,�il�divieto�assoluto�di�circolazione�sull'Auto- strada�A12�della�Valle�dell'Inn,�tra�il�Km�20,359�nel�Comune�di�Kundl�e�il�Km�66,780�nel� Comune�di�Ampass,�per�autocarri�con�rimorchio�e�motrici�con�semirimorchi�aventi�una� massa�complessiva�ammessa�superiore�alle�7,5�tonnellate,�che�trasportano�le�seguenti�merci:� ^tutti�i�rifiuti�ricompresi�nell'Indice�rifiuti�europeo�(conforme�alla�Decisione�della� Commissione�n.�2000/532/CE,�nella�versione�2001/573/CE);�^cereali;�^legno�e�sughero;�m inerali�di�ferro�e�non�di�ferro;�^pietre,�terre�e�materiali�di�scavo;�^autoveicoli�e�rimorchi;� ^acciaio�da�costruzioni.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 2.�^Nel�provvedimento�sono�previste�una�serie�di�deroghe�al�divieto�tra�cui,la�piu�rile- vante,�riguarda�i�trasporti�che�hanno�il�punto�di�partenza�o�di�arrivo�nella�citta�di�Innsbruk� o�nelle�circoscrizioni�di�Kufstein,�Schwaz�e�nella�regione�di�Innsbruck.� 3.�^Ritenendo�tale�misura�in�contrasto�con�gli�obblighi�che�derivano�dagli�articoli�1�e�3� del�Reg.�(CEE)�n.�881/1992�del�Consiglio,�dagli�articoli�1�e�6�del�Reg.�(CEE)�n.�3118/1993� del�Consiglio�nonche�dagli�artt.�28�e�30�CE,�la�Commissione�ha�proposto�il�23�luglio�2003� un�ricorso�alla�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee�ai�sensi�dell'art.�226�CE.� 4.�^Il�Governo�italiano�ha�chiesto,�ed�ottenuto,�di�intervenire�nella�causa�a�sostegno� della�posizione�della�Commissione.� 5.�^L'interesse�all'intervento�deriva�dal�fatto�che�l'ordinanza�del�Tirolo�danneggia�gra- vemente�tutti�gli�operatori�economici�italiani�che�utilizzano�(con�traffico�sia�bilaterale�che� di�transito)�il�valico�del�Brennero,�importante�arteria�di�collegamento�attraversata�(dati�del� 2001)�da�circa�1.600.000�veicoli�che�trasportano�merci,�pari�al�56%�di�tutti�i�veicoli�commer- ciali�che�utilizzano�i�valichi�tra�l'Italia�e�l'Austria.� 6.�^Come�gia�evidenziato�nell'atto�di�intervento�effettuato�nella�fase�cautelare�(causa� C-320/03�R),�tra�le�imprese�italiane�che�vengono�a�subire�danni�per�effetto�dell'ordinanza� vi�sono�in�primo�luogo�quelle�di�trasporto,�che�hanno�una�dimensione�prevalentemente� medio-piccola�(oltre�l'80%�di�esse�e�dotata�di�un�parco�macchine�inferiore�alle�10�unita�).� 7.�^Si�tratta�inoltre�di�aziende�specializzate�nel�trasporto�delle�merci�indicate�nell'ordi- nanza�che�non�sono�in�grado,�se�non�in�tempi�lunghi,�di�riconvertire�la�propria�attivita�verso� tipologie�merceologiche�diverse.� 8.�^Anche�altre�attivita�economiche,�oltre�agli�autostrasportatori,�verrebbero�a�subire� gravissimi�danni.� 9.�^Sulla�base�dei�dati�della�Confindustria�relativi�all'anno�2002,�risulta�che�l'industria� del�legno,�ad�esempio,�importa�dall'Austria�il�25,6%�dei�tronchi�e�il�57,8%�dei�segati.� 10.�^Il�divieto�di�transito�con�i�conseguenti�maggiori�oneri�di�trasporto,�si�rifletterebbe� sui�costi�di�tali�imprese,�che�subirebbero�inoltre�la�concorrenza�delle�aziende�del�Tirolo�per� le�quali�resta�invece�consentito�il�trasporto.� 11.�^Un�altro�settore�pesantemente�colpito�e�quello�dei�cereali.�Il�49%�delle�importa- zioni�di�grano�tenero�dei�paesi�dell'U.E.�proviene�da�Germania�ed�Austria�ed�il�90%�del�tra- sporto�e�su�strada.� 12.�^Con�il�divieto�di�transito�i�sensibili�aumenti�dei�costi�si�rifletterebbero�sui�prezzi� dei�prodotti�importati�in�Italia,�e�conseguentemente�su�beni�di�largo�consumo�come�il�pane� ela�pasta.Si�e�calcolato�un�aumento�di�costi�di�trasporto�del�30-40%.�Le�imprese�maggior- mente�colpite�sarebbero�quelle�delle�regioni�Lombardia,�Trentino,�Veneto�e�Friuli-Venezia� Giulia.� 13.�^Cio�premesso,�il�Governo�italiano�condivide�quanto�affermato�nel�ricorso�della� Commissione�e�cioe�che�l'ordinanza�del�Tirolo�si�pone�in�contrasto�con�il�principio�di�libera� circolazione�previsto�dagli�articoli�da�28�a�30�CE�e�dalla�legislazione�derivata�(articoli�1�e�3� del�Reg.�(CEE)�n.�881/1992�del�Consiglio,�articoli�1�e�6�del�Reg.�(CEE)�n.�3118/1993�del� Consiglio).� 14.�^In�particolare�l'ordinanza�viola�il�diritto�di�attraversare�il�territorio�austriaco.� 15.�^L'attraversamento�su�strada�dell'Austria�per�il�trasporto�di�merci�con�veicoli�aventi� peso�complessivo�superiore�a�7,5�t.,�si�effettua�tuttora�con�diritti�di�transito,�detti�ecopunti,�la�cui� base�giuridica�e�costituita�dall'art.�11�del�protocollo�n.�9�dell'atto�di�adesione�dell'Austria�alla� Comunita�Europea,�nonche�dalla�normativa�comunitaria�derivata�(Reg.�n.�3298/1994�del� 21�dicembre�1994,�come�modificato�dai�Reg.�n.�1524/1996�del�30�luglio�1996;�n.�609/00�del� 21�marzo�2000�e�n.�2012/00�del�21�settembre�2000;�da�ultimo�risulta�emanato�il�Reg.�(CE)� n.�2337/2003�del�Parlamento�Europeo�e�del�Consiglio�del�22�dicembre�2003�(1)).� (1)�In�GUCE 31�dicembre�2003�L�345/30��che�istituisce�per�il�2004�un�sistema�provvisorio�di� punti�per�gli�automezzi�pesanti�che�transitano�attraverso�l'Austria�nell'ambito�di�una�politica�dei� trasporti�sostenibile�.� IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^le decisioni 16. ^L'impresa che utilizza ecopunti puo� attraversare con propri veicoli pesanti il terri- torio austriaco, cos|� come identica possibilita� ha l'impresa che effettui una delle fattispecie di trasporto non soggette al versamento di ecopunti (come specificato nell'allegato C al Reg. 3298/1994). 17. ^L'introduzione dei divieti settoriali in questione costituisce, quindi, una violazione del diritto di attraversamento del territorio austriaco riconosciuto alle imprese munite di ecopunti o aventi comunque titolo all'attraversamento in quanto effettuano trasporti libera- lizzati. 18. ^Il divieto di transito contrasta inoltre con il diritto all'esercizio del cabotaggio. I Reg. (CEE) n. 3118/1993 del Consiglio e (CE) n. 792/1994 della Commissione, che fissano, rispettivamente, le condizioni per l'ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali di merci su strada in uno Stato membro e le modalita� di applicazione del Reg. (CEE) n. 3118/1993 ai vettori che effettuano trasporti in conto proprio, riconoscono a tutti vettori muniti di licenza comunitaria il diritto di effettuare attivita� di cabotaggio nel trasporto su strada nell'ambito di un paese membro. 19. ^Il divieto di transito limita questo diritto nella misura in cui incide sulla possibilita� di utilizzare un itinerario di primaria importanza per l'esercizio del cabotaggio in Austria. 20. ^L'ordinanza del Tirolo viola anche il diritto al trasporto infracomunitariodimerci su strada. 21. ^Il Reg. (CE) n. 881/1992 e� applicabile a tutti i trasporti internazionali, che ai sensi del citato regolamento sono: a)�gli spostamenti dei veicoli i cui punti di partenza e di arrivo siano situatiindue stati membri diversi, con o senza transito in uno o piu� stati membri o paesi terzi; b)�gli spostamenti dei veicoli da uno stato membro e verso un paese terzo e viceversa, con o senza transito in uno o piu� stati o paesi terzi; c)�gli spostamenti a vuoto relativi a tali trasporti. 22. ^Ai sensi dell'art. 3, par. 1, di tale regolamento per effettuare i trasporti internazio- nali di cui sopra �e�necessaria�una�licenza�comunitaria�. 23. ^Il rilascio della licenza comunitaria da parte di uno Stato membro ad un'impresa in esso stabilita attesta che il trasportatore e� ammesso al mercato dei trasporti su strada nelle relazioni di traffico fra tutti gli stati membri, nessuno escluso. Il divieto si pone in con- trasto con tale diritto. 24. ^Le misure adottate appaiono inoltre discriminatorie. 25. ^Come evidenzia la Commissione al punto 29 del ricorso, dagli stessi dati austriaci risulta che il divieto verrebbe a colpire ogni giorno 610 camion stranieri e solo 130 austriaci, con una percentuale di incidenza dei primi di oltre l'82%. 26. ^In conseguenza del divieto di transito le aziende di trasporto si troverebbero di fronte a due possibilita� : a)�utilizzare la ferrovia; b)�scegliere itinerari alternativi. 27. ^Dalla lettura delle osservazioni esplicative dell'ordinanza del Tirolo si evince come la scelta delle merci da vietare sia stata effettuata soprattutto in funzione dell'alternativa su ferrovia, considerata possibile. 28. ^A tale riguardo occorre considerare che le soluzioni praticabili per ferrovia sono tre: a)�il trasporto con vagone; b)�il trasporto combinato senza autista; c)�l'autostrada viaggiante. 29. ^La prima ipotesi non puo� di certo interessare le imprese di trasporto su gomma, ma solo le imprese �clienti�, che dovrebbero necessariamente utilizzare i treni merci. 30. ^Sono evidenti peraltro le difficolta� e gli oneri, anche per queste ultime, per il pas- saggio da un sistema di carico diretto della merce presso il mittente (e scarico presso il desti- natario), ad un sistema di trasporto piu� complesso ed articolato (su gomma fino alla ferrovia e poi nuovamente dalle stazioni di destinazione fino al domicilio del destinatario). RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 31.�^La�seconda�ipotesi�appare�impraticabile�per�le�piccole�e�medie�imprese�(che,�come� si�e��detto,�costituiscono�la�maggior�parte�delle�aziende�di�autotrasporto),�che�non�hanno� una�organizzazione�tale�da�consentire�il�recupero�del�contenitore�o�del�semirimorchio�alla� stazione�di�arrivo�per�poi�effettuare�la�consegna�al�destinatario.� 32.�^Resta�l'ultima�ipotesi�della�cosiddetta��autostrada�viaggiante�,�l'unica�che�sarebbe� in�astratto�praticabile.� 33.�^Tuttavia�essa�risulta�difficoltosa�ed�antieconomica�a�causa�di�numerosi�inconven ienti�da�tra�cui:� a) l'esigenza�di�prenotare�il�viaggio�con�congruo�anticipo;� b) gli�orari�spesso�non�corrispondenti�alle�esigenze�del�trasporto;� c) i�frequenti�ritardi�e�le�soppressione�di�treni,�con�lunghe�attese�ai�terminal�ferrov iari;� d) l'eccessiva�lentezza�del�mezzo; e) l'insufficienza�del�numero�dei�treni. 34.�^Nelle�sue�difese�la�Repubblica�d'Austria�sostiene�che�vi�sarebbe�la�possibilita��tecn ica�ed�economica�di�trasferire�su�ferrovia�i�veicoli�interessati�dal�divieto.� 35.�^Tale�affermazione�non�sembra�corretta.�Dal�prospetto�redatto�dal�GEIE^Gruppo� Europeo�di�Interesse�Economico�per�il�tunnel�di�base�del�Brennero�(All.�I),�risulta�che�nel� 2001�sul�tratto�interessato�dal�divieto,�vi�e��una�saturazione�della�capacita��di�trasporto�ferrov iario�di�merci;�si�indica�infatti�nel�103%�il�grado�di�utilizzo�della�capacita��.� 36.�^Proprio�per�incrementare�tale�capacita��e��stato�sottoscritto�tra�i�Ministeri�dei�Tras porti�Tedesco,�Italiano�ed�Austriaco,�il�piano�d'azione�Brennero�2005�(All.�II),�allo�scopo� di�incrementare�entro�il�2005�il�volume�di�trasporto�su�rotaia�sull'Asse�del�Brennero,�nella� misura�del�50%�rispetto�al�2001.� 37.�^In�tale�Piano�si�parla�espressamente�di��ostacoli infrastrutturali, rappresentati ad esempio dalle criticita� in termini di capacita� sulla linea e sui terminalspiu� importanti del tra- sporto combinato Germania Italia�.�E�ancora�si�fa�riferimento�alla��qualita� non sempre soddi- sfacente delle prestazioni dell'esercizio ferroviario�.� 38.�^Ma�se�questae��la�situazione,�non�e��pensabile�introdurre�in�una�ferrovia�gia��satura� e�con�problemi�di�efficienza�del�servizio�centinaia�di�nuovi�veicoli�da�trasportare.� 39.�^In�realta��gli�effetti�del�divieto�sarebbero�quelli�di�peggiorare�ulteriormente�la�qual ita��del�servizio�ferroviario�che�sarebbe�nel�contempo�del�tutto�insufficiente�a�reggere�l'urto� di�un�incremento�verticale�della�richiesta.� 40.�^Come�gia��evidenziato�nelle�osservazioni�svolte�in�sede�cautelare,�a�cio��vi�e��da� aggiungere�il�costo�notevolmente�piu��elevato�del�trasporto�su�rotaia.�Basti�pensare�che�il� costo�di�un�transito�stradale�per�i�veicoli�Euro�1,�2,�3�sulla�Direttrice�Brennero-Monaco�e�� di�. 90�circa�(dalle�5�alle�22),�mentre�il�costo�di�un�transito�su�autostrada�viaggiante�(ad� esempio�Wongl-Trento)�e��di�. 238.� 41.�^Stante�la�sostanziale�impraticabilita��della�soluzione�ferroviaria�per�la�gran�parte� dei�trasportatori,�non�resterebbe�a�costoro�che�trovare�strade�alternative,�diverse�da�quelle� austriache�prossime�all'autostrada�A12,�in�quanto�colpite�anch'esse�da�divieti�per�i�mezzi� pesanti�(quali�la�B171�e�la�B179)�oppure�palesemente�inidonee�a�sostenere�il�traffico�pesante.� 42.�^Le�altre�alternative�sia�ad�ovest�(tramite�la�Svizzera)�che�ad�est�(per�Salisburgo-L inz-Val�Pusteria)�comportano�pero��un�notevole�aumento�del�tragitto�e�dei�tempi.� 43.�^L'attraversamento�del�territorio�Svizzero�per�i�veicoli�oltre�le�34�tonnellate�e��inolt re�soggetto�ad�un�regime�di�autorizzazioni�contingentate�nonche�,�per�quel�che�riguarda�il� Tunnel�del�S.�Gottardo,�al�sistema�detto�del��contagocce�.� 44.�^Vi�e��pertanto�il�rischio�da�un�lato�che�le�autorizzazioni�possano�esaurirsi�e�dall'alt ro�che�vi�sia�un�rallentamento�nei�tempi�di�ingresso.� 45.�^A�cio��occorre�aggiungere�l'incidenza�delle�tasse�sul�traffico�pesante�che�sono�pari� (per�i�veicoli�Euro�2�e�3):� ^a�circa�. 120�per�il�San�Gottardo�(direttrice�Basilea-Chiasso);� ^a�circa�. 140�per�il�San�Bernardino�(direttrice�Lindau-Bassa�Baviera);� ^a�circa�. 120�per�il�Gran�San�Bernardo�(direttrice�Jura-Ain).� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� 46.�^A�tale�onere�occorre�anche�aggiungere�quello�per�il�ritardo�nelle�consegne�e�la�con- creta�possibilita�di�superamento�dei�tempi�di�guida,�che�farebbe�scattare�l'obbligo�di�arresto� del�veicolo�per�riposo�del�conducente�(previsto�dagli�articoli�6�e�7�del�Reg.�(CEE)�20�dicembre� 1985,n.�3820/1985),amenodiprevedereunsecondoautista(congliintuibiliaumentidispesa).� 47.�^L'ordinanza�del�Tirolo�giustifica�il�divieto�di�transito�con�le�esigenze�di�rispetto� della�normativa�in�tema�di�ambiente.� 48.�^Ma�a�tale�riguardo�non�sembra�che�siano�stati�rispettati�gli�articoli�7�e�8�della� direttiva�96/62/CE.� 49.�^L'articolo�7�prevede�al�paragrafo�3�che:� Gli�Statimembripredispongonopianid'azione�che�indicano�le�misure�da�adottarea�breve� termine�in�casi�di�rischio�di�un�superamento�dei�valori�limite�e/o�delle�soglie�d'allarme,�alfine� di�ridurre�il�rischio�e�limitarne�la�durata.�Tali�piani�possono�prevedere,�a�seconda�dei�casi,� misure�di�controllo�e,�ove�necessario,�di�sospensione�delle�attivita�,�ivi�compreso�il�traffico�auto- mobilistico,�che�contribuiscono�al�superamento�dei�valori�limite.� 50.�^Si�tratta�all'evidenza�di�misure�urgenti�e�temporanee,�tra�cui�non�puo�essere�di� certo�ricompreso�il�divieto�a�tempo�indeterminato�disposto�con�l'ordinanza�del�Tirolo.� 51.�^L'articolo�8�al�paragrafo�3�prevede�che:� Nelle�zone�e�negli�agglomerati�di�cui�al�paragrafo�1,�gli�Stati�membri�adottano�misure� atteagarantirel'elaborazioneol'attuazionediunpiano�odiunprogrammacheconsentadirag- giungereilvalorelimiteentroilperiododitempostabilito.�Talepianooprogramma,darendere� pubblico,�deve�riportare�almeno�le�informazioni�di�cui�all'allegato�IV.� 52.�^Orbene,�come�evidenziato�dalla�Commissione�al�punto�52�del�ricorso,�l'ordinanza�non� contiene�tutte�le�indicazioni�previste�dall'allegato�IV�ed�in�particolare�quelle�dai�punti�7�e�10.� 53.�^Ma�vi�sono�ulteriori�elementi�che�dimostrano�il�mancato�rispetto�delle�direttive� suddette.� 54.�^Ad�una�risposta�di�chiarimenti�circa�il�divieto�di�transito�introdotto�formulata�dal� Console�generale�d'Italia�di�Innsbruck,�l'ufficio�del�Governatore�del�Tirolo�ha�risposto�con� la�nota�22�luglio�2003�(All.�IV�che�si�deposita�con�traduzione�non�ufficiale),�dal�cui�conte- nuto�risulta�che:� a)�le�centraline�di�rilevamento�nell'Unterinntal�tirolese�che�hanno�rilevato�il�supera- mento�dei�valori�massimi�di�emissione�si�trovano�nelle�localita�Hall,�Innsbruck�e�Vomp;� b)�solo�per�quest'ultima�postazione�il�superamento�e�da�attribuirsi�al�traffico�auto- stradale;� c)�la�centralina�diVompe�posta�in�un'Area�di�servizio�dell'autostrada.� 55.�^Orbene,�la�collocazione�della�centralina�di�Vomp�non�sembra�rispettare�i�criteri�pre- vistinell'allegato�6punto�1�della�direttiva�1999/30/CEinquantoil�rilevamento�appare�riferito� ad�un�microambiente�eccessivamente�ridotto.�La�norma�prevede�infatti�che�nei�rilevamenti�a� tutela�della�salute�umana��Ipunti�di�campionamento�dovrebbero�in�generale�essere�situati�in� modo�da�evitare�misurazioni�di�microambienti�molto�ridotti�nelle�loro�immediate�vicinanze�.� 56.�^Addirittura�il�punto�b)�della�stessa�disposizione�prevede�che�per�i�rilevamenti�a� protezione�degli�ecosistemi�e�della�vegetazione�(alla�cui�tutela�e�pure�diretta�l'ordinanza�del� Tirolo)��Ipunti�di�campionamento�concernenti�la�protezione�degli�ecosistemi�o�della�vegeta- zione�dovrebbero�essere�situati�a�piu�di�20�km�dagli�agglomerati�o�a�piu�di�5�km�da�altre�aree� edificate�o�impianti�industriali�o�autostrade�.� 57.�^Inoltre�dal�contenuto�della�citata�risposta�del�22�luglio�2003�non�sembra�emergere� che�il�superamento�del�limite�di�emissione�sia�avvenuto�per�almeno�18�volte�in�un�anno�civile,� come�impone�l'allegato�II,�paragrafo�I,�alla�direttiva�1999/30/CE.� 58.�^Ma�al�di�la�di�tutto,�si�pone�indubbiamente�un�problema�di�equilibrio�tra�il�diritto� alla�libera�circolazione�delle�merci�e�il�diritto�alla�tutela�dell'ambiente�e�della�salute,� entrambi�tutelati�in�sede�comunitaria.� 59.�^A�tale�riguardo�si�ritiene�che�utili�indicazioni�si�possano�rinvenire�nella�recente� sentenza�della�Corte�del�12�giugno�2003�emessa�nella�causa�C-112/00�(Eurogen�Schmidber- ger�contro�Repubblica�D'Austria)�che�presenta�alcuni�aspetti�analoghi�alla�presente�causa.� 60.�^In�quel�giudizio,�a�seguito�di�domanda�pregiudiziale�ex�art.�234�CE,�la�Corte�era� chiamata�a�valutare�la�compatibilita�con�il�principio�di�libera�circolazione�delle�merci,�del� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� comportamento�delle�autorita��austriache�le�quali�avevano�autorizzato�una�manifestazione� con�finalita��di�tutela�ambientale�che�aveva�comportato�il�blocco�totale�dell'autostrada�del� Brennero�per�quasi�30�ore.� 61.�^Orbene,�nel�valutare�l'esistenza�di�violazioni�alla�libera�circolazione�delle�merci,�la� Corte�(punti�da�51�a�56)�ha�affermato�quanto�segue:� �Sull'esistenza�di�un�ostacolo�alla�libera�circolazione�delle�merci� 51.�A�tal�proposito�si�deve�ricordare�innanzi�tutto�che�la�libera�circolazione�delle� merci�costituisce�uno�dei�principi�fondamentali�della�Comunita��.� 52.�Cos|�,�l'art.�3�del�Trattato�CE�(divenuto,�in�seguito�a�modifica,�art.�3�CE),�inserito�nella� primapartedellostesso,daltitolo��Principi�,dispone,allalett.�c),che,aifinienunciatidall'art.�2� del�Trattato�stesso,�l'azione�della�Comunita��comporta�un�mercato�interno�caratterizzato�dall'eli- minazione,�fragli�Statimembri,�degliostacoli,�inparticolare,�allaliberacircolazionedellemerci.� 53.�L'art.�7�A�del�Trattato�CE�(divenuto�in�seguito�a�modifica,�art.�14�CE)�prevede,�al� suo�secondo�comma,�che�il�mercato�interno�comporta�uno�spazio�senza�frontiere�interne�nel� quale�e��garantita�la�libera�circolazione�delle�merci,�secondo�le�disposizioni�del�detto�Trattato.� 54.�Tale�principio�fondamentale�e��attuato�segnatamente�dagli�artt.�30�e�34�del�Trattato.� 55.�In�particolare,�l'art.�30�stabilisce�che�sono�vietate�fra�gli�Stati�membri�le�restrizioni� quantitative�all'importazione�nonche�qualsiasi�misura�di�effetto�equivalente.�Del�pari,� l'art.�34�vieta�tra�questi�ultimi�le�restrizioni�quantitative�all'esportazione�e�qualsiasi�misura� di�effetto�equivalente.� 56.�Risulta�da�giurisprudenza�costante,�a�partire�della�sentenza�11�luglio�1974,�causa� 8/1974,�Dassonville�(Racc.�pag.�837,�punto�5),�che�tali�disposizioni,�inserite�nel�loro�contesto,� devono�essere�intese�nel�senso�che�esse�mirano�ad�eliminare�qualsiasi�ostacolo,�diretto�o�indi- retto,�attuale�o�in�potenza,�alle�correnti�di�scambi�nel�commercio�intracomunitario�(v.,�in� tal�senso,�sentenza�9�dicembre�1997,�causa�C-265/1995,�Commissione/Francia,�Racc.pag.� I-6959,�punto�29).�.� 62.�^Si�legge�ancora�nella�sentenza:� �60.�Considerato�il�ruolo�fondamentale�attribuito�alla�libera�circolazione�delle�merci� nel�sistema�comunitario�e,�in�particolare,�al�fine�di�permettere�il�buon�funzionamento�del� mercato�interno,�l'obbligo�di�ciascuno�Stato�membro�di�garantire�la�libera�circolazione�dei� prodotti�sul�suo�territorio�adottando�le�misure�necessarie�ed�appropriate�per�eliminare�qual- siasi�ostacolo�derivante�da�atti�di�privati�si�impone�senza�doversi�distinguere�se�simili�atti�com- promettano�i�flussi�di�importazione�o�di�esportazione,�ovvero�il�semplice�transito�delle�merci.� 61.�......� 62.�Ne�discende�che,�quando�in�una�situazione�quale�quella�di�cui�alla�causa�princi- pale�le�competenti�autorita��nazionali�si�devono�confrontare�con�ostacoli�all'effettivo�esercizio� di�una�liberta��fondamentale�sancita�dal�Trattato,�quale�la�libera�circolazione�delle�merci,� derivanti�da�azioni�condotte�da�soggetti�privati,�esse�sono�tenute�ad�adottare�i�provvedimenti� adeguati�alfine�di�garantire�tale�liberta�nello�Stato�membro�interessato,�anche�se,�come�nella� causa�principale,�tali�merci�sono�semplicemente�in�transito�attraverso�l'Austria�per�essere�tra- sportate�in�Italia�o�in�Germania.� 63.�Va�aggiunto�che�tale�obbligo�degli�Stati�membri�e�ancor�piu�essenziale�quando�si� tratta�di�un�asse�stradale�di�primaria�importanza,�quale�l'autostrada�del�Brennero,�che�rappre- senta�una�delle�principali�vie�di�comunicazione�terrestri�per�gli�scambi�tra�l'Europa�settentrio- nale�ed�il�nord�dell'Italia.� 64.�Risulta�da�quanto�precede�che�il�fatto�che�le�autorita��competenti�di�uno�Stato� membro�non�abbiano�vietato�una�manifestazione�che�ha�comportato�il�blocco�totale,�per� quasi�30�ore�ininterrotte,�di�una�via�di�comunicazione�importante,�quale�l'autostrada�del� Brennero,�e��tale�da�limitare�il�commercio�intracomunitario�delle�merci�e�deve�pertanto�essere� considerato�una�misura�di�effetto�equivalente�a�restrizioni�quantitative,�incompatibile�in�linea� diprincipiocongliobblighideldirittocomunitariorisultantidagliartt.�30e34delTrattato,letti� in�combinato�disposto�con�l'art.�5�dello�stesso,�a�meno�che�tale�mancato�divieto�possa�risultare� obiettivamente�giustificato.�(2)�.� (2)�Il�corsivo�e��aggiunto.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� 63.�^Ed�in�ordine�alla�richiesta�del�giudice�del�rinvio�se�una�manifestazione�con�finalita� di�tutela�dell'ambiente�e�della�salute�pubblica�potesse�costituire�una�giustificazione�idonea,� la�Corte�ha�precisato�(per�quanto�in�questa�sede�interessa),�che��la�tutela�dell'ambiente�e� della�sanita�pubblica,�segnatamente�in�tale�regione,�puo�,�a�talune�condizioni,�rappresentare� un�legittimo�obiettivo�di�interesse�generale�tale�da�giustificare�una�limitazione�alle�liberta� fondamentali�garantite�dal�Trattato,�tra�cui�la�libera�circolazione�delle�merci�.� 64.�^La�Corte�e�infine�pervenuta�ad�una�pronuncia�di�compatibilita�della�oggettiva� restrizione�imposta�agli�scambi�intracomunitari�con�gli�articoli�28�e�30�CE�in�quanto�la�riu- nione�che�l'aveva�provocata,�per�le�modalita�con�le�quali�era�stata�organizzata�e�si�era�svolta,� costituiva�espressione�dei�diritti�fondamentali�alla�liberta�di�espressione�e�alla�liberta�di�riu- nione.� 65.�^Anche�nel�caso�in�esame�siamo�in�presenza�di�una�oggettiva�limitazione�del�princi- pio�di�libera�circolazione�delle�merci,�a�giustificazione�del�quale�il�Governo�austriaco� richiama�l'esigenza�di�tutela�dell'ambiente�e�della�salute�pubblica.� 66.�^Sono�allora�applicabili�in�questa�sede�i�seguenti�principi�affermati�nella�citata�sen- tenza�12�giugno�2003�(punti�78�e�81):� �78.�A�tal�proposito�si�deve�osservare�che,�da�un�lato,�la�libera�circolazione�delle� merci�rappresenta�certamente�uno�dei�principi�fondamentali�nel�sistema�del�Trattato;�tutta- via,�a�talune�condizioni,�essa�puo�subire�restrizioni�per�le�ragioni�di�cui�all'art.�36�del�Trat- tato�stesso,�oppure�per�i�motivi�imperativi�di�interesse�generale�riconosciuti�ai�sensi�di�una� costante�giurisprudenza�della�Corte�a�partire�dalla�sentenza�20�febbraio�1979,�causa� 120/1978,�Rewe-Zentral,�detta��Cassis�de�Dijon��(Racc. pag.�649).� ............................... 81.�In�tali�circostanze,�deve�effettuarsi�un�bilanciamento�tra�gli�interessi�di�cui�si�tratta� e�deve�accertarsi,�con�riferimento�a�tutte�le�circostanze�di�ciascuna�fattispecie,�se�sia�stato� osservato�un�giusto�equilibrio�tra�tali�interessi.�.� 67.�^Nella�presente�causa�si�dovra�pertanto�verificare�se�il�divieto�di�circolazione�a� tempo�indeterminato�adottato�dal�Tirolo�sia�proporzionato�con�riferimento�all'obiettivo�di� tutelare�l'ambiente�e�la�salute�pubblica,�tenuto�conto�della�limitazione�che�si�impone�alla� liberta�di�circolazione�delle�merci.� 68.�^Orbene,�dalla�lettura�dell'ordinanza�e�dalle�relative�note�esplicative,�risulta�che�lo� scopo�del�provvedimento�e�quello�di�ridurre�del�10%�il�traffico�pesante�con�i�conseguenti� riflessi�sulla�percentuale�di�biossido�di�azoto�nell'aria.� 69.�^Dall'allegato�documento�del�Ministero�dei�Trasporti�austriaco�(All.�III),�risulta� che�nel�2001�il�72%�dei�trasporti�in�Austria�era�locale,�il�17%�Import/Export�e�solo�l'11%�di� transito.�L'ordinanza�del�Tirolo�verrebbe�ad�incidere�nelle�sue�intenzioni,�su�questo�11%� riducendolo�del�10%�e�quindi�dell'1,1%�totale),�senza�incidere�in�alcun�modo�sul�traffico� locale,�nonostante�sia�molto�piu�inquinante�perche�non�soggetto�al�sistema�degli�ecopunti.� 70.�^Sotto�tale�profilo�il�divieto�di�transito�appare�pertanto�inadeguato�e�sproporzio- nato,�anche�perche�non�tiene�conto�che�nello�stesso�tratto�dell'A/12�e�stato�prorogato�al� 31�dicembre�2003�il�divieto�di�circolazione�notturno�introdotto�nell'ottobre�2002,�i�cui�effetti� percio�si�sarebbero�potuti�conoscere�solo�a�fine�2003.� 71.�^Inoltre,�come�ha�rilevato�la�Commissione�nel�ricorso,�erano�ipotizzabili�misure� alternative�non�discriminatorie�che�tenessero�piu�logicamente�conto�del�diverso�grado�di� inquinamento�dei�veicoli.� 72.�^Il�divieto�di�transito�colpisce�invece�indiscriminatamente�tutti�i�veicoli�che�traspor- tano�le�merci�ivi�indicate,�indipendentemente�dal�livello�di�emissioni�di�ciascun�mezzo,�pena- lizzando�in�modo�ingiustificato�veicoli�con�basse�emissioni�(quali�sono�per�la�gran�parte� quelli�di�transito�con�ecopunti)�e�consentendo�invece�il�transito�ai�mezzi�locali,�in�genere� piu�inquinanti.� 73.�^La�Repubblica�Austriaca�al�riguardo�sembra�contestare�la�circostanzache�conil� meccanismo�degli�ecopunti�si�sia�gia�ottenuto�una�riduzione�delle�emissioni,�richiamando� degli�studi�che�avrebbero�dimostrato�la�inattendibilita�della�classificazione�dei�veicoli�(sulla� base�delle�rispettive�emissioni)�in�Euro�1,�Euro�2�ecc..� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 74.�^Ma�a�tale�riguardo�non�si�puo�che�evidenziare�come�il�sistema�suddetto�e�quello� preso�a�base�dal�legislatore�comunitario�per�cui,�al�di�la�della�correttezza�delle�rilevazioni� tecniche�richiamate�dal�Governo�austriaco,�non�appare�possibile�contestarne�la�validita�fino� a�che�anche�il�legislatore�non�ne�prenda�atto.� 75.�^Per�i�suesposti�motivi�il�Governo�italiano�chiede�l'accoglimento�delle�conclusioni� formulate�dalla�Commissione.� Roma,�16�gennaio�2004�^Avvocato�dello�Stato�Gianni�De�Bellis�.� IGIUDIZIAINACORSOA CORTEGIUSTIZIACE IGIUDIZIAINACORSOA CORTEGIUSTIZIACE Causa C-1/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Ricongiungimento famil iare di lavoratori extracomunitari con permesso di soggiorno e/o dell'UE ^Ordinanza�della�Utla�nningsna�mnd (Svezia),�depositata�il�4�gennaio� 2005�(cs.�19026/05,�avv.�dello�Stato�M.�Massella�Ducci�Teri).� IL fattO Dopo�aver�ottenuto�dall'Ambasciata�svedese�in�Pechino�un�visto�valido� fino�al�21�agosto�2003,�una�cittadina�di�Stato�terzo�ha�presentato�all'Auto- rita�svedese�per�l'immigrazione�una�domanda�di�permesso�di�soggiorno,� invocando�il�vincolo�di�parentela�con�un�figlio�sposato�con�cittadina�tede- sca.�Il�figlio�e�la�di�lui�moglie�hanno�un�permesso�di�soggiorno�in�Svezia� motivato�dall'attivita�di�lavoratrice�autonoma�svolta�dalla�moglie.�Non�rite- nendosi�provato�il�vincolo�di�dipendenza�economica,�la�richiesta�e�stata� respinta.� IquesitI 1�a.�^Se,�alla�luce�della�sentenza�nella�causa�C-109/01,�l'art.�10�del�rego- lamento�(CEE)�n.�1612/68�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�il�cittadino� di�uno�Stato�terzo�che�e�parente�di�un�lavoratore�dipendente�nel�modo�ivi� previsto,�debba�soggiornare�legalmente�nella�Comunita�per�poter�avere� diritto�di�risiedervi�insieme�al�lavoratore�dipendente�e�se,�analogamente,� l'art.�1�della�direttiva�73/148/CEE�debba�interpretarsi�nel�senso�che�il�diritto� di�residenza�di�un�cittadino�di�uno�Stato�terzo,�parente�del�cittadino�dell'U- nione�europea,�presuppone�che�il�cittadino�di�uno�Stato�terzo�soggiorni�legal- mente�nella�Comunita�.� 1�b.�^Qualora�la�direttiva�73/148/CEE�debba�essere�interpretata�nel� senso�che�la�condizione�perche�un�cittadino�di�uno�Stato�terzo,�parente�di� un�cittadino�dell'Unione�europea,�possa�rivendicare�il�diritto�di�soggiorno� secondo�la�direttiva�e�che�egli�soggiorni�legalmente�nella�Comunita�,�se�cio� sia�tale�da�implicare�che�tale�persona�deve�essere�titolare�di�un�permesso�di� soggiorno�valido,�che�le�consente�o�puo�consentirle�di�soggiornare�in�uno� degli�Stati�membri.�In�mancanza�di�un�permesso�di�soggiorno,�se�sia�suffi- ciente�un'autorizzazione�al�soggiorno�emessa�per�altre�ragioni,�per�una�per- manenza�piu�o�meno�lunga�oppure�se,�come�nella�causa�attualmente�pen- dente�dinanzi�all'Utlai nningsnai mnd,�sia�sufficiente�che�la�persona�che�richiede� il�permesso�di�soggiorno�sia�in�possesso�di�un�visto�valido.� 1�c.�^Qualora�il�cittadino�di�uno�Stato�terzo,�parente�di�un�cittadino� dell'Unione�europea,�non�possa�rivendicare�un�diritto�di�soggiorno�ai�sensi� della�direttiva�73/148/CEE,�poiche�non�soggiorna�legalmente�nella�Comu- nita�,�se�il�rifiuto�di�concedergli�il�permesso�di�soggiorno�limiti�il�diritto�di� stabilimento�del�cittadino�dell'Unione�previsto�dall'art.�43�del�Trattato�di� Roma.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 1�d.�^Qualora�il�cittadino�di�uno�Stato�terzo,�parente�di�un�cittadino� dell'Unione�europea,�non�possa�rivendicare�un�diritto�di�soggiorno�ai�sensi� della�direttiva�73/148/CEE,�poiche�non�soggiorna�legalmente�nella�Comu- nita�,�se�la�sua�espulsione�dal�paese,�dovuta�al�fatto�che�la�richiesta�di�per- messo�di�soggiorno�nazionale�non�puo�essere�accolta�dopo�il�suo�ingresso�in� Svezia,�limiti�il�diritto�di�stabilimento�di�un�cittadino�dell'Unione,�previsto� dall'art.�43�del�Trattato�di�Roma.� 2�a.�^Se�l'art.�1,�lett.�d),�della�direttiva�73/148/CEE�debba�essere�inter- pretato�nel�senso�che��essere�a�carico��significa�che�il�parente�del�cittadino� dell'Unione�europea�dipende�economicamente�da�quest'ultimo�per�poter�rag- giungere�un�livello�minimo�di�sussistenza�accettabile�nel�suo�Stato�di�origine� oppure�nello�Stato�in�cui�risiede�permanentemente.� 2�b.�^Se�l'art.�6,�lett.�b),�della�direttiva�73/148/CEE�debba�essere�inter- pretato�nel�senso�che�gli�Stati�membri�possono�esigere�dal�parente�di�un�cit- tadino,�o�del�suo�coniuge,�che�presenti,�oltre�ad�un�impegno�da�parte�del�cit- tadino�dell'Unione,�documenti�comprovanti�l'esistenza�di�un'effettiva�situa- zione�di�dipendenza.� LA posizionE assuntA daL GovernO italianO Il�Governo�Italiano�ha�ritenuto�che�non�sussistesse�un�interesse�concreto� ad�intervenire�nel�giudizio�in�esame.� Causa C-14/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Punto 3 dell'allegato del regolamento CEE n. 442/2000 ^Tariffa doganale comune ^Ordi- nanza�del�Gerechtshofte Amsterdam (Paesi�Bassi)�notificata�il�16�marzo� 2005�(cs.�20466/05,�avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).� IL fattO Una�societa�di�diritto�americano�con�sede�in�Minneapolis�(U.S.A.)�ha� presentato�dinanzi�alla�sezione�doganale�del�Gerechtshof di�Amsterdam�un� ricorso�contro�la�pronuncia�del�capo�dell'ufficio�imposizioni�della�dogana�di� Rotterdam�del�25�marzo�2003,�con�cui�veniva�respinto�il�reclamo�della�ricor- rente�contro�l'informazione�tariffaria�vincolante�ad�essa�rilasciata�il�7�feb- braio�2003.� IquesitI 1.�^Se�il�punto�3�dell'allegato�del�regolamento�Ce�n.�442/2000�vada� interpretato�nel�senso�che�tale�punto�riguarda�anche�la�merce�descritta�nel� paragrafo�relativo�ai�fatti.� 2.�^In�caso�affermativo,�se�il�regolamento�sia�valido�su�tale�punto.� 3.�^Qualora�il�regolamento�non�sia�valido�o�non�si�riferisca�alla�merce� di�cui�e�causa,�se�la�TDC�possa�essere�interpretata�nel�senso�che�questa�merce� debba�essere�classificata�come��oggetti perfeste��alla�voce�9505�90�00.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�39 Causa C-15/05 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Regolamento CE della Commissione 23 novembre 1998 n. 2518 ^Tariffa doganale comune ^ Ordinanza�del�Gerechtshof te Amsterdam (Paesi�Bassi),�notificata�il� 16�marzo�2005�(cs.�20474/05,�avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).� IL fattO L'interessata�ha�presentato�all'Hoofd van de Belastingdienst/Douane district Rotterdam (capo�dell'ufficio�imposte�^distretto�doganale�di�Rotter- dam�^l'Ispettore)�otto�moduli�di�richiesta�per�informazioni�tariffarie�vinco- lanti�per�diversi�tipi�di�veicoli,�indicati�tutti�come��KawasakiAllTerrainVehi- cle�.�Nei�moduli�di�richiesta�l'interessata�aveva�menzionato�per�ciascuno�dei� veicoli�la�classificazione�secondo�la�tariffa�doganale�comune�(TDC)�da�essa� proposta.�L'Ispettore�ha�rilasciato�otto�informazioni�tariffarie�vincolanti,� nelle�quali�tutti�i�tipi�di�veicolo�^diversamente�da�quanto�proposto�dall'inte- ressata�^sono�classificati�alla�voce�8703�21�10�della�TDC.�Oggetto�della�con- troversia�e�a�quale�voce�debbano�essere�classificati�i�diversi�veicoli.� IquesitI 1.�^Se�il�regolamento�CE�della�Commissione�23�novembre�1998,� n.�2518,�relativo�alla�classificazione�di�talune�merci�nella�nomenclatura�com- binata�(Gazzetta Ufficiale L�315,�pag.�3),�sia�valido,�nella�parte�in�cui�i�veicoli� a�quattro�ruote�all terrain nuovi,�sono�classificati�come�un�veicolo�costruito� per�il�trasporto�di�persone�ai�sensi�della�voce�8703�21�della�TDC�(tariffa� doganale�comune).� 2.�^Qualora�il�regolamento�non�fosse�valido,�se�la�TDC�puo�essere� interpretata�nel�senso�che�i�beni�controversi�possono�essere�classificatiin� una�delle�sottovoci�8701�90�della�TDC.� Causa C-16/05 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Art. 41, n. 1, del protoc ollo addizionale allegato all'Accordo di associazione CEE ^Turchia del 23 novembre 1970 ^Diritto di soggiorno dei cittadini turchi ^Ordinanza� della�House of Lords (Regno�Unito),�notificata�il�16�marzo�2005� (cs.�20545/05,�avv.�dello�Stato�M.�Massella�D.T.).� IL fattO L'interessato�ha�chiesto�il�permesso�di�ingresso�nel�Regno�Unito�allo� scopo�di�mettersi�in�affari.�Egli�ha�fatto�riferimento�alle�disposizioni�dell'Ac- cordo�di�associazione�e�del�Protocollo�addizionale,�ed�ha�chiesto�che�la�sua� domanda�venisse�esaminata�con�riferimento�alle�norme�sull'immigrazione� che�erano�applicabili�il�1.�gennaio�1973.�L'interessato�intende�avviare�un'im- presa�di�pulizie�nel�nord�di�Londra.� IL quesitO Se�l'art.�41,�n.�1,�del�Protocollo�addizionale�allegato�all'accordo�di�asso- ciazione�firmato�a�Bruxelles�il�23�novembre�1970�debba�essere�interpretato� nel�senso�che�vieta�ad�uno�Stato�membro�di�introdurre�nuove�restrizioni,� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� rispetto�alla�data�in�cui�detto�protocollo�e�entrato�in�vigore�in�tale�Stato� membro,�in�ordine�alle�condizioni�ed�alla�procedura�per�l'ingresso�nel�suo�ter- ritorio�di�un�cittadino�turco�che�chiede�di�mettersi�in�affari�nello�Stato�mem- bro�in�questione.� Causa�C-20/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Diritto�d'autore�^Conf ormita�al�diritto�comunitario�dei�contrassegni�S.I.A.E.,�obbligatori�ai� sensi�dell'art.�171-ter,�comma�1,�lett.�c),�R.D.�n.�633/1941�^Art.�3�Trat- tato�CE,�Dir.�83/189/CEE�sui�contrassegni�e�Dir.�92/100/CE�sul�diritto� d'autore�^Ordinanza�del�Tribunale�di�Forl|�,�emessa�il�21�gennaio�2005� (cs.�32857/05,�avv.�dello�Stato�M.�Massella�Ducci�Teri).� IL fattO La�questione�pregiudiziale�in�epigrafe�stigmatizzata�trae�origine�dal�pro- cedimento�penale�dinanzi�al�Tribunale�di�Forl|�nel�quale�il�Sig.�S.�e�imputato� del�reato�di�cui�all'art.�171-ter�comma�1�lett.�c)�della�legge�n.�633/1941,�poi- che�,�in�qualita�di�legale�rappresentante�della�Societa�K.�S.r.l.,�deteneva�e� commercializzava�presso�i�magazzini�dell'impresa�n.�1873�CD�contenenti�le� opere�del�Maestro�De�Chirico�e�n.�308�CD�contenenti�le�opere�del�Maestro� Schifano,�tutti�privi�del�contrassegno�S.I.A.E.� La�normativa�italiana�che�disciplina�la�materia�del�diritto�d'autore�e�il� R.D.�n.�633/1941�che�ha�subito�nel�tempo�importanti�modiche.�Tra�le�piu� rilevanti�si�rileva�l'introduzione�del�sopra�richiamato�art.�171-ter�comma�1� lett.�c)�ad�opera�del�decreto�legislativo�n.�685�del�1994,�norma�di�attuazione� della�direttiva�comunitaria�92/100.�Con�tale�articolo�il�Legislatore�puniva� con�la�reclusione�da�tre�mesi�a�tre�anni�e�con�la�multa�da�Lire�500.000�a�lire� 6�milioni,�numerose�condotte�ed�in�particolare�la�condotta�di�chi,�pur�non� avendo�concorso�alla�duplicazione�o�riproduzione,�pone�in�commercio,�cede� in�noleggio�e�comunque�in�uso�a�qualunque�titolo,�a�fine�di�lucro,�detiene� per�gli�usi�anzidetti�...:�videocassette,�musicassette�di�opere�cinematografiche� o�audiovisive�o�sequenze�di�immagini�od�altro�supporto�contenente�fono- grammi�in�movimento,�non�contrassegnati�dalla�S.I.A.E.� Una�novella�importante�e�introdotta�con�la�legge�n.�248/2000�che�con� il�suo�art.�10�ha�introdotto�un�nuovo�art.�181-bis�stabilendo�una�disciplina� specifica�sul�contrassegno�S.I.A.E.�ribadendone�l'obbligo�di�apposizione�agli� effetti�di�cui�all'art.�171-bis�e�ter�e�novellando�nello�specifico�l'art.�171-ter� comma�1�nel�seguente�modo:��...�e�punito�con�la�pena�della�reclusione� chiunque�a�fini�di�lucro�detiene�per�la�vendita�o�la�distribuzione,�pone�in� commercio,�vende�o�noleggia,�cede�a�qualsiasi�titolo,�proietta�in�pubblico,� trasmette�a�mezzo�radio�o�televisione�con�qualsiasi�procedimento,�videocas- sette,�musicassette�o�qualsiasi�supporto�contenente�fonogrammi�o�video- grammi�di�opere�musicali,�cinematografiche�o�audiovisive�o�sequenze�di� immagini�in�movimento,�od�altro�supporto�per�il�quale�e�prescritta,�ai�sensi� della�presente�legge,�l'apposizione�di�contrassegno�da�parte�della�S.I.A.E.,� privi�del�contrassegno�medesimo�o�dotati�di�contrassegno�contraffatto�o� alterato�...�.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�41 IquesitI Nell'ambito�della�propria�difesa�l'imputato�ha�posto�l'istanza�di� domanda�pregiudiziale�che�il�Tribunale�di�Forl|�accoglieva�pedissequamente� formulando�i�seguenti�quesiti:� 1.�^la�direttiva�del�Consiglio�92/100/CEE�del�19�novembre�1992�con- cernente�il�diritto�di�noleggio,�il�diritto�di�prestito�e�taluni�diritti�connessi�al� diritto�d'autore�in�materia�di�proprieta�intellettuale,�nonche�l'art.�3�del�Trat- tato�con�riferimento�al�divieto�imposto�agli�Stati�membri�di�imporre��dazi� doganali��e��restrizioni�quantitative�all'entrata�e�all'uscita�delle�merci��e� �tutte�le�altre�misure�di�effetto�equivalente��nonche�gli�artt.�23-27�del�Trat- tato�CE.�Al�fine�di�verificare�se�l'apposizione�del�contrassegno�S.I.A.E.� debba�intendersi�come�misura�di�effetto�equivalente�ai�sensi�del�sopradetto� Trattato;� 2.�^la�direttiva�del�Consiglio�83/189/CEE�del�28�marzo�1983,�che� prevede�una�procedura�d'informazione�nel�settore�delle�norme�e�delle�regola- mentazioni�tecniche,�cos|�come�modificata�dalla�direttiva�del�Consiglio� 88/182/CEE�del�22�marzo�1998,�al�fine�di�verificare�se�l'apposizione�di�un� contrassegno�S.I.A.E.�rientri�nella�previsione�sopraindicata.� LA posizionE assuntA daL GovernO italianO Il�Governo�italiano�ha�presentato�le�seguenti�osservazioni.� �...�Sirilevapreliminarmenteche�lapeculiarita�dellaforma�delprovvedi- mento�di�rinvio�non�consente�di�cogliere�l'esatta�portata�dei�quesiti�sottoposti� alla�Corte�di�Giustizia�e�la�loro�specifica�rilevanza�sul�giudizio�pendente�avanti� il�giudice�nazionale.� Il�Governo�italiano�ritiene�opportuno,�comunque,�richiamare�l'attenzione� sulla�circostanza�che�le�questioni�sollevate�potrebbero�essere�irrilevanti�rispetto� allasoluzionedelgiudiziopendenteavantiil�TribunalediForl|�.� Il�disposto�dell'art.�171-ter,�della�legge�22�aprile�1941,�n.�633,�sia�nellafor- mulazione�attualmente�in�vigore�che�in�quella�vigente�all'epoca�in�cui�ifatti�ven- nero�contestati�al�Sig.�S.,�esclude�dall'obbligo�di�vidimazione�(c.d.�bollinatura)� i�CD�contenenti�opere�di�artefigurative.� La�norma�di�legge�richiamatafa,�infatti,�riferimento�a�``...�supporto�conte- nentefonogrammiovideogrammidioperemusicali,�cinematograficheoaudiovi- sive�o�sequenze�di�immagini�in�movimento''�e�in�considerazione�della�sua�natura� penale�essa�e�di�stretta�interpretazione�e�la�sua�applicazione�non�puo�essere� estesa�in�via�analogica.� Ifatti�contestatinel�caso�dispecie,pertanto,�possono�avere�rilevanzapenale� solo�ove�sia�accertata�l'illiceita�della�riproduzione�delle�opere�deipittori�De�Chi- rico�e�Schifano,�in�assenza�delle�necessarie�autorizzazioni.� Il�Governo�italiano�intende,�infine,�formulare�alcune�brevi�osservazioni� sulle�censure�mosse�alla�normativa�italiana�dalla�difesa�del�Sig.�S.,�implicita- mente�ed�acriticamente�accolte�dal�Tribunale�di�Forl|�nel�suo�provvedimento�di� rinvio.� Le�argomentazioni�della�parte�privata�si�basano�sul�seguente�sillogismo:�la� marchiatura�e/o�etichettatura�di�merci�e�regolamentata�dalla�Direttiva� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO n. 83/189; i supporti fono-videografici rientrano nel concetto di merce, cos|� come elaborato dalla Corte di Giustizia; i predetti supporti devono dunque essere sottoposti alla suindicata disciplina. Di conseguenza, l'art. 171-ter,lett.c) della legge n. 633/41, salvo ogni ulte- rioregiudizio in merito alla violazione delprincipio di libera circolazione delle merci, contravverrebbe comunque all'obbligo della procedura di comunicazione prevista dalle menzionate direttive n. 83/189 e n. 88/182. A ben vedere tali argomentazioni offrono un'erronea interpretazione delle norme disciplinanti le opere dell'ingegno, con conseguente stravolgimento dei principi in materia di disciplina dellefonti normative del diritto. Isupporticontenentileoperedell'ingegno nonpossono essereparificatiad un qualsiasi altro bene commerciabile all'interno della Comunita� . Si rileva infatti, tra l'altro, che, a differenza di un qualsiasi bene oggetto di dirittireali,rispettoalqualeilvecchioproprietariononhapiu� alcunasignoria dopoilrelativotrasferimento,mentrepuo�farnecio� chevuoleilnuovoproprieta- rio ^i supporti sui quali sono incorporate opere dell'ingegno partecipanodel regime delle stesse, di talche� la loro utilizzabilita� e� comunque limitata dalle varie facolta� esercitabili dal titolare delle opere riprodotte, qualunque trasferimento subiscono i supporti medesimi. Emblematica in talsenso la disciplina delprincipio diesaurimento in rela- zione alla facolta� di noleggio delle opere, di cui ampiamente alla Direttiva 92/100 del 19 novembre 1992. Il contrassegno o bollino S.I.A.E. non e� qualificabile ad una qualunque marchiatura secondo regole tecniche, ai sensi della Direttiva 83/189, dal momento che lo stesso individua essenzialmente le caratteristiche dell'opera del- l'ingegno riprodotta senza caratterizzare il supporto. Non rilevanelcaso dispecie lamancataprevisione, all'interno dellaDiret- tiva 92/100, dell'obbligo di vidimazione dei supporti. Caratteristica essenziale delle suddette fonti normative e� infatti la disci- plinadeiprincipicuideveuniformarsilo Stato destinatario. In base all'art. 245 del Trattato Ce, la Direttiva ``vincola lo Stato membro cui e� rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli Organi nazionali in merito allaforma e ai mezzi''. Poiche� e� indubitabile che la ratio delle Direttive emanate in materia di diritto d'autore, e� stata sempre costituita dalla volonta� di uniformare la disci- plina di settore vigente negli Stati membri, contestualmente alla volonta� di raf- forzare le difese del diritto d'autore, l'obbligatoria apposizione del contrassegno S.I.A.E. ^quale strumento di controllo della legittimita� dei supporti e delle operedell'ingegno inessiincorporate^rientrainpieno in talelogicanormativa, costituendo uno strumento necessario per assicurare una piu� adeguata ed effi- cace tutela dellefacolta� riconosciute agli autori. La vidimazione obbligatoria dei supporti contenenti ``suoni, voci o imma- gini in movimento'' non costituisce un ostacolo alla libera circolazione di tale particolare tipo di merci, considerato in particolare il dettato dell'art. 36 del Trattato CE. IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�43 Tale�disposizione�infatti�consente,�come�noto,�``divieti�e�restrizioni�giustifi- cati�da�motivi�...�di�tutela�della�proprieta�industriale�e�commerciale'',�giustifi- cando�oltre�tutto�in�tale�materia�un�regime�c.d.�speciale.� Considerato�che�l'obbligo�di�contrassegno�riguarda�ogni�supporto�veicolato� all'interno�dell'Italia,�a�prescindere�da�valutazioni�circa�lo�Stato�di�provenienza,� nessuna�discriminazione�arbitraria�ne�restrizione�dissimulata�al�commercio�puo� essere�eccepita.� Infine,�deve�rammentarsi�che�la�marchiatura�e/o�contrassegnatura�di�beni� none�maistatadiperse�ritenutaillegittima,�ovesiasuffragabilesullabasedi� principigeneralissimi�ovvero�normative�speciali�dettate�da�interessipubblici�di� particolarepregnanza�epurche�non�siano�accettabiliformediabusiva�discrimi- nazione�dei�prodotti�stessi.� Per�queste�ragioni,�il�Governo�italiano�propone�alla�Corte�di�respingere�o� comunque�di�rispondere�negativamente�ai�quesiti�che�le�sono�stati�posti�dal�Tri- bunale�di�Forl|�.� Avv.�dello�Stato�M.�Massella�Ducci�Teri�.� Causa C-27/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Dichiarazione di ori gine comunitaria del prodotto ^Ordinanza�del�Finanzgericht�Hamburg� (Germania)�notificata�il�16�marzo�2005�(cs.�20509/05,�avv.�dello�Stato� G.�Albenzio).� IL fattO La�ricorrente�dichiarava�allo�Hauptzollamt�di�Munster�^Zollamt�Coe- sfeld�^carne�bovina�congelata�e�richiedeva�la�concessione�di�una�restituzione� all'esportazione,�restituzione�che�lo�Hauptzollamt�negava�sulla�base�del�rilievo� che�le�merci�esportate�non�erano�di�qualita�sana,�leale�e�mercantile�ai�sensi� dell'art.�21,�n.�1�del�regolamento�n.�800/1999;�l'Istituto�di�collaudo�tecnico� doganale�infatti,�nella�analisi�relative�ai�quantitativi�di�merci�dichiarati� avrebbe�accertato�evidenti�segni�di�putrefazione�da�congelamento.� Con�decisione�del�20�marzo�2001�lo�Hauptzollamt�resistente,�richiaman- dosi�all'art.�51,�n.�1,�lett.�a)�del�regolamento�n.�800/1999,�infliggeva�inoltre� alla�ricorrente�una�sanzione�sulla�base�del�rilievo�che�essa�avrebbe�richiesto� una�restituzione�superiore�a�quella�spettantele.� Rimasta�senza�esito�l'opposizione�avverso�il�provvedimento,�la�ricor- rente�proponeva�tempestivamente�ricorso�dinanzi�a�questo�Collegio.� Nel�corso�del�procedimento�contenzioso�lo�Hauptzollamt�resistente�dedu- ceva,�a�titolo�integrativo,�che�alla�domanda�di�restituzione�proposta�dalla�ricor- rente�ostava�anche�la�circostanza�che�quest'ultima�non�avesse�provato�l'origine� comunitaria�delle�merci�che�danno�luogo�alla�restituzione�all'esportazione.� IL quesitO Se�la�dichiarazione�di�origine�comunitaria�del�prodotto�che�da�luogo�a� restituzione�all'esportazione,�contenuta�nella�dichiarazione�di�esportazione,� sia�ricompressa�tra�i�dati�muniti�di�sanzione�ai�sensi�dell'art.�51,�n.�2,�del� regolamento�CE�n.�800/1999,�nel�combinato�disposto�con�l'art.�5,�n.�4,�del� regolamento�medesimo.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Causa C-40/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Esame delle qualifiche di un candidato per l'ammissione ad una formazione per insegnanti ^ Requisito dell'assunzione presso una scuola svedese ^Violazione dell 'art. 12 CE ^Ordinanza�dell'�Overklagandenamndenfor Hogskolan (Sve- zia),�notificata�in�data�30�marzo�2005�(cs.�22417/05,�avv.�dello�Stato� M.�Massella�Ducci�Teri).� IL fattO Un�cittadino�svedese�ha�presentato�candidatura�all'universita�di�Umea�per� poter�conseguire,�nel�semestre�autunnale�2004,�un�corso�di�formazioneaseguito� dell'attuazione�del�progetto�pilota�di�formazione�speciale�degli�insegnanti�intro- dotto�con�legge�finanziaria�per�l'anno�2002.�Nel�suo�atto�di�candidatura,�il�citta- dino�svedese�ha�indicato�che�durante�il�periodo�di�formazione,�2004-2006,�egli� sarebbe�stato�assunto�come�insegnante�in�un�liceo�di�lingua�svedese�in�Finlan- dia.�L'Universita�hadecisocheeglinonavevaprovatoisuoirequisitidiammis- sibilita�alla�formazione�in�quanto�non�aveva�un�impiego�in�una�scuola�svedese.� L'effetto�di�tale�decisione�e�che�non�puo�essere�ammesso�al�corso.�Il�requisito� di�un�impiego�in�una�scuola�svedese�e�stato�introdotto�dall'universita�in�base� ad�un'interpretazione�del�regolamento�del�programma�speciale�di�formazione� perinsegnantie,�inparticolare,�diquanto�disposto�al�3�diquest'ultimo.�Il�citta- dino�svedese�ha�proposto�reclamo�contro�la�decisione�dell'universita�dinanzi� all'Overklagandenamndenfor Hogskolan,�chiedendo�di�essere�dichiarato�abili- tato�a�iscriversi�alla�formazione�di�cui�si�tratta.� IquesitI 1.�^Seildirittocomunitarioe,inparticolare,l'art.�12CE,ostiache,nell'e- same�delle�qualifiche�di�un�candidato�per�l'ammissione�ad�una�formazione�per� insegnanti�diretta�a�rispondere�a�breve�termine�alla�necessita�di�insegnanti�qua- lificati�in�Svezia,�si�richieda�il�requisito�dell'assunzione�presso�una�scuola�sve- dese.�Se�tale�requisito�possa�considerarsi�giustificato�e�proporzionale.� 2.�^Se�nel�rispondere�alla�questione�sub.1,�sia�rilevante�il�fatto�che�il�candi- dato�alla�formazione�il�quale�e�assunto�in�una�scuola�in�uno�Stato�membro� diverso�dalla�Svezia,�sia�cittadino�svedese�o�cittadino�di�un�altro�Stato�membro.� 3.�^Se�nel�rispondere�alla�questione�sub.�1,�sia�rilevante�il�fatto�che�la� formazione�per�insegnanti�sia�istituita�per�in�periodo�limitato�nel�tempo�o� invece�si�tratti�di�una�formazione�a�carattere�piu�duraturo.� Causa C-48/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Tutela dei marchi di impresa ^Articolo�5,�n.�1,�lett.�a)�e�6,�n.�1,�lett.�b),�della�Direttiva� 21�dicembre�1988�89/104/CEE�^Ordinanza�della�Landgericht Nurn- berg-Furth (Germania),�notificata�il�30�marzo�2005�(cs.�20572/05,�avv.� dello�Stato�M.�Massella�Ducci�Teri).� IL fattO La�ricorrente,�la�Adam�Opel�AG,�e�una�delle�maggiori�e�piu�conosciute� imprese�dell'industria�automobilistica�tedesca�e�europea.�Essa�utilizzada� molti�anni�il�cosiddetto��Opel�Blitz��come�logo�dell'impresa�ed�e�titolare� del�marchio�figurativo�tedesco�n.�1157264.�Il�marchio�e�stato�registrato,�tra� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�45 l'altro,�anche�per�i�modellini�giocattolo�di�automobili�concedendo�licenza�per� l'uso�dello�stesso�per�tali�modellini�e�offrendo�modelli�corrispondenti�anche� tramite�la�sua�linea�di�accessori.�La�convenuta�produce,�tra�l'altro,�modellini� di�automobili�telecomandate;�tra�tali�modelli�ve�ne�e�anche�uno�dell'Opel� Astra�V8�Coupe�,�su�cui�e�apposto�non�solo�il�marchio�della�convenuta,�ma,� sulla�calandra,�anche�il�marchio�tutelato,�cos|�come�nell'originale�della�Adam� Opel�AG.�Quest'ultima�ritiene�che�l'uso�del�suo�logo�Opel-Blitz�sui�modellini� giocattolo�di�automobile�prodotti�e�venduti�dalla�convenuta�costituisca�una� violazione�dei�suoi�diritti�di�marchio.�Il�suo�marchio�verrebbe�usato�come� marchio�ai�sensi�della�giurisprudenza�della�Corte�di�Giustizia,�in�quanto�il� pubblico�parte�dal�presupposto�che,�quantomeno,�il�produttore�del�modellino� di�automobile�della�produzione�sia�stato�incaricato,�in�quanto�licenziatario,� dal�titolare�del�marchio�della�produzione�e�della�vendita�dei�prodotti.� IquesitI 1.�^Se�l'uso�di�un�marchio�tutelato�anche�per�i��giocattoli��costituisca� un�uso�come�marchio�ai�sensi�dell'art.�5,�n.�1,�lett.�a),�della�direttiva� 89/104/CEE�quando�il�produttore�di�un�modellino�giocattolo�di�automobile� riproduce�in�miniatura�un�autoveicolo�realmente�esistente,�incluso�il�marchio� del�titolare�di�quest'ultimo�apposto�sull'originale�e�lo�immette�in�commercio.� Qualora�la�questione�sub.�1�venga�risolta�in�senso�affermativo:� 2.�^se�il�tipo�di�uso�del�marchio�descritto�sub. 1�costituisca�un'indica- zione�relativa�al�tipo�o�alla�natura�del�modellino�di�autoveicolo�ai�sensi�del- l'art.�6,�n.�1,�lett.�a),�della�direttiva�89/104/CEE.� Qualora�la�questione�sub.�2�venga�risolta�in�senso�affermativo:� 3.�^quali�criteri�siano�rilevanti�in�casi�di�questo�tipo�per�poter�valutare� quando�l'uso�del�marchio�sia�conforme�agli�usi�consueti�di�lealta�in�campo� commerciale�e�industriale;�se�cio�si�verifichi,�in�particolare,�quando�il�produt- tore�del�modellino�di�automobile�apponga�sulla�confezione�o�su�un�accesso- rio�indispensabile�per�l'uso�del�modellino�un�segno�riconoscibile�dal�pubblico� come�marchio�proprio�nonche�sulla�denominazione�sociale�con�indicazione� della�sua�sede�sociale.� Causa�C-59/05�^(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Ravvicinamento�delle� disposizioni�legislative,�regolamentari�ed�amministrative�degli�Stati�memb ri�in�materia�di�pubblicita�ingannevole.�Direttiva�84/450/CEE�^Ordi- nanza�della�Corte�federale�di�cassazione�(Germania)�emessa�in�data� 30�settembre�2004�(cs.�22421/05,�avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).� IL fattO 1.�La�ricorrente,�la�Siemens�AG�produce�e�vende�controllori�program- mabili�con�la�denominazione��SIMATIC�.�Essa�e�un'impresa�leader�sul�mer- cato�mondiale�nel�settore�delle�tecniche�di�automatizzazione�e�con�i�suoi�pro- dotti��SIMATIC��detiene,�in�Germania,�una�posizione�dominante�sul�mer- cato�dei�sistemi�di�controllori�programmabili.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 2.�La�convenuta�e�una�media�impresa�operante�nel�settore�dei�dispositivi� di�controllo�e�di�regolazione.�Essa,�tra�l'altro,�produce�e�vende�componenti� aggiuntive�per�i�controllori��SIMATIC�S�5��e��SIMATIC�S�7�,�che�presen- tano�caratteristiche�identiche�agli�assemblaggi�aggiuntivi�prodotti�dalla�ricor- rente.�Per�le�componenti�compatibili�con�la��SIMATIC��la�convenuta�uti- lizza,�almeno�dal�1998,�numeri�di�ordinazione�formati�sostituendo�al�primo� gruppo�di�caratteri�dei�numeri�di�ordinazione�della�ricorrente�(...)�la�denomi- nazione��VIPA��aggiungendovi�un�numero�d'ordinazione�identico,�nella� parte�essenziale,�a�quello�dei�prodotti�originali�della�ricorrente.�Tale�parte� essenziale�del�numero�di�ordinazione�contiene�un�riferimento�alla�natura�del� rispettivo�prodotto.� 3.�La�ricorrente�ritiene�che�l'adozione�di�numeri�d'ordinazione�identici,� nella�parte�essenziale,�costituisca�un�abuso�di�notorieta�contrario�alla�concor- renza.�Inoltre,�essa�ha�osservato�che�sui�numeri�di�ordinazione�le�spettano� diritti�di�marchio�grazie�alla�notorieta�di�cui�godono�presso�il�pubblico,�che� la�convenuta�ha�violato�adottando�numeri�d'ordinazione�quasi�identici.� 4.�Il�Tribunale�ha�condannato�la�convenuta�come�chiesto�dalla�ricor- rente.�Con�la�sua�impugnazione�la�convenuta�ha�chiesto�di�nuovo�il�rigetto� del�ricorso.�In�grado�d'appello�la�ricorrente�ha�chiesto,�in�sostanza,�in�base� al�suo�diritto�di�inibitoria,�che�la�convenuta�venga�condannata�ad�astenersi:� �dall'offrire�e/o�vendere�sul�mercato�a�fini�concorrenziali�i�suoi�pro- dotti�usando�descrizioni�di�articoli�identiche,�salvo�il�primo�gruppo�di� lettere/cifre,�a�descrizioni�di�articoli�o�a�numeri�d'ordinazione�della�Siemens� per�prodotti�dello�stesso�tipo.� 5.�Il�giudice�d'appello�ha�annullato�la�sentenza�del�Landgericht eha� respinto�il�ricorso.� 6.�Contro�tale�decisione(1)�e�diretto�il�ricorso�in�Cassazione�della�ricor- rente�con�cui�essa�continua�a�chiedere�la�condanna�della�convenuta.� IquesitI Con�l'ordinanza�di�cui�in�epigrafe,�e�stato�chiesto�alla�Corte�di�Giustizia� delle�Comunita�europee�di�pronunciarsi�sulle�seguenti�questioni�pregiudiziali:� (1)�Premesso�che:�1.�L'art.�3�(legge�contro�la�concorrenza�sleale,�UWG)�vieta�gli�atti�di�con- correnza�sleale�che�possono�pregiudicare�la�concorrenza�in�misura�non�irrilevante�a�svantaggio� dei�concorrenti.�Sleale,�ai�sensi�di�detto�articolo,�e�una�pubblicita�comparativa�quando�con�il�con- fronto�venga�tratto�indebitamente�vantaggio�dalla�notorieta�connessa�al�marchio,�alla�denomina- zione�commerciale�o�ad�un�altro�segno�distintivo�di�un�concorrente;�2.�Ai�sensi�dell'art.�3-bis,� n.�1,�della�direttiva�84/450/CEE,�la�pubblicita�comparativa�e�ritenuta�lecita�qualora�con�essa� non�si�tragga�indebitamente�vantaggio�dalla�notorieta�connessa�al�marchio,�alla�denominazione� commerciale�o�ad�altro�segno�distintivo�di�un�concorrente;�3.�Rientra�nella�nozione�di�segno� distintivo�ai�sensi�dell'art.�3-bis,�n.�1,�lett.�g),�della�direttiva�84/450/CEE,�un�segno�utilizzato�da� un'impresa�nel�caso�in�cui�venga�identificato�dal�pubblico�come�proveniente�da�una�determinata� impresa�(v.�sentenza�Toshiba);�4.�La�risoluzione�della�controversia�dipende�dalla�questione�se�il� comportamento�della�convenuta�contestato�tragga�indebitamente�vantaggio�dalla�notorieta�con- nessa�ai�segni�distintivi�della�ricorrente.� IL|CONTENZIOSO|COMUNITARIO|ED|INTERNAZIONALE|^I|giudizi|in|corso|alla|Corte|di|Giustizia|CE|47 1.|^Se|venga|tratto|indebitamente|vantaggio(2)|dalla|notorieta�|di|�altri| segni|distintivi�|di|un|concorrente|ai|sensi|dell'art.|3-bis,|n.|1,|lett.|g)�della| direttiva|84/450/CEE|qualora|chi|fa|pubblicita�|adotti|un|segno|distintivo| (nella|fattispecie|il|sistema|dei|numeri|d'ordinazione)|identico,|nella|parte| essenziale,|a|quello,|noto|nel|settore,|del|concorrente|e|faccia|riferimento|a| tale|adozione|nella|pubblicita�|;| 2.|^Se|nell'esaminare|se|sia|stato|tratto|indebito|vantaggio|dalla|noto- rieta�|ai|sensi|dell'art.|3-bis,|n.|1,|lett.|g),|della|direttiva|84/540/CEE,|costitui- sca|un|fattore|rilevante|il|vantaggio|derivante|a|chi|fa|la|pubblicita�|e|al|con- sumatore|dall'adozione|di|un|sistema|identico.| Causa C-76/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Imposta sul reddito ^ Pagamento spese scolastiche ^Riduzione imposta sul reddito ^Artt.|18,| 39,|43|e|49|Trattato|CE|^Ordinanza|del|Finanzgericht�Ko�ln�(Germania)| del|16|febbraio|2005|^(avv.|dello|Stato|A.|Cingolo).| IL fattO I|ricorrenti,|coniugi,|sono|stati|sottoposti|ad|una|tassazione|congiunta| del|reddito|per|gli|anni|controversi,|1998|e|1999.| La|questione|controversa|e�|se|spese|relative|al|ricovero|e|alla|sistema- zione|in|collegio|dei|tre|figli|dei|ricorrenti|siano|da|considerarsi|oneri|straor- dinari|ai|fini|della|riduzione|dell'imposta|ossia,|per|la|precisione,|in|che| misura|i|ricorrenti|possano|dedurre|i|pagamenti|di|tasse|scolastiche|in| quanto|spese|straordinarie.|La|normativa|interna|menziona|solamente|la|fre- quenza|di|determinate|scuole|nazionali,|cos|�|che|pagamenti|di|tasse|scolasti- che|relative|a|scuole|aventi|sede|in|un|altro|Stato|membro|della|Comunita�| non|possono|essere|considerati|spese|straordinarie|ai|fini|della|riduzione|del- l'imposta|sul|reddito.|Ci|si|chiede|pertanto|se|limitare|la|deducibilita�|delle| tasse|scolastiche|alle|sole|versate|a|scuole|nazionali|sia|conforme|a|diritto| comunitario:|da|un|lato,|tale|normativa|svantaggerebbe|le|scuole|straniere| rispetto|a|quelle|tedesche|per|quanto|riguarda|la|prestazione|dei|servizi|di| cui|all'art.|49|CE,|dall'altro,|genitori|che|iscrivono|i|figli|ad|una|scuola|avente| sede|in|un|altro|Stato|membro|si|troverebbero|in|una|situazione|sfavorevole| rispetto|ai|genitori|che|iscrivono|i|figli|in|una|scuola|tedesca.| IquesitI Se|il|fatto|che,|ai|sensi|del|�|10|n.|1,|punto|9,|della|Einkommensteuerge- setz�(legge|tedesca|relativa|all'imposta|sul|reddito),|nella|versione|vigente|nel| 1998|e|nel|1999,|i|pagamenti|delle|tasse|scolastiche|relativi|a|determinate| scuole|tedesche,|ma|non|quelli|relativi|a|scuole|situate|nel|restante|territorio| (2)|Secondo|la|sentenza|della|Corte|Toshiba|(punto|57),|viene|tratto|indebitamente|vantag- gio|dalla|notorieta�|di|un|marchio,|di|una|denominazione|commerciale|o|di|un|altro|segno|distin- tivo|quando|il|suo|uso|crei|nella|mente|del|pubblico|destinatario|un'associazione|tra|chi|fa|la|pub- blicita�|ed|il|concorrente,|in|quanto|il|pubblico|trasferisce|la|reputazione|dei|prodotti|del|concorr- rente|ai|prodotti|di|chi|fa|la|pubblicita�|.| RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� comunitario,�possono�essere�considerati�spese�straordinarie�ai�fini�della�ridu- zione�dell'imposta�sul�reddito,�contrasti�con�gli�artt.�8�A�del�Trattato�(dive- nuto�art.�18�CE;�principio�generale�della�liberta�di�circolazione),�48�del�Trat- tato�(divenuto�art.�39�CE;�libera�circolazione�dei�lavoratori),�52�del�Trattato� (divenuto�art.�43�CE;�liberta�di�stabilimento)�nonche�59�del�Trattato�(dive- nuto�art.�49�CE;�libera�prestazione�dei�servizi).� Causa C-83/0S ^(domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Immatricolazione in base a normativa comunitaria sull'omologazione di veicoli e norme di comp ortamento in materia di disciplina nazionale sulla circolazione stradale ^Direttiva�70/156/CEE,�come�modificata�dalla�direttiva�del�Consiglio� 18�giugno�1992,�92/53/CEE�^Ordinanza�dell'Amtsgericht�Freiburg�(Ger- mania)�del�18�febbraio�2005�(cs�n.�29565/05,�avv.�dello�Stato�A.�Cin- golo).� IL fattO La�questione�pregiudiziale�e�stata�sollevata�nella�causa�di�accertamento� di�infrazione�amministrativa�pendente�innanzi�all'Amtsge�richt�Freiburg:�al� centro�si�pone�la�questione�se�un�veicolo�del�tipo�Sprinter�della�ditta�Daim- ler-Chrysler�AG�con�un�carico�autorizzato�pari�a�4,6�tonnellate,�con�omolo- gazione�comunitaria�M1�e�registrato�dalle�autorita�certificanti�tedesche�quale� autovettura�privata,�possa�circolare�anche�su�un'autostrada�tedesca�comese� si�trattasse�di�un'autovettura�cui�non�si�applicano�i�limiti�della�massima�velo- cita�consentita.�L'istituto�dell'omologazione�comunitaria�veniva�introdotto� dall'art.�18,�sub�1�della�Strassenverkehrs-Zulassungordnung�(disciplina�relativa� all'immatricolazione�degli�autoveicoli�ai�fini�della�circolazione�stradale),�che� la�equiparava�all'omologazione�nazionale:�in�tal�modo�l'istituto�dell'omolo- gazione�europea�e�stato�armonizzato�e�incorporato�all'interno�dell'ordina- mento.� Alcune�autorita�preposte�al�perseguimento�di�infrazioni�amministrative� dal�2003�non�riconoscono�piu�le�omologazioni�comunitarie�ma�sostengono� che�devono�ricorrere�anche�i�presupposti�nazionali�per�la�messa�in�circola- zione�di�tali�autoveicoli,�perche�in�caso�contrario�vengono�sanzionati�i�corri- spondenti�limiti�di�velocita�.�Tale�nuova�prassi�sanzionatoria�e�stata�confer- mata�anche�da�un�tribunale�superiore�tedesco:�poiche�i�veicoli�Sprinter�pos- sono�disporre�di�un�peso�totale�a�pieno�carico�autorizzato�superiore�a�2,8� tonnellate�e�pertanto,�ai�sensi�dell'art.�23-bis,�sub�6�lett.�a)�della�StVZO,�non� sono�qualificabili�come�autovetture�private,�si�e�affermato�che�i�suddetti�vei- coli�aventi�un�peso�totale�a�pieno�carico�pari�a�4,6�tonnellate�devono�essere� considerati�come�mezzi�pesanti,�con�la�conseguenza�di�essere�assoggettatial� limite�di�velocita�di�80�Km/h�sancito�dall'art.�18,�sub�5,�seconda�frase,�n.�1� della�StVO.� IquesitI 1.�^Se�la�direttiva�sull'omologazione�70/156/CEE�come�modificata� dalladirettivadelConsiglio�18�giugno�1992,92/53/CEE,�recepitanell'ordina- mento�tedesco�con�la�EG-TypV�(Verordnung�u�ber�die�EG-Typgenehmigung� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�49 fu�r�Fahrzeuge�und�Fahrzeugteile�^regolamento�sull'omologazione�comunita- ria�per�veicoli�e�componenti�di�veicoli�^9�dicembre�1994,�da�ultimo�modifi- cato�il�7�febbraio�2004)�debba�essere�interpretata�nel�senso�che�il�conducente� di�un�veicolo�a�motore,�il�quale�sia�stato�immatricolato�come�autovettura�in� ragione�di�un'approvazione�del�tipo�fondata�su�un'omologazione�comunita- ria,�sia�anche�legittimato�a�porlo�in�circolazione�sulla�rete�stradale�quale�tipo� di�veicolo�autorizzato,�e�se�in�particolare�il�suddetto�conducente�sia�anche� soggetto�esclusivamente�ai�limiti�di�velocita�vigenti�per�le�autovetture.� 2.�^Se�le�autorita�competenti�a�perseguire�le�violazioni�del�codice�della� strada�possano�dichiarare�irrilevanti�ai�fini�dell'immatricolazione�di�tale�tipo� di�veicolo�le�approvazioni�rilasciate�dal�Kraftfahrt-Bundedamt�(ufficio�fede- rale�per�la�motorizzazione)�in�conformita�alle�omologazioni�comunitarie�e�le� immatricolazioni�concesse�dai�servizi�delle�immatricolazioni�tedeschi�fondate� sulle�suddette�omologazioni�comunitarie�quando�si�tratta�di�stabilire�i�limiti� di�velocita�che�un�conducente�di�un�veicolo�di�questo�tipo�e�tenuto�a�rispet- tare.� Causa C-100/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Determinazione dell 'obbligazione doganale per prodotti compensatori ^Art.�121�n.�1�e� art.�122,�lett.�c)�del�codice�Doganale�Comunitario�^Ordinanza�della� Corte�d'appello�di�Amsterdam�(Paesi�Bassi)�notificata�il�13�aprile�2005� (cs.�22419/05,�avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).� IL fattO Una�societa�a�responsabilita�limitata�con�sede�in�Veldhoven�ha�presen- tato�ricorso�avverso�la�decisione�del�Capo�del�Belastingdienst�douanedistrict� Roermond,�con�la�quale�e�stato�respinto�il�reclamo�avverso�il�provvedimento� riguardante�un'istanza�di�rimborso�di�dazi�doganali�relativi�all'importazione� di�merci�(laser,�modulatori,�parti�meccaniche�ed�altri�specifici�componenti� di�una�macchina�per�la�fotolitografia�di�microcircuiti)�acquistate�fuori�della� Comunita�europea.� IquesitI 1.�^Se,�in�relazione�a�prodotti�compensatori�considerati�immessi�in� libera�pratica,�l'obbligazione�doganale�vada�determinata�in�base�ai�parametri� di�tassazione�indicati�nell'art.�122,�lett.�c),�del�codice�doganale�comunitario,� anche�nel�caso�in�cui�l'interessato�non�abbia�presentato�nessuna�preliminare� ed�espressa�domanda�in�tal�senso.� 2.�^Qualora�la�prima�questione�vada�risolta�in�senso�negativo:�se�vada� accolta�una�domanda�di�(ri)calcolo�dell'importo�dell'obbligazione�doganale� in�base�ai�parametri�di�tassazione�di�cui�all'art.�122,�lett.�c),�del�codice�doga- nale�comuinitario�^formulata�successivamente�^dopo�la�comunicazione�del- l'importo�dei�dazi�corrispondenti�all'obbligazione�doganale,�calcolati�in�base� ai�parametri�di�tassazione�di�cui�all'art.�121,�n.�1,�del�codice�doganale�comu- nitario�^nel�quadro�di�una�istanza�di�rimborso�presentata�in�base�all'art.�236� del�detto�codice.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Causa C-106/05, (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Interpretazione art. 13, parte A, lett. b), e 2 della direttiva 77/388/CEE (c.d. sesta dirett iva IVA): prestazioni sanitarie rilevanti a fini IVA ^Decisione�della� quinta�sezione�del�Bundesfinanzhof (Corte�tributaria�federale�tedesca)� emessa�il�25�novembre�2004,�notificata�il�21�aprile�2005�(cs.�27959/05,� avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).� IL fattO Il�quesito�de quf e�sorto�nell'ambito�di�una�controversia�tra�una�societa� a�responsabilita�limitata�di�diritto�tedesco�e�il�Finanzamt (Ufficio�delle�impo- ste).�La�societa�,�che�eseguiva�analisi�mediche,�prescritte�da�medici�generici�a ppartenenti�a�due�associazioni�di�laboratori�^nel�contesto�di�cure,�da�essi� fornite,�esenti�da�IVA,�contestava�gli�avvisi�di�accertamento�di�imposta�del� Finanzamt,�il�quale,�di�converso,�considerava�le�prestazioni�della�societa�in� questione,�a�favore�dei�citati�laboratori,�soggette�ad�imposta�sul�valore� aggiunto.� IL quesitO Se�l'art.�13,�parte�A,�nn.�1,�lett.�b) e�2�della�sesta�direttiva�del�Consiglio� 17�maggio�1977,�77/388/CEE,�in�materia�di�armonizzazione�delle�legislazioni� degli�Stati�membri�relative�alle�imposte�sulla�cifra�di�affari,�consenta�di� subordinare�l'esenzione�fiscale�di�analisi�mediche�di�laboratorio,�prescritte� da�medici�generici,�alle�condizioni�indicate�in�tale�norma,�anche�qualora�le� cure�fornite�dai�medici�siano�ad�ogni�modo�esenti.� Causa C-108/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Decisione del Bureau Benelux dei Marchi ^Rifiuto definitivo della registrazione del segno �EUROPOLIS� come marchio verbale ^Carenza di qualsiasi carattere distintivo ^Art. 3, n. 3, della Direttiva 21 dicembre 1988, 89/104/CEE sul riavvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di marc hi ^Ordinanza�del�Gerechtshof te's-Gravenhage (Paesi�Bassi),�notificata� in�data�27�aprile�2005�(cs.�26965/05,�avv.�dello�Stato�Massella�Ducci� Teri).� IL fattO La�societa�B.,�il�28�maggio�1997�ha�depositato�il�segno�EuropoliS come� marchio�verbale�per�le�classi�di�servizi�36�(Assicurazioni)�e�39�(Trasporti).� Con�lettera�31�ottobre�1997,�il�Bureau�Benelux�dei�Marchi�ha�notificato�il� suo�rifiuto�provvisorio�di�registrare�il�deposito,�ritenendo�il�segno�privo�di� qualsiasi�carattere�distintivo�di�cui�all'art.�6-bis,�n.�1,�lett.�a) della�legge�uni- forme�del�Benelux�sui�Marchi.�La�B.�ha�presentato,�il�5�maggio�1998,� reclamo�contro�il�rifiuto�che�pero�non�e�stato�accolto�dal�Bureau�del�Benelux� aggiungendo,�inoltre,�che�non�vi�e�alcun�radicamento�del�segno.�La�B.�ha� proposto�ricorso�al�Gerechtshof te's-Gravenhage affinche�sia�ordinato�al� Bureau�Benelux�dei�Marchi�di�iscrivere�il�segno�depositato�nel�registro�dei� marchi�^in�via�principale�^perche�EuropoliS ha�carattere�distintivo�in�se� stesso�e�^in�subordine�^perche�il�segno�si�e�radicato�prima�della�data�del� deposito.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�51 IquesitI 1.�^(omissis)� 2.�^Se�l'art.�3,�n.�3�della�direttiva�89/104/CEE�debba�essere�interpretato� nel�senso�che�per�l'acquisizione�di�un�carattere�distintivo�(nella�fattispecie� mediante�un�marchio�Benelux)�a�seguito�dell'uso,�e�necessario�che�il�segno� sia�percepito,�prima�della�data�di�deposito,�dal�pubblico�che�entra�in�conside- razione�come�un�marchio�nell'intero�territorio�del�Benelux�e,�quindi,�il�Bel- gio,�nel�Lussemburgo�e�nei�Paesi�Bassi.� In�caso�di�soluzione�negativa�della�questione�sub.2.� 3.�^Se�la�condizione�posta�dall'art.�3,�n.�3,�della�direttiva�per�la�registra- zione,�sia�soddisfatta�qualora�il�segno,�in�seguito�all'uso�che�ne�venga�fatto,� venga�percepito�dal�pubblico�che�entra�in�considerazione�come�un�marchio� in�una�parte�rilevante�del�territorio�del�Benelux�e�se�questa�parte�rilevante� possa�ad�esempio�essere�costituita�anche�solo�dai�Paesi�Bassi.� 4.�^Se,�per�valutare�il�carattere�distintivo�dell'uso,�come�menzionato� nell'art.�3�n.�3,�della�direttiva,�di�un�segno�^consistente�in�una�o�piu�parole� di�una�lingua�ufficiale�nel�territorio�di�uno�Stato�membro�(o,�come�nella�fat- tispecie,�del�territorio�del�Benelux)�^si�debba�tener�conto�delle�zone�linguisti- che�esistenti�in�questo�territorio.� Per�registrarlo�come�marchio,�nel�caso�in�cui�le�altre�condizioni�per�la� registrazione�siano�soddisfatte,�e�sufficiente�richiedere�che�il�segno�sia�perce- pito�dal�pubblico�che�entra�in�considerazione�come�un�marchio�in�una�parte� rilevante�della�zona�linguistica�della�Stato�membro�(o,�come�nella�fattispecie,� del�territorio�Benelux)�in�cui�questa�lingua�e�parlata�ufficialmente.� Causa C-120/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Restituzioni all'espor tazione richieste per prodotti di base utilizzati per la produzione di merci esportate ^Documentazione comprovante la dichiarazione dell'esportatore ^Artt.�11,�n.�3,�del�reg.�n.�3665/87,�e�7,�n.�1,�terzo�comma,�del�reg.� n.�1222/94�^Ordinanza�del�Finanzgericht�Hamburg�(Germania)�notifi- cata�il�9�maggio�2005�(cs.�29033/05,�avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).� IL fattO La�ricorrente�contesta�la�domanda�di�ripetizione�delle�restituzioni�all'e- sportazione�avanzata�dall'Ufficio�doganale�convenuto.�Essa�nel�1996�com- mercializzava�pan�pepato�in�diversi�Paesi�terzi.�L'Ufficio�doganale�convenuto� le�accordava�le�restituzioni�all'esportazione�richieste�per�i�prodotti�utilizzati� in�tali�merci,�sulla�base�delle�dichiarazioni�di�fabbricazione�della�ricorrente.� Nel�maggio�del�1997�gli�stabilimenti�e�gli�uffici�di�quest'ultima�venivano�gra- vemente�danneggiati�da�un�violento�incendio.�Nel�1999�l'Hauptzollamt�fu�r� Pru�fungen�am�Main�rilevava�che�la�documentazione�interna�necessaria�a�veri- ficare�l'esattezza�delle�varie�dichiarazioni�era�andata�distrutta�nell'incendio�e� reclamava�il�rimborso�delle�restituzioni�all'esportazione.�La�ricorrente�soste- neva�che,�poiche�tutta�la�documentazione�era�stata�distrutta�dalle�fiamme�e� dall'acqua�^dunque�senza�sua�colpa�^non�le�si�sarebbero�potute�rifiutare�le� restituzioni�all'esportazione.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� IquesitI 1.�^Se�e�possibile�soprassedere�alla�prova�documentale�di�cui�all'art.�7,� n.�1,�terzo�comma,�del�regolamento�n.�1222/94�ed�autorizzare�l'esportatore ad�apportare�un�altro�tipo�di�prova�dei�prodotti�effettivamente�utilizzatiper fabbricare�le�merci�esportate,�allorche�costui�non�sia�(piu�)�in�grado,�per�motivi� di�forza�maggiore,�di�esibire�la�documentazione�relativa�alla�sua�produzione.� 2.�^Se�la�presa�in�considerazione�della�forza�maggiore�comporta�anche una�riduzione�del�grado�di�prova�nel�senso�che�e�sufficiente�che�l'esportatore� presenti�una�prova�di�verosimiglianza�quanto�ai�prodotti�effettivamente�uti- lizzati�per�fabbricare�le�merci�esportate.� Causa C-125/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Accordi per la distrib uzione di autoveicoli ^Recesso ^Regolamento di esenzione di categoria n. 1400/2002 ^Art.�5,�n.�3�del�Regolamento�n.�1475/95�relativo�all'appli- cazione�dell'art.�85,�par.�3�del�Trattato�Ce�^Ordinanza�dell'�stre Land- sret (Danimarca),�emessa�il�15�marzo�2005�e�depositatati�il�17�marzo� 2005�(cs.�29040/05,�avv.�dello�Stato�Massella�Ducci�Teri).� IL fattO Una�societa�concessionaria�di�automobili�danese,�ha�proposto�ricorso� all'�stre Landsret,�sostenendo�che�il�fornitore�non�era�autorizzato�a�recedere,� con�preavviso�di�un�anno,�dall'accordo�di�distribuzione�autorizzato�da�una� nota�casa�automobilistica.�Ad�avviso�della�societa�ricorrente,�l'illegittimita� del�recesso�dall'accordo�discendeva�dal�mancato�riscontro,�quale�motivazione� del�recesso�stesso,�della�necessita�di�attuare�un�piano�di��profonda��riorga- nizzazione�della�rete�di�distribuzione,�condizione�ritenuta�essenziale�ai�fini� dell'applicabilita�del�termine�di�preavviso�pari�ad�un�anno,�in�conformita�alla� versione�danese�dell'art.�5,�n.�3,�del�regolamento�n.�1475/95.� IquesitI 1.�^Se�l'art.�5,�n.�3,�del�regolamento�(CE)�della�Commissione�28�giugno� 1995,�n.�1475,�relativo�all'applicazione�dell'art.�85,�paragrafo�3�del�trattato�a� categorie�di�accordi�per�la�distribuzione�di�autoveicoli�e�il�relativo�servizio� di�assistenza�alla�clientela�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�il�recesso� di�un�fornitore�con�un�preavviso�di�un�anno�dall'accordo�con�un�distributore� deve�essere�ulteriormente�motivato�rispetto�al�riferimento�da�parte�del�forni- tore�alla�norma�summenzionata.� 2.�^Qualora�la�questione�sub. 1�sia�risolta�affermativamente�si�chiede:� quale�debba�essere�il�contenuto�di�tale�motivazione�sulla�base�del� diritto�comunitario�e�quando�essa�debba�essere�fornita.� 3.�^Quale�sia�la�conseguenza�del�fatto�che�non�e�stata�fornita�una�cor- retta�e�tempestiva�motivazione.� 4.�^Se�l'art.�5,�n.�3,�del�regolamento�di�esenzione�di�categoria�n.�1475/95� debba�essere�interpretato�nel�senso�che�e�necessario�che�il�recesso�di�un�forni- tore�con�un�preavviso�di�un�anno�avvenga�a�causa�di�un�piano�di�riorganizza- zione�gia�elaborato�dal�fornitore.� 5.�^Qualora�la�questione�sub.�4�sia�risolta�affermativamente�si�chiede:� quale�debba�essere,�in�relazione�al�diritto�comunitario,�il�contenuto�e� la�forma�di�un�piano�di�organizzazione�elaborato�dal�fornitore�e�in�quale� momento�tale�piano�di�riorganizzazione�debba�essere�presentato.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�53 6.�^Qualora�la�questione�sub. 4�sia�risolta�affermativamente�si�chiede:� se�il�fornitore�debba�comunicare�al�distributore�rispetto�al�quale�opera� il�recesso�il�contenuto�del�piano�di�riorganizzazione�e,�in�tal�caso,�quandoe� in�quale�forma�debba�essere�effettuata�tale�comunicazione�al�distributore.� 7.�^Qualora�la�questione�sub. 4�sia�risolta�affermativamente�si�chiede:� quale�sia�la�conseguenza�del�fatto�che�un�eventuale�piano�di�riorganiz- zazione�non�soddisfa�i�requisiti�richiesti�quanto�alla�forma�e�al�contenutodi� tale�piano.� 8.�^Dalla�versione�danese�dell'art.�5,�n.�3,�del�regolamento�di�esenzione� di�categoria�n.�1475/1995�risulta�che�il�recesso�del�fornitore�nei�confronti�del� distributore�con�preavviso�di�un�anno�presuppone�che��(...)�in�caso�di�neces- sita��di�riorganizzare�l'insieme�o�una�parte�sostanziale�della�rete�.�Il�termine� �n�dvendigt��si�ritrova�in�tutte�le�versioni�linguistiche�del�regolamento�di� esenzione�per�categoria�n.�1475/95,�ma�il�termine��gennemgribende��(pro- fonda)�si�trova�solo�nella�versione�danese.� Alla�luce�di�quanto�esposto�si�chiede:� quale�debba�essere�il�carattere�della�riorganizzazione�che�permette�al� fornitore�di�recedere�dall'accordo�con�il�distributore�con�un�anno�di�preav- viso�ai�sensi�dell'art.�5,�n.�3,�del�regolamento�di�esenzione�di�categoria� n.�1475/1995.� 9.�^Se,�per�valutare�se�sono�soddisfatte�le�condizioni�affinche�il�fornitore� possa�recedere�da�un�accordo�con�un�anno�di�preavviso�ai�sensi�dell'art.�5,� n.�3,�del�regolamento�di�esenzione�di�categoria�n.�1475/1995,�sia�attribuita� importanza�a�quali�potrebbero�essere�le�conseguenze�economiche�per�il�forni- tore,�qualora�egli�avesse�receduto�dall'accordo�con�il�distributore�con�due� anni�di�preavviso.� 10.�^Su�chi�incombe�l'onere�della�prova�che�le�condizioni�richieste�affin- che�il�fornitore�possa�recedere�dall'accordo�con�un�anno�di�preavviso�ai�sensi� dell'art.�5,�n.�3,�del�regolamento�di�esenzione�di�categoria�n.�1475/1995,�sono� soddisfatte�e�come�possa�essere�fornita�tale�prova.� 11.�^Se�ai�sensi�dell'art.�5,�n.�3,�del�regolamento�di�esenzione�di�categoria� n.�1475/1995debbaessereinterpretatonelsensochelecondizioniaffinche�ilfor- nitore�possa�recedere�dall'accordo�con�un�anno�di�preavviso�ai�sensi�di�tale� disposizione�possono�esseresoddisfattegia��in�quanto�la�trasposizione�del�regola- mentodiesenzioneperlacategorian.�1400/2002puo��diperse�avereresoneces- saria�una�radicale�riorganizzazione�della�rete�di�distribuzione�del�fornitore.� Causa C-142/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Regolamento svedese sulla circolazione delle moto d'acqua ^Disposizioni che ne vietano l'imp iego ^Artt.�28-30�del�Trattato�CE,�Direttiva�2003/44/CE�che�modifica� la�Direttiva�94/25/CE�^Ordinanza�del�Tribunale di Lulea,�Svezia,�del� 24�marzo�2005�(avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).� IL fattO Il�regolamento�svedese�sulle�moto�d'acqua�prevede�che�e��punibile�chi� guida�una�tale�moto�in�acque�che�non�costituiscono�un�corridoio�di�pubblica� navigazione�qualora�le�autorita��locali�non�abbiano�emanato�disposizioni�che� autorizzano�l'impiego�delle�moto�d'acqua�in�tali�acque.�Il�pubblico�ministero� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� presso�il�tribunale�di�Lulea�ha�incriminato�due�persone,�per�una�violazione� del�regolamento�svedese�sulle�moto�d'acqua,�consistente�nel�fatto�che�essi� hanno�guidato�una�moto�d'acqua�fuori�da�un�corridoio�pubblico�di�naviga- zione,�in�acque�in�cui�cio�non�era�permesso.� Gli�incriminati�hanno�sostenuto�che�tale�applicazione�del�regolamento� sulle�moto�d'acqua�e�contraria�al�diritto�comunitario,�in�particolare�all'art.�28� del�Trattato�CE�e�alla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�16� 2003,�2003/44/CE,�che�modifica�la�direttiva�94/25/CE�sul�ravvicinamento� delle�disposizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�degli�Stati�mem- bri�riguardanti�le�imbarcazioni�da�diporto.� IquesitI 1.�^Se�gli�artt.�28-30�del�Trattato�CE�ostino�a�delle�disposizioni�nazio- nali�che�vietano�l'impiego�di�moto�d'acqua�in�luoghi�diversi�da�corridoi�pub- blici�di�navigazione�o�acque�per�le�quali�le�autorita�locali�abbiano�emanato� disposizioni�di�autorizzazione,�come�prevede�il�regolamento�svedese�sulle� moto�d'acqua.� 2.�^In�caso�contrario,�se�gli�artt.�28-30�del�Trattato�ostino�a�che�uno� Stato�membro�applichi�disposizioni�di�questo�tipo�in�modo�tale�che�l'impiego� delle�moto�d'acqua�sia�vietato�anche�in�acque�che�non�sono�state�ancora� oggetto�di�esame�da�parte�delle�autorita�locali�in�merito�all'opportunita�o� meno�di�emanare�disposizioni�di�autorizzazione�per�la�zona.� 3.�^Se�la�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�2003/44/CE,� che�modifica�la�direttiva�94/25/CE�su�ravvicinamento�delle�disposizioni�legi- slative,�regolamentari�e�amministrative�degli�Stati�membri�riguardanti�le� imbarcazioni�da�diporto,�osti�a�normative�nazionali�che�vietano�l'impiegodi� moto�d'acqua�nel�modo�sopra�descritto.� Causa C-145/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Tutela del marchio in funzione della capacita� distintiva ^Diritto del titolare del marchio regi- strato di vietare a terzi l'utilizzo di segni che producono un rischio di con- fusione per il pubblico: art. 5, n. 1, prima direttiva del Consiglio 21 dicem- bre 1988, n. 89/104, ravvicinamento legislazioni Stati membri in materia di marchi d'impresa ^Sentenza�della�Corte�di�Cassazione�di�Bruxelles,� depositata�il�31�marzo�2005�(cs.�30537/05,�avv.�dello�Stato�M.�Massella� Ducci�Teri).� IL fattO Una�societa�di�diritto�americano�ricorre�in�Cassazione�avverso�una�sen- tenza�della�Cour d'appel di�Bruxelles,�la�quale,�corroborando�l'orientamento� della�decisione�di�primo�grado,�aveva�accolto�la�tesi�della�convenuta,�una� societa�di�diritto�italiano.�Secondo�quest'ultima,�il�segno�utilizzato�per�i�pro- pri�capi�d'abbigliamento�non�configurava�lesione�del�marchio�della�ricor- rente,�poiche�il�rischio�di�associazione,�derivante�da�una�mera�similarita�con- cettuale�dei�segni,�non�costituisce�elemento�idoneo�per�affermare�la�sussi- stenza�di�un�rischio�di�confusione�tra�il�segno�contestato�e�il�marchio� protetto.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�55 IquesitI 1.�^Se,�per�determinare�la�portata�della�tutela�di�un�marchio�regolar- mente�acquisita�in�funzione�della�sua�capacita�distintiva,�prevista�dall'art.�5,� n.�1,�della�prima�direttiva�del�Consiglio�21�dicembre�1988,�n.�89/104,�sul�rav- vicinamento�delle�legislazioni�degli�Stati�membri�in�materia�di�marchi�d'im- presa,�il�giudice�debba�tener�conto�della�concezione�del�pubblico�interessato� nel�momento�in�cui�ha�avuto�inizio�l'uso�del�marchio�o�del�segno�simile,�cui� si�contestino�effetti�lesivi�del�marchio�interessato.� 2.�^In�caso�di�soluzione�negativa,�se�il�giudice�possa�tener�conto�della� concezione�del�pubblico�interessato�in�qualsiasi�momento�del�periodo�succes- sivo�al�momento�in�cui�abbia�avuto�inizio�l'uso�contestato.�Se,�segnatamente,� possa�tener�conto�della�concezione�del�pubblico�interessato�nel�momento� della�propria�pronuncia.� 3.�^Se,�nel�caso�in�cui�il�giudice,�in�applicazione�del�criterio�menzionato� sub 1,�rilevi�la�lesione�del�marchio,�sia�di�regola�legittimo�disporre�la�cessa- zione�dell'uso�del�segno�lesivo.� 4.�^Se�sia�ipotizzabile�una�diversa�soluzione�qualora�il�marchio�del� ricorrente�abbia�perso�il�suo�carattere�distintivo�del�tutto�o�in�parte�successi- vamente�al�momento�in�cui�ha�avuto�inizio�l'uso�costitutivo�di�lesione,�ma� unicamente�nel�caso�in�cui�tale�perdita�sia�dovuta,�del�tutto�o�in�parte,�al� fatto�o�all'omissione�del�titolare�del�detto�marchio.� Causa�C-146/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Cessioni�intracomuni- tarie�^Esenzione�delle�imposte�^Obbligo�di�prova�e�principio�di�propor- zionalita�^Art.�28�quater, parte�A,�lett.�a),�della�direttiva�77/388/CEE.� (cs.�29037/05,�avv.�dello�Stato�M.�Massella�D.T.).� IL fattO Il�ricorso�da�cui�origina�la�presente�questione�pregiudiziale�e�stato�pro- mosso�dinanzi�al�Bundesfinanzhof ed�ha�per�oggetto�il�riconoscimento�del� diritto�all'esenzione�dal�pagamento�IVA�con�riferimento�ad�una�cessione� intracomunitaria.� In�particolare�la�fattispecie�concreta�riguarda�un�concessionario�belga�B che�ordina�al�ricorrente�S.r.l. 20�automobili�della�societa�A. Il�ricorrente,� per�motivi�di�esclusivita�territoriale,�ha�diritto�ad�una�provvigione�da�parte� della�societa� solo�per�le�vendite�stipulate�con�acquirenti�del�proprio� distretto,�pertanto�conclude�un�accordo�con�un�commerciante�d'auto�S che� acquista�pro-forma�dal�ricorrente�gli�autoveicoli�e�successivamente�li�rivende� al�concessionario�B. S.r.l. emette�fatture�IVA�ad�S,�che�a�sua�volta,�emette�nei�confronti�di� Srl modelli�di�fattura�in�bianco,�immediatamente�utilizzati�per�emettere,�per� conto�di�S,�fatture�relative�alla�consegna�delle�automobili�a�B.� Nella�dichiararazione�IVA�S fa�valere,�come�imposta�assolta�a�monte,� l'IVA�fatturatagli�dalla�S.r.l. L'Amministrazione�fiscale,�a�seguito�di�una�veri- fica�presso�gli�uffici�del�commerciante�S,�nega�la�detrazione�dell'IVA�delle� fatture,�considerando�forniture�fittizie�le�vendite�della�S.r.l. a�S.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� A�sua�volta�S.r.l.�venuto�a�conoscenza�dell'esito�dell'accertamento,�retti- fica�le�operazioni,�registrandole�nella�dichiarazione�IVA�successiva�come�for- niture�intracomunitarie�non�imponibili�ad�IVA.� L'Amministrazione�fiscale,�tuttavia,�non�riconosce�l'avvenuta�regolariz- zazione�dell'IVA,�atteso�che�le�registrazioni�necessarie�non�sono�state�effet- tuate�immediatamente�dopo�la�realizzazione�del�fatturato�corrispondente.� Nell'ordinanza�di�rinvio�il�Giudice�precisa�che,�nell'ordinamento�tedesco,� in�base�alle�disposizioni�vigenti,�le�cessioni�intracomunitarie�sono�esenti�dal- l'imposta�e�che�l'imprenditore�deve�provare�il�trasporto�o�la�spedizione�del- l'oggetto�della�cessione�nell'ambito�del�territorio�comunitario.�In�particolare� l'imprenditore�deve�fornire�la�prova�contabile,�consistente�nella�indicazione� in�contabilita�,�in�chiarezza�ed�evidenza�della�sussistenza�dei�requisiti�per�l'e- senzione�richiesta,�anche�con�riferimento�all'identificativo�IVA�dell'acquirente.� Il�Giudice�di�rinvio�richiama,�inoltre,�la�giurisprudenza�del�Bundesfi- nanzhof�secondo�la�quale�la�prova�contabile�e�intesa�quale�prova�derivante� dai�libri�e�da�registri�contabili�combinati�con�documenti�e�le�relative�registra- zioni�devono�essere�redatte��immediatamente�e�direttamente�dopo�la�realiz- zazione�del�relativo�introito�.� Ebbene,�poiche�nella�fattispecie,�tale�condizione�non�e�stata�soddisfatta�e� l'esenzione�non�e�stata�concessa�per�la�sola�ragione�che�mancava�la�prova� contabile�ad�essa�attinente,�il�Collegio�ha�ravvisato�nella�ricordata�interpreta- zione�profili�di�eccessiva�rigidita�che�potrebbero�concretizzare�una�violazione� del�principio�di�proporzionalita�inerente�al�principio�di�uguaglianza.� IquesitI Il�Tribunale�tedesco�ha,�pertanto,�posto�alla�Corte�di�Giustizia�Europea,� ai�sensi�dell'art.�234�del�Trattato�CE,�i�seguenti�quesiti:� 1.�^Se�l'Amministrazione�delle�finanze�possa�negare�l'esenzione� fiscale�ad�una�cessione�intracomunitaria,�evidentemente�sussistente,�per�la� sola�ragione�che�il�soggetto�passivo�non�ha�prodotto�nei�termini�le�prove�con- tabili�richieste�a�tal�fine.� 2.�^Se�la�soluzione�della�questione�dipenda�dal�fatto�che�il�soggetto� passivo�ha�coscientemente�occultato,�in�un�primo�momento,�l'esistenza�di� una�cessione�intracomunitaria.� LA posizionE assuntA daL GovernO italianO Il�Governo�italiano�ha�presentato�le�seguenti�osservazioni:� �(omissis)�L'ordinamento�italiano�ha�regolamentato�lefattispecie�analoghe� a�quella�sottoposta�all'attenzione�della�Corte�di�Giustizia.�Esse�sono�disciplinate� dall'art.�26,�del�d.P.R.�26�ottobre�1972,�n.�633,�terzo�comma,�che�consente�la� variazione�in�diminuzione�entro�un�anno�dall'effettuazione�dell'operazione,�nel� caso�direttifica�di�inesattezze�difatturazione�che�abbiano�dato�luogo�all'applica- zione�dell'art.�21,�settimo�comma.� Quest'ultima�norma,�dello�stesso�d.P.R.�n.�633/1972,�dispone�che�``...�se� viene�emessa�fattura�per�operazioni�inesistenti,�ovvero�se�nella�fattura�icorri- spettivi�delle�operazioni�o�le�imposte�relative�sono�indicati�in�misura�superiore� a�quella�reale,�l'imposta�e�dovuta�per�l'intero�ammontare�indicato�o�corrispon- denti�alle�indicazioni�dellafattura''.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�57 Nell'ordinamentoitaliano,quindi,�illegislatorehafissatountermineperen- torioentrocuie�possibileoperarelevariazioniindiminuzione,�anchealfinedi� contrastareeventualiaccordifraudolentitra�leparti.� Tuttocio�premesso,econriferimentoalprimoquesitosottopostoallaCorte,si� rileva�cheladirettiva�77/388/CEaffidaaglistatimembriilcompito�didisciplinare� laesenzionedall'IVAdellecessioniintracomunitarie.�Lemisuredaadottarein�tale� ambito�sono�volte�a�prevenire�e�sanzionare,�tra�l'altro,�comportamenti�elusivi,�al� fineprecipuo�digarantire�laeffettivita�delledisposizionivigenti.� Tale�finalita�,�ad�avviso�del�Governo�italiano,�consente�la�previsione�di� requisiti�e�condizioni�sia�di�ordine�temporale�(quale�l'apposizione�di�termini� perentori)�che�di�ordineformale�(quale�la�richiesta�di�documentazione�attestante� l'effettivita�della�operazione�e�la�sua�tempestiva�registrazione�nella�contabilita� ufficiale�dell'operatore�economico).� Nel�dettare�tali�requisiti�e�tali�condizioni�gli�Stati�membri�incontrano�il� limite�di�non�rendere�impossibile�o,�comunque,�particolarmente�difficile�l'eserci- zio�del�diritto.� Conseguentemente,�ove�tale�limite�non�sia�superato,�deve�ritenersi�che�non� possa�ravvisarsi�una�violazione�del�principio�di�proporzionalita�,�quale�ricono- sciuto�dall'ordinamento�comunitario.� Con�riferimento�al�secondo�quesito�sottoposto�alla�Corte,�si�ritiene�che�nelle� fattispecie�come�quelle�in�esame�non�possa�non�assumere�rilievo�il�comporta- mento�in�concreto�posto�in�essere�dal�contribuente.� La�relativa�valutazione,�rimessa�al�giudice�nazionale,�deve�essere�volta�ad� accertare�se�il�comportamento�sia�riconducibile�aderrore�scusabile�o,�comunque,� buona�fede�ovvero�integri�un�comportamento,�effettivo�e�consapevole,�volto�ad� eludere�le�disposizionifiscali.� Per�queste�ragioni,�il�Governo�italiano�propone�di�rispondere�affermativa- menteadentrambiiquesitiche�lesonostatipostidal�Bundesfinanzhof.� Roma�28�luglio�2005�^Avvocato�dello�Stato�Massimo�Massella�Ducci�Teri�� Causa C-155/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Esenzioni IVA ^Con- formita�del�d.P.R.�n.�633/1972,�art.�10,�punto�27-quinquies�alla�sesta� direttiva�IVA�77/388/CEE,�art.�13,�parte�B,�lett.�c)�^Ordinanza�propo- sta�dalla�Commissione�Tributaria�Regionale�di�Firenze,�emessa�il� 23�marzo�2005,�notificata�l'8�giugno�2005�(ct.�32862/05,�avv.�dello�Stato� G.�De�Bellis).� IL fattO La�questione�e�sorta�nell'ambito�di�una�controversia�che�vede�contrap- poste�una�societa�e�l'Agenzia�delle�Entrate�di�Firenze.�La�societa�aveva�chie- sto�il�rimborso�delle�somme�che�assumeva�avere�indebitamente�corrisposto� negli�anni�1998,�1999�e�2000,�nonche�di�una�ulteriore�somma�corrisposta,� sempre�allo�stesso�titolo,�per�gli�anni�dal�1992�e�1997.�Non�avendo�ricevuto� alcuna�risposta�nei�termini�di�legge,�la�societa�proponeva�ricorso�davanti�alla� Commissione�Tributaria�Provinciale�di�Firenze.�Il�relativo�importo�che�la� societa�aveva�dovuto�sopportare�veniva�pertanto�chiesto�a�rimborso.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� IL quesitO Se�a�seguito�dell'introduzione�del�punto�27-quinquies�dell'art.�10�del� d.P.R.�n.�633/1972�la�Repubblica�Italiana�deve�intendersi�ancora�inadem- piente�agli�obblighi�imposti�dalla�sesta�direttiva�del�Consiglio�CEE�del� 17�maggio�1977�ed�in�specie�dell'art.�13,�parte�B�Altre�esenzioni,�lettera�c).� LA posizionE assuntA daL GovernO italianO �(Omissis)�10.�^L'art.�13�parte�B)�lettera�c)�prima�parte�della�direttiva� 77/388/CEE�non�puo��essere�interpretato�nel�senso�che�la�disposizione�ivi�conte- nuta�impone�agli�Stati�membri�di�esentare�tutte�le�cessioni�di�beni�destinati� esclusivamenteadun'attivita��esentata.� 11.�^Dispone�infatti�il�citato�art.�13,�parte�B�(denominata�``Altre�esen- zioni''):� Fatte�salve�altre�disposizioni�comunitarie,�gli�Stati�membri�esonerano,�alle� condizioni�da�essi�stabilite�per�assicurare�la�corretta�e�semplice�applicazione� delle�esenzioni�sottoelencate�e�per�prevenire�ogni�possibile�frode,�evasione�ed� abuso:� ...�c)�lefornituredibenidestinatiesclusivamenteadun'attivita��esentataa� norma�delpresente�articolo�o�a�norma�dell'articolo�28,�paragrafo�3,�lettera�b),� ove�questi�beni�non�abbianoformato�oggetto�d'un�diritto�a�deduzione,�e�leforni- ture�di�beni�il�cui�acquisto�o�la�cui�destinazione�erano�stati�esclusi�dal�diritto�alla� deduzione�conformemente�alle�disposizioni�dell'articolo�17,�paragrafo�6.� 12.�^La�societa��ritiene�che�il�riferimento�alle�``forniture�di�beni�destinati� esclusivamente�ad�un'attivita�esentata''�riguardi�gli�acquisti�di�beni�dalla�stessa� effettuati�per�essere�destinati�ad�attivita��esente�(cos|�,�ad�esempio,�macchinari� per�ef ffettuare�analisi�cliniche).� 13.�^Senonche�la�disposizione�citata�non�si�riferisce�agli�acquisti�di�beni,� bens|��alla�successiva�rivendita�(rectius:�cessione)�dei�beni�medesimi.� 14.�^Il�legislatore�ha�previsto�che�nel�caso�in�cui�un�soggetto,�dopo�avere� acquistatounbenesenzaaverepotutodetrarrel'IVA(comee��avvenutonellafat- tispecie,�in�quanto�la�societa��svolge�un'attivita��totalmente�esente�da�IVA),�ceda� il�medesimo�bene�ad�altro�soggetto,�tale�operazione�debba�essere�a�sua�volta� esente�da�IVA,�onde�evitare�una�doppia�imposizione.� 15.�^In�mancanza�di�tale�norma�si�verificherebbe�infatti�che�l'imposta,�gia�� assolta�dal�primo�acquirente�(nella�specie�la�societa��,�che�viene�a�configurarsi� pertanto�come�consumatore�finale),�verrebbe�ad�essere�nuovamente�assolta�dal� successivo�acquirente�il�quale�si�verrebbe�a�trovare�nella�stessa�situazione�del� precedente,�con�l'applicazione�per�due�volte�del�tributo,�in�contrasto�con�il�mec- canismodell'IVA,�direttoacolpireilsolovaloreaggiuntodelbeneadognipas- saggio.� 16.�^Che�quella�suesposta�sia�la�corretta�interpretazione�della�norma�lo�si� deduce�agevolmente�dai�seguenti�elementi:� a)�Il�testo�della�disposizione.� 17.�^Probabilmente�i�dubbi�sono�determinati�dalla�versione�italiana�della� direttiva.� 18.�^Inverita�,�ladisposizionesarebbestatadiletturapiu�facileedimme- diata�se�anziche�alleforniture�di�beni�destinati�esclusivamenteadun'attivita��esen- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�59 tata,avessepiu� correttamentefattoriferimentoallefornituredibeni gia�destinati� esclusivamenteadun'attivita� esentata.Inquestomodosarebbeapparsoevidente che si trattava della rivendita�diqueibeniperiquali, almomentodell'acquistoo dell'importazione, nonsierapotutadetrarrel'IVApagata. 19. ^Piu� chiaro al riguardo appare il testo redatto infrancese. In tale ver- sione linguistica infatti, e� utilizzata l'espressione ``biens�qui�e�taient�affecte�s� exclusivement�a�une�activite�exone�re�e''�(beni che erano�destinati�esclusiva- menteadun'attivita� esente),ilchechiariscechelaprevisionediesenzionesirife- risce allafase della rivendita dei beni che sono stati (gia� ) utilizzati per l'eserci- ziodiattivita� esentidaIVAenonallafasediacquistoditalibenidapartedel soggetto chepone inessere leoperazioniesenti. 20. ^Anche la parte successiva della norma conduce alla stessa conclu- sione; infatti la disposizione prosegue precisando ``ove�questi�beni�non�abbiano� formato�oggetto�di�un�diritto�a�deduzione'', con cio� riferendosi evidentemente della rivendita di beni in precedenza acquistati. 21. ^Ulteriore conferma e� data dalla parte finale della norma, che equi- para (aifini dell'obbligo di esenzione imposto agli Stati membri) ``leforniture di beni destinati esclusivamente ad un'attivita� esentata'' alle ``forniture di beni il cui acquisto o la cui destinazione erano stati esclusi dal diritto alla deduzione conformemente alle disposizioni dell'articolo 17, paragrafo 6''. 22. ^In particolare tale ultima disposizione (art. 17 p. 6) riguarda le spese che non danno diritto alla deduzione dell'IVA assolta. 23. ^Tali spese dovevano essere individuate dalla Commissione sulla base dideterminaticriteri;finoadallora(comedisponeilcomma2) ``gliStatimem- bri possono mantenere tutte le esclusioni previste dalla loro legislazione nazio- nalealmomento dell'entrata in vigoredellapresentedirettiva''. 24. ^Pertanto anche in questo caso (analogamente a quanto avviene nel precedente a cui e� equiparato, cioe� alle ``forniture di beni destinati esclusiva- mente ad un'attivita� esentata''), si tratta di acquisti che non danno diritto alla deduzione (in Italia si usa il termine ``detrazione'')�dell'IVA�assolta.� 25. ^D'altrocantosecos|� nonfosse, nonsicomprenderebbelaportatadi altre fondamentali disposizioni della direttiva ed in particolare l'art.17 che disciplina ``Origineeportatadeldirittoadeduzione'',escludendolopergliacqui- sti di beni destinati ad attivita� esenti (come nel caso di specie). 26. ^Sefosseverochetaliacquisti(secondolatesidellasocieta� dovreb- bero essere necessariamente esenti, il citato art. 17 conterrebbe disposizioni inapplicabili: un problema di deducibilita� dell'IVA assolta su acquisti destinati adattivita�esentineanchesiporrebbe, inquantolerelativeoperazionidovreb- bero essere necessariamente non gravate da IVA. 27. ^Ed invece la Corte ha avuto modo di affermare (sentenza 6 aprile 1995 in causa C-4/94 Wisselink & co.) che ``L'art. 2 della prima direttiva 11 aprile 1967, 67/227/CEE, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra d'affari, e l'art. 17 della sesta direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, 77/388/CEE, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra d'affari, Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme, vanno interpretati nel senso che, ad ecce- RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO zione�dei�casi�espressamente�previsti�da�tali�direttive,�quando�un�soggetto�pas- sivofornisceserviziaunaltrosoggettopassivo,�ilqualeliutilizzapereffettuare� un'operazione�esente,�quest'ultimo�non�ha�diritto�di�detrarre�l'imposta�sul�valore� aggiunto�pagata�a�monte,�anche�nel�caso�in�cui�lo�scopo�ultimo�dell'operazione� esente�sia�la�realizzazione�di�un'operazione�soggetta�a�imposta''.� 28.�^Piu��di�recente�e��stato�ribadito�(sentenza�8�giugno�2000�in�causa� C-98/98,�punto�19)�che�``il�sistema�delle�detrazioni�e��inteso�ad�esonerare�intera- mente�l'imprenditore�dall'IVA�dovuta�o�pagata�nell'ambito�di�tutte�le�sue�attivita�� economichepurche�questesiano,�inlineadiprincipio,�diperse�soggetteall'IVA'',� e�solo�in�casi�eccezionali�espressamente�previsti�``il�soggetto�passivo�il�quale�...� effettui�operazioni�esenti,�conformemente�all'art.�13,�B,�lett.�d),�punti�1-5,�della� sesta�direttiva,�alle�condizioni�indicate�dall'art.�17,�n.�3,�lett.�c),�di�quest'ultima,� gode�anch'esso,�inforza�di�tale�disposizione,�del�diritto�a�detrarre�l'IVAseha� utilizzato�beni�e�servizi�a�monte�in�quanto�necessari�aifini�delle�dette�operazioni� esenti''.� b) La precedente sentenza 25 giugno 1997. 29.�^Il�Giudice�remittente�fa�riferimento�alla�sentenza�25�giugno�1997� (emessa�in�causa�C-45/95)�con�la�quale�la�Corte�ha�condannato�la�Repubblica� Italiana�a�seguito�di�procedura�di�infrazione�proposta�dalla�Commissione� ``Avendo�istituito�emantenendo�in�vigoreunanormativa�chenonesentadall'impo- sta�sul�valore�aggiunto�le�cessioni�di�beni�che�erano�destinati�esclusivamente�all'e- sercizio�di�un'attivita��esentata�o�in�altro�modo�esclusi�dal�diritto�a�detrazione''.� 30.�^Senonche�dalla�lettura�sia�della�sentenza�(chefa�riferimento�alle�``ces- sioni�di�beni�che�erano�destinati�esclusivamente�all'esercizio�di�un'attivita��esen- tata'')�sia�soprattutto�delle�conclusioni�dell'Avvocato�Generale�Damaso�Ruiz-- Jarabo�Colomer�(presentate�il�10�dicembre�1996�e�richiamate�nella�sentenza)� si�evince�chiaramente�quale�e��l'esatta�portata�della�disposizione.� 31.�^Si�legge�infatti�nei�punti�da�14�a�20�di�tali�conclusioni:� ``14.�Nel�meccanismo�dell'IVA�la�detrazione�dell'imposta�disciplinata�dal- l'art.�17�della�sesta�direttiva�diventa�la�chiave�di�volta�del�sistema.�Dalla�sua� regolamentazione�dipende�ilfatto�che�l'imposta�assolta�dalle�imprese�non�com- portiperquesteultimeonerifiscalidisortaesirispetti,grazieacio�,�ilprincipio� di�neutralita��che�e��alla�base�dell'IVA,�imposta�sul�consumofinale�e�non�sulle� precedentifasi�economiche.�Senza�diritto�a�detrazione�dell'imposta�assolta,�que- st'ultima�si�tradurrebbe�in�un�onere�fiscale�in�piu��per�le�imprese,�che�distorce- rebbe�ilprincipio�dineutralita�.� 15.�La�detrazione�dell'imposta�assolta�e��possibile�nei�limiti�in�cui�i�beni�o� servizi�corrispondenti�(cioe�,�quelli�il�cui�acquisto�o�la�cui�destinazione�determina� il�diritto�a�detrazione)�siano�acquistati�e�utilizzati�dal�soggetto�passivo�alfine� di�realizzare,�a�sua�volta,�operazioni�rientranti�nell'ambito�della�sua�attivita��eco- nomica.� 16.�Quest'ultimaaffermazionevacorrettanelcasoincuiilsoggettopassivo� acquisti�e�destini�esclusivamente�tali�beni�o�servizi�ad�operazioni�esenti,�poiche� in�tal�caso,�non�sorgendo�un�diritto�a�detrazione,�egli�si�trasforma,�per�cos|��dire,� in``consumatorefinale'',senzapossibilita��didetrarrel'imposta.� 17.�Intaleipotesi,�quindi,�ilsoggettopassivodevesopportarel'interoonere� dell'IVA�cheglisia�stata�ripercossa�dagli�operatori�economiciprecedenti�(cioe�,� IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 61 dacoloroiqualigliabbianofornitoiprodottio�iservizi),�senzapoterladetrarre,� sul�piano�strettamente�legale.�Egli�viene�pertanto�a�trovarsi�nella�medesima� posizionedeiconsumatorifinali,�iverisoggettigravatidall'IVA.� 18.�Puo�tuttaviasuccederecheunsoggettopassivoacquistiundeterminato� bene�in�tali�condizioni�(vale�a�dire,�dopo�aver�sopportato�l'onere�dell'imposta�e� senzapossibilita�didedurlasuccessivamente)�edecidapiu�tardiditrasferirlo.� 19.�Un'ipotesidelgeneredarebbeluogoaunfenomenodidoppiaimposi- zione�se�la�sesta�direttiva�non�avesse�previsto,�per�evitare�cio�,�l'esenzione�di�cui� all'art.�13,�sub�B,�lett.�c),�prima�parte:�gli�Stati�membri�devono�esonerare�le�ces- sioni�di�beni�destinati�esclusivamente�a�un'attivita�esentata�``(...)�ove�questi�beni� non�abbianoformato�oggetto�d'un�diritto�a�deduzione''.� 20.�La�ragion�d'essere�di�tale�esenzione�e�puramente�tecnica.�Con�essa�si� evita�la�doppia�imposizione�fiscale�che�si�verifica�assoggettando�ad�imposta�il� trasferimento�eseguito�da�un�operatore�economico,�il�quale�rivenda�i�beni�per�il� cui�acquisto�abbia�pagato�l'IVA�in�modo�definitivo,�senza�aver�avuto�a�suo� tempo�lapossibilita�didetrarre�l'imposta�versata''.� c) La ratio�della disposizione. 32.^Secondol'interpretazionecheproponelasocieta�,la�ratio della�norma� sarebbe�quella�di�nonfar�gravare�l'IVA�a�monte�sui�soggetti�che,�in�virtu�dell'at- tivita�esercitata�(totalmenteesente)�nonpossonoportareindeduzionelastessa� imposta.� 33.�^Mase�cos|�fosse,�nonsicomprenderebbeperqualemotivo�la�disposi- zione�si�riferisce�solo�ai�beni�e�non�anche�all'acquisizione�di�servizi�e�alle�impor- tazioni,�considerato�che�l'art.�2�della�direttiva�individua�l'elemento�oggettivo�del- l'imposta�menzionando�distintamente�le�cessioni�dei�beni,�le�prestazioni�dei�ser- vizi�e�le�importazioni.� d) Il quesito formulato. Proprio�a�seguito�della�citata�sentenza�25�giugno�1997,�il�legislatore�ita- liano�ha�provveduto�ad�eliminare�la�lacuna�evidenziata�dalla�Corte�di�Giustizia.� 35.�^Con�l'art.�1�comma�4�del�Decreto�legislativo�n.�313/1997�e�stato� infatti�introdotto�nell'art.�10�comma�1�del�d.P.R.�26�ottobre�1972�n.�633� (recante�``Istituzione�e�disciplina�dell'imposta�sul�valore�aggiunto'')�il�numero� 27-quinques,�in�forza�del�quale�sono�esenti�da�imposta�``le�cessioni�che�hanno� per�oggetto�beni�acquistati�o�importati�senza�il�diritto�alla�detrazione�totale� della�relativa�imposta�ai�sensi�degli�articoli�19,�19-bis1e�19-bis2''.� 36.�^Ne�consegue�che�tutte�le�successive�cessioni�dei�beni�gia�acquistati�da� un�soggetto�per�essere�usati�in�attivita�esenti�(la�cui�imposta�e�venuta�a�gravare� su�di�essa)�sono�ormai�anch'esse�esenti�da�imposta.� 37.�^In�tal�modo�il�legislatore�italiano�ha�dato�corretta�attuazione�alla� citata�disposizione�comunitaria.� 38.�^E�difatti�la�Commissione�CE�non�ha�ritenuto�di�formulare�alcun� rilievo�all'Italia,�considerando�evidentemente�adempiuti�gli�obblighi�derivanti� dallacitatasentenza25giugno1997.�Taleposizionee�statacoerentementeriba- dita�dalla�stessa�Commissione�nelle�osservazioni�depositate�nella�citata�causa� C-18/05.� 39.�^Si�chiede�quindi�che�la�Corte�risponda�al�quesito�formulato�affer- mando�che�l'art.�13,�parte�B,�lett.�c) della�direttiva�77/388/CEE,�va�interpretato� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� nel�senso�che�la�disposizione�ivi�contenuta�si�riferisce�ai�casi�in�cui�il�soggetto� che�abbia�acquistato�beni�destinati�al�compimento�di�attivita�esenti�provveda� successivamente�a�cedere�i�detti�beni�ad�altri�soggetti�e,�conseguentemente,�a� seguito�dell'introduzione�del�punto�27-quinquies�dell'art.�10�del�d.P.R.� n.�633/1972�la�Repubblica�Italiana�ha�correttamente�adempiuto�agli�obblighi� imposti�dalla�citata�direttiva.� 40.�^Tenuto�conto�della�sostanziale�identita�tra�la�presente�causa�e�quella� portante�il�n.�C-18/05,�si�chiede�che�i�giudizi�vengano�riuniti�oppure,�in�alterna tiva,�che�la�presente�causa�venga�sospesa.� 41.�^In�conclusione�il�Governo�italiano�suggerisce�alla�Corte�rispondere�al� quesitoformulato�affermando�che:� l'art.�13,�parte�B,�lett.�c)�della�direttiva�77/388/CEE,�va�interpretato�nel� senso�che�la�disposizione�ivi�contenuta�si�riferisce�ai�casi�in�cui�il�soggetto�che� abbia�acquistato�beni�destinati�al�compimento�di�attivita�esentiprovveda�succes sivamente�a�cedere�i�detti�beni�ad�altri�soggetti�e,�conseguentemente,�a�seguito� dell'introduzione�del�punto�27-quinquies�dell'art.�10�del�d.P.R.�n.�633/1972�la� Repubblica�Italiana�ha�correttamente�adempiuto�agli�obblighi�imposti�dallo� stesso�art.�13,�parte�B,�lettera�c).� Roma,�5�agosto�2005�^Avv.�dello�Stato�Gianni�De�Bellis�.� Causa C-166/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Accredito d'imposta su cifra d'affari a favore di imprenditori stranieri in relazione a trasferim ento a titolo oneroso di �contingente di permessi di pesca per il Gmund- ner Traun��^Ottava�direttiva�79/1072/CEE�e�art.�9,�n.�2,�lett.�a)�della� direttiva�77/388/CEE�^Ordinanza�della�Verwaltungsgerichtshof�(Corte� suprema�di�giustizia�amministrativa)�^Austria,�notificata�il�30�maggio� 2005�(avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).� IL fattO La�societa�ricorrente�non�ha�in�Austria�ne�la�propria�sede�ne�uno�stabi- limento.�Il�7�dicembre�1999�essa�ha�presentato�una�domanda�diretta�ad�otte- nere�l'accredito�dell'imposta�sulla�cifra�d'affari�previsto�per�gli�imprenditori� non�stabiliti�in�Austria,�in�relazione�ad�un��contingente�di�permessi�di�pesca� 1997�e�1998�per�il�Gmundner�Traun��(in�base�alle�regole�dettate�dall'Ottava� Direttiva�79/1072/CEE).�Gli�importi�per�IVA�pagata�a�monte�risultavano� da�fatture�emesse�in�data�2�gennaio�1999�da�una�societa�con�sede�in�Austria.� Con�tali�fatture�sono�stati�addebitati�alla�ricorrente,�societa�con�sede�in�Ger- mania,�a�fronte�del�trasferimento�del�contingente�dei�permessi�di�pesca� �Gmundner�Traun�,�ATS�560�000,�piu�ATS�112�000�per�IVA�al�20%,�per�l'an- nata�di�pesca�alla�lenza�1997,�ed�ATS�700�000,�piu�ATS�140�000�per�IVA�al� 20%,�per�l'annata�di�esca�alla�lenza�1998.�Grazie�all'acquisto�di�tali�contin- genti,�la�ricorrente�ha�acquisito�permessi�da�pesca�che�poi�ha�rivenduto�ad� un�gran�numero�di�acquirenti�(tedeschi,�italiani,�olandesi,�belgi,�ecc.)�ad�un� prezzo�compreso�tra�DEM�75�e�DEM�450.�Tali�permessi�conferivano�la�legit- timazione�a�pescare�indeterminati�punti�di�un�fiume�situato�nell'Alta�Austria� (cosiddetto��Gmundner�Traun�).� IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 63 IL quesitO Se l'attribuzione della legittimazione all'esercizio della pesca, attuata mediante il trasferimento a titolo oneroso di permessi di pesca, costituisca una �prestazione di servizi relativa a un bene immobile� ai sensi dell'art.9, n. 2, lett. a), della direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, 77/388/CEE, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati Membri relative alle imposte sulla cifra di affari ^Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme. LA posizionE assuntA daL GovernO italiano. Il Governo italiano osserva quanto segue. �L'art.�9�della�direttiva�77/388/CEE,�dopo�avere�disposto�al�par.�1�che� Siconsidera�luogo�diunaprestazione�diserviziilluogo�in�cuiilprestatore� ha�fissato�la�sede�della�propria�attivita�economica�o�ha�costituito�un�centro�di� attivita�stabile,apartiredalqualelaprestazionediservizivieneresao,�inman- canza�di�tale�sede�o�di�tale�centro�di�attivita�stabile,�il�luogo�del�suo�domicilio� o�della�sua�residenza�abituale� alpar.�2�dispone�che� Tuttavia:� a) il�luogo�delle�prestazioni�di�servizi�relative�ad�un�bene�immobile,� incluse�le�prestazioni�di�agente�immobiliare�e�di�perito,�nonche�le�prestazioni� tendenti�a�preparare�o�a�coordinare�l'esecuzione�di�lavori�immobiliari�come,�ad� esempio,�le�prestazioni�fornite�dagli�architetti�e�dagli�uffici�di�sorveglianza,�e� quello�dove�il�bene�e�situato;�...� La�HEGER�ha�acquistato�da�una�societa�austriaca�dei�diritti�di�pesca.� Trattandosi�di�beni�immateriali,�la�cessione�viene�considerata�come�prestazione� diservizidalladirettiva77/388/CEE,�comerisultadall'art.�6par.�1dellastessa� direttiva,�in�base�al�quale� Si�considera�``prestazione�di�servizi''�ogni�operazione�che�non�costituisce� cessione�di�un�bene�ai�sensi�dell'articolo�5.� Tale�operazione�puo�consistere�tra�l'altro:� ^in�una�cessione�di�beni�immateriali,�siano�o�no�rappresentati�da�un� titolo;� Il�problema�che�si�pone�e�pertanto�quello�di�verificare�se�i�diritti�di�eserci- tare�la�pesca,�oggetto�della�cessione,�possano�configurarsi�come�prestazioni�di� servizi�``relative�ad�un�bene�immobile''.� Nell'ordinanzadirimessionesiprecisa�che�ipermessi�ceduti``conferiscono�la� legittimazione�apescare�in�determinatipuntidiunfiumesituato�nell'alta�Austria''.� Il�diritto�di�pescare�e�quindi�strettamente�connesso�ad�un�immobile�ben� individuato�(l'alveo�delfiume)�che,�come�evidenzia�lo�stesso�giudice�remittente,� in�altro�caso�(relativo�all'alveo�di�un�bacino�portuale)�la�Corte�ha�qualificato� come�immobile,�suscettibile�di�locazione�in�quanto�oggetto�della�stessa�``non�e� una�certa�quantita�di�acqua�ma�una�parte�determinata�del�detto�bacino.�Tale� superficie�sommersa�dall'acqua�e�delimitata�in�modopermanente�e�non�e�suscet- tibile�di�spostamento''�(sentenza�3�marzo�2005�in�causa�C-428/02).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il diritto di pesca non poteva quindi essere esercitato se non in relazione a queldeterminato corso d'acquaenelsolopuntostabilito nelpermesso. Una simile correlazione tra il diritto di pesca e l'immobile cui afferisce,si ritiene che possa agevolmente essere ricompresa tra le prestazioni di servizi ``relative a un bene immobile''. In conclusione il Governo italiano suggerisce alla Corte rispondere al que- sito sottoposto al suo esame affermando che: l'attribuzione della legittimazione all'esercizio della pesca, attuata mediante il trasferimento a titolo oneroso di permessi di pesca, costituisce una prestazione di servizi relativa a un bene immobile ai sensi dell'art. 9, n. 2, lett. a),�della direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, 77/388/CE. Roma, 4 agosto 2005 ^Avvocato dello Stato Gianni De Bellis�. Causa C-173/0S ^(Commissione c/ Repubblica Italiana) ^Artt.�23,�25,�26�e� 133�del�Trattato�CE�^Artt.�4�e�9�dell'Accordo�di�cooperazione�tra�la� Comunita�economica�europea�e�la�Repubblica�d'Algeria�firmato�il� 26�settembre�1978�e�approvato�con�regolamento�CEE�n.�2210/78� (ct.�25025/05,�avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).� IL fattO La�Commissione�Europea�ritiene�che�il��tributo ambientale��istituito�dal- l'art.�6,�legge�regionale�siciliana�26�marzo�2002,�n.�2�sia�in�contrasto�con�gli� artt.�23,�25,�26�e�133�del�Trattato�Ce�e�con�l'art.�4�dell'Accordo�di�coopera- zione�tra�la�Comunita�economica�europea�e�la�Repubblica�d'Algeria�firmato� il�26�settembre�1978�e�approvato�con�regolamento�CEE�n.�2210/78.�Tali� disposizioni�comunitarie�applicano�il�principio�della�libera�circolazione�delle� merci�all'interno�della�Comunita�e�mirano�a�salvaguardare�l'esistenza�di� un'unione�doganale�tra�gli�Stati�membri,�ponendo�il�divieto�di�istituire�dazi� doganali�all'importazione�e�all'esportazione�o�qualsiasi�tassa�dall'effetto�equi- valente.�La�Commissione�ritiene�pertanto�che�l'art.�6�della�legge�regionale� della�Regione�siciliana�in�esame�violi�i�principi�della�Tariffa�Doganale� Comune�in�quanto�istituisce�una�tassa�di�effetto�equivalente�ad�un�dazio� all'importazione�o�all'esportazione,�nel�momento�in�cui�prevede�un�tributo� ambientale�sulla�proprieta�dei�gasdotti�ricadenti�nel�territorio�della�Regione� siciliana.�Ora,�essendo�unica�l'infrastruttura�che�soddisfa�i�requisiti�di�impo- nibilita�,�risulta�alla�Commissione�che�essa�trasporta�metano�di�provenienza� dall'Algeria,�con�la�conseguenza�che�il�gas�proveniente�da�un�paese�terzo�ed� immesso�in�transito�o�in�libera�pratica�sul�suolo�italiano,�e�assoggettato�al�tri- buto�istituito�dalla�Regione�siciliana.� Ad�avviso�della�Commissione�l'introduzione�di�tale�tributo�ambientale� viola�la�Tariffa�Doganale�Comune,�e�quindi�le�disposizioni�comunitarie�sopra� richiamate,�in�quanto�tale�imposta�altera�la�parificazione�degli�oneri�doganali� gravanti,�alle�frontiere�esterne�alla�Comunita�,�sulle�merci�importate�dai�paesi� terzi,�ed�in�quanto�tale�medesima�imposta�rischia�di�creare�sviamenti�di�traf- fico�nei�rapporti�con�questi�paesi�e�distorsioni�nella�libera�circolazione�delle� merci�o�nelle�condizioni�di�concorrenza�tra�gli�Stati�membri.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�65 In�considerazione�di�quanto�precede,�la�Commissione�presenta�alla� Corte�le�seguenti�conclusioni:� �dichiarare�che�avendo�istituito�e�mantenuto�in�vigore�il�tributo� ambientale�sui�gasdotti�previsto�dall'art.�6�della�legge�regionale�siciliana�n.�2� del�26�marzo�2002,�la�Repubblica�Italiana�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad� essa�imposti�dagli�artt.�23,�25,�26�e�133�del�Trattato�Ce�e�con�gli�artt.�4�e�del- l'Accordo�di�cooperazione�tra�la�Comunita�economica�europea�e�la�Repub- blica�d'Algeria�firmato�il�26�settembre�1978�e�approvato�con�regolamento� CEE�n.�2210/78.� LA posizionE assuntA daL GovernO italianO Il�Governo�Italiano�ha�depositato�controricorso�concludendo�per�il� rigetto�del�ricorso�presentato�dalla�Commissione,�perche�infondato�in� quanto:� �l'art.�6,�comma�1�della�l.�r.�siciliana�n.�2�del�26�marzo�2002�chiara- mente�enuncia�che�e�istituito�un��tributo�ambientale�allo�scopo�di�finanziare� investimenti�finalizzati�a�ridurre�e�prevenire�il�potenziale�danno�ambientale� derivante�dalle�condotte�installate�sul�territorio�della�Regione�siciliana�.� Tale�inequivoca�finalizzazione�del�tributo�in�questione�induce�dimostrare� come�la�ratio�della�norma�sia�da�ricondursi�alla�volonta�del�legislatore�regionale� didarepienaattuazioneaiprincipirichiamatinelTrattato�CEperlepolitiche� ambientaliedinparticolarealprincipiodiprevenzione,�maancorpiu�aquello� di�precauzione.�La�distinzione�tra�i�due�principi�risiede�nel�grado�di�incertezza� che�circonda�la�probabilita�del�rischio;�mentre�il�principio�di�prevenzione�viene� ingiocodifrontearischicerti,�quellodiprecauzionee�finalizzatoallagestione� dei�rischi�incerti;�quest'ultimo�principio�non�risulta�solennemente�enunciato�dal� Trattato,madiessosifacomunquemenzioneesplicita,�inriferimentoallapro- tezione�dell'ambiente,�ex�art.�174delTrattato.Inordinepoiall'applicazionepra- tica�delsuddettoprincipio�diprecauzione�assumonoparticolare�rilievo�lepreci- sazioni�contenute�nella�Comunicazione�2�febbraio�2000�della�Commissione,la� quale�evidenzia�che�l'applicazione�del�principio�presuppone�un�rischio�incerto� maindividuato,�valeadireunapreliminarevalutazionescientificaobiettivache� indichi�che��vi�siano�ragionevoli�motivi�di�temere�...�.� In�altri�termini,�il�ricorso�al�principio�di�precauzione�presuppone�l'identifi- cazionedieffettipotenzialmentenegatividerivantidaunfenomeno�o�daunpro- dottoodaunprocedimento,�nonche�unavalutazionescientificadelrischio�che,� per�l'insufficienza�dei�dati�ovvero�il�loro�carattere�non�concludente�o�la�loro� imprecisione,�non�consente�di�determinare�con�sufficiente�certezza�il�rischio�in� questione.� Inoltre,�il�principio�trova�anche�riscontro�nella�normativa�interna�primaria� attualmente�vigente:�in�particolare�il�comma�8,�lett.�f)�dell'articolo�unico�della� leggen.�308/04,�inseriscetraiprincipieicriteridirettivigeneralil'obbligoper� tuttiidecretilegislatividisettore,�dirispettarel'affermazionedeiprincipicomu- nitari�di�prevenzione,�precauzione,�correzione�e�riduzione�degli�inquinamenti�e� deidanniambientaliedelprincipio�chiinquinapaga.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Analoghe�considerazioni�valgono�per�la�normativa�regionale,�posto�che,� secondo�il�rinnovato�art.�117�della�Costituzione�italiana,��Le�Regioni�...�nelle� materie�di�propria�competenza�...�provvedono�all'attuazione�e�all'esecuzione� degli�accordi�internazionali�e�degli�atti�dell'Unione�Europea.�.� Ai�suddetti�principi�deve�pertanto�ricondursi�l'intenzione�del�legislatore� regionale:�il�tributo�di�cui�si�discute�e�inequivocabilmente�connotato�da�caratte- ristiche�proprie�ed�inconfondibili�del�rispetto�del�principio�sopra�richiamato.� Anche�ilfatto�che�il�tributo�debba�essere�corrisposto�solo�in�caso�di�effettivapre- senza�del�gas�nell'infrastruttura,�lungi�dal�connotare�attivita�impositiva�pura�e� semplice�da�parte�della�Regione,�corrisponde�alla�giusta�esigenza�di�correlare�il� tributo�aisoli�casi�in�cuief ffettivamente�edin�concreto�sussista�unpotenziale� pericolo�di�danno�ambientale.� La�connessione�intrinseca�tra�il�tributo�e�la�sua�destinazione�aifini�di�tutela� costituisce�prova�irrefutabile�quanto�alla�natura�del�tributo�stesso�e�alla�sua� ratio:�che�non�e�certo�quella�di�introdurre�un�dazio�non�consentito,�ma�esclusiva- mente�di�assicurare�^in�una�situazione�di�potenziale�pericolo�ambientale�^la� riduzione�e�laprevenzioneditalepericolo�inapplicazionedelprincipiogenerale� diprecauzione�indicato�espressamente�dallenorme�comunitariefondamentali.�.� Causa C-176/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Spedizione di farina animale contenente o meno materiali particolarmente a rischio ^Classific azione quale rifiuto ^Regolamento�(CE)�n.�1774/2002�^Applicazione� regolamento�(CEE)�n.�259/1993�^Notificata�in�data�8�giugno�2005�e� proposta�dal�Landesgericht�fuer�ZRS�Vienna�(Austria)�(cs.�33138/05,� avv.�dello�Stato�G.�Fiengo)� IquesitI 1.�^Se�le�spedizioni�(transito�ovvero�rispedizione)�di�farina�animale,� contenenti�o�meno�materiali�particolarmente�a�rischio,�siano�soggette,�in� quanto�trattasi�di�rifiuto,�all'obbligo�di�notifica�ai�sensi�del�regolamento� (CEE)�n.�259/93.� In�subordine:� 2.�^Se�le�spedizioni�di�farina�animale,�contenente�o�meno�materiali�par- ticolarmente�a�rischio,�ai�sensi�dell'art.�1,�n.�2,�lett.�d),�del�regolamento� (CEE)�n.�259/93,�siano�escluse�dall'ambito�di�applicazione�di�tale�regola- mento.� In�caso�di�risposta�negativa�alla�questione�sub�2):� 3.�^Se�le�spedizioni�(transito�ovvero�rispedizione)�di� a)�farina�animale�priva�di�materiali�particolarmente�a�rischio�o�di� b)�farina�animale�contenente�materiali�particolarmente�a�rischio� classificati�come�materiali�di��categoria�1��ai�sensi�del�regolamento�(CE)� n.�1774/2002,�trattandosi�di�rifiuto�ai�sensi�del�regolamento�(CE)�n.�259/92,� in�mancanza�di�notifica�e�di�consenso�delle�autorita�competenti,�costitui- scano�traffico�illecito�ai�sensi�dell'art.�26,�n.�1,�lett.a)e�b),�dello�stesso�regola- mento.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�67 Causa�C-192/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Pensioni�e�indennita�a� favore�di�vittime�di�guerra�^Limitazione�assegnazione�dell'indennita�ai� residenti�^Cittadinanza�dell'Unione�europea�(art.�17�CE)�^Divieto�di� disparita�di�trattamento�e�di�limitazione�della�liberta�di�circolazione�e�di� soggiorno�(art.�18�CE)�^Ordinanza�della�Corte�d'appello�olandese,� emessa�il�22�aprile�2005�e�depositata�il�29�aprile�2005�(cs.�36051/05,� Avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).� IL fattO (1)� Il�quesito,�che�ha�dato�vita�a�tale�domanda�di�pronuncia�pregiudiziale,�e� sorto�a�seguito�del�ricorso�presentato�da�due�cittadini�olandesi�dinnanzi�alla� Corte�di�Appello�olandese�competente�in�materia�di�legislazione�sociale�^ Centrale Raad Van Beroep ^al�fine�di�ottenere�l'annullamento�di�taluni�prov- vedimenti.�La�Corte�e�l'organo�competente�a�decidere�in�materia�di�domande� di�pensione�ed�indennita�.�I�provvedimenti,�pur�riconoscendo�lo�status di�vit- tima�civile�ai�ricorrenti,�hanno�negato�l'assegnazione�di�un'indennita�perio- dica�e�il�versamento�di�sussidi�diretti�al�miglioramento�delle�condizioni�di� vita,�avendo�i�ricorrenti�trasferito�la�propria�residenza�in�un�altro�Stato�mem- bro�dell'UE�(Spagna)�in�un�periodo�antecedente�alla�data�di�presentazione� della�domanda.�Non�risultava,�pertanto,�soddisfatto�uno�dei�requisiti(2)� necessari�previsti�dalla�legge�in�questione,�quello,�giustappunto,�della�residenza� nel�territorio�olandese,�ritenuto�criterio�congruo�al�fine�di�delimitare�il�numero� degli�aventi�diritto,�nonche�gli�obblighi�di�solidarieta�della�societa�olandese.� IL quesitO Se�il�diritto�comunitario,�in�particolare�l'art.�18�CE,�osti�ad�una�disci- plina�nazionale�ai�sensi�della�quale,�in�circostanze�quali�quelle�di�cui�alla� causa�principale,�l'assegnazione�di�un'indennita�a�favore�di�vittime�di�guerra� civili�venga�negata�esclusivamente�in�ragione�del�fatto�che�l'interessato,�il� quale�sia�in�possesso�della�cittadinanza�dello�Stato�membro�di�cui�trattasi,� alla�data�di�presentazione�dell'istanza�non�risiede�nel�territorio�del�detto� Stato�membro,�bens|�nel�territorio�di�altro�Stato�membro.� (1)�Premesso�che:�1.�Ai�sensi�dell'art.�17�CE,�e�cittadino�dell'Unione�chiunque�abbia�la�citta- dinanza�di�uno�Stato�membro.�Tale�status e�requisito�fondamentale�che�consente�ai�cittadini�degli� Stati�membri�di�ottenere,�nell'ambito�di�applicazione�ratione materiae del�Trattato,�un�medesimo� trattamento�al�ricorrere�della�medesima�situazione,�fatte�salve�le�eccezioni�espressamente�previste;� 2.�Tra�le�situazioni�che�rientrano�nel�campo�di�applicazione�del�diritto�comunitario�figurano�quelle� rientranti�nell'esercizio�delle�liberta�fondamentali�garantite�dal�Trattato,�della�liberta�di�circolare� e�di�soggiornare�nel�territorio�degli�Stati�membri�ex art.�18�CE;�3.�Le�disposizioni�riguardanti�le� prestazioni�a�favore�delle�vittime�di�eventi�bellici�o�di�circostanze�a�cio�conseguenti�sono�espressa- mente�escluse�dalla�sfera�di�applicazione�del�regolamento�(CEE)�n.�1408/1971,�relativo�all'applica- zione�dei�regimi�di�sicurezza�sociale�ai�lavoratori�subordinati,�ai�lavoratori�indipendenti�e�ai�loro� familiari�che�si�spostano�all'interno�della�Comunita�.� (2)�E�norma�generale�che�la�legge�in�commento�vada�applicata�soltanto�a�coloro�i�quali�sono� in�possesso�della�cittadinanza�olandese�e�che�alla�data�di�presentazione�della�domanda�siano�resi- denti�nei�Paesi�Bassi.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Causa C-195/0S (Commissione c/ Repubblica italiana) ^Ricorso per inademp imento ex art. 226 CE ^Disciplina sui rifiuti ^Non�conformita�della� legislazione�nazionale�alla�Direttiva�75/442/CEE,�come�modificata�dalla� direttiva�91/156/CEE�(ct.�31146/05,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).� IL ricorsO La�Commissione�Europea�ha�introdotto�il�presente�ricorso,�notificato�in� data�8�giugno�2005,�ritenendo�che�la�Repubblica�italiana,�avendo�adottato� indirizzi�operativi�validi�su�tutto�il�territorio�nazionale,�esplicitati�in�partico- lare�per�mezzo�della�circolare�del�Ministero�dell'Ambiente�del�28�giugno� 1998�e�della�circolare�del�Ministero�della�Salute�del�22�luglio�2002,�tali�da� escludere�dall'ambito�di�applicazione�della�disciplina�sui�rifiuti�gli�scarti�ali- mentari�originati�dall'industria�agro-alimentare�destinati�alla�produzione�di� mangimi;�avendo,�per�mezzo�dell'articolo�23�della�legge�n.�179�del�31�luglio� 2002,�escluso�dall'ambito�di�applicazione�della�normativa�sui�rifiuti�i�residui� derivanti�dalle�preparazioni�nelle�cucine�di�qualsiasi�tipo�di�cibi�solidi,�cotti� e�crudi,�non�entrati�nel�circuito�distributivo�di�somministrazione,�destinati� alle�strutture�di�ricovero�di�animali�di�affezione;�e�venuta�meno�agli�obblighi� che�le�incombono�in�virtu�dell'articolo�1�(a)�della�direttiva�75/442/CEE�sui� rifiuti�come�modificata�dalla�direttiva�91/156/CE.� IL controricorsO �Il ricorso e� infondato e se ne chiede il rigetto per i motivi di seguito ripor- tati. I materiali ed i sottoprodotti derivanti dalle lavorazioni dell'industria agroalimentare sono ``materie�prime�per�mangimi''�ove, in presenza dei requi- siti igienico-sanitari, esista la volonta� delproduttore di volerli utilizzare nel ciclo alimentare zootecnico. Tale volonta� manifesta, associata al riutilizzo certo dei sottoprodotti stessi, non sottoposti a trasformazioni preliminari o assoggettati unicamente alle trasformazionipreviste dalla normativa vigente in ambito comu- nitario o nazionale, e� testimonianza della volonta� del produttore/detentore di non disfarsi del materiale in questione. In tal caso i suddetti materiali non sono assoggettati alla normativa sui rifiuti bens|� alle disposizioni relative alla produzione e commercializzazione degli alimentiper animali; nel casopoisi tratti di sottoprodotti di origine ani- male e� inoltre di applicazione il Regolamento europeo n. 1774/2002. I controlli all'interno della filiera alimentare sono tali da considerare tale filiera equivalente ad un unico processo di produzione. L'intero impianto legislativo comunitario in materia di sicurezza degli ali- menti e dei mangimi e� infatti sottoposto al Regolamento (CE) 178/2002 che stabilisce i principi ed i requisiti generali della legislazione alimentare. Tale norma costituisce un ombrello normativo particolarmente ampio e fissa una disciplina estesa a tutti gli aspetti di sicurezza della catena alimentare umana e animale, dalla produzione primaria, alla trasformazione alla distribuzione. In particolare, ilRegolamento178stabilisceilprincipiodellatracciabilita� ovvero la capacita� , da parte di ciascun operatore della filiera agrolimentare, di indivi- duare da chi ha ricevuto ed a chi ha consegnato il materiale (materia prima, prodottosemi-trasformato,prodottofinito,ecc...) trattato. IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 69 Sono.inoltre.di.applicazione.le.disposizioni.HACCP,.previste.dai.regola- menti.852/2004,853/2004,854/2004.per.quanto.riguarda.gli.alimenti,.il.Reg.. 183/2005.per.i.mangimi.nonche�il.Regolamento.882/2004.sui.controlli.ufficiali. di.alimenti,.mangimi,.sanita�e.benessere.degli.animali.. A.tal.riguardo.si.rappresenta.che.i.suddetti.regolamenti.vanno.a.sostituire. le.precedenti.norme.comunitarie.che.erano.in.applicazione.su.tutto.il.territorio. comunitario.ed.attuate.in.Italia.con.provvedimenti.legislativi.. A.sua.volta.la.legislazione.italiana,.sin.dal.1962.con.la.legge.283/62.e.per. quanto.riguarda.i.mangimi.dal.1963.con.la.legge.281/63,.ha.fissato.una.serie. di.vincoliper.laproduzione.commercializzazione.di.alimenti.e.mangimi.cheper- mettono.alle.autorita�sanitarie.di.avere.un.controllo.diretto.lungo.tutta.lafiliera,. ivi.compreso.il.trasporto.degli.alimenti.e.dei.mangimi.. I.sottoprodotti.e.gli.scarti.edibili.dell'industria.agroalimentare.possono. essere.destinati.all'alimentazione.animale.purche�soddisfino.ai.requisiti.fissati. dalle.vigenti.disposizioninazionali.che.hanno.recepito.specifiche.direttive.e.rego- lamenti.comunitari.. Inparticolaree�necessario.che.tuttiiprodottiutilizzatiaifinidell'alimenta- zione.animale.rispondano.ai.seguenti.requisiti:. ^siano.di.qualita�sana,.leale.e.mercantile.(legge.281/63,.art..17,.c..1,. lett..a); ^nonpresentino.tenori.in.sostanze.indesiderabilisuperiori.ai.limitiprevi- sti.(Dir..99/29/CE.e.succ..modif..e.D.M.241/1998.succ..abrogato.da.decreto. legislativo.149/2004);. ^non.rientrino.nell'elenco.degli.ingredienti.di.cui.e�vietata.la.circola- zione.o.l'impiego.negli.alimenti.composti.per.animali.(Dec..91/516/CE.e.succ.. Mod..e.Decisione.2004/217/CE.del.1.marzo.2004);. ^rispondano.ai.requisiti.generali.in.materia.di.sicurezza.fissati. all'art..15.del.Regolamento.178/2002/CE.. Tali.prodotti.essendo.compresi.nell'elenco.non.esclusivo.delle.principali. materieprimepermangimi.(decretolegislativo360/1999,.allegatoII,parteA,. capo.II)possonoesseremessiincircolazionesolosesuldocumentodiaccompa- gnamento.o.se.del.caso.sull'imballaggio,.sul.recipiente.o.sull'etichetta.fissata. allo.stesso,.compaiono.l'espressione.``materia prima per mangimi'',.la.denomi- nazione.di.tale.materia.prima,.nonche�le.indicazioni.dei.tenori.analitici.previsti. per.ciascuna.materia.prima.considerata..E�obbligatorio.inoltre.aggiungere.il. nome.e.la.ragione.sociale.e.l'indirizzo.del.responsabile.dell'immissione.in.com- mercio.. Tali.prodotti.devono.essere.utilizzati.in.impianti.per.la.produzione.di.ali- menti.per.animali.autorizzati.ai.sensi.della.legge.281/1963,.oppure.riconosciuti. o.registrati.ai.sensi.del.decreto.legislativo.123/1999.. Su.di.essi.l'autorita�sanitaria.esplica.una.attivita�di.vigilanza.veterinaria. permanente,.con.presenza.del.veterinario.e.relativi.controlli.commisurata.al. rischio.sanitario.. La.gestione.dei.sottoprodotti.derivati.dalla.lavorazione.di.alimenti.deve. essere.documentata,.sulla.base.delle.Buone.Pratiche.d'igiene,.dalla.dittache. produce.alimenti.in.maniera.tale.che.il.controllo.ufficiale.sappia.a.prioriil. destino.di.tali.sottoprodotti.. RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO A�tal�riguardo,�infatti,�e�indispensabile�che�venga�effettuato�un�contratto�tra� ilproduttoreel'utilizzatoredeglistessimateriali,�inmanieradagarantirelacor- retta�gestione�di�tali�sottoprodotti�anche�aifini�della�corretta�applicazione�del� piano�di�autocontrollo�(HACCP)�dello�stabilimento.� La�destinazionefinale�e�quindi�comprovata�da�un�accordo�di�tipoformale�o� con�la�stipula�di�un�contratto�o�dalla�documentazionefiscale.� Da�quanto�sopra�esposto�risulta�soddisfatto�ilprincipio�di�salvaguardia�del- l'ambiente�e�della�salute�umana�ed�animale,�dal�momento�che,�anche�nel�rispetto� del�Regolamento�178/2002�e�del�nuovo�Regolamento�183/2005,�viene�garantita� la�sicurezza�dei�mangimi�lungo�tutta�lafiliera�alimentare,�mediante�l'attuazione� del�piano�di�autocontrollo�(HACCP),�di�una�adeguata�etichettatura�che�per- metteedagevola�la�rintracciabilita�deiprodotti,�nonche�dellematerieprimeper� mangimiapartiredallostabilimentodiproduzione,�industriaoeserciziocom- merciale,�in�cui�sono�state�prodotte,�e�nelle�fasi�di�trasporto�(art.�18-20�Reg.� 178/2002)�.� In�Italia,�ricordiamo�che�tutte�le�attivita�riguardanti�il�settore�alimentare�e� mangimistico�sono�soggette�ad�autorizzazione,�che�viene�rilasciata�sulla�base�di� idonea�documentazione�attestante�i�requisiti�sia�dei�soggetti�che�la�richiedono� sia�delle�strutture�e�dei�mezzi�di�trasporto.�Si�ha�riguardo�a�titolo�esemplificativo� imanualiHACCPperisettoridell'industria�lattiero-caseariaedolciaria,�edi� codici�di�buone�pratiche�Assalzoo�per�la�produzione�e�la�commercializzazione� di�mangimi�per�animali�da�reddito,�di�mangimi�per�animali�da�compagnia�e�di� premisceleper�mangimi.� Viceversa�la�Commissione�ritiene�che�la�volonta�manifesta�del�suddetto� produttore/detentore�dello�scarto-sottoprodotto�agroalimentare,�derivante�da� una�ditta�agroalimentare�di�destinarlo�oggettivamente,�secondo�le�regole�della� filiera�alimentare�ad�un�alimento�per�animali,�non�sia�sufficiente�ad�escludere� la�volonta�di�disfarsi.�Quindi�a�parere�della�Commissione,�indipendentemente� dallavolonta�manifestadelproduttorediutilizzareilresiduo,�senzausciredal- l'ambito�alimentare,�il�residuo�stesso�rientrerebbe�sempre�e�comunque�nella� disciplina�dei�rifiuti.� Questo�contrasta�pero�con�la�restante�normativa�comunitaria;�infatti�l'in- tero�quadro�normativo�comunitario�e�nazionale�relativo�ai�requisiti�di�sicurezza� deglialimenti�e�deimangimirende�concettualmente�epraticamente�impossibile� definire�``rifiuti''�i�materiali�che,�essendo�in�possesso�degli�idonei�requisiti� igienico-sanitari,�vengono�destinati�oggettivamente�alla�produzione�mangimi- stica.� L'approccio�adottato�dalla�Commissione�condurrebbe�alparadosso�di�dover� gestire�come�rifiuti�i�sottoprodotti�dell'industria�alimentare�(ancorche�esplicita- mente�annoverati�tra�le�materieprimeper�la�mangimistica�aisensi�della�diret- tiva�96/25/CE,�trasposta�in�Italia�con�il�decreto�legislativo�360/1999)�impeden- done,�di�conseguenza,�l'utilizzo�per�la�produzione�mangimistica,�con�conse- guenze�deflagranti�non�solo�in�termini�di�costi,�impatti�gestionali�(basti�pensare� alledifficolta�logistichechesiprodurrebberoperiresicommerciali),�improvvisa� assenza�di�una�importante�fonte�di�materie�prime�di�alto�valore�nutrizionale� per�la�mangimistica,�ma�anche�di�incremento�dei�materiali/residui�che�concor- rono�allaformazione�dei�rifiuti.� IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 71 Vigendo�inItalia�l'esclusivita�deltrasportoperle�derratealimentari,�se�tali� prodotti,�nonpiu�destinatialconsumo�umano,�dovessero�essere�inquadraticome� rifiuti,�si�verrebbe�a�creare�la�condizione�che�essi,�dovendo�essere�trasportati� con�mezzi�autorizzati�per�il�trasporto�dei�rifiuti,�non�potrebbero�viaggiare�su� mezzi�utilizzati�per�il�trasporto�di�prodotti�alimentari�e�comunque�non�potreb- bero�essere�consegnati,�in�virtu�della�legislazione�italiana�ad�un�industria�mangi- mistica�inquanto�trasportatiappuntosu�unmezzo�autorizzatoper�rifiuti.�Ilcir- cuito�virtuoso�costituito�dall'utilizzoper�gli�animali�di�cio�che�residua�dalle�indu- strie�alimentariper�gli�umani�e�di�cio�che�non�viene�somministrato�agli�umani� perche��in�eccedenza�in�quanto�residuo�di�porzione,�verrebbe�a�cadere.� Una�priorita�della�Commissione�dovrebbe�essere�quella�di�prevenire�la�pro- duzione�dei�rifiuti,�in�tal�caso�invece�si�ottiene�un�risultato�opposto,�si�aumenta� la�produzione�e�lo�smaltimento�dei�rifiuti�stessi,�perche��se�ne�impedisce�un�suo� riutilizzo�come�alimento.� Per�quanto�riguardapoi�i�requisiti�ambientali�degli�impiantiproduttori�di� mangimisifapresente�chequestioltrealleprescritteautorizzazionisanitarie�ai� sensi�della�gia�citata�legge�281/1963�e�decreto�legislativo�123/1999�sono�tenuti,� comeaccadeperlealtreattivita�produttive,�alrispettodellanormativaambien- tale�relativa�alle�emissioni�in�aria�(d.P.R.�203/1988�Attuazione�delle�Direttive� CEE�numeri�80/779,�82/884,�84/360�e�85/203�concernenti�norme�in�materia�di� qualita�dell'aria,�relativamente�a�specifici�agenti�inquinanti,�e�di�inquinamento� prodotto�dagli�impianti�industriali)�a�quella�relativa�agli�scarichi�(decreto�legi- slativo�152/1999�recepimento�della�direttiva�91/271/CEE�e�direttiva� 91/676/CEE)�ed�anche�all'autorizzazione�integrata�ambientale�ai�sensi�del� decreto�legislativo�372/1999,�attuazione�della�direttiva�96/61/CE�relativa�alla� prevenzione�e�riduzione�integrate�dell'inquinamento.� Infatti�la�definizione�diprodotti�alimentari�nella�direttiva�96/61/CE�(para- grafo�6.4)�non�appare�circoscrivibile�alla�produzione�di�alimenti�per�il�consumo� umano,�ma�risulta�estesaancheaglialimentiadusozootecnico.� Questa�e�un'ulteriore�prova�che�i�controlli�di�tipo�ambientale�su�tali� impianti�sono�equivalenti�a�quelli�disposti�dalla�direttiva�75/442/CEE;�diversa- mente�da�quanto�affermato�dalla�Commissionenonhapiu�senso�alla�lucedella� autorizzazione�integrata�ambientale�parlare�di�differenti�finalita�della�legisla- zione�sui�rifiuti�rispetto�a�quella�sui�mangimi.� Per�quanto�riguarda�i�residui�di�porzioni�o�le�eccedenze�alimentari,�i�due� termini�sono�sinonimi,�derivanti�dalle�preparazioni�nelle�cucine�di�qualsiasi�tipo� di�cibi�solidi,�cotti�e�crudi,�non�entrati�nel�circuito�distributivo�di�somministra- zione,�destinati�alle�strutture�di�ricovero�di�animali�di�affezione,�la�Commissione� ci�contesta�che�l'averli�inseriti�tra�le�esclusioni�di�cui�all'articolo�8�del�decreto� legislativo�n.�22/1997�lifa�classificare�automaticamente�rifiuti.� In�realta�anche�in�questo�caso�e�palese�che�il�detentore/produttore�deve� dimostrare�la�volonta�di�non�disfarsene,�volendoli�effettivamente�destinare�alle� citate�strutture�assoggettate�alle�autorizzazioni�di�cui�alla�legge�14�agosto�1991� n.�281.� Anche�in�questo�caso�valgono�gli�obblighi�di�fornire�all'Autorita�compe- tente,�nel�piano�di�autocontrollo,�la�dimostrazione�dell'ef ffettiva�destinazione.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�collocazione�tra�le�esclusioni�nell'ambito�del�decreto�legislativo� n.�22/1997dalpunto�divistagiuridicopotrebbeeffettivamenteesserenon�ido- nea,�si�tratta�infatti�sempre�di�eccedenze�alimentari�e�non�di�residui�di�produ- zione.� Il�termine�residui,�usato�nell'articolo�23�della�legge�n.�179�del�31�luglio� 2002,�non�deve�trarre�in�inganno,�si�tratta�di�residui�di�porzioni�non�sommini- strate,�ossia�di�eccedenze�non�di�residui�di�un�processo�produttivo;�infatti�tale� termine�``residui''potrebbeanchescomparire,�ilsolotermineeccedenzesarebbe� sufficiente.�La�collocazione�nel�decreto�legislativo�n.�22/1997�relativo�ai�rifiuti� di�tale�esclusione�discende�dalla�opportunita��di�contrastare�la�tendenza,�suffra- gata�da�alcuni�settori�della�Commissione�di�considerare,�sino�a�prova�contraria,� tutto�rifiuto�(anche�un�alimento)�e�dalla�conseguente�necessita��diprevedere�un'e- sclusione�esplicita�nell'atto�generale�che�disciplina�del�settore.� Per�quanto�riguarda�il�Regolamento�Comunitario�n.�1774/2002�relativo�ai� sottoprodotti�di�origine�animale,�sul�cui�richiamo�la�Commissione�esprime�dubbi� (punto�63)�si�ricorda�che�esso�si�applica�anche�ai�sottoprodotti�idonei�al�con- sumoumano,manondestinatialconsumoumanopermotivicommerciali,�come� appunto�sono�le�eccedenze,�idonee�pero��all'alimentazione�degli�animali�di�affe- zione.� Tale�regolamento,�per�tutti�i�sottoprodotti�di�origine�animale,�impone�al� produttore�un�sistema�di�disposizioni�e�controlli�cogenti�non�opzionabili,�esau- stivi�e�coerenti�rispetto�alle�prescrizioni�della�direttiva�75/442/CEE,�anche� quando�non�si�tratti�di�rifiuti,�mancando�da�parte�del�produttore�la�volonta��di� disfarsene.� Non�appare�corretto�replicare�che�lefinalita��del�Regolamento�e�quelle�della� direttivasiano�differentiperche�in�talcasogliobiettivisono�coincidenti:�evitare� la�dispersione�nell'ambiente�e�istituire�adeguati�controlli�al�fine�di�tutelare�la� salute�dell'uomo,�degli�animali�e�l'ambiente�stesso.� Giova�a�tal�punto�richiamare�il�documento�preliminare�al�Regolamento� stessopresentatodallaCommissione�(COM/2000/0574def),�dicuisiriporta� uno�stralcio,�recante�gli�obiettivi�del�regolamento�stesso:� ``rafforzare�le�norme�relative�ai�controlli�e�alla�possibilita�di�stabilire�la� provenienza�dei�sottoprodotti�di�origine�animale;� ^stabilire�un�collegamento�con�la�normativa�comunitaria�in�materia�di� ambiente;� ^creare�un�nuovo�quadro�giuridico�per�il�settore�dei�sottoprodotti�di� origine�animale''.� Infine�a�riprova�che�la�Repubblica�Italiana�sia�nell'Unione�Europea�l'unico� Stato�membro�ad�avere�tale�orientamento�sifa�riferimento�ad�una�nota�dell'A- genzia�per�l'Ambiente�della�Gran�Bretagna,�emessa�in�esito�ad�una�discussione� avviata�con�il�Defra�(Department�for�Environment�Food�and�Rural�Affairs)� econ�l'AIC�(Agricultural�industries�Confederation),�nella�quale�viene�esplicita- mente�affermato�che�i�materiali�che�scaturiscono�dalla�produzione�di�alimenti�e� bevande�e�vengono�direttamente�destinatiadun'altra�impresaper�laproduzione� di�prodotti�alimentari�o�mangimi�non�sono�rifiuti.�(omissis).� Roma�3�agosto�2005�^Avvocato�dello�Stato�Giuseppe�Fiengo�.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�73 Causa C-196/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Classificazione dogan ale dei prodotti ^Informazione tariffaria vincolante ^Interpretazione nomenclatura combinata (Regolamento�CEE�n.�2658/87,�allegato�I,� modificato�da�regolamento�CEE�n.�1789/2003,�allegato�I)�^Decisione� del�Finanzgericht�Mu�nchen�(terza�sezione�^Germania),�emessa�il�17�feb- braio�2005�e�notificata�il�24�giugno�2005�(cs.�36050/05,�avv.�dello�Stato� G.�Albenzio).� IL fattO Il�ricorso�e�stato�presentato�da�una�societa�produttrice�di�filoni�di�moz- zarella�destinati�all'utilizzo�nell'industria�della�pizza,�dinanzi�alla�summen- zionata�Corte,�per�ottenere�l'annullamento�della�decisione�dell'Oberfinanzdi- rektion�Nu�rnberg�(confermata�a�seguito�del�ricorso�in�opposizione�della�ricor- rente),�con�la�quale�sostanzialmente�si�revocava,�ai�sensi�dell'art.�9,�n.�1,�del� Codice�doganale�comunitario,�l'informazione�tariffaria�vincolante�preceden- temente�accordata,�in�ragione�del�mancato�riscontro�delle�condizioni�per� annoverare�il�prodotto�della�ricorrente�nella�sottovoce�della�nomenclatura� combinata,�relativa�alla�mozzarella�affinata,�adottando�come�criterio�essen- ziale�ai�fini�della�distinzione�di�quest'ultima�dalla�mozzarella�non�affinata� (considerata,�pertanto,�quale�formaggio�fresco)�la�sensazione�gustativa,� accertata�durante�l'esame�organolettico.�Oggetto�della�controversia�e�dunque� la�tariffazione�da�applicare�ai�filoni�di�mozzarella.� IquesitI 1.�^Se�la�nomenclatura�combinata�nella�versione�di�cui�all'allegato�I�del� regolamento�CE�n.�1789/2003�(G.U.�L�281�del�30�ottobre�2003),�che�modifica� l'allegato�I�del�regolamento�CEE�del�Consiglio�n.�2658/87�relativo�alla� nomenclatura�tariffaria�e�statistica�ed�alla�tariffa�doganale�comune,�debba� essere�interpretata�nel�senso�che�un�formaggio�per�pizza�(mozzarella),�conser- vato�dopo�la�sua�produzione�per�una�o�due�settimane�alla�temperatura�di� 2-4.�C,�va�classificato�nella�sottovoce�0406�10�della�NC.� 2.�^Se,�in�mancanza�di�una�normativa�comunitaria,�l'esame�volto�a�sta- bilire�se�ci�si�trovi�in�presenza�di�un�formaggio�fresco�ai�sensi�della�sottovoce� 0406�10�della�NC�possa�essere�effettuato�sulla�base�di�caratteristiche�organo- lettiche.� Causa C-198/0S (Ricorso per inadempimento ex art. 226 T CE) ^Commiss ione c/ Repubblica Italiana ^Procedura d'infrazione 2003/2199 ex art. 226 Trattato Ce ^Diritto di noleggio e di prestito pubblico ^Non corretta applicazione della direttiva 92/100/CE (cs.�31142/2005,�Avv.� dello�Stato�M.�Massella�D.T.).� IL fattO Il�ricorso�di�cui�all'intestazione,�presentato�dalla�Commissione�Europea� contro�il�Governo�italiano�ha�ad�oggetto�l'inadempienza�di�quest'ultimo� rispetto�alle�prescrizioni�della�direttiva�europea�92/100/CE�del�Consiglio�del� 19�novembre�1992,�concernente�il�diritto�di�noleggio,�il�diritto�di�prestito�e� taluni�diritti�connessi�al�diritto�d'autore�in�materia�di�proprieta�intellettuale,� per�la�parte�relativa�al�diritto�di�prestito�pubblico.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� L'art.�1�della�citata�direttiva�obbliga�gli�Stati�membri�a�riconoscere�agli� autori�il�diritto�esclusivo�di�autorizzare�il�prestito�delle�loro�opere.�Il� comma�3�del�medesimo�articolo�precisa�che�per�prestito�si�deve�intendere� �la�cessione�in�uso,per�un�periodo�limitato�di�tempo�ma�non�aifini�di�un�benefi- cio�economico�o�commerciale�diretto�od�indiretto�,�quando�sia�effettuata�da� �istituzioni�aperte�al�pubblico�.�Pur�stabilendo�detto�obbligo�di�introdurre� detto�esclusivo�diritto,�la�direttiva�consentente�tuttavia�di�determinare�dero- ghe�o�restrizioni�a�tale�diritto,�delineate�dall'art.�5.� Detto�articolo�5,�al�comma�terzo,�consente�di�esentare�dal�pagamento� della�remunerazione�di�cui�ai�paragrafi�1�e�2�alcune�categorie�delle�istituzioni� previste�all'articolo�1,�terzo�comma.� La�direttiva�in�discorso�e�stata�recepita�nell'ordinamento�italiano�con�il� D.Lgs.�16�novembre�1994,�n.�685,�che�ha�modificato�l'art.�69�della�legge� 22�aprile�1941�n.�633.� L'ultima�formulazione�dell'art.�69,�stabilita�dal�D.Lgs.�9�aprile�2003,� n.�68,�prevede�che�il�prestito�eseguito�dalle�biblioteche�e�discoteche�di�Stato� e�degli�Enti�pubblici,�ai�fini�esclusivi�di�promozione�culturale�e�di�studio�per- sonale,�non�e�soggetto�ad�autorizzazione�da�parte�del�titolare�del�relativo� diritto,�al�quale�non�e�dovuta�alcuna�remunerazione�decorsi�almeno�18�mesi� dal�primo�atto�di�esercizio�di�distribuzione,�ovvero�decorsi�almeno�24�mesi� dalla�realizzazione�delle�dette�opere�se�non�e�stato�esercitato�il�diritto�di� distribuzione.� Tale�articolo,�a�parere�della�Commissione,�esentando�l'insieme�delle� biblioteche�e�delle�discoteche�di�Stato�dal�pagamento�della�remunerazione,� viola�al�contempo�il�disposto�dell'art.�5�secondo�comma�e�dell'art.�5�terzo� comma�della�direttiva.� Non�rispettando�quindi�le�condizioni�per�la�concessione�di�una�deroga�al� diritto�esclusivo�di�prestito�da�parte�delle�istituzioni�pubbliche,�detta�disposi- zione,�sempre�secondo�la�Commissione,�configura�altres|�una�violazione�del- l'art.�1�della�medesima�direttiva.� LA posizionE assuntA daL GovernO italianO Il�Governo�Italiano�nel�controricorso�datato�12�luglio�2005�espone� quanto�segue:� �(omissis)�IlgovernoItaliano�con�ilpresentecontroricorsofapresente�che,� a�seguito�dei�rilievi�mossi�dalla�Commissione,�si�e�aperto�un'ampio�confronto� nell'ambito�del�Comitato�consultivo�permanente�per�il�diritto�d'autore,�al�ter- mine�del�quale�il�Ministro�per�i�beni�e�le�attivita�culturali,�sentite�le�associazioni� di�categoria�interessate,�ha�elaborato�un�provvedimento�normativo�di�modifica� dell'art.�69,�della�legge�n.�633/41.� Lanuovadisposizioneprevede�l'istituzione,presso�ilMinisteroper�ibenie� le�attivita�culturali,�di�un�fondo�per�la�remunerazione�del�prestito�pubblico,�su� cui�far�gravare�gli�oneri�relativi�alla�remunerazione�degli�autori.�Detta�norma� prevede,�altres|�,�il�concorso�delle�Regioni�alfinanziamento�del�Fondo�in�argo- mento,�in�conseguenza�dell'elevato�numero�di�biblioteche�comunali�e�provinciali� presenti�in�Italia,�che�determina�una�concentrazione�del�volume�dei�prestiti� librari�a�livello�prevalentemente�locale.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�75 Il Governo italiano intende presentare al Parlamento tale provvedimento di legge e confida di adempiere quanto prima all'obbligo imposto dalla direttiva 92/100/CE del 19 novembre 1992, relativamente al diritto di prestito pub- blico. (...). Roma 15 luglio 2005 ^Avv. dello Stato Massimo Massella Ducci Teri� Causa�C-205/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Calcolo�ed�assegnaz ione�dell'indennita�per�lavoratori�esposti�all'amianto�^Ordinanza�del� Tribunale�degli�affari�di�previdenza�sociale�(Francia)�^(cs.�37246/05,� avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).� IL fattO Il�13�maggio�2004,�la�C.R.A.M.�del�Nord-Est�ha�notificato�al�Sig.�N.� una�decisione�di�assegnazione�dell'indennita�per�i�lavoratori�esposti�all'a- mianto�del�regime�generale�che�teneva�conto�soltanto�delle�buste�paga�che� gli�erano�state�versate�in�occasione�della�sua�attivita�lavorativa�in�Francia.� Il�Sig.�N.,�che�affermava�di�aver�svolto�altres|�un'attivita�come�lavora- tore�subordinato�in�Belgio,�che�la�C.R.A.M.�non�aveva�preso�in�considera- zione,�ha�sottoposto�la�questione�alla�commissione�conciliativa,�che�ha� respinto�la�sua�contestazione�con�la�seguente�motivazione:�emerge�dalla�cir- colare�9�giugno�1999,�2SS/4B/99,�n.�332�che,�quando,�come�nel�caso�di�spe- cie,�per�i�salari�percepiti�fuori�dalla�Francia�non�sono�stati�versati�contributi� previdenziali�e�assistenziali�ai�sensi�dell'art.�242-1�del�codice�di�previdenza� sociale,�soltanto�i�salari�percepiti�durante�gli�ultimi�12�mesi�di�attivita�in� Francia�sono�presi�in�considerazione�per�il�calcolo�dell'indennita�.� Il�Sig.�N.,�adito�il�Tribunale,�contesta�alla�C.R.A.M.�del�Nord-Est�di�avere� violato�il�principio�della�parita�di�trattamento�di�cui�devono�beneficiare�tutti� lavoratori�dell'Unione,�sancito�dal�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�14�giugno� 1971,�n.�1408,�recentemente�abrogato,�ma�le�cui�disposizioni�sono�state�riprese� nel�regolamento�(CE)�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�29�aprile�2004,� n.�883,�avendo,�cos|�,�ostacolato�la�libera�circolazione�dei�lavoratori.� IquesitI Il�Tribunale,�visto�l'art.�234�del�Trattato�CE,�chiede�alla�Corte�di�Giusti- zia�delle�Comunita�europee�di�risolvere�la�seguente�questione:� �Se�la�C.R.A.M.,�essendosi�rifiutata�di�prendere�in�considerazione�i� salari�percepiti�in�Belgio�dal�Sig.�N.�ai�fini�del�calcolo�dell'indennita�per�lavo- ratori�esposti�all'amianto,�assegnatagli�ai�sensi�dell'art.�41�della�legge� 23�dicembre�1998,�n.�98-1194,�fondandosi�sulle�disposizioni�dell'art.�2�del� decreto�di�applicazione�della�legge�29�marzo�1999,�n.�99-247�e�della�circola- zione�9�giugno�1999,�2SS/4B/99,�n.�332,�in�quanto�i�detti�salari�non�hanno� dato�luogo�al�versamento�dei�contributi�di�cui�all'art.�L.�242-1�del�codice�di� previdenza�sociale�francese,�abbia�adottato�nei�confronti�dell'interessato,� una�decisione�pregiudizievole�che�costituisce�un�ostacolo�alla�libera�circola- zione�enunciata�all'art.�39�del�Trattato,�una�violazione�del�regolamento�(CE)� n.�883/2004�o�una�violazione�dell'art.�15�del�regolamento�(CE)�del�Consiglio� 21�marzo�1972,�n.�574�.� 76 RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Causa C-217/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Pratiche restrittive della concorrenza ^Contratti di somministrazione in esclusiva ^Regola- mento�CEE�n.�1984/1983�relativo�all'applicazione�dell'art.�81,�para- grafo�3�del�Trattato�CEE�a�categorie�di�accordi�di�acquisto�esclusivo�^ Ordinanza�del�TribunalfSupremofspagnolo�del�17�maggio�2005� (cs.�36742/05,�avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).� IL fattO La�Confederazione�spagnola�dei�titolari�di�stazioni�di�servizio�ha�presen- tato�una�denuncia�presso�il�Ministero�delle�Finanze�contro�talune�imprese� del�settore�petrolifero,�tra�cui�la�C.,�che�avrebbero�attuato�pratiche�restrittive� della�concorrenza.�Tra�le�varie�contestazioni,�essa�lamentava�che�i�contratti� di�somministrazione�in�esclusiva�sottoscritti�in�forma�di�contratti�di�commis- sione�tra�la�C.�e�le�imprese�titolari�delle�stazioni�restringevano�la�concor- renza.�Il�direttore�generale�ha�disposto�la�parziale�archiviazione�del�fascicolo� aperto�a�seguito�della�denuncia.�La�confederazione�e�pertanto�passata�ai� rimedi�giurisdizionali�facendo�valere,�per�quanto�riguarda�i�contratti�di�som- ministrazione�in�esclusiva�in�regime�di�contratto�di�commissione,�che�si�tratta� di�contratti�simulati,�in�violazione�di�legge,�in�quanto�costituiscono�in�realta� contratti�di�rivendita�dissimulati�al�fine�di�eludere�il�divieto�di�cui�all'art.�1.1� della�LeyfdefDefensafdeflafCompetenciaf(legge�sulla�tutela�della�concorrenza)� e�non�godono�della�tutela�del�regolamento�n.�1984/1983�in�quanto�il�presunto� commissionario�(in�realta�rivenditore)�non�puo�fissare�liberamente�il�prezzo� di�vendita�finale�per�i�clienti.� IquesitI Il�TribunalfSupremofspagnolo,�ai�sensi�dell'art.�234�CE,�propone�la� seguente�questione�pregiudiziale:� �se�gli�artt.�10-13�del�regolamento�CEE�della�Commissione� n.�1984/1983,�relativo�all'applicazione�dell'art.�81�del�Trattato�CE�a�categorie� di�accordi�di�acquisto�esclusivo,�vadano�interpretati�nel�senso�che�nel�loro� ambito�rientrano�i�contratti�di�distribuzione�in�esclusiva�di�carburanti�e�com- bustibili�che,�nominalmente�qualificati�come�contratti�di�commissione�o�di� agenzia,�contengono�i�seguenti�elementi:� a)fIl�titolare�della�stazione�di�servizio�si�impegna�a�vendere�esclusi- vamente�carburanti�e�combustibili�del�somministratore�conformemente�ai� prezzi�di�vendita�al�pubblico,�alle�condizioni�e�alle�tecniche�di�vendita�e�di� gestione�stabilite�dal�somministratore.� b)fIl�titolare�della�stazione�di�servizio�assume�il�rischio�relativo�ai� prodotti�dal�momento�in�cui�li�riceve�dal�somministratore�nella�cisterna�della� stazione�di�servizio.� c)fDal�momento�del�ricevimento�dei�prodotti,�il�titolare�assume� l'obbligo�di�conservarli�in�condizioni�idonee�ad�evitare�qualsiasi�perdita�o� deterioramento�degli�stessi�e�risponde�eventualmente,�sia�nei�confronti�della� C.�sia�dei�terzi,�per�qualsiasi�perdita,�contaminazione�o�mescolanza�che�detti� prodotti�possano�subire�o�dei�danni�che�possano�verificarsi�per�tale�motivo.� d)fIl�titolare�della�stazione�di�servizio�e�tenuto�a�versare�al�sommi- nistratore�l'importo�dei�carburanti�o�combustibili�nove�giorni�dopo�la�data� della�loro�consegna�nella�stazione�di�servizio.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�77 Causa C-228/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Sesta direttiva IVA^ Detraibilita� di acquisti e spese di manutenzione di beni che non formano oggetto dell'attivita� di impresa ^Presunto�contrasto�fra�l'art.�19-bis,� lett.�c) e�d) del�d.P.R.�n.�633/1972�e�art.�17,�par.�7�della�direttiva�^ Necessita�di�preventiva�autorizzazione�alle�deroghe�da�parte�del�Comi- tato�IVA�del�Consiglio�UE�^Ordinanza�della�Commissione Tributaria Provinciale di Trento�notificata�l'8�giugno�2005�(ct.�29838/05,�avv.�dello� Stato�G.�De�Bellis).� IquesitI 1.�^Se�l'art.�17�par.�7,�prima�frase�della�sesta�direttiva�del�Consiglio� 17�maggio�1977�n.�77/388�CEE,�in�relazione�al�punto�2�dello�stesso�articolo,� in�materia�di�armonizzazione�delle�legislazioni�degli�Stati�membri�in�temadi� imposte�sulla�cifra�d'affari,�vada�interpretato�nel�senso�che:� a) il�detto�articolo�si�oppone�a�considerare��consultazione�del�Comi- tato�IVA��di�cui�all'art.�29�della�citata�Direttiva,�la�semplice�notifica�da�parte� di�uno�Stato�membro�dell'adozione�di�una�norma�di�legge�nazionale,�come� quella�di�cui�all'attuale�art.�19-bis 1�d.P.R.�n.�633/1972,�lett.�c) e�d) e�succes- sive�proroghe,�che�limita�il�diritto�di�detrazione�dell'IVA�relativa�all'impiego� e�manutenzione�dei�beni�di�cui�ai�paragrafo�2�dell'art�17,�sulla�base�di�una� semplice�presa�d'atto�da�parte�del�comitato�IVA;� b) lo�stesso�si�oppone�egualmente�a�considerare�come�misura�rica- dente�nel�suo�campo�di�applicazione�una�qualsivoglia�limitazione�del�diritto� a�fruire�della�detrazione�IVA�connessa�all'acquisto,�impiego,�e�manutenzione� dei�beni�sub a) introdotta�prima�della�consultazione�del�Comitato�IVA�e� mantenuta�in�vigore�attraverso�numerose�proroghe�legislative,�ripetutesi�a� catena�e�senza�soluzione�di�continuita�da�oltre�25�anni;� c) in�caso�di�risposta�affermativa�alla�questione�sub 1�b) si�chiede�che� la�Corte�indichi�i�criteri�sulla�scorta�dei�quali�si�possa�determinare�l'eventuale� durata�massima�delle�proroghe,�in�relazione�ai�motivi�congiunturali�presiin� considerazione�dall'art.�17�par.�7�della�sesta�direttiva;�ovvero�che�precisi�se� l'inosservanza�della�temporaneita�delle�deroghe�(ripetute�nel�tempo)�attribui- sca�al�contribuente�il�diritto�a�fruire�della�detrazione.� 2.�^Qualora�i�requisiti�e�le�condizioni�della�procedura�di�cui�all'�art.�17� par.�7�sopra�richiamato,�non�risultassero�rispettati,�dica�la�Corte�se�l'art.�17� par.�2�della�citata�direttiva�vada�interpretato�nel�senso�che�esso�si�opponea� che�una�norma�di�legge�nazionale�od�una�prassi�amministrativa�adottata�da� uno�Stato�membro�dopo�l'entrata�in�vigore�della�sesta�direttiva�(primo�gen- naio�1979�per�l'Italia)�possa�limitare�la�detrazione�dell'IVA�connessa�all'ac- quisto,�impiego�e�manutenzione�di�determinati�autoveicoli,�in�via�oggettiva� e�senza�limitazioni�di�tempo.� LA posizionE assuntA daL GovernO italianO Il�Governo�italiano�suggerisce�alla�Corte�di�rispondere�ai�quesiti�formu- lati�nel�seguente�modo.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� �(Omissis)�Quesito�n.�1�a):�L'articolo�17�n.�7�della�direttiva�77/388/CEE� non�si�oppone�a�considerare�``consultazione�del�Comitato�IVA''�di�cui�all'art.�29� della�citata�Direttiva,�la�semplice�notifica�da�parte�di�uno�Stato�membro�dell'a- dozione�di�una�norma�di�legge�nazionale,�come�quella�di�cui�all'attuale�art.19� bis�1�d.P.R.�n.�633/1972,�lett.�c)�e�d)�e�successive�proroghe,�qualora�intervenga� la�presa�d'atto�del�Comitato�IVA�sia,�come�si�e��verificato�nel�caso�dell'Italia,� nel�rispetto�della�procedura�comunemente�adottata�in�questi�casi;�sia�allorche� una�presa�d'atto�intervenga�comunque�senza�rilievi.� Quesito�n.�1�-b):Ilquesitoe��daritenersiirricevibileinquantononperti- nente�(comeprecisatoneiprecedentipuntida5a8).� Quesito�n.�1�^c):Ilquesitoe�irricevibile�(nellaprimaparte).� Riguardo�alla�seconda�parte�e��da�ritenersi�che�alla�luce�della�procedura� seguitadall'Italianelperiodopertinente�(dal2000al2004),�ilrispettodelpro- cedimento�previsto�dall'articolo�17�n.�7�della�direttiva�77/388/CEE,�unito�il� parere�favorevole�espresso�dalla�Commissione�su�entrambe�le�richieste�di� deroga,�escludono�che�la�normativa�nazionalepossa�essere�oggetto�di�disapplica- zione�ed�attribuire�quindi�ai�contribuenti�il�diritto�alla�detrazione,�tenuto�conto� anche�delfatto�che�sussistono�per�l'Italia�i�motivi�congiunturali�di�cui�alcitato� art.�17�n.�7,�che�rendono�legittimo�il�mantenimento�della�misura�nazionale�dero- gatoria.� Quesito�n.�2):�Il�quesito�non�avrebbe�bisogno�di�risposta�in�quanto�le�condi- zioni�della�procedura�di�cui�all'art.�17�n.�7�risultano�rispettate�dal�Governo�ita- liano.� In�ogni�caso�e��da�ritenersi�che�una�presa�d'atto�del�Comitato�IVA�avvenuta� sulla�base�di�una�consultazioneformulata�in�epoca�successiva�all'adozione�della� misura�nazionale�in�deroga,�non�possa�far�ritenere�illegittima�la�misura�stessa.� Roma,�19�settembre�2005�^Avvocato�dello�Stato�Gianni�De�Bellis�.� Causa C-239/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Deposito, registra zione e protezione di marchi di fabbrica. Art. 3, I direttiva sui marchi 21/12/88 (cs.�41919/05,�avv.to�dello�Stato�M.�Massella�Ducci�Teri).� IL fattO 1.�Il�7�aprile�2000�la�M-T&C�ha�depositato�il�marchio�denominativo� �ThE kitcheN company��per�la�registrazione�come�marchio�per�i�prodotti� rientranti�nelle�classi�11,�20�e�21�e�i�servizi�delle�classi�37�e�42.� Per�ognuna�delle�classi�sono�stati�indicati�i�prodotti�e�i�servizi�per�cui�si� chiedeva�la�protezione�del�marchio.� 2.�Con�lettera�24�aprile�2001�l'Ufficio�marchi�del�Benelux�-BMB�c omunicava�che�la�registrazione�del�segno�distintivo�veniva�provvisoriamente� rifiutata�per�la�seguente�ragione:��Il�segno�ThE kitcheN companY e�puram ente�descrittivo�per�la�specie,�la�qualita�,�la�provenienza�o�la�destinazione� dei�prodotti�e�dei�servizi�elencati�nelle�classi�11,�20,�21,�37�e�42�di,�per�o�con� riguardo�a�un'impresa�(in�inglese:�company)�operante�nel�settore�delle�cucine� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�79 (in�inglese:�Kitchen).�Pertanto�il�segno�e�privo�di�carattere�distintivo�(v.� art.�6-bis,�n.�1,�lett.�a),�della�legge�uniforme�del�Benelux�in�materia�di�mar- chi)�.� Si�tratta�quindi�del�primo�impedimento�assoluto�alla�registrazione:�la� mancanza�di�ogni�carattere�distintivo,�ai�sensi�dell'art.�6-quinquies�B,n.�2,� del�Trattato�di�Parigi.� Dopo�aver�comunicato�il�3�dicembre�2001�di�non�considerare�le�opposi- zioni�idonee�ad�invalidare�il�suo�rifiuto,�il�25�febbraio�2002�il�BMB�notificava� il�suo�rifiuto�definitivo�alla�richiesta�di�registrazione�del�marchio.� 3.�Avverso�tale�rifiuto,�la�M-T&C�adisce�la�Corte�di�Appello�di�Bruxel- les,�a�norma�dell'art.�6-ter�della�legge�uniforme�del�Benelux�in�materia�di� marchi.� 4.�La�Corte�rigetta�parzialmente�le�censure�formulate�dal�parte�attrice,� mentre�per�il�resto�sospende�l'ulteriore�trattazione�della�domanda�e�adisce� la�Corte�di�Giustizia�della�CE.� IquesitI La�Corte�adisce�in�via�pregiudiziale�la�Corte�di�Giustizia�della�CE,�affin- che�risolva�le�seguenti�questioni�con�riguardo�all'interpretazione�dell'art.�3� della�I�direttiva�sui�marchi,�21�dicembre�1988:� 1.�^Se�l'autorita�competente�in�materia�di�marchi,�dopo�aver�valutato� tutti�i�fatti�e�le�circostanze�pertinenti�ad�accertare�la�presenza�di�un�impedi- mento�assoluto�alla�registrazione,�nella�sua�decisione�a�titolo�provvisorio�e� in�quella�a�titolo�definitivo�sul�deposito�debba�esprimere�la�sua�conclusione� separatamente�per�ciascuno�dei�beni�e�dei�servizi�per�cui�si�chiede�la�tutela,� 2.�^Se�i�fatti�e�le�circostanze�pertinenti�che�devono�essere�presi�in� considerazione�dall'organo�giurisdizionale�in�caso�di�impugnazione�della� decisione�dell'autorita�per�i�marchi�possono�essere�differenti�a�causa�del� decorso�del�tempo�tra�le�date�delle�due�decisioni,�o�se�siffatto�organo�giuri- sdizionale�debba�prendere�in�considerazione�solo�i�fatti�e�le�circostanze�sussi- stenti�al�momento�della�decisione�dell'autorita�competente.� 3.�^Se�l'interpretazione�data�dalla�Corte�di�Giustizia�nella�sentenza� �Postkantoor��(1)�osti�a�che�la�normativa�nazionale�sulla�competenza�dell'or- (1)�Nella�sentenza�Postkantoor�(12�febbraio�2004),�la�Corte�di�Giustizia�della�CE�ha�dichia- rato�che,�relativamente�alla�questione�di�quale�sia�la�fase�in�cui�occorra�prendere�in�considerazione� i�fatti�e�le�circostanze�pertinenti,�la�competente�autorita�in�materia�di�marchi�deve�tenerne�conto� prima�di�prendere�una�decisione�definitiva.�La�Corte�di�giustizia�della�CE�ha�risolto�la�questione� ad�essa�sottoposta,�nel�senso�che�l'organo�giurisdizionale�dinanzi�a�cui�e�stata�presentata�impu- gnazione�avverso�una�decisione�su�una�domanda�deve�parimenti�tenere�conto�di�tutti�i�fatti�e�le� circostanze�pertinenti,�come�stabilito�dalla�normativa�nazionale�applicabile.�La�Corte�ha,�poi,� dichiarato�che�nelcaso�di�una�richiesta�di�registrazione�di�un�marchioperprodotti�o�servizi�differenti,� l'autorita�competentedeveverificare�inrelazioneaciascuno�deidettiprodottioserviziche�ilmarchio� non�ricada�nella�sfera�di�applicazione�di�alcuno�degli�impedimenti�alla�registrazione�enunciati� all'art.3,�n.�1,�delladirettivasuimarchi,�epuo�giungereaconclusionidiverseasecondadeiprodotti� o�servizi�considerati.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� gano�giurisdizionale�sia�intesa�nel�senso�che�ad�esso�sia�precluso�tenere�conto� dei�cambiamenti�dei�fatti�e�delle�circostanze�rilevanti,�oppure�pronunciarsi� sul�potere�distintivo�del�marchio�separatamente�per�ciascuno�dei�prodottie� dei�servizi.� Causa C-245/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Dazio antidumping ^ Regolamento�Ce�del�Consiglio�28�novembre�1997,�n.�2398�^Ordinanza� della�Finanzgericht�Du�sseldorf�(Germania)�notificata�il�1.�agosto�2005� (cs.�41916/05,�avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).� IL fattO La�ricorrente�immetteva�in�libera�pratica�biancheria�da�letto�originaria� del�Pakistan.�Le�importazioni�venivano�assoggettate�a�dazio�antidumping,� sulla�base�del�regolamento�Ce�del�Consiglio�28�novembre�1997,�n.�2398.�Il� 12�marzo�2001�l'organo�di�conciliazione�dell'Organizzazione�mondiale�del� commercio�adottava�una�relazione�dell'organo�di�appello�del�30�ottobre� 2000�ed�una�relazione�di�un�panel�OMC�del�1.�marzo�2001�sulla�pratica� �Comunita�europea�^dazi�antidumping�sulle�importazioni�di�biancheria� da�letto�di�cotone�dall'India�,�secondo�cui�l'applicazione�da�parte�della� Comunita�,�ai�fini�del�calcolo�della�media�ponderata�di�margine�del�dumping,� del�metodo�dell'�azzeramento��con�il�quale�in�caso�di�importi�di�dumping� negativi�si�considera�azzerato�il�risultato,�non�sarebbe�compatibile�con� l'art.�2.4.2�dell'accordo�relativo�all'applicazione�dell'art.�VI�dell'accordo� generale�sulle�tariffe�doganali�e�sul�commercio�1994�e�la�Comunita�,�nel�cal- colare�gli�importi�delle�spese�di�vendita,�amministrative�e�generali�e�i�pro- fitti�riguardo�alla�costruzione�del�valore�normale,�avrebbe�agito�in�contrasto� con�l'art.�2.2.2,�ii)�dell'ADU.�Pertanto�il�procedimento�antidumping�relativo� alle�importazioni�di�biancheria�da�letto�di�cotone�originaria�del�Pakistan� veniva�chiuso.�La�ricorrente�chiedeva�il�rimborso�del�dazio�antidumping� pagato;�lo�Hauptzollamt�convenuto�rigettava�la�domanda�dichiarando�che� il�regolamento�n.�160/02�non�ha�abrogato�il�regolamento�2398/97,�pertanto� l'imposizione�del�dazio�antidumping�sarebbe�stata�fondata.�La�ricorrente� proponeva�ricorso,�volto�ad�ottenere�l'accoglimento�della�sua�domanda�di� rimborso.� IL quesitO Se�sia�invalido�il�regolamento�CE�del�consiglio�28�novembre�1997,� n.�2398,�che�istituisce�un�dazio�antidumping�definitivo�sulle�importazioni�di� biancheria�da�letto�di�cotone�originaria�dell'Egitto,�dell'India�e�del�Pakistan,� in�quanto�ne�i�considerando�di�detto�regolamento,�ne�i�considerando�del�pre- cedente�regolamento�CE�della�Commissione�12�giugno�1997,�n.�1069,�che� impone�un�dazio�antidumping�provvisorio�sulle�importazioni�di�biancheria� da�letto�di�cotone�originaria�dell'Egitto,�dell'India�e�del�Pakistan,�menzio- nano�l'applicazione�del�metodo�dell'�azzeramento��per�il�calcolo�della�media� ponderata�di�margine�di�dumping.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�81 Causa C-246/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Riavvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di marchi di impresa ^Direttiva� del�Consiglio�21�dicembre�1988,�89/104/CEE�^Ordinanza�della��Ober- ster�Patent-und�Markensenat��(Tribunale�del�riesame�in�materia�di�mar- chi�e�brevetti�/�Austria),�emessa�in�data�9�febbraio�2005�(cs.�41918/05,� avv.�dello�Stato�M.�Massella�D.T.).� IL fattO Nell'ambito�di�un�procedimento�nazionale,�la�ricorrente�chiedeva�di�pro- cedere�alla�cancellazione�di�un�marchio�ai�sensi�del���33.�MSchG�(legge� austriaca�in�materia�di�tutela�del�marchio)�per�mancato�uso�dello�stesso�con� riguardo�al�territorio�della�Repubblica�d'Austria.� La�resistente,�titolare�del�marchio�denominativo-figurativo��Le�ChefDe� Cuisine�,�chiedeva�il�rigetto�della�domanda.� Premesso�che:�a)�ai�sensi�della�normativa�austriaca,��chiunque�e�legitti- mato�a�chiedere�la�cancellazione�di�un�marchio�registrato�in�Austria�da� almeno�5�anni,�qualora�il�marchio�non�sia�stato�oggetto�di�uso�effettivo�nel� territorio�nazionale�;�i�5�anni�decorrono�dalla�data�del�deposito�della� domanda;�b)�ai�sensi�della�normativa�comunitaria,�art.�10,�n.�1,�direttiva� 89/104/CEE�e�art.�12,�n.�1,�della�medesima�direttiva,�se�entro�5�anni�dalla� data�in�cui�si�e�chiusa�la�procedura�di�registrazione,�il�marchio�non�ha�formato� oggetto�di�uso�effettivo�nello�Stato�membro�interessato,�salvo�motivo�legit- timo�per�il�mancato�uso,�detto�marchio�e�soggetto�a�decadenza.� IquesitI 1.�^Se�l'art.�10,�n.�1,�della�prima�direttiva�del�Consiglio�21�dicembre� 1988,�89/104/CEE,�sul�riavvicinamento�delle�legislazioni�degli�Stati�Membri� in�materia�di�marchi�d'impresa�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�con� �data�in�cui�si�e�chiusa�la�procedura�di�registrazione��si�intende�l'inizio�della� durata�della�tutela;� 2.�^Se�l'art.�12,�n.�1,�della�direttiva�89/104/CEE�debba�essere�interpre- tato�nel�senso�che�sussistono�legittimi�motivi�per�il�mancato�uso�del�marchio� qualora�l'attuazione,�da�parte�del�titolare�del�marchio,�della�strategia�impren- ditoriale�perseguita�venga�differita�per�motivi�estranei�all'impresa,�o�se�il�tito- lare�del�marchio�sia�tenuto�a�modificare�la�sua�strategia�imprenditoriale�al� fine�di�poter�utilizzare�il�marchio�entro�il�termine�prescritto.� Causa C-250/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Nomenclatura tariffar ia e statistica e tariffa doganale comune ^Regolamento�CEE�del�Consi- glio�del�23�luglio�1987,�n.�2658�^Ordinanza�della�Hossisches�Finanzge- richt�(Germania)�(cs.�41920/05,�avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).� IL fattO La�societa�dante�causa�della�ricorrente�ha�chiesto�al�Zolltechnische�Pru�- fungs�und�Lehranstalt�dell'Oberfinanzdirektion�di�Monaco�il�rilascio�di�una� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO informazione doganale vincolante per determinate merci. In contrasto conla classificazione, che la ricorrente considera corretta, nel codice 8473 3090 della nomenclatura combinata (parti ed accessori, riconoscibili come desti- nati esclusivamente o principalmente alle macchine ed apparecchi o stru- menti di cui alle voci da 8469 a 8472, in cui rientrano le stampanti) il Zoll- technische�Pru�fungs�ha assegnato ai prodotti oggetto della domanda la voce 3215 (inchiostri). IL quesitO Se, contrariamente alla pronuncia adottata della Corte di Giustizia delle Comunita� europee in data 7 febbraio 2002 nella causa C-276/00, secondo cui l'allegato I del regolamento CEE del Consiglio 23 luglio 1987, n. 2658, relativo alla nomenclatura tariffaria e statistica ed alla tariffa doganale comune, come modificato dal regolamento CE della Commissione 9 settem- bre 1996, n. 1734, e� da interpretarsi nel senso che una cartuccia d'inchiostro senza testina di stampa integrata ^comprendente un involucro di plastica, resina espansa, una griglia metallica, guarnizioni, una pellicola sigillante, un'etichetta, inchiostro e confezionamento ^la quale, per quanto riguarda sia la cartuccia sia l'inchiostro, puo� essere utilizzata unicamente in una stam- pante avente le stesse caratteristiche delle stampanti a getto d'inchiostro della marca Epson�Stylus�Color, deve essere classificata nella sottovoce 3215 90 80 della nomenclatura combinata, la sopra descritta cartuccia d'inchiostro non debba piuttosto essere qualificata come �parte� o �accessorio�di una stam- pante e classificata nella voce 8473 della NC, in quanto il funzionamento meccanico ed elettronico della stampante dipende dalla presenza di una tale cartuccia. Causa C-252/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Trattamento delle acque reflue urbane ^Direttiva 75/442/CE ^Direttiva 91/271/CE ^ Ordinanza della High�Court�of�Justice�(Regno Unito) emessa in data 20 maggio 2005, notificata il 12 settembre 2005 (cs. 47454/05, avv. dello Stato G. Fiengo). IL fattO Un'impresa di reti fognarie, legalmente autorizzata in base alla direttiva 91/271/CEE, concernenteiltrattamento delleacquereflueurbane, e� stataaccu- sata di avere depositato acque reflue non trattate, in quanto considerate �rifiuti sottoposti a controllo� ai sensi dell'art. 33 dell'Environmental�Protection�Act.� IquesitI 1. ^Se le acque reflue che fuoriescono da un sistema fognario gestito da un'impresa fognaria legalmente autorizzata ai sensi della direttiva del Consi- glio 21 maggio 1991, concernente il trattamento delle acque reflue urbane, 91/271/CEE e/o del Watew�Industry�Act�1991, equivalgono a �rifiuti della direttiva� ai sensi della direttiva 75/442/CEE (come modificata dalla diret- tiva 91/156/CEE. IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�83 2.�^In�caso�di�soluzione�affermativa�della�prima�questione,�se�le�sud- dette�acque:� a) siano�escluse�dalla�nozione�di�rifiuti�della�direttiva�di�cui�alla�diret- tiva�75/442/CEE,�in�forza�dell'art.�2,�n.�1�lett.�b),�iv),�della�direttiva�medesima,� in�particolare,�in�forza�della�direttiva�91/271/CEE�e/o�del�WIA�del�1991;�o� b) rientrino�nell'ambito�di�applicazione�dell'art.�2,�n.�2,�della�direttiva� 75/442/CEE�e�siano�escluse�dalla�nozione�di��rifiuti�della�direttiva��di�cui�alla� direttiva�75/442/CEE,�in�particolare�in�forza�della�direttiva�91/271/CEE.� Causa C-261/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Tributo avente caratt ere di imposta sulla cifra d'affari ^Direttiva�del�Consiglio�17�maggio� 1977,�n.�77/388/CEE�^Ordinanza�della�Komaron-Esztergom Megyei Birosag (Ungheria),�notificata�il�26�settembre�2005�(avv.�dello�Stato�G.� De�Bellis).� IL fattO Le�ricorrenti�sono�societa�commerciali�registrate�in�Ungheria�che� dispongono�di�uno�stabilimento�e�di�un�numero�fiscale�in�Germania.�Esse� pagano�in�Germania�un�tributo�sulle�attivita�economiche�per�gli�introiti�che� ivi�realizzano.� Nel�calcolo�della�base�imponibile�locale�ungherese�sulle�attivita�econo- miche�non�viene�tenuto�conto�delle�attivita�economiche�realizzate�in�Germa- nia,�conformemente�alla�Convenzione�firmata�a�Budapest�il�18�luglio�1977� tra�la�Repubblica�popolare�d'Ungheria�e�la�Repubblica�federale�di�Germania� al�fine�di�evitare�la�doppia�imposizione�in�materia�di�imposte�sul�reddito,� sui�prodotti�di�valori�immobiliare�e�sul�patrimonio.� La�domanda�pregiudiziale�e�necessaria�poiche�sulla�base�della�normativa� nazionale�e�della�direttiva�non�e�chiaro�se�il�tributo�locale�ungherese�di�cui� trattasi�sia�un�tributo�avente�carattere�di�imposta�sul�patrimonio�ovvero�di� imposta�sul�giro�d'affari.� IquesitI 1.�^In�base�a�quali�criteri,�secondo�la�Sesta�direttiva�del�Consiglio� 17�maggio�1977,�n.�77/388/CEE�un�tributo�viene�qualificato�come�avente� carattere�di�imposta�sulla�cifra�di�affari?� Se�si�debba�considerare�avente�carattere�di�imposta�sulla�cifra�d'affari�un� tributo�la�cui�base�imponibile�e�la�totalita�o�una�certa�quota�del�provento� netto�risultante�del�prezzo�delle�vendite�realizzate�o�dai�servizi�resi,�diminuito� del�prezzo�di�acquisizione�delle�merci�vendute�e�del�valore�dei�servizi�interme- diari,�nonche�delle�spese�materiali.� 2.�^Se�l'art.�33�della�direttiva�debba�essere�inteso�nel�senso�che�negli� Stati�membri�puo�essere�mantenuto�un�solo�tributo�avente�carattere�di�impo- sta�sulla�cifra�d'affari.� 3.�^Qualora�in�uno�Stato�membro�dopo�la�sua�adesione�all'UE,�ven- gano�mantenuti�due�o�piu�tributi�aventi�carattere�d'imposta�sulla�cifra� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO d'affari, se l'accertamento con effetto retroattivo di un tributo relativo ad un periodo precedente all'adesione sia in contrasto con l'art. 33 della diret- tiva. LA posizionE assuntA daL GovernO italianO �(Omissis) In�relazione�al�primo�quesito,�prima�parte,�il�Governo�italiano� evidenzia�come�anche�nella�recente�sentenza�del�29�aprile�2004�(in�causa� C-308/01�GIL�Insurance,punti�33�e�34)�la�Corte�ha�ribadito�che�i�criteri�di�qual ificazione�di�un'imposta�come�imposta�sulla�cifra�d'affari�ai�sensi�dell'art.�33� n.�1�della�direttiva�77/388/CEE,�sono�il�possesso�delle�caratteristiche�essenziali� dell'IVA.� Queste�caratteristiche�sono�le�seguenti:�l'IVA�si�applica�in�modo�generale� alle�operazioni�aventi�ad�oggetto�beni�o�servizi;�e�proporzionale�a�detti�beni�e� servizi,�a�prescindere�dal�numero�di�operazioni�effettuate;�viene�riscossa�in�cias cuna�fase�del�procedimento�di�produzione�e�di�distribuzione;�infine,�si�applica� sul�valore�aggiunto�dei�beni�e�dei�servizi,�in�quanto�l'imposta�dovuta�in�occasione� di�un'operazione�viene�calcolata�previa�detrazione�di�quella�che�e�stata�versata� all'atto�della�precedente�operazione�(v.,�in�particolare,�sentenze�Bergandi,�cit.,� punto�15;�7�maggio�1992,�causa�C-347/90,�Bozzi,�Racc. pag.�I-2947,�punto�12,� e�17�settembre�1997,�causa�C-130/96,�Solisnor-Estaleiros�Navais,�Racc. pag.�I-5053,�punto�14).� La�risposta�allasecondaparte�delquesito�va�data�applicando�taliprincipi.� Il�Giudice�remittente�precisa�che�la�base�imponibile�e��la�totalita�o�una� certa�quota�del�provento�netto�risultante�del�prezzo�delle�vendite�realizzate�o� dai�servizi�resi,�diminuito�del�prezzo�di�acquisizione�delle�merci�vendute�e�del� valore�dei�servizi�intermediari,�nonche�delle�spese�materiali�.� Cio�trova�conferma�nell'articolo�39�(�La�base�imponibile�del�tributo�)� della�legge�n.�100�del�1990�sui�tributi�locali,�allegata�all'ordinanza.� Sembra�pertanto�che�l'imposta�si�applichi�sull'importo�complessivo dei� ricavi�derivanti�dalle�cessioni�di�beni�e�prestazioni�di�servizi�resi,�al�netto�del� prezzo�degli�acquisti,�del�valore�dei�servizi�e�delle�spese�sostenute.� In�tale�situazione�viene�a�mancare�il�requisito�della�proporzionalita�.� E�opportuno�ricordare�che�nella�sentenza�8�giugno�1999�Pelzl,�in�causa� C-338/97�ed�altre�riunite,�la�Corte�si�e�pronunciata�in�ordine�ad�una�tassa�sul� turismo�applicata�(in�Austria)�sulla�medesima�base�imponibile�relativa�alla� tassa�sulla�cifra�di�affari.� In�tale�occasione�la�Corte�escluse�che�la�tassa�austriaca�potesse�essere�cons iderata�un'imposta�sulla�cifra�d'affari,�in�quanto�(tra�l'altro)�la�stessa�veniva� calcolata�(punto�25)��sulla�base�della�cifra�d'affari�complessiva�realizzata�in� un�anno,�per�cui�non�e�possibile�determinare�con�precisione�l'importo�della�tassa� ripercossa�sul�cliente�in�occasione�di�ciascuna�vendita�o�di�ciascuna�prestazione� diservizio,�sicche�ilrequisito�dellaproporzionalita�ditale�importo�aiprezziperc epitidalsoggetto�d'impostanon�e�piu�soddisfatto�.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�85 Occorre�al�riguardo�ricordare�che�per�costante�giurisprudenza�della�Corte� affinche�il�tributo�abbia�il�carattere�di�un'imposta�sulla�cifra�d'affari,�le�caratte- ristiche�essenziali�dell'IVA�devono�essere�tutte�presenti.� La�Corte�infatti�nella�citata�sentenza�GIL�Insurance�(C-308/01)�ha�riba- dito�che� Per�contro,�l'art.�33�della�sesta�direttiva�non�osta�al�mantenimento�o�all'in- troduzionediun'imposta�chenonpresentaunacaratteristicaessenzialedell'IVA� (sentenza�Solisnor-Estaleiros�Navais,�cit.,�punti�19�e�20). E�quindi�sufficiente�la�mancanza�anche�del�solo�requisito�della�proporzio- nalita�perescludereche�l'imposta�locale�ungheresesia�qualificabile�come�un'im- posta�sulla�cifra�d'affari.� Per�il�resto�dall'ordinanza�di�rimessione�non�e�dato�comprendere�se�sussi- stano�le�altre�caratteristiche�essenziali�di�un'imposta�sulla�cifra�d'affari.� Ad�esempio,�riguardo�al�requisito�della�generalita�,e�necessario�che�l'impo- sta�si�applichi�in�modo�generale��alle�cessioni�di�beni�o�di�servizi�,�l'imposta� deve�cioe�colpire�tutte�leoperazionicommercialigia�assoggettate�adIVA.� Orbene�l'imposta�ungherese�si�applica�agli��imprenditori��(articolo�35�n.2� della�legge�n.�100�del�1990).�Non�e�dato�sapere�se�in�tale�concetto�sono�ricom- presi,�ad�esempio,�i�lavoratori�autonomi�che�svolgono�in�modo�non�occasionale� la�loro�attivita�(e�che�in�quanto�tali�sono�soggetti�all'IVA).� Se�cos|�nonfosse,�di�certo�mancherebbe�anche�il�requisito�della�generalita�.� Spettera�ovviamentealgiudicenazionale�una�tale�verifica.� L'imposta�deve�inoltre�essere�riscossa�in�ogni�fase�del�procedimento�di� produzione�e�di�distribuzione.�Tale�requisito�e�funzionale�al�carattere�dipro- porzionalita�.�Il�meccanismo�di�detrazione�dell'imposta�assolta�a�monte�(che�con- sente�di�pervenire�al�risultato�di�applicare�la�medesima�imposta�sul�prezzodi� cessione�finale�del�bene�indipendentemente�dal�numero�di�cessioni�intermedie),� presuppone�che�l'imposta�sia�riscossa�in�ogni�fase�del�procedimento�di�produ- zione�e�di�distribuzione.� Tale�carattere�e�essenziale�al�meccanismo�di�detrazione�che�consente�di� mantenere�invariato�l'ammontare�dell'imposta�sul�prezzo�finale�del�bene,�quale� che�sia�il�numero�delle�cessioni�intermedie.� Cos|�come�l'imposta�deve�gravare�sul�valore�aggiunto.� E�quindi�necessario�che�l'imposta�abbia�un�meccanismo�di�detrazione�del� tributo�assolto�a�monte.� A�quel�che�risulta�dall'ordinanza�impugnata,�un�tale�meccanismo�non�esiste� nell'imposta�ungherese,�dove�la�detrazione�non�riguarda�l'imposta�assolta�a� monte,�bens|�le�spese�ed�il�prezzo�degli�acquisti�che�vanno�a�ridurre�la�base� imponibile�formata�dai�ricavi.�Ne�risulta�che�sia�previsto�un�rimborso�nel�caso� in�cui�la�differenza�tra�i�ricavi�e�le�spese�deducibili�dia�luogo�ad�un�importo� negativo.� L'impostaapparepertantopiu�affineaduntributodiretto.�Secos|�e�,allora� neppuresiponeunproblemadicompatibilita�dell'impostaconl'articolo�33della� direttiva�77/388/CEE.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Occorre�infatti�considerare�che�la�citata�direttiva�e�stata�emanata�inforza� dell'articolo�99�del�Trattato�(ora�93�CE)�che�demanda�al�Consiglio�di�adottare� �le�disposizioni�che�riguardano�l'armonizzazione�delle�legislazioni�relative�alle� imposte�sulla�cifra�d'affari,�alle�imposte�di�consumo�ed�altre�imposte�indirette,� nella�misura�in�cuidetta�armonizzazione�sia�necessariaper�assicurare�l'instaura- zione�ed�ilfunzionamento�del�mercato�interno�.� L'articolo�33�ha�pertanto�lo�scopo�di�evitare�che�gli�Stati�membri�introdu- cano�o�mantengano�prelievi�fiscali�che�possano�pregiudicare�l'armonizzazione� prevista�dal�citato�articolo�93.� Il�riferimento�e�pero�alle�sole�imposte�indirette�(mentre�con�riguardo�alle� imposte�dirette�l'art.�293�CE�prevede�unicamente�la�possibilita�che�gli�Stati� membri�concludano�delle�convenzioni�contro�la�doppia�imposizione).� La�scelta�contenuta�nel�Trattato�e�quindi�di�non�interferire�nella�sovranita� fiscale�degli�Stati�membri,�se�non�nella�misura�strettamente�necessaria�a�realiz- zare�i�suoi�obiettivi�essenziali,�e�questa�interferenza�e�stata�ritenuta�necessaria� solo�con�riferimento�alle�imposte�indirette.� In�conclusione�dagli�elementi�che�emergono�dall'ordinanza�del�giudice� remittente�si�puo�gia�dedurre�che�l'imposta�locale�ungherese�non�puo�conside- rarsi�un'imposta�sulla�cifra�d'affari�ai�sensi�dell'articolo�33�della�direttiva� 77/388/CEE.� Cio�in�quanto�in�primo�luogo�l'imposta�risulta�avere�le�caratteristiche�di�un� tributo�diretto,�come�talefuori�del�campo�di�applicazione�dell'articolo�33.� In�secondo�luogo�l'imposta�e�sprovvista�del�carattere�diproporzionalita�poi- che�la�base�imponibilenone�datadallasingola�operazione�dicessione�opresta- zione�di�servizio.� Larispostanegativa�allasecondapartedelprimo�quesito�rendenonneces- saria�la�risposta�al�secondo�e�al�terzo�quesito.� In�conclusione�il�Governo�italiano�suggerisce�alla�Corte�di�rispondere�ai� quesiti�sottoposti�al�suo�esame�affermando�che:� 1.�^I�criteri�di�qualificazione�di�un'imposta�come�imposta�sulla�cifra� d'affari�ai�sensi�dell'art.�33�n.�1�della�direttiva�77/388/CEE,�sono�il�possesso� delle�caratteristiche�essenziali�dell'IVA.�Queste�caratteristiche�sonole� seguenti:�l'IVA�si�applica�in�modo�generale�alle�operazioni�aventi�ad�oggetto� beni�o�servizi;�e�proporzionale�a�detti�beni�e�servizi,�a�prescindere�dal�numero� di�operazioni�effettuate;�viene�riscossa�in�ciascuna�fase�del�procedimento�di� produzione�e�di�distribuzione;�infine,�si�applica�sul�valore�aggiunto�dei�beni�e� dei�servizi,�in�quanto�l'imposta�dovuta�in�occasione�di�un'operazione�viene�cal- colata�previa�detrazione�di�quella�che�e�stata�versata�all'atto�della�precedente� operazione.� 2.�^Dagli�elementi�che�emergono�dall'ordinanza�del�giudice�remittente�si� puo�dedurre�che�l'imposta�locale�ungherese�non�puo�considerarsi�un'imposta� sulla�cifra�d'affari�ai�sensi�dell'articolo�33�della�direttiva�77/388/CEE.� Cio�in�quanto�in�primo�luogo�l'imposta�risulta�avere�le�caratteristiche�di�un� tributo�diretto,�come�talefuori�del�campo�di�applicazione�dell'articolo�33.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�87 In�secondo�luogo�l'imposta�e�sprovvista�del�carattere�diproporzionalita�poi- che�la�base�imponibile�non�e�costituita�dalla�singola�operazione�di�cessione�o� prestazione�di�servizio.� Roma,�6�dicembre�2005�^Avvocato�dello�Stato�Gianni�De�Bellis�.� Causa C-267/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Protezione giuridica dei disegni e dei modelli ^Direttiva�13�ottobre�1998,�98/71/CE�^Ordi- nanza�della��High�Court�of�Justice��^(Regno�Unito),�emessa�il�17�feb- braio,�2005�(cs.�42236/05,�avv.�dello�Stato�M.�Massella�D.T.).� IL fattO Il�2�settembre�2002,�la�Oakley�ha�citato�in�giudizio�i�convenuti�per�viola- zione�di�tre�disegni�di�occhiali�registrati�dall'istante�in�forza�della�normativa� nazionale.� Nell'ambito�del�procedimento�nazionale�e�sorta�una�questione�prelimi- nare�relativa�alle�conseguenze�che�puo�avere�sulla�validita�della�registra- zione�del�disegno�`677�il�fatto�che�la�Oakley�abbia�ammesso�di�aver�pubbli- cato�detto�disegno�nei�dodici�mesi�antecedenti�alla�domanda�di�registra- zione.� Aisensidell'art.�6,�n.�2,�delladirettiva98/71/CE^aisensiedeffettidel- l'art.�19�della�stessa�gli�Stati�membri�erano�tenuti�a�dare�attuazione�alla� stessa�entro�il�28�ottobre�2001�^il�creatore�ha�diritto�ad�un��periodo�di�tolle- ranza��durante�il�quale�le�divulgazioni�precedenti�effettuate�nei�12�mesi�ante- cedenti�al�deposito�della�domanda�o�alla�data�in�cui�e�stata�rivendicata�la� priorita�non�costituiscono�motivi�di�annullamento�della�registrazione�di�dise- gni.� L'art.�11,�n.�8,�dispone�che�gli�Stati�membri�possono�derogare�alla�sud- detta�norma�della�direttiva�disponendo�che�i�motivi�di�rifiuto�della�registra- zione�o�le�cause�di�nullita�vigenti�nel�loro�ordinamento�prima�della�data�di� entrata�in�vigore�delle�disposizioni�necessarie�all'attuazione�della�direttiva�si� applichino�alle�domande�di�registrazione�di�disegni�o�modelli�presentate� anteriormente�a�tale�data.� Il�regno�Unito�ha�recepito�in�ritardo�la�direttiva.� IL quesitO Se,�conformemente�alla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio� 13�ottobre�1998,�98/71/CE,�sulla�protezione�giuridica�dei�disegni�e�dei� modelli,�una�misura�adottata�da�uno�Stato�membro�dopo�la�data�di�cui� all'art.�19�della�direttiva�sia�comunque�in�parte�valida,�ai�sensi�del�diritto� comunitario,�nei�limiti�in�cui�e�intesa�ad�applicare�la�deroga�di�cui�all'art.�11,� n.�8,�della�medesima�direttiva,�oppure�se�la�possibilita�concessa�ad�uno�Stato� membro�di�avvalersi,�mediante�una�misura�nazionale,�della�deroga�prevista� dall'art.�11,�n.�8,�venga�interamente�e�definitivamente�meno�dopo�la�data�di� cui�al�suddetto�art.�19.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Causa�C-279/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudizale)�^Reg.�CE�n.�3655/87�e� successive�modificazioni�^Quote�latte�^Riesportazione�di�prodotti�caseari� ^Legittimita�del�recupero�di�restituzioni�erogate�al�momento� dell'importazione�^Ordinanza�del�College van Beroep (paesi�Bassi)� emessa�il�30�giugno�2005,�notificata�il�30�agosto�2005�(cs.�45634/05,� avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).� IquesitI 1.�^Se�gli�artt.�16-18�del�regolamento�CEE�n.�3665/87,�come�vigenti� all'epoca�del�caso�in�esame,�debbano�essere�interpretati�nel�senso�che,�qua- lora�restituzioni�differenziate�siano�state�versate�definitivamente�dopo�l'accet- tazione�dei�documenti�di�importazione,�la�riesportazione�delle�merci�che�sia� avvenuta�successivamente�puo�comportare�un�pagamento�indebito�soltanto� in�caso�di�abuso�dell'esportatore.� 2.�^Qualora�la�prima�questione�debba�essere�risolta�negativamente,� quali�criteri�valgano�al�fine�di�potere�stabilire�quando�la�riesportazione�delle� merci�deve�comportare�che�le�restituzioni�differenziate�versate�definitiva- mente�sono�state�pagate�indebitamente.� 3.�^Quali�criteri�valgano�al�fine�di�poter�stabilire�se�sussista�un'irregola- rita�permanente�o�ripetuta�ai�sensi�dell'art.�3,�n.�1,�2.�co.,�del�regolamento� (CEE,�Euratom)�n.�2988/95.�In�particolare�il�College�intende�appurare�se� sussista�un'irregolarita�permanente�o�ripetuta�qualora�l'irregolarita�riguardi� una�parte�relativamente�esigua�di�tutte�le�operazioni�svoltesi�in�detto�periodo� e�le�operazioni�per�le�quali�si�e�accertata�un'irregolarita�riguardino�sempre� diverse�partite.� Causa�C-285/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Applicazione�del�princ ipio�della�libera�prestazione�dei�servizi�ai�trasporti�marittimi�(cabotaggio� marittimo)�^Regolamento�del�Consiglio�7�dicembre�1992�n.�3577/92� Ordinanza�della�To Symvoulio Tis Epikrateias ^(Grecia),�notificata�il� 12�settembre�2005�(cs.�47432/05,�avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).� IquesitI 1.�^Se�l'art.�6,�n.�3,�del�regolamento�CEE�del�Consiglio�7�dicembre� 1992,�n.�3577/92,�concernente�l'applicazione�del�principio�della�libera�presta- zione�dei�servizi�ai�trasporti�marittimi�fra�Stati�membri�(cabotaggio�marit- timo)�(G.U.�L�364),�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�i�singoli�possono� invocare�il�detto�regolamento�per�contestare�la�validita�di�disposizioni�adot- tate�dal�legislatore�ellenico�prima�del�1.�gennaio�2004.� 2.�^In�caso�di�risposta�affermativa�alla�prima�questione,�se�gli�artt.�1,�2� e�4�del�regolamento�CEE�n.�3577/92�consentano�l'adozione�di�disposizioni� nazionali�secondo�cui�gli�armatori�possono�fornire�servizi�di�cabotaggio� marittimo�solo�su�determinate�linee,�individuate�annualmente�dall'autorita� nazionale�competente�in�materia,�previo�rilascio�di�un'autorizzazione�ammi- nistrativa,�nell'ambito�di�un�sistema�di�autorizzazione�avente�le�seguenti� caratteristiche:�a) riguarda�indistintamente�tutte�le�linee�che�servono�le�isole,� b) le�autorita�nazionali�competenti�hanno�la�possibilita�di�accettare�una� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�89 richiesta�presentata�di�rilascio�autorizzazione�alla�messa�in�servizio�su�una� linea,�apportando,�discrezionalmente�e�senza�previa�definizione�dei�criteri� applicati,�modifiche�unilaterali�degli�elementi�della�richiesta�riguardanti�la� frequenza�e�il�periodo�di�interruzione�del�servizio,�nonche�il�nolo.� 3.�^In�caso�di�risposta�affermativa�alla�prima�questione,�se�introduca� una�restrizione�non�consentita�alla�liberta�di�prestazione�dei�servizi,�ai�sensi� dell'art.�49�del�Trattato�che�istituisce�la�Comunita�europea,�una�normativa� nazionale�che�prevede�che�l'armatore,�a�cui�sia�stata�rilasciata�dall'ammini- strazione�un'autorizzazione�di�messa�in�servizio�di�una�nave�su�una�linea� determinata�(in�accoglimento�della�sua�richiesta,�nella�sua�forma�originaria� o�previe�modifiche�di�taluni�suoi�elementi�che�sono�state�accettate�dall'arma- tore)�sia,�in�linea�di�principio,�obbligato�a�effettuare�il�servizio�senza�interru- zioni�sulla�linea�di�cui�si�tratta�per�tutta�la�durata�del�periodo�annuale�di�ser- vizio�e�debba,�prima�di�iniziare�il�servizio,�depositare,�a�garanzia�dell'adempi- mento�di�tale�obbligo,�una�lettere�di�garanzia,�la�quale�viene�incamerata,�in� tutto�o�in�parte,�in�caso�di�inadempimento�inesatto�dell'obbligo�in�parola.� 4.^Segliartt.�5,n.2,e6,n.�3,lett.�a),�b),�e),f)�e�g)�della�direttiva�del� Consiglio�17�marzo�1998,�98/18/CE,�relativa�alle�disposizioni�e�norme�di� sicurezza�per�le�navi�da�passeggeri�(G.U.�L�144),�nel�testo�in�vigore�nel� periodo�rilevante�per�la�fattispecie,�prima�della�sua�modifica�avvenuta�con� la�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�14�aprile�2003,� 2003/24/CE,�(G.U.�L�123)�consentano�che�una�norma�nazionale�imponga� un�divieto�assoluto�di�adibire�a�viaggi�nazionali�navi�che�abbiano�raggiunto� un'eta�determinata.� C-286/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Restituzione aiuto indebitam ente concesso ^Carattere sanzionatorio e determinazione interessi dovuti ^Art.�2,�n.�2�del�regolamento�(CE,�Euratom)�n.�2988/1995;� art.�4,�n.�1�del�regolamento�(CE,�Euratom)�n.�2988/1995�(cs.�47441/05,� avv.�dello�Stato�G.�Aiello).� IL fattO Il�22�marzo�2000,�il�ricorrente�faceva�domanda�all'Amt�fu�r�Landwirt- schaft,�Landschafts�und�Bodenkultur�Tuttlingen�(Ispettorato�per�l'agricoltura,� il�paesaggio�e�la�coltura�del�territorio,�sede�di�Tuttlingen,�in�prosieguo� ALLB)�per�la�concessione�di�un�aiuto�per�superficie�in�relazione�a�specifici� seminativi�dichiarando�che�parte�della�superficie�era�a�riposo,�essendo�desti- nata�alla�coltura�di�materie�prime�rinnovabili.�Gli�veniva�concesso�l'aiuto.� Il�21�dicembre,�tuttavia,�a�seguito�di�richiesta�delle�bolle�di�pesatura�per� un�controllo,�il�ricorrente�denunciava�di�aver�commesso�degli�errori�nella� pesatura.�Cio�induceva�l'ALLB�ad�annullare�il�proprio�provvedimento�di� concessione�ed�a�ripetere�la�somma�maggiorata�dei�relativi�interessi,�determi- nati�secondo�la�normativa�nazionale,�in�quanto�il�ricorrente�non�aveva�man- tenuto�gli�impegni.�La�superficie�interessata,�dichiarata�nella�domanda�desti- nata�a�seminativo,�avrebbe,�infatti,�presentato�uno�scarto�superiore�al�20%� rispetto�a�quanto�accertato.�L'art.�9�del�regolamento�CEE�n.�3887/92�prevede� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� che�nessun�aiuto�sia�versato�se,�all'interno�di�una�certa�zona,�e�presente�una� differenza�superiore�al�20%�tra�quella�determinata�e�quella�dichiarata�relati- vamente�ad�ogni�specifica�coltura.�Il���14�del�Gesetz zur Durchfuhrung der Gemeinsamen Martktorganisation (la�legge�tedesca�sull'organizzazione�del� mercato�comune,�in�prosieguo�il��MOG�)�prevede�interessi�in�misure�supe- riore�del�3%�al�tasso�di�sconto�di�volta�in�volta�applicabile.� Il�beneficiario�degli�aiuti,�tuttavia,�ricorreva.�Egli�richiedeva�l'applica- zione�della�norma�di�cui�all'art.�31,�n.�3,�del�regolamento�europeo� 2419/2001,�la�quale�prevede�che�in�caso�di�mancato�riconoscimento�di� superfici�a�riposo�e�prevista�solo�una�riduzione�del�contributo�complessivo� ad�un�livello�corrispondente�a�quello�previsto�nella�normativa�sui�piccoli� coltivatori.�Tale�normativa�sarebbe�applicabile�anche�al�caso�in�esame�ai� sensi�dell'art.�2,�n.�2,�seconda�frase�del�regolamento�(CE�EURATOM)� n.�2988/95.� Il�ricorso�veniva,�tuttavia,�respinto�dal�Verwaltungsgericht di�Friburgo,�il� quale�sosteneva,�tra�l'altro,�l'inapplicabilita�del�regolamento�2419/2001�in� quanto�normativa�successiva.�Lo�stesso�art.�31�n.�3,�peraltro,�non�sarebbe� neanche�invocabile�come��principio�favorevole��in�applicazione�della�sen- tenza�della�Corte�di�giustizia�delle�Comunita�europee�del�1.�luglio�2004.�Tale� norma�non�conterrebbe,�infatti,�alcuna�previsione�piu�favorevole,�non� essendo�questione�di�alcuna�sanzione,�concretandosi,�invece,�la�nuova�norma� nella�mera�imposizione�di�una�base�di�calcolo.� Il�ricorrente�proponeva�appello,�sulla�base�di�un'interpretazione�teleolo- gica�della�normativa.�Secondo�il�beneficiario,�infatti,�la�ratio del�regolamento� 3887/92�era�di�non�ridurre�eccessivamente�i�terreni�coltivati�a�seminativo.� La�nuova�norma�andrebbe�interpretata�come�piu�favorevole.� La�Corte�d'appello�adita�si�interrogava�circa�la�possibilita�di�applicare� l'art.�2,�n.�2,�seconda�frase�del�regolamento�(CE,�Euratom)�n.�2988/1995.� Esso�si�riferirebbe,�infatti,�soltanto�alle�disposizioni�sanzionatorie.E�possibile� considerare�come�sanzioni�le�misure�previste�dall'art.�31�n.�3�del�reg.� 2419/2001?�Non�sarebbe�infatti�presente�alcuna�norma�peggiorativa�della� situazione�del�richiedente.�In�caso�di�risposta�negativa,�non�sarebbe�applica- bile�la�disposizione�di�cui�all'art.�2,�n.�2,�seconda�frase�del�regolamento�(CE,� Euratom)�n.�2988/1995,�la�quale�prevede�l'applicazione�retroattiva�della� disciplina�sanzionatoria�piu�favorevole.� In�presenza�dell'integrale�ripetizione�dell'aiuto�concesso�per�una�parziale� divergenza�fra�le�terre�dichiarate�e�quelle�effettivamente�destinate�ad�un�certo� tipo�di�coltura,�e�possibile�considerare�la�ripetizione�come��misura��ammini- strativa�e�non�come��sanzione�amministrativa�?� La�questione�riguarda�anche�il�calcolo�degli�interessi.�Mentre�la�disci- plina�del�1992�prevedeva�che�gli�interessi�dovessero�decorrere�dalla�data�del� pagamento,�il�successivo�regolamento�2419/2001�stabilisce�che�essi�decorrano� dalla�notificazione�dell'obbligo�di�restituzione.�Qualora�venisse�sancito�il� carattere�sanzionatorio�della�ripetizione�delle�somme,�dovrebbe�operare� retroattivamente�anche�la�normativa�sugli�interessi?� Viene�cos|�adita�la�Corte�di�Giustizia.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�91 IquesitI 1.�^Si�chiede�alla�Corte�di�Giustizia�se�l'art.�2,�n.�2,�seconda�frase�del� regolamento�(CE,�Euratom)�n.�2988/1995�sia�applicabile�anche�nel�caso�in� cui,�con�riferimento�ad�un'irregolarita�ai�sensi�dell'art.�1,�n.�2�del�medesimo� regolamento,�venga�semplicemente�richiesta�la�restituzione�di�un�aiuto�inde- bitamente�concesso�(art.�4,�n.�1�del�regolamento�(CE,�Euratom)� n.�2988/1995),�e�il�detto�aiuto,�ai�sensi�di�una�norma�comunitaria�entrata�in� vigore�successivamente,�debba�essere�restituito�in�misura�inferiore�rispetto�a� quella�prevista�dalle�norme�comunitarie�vigenti�al�momento�in�cui�e�stata� commessa�l'irregolarita�.� 2.�^In�caso�di�risposta�affermativa,�si�chiede�anche�se�l'art.�2,�n.�2,� seconda�frase�del�regolamento�(CE,�Euratom)�n.�2988/1995�sia�applicabile� anche�alle�norme�che�disciplinano�il�pagamento�degli�interessi,�nel�caso�in� cui�all'imprenditore�siano�state�irrogate�sanzioni�amministrative�ai�sensi�del- l'art.�5,�n.�1,�del�citato�regolamento,�ma�gli�sia�stata�solo�richiesta�la�restitu- zione�di�un�aiuto�indebitamente�percepito,�ai�sensi�dell'art.�4,�n.�1,�del�citato� regolamento.� Causa C-290/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Imposta di immatricol azione delle auto d'occasione provenienti da altro Stato membro ^Ordi- nanza�della�Hadju' ^Bihar Megyei Birosag (Ungheria)�notificata�il� 27�settembre�2005�(cs.�49923/05,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).� IL fattO La�questione�e�sorta�perche�l'organo�amministrativo�ungherese�ha�retti- ficato�in�aumento�l'imposta�di�immatricolazione�pagata�per�un'autovettura� acquistata�in�Germania�e�messa�in�circolazione�nel�territorio�della�Repub- blica�ungherese,�in�quanto�la�legge�n.�XII�del�2004�ha�modificato,�con�un� aumento�dell'imposta,�la�legge�ungherese�sull'imposta�di�immatricolazione� n.�CX�del�2003.�In�sede�di�ricorso,�il�giudice�di�ultima�istanza,�nutrendo� dubbi�circa�l'incompatibilita�della�legge�sull'imposta�di�immatricolazione� con�il�diritto�comunitario,�ha�sospeso�il�procedimento�e�sottoposto�d'ufficio� la�questione�all'interpretazione�della�Corte.� IquesitI 1.�^Se�l'art.�90,�n.�1,�del�Trattato�CE�consenta�agli�Stati�membri�di� mantenere�un'imposta�sugli�autoveicoli�d'occasione�provenienti�da�un�altro� Stato�membro,�che�non�tiene�assolutamente�conto�del�valore�del�veicolo�e�il� cui�importo�viene�stabilito�esclusivamente�sulla�base�delle�caratteristiche�tec- niche�degli�autoveicoli�(tipo�di�motore,�cilindrata)�e�di�una�classificazione�in� funzione�di�considerazioni�di�tutela�ambientale.� 2.�^In�caso�di�soluzione�affermativa�della�prima�questione,�se�la�legge�CX� del�2003�sull'imposta�di�immatricolazione,�oggetto�del�presente�procedimento,� sia�compatibile�con�l'art.�90,�n.�1,�del�Trattato�CE,�nella�misura�in�cui�si�riferi- sce�agli�autoveicoli�d'occasione�importati,�tenuto�conto�che,�prima�della�sua� entrata�in�vigore,�non�era�previsto�il�pagamento�dell'imposta�di�immatricola- zione�per�gli�autoveicoli�che�gia�erano�stati�posti�in�circolazione�in�Ungheria.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Causa�C-292/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Azioni�di�risarcimento� danni�intentate�da�persone�fisiche�nei�confronti�di�uno�Stato�^Responsabil ita�civile�per�azioni�od�omissioni�delle�forze�armate�^Ordinanza�della� Corte�di�Appello�di�Patrasso�della�Repubblica�Ellenica�(Efeteio� atro �n),�emessa�in�data�8�giugno�2005�(cs.�50207/05,�avv.�dello�Stato� G.�Aiello).� IL fattO Una�coppia�di�coniugi�greci�conviene�dinanzi�al�Tribunale�Collegiale�di� Kalavrita�la�Repubblica�Federale�di�Germania,�al�fine�di�ottenerne�la�con- danna�al�pagamento�di�una�somma�a�titolo�di�risarcimento�del�danno�patri- moniale,�del�danno�morale,�nonche�delle�sofferenze�psichiche�subite�per�atti� compiuti�da�parte�di�organi�militari�tedeschi�in�occasione�dell'occupazione� della�Grecia�da�parte�della�Germania�nel�corso�della�Seconda�Guerra�Mon- diale.� Il�Tribunale�Collegiale,�con�sentenza�n.�70/1998,�respinge�il�ricorso,� dichiarando�il�proprio�difetto�di�competenza�sulla�base�del�principio�dell'im- munita�giurisdizionale�degli�Stati�Esteri.� Avverso�tale�pronuncia,�i�ricorrenti�propongono�appello�dinanzi�alla� Corte�di�Appello�di�Patrasso,�la�quale,�rilevando�la�vigenza�nell'ordinamento� giuridico�greco�della�Convenzione�di�Bruxelles�del�27�settembre�1968,�chiede� alla�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee�di�pronunciarsi,�ai�sensi�del- l'art.�234�del�Trattato�CE,�su�due�questioni�pregiudiziali.� IquesitI 1.�^Se�rientrino�nel�campo�di�applicazione�della�Convenzione�di�Bruxel- les,�ai�sensi�dell'art.�1,�le�azioni�di�risarcimento�danni�intentate�da�persone� fisiche�nei�confronti�di�uno�Stato�contraente�come�civilmente�responsabile� per�azioni�od�omissioni�delle�sue�forze�armate,�in�quanto�le�azioni�ed�omis- sioni�in�questione�siano�intervenute�nel�periodo�di�occupazione�militare�dello� Stato�di�residenza�dei�ricorrenti�a�seguito�di�una�guerra�di�aggressione�da� parte�del�convenuto�e�si�trovino�in�evidente�contrasto�con�il�diritto�di�guerra,� potendo�essere�considerate�come�crimini�contro�l'umanita�.� 2.�^Se�sia�compatibile�con�il�sistema�della�Convenzione�di�Bruxelles�la� proposizione,�da�parte�dello�Stato�convenuto,�dell'eccezione�di�extraterrito- rialita�,�con�la�conseguenza�che,�in�caso�di�soluzione�in�senso�affermativo,� viene�neutralizzata�l'applicazione�della�Convenzione�vera�e�propria�e�in�par- ticolare�per�azioni�ed�omissioni�delle�forze�armate�del�convenuto�interve- nute�prima�dell'entrata�in�vigore�di�tale�Convenzione,�e�cioe�negli�anni� 1941/1944.� LA posizionE assuntA daL GovernO italianO Ilprincipio�dell'immunita�giurisdizionaledegli�Statistranierisipone�come� norma�di�diritto�internazionale�consuetudinario�in�forza�del�quale�uno�Stato� non�puo�esercitare�la�propria�giurisdizione�interna�nei�confronti�di�un�altro� Stato;�la�ratio�puo�essere�individuata�nell'antico�brocardo�par�in�parem�non� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�93 habet�imperium.�L'assolutezza�di�tale�principio�e��stata�progressivamente�atte- nuata�attraverso�l'elaborazione�della�teoria�dell'immunita��ristretta,�secondo�la� quale�il�diritto�internazionale�porrebbe�l'obbligo�di�accordare�l'immunita��dalla� giurisdizione�agli�Stati�stranieri�limitatamente�all'attivita��compiuta�iure�imperii,� cioe�compiuta�nell'esercizio�di�una�potesta�pubblica,�mentre�rispetto�all'atti- vita�compiuta�iure�gestionis,�cioe��svolta�secondo�le�regole�del�diritto�privato,� lo�Stato�straniero�sarebbe�assoggettabile�alla�giurisdizione�dello�Statodelforo.� La�distinzione�tra�atti�iure�imperii�ed�atti�iure�gestionis�e��comunemente�accet- tata�sulla�base�di�alcuni�criteri,�tra�i�quali�lo�scopo�dell'attivita��,�la�natura�del- l'atto,�la�qualificazione�dell'atto�in�base�all'ordinamento�di�uno�degli�Stati�di� cui�si�tratta.�Altra�tesifa�leva�sulprincipio�di�buonafede,�in�base�al�qualelo� Stato�del�Foro,�a�mezzo�dei�suoi�organi�giudiziari,�dovra��esentare�dalla�propria� giurisdizione�uno�Stato�straniero�rispetto�a�quei�fatti�e�rapporti�che,�in�buona� fede,�esso�considera�commessi�nell'esercizio�delpotere�statale.�Secondounaltro� indirizzo�interpretativo,�il�diritto�internazionale�stabilisce�per�gli�Stati�un� obbligo�dinon�sottoporre�alle�valutazioniastratte�o�concrete�deipropriordina- menti�i�rapporti�in�cui�lo�Stato�straniero�appare�come�titolare�della�potesta��di� imperio�nell'ordinamento�di�cui�e��portatore.� Coerentemente�con�tale�impostazione,�la�giurisprudenza�italiana�ha�rite- nuto�che:��E�principio�di�diritto�consuetudinario�internazionale�che�l'esenzione� degli�Stati�stranieri�dalla�giurisdizione�civile�sia�limitata�agli�atti�attraverso�i� quali�si�applica�l'esercizio�delle�funzioni�pubbliche�statali�e�non�si�estenda�agli� atti�aventi�carattere�privatistico��(Cass.�Civ.�Sez.�Unite,�Ord.,�27�maggio� 2005,�n.�6532).�E�stato�ancora�affermato�che:��La�norma�di�diritto�internazio- nale�generalmente�riconosciuta,�sull'immunita��degli�Stati�esteri�e�degli�enti�pub- blici�operanti�nell'ordinamento�internazionale,�riguarda�solo�i�rapporti�che� rimangonodeltuttoestraneiall'ordinamentointerno,operche��quegliStatioenti� agisconoinaltriPaesicomesoggettididirittointernazionale,operche��agiscono� quali�titolari�di�una�potesta��d'imperio�nell'ordinamento�di�cui�sono�portatori.� Qualora,�invece,�lo�Stato�o�l'ente�pubblico�straniero�agisca�indipendentemente� dal�suo�potere�sovrano,�ponendosi�alla�stregua�di�un�privato�cittadino,�la�giuri- sdizionedello�Stato�ospitanteneisuoi�confrontinonpuo��essere�esclusa,�giacche�� esso�svolge�la�sua�attivita��iure�privatorum��(Cass.�Civ.�Sez.�Unite,�3�dicembre� 1996�n.�919).� Tanto�premesso,�la�Convenzione�di�Bruxelles�del�27�settembre�1968�non� sembra�applicabile�alle�controversie�relative�ad�attivita��che�costituiscono�espres- sione�della�sovranita��dei�singoli�Stati,�posto�che�la�pretesa�risarcitoria�del�dan- neggiato�rientra�nell'ambito�di�applicazione�della�Convenzione�solo�se�e��fondata� sufatti�che�non�siano�stati�commessi�dallapubblica�amministrazione�nell'eserci- ziodellasuapotesta��d'imperio(Sent.�14ottobre1976,C-29/76;Sent.�16dicem- bre�1980,�C-814/79,�punto�12;�21�aprile�1993,�C-172/91,�Sonntag/Waidmann,� punti�18�e�seg.;�Sent.�1�ottobre�2002,�C-167/00,�punto�22).�Tale�assunto�trova� implicita�conferma�nell'abbondante�giurisprudenza�della�Corte�di�Giustizia�delle� Comunita��Europee,chee�statachiamataapronunciarsisuquestionieterogenee� concernenti�il�campo�di�applicazione�della�Convenzione�di�Bruxelles�del�1968�il� 94 RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� cui�comune�denominatore�e�stato�rappresentato�dalla�natura�privatistica�degli� atti�oggetto�delle�controversie�(a�titolo�esemplificativo,�cfr.�Sent.�15�maggio� 2003�C-266/01inmateriadiazionefondatasuuncontrattodifideiussionetra� lo�Stato�ed�una�compagnia�di�assicurazioni;�Sent.�10�aprile�2003�C-437/01�in� materia�di�contratti�di�lavoro;�Sent.�18�settembre�2003�C-18/02�in�tema�diprovv edimento�assunto�da�un�sindacato�in�uno�Stato�contraente�contro�l'armatore� di�una�nave�registrata�in�un�altro�Stato�contraente).� Quindi,nelsistemadellaConvenzione,�ilprincipiodellacompetenzagiuris dizionale�dello�Stato�contraente�nel�cui�territorio�e�domiciliato�il�convenuto� ha�portata�generale�e�solo�come�eccezione�ad�esso�la�Convenzione�prevede�i� casi,�tassativamente�elencati,�nei�quali�il�convenuto�puo�e�deve,�a�seconda�del� caso,�essere�citato�in�giudizio�in�un�altro�Stato�contraente.�Con�specifico�riferim ento�alla�nozione�di��materia�di�delitto�o�quasi-delitto��ai�sensi�dell'art.�5,� punto�3,�della�Convenzione�di�Bruxelles,�occorre�rilevare�che�essa�comprende� qualsiasi�domanda�che�miri�a�coinvolgere�la�responsabilita�di�un�convenuto�e� che�non�si�ricolleghi�alla��materia�contrattuale��di�cui�all'art.�5,�punto�1�(Sent enze�Kalfelis�27�settembre�1988,�C-189/87,�punto�18;�Reichert�e�Kockler� 26�marzo�1992,�C-261/90,�punto�16;�e�27�ottobre�1998,�C-51/97,�punto�22).� La�nozione�di��materia�contrattuale��di�cui�all'art.�5,�punto�1,�della�Convenz ione�si�limita�a�presupporre�una�situazione�in�cui�esiste�un�obbligo�liberam ente�assunto�da�una�parte�nei�confronti�di�un'altra,�ma�non�per�questo� implica�che�nell'ambito�dei��delitti�o�quasi-delitti��possano�essere�ricomprese� anche�quelle�ipotesi�collegate�all'esercizio�di�una�potesta�di�imperio�da�parte� di�uno�Stato.��L'azione�promossa�per�il�risarcimento�del�danno�arrecato�a�un� singolo�a�causa�di�un�illecito�penale,�anche�se�si�inserisce�nell'istanza�penale,� assume�natura�civile,�a�meno�che�il�responsabile�nei�confronti�del�quale�l'azione� viene�intentata�debba�essere�considerato�come�una�pubblica�autorita�che�abbia� agito�nell'esercizio�della�sua�potesta�d'imperio��(Sent.�21�aprile�1993� C-172/91,�punti�19/20). E�fuor�di�dubbio�ilfatto�che�gli�atti�a�suo�tempo�compiuti�dalla�Germania� fosseroespressionedellasuapotesta�d'imperio,�trattandosidiattipostiinessere� nel�corso�di�operazioni�belliche.�Dunque,�con�riguardo�al�primo�quesito,�il� Governo�della�Repubblica�Italiana�ritiene�che�nel�campo�di�applicazione� della�Convenzione�di�Bruxelles�del�1968�non�rientrano�le�azioni�di�risarci- mento�danni�intentate�da�persone�fisiche�nei�confronti�di�uno�Stato�con- traente�come�civilmente�responsabile�per�azioni�od�omissioni�delle�sue�forze� armate,�in�quanto�gli�atti�posti�in�essere�dalle�Forze�Armate�tedesche�nel� corso�della�Seconda�Guerra�Mondiale�sono�espressione�di�ius�imperii,�e�perc io�non�rientranti�nell'ambito�delle�eccezioniformulate�alprincipio�dell'extraterr itorialita�inforza�della�teoria�dell'immunita�ristretta.� Alla�luce�di�cio�,�il�secondo�quesito�deve�essere�risolto�nel�senso�della� compatibilita�con�il�sistema�della�Convenzione�di�Bruxelles�del�1968�dell'ec- cezione�di�extraterritorialita�sollevata�dalla�Repubblica�Federale�Tedesca�per� azioni�ed�omissioni�delle�proprie�forze�armate�intervenute�nel�corso�della� Seconda�Guerra�Mondiale.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�95 Causa C-295/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Disciplina generale degli appalti della Pubblica Amministrazione ^Status giuridico di un'impresa pubb lica ^Art. 86 del trattato CE ^Ordinanza�del�Tribunal�Supremo�(Spagna)� notificata�il�21�settembre�2005�(cs.�48095/05,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).� IL fattO Il�ricorso�dinanzi�al�Tribunal�Supremo�e�stato�proposto�dalla�Asociacio�n� Nacional�de�Empresas�Forestales�(ASEMFO),�la�quale�denuncia�che�le�dispo- sizioni�interne�che�disciplinano�il�regime�giuridico�della�TRAGSA�consen- tono�di�attribuire�direttamente�a�questa�azienda�statale�progetti,�lavori,�ser- vizi�e�altre�attivita�pubbliche�in�tutti�i�settori�conformi�al�suo�oggetto�sociale,� senza�osservare�i�principi�di�pubblicita�,�concorrenza,�parita�e�non�discrimina- zione�e,�piu�in�particolare,�senza�essere�assoggettati�alle�regole�sui�procedi- menti�e�sulle�forme�di�aggiudicazione�proprie�degli�appalti�pubblici.�L'A- SEMFO�ritiene�che�tali�disposizioni�non�siano�compatibili�con�quanto�stabi- lito�dalle�direttive�comunitarie�in�materia�di�appalti�pubblici�e�che�il�regime� giuridico�della�TRAGSA�non�sia�compatibile�con�l'articolo�86�e�concordanti� del�Trattato�CE.�Aggiunge,�inoltre,�che�non�sembrerebbe�applicabile�alla�fat- tispecie�l'esenzione�di�cui�all'articolo�86,�n.�2,�del�Trattato,�in�quanto�benche� sia�certo�che�tale�ente�rappresenta�chiaramente�un'impresa�pubblica,�non� sembra�che�i�servizi�che�le�sono�stati�commissionati�(soprattutto�relativial� settore�agricolo�e�forestale)�possano�essere�considerati�servizi�economici�di� interesse�generale;�anche�se�lo�fossero�comunque�l'esenzione�non�potrebbe� essere�applicata,�dato�che�l'applicazione�delle�regole�sulla�libera�concorrenza� non�impedirebbe�la�normale�prestazione�di�tali�servizi�e�non�sarebbe�di�certo� contraria�agli�interessi�della�Comunita�.� IquesitI 1.�^Se,�ai�sensi�dell'art.�86,�n.�1,�del�Trattato�CE,�sia�ammissibile�che� uno�Stato�membro�attribuisca�con�legge�ad�un'impresa�pubblica�uno�status� giuridico�che�le�consenta�di�realizzare�opere�pubbliche�senza�essere�assogget- tata�alla�disciplina�generale�sugli�appalti�della�pubblica�amministrazione� aggiudicati�mediante�gara�quando�non�sussistano�circostanze�speciali�di� urgenza�o�interesse�generale,�indipendentemente�se�superino�o�meno�la�soglia� economica�prevista�dalle�direttiva�comunitarie�a�tal�proposito.� 2.�^Se�un�tale�regime�giuridico�sia�compatibile�con�quanto�stabilito� nelle�direttive�del�Consiglio�14�giugno�1993,�93/36/CEE�e�93/37/CEE,�nella� direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�13�ottobre�1997,� 97/52/CEE�e�nella�direttiva�della�Commissione�2001/78/ce�che�modifica�le� direttive�precedenti�^normativa�recentemente�coordinata�dalla�direttiva�del� Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�31�marzo�2004,�2004/18/CEE.� 3.�^Se�le�affermazioni�della�sentenza�della�Corte�8�maggio�2003,�causa� C-349/97,�Regno�di�Spagna/commissione,�siano�applicabili�in�ogni�caso�alla� TRAGSA�e�alle�sue�filiali,�anche�qualora�si�tenga�in�considerazione�la� restante�giurisprudenza�della�Corte�in�materia�di�appalti�pubblici,�e�si�consi- deri�che�l'Amministrazione�affida�alla�TRAGSA�un�elevato�numero�di�opere,� le�quali�sono�sottratte�al�regime�della�libera�concorrenza�e�che�tale�circostanza� potrebbe�comportare�una�distorsione�significativa�del�mercato�rilevante.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Causa C-303/05 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Mandato di arresto europeo ^Decisione-quadro 2002/584/GAI del 16 giugno 2002 ^Forma dell'atto normativo (decisione-quadro piuttosto che convenzione); presunto contrasto con l'art. 34, n. 2, lett. b), TUE ^Soppressione del requisito della doppia incriminazione del fatto nella legge nazionale dello Stato richiedente e dello Stato richiesto della consegna per le fattispecie di reato di cui all'art. 2, n. 2, Decisione-quadro; presunto contrasto con l'art. 6, n. 2, TUE (principi giusto processo e di non discriminazione). Causa C-288/05 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Art. 54, Conv. Appl. dell'Accordo di Schenghen del 14 giugno 1985 ^Principio del ne bis in idem e suo coordinamento con la decisione-quadro sul mandato di arresto europeo (cs.�49524/05,�avv.�dello�Stato�G.�Aiello).� IL fattO La�questione�rimessa�in�via�pregiudiziale�alla�Corte�di�Giustizia�con- cerne�due�distinti�processi�a�carico�del�medesimo�soggetto.� Nel�primo�l'imputato�aveva�illegalmente�importato�in�Grecia�dei�tabac- chi�lavorati�in�contrabbando.�Da�l|�,�occultati�i�tabacchi�su�un�camion�con� rimorchio�contenente�ciliegie,�le�stava�portando�in�Germania,�passando�per� l'Italia.�Il�3�maggio�1999,�a�Bassano�del�Grappa,�era�stato�fermato�dalla� Guardia�di�Finanza�e�arrestato.�Dopo�l'assoluzione�in�primo�grado,�era�stato� condannato�in�contumacia�in�secondo�grado�dalla�Corte�d'Appello�di�Vene- zia�a�un�anno�e�otto�mesi�di�reclusione�per�contrabbando�di�TLE�ed�evasione� dei�dazi�doganali,�con�il�beneficio�della�pena�sospesa.�La�sentenza�sarebbe� passata�in�giudicato�almeno�dall'8�marzo�2001.� In�Germania�lo�stesso�veniva�rinviato�a�giudizio�per��ricettazione� fiscale�,�in�relazione�ai�dazi�d'importazione�non�assolti�in�Grecia,�ed��eva- sione�fiscale�,�per�i�diritti�doganali�non�corrisposti�in�Germania�per�l'impor- tazione�di�tabacchi�lavorati,�e�condannato�in�primo�grado�alla�pena�detentiva� di�un�anno�e�dieci�mesi.� Nel�secondo�processo,�l'imputato�veniva�arrestato�il�12�aprile�2002�ad� Ancona,�anche�in�tal�caso�a�bordo�di�un�camion�in�cui�erano�occultate,�sotto� un�carico�di�copertura,�TLE�di�contrabbando.�L'A.G.�procedente�condan- nava�stavolta�l'imputato�a�due�anni�di�reclusione,�senza�benefici.� In�nessuno�dei�due�casi�l'A.G.�tedesca�conosce�quali�prelievi�all'importa- zione�siano�stati�considerati�in�sentenza.� IquesitI 1.�^Se�un�procedimento�penale�ha�ad�oggetto��i�medesimi�fatti��ai�sensi� dell'art.�54�della�Convenzione�di�Applicazione�dell'Accordo�di�Schenghen� qualora�un�imputato�sia�stato�condannato�da�un�tribunale�italiano�per� importazione�e�detenzione�in�Italia�di�tabacco�estero�di�contrabbando�nonche� per�omesso�pagamento�di�prelievi�doganali�per�il�detto�tabacco�importato�e,� successivamente,�sia�stato�condannato�da�un�tribunale�tedesco�per�aver�preso� possesso�in�Grecia�delle�medesime�merci�in�un�momento�precedente,�per� ricettazione�di�merci�su�cui�non�sono�pagati�i�prelievi�all'importazione�(for- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�97 malmente)�greci�prodottisi�in�occasione�dell'importazione�effettuata�in�prece- denza�da�parte�di�terzi,�nella�misura�in�cui�ab�origine�era�intenzione�dell'im- putato�trasportare�le�merci,�dopo�averle�ricevute�in�Grecia,�in�Gran�Bretagna� attraverso�l'Italia.� 2.�^Se�una�pena�ai�sensi�dell'art.�54�della�Convenzione�di�Applicazione� dell'Accordo�di�Schenghen�e�stata��eseguita��o�e��effettivamente�in�corso�di� esecuzione�attualmente�,� a)�qualora�l'imputato�venga�condannato�ad�una�pena�detentiva�alla� cui�esecuzione�ai�sensi�della�normativa�dello�Stato�di�condanna�sia�stata� applicata�la�sospensione�condizionale,� b)�qualora�l'imputato�sia�stato�posto�in�stato�di�arresto�di�polizia�o�di� custodia�cautelare�e�di�tale�detenzione�debba�essere�tenuto�conto�ai�sensi� della�normativa�dello�Stato�di�condanna�ai�fini�di�una�successiva�esecuzione� della�pena�detentiva.� 3.�^Se�abbia�rilevanza�ai�fini�dell'interpretazione�del�concetto�di�esecu- zione�ai�sensi�dell'art.�54�della�Convenzione�di�Applicazione�dell'Accordo�di� Schenghen,� a)�che�con�la�trasposizione�nel�diritto�nazionale�della�decisione�qua- dro�del�Consiglio,�del�13�giugno�2002,�relativa�al�mandato�di�arresto�europeo� e�alle�procedure�di�consegna�tra�Stati�membri�(G.U.�L�190�del�18�luglio� 2002)�dipenda�dallo�Stato�che�per�primo�emette�la�sentenza�di�condanna�dare� esecuzione�in�ogni�momento�alla�sua�sentenza�di�condanna�passata�in�giudi- cato�secondo�il�diritto�nazionale.� b)�che�alla�domanda�di�assistenza�giudiziaria�dello�Stato�di�condanna� per�la�consegna�del�condannato�o�per�l'esecuzione�della�sentenza�nel�territo- rio�nazionale�non�sia�dato�corso�in�via�automatica�in�ragione�del�fatto�che� la�sentenza�e�stata�pronunciata�in�contumacia.� LA posizionE assuntA daL GovernO italianO 1.�^Inordineallapresuntaidentita�difatto,�ilprimo�capo�d'imputazionedi� cui�il�condannato�deve�rispondere�in�Germania�e��ricettazionefiscale�,�ipotesi� direatononprevistanelnostroordinamento,�ovecostituisceipotesispecialedel� delitto�di�ricettazione�(art.�648�c.p.).�L'elemento�specializzante�consiste�nella� particolare�origine�delittuosa�della�res,�che�e�stata�introdotta�senza�che�abbia,� amonte,�assoltogliobblighifiscali.�Nelcasodispecieidazidoganaligreci.�Dal- l'improprio�(per�le�differenze�ordinamentali�e�linguistiche)�tenore�della�nota,�si� evince�solo�uno�dei�due�titoli�di�reato�per�cui�vi�e�stata�condanna�da�parte�del- l'A.G.�italiana:�l'illecita�importazione�di�TLE�in�misura�superiore�ai�15�kg.�Il� c.d.��contrabbando�di�tabacchi�lavorati��e�descritto�dagli�articoli�6,�65,�73�della� legge�17�luglio�1942�n.�907.�Nel�caso�di�specie,�deve�escludersi�alcuna��identita��� difatti�rispetto�al�reato�di�ricettazione�doganale,�in�quanto�tale�norma�copre� un'oggettivita�giuridica�affatto�diversa,�sanzionando�una�condotta�posta�in� essere�nelpaese�di�origine�e�non�in�quello�di�destinazione.� Diverso�discorso�deve�essere�svolto�con�riferimento�alla�c.d.��evasione� fiscale�.�Con�l'intervenuta�abrogazione�dell'art.�2�della�legge�50/1994�el'attra- zione�della�fattispecie�penalmente�sanzionata�all'interno�del�Testo�Unico�in� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO materia doganale, pare difficile ipotizzare un concorso di reati: per la legge ita- liana, le due fattispecie sono assorbite nell'art. 291-bis T.U.LL.DD. Aifini di Schengen, l'illecita importazione avvenuta in uno dei Paesi aderenti valecome se fosse effettuata in ciascuno di essi. Pertanto, deve ritenersi sussistere l'iden- tita� difatto di cui all'art. 54 della CAAS tra il reato di �evasionefiscale� conte- stato in Germania e quello di violazione delle leggi doganali contestato in Italia. 2.^Perpotersiritenereoperantel'art. 54dellaFAAC,occorrechesiasod- disfatto anche l'altro requisito, che il giudice remittente definisce �consumazione dell'azione penale�. In Germania si ritiene consumata l'azione penale conla concessione del beneficio della sospensione condizionale della pena. Nel nostro ordinamento, invece, l'istituto della sospensione condizionale della pena (artt. 163 ss. c.p.) determina una sorta di �quiescenza� della con- danna, inflitta entro un limite di due anni, per un periodo di cinque anni, decor- rentidalladatadipassaggioingiudicatodellasentenza, trascorsiiqualisenza cheilcondannatoabbiacommessonuovireati, lapenasiestingue. Soloinquestomomentopuo� ragionevolmentesostenersiche�nonpossapiu� essere eseguita� ai sensi dell'art. 54 della CAAF. Non puo� parlarsi di pena gia� eseguita, in quanto in corso e� il solo �pericolo di osservazione� e non certo la �condanna�, contrariamente a quanto ritenuto dalla Seconda Sezione Penale del Bundesgerichtshof. Quella che il Giudice remittente chiama �esecuzione parziale� andrebbe piu� propriamente chiamata �esecuzione provvisoria�, che non puo� sortire l'effetto di �consumare� l'azione penale. 3. ^Bis in idem e mandato di arresto europeo viaggiano assieme: dove sus- siste un bis in idem non puo� esservi obbligo di consegna da parte dello Stato richiesto. Nelcaso dispecie, aseguito disentenzacontumacialepassata ingiudicato, senzasospensionecondizionaledellapena, dopo l'emissionedell'ordinedicarce- razione e sua contestuale sospensione, decorso inutilmente il termine di trenta giorni dalla notificazione dell'atto, deve essere ripristinato l'ordine di esecuzione che, in seguito, dovra� portare alla declatoria dello stato di latitanza del condan- nato. Dunque, la condanna, che non e� in esecuzione, sara� sempre potenzialmente eseguibilefino all'arresto del condannato. Non e quindi ravvisabile l'ipotesi del- l'art.54CAAF,conconseguentepossibilita� dirinnovareilgiudizionelsecondo Stato. Sempre che per effetto del decorso del tempo non si sia verificata l'estin- zione della pena (art. 172 c.p.), nel qual caso trovera� applicazione l'art. 54 CAAF, non essendopiu�possibileeseguire lasentenzadicondanna. In conclusione, siesprimeparerecheinnessunodeiduecasipostiall'atten- zione della Corte sia ipotizzabile l'applicabilita� dell'art. 54 della CAAF, salvo che: ^ilreatosiaestintoperpositivodecorsodelterminedicuiall'art. 167c.p., nel caso di pena sospesa; ^lapenasisiaestintaaisensidell'articolo172c.p., nelcasodicondanna ineseguita per latitanza. IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 99 Causa C-307/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Trattamento dei lavor atori a tempo determinato ^Direttiva 1999/70/CE ^Ordinanza del Juzgado�de�lo�Social�de�San�Sebastian�(Spagna), emessa il 6 luglio 2005 (cs. 48093/05, avv. dello Stato M. Massella D.T.). IL fattO Il ricorso ha ad oggetto la richiesta di pagamento di determinati importi, che la ricorrente chiede le siano versati a titolo di scatto salariale triennale come conseguenza del periodo in cui essa ha prestato servizio come dipendente statutaria a tempo determinato presso l'Osakidetza.� L'Osakidetza�si opponeva alla domanda in quanto ai sensi del decreto 21 novembre 2000, n. 231, si dispone che la condizione necessaria per otte- nere gli scatti salariali triennali e� possedere lo status�di dipendente a tempo indeterminato in organico. Con la direttiva comunitaria 28 giugno 1999/70/CE, relativa all'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, quest'ultimo viene elevato al rango di direttiva e, pertanto, viene reso vincolante per gli Stati membri. Alla clausola 4 dell'accordo, e� disposto: �Per quanto riguarda le condi- zioni di impiego, i lavoratori a tempo determinato non possono essere trat- tati in modo meno favorevole dei lavoratori a tempo indeterminato compara- bili per il solo fatto di avere un contratto o rapporto di lavoro a tempo deter- minato, a�meno�che�non�sussistano�ragioni�oggettive�. Il recepimento della direttiva 1999/70/CE a livello del rapporto di lavoro ordinario e� stato effettuato con la legge 9 luglio 2001, n. 12, con cui sono stati modificati vari articoli delle Statuto dei lavoratori. IquesitI 1. ^Se la direttiva 1999/70/CE, laddove dispone che i lavoratori a tempo determinato non possono essere trattati in modo meno favorevole dei lavoratori a tempo indeterminato, si riferisca anche alle condizioni econo- miche; in caso di soluzione affermativa, 2. ^se costituisca una ragione oggettiva sufficiente per non riconoscere il supplemento economico per anzianita� concesso ai lavoratori a tempo inde- terminato il fatto che l'art. 44 della legge 16 dicembre 2003, n. 55, dello Sta- tuto quadro del personale statutario dei servizi sanitari stabilisca l'impossibi- lita� di percepirlo; 3. ^se gli accordi stipulati tra la rappresentanza sindacale del personale e l'Amministrazione costituiscano ragioni oggettive sufficienti per non rico- noscere il supplemento per anzianita� al personale a tempo determinato. LA posizionE assuntA daL GovernO italianO In merito ai quesiti posti dal Giudice spagnolo, il Governo della Repub- blica Italiana intende svolgere le seguenti osservazioni. �^Come�gia�evidenziato�in�precedenti�atti�d'intervento,�in�cause�aventi�per� oggetto�l'interpretazione�della�Direttiva�1999/70/CE,�relativa�all'accordo�qua- dro�CES,�UNICE�e�CEEP�sul�lavoro�a�tempo�determinato,�il�Governo�italiano� ritiene�che�la�Direttiva�non�sia�invocabile�nel�caso�in�esame�atteso�che�la�stessa� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO si�applica�esclusivamente�ai�rapporti�di�lavoro�alle�dipendenze�dei�datoridi� lavoro�privati,�ossia�di�imprese.�Cio�e�confermato�dalla�sua�origine,�che�sta�nel- l'accordo�quadro�CES,�UNICE,�CEEP�del�18�marzo�1999,�cioe�in�un�accordo� stipulato�ai�sensi�dell'art.�139�CE�dalle�organizzazioni�sindacali�europee�dei� lavoratori�e�delle�imprese�private.� Il�caso�in�esame�riguarda,�invece,�un�rapporto�di�pubblico�impiego,�cioe�di� lavoro�alle�dipendenze�di�un�datore�di�lavoro�costituito�non�da�un'impresa�bens|� da�un�ente�pubblico�nell'erogazione�del�servizio�pubblico�di�assistenza�sanitaria.� Talespeciedirapportisisottrae,�inlineadiprincipio,�allanormativacomu- nitaria�in�materia�di�lavoro�salariato,�perche�rientra�nella�competenza�esclusiva� delle�amministrazioni�nazionali.�Le�disposizioni�comunitarie�in�materiadi� lavoro�salariato�alle�dipendenze�delle�imprese�si�applicano�anche�al�lavoro�alle� dipendenze�di�pubbliche�amministrazioni�soltanto�se�in�esse�sia�espressamente� disposto�in�tal�senso�(...).� ^Si�osserva�ancora�che�la�Direttiva�1999/70/CE,�non�appare�applicabile�ai� fini�della�decisione�del�caso�portato�all'attenzione�del�Giudice�del�rinvio.� Lo�stesso�Juzgado de la Social de San Sebastian afferma�che�la�ricorrente,� prima�di�essere�assunta�a�tempo�indeterminato,�ha�lavorato�sia�come�lavoratrice� interinale�che�come�lavoratrice�temporanea.� Il�preambolo�dell'accordo�quadro,�stipulato�tra�CES,�UNICE,�CEEP,�al� quarto�capoverso�afferma:��Ilpresente�accordo�si�applica�ai�lavoratori�a�tempo� determinato,�ad�eccezione�di�quelli�messi�a�disposizione�di�un'azienda�utilizza- tricedapartediun'agenziadilavorointerinale�(...)�.� A�sua�volta,�il�Consiglio�dell'Unione�Europea,�nella�premessa�della�Diret- tiva,�ha�precisato�che:��Le�parti�sociali�hanno�voluto�attribuire�particolare� attenzione�al�lavoro�a�tempo�determinato,�pur�dichiarando�le�proprie�intenzioni� di�esaminare�l'esigenza�di�accordi�analoghiper�il�lavoro�temporaneo�.� La�Direttiva�non�appare,�quindi,�riferibile�ai�rapporti�di�lavoro�interinali�ne� a�quelli�temporanei:�essa,�di�conseguenza,�non�sembra�rilevante�aifini�di�deci- dereilcasoportatoall'esamedelGiudicedelrinvio(...).�Sembra,quindi,potersi� affermare�che�la�individuazione�dei�rapporti�di�lavoro�a�tempo�determinato,�ai� quali,�inconcreto,�siapplicanoiprincipicontenutinellaDirettiva,�e�rimessaai� singoli�Stati�membri�e�la�verifica�della�correttezza�della�individuazione�effet- tuata�dai�singoli�Stati�appare�demandata�alla�competenza�dei�Giudici�nazionali.� ^Alpunto15,�dellepremessedellaDirettiva,�ilConsigliohaprecisatoche:� �L'atto�appropriato�per�l'attuazione�dell'accordo�quadro�e�costituito�da�una� direttiva�ai�sensi�dell'art.�249�del�trattato�(...).�La�clausola�4�dell'Accordo�qua- dro,�a�sua�volta,�nell'enunciare�ilprincipio�di�non�discriminazione�dei�lavoratori� a�tempo�determinato,�al�comma�3,�precisa:��le�disposizioni�per�l'applicazione� di�questa�clausola�saranno�definite�dagli�Stati�membri,�previa�consultazione� delle�parti�sociali�e/o�dalle�parti�sociali�stesse,�viste�le�norme�comunitarie�e� nazionali,�i�contratti�collettivi�e�le�prassi�nazionali�.� L'espresso�rinvio�alla�disciplina�che�gli�Stati�membri�o�le�parti�sociali� dovranno�dettare�in�tema�di�trattamento�non�discriminatorio�dei�lavoratori�a� tempo�determinato,�dimostra�che�la�previsione�non�e�di�per�se�suscettibile�di� effetto�diretto�e�di�applicazione�immediata�(...).� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�101 ^Cio�premesso�il�Governo�della�Repubblica�Italiana�conclude�affinche� l'Ecc.ma�Corte�di�Giustizia�voglia:� 1)�dichiarare�irricevibile�la�domanda�pregiudiziale�in�epigrafe;� 2�in�subordine,�accertare�che�la�clausola�4,�della�direttiva�1999/70/CE,� non�costituisce�una�disposizione�suscettibile�di�effetto�diretto�e�di�applicazione� immediata�nell'ordinamento�degli�Stati�membri;� 3)�accertare�che�la�suddetta�clausola�4�non�osta�ad�una�normativa� internachefissilimitiallariconoscibilita�,�aifinieconomici,�dell'anzianita�diser- vizio�maturata�a�seguito�di�rapporti�di�lavoro�a�tempo�determinato�con�la�pub- blica�amministrazione�.� Causa C-313/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Divieto di imposizione tra gli Stati membri di dazi doganali all'importazione o all'esportazione ^ Art.�25�del�trattato�Cee�(cs.�54687/05,�avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).� IL fattO La�causa�verte�sulla�fondatezza�dell'imposizione�di�un'accisa�in�ragione� dell'acquisto�all'interno�della�Comunita�di�un'autovettura�da�parte�di�un�cit- tadino�polacco.�Nella�giurisprudenza�polacca�la�questione�della�conformita� al�diritto�comunitario�delle�accise�sugli�autoveicoli�usati�importati�da�altri� Stati�membri�e�stata�oggetto�di�decisioni�divergenti�dei�giudici�nonche�di� una�dichiarazione�del�Ministero�delle�Finanze�che�mettono�in�questione�l'e- ventuale�incompatibilita�col�diritto�europeo.� IquesitI 1.�^Se�il�disposto�dell'art.�25�del�Trattato�che�istituisce�la�Comunita� europea�in�cui�viene�stabilito�il�divieto�di�imposizione�tra�gli�Stati�membri� di�dazi�doganali�all'importazione�o�all'esportazione�o�di�tasse�di�effetto�equi- valente�proibisca�allo�Stato�membro�in�questione�l'applicazione�dell'art.�80� della�legge�23�gennaio�2004�sui�diritti�di�accisa�[Dz.�U.�(Dziennik�Ustaw�^ Gazzetta�ufficiale�della�Repubblica�di�Polonia),�n.�29,�pos.�257,�come�modifi- cato]�da�cui�risulta�che�vengono�assoggettate�ad�accisa�le�autovetture�non� immatricolate�nel�territorio�nazionale,�conformemente�alle�disposizioni�sulla� circolazione�stradale�in�una�situazione�nella�quale�i�diritti�di�accisa�vengono� prelevati�per�ogni�acquisto�di�autoveicolo�indipendentemente�dal�luogo�di� provenienza�di�quest'ultimo,�anteriormente�alla�prima�immatricolazione�nel� territorio�nazionale.� 2.�^Se�il�disposto�dell'art.�90,�n.�1,�del�trattato�che�istituisce�la�Comu- nita�europea�in�conformita�del�quale�nessuno�Stato�membro�applica�diretta- mente�o�indirettamente�ai�prodotti�degli�altri�Stati�membri�imposizioni� interne,�di�qualsivoglia�natura,�superiori�a�quelle�applicate�direttamente�o� indirettamente�ai�prodotti�nazionali�similari,�permetta�allo�Stato�membro�in� questione�l'imposizione�di�un'accisa�su�autoveicoli�usati�importati�da�altri� Stati�membri�allorche�tale�accisa�non�grava�sulla�vendita�di�autoveicoli�usati� gia�immatricolati�in�Polonia,�in�una�situazione�in�cui�la�stessa�accisa�veniva� imposta�su�tutti�gli�autoveicoli�non�immatricolati�nel�territorio�del�paese,� conformemente�all'art.�80,�n.�1,�della�legge�polacca�sui�diritti�di�accisa.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 3.�^Se�il�disposto�dell'art.�90,�seconda�frase,�del�Trattato�che�istituiscela� Comunita�europea,�conformemente�al�quale�nessuno�Stato�membro�applica� ai�prodotti�degli�altri�Stati�membri�imposizioni�intese�a�proteggere�indiretta- mente�altre�produzioni,�permetta�allo�Stato�membro�in�questione�l'imposi- zione�di�un'accisa�ad�un�tasso�variabile�a�seconda�dell'eta�del�veicolo�e�della� cilindrata,�pubblicato�nel�regolamento�di�esecuzione�polacco�(n.�7�del�decreto� del�Ministro�delle�finanze�22�aprile�2004�in�materia�di�riduzione�delle�ali- quote�delle�accise�^Dz. U n.�87,�pos.�825�come�modificato)�sugli�autoveicoli� usati�importati�da�altri�Stati�membri�quando�l'imposizione�viene�calcolata� secondo�un�analogo�modello�per�la�vendita�di�autoveicoli�usati�nel�Paese,� effettuata�anteriormente�alla�loro�prima�immatricolazione�sul�territorio�dello� stesso�Paese�e�l'imposizione�medesima�influisce�in�seguito�sul�prezzo�di�tale� autoveicolo�in�occasione�di�una�sua�ulteriore�rivendita.� 4.�^Se�il�disposto�dell'art.�28�del�Trattato�che�istituisce�la�Comunita� europea�a�norma�del�quale�sono�vietate�fra�gli�Stati�membri�le�restrizioni� quantitative�all'importazione�nonche��qualsiasi�misura�di�effetto�equivalente,� considerato�in�pari�tempo�anche�il�tenore�dell'art.�3,�n.�3,�della�direttiva�del� Consiglio�23�febbraio�1992,�92/12/CEE,�relativa�al�regime�generale,�alla� detenzione,�alla�circolazione�ed�ai�controlli�dei�prodotti�soggetti�ad�accisa�a� norma�della�quale�uno�Stato�membro�puo�prelevare�imposizioni�che�colpi- scono�prodotti�diversi�da�quelli�di�cui�al�paragrafo�1,�a�condizione�tuttavia� che�dette�imposte�non�diano�luogo,�negli�scambi�fra�Stati�membri,�a�forma- lita�connesse�al�passaggio�di�una�frontiera,�proibisca�allo�Stato�membro�in� questione�di�mantenere�in�vigore�l'art.�81�della�legge�polacca�sui�diritti�di� accisa�in�conformita�del�quale�i�soggetti�procedenti�all'acquisto�all'interno� della�Comunita�di�autovetture�non�immatricolate�sul�territorio�di�codesto� Paese,�hanno�l'obbligo,�conformemente�alle�disposizioni�sulla�circolazione� stradale,�di�presentare,�dopo�l'importazione�nel�territorio�del�Paese,�una� dichiarazione�semplificata�al�competente�Direttore�di�ufficio�doganale�nel� termine�di�cinque�giorni�a�decorrere�dall'acquisto�all'interno�della�Comunita�.� Causa�C-315/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Etichettatura�dei�prod otti�alimentari�confezionati�^Sanzioni�previste�dal�d.lvo�n.�109/02�^ Responsabilita�del�distributore,�stabilito�in�uno�Stato�membro,�in�solido�o� meno�con�il�produttore,�stabilito�in�un�altro�Stato�membro�^Interpreta- zione�della�dir.�2000/13/CE�^Ordinanza�del�Giudice di Pace di�Monse- lice�notificata�il�27�settembre�2005�(ct.�47942/05,�avv.�dello�Stato� G.�Aiello).� IL fattO La�questione�e�stata�sollevata�nell'ambito�di�un�giudizio�di�opposizione� ad�ordinanza-ingiunzione�che�vede�contrapposti�il�Comune�di�A.�e�la� L.�s.p.a.�con�riferimento�alle�disposizioni�di�cui�agli�artt.�12�e�18�del�d.lgs.� 109/1992.�Essendo�stata�accertata�una�violazione�in�materia�di�contenuto� dell'etichetta�di�alcuni�campioni�di��amaro�alle�erbe��distribuito�dalla� L.�s.p.a.,�il�Comune�di�A.�aveva�emanato�un'ordinanza�ingiunzione�con�la� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�103 quale�aveva�irrogato�alla�L.�la�sanzione�amministrativa�di�cui�agli�artt.�12e� 18�del�d.lgs.�109/1992.�La�difesa�della�societa�aveva�impugnato�l'ordinanza� ingiunzione�in�questione�sostenendo�che�la�violazione�delle�disposizioni�rela- tive�al�titolo�alcolimetrico�non�potesse�essere�imputata�alla�L.�s.p.a.�poiche� essa�non�produce�l'amaro�in�questione,�ma�si�limita�a�commercializzarlo� presso�i�propri�punti�vendita.� IquesitI 1.�^Se�la�direttiva�2001/13/CE�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio� del�20�marzo�2000�relativa�al�ravvicinamento�delle�legislazioni�degli�Stati� membri�concernenti�l'etichettatura�dei�prodotti�alimentari,�nonche�la�relativa� pubblicita�,�per�quanto�riguarda�i�prodotti�preconfezionati�di�cui�all'articolo�1� della�direttiva�citata,�debba�essere�interpretata�nel�senso�che�gli�obblighi�nor- mativi�in�essa�previsti�ed�in�particolare�quelli�di�cui�agli�articoli�2,�3�e�12,� debbano�essere�considerati�imposti�esclusivamente�al�produttore�dell'ali- mento�preconfezionato;� 2.�^in�caso�di�risposta�affermativa�al�primo�quesito,�se�gli�articoli�2,�3,� 12�della�direttiva�2000/13/CE�debbano�essere�interpretati�nel�senso�che�esclu- dono�che�il�semplice�distributore,�situato�all'interno�di�uno�Stato�membro,� di�un�prodotto�preconfezionato�(come�definito�dall'articolo�1�della�direttiva� 2000/13/CE)�da�un�operatore�situato�in�uno�Stato�membro�diverso�dal�primo� possa�essere�considerato�responsabile�di�una�violazione�contestata�da�un'Au- torita�pubblica,�consistente�nella�differenza�fra�il�valore�(nella�fattispecie� titolo�alcolimetrico)�indicato�dal�produttore�sull'etichetta�del�prodotto�ali- mentare�preconfezionato�e�venga�di�conseguenza�sanzionato�anche�se�lo� stesso�(il�semplice�distributore)�si�limita�a�commercializzare�il�prodotto�ali- mentare�cos|�come�consegnato�dal�produttore�dell'alimento�stesso.� LA posizionE assuntA daL GovernO italianO �(Omissis)�Ad�avviso�del�Governo�italiano,�la�questione�non�puo�essere� risolta�se�non�valutando�in�modo�adeguato�anche�ilprincipio�dell'affidamento� del�rivenditore�a�che�ilproduttore�di�merci�comunitario�si�conformi�(nell'attivita� diproduzioneedimballaggiodeiprodotti)�alledisposizionicomunitariearmo- nizzate�regolanti�la�materia.� Del�resto,�in�assenza�di�previsioni�specifiche�nell'ambito�della�direttiva� 2000/13/CE,�benpuo�l'interprete�risolvere�la�questionefacendo�riferimento�al� principio�della�tutela�dell'affidamento�che�costituisce�unprincipio�di�civilta�giu- ridica�conosciuto�e�tutelato�dapressoche�tuttiiPaesieuropei.� Pertanto,�il�primo�quesito�dovrebbe�essere�risolto�nel�senso�che,�in�via�di� principio,�ilrivenditorediprodotti(anche)�alimentariprodottinell'Unioneeuro- peanonpossaessereconsideratoresponsabiledelleviolazioniin�temadietichet- tatura�commesse�dal�produttore�di�altro�Paese�dell'Unione�quante�volte�egli� abbiapotutoprestare�un�legittimo�affidamento�circa�la�conformita�delprodotto� (e�della�relativa�etichettatura)�alle�disposizioni�comunitarie�armonizzate,�come� tali�valevoli�tanto�nel�proprio�Paese,�quanto�in�quello�di�produzione�del�bene.� Ilprincipioinquestione,�alcontrario,nonpotrebbetrovareconcretaappli- cazione�quante�volte�esistano�disposizioni�di�specie�(es.:�in�tema�di�sicurezza�ali- RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO mentare:�Reg.�(CE)�178�del�2002)�le�quali,�alfine�di�tutelare�in�massimo�grado� benidiprimariorilievo,�qualiildiritto�allasalute,�stabiliscano�inmodo�espresso� l'estensione�della�responsabilita��anche�nei�confronti�del�rivenditore�delprodotto.� In�ogni�altra�ipotesi�non�espressamente�contemplata,�non�sembra�che�l'ordi- namento�comunitario�consenta�di�assoggettare�il�rivenditore�ad�una�siffatta� responsabilita��la�quale,�se�non�suffragata�dalla�prova�specifica�circa�la�sussi- stenza�in�concreto�di�specifici�elementi�di�colpevolezza,�potrebbe�configurarsi� quale�ipotesi�di�responsabilita��oggettiva,�in�via�diprincipio�non�ammessa�dalla� tradizione�giuridica�degli�Stati�membri.� Inoltre,�l'enunciazionedelprincipiodicuisichiedel'affermazioneinsededi� risoluzione�del�rinvio�pregiudiziale�deve�lasciare�intatta�l'esclusiva�competenza� degli�Stati�in�tema�di�individuazione�dei�presupposti�della�responsabilita��tanto� penale,�quanto�amministrativa,�con�particolare�riferimento�all'elemento�sogget- tivodellefattispeciesanzionate�(ancheladdoveilrelativoprecettorisultiessere� difonte�comunitaria).� PermotivisimiliaquelliappenaenunciatiadavvisodelGoverno�italiano�il� secondo�quesito�dovrebbe�essere�dichiarato�inammissibile�in�quanto�coinvolge� valutazioni�di�politica�sanzionatoria�rientranti�in toto nella�disponibilita��degli� Statimembri(inparticolare:�criteridiindividuazionedelleipotesidiresponsabi- lita��sanzionabili,�rapportifra�concorso�nei�reati�e�solidarieta��in�tema�di�sanzioni� amministrative,�modalita��di�accertamento�delle�ipotesi�sanzionate�e�criteri�di� gradazione�delle�conseguenti�responsabilita��).� Ed�infatti,�attesa�l'ampiezza�(e,�per�certi�versi,�l'indeterminatezza)�della� formulazionedelquesito,�codestaCortenonpotrebbefornireunarispostaperti- nenteediampiezzaparialquesitoformulato,�senoninoltrandosiinquestioni� dipolitica�sanzionatoria�di�certo�sottratte�agli�organi�comunitari.� Per�le�considerazioni�che�precedono�il�Governo�italiano�ritiene�che�ai�que- siti�posti�possa�rispondersi�nei�termini�che�seguono:� 1.�^La�direttiva�2000/13/CE�del�Parlamento�Europeo�e�del�Consiglio�del� 20�marzo�2000�relativa�al�ravvicinamento�delle�legislazioni�degli�Stati�membri� concernenti�l'etichettatura�deiprodottialimentarinonche�la�relativapubblicita�,� perquanto�riguarda�iprodottipreconfezionatidicuiall'articolo�1�delladirettiva� 2009/13/CEcitata,�deveessereinterpretatanelsensochegliobblighinormativi� in�essa�previsti�ed�in�particolare�quelli�di�cui�agli�articoli�2,�3�e�12�devono�essere� considerati�imposti�esclusivamente�alproduttore�dell'alimentopreconfezionato;� 2.�^Gli�articoli�2,�3�e�12�della�direttiva�2000/13/CE�devono�essere�interpre- tati�nel�senso�che�escludono�che�il�distributore,�situato�all'interno�di�uno�Stato� membro,�di�un�prodotto�preconfezionato�da�un�operatore�situato�in�un�altro� Stato�membro�possa�essere�considerato�responsabile�a�titolo�oggettivo�di�una� violazione�contestata�da�un'Autorita��pubblica,�consistente�nella�differenza�tra�il� valore�del�titolo�alcolimetrico�indicato�dal�produttore�sull'etichetta�del�prodotto� alimentare�preconfezionato,�salvo�l'eventuale�accertamento�della�colpa�e�quindi� delconcorso�nelfatto�illecito�deldistributore�accertati�in�base�aiprincipigene- rali�dell'ordinamento�dello�Stato�in�cui�il�prodotto�preconfezionato�viene�posto� in�vendita.� Roma,�6�dicembre�2005�^Avvocato�dello�Stato�Giacomo�Aiello�.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�105 Causa C-325/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Diritto di soggiorno ^ Associazione CEE ^Turchia n. 1/80 ^Ordinanza�della��Verwaltungsge- richt Darmstadt��(Germania)�emessa�il�21�settembre�2005�e�notificata�il� 4�novembre�2005.� IL fattO Nel�caso�di�specie,�un�cittadino�turco�era�entrato�nella�Repubblica�fede- rale�di�Germania�all'eta��di�nove�anni,�per�ricongiungimento�familiare�con�i� suoi�genitori,�ivi�residenti�e�lavoratori�dipendenti�per�diversi�anni.�Egli�rice- veva�una�formazione�scolastica�e�professionale,�successivamente�svolgeva� diverse�attivita��lavorative�dipendenti�in�maniera�saltuaria�e,�per�circa�quattro� anni,�svolgeva�un'attivita��lavorativa�autonoma.�Nel�1990�otteneva�un�per- messo�di�soggiorno�a�tempo�indeterminato.�Nel�1994,�lasciava�l'apparta- mento�dei�suoi�genitori�e�formava�un�proprio�nucleo�familiare.�La�moglie� turca�si�trasferiva�in�Germania�presso�il�ricorrente�il�24�febbraio�2002.� Si�dal�1994,�il�ricorrente�commetteva�una�serie�di�reati�e�veniva�condan- nato�al�pagamento�di�diverse�pene�pecuniarie�nonche�,�con�sentenza�del� 13�dicembre�2002,�ad�una�pena�detentiva�di�due�anni,�otto�mesi�e�due�setti- mane�per�introduzione�clandestina�professionale�ed�organizzata�di�stranieri.� Dall'esame�delle�urine,�risultava�inoltre�far�uso�egli�stesso�di�droghe�e�scon- tava�quindi�la�sua�pena�in�carcere�non�potendo�fruire�del�regime�di�semili- berta��.� Con�decreto�24�novembre�2003,�il�ricorrente�veniva�espulso,�ricorrendo�i� presupposti�per�l'espulsione�discrezionale�di�cui�all'art.�47,�co.�2,�n.�1�del- l'Auslaendergesetz (legge�tedesca�sugli�stranieri).� Il�ricorrente�impugnava�il�decreto�di�espulsione�sostenendo�di�poter� beneficiare�della�speciale�tutela�contro�l'espulsione,�assicurata�dall'art.�48,� primo�comma,�dell'Auslaendergesetz.� Inoltre,�riteneva�di�rientrare�nella�categoria�di�persone�di�cui�all'art.�7,� co.�1,�della�decisione�1/80.� Il�Tribunale�amministrativo�tedesco�ritiene�che�il�ricorrente�abbia�acqui- sito�lo�status di�cui�all'art.�7,�co.�1,�secondo�trattino�della�decisione�1/80,� avendo�vissuto�per�almeno�cinque�anni�in�Germania,�con�i�suoi�genitori,� che�svolgevano�un'attivita��dipendente.� Nelle�more�del�rinvio�pregiudiziale,�e��stata�presentata�la�sentenza�della� Corte�di�Giustizia�7�luglio�2005,�in�causa�C-373/03,�pronunciatasi�in�un�caso� simile,�affermando�che��un�cittadino�turco�che�beneficia�del�diritto�di�libero� accesso�a�qualsiasi�attivita��dipendente�di�suo�gradimento�ai�sensi�dell'art.�7,� 1�co.,�secondo�trattino�della�decisione�19�settembre�1980�n.�1/80,�relativa�allo� sviluppo�dell'associazione�adottata�dal�Consiglio�di�associazione�istituito�dal- l'accordo�che�crea�un'associazione�tra�la�Comunita��economica�europea�e�la� Turchia,�non�perde�tale�diritto�ne�a�causa�di�un'assenza�prolungata�dal�mer- cato�del�lavoro�dovuta�a�carcerazione,�anche�della�durata�di�piu��anni,�seguita� da�una�terapia�di�disintossicazione�di�lunga�durata,�ne�a�causa�della�circo- stanza�che,�al�momento�della�decisione�di�espulsione,�l'interessato�era�mag- giorenne�e�non�risiedeva�piu��presso�il�lavoratore�turco�all'origine�del�suo� diritto�di�soggiorno,�ma�conduceva�una�vita�indipendente�da�tale�lavoratore.�.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO IquesitI 1. ^Se un cittadino turco, trasferitosi da bambino ai fini del ricongiungi- mento familiare presso i suoi genitori, lavoratori subordinati nella Repub- blica federale di Germania, perda il suo diritto di soggiorno derivato dal diritto di rispondere a qualsiasi offerta di impiego di cui all'art. 7 primo comma, secondo trattino della decisione del Consiglio di Associazione CEE-Turchia n. 1/80 ^tranne nei casi previsti dall'art. 14 della decisione n. 1/80 e in caso di abbandono dello Stato membro ospitante per un periodo di tempo significativo e senza motivi legittimi ^anche qualora, dopo il com- pimento del ventunesimo anno di eta� egli non abiti piu� con i suoi genitori e non sia piu� a loro carico. In caso di soluzione affermativa alla prima questione: 2. ^Se il detto cittadino turco, nonostante la perdita dello status�di cui all'art. 7 primo comma, secondo trattino della decisione n. 1/80, goda di una tutela speciale contro l'espulsione ai sensi dell'art. 14 della decisione 1/80, qualora, dopo la cessazione della convivenza familiare con i suoi geni- tori, egli abbia svolto attivita� lavorative dipendenti in maniera irregolare, senza aver acquisito uno status�giuridico autonomo ai sensi dell'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 a seguito della sua qualita� di lavoratore, e qualora abbia svolto per vari anni esclusivamente un'attivita� lavorativa indipendente. Alla luce della sopravvenuta sentenza della Corte di Giustizia 7 luglio 2005, causa C-373/03, emessa su questione pregiudiziale analoga, la que- stione sub�1 dell'ordinanza di rinvio 17 agosto 2005, causa C-325/05, e� stata precisata con successiva ordinanza del 21 settembre 2005: ^Se sia compatibile con l'art. 59 del Protocollo addizionale all'Accordo 12 settembre 1963 che crea un Associazione tra la Comunita� economica europea e la Turchia per la fase transitoria dell'Associazione (in proseguio �il Protocollo Addizionale�) il fatto che un cittadino turco, trasferitosi da bambino ai fini del ricongiungimento familiare presso i suoi genitori lavora- tori subordinati nella Repubblica federale di Germania, perda il suo diritto di soggiorno derivato dal diritto di rispondere a qualsiasi offerta di impiego di cui all'art. 7 primo comma, secondo trattino della decisione del Consiglio di Associazione CEE-Turchia n. 1/80 ^tranne nei casi previsti dall'art. 14 della decisione n. 1/80 e in caso di abbandono dello Stato membro ospitante per un periodo di tempo significativo e senza motivi legittimi ^anche qua- lora, dopo il compimento del ventunesimo anno di eta� , egli non abiti piu� con i suoi genitori e non sia piu� a loro carico. LA posizionE assuntA daL GovernO italianO 1.�^IlGovernoitalianoritienechealprimoquesitovadadatarispostaposi- tiva,�non�apparendo�la�soluzione�opposta�conforme�all'art.�59�del�Protocollo� addizionaledel23�novembre1970,�aisensidelquale�neisettoricopertidalpre- senteprotocollo,�la�Turchianonpuo�beneficiarediun�trattamentopiu�favorevole� di�quello�che�gli�Stati�membri�si�accordano�reciprocamente�in�virtu�del�trattato� che�istituisce�la�Comunita��. Allaluceditaleprincipio,�ilcittadinoturco,�lavoratoreofamiliaredilavo- ratore,nonpuo�fruire,�inbaseall'AccordotralaCEEelaTurchia,�dimaggiori� IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 107 garanzie�rispetto�a�quelle�che�assistono�i�cittadini�comunitari�nei�loro�reciproci� rapporti�in�ordine�al�diritto�di�soggiorno�in�un�altro�Stato�membro,�che�deriva� dal�diritto�di�accedere�al�mercato�del�lavoro,�nonche�in�relazione�alla�tutela�con- tro�l'espulsione.� La�posizione�del�ricorrente�rientra�nel�comma�1,�secondo�trattino�dell'art.�7� della�decisione1/80,�risiedendo�egli�in�Germania�ininterrottamente�dal�1982,�sia� nel�comma�2,�avendo�egli�ricevuto�una�formazione�professionale�nel�predetto� paese.�Lo�stesso�ha�quindi�acquisito�il�medesimo�status difamiliare�di�lavoratore� cheglihaconsentitodiottenereilpermessodisoggiornoa�tempoindeterminato.� Tutto�sta�a�vedere�se�sia�possibile�perdere�lo�status oltre�ai�due�casi�enun- ciati�delle�sentenze�della�Corte�di�Giustizia�7�luglio�2005,�causa�C-373/03,� Aydinli;�11�novembre�2004,�causa�C-467/02,�Cetinkaya�e�16�marzo�2000,�causa� C-329/97,�Ergatdell'abbandonodello�Statoospitanteperunperiodosignifica- tivo�o�della�ricorrenza�di�motivi�di�ordine�pubblico,�di�sicurezza�e�di�sanita��pub- blica.� Nei�rapporti�tra�cittadini�comunitari,�per�lo�status difamiliare,�secondo�la� nozionefornitadallasentenzadellaCortedigiustizia30settembre2004,�causa� C-275/02,�Ayaz,�occorre�riferirsi�al�disposto�di�cui�all'art.�10,�n.�1�del�regola- mento�(CEE)�del�Consiglio�15�ottobre�1968�n.�1612,�relativo�alla�libera�circola- zione�dei�lavoratori�all'interno�della�Comunita��.�La�giurisprudenza�comunitaria� ha�affermato�che�il�diritto�di�soggiornare�in�uno�Stato�membro,�in�qualita��di� familiare�di�lavoratore,�cessa�quando�ilfiglio�compie�21�anni,�se�ha�costituito� unproprioautonomonucleofamiliare.�Perfruiredelpredettodirittooccorrono,� dunque,�le�due�condizioni�alternative�della�minore�eta��o�della�vivenza�a�carico� dei�genitori.�Ovviamente,�il�diritto�di�soggiorno�puo��successivamente�sorgere�in� relazione�ad�altro�status quale,�direttamente,�quello�di�lavoratore�di�colui�che� prima�derivava�ilpredetto�diritto�dalla�qualita��difiglio�lavoratore.� Se�nei�rapporti�tra�cittadini�comunitari,�il�diritto�di�soggiorno�cessa� venendo�meno�una�delle�suddette�condizioni,�appare�incompatibile�con�l'art.�59� delProtocolloaddizionaleun'interpretazionedellenormecheregolano�l'analogo� diritto�dei�cittadini�turchi�nei�confronti�dei�cittadini�comunitari�nel�senso�che�le� stesse�garantiscano�loro�una�tutela�maggiore.� Appare�quindi�condivisibile�l'orientamento�dell'Avvocato�Generale�Geel- hoed,�nelleconclusionipresentateil25maggio2004�(incausa�C-275/02,�Ayaz),� che�individua,�accanto�alle�due�ipotesi�delfiglio�maggiorenne�a�carico�del�lavo- ratore�(che�rientra�nel�campo�d'applicazione�dell'art.�7,�co.�1)�e�delfiglio�inserito� nel�mercato�del�lavoro�(che�deriva�diritti�autonomi�dall'art.�6),�quella�delfiglio� che�ancora�non�lavora�e�non�e��piu��a�carico�del�lavoratore,�fattispecie�che�non� rientra�in�nessuna�categoria,�con�conseguente�perdita�del�diritto�di�soggiorno.� 2.�^Relativamente�al�secondo�quesito,�la�Corte�di�giustizia,�nella�sentenza� del10febbraio2000,�causaC-340/97,Nazli,hastabilitochel'interruzionetem- poranea�del�periodo�di�attivita��lavorativa�di�un�lavoratore�turco�durante�la�sua� detenzione�preventiva�durata�13�mesi�non�implica,�in�quanto�tale,�la�perdita�dei� diritti�che�gli�derivano�direttamente�dall'art.�6�n.�1,�terzo�trattino;�con�la�sen- tenza�23�gennaio�1997,�causa�C-171/95,�Tetik,�la�Corte�ha�confermato�iprincipi� gia��enunciati�nella�sentenza�26febbraio�1991,�causa�C-292/89,�Antonissen,�in� cui�si�e��chiarito�che�un�lavoratore�che�abbia�deciso�volontariamente�di�lasciare� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� il�suoposto�di�lavoro�non�esce�subito�dal�regolare�mercato�del�lavoro�ma�gli�deve� essere�concesso�un�periodo�di�tempo�ragionevole,�che�i�giudici�nazionali� dovranno�determinare,perpoter�trovare�unnuovoposto�dilavoro.� Secondo�il�Governo�italiano,�non�pare�possibile�un'applicazione�analogica� delprincipiogiurisprudenzialesecondo�cuiillavoratore�cheabbia�lasciato�operso� ilproprio�impiego�ha�diritto�adun�congruoperiodo�di�tempoper�cercarne�effetti- vamenteunaltro.�Taleprincipiosifondasullanecessita�ditutelarechiabbiapre- stato�una�regolareattivita�lavorativa�con�una�certa�continuita�eperun�consistente� lasso�di�tempo,�acquisendo�il�correlativo�status�di�cui�all'art.�6,�primo�trattino� (cheprevedeilperiodominimodiunanno),�Ilricorrentehainvececambiatomol- tissimi�lavori,�durati�ciascuno�poche�settimane�o�addirittura�pochi�giorni.�Ne�la� sua�posizione�puo�riferirsi�equiparabile�a�quella�dell'art.�6,�terzo�trattino�che,� con�l'espressoriferimento�all'attivita�salariata,�esclude�chepossaavererilievo�l'at- tivita�di�lavoro�autonomo�svolta�dal�ricorrente�per�quattro�anni.� Infatti�l'art.�6�e�un'estrinsecazione�del�principio�di�cui�all'art.�39�CE�(ex� art.�48�TCE)�relativo�alla�libera�circolazione�dei�lavoratori,�mentre�l'attivita�di� lavoro�autonomo�e�riconosciuta�da�una�diversa�norma�del�Trattato,�l'art.�43� CE�(ex�art.�52)�sul�diritto�di�stabilimento,�che�riguarda�pero�specificamente�i� cittadini�comunitari.� Causa�C-339/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Libera�circolazione� delle�persone�^Accordo�tra�la�Comunita�Europea�e�la�Confederazione� Svizzera�(GU 2002�L�114,�pag.�16)�^Ordinanza�del�Landesgericht�Inn- sbruck�(Austria),�emessa�il�22�giugno�2005�(cs.�55307/2005,�avv.�dello� Stato�W.�Ferrante).� IL fattO La�presente�questione�pregiudiziale�e�stata�sollevata�nell'ambito�della�con- troversia�che�oppone�il�ricorrente�Zentralbetriebstrat�der�Landskrankenhauser� Tirols�(larappresentanzadegliospedalidelLandTirolo)�al�LandTirolo�ed�ha�ad� oggetto�l'accertamento�del�diritto�al�computo�dei�pregressi�periodi�di�attivita� prestata�da�tre�lavoratrici�in�Svizzera�nel�settore�del�servizio�pubblico.� Il�Land�Tirol,�presso�il�quale�le�lavoratrici�prestano�attualmente�servizio,� non�ha�tenuto�conto,�ai�fini�della�progressione�in�carriera,�degli�anni�di�servi- zio�prestati�in�svizzera�prima�del�1.�giugno�2002,�data�di�entrata�in�vigore� dell'Accordo�tra�la�Comunita�Europea�e�la�Confederazione�Svizzera�in�mate- ria�di�libera�circolazione�delle�persone,�firmato�a�Lussemburgo�il�21�giugno� 1999�e�pubblicato�sulla�G.U.C.E.�del�30�aprile�2002�n.�L�114.� Il�ricorrente�lamenta�che�non�si�e�tenuto�conto�degli�anni�di�servizio�pre- stati�in�Svizzera�a�causa�di�un'errata�interpretazione�da�parte�dei�legislatori� austriaci�competenti�nel�recepire�l'Accordo�sopra�richiamato�sulla�libera�cir- colazione�delle�persone.�Tale�Accordo�all'art.�9�dell'allegato�1�prevede�che� �il�lavoratore�dipendente�cittadino�di�una�parte�contraente�non�puo�ricevere� sul�territorio�dell'altra�parte�contraente,�a�motivo�della�propria�cittadinanza,� un�trattamento�diverso�da�quello�riservato�ai�lavoratori�dipendenti�nazionali� per�quanto�riguarda�le�condizioni�di�impiego�e�di�lavoro,�in�particolare�in� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�109 materia�di�retribuzione,�licenziamento,�reintegrazione�professionale�o�ricollo- camento�se�disoccupato.��Il�n.�4�di�tale�articolo�dispone,�inoltre,�che�tutte�le� clausole�di�contratti�collettivi�o�individuali�o�di�altre�regolamentazioni�collet- tive�riguardanti�le�retribuzioni�sono�nulle�nella�misura�in�cui�prevedano�con- dizioni�discriminatorie�nei�confronti�dei�lavoratori�dipendenti�non�nazionali� cittadini�delle�parti�contraenti.� Orbene,�a�parere�del�ricorrente,�in�assenza�di�alcuna�disposizione�transi- toria�sull'applicazione�dell'art.�9�dell'Allegato�I�del�citato�Accordo,�la�norma- tiva�di�recepimento�di�cui�al�L-VBG,�consistente�nel�riconoscimento�dei�pre- cedenti�periodi�di�lavoro�limitati�al�periodo�successivo�al�1.�giugno�2002,� sarebbe�contrario�alla�giurisprudenza�dominante�e�contrasterebbe�con�la� ratio e�con�lo�scopo�dell'Accordo�stesso.� Il�ricorrente�richiama�la�giurisprudenza�dominante�della�Corte�di�Giu- stizia�Europea�relativamente�all'art.�39�CE,�nonche�all'art.�7,�nn.�1�e�4�del� regolamento�n.�1612/68,�entrambi�riprodotti�dall'art.�9,�dell'Allegato�I�del- l'Accordo�in�oggetto,�secondo�la�quale�sussisterebbe�una�discriminazione� indiretta�sulla�base�della�cittadinanza�anche�nel�caso�in�cui�le�condizioniche� valgono�per�gli�anni�di�servizio�compiuti�in�uno�Stato�membro�siano�piu� restrittive�di�quelle�previste�per�i�periodi�svolti�al�servizio�di�enti�analoghi� dello�Stato�membro�interessato.�Si�richiama,�in�particolare,�la�decisione�resa� nella�causa�Osterreichischer Gewerkschaftsbund (C-195/98),�nella�quale�la� Corte�di�Giustizia�ha�affermato�che�i�periodi�di�attivita�svolti�presso�enti�di� altri�Stati�membri�analoghi�agli�enti�nazionali�devono�essere�computati�senza� alcuna�limitazione�temporale�in�assenza�di�disposizioni�transitorie�sull'appli- cazione�dell'art.�39�CE�nonche�dell'art.�7�del�regolamento�n.�1612/68.� Il�convenuto�contesta,�dal�canto�suo,�la�tesi�giuridica�del�ricorrente�pre- cisando�che�ben�tre�leggi�austriache,�due�a�livello�federale�(art.�26� n.�2fVBG1948�e�art.�12�n.�2fGehaltgesetz 1956)�e�una�a�livello�di�Land� (art.�41�n.�8�L-VBG),�recependo�il�predetto�Accordo,�hanno�disposto�che� �poiche�il�n.�2�subordina�la�presa�in�considerazione�di�periodi�di�servizio�o� di�docenza�al�fatto�che�essi�siano�stati�compiuti�presso�un�ante�territoriale� nazionale,�una�scuola�nazionale�o�un�qualsiasi�altro�ente�nazionale,�detti� periodi�vanno�totalmente�computati�ai�fini�della�determinazione�della�data� di�riferimento�per�la�promozione�se�...�svolti�dopo�il�1.�giugno�2002�presso� un�ente�comparabile�della�Svizzera�.� IL quesitO Se,�ai�fini�del�calcolo�della�retribuzione�dei�lavoratori�a�contratto,�uno� Stato�membro�o�un�ente�territoriale�di�uno�Stato�membro�debba�tenere� conto,�senza�limiti�di�tempo,�dei�periodi�di�servizio�prestato�presso�determi- nati�enti�svizzeri,�comparabili�agli�enti�elencati�nel�paragrafo�41,�n.�2,�del� Landesvertragsbedienstetengesetz tirolese�(e�nel���26,�n.�2�del�Vertragsbedien- stetengesetz 1948),�o�se�l'Accordo�tra�la�Comunita�Europea�e�i�suoi�Stati� membri,�da�una�parte,�e�la�Confederazione�svizzera�dall'altra,�sulla�libera�cir- colazione�delle�persone�(G.U.�2002�L114�pag.�16),�e�in�particolare�l'art.�9� n.�1,�del�suo�Allegato�1,�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�e�permesso� un�computo limitato ai�periodi�di�servizio�prestato�dai�lavoratori�in�Svizzera� dopo l'entrata in vigore di�tale�Accordo,�il�1.�giugno�2002.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO LA posizionE assuntA daL GovernO italianO Il Governo italiano ha presentato le seguenti osservazioni: �(omissis) Il�Governo�italiano�ritiene�che,�per�quanto�riguarda�il�riconosci mento�di�periodi�di�servizio�prestati�presso�la�Confederazione�Elvetica,�debba� trovare�applicazione�il�principio�generale�del�tempus regit actum,�in�base�al� quale,�nel�caso�sottoposto�al�giudizio�della�Corte,�e�necessario�tener�conto�della� disciplinagiuridica�vigente�almomento�dellaprestazionedeiserviziin�Svizzera,� aifini�del�loro�eventuale�riconoscimento,�per�la�successivaprogressionedi�car- riera,�in�un�Paese�membro�della�Comunita�.� Siritiene,�insostanza,�cheiperiodidiservizioprestatiinSvizzeradebbano� esserericonosciuti,�aifinidellaprogressioneincarrierasolosesvoltidopol'Ac- cordotraCeelaSvizzera,entratiinvigoreil1.giugno2002,�chehaestesoa� quest'ultima�ilprincipio�della�libera�circolazione�dei�lavoratorigia�esistente�tra� i�Paesi�membri�della�Comunita�,�atteso�che,�non�essendo�state�inserite�nel�pre- detto�Accordo�puntuali�indicazioni�circa�la�retroattivita�del�relativo�beneficio,� nonapparelegittimoriconoscereagliinteressatilavalutabilita�,�aifinidellapro- gressione�in�carriera,�dei�periodi�di�servizio�prestati,�come�nel�caso�di�specie,� prima�dell'entrata�in�vigore�dell'Accordo�e�quindi�in�costanza�di�un�regime�giuri- dico�chenon�contemplava�tale�trattamento�difavoreper�i�lavoratoridiPaesi� Terzi�rispetto�alla�Comunita�,come�lo�e�la�Svizzera.� E�stato�solo�con�ilpiu�volte�citato�Accordo�che�i�lavoratori�svizzeri�sono� stati�equiparati,�aifini�della�libera�circolazione�e�del�connesso�principio�di�non� discriminazione,�ai�lavoratori�dei�Paesi�membri�della�Ce,�rispetto�ai�quali�tale� principio�risale�al�Trattato�del�25�marzo�1957.� Tale�Accordo�deve�quindi�considerarsi�innovativo�per�i�cittadini�svizzerie� non�meramente�ricognitivo�di�diritti�gia�esistenti�in�quanto�la�Confederazione� Elvetica�resta�un�Paese�terzo�rispetto�alla�Ce�che,�solo�quale�parte�contraente� dell'Accordo,�entrato�in�vigore�il�1.�giugno�2002,�puo�beneficiare�del�diritto�alla� libera�circolazione�dei�lavoratori,�prima�applicabile�esclusivamente�ai�cittadini� comunitari.� Peraltro,�la�sentenza�del�30�novembre�2000�citata�nell'ordinanza�di�rinvio� pregiudiziale�ed�emessa�proprio�nei�confronti�dell'Austria�nella�causa� C-195/98,�Osterreichischer Gewerkschaftsbund, Gewerkschaft offentlicher Dienst c. Republik Osterreich si�e�limitata�ad�affermare�che�l'art.�48�del�Trat- tato�Ce�e�l'art.�7,�nn.�1�e�4,�del�regolamento�Ce�n.�1612/68,�ostano�aduna�dispo- sizione�nazionale�come�l'art.�26�del�Vertragsbedienstetengesetz (VBG)�1948� (legge�federale�del�1948�sugli�impiegati�a�contratto),�relativa�al�computo�dei� periodi�di�attivita�pregressi�aifinidella�determinazione�della�retribuzione�degli� insegnantieassistentiacontratto,�quando�lecondizionichevalgonoperiperiodi� svolti�in�altristatimembrisonopiu�rigorose�diquelle�che�valgonoper�iperiodi� compiutialserviziodientianaloghidello�Statomembrointeressato.�Lapredetta� decisione�ha�altres|�affermato�che,�nel�caso�in�cui�uno�Stato�membro�sia�tenuto� a�prendere�in�considerazione,�per�calcolare�la�retribuzione�degli�insegnanti�e� degli�assistenti�a�contratto,�i�periodi�di�attivita�presso�enti�di�altri�stati�membri� analoghi�agli�enti�austriaci�elencati�all'art�26�n.�2�del�VBG�1948,�tali�periodi� devono�essere�computati�senza�alcuna�limitazione�temporale.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�111 Tale�sentenza�ha�quindipreso�in�considerazione�ilprincipio�della�libera�cir- colazionedeilavoratori,�affermandochenonvasottopostoadalcunalimitazione� temporale,�nei�rapporti�tra�l'Austria�ed�altri�Stati�membri�della�Ce�e�non�tra� l'Austria�ed�un�Paese�terzo.� Si�veda�in�proposito�la�sentenza�del�15�gennaio�1998�emessa�nella�causa� C-15/96�Kalliope�Schningk-Kougebetopoulou�c.�Freie�und�Hansestadt�^ Hamburg,�in�base�alla�quale�le�norme�comunitarie�in�materia�di�libera�circola- zione�dei�lavoratori�all'interno�della�Comunita�ostano�alla�clausola�di�un�con- tratto�collettivo�applicabile�allapubblica�amministrazione�diuno�stato�membro� cheprovveda,pergliimpiegaticontrattualiditaleamministrazione,�unavanza- mentoperanzianita�dopo�otto�annidiattivita�lavorativa�in�un�livello�retributivo� determinatodatalecontratto,�senzatenercontodeiperiodilavorativiinunset- tore�di�attivita�analogo,�precedentemente�compiutipresso�la�Pubblica�Ammini- strazione�di�un�altro�Stati�membro.� Anche�qui,�i�principi�di�libera�circolazione�e�di�non�discriminazione�ven- gono�affermati�nei�rapporti�tra�Stati�membri�e�pertanto�se�ne�deduce�a�contrario� che�nei�rapporti�tra�uno�Stato�appartenente�alla�Ce,�quale�l'Austria,�e�uno�stato� terzo,�qualelaSvizzera,�taliprincipinonvalgonosenoninforzadiunanorma� autonoma�ed�ulteriore�rispetto�a�quelle�applicabili�ai�Paesi�comunitari,�appunto� l'Accordo�del�1.�giugno�2002.� Analogo�principio�e�stato�stabilito�con�la�decisione�del�26�gennaio�1999� nella�causa�C-18/95�F.C.�Terhoeve�c.�Inspecteur�van�de�Belastingdienst� Particilieren/Onderneningen�Buitenland.� Il�Governo�italianopropone�quindialla�Corte�dirisolvere�ilquesito�nelsenso� cheiperiodidiservizioprestatiinSvizzeradebbanoesserericonosciuti,�aifini� dellaprogressioneincarriera,�solosesvoltidopol'AccordotralaCeelaSvizzera� entrato�in�vigoreil1.giugno2002,�chehaestesoaquest'ultimailprincipiodella� libera�circolazione�dei�lavoratori�gia�esistente�tra�i�Paesi�membri�della�Comunita�.� Roma�2�gennaio�2006�^Avv.�dello�Stato�Wally�Ferrante�.� Causa C-341/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Contratti collettivi di lavoro ^Azioni collettive proposte dai sindacati ^Artt.�12�e�49�Trattato� CE�^Direttiva�96/71/CE�^Ordinanza�della��Arbetsdomstolen��(Svezia)� emessa�il�15�settembre�2005,�notificata�il�29�novembre�2005� (cs.�63716/05,�avv.�dello�Stato�M.�Massella�D.�T.).� IL fattO Nel�caso�di�specie,�delle�organizzazioni�sindacali�svedesi�tentano,� mediante�un'azione�collettiva�esercitata�sotto�forma�di�un�blocco,�di�indurre� un�prestatore�di�servizi�straniero�a�sottoscrivere�un�contratto�collettivo�nello� Stato�di�occupazione�relativo�alle�condizioni�di�lavoro�e�di�occupazione.� IquesitI Le�questioni�pregiudiziali�che�il�giudice�a�quo�formula�sono:� 1.�^Se�sia�compatibile�con�le�norme�del�Trattato�CE�sulla�libera�presta- zione�dei�servizi�e�sul�divieto�di�qualsiasi�discriminazione�a�causa�della�nazio- nalita�,�nonche�con�la�direttiva�sul�distacco,�il�fatto�che�le�organizzazioni�sin- dacali�tentino,�mediante�un'azione�collettiva�esercitata�sotto�forma�di�blocco,� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� di�indurre�un�prestatore�di�servizi�straniero�a�sottoscrivere�un�contratto�col- lettivo�nello�Stato�di�occupazione�relativo�alle�condizioni�di�lavoro�e�di�occu- pazione,�come�quello�descritto�nella�precitata�decisione�dell'Arbetsdomstolen,� se�la�situazione�dello�Stato�di�occupazione�e�tale�che�la�legislazione�volta�a� recepire�detta�direttiva�e�priva�di�qualsiasi�disposizione�espressa�sull'applica- zione�delle�condizioni�di�lavoro�e�di�occupazione�dei�contratti�collettivi.� 2.�^La�legge�svedese��Medbesta�mmandelagen��vieta�a�un'organizzazione� sindacale�di�avviare�un'azione�collettiva�volta�a�disapplicare�un�contratto�col- lettivo�stipulato�fra�altre�parti�sociali.�Tale�divieto�vale�tuttavia,�secondo� una�speciale�disposizione�costituente�una�parte�della�cosiddetta��lex�Brittan- nia�,�soltanto�se�un'organizzazione�sindacale�avvia�un'azione�collettiva�a� causa�di�condizioni�di�lavoro�cui�la�legge��Medbesta�mmandelagen�e�diretta- mente�applicabile,�il�che,�in�pratica,�comporta�che�essa�non�vale�per�azioni� collettive�avviate�contro�societa�straniere�che�esercitano�temporaneamente� un'attivita�in�Svezia�con�i�propri�dipendenti.�Se�le�norme�del�Trattato�CE� relative�alla�libera�prestazione�dei�servizi�e�al�divieto�di�discriminazione�a� causa�della�nazionalita�,�nonche�la�direttiva�sul�distacco�osti�all'applicazione� di�questa�regola�da�ultimo�menzionata�^che,�unitamente�alle�altre�disposi- zioni�della�lex�Britannia,�comporta�che�in�pratica�i�contratti�collettivi�svedesi� diventano�applicabili�e�prevalgono�sui�contratti�collettivi�stranieri�gia�stipu- lati�^contro�un'azione�collettiva�avente�la�forma�di�blocco�esercitato�da�orga- nizzazioni�sindacali�svedesi�contro�un�prestatore�di�servizi�operante�tempora- neamente�in�Svezia.� C-346/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Parita�di�trattamento�tra�i� lavoratori�degli�Stati�membri�e�libera�circolazione�delle�persone�^Estens ione�ai�cittadini�degli�Stati�membri�della�norma�piu�favorevole�prevista� per�i�cittadini�extracomunitari�^Art.�39�del�Trattato�CE�e�art.�3�del�rego- lamento�n.�1408/71�(cs.�55304/05,�avv.�dello�Stato�G.�Aiello).� IL fattO La�controversia�riguarda�la�possibilita�,�per�uno�Stato�membro,�di�intro- durre,�seppure�involontariamente,�una�normativa�piu�favorevole�per�i�cittadini� extracomunitari�che�per�quelli�degli�Stati�membri.�L'appellante,�cittadina�fran- cese,�a�seguito�del�matrimonio�con�un�Belga,�si�trasferiva�in�Belgio.�Ivi�chiedeva� la�concessione�dell'indennita�di�disoccupazione�all'ente�competente�(l'Office� Nationalde�l'Emploi,�ONEM),�dichiarando�di�essere�cittadina�francese.� L'indomani,�tuttavia,�essa�presentava�la�medesima�istanza,�dichiarando,� tuttavia,�di�essere�cittadina�belga,�avendo�acquisito�la�cittadinanza�a�seguito� del�matrimonio.�Fondamento�della�richiesta�era�la�perdita�del�lavoro�che� l'appellante�aveva�in�Francia�per�seguire�il�marito�in�Belgio.�A�seguito�della� trasmissione�di�questa�seconda�domanda�all'ufficio�regionale�competente,�la� richiedente�veniva�ammessa�al�beneficio.� Un�anno�dopo�a�seguito�di�un�trasloco,�l'appellante�presentava�un�altro� modulo�di�richiesta,�ma�questa�volta�come�cittadina�francese.�Essa�aveva,� infatti,�conservato�tale�cittadinanza.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�113 Ai�fini�della�concessione�dell'indennita��,�la�normativa�belga�richiedeva�la� cittadinanza�belga,�con�almeno�un�giorno�di�lavoro�in�Belgio�o�all'estero�p urche�si�trattasse�di�lavoro�idoneo�a�dar�luogo�a�trattenute�previdenziali�in� Belgio.�Questa�disposizione�si�applicava�anche�al�cittadino�straniero,�prove- niente�da�un�paese�con�il�quale�fosse�stata�stipulata�una�convenzione�interna- zionale.�Tale�normativa�viene�ricavata�dal�combinato�disposto�degli�art.�37,� n.�2,�e�43,�n.�1,�del�regio�decreto�25�novembre�1991.� Non�rientrando,�a�quel�punto�^in�quanto�cittadina�francese�^in�nes- suna�della�due�categorie,�la�richiedente�veniva,�cos|�,�dapprima�esclusa,�e�in� un�secondo�momento�sospesa�dal�beneficio�finche�essa�non�avesse�fornito�le� prova�di�essere�stata�occupata�per�almeno�un�giorno�in�Belgio.�Emergeva� allora�che,�due�settimane�avanti,�l'appellante�era�stata�occupata�per�un� giorno,�e�che�quindi�poteva�essere�riammessa,�in�quanto,�a�quel�punto,�essa� presentava�i�requisiti�richiesti.� A�seguito�di�ulteriori�accertamenti,�tuttavia,�veniva�rilevato�il�carattere� indebito�delle�erogazioni�effettuate�per�tutto�il�primo�periodo�^vale�a�dire� l'anno�nel�quale�la�richiedente�era�stata�ammessa.�Cio��induceva�il�direttore� dell'ONEM�a�ripetere�tali�somme,�pur�riconoscendo�il�diritto�alle�indennita�� per�i�periodi�successivi.�Questa�decisione�era�confermata�dal�Tribunal du tra- vail.�Veniva�proposto�appello.� La�Corte�d'Appello�notava�l'incostituzionalita��della�normativa�che�intro- duceva�la�disparita��di�trattamento�tra�i�cittadini�belgi�e�i�cittadini�stranieri.� In�difetto�di�una�convenzione�internazionale,�questi�ultimi�non�potrebbero,� infatti,�accedere�all'indennita��di�disoccupazione�sulla�base�del�lavoro�prestato� all'estero,�a�differenza�di�quanto�avviene�per�i�cittadini�belgi,�ma�l'art.�191� della�Costituzione�belga�stabilisce�che��qualunque�straniero�si�trovi�sul�terri- torio�del�Belgio�gode�della�tutela�accordata�alle�persone�e�ai�beni,�fatte�salve� le�eccezioni�stabilite�dalla�legge�.� A�seguito�di�analisi�della�giurisprudenza�della�Corte�di�Cassazione�belga� sul�significato�da�attribuire�al�termine��legge�,�la�Corte�d'appello�notava� come�la�normativa�in�questione�esulasse�dalla�definizione�accreditata�dalla� Suprema�Corte�belga,�e�come�essa�fosse,�pertanto,�incostituzionale�ed�inca- pace�a�derogare�all'art.�191�cost.�Nel�2002�veniva�sanata�la�lacuna,�ma�nel� periodo�tra�il�1991�^entrata�in�vigore�della�legge�belga�incostituzionale�^e� il�2002�era�presente�una�completa�equiparazione�del�cittadino�extracomunita- rio�allo�straniero.� Il�regolamento�europeo�n.�1408/71,�dal�canto�suo,�se�all'art.�3�garantisce� la�parita��di�trattamento�a�favore�delle�persone�che�risiedono�sul�territorio�di� uno�degli�Stati�membri,�all'art.�67�n.�3�prevede�l'onere,�a�carico�del�cittadino� europeo,�di�dimostrare�di�aver�svolto�almeno�una�giornata�di�lavoro�in�Bel- gio�per�avervi�diritto�all'indennita��di�disoccupazione.�Alla�luce�di�tale�dispo- sizione,�la�disciplina�europea�si�presenta�piu��gravosa�di�quella�belga.�Come� visto,�la�normativa�belga�consente�di�accedere�all'indennita��anche�in�presenza� dello�svolgimento�di�un�giorno�di�lavoro�all'estero.�Essa,�tra�il�1991�e�il� 2002,�veniva�applicata�anche�al�cittadino�straniero�(equiparato�ex 191�cost.).� E�ammissibile�una�simile�disparita��di�trattamento?� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Mentre�l'ONEM,�facendo�leva�sul�carattere�involontario�e�transeunte� della�disciplina�piu�favorevole�al�soggetto�extracomunitario,�chiedeva�la� totale�applicazione�del�diritto�comunitario,�e,�quindi,�la�ripetizione�delle� somme�concesse�all'appellante,�quest'ultima�chiedeva�il�sollevamento�di�una� questione�pregiudiziale�ex art.�234�TCE�per�dirimere�il�contrasto�tra�la�nor- mativa�belga�e�quella�comunitaria.�La�Corte�d'Appello,�malgrado�l'eccezione� di�incompetenza�sollevata�dall'ONEM,�che�veniva�giudicata�infondata,�in� quanto�la�Corte�di�giustizia�delle�Comunita�europee�possa�essere�ritenuta� competente�a�decidere�anche�se�una�disposizione�del�Trattato�consenta�di� disapplicare�un�regolamento�interpretato�in�un�modo�o�nell'altro,�adiva�la� Corte�di�Giustizia.� IL quesitO Si�chiede�alla�Corte�di�Giustizia�se�l'art.�39,�n.�2�del�Trattato�e�l'art.�3� n.�1�del�regolamento�n.�1408/71,�che�garantiscono�la�parita�di�trattamento� tra�i�lavoratori�degli�Stati�membri,�nonche�la�libera�circolazione�delle�persone� ^tra�le�quali�i�lavoratori�^,�consentano�di�interpretare�l'art.�67�n.�3�del�rego- lamento�n.�1408/71�nel�senso�che�esso�impone�al�lavoratore�cittadino�di�uno� Stato�membro�l'obbligo�di�compiere�un�periodo�di�lavoro�che�dia�diritto�alle� indennita�di�disoccupazione�nello�Stato�di�residenza,�anche�qualora�la�nor- mativa�interna�di�tale�Stato�non�imponga�un�obbligo�del�genere�al�lavoratore� straniero,�indipendentemente�dal�fatto�che�provenga�da�uno�Stato�terzo�o� da�uno�Stato�membro.� Causa�C-374/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Pubblicita�dei�medicin ali�per�uso�umano�^Direttiva�2001/83�CE�^Direttiva�1992/28/CEE�d irettiva�2001/83/CEE�^Ordinanza�della��Bundesgerichtshof�(Ger- mania)�emessa�il�21�luglio�2005,�notificata�il�29�novembre�2005� (cs.�63719/05,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).� IL fattO Una�societa�distributrice�di�preparati�a�base�di�Ginseng,�registrati�come� medicinali,�non�soggetti�a�prescrizione�medica,�ha�impugnato�la�sentenza� della�Corte�d'appello�che�aveva�accolto�il�ricorso�presentato�dal� Wettberbsverein (associazione�per�la�tutela�della�concorrenza)�e�vietato�alla� convenuta,�ricorrente�in�Cassazione,�di�fare�pubblicita�mediante�l'analisi�del� sondaggio�tra�i�consumatori�di�Ginseng�rosso�di�Gintec�e�di�promuovere�il� prodotto�mediante�sorteggio�negli�scambi�commerciali,�al�di�fuori�dei�settori� specialistici�dei�preparati�a�base�di�Ginseng.� IquesitI Le�questioni�pregiudiziali�formulate�dal�giudice�della�Corte�federale�di� cassazione�tedesca�sono:� 1.�^Se�le�disposizioni�della�direttiva�2001/83/CEE,�aventi�ad�oggetto� il�riferimento�a�dichiarazioni�di�terzi�non�specialisti�e�alla�pubblicita�effet- tuata�mediante�sorteggi,�stabiliscano�non�solo�soglie�minime�ma�anche�soglie� massime�inderogabili�per�quanto�riguarda�i�divieti�di�pubblicita�al�pubblico� di�medicinali.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�115 2.�^Se,�in�caso�di�soluzione�in�senso�affermativo�della�prima�que- stione:�a)�sussista�un�riferimento�abusivo�e�ingannevole�ai��certificati�di�gua- rigione��ai�sensi�dell'art.�90,�lett.�j),�della�direttiva�2001/83/CE,�qualora�l'o- peratore�pubblicitario�citi�il�risultato�di�un�sondaggio�effettuato�presso�terzi� non�specialisti�da�cui�emerga�una�valutazione�complessiva�positiva�del�medi- cinale�pubblicizzato,�senza�collegare�tale�valutazione�a�determinate�indica- zioni�terapeutiche;�b)�dall'assenza�di�una�disposizione�che�vieti�espressamente� la�pubblicita�effettuata�mediante�sorteggi�nella�direttiva�2001/83/CE�derivi� che�essa�e�,�in�linea�di�principio,�ammessa,�oppure�l'art.�87,�n.�3�della�mede- sima�direttiva�contenga�una�disposizione�residuale�idonea�a�fondare�il�divieto� di�pubblicita�su�Internet�effettuata�mediante�sorteggio�mensile�di�un�premio� dal�valore�esiguo.� 3.�^Se�le�questioni�poste�debbano�essere�interpretate�in�modo�corri- spondente�per�quanto�riguarda�la�direttiva�92/28/CEE.� Causa C-386/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Competenze giurisdiz ionali per compravendite mobiliari ^Convenzione di Bruxelles del 1968 ^Ordinanza�28�settembre�2005�della�Oberster�Gerichtshof(Austria)�noti- ficata�il�12�dicembre�2005�(ct.�63710/05,�avv.�dello�Stato�W.�Ferrante).� IL quesitO Se�l'art.�5,�n.�1,�lett.�b),�del�regolamento�(CE)�del�Consiglio�22�dicembre� 2000,�n.�44/2001,�concernente�la�competenza�giurisdizionale,�il�riconosci- mento�e�l'esecuzione�delle�decisioni�in�materia�civile�e�commerciale,�debba� essere�interpretato�nel�senso�che�il�venditore�di�beni�mobili,�che�abbia�sede� nel�territorio�di�uno�Stato�membro�e�che,�conformemente�al�contratto,�abbia� consegnato�i�beni�all'acquirente,�avente�sede�in�un�altro�Stato�membro,�in� diversi�luoghi�situati�in�tale�ultimo�Stato�membro,�possa�essere�citato�in�giu- dizio�dall'acquirente�relativamente�ad�una�pretesa�contrattuale�inerente�a� tutte�le�consegne�(parziali)�^in�ogni�caso�a�scelta�dell'acquirente�^dinanzi� al�giudice�di�uno�di�tali�luoghi�(dell'adempimento).� LE osservazionI deL GovernO italianO Il�Governo�italiano�ritiene�che�al�quesito�vada�data�risposta�negativa,�atteso� che,�in�materia�di�compravendita�di�beni�mobili,�l'esistenza�di�una�pluralita�di� luoghi�di�adempimento�dell'obbligazione�principale�di�consegna,�frazionata�in� altrettante�prestazioni�parziali,�non�consente�di�individuare�con�certezza�un� unico�giudice�territorialmente�competente.�In�ragione�di�tale�rilievo,�deve�rite- nersi�che,�ove�si�consentisse�all'attore�di�citare�il�convenuto�dinanzi�ad�un�giudice� di�uno�Stato�membro�diverso�da�quello�in�cui�lo�stesso�e�domiciliato,�gli�sarebbe� datalafacolta�discegliere,�apropriadiscrezione,�ilgiudicedeputatoaconoscere� della�controversia.� Ammettere�una�tale�evenienza�significherebbe,�quindi,�compromettere�la� prevedibilita�del�foro�competente�e�cio�risulterebbe�in�contrasto�con�le�finalita� del�Regolamento�(CE)�22�dicembre�2000,�n.�44/2001,�concernente�la�compe- tenza�giurisdizionale,�il�riconoscimento�e�l'esecuzione�delle�decisioni�in�materia� civile�e�commerciale.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO In relazione al quesitoproposto, va ricordato che la regola generale di indi- viduazione del foro competente, nelle controversie tra soggetti domiciliati in due diversi Stati membri, e� formulata dall'art. 2 del citato Reg., il quale radica il giudizio dinanzi al giudice dello Stato membro in cui ha domicilio il conve- nuto, in base alprincipio actor sequitur locum rei. La natura diprincipio gene- rale di tale norma sulla competenza, si spiega con ilfatto che essa consenteal convenuto di difendersi, in linea di massima, piu� agevolmente (in particolare, sentenza 13 luglio 2000, causa C-412-98, Group Josi). Peraltro, in alcuni casi puntualmenteindividuati, chevannoconsideratiqualiderogheallaregolaprinci- pale, l'attore puo� citare il convenuto dinanzi ad un giudice diverso. Ai sensi del suo Preambolo, la Convenzione di Bruxelles del 1968, quasi pedissequamente trasposta nel successivo Reg. n. 44/2001, persegue l'obiettivo dipotenziare la tutelagiuridica dellepersone residentisulterritorio dell'Unione Europea, prevedendo norme comuni sulla competenza, tali da assicurare cer- tezza in merito alla ripartizione delle competenze tra i vari giudici nazionali che possono essere aditi in occasione di una controversia determinata. Come codesta Corte di Giustizia ha avuto modo di precisare (sent. 20 marzo 1997, causa C-295/95, Farrell), la tutela giuridica viene potenziata permettendo sia all'attore di identificare facilmente il giudice che puo� adire, sia al convenuto di prevedere ragionevolmente davanti a quale giudice puo� essere citato. Inoltre, come dispone l'undicesimo ``considerando'' del Reg. n. 44/2001,le norme sulla competenza devono presentare ``un alto grado di prevedibilita� ''. In tal modo si rafforza anche la certezza del diritto, che rappresenta uno degli obiettivi della Convenzione di Bruxelles (sulpunto si vedano le sentenze 17 giu- gno 1992, causa C-26/91, Handte; 29 giugno 1994, causa C-288/92, Custom MadeCommercial). Dettoprincipiodellacertezzadeldirittorichiede, inparti- colare, che le norme sulla competenza che derogano alprincipio generale, come quelle che figurano nell'art. 5, punto 1, della Convenzione di Bruxelles e del citato Regolamento, siano interpretate in modo da consentire ad un convenuto normalmente accorto di prevedere ragionevolmente davanti a quale giudice, diverso da quello dello Stato delproprio domicilio, potra� essere citato (cfr. sen- tenza Handte). D'altra parte, secondo la costante giurisprudenza della Corte e� indispensa- bile evitare, nella misura delpossibile, il moltiplicarsi deifori competenti relati- vamente al medesimo contratto, per prevenire il rischio di pronunce contrastanti eperfacilitarecos|� ilriconoscimentoel'esecuzionedelledecisionigiurisdizionali al di fuori dello Stato nel quale sono state pronunciate (sentenze 6 ottobre 1976, causa C-14/76, De Bloos; 15 gennaio 1987, causa C-266/85, Shenavai; 5 ottobre 1999, causa C-420/97, Leathertex). Da quanto precede discende che l'art. 5, punto 1, lett. b) primo trattino del Reg. n. 44/2001, deve essere interpretato nel senso che, quando l'obbligazione contrattualepertinentee� stataodeveessereadempiutainpiu� luoghidifferenti, lacompetenzaaconosceredellacontroversianonpuo� esserericonosciutaalgiu- dice nella cui giurisdizione si trova uno qualunque di questi luoghi di esecuzione ma dovra� riprendere vigore il criterio generale delforo del domicilio del conve- nuto di cui all'art. 2, comma 1 del Reg. n. 44/2001. IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 117 Infatti,�come�risulta�dal�tenore�dell'art.�5,�n.�1,�lett.�b),del�cit.�Reg.che,in� materia�di�compravendita�di�beni�mobili,�attribuisce�la�competenza�al�giudice� ``del�luogo''�in�cui�i�beni�sono�stati�o�avrebbero�dovuto�essere�consegnati,e� importante�determinare�un solo luogo di�adempimento�dell'obbligazione�di�cui� trattasi.� Secondo�la�Relazione�Jenard�sulla�Convenzione�di�Bruxelles,�le�norme�di� competenza�speciale,�enunciate�nel�titolo�II,�sezione�2�di�detta�Convenzione,�si� giustificano�in�particolare�con�la�considerazione�che�esiste�una�stretta�correla- zione�tra�la�controversia�e�il�giudice�competente�a�conoscerla�(si�veda�sentenza� 17�gennaio�1980,�causa�C-56/79,�Zelger).� Infatti,�sono�le�considerazioni�attinenti�alla�buona�amministrazione�della� giustizia�e�all'utile�organizzazione�delprocesso�che�hanno�giustificato�l'adozione� del�criterio�di�competenza�di�cui�all'art.�5,�punto�1,�della�Convenzione�di�Bruxel- les�(in�questo�senso�la�sentenza�Shenavai,�gia�citata;�nonche�,�per�analogia,�rela- tivamente�all'art.�5,�punto�3,�della�medesima�Convenzione,�sentenze�11�gennaio� 1990,�causa�C-220/88,�Dumez�France�e�Tracoba,�Racc.�pag.�I-49,�punto�17;� 7�marzo�1995,�causa�C-68/93,�Shevill�e�a.,�Racc. pag.�I-415,�punto�19,�e�19�set- tembre�1995,�causa�C-364/93,�Marinari,�Racc. pag.�I-2719,�punto�10),�poiche�il� giudice�piu�idoneo�a�decidere,�in�particolare�per�ragioni�di�vicinanza�alla�contro- versiaedifacilita�nellagestionedelleprove,�e�ilgiudicedelluogoincuidev'es- sere�eseguita�l'obbligazione�stipulata�nel�contratto�e�dedotta�in�giudizio.� Ne�deriva�che�in�una�causa�come�quella�in�questione,�che�e�caratterizzata� da�una�molteplicita�dei�luoghi�di�esecuzione�dell'obbligazione�contrattuale,�si� devedeterminareunluogounicodiesecuzione,�ilqualee�,�inlineadiprincipio,� quello�che�presenta�il�nesso�piu�stretto�tra�la�controversia�e�il�giudice�compe- tente.� Tenuto�conto�delle�considerazioni�che�precedono,�risulta�che�l'art.�5,� punto�1,�del�Regolamento�n.�44/2001�non�si�puo�applicare�in�una�causa�come� quella�in�esame,�nella�quale�non�e�possibile�determinare�un�solo�giudice�che�pre- sentiilnessopiu�strettoconlacontroversia,�considerata,�daunlato,�lapluralita� dei�luoghi�di�consegna�della�merce�pattuita,�sparsi�all'interno�del�territorio� austriacoe,�dall'altro,�lanecessita�perl'acquirente,�alfinediavvalersidelpre- teso�diritto�al�rimborso,�di�consegnare�la�merce�rimasta�invenduta�presso�la�sede� del�venditore�in�Germania.� In�talesituazione,�lacompetenzanonpuo�cheesseredeterminatain�confor- mita�all'art.�2�del�Regolamento�n.�44/2001�e�del�corrispondente�art.�2�della� Convenzione�diBruxelles�cheprevedono�entrambi�ilforo�deldomicilio�delcon- venuto,�in�quanto�assicurano�un�criterio�sicuro�e�affidabile�(sentenza�15�febbraio� 1989,�causa�32/88,�Six�Constructions).� Da�una�giurisprudenza�consolidata�risulta,�infatti,�che�la�facolta�di�scelta� delforo�competente,�consentita�all'attore�ai�sensi�dell'art.�5�del�citato�Regola- mento,�non�puo�dar�luogo�a�un'interpretazione�che�vada�oltre�i�casi�esplicita- menteprevisti,pena�losvuotamento�dicontenuto�delprincipiogenerale,�sancito� dall'art.�2,primocomma,dellostessononche�ilrischiochel'attorepossainfluen- zare�la�scelta�di�un�giudice�``imprevedibile''per�un�convenuto�domiciliato�nel�ter- ritorio�di�uno�Stato�contraente�(v.,�inparticolare,�sentenza�Group�Josi,�citata).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Alla�luce�di�tutte�le�considerazioni�che�precedono,�il�Governo�Italiano�pro- pone�alla�Corte�di�risolvere�il�quesito�nel�senso�che�la�norma�di�competenza�spe- ciale�in�materia�contrattuale,�enunciata�dall'art.�5,�punto�1,�lett.�b)�primo�trat- tino�del�Regolamento�n.�44/2001,�non�si�applica�nell'ipotesi�in�cui�il�luogodi� consegna�dell'obbligazione�dedotta�in�giudizio�non�possa�essere�determinato� con�certezza�in�modo�unitario,�in�quanto�l'obbligazione�contrattuale�controversa� consiste�in�una�pluralita�di�obbligazioni�di�consegna�e�di�restituzione�da�effet- tuarsi�anche�in�diversi�Stati�membri.�In�un�caso�del�genere�la�competenza�puo� essere�determinata�solo�applicando�il�criterio�generale�di�competenza�delforo� del�domicilio�del�convenuto,�previsto�dall'art.�2,�primo�comma,�del�Regolamento� n.�44/2001.� Roma,21febbraio2006^AvvocatodelloStato�WallyFerrante�.� Causa C-388/05 (Commissione c/Repubblica Italiana) ^Ricorso per inadempi- mento ex art. 226 CE ^Parco Nazionale del Gargano. Ampliamento, a seguito di patto d'area, della zona industriale di Manfredonia, nei valloni e nelle steppe pedegarganiche. Violazione della Zona di Protezione Spe- ciale prevista dalla Dir. 79/409/CE sull'avifauna (reclamo n. 2001/41156) (ct.�57824/05,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).� IL ricorsO Con�ricorso�notificato�in�data�17�novembre�2005,�la�Commissione�for- mula�nei�confronti�del�Governo�della�Repubblica�italiana�le�seguenti�conclu- sioni,�richiedendo�che�la�Corte�voglia:� a)�constatare�che�la�Repubblica�Italiana,� ^prima�del�28�dicembre�1998,�data�di�designazione�della�Zona�di� Protezione�Speciale�(ZPS)��Valloni�e�steppe�pedegarganiche�,�e�venuta�meno� agli�obblighi�derivanti�dall'art.�4,�paragrafo�4,�della�direttiva�79/409/CEE� del�Consiglio,�del�2�aprile�1979,�concernente�la�conservazione�degli�uccelli� selvatici,�nella�misura�in�cui�ha�omesso�di�adottare�misure�idonee�a�prevenire� l'inquinamento�o�il�deterioramento�degli�habitat,�nonche�le�perturbazioni� dannose�agli�uccelli�che�abbiano�conseguenze�significative,�in�riferimento�al� piano�denominato��patto�d'area��ed�ai�progetti�ivi�previsti,�i�quali�erano� suscettibili�di�avere�un�impatto�sugli�habitat�e�sulle�specie�all'interno�della� IBA�n.�94�(del�catalogo�IBA�89)��Promontorio�del�Gargano��o�della�IBA� n.�129�(del�catalogo�IBA�98)��Promontorio�del�Gargano��ed�hanno�effettiva- mente�causato�il�deterioramento�degli�habitat,�nonche�le�perturbazioni�dan- nose�agli�uccelli�presenti�all'interno�delle�suddette�IBA;� ^dopo�il�28�dicembre�1998,�data�di�designazione�della�Zona�di�Pro- tezione�Speciale�(ZPS)��Valloni�e�steppe�pedegarganiche�,�e�venuta�meno�agli� obblighi�derivanti�dagli�artt.�6,�paragrafi�2,�3,�4�e�7,�della�direttiva� 92/43/CEE�del�Consiglio�del�21�maggio�1992,�relativa�alla�conservazione� degli�habitat�naturali�e�seminaturali�e�della�flora�e�della�fauna�selvatiche,� nella�misura�in�cui:� ^in�ispregio�a�quanto�previsto�dall'art.�6,�paragrafo�2,�della� direttiva�in�questione,�ha�omesso�di�adottare�le�opportune�misure�per�evitare� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�119 nella�ZPS��Valloni e steppepedegarganiche��il�degrado�degli�habitat naturali�e� degli�habitat di�specie,�nonche�la�perturbazione�delle�specie�per�cui�la�ZPS�e� stata�designata,�in�riferimento�ai�progetti�previsti�dal��patto d'area�,�allo� stato�attuale�gia�realizzati,�che�hanno�causato�il�degrado�degli�habitat natu- rali�e�degli�habitat di�specie�nonche�la�perturbazione�delle�specie�all'interno� della�ZPS;� ^in�ispregio�a�quanto�previsto�dall'art.�6,�paragrafo�3,�della� stessa�direttiva,�ha�omesso�di�effettuare�una�valutazione�di�incidenza�ex ante e�conforme�ai�requisiti�di�cui�al�suddetto�articolo,�in�riferimento�ai�progetti� previsti�dal��patto d'area�,�allo�stato�attuale�gia�realizzati,�che�erano�suscetti- bili�di�avere�incidenze�significative�sulla�ZPS;� ^in�ispregio�a�quanto�previsto�dall'art.�6,�paragrafo�4,�della� direttiva�precitata,�ha�omesso�di�applicare�la�procedura�che�permette�di�rea- lizzare�un�progetto�anche�in�caso�di�conclusioni�negative�della�valutazione� dell'incidenza�sul�sito�e�in�mancanza�di�soluzioni�alternative,�per�motivi� imperativi�di�rilevante�interesse�pubblico,�inclusi�motivi�di�natura�sociale�o� economica�o�considerazioni�connesse�con�la�salute�dell'uomo�e�la�sicurezza� pubblica�o�relative�a�conseguenze�positive�di�primaria�importanza�per�l'am- biente�ovvero,�previo�parere�della�Commissione,�altri�motivi�imperativi�di� rilevante�interesse�pubblico,�e�di�comunicare�alla�Commissione�le�misure� compensative�adottate�necessarie�per�garantire�che�la�coerenza�globale�di� Natura�2000�fosse�tutelata,�in�riferimento�ai�progetti�inseriti�nel��patto d'a- rea��che�sono�stati�approvati,�nonostante�la�loro�rilevante�incidenza�sulla� ZPS,�per�fronteggiare�la�situazione�di�crisi�socio-economica�ed�occupazionale� dell'area�di�Manfredonia;� b) condannare�la�Repubblica�Italiana�al�pagamento�delle�spese�pro- cessuali.� IL controricorsO Il�ricorso�presentato�dalla�Commissione�europea�riguarda�un�progetto� di�sviluppo�di�un'area�industriale�(patto�d'area)�nel�territorio�del�Comune�di� Manfredonia.�Secondo�le�denunce�a�suo�tempo�presentate,�tale�progetto�e� stato�approvato�nonostante�il�significativo�impatto�sul�Sito�di�Importanza� Comunitaria�proposto�ai�sensi�della�Direttiva�92/43/CEE�e,�dal�28�dicembre� 1998,�classificato�anche�come�Zona�di�Protezione�Speciale,�ai�sensi�della� direttiva�Uccelli,�con�codice�IT�9110008��Valloni e Steppe Pedegarganiche�.� Il�piano�detto��Patto�d'area��e�stato�approvato�nel�marzo�del�1998�senza� alcuna�preliminare�procedura�di�Valutazione�d'incidenza�sul�sito�Natura� 2000.� Secondo�informazioni�pervenute�dalla�stessa�Regione�Puglia�con�nota� del�28�gennaio�2003,�dall'intervento�nel�suo�complesso�potrebbe�derivare�e d�in�parte�ne�e�gia�derivato�^un�impatto�diretto,�relativo�alla�sottrazione� di�habitat di�interesse�comunitario�del�SIC-ZPS��Valloni e steppe Pedegarga- niche��IT�9110008,�oltreche�si�potrebbe�determinare�un�impatto�indiretto� soprattutto�sulla�sottostante�ZPS��Palude di Frattarolo�.� Tuttavia,�va�precisato�che�la�porzione�di�territorio�interessata�dall'attrez- zamento�industriale�si�colloca�marginalmente�rispetto�al�territorio�del�SIC- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ZPS�e�che�la�stessa,�occupata�per�il�trenta-cinquanta�per�cento�della�sua�esten- sione�da�habitat e�habitat di�specie,�rappresenta circa l'1,3%dell'intera superficie delsito �Valloni esteppe Pedegarganiche�. L'analisi�territoriale�di�dettaglio,�inoltre,�evidenzia�s|�alcuni�elementi�di� pregio,�ma�discretamente�diffusi�nell'intero�territorio�perimetrato�delsito.� Tra�l'altro,�l'area�interessata�di�cui�si�discute�(gia�tipizzata�quale�area�di� sviluppo�industriale�nel�Piano�di�Fabbricazione�comunale�del�1972�e,�succes- sivamente,�nel�Piano�Regolatore�Generale�approvato�definitivamente�nel� 1998),�costituisce�il�territorio�individuato�dal�Comune�di�Manfredonia�ove� realizzare�gli�interventi�previsti�dal�Patto�d'Area,�stipulato�in�piu�riprese,� con�lo�Stato�al�fine�di�superare�la�forte�crisi�economica�occupazionale�svilup- patasi�nell'area�a�seguito�della�dismissione�del�polo�chimico�dell'Enichem.� Sulla�base�di�quanto�sopra�esposto,�la�Regione�Puglia�ha�ritenuto�di� esprimere�per�l'area�industriale�posta�a�nord�della�strada�statale�n.�89,�con� determina�dirigenziale�n.�21�del�4�febbraio�2003,�parere�favorevole�all'esclu- sione�del�progetto�dalla�assoggettabilita�a�VIA�regionale,�prescrivendo� misure�di�mitigazione�sulle�componenti�acqua,�suolo,�atmosfera,�vegetazione,� fauna�e�paesaggio,�nonche�l'azione�di�controllo�e�di�verifica�sui�singoli�pro- getti�di�insediamento�industriale.� L'attrezzamento�dell'area�industriale�a�sud�della�strada�statale�n.�89� viene�invece�assoggettato�alla�procedura�di�VIA�regionale�secondo�quanto� disposto�dalla�legge�regionale�n.�11�del�2001,�orientando�il�relativo�studio� oltre�che�al�necessario�approfondimento�delle�azioni�di�compensazione�per� la�sottrazione�di�habitat e�habitat di�specie,�anche�all'esigenza�della�salvaguar- dia�del�Vallone�di�S.�Spiriticchio�e�della�limitrofa�depressione�circolare�deno- minata�Pulo�di�S.�Leonardo,�nonche�alla�riduzione�ed�eliminazione�di�ogni� possibile�rischio�di�incidenza�negativa�nella�limitrofa�area�ZPS�IT�9110007� �Palude di Frattarolo�.�La�Commissione�Europea�ha�osservato,�che,�sebbene� l'intervento�sia�da�configurarsi�necessario�per�poter�far�fronte�alla�rilevante� crisi�socio�economico�occupazionale�dell'area�di�Manfredonia,�tuttavia�si� sarebbero�dovute�adottare�adeguate�misure�atte�a�compensare�la�sottrazione� di�una�porzione�di�habitat che,�quantunque�piccola�rispetto�all'intera�superfi- cie�del�sito,�era�comunque�in�buono�stato�di�conservazione.� La�Regione�Puglia,�onde�far�fronte�alle�contestazioni�sollevate�dalla� Commissione�e,�preso�atto�dell'avvenuto�impatto�negativo�sul�sito,�ha�mani- festato�la�propria�disponibilita�a�risolvere�al�piu�presto�il�caso,�valutando� l'opportunita�di�procedere�ad�una�revoca�della�suddetta�determina�e�pren- dendo�in�considerazione�la�necessita�di�attuare�adeguate�misure�compensa- tive�che�prevedano�o�l'ampliamento�del�sito�esistente�o�l'individuazione�di� un�nuovo�sito�con�peculiarita�faunistiche�e�vegetazionali�paragonabili�alla� superficie�di�habitat compromessa.� Infatti,�in�seguito�all'incontro�tenutosi�in�data�18�ottobre�2005,�presso�il� Ministero�dell'Ambiente,�Servizio�Conservazione�della�Natura,�la�Regione� Puglia�ha�espresso�il�proprio�impegno�a�formulare�una�nuova�istruttoria�tesa� ad�inquadrare�il�problema�dell'area�industriale�in�un�piu�ampio�sistema�di� miglioramento�della�qualita�ambientale�del�sito�della�Rete�Natura�2000.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�121 Nello�stesso�tempo�avrebbe�provveduto�alla�stipula�di�una�Convenzione�con� il�Comune�di�Manfredonia�al�fine�di�attuare�le�azioni�individuate�nel�corso� della�Valutazione�di�cui�sopra.� Il�Governo�della�Repubblica�Italiana�auspica�che�gli�impegni�ed�i�fatti� sopravvenienti�nel�corso�del�giudizio�da�parte�della�Regione�Puglia�e�delle� altre�autorita�responsabili�dell'attuazione�del��patto�d'area��in�funzione�di� una�ricostruzione�delle�linee�d'intervento�ambientale�sino�ad�oggi�condotte,� inducano�la�Commissione�a�valutare�l'opportunita�di�una�rinuncia�al�ricorso� proposto,�con�consequenziali�statuizioni�in�ordine�alle�spese�di�lite.� NotA La�tutela�della�biodiversita�.� IBA,�ZPS�e�SIC�sono�sigle�che�indicano�varie�forme�di�protezione� offerte�dalla�legislazione�comunitaria�ad�aree�di�rilevante�valore�dal�punto� di�vista�della�biodiversita�.� Adottata�nel�1979�(e�recepita�in�Italia�dalla�legge�157/1992),�la�Direttiva� �Uccelli��79/409/EEC�rappresenta�uno�dei�due�pilastri�legali�della�conserva- zione�della�biodiversita�europea.�Essa�mira�alla��conservazione di tutte le spe- cie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri (...)�,�le�quali�devono�essere�mantenute�ad�un�livello�adeguato� dal�punto�di�vista�ecologico,�scientifico�e�culturale,�pur�tenendosi�conto�delle� esigenze�economiche�e�ricreative.�Le�regole�e�le�misure�di�salvaguardia�intro- dotte�hanno�salvato�molte�specie�spinte�sull'orlo�dell'estinzione�dall'eccessivo� prelievo�venatorio,�ma�l'aspetto�chiave�della�Direttiva�e�sicuramente�costi- tuito�dalla�conservazione�dei�loro�habitat.�In�particolare,�le�specie�contenute� nell'allegato�I�della�Direttiva,�considerate�di�importanza�primaria,�sono�sog- gette�ad�una�tutela�rigorosa�ed�i�siti�per�esse�piu�importanti�vanno�tutelati� designando��Zone di Protezione Speciale (ZPS)�.�Analoga�forma�di�prote- zione�e�prevista�per�le�specie�migratrici�non�elencate�nell'allegato,�con�parti- colare�riferimento�alle�zone�umide�di�importanza�internazionale�ai�sensi�della� Convenzione�di�RAMSAR.� La�Direttiva��Uccelli��non�contiene,�pero�,�una�descrizione�di�criteri� omogenei�per�l'individuazione�e�designazione�delle�ZPS.�Cos|�,�per�colmare� tale�lacuna,�la�Commissione�Europea�incarico�l'ICBP�(oggi�BirdLife Interna- tional)�di�mettere�a�punto�uno�strumento�tecnico�che�permettesse�la�corretta� applicazione�della�Direttiva.�Nacque�allora�il�primo�inventario�IBA�(Impor- tant Bird Area) destinato�ad�essere�esteso,�in�seguito,�a�tutti�i�continenti.� Una�zona�viene�individuata�come�IBA�se�ospita�percentuali�significative� di�popolazioni�di�specie�rare�o�minacciate,�oppure�eccezionali�concentrazioni� di�uccelli�di�altre�specie(1).� (1)�Il�primo�inventario�delle�IBA�italiane�e�stato�pubblicato�nel�1989�ed�e�stato�seguito�nel� 2000�da�un�secondo�inventario�piu�esteso.�Una�recente�collaborazione�tra�LIPU�e�Direzione�per� la�Conservazione�della�Natura�del�Ministero�Ambiente�ha�infine�permesso�la�completa�mappatura� dei�siti�in�scala�1:25.000,�l'aggiornamento�dei�dati�ornitologici�ed�il�perfezionamento�della�coe- renza�dell'intera�rete.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il�sistema�di�tutela�legale�della�biodiversita�e�completato�dalla�Direttiva� 92/43/EEC�adottata�nel�1992�e�recepita�in�Italia�dal�d.P.R.�n.�357�del�1997� (modificato�successivamente�dal�decreto�del�Presidente�della�Repubblica� n.�120�del�12�marzo�2003).�La�cosiddetta�Direttiva��Habitat��persegue�lo� scopo�di��contribuire�a�salvaguardare�la�biodiversita�mediante�la�conservazione� degli�habitat�naturali�e�seminaturali�(es.�agricoltura�tradizionale),�nonche�della� flora�e�della�fauna�selvatiche�nel�territorio�europeo�degli�Stati�membri�(...)�.� Essa�stabilisce�una�rete�ecologica�europea,�chiamata��Natura�2000�,�che�rap- presenta�il�piu�ambizioso�programma�per�la�tutela�della�natura�nel�nostro� continente.�Tale�rete�e�costituita�da�Zone�Speciali�di�Conservazione�designate� dagli�Stati�membri�in�conformita�delle�disposizioni�della�stessa�Direttiva� Habitat,�e�dalle�ZPS�istituite�dalla�Direttiva�79/409/CEE.� La�designazione�dei�siti�come�ZPS�e�effettuata�dagli�Stati�membri�e� comunicata�alla�Commissione�Europea;�dopodiche�,�le�ZPS�entrano�automa- ticamente�a�far�parte�della�Rete�Natura�2000.�Nel�caso�dell'Italia,�la�designa- zione�delle�ZPS�compete�alle�Regioni�ed�alle�Province�autonome.�La�Com- missione�puo�giudicare�uno�Stato�inadempiente�se�ritiene,�su�basi�tecniche,� che�le�ZPS�designate�non�garantiscano�il�mantenimento�di�uno�stato�di�con- servazione�soddisfacente�per�le�specie�in�allegato�I�e�per�le�specie�migratrici,� o�non�coprano�tutti�i�siti�necessari.�Non�c'e�,�viceversa,�un�limite�che�impedi- sca�la�designazione�di�nuovi�siti.� Il�percorso�per�la�designazione�delle�ZSC�e�,�invece,�piu�complesso.�Ogni� Stato�membro�redige�un�elenco�di�siti�che�ospitano�habitat�naturali�e�specie� animali�e�vegetali�selvatiche.�In�base�a�tali�elenchi�nazionali�e�d'accordo�con� gli�Stati�membri,�la�Commissione�adotta�un�elenco�di�Siti�di�Importanza� Comunitaria�(SIC)�per�ognuna�delle�sette�regioni�biogeografiche�dell'UE(2).� Entro�un�termine�massimo�di�sei�anni�a�decorrere�dalla�selezione�di�un�sito� come�sito�d'importanza�comunitaria,�lo�Stato�membro�designa�il�sito�in�que- stione�come�Zona�Speciale�di�Conservazione.� Nel�caso�in�cui�la�Commissione�ritenga�che�un�sito�che�ospita�un�tipo�di� habitat�naturale�o�una�specie�prioritaria�non�sia�stato�inserito�in�un�elenco� nazionale,�la�Direttiva�prevede�l'avvio�di�una�procedura�di�concertazionetra� lo�Stato�membro�interessato�e�la�Commissione.�Qualora,�poi,�la�concertazione� non�portasse�ad�un�risultato�soddisfacente,�la�Commissione�potrebbe�pro- porre�al�Consiglio�di�selezionare�il�sito�come�Sito�di�Importanza�Comunitaria.� In�seguito�all'adesione�dei�10�nuovi�Stati�membri�il�1.�maggio�2004,�gli�alle- gati�della�Direttiva��Habitat��sono�stati�modificati�per�tener�conto�anche�della� loro�diversita�biologica.�L'allargamento�ha�portato�con�se�nuove�sfide�per�la�bio- diversita�nonche�nuovi�elementi,�come�una�nuova�regione�biogeografia,�la� regionepannonica.Oggi,i�SICrappresentanocircal'11,6%delterritoriodell'UE.� La�disciplina�dei�siti�Natura�2000�e�contenuta�nell'art.�6�della�Direttiva� �Habitat��e�pone�l'obbligo�di�adottare�le�misure�per�evitare�il�degrado�degli� habitat�ed�il�disturbo�delle�specie,�lasciando�grande�liberta�nella�scelta�degli� strumenti�piu�adeguati�alle�realta�locali�(siano�essi�di�tipo�legale,�amministra- (2)�Alpina,�atlantica,�boreale,�continentale,�macaronesica�e�mediterranea.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�123 tivo�o�contrattuale).�Un�aspetto�chiave�nella�conservazione�dei�siti�e�la�Valu- tazione�di�Incidenza,�alla�quale�deve�essere�sottoposto�ogni�piano�o�progetto� che�possa�avere�un'incidenza�significativa�sul�sito.�Tuttavia,�in�presenza�di� motivi�imperativi�di�rilevante�interesse�pubblico�e�di�assenza�di�alternative� praticabili,�anche�un�progetto�giudicato�dannoso�puo�essere�realizzato,�pur- che�siano�garantite�opportune�misure�compensative.� Le�misure�compensative�non�vanno�confuse�con�le�misure�di�mitigazione� e�contenimento�del�danno.�Queste�ultime�devono�far�parte�del�progetto�origi- nale�e�sono�volte�a�minimizzare�gli�effetti�negativi�sul�sito;�le�misure�compen- sative,�invece,�intervengono�per�controbilanciare�il�danno�arrecato�(nonostante� gli�accorgimenti�presi�nella�sua�stesura)�da�un�progetto�la�cui�realizzazione�e� considerata�indispensabile.�Queste�misure�devono�cioe�garantire�che�il�danno� arrecato�al�particolare�sito�non�vada�ad�intaccare�la�coerenza�complessiva� della�Rete.�Un�esempio�pratico�di�misura�compensativa�e�la�ricreazione�di� habitat in�un�sito�vicino�o�nello�stesso�sito,�debitamente�allargato,�per�compen- sare�la�perdita�dello�stesso�habitat causata�dal�progetto�in�questione.� In�materia,�si�segnalano�le�seguenti�Sentenze�della�Corte�di�Giustizia� Europea:�Caso�Marismas�de�Santona�C-355/90�(le�ZPS�devono�essere�desi- gnate�in�base�a�criteri�ornitologici;�non�possono�essere�presi�in�considera- zione�fattori�politici,�sociali�o�economici)�^ZPS�UK�C-44/95�(nella�sceltae� perimetrazione�delle�ZPS�non�possono�essere�fatte�considerazioni�economi- che)�^Caso�Marais�de�poitevin�C-96/98�e�Designazione�ZPS�Francia� C-166/97�(la�ZPS�deve�coprire�tutte�le�parti�ornitologicamente�importanti� dell'IBA)�^Designazione�ZPS�Paesi�Bassi�C-3/96;�Caso�Basses�Corbie�res� C-374/98;�Designazione�ZPS�Finlandia�C-240/00�(le�IBA�rappresentano�il� riferimento�scientifico�per�valutare�l'adeguatezza�del�sistema�di�ZPS�desi- gnate�dallo�Stato�membro)�^Caso�Marismas�de�Santona�C-355/90�e�Caso� Basses�Corbie�res�C-374/98�(il�regime�di�protezione�rigoroso�previsto� dall'art.�4/4�della�Direttiva��Uccelli��si�applica�alle�IBA�non�ancora�desi- gnate�come�ZPS.�Lo�Stato�membro�non�puo�sfuggire�all'obbligo�di�proteg- gere�il�sito�semplicemente�non�designandolo�come�ZPS).� Dott.ssa Marika Piscitelli Causa C-392/0S (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Residenza delle Forze armate in missione all'estero ^Ordinanza�della�Symvoulio tis Epikrateias (Grecia)�notificata�il�12�dicembre�2005�(cs.�63709/05,�avv.�dello�Stato� G.�Albenzio).� IL quesitO Se�i�dipendenti�pubblici�e�ufficiali,�sottoufficiali�e�soldati�delle�forze�del- l'ordine�e�della�polizia�portuale�siano�soggetti,�come�gli�altri�lavoratori,�alle� disposizioni�dell'art.�6�della�direttiva�del�Consiglio�837183/CEE,�potendo� acquisire�la��residenza normale��in�un�altro�paese�dove�dimorano�per�almeno� 185�giorni�l'anno�in�esecuzione�di�una�missione�di�servizio�per�un�periodo� determinato,�o�se�conservino,�anche�nel�corso�della�loro�missione�in�tale�altro� paese,�la�propria�residenza�normale�in�Grecia,�indipendentemente�dal�fatto� che�abbiano�trasferito�nell'altro�paese�i�loro�legami�personali�e�professionali.� Ilcontenzioso nazionale Ilcontenzioso nazionale Giurisdizione ordinaria per i concorsi �interni� nella P.A. (Corte Suprema di Cassazione, Sezioni Unite, sentenza 7 luglio 2005 n. 14259) Con�la�sentenza�n.�14259/05�la�Corte�di�Cassazione,�investita�nuova- mente�della�questione�riguardante�la�giurisdizione�su�controversie�in�materia� di�concorsi�interni�per�l'accesso�del�personale�dipendente�di�una�pubblica� amministrazione�ad�un�incarico�superiore,�ha�ribadito,�richiamando�alcune� sue�recenti�pronunce,�che�sussiste�la�giurisdizione�del�giudice�ordinario�qua- lora�si�versi�in�ipotesi�di�prove�selettive�attivate�per�attribuire�al�dipendente� una�posizione�lavorativa�superiore�all'interno,�pero�,�della�stessa�area;�mentre� sussiste�la�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�allorquando�tali�prove� siano�volte�all'ingresso�del�candidato�in�una�diversa�area,�vertendosi,�in�que- st'ultimo�caso,�in�una�vera�e�propria�assunzione�(intesa�in�senso�lato),�ricon- ducibile�alla�disposizione�di�cui�al�4.�comma�dell'art.�63�D.lgs.�n.�165/2001.� Ilfatto. La�Corte�di�Appello�di�Milano,�investita�del�gravame�sollevato� dall'Agenzia�delle�Dogane�avverso�una�pronuncia�del�Tribunale�della�mede- sima�citta�con�la�quale�si�dichiarava�illegittimo�il�bando�di�concorso�relativo� alla�selezione�per�il�passaggio�dalle�categorie�C1�e�C2�a�C3�(da�realizzarsi� mediante�processi�di�qualificazione�ed�esame�finale�ai�sensi�dell'art.�15,� comma�1,�lett.�b del�contratto�collettivo�comparto�Ministeri�per�il�quadrien- nio�1998-2001),�riconosceva,�in�accoglimento�dell'eccezione�sollevata�dal- l'Amministrazione,�il�difetto�di�giurisdizione�del�giudice�ordinario�a�favore� dell'Autorita�Giudiziaria�Amministrativa.� Nel�pervenire�a�tale�conclusione,�il�giudice�di�secondo�grado�osservava� come,�nel�caso�di�specie,�il�passaggio�dalle�categorie�professionali�di�cui�all'a- rea�C1�e�C2�a�quella�indicata�come�C3�implicava�l'attribuzione�di�funzioni� superiori,�cui�si�accompagnava�il�potere�di�firma�a�rilevanza�esterna,�con�la� conseguenza�diretta�di�trovarsi�di�fronte�ad�una�novazione�nel�rapporto�lavo- rativo,�equiparabile�ad�una�vera�e�propria�procedura�concorsuale�di�assun- zione,�devoluta�alla�giurisdizione�del�giudice�amministrativo,�giusta�il� 4.�comma�dell'art.�63�Dlgs.�n.�165/2001.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Avverso�tale�pronuncia�gli�interessati�proponevano�ricorso�per�Cassa- zione�per�conflitto�reale�negativo�di�giurisdizione�(art.�362,�comma�2�n.�1� c.p.c.)�giacche�il�Tribunale�Amministrativo�per�la�Lombardia�da�essi�adito� aveva�anch'esso�ritenuto�insussistente�la�propria�giurisdizione.� Considerazioni�di�diritto.�La�recente�pronuncia�della�Suprema�Corte� interviene�nuovamente�sulla�questione,�ampiamente�dibattuta�in�giurispru- denza,�sui�margini�di�operativita�,�e�sui�rispettivi�ambiti�di�applicazione,�della� normativa�contenuta�ai�commi�1�e�4�dell'art.�63�D.lgs.�n.�165/01�(nei�quali�si� trasfonde�la�previgente�normativa�contenuta�nell'art.�68�D.lgs.�n.�29/1993�e� ss.mm.).� Il�primo�comma�prevede�che�sono�devolute�al�giudice�ordinario,�in�fun- zione�di�giudice�del�lavoro,�tutte�le�controversie�relative�ai�rapporti�di�lavoro�alle� dipendenze�delle�pubbliche�amministrazioni�di�cui�all'articolo�1,�comma�2�[..];� mentre�il�quarto�comma�dispone�che�restano�devolute�alla�giurisdizione�del� giudice�amministrativo�le�controversie�in�materia�di�procedure�concorsuali�per� l'assunzione�dei�dipendenti�dellepubbliche�amministrazioni�[..].� Spesso�la�giurisprudenza,�tanto�quella�di�merito�quanto�quella�di�legitti- mita��,si�e��interrogata�sulla�portata�da�attribuire�alla�riserva�di�giurisdizione� a�favore�del�giudice�amministrativo�di�cui�al�citato�quarto�comma�e,�di�con- seguenza,�sul�valore�da�attribuire�al�termine�in�esso�contenuto�di��assun- zione�.�Se�quest'ultimo,�insomma,�andasse�interpretato�restrittivamente,� limitandolo�alle�sole�procedure�di�ingresso�nella�pubblica�amministrazione� ovvero,�aderendo�ad�un'interpretazione�maggiormente�estensiva,�se�nella� suddetta�fattispecie�potessero�rientrarvi�anche�(alcune)�procedure�concorsuali� interne.� Per�lungo�tempo�la�Cassazione,�aderendo�alla�interpretazione�restrittiva� del�termine�assunzione,�riconosceva�pacificamente�la�giurisdizione�del�giudice� amministrativo�solo�con�riferimento�alle�procedure�concorsuali�di�ingresso� alle�dipendenze�della�Pubblica�Amministrazione�e�non�anche�a�quelle�finaliz- zate�alla�progressione�interna,�senza�alcuna�ulteriore�specificazione�(ex�pluri- bus:�Cass.�sez.�un.�n.�7859/01;�S.U.�n.�2514/02;�S.U.�n.�9334/02;�S.U.� 1886/03).� Nella�giurisprudenza�di�merito,�tuttavia,�si�registrava�qualche�lettura�dif- forme�rispetto�a�quanto�appena�prospettato.�Sebbene,�infatti,�la�giurispru- denza�maggioritaria�dimostrava�di�aderire�all'interpretazione�fornita�dalla� Suprema�Corte�circa�la�portata�da�attribuire�all'inciso��assunzione�,�in� alcune�sentenze�si�dubitava�che�tale�considerazione,�quantomeno�con�riferi- mento�ad�alcune�tipologie�di�procedure�concorsuali�interne��volte�ad�esem- pio�al�passaggio�ad�aree�ontologicamente�diverse�per�competenze�e�funzioni� �,�fosse�la�piu��aderente�alla�ratio�del�disposto�legislativo�(con�ordinanza� del�2�maggio�2003,�ad�esempio,�il�Tribunale�di�Modica�sollevava�questione� di�costituzionalita���dichiarata�manifestamente�infondata�dalla�Corte�Cost.� con�ordinanza�n.�279/04��con�riferimento�al�4.�comma�dell'art.�63�cit.per� violazione�dell'art.�3�Cost.,�motivando�come��anche�la�sequenza�di�atti�in�cui� si�sostanzia�il�concorso�interno�costituisce�una�vera�e�propria�procedura�concor- suale,�del�resto�universalmente�definita��concorso�,�senza�considerare�che�e� incongruo�sostenere,�da�un�lato,�la�necessita�di�osservare�in�ogni�caso�modalita� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� che non collidano con il disposto dell'art. 97 e, dall'altro, che la relativa proce- dura, avendo una diversa natura giuridica, sfugge alla giurisdizione del giudice speciale�).� Con�la�sentenza�n.�15403/03�la�Corte�di�Cassazione,�ridimensionando�il� proprio�precedente�orientamento,�ha�delineato,�per�cos|�dire,�un�tracciato� ermeneutico�di�sintesi�tra�le�due�opzioni�interpretative.� Secondo�tale�dictum,�infatti,�con�il�termine��assunzione� il�Legislatore�ha� inteso�far�riferimento�non�solo�alle�procedure�concorsuali�strumentali�alla� costituzione�per�la�prima�volta�del�rapporto�di�lavoro�ma�anche�alle�prove�selet- tive�dirette�a�permettere�l'accesso�del�personale�gia�assunto�ad�una�fascia�o�area� superiore.�Dette�procedure,�continua�la�Corte,�integrano�unvero�e�proprio�con- corso,�qualunque�siano�le�prove�che�i�candidati�sono�chiamati�a�sostenere.� In�queste�ipotesi,�quindi,�venendosi�a�configurare�una�vicenda�del�tutto� assimilabile�ad�una�assunzione�strictu sensu �essendosi�precisato�che�tale� passaggio�ad�una�nuova�area�costituisce�l'accesso�ad�un��nuovo��posto�di� lavoro��risulta�applicabile�la�riserva�di�giurisdizione�del�giudice�ammini- strativo�ai�sensi�dell'art.�63,�comma�4�D.lgs.�n.�165/01�e�non�gia�quella�gene- rale�del�giudice�ordinario�di�cui�al�1.�comma�del�medesimo�articolo.� La�sentenza�n.�14259/05�ribadisce�compiutamente�le�conclusioni�suespo- ste��peraltro�fatte�anche�proprie�da�Cons.�St.,�sez.�VI�n.�6510/04��preci- sando,�ulteriormente,�come�con�riferimento�al�caso�specifico�debba�farsi�esclu- sivo�riferimento�al�criterio�di�ripartizione�delle�aree�facenti�parte�l'organico� dell'Amministrazione�di�appartenenza�contenuto�a�livello�di�contrattazione� collettiva�nazionale�e�non�anche�a�quello�della�contrattazione�integrativa.� In�applicazione�di�detti�principi,�con�riferimento�al�caso�prospettatole,la� Suprema�Corte�ha�stabilito�che,�trattandosi�di�passaggio�interno�alla�mede- sima�area�C,�si�e�in�presenza�di�una�mobilita�verticale�funzionalizzata�unica- mente�a�consentire�il�transito�di�dipendenti�dotati�di�specifica�professionalita� e�capacita�ad�una�qualifica�superiore�nell'ambito�di�una�gestione�del�singolo� rapporto�lavorativo�assoggettabile�al�generale�regime�privatistico,�con�conse- guente�riconosciuta�giurisdizione�dell'Autorita�Giudiziaria�ordinaria.� Dott. Valerio Balsamo Corte Suprema di Cassazione, Sezioni Unite, sentenza 7 luglio 2005 n. 14259 ^Pres. G.�Nica- stro�^Rel.G.�Vidiri^P.M.�A.�Martone�^S.M.M.R.E.�ed�altri�(Avv.ti�R.�Invernizzi,� A.�Lopez)�c/Agenzia�delle�Dogane�(Avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).� �(Omissis)Svolgimento delProcesso -Con�ricorso�alla�Corte�d'appello�di�Milano�l'Agen- zia�delle�Dogane�impugnava�la�sentenza�del�Tribunale�della�stessa�citta�che,�accogliendo�il� ricorso�di�M.M.R.E.S.�e�degli�altri�litisconsorti�in�epigrafe,�aveva�dichiarato�la�illegittimita� del�bando�di�concorso�relativo�alla�selezione�per�il�passaggio�dalle�categorie�C1�eC2aC3,� da�realizzarsi�mediante�processi�di�qualificazione�ed�aggiornamento�professionale�con�esame� finale,�in�applicazione�di�quanto�previsto�dall'art.�15,�comma�1,�lettera�b) del�contratto�col- lettivo�del�comparto�Ministeri�per�il�quadriennio�1998-2001.� Dopo�la�costituzione�dell'Agenzia,�che�riproponeva�l'eccezione�di�difetto�di�giurisdizione� del�giudice�ordinario�ed�eccepiva�altres|�l'infondatezza�nel�merito�delle�domande�dei�dipen- denti,�che�si�basavano�sul�mancato�rispetto�della�citata�disposizione�del�contratto�collettivo,� la�Corte�territoriale�con�sentenza�del�10�maggio�2004,�in�riforma�dell'impugnata�sentenza,� dichiarava�il�difetto�di�giurisdizione�del�giudice�ordinario�per�appartenere�la�giurisdizione� al�giudice�amministrativo�e�compensava�le�spese�dei�due�gradi.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Nel�pervenire�a�tale�conclusione�il�giudice�d'appello�osservava�che,�nel�caso�di�specie,�il� corso-concorso,�indetto�per�il�passaggio�dalla�categoria�C1�alla�C2,�o�addirittura�diretta- mente�alla�C3�(la�quale�pur�costituendo�una�fascia�diversa�all'interno�di�una�stessa�area�era� notoriamente�caratterizzata�^ai�sensi�del�contratto�collettivo�nazionale�del�16�febbraio� 2000�relativo�al�nuovo�ordinamento�del�personale�^dalla�attribuzione�di�funzioni�superiori� secondo�l'ordinamento�professionale�e�l'assetto�organizzativo�dell'ente,�cui�si�accompagnava� il�c.d.�potere�di�firma�a�rilevanza�esterna�nell'esercizio�di�funzioni�istituzionali,�e�non�un� semplice�miglioramento�economico),�comportava�una�vera�e�propria��novazione��del�rap- porto�anziche�una�semplice�modifica,�che�la�equiparava,�anche�sotto�il�profilo�della�giurisdi- zione,�alla�instaurazione�di�un�nuovo�rapporto�di�impiego.�Aggiungeva�ancora�la�Corte�d'ap- pello�che��il�meccanismo�concorsuale,�che�prevedeva�anche�la�contestata�fase�preselettiva,� era�disciplinato�in�modo�del�tutto�analogo�alle�prove�che�danno�ingresso�al�pubblico� impiego�,�e�che��lo�stesso�petitum proposto�dagli�appellati�nel�presente�giudizio�coincide� con�quello�che�rientra�nei�poteri�del�giudice�amministrativo�.� Avverso�tale�sentenza�i�ricorrenti�in�epigrafe�propongono�ex art.�362,�comma�2,�n.�1� c.p.c.�conflitto�(reale)�negativo�di�giurisdizione,�perche�il�Tribunale�Regionale�Amministrativo� per�la�Lombardia,�da�essi�adito,�non�aveva�ritenuto�sussistere�la�propria�giurisdizione�per� riguardare�la�controversia��specifici�aspetti�del�rapporto�di�lavoro�alle�dipendenze�delle�pub- bliche�amministrazioni�.�Chiedono,�pertanto,�anche�nelle�note�depositate,�che�queste�Sezioni� Unite�dichiarino�quale�sia�il�giudice�cui�spetta�la�giurisdizione�nella�controversia�in�esame.� Resiste�con�controricorso�l'Agenzia�delle�Dogane.� Motivi della Decisione -Il�conflitto�negativo�di�giurisdizione�sollevato�alla�stregua�del� disposto�dell'art.�362,�comma�2,�n.�1�c.p.c.�va�risolto�con�la�dichiarazione�della�giurisdizione� del�giudice�ordinario.� Questa�Corte�ha�statuito�con�la�sentenza�15�ottobre�2003�n.�15403�che�va�devoluta�alla� giurisdizione�del�giudice�amministrativo�la�controversia�concernente�la�procedura�selettiva� per�l'accesso�dei�dipendenti�di�una�pubblica�amministrazione�ad�una�fascia�ed�ad�un'area� superiore�a�quella�di�inquadramento.�Passaggio�centrale�di�tale�decisionee�statoritenutoil� seguente:��Dovendo�essere�considerato�come�un�imprescindibile�presupposto�(della�conclu- sione�che�deve�essere�adottata)�il�principio�secondo�cui,�nel�rapporto�di�lavoro�alle�dipen- denze�delle�pubbliche�amministrazioni,�l'accesso�del�personale�dipendente�ad�una�area�o� fascia�funzionale�superiore�deve�avvenire�per�mezzo�di�una�pubblica�selezione,�comunque� denominata�ma�costituente,�in�definitiva,�un�pubblico�concorso�al�quale,�di�norma,�deve� essere�consentita�anche�la�partecipazione�dei�candidati�esterni,�si�deve�affermare�che�il� quarto�comma�dell'art.�63�d.lgs.�n.�165�del�2001,�quando�riserva�alla�giurisdizione�del�giudice� amministrativo��le�controversie�in�materia�di�procedure�concorsuali�per�l'assunzione�dei� dipendenti�delle�pubbliche�amministrazioni�,�fa�riferimento�non�solo�alle�procedure�concor- suali�strumentali�alla�costituzione,�per�la�prima�volta,�del�rapporto�di�lavoro,�ma�anche�alle� prove�selettive�dirette�a�permettere�l'accesso�del�personale�gia�assunto�ad�una�fascia�o�area� superiore;�il�termine��assunzione�,�d'altra�parte,�deve�essere�correlato�alla�qualifica�che�il� candidato�tende�a�conseguire�e�non�all'ingresso�iniziale�nella�pianta�organica�del�personale,� dal�momento�che,�oltre�tutto,�l'accesso�nell'area�superiore�del�personale�interno�o�esterno� implica,�esso�stesso,�un�ampliamento�della�pianta�organica�.�Sulla�base�diquestadecisione� ^costituente�un�novum rispetto�al�precedente�indirizzo�giurisprudenziale�(cfr.�al�riguardo� ex plurimis:�Cass.,�Sez.�Un.,�ord.�12�marzo�2003�n.�267;�Cass.,�Sez.�Un.,�21�febbraio�2002� n.�2514;�Cass.,�Sez.�Un.,�11�giugno�2001�n.�7859,�secondo�cui�i�concorsi�interni�per�costituire� meri�atti�di�gestione�del�lavoro�privatizzato,�espressione�del�potere�e�dell'autonomia�organiz- zativa�del�datore�di�lavoro,�vanno�devoluti�alla�giurisdizione�del�giudice�ordinario�giusta�la� generale�regola�dettata�dall'art.�63,�comma�1,�del�d.lgs.�n.�165�del�2001)�^queste�Sezioni� Unite�hanno�disegnato�un�quadro�complessivo�riguardante�la�individuazione�della�giurisdi- zione�in�tema�di�prove�selettive�relativo�al�pubblico�impiego.� Ed�invero�i�giudici�di�legittimita�,�sulla�base�del�dictum di�cui�all'ordinanza�della�Corte� Costituzionale�del�4�giugno�2001�n.�2�^volta�ad�escludere�la�sussistenza�di�un�tertium genus di�procedure�concorsuali,�oltre�a�quelle�esterne�ed�interne�^hanno�evidenziato�in�primo�luogo� come�non�fosse�ragionevole�immaginare,�a�fronte�dell'unicita�della�procedura�selettiva,�giuri- sdizioni�diverse�a�seconda�della�qualita�dei�partecipanti�alla�selezione�(interni:�autorita�giudi- ziaria�ordinaria;�esterni:�autorita�giudiziaria�amministrativa),�sicche�il�momento�di�collega- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� mento�della�fattispecie�del�concorso�misto�alla�giurisdizione�amministrativa�era�costituito�dal� possibile�ingresso�nei�ruoli�della�pubblica�amministrazione�di�personale�che�non�fosse�gia� dipendente�(cfr.�al�riguardo�Cass.,�Sez.�Un.,�ord.�26�febbraio�2004�n.�3948);�ed�hanno�altres|� precisato�come�una�interpretazione�del�dato�normativo,�in�linea�con�i�principi�elaborati�in� materia�dal�giudice�delle�leggi,�imponesse�una�scelta�del�giudice�amministrativo�come�compe- tente�anche�con�riferimento�alle�procedure�che�consentono�il�passaggio�ad�aree�e�fasce�supe- riori,�all'interno�delle�quali�sono�contemplati�diversi�profili�professionali,�perche�dette�proce- dure�integrano�un�vero�e�proprio�concorso,�qualunque�siano�le�prove�che�i�candidati�sono� chiamati�a�sostenere,�ed�in�considerazione�che�l'art.�35,�1.�comma,�d.lgs.�2001�n.�165�prescrive� che�l'ingresso�nella�pubblica�amministrazione�deve�avvenire�tramite,�appunto,��procedure� selettive�,�che�sono�dirette�ad�accertare�la�professionalita�richiesta�e�che�garantiscono�in� misura�adeguata�l'accesso�dall'esterno�(cfr.�al�riguardo:�Cass.,�Sez.�Un.,�15�ottobre�2003� n.�15403�cit.).� Corollario�di�quanto�sinora�detto�e�che�va�riconosciuta�la�giurisdizione�del�giudice� amministrativo�in�presenza�di�prove�selettive�volte�a�determinare�l'ingresso�del�candidato- dipendente�^interno�pertanto�all'amministrazione�pubblica�^in�una�diversa�area,�venendosi� in�questo�caso�a�configurare�una�vicenda�assimilabile�ad�una�vera�e�propria��assunzione�,� essendosi�al�riguardo�precisato�che�il�passaggio�a�detta�nuova�area�costituisce�l'accesso�ad� un�nuovo�posto�di�lavoro�sicche�la�selezione,�alla�stregua�di�qualsiasi�altro�strumento�di� reclutamento,�deve�rimanere�soggetta�alla�regola�del�pubblico�concorso.�Di�contro,�deve�la� giurisdizione�essere�devoluta�al�giudice�ordinario�allorquando�si�versi�a�fronte�di�prove�selet- tive�attivate�per�attribuire�al�dipendente�una�posizione�lavorativa�superiore�all'interno�pero� della�stessa�area�nella�quale�viene�annoverata�la�posizione�legittimante�la�partecipazione�alle� suddette�prove�selettive.� In�detta�ottica�ricostruttiva�fatta�propria�da�queste�Sezioni�Unite�nelle�decisioni�innanzi� richiamate�assume�rilevanza�determinante,�ai�fini�dell'indicato�criterio�di�ripartizione�della� giurisdizione,�il�contenuto�della�contrattazione�collettiva�nazionale�^applicabile�ai�diversi� comparti�ministeriali�riguardanti�settori�omogenei�ed�affini�^che�definisce�con�apposita�pro- cedura�i�comparti�e�le�aree�contrattuali�(cfr.�art.�40,�comma�2,�e�41,�comma�6,d.lgs.n.�165� del�201),�e�non�certo�quello�della�contrattazione�integrativa.� Il�che�porta�ad�affermare�che�vertendosi�^come�e�pacifico�tra�le�parti�^nel�caso�di�spe- cie�in�prove�selettive�riservate�ai�soli�interni�ed�importanti�un�passaggio�all'interno�della� stessa�area�C�^articolata�nella�contrattazione�nazionale�in�C1,�C2�e�C3�^e�non�ravvisan- dosi,�pertanto,�alcun�passaggio�di�area,�si�e�in�presenza�di�una�mobilita�verticale�funzionaliz- zata�unicamente�a�consentire�il�transito�di�dipendenti�dotati�di�specifica�professionalita�e� capacita�ad�una�qualifica�superiore�ed�ad�un�piu�adeguato�trattamento�economico�nell'am- bito�di�una�gestione�del�singolo�rapporto�lavorativo�assoggettabile�al�generale�regime�priva- tistico,�in�assenza�di�contrarie�ragioni�che�ne�giustificano�la�disapplicazione.� Per�concludere�va,�nella�risoluzione�del�conflitto,�dichiarata�la�giurisdizione�del�giudice� ordinario.� Ricorrono�giusti�motivi�per�compensare�interamente�tra�le�parti�le�spese�del�presente� giudizio�di�cassazione.� P.Q.M. La�Corte�dichiara�la�giurisdizione�del�giudice�ordinario�(omissis)�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Rapporto sul controllo giurisdizionale delle sanzioni irrogate dal Ministero dell'Economia e delle Finanze in tema di banca e borsa (Corte d'Appello di Roma, sezione prima civile, sentenza 26 settembre 2005) Il�Ministero�dell'Economia�e�delle�Finanze�annovera�tra�le�sue�molte- plici�funzioni�quella�di�organo�deliberativo�nell'ambito�del�procedimento�san- zionatorio�intrapreso�a�seguito�della�procedura�ispettiva�presso�le�banche,� svolta�dagli�Organi�di�Vigilanza,�Banca�d'Italia�e�Consob,�in�conformita�alle� disposizioni�legislative�dettate�dall'art.�145�del�D.Lgs.�1�settembre�1993,� n.385�(Testo Unico in materia bancaria e creditizia),�nonche�dagli�artt.�190�e� 195�del�D.Lgs.�24�febbraio�1998,�n.�58�(Testo Unico delle disposizioni in mate- ria di intermediazionefinanziaria).� Gli�Organi�ispettivi,�effettuati�gli�accertamenti�del�caso�e�riscontrate�le� irregolarita�espressamente�contemplate�nei�testi�normativi�sopra�richiamati,� sono�tenuti�a�darne�comunicazione�agli�interessati,�affinche�costoro�siano� puntualmente�informati�del�procedimento�iniziato�a�loro�carico�e�possano,� nel�termine�di�trenta�giorni,�trasmettere�le�proprie�osservazioni�in�difesa�delle� rispettive�posizioni.� L'Organo�di�Vigilanza,�nell'ipotesi�in�cui�non�reputi�sufficientemente� esaustive�le�controdeduzioni�addotte�dagli�autori�delle�irregolarita�,avanza� la�proposta�sanzionatoria�dinanzi�al�Ministero�dell'Economia�e�delle� Finanze,�affinche�,�con�decreto�motivato,�l'organo�deliberante�emetta�il�prov- vedimento.� Avverso�il�decreto�del�Ministero�e�ammessa�opposizione�alla�Corte� d'Appello�del�luogo�ove�abbia�sede�l'ente�cui�appartenga�l'autore�della�viola- zione�od,�ove�cio�non�sia�possibile,�del�luogo�in�cui�l'irregolarita�sia�stata� commessa.� La�Corte�d'Appello�decidera�,�quindi,�con�decreto�motivato,�il�quale�sara� soggetto�esclusivamente�al�ricorso�straordinario�per�Cassazione,�soltanto�nel� caso�in�cui�si�riscontrasse�la�totale�carenza�o�la�mera�apparenza�della�motiva- zione�addotta.� Effettuato�questo�breve�excursus relativo�al�concretarsi�della�procedura� sanzionatoria�in�caso�di�violazione�delle�disposizioni�in�materia�bancaria�e� creditizia�od�in�ambito�di�intermediazione�finanziaria,�e�opportuno�aver� riguardo�al�concreto�articolarsi�dei�giudizi�di�opposizione�introdotti�avverso� il�provvedimento�ministeriale�irrogativo�della�sanzione,�giudizi�ai�quali�parte- cipa�l'Avvocatura�dello�Stato,�a�difesa�dell'amministrazione�dell'economia�e� delle�finanze�e,�talvolta,�della�Consob.� 1.�Nella�maggioranza�dei�casi�i�ricorsi�vengono�avanzati�dalle�persone� fisiche�direttamente�coinvolte�nelle�irregolarita�riscontrate,�mancando�l'inter- vento�da�parte�dell'istituto�presso�il�quale�l'Organo�di�Vigilanza�ha�riscon- trato�la�violazione.� Aprioristicamente�tale�impostazione�dell'atto�di�opposizione�e�,�da�sola,� motivo�di�inammissibilita�dello�stesso,�con�conseguente�improcedibilita�dell'e- same�nel�merito.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Infatti,�sulla�base�della�costante�e�consolidata�interpretazione�giurispru- denziale�dell'art.�6�della�legge�24�novembre�1981,�n.�689,�concernente�la�soli- darieta�delle�obbligazioni�aventi�ad�oggetto�sanzioni�amministrative�pecunia- rie,�per�la�violazione�commessa�dal�rappresentante�o�dal�dipendente�della� persona�giuridica,�e�quest'ultima�ad�essere�obbligata�in�solido�con�l'autore� dell'irregolarita�al�pagamento�della�sanzione�inflitta,�con�diritto�di�regresso� nei�suoi�confronti.�Simile�disciplina�si�riscontra,�altres|�,�nel�Testo�Unico�sul- l'intermediazione�finanziaria�(art.�195).� Dalle�molteplici�pronunce�della�Corte�di�Cassazione�(Cass.,�sent.� n.�18389�del�2�dicembre�2003;�Cass.,�sent.�n.�12240�del�20�agosto�2003;�Cass.,� sent.�n.�1144�del�4�febbraio�1998;�Cass.,�sent.�n.�12515�del�2�dicembre�1997;� Cass.,�sent.�n.�5833�del�30�giugno�1997),�nonche�dall'indirizzo�recentemente� seguito�anche�dalla�Corte�d'Appello�di�Roma,�si�evince�che�la�legittimazione� ad�agire�in�giudizio�con�atto�di�opposizione�spetta�esclusivamente�al�destina- tario�dell'ingiunzione�di�pagamento,�a�motivo�del�fatto�che�soltanto�l'istituto� bancario�ha�interesse�giuridico�alla�rimozione�del�provvedimento,�laddove� l'interesse�della�persona�fisica�ad�ottenere�tale�risultato�si�configura�di�mero� fatto,�nella�prospettiva�di�una�conseguente�azione�di�regresso�nei�propri�con- fronti.� La�tutela�dell'interesse�dei�singoli�soggetti�ritenuti�responsabili�e�,�per- tanto,�differita�al�momento�in�cui�la�banca�eserciti�l'azione�di�regresso�nei� confronti�degli�autori�delle�violazioni:�soltanto�in�tale�sede�e�ammesso�l'inter- vento�diretto�delle�persone�fisiche�coinvolte�(allegata�sentenza�Corte�di� Appello�di�Roma�del�4�luglio�2005,�relativa�al�procedimento�n.�51683/2005� R.G.,�cont.�16687/2005).� 2.�Accertata,�in�tal�modo,�l'inammissibilita�dell'atto�di�opposizione�pre- sentato�dalle�singole�persone�fisiche,�autrici�delle�violazioni�contestate,�si� affronteranno,�nel�prosieguo�della�trattazione,�le�problematiche�concernenti� i�piu�frequenti�motivi�di�doglianza�avanzati�dagli�opponenti.� In�merito�alla�durata�del�procedimento�sanzionatorio,�e�necessario�che�si� tenga�presente�il�fatto�che�le�indagini�demandate�alla�competenza�degli�Organi� di�Vigilanza,�ai�fini�dell'accertamento�di�eventuali�violazioni�della�normativa� vigente�in�materia�bancaria�e�creditizia,�sono�sottratte�al�ristretto�termine�acce- leratorio�di�trenta�giorni,�di�cui�all'art.�2,�comma�3,�della�legge�n.�241�del�1990.� I�tempi�di�svolgimento�della�procedura�sanzionatoria�sono�espressa- mente�disciplinati�dall'art.�145�del�D.Lgs.�385/1993,�con�conseguente�inappli- cabilita�del�ristretto�termine�sostitutivo�previsto�dal�citato�art.�2,�comma�3,� della�legge�241/1990�(Cass.�civ.,�sez.�I,�sent.�n.�9357�dell'11�giugno�2003).� Inoltre,�la�prevalente�giurisprudenza�individua�nella��ragionevolezza�e� nella��ordinaria diligenza��i�parametri�di�legittimita�dei�tempi�impiegati�dalle� Autorita�amministrative�per�compiere�le�attivita�di�rispettiva�competenza� (Corte�di�Appello�di�Roma,�sez.�I,�decreto�15�ottobre�2004).� E�opportuno�precisare,�inoltre,�che,�a�fronte�dei�presunti�ed�ingiustificati� ritardi�dell'amministrazione�procedente,�il�legislatore�accorda�specifici�stru- menti�di�tutela�ai�privati�che�vantino�un�legittimo�interesse�ad�una�rapida� definizione�dei�procedimenti�amministrativi�che�li�vedano�coinvolti�(art.�4� bis,�legge�241/1990).�Tale�normativa�persegue�il�duplice�scopo�di�garantire,� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� in�itinere,�i�privati�contro�eventuali�ed�ingiustificate�inerzie�della�pubblica� amministrazione�e,�al�contempo,�di�sottrarre�quest'ultima�a�doglianze�tardive� circa�i�tempi�di�svolgimento�e�conclusione�dei�procedimenti�da�essa�curati.� Ogni�contestazione�vertente�sulla�durata�del�procedimento�sanzionato- rio,�trova�una�sufficiente�ragione�di�rigetto�nel�disposto�dell'art.�21�-octies,� comma�2,�della�legge�n.�241�del�1990,�cos|��come�recentemente�riformata�dalla� legge�n.�15�del�2005.�Infatti,�tale�norma�esclude�l'annullabilita��dei�provvedi- menti�di�natura�vincolata,�quale�il�provvedimento�impugnato,�laddove�la�vio- lazione�di�norme�sul�procedimento�o�sulla�forma�non�incida�sul�contenuto� dell'atto,��che�non�avrebbe�potuto�essere�diverso�da�quello�in�concreto�adot- tato�.�Ne�consegue�che�la�violazione�dei�tempi�di�svolgimento�e�conclusione� del�procedimento�sanzionatorio�contestato,�non�costituisce,�di�per�se�,�causa� sufficiente�di�nullita��e/o�di�annullabilita��del�provvedimento�conclusivo.� 3.�Pur�sempre�in�tema�di�pretese�lungaggini,�questa�volta�relative�agli� accertamenti�ispettivi,�eseguiti�dalla�Banca�d'Italia�o�dalla�Consob,�va�rilevato� che��la�norma�di�cui�all'art.�14,�secondo�comma,�della�legge�24�novembre�1981,� n.�689,secondocuigliestremidellaviolazioneamministrativa,quandonone�pos- sibile�la�contestazione�immediata,�devono�essere�notificati�al�contravventore�nel� terminedi90giorni....,�noncomportal'automaticapredeterminazionedellimite� temporaledelprocedimento�diverificaperl'accertamento�dell'infrazione,�attesa� l'impossibilita�di�una�aprioristica�delimitazione�temporale�in�ordine�al�compi- mento�diunatto�ilcuiconcreto�espletamento�e�legatoallapeculiarita�dellevarie� situazioni�....��(Cass.�civ.,�sez.�I,�sent.�n.�9318�del�6�agosto�1992).� E�indubbio�che,�nell'ipotesi�di�accertamenti�svolti�dall'Autorita��di�Vigi- lanza�in�materia�bancaria�e�finanziaria,�ci�si�trovi�in�presenza�di�problemati- che�che�possono�necessitare�di�piu��o�meno�lunghi�e�complessi�approfondi- menti,�variabili�in�dipendenza�del�caso�di�specie,�ed�e��proprio�alla�comples- sita��ed�all'accentuato�tecnicismo�e�specificita��che�bisogna�aver�riguardo� nell'approntare�una�obiettiva�ed�idonea�valutazione�dei�tempi�di�ispezione.� Nonva,�peraltro,�trascurata�la�conseguente�esigenza�di�acquisizione�edela- borazione�tecnica�degli�elementi�di�fatto�raccolti�(conformemente�a�Cass.civ.,� sez.�I,�sent.�n.�2042�del�26�febbraio�1988).�L'apparato�degli�organi�di�vigilanza� e��,�infatti,�costituito�da�numerosi�settori,�ciascuno�specializzato�nell'elabora- zione�delle�informazioni�e�dei�dati�in�diverse�fasi�dell'accertamento,�ragion�per� cui�la�complessita��del�resoconto�conclusivo�richiede�il�dispendio�di�un�conside- revole�lasso�di�tempo.�Come�confermato�dalle�pronunce�sopra�citate,�la�Giuri- sprudenza�di�legittimita��ha�tenuto�conto�della�peculiarita��della�procedura�ispet- tiva�in�materia�bancaria�e�di�intermediazione�finanziaria�ed�ha�ribadito�l'elasti- cita��dei�termini�concessi�per�il�completamento�degli�accertamenti.� 4.�Altro�aspetto�di�rilievo�riguarda�la�struttura�della�motivazione� addotta�nel�provvedimento�ministeriale.� Per�cio��che�concerne�tale�elemento�costitutivo�del�decreto�ministeriale,� va�sottolineata�la�piena�legittimita��della�motivazione�per�relationem,�unani- memente�riconosciuta�dalla�Giurisprudenza�ed�in�presenza�della�quale�non� e��possibile�addurre�l'eccezione�di�difetto�di�motivazione:��il�decreto�del�Mini- stero�dell'Economia�e�delle�Finanze,�con�il�quale�e�irrogata�a�carico�dei�compo- nenti�del�consiglio�di�amministrazione�di�una�banca�popolare�una�sanzione� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� amministrativa.per.le.violazioni.previste.dal.testo.unico.in.materia.bancaria.e. creditizia,.puo�essere.motivato.per�relationem,�mediante.il.rinvio.alla.proposta. di.applicazione.della.sanzione.formulata.dalla.Banca.d'Italia��(Cass.�civ.,�sez.� I,�20�febbraio�2004�n.�3396).�Nel�procedimento�irrogativo�della�sanzione� amministrativa�pecuniaria�si�tiene,�infatti,�conto�dell'esatta�ripartizione�di� competenze�tra�la�Banca�d'Italia�o�la�Consob,�deputate�a�compiere�ogni� indagine�e�valutazione�per�l'accertamento�della�violazione,�e�l'Organo�ammi- nistrativo,�deputato�all'adozione�del�provvedimento�finale,�cui�competela� sola�verifica�della�logicita�e�della�coerenza�intrinseca�del�procedimento�ese- guito�dai�primi.�Il�Ministero�accoglie�la�proposta�dell'Organo�di�Vigilanza,� in�quanto�proporzionata�alla�gravita�della�violazione�contestata,�e�si�riporta� alle�motivazioni�in�essa�contenute�perche�risultate�ragionevoli�e�coerenti.� L'obbligo�di�una�specifica�ed�espressa�motivazione�del�provvedimento�mini- steriale�sorgerebbe�nella�sola�ipotesi�di�mancato�accoglimento�o�di�considere- vole�discostamento�dalla�proposta�avanzata�dalla�competente�autorita�,ma� qui�il�problema�di�fondo�riguarda�la�possibilita�o�meno�di�procedere�in�sede� di�decisione�ministeriale�a�modifiche�d'ufficio�(vedi�oltre).� 5.�Ulteriore�circostanza,�suscettibile�di�generare�contestazioni,�e�quella� relativa�alla�corretta�instaurazione�del�contraddittorio.� Relativamente�a�tale�argomento,�il�D.Lgs.�385/1993�si�pone�come�disci- plina�speciale�atta�a�regolamentare�la�materia�bancaria�e�creditizia�e�risulta,� pertanto,�suscettibile�di�derogare�ai�principi�generali�posti�per�l'ordinario� procedimento�amministrativo,�nel�rispetto�del�contraddittorio�e�del�diritto�di� difesa�di�controparte,�secondo�quanto�ribadito�dalle�numerose�sentenze�di� legittimita�costituzionale�della�procedura�ex.art.�145�T.U.B.:��ilprocedimento. diretto.all'irrogazione.delle.sanzioniper.infrazioni.commesse.dai.consiglieri.di. amministrazionedegliistitutidicredito,previstodall'art..145delD.Lgs..1.set- tembre.1993,.n..385,.non.prescrive.altro,.prima.dell'adesione.^con.decretomoti- vato.^del.Ministro.del.Tesoro.alla.proposta.di.applicazione.della.sanzione.avan- zatadallaBancad'Italia,.chelacontestazione,.dapartedellaBanca,.dell'adde- bito.mosso.e.la.valutazione.delle.eventuali.controdeduzioni.dell'interessato,. senza.alcuna.altra.interlocuzionediquest'ultimoprimadelprovvedimentomini- steriale..Ne�ildifettodiprevisioned'unulterioreformadidifesapuo�esserecol- mata.invocando.una.diretta.applicazione.deiprecetti.costituzionali.riguardanti. il.diritto.di.difesa.(art..24.Cost.).e.il.giusto.processo.(art..111.Cost.),.atteso. che.talinormeriguardano.espressamenteesoloilgiudizio,.ossia.ilprocedimento. giurisdizionale.che.si.svolge.davanti.al.giudice,.e.non.il.procedimento.ammini- strativo,.ancorche�finalizzato.all'emanazione.diprovvedimenti.incidenti.su.diritti. soggettivi....��(Cass.�civ.,�sez.�I,�sent.�n.�6307�del�18�aprile�2003�e�n.�23782� del�22�dicembre�2004).� Ad�ulteriore�conferma�di�quanto�sostenuto,��la.circostanza.che,.in.base. all'art..145.D.Lgs..385/1993,.il.procedimento,.per.l'applicazione.di.sanzioni. amministrative.a.carico.degli.amministratori.di.un.istituto.di.credito,.si.articoli. induefasi.(laprima,.istruttoria,.dicompetenzadellaBancad'Italia;.laseconda,. deliberativa,.di.competenza.del.Ministero.dell'Economia.e.delle.Finanze).non. comporta.di.dirittoper.gli.incolpati.di.svolgere.le.loro.difese.anche.nella.seconda. fase��(T.A.R.�Lazio,�sez.�I,�7�settembre�2001�n.�7235).�Infatti,�il�Ministero� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� dell'Economia�non�ha�potere�di�modificare�d'ufficio�i�termini�della�proposta� formulata�dall'Autorita�di�Vigilanza�con�la�conseguenza�che,�ove�l'autorita� decidente�non�la�condivida,�e�tenuta�a�rimettere�gli�atti�all'autorita�di�vigi- lanza,�che�provvede�all'eventuale�riapertura�del�procedimento.�In�tale�conte- sto�la�partecipazione�del�privato�alla�fase�decidente�appare�del�tutto�inutile.� 6.�Particolare�risalto�va�certamente�dato�ai�parametri�legislativi�e�regola- mentari�che�costituiscono�criteri�di�riferimento�ai�fini�dell'accertata�fonda- tezza�della�procedura�sanzionatoria�intrapresa.� La�fonte�normativa�che�opera�nel�contesto�della�procedura�di�irroga- zione�delle�sanzioni�amministrative�nel�settore�bancario�e�di�intermediazione� finanziaria,�si�identifica�puntualmente�in�tutte�le�leggi�emanate�in�materia� bancaria�e�creditizia,�nonche�in�materia�di�intermediazione�finanziaria,�coa- diuvate�dalle�indicazioni�generali�fornite�dall'Organo�di�Vigilanza,�ai�sensi� degli�artt.�51�e�53�T.U.B.,�chiarificatrici�dei�precetti�suscettibili�di�essere� conosciuti�e�puntualmente�applicati�dai�funzionari�competenti.� Sono,�pertanto,�le�banche�ad�essere�vincolate�all'applicazione�della�nor- mativa�bancaria�e�creditizia,�adempimento,�questo,�da�ottemperare�ponendo� in�essere�una�condotta�improntata�a�principi�di�adeguatezza�ed�efficienza.� A�cio�e�inscindibilmente�collegata�la�condotta�ascrivibile�agli�autori�delle� violazioni�rilevate:�costoro�rivestono,�nell'apparato�dell'ente�per�il�quale�agi- scono,�un�ruolo�implicante,�per�sua�stessa�natura,�un�certo�grado�di�profes- sionalita�e�competenza.�La�funzione�degli�organi�gestionali�ed�amministrativi� della�banca�e�concepita�come�un'obbligazione�di�mezzi�e�ne�discende�che�la� condotta�di�coloro�che�vi�operano�va�valutata�alla�luce�del�principio�di�effi- cienza:�un�corretto�utilizzo�dei�mezzi�a�disposizione�per�il�raggiungimento� del�massimo�risultato.�Il�parametro�di�riferimento�sara�,�quindi,�costituito�dal- l'osservanza�dei�criteri�di�adeguatezza�e�buona�fede.� In�proposito,�la�Giurisprudenza�di�legittimita�ha�puntualizzato�che� �inmateria�disanzioniamministrativeper�violazionedeltesto�unico�inmateria� bancaria�e�creditizia�(D.Lgs.�n.�385�del�1993),�sussiste�la�responsabilita�dei� componenti�del�consiglio�di�amministrazione�di�una�banca�popolare�per�gli� errori�attinenti�alle�appostazioni�patrimoniali�e�di�bilancio�ed�alle�connesse� comunicazioni�alla�Banca�d'Italia,�integrando�detti�errori�una�violazione�dei� doveri�correlati�alla�carica,�poiche�gli�amministratori�hanno�l'obbligo�di�tenere� una�contabilita�conforme�all'effettivo�contenuto�dei�rapporti�riferibili�alla� banca...��(Cass.�civ,�sez.�I,�20�febbraio�2004�n.�3396),�ed�ancora�che��l'inos- servanza�dei�doveri�di�tenuta�della�contabilita�e�di�comunicazione�di�notizie�cor- rette�e�veritiere,�in�conformita�delle�disposizioni�della�legge�bancaria�e�delle� direttive�impartite�dalla�Banca�d'Italia�nell'esercizio�delle�attribuzioni�da�tale� legge�affidatele,�e�sanzionabile,�per�i�componenti�del�Consiglio�di�Amministra- zione�degli�istituti�di�credito....�ai�sensi�dell'art.�144�del�D.Lgs.�1.settembre� 1993,�n.�385,�ove�ascrivibile�ad�azioni�od�omissioni�dei�medesimi.��(Cass.�civ.,� sez.�I,�18�aprile�2003,�sent�n.�6302).� Alla�luce�dei�rilievi�effettuati,�si�evince�che,�in�presenza�di�una�condizione� professionale�del�tutto�peculiare,�quale�quella�dei�componenti�degli�organi� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� gestionali�di�un�istituto�di�credito,�e�l'incolpato�ad�avere�l'onere�di�dimostrare�di� aver�posto�in�essere�tutti�i�comportamenti�idonei�ad�integrare�il�rispetto�delle� leggi�bancarie�e�dei�precetti�gravanti�sulla�sua�specifica�posizione�funzionale.� Ricorrono�gli�stessi�principi�laddove�il�responsabile�sia�identificato�nel� direttore�della�banca,�il�quale�abbia�omesso�di�esercitare�la�propria�attivita� di�vigilanza�e�segnalazione�(Cass.�civ.,�sez.�I,�sent.�n.�23012�del�9�dicembre� 2004),�ovvero�nei�componenti�del�collegio�sindacale,�che�abbiano�scorretta- mente�perseguito�i�loro�doveri�di�supervisione�e�controllo.� 7.�Da�ultimo,�in�riferimento�alla�determinazione�della�misura�della�san- zione�irrogata,�spesso�contestata�dagli�opponenti,�e�opportuno�tener�pre- sente,�in�primo�luogo,�l'esatta�motivazione�addotta�nel�decreto�del�Ministero� dell'Economia�e�delle�Finanze�circa�la�quantificazione�della�sanzione�stessa:� essa�sara�inscindibilmente�connessa�alla�gravita�delle�violazioni�constatate,� tenuto�conto�delle�dimensioni�aziendali�e�della�complessiva�situazione�tecnica� dell'intermediario,�emersa�nel�corso�degli�accertamenti.� In�secondo�luogo,�la�Giurisprudenza�sottolinea�che��in�tema�di�sanzioni� amministrative,�i�criteri�di�determinazione�della�sanzione,�stabiliti�dall'art.�11� della�legge�24�novembre�1981�n.�689,�pur�non�identificandosi�interamente� con�quelli�previsti�dall'art.�133�cod.�pen.,�rispecchiano,�tuttavia,�anch'essi�la� natura�essenzialmente�punitiva�della�sanzione�stessa�e�sono,�quindi,�affidati,� nell'applicazione�ai�casi�singoli,�alla�valutazione�discrezionale�dell'autorita� amministrativa,�ancorche�soggetta�al�controllo�del�giudice...��(Cass.�civ.,� sez.�I,�sent.�n.�1546�del�1.�marzo1990).� Quanto�sopra�addotto�risulta�certamente�una�trattazione�estremamente� parziale�della�materia�di�cui�ci�si�occupa�e�puo�risultare�utile�come�spunto� utilizzabile�a�fini�pratici�per�la�risoluzione�di�alcune�delle�problematiche�piu� frequenti�ed�in�maggior�numero�riscontrate�negli�atti�di�opposizione�presen- tati�dai�ricorrenti�contro�l'apparato�amministrativo�procedente,�nella�irroga- zione�di�sanzioni�pecuniarie�a�soggetti�ritenuti�responsabili�di�violazioni�od� irregolarita�nella�materia�bancaria�e�creditizia,�nonche�nel�settore�dell'inter- mediazione�finanziaria.� Dott.ssa Eva Calvi Corte di Appello di Roma, sezione prima civile, sentenza 26 settembre 2005 ^Pres.C.Fancelli� ^Rel.�O.�Bonavitacola�^D.C.�(Avv.ti�M.�Carpinelli,�V.�Troiano,�P.Valensise)�c/�Mini- stero�dell'Economia�e�delle�Finanze�(cont.16687/05,�Avv.�dello�Stato�G.�Fiengo);�Con- soB (Avv.ti�F.Biagianti, M.L.Ermetes�e�P.�Palmisano).� Opposizione ex art. 195 D. Lgs. n. 58 del 1998. �(Omissis).�Va�esaminata�con�precedenza�l'eccezione�di�difetto�di�legittimazione�attiva� sollevata�dalla�difesa�della�Consob,�secondo�la�quale�legittimata�alla�opposizione�sarebbe� soltanto�la�Banca�Nazionale�del�Lavoro�quale�destinataria�della�ingiunzione�di�pagamento� della�sanzione�amministrativa�pecuniaria�irrogata�complessivamente�per�tutte�le�violazioni� attribuite�ai�diversi�esponenti�aziendali,�compreso�l'opponente.� L'eccezione�e�fondata.� Secondo�un�consolidato�indirizzo�della�giurisprudenza�di�legittimita�formatosi�con�rife- rimento�all'applicazione�dell'art.�6�legge�24�novembre�1981,�n.�689,�riguardante�la�solidarieta� nelle�obbligazioni�aventi�ad�oggetto�sanzioni�amministrative�pecuniarie�in�genere,�se�la�viola- zione�e�commessa�dal�rappresentante�o�dal�dipendente�di�una�persona�giuridica�o�di�un�ente� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� in�genere,�ancorche�privo�di�personalita�giuridica,�nell'esercizio�delle�proprie�funzioni�o� incombenze,�la�persona�giuridica�o�l'ente�e�obbligato�in�solido�con�l'autore�della�violazione� al�pagamento�della�sanzione�a�questo�inflitta,�con�diritto�di�regresso�nei�suoi�confronti.� La�norma�ha�portata�generale�nella�materia�delle�sanzioni�amministrative,�essendo�con- tenuta�in�una�legge�che�pone�la�disciplina�in�genere�di�siffatte�sanzioni,�salvo�che�sia�diversa- mente�stabilito�da�disposizioni�speciali�(art.�12).� Essa�corrisponde�alla�disposizione�dell'art.�195,�ultimo�comma,�Decreto�Legislativo� 24�febbraio�1998,�n.�58�(testo�unico�dell'Intermediazione�Finanziaria),�secondo�il�quale��le� societa�e�gli�enti�ai�quali�appartengono�gli�autori�delle�violazioni�rispondono,�in�solido�con� questi,�del�pagamento�della�sanzione�e�sono�tenuti�ad�esercitare�il�diritto�di�regresso�verso�i� responsabili�.� L'unica�differenza,�come�si�vede,�e�costituita�dalla�diversa�configurazione�del�regresso,� che,�nel�primo�caso,�costituisce�diritto�di�chi�ha�pagato�e,�nel�secondo,�obbligo�dello�stesso,� sicche�i�principi�della�solidarieta�,�come�elaborati�dalla�giurisprudenza�di�legittimita�,�trovano� la�stessa�applicazione�nella�materia�della�intermediazione�finanziaria.� Orbene,�come�si�ricava�da�una�serie�di�pronunzie�della�Cassazione�(cfr.�Cass.,�2�dicem- bre�2003,�n.�18389,�Cass.,�20�agosto�2003,�n.�12240,�Cass.,�4�febbraio�1998,�Cass.,�2�dicembre� 1997,�n.�12515�e�Cass.,�30�giugno�1997,�n.�5833),�la�legittimazione�alla�opposizione�appar- tiene�ai�soli�destinatari�del�provvedimento�sanzionatorio;�cio�per�la�ragione�che�solo�questi� hanno�un�interesse�giuridico�ad�ottenere�la�rimozione�del�provvedimento,�siccome�per�loro� pregiudizievole,�mentre�lo�stesso�interesse�non�puo�ravvisarsi�in�chi,�pur�sanzionato�per�le� violazioni�accertate,�non�sia,�tuttavia,�divenuto�destinatario�della�ingiunzione�di�pagamento,� potendo�loro�riconoscersi�soltanto�un�interesse�di�fatto�alla�rimozione�del�provvedimento,� nella�prospettiva�che,�in�un�secondo�momento,�possano�essere�raggiunti�dall'azione�di� regresso�di�chi�tra�i�vari�coobbligati�solidali�ha�pagato.� Una�tale�situazione�puo�verificarsi�per�la�ragione�che,�stante�la�solidarieta�della�obbliga- zione�avente�ad�oggetto�il�pagamento�delle�sanzioni�pecuniarie,�il�Ministero�dell'Economia�e� delleFinanze,unavoltaaccertatelevarieviolazionideltestounicon.�58del1998edelrelativo� Regolamento�nei�confronti�dei�diversi�esponenti�aziendali,�commisurandolerelativesanzioni� pecuniarie,�poiche�vige�il�principio�dell'autonomia�delle�posizioni�dei�soggetti�obbligati�in� solido,�ben�puo�,�anziche�intimare�singole�ingiunzioni�ai�diversi�esponenti�aziendali,�indirizzare� una�unica�ingiunzione�di�pagamento,�per�l'intero,�al�solo�soggetto�di�appartenenza�di�questi.� E�cio�che�e�accaduto�nella�specie,�avendo�il�Ministero�rivolto�l'ingiunzione�di�paga- mento�alla�sola�B.N.L.�per�il�complessivo�importo�delle�sanzioni�irrogate�ai�vari�esponenti� aziendali.� Ne�consegue�che�solo�la�B.N.L.�ha�un�interesse�giuridico�alla�opposizione,�avendo� motivo�di�contestare�le�violazioni�accertate�al�fine�di�farne�discendere�la�rimozione�del�prov- vedimento�di�ingiunzione.� Isingoliesponenti�aziendalihannocertamente�anch'essiinteresse�allaconstestazione�e�alla� opposizione�perla�ragione�che�la�rimozione�dellaingiunzione�alla�B.N.L.,�purnonriguardando� loro�direttamente,�travolgerebbe,�tuttavia,�l'accertamento�delle�violazioni�nei�loro�confronti�e� lerelativesanzioni,�conl'ulterioreconseguenzadisottrarliadogniazione�diregresso.� Ma,�in�questa�fase�della�procedura,�il�loro�interesse�^ripetesi�^si�configura�come�un� mero�interesse�di�fatto,�insufficiente�a�conferire�loro�la�legittimazione�ad�opporsi�ad�una� ingiunzione�che�non�e�loro�rivolta.�Cio�non�significa�che�essi�restino�sprovvisti�di�tutela�di� fronte�ad�un�provvedimento�che,�in�definitiva,�li�riguarda�per�avere�accertato�violazioni�a� loro�carico,�irrogando�le�corrispondenti�sanzioni.� La�tutela�del�loro�interesse�e�solo�differita�al�momento�in�cui�la�Banca,�dopo�avere� pagato�l'intera�sanzione,�si�rivolga�loro�con�l'azione�di�regresso�per�ottenere�il�rimborso�di� quanto�pagato�in�ragione�degli�importi�determinati�per�ciascuno.�Difatti,�in�questa�sede�essi possono�fare�valere�le�loro�ragioni,�anche�contestando�l'esistenza�delle�violazioni�accertate� e�le�rispettive�responsabilita�,�non�potendo�fare�stato�nei�loro�confronti,�rimasti�estranei�al� giudizio�di�opposizione�della�Banca,�la�pronunzia�emessa�dalla�Corte�in�questa�sede.� Dunque,�in�definitiva,�in�accoglimento�dell'eccezione�sollevata�dalla�difesa�della�Consob,� l'opposizione�va�dichiarata�inammissibile.�Resta,�di�conseguenza,�precluso�l'esame�del�merito.� Le�spese�del�procedimento�seguono�la�soccombenza.� P.Q.M. ^La�Corte�dichiara�inammissibile�l'opposizione�e�condanna�D.�C.�a�rimborsare� alla�Consob�e�al�Ministero�dell'Economia�e�delle�Finanze�le�spese�del�procedimento�(...)� Roma,�4�luglio�2005�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Opposizione tardiva a decreto ingiuntivo e �caso fortuito� ai sensi dell'art. 650 cod. proc. civ. (Tribunale civile di Roma, sezione seconda, sentenza 10 ottobre 2005 n. 21512) 1. La vicenda. Una�impresa�appaltatrice�di�opere�pubbliche�instava�ed�otteneva�dall'a- dito�Tribunale�civile�di�Roma�decreto�ingiuntivo,�per�un�elevato�importo�eco- nomico,�nei�confronti�del�Ministero�della�Difesa.� L'Amministrazione�ingiunta,�difesa�dall'Avvocatura�Generale�dello� Stato,�predisponeva�atto�di�citazione�per�opposizione�al�decreto�ingiuntivo,� che�veniva�consegnato�al�competente�ufficiale�giudiziario�per�la�notifica� entro�il�prescritto�termine�decadenziale�di�quaranta�giorni�di�cui�all'art.�641,� comma�1,�cod.�proc.�civ.� L'originale�notificato�dell'atto,�tuttavia,�non�veniva�restituito�dall'uffi- ciale�giudiziario,�per�cui�l'Avvocatura�dello�Stato�provvedeva,�nel�rispetto� dei�termini�ex art.�165�cod.�proc.�civ.,�alla�iscrizione�a�ruolo�della�causa�con� la�cd.�velina.� Successivamente,�non�essendo�piu�pervenuto�l'originale�notificato�del� predetto�atto�di�citazione,�l'organo�legale�erariale�otteneva�dall'ufficiale�giu- diziario�preposto�apposita�dichiarazione,�nella�quale�si�esponeva�che�l'atto� di�citazione�per�opposizione�a�decreto�ingiuntivo�redatto�nell'interesse�del� Ministero�della�Difesa�era�andato�smarrito�nel�corso�dello�spostamento�di� numerosi�atti�giudiziari,�dovuto�a�trasferimento�di�allocazione�dell'Ufficio� notifiche.� L'impresa�opposta�non�si�costituiva�in�giudizio,�l'Avvocatura�dello�Stato� depositava�la�predetta�dichiarazione�dell'ufficiale�giudiziario�preposto�e,� avendo�il�Tribunale�trattenuto�la�causa�in�decisione,�l'Amministrazione�oppo- nente,�nella�comparsa�conclusionale,�chiedeva,�in�base�ad�articolate�argo- mentazioni,�l'autorizzazione�alla�rinotifica�dell'atto�di�citazione�per�opposi- zione�al�decreto�ingiuntivo.� L'organo�giudicante,�con�ordinanza,�accoglieva�la�richiesta.� L'Avvocatura�dello�Stato�provvedeva�alla�rinotifica�della�citazione�e�la� ditta�opposta�si�costituiva�ritualmente�in�giudizio.� Espletata�l'istruzione,�il�Tribunale�introitava�la�causa�per�la�decisione.� Le�parti�depositavano�comparse�conclusionali�e,�con�la�sentenza� n.�21512/2005�della�seconda�sezione,�che�si�commenta,�l'organo�giudicante� accoglieva�l'opposizione,�revocando�il�decreto�ingiuntivo�opposto.� 2. Le tesi delle parti in causa. Invero,�in�ordine�alla�problematica�giuridica�generata�dall'avvenuto� smarrimento�dell'atto�di�citazione�per�opposizione�al�decreto�ingiuntivo,�l'av- vocatura�Generale�dello�Stato�aveva�sostenuto�un�duplice�ordine�di�conside- razioni.� Il�primo�riveniente�da�una�sistematica�e�finalistica�ermeneutica�del� disposto�dell'art.�650�cod.�proc.�civ.;�il�secondo�scaturente�dagli�indirizzi� recenti�palesati�dal�giudice�delle�leggi�nella�materia�delle�notifiche�degli�atti� giudiziari.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� In�riferimento�alla�prima�argomentazione,�si�legge�tra�l'altro�nella�com- parsa�conclusionale�dell'Avvocatura�quanto�segue.� �(Omissis)�1.�-Si�asserisce�anzitutto�nella�comparsa�di�risposta�la�irrile- vanza�giuridica,�ai�fini�della�prova�della�notifica�dell'atto�di�opposizione�alla� ditta�(...)�della�certificazione�rilasciata�dal�dirigente�degli�ufficiali�giudiziari.� La�prova�della�notifica�potrebbe�essere�infatti�data�solo�dalla�relata� redatta�ad�opera�dell'ufficiale�giudiziario.� Tale�argomentazione�e��fuor�di�luogo.� Invero,�e��appena�il�caso�di�evidenziare�che�non�e��in�contestazione�la� necessita��della�apposita�attestazione�contenuta�nella�relata�di�notifica�ai�fini� della�giuridica�prova�della�notificazione�alla�controparte�di�un�atto,�nella�fat- tispecie�della�opposizione�a�decreto�ingiuntivo�alla�ditta�(...).� Viceversa,�nel�caso�all'esame,�pur�se�non�vi�e��prova�della�notifica�della� opposizione�alla�controparte,�certamente�tale�procedimento�di�notifica�si�e�� giuridicamente�perfezionato�per�l'opponente��come�stabilito�dalla�Corte� Costituzionale�con�le�note�pronunzie�di�cui�si�dira���con�la�rituale�consegna� della�citazione�al�competente�ufficiale�giudiziario,�che�ha�specificamente�certi- ficato�di�aver�ricevuto�la�opposizione�per�la�notifica�che�e��poi�andata�smarrita.� Ne�controparte�puo��tentare�di�negare�l'evidenza,�affermando�che�la�cer- tificazione�dell'ufficiale�giudiziario�preposto�in�data�6�novembre�2003� darebbe�conto�solo�della�consegna�di�una�citazione�in�opposizione�a�decreto� ingiuntivo,�che�pero��potrebbe�non�essere�il�n.�7100/03.� Al�riguardo,�l'impresa�opposta�omette�di�precisare�che�l'ufficiale�giudi- ziario�ha�tra�l'altro�certificato�che�l'opposizione�de qua e��stata�consegnata� dall'Avvocatura�Generale�dello�Stato�e�riguarda�decreto�ingiuntivo�ottenuto� dalla�ditta�(...)�e�dunque�la�certificazione�e��sufficientemente�specifica.� Peraltro,�controparte�non�ha�addotto�di�aver�notificato�altro�decreto� ingiuntivo�contro�la�P.A.�soggetto�nello�stesso�termine�di�scadenza�ad�oppo- sizione�e�divenuto�esecutivo�per�mancata�notifica�della�stessa.� 2.�-Afferma�controparte�che,�nel�caso�che�ne�occupa,�non�potrebbe�tro- vare�operativita��il�disposto�dell'art.�650�c.p.c.,�che�consente�l'opposizione�tar- diva�a�decreto�ingiuntivo,�in�quanto�nella�fattispecie�l'Amministrazione�del� decreto�ha�avuto�tempestiva�conoscenza�e�non�ha�interposto�opposizione� nei�termini�per�negligenza�dell'ufficiale�giudiziario,�che�ha�smarrito�l'atto� consegnatogli�per�la�notifica.� In�merito,�e��agevole�osservare�che�quanto�ex adverso dedotto�porta�a� palesemente�disconoscere�la�giurisprudenza�della�Corte�Costituzionale�in� materia.� In�particolare,�occorre�rammentare�che�la�Corte�Costituzionale,�con�la� sentenza�additiva�n.�120�del�1976,�ha�dichiarato�l'illegittimita��costituzionale� del�sopra�menzionato�articolo�nella�parte�in�cui�non�consente�l'opposizione� tardiva�all'ingiunto�che,�pur�avendo�avuto�conoscenza�del�decreto�ingiuntivo,� non�abbia�potuto�proporre�opposizione�nel�termine�fissato�per�caso�fortuito� o�forza�maggiore.� Ebbene,�come�gia��esposto�nella�prima�comparsa�conclusionale,�una� accorta,�``sistematica''�e�non�meramente�letterale�ermeneutica��che�consi- deri�la�delicatezza�della�posizione�``debole''�dell'ingiunto,�il�quale�sitrova�di� fronte�ad�un�provvedimento�giudiziale�emesso�inaudita altera parte �non� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� puo�obliterare�la�sussumibilita�nel�caso�fortuito,�da�intendersi�in�senso�lato,� anche�del�fatto�imprevedibile�ed�incontrollabile�del�terzo��organo�deputato� ex lege alla�notificazione.� Invero,�anzitutto,�l'utilizzo,�anche�nel�linguaggio�tecnico�codicistico,�dei� termini�``caso�fortuito�e�forza�maggiore''�e�come�noto�gia�visto�dalla�giuri- sprudenza�come�una�endiadi�designante�in�modo�negativo�la�fattispecie�di� assenza�di�colpa�e�comunque�di�responsabilita�.� Cos|�nell'interpretazione�della�norma�cardine�di�cui�all'art.�1218�cod.�civ.� Oltremodo�significativo,�poi,�l'art.�2051�del�cod.�civ.,�per�il�quale�la�giu- risprudenza�(v.�ad�es.�Cass.�-Sez.III�-n.�10641/02)�afferma�costantemente� che�il�concetto�di�caso�fortuito,�liberatorio�dalla�responsabilita�per�custodia,� deve�essere�inteso�nel�senso�piu�ampio,�comprensivo�del�fatto�del�terzo�o� della�condotta�colpevole�del�danneggiato.� Da�citare,�altres|�,�ad�esempio,�l'art.�1693�cod.�civ.,�in�materia�di�tra- sporto,�ove�pure�rileva�il�caso�fortuito�comprensivo�del�fatto�del�terzo�(es.� rapina�avvenuta�in�circostanze�imprevedibili�che�abbia�determinato�la�perdita� delle�merci�-Cass.�-Sez.�III,�n.�4236/01).� Ben�puo�dirsi,�insomma,�che�nel�codice�vigente,�come�in�quello�del�1865,� opera�l'equazione�a�suo�tempo�evidenziata�dal�Coviello:�``casus = non culpa''� e�cioe�il�caso�fortuito,�e�quindi�la�causa�non�imputabile�in�genere,�comincia� dove�non�puo�piu�parlarsi�di�colpa.� Non�solo.�Con�riferimento�specifico�all'art.�650�cod.�proc.�civ.,�la�giuri- sprudenza�della�Suprema�Corte,�in�recenti�decisioni,�ha�gia�dimostrato�di� voler�riconnettere�il�concetto�di�fortuito�al�principio�generale�negativo�della� assenza�di�colpa,�il�che�comporta�quale�conseguenza�che�nel�fortuito�rientri� altres|�il�fatto�del�terzo.� E,�nella�fattispecie,�appunto�si�discute��va�sottolineato��di�una�con- dotta�negligente�dell'organo�notificatore�avente�caratteri�di�assoluta�eccezio- nalita�,�imprevedibilita�ed�inevitabilita�per�la�parte�incolpevole�richiedente�la� notifica.� ``Ricorre�il�caso�fortuito�nella�mancata�tempestiva�conoscenza�del� decreto�ingiuntivo�(ed�e�quindi�ammissibile�l'opposizione�tardiva�allo�stesso)� qualora,�pur�in�presenza�di�una�notificazione�formalmente�regolare,�all'in- giunto�non�possa�essere�imputata�alcuna�responsabilita�,ne�dolosa�ne�col- posa,�in�relazione�a�tale�mancata�conoscenza''�(Cass.,�Sez.�II,�n.�5220/98).� ``Ai�fini�dell'opposizione�tardiva�a�decreto�ingiuntivo�prevista�dal- l'art.�650�c.p.c.�la�forza�maggiore�ed�il�caso�fortuito�si�identificano�rispettiva- mente�in�una�forza�esterna�ed�ostativa�in�assoluto�ed�in�un�fatto�di�carattere� meramente�oggettivo�del�tutto�avulso�dall'umana�volonta�e�causativo�dell'e- vento�per�forza�propria,�nel�senso�che�il�fatto�non�solo�non�e�voluto�ma�non� puo�essere�nemmeno�preveduto''�(Cass.,�Sez.�II,�n.�8561/98).� L'avversa�tesi�di�inapplicabilita�,�nella�fattispecie,�dell'art.�650�c.p.c.� risulta�pertanto�sfornita�di�fondamento�(omissis)�..� Su�altro�versante�argomentativo,�l'organo�legale�erariale�aveva�sostenuto� quanto�segue.� ``Ancora,�controparte�da�una�lettura�errata�e�volutamente�riduttiva�dei� principi�affermati�dalla�Corte�Costituzionale�in�tema�di�notifiche.�Sul�punto,� pare�opportuno�ribadire�quanto�esposto�nella�prima�conclusionale.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Invero,�nel�1994,�con�la�sentenza�n.�69,�la�predetta�Corte�aveva�avuto� modo�di�affermare,�nella�materia�delle�notificazioni�all'Estero,�che�gli�articoli� 3�e�24�della�Costituzione�impongono�che�le�garanzie�di�conoscibilita�dell'atto,� da�parte�del�destinatario,�si�coordinino�con�l'interesse�del�notificante�a�non� vedersi�addebitato�l'esito�intempestivo�di�un�procedimento�notificatorio�par- zialmente�sottratto�ai�suoi�poteri�di�impulso�ed�aveva�individuato�come�solu- zione�costituzionalmente�obbligata�quella�desumibile�dal�``principio�della�suf- ficienza�del�compimento�delle�sole�formalita�che�non�sfuggono�alla�disponibi- lita�del�notificante''.� Con�la�recente�sentenza�n.�477/2002,�poi,�la�Corte�Costituzionale�aveva� chiarito�che�il�suddetto�principio,�esposto�nella�decisione�del�1994,�``per�la� sua�portata�generale,�non�puo�che�riferirsi�ad�ogni�tipo�di�notificazione'',� essendo�palesemente�irragionevole�oltre�che�lesivo�del�diritto�di�difesa�del� notificante,�che�un�effetto�di�decadenza�possa�discendere�dal�ritardo�nel�com- pimento�di�una�attivita�riferibile�non�al�medesimo�notificante,�ma�a�soggetti� diversi.� ``In�ossequio�ai�richiamati�principi�costituzionali,�gli�effetti�della�notifi- cazione�a�mezzo�posta�devono,�dunque,�essere�ricollegati��per�quanto� riguarda�il�notificante��al�solo�compimento�delle�formalita�a�lui�diretta- mente�imposte�dalla�legge,�ossia�alla�consegna�dell'atto�da�notificare�all'uffi- ciale�giudiziario,�essendo�la�successiva�attivita�di�quest'ultimo�e�dei�suoi�ausi- liari�sottratta�in toto al�controllo�ed�alla�sfera�di�disponibilita�del�notificante� medesimo''.� Con�la�ancor�piu�recente�sentenza�n.�28,�depositata�il�23�gennaio�2004,� infine,�il�giudice�delle�leggi,�nel�decidere�sulla�legittimita�costituzionale�del� combinato�disposto�degli�artt.�139�e�148�cod.�proc.�civ.,�ha�avuto�modo�di� affermare�che�``il�principio�della�distinzione�fra�i�due�diversi�momenti�di�per- fezionamento�delle�notificazioni�degli�atti�processuali�affermato�dalla�ricor- data�giurisprudenza�additiva�di�questa�Corte,�con�gli�effetti�prima�indicati�e� ormai�decisivo�per�l'interpretazione�delle�altre�norme�del�codice�di�procedura� civile�sulle�notificazioni,�ecc.''.� ``In�ragione�di�tali�rilievi,�le�norme�censurate�vanno�interpretate�nel� senso�che�la�notificazione�si�perfeziona�nei�confronti�del�notificante�secondo� quanto�sopra�specificato,�al�momento�della�consegna�dell'atto�all'ufficiale� giudiziario.�Pertanto�la�questione�sollevata�dal�rimettente�deve�essere�dichia- rata�non�fondata''.� Si�soggiunge,�ancora,�che�con�la�sentenza�n.�107�depositata�il�2�aprile� 2004,�la�Corte�Costituzionale�ha�affermato�che,�proprio�in�ragione�del�perfe- zionamento�della�notifica�con�la�consegna�dell'atto�all'ufficiale�giudiziario� competente,�la�causa�ben�puo�essere�iscritta�a�ruolo�con�la�semplice�copia� dell'atto�stesso�(cd.�velina),�precisando�altres|�che�alla�nullita�della�notifica� puo�ovviarsi�con�l'applicazione�dell'art.�291�c.p.c.� Ed�invero�non�pare�potersi�revocare�in�dubbio�che,�nella�fattispecie,�si� sia�avuta�una�notificazione�la�quale,�pur�essendo�state�rispettate�le�formalita� previste�dalla�legge�da�parte�del�notificante,�tuttavia�non�ha�raggiunto�lo� scopo�non�essendosi�perfezionata�nei�confronti�del�destinatario.� Per�cui�l'ipotesi�all'esame�si�ritiene�debba�essere�sussunta�nell'ambito�di� una�notifica�nulla,�con�applicabilita�alla�fattispecie��che�presenta�caratteri� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� di�novita�in�relazione�alla�scissione�del�perfezionamento�della�notifica�rispet- tivamente�per�il�notificante�ed�il�notificato�rilevata�dalla�Corte�Costituzio- nale��dell'art�291�cod.�proc.�civ.� Insomma,�certo�l'Amministrazione,�con�la�consegna�della�citazione� all'ufficiale�giudiziario,�ha�provveduto�ad�assolvere�il�proprio�onere�di�noti- fica�nei�termini�(notifica�che�quindi�non�e�inesistente)�e�non�e�responsabile� del�mancato�perfezionamento�del�procedimento�nei�confronti�dell'opposto.� Si�rammenta�altres|�in�argomento�che�l'art.�159�c.p.c.,�al�terzo�comma,� sancisce�il�generale�principio�che�``Se�il�vizio�impedisce�un�determinato� effetto,�l'atto�puo�tuttavia�produrre�altri�effetti�ai�quali�e�idoneo''�e�la� Suprema�Corte�ha�gia�a�suo�tempo�sancito�l'applicabilita�dell'art.�291,� comma�primo,�c.p.c.�in�tema�di�notifica�della�opposizione�a�decreto�ingiun- tivo�(Cass.�n.�2637/90).� L'Amministrazione�dunque,�incontestabilmente�non�era�decaduta�dal� potere�di�opposizione�al�decreto�ingiuntivo�in�parola.� Del�resto,�la�Corte�Costituzionale�non�ha�fatto�che�affermare�il�giusto�e� civileprincipio�per�cui�laparte�e�tenuta�a�sopportare�la�decadenza�daunpotere� solo�quando�essa�derivi�da�una�causa�a�se�stessa�imputabile.�Principio�desumi- bile,�inprimis,propriodallaCostituzione(cfr.artt.�24e111nuovotesto).� In�definitiva,�pertanto,�veniva�a�porsi�esclusivamenteun�problemaditutela� dell'opposto�e�di�necessita�di�rinotifica�della�citazione:�il�che�e�quanto�l'organo� giudicante�ha�correttamente�disposto�con�l'ordinanza�del�7�luglio�2004.� Preme�evidenziare�che�le�esigenze�di�giustizia�di�cui�si�e�fatta�interprete� la�Corte�Costituzionale�devono�trovare�riscontro�in�una�rinnovata�interpreta- zione�ed�applicazione�della�normativa�di�riferimento,�da�parte�degli�organi� giudiziari,�che�quelle�esigenze�comunque�valga�a�salvaguardare''.� Da�parte�sua�l'impresa,�nella�comparsa�di�risposta�e�comparsa�conclu- sionale,�sosteneva�in�sintesi:� a) l'inapplicabilita�,�nella�fattispecie,�della�previsione�di�cui�all'art.�650� cod.�proc.�civ.�in�tema�di�opposizione�tardiva�a�decreto�ingiuntivo;� b) l'``inesistenza''�giuridica�della�notifica�della�opposizione�a�decreto� ingiuntivo�predisposta�dall'Avvocatura�dello�Stato;� c) l'esclusiva�responsabilita�nella�vicenda�dell'ufficiale�giudiziario�che� aveva�smarrito�l'atto�di�citazione�e�contro�il�quale�si�sarebbe�eventualmente� potuta�rivalere�l'Amministrazone.� 3. -La decisione assunta dal Tribunale civile di Roma. Con�la�pronunzia�che�si�annota�il�Tribunale�di�Roma�ha�aderito�al� primo�dei�profili�giuridici�dedotti�nella�materia�controversa�dall'Avvocatura� erariale.� In�sostanza,�l'organo�giudicante�ha�ritenuto�ammissibile�l'opposizione�ex art.�650�cod.�proc.�civ.,�come�integrato�dalla�sentenza�n.�120/1976�della�Corte� Costituzionale,�in�quanto�la�mancata�restituzione,�per�avvenuto�suo�smarri- mento,�dell'atto�di�citazione�tempestivamente�consegnato�per�la�notifica� all'ufficiale�giudiziario�integra�gli�estremi�del�fortuito,�nel�senso�di�evento� comunque�estraneo�alla�condotta�della�parte�la�quale�ha�chiesto�la�notifica- zione.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Peraltro,�la�sentenza�de qua non�ha�avuto�necessita�di�esaminare,�ai�fini� di�decidere,�l'altra�tesi�sostenuta�dall'Amministrazione�opponente�a�supporto� dell'ammissibilita�della�opposizione,�tesi�facente�leva��come�visto�^sulla� giurisprudenza�costituzionale�in�tema�di�notifiche�ed�innestata�sul�disposto� dell'art.�291�cod.�proc.�civ.� Quel�che�interessa�rimarcare�e�che�la�pronunzia�si�appalesa�come�espres- sione�dell'elaborazione�giurisprudenziale�sul�concetto�di�fortuito,�che�porta� ad�allacciare�lo�stesso�al�principio�generale�della�assenza�di�colpa�dalla�parte,� con�la�logica�conseguenza�che�nel�fortuito�deve�refluire�anche�l'ipotesi�rela- tiva�al�fatto�del�terzo.� Elaborazione�giurisprudenziale�che�e�stata�operata�da�tempo�dalla� Suprema�Corte,�con�decisioni�afferenti�vari�settori�dell'ordinamento�civili- stico.� Non�puo�sottacersi,�tuttavia,�che�nella�specifica�materia�della�opposi- zione�a�decreto�ingiuntivo,�in�disparte�dalla�declaratoria�di�manifesta�inam- missibilita�della�questione�di�costituzionalita�dell'art.�650�cod.�proc.�civ.�pro- nunziata�dalla�Corte�Costituzionale�con�l'ordinanza�n.�855�del�1988,�la�Corte� di�Cassazione�aveva�tenuto,�nella�ricognizione�del�concetto�di�fortuito,�una� posizione�alquanto�rigida,�escludendone�la�coincidenza�con�un�``fatto� umano''.� In�particolare,�ancora�recentemente,�con�la�sentenza�9081�depositata�il� 21�giugno�2002�della�sezione�prima,�la�Suprema�Corte�aveva�sancito�che:� ``l'art.�650,�1.�comma,�c.p.c.,�nel�testo�fissato�dalla�sentenza�della�corte�costi- tuzionale�n.�120�del�1976,�il�quale�ammette�l'opposizione�tardiva�avverso�il� decreto�ingiuntivo,�quando�l'intimato,�pur�avendo�avuto�conoscenza�del� decreto�stesso,�non�abbia�potuto�rispettare�il�termine�prescritto�a�causa�di� fortuito�o�forza�maggiore,�non�trova�applicazione�nel�caso�in�cui�la�stessa� inosservanza�si�sia�verificata,�per�impedimento�o�colpevole�negligenza�del- l'ufficiale�giudiziario,�nel�provvedere�alla�notificazione�dell'atto�regolarmente� consegnatogli�prima�della�scadenza�del�termine�medesimo''�(v.�gia�Cass.� n.�7830�del�3�agosto�1990).� Al�riguardo,�aveva�tra�l'altro�osservato�l'Avvocatura�dello�Stato�``Questa� Difesa�non�ignora�che�la�Corte�di�cassazione��sez.�prima,�con�la�sentenza� n.�9081�depositata�il�21�giugno�2002,�si�e�espressa�in�senso�diverso�rispetto�a� quanto�fin�qui�sostenuto.� Ma�va�considerato,�da�un�lato,�che�la�scarna�motivazione�addotta�nella� decisione,�che�si�riduce�ad�una�apodittica�non�riconducibilita�del�``fatto� umano''�al�fortuito,�non�appare�convincente,�risulta�poco�approfondita�e� non�tiene�conto�delle�esigenze�non�di�lettura�formalistica�dell'art.�650�cod.� proc.�civ.,�bens|�di�interpretazione�finalizzata�a�giustizia�sostanziale.� D'altro�canto�e�soprattutto,�la�sentenza�de qua risulta�adottata�prima� della�sentenza�n.�477,�depositata�il�26�novembre�2002,�della�Corte�Costituzio- nale''.� La�menzionata�giurisprudenza�viene�oggi�superata�dal�Tribunale�di� Roma�e�la�pronunzia�non�puo�che�essere�pienamente�condivisa.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Del�resto,�a�ben�vedere,�una�ermeneutica�restrittiva�del�``fortuito''�ex art.�650�cod.�proc.�civ.�veniva�ad�ingiustificatamente�generare�una�aporia� nel�sistema,�originandosi�una�divaricazione�interpretativa�dello�stesso�con- cetto�in�diversi�settori�dell'ordinamento.� Senza�tralasciare,�poi,�le�palesi�istanze�di�giustizia�sostanziale�sottesa� alla�problematica�giuridica�in�questione,�tanto�piu�che��va�rammentato� per�inciso��e�nota�la�larghezza�con�cui�gli�organi�giudiziari�sono�soliti�acco- gliere�i�ricorsi�per�decreto�ingiuntivo.� Conclusivamente,�dunque,�non�puo�che�esprimersi�un�giudizio�positivo� sulla�decisione�assunta�dal�Tribunale�di�Roma.� Avvo Giancarlo Pampanelli Tribunale civile di Roma, sezione seconda, sentenza del 10 ottobre 2005 n. 21512 ^Giudo Misiti�^ Ministero�della�Difesa�^opponente�(avv.�dello�Stato�G.�Pampanelli)�c/�Ditta�(...)� opposta.� La mancata restituzione, per avvenuto suo smarrimento, dell'atto di citazione per opposi- zione a decreto ingiuntivo tempestivamente consegnato per la notifica all'ufficiale giudiziario integragliestremidelfortuito, nelsenso dievento comunqueestraneo alla condotta dellaparte laqualehachiestolanotificazione, erendepertantoammissibilel'opposizionetardiva,aisensi dell'arto 650 codo proco civo �(Omissis) Considerato infatto e diritto che�con�citazione�consegnata�all'ufficiale�giudiziario�per�la�notifica�il�2�luglio�2003,�e� depositata�in�copia�al�momento�della�iscrizione�della�causa�a�ruolo,�il�Ministero�della�difesa� ha�convenuto�davanti�a�questo�tribunale�il�titolare�della�omonima�impresa�di�costruzione,� proponendo�opposizione�avverso�il�decreto,�emesso�in�data�7�maggio�2003�e�notificato�in� data�26�maggio�2003,�con�il�quale�questo�stesso�tribunale�aveva�ad�esso�ingiunto�il�paga- mento�della�somma�di�euro�573.131,63,�oltre�interessi�e�spese,�a�titolo�di�corrispettivo�di�par- tite�di�lavori�diversi�da�quelli�contrattualmente�previsti,�ordinati�dalla�direzione�lavori�in� occasione�dell'esecuzione�di�un�contratto�di�appalto�concluso�tra�le�parti�ed�avente�ad� oggetto�lavori�di�manutenzione�di�immobili,�opere�edili�ed�impianti�annessi�della�base�mili- tare�di�C.�S.�L.;� che�a�sostegno�dell'opposizione�il�Ministero�ha�dedotto�l'inesistenza�del�credito,�identifi- candosi�i�lavori�di�cui�alla�ingiunzione�con�parte�dei�lavori�oggetto�del�contratto�concluso,� regolarmente�contabilizzati�e�pagati,�la�mancata�iscrizione�di�ogni�riserva�al�riguardo�negli� atti�contabili�e,�in�ogni�caso,�la�prescrizione�del�diritto�fatto�valere,�risalendo�il�contratto�al� settembre�del�1989;� che�il�convenuto�non�si�e�costituito�ed�il�Ministero,�facendo�presente�che�l'originale�della� citazione�consegnato�per�la�notifica�era�andato�smarrito,�ha�chiesto,�alla�udienza�di�prima� comparizione,�la�rimessione�in�termini�per�la�rinnovazione�della�notificazione;� che,�dopo�aver�trattenuto�la�causa�in�decisione,�il�tribunale�ha�pronunciato�ordinanza� con�la�quale,�tenuto�conto�di�quanto�statuito�dalla�corte�costituzionale�con�la�sentenza� n.�120�del�1976�e�ritenuto�che,�risultando�la�tempestiva�consegna�dell'atto�all'ufficiale�giudi- ziario,�la�mancata�notifica�oppure��in�ogni�caso��la�indisponibilita�della�prova�della�noti- fica�stessa,�costituita�dalla�relata�dell'ufficiale�giudiziario,�integrasse�gli�estremi�del�fortuito,� ha�concesso�termine�al�Ministero�per�la�rinnovazione�della�notifica�della�citazione;� che,�a�seguito�di�questa�nuova�notifica,�il�M.�si�e�costituito,�eccependo�in�primo�luogo�la� inesistenza�dei�presupposti�per�farsi�luogo�alla�rinnovazione�della�citazione,�e�quindi�la� inammissibilita��per�decadenza��dell'opposizione,�e�contestando�inoltre,�nel�merito,�la� fondatezza�dell'opposizione�medesima;� che�la�causa,�documentalmente�istruita,�e�passata�in�decisione�sulle�medesime�conclu- sioni�formulate�dalle�parti�nei�rispettivi�atti�introduttivi;� che,�diversamente�da�quanto�sostenuto�dal�M.,�la�sentenza�della�Corte�costituzionale� n.�120�del�1976�non�ha�dichiarato�la�illegittimita�costituzionale�dell'art.�650,�comma�primo,� del�codice�di�procedura�civile�nella�parte�in�cui�non�consente�la�opposizione�tardiva�dell'inti- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� mato�che�non�abbia�avuto�tempestiva�conoscenza�del�decreto,�che�da�sempre�e�stata�invece� l'unica�figura�di�opposizione�tardiva�prevista�dal�codice,�bens|�nella�parte�in�cui�non�con- sente�la�opposizione�tardiva�dell'intimato�che,�pur�avendo�avuto�conoscenza�del�decreto� ingiuntivo,�non�abbia�potuto,�per�caso�fortuito�o�forza�maggiore,�fare�opposizione�entro�il� termine�fissato�nel�decreto;� che�il�M.�non�contesta,�d'altronde,�che�la�mancata�restituzione,�per�avvenuto�suo�smar- rimento,�dell'atto�di�citazione�tempestivamente�consegnato�per�la�notifica�all'ufficiale�giudi- ziario�integri�gli�estremi�del�fortuito,�nel�senso�di�evento�comunque�estraneo�alla�condotta� della�parte�la�quale�ha�chiesto�la�notificazione,�limitandosi�a�rilevare,�a�proposito�dell'atte- stazione�rilasciata�a�conferma�della�tempestiva�consegna�dell'atto,�che�dall'attestazione� medesima�non�si�evince,�in�ogni�caso,�che�l'atto�di�citazione�in�opposizione�consegnato�all'uf- ficiale�giudiziario�avesse�effettivamente�ad�oggetto�il�decreto�ingiuntivo�portante��come� quello�da�lui�ottenuto��il�numero�7100/2003;� che,�non�avendo�il�M.�neppure�allegato�di�aver�ottenuto,�nello�stesso�periodo�di�tempo,� altro�decreto�ingiuntivo�nei�confronti�della�stessa�o�di�altra�pubblica�amministrazione,�il� rilievo�e�manifestamente�pretestuoso;� che,�indipendentemente�da�ogni�altra�deduzione�al�riguardo,�che�rimane�percio�assor- bita,�la�eccezione�di�inammissibilita�dell'opposizione�e�da�ritenere�dunque�infondata;� (omissis).� Il�Tribunale,�pronunciando�definitivamente,�revoca�il�decreto�oggetto�di�opposizione�e� condana�l'opposto�al�pagamento�delle�spese�(omissis)�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� L'ammissibilita�della�costituzione�di�parte�civile� nell'interesse�dello�Stato�nei�processi�di�mafia.� Alla ricerca del bene giuridico oggetto della pretesa risarcitoria (Tribunale di Paola, in composizione collegiale, in sede penale, ordinanza 13 dicembre 2005). Con�l'ordinanza�del�13�dicembre�2005��apprezzabile�per�il�rigore�siste- matico�ed�il�livello�di�approfondimento�nell'affrontare�la�tematica,�raramente� scandagliata�dalla�giurisprudenza(1),�concernente�la�legittimazione�delle� amministrazioni�dello�Stato�alla�costituzione�di�parte�civile��il�Tribunale�di� Paola�scioglie�alcuni�nodi�interpretativi�sorti�in�ordine�all'ammissibilita�dell'a- zione�di�danno�proposta�dallo�Stato�nei�confronti�di�imputati�di�delitti�di� stampo�mafioso(2),�nonche�sugli�organi�statali�legittimati�ad�agire(3),�e�sulle� poste�risarcitorie�suscettibili�di�costituire�oggetto�della�domanda�giudiziale.� (1)�Nella�giurisprudenza�di�legittimita�si�rinvengono�precedenti�attinenti�le�modalita�della� costituzione�di�parte�civile�delle�Amministrazioni�dello�Stato;�in�particolare,�dibattuta�si�presenta� la�questione�dell'applicabilita�all'Avvocatura�dello�Stato�delle�norme�codicistiche�che�impongono� il�mandato�speciale�e�la�produzione�in�giudizio�della�deliberazione�attestante�la�volonta�dell'Am- ministrazione�di�esercitare�l'azione�civile�in�sede�penale�(con�riferimento�alla�costituzione�di�parte� civile�delle�amministrazioni�statali,�l'autorizzazione�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�pre- vista�dall'art.�1,�comma�4,�legge�n.�3�del�1991).�Nonostante�qualche�pronuncia�di�segno�contrario� (Cass.pen.,sez.�VI,�17�giugno�1995,n.�6980,�Seriedaltri,in�Rass. Avv. Stato,�1995,�fasc.�2,�parte�I,� p.�304,�con�nota�critica�di�W. Ferrante),�la�soluzione,�oramai�univocamente�accolta,�e�nel�senso� dell'inapplicabilita�della�disciplina�generale�di�cui�all'art.�122,�comma�2,�c.p.p.,�in�quanto�derogata� dalla�normativa�speciale�dettata�dall'art.�1,�comma�2,�r.d.�30�ottobre�1933,�n.�1611�(Cass.�pen.,� sez.�V,�7�ottobre�1999,�n.�1441,�Longarini�e�altri,�in�Cass. pen.,�2000,�fasc.�9,�p.�2341�e�in�Rass. Avv. Stato,�1999,�fasc.�3,�parte�I,�p.�526�e�ss.,�con�nota�di�P. dI TarsiA dI BelmontE �Procura spe- ciale agli avvocati dello Stato ex�art. 122 c.p.p.?�; con�specifico�riferimento�alla�questione�della�pro- duzione�in�giudizio�dell'autorizzazione�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri,�di�recente�in� senso�affermativo�si�e�espresso:�Trib.�Bologna,�Ufficio�G.I.P.,�5�ottobre�2004,�in�Giur. merito,� 2005,�fasc.�3,�p.�655).� (2)�La�questione�della�costituzione�di�parte�civile�dello�Stato�nei�processi�di�mafia�non�e� tanto�frequente�quanto�quella�dell'esercizio�dell'azione�di�danno�da�parte�degli�enti�locali,�per�le� lesioni�arrecate�dall'associazione�per�delinquere�di�stampo�mafioso�all'immagine�dell'ente�locale,� allo�sviluppo�turistico�ed�alle�attivita�produttive�ad�esso�collegate,�che�viene�risolta�pacificamente� nel�senso�dell'ammissibilita�della�costituzione�degli�enti�territoriali�(cfr.,�Cass.�pen.,�sez.�I,�18�otto- bre�1995,�n.�10371,�Costioli�e�altri,�in�C.E.D. Cass. Rv 202736;�Cass.�pen.,�sez.I,24�giugno�1992,� Bono,�in�Foro it.,�1993,�II,�235;�da�ultimo,�Trib.�Bergamo,�Ufficio�G.I.P./G.U.P.,�ord.�3�febbraio� 2005,�in�Il Merito,�2006,�fasc.�n.�2,�63�e�ss.,�con�nota�di�T. Sposato,�Il reato di associazione a delin- quere: ildisordinedell'ordinepubblico)�e�pone�problemi�assai�diversi.�Infatti,�mentre�a�sostegno�del- l'ammissibilita�della�costituzione�di�parte�civile�degli�enti�locali,�la�Suprema�Corte�argomenta� dalla�loro�rappresentativita�per�ricavare�l'esistenza�di�un�interesse�ad�agire�soprattutto�a�tutela�del- l'immagine�delle�comunita�locali,�appare�evidente�come�detto�ragionamento�non�sia�mutuabile�alle� Amministrazioni�dello�Stato,�che�rappresentano�l'intera�collettivita�nazionale�e�sono�portatrici�di� interessi�che�trascendono�la�realta�locale.� (3)�Un�risalente�precedente�riconosceva,�ad�esempio,�al�Ministero�delle�Finanze�la�legittima- zione�attiva�in�un�processo�per�associazione�per�delinquere�finalizzata�al�contrabbando�nonche� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Nel�caso�al�vaglio�del�tribunale�calabrese�la�dichiarazione�di�costituzione� di�parte�civile�ex�art.�76�e�77�c.p.p.�era�stata�presentata�dalla�Presidenza�del� Consiglio�dei�Ministri�e�dal�Ministero�dell'Interno,�prospettando�la�lesione� di�interessi�patrimoniali�e�non�patrimoniali,�anche�sotto�il�profilo�del�danno� all'immagine(4).� L'azione�risarcitoria�era�stata�intentata�a�tutela�degli�interessi�primari� dell'ordinamento�democratico,�posto�in�stato�di�massimo�pericolo�dall'esi- stenza�di�un'associazione�mafiosa�le�cui�attivita�delittuose,�per�loro�natura,� sono�idonee�ad�innestare�una�dirompente�carica�eversiva�nel�circuito�demo- cratico(5).� E�opinione�largamente�diffusa�ed�autorevolmente�sostenuta�quella�che� descrive�l'associazione�mafiosa,�cos|�come�manifestatasi�storicamente�in� Italia,�alla�stregua�di�una��forma�di�contropotere�criminale�talmente�radi- cato�e�diffuso�da�assumere�obiettivamente,�anche�e�soprattutto�quando�opera� peracquisireilcontrollodiattivita�economiche,�connotatidipericolosita�poli- tica�analoghi�se�non�maggiori�di�una�associazione�dichiaratamente�sovver- per�reati�contro�la�fede�pubblica,�sull'assunto�che��l'ordinepubblico,�tutelato�dall'art.�416�cod.�pen.,� non�va�inteso�in�senso�riduttivo�e�cioe�limitato�alla�pubblica�tranquillita�o�alla�sicurezza�dei�cittadini,� ma�anche�al�rispetto�dei�principi�fondamentali,�sui�quali�si�fonda�la�convivenza�civile�e�l'ordinato� assettodellasocieta�.�Rientranotraquestiprincipiancheilreperimentodeimezziperassicurareallo� Statogliindispensabiliintroititributari,fonteprimariaperunacorrettagestionedella�CosaPubblica� (art.�53�Cost.).�Ne�deriva�che�l'Amministrazione�Finanziaria�risente�un�danno�immediato�dalla�costi- tuzione�dell'associazione,�la�quale�lede�uno�degli�aspetti�basilari�di�quell'ordine�fiscale,�che�rappre- senta�un�precipuo�interesse�del�Ministero�preposto�:�cos|�,�Cass.�pen.,�sez.�III,�12�ottobre�1992,� n.�9725,�Arduini�e�altri,�in�Il�Fisco,�1992,�fasc.�43,�p.�267.� (4)�Anche�in�sede�penale�e�assolutamente�pacifica�la�risarcibilita�del�danno�all'immagine� patito�da�un�ente�publico�a�seguito�delle�condotte�delittuose�sia�di�soggetti�interni�all'amministra- zione�sia�di�soggetti�terzi�(cfr.,�Cass.�pen.,�sez.�VI,�31�gennaio�2005,�n.�2963,�Aiello,�in�C.E.D.� Cass.�Rv�231031,�che�ribalta�l'orientamento�precedente�espresso�in�Cass.�pen.,�sez.�VI,�n.4�settem- bre�2001,�n.�32957,�ivi,�Rv.�220710;�nonche�Cass.�pen.,�sez.�III,�25�ottobre�2002,�n.�35868,�in�Dir.� e�Giur.�Agraria�e�dell'Amb.,�2004,�fasc.�11,�parte�II,�p.�713,�con�nota�di�F.�Di�Dio).� In�generale,�sui�presupposti�per�la�risarcibilita�in�sede�penale�del�danno�da�reato�e�sulle�con- troverse�nozioni�di�danno�patrimoniale�e�non�patrimoniale,�puo�rimandarsi�a�E.�Squarcia,�L'a- zione�di�danno�nel�processo�penale,�Cedam,�2002,�pag.�107�e�ss.,�ove�ampi�richiami�dottrinali.� (5)�In�questo�senso�G.�Turone,�Il�delitto�di�associazione�mafiosa,�Giuffre�,�1995,�p.�265�e�ss.;� G.�Neppi�Modona,�Criminalita�organizzata�e�riforma�dei�delitti�contro�la�personalita�dello�Stato,� in�AA.VV.,�Materiali�per�una�riforma�del�sistema�penale,�Angeli,�1984,�p.�44�e�ss.,�nonche�Il�reato� di�associazione�mafiosa,in�Dem�dir.,�1983,�pp.�49-50;�G.�M.�Flick,�L'associazione�a�delinquere�di� tipomafioso.�Interrogativieriflessionisuiproblemipostidall'art.416-bis�c.p.,in�Riv.�it.�dir.�e�proc.� pen.,�1988,�p.�853�e�ss.;�C.�Macr|�e�V.�Macr|�,�La�legge�antimafia,�Napoli,�1983,�23�e�ss.;�in�giuri- sprudenza:�Ass.�Caltanissetta�24�luglio�1984,�in�Foro�it.,�1985�parte�II,�c.�10.� Esprimono�perplessita�sulla�natura�eversiva�delle�associazioni�mafiose�altri�autori�tra�cui�G.� Spagnolo,�L'associazione�di�tipo�mafioso,�Cedam,�1990,�pp.�16-17,�secondo�il�quale�le�associazioni� mafiose�non�sono�sempre�tali�da�porre�in�pericolo�l'esercizio�della�sovranita�statale,�ritenendo� che�il�dato�normativo�si�riferisca�anche�a�fenomeni�associativi�di�tipo�mafioso�di�piu�limitata�por- tata,�cio�che�sarebbe�confermato�dall'argomento�sistematico�della�collocazione�dell'art.�416-bis� c.p.�tra�i�delitti�contro�l'ordine�pubblico�e�non�tra�quelli�contro�la�personalita�dello�Stato.�Della� stessa�opinione�e�A.�Gaito,�Gli�accertamenti�fiscali�e�patrimoniali�per�i�fatti�di�mafia,�Giuffre�,� 1983,�p.�27.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� siva�(6).�L'insanabile�conflittualita�tra�ordinamento�mafioso�ed�ordinamento� democratico�risulterebbe�evidenziata�altres|�dalla�palese��antitesi�tra�un'asso- ciazione�che�vive�sul�metodo�dell'intimidazione�e�una�societa�civile,�nella�quale� ilparametro�di�convivenza�e�il�consenso�democratico�(7);�sicche�,�il�legislatore� dell'82,�nell'introdurre�con�la�legge�n.�646�(c.d.�legge�La�Torre)�la�nuova� figura�del�reato�d'associazione�di�tipo�mafioso,�tenendo�presente�la�valenza� politica�per�cos|�dire�antagonista�delle�organizzazioni�mafiose,�avrebbe�inteso� punire�e�reprimere�la�loro�mera�esistenza.�In�quest'ottica�appare�evidente� come�l'accertamento�giudiziale�della�costituzione�di�un'associazione�mafiosa� operante�sul�territorio�consenta�ex�se�di�ravvisare�la�lesione�del�bene�giuri- dico�tutelato�dalla�norma�incriminatrice,�consistente�nel�turbamento�non� meramente�potenziale�ed�ipotetico,�bens|�effettivo�dell'ordine�pubblico�con� grave�e�diffusa�lesione�dei�diritti�fondamentali�dei�cittadini(8).� Ovviamente�la�violazione�dei�principi�fondanti�la�pacifica�convivenza� sociale�giustificherebbe,�motiverebbe�e�sorreggerebbe�la�legittimazione�ad� agire�in�via�risarcitoria�dello�Stato-comunita�attraverso�gli�organi�a�cio�depu- tati�da�individuarsi�all'interno�dello�Stato-apparato.�Ed�e�proprio�questo�il� tema�sul�quale�s'imbatte�il�Tribunale�di�Paola�nell'ordinanza�in�commento,� la�cui�delicatezza�e�vieppiu�aggravata�dalle�diverse�interpretazioni�prospetta- bili�dell'oggetto�giuridico�del�reato�di�associazione�per�delinquere�di�associa- zione�mafiosa,�dalla�delimitazione�del�quale�dipende,�com'e�evidente,�la�solu- zione�della�questione�concernente�la�legittimazione�dello�Stato�ad�agire�in� sede�penale�per�il�risarcimento�dei�danni,�patrimoniali�e�non�patrimoniali,� correlati�alla�costituzione�ed�esistenza�della�conserteria�mafiosa.� Secondo�una�diversa�prospettazione,�l'Amministrazione�statale�non� sarebbe�legittimata�alla�costituzione�di�parte�civile�perche�non�potrebbe�essere� considerata�persona�offesa�dal�reato�di�associazione�mafiosa,�salvo�che�tra�i� reati�scopo�non�figuri�anche�un�delitto�contro�la�P.A.,�ovvero,�non�sia�stata� commessa�un'azione�delittuosa�nei�confronti�di�un�funzionario�statale�(si� pensi�agli�attentati�o�alle�intimidazioni�nei�confronti�di�magistrati�o�di�uomini� politici�di�rilievo�nazionale);�con�l'ulteriore�ed�ovvia�precisazione�che,�in�tali� ipotesi,�l'azione�di�danno�sarebbe�ammissibile�unicamente�nei�confronti�degli� imputati�del�reato�fine,�ma�non�anche�nei�confronti�degli�altri�associati.� Le�osservazioni�critiche�dei�fautori�della�tesi�contraria�all'ammissibilita� della�costituzione�di�parte�civile�dello�Stato�nei�processi�di�mafia,�si�incen- (6)�G. NeppI Modona,�Il�reato�di�associazione�mafiosa,�cit.,�l'Autore�nel�paragonare�le�orga- nizzazioni�mafiose�a�quelle�sovversive�non�manca�di�segnalare�l'elemento�diversificatore�che�rende� maggiormente�insidioso�l'attacco�alle�istituzioni�democratiche�portato�dalla�criminalita�mafiosa,� la�quale�preferisce�instaurare�con�i�rappresentanti�del�potere�politico�ed�economico�insani�legami� di�contiguita�evitando�fin�dove�possibile�qualsiasi�posizione�di�aperta�contrapposizione.� (7)�G. M. Flick,�L'associazione�a�delinquere�di�tipo�mafioso.�Interrogativi�e�riflessionisui� problemiposti�dall'art.�416-bis�c.p.,�cit.� (8)�In�questo�senso�anche�G. Spagnolo,�L'associazione�di�tipo�mafioso,cit.,p.�108-109,il� quale�tuttavia�configura�il�reato�ex�art.�416-bis�c.p.�come�reato�di�danno�e�non�di�pericolo,�sul� rilievo�che�ai�fini�dell'integrazione�della�fattispecie�delittuosa�occorre�non�la�mera�costituzione�del- l'associazione,�bens|�la�sua�operativita�attiva�e�concreta.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� trano,�in�realta��,�sulla�genericita��della�situazione�giuridica�posta�a�fondamento� della�pretesa�risarcitoria�e�si�compendiano�nella�qualificazione�dell'interesse� statale��asseritamente�leso��in�termini�di�interesse�pubblico�generale�teso� alla�conservazione�dell'ordine�pubblico,�che�in�quanto�tale�non�sarebbe� suscettibile�di�differenziazione�e�dunque�di�tutela�per�via�giudiziale(9).�Anzi,� si�puntualizza,�l'interesse�alla�tutela�dell'ordine�pubblico�s'identifica�con�la� funzione�statale�avente�come�oggetto�proprio�e�precipuo�la�prevenzione�e�la� repressione�dei�reati,�dunque�l'unica�forma�di�reazione�possibile�e��quella� politico-amministrativa,�mentre�sarebbe�inconfigurabile�una�qualsiasi�lesione,� patrimoniale�o�non�patrimoniale,�non�potendosi�fare�valere�quale�interesse� leso�quello�che�e��invece�un�inadempimento�dei�compiti�istituzionali.� Dalla�sovrapposizione�tra�interesse�leso�e�funzione�statale�si�traggono,� poi,�due�corollari.� Sotto�un�primo�profilo�risulterebbero�carenti�i�requisiti�della�concretezza� ed�attualita��dell'interesse�azionato,�perche�,�all'evidenza,�l'interesse�statale�e�� proprio�della�generalita��dei�consociati�e�non�e��in�alcun�modo�ipotizzabile� una�sua�individualizzazione,�ergo,�se�dall'informe�ed�indistinto�interesse�gene- rale�non�emerge�una�posizione�giuridica�differenziata�suscettibile�di�essere� qualificata�ed�entificata,�non�e��possibile�immaginare�alcuna�forma�di�giusti- ziabilita��o�di�tutela�giurisdizionale.� Sotto�un�secondo�profilo�si�stigmatizza�la�contraddittorieta��dell'avversa� tesi�perche�finirebbe�per�individuare�come�soggetto�danneggiato�quella�stessa� Amministrazione�che�a�causa�della�propria�insipienza�ha�concorso�a�determi- nare�il�danno�dal�quale�chiede�di�essere�ristorata(10).� Con�apprezzabile�tecnica�motivazionale�il�Tribunale�di�Paola,�nell'ordi- nanza�in�commento,�opera�una�netta�scelta�di�campo�tra�le�due�opzioni�teori- (9)�Tale�opinione�si�alimenta�delle�argomentazioni�critiche�svolte�da�autori�quali�Carrara,� Programma�del�corso�di�diritto�criminale,�Lucca,�1870;�DE Rubeis,�Dei�delitti�contro�l'ordine�pub- blico,in�Enc.�dir.pen.�it.,�acura�di�Pessina,�vol.�VII,�Milano,�1907�e�Zerboglio,�Delitti�contro�l'or- dinepubblico,in�Trattato�di�dirittopenale,�Milano,�i�quali,�sul�piano�teoretico,�hanno�stigmatizzato� l'estrema�vaghezza�del�concetto�di�ordine�pubblico.�La�dottrina�piu��recente�ha,�in�particolare,�spe- cificato�che�l'ordine�pubblico�non�va�confuso�con�quello�che�viene�spesso�chiamato�ordine�pub- blico�generale�cioe��quell'assetto�di�norme�e�istituzioni,�interne�ed�esterne,�che�permette�alla�societa�� di�vivere�e�prosperare�(in�tal�senso,�DE Vero,�Tuteladell'ordinepubblico�ereatiassociativi,in�Riv.� it.,�1994,�pag.�1266;�Ferrajoli,�Ordine�pubblico�e�legislazione�eccezionale,in�Questione�criminale,� 1977,�pag.�361),�ne�s'identifica�con�il�c.d.��ordine�pubblico�costituzionale��e�cioe��l'insieme�delle� norme�ispirate�alla�nostra�Carta�Costituzionale�che�si�pone�alla�base�della�pacifica�convivenza� civile�(Corso,�Ordine�pubblico,in�Enciclopedia�Dir.,�XXX,�1980;�Paladin,�Ordine�Pubblico,in� Novissimo�Digesto�Ital.,�XII,�1965,�pag.�130).� In�generale,�sul�controverso�concetto�di�ordine�pubblico,�si�veda,�ex�pluribus:�Antolisei,� Manuale�di�diritto�penale,�parte�speciale,Giuffre��,�1997;�Fiandaca,�Criminalita�organizzata�e�con- trollo�penale,in�Indice�pen.,�1991,�pag.�5;�Marini,�Ordine�pubblico�(delitti�contro),in�Novissimo� Digesto�Italiano,�Appendice,�1984,�V,�pag.�569.�Per�ulteriori�richiami�si�veda�la�nota�24.� (10)�In�quest'ottica�vengono�richiamate�anche�le�argomentazioni�svolte�ad�altri�fini�da�Blok,� La�mafia�di�un�villaggio�siciliano,Torino,�1986;�Fiandaca,�Criminalita�organizzata�e�controllo� penale,in�Studi�in�onore�di�Giuliano�Vassalli,�II,�Milano,�1991,�p.�33�ss.;�Chinnici-Santino,�La�vio- lenza�programmata,�Milano,�1989;�Bassiouni,�Criminalita�organizzata�e�terrorismo:�per�una�strate- gia�di�interventi�efficaci,in�Ind.�pen.,�1990,�7.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� che,�svolgendo�un'opportuna�premessa�sulla�natura�e�sulla�funzione�dell'in- criminazione�dell'associazione�mafiosa(11).�Aderendo�al�tradizionale�orienta- mento�giurisprudenziale(12)�il�Tribunale�calabrese�descrive�l'associazione�a� delinquere�di�stampo�mafioso�come�una�consorteria�criminale�insediata��in� una�circoscritta�zona�territoriale�al�precipuo�scopo�di�creare�una�struttura�di� governo,�alternativa�a�quella�dello�Stato,�[che]�per�i�soggetti�che�la�compongono,� per�i�suoi�metodi�nonche�per�i�suoi�valori,�e��idonea�a�prospettare�una�concreta� minaccia�alla�sovranita��dello�Stato,�in�tutti�e�tre�i�suoi�elementi�costitutivi� (popolo,�territorioegoverno),qualeprincipioindefettibilechenecostituiscela� stessa�essenza�costituzionale�.� L'irriducibile�contrapposizione�tra�organizzazione�mafiosa�ed�organizza- zione�statale�viene�sottolineata�ponendo�nel�massimo�risalto�l'antidemocrati- cita�del�c.d.�metodo�mafioso,�fondato�sull'uso�della�violenza�e�sullo�sfrutta- mento�della�forza�intimidatoria�utilizzata�per�ridurre�in�uno�stato�di�assog- gettamento�e�di�omerta�coloro�che�vengano�in�contatto�con�l'associazione� mafiosa(13).� (11)�Per�una�ricostruzione�storico-dommatica�dell'istituto�si�rimanda�a:�Ingroia,�L'associa- zione�di�tipo�mafioso,�Milano,�1993;�per�un�approccio�piu�pragmatico:�Melillo,�Commento� all'art.�416-bis,�in�CodicePenalerassegna�digiurisprudenza�edottrinaacura�di�LattanzI e�Lupo,� vol.�VIII,�Milano,�2000.� (12)�I�precedenti�giurisprudenziali�in�materia�sono�numerosi;�tra�i�tanti,�e�senza�alcuna�pre- tesa�di�esaustivita�,�si�richiamano:�Cass.�pen.,�sez.�I,�17�settembre�1987,�n.�9859,�Ingemi,�in�Cass� pen.,�1988,�p.�1845;�App.�Catanzaro,�2�febbraio�1985,�Volpe�e�altri,�ivi,�1985,�p.�1698;�Cass.�pen.,� sez.�VI,�22�agosto�1989,�n.�11204,�Teardo,�in�Riv.�trim.�dir.�pen.,�1992,�p.�247,�con�nota�di� G. MarinI ein�Riv.�it.�dir�eproc.pen.,�1990,�p.�1177,�A. Madeo,ap.�1197ess.,�Riscossione�orga- nizzataditangentidapartedipubbliciufficiali,�intimidazionedeiconcussieconfigurabilita��dell'asso- ciazione�di�tipo�mafioso�,�ove�si�afferma�che�aifini�della�configurabilita��del�delitto�di�associazione� di�tipo�mafioso�e��necessario�che�sussistano�tre�elementi�specializzanti:�la�forza�intimidatoria�proma- nante�dal�vincolo�associativo,�la�condizione�di�assoggettamento,�la�condizione�dell'omerta��.�Perche�sus- sista�omerta��e��sufficiente�che�il�rifiuto�a�collaborare�con�gli�organi�dello�Stato�sia�sufficientemente�dif- fuso,�anche�se�non�generale;�che�tale�atteggiamento�sia�dovuto�alla�paura�non�tanto�di�danni�all'inte- grita��della�propria�persona,�ma�anche�solo�alla�attuazione�di�minacce�che�comunque�possono� realizzare�danni�rilevanti;�che�sussista�la�diffusa�convinzione�che�la�collaborazione�con�l'autorita��giu- diziaria��denunciando�il�singolo�che�compie�l'attivita��intimidatoria��non�impedira��che�si�abbiano� ritorsioni�dannose�per�la�ramificazione�dell'associazione,�la�sua�efficienza,�la�sussistenza�di�altri�sog- gettinon�identificabiliefornitidiunpoteresufficienteperdanneggiare�chiha�osato�contrapporsi.� Tra�le�possibili�ritorsioni,�che�portano�ad�un�assoggettamento�ed�alla�necessita��dell'omerta��,vie��anche� quellachepossametterearischiolapraticapossibilita��dicontinuarealavorareedapralaprospettiva� allarmantedidoverechiuderelapropria�impresa,perche�altri,partecipantiall'associazioneo�daessa� influenzati,hannolaconcretapossibilita��diescluderedagliappalticoluichesie��ribellatoallepretese.� Ataleultimofinenone�necessariocheleconseguenzeminacciatesiverifichino,�mae�sufficienteche� esse�ingenerino�il�ragionevole�timore�che�induca�al�silenzio�ed�all'omerta��,�queste�ultime�infatti�indi- cano�l'obiettivo�che�l'associazione�tende�a�realizzare�e�costituiscono�unpossibile�posterius�enon�un� prius�logico�o�cronologico.� (13)�Lo�sfruttamento�della�forza�dell'intimidazione�e�caratteristica�peculiare�indefettibile�del� delitto�di�cui�all'art.�416-bis�c.p.,�che�vale�a�distinguere�l'associazione�mafiosa�dall'associazione�a� delinquere�ex�art.�416�c.p.;�in�giurisprudenza�l'orientamento�e�consolidato�e�risalente:�si�vedano�Cass.� pen.,�sez.�I,�1�luglio�1987,�Ingemi,�in�Cass.pen.,�1988,�p.�1845�(�e��necessario�che�laforza�intimidatrice� sianonsolocomponentestrumentaledelprogrammacriminoso,�maanchechepromanidallostessovin- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Gia�tanto�sarebbe�sufficiente�per�motivare�l'incompatibilita�tra�le�organiz- zazioni�mafiose�e�l'organizzazione�statale,�ma�il�Tribunale�di�Paola�nellosforzo� argomentativo�sostenuto�si�spinge�oltre,�individuando�ulteriori�elementi�che� radicano�e�rafforzano�l'insanabile�antagonismo�tra�l'ordinamento�giuridico�sta- tale�e�quello�criminale�mafioso:�il�metodo�violento�ed�il�radicamento�territoriale.� Correttamente�i�giudici�calabresi�rammentano�che��il�tratto�identificativo� diun'associazioneastampomafioso�rispetto�adognialtraformadiconsorzio� criminale�e�costituito�dalla�sua�ambizione�a�creare,�su�una�specifica�area�territo- riale,�unaorganizzazionedipoteredirettaadacquisireecontrollareleattivita� economiche,�private�o�pubbliche,�attraverso�l'utilizzo�di�strumenti�di�intimida- zione�e�violenza,�antitetiche�ai�principi�di�un'organizzazione�democratica,�cos|� determinando�un�diffuso�assoggettamento�nell'ambiente�sociale�e,�dunque,�una� colo�associativo�e�diretta�a�creare�nel�territorio�condizioni�di�assoggettamento�tali�da�rendere�difficile� l'intervento,preventivoorepressivo,�deipoteridelloStatoedacreareunadiffusaomerta��);�Cass.�pen.,� sez.�I,�3�marzo�1989,�n.�360,�Angiollieri,�in�Giur.�it.,�1989,�parte�II,�p.�193�con�nota�di�L. Marafioti; Cass.�pen.,�sez.�I,�25�febbraio�1991,�Grassonelli,�in�Cass.�pen.,�1992,�p.�2725�e�in�Giust.�pen.,�1992,� II,p.�77(�Ilrequisitodella``forzadiintimidazionedelvincoloassociativo'',checostituiscel'inse�dell'as- sociazioneditipomafioso,�edellealtreaquestaassimilabili,�dallaqualederiva��secondo�ildatonorma- tivo��la�condizione�di�assoggettamento�e�di�omerta�degli�stessi�associati�e�dei�terzi�non�e�una�modalita� della�condotta�associativa,�ma�un�elemento�strumentale,�come�sottolineato�dal�significato�del�verbo�si� ``avvalgono'',�ma,�peraltro,�non�deve�necessariamente�essere�utilizzata�dai�singoli�associati,�ne�deve� necessariamente�estrinsecarsi,�di�volta�in�volta,�in�atti�di�violenzafisica�o�morale,per�il�raggiungimento� deifinialternativamenteprevistidalla�disposizione�incriminatrice,perche�cio�checaratterizza,�sulpiano� descrittivo�e�su�quello�ontologico,�l'associazione�di�tipo�mafioso,�secondo�il�modello�legale,�e�la�condi- zione�di�assoggettamento�(che�implica�uno�stato�di�soggezione,�derivante�dalla�convinzione�di�essere� espostiadunconcretoedineludibilepericolodifronteallaforzadell'associazione)�ediomerta�checonsi- steinformadisolidarieta�,�cheostacolaorendepiu�difficoltosal'operadiprevenzioneedirepressione� che�dal�vincolo�associativo�deriva�per�il�singolo,�all'esterno,�ma�anche�all'interno�dell'associazione�);� Cass.�pen.,�sez.�I,�10�febbraio�1992,�D'Alessandro�ed�altro,�in�Cass.�pen.,�1993,p.�1405,in�Giur.�it.,� 1992,�II,�p.�629�e�in�Giust.�pen.,�1992,�II,�535,�p.�471�(�La�tipicita�del�modello�associativo�delineato� dall'art.�416-bis�c.p.�risiede�nella�modalita�attraverso�cui�l'associazione�si�manifesta�concretamente�e� non�gia�negli�scopi�che�si�intendono�perseguire,�atteso�che�questi,�nella�formulazione�della�norma,� hanno�un�carattere�indicativo�ed�abbracciano�solo�genericamente�i�delitti,�comprendendo�una� varieta�indeterminata�di�possibili�tipologie�di�condotte,�che�possono�essere�costituite�anche�da�atti- vita�lecite,�che�hanno�come�unico�comune�denominatore�l'attuazione�od�il�conseguimento�del�fine� attraverso�l'intimidazione�e�il�conseguente�insorgere�nei�terzi�di�quella�situazione�di�soggezione,�che� puo�derivare�anche�soltanto�dalla�conoscenza�della�pericolosita�di�tale�sodalizio�);�Cass.�pen.,�sez.�I,� 9�maggio�1992,�n.�5492,�La�Vaccara,�in�Giur.�it.,�1993,�parte�II,�p.�46;�Cass.�pen.,�sez.�I,�10�maggio� 1994,�Matrone,�in�Cass.�pen.,�1996,�p.�76;�Cass.�pen.,�sez.�VI,�2�marzo�1995,�n.�2164,�Imerti,�ivi,� 1996,�p.�3627;�Cass.�pen.,�sez.�V,�19�dicembre�1997,�n.�4307,�Magnelli,�ivi,�1999,�2510�e�in�Riv.�it.�dir.� eproc.pen.,�1999,�1475,�con�nota�critica�di�D. Notaro,�Art.416-bis�c.p.�e�metodo�mafioso,�tra�inter- pretazione�e�riformulazione�del�dettato�normativo�;�Cass.�pen.,�sez.�VI,�10�febbraio�2000,�n.�1612,� Ferone,�in�C.E.D.�Cass.�Rv�216635;�con�riferimento�alla�distinzione,�sotto�il�profilo�degli�elementi� strutturali�della�fattispecie,�tra�l'associazione�per�delinquere�ed�il�concorso�di�persone�nel�reato�con- tinuato,�Cass.�pen.,�sez.�I,�24�marzo�1992,�n.�3402,�in�Giust.�pen.,�1993,�III,�340�(�nell'associazione� per�delinquere�l'accordo�criminoso�e�diretto�all'attuazione�di�un�piu�vastoprogramma�criminoso,�per�la� commissionediunaserieindeterminatadidelitti,�conlapermanenzadelvincoloassociativotraiparteci- panti,�ciascuno�dei�qualiha�la�costante�consapevolezza�diessere�associato�all'attuazione�delprogramma� criminoso,�ancheindipendentementeedaldifuoridellaeffettivacommissionedeisingolireatiprogram- mati,�cosicche�e�propriolapermanenzadelvincoloassociativotrapiu�personelegatedalcomunefinecri- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� situazione�di�generale�omerta��.�Affermazione�questa�pienamente�condivisibile,� che�consente�di�compiere�una�precisazione,�che�pare�doverosa,�sul�requisito� dell'uso�della�forza�d'intimidazione,�la�quale��contrariamente�a�quanto� sostenuto�da�parte�della�dottrina�(14)�e�dalla�piu�risalente�giurisprudenza�(15)� �dev'essere�intesa�quale�mera�potenzialita�non�necessariamente�espressa�e� concretizzata�in�specifici�atti�violenti�o�intimidatori.�La�forza�intimidatrice,� pur�eventualmente�estranea�alla�struttura�dei�delitti�scopo,�puo�servire�per� garantire�l'impunita�degli�esecutori,�per�evitare�che�i�pubblici�ufficiali�inter- vengano�ed�impediscano�la�commissione�dei�reati�che�si�intendano�commet- tere,�per�scoraggiare�altri�dalla�commissione�dello�stesso�delitto�o�dello�stesso� genere�di�delitti�(ad�esempio,�lo�sfruttamento�organizzato�della�prostituzione,� minoso,�chedeterminapericoloperl'ordinepubblicoede�laragionestessaperlaconfigurazione��quale� autonomo�titolodireato�deldelittodiassociazioneperdelinquere,�perlacuisussistenza,�peraltro,�e� irrilevantel'eventualemancatapartecipazioneditutti,�odialcunidegliassociati,�allaconsumazionedei� delitti�programmati�);�negli�stessi�termini�si�esprime,�piu�di�recente,�Cass.�pen.,�sez.�V,�20�gennaio� 1999,�n.�3340,�Stolder,�in�Cass.pen.,�2000,�38.� In�dottrina:�G. Fiandaca,�Commento�alla�legge13�settembre�1982,�n.�646,�art.�1,in�Legisl.pen.,� 1983,�p.�260,�ove�significativamente�l'Autore�precisa:��ilproprium�dell'associazione�e�,�per�l'appunto,� il�riverbero,�la�proiezione�esterna,�il�radicamento�nel�territorio�in�cui�essa�vive�;�peraltro,�l'Autore�si� segnala�per�avere�per�primo�distinto�la�coazione�``interna''�da�quella�``esterna'',�distinzione�poi� accolta�dalla�giurisprudenza�della�Suprema�Corte�(cfr.,�Cass.�pen.,�sez.�V,�19�dicembre�1997,� n.�4307,�cit.),�sottolineando�come��il�cemento�che�lega�tra�loro�gli�associatipiu�che�dal�timore�e�della� soggezione,�e�costituito�dalla�comune�adesione�ad�una�specifica�subcultura�(op.�cit.,�p.�260,�nonche� dello�stesso�Autore,�L'associazione�di�tipo�mafioso�nelle�prime�applicazioni�giurisprudenziali,in�Foro� it.,�1985,�parte�V,�coll.�303-304).� (14)�In�particolare,�Spagnolo,�L'associazione,�cit.,�e�Ingroia,�op.�cit.,�sostengono�che�l'uso�del- l'indicativo�presente�nella�formulazione�letterale�del�testo�rende�evidente�ed�oggettivizza�la�volonta� legislativa�volta�a�richiedere,�ai�fini�della�configurazione�del�reato,�l'accertamento�dell'effettivo�com- pimento�di�concrete�e�specifiche�condotte�intimidative�da�parte�degli�associati:�la�capacita�di�intimi- dire�deve,�dunque,�essere��idonea�a�determinare,�se�utilizzata,�una�condizione�di�assoggettamento�e�di� omerta��(Ingroia,�op.�cit.,�p.�69);�diversamente�NeppI Modona,�Il�reato�di�associazione�mafiosa,� cit.,�e�Bertoni,�Prime�considerazioni�sulla�legge�antimafia,in�Cass.�pen.,�1983,�1017,�propongono� una�lettura�orientata�a�fornire�la�massima�tutela�possibile�al�bene�giuridico�tutelato,�affermando� che�l'uso�dell'intimidazione�violenta�puo�anche�essere�solo�potenziale�e�non�concretamente�attualiz- zato,�sempreche�le�emergenze�processuali�acclarino�l'esistenza�di�un�diffuso�clima�di�assoggetta- mento�e�di�omerta�dovuto�all'esistenza�in�loco�dell'associazione�mafiosa;�in�tal�senso,�dunque,� secondo�tali�Autori�(in�part.,�Bertoni,�op.�cit.,�p.�1018),�la�scelta�dell'indicativo��si�avvalgono�ope- rata�dal�legislatore,�poggerebbe�su�ragioni�di�fedelta�alla�prassi�giurisprudenziale�in�materia�di�appli- cazione�delle�misure�di�prevenzione.�Lo�stesso�G.�Fiandaca,�Commento,�cit.,�p.�262,�peraltro,�ritiene� che�la�scelta�del�verbo�in�questione�da�parte�del�legislatore�non�e�tale�da�produrre�influenze�vincolanti� sulla�fisionomia�della�fattispecie,�assumendo�piuttosto�la�funzione�di�rendere��una�immagine�dina- mica��della�mafia,�punibile�gia�per�il�solo�vincolo�associativo.�Ne�sarebbe,�secondo�l'Autore,�un'espli- cita�conferma�l'originaria�formulazione�della�disposizione�nella�proposta�di�legge�La�Torre,�secondo� la�quale�si�sarebbero�dovuti�punire�gli�associati��che�hanno�lo�scopo��di�conseguire�certi�risultati� �valendosi�della�forza�intimidatrice�del�vincolo�associativo�.�A�tale�opinione�si�ascrive�pure�G. Turone,�Il�delitto�di�associazione�mafiosa,�cit.,�p.�121�e�ss.,�secondo�cui�la�carica�di�intimidazione,� benche�non�sfruttata�attivamente,�gia�di�per�se�determina�in�via�inerziale�nei�terzi�condizioni�di� assoggettamento�e�di�omerta��primordiali��e�generiche,�diverse�da�quelle�individuali�prodotte�in�chi� e�soggetto�passivo�dell'esercizio�della�forza�di�intimidazione.� (15)�Vedi�nota�12.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� del�contrabbando,�dello�spaccio�della�droga,�ecc.).�In�quest'ottica,�dunque,� potrebbe�ritenersi�che,�ai�fini�della�punibilita�,�lo�sfruttamento�della�forza�inti- midatrice�non�necessariamente�si�correli�al�concreto�accertamento�di�un� risultato�che�attesti�tale�sfruttamento,�il�che�consentirebbe�di�incriminare�il� sodalizio�anche�quando�sia�molto�vicino�al�raggiungimento�degli�obiettivi� finali(16).� Tale�interpretazione�pare�trovare�conforto�nella�recente�giurisprudenza� della�Suprema�Corte,�che�ha�precisato:��in�tema�di�associazione�di�tipo� mafioso,�la�violenza�e�la�minaccia,�rivestendo�natura�strumentale�nei�confronti� della�forza�di�intimidazione,�costituiscono�un�accessorio�eventuale,�o�meglio� latente,�della�stessa,�ben�potendo�derivare�dalla�semplice�esistenza�e�notorieta� del�vincolo�associativo.�Esse�dunque�non�costituiscono�modalita�con�le�quali� deve�puntualmente�manifestarsi�all'esterno�la�condotta�degli�agenti,�dal� momento�che�la�condizione�di�assoggettamento�e�gli�atteggiamenti�omertosi,� indotti�nella�popolazione�e�negli�associati�stessi,�costituiscono,�piu�che�l'effetto� disingoliattidisopraffazione,�laconseguenzadelprestigiocriminaledellaasso- ciazione,�che,�per�la�sua�fama�negativa�e�per�la�capacita�di�lanciare�avverti- menti,�anche�simbolici�ed�indiretti,�si�accredita�come�temibile,�effettivo�ed�auto- revole�centro�di�potere�(17),�sicche��per�l'integrazione�del�delitto�di�associa- zioneditipomafioso,�cheillegislatorehaconfiguratoqualereatodipericolo,�e� sufficiente�che�il�gruppo�criminale�considerato�sia�potenzialmente�capace�di� esercitare�intimidazione,�e�come�tale�sia�percepito�all'esterno,�non�essendo�di� contro�necessario�che�sia�stata�effettivamente�indotta�una�condizione�di�assog- gettamento�ed�omerta�nei�consociati�attraverso�il�concreto�esercizio�di�atti�inti- midatori�(18).� La�lettura�ermeneutica�offerta�dalla�Cassazione,�che�invero�forza�il�dato� testuale(19),�aderendo�ad�un'interpretazione�logico-sistematica�piu�incline� ad�adeguare�la�fattispecie�formale�alle�diverse�e�mutevoli�manifestazioni�del� (16)�In�tal�senso:�G.A. DE Francesco,�Associazione�per�delinquere�e�associazione�di�tipo� mafioso,in�Digesto�disc.�pen.,�vol.�I,�Torino,�1987,�p.�309�e�ss.�In�generale,�la�clausola�di�chiusura� delle�descrizione�dei�fini�dell'associazione�mafiosa,�relativa�alla�realizzazione�di��profitti�o�vantaggi� ingiusti�,�viene�interpretata�dalla�dottrina�nel�senso�che�essa�consente�di�ritenere�integrata�la�fatti- specie�associativa�contemplata�dalla�norma�incriminatrice�ogni�qual�volta�sia�provato�che�gli�asso- ciati�perseguano�vantaggi�anche�non�illeciti,�purche�privi�di�tutela�da�parte�dell'ordinamento�(in� tal�senso,�Fiandaca,�Commento,�cit.,�p.�262;�analogamente,�nel�senso�della�natura�esemplificativa� della�elencazione�normativa�delle�finalita�rilevanti,�Turone,�Il�delitto�di�associazione,�cit.,�195e� ss.;�nel�senso�che�la�clausola�in�questione�designi,�invece,�tassativamente�gli�scopi�dell'associa- zione:�Spagnolo,�op.�cit.,�p.�68;�Rubiola,�voce�Associazione�per�delinquere�di�tipo�mafioso,in� Enc.�giur.�Treccani,�1988,�p.�3;�in�giurisprudenza,�conformemente�alla�prima�opinione,�Cass.�pen.,� sez.�I,�10�febbraio�1992,�D'Alessandro,�cit.;�Cass.�pen.,�sez.�I,�1�aprile�1992,�Bruno,�in�Cass.�pen.,� 1993,�1987,�in�Giur.�it.,�1993,�II,�198�e�in�Giust.�pen.,�1993,�II,�153).� (17)�Cass.�pen.,�sez.�V,�20�aprile�2000,�n.�4893,�Frasca,�in�C.E.D.�Cass.�Rv�215965.� (18)�Cass.�pen.,�sez.�V,�20�aprile�2000,�n.�4893,�cit..� (19)�Cass.�pen.,�sez.�V,�9�ottobre�2003,�n.�38412,�Di�Donna�in�C.E.D.�Cass.�Rv�227361,�poi� confermata�da�Cass�pen.,�sez.�V,�26�novembre�2003,�n.�45711,�Peluso,�ivi,�Rv�227994,�ove�signifi- cativamente�si�afferma�che:��l'espressione�``si�avvalgono'',�contenuta�nella�norma,�non�presuppone� IL CONTENZIOSO NAZIONALE fenomeno mafioso(20), appare tuttavia conforme alla struttura del reato di associazione mafiosa che, per come descritto dal legislatore ed applicato dalla recente giurisprudenza, si presta ad essere definito come reato di peri- colo piuttosto che come reato di danno. In quest'ottica si apprezza pienamente l'opinione di quella parte della dottrina(21) che, superando il dato testuale (ossia l'uso dell'indicativo pre- sente �si avvalgono�), contestualizza la condotta criminosa in un arco tem- porale sufficientemente ampio da consentire di attribuire ad atti apparente- mente leciti o neutri (un sorriso o la mera presenza) un chiaro significato intimidatorio sulla scorta di pregressi comportamenti prevaricatori. Per que- sta via si giunge ad affermare che un'associazione puo� dirsi mafiosa, ai sensi e per gli effetti dell'art. 416-bis�c.p., quando e� circondata dall'alone intimida- torio che sprigiona dalla sua stessa esistenza, mentre prima di tale momento non vi e� alcuna corrispondenza tra fattispecie concreta e tipo di reato, ne� e� ipotizzabile un tentativo, da un lato perche� e� dommaticamente non struttura- bile un reato di pericolo tentato, dall'altro perche� , a ben vedere, le condotte necessarie per assurgere al livello di associazione mafiosa sono idonee ad integrare un'altra e diversa ipotesi delittuosa ovvero l'associazione a delin- quere(22). La configurazione del delitto di cui all'art. 416-bis�c.p. come reato di pericolo consente anche di recidere alla base la vexata�quaestio�che vede schierati su posizioni contrapposte i sostenitori del concetto di ordine pub- blico in senso ideale e in senso materiale(23). Risulta, infatti, operazione sterile e mero esercizio teorico discettare sulla nozione unitaria ed omnicomprensiva dell'ordine pubblico compendia- solamente�che�la�capacita�di�incutere�timore�si�sia�gia�imposta,�ma�deve�essere�intesa�anche�nel�senso� che�i�partecipi�al�sodalizio�intendono�avvalersi�della�loro�intrinseca�capacita�intimidatoria�per�perse- guire�ipropri�scopi�criminali�. (20) Secondo parte della dottrina (cfr., in part. , Spagnolo, op.�cit.), l'interpretazione offerta da ultimo dalla Cassazione sarebbe contraria anche alla volonta� della legge e comunque alla ratio� dell'incriminazione esplicitata in sede parlamentare e risultante dal verbale della seduta delle Commissioni riunite Interni e Giustizia della Camera dei Deputati del 5 agosto 1982, in partico- lare dal chiarimento del Presidente che, a domanda, rispose di ritenere appropriato l'uso dell'indi- cativo perche� significativo della volonta� di precisare con chiarezza che lo scopo deve essere stato messo in atto attraverso l'uso della forza. (21) Significativa della prassi giurisprudenziale di trarre dall'analisi storico-sociale l'esistenza �ed al tempo stesso l'elemento di prova �di una forza intimidatoria posta in atto e� Cass. pen., sez. VI, 11 febbraio 1994, n. 1793, De Tommasi, in Crit.�Pen., 1995, pag. 649, nonche� Cass pen. sez. VI, 30 luglio 1996, n. 7627, Alleruzzo, in Arch.�Nuovaproc.�Pen., 1996, p. 755. (22) G.A. DE Francesco, Associazioneper�delinquere�eassociazione�di�tipo�mafioso, voce cit.. (23) Esclude la configurabilita� del tentativo Spagnolo, op.�cit., p. 121; in giurisprudenza, Cass. pen., sez. I, 18 maggio 1988, n. 6077, Montenegro, in Cass.pen., 1989, 1989 con nota di Zan- notti, ove e� stato ritenuto ammissibile il tentativo di partecipazione ad un'associazione in ipotesi accusatoria qualificata mafiosa ed in sentenza derubricata in associazione a delinquere. In linea generale, la configurabilita� del tentativo, negata dalla dottrina maggioritaria, fa leva sulla consi- derazione che l'associazione per delinquere, in quanto reato di pericolo, si perfeziona gia� con la sola costituzione del vincolo associativo. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� bile�nell'espressione�ordine�legale�costituito�ovvero�sulla�frazionabilita�del� concetto�nella�pluralita�di�beni�ed�interessi�che�costituiscono�oggetto�della� protezione�penale�(ad�esempio:�la�pubblica�incolumita�piuttosto�che�la�salute� pubblica�o�la�liberta�di�iniziativa�economica�o�la�sicurezza�sociale�e�perso- nale),�sol�che�si�consideri�che�emerge�con�palmare�evidenza�dall'esperienza� quotidiana,�nonche�comprovato�dalle�risultanze�dibattimentali�dei�processi� di�mafia,�che�le�organizzazioni�di�stampo�mafioso�si�strutturano�necessaria- mente�ed�ontologicamente�come�un�ordinamento�giuridico�autonomo�e�anti- tetico�all'ordinamento�giuridico�generale�(24)�che�aggredisce�non�solo�la�pub- blica�sicurezza�ma�anche�il�monopolio�del�potere�statuale(25).� Sono�le�esperienze�processuali�a�dimostrare�l'assunto�che�la�mera�esi- stenza�di�un'associazione�mafiosa�lede�l'unicita�dell'ordinamento�statale�vio- lando�l'esclusivita�del�metodo�democratico�come�strumento�di�affermazione� individuale�e�collettiva�ponendosi�in�illecita�concorrenza�con�il�monopolio� statale�della�forza�(26). E�comune�massima�giurisprudenziale(27)�quella�che�riconosce�la�fun- zione�dell'associazione�mafiosa�nell'essere�strumento�di�potere,�ossia�mezzo� utilizzato�da�persone�fisiche�per�assicurarsi�il�dominio�su�determinate�zone� territoriali�ovvero�in�specifici�settori�d'affari,�al�fine�di�arricchirsi�ingiusta- mente�con�altrui�danno.� In�particolare,�la�Suprema�Corte�ha,�di�recente�(28),�riconosciuto�la� natura�totalizzante�(o��globale�)�dell'associazione�di�tipo�mafioso�riguardo� (24)�Per�una�trattazione�esaustiva�si�veda�Ingroia,�op.�cit.,�p.�90�ss.�In�generale,�possono� cogliersi�due�accezioni�della�nozione�di��ordine�pubblico�:�quella,�per�cos|�dire,�tradizionale,�che� intende�l'ordine�pubblico�in�senso�materiale,�ossia�come�buon�assetto�e�regolare�andamento�del� vivere�civile,�cui�corrispondono�nella�collettivita�l'opinione�ed�il�senso�della�tranquillita�(Pace,�Il� concetto�di�ordinepubblico�nella�Costituzione�italiana,in�Arch.�giur.,�1963,�p.�111;�Lavagna,�Il�con- cetto�di�ordine�pubblico�alla�luce�delle�norme�costituzionali,in�Dem.�e�dir.,�1967,�p.�359;�Corso,� Ordine�pubblico�(dir.�pubbl.),�cit.,�p.�1057)�e�l'accezione�minoritaria,�che�propugna,�invece,�una� nozione�di�ordine�pubblico�in�senso�ideale,�ritenuta�consistere�nell'insieme�dei�principi�e�delle� norme�che�si�pongono�alla�base�dell'ordinamento�civile�e�della�sua�sopravvivenza�(Fiore,�Ordine� pubblico,�voce�dell'Enc.�dir.,�XXX,�Milano,�1980,�1093;�Granata,�Lineamenti�giuridici�dell'esatto� concetto�di�ordine�pubblico�non�inteso�in�senso�strettamente�materialistico,in�Riv.�pol.,�1962,� p.�409�s.;�la�nozione�di�ordine�pubblico�in�senso�ideale�e�stata�avallata�dalla�Corte�Costituzionale,� che�ha�elaborato�il�parallelo�concetto�di��ordine�pubblico�costituzionale�,�il�quale�sarebbe�costi- tuito�dall'insieme�dei�principi�su�cui�si�fonda�l'ordine�istituzionale�del�sistema�vigente,�che�andreb- bero�desunti�dalla�Costituzione:�cfr.,�Corte�cost.,�16�marzo�1962,�n.�19,�in�Giur.�cost.,�1962,� p.�189;�Corte�cost.,�8�luglio�1971,�n.�168,�ivi,�1971,�p.�1774).�Per�una�rassegna�critica�degli�orienta- menti�in�materia:�DE Vero,�Tutela�penale�dell'ordine�pubblico,�Milano,�1988;�per�gli�ulteriori� approfondimenti�sul�concetto�di�ordine�pubblico�si�vedano�gli�scritti�citati�nella�nota�9.� (25)�Cos|�Patalano,�L'associazione�per�delinquere,�Napoli,�1971.� (26)�NeppI Modona,�Criminalita�organizzata,�cit.� (27)�Cfr.�ancora�NeppI Modona,�op.�ult.�cit.,�e�per�un'analisi�storica�Blok,�La�mafia,�cit.;� MacK Smith,�Storia�della�Sicilia�medievale�e�moderna,�Bari,�1983.� (28)�Cass.�pen.,�sez.�VI,�2�aprile�1998,�n.�4070,�Greco,�in�C.E.D.�Cass.�Rv�10209;gia�App.� Catanzaro,�2�febbraio�1985,�Volpe�e�altro,�in�Cass.pen.,�1985,�1698,�secondocui:�L'elemento�mate- riale�specializzante�del�delitto�previsto�dall'art.�416-bis�c.p.�tipicamente�richiede:�1)�l'uso�(potenziale� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� agli�interessi�delle�collettivita�territoriali�(�c.d.�finalita�di�monopolio�(29)),�la� cui�potenzialita�risiede�nell'intento�di�commettere�impunemente,�avvalendosi� dello�strumento�intimidatorio,�piu�delitti�e/o�di�acquisire�o�conservare�il�con- trollo�di�attivita�economiche�private�o�pubbliche�ovvero�spazi�di�potere�e�atti- vita�che�potranno�aumentare�la�zona�di�influenza�dell'associazione�di�tipo� mafioso�ed�attribuirle�un�certo�consenso�sociale,�cos|�determinando�una� situazione�di�pericolo,�oltre�che�per�l'ordine�pubblico�in�genere�(inteso,�cioe�,� in�senso��ideale�),�anche�per�l'ordine�economico�(ad�esempio,�sotto�il�profilo� della�turbata�liberta�degli�appalti�pubblici),�nonche�di�compromettere�il�prin- cipio�di�legalita�democratica�e�rappresentativa�delle�istituzioni�politiche.� L'orientamento�giurisprudenziale�della�Suprema�Corte�ripreso�dal�Tri- bunale�di�Paola�quale�fondamento�sistematico�della�ritenuta�legittimazione� all'esercizio�dell'azione�risarcitoria�in�sede�penale�da�parte�della�Presidenza� del�Consiglio�dei�Ministri�ha�un�ulteriore�pregio,�che�si�appunta�nell'assimila- zione,�sul�piano�dell'offensivita�,�delle�associazioni�mafiose�a�quelle�sovversive� o�eversive�e�terroristiche.� In�entrambi�i�casi,�infatti�il�fulcro�dell'incriminazione�sta�nella�descri- zione�del�modus�operandi,�che�per�le�sue�caratteristiche�confligge�con�l'ordina- mento�costituzionale�puntando�a�indebolirlo,�demolirlo�o�sovvertirlo.�Le�con- dotte�associative�vengono�punite�in�ragione�dell'adozione�del�metodo�dell'in- timidazione�violenta�prima�ancora�che�per�gli�scopi�cui�gli�associati�tendono.� In�sostanza,�cio�che�rende�antidemocratico�ed�anticostituzionale�un�con- sorzio�criminoso�e�il�suo�farsi�portatore�di�un�sistema�di�valori�antitetico�a� quello�positivizzato�dall'ordinamento�giuridico�vigente�all'epoca�dei�fatti�e,� pertanto,�la�stessa�esistenza�di�un�tale�sodalizio�pone�in�pericolo�la�sovranita� dello�Stato,�legittimando,�per�cio�solo,�la�costituzione�di�parte�civile�dell'Am- ministrazione�statale�nei�relativi�procedimenti�penali.� Risulta�allora�evidente�come�la�mera�esistenza�di�un'associazione�di� stampo�mafioso�leda�i�primari�interessi�statali�ponendo�in�pericolo�la�sua� sovranita�,�e�determinando,�un'immediata�ed�automatica�lesione�dell'imma- gine�interna�ed�internazionale�dello�Stato.� Dall'unitarieta�del�danno��che�colpisce�l'apparato�statale�nella�sua�inte- rezza��deve�derivare�necessariamente�l'unicita�del�soggetto�legittimato�ad� o�reale,�secondo�che�l'associazione�sia�trascorsa�o�meno�all'azione)�della�forza�di�intimidazione�del� vincolo�associativo�nell'ambiente�socio-economico�dato,�nel�quale�la�societas�e�destinata�ad�operare�e� nel�quale�in�concreto,�eventualmente,�operi;�2)�la�condizione�di�assoggettamento�e�di�omerta�dei�sog- getti�terzi�coi�quali�l'associazione�e�destinata�ad�entrare�in�rapporto�e�coi�quali,�eventualmente,�entri� inrapporto;3)�unnessodicausalita�adeguatatral'usodellaforzaintimidatricedapartedegliasso- ciati�e�le�condizioni�di�assoggettamento�e�di�omerta�da�parte�dei�soggetti�terzi,�nel�senso�che�la�capa- cita�intimidatoria�della�cosa�debba�essere�astrattamente�idonea,�tenendosi�conto�di�tutte�le�circostanze� del�caso�concreto,�a�suscitare�in�questi�ultimi�le�dette�condizioni�;�Cass.�pen.,�sez.�VI,�10�giugno� 1989,�Teardo,�in�Cass.pen.,�1990,�I,�1719�e�in�Giust.pen.,�1990,�II,�355;�di�recente:�Cass.�pen.�Sez.�V,� 18�aprile�2003,�n.�18845,�Aglieri,�ivi,�Rv.�226423;�Cass.�pen.,�sez.�I,�18�marzo�2004,�n.�13349,� Riina,�in�Riv.�pen.,�2004�fasc.�6,�p.�615;�Cass.�pen.,�sez.�II,�21�dicembre�2004,�n.�2350,�in�C.E.D.� Cass.�Rv�230718.� (29)�Cass.�pen.,�sez.�VI,�2�aprile�1998,�n.�4070,�cit.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� agire�in�via�risarcitoria�e�tale�soggetto�deve�rappresentare�l'intero�apparato�sta- tale.�In�particolare�il�soggetto�legittimato�ad�agire�deve�essere�titolare�dell'inte- resse�(rectius:�bene�giuridico)�oggetto�della�tutela�giuridica�apprestata�dalla� norma�incriminatrice,�sicche�assume�rilievo�fondamentale,�a�tale�fine,�l'esatta� individuazione�dell'oggetto�giuridico�del�reato�contemplato�dall'art.�416-bis�c.p.� Il�delitto�di�associazione�mafiosa�e�reato�plurioffensivo�a�condotta�mul- tipla�ed�alternativa.� L'art.�416-bis�c.p.�e�posto,�infatti,�a�presidio�dell'incolumita�individuale�e� collettiva,�a�tutela�dell'ordine�pubblico�democratico�e�dei�principi�costituzio- nali�di�liberta�e�sicurezza,�ma,�a�seconda�delle�concrete�modalita�di�condotta� poste�in�essere�dagli�associati�puo�ledere�(e�cio�normalmente�accade)�l'ordine� pubblico�economico(30).�In�quest'ottica�potrebbe�con�qualche�fondamento� ritenersi�che�alla�lesione�dell'ordine�pubblico�in�se�considerato,�integrata�dal- l'associazione�per�delinquere,�si�aggiunge�quella�arrecata�dai�singoli�beni�giu- ridici�protetti�dalle�norme�incriminatrici�sui�delitti-scopo,�cui�e�finalizzata�la� costituzione�del�vincolo�associativo�di�stampo�mafioso.� Come�ritenuto�dalla�giurisprudenza(31)�l'ordine�pubblico�economico�e� oggetto�giuridico�solo�eventuale�del�delitto�in�esame,�perche�:�Lefinalita�del- l'associazione�di�tipo�mafioso,�previste�nell'art.�416-bis�cod.�pen.,�hanno�carat- tere�alternativo�e�non�cumulativo,�anche�perche�,�con�la�previsione,�fra�gli�scopi� del�sodalizio�mafioso,�del�controllo�di�attivita�economiche,�il�legislatore�ha� mirato�ad�ampliare�l'ambito�applicativo�dellafattispecie,�estendendolo�anche�al� perseguimento�di�attivita�in�se�formalmente�lecite.�Ne�consegue�che,�prevedendo� l'art.�416-bis�cod.�pen.�finalita�associative�non�direttamente�riferibili�all'econo- mia�pubblica,�l'ordine�pubblico�economico�si�atteggia�soltanto�come�un�oggetto� giuridico�eventuale�del�delitto�in�esame,�il�quale,�come�risulta�dalla�rubrica�del� Titolo�V�Libro�II�del�codice,�in�cui�e�inserito,�e�essenzialmente�diretto�contro� l'ordine�pubblico�generale�.� Considerata�l'ampiezza�e�l'indefinitezza�dell'oggetto�giuridico�del�reato� di�cui�all'art.�416-bis�c.p.,�i�soggetti�potenzialmente�legittimati�ad�agire�coin- cidono�con�la�complessa�molteplicita�delle�Amministrazioni�statali�compren- siva�anche�degli�enti�pubblici�ausiliari�o�indipendenti.� (30)�In�tal�senso�si�esprimono:�G. Fiadaca,�op.�cit.,�263;�G. Turone,�op.�cit.,�114-115,�il�quale� sostiene:��e�possibile�distinguere�ilfinepiu�generale�diacquisire�lagestione�o�ilcontrollo�diattivita� economiche�da�quello�piu�specifico�di�acquisire�il�controllo�di�concessioni,�autorizzazioni,�appalti�e� servizipubblici�.� (31)�Ritiene�vago�ed�inconsistente�il�richiamo�al�concetto�di�ordine�pubblico�economico�Spa- gnolo,�op.�cit.,�98,�il�quale�afferma�che:��assumere�l'economia�pubblica,�o�meglio�la�liberta�nel� campo�economico,�come�oggetto�di�tutela�in�luogo�della�liberta�morale�in�senso�ampio,�significa�non� tener�conto�che�l'art.�416-bis�prevedeanchefinalita�associativenon�riferibiliall'economiapubblica�,� sicche��l'offesa�(oilpericolodioffesa)�alc.d.�ordineeconomico,�amenochenonlasivogliapresu- mere�iurisetdeiure�...�none�daconsiderarenecessariaall'esistenzadelreato�;�di�segno�opposto�l'o- pinione�di�Valiante,�L'associazione�criminosa,Giuffre�,1997,�275�e�Bricola,�Premessa�al�com- mento�alla�nuova�legge�antimafia,in�Leg.�pen.,�1983,�237,�i�quali�sostengono�che�la�criminalizza- zione�dell'associazione�mafiosa�tenda�precipuamente�a�tutelare�il�corretto�svolgimento�delle� dinamiche�di�mercato.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Esemplificando�l'attivita�usuraia�distorce�il�mercato�del�credito�ed� inquina�l'attivita�economica�legittimando�potenzialmente�la�costituzione�del� Ministero�dell'Economia�e�delle�Finanze,�del�Ministero�delle�Attivita�Produt- tive,�ma�anche�della�Banca�d'Italia�e�dell'Autorita�Garante�della�Concor- renza,�per�non�dire�del�Ministero�dell'Interno�cui�e�demandata�la�gestione� dei�fondi�per�le�vittime�dell'usura.� Ancora�l'illecita�aggiudicazione�di�un�pubblico�appalto�di�rilievo�nazio- nale�per�la�costruzione�di�un�complesso�ospedaliero�lede�gli�interessi�del� Ministero�delle�Infrastrutture�e�del�Ministero�della�Sanita�.� Ancora�il�traffico�e�lo�spaccio�di�stupefacenti,�da�un�lato,�genera�ingenti� profitti�sottratti�alla�tassazione�con�grave�danno�per�l'Agenzia�delle�Entrate� e�dall'altro�impone�al�Ministero�del�Lavoro�e�delle�Politiche�Sociali�l'ado- zione�di�strumenti�e�di�azioni�per�il�recupero�dei�tossicodipendenti.� Piu�in�generale�l'esistenza�nel�nostro�territorio�di�associazioni�mafiose� endemiche�comporta�un�enorme�dispendio�di�risorse�per�il�Ministero�dell'In- terno,�per�il�Ministero�della�Difesa�e�per�il�Ministero�della�Giustizia�che� devono�supportare�strutture�speciali�quali�la�Direzione�Nazionale�Antimafia� e�la�Direzione�Investigativa�Antimafia.� In�sostanza�i�comportamenti�illeciti�tenuti�dall'associazione�mafiosa� ledono�una�pluralita�potenzialmente�indefinita�di�interessi�pubblici�suscetti- bile�di�determinare�un'estrema�parcellizzazione�dei�danni�con�frantuma- zione�della�legittimazione�ad�agire�tra�i�vari�enti�pubblici�di�volta�in�volta� interessati.� Dall'altro�lato,�l'esame�della�giurisprudenza�aiuta�a�comprendere�come� la�pericolosita�delle�associazioni�mafiose�risieda�nell'aggressione�alla�sovra- nita�nazionale�e�nel�disturbo�alle�azioni�politiche�governative.�Dimodoche�e� possibile�affermare�che�se�il�delitto�ex art.�416-bis c.p.�lede�sempre�necessaria- mente�l'ordine�pubblico�costituzionale�si�determinera�sempre�ed�indefettibil- mente�la�legittimazione�ad�agire�dell'organo�di�sintesi�politica�del�governo:� la�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri;�oltre�che�del�Ministero�dell'Interno� soggetto�deputato�istituzionalmente�alla�tutela�dell'ordine�pubblico.�Mentre� solo�eventualmente,�a�seconda�delle�concrete�azioni�criminose�(cc.dd.�reati-- scopo)�poste�in�essere�dall'associazione�potra�legittimarsi�la�costituzione�in� giudizio�dei�singoli�Ministeri�o�Enti�pubblici,�statali�e�territoriali.� E�proprio�questo�il�passaggio�cruciale�del�lucido�percorso�argomentativo� dell'ordinanza�del�Tribunale�calabrese�in�commento.� Il�Collegio,�pur�riconoscendo�l'estrema�varieta�degli�interessi�pubblici� lesi�dalle�condotte�delittuose�degli�imputati�del�delitto�di�associazione� mafiosa,�ha�inteso�decisamente�ribadire,�anche�sotto�il�profilo�dei�risvolti� civilistici�correlati�al�reato,�l'unitarieta�strutturale�e�funzionale�della�fatti- specie�delittuosa.�Posizione�questa�dalla�quale�pare�si�possa�inferire�chela� complessiva�attivita�delittuosa,�riconducibile�all'organizzazione�mafiosa,� sia�adeguatamente�apprezzabile�solo�in�termini�di�unitaria�potenzialita� lesiva�di�una�pluralita�di�interessi�statali,�non�predeterminabili�apriori,la� cui�carica�aggressiva�mal�si�presta�ad�essere�valutata�separatamente�ed� autonomamente�per�ciascun�reato-scopo,�promanando�invece�l'offensivita� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� da�un'unica�fonte�di�pericolo,�ossia�dall'esistenza�e�dall'operativita�dell'as- sociazione�mafiosa,�la�cui�costituzione�e�di�per�se�ragione�di�amplificazione� delle�opportunita�criminali.� Nel�pervenire�a�tale�conclusione,�il�Tribunale�applica,�dunque,�la�regula juris individuata�in limine dell'ordinanza,�compendiata�nell'indiscutibile�pre- messa�secondo�cui�le�associazioni�mafiose�tendono�a�sostituirsi�alla�sovranita� statale�per�avvantaggiare�le�proprie�strutture�organizzative�e�le�proprie�atti- vita�lecite�ed�illecite.�Nella�contrapposizione�tra�lo�Stato�(impersonificato� dalla�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri)�e�l'anti-Stato�(l'associazione� mafiosa)�risiede�la�ragione�giuridica�(e,�sia�consentito,�anche�morale)�della� legittimazione�all'esercizio�dell'azione�risarcitoria�da�parte�della�Presidenza� del�Consiglio�dei�Ministri,�titolare�degli�interessi,�patrimoniali�e�non�patrimo- niali,�attinti�dalla�semplice�esistenza�della�societas criminale�(32).�In�quest'ot- tica,�quindi,�l'associazione�mafiosa�si�atteggia�a�contropotere�confliggente� con�il�potere�statuale,�una�sorta�appunto�di�anti-Stato�che�si�sovrappone�allo� Stato,�insidiandone�il�legittimo�monopolio�del�territorio�e�dell'uso�della�forza.� Si�apprezza�allora�il�ragionamento�sviluppato�dal�Tribunale.� Se�unico�e�l'illecito,�necessariamente�unico�dev'essere�anche�l'evento� lesivo�ed�unico�il�soggetto�legittimato�ad�agire�che�non�puo�non�coincidere� con�la�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri,�organo�di�vertice�dell'Ammini- strazione�statale�rappresentativo�dell'unitarieta�dell'apparato�governativo�cui� spetta�il�compito�di�coordinare�e�dirigere�l'attivita�politica�ed�amministra- tiva(33);�mentre�la�frazionabilita�delle�conseguenze�dannose�derivanti�dall'u- nica�lesione�si�presta�ad�essere�apprezzata�solo�sul�piano�della�quantifica- zione�del�danno.� Opportunamente,�il�Tribunale�di�Paola�conserva�una�posizione�differen- ziata�e�qualificata�al�Ministero�dell'Interno,�che,�seppure�amministrazione� facente�parte�del�Governo,�risulta�aggredito�nell'esercizio�della�sua�funzione� tipica�ed�indefettibile:�la�conservazione�dell'ordine�pubblico,�ossia�del�bene� giuridico�specificamente�tutelato�dall'art.�416-bis c.p.� (32)�Cass�pen.,�sez.�VI,�11�febbraio�1994,�n.�1793,�De�Tommasi,�in�Riv. pen.,�1995,�pag.�649;� conf.�Cass.�pen.,�sez.�II,�15�marzo�1995,�n.�2533,�Seminara,�ivi,�1996,�737;�Cass.�pen.,�sez.�I,� 28�ottobre�1991,�n.�3472,�Di�Stefano,�in�Cass. pen.,�1992,�3026.� (33)�In�dottrina,�secondo�una�impostazione�che�si�rifa�esplicitamente�alla�teoria�del�SantI Romano,�Patalano,�op. cit.,�146�e�ss.,�ritiene�che�l'associazione�criminosa,�in�quanto�caratteriz- zata�dai�due�requisiti�dell'organizzazione�e�dello�scopo,�sarebbe�un'istituzione�costituente�ordina- mento�giuridico�e��antitetico nei confronti dell'ordinamento giuridico generale�;�contra,�Ingroia,� op. cit.,�30�e�ss.� Per�una�ricostruzione�in�questi�termini,�si�veda�la�storica�Ass.�Palermo,�16�dicembre�1987,�in� Foro it.,�1989,�II,�78�e�ss.,�con�osservazioni�di�FiandacA e�Albeggiani, nonche�,in�precedenza,� Ass.�Caltanissetta,�24�luglio�1984,�ivi,�1985,�II,�10,�con�nota�critica�di�Fiandaca,�Strage mafiosa e giurisprudenza sociologica, loc. ult. cit. Per�un'approfida�analisi�dei�modelli�organizzativi�delle� associazioni�mafiose�e�sulla�progressiva�trasformazione�della�mafia�in�senso�vieppiu�imprendito- riale,�tra�i�tanti:�Catanzaro,�Il delitto come impresa. Storia sociale della mafia,�Padova,�1988;� Arlacchi,�La mafia imprenditrice,�Bologna,�1983;�Ayala,�La lobby mafiosa,in�MicroMega,� 1988,�n.�4;�Santino,�La mafiafinanziaria,in�Segno,�1986,�n.�69-70.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� La�legittimazione�del�Ministero�dell'Interno�discende,�dunque,�dal�mag- gior�dispendio�di�risorse,�umane�e�materiali,�necessario�per�contrastare�la pericolosita�sociale�dei�gruppi�mafiosi�che,�secondo�la�descrizione�norma- tiva,�sono�quelli�che�si�avvalgono�della�forza�intimidatrice�per�ridurre�in uno�stato�di�assoggettamento�e�di�omerta�le�popolazioni�locali,�con�gravis- simo�danno�per�le�strutture�amministrative�deputate�al�ripristino�della�lega- lita�violata.� Particolarmente�preziosa�risulta�la�precisazione�contenuta�nella�parte� finale�del�provvedimento�in�commento,�laddove�il�tribunale�calabrese�chiari- sce�come�la�costituzione�di�parte�civile�spiegata�dallo�Stato�nei�processi�di� mafia�e�destinata�a�valere�nei�confronti�di�tutti�gli�imputati�ed�anche�di� coloro�cui�non�fosse�stata�contestata�la�partecipazione�all'associazione�nell'e- ditto�imputativo�(34).� La�ragione�della�massima�estensione�della�costituzione�di�parte�civile risiede�in�un�motivo�d'ordine�meramente�logico�oltreche�in�considerazioni�di� natura�pratica:�chi�ha�commesso�reati�entrando�in�consapevole�contatto�con� l'associazione�mafiosa�ha�di�fatto�agevolato�l'associazione�mafiosa�nella�rea- lizzazione�dei�propri�scopi�illeciti�rafforzandone�la�consistenza�patrimoniale� o�comunque�agevolandone�l'attivita�delittuosa,�senza�considerare�che�spesso� la�commissione�di�reati�da�parte�di�non�associati�risulta�comunque�agevolata dal�contesto�associativo�(35).� In�tale�ambito,�significativo�risulta�l'inciso�finale�contenuto�nell'ordi- nanza�in�commento,�laddove�il�Tribunale�di�Paola�evidenzia�come�la�con- testazione�dell'aggravante�di�cui�all'art.�7�d.l.�13�maggio�1991,�n.�152(36),� (34)�In�giurisprudenza,�in�punto�di�legittimazione�delle�Amministrazioni�dello�Stato�a�costi- tuirsi�parte�civile:�Cass.�pen.,�sez.�VI,�13�aprile�1999,�n.�9574,�Curto�ealtro,�in�Riv.�pen.,�1999,� 856,�con�riferimento�alla�costituzione�di�parte�civile�nel�processo�nei�confronti�di�un�magistrato� per�il�risarcimento�dei�danni�cagionati�dal�reato�di�corruzione;�Cass.�pen.,�13�luglio�2000,�Castel- lucci,�in�C.E.D.�Cass.�Rv�220535;�riguardo�alla�legittimazione�dello�Stato�a�costituirsi�parte�civile� nei�procedimenti�penali�relativi�a�reati�tributari:�Trib.�Torino,�5�marzo�1996,�R.�e�altro,�in�Il�Fisco,� 1998,�8737;�in�relazione�alla�costituzione�di�parte�civile�dello�Stato�nel�procedimento�penale�per�il� delitto�di�cui�all'art.�1�legge�20�maggio�1952�n.�645��riorganizzazione�del�disciolto�partito�fasci- sta:�Cass.�pen.,�11�novembre�1992,�Maggi�e�altro,�in�Riv.�pen.,�1994,�1014;�Ass.�Roma,�7�marzo� 1983,�Negri�ed�altri,�in�Rass.�Avv.�Stato,�1983,�I,�428,�che�ha�ritenuto�ammissibile�la�costituzione� di�parte�civile�della�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri�e�del�Ministero�dell'Interno�per�la�con- danna�al�risarcimento�dei�danni�patrimoniali�ed�extrapatrimoniali�degli�imputati,�attinti�in�giudi- zio�per�i�reati�di�associazione�sovversiva,�banda�armata�ed�insurrezione�armata�contro�i�poteri� dello�Stato;�nonche�Cass.�pen.,�sez.�I,�14�dicembre�1988,�n.�13850,�Paticchia,�in�C.E.D.�Cass.� Rv�182284,�con�riferimento�alla�costituzione�di�parte�civile�nei�confronti�di�un�imputato�per�il� delitto�di�banda�armata.� (35)�Classico�e�l'esempio�degli�imputati�di�detenzione�e�spaccio�di�sostanze�stupefacenti� acquisite�da�e�per�il�tramite�dell'associazione�mafiosa.� (36)�In�tal�senso�sembra�esprimersi�anche�Spagnolo,�op.�cit.,�p.�68,�laddove�riconosce�che�la� forza�intimidatrice,�pur�estranea�ai�delitti�scopo,�puo�servire�per�garantire�l'impunita�degli�esecutori,� per�evitare�che�ipubblici�ufficiali�intervengano�ed�impediscano�la�commissione�dei�delitti�che�si�inten- dono�commettere,�per�scoraggiare�altri�intenzionati�a�dedicarsi�allo�stesso�delitto�o�allo�stesso�genere� di�delitti�(per�es.�sfruttamento�organizzato�della�prostituzione,�del�contrabbando,�dello�spaccio�di� droga�ecc.).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� conv.�in�legge�12�luglio�1991,�n.�203,�rende�manifesta�l'ipotesi�di�correlazione� fra�le�singole�condotte�delittuose�ed�il�reato�associativo,�ammettendo�implici- tamente�che�tale�correlazione�sussiste�anche�quando�non�sia�manifestata� dalla�contestazione�dell'aggravante�in�parola.� Avv.�Alfonso�Mezzotero(*)� Dott.�Luca�Matarese(**)� Tribunale di Paola, in composizione collegiale, in sede penale, ordinanza 13 dicembre 2005 ^ Pres.�G.�Spinosa�^Magistrati�P.�Scognamiglio,�M.�L.�Arienzo.� 1.�LaPresidenzadelConsigliohaun'autonomalegittimazioneallacostituzioneperilrisar- cimento�del�danno�non�patrimoniale�cagionato�allo�Stato�dalla�lesione�del�suo�specifico�interesse� adesercitareunapienaedesclusivasovranita�sull'interoterritorionazionale.LoStatoe�,�infatti,� per�sua�stessa�natura�un�ordinamento�giuridico�originario,�caratterizzato�dalla�non�derivativita� deisuoipoteridaaltrisoggetti,�siaall'interno�cheall'esterno;�la�creazionediun'organizzazione� di�potere�(governo)�sul�popolo�insediato�sul�territorio�nazionale�e�,�in�particolare,�lo�strumento� attraverso�ilqualelo�Stato�esercitalapropriaesclusivaedillimitatasovranita�,�sia�verso�ipropri� soggettiche�verso�strutturedipotereesterneallapropria.� 2.�La�presenza�di�una�consorteria�mafiosa�in�una�determinata�zona�integra,�in�astratto,�la lesione�dell'essenza�costituzionale�della�sovranita�dello�Stato�e,�conseguentemente,�dell'imma- gine�interna�ed�internazionale�del�Governo�italiano;�alla�tutela�di�sif ffatto�interesse,�la�cui�dimen- sione�e�qualita�sono�riferibili�all'intera�collettivita�dei�cittadini,�come�rappresentata�dallo�Stato, e�trascendono,pertanto,�la�sfera�istituzionale�di�apprezzamento�dei�singoli�ministeri,�quali�entita� organizzative�dello�Stato�apparato,�e�legittimata�la�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri,�quale� �soggetto�cherappresenta�lasintesipolitica�edigoverno�dello�stato-comunita��.� 3.�LaPresidenzadelConsigliodeiMinistrie�legittimataacostituirsipartecivileperotte- nere�ilrisarcimento�deidannidinaturapatrimoniale,�che�siapure�informamediata�edindi- retta��siano�eziologicamente�riconducibili,�secondo�un�criterio�di�regolarita�causale,�alla�viola- zione�dellasovranita�dello�Stato�collegataallapresenza�in�una�determinatazona�diun'associa- zione�a�delinquere�di�stampo�mafioso.� 4.�Il�Ministero�dell'Interno�e�legittimato�all'azione�di�risarcimento�di�quei�danni�che�offen- dono�la�sua�sfera�istituzionale,�attinente�specificamente�alla�garanzia�dell'ordine�e�della�sicu- rezzapubblica,�beni�lesi�dal�reato�di�associazione�a�deliquere�di�stampo�mafioso�in�ragione�della forza�intimidatrice�derivante�dal�vincolo�associativo,�della�pericolosita�del�gruppo�associativo� perl'incolumita�fisichedellevittime,�cuiconseguelaconvinzionediunamenomazionedellasicu- rezza�individuale.� 5.�La�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri�ed�il�Ministero�dell'Interno�sono�legittimati�alla� costituzione�diparte�civile�anche�nei�confronti�degli�imputati�cuinon�sia�stata�contestata�lapar- tecipazione�all'associazione,�ove�le�condotte�ascritte�siano�prospettate�come�agevolate�dal�conte- sto�associativo�e,�comunque,�allo�stessofunzionali.� �L'Avv.�R.�Fioresta,�l'Avv.�P.�Zofrea,�l'Avv.�Domenico�Bruno,�l'Avv.�Giuseppe�Bruno, l'Avv.�Michele�Rizzo�eccepiscono�l'inammissibilita�nonche�la�nullita�della�costituzione�di� parte�civile�della�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri�e�del�Ministero�dell'Interno.� Sotto�il�primo�profilo,�si�sostiene�l'insussistenza�della�lesione�di�interessi�esponenziali�di cui�sia�l'uno�che�l'altro�ente�istituzionale�possano�affermarsi�specifici�portatori,�con�conse- guente�asserzione�di�una�valenza�meramente�politica�della�costituzione.�In�particolare,�l'Avv.� Fioresta�osserva�che�la�lesione�dell'ordine�pubblico�e�insita�nella�commissione�di�ogni�tipo� In�ordine�agli�ambiti�soggettivi�ed�oggettivi�di�applicazione�della�circostanza�aggravante�pre- vista�dall'art.�7�d.l.�13�maggio�1991,�n.�152,�si�veda,�di�recente:�Cass.�pen.,�sez.�I,�20�dicembre� 2004,�n.�2612,�T.�e�altro,�in�C.E.D.�Cass.�Rv�230451,�che�ritiene�operante�la�circostanza�aggravante� in�discorso�anche�con�riferimento�agli�imputati�dei�reati-fine�dell'associazione.� (*)�Avvocato�dello�Stato�presso�l'Avvocatura�Distrettuale�di�Catanzaro.� (**)�Procuratore�dello�Stato�presso�l'Avvocatura�Distrettuale�di�Catanzaro.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� di�reato,�sicche��,�ragionando�in�tali�termini,�la�costituzione�della�Presidenza�del�Consiglio�e� del�Ministero�dell'Interno�dovrebbe�ritenersi�ammissibile�per�ogni�violazione�penalmente rilevante.� In�relazione�alle�forme�della�costituzione�di�parte�civile,�si�eccepisce�la�mancata�osser- vanza�dei�requisiti�richiesti�per�il�valido�esercizio,�in�sede�penale,�dell'azione�civile.� Il�P.M.,�ritenendo�ammissibili�e�rituali�entrambe�le�costituzioni�di�parte�civile,�chiede�il� rigetto�delle�eccezioni�difensive.� L'eccezione�sollevata�e��infondata�sotto�entrambi�i�profili.� Quanto�alla�ammissibilita��della�costituzione,�giova�premettere�che�la�Presidenza�del� Consiglio�dei�Ministri�ed�il�Ministero�dell'Interno�chiedono,�nel�ricorso�di�costituzione�di� parte�civile,�la�condanna�al�risarcimento�dei�danni,�patrimoniali�e�non�patrimoniali,�anche sub�specie�di�danno�all'immagine,�subiti�per�effetto�della�ipotizzata�commissione�delle�con- dotte�delittuose�ascritte�agli�imputati�attraverso�una�presunta�organizzazione�di�stampo� mafioso.� Il�Tribunale�ritiene,�in�primo�luogo,�che�la�Presidenza�del�Consiglio�abbia�un'autonoma legittimazione�alla�costituzione�per�il�risarcimento�del�danno�non�patrimoniale�cagionato allo�Stato�dalla�lesione�del�suo�specifico�interesse�ad�esercitare�una�piena�ed�esclusiva�sovra- nita��sull'intero�territorio�nazionale.� Lo�Stato�e��,�infatti,�per�sua�stessa�natura�un�ordinamento�giuridico�originario,�caratte- rizzato�dalla�non�derivativita��dei�suoi�poteri�da�altri�soggetti,�sia�all'interno�che�all'esterno;� la�creazione�di�un'organizzazione�di�potere�(governo)�sul�popolo�insediato�sul�territorio� nazionale�e��,�in�particolare,�lo�strumento�attraverso�il�quale�lo�Stato�esercita�la�propria�esclu- siva�ed�illimitata�sovranita��,�sia�verso�i�propri�soggetti�che�verso�strutture�di�potere�esterne� alla�propria.� E�dunque,�di�palese�evidenza�come�l'ipotizzata�presenza�di�una�consorteria�criminale�di stampo�mafioso,�con�le�proprie�caratteristiche�modalita��di�insediamento�in�una�circoscritta� zona�territoriale�al�precipuo�scopo�di�creare�una�struttura�di�governo,�alternativa�allo�Stato,� per�i�soggetti�che�la�compongono,�per�i�suoi�metodi�nonche�per�i�suoi�valori,�e��idonea�a�pro- spettare�una�concreta�minaccia�alla�sovranita��dello�Stato,�in�tutti�e�tre�i�suoi�elementi�costi- tutivi�(popolo,�territorio�e�governo),�quale�principio�indefettibile�che�ne�costituisce�la�stessa� essenza�costituzionale.� Si�ricorda,�in�particolare,�che�il�tratto�identificativo�di�un'associazione�a�stampo� mafioso�rispetto�ad�ogni�altra�forma�di�consorzio�criminale�e��costituito�dalla�sua�ambizione� a�creare,�su�una�specifica�area�territoriale,�una�organizzazione�di�potere�diretta�ad�acquisire� e�controllare�le�attivita��economiche,�private�o�pubbliche,�attraverso�l'utilizzo�di�strumenti� di�intimidazione�e�violenza,�antitetiche�ai�principi�di�un'organizzazione�democratica,�cos|�� determinando�un�diffuso�assoggettamento�nell'ambiente�sociale�e,�dunque,�una�situazione� di�generale�omerta��.� Il�danno�prospettato�nella�costituzione�di�parte�civile,�come�collegato�al�metodo� mafioso��dell'associazione�in�ipotesi�operante�nella�zona�del�cosentino,(�un�controllo�capil- lare�del�territorio,�riducendo�la�popolazione�residente�ad�uno�stile�di�vita�degradante,�arretrato� ed�illiberale,�impedendo�a�costoro�dipartecipare�allo�sviluppo�del�paese,�sottraendo�quindi�allo Stato�italiano�ilfondamentaleapporto�di�unagrossaparte�deipropricittadini�),integra,dun- que,�in�astratto,�proprio�la�lesione�dell'essenza�costituzionale�della�sovranita��dello�Stato�e,� conseguentemente,�dell'immagine�interna�ed�internazionale�del�Governo�italiano.� Alla�tutela�di�siffatto�interesse,�la�cui�dimensione�e�qualita��sono�riferibili�all'intera�col- lettivita��dei�cittadini,�come�rappresentata�dallo�Stato,�e�trascendono,�pertanto,�la�sfera�istitu- zionale�di�apprezzamento�dei�singoli�ministeri,�quali�entita��organizzative�dello�Stato�appa- rato,�non�puo��che�ritenersi�legittimata�la�Presidenza�del�Consiglio,�quale��soggetto�che�rap- presenta�la�sintesi�politica�e�di�governo�dello�stato-comunita���(cos|�,�in�particolare,�sez.�6.,� 13�aprile-27�luglio�1999�n.�9574,�Cass.�pen.�4177/2004).� Cos|��affermata�l'ipotizzabilita��,�nella�contestata�sussistenza�di�una�organizzazione�di� stampo�mafioso,�di�una�fattispecie�di�illecito,�produttiva�della�lesione�dell'interesse�dello� Stato,�costituzionalmente�tutelato,�a�mantenere�il�proprio�sovrano�controllo�sull'intero�terri- torio�italiano,�il�campo�prospettico�deve,�ora,�spostarsi�sulla�possibilita��di�selezionare�ulte- riori�conseguenze�dannose,�in�astratto�risarcibili�in�relazione�alla�predetta�lesione,�e�se,�in� particolare,�sia�configurabile�una�legittimazione�della�Presidenza�del�Consiglio�a�costituirsi� anche�per�il�risarcimento�di�danni�di�natura�patrimoniale,�derivanti,�in�ipotesi,�dalla�deli- neata�fattispecie�di�illecito�civile.� Il�Tribunale�ritiene�che�al�quesito�debba�essere�data�soluzione�affermativa.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Sul�punto,�si�osserva�che�la�lesione�del�valore�non�patrimoniale,�inerente�alla�personalita� giuridica�dello�Stato,�come�sopra�ricostruito,�oltre�a�determinare�una�immediata�conse- guenza�dannosa,�consistente�nella�perdita�da�parte�della�soggettivita�dello�Stato�della�pro- pria�egemonia�sul�territorio�e�nella�sottrazione�del�fondamentale�apporto�della�propria comunita�,e�,�nel�contempo,�astrattamente�idonea�a�provocare,�sia�pure�in�forma�mediataed� indiretta,�conseguenze�pregiudizievoli,�suscettibili�di�una�valutazione�piu�strettamente�eco- nomica.� Siffatte�astratte�conseguenze�dannose�(cd.�danno�conseguenza),�anche�di�rilevanza�eco- nomica,�meritano�di�essere�risarcite,�secondo�la�propria�ampiezza�ed�intensita�,in�baseai�cri- teri�della�causalita�giuridica,�alla�stregua�di�quanto�prevede�l'art.�1223�c.c.�(richiamato�dal- l'art.�2056,�comma�1,�c.c.),�che�limita,�testualmente,�il�risarcimento�ai�soli�danni�che�siano� conseguenza�immediata�e�diretta�dell'illecito,�ma�che�viene�inteso,�secondo�costante�giuri- sprudenza�(sent.�n.�89/62;�n.�373/71;�n.�6676/92;�n.�1907/93;�n.�2356/00;�n.�5913/00),�nel� senso�che�la�risarcibilita�deve�essere�estesa�ai�danni�mediati�ed�indiretti,�purche�costituiscano� effetti�normali�del�fatto�illecito,�secondo�il�criterio�della�c.d.�regolarita�causale�(sul�punto�v.� Cass.�civ.�11609/2005,�Cass.�civ.�8827/2003�S.U.,�sent.�n.�9556/02).� Ribaditi�tali�principi�e�tornando�alla�fattispecie�all'esame,�le�gravi�conseguenze�ipotiz- zate�di�natura�economica,�mediatamente�ma�pur�sempre�eziologicamente�riconducibili�alla� violazione�della�sovranita�dello�Stato,�potrebbero�ravvisarsi,�in�coerenza�con�le�condotte� delittuose�ascritte�agli�imputati:� a) nell'inquinamento�dei�meccanismi�di�produzione�della�ricchezza�pubblica�e�privata;� b) nella�sottrazione�dei�redditi�privati,�cos|�patologicamente�generati,�alla�capacita� impositiva�dello�Stato;� c) nel�depauperamento�di�redditi�leciti�con�conseguente�aggressione�al�prodotto� interno�lordo�e�conseguente�svilimento�del�gettito�tributario;� d) nella�turbativa�delle�procedure�di�aggiudicazione�di�appalti�e�servizi�pubblici,�con� aggiramento�dei�criteri�di�economicita�pubblica;� e) nella�elusione�dei�sistemi�di�recupero�dei�crediti�da�parte�delle�banche.� A�tali�ipotetiche�conseguenze�pregiudizievoli,�apprezzabili�in�termini�di�mancate�entrate patrimoniali�per�lo�Stato�(mancato�guadagno),�puo�,�infine,�essere,�in�ipotesi,�aggiunto�il� danno�emergente�collegato�al�sostenimento�di�tutte�le�spese�necessarie�al�ripristino�del�bene� giuridico�leso,�quali,�secondo�l'assunto�della�costituenda�parte�civile,�sarebbero�quelle�dirette� alle��azioni�correttive�del�perdurante�stato�di�arretratezza�economica�in�cui�versa�la�regione� calabrese�e�la�provincia�cosentina�.� I�descritti�eventi�dannosi�potrebbero�essere�suscettibili�di�inserirsi�in�un�criterio�di�rego- larita�causale�(necessario,�per�selezionare,�all'interno�delle�infinite�serie�causali�determinate� dalla�causalita�materiale,�una�causalita�giuridicamente�rilevante),�atteso�che,�nel�momento� in�cui�si�produce�l'evento�causante,�alla�stregua�di�una�valutazione�ex ante, essi�non�appaiono� certamente�inverosimili,�che�anzi�ne�costituiscono�dei�prevedibili�effetti.� L'unitarieta�,�nella�sua�struttura,�della�fattispecie�di�illecito�astrattamente�configurabile� comporta,�come�corollario,�che�le�normali�implicazioni�economiche�discendono�dalla�mede- sima�lesione�dell'interesse�alla�sovranita�dello�Stato;�e�,�dunque,�d'immediata�considerazione� che�l'unico�soggetto�legittimato�alla�costituzione�di�parte�civile,�anche�in�relazione�a�questi profili�di�rilevanza�piu�immediatamente�economica,�sia,�comunque,�la�Presidenza�del�Consi- glio�dei�Ministri.� Oltre�che�all'identita�strutturale�della�fattispecie�genetica�del�danno,�pur�nella�moltepli- cita�dei�suoi�potenziali�effetti,�alcuni�prodotti�in�via�diretta�ed�altri�in�forma�mediata,�la� esclusiva�legittimazione�della�Presidenza�del�Consiglio�risponde,�poi,�alla�possibile�ricondu- cibilita�all'intera�collettivita�dei�cittadini,�come�rappresentati�dallo�Stato,�anche�di�questi� interessi�di�natura�economica,�in�quanto�numerosi�e�diversi�settori�della�vita�pubblica,�nei� quali�si�articola�fisiologicamente�la�relazione�tra�il�privato�e�lo�Stato.�Pur�in�ordine�alla� tutela�di�interessi�di�siffatta�dimensione�e�qualita�,�dunque,�si�ritiene�possa�esprimersi�la�fun- zione�di�sintesi�politica�e�di�governo�dello�stato-comunita�,�riconosciuta�alla�Presidenza�del� Consiglio�dei�ministri�ai�fini�della�sua�legittimazione�alla�costituzione�di�parte�civile,�corren- dosi�il�rischio,�in�alternativa,�di�una�frammentazione�della�loro�rappresentativita�in�una�con- gerie�di�enti�esponenziali,�nessuno�dei�quali,�isolatamente�considerato,�sarebbe�in�grado�di� coglierne�adeguatamente�e�compiutamente�il�valore�ontologicamente�unitario�e�complessivo.� Al�Ministro�dell'Interno�va�riconosciuta,�invece,�la�legittimazione�all'azione�di�risarci- mento�di�quei�danni�che�offendono�la�sua�sfera�istituzionale,�attinente�specificamente�alla garanzia�dell'ordine�e�della�sicurezza�pubblica.�Da�questo�punto�di�vista�e�configurabile�un� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� ipotetico�danno�di�natura�patrimoniale,�come�prospettato�nella�costituzione�di�parte�civile�in termini�di��erogazione�difinanziamenti�straordinariper�operazioni�specialifinalizzate�a�ripor- tare,�sia�pur�temporaneamente,�la�legalita�e�la�sicurezza�.� Alcun�pregio�giuridico�ha,�invero,�l'argomentazione�proposta�dalla�difesa,secondola quale�la�lesione�dell'ordine�pubblico�e�insita,�in�re�ipsa,�nella�ipotizzata�commissione�di�qual- siasi�reato�e,�in�tali�termini,�la�costituzione�di�parte�civile�del�Ministero�dell'Interno� dovrebbe�ammettersi�per�ogni�violazione�di�rilevanza�penale. Tale�considerazione�non�tiene,�infatti,�in�adeguato�apprezzamento�che�l'ordine�pubblico� e�il�bene�costituzionalmente�garantito�specificamente�leso�dal�reato�di�associazione�mafiosa,� la�quale,�essendo�caratterizzata,�come�gia�sopra�chiarito,�dalla�utilizzazione�della�forza�inti- midatrice�derivante�dal�vincolo�associativo,�in�spregio�delle�regole�di�civile�convivenza,�si avvale�generalmente�di�specifiche�minacce,�di�costanti�richiami�alla�pericolosita�del�gruppo� associativo�per�l'incolumita�fisica�delle�vittime,�con�conseguente�convinzione�in�quest'ultime� di�trovarsi�in�condizioni�di�menomata�sicurezza�per�la�propria�persona.� Venendo,�poi,�alla�contestazione�della�costituzione�di�parte�civile�in�ragione�dell'asserita� mancanza�dei�necessari�requisiti�formali,�si�ritiene,�invece,�(come,�peraltro,�emerge�gia� ampiamente�per�quanto�sinora�osservato)�che�l'atto�di�costituzione�assolve�in�maniera�suffi- ciente�all'impegno�argomentativo�necessario,�a�pena�di�inammissibilita�,ai�sensi�dell'art.�78� c.p.p.,�alla�illustrazione�delle�ragioni�che�giustificano�la�domanda,�in�relazione�alla�natura� delle�imputazioni�ed�al�rapporto�tra�le�stesse�e�la�pretesa�civilistica�azionata�di�risarcimento� del�danno�che,�in�ipotesi,�ne�sarebbe�derivato.� Si�eccepisce�inoltre,�l'indeterminatezza�dei�soggetti�nei�cui�confronti�e�esercitata�l'azione� civile�per�omessa�indicazione�delle�generalita�degli�imputati�nella�parte�in�epigrafe�della� costituzione.� L'eccezione�e�infondata;�gli�imputati�nei�cui�confronti�e�esercitata�l'azione�civile�sono� individuati�attraverso�il�richiamo�al�decreto�che�dispone�il�giudizio�che�viene�materialmente� allegato�e�riportato�integralmente�nel�corpo�dell'atto�di�costituzione.�Nessuna�incertezza� residua�sull'identita�delle�persone�contro�cui�si�esercita�l'azione�civile.� Si�eccepisce�infine�che�la�costituzione�della�Presidenza�del�Consiglio�e�del�Ministero�del- l'Interno�non�si�legittimerebbe�nei�confronti�degli�imputati�cui�non�e�contestata�la�partecipa- zione�all'associazione.� L'eccezione�e�infondata.�Anche�laddove,�infatti,�non�sia�espressamente�contestato�il� reato�associativo,�le�condotte�ascritte�ai�singoli�imputati�vengono�prospettate�come�agevolate dal�contesto�associativo�e�comunque�funzionale�allo�stesso;�in�molti�casi�la�contestazione� dell'aggravante�di�cui�all'art.�7�decreto�legge�152/1991�rende�manifesta�l'ipotesi�di�correla- zione�fra�le�singole�condotte�delittuose�ed�il�reato�associativo.� P.�Q.M.�respinge�le�eccezioni,�ammette�la�costituzione�di�parte�civile�della�Presidenza� del�Consiglio�e�del�Ministero�dell'Interno�contro�tutti�gli�imputati�e�dispone�procedersi�oltre nel�dibattimento.� Paola,�13�dicembre�2005�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Dossier Trattamento tributario delle �concessioni� di arenile comunale (Corte�di�Cassazione,�sezione�quinta�civile,�sentenza�9�marzo�2004,�n.�4769;� Commissione�Tributaria�Regionale�di�Firenze,�sezione�quinta,�sentenza�26�settembre�2005�n.�66)� Commissione Tributaria Regionale di Firenze, Sezione quinta, sentenza 26 settembre 2005 n. 66^Pres.�R.�Pasca�^Rel.�A.G.�Ciacci�^X�c/�Agenzia�delle�Entrate�(Avv.�dello�Stato� R.�de�Felice).� La�concessione�diarenile�comunale�adunprivato�^ancorche�revocabile^ove�consenta�la� sopraelevazione�su�manufatti�balneari�di�appartamenti�e�la�commerciabilita�degli�stessi,�disgiun- tamente�dall'arenile�e�dal�manufatto�balneare,�costituisce�un�diritto�di�superficie,e,diconse- guenza,�implicalapossibilita�ditrasferimento�dellapienaproprieta�degliappartamenti,�soggetti,� aifiniINVIM,�all'ordinario�trattamentofiscale.� (art.�953�c.c.;�d.P.R.�n.�643/1972,�art.�2).� �(Omissis)�La�controversia�investe�una�vendita�datata�16�dicembre�1991�di�due�immo- bili�edificati�su�arenile�comunale�in�concessione�assoggettata�ad�INVIM�per�oltre,�all'epoca,� 57�milioni�di�lire.� Con�apposita�istanza�di�rimborso�la�venditrice�ricusava�la�qualifica�di�compravendita�di� proprieta�o�altro�diritto�reale�di�godimento�intendendo�essersi,�con�l'atto�assoggettato�ad� INVIM,�trasferito�non�un�diritto�reale�ma�un�diritto�personale�di�concessione�per�l'utilizzo� dell'arenile.� La�Commissione�Tributaria�di�Primo�Grado�di�Lucca�accoglieva�il�ricorso�ritenendo� essere�intercorsa�una�successione�nel�rapporto�di�concessione�con�l'Ente�e�non�una�compra- vendita�immobiliare.� Sull'appello�dell'Ufficio�la�Commissione�Regionale�di�Firenze,�sez.�10,�respingeva�il�gra- vame�perche�la�demanialita�del�bene�ne�avrebbe�escluso�l'assoggettabilita�a�qualsivoglia� diritto�reale.� L'Ufficio�ricorreva�per�cassazione�e�la�S.C.�accoglieva�il�ricorso�rimettendo�gli�atti�ad� altra�sezione�della�Commissione�Regionale�di�Firenze�perche�,�in�base�al�riesame�degli�atti,� stabilisse�se�la�natura�giuridica�del�bene�trasferito,�di�cui�doveva�escludersi�la�demanialita� erroneamente�affermata�dal�Giudice�d'Appello,�dovesse�comportare�l'assoggettamento�del- l'atto�all'imposta�di�cui�si�chiede�il�rimborso.� Il�Contribuente�riassumeva�il�giudizio�confermando�come�secondo�lui�fosse�di�natura� personale�il�trasferito�diritto�di�godimento�e,�quindi,�dovuto�il�rimborso�dell'imposta.� Resiste�l'Ufficio�sostenendo,�quanto�alla�natura�del�diritto�trasferito,�che�si�tratta�di�un� diritto�reale�di�superficie�nascente�dalla�concessione;�diritto�che,�pero�,�senza�perdere�tale� sua�caratteristica,�si�atteggia�come�interesse�legittimo�nei�confronti�della�P.A.,�ma�che�e� un�diritto�soggettivo�perfetto�nel�rapporto�fra�i�privati;�a�tale�qualificazione�non�osta�il� fatto�che�tale�diritto�sia�sottoposto�a�termine�(previsto�anche�nella�fattispecie�astratta�del� diritto�di�superficie),�ne�quello�che�la�concessione�abbia�natura�personale�perche�dal�con- tratto�puo�derivare�comunque�un�vincolo�all'uso�personale�e�non�al�trasferimento.�In�con- trario�non�rileverebbe�neppure�la�possibilita�di�revoca�della�concessione�perche�tutte�le�con- cessioni�sono,�in�astratto�e�nella�fattispecie�concreta,�soggette�a�revoca,�ma�da�esse�possono� ugualmente�sorgere�diritti�reali;�parimenti�l'art.�14�del�Capitolato�di�concessione,�il�cui� tenore�letterale�potrebbe�aprire�il�campo�a�qualche�equivoco,�tenderebbe�unicamente�a� escludere�l'usucapione�dei�diritti�reali�ma�non�ne�escluderebbe�la�sussistenza.�Infine�la� stessa�vendita�effettuata�dalla�Contribuente�dimostrerebbe�che�la�stessa�godeva�di�un� diritto�di�superficie�e�che�quindi�il�riferimento�immobiliare�doveva�essere,�come�e�stato,� assoggettato�all'INVIM.� Con�memoria�26�marzo�2005�la�Contribuente�sostiene�che�la�esistenza�stessa�ed�il� tenore�esplicito�della�concessione�esclude�il�sorgere�di�un�diritto�reale;�quindi,�per�stabilire� se�la�concessione�su�un�bene�del�demanio�sia�costitutiva�di�diritti�reali�o�obbligatori�avuto� riguardo�alla�complessiva�interpretazione�del�rapporto,�si�deve�concludere�che,�ex�art.�934� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� c.c.,�il�diritto�trasferito�non�e��un�diritto�reale,�men�che�mai�illimitato,�come�la�proprieta��,od� anche�solo�limitato,�come�la�superficie�ovvero�di�garanzia,�come�il�pegno,�perche��,�fra�l'altro� in�nessun�caso�si�potrebbero�esperire�verso�il�Comune�concessionario/proprietario�le�azioni� che�l'ordinamento�riconosce�erga omnes a�tutela�dei�diritti�reali�suddetti.�Insiste,�quindi,�per� la�conferma�della�sentenza�di�prime�cure.� Dopo�la�discussione�il�ricorso�passava�in�decisione.� Osserva ^La�quinta�sezione�civile�della�corte�di�cassazione,�con�sentenza�4769/04�del� 14�novembre�2003,�ha�rinviato�la�causa�a�questa�Commissione�perche���valuti in base all'in- terpretazione deipertinentiatti, nuovamente l'appelloproposto dall'AmministrazioneFinanzia- ria in base ai principi di diritto sia relativi alla natura giuridica del bene su cui sorge la costru- zione assentita dal Comune Concedente (non potendo la costruzione essere sorta su demanio statale) sia, quindi, quelli relativi alla natura (reale, di godimento ovvero personale) del con- cesso diritto di utilizzazione del bene stesso�,�provvedendo�anche�sulle�spese�del�giudizio�di� legittimita��.� In�questo�ambito�la�Commissione�ritiene�di�dover�accogliere�l'appello�dell'Ufficio�e� dichiarare,�quindi,�dovuta�l'INVIM�sulla�base,�in�fatto�ed�in�diritto,�delle�considerazioni� che�seguono.� L'atto�tassato�appare�una�normale�compravendita�che�indica�i�vincoli�di�destinazione�ed� evoca�la�proprieta��comunale�del�suolo,�consentendo�una�sorta�di�subentro�dell'acquirente� nella�convenzione�e�nel�capitolato�con�il�Comune.� La�S.C.�ha�chiarito�che�la�natura�demaniale�del�terreno�deve�ritenersi�giuridicamente� insussistente�per�cui�non�osta�all'esame�della�portata�specifica�della�concessione�che�ha�con- sentito�il�sorgere�della�costruzione�alienata;�concessione�che,�come�ha�specificato�la�stessa� Corte�di�Cassazione,�puo��avere�effetti�reali�o�personali.� Nella�specie�la�concessione�degli�arenili�comunali�di�V.�e��assentita�mediante�contratto,� ma�la�natura�personale�dell'atto�non�ne�inficia�gli�effetti�reali.� Questi�ultimi�si�rinvengono�dal�titolo�di�cui�si�discute,�che�costituisce�incapoalContri- buente,�un�diritto�reale�di�superficie�la�cui�costituzione�non�e��preclusa�ne��dal�termine� (art.�953�c.c.)�ne��dalla�circostanza�che,�nei�rapporti�con�la�P.A.,�il�diritto�del�concessionario� si�atteggi�ad�interesse�legittimo,�mantenendo,�infatti,�la�sua�caratteristica�di�diritto�sogget- tivo�perfetto�nei�rapporti�fra�i�privati�che�di�esso�dispongono.� La�revocabilita��della�concessione,�parimenti,�non�osta�all'indicata�conclusione�in�diritto,� sia�perche��astrattamente�tutte�le�concessioni�riguardanti�beni�pubblici�sono�soggette�a�revoca� e�non�per�questo�perdono�i�loro�effetti�reali,�sia�perche��,�nella�specie,�e��previsto,�in�caso�di� revoca,�apposito�indennizzo.� In�contrario�non�vale�il�riferimento�della�Contribuente�all'art.�14�e�ad�altre�norme�del� Capitolato�di�concessione�che�parrebbero�incompatibili�con�l'esercizio�di�un�qualsivoglia� diritto�reale;�in�realta��dette�clausole,�come�esattamente�osserva�l'Avvocatura,�appaiono� dirette�eminentemente�ad�impedire�la�usucapione�di�diritti�reali�di�vario�tipo�compatibil- mente�con�la�durata�ultraventennale�della�concessione,�quindi�nulla�tolgono�alla�natura�reale� degli�effetti�della�convenzione�medesima.� Nella�specie,�infine,�la�Contribuente,�al�di�la��del�nomen iuris dato�dalle�parti�al�rapporto,� ha�effettivamente�trasferito�gli�immobili�per�cui,�in�concreto,�non�vi�e��discussione�sulla�sorte� degli�immobili�medesimi�al�termine,�od�alla�revoca,�della�concessione;�con�l'atto�assoggettato� a�tassazione,�del�resto,�non�si�e�,�per�l'appunto,�trasferita�la�concessione,�ma�il�diritto�reale� di�superficie�che�essa�costituisce�in�capo�al�concessionario.� In�questo�contesto�bene�ha�fatto,�quindi,�l'Amministrazione�Finanziaria�ariservare� all'atto�gli�effetti�propri�dei�negozi�immobiliari�aventi�ad�oggetto�diritti�reali�e,�quindi,�ad� assoggettare�ad�INVIM�la�compravendita�degli�immobili�per�cui�si�discute.� La�particolare�complessita��delle�questioni�trattate�induce�alla�compensazione�totale� delle�spese�per�la�fase�di�legittimita��e�per�il�presente�giudizio�di�rinvio�(omissis)�.� Questo�processo,�rilevante�per�le�questioni�giuridiche�trattate,�e��stato� trattato�dall'Avvocatura�Generale�a�partire�dal�grado�di�Cassazione.�E�quindi� iniziato�col�presente�ricorso.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Avvocatura Generale dello Stato ^Corte Suprema di Cassazione ^Ricorso del Ministero dell'Economia e delle Finanze dello Stato, e dell'Agenzia delle Entrate (Avv.�dello�Stato� R.�de�Felice).� �(Omissis)�Il�Comune�di�V.,�proprietario�del�locale�arenile�lo�ha�concesso�a�vari�eser- centi�turistici,�tra�i�quali�la�signora�F.,�con�facolta��di�procedere�a�costruzioni�turistiche�e�di� ritenerle;�nel�caso�di�specie�era�stato�edificato�un�bar-pasticceria�e�il�soprastante�apparta- mento.�La�F.�vendeva�il�tutto�(come�previsto�e�autorizzato�dal�capitolato�generale�comunale� per�arenile�previo�assenso�del�Comune)�alla�V.�S.r.l.�con�rogito�del�16�dicembre�1991�assol- vendo�L.�57.674.000�a�titolo�di�INVIM,�delle�quali�chiese�il�rimborso:�non�era�titolare�di� alcun�diritto�reale�ma�solo�obbligatorio,�non�era�proprietaria�dell'immobile�(lo�era�il� comune)�e�quindi�non�l'aveva�trasferito�alla�Societa��non�essendosi�percio��realizzato�il�presup- posto�d'imposta.�Il�ricorso�avverso�il�silenzio-rifiuto�era�accolto�da�C.T.P.�Lucca�(sent.� 35/VI/1998)�che�riteneva�che�il�``diritto''�trasferito�non�era�la�proprieta��ma�la�``concessione''� di�godimento�del�bene;�ne�ricorreva�l'art.�5�Tariffa�TUR�relativo�alla�imposizione�delle�con- cessioni�demaniali),�poiche�esso�confermava�il�principio�che�a�essere�trasferita�e��la� concessione/rapporto,�non�i�beni�insistenti�sull'area.� In�appello,�l'Ufficio�rappresentava�che�nel�caso�di�specie�doveva�parlarsidi�proprieta� superficiaria dell'immobile�alienato;�l'atto�non�era�la�``voltura''�di�una�concessione�ma�un'au- tentica�vendita�dei�beni.� L'appellato�produceva�il�capitolato�concessorio�comunale�che,�all'art.�18,�prevede�che�la� vendita�di�tali�beni�preceda,�e�non segua la�stipula�della�nuova�concessione.� La�Commissione�Tributaria�Regionale�rigetta�l'appello�perche�non�e��compreso�nell'am- bito�dell'INVIM�ex art.�2�d.P.R.�n.�643/1972�la�concessione�di�un�bene�demaniale�(...)�come� tale�inalienabile.� Motivi ^Insufficienzadellamotivazione,violazioneart. 826,2.co,824c.c.,art. 942ss.CC. Preliminarmente�deve�osservarsi�che�la�C.T.R.�ha�qualificato�demaniale l'area�su�cui� insistono�i�beni�ceduti;�e��pacifico�in�causa�che�trattasi�di�area�del�Comune di V. (il�cui�dema- nio�comprende�cimiteri o�mercati ex art.�824�cpv.�c.c.,�ovvero�beni�del�``demanio�accidentale''� di�cui�nonfaparte ildemanio marittimo:�822,�1.�co.,�c.c.).� Tale�macroscopico�errore�comporta,�attesa�la�natura�necessariamente�patrimoniale del- l'area,�del�Comune e�non dello�Stato,�non appartenente al�Demanio�Marittimo,�diverse�conse- guenze�urbanistiche�e�fiscali.� La�C.T.R.,�a�fronte�di�un�rapporto,�concessorio�s|�,�ma�non�di�bene�demaniale,�doveva� verificare�se�(come�prevede�il�capitolato�prodotto�in�atti)�il�concessionario�avesse�il�diritto�di tenere�costruzioni�al�di�sopra,�che�comporta�l'acquisto�della�proprieta��superficiaria,�e�se�esso� fosse�liberamente�commerciabile�(art.�18�co.�2�Capitolato)�o�ipotecabile�(art.�22�Capitolato).� In�tale�caso�doveva�qualificare�il�diritto�ceduto�come�proprieta��superficiaria�(come� richiesto�in�appello)�e�per�l'effetto�tassabile�(art.�9�d.P.R.�643/1972,�che�determina�i�criteri� di�valutazione�ai�fini�dell'INVIM�rinviando�al�T.U.R.)�.� Il�ricorso�era�accolto�dalla�Suprema�Corte�(che�cassava�con�rinvio)�con� la�decisione�che�di�seguito�si�riporta.� Corte Suprema di Cassazione, Sezione quinta civile, sentenza 9 marzo 2004, n. 4769 ^Pres. U.�Favara�^Rel. M.�D'Alonzo�^P.G.�(conf.)�F.�Sorrentino�^Ministero�dell'Economia� e�delle�Finanze�(Avv.�Stato�R.�de�Felice)�c/�F.�(Avv.�P.�Pacifici).� L'arenilediproprieta� delComunenone� unbenedemaniale,mapatrimoniale,delComune stesso. La concessione di un arenile diproprieta� comunalefatta ad unprivato, per tenervi uno sta- bilimento balneare, costituisce in capo al concessionariofacolta� e diritti che ^ove ineriscano al godimento della res�^possono avere natura personale o reale ed essi, ove la concessione lo pre- veda, possono essere trasferiti a terzi; la natura personale o reale di tali diritti dipende dal loro titolo, che spetta al giudice di merito interpretare. (art.�952�e�ss.�c.c.).� �(Omissis)�1.�^Con�la�decisione�gravata�la�Commissione�Tributaria�Regionale�ha�riget- tato l'appello�dell'Amministrazione�Finanziaria�e�confermato,�quindi,�la�legittimita��e�fonda- tezza�della�``pretesa�di�rimborso''�avanzata�dalla�F.,�affermando�che�``nell'ambito�di�applica- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� zione�dell'imposta�INVIM�(art.�2�del�d.P.R.�26�ottobre�1972�n.�643)�non�si�puo��far�rientrare� l'attodiconcessionediunbenedemaniale''inquanto,�risultando``pacificochela�...�F.utiliz- zasse�il�bene�in�argomento�esclusivamente�in�regime�di�concessione'',�``lacondizionegiuri- dica�di�tale�bene,�nel�caso�in�esame�lido�del�mare�(art.�822�c.c.),�e��di�essere�inalienabile�ed�inu- sucapibile�e�di�non�poter�formare�oggetto�di�diritti�a�favore�di�terzi,�se�non�sotto�la�specie� di�concessione,�i�cui�connotati�sono�la�precarieta��del�rapporto�e�la�sua�revocabilita��ad�nutum� da�parte�della�Pubblica�Amministrazione,�ove�sopravvengano�e�si�manifestino�pubbliche�esi- genze''.� 2.�^Con�l'unico�motivo�di�ricorso�per�cassazione�il�Ministero�^premesso�che�in�appello� (1)�l'Ufficio�aveva�rappresentato�che�nel�caso�``doveva�parlarsi�di�proprieta�superficiaria�del- l'immobile�alienato''�per�cui�il�rogito�``non�era�la�voltura�di�una�concessione�ma�un'autentica� vendita�dei�beni''�e�(2)��l'appellato�produceva�il�capitolato�concessorio�comunale�che,� all'art.�18,�prevede�che�la�vendita�di�tali�beni�preceda�e�non�segua�la�stipula�della�nuova�con- cessione''�^lamenta�``insufficienza�della�motivazione''�nonche�``violazione�art.�826,�2.�co.,� 824�c.c.,�art.�942�ss.�c.c.''�adducendo�che�``la�C.T.R.�ha�qualificato�demaniale�l'area�su�cui� insistono�i�beni�ceduti''�pur�essendo�``pacifico�in�causa�che�trattasi�di�area�del�Comune�di� V.�(il�cui�demanio�comprende�cimiteri�o�mercati�ex�art.�824�cpv.�c.c.,�ovvero�beni�del�`dema- nio�accidentale'�di�cui�non�fa�parte�il�demanio�marittimo;�822,�1.�co.,�c.c.)''�e�che�``tale� macroscopico�errore�comporta,�attesa�la�natura�necessariamente�patrimoniale�dell'area,�del� Comune�e�non�dello�Stato,�non�appartenente�al�Demanio�Marittimo,�diverse�conseguenze� urbanistiche�e�fiscali''�in�quanto�``la�C.T.R.,�a�fronte�di�un�rapporto,�concessorio�s|�,�ma�non� di�bene�demaniale,�doveva�verificare�se�(come�prevede�il�capitolato�prodotto�in�atti)�il�con- cessionario�avesse�il�diritto�di�tenere�costruzioni�al�di�sopra,�che�comporta�l'acquisto�della� proprieta��superficiaria,�e�se�esso�fosse�liberamente�commerciabile�(art.�18,�co.�2�capitolato)� o�ipotecabile�(art.�22�capitolato)''�dovendo�``in�tale�caso�...�qualificare�il�diritto�ceduto�come� proprieta��superficiaria�(come�richiesto�in�appello)�e�per�l'effetto�tassabile''�ai�sensi�dell'art.�9� d.P.R.�n.�643/1972,�che�determina�i�criteri�di�valutazione�ai�fini�dell'INVIM�rinviando�al� TUIR.� 3.�^La�contribuente�di�contro�deduce�che,�affinche�si�realizzi�il�presupposto�per�l'appli- cazione�dell'INVIM,�e��necessario�che�il�trasferimento�abbia�ad�oggetto�un�immobile�o�un� diritto�reale�immobiliare�mentre�``nel�caso�di�specie�si�e��in�presenza�di�una�concessione�in� godimento�precario�di�un'area�pubblica�su�cui�insiste�un�immobile�dietro�pagamento�di�un� canone''.� Secondo�la�F.�infatti�``i�vincoli�esposti�dal�Comune�e�riportati�nell'atto�di�compraven- dita�...,�dimostrano�che�la�costruzione�su�richiesta�dell'amministrazione�comunale�per� sopravvenuta�necessita��,�deve�essere�demolita�e�l'area�occupata�deve�essere�posta�nel�pristino� stato�senza�indennizzo''�per�cui�``nella�fattispecie�in�questione�non�sussistono�i�presupposti� per�l'applicazione�dell'INVIM,�dato�che�si�e��in�presenza�di�una�concessione�in�godimento� precario�di�un'�area�pubblica�dietro�pagamento�di�un�canone''.� La�contribuente�aggiunge�che:� ^la�demolizione�``senza�indennizzo''�della�costruzione�``a�fine�concessione�o�su�richiesta� dell'amministrazione�comunale�per�sopravvenuta�necessita�''�dimostra�che�tale�costruzione� ``e��defacto�incapace�di�incremento�di�valore'';� ^``dal�capitolato�del�Comune�prodotto�in�causa,�risulta:�`Le�costruzioni�di�qualunque� specie,�erette�sull'arenile�comunale,�hanno�il�carattere�proprio�che�deriva�loro�dalla�natura� temporanea�e�risolubile�della�concessione'�'';� ^``agli�effetti�fiscali�non�sussistono�distinzioni�tra�stabilimenti�balneari�o�altre�costru- zioni�edificate�su�terreno�demaniale�e�gli�stessi�immobili�costruiti�su�terreno�comunale�per- che��entrambe�le�concessioni,�a�carattere�temporaneo�e�non�permanente,�impongono�uguali� vincoli�e�limitazioni''.� La�F.�conclude�adducendo�che�``la�Commissione�Tributaria�Regionale�di�Firenze�ha� commesso�un�errore�formale�e�non�sostanziale�perche�il�principio�che�esclude�l'applicazione� dell'INVIM�agli�immobili�eretti�su�terreno�demaniale�in�concessione�e��il�solito�che�si�applica,� alle�stesse�condizioni,�agli�immobili�comunali''�e�che�``e��stato�1'Ufficio�del�Registro�di�V.� che�per�primo�ha�parlato�di�`demanio'�e�non�per�questo�si�e��ritenuto�l'atto�di�appello�nullo''.� 4.�^Il�motivo�di�ricorso�per�cassazione�proposto�dal�Ministero�deve�essere�accolto�per- che�fondato.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� A.�Per�il�primo�comma�dell'art.�2�d.P.R.�26�ottobre�1972�n.�643,�istitutivo�dell'``Imposta� comunale�sull'incremento�degli�immobili''�(INVIM)�nel�testo,�applicabile�alla�fattispecie� ratione�temporis,�introdotto�dall'art.�24�del�decreto�legge�2�marzo�1989�n.�69,�convertito�nella� legge�27�aprile�1989�n.�154�``l'imposta�si�applica�all'atto�dell'alienazione�a�titolo�oneroso�o� dell'acquisto�a�titolo�gratuito,�anche�per�causa�di�morte,�o�per�usucapione�del�diritto�di�pro- prieta�o�di�un�diritto�reale�di�godimento�sull''immobile''.� B.�Il�giudice�di�appello,�come�riportato,�ha�fondato�il�suo�giudizio�reiettivo�del�gravame� proposto�dall'Amministrazione�Finanziaria�dello�Stato�(1)�sul�fatto�che�la�contribuente�``uti- lizzasse�il�bene�in�argomento�esclusivamente�in�regime�di�concessione''�e�(2)�sulla�considera- zione�che�``la�condizione�giuridica�di�tale�bene,�nel�caso�in�esame�lido�del�mare�(art.�822� c.c.),�e�di�essere�inalienabile�ed�inusucapibile�e�di�non�poter�formare�oggetto�di�diritti�a� favore�di�terzi,�se�non�sotto�la�specie�di�concessione,�i�cui�connotati�sono�la�precarieta�del� rapporto�e�la�sua�revocabilita�ad�nutum�da�parte�della�Pubblica�Amministrazione,�ove� sopravvengano�e�si�manifestino�pubbliche�esigenze''.� C.�La�proposizione�e�errata,�innanzi�tutto�perche�il�``bene�in�argomento'',�sul�quale� sorge�la�costruzione�alienata,�giuridicamente�non�puo�essere�propriamente�il�``lido�del�mare� (art.�822�c.c.)''�^per�tale�intendendosi�(Cass.,�sez.�un.,�2�maggio�1962�n.�849;�id.,�I,�5�novem- bre�1981�n.�5871)�stricto�iure�quella�porzione�di�riva�che�e�a�contatto�diretto,�nel�suo�limite� esterno,�con�le�acque�del�mare�e�che�resta�normalmente�coperto�dalle�ordinarie�mareggiate� sicche�ne�riesce�impossibile�ogni�altro�uso�oltre�quello�marittimo�o�pubblico�^in�quanto�il� lido�del�mare�(come�pure�la�spiaggia),�per�il�primo�comma�dell'art.�822�cod.�civ.,�``apparten- gono�allo�Stato�e�fanno�parte�del�demanio�pubblico''�dello�Stato�stesso�di�tal�che�il�lido�del� mare�(recte,�il�suo�utilizzo)�non�puo�costituire�oggetto�di�concessione�da�parte�di�un�ente�ter- ritoriale�(nel�caso,�il�Comune�di�V.)�diverso�dallo�Stato:�l'art.�824�cod.�civ.,�come�noto,�assog- getta�al�``regime�del�beni�demaniali''�se�appartenenti�``alle�province�o�al�comuni''�soltanto� (primo�comma)�``i�beni�della�specie�di�quelli�indicati�dal�secondo�comma�dell'articolo�822''� (tra�i�quali�non�e�compreso�il�lido�del�mare)�e�(secondo�comma)�``i�cimiteri�e�i�mercati�comu- nali''.� Da�tale�rilievo�discende�che�certamente�il�terreno�(denominato�``arenile�comunale'')�su� cui�insiste�la�costruzione�trasferita�non�e�il�lido�del�mare�e,�quindi,�che�le�conseguenze�giuri- diche�tratte�dalla�Commissione�Tributaria�Regionale�da�tale�erronea�natura�del�bene�pub- blico�sono�inesatte�perche�indissolubilmente�legate�ad�un�non�corretto�presupposto.� D.�Nella�motivazione�della�sentenza�impugnata,�in�secondo�luogo,�e�dato�cogliere�un� ulteriore�errore�giuridico�^inequivocamente�sottoposto�anch'esso�all'esame�di�questa�Corte� dal�riprodotto�motivo�di�ricorso�^laddove�il�giudice�di�appello�ha�affermato�che�un�bene� demaniale,�essendo�``inalienabile�ed�inusucapibile'',�non�puo�``formare�oggetto�di�diritti�a� favore�di�terzi,�se�non�sotto�la�specie�di�concessione,�i�cui�connotati�sono�la�precarieta�del� rapporto�e�la�sua�revocabilita�ad�nutum�da�parte�della�Pubblica�Amministrazione,�ove� sopravvengano�e�si�manifestino�pubbliche�esigenze''.� D.1.�L'inalienabilita�e�la�non�usucapibilita�dei�beni�del�demanio,�in�realta�,�diversamente� da�quanto�ritenuto�dal�giudice�a�quo,�non�impediscono�affatto�che�si�possano�legittimamente� costituire,�in�virtu�di�concessione,�dei�diritti�di�natura�personale�e/o�reale�sugli�stessi,�benin- teso�nel�senso�che�oggetto�di�tali�diritti�non�e�il�bene�demaniale�nella�sua�materialita�ma�i� diritti�che�la�P.A.�consente�di�esercitare�sullo�stesso�con�l'atto�di�concessione.� Il�primo�comma�dell'art.�823�cod.�civ.,�infatti,�dispone�espressamente�che�``i�beni�che� fanno�parte�del�demanio�pubblico'',�pur�essendo�``inalienabili'',�possono�formare�oggetto�di� diritti�a�favore�di�terzi�``nel�modi�e�nei�limiti�stabiliti�dalle�leggi�che�liriguardano''.� L'art.�1145�cod.�civ.,�a�sua�volta,�dopo�aver�disposto�al�primo�comma�che�``il�possesso� dellecosedi�cui�nonsipuo�acquistare�la�proprieta�e�senza�effetto'',�concede�espressamente� ^si�e�ritenuto�(Cass.,�II,�30�maggio�1994�n.�5281)�``per�ragioni�di�ordine�pubblico''�^al� secondo�comma�l'azione�di�spoglio�``nel�rapporti�tra�privati''�rispetto�ai�``beni�appartenenti� al�pubblico�demanio�e�ai�beni�delle�province�e�del�comuni�soggetti�al�regime�proprio�del� demanio�pubblico''�^senza�necessita�che�l'esercizio�del�possesso�corrisponda�ad�un�uso�spe- ciale�od�eccezionale�del�bene�demaniale�(Cass.,�sez.�un.,�4�dicembre�2001�n.�15289;�id.,�II,� 24�gennaio�2000�n.�737),�sempre�che�(Cass.,�II,�23�luglio�1993�n.�8258;�id.,�sez.�un.,�20�gen- naio�1993�n.�650),�pero�,�la�molestia�riguardi�l'esercizio,�da�parte�del�privato�attore,�di�una� specifica�attivita�``suscettibile�di�formare�oggetto�di�concessione�amministrativa.�Indipenden- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� temente�dall'esistenza�in�concreto�della�concessione''�^e�al�terzo comma�``l'azione�di�manu- tenzione''�ogni�qual�volta�si�tratti�di�``esercizio�di�facolta�,�le�quali�possono�formare�oggetto� di�concessione�da�parte�della�pubblica�amministrazione''.� Da�tanto�discende�che�i�``beni�appartenenti�al�pubblico�demanio''�ed�i�``beni�delle�pro- vincee�delcomunisoggettialregimeproprio�del�demanio�pubblico''^sia�pure�(Cass.,�III,� 17�marzo�1998�n.�2844),�come�dispone�il�citato�art.�823�cod.�civ.,�``nei�modi�e�nei�limiti�stabi- liti�dalla�legge�che�li�riguardano''�^possono�formare�oggetto�di�utilizzazione�da�parte�di�pri- vati�(cfr.,�Cass.,�sez.�un.,�21�settembre�1970�n.�1638�sulla�responsabilita�,�nei�confronti�di�per- sona�danneggiata�dalla�rovina�di�un�edificio�demaniale,�anche�del�titolare�di�un�diritto�reale� di�godimento�sull'�edificio�stesso�cumulativamente�a�quella,�ex art.�2053�cod.�civ.,�della� P.A.�quale�titolare�dell'immobile).� La�disponibilita�dei�beni�demaniali�(e�similmente�quella�dei�beni�patrimoniali�indisponi- bili�dello�Stato�e�di�altre�pubbliche�amministrazioni),�pertanto,�attesa�la�loro�destinazione� alla�diretta�realizzazione�di�interessi�pubblici,�entro�certi�limiti�e�per�alcune�utilita�puo�essere� legittimamente�attribuita�ad�un�soggetto�diverso�dall'ente�titolare�del�bene�mediante�conces- sione�amministrativa.� E.�I�diritti�aventi�ad�oggetto�l'utilizzazione�di�un�bene�demaniale�che�la�P.A.�costituisce� in�favore�dei�privati,�hanno�natura�di�diritti�soggettivi�perfetti�nei�rapporti�tra�i�privati�e� degradano�a�interessi�legittimi�nei�confronti�della�P.A.�concedente.� Nei�rapporti�tra�privati�i�diritti�de quibus,�poi,�in�base�all'atto�di�concessione,�possono� avere�natura�personale�ovvero�reale.� Mediante�un�atto�di�concessione�(detta�appunto�costitutiva),�infatti�(Cass.,�II,�11�giugno� 1975�n.�2308),�e�possibile�conferire�al�privato�sul�bene�demaniale�un�uso�eccezionale,�ossia� un�uso�esorbitante�dalla�normale�destinazione�del�bene,�ed�in�siffatta�ipotesi�la�concessione� ingenera�nel�privato�facolta�del�tutto�nuove�e�diverse�da�quelle�spettanti�alla�pubblica�ammi- nistrazione�sul�medesimo�bene:�tali�facolta�si�concretano�in�diritti�di�carattere�privato,�strut- turalmente�assimilabili�alla�categoria�dei�diritti�reali�su�cosa�altrui,�che,�come�accennato,�si� comportano�come�diritti�soggettivi�perfetti�nei�confronti�degli�altri�privati�e�come�diritti�con- dizionati�nei�confronti�della�pubblica�amministrazione.� In�specie�si�e�ritenuto�(Cass.,�I,�6�giugno�1968�n.�1711)�concretare�un'ipotesi�di�uso�ecce- zionale�implicante�il�conferimento�di�un�diritto�assimilabile,�nei�rapporti�con�gli�altri�privati,� alla�categoria�dei�diritti�reali�su�cosa�altrui�le�concessioni�di�occupazione�di�suolo�pubblico� perfinidiutilita�esclusivamente�privata,�effettuate�mediante�costruzioni�o�manufatti�di� carattere�permanente,�dato�che�il�potere�attribuito�al�concessionario�si�estrinseca�diretta- mente�sulla�cosa�che�ne�costituisce�l'oggetto�immediato�e�puo�esser�fatto�valere�erga omnes,� ancorche�nei�limiti�posti�dalla�natura�e�dalla�funzione�della�cosa�stessa.� Al�di�fuori�dei�casi�in�cui�la�legge,�esplicitamente�o�attraverso�la�specifica�regolamenta- zione�adottata,�predetermini�la�natura�del�diritto�conferito�al�concessionario,�peraltro,�la� concessione�amministrativa�su�beni�demaniali�o�su�beni�indisponibili�puo�attribuire�anche� diritti�assimilabili�a�quelli�personali�di�godimento�non�esclusi�dalla�previsione�dell'art,�823� cod.�civ.�e�pienamente�compatibili�con�i�poteri�d'impiego�dell'ente�concedente�a�tutela�del- l'interesse�pubblico.� Di�conseguenza,�per�stabilire�nei�singoli�casi�se�a�favore�del�concessionario�sia�stato� costituito�un�diritto�di�natura�reale�ovvero�personale�occorre�accertare�(Cass.,�I,�8�settembre� 1983�n.�5527),�con�indagine�da�compiersi�dal�giudice�del�merito�secondo�i�normali�criteri� d'interpretazione�dei�contratti�e�degli�atti�amministrativi,�l'effettiva�e�concreta�consistenza� di�quel�diritto�sulla�base�dell'intero�contenuto�della�convenzione�e�delle�sue�clausole�e,�se� separato,�anche�del�provvedimento�amministrativo�di�concessione.� Al�fine�di�stabilire�se�una�concessione�amministrativa�su�di�un�bene�appartenente�al� demanio�marittimo�sia�costitutiva�di�diritti�aventi�natura�reale�o�meramente�obbligatoria,� quindi,�risulta�decisiva�(Cass.,�I,�4�maggio�1998�n.�4402)�la�complessiva�interpretazione,�di� competenza�del�giudice�di�merito,�del�titolo costitutivo�dei�diritto�e,�cioe�,�dell'�atto�di�conces- sione,�con�particolare�riferimento�alla�disciplina�relativa�alla�destinazione�delle�opere� costruite�dal�concessionario�al�momento�della�cessazione�del�rapporto.� F.�Il�carattere�pubblicistico�della�concessione,�peraltro,�non osta�alla�costituzione�fra�pri- vati�di�rapporti�giuridici�relativi�alla�concessione�stessa,�ne�,�in�particolare,�al�trasferimento,� totale�o�parziale,�dei�diritti�da�essa�derivanti,�salvo�che�la�legge,�oltre�a�vietare�la�subconces- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� sione,�la�colpisca�anche�con�la�sanzione�di�nullita�:�al�di�fuori�di�tale�ipotesi,�infatti,�l'acquisto� da�parte�del�terzo�del�diritto�del�concessionario�e�valido�ed�operante,�sia�pure�nei�limiti�ogget- tivi�delle�facolta�spettanti�al�concessionario�e�nei�limiti�temporali�della�concessione�medesima,� fino�a�quando�la�P.A.�non�la�revochi,�per�trasgressione�al�divieto�di�subconcessione.� Il�concessionario,�pertanto�(Cass.,�III,�26�aprile�2000�n.�5346),�se�autorizzato�dall'ammi- nistrazione�concedente,�puo�dare�in�uso�a�terzi,�a�titolo�oneroso�e�dietro�corrispettivo,�terreni� demaniali,�ovvero�anche�locali�facenti�parte�del�demanio,�sia�per�mezzo�di�locazione�del�bene� stesso�che�attraverso�la�subconcessione;�con�quest'ultimo�mezzo�giuridico,�in�particolare,�si� realizza�(Cass.,�I,�8�settembre�1982�n.�3324)�il�trasferimento�al�subconcessionario�non�gia� della�concessione�ma�delle�sole�facolta�spettanti�al�concessionario,�ovverosia�soltanto�di� quelle�facolta�che�si�atteggiano,�nei�rapporti�tra�privati,�come�diritti�soggettivi�perfetti.� La�natura�demaniale�del�bene,�pertanto�ed�in�definitiva,�diversamente�da�quanto�rite- nuto�dal�giudice�a quo,�non�costituisce�ostacolo�giuridico�ne�alla�costituzione�in�favore�di�pri- vati�di�diritti�reali�e/o�personali�che�abbiano�ad�oggetto�la�fruizione�del�bene�demaniale�ne�,� di�conseguenza,�alla�circolazione�tra�privati�di�tali�diritti.� G.�Il�tentativo�della�contribuente�di�dimostrare�che�il�giudice�di�appello�e�incorso�in�un� errore�solo�formale�^che,�quindi,�non�incide�sulla�decisione�dello�stesso�^non�puo�essere� condiviso�in�quanto�la�sentenza�gravata,�essendosi�fermata�alla�pretesa�ostativita�assoluta� della�natura�demaniale�del�terreno�oggetto�della�concessione�rivelatasi�giuridicamente�insus- sistente,�non�ha�esaminato�la�portata�della�specifica�concessione�in�virtu�della�quale�e�sorta� la�costruzione�alienata�e�di�conseguenza�quel�giudice�non�ha�portato�il�suo�necessario�giudi- zio�di�valutazione�sul�contenuto�della�concessione�stessa�onde�accertare�se�quella�abbia�attri- buito�al�concessionario,�come�sosteneva�l'Amministrazione�Finanziaria�dello�Stato�in� appello,�un�``diritto�reale�di�godimento�sull'immobile''�la�cui�alienazione,�per�il�detto�art.�2� d.P.R.�n.�643/1972,�importa�l'obbligo�di�corresponsione�dell'INVIM.� H.�L'errore�riscontrato�impone,�quindi,�(1) di�cassare�la�sentenza�impugnata,�perche�la� stessa�trova�la�sua�premessa�logica�unicamente�nello�stesso,�e�(2) di�rinviare�la�causa�ad�una� sezione�della�medesima�Commissione�Tributaria�Regionale�che�ha�emessa�la�sentenza�impu- gnata�affinche�(a) valuti,�in�base�all'interpretazione�dei�pertinenti�atti,�nuovamente�l'appello� proposto�dall'Amministrazione�Finanziaria�in�base�agli�esposti�principi�di�diritto�sia�relativi� alla�natura�giuridica�del�bene�su�cui�sorge�la�costruzione�assentita�dal�Comune�concedente� (non�potendo�la�costruzione�essere�sorta�su�demanio�statale)�sia,�quindi,�quelli�relativi�alla� natura�(reale,�di�godimento,�ovvero�personale)�del�concesso�diritto�di�utilizzazione�del�bene� stesso�e�(b) provveda�anche�in�ordine�alle�spese�del�presente�giudizio�(omissis)�.� La�causa�era�riassunta�da�controparte.� L'Avvocatura�Generale�si�costituiva�(delegando�per�l'udienza�l'Avvoca- tura�Distrettuale�di�Firenze)�con�la�seguente�memoria.� Avvocatura Generale dello Stato ^Commissione Tributaria Regionale di Firenze ^Memoria di costituzione in riassunzione per�l'Ufficio�delle�Entrate�di�V.�^Agenzia�delle�Entrate.� �In�data�16�dicembre�1991,�la�sig.ra�F.�vendeva�per�atto�pubblico�alla�soc.�V.�S.r.l.�la� proprieta�di�due�immobili�insistenti�su�arenile�comunale�in�concessione.�Trattavasi�precisa- mente�di�appartamento�ad�uso�civile�abitazione�(...)�ed�il�sottostante�fondo�commerciale�ad� uso�bar-pasticceria.�La�compravendita�riportava�l'atto�di�gradimento�del�Comune,�con�i�vin- coli�previsti�dal�capitolare�di�concessione.�Il�contratto�era�registrato�con�pagamento�delle� relative�imposte,�inclusa�l'INVIM.� Successivamente,�in�data�11�luglio�1994,�la�sig.ra�F.,�ricusando�la�qualifica�di�compra- vendita�di�proprieta�o�diritto�reale�di�godimento�data�nel�contratto�e,�pretendendola�atto�di� trasferimento�di�un�diritto�personale�non�soggetto�ad�INVIM,�richiedeva�all'Ufficio�del�regi- stro�ed�all'Intendenza�di�Finanza�^Direzione�Regionale�il�rimborso�di�quest'ultima�imposta� per�L.�57.674.000.� Contro�il�silenzio-rifiuto�opposto�dall'erario,�la�sig.ra�F.�proponeva�il�ricorso�di�cui�qui� si�discute.� La�Commissione�tributaria�di�primo�grado�di�Lucca,�con�sent.�35/6/98,�accoglieva�il� ricorso�sull'assunto�che�``nel�caso�di�alienazione�di�immobili�costituitisubeni�pubblici,� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� oggetto�del�contratto�e�un�immobile�ma�l'effetto�prioritario�e�dato�dalla�successione�nel�rap- porto�di�concessione�verso�l'ente'',�escludendo�pertanto�la�soggezione�adINVIM,la�cui� imposizione�ha�come�requisito�il�trasferimento�di�un�diritto�reale.� Avverso�tale�sentenza�proponeva�appello�l'Ufficio�del�registro,�sul�motivo�che�il�carat- tere�obbligatorio�del�rapporto�intercorrente�tra�il�concessionario�ed�il�Comune�non�si�riflette� sul�negozio�intercorso�tra�la�F.�e�la�V.�S.r.l.,�al�quale�il�Comune�e�rimasto�estraneo�e�che� andrebbe�qualificato�come�contratto�di�compravendita�e�non�come�atto�di�subentro�in�una� concessione.�Il�diritto�trasferito�si�sarebbe�dovuto�qualificare�come�proprieta�superficiaria,� condizionata�all'esistenza�della�concessione.� La�Commissione�Tributaria�Regionale�di�Firenze,�sezione�n.�10,�con�sent.�145/10/00� respingeval'appello�sulmotivo�cheibenioggetto�dellaconcessionefossero�da�qualificarsicome� demaniali�e�pertanto�fosse�da�escludersi�qualsiasi�diritto�reale�su�di�essiincapo�alla�sig.ra�F.� La�sentenza�d'appello�veniva�impugnata�per�Cassazione�per�via�della�palese�violazione� ed�erronea�interpretazione�della�legge,�non�potendosi�qualificare�l'arenile�comunale�come� bene�demaniale,�ma�patrimoniale�ed�insistendo�per�la�qualificazione�del�diritto�trasferito�da� F.�a�V.�S.r.l.�come�diritto�di�superficie,�pertanto�soggetto�ad�INVIM.� La�Suprema�Corte,�con�sent.�4769�del�14�novembre�2003,�depositata�il�9�marzo�2004,�ha� cassato�la�decisione�di�secondo�grado,�secondo�una�articolata�motivazione.�In�primo�luogo� ha�escluso�che�il�bene�oggetto�della�concessione�fosse�qualificabile�come�demaniale,�poiche� non�trattasi�del�lido�del�mare,�che�potrebbe�essere�dato�in�concessione�esclusivamente�dallo� Stato.�In�secondo�luogo�ha�precisato�che�la�natura�demaniale�o�pubblica�dei�beni�in�conces- sione�non�impediscono�la�legittima�costituzione�mediante�concessione�di�diritti�di�natura� personale�e/o�reale�sugli�stessi,�divenendo�oggetto�di�tali�diritti�non�il�bene�nella�sua�materia- lita�,�ma�i�diritti�che�la�P.A.�consente�che�siano�esercitati�sullo�stesso.�Ancora�la�Corte�di�Cas- sazione�ha�chiarito�che�i�diritti,�costituiti�dalla�Pubblica�Amministrazione�a�favore�di�privati,� aventi�ad�oggetto�l'utilizzazione�di�un�bene�pubblico�hanno�natura�di�diritti�soggettivi�per- fetti�nei�rapporti�tra�privati�e�si�atteggiano�invece�come�interessi�legittimi�nei�confronti�della� P.A.�stessa.�Tali�diritti�possono�avere�natura�personale�o�reale.�In�particolare�ci�si�trova� davanti�a�diritti�strutturalmente�assimilabili�a�diritti�reali�su�cosa�altrui�quando�sia�conferito� un�uso�esorbitante�dalla�normale�destinazione�del�bene,�come�nel�caso�di�occupazione�di� suolo�pubblico�mediante�costruzioni�o�manufatti�di�carattere�permanente,�dato�che�il�potere� attribuito�al�concessionario�si�estrinseca�direttamente�sulla�cosa�che�ne�costituisce�oggetto� immediato�e�puo�essere�fatto�valere�erga omnes. Di�conseguenza,�per�stabilire�se�ci�si�trovi�di�fronte�a�diritti�di�natura�reale�o�personale�e� necessario�accertare,�ove�la�legge�non�disponga�diversamente,�il�contenuto�del�titolo,� secondo�i�normali�canoni�di�interpretazione�testuale�e�sistematica,�tenuto�conto�dell'intero� contenuto�della�convenzione,�delle�sue�clausole�e�del�provvedimento�concessorio.�Infine�la� Suprema�Corte�ha�ribadito�che�la�natura�pubblicistica�della�concessione�non�impedisce�che� i�diritti�da�essa�derivanti,�di�natura�reale�o�personale,�possano�circolare�tra�privati,�conti- nuando�ad�atteggiarsi�come�diritti�soggettivi�perfetti�nei�rapporti�tra�privati,�sia�pure�nei� limiti�oggettivi�delle�facolta�spettanti�al�concessionario�e�nei�limiti�temporali�della�conces- sione�medesima�o�fino�a�quando�la�P.A.�non�la�revochi.�Pertanto�la�causa�veniva�rinviata� all'odierno�giudice,�affinche�:�a) valuti�la�natura�giuridica,�demaniale�o�patrimoniale,�del� suolo�su�cui�sorge�la�costruzione�compravenduta,�nonche�del�diritto,�reale�o�personale,�tra- sferito�tra�la�F.�e�la�V.�S.r.l.�e�b) provveda�alle�spese.� Con�atto�notificato�il�15�dicembre�2004�all'Agenzia�delle�Entrate�la�sig.raF.harias- sunto�il�giudizio�davanti�a�questa�Commissione�Tributaria�Regionale.�Il�Ricorso�in�riassun- zione�chiede�ancora�una�volta�che�sia�ordinato�il�rimborso�dell'INVIM�sul�trasferimento� degli�immobili�indicati,�sulla�base�della�presunta�natura�personale�del�diritto�trasferito.� Si�costituisce�l'Ufficio�delle�Entrate�(Agenzia�delle�Entrate),�assistito�dall'Avvocatura� dello�Stato,�osservandosi.� In diritto Sulla natura di bene patrimoniale dell'arenile comunale. Come�ha�gia�chiarito�la�Corte�di�Cassazione,�la�parte�di�arenile�comunale�dato�in�con- cessione,�sulla�quale�sorgono�gli�edifici�oggetto�della�compravendita�di�cuisidiscute,�non� fa�parte�del�demanio�statale,�dal�momento�che�l'arenile�e�cosa�diversa�e�distinta�dal�lido�del� mare,�e�non�rientra�quindi�tra�i�beni�del�demanio�statale�elencati�dall'art.�822�del�Codice� Civile�e�28�del�Codice�della�Navigazione.�Non�e�neppure�parte�del�demanio�comunale,�non� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� rientrando�nel�novero�dei�beni�individuati�dal�combinato�disposto�degli�artt.�824�e�822,� 2.�co.,�del�Codice�civile.�Deve�quindi�concludersi�per�la�natura�patrimoniale�del�bene,� secondo�quanto�disposto�dall'art.�826�c.c.� Sulla�natura�del�diritto�trasferito� 1.�Al�fine�di�chiarire�quale�sia�la�natura�giuridica�del�diritto�trasferito�tra�F.�e�la�Soc.�V.� S.r.l.�e�necessaria�una�prima�distinzione�fra�questo�diritto�e�la�concessione.�Comeda�ogni� negozio�giuridico�possono�discendere�molteplici�effetti�secondo�la�volonta�delle�parti,�cos|� dalla�concessione�derivano�in�capo�alle�parti�diritti�e�doveri,�poteri�ed�interessi�legittimi.� Come�gli�effetti�di�un�contratto,�anche�quelli�di�una�concessione�possono�essere�obbligatori� (e�quindi�personali)�o�reali,�in�taluni�casi�ancora�possono�esservi�contemporaneamente�alcuni� effetti�obbligatori�ed�altri�effetti�reali.�Per�effetto�reale�si�intende�appunto�il�sorgere�di�un� diritto�reale,�che�sia�proprieta�o�diritto�reale�di�godimento�su�cosa�altrui�(come�il�diritto�di� superficie)�o�diritto�reale�di�garanzia.�Ovviamente�un�diritto�reale�puo�essere�trasferito�solo� da�chi�ne�sia�titolare�e�nei�limiti�del�titolo.� In�secondo�luogo�va�sottolineato�che�la�natura�contrattuale�e�quindi�personale�di�un� negozio�giuridico�e�cosa�distinta�e�diversa�dalla�natura�dei�suoi�effetti.�Macroscopicamente� e�il�caso�di�un�contratto�di�compravendita,�che�pur�essendo�un�contratto�serve�a�trasferire� la�proprieta�.� Nel�nostro�caso,�la�concessione�degli�arenili�comunali�e�assentita�mediante�contratto� (art.�6),�ma�la�natura�personale�della�concessione�(art.�4)�non�e�indicativa�della�natura�degli� effetti�(reali�od�obbligatori)�che�essa�genera.�Essi�sono�molteplici�e�per�individuarne�la� natura�personale�o�reale�e�necessario�analizzare�il�Capitolato�di�concessione�che�e�agli�atti,� nonche�il�contratto�di�concessione�che�pero�non�e�stato�prodotto�dalla�parte�attrice.� 2.�Come�ha�chiarito�la�Corte�di�Cassazione�nella�sentenza�di�rinvio,�il�diritto�di�mante- nere�edifici�su�suolo�pubblico�in�virtu�di�una�concessione�puo�essere�diritto�di�natura�reale� o�personale,�secondo�quanto�dispone�il�titolo�(concessione),�se�la�legge�non�prescrive�diversa- mente.�A�nostro�avviso�si�tratta�di�diritto�reale�e�piu�precisamente�di�diritto�di�superficie.Il� diritto�di�superficie�per�l'art.�952�c.c.�consiste�nel��diritto�di�fare�e�mantenere�al�di�sopra�del� suolo�una�costruzione�a�favore�di�altri,�che�ne�acquista�la�proprieta��,�ma�(art.�953�c.c.)��se�la� costituzione�del�diritto�e�stata�fatta�per�un�tempo�determinato,alloscadere�del�termine�il� diritto�di�superficie�si�estingue�e�il�proprietario�del�suolo�diventa�proprietario�della�costru- zione�,�altrettanto�(art.�954�c.c.)�``l'estinzione�del�diritto�di�superficie�per�scadenza�del�ter- mine�importa�l'estinzione�dei�diritti�reali�imposti�dal�superficiario''.�La�fattispecie�giuridica� disegnata�dal�legislatore�sembra�corrispondere�perfettamente�al�diritto�di�cui�si�discute.� La�difesa�della�signora�F.�sostiene�invece�trattarsi�di�diritto�personale�o�di�interesse� legittimo.� Quest'ultimo�caso�e�da�escludersi,�come�chiarito�anche�nella�sentenza�di�rinvio,�dal� momento�che�il�diritto�nascente�dalla�concessione�si�atteggia�come�interesse�legittimo�solo�nei� confronti�della�Pubblica�Amministrazione�ma�e�un�diritto�soggettivo�perfetto�nei�rapporti�fra� privati,�come�nel�caso�del�trasferimento�di�proprieta�di�cui�si�discute�(v.�anche�Cass.� 2707/69�e�8804/03).�Restano�quindi�come�alternative�il�diritto�di�superficie�e�quello�perso- nale�di�godimento.� 3.�Analizziamo�quindi�gli�elementi�addotti�dalla�difesa�della�sig.ra�F.� ^Innanzitutto�si�vorrebbe�dedurre�la�natura�personale�dalla�soggezione�della�conces- sione�a�termine,�con�facolta�di�rinnovo,�e�dalla�presenza�di�varie�condizioni�previste�dal�capi- tolato.�Sul�punto�il�Codice�civile�non�lascia�dubbi:�il�diritto�di�superficie�puo�essere�sottoposto� a�termine�(art.�953�c.c.),�altrettanto�deve�ritenersi�per�le�condizioni�(tanto�piu�che�nel�nostro� caso�esse�corrispondono�a�preminenti�interessi�pubblici,�che�come�tali�potrebbero�in�ogni� momento�prevalere�su�quelli�privati).�Infine�talune�clausole�che�impongono�determinate�atti- vita�o�usi�(artt.�3.�7�e�28�del�Capitolato),�non�sono�condizioni�in�senso�giuridico(�un�avveni- mentofuturoincerto�^art.�1353c.c.).Sonopiuttostodeglieffettiobbligatoridellaconvenzione,� che�non�toccano�gli�effetti�reali.� ^In�secondo�luogo�da�parte�avversa�si�sottolinea�la�portata�dell'ultimo�comma�del- l'art.�4�del�Capitolato�di�concessione.�Ivi�si�prevede�che��le�concessioni�sono�personali,�ed�il� concessionario�e�tenuto�ad�esercitare�personalmente�le�attivita�per�le�quali�l'area�e�stata�con- cessa�.�Come�abbiamo�gia�visto,�pero�,�la�naturapersonale�della�concessione�non�influiscesulla� natura�dei�diritti�che�da�questa�traggono�origine�e�titolo.�Inoltre�qui�non�si�discute�del�trasferi- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� mento della concessione ma del trasferimento degli immobili,che�e�cosa�diversa�ed�e�specifica- mente�disciplinata�dal�Capitolato,�che�certo�non�potrebbe�negarla�e�disciplinarla�allo�stesso� tempo.�Anche�a�voler�sostenere�che�la�Concessione�ed�il�diritto�sugli�immobili�abbiano�la� stessa�sorte�quanto�all'uso�personale�ed�al�trasferimento,�bisogna�tenere�presente�che�per�il� nostro�ordinamento�giuridico,�quando�un�diritto�reale�derivi�da�contratto,�puo�essere�vinco- lato�all'uso�personale�ed�al�non�trasferimento�(cfr.�artt.�965�e�980�c.c.).� ^Si�sostiene�poi�che�sarebbe�ostativa�al�sorgere�di�un�diritto�reale�la�possibilita�di� revoca�della�concessione�da�parte�del�Comune.�Falso.�A�prescindere�dal�fatto�che�la�concreta� disciplina�della�revoca�prevede�per�essa�lo�stesso�termine�di�preavviso�previsto�per�la�disdetta� annuale,�con�una�sostanziale�equiparazione�delle�due�facolta�,non�si�puo�non�osservare�che� la�soggezione�ad�una�condizione�di�compatibilita�con�leesigenzedi�pubblica�utilita�ocon� un�preminente�interesse�pubblico,�e�perfettamente�lecita�ed�ammissibile�e�non�inficia�l'esi- stenza�di�un�diritto�reale�(si�vedano�Cass.�9190/1997�e�1324/1997). Tutte le concessioni di beni pubblici sono infatti soggette a revoca, ma e� pacifico (si veda la sentenza di rinvio) che da esse possano sorgere comunque diritti reali. Per di piu� il Capitolato di concessione degli arenili comunali di V. prevede all'art. 16, co. 2. lettera b)�uno specifico indennizzo in caso di revoca.� Lo�stesso�dicasi�per�la�facolta�di�disdetta�prevista�in�capo�al�Comune�come�in�capo�al�con- cessionario.� ^L'unico�elemento�che�sembrerebbe�deporre�a�favore�della�tesi�della�ricorrente�e� l'art.�14�del�Capitolato�di�concessione�a�tenore�del�quale:��1.�Le�costruzioni�in�muratura�ed� in�qualsiasi�altro�materiale,�i�miglioramenti�e�le�addizioni�eseguiti�dai�concessionari,�nonche� l'uso,�la�determinazione�ed�il�godimento�dell'arenile�non�conferiscono�ai�concessionari,�per� quanto�lunga�possa�essere�la�durata�della�concessione,�anche�ultraventennale,�sia�originaria� che�prorogata,�alcun�diritto�reale�sul�suolo,�che�rimane�sempre�ed�esclusivamente�di�libera� ed�assoluta�proprieta�del�Comune.�2.�Resta�in�particolare�esclusa�ad�ogni�effetto�di�legge�la� possibilita�del�sorgere�di�un�diritto�di�superficie�od�altro�diritto�reale�a�favore�dei�concessio- nari�o�di�terzi,�anche�a�titolo�di�servitu��.�Secondo�la�difesa�della�sig.ra�F.�tale�articolo�esclu- derebbe�la�possibilita�del�sorgere�di�un�diritto�reale�a�favore�dei�concessionari�o�di�terzi.�Ad� una�prima�superficiale�lettura�si�sarebbe�tentati�di�dare�loro�ragione.�Se�pero�si�approfondi- sce�l'analisi�del�dato�letterale�come�di�quello�sistematico,�come�prescritto�dagli�artt.�1362�e� 1363�c.c.�(v.�anche�Cass.�3853/1985�e�364/01)�si�giunge�a�conclusioni�diverse.�Ilprimo comma esclude effettivamente il sorgere di diritti reali sul suolo, ma esclude che a far sorgere questi diritti siano la costruzione di opere in muratura, i miglioramenti, l'uso etc. (quelli sono infatti i soggetti dellafrase), ma non che un diritto di natura reale non sorga dalla convenzione stessa. Tale articolo serve ad escludere l'usucapione di diritti reali di vario tipo, usucapione�possibile� in�ragione�della�natura�patrimoniale�e�non�demaniale�dell'arenile�comunale,�usucapione�a� cui�fa�chiaramente�riferimento�il�primo�comma�quando�la�esclude�anche�in�caso�di�durata� ultraventennale�della�concessione.�Si�spiega�facilmente�quindi�anche�il�secondo�comma�del- l'art.�14�del�Capitolato.�Esso�infatti�e�una�specificazione�(�in particolare�)del�divieto�di�usu- capione.�La�difesa�della�sig.ra�F.�cerca�infatti�di�estrapolare�la�clausola�del�secondo�comma� per�farle�assurgere�un�senso�generale,�mentre�e�evidente�che�essa�intenda�esplicitare�un�caso� specifico�tra�quelli�indicati�al�comma�precedente�(cfr.�art.�1363�c.c.,�da�applicarsi�nella�lettura� congiunta�degli�artt.�14�e�18�del�Capitolato,�v.�oltre).�Tale�previsione�del�Capitolato,�anzi,� depone�per�la�configurazione�di�un�diritto�di�superficie,�che�sorge�con�la�concessione�ed�al� termine�di�essa�spira,�al�punto�che�l'Amministrazione�ha�ritenuto�necessario�chiarire�espres- samente�che�la�durata�ultraventennale�della�convenzione�non�puo�dar�titolo�di�usucapione.� ^Successivamente�il�ricorso�richiama�l'art.�15�del�Capitolato,�in�virtu�del�quale��le� costruzioni�di�qualsiasi�specie,�erette�sull'arenile�comunale,�hanno�il�carattere�proprio�che� deriva�loro�dalla�natura�temporanea�e�risolubile�della�concessione�.�Nulla�di�nuovo.�Vi�si� ribadisce�il�carattere�temporaneo�e�risolubile�della�concessione,�che�non�impedisce�il�sorgere� di�un�diritto�reale,�dal�momento�che�i�diritti�reali�di�godimento�possono�ben�essere�tempora- nei�(art.�953�c.c.)�o�soggetti�ad�alea;�cio�influisce�soltanto�sulla�valutazione�patrimoniale�del� diritto�stesso�(si�vedano,�oltre�alla�sentenza�di�rinvio,�Cass.�9190/1997,�1324/1997�e� 1969/1970).� ^Secondo�la�ricorrente,�poi,�l'art.�16�del�Capitolato�di�concessione�sarebbe�tenuto�a� liberare�l'area�in�concessione�al�termine�della�stessa,�senza�oneri�per�il�Comune.�Cio�e�vero,� stante�il�primo�comma�dell'articolo,�ma�parziale.�Tace�infatti�la�controparte�su�cio�che� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� dispone�il�successivo�comma�2�dell'art.�16.�Alla�lettera�a)�si�prevede�che�in�caso�di�decadenza� il�concessionario�possa�vendere�a�terzi�i�manufatti�con�il�gradimento�del�Comune.�Nel�caso� che�nel�termine�di�nove�mesi�(con�sospensione�nelle�more�del�gradimento)�il�concessionario� non�sia�stato�capace�di�trovare�un�acquirente,�i�manufatti�possono�essere�acquisiti�in�pro- prieta�del�Comune�dietro�pagamento�del�loro�valore.�Solo�nel�caso�in�cui�non�vi�sia�unacqui- rente�ed�il�Comune�non�si�determini�all'acquisto,�i�manufatti�devono�essere�asportati�a�cura� del�concessionario�o�demoliti�dal�Comune,�ma�a�spese�del�concessionario.�Alla�lettera�b)�si� prevede�invece�che�in�caso�di�disdetta�o�di�revoca,�nel�caso�in�cui�sia�necessario�il�rilascio�del- l'area�libera�da�manufatti�e�prevista,�nell'ordine,�la�facolta�per�il�concessionario�di�asportarli,� per�il�Comune�di�acquisirli,�o,�in�ultima�ipotesi,�l'obbligo�del�concessionario�di�demolirli,� ma�con�diritto�ad�una�indennita�pari�al�valore�dell'immobile.�Il�punto�e�di�grande�impor- tanza.�Anche�se�la�sorte�delle�opere�al�termine�della�concessione�non�e�l'unico�indice�da�cui� desumere�la�natura�reale�o�personale�del�diritto,�ad�esso�la�Corte�di�Cassazione�da'�partico- lare�rilievo.�Ritiene�la�giurisprudenza�dominante�che�la�possibilita�di�acquisizione�delle�opere� da�parte�dell'ente�concedente�configuri�un�diritto�reale�di�superficie,�mentre�la�loro�necessa- ria�demolizione�deponga�per�la�natura�personale�del�diritto�(Cass.�2764/69,�6463/1981,� 4402/1998,�1752/1974,�3721/1974).�E�facile�capirne�il�perche�.�Il�diritto�reale�esprime�un� potere�diretto�sul�bene�che�ne�e�oggetto�e�questo�potere�comprende�anche�la�possibilita�di� trasferire�il�bene,�monetizzarlo.�Tale�potere�e�assente�nel�caso�in�cui�il�manufatto�possa� essere�costruito�ma�debba�anche�essere�necessariamente�demolito�al�termine�della�conces- sione.�Nel�caso�che�qui�ci�occupa,�l'indice�derivante�dalla�sorte�degli�immobili�al�termine� della�concessione�non�sembra�univoco.�Infatti�si�prevede�una�pur�remota�possibilita�che�gli� immobili�siano�demoliti,�anche�se�nel�solo�caso�della�decadenza�dalla�concessione.�Non�biso- gna�pero�dimenticare�che�nel�caso�concreto�la�signora�F.�ha�effettivamente�trasferito�gli�immo- bili�e�non�ci�troviamo�quindi�a�discutere�della�astratta�sorte�degli�immobili�al�termine�della� concessione,�ma�di�un�caso�concreto,�in�cui�i�manufatti�non�sono�stati�rimossi�ma�messi�a� frutto,�con�l'esercizio�di�quello�che�pare�a�questo�punto�come�un�diritto�reale.� ^Ancora,�F.�adduce�a�sostegno�della�tesi�della�personalita�del�diritto�di�godimento�la� personalita�e�non�trasferibilita�della�concessione�e�la�necessita�del�suo�esercizio�personale,� stabilite�dagli�artt.�18�e�29�del�Capitolato.�Questo�e�per�un�verso,�ancora�una�volta,�incom- pleto,�per�altro�verso�ininfluente.�Incompleto�ed�impreciso�perche�,�in�quanto�atto�ammini- strativo,�le�concessioni�hanno�natura�personale�e�le�relative�facolta�non�possono�essere� cedute�senza�autorizzazione,�salvo�osservare�che�il�Capitolato�prevede,�in�particolare� all'art.�30,�una�lunga�serie�di�eccezioni�e�deroghe�all'obbligo�di�esercizio�personale�della�con- cessione.�Ininfluente�perche�come�abbiamo�cercato�di�chiarire�in�apertura,�la�concessione�e� cosa�diversa�dal�diritto�(di�superficie)�che�essa�costituisce�in�capo�al�concessionario.�Anzi�la� non�trasferibilita�della�concessione�e�elemento�utile�a�chiarire�che�nel�contratto�di�compra- vendita�fra�la�F.�e�la�V.�S.r.l.�non�si�e�trasferita�la�convenzione,�cosa�appunto�non�possibile� in�virtu�del�Capitolato,�ma�si�e�trasferito�il�diritto�(reale)�da�questa�sorto.� 4.Vi�sono�nel�Capitolato�di�concessione�altri�elementi�utili�a�fare�definitiva�chiarezza�sulla� natura�reale�e�superficiaria�del�diritto�di�mantenere�gli�edifici�sull'arenile�comunale�di�V.� L'art.�18,�2.�co.,�cos|�recita��I�concessionari,�quali�proprietari�degli�edifici�e�dei�manu- fatti�eretti�sulle�aree�ad�essi�concesse,�potranno�trasferire,�donare�la�proprieta�o�costituire� diritti�reali�di�garanzia�sugli�edifici�o�manufatti,�separatamente�dal�suolo,�purche�a�persone� di�gradimento�del�Comune�.�La�formula��i�concessionari�quali�proprietari�degli�edifici��e� espressa�ed�inequivoca.�I�concessionari�sono�titolari�di�un�diritto�reale,�assimilabile�alla�pro- prieta�,�che�insiste�sugli�edifici�ma�separatamente�dal�suolo:�quello�che�l'art.�952�c.c.�chiama� diritto�di�superficie!� Cio�potrebbe�bastare�a�dimostrare�che�siamo�di�fronte�non�ad�un�diritto�personale�di� godimento,�ma�ad�un�diritto�reale.�Tuttavia�il�nomen�juris�dato�dalle�parti,�puo�non�essere� sufficiente�a�qualificare�un�diritto,�essendo�anche�necessario�che�le�facolta�concretamente� assegnate�fra�le�parti�corrispondano�a�quel�diritto�(cfr.�Cass.�6168/1984�e�5584/03).�Lo�stesso� art.�18,�2.�co.,�ci�soccorre�ancora�(vedi�anche�l'art.�22�^Ipoteche�sulle�costruzioni).�Esso� infatti�consente�ai�concessionari�di�trasferire�e�donare�la�proprieta�o�costituire�diritti�reali�di� garanzia�sugli�edifici.Sie�mai�visto�un�inquilino�ipotecare�la�casa�che�ha�in�affitto?�o�ven- derla?�Queste�facolta�sono�tipiche�e�proprie�di�colui�che�abbia�un�diritto�reale�sulla�cosa�(cfr.� art.�2810�e�2816�c.c.).�Ancora�una�volta�si�conferma�la�natura�superficiaria�del�diritto.�La� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� possibilita�di�trasferire�la�proprieta�o�costituire�diritti�reali�di�garanzia�conferma�poi,�ex art.�1363�c.c.,�l'interpretazione�data�dell'art.�14�del�Capitolato�(cfr.�Cass.�3853/1985�e� 16022/02),�come�relativo�all'usucapione,�dal�momento�che�non�avrebbe�senso�vietare�la� costituzione�di�diritti�reali�all'art.�14�e�disciplinarla�al�18!� L'art.�19�del�Capitolato�prevede�infine�la�possibilita�di��espropriazione�forzata�delle� costruzioni�di�proprieta�del�concessionario�da�parte�di�terzi�creditori�.� Anche�questo�e�sicuro�indice�della�natura�reale�del�diritto�del�concessionario�sugli� immobili�costruiti�e/o�mantenuti�sull'arenile�comunale,�dato�che�possono�espropriarsi�solo� beni�immobiliari�di�proprieta�o�soggetti�a�diritto�reale�di�godimento�(artt.�483�e�ss.�e�555�e� ss.�c.p.c.;�cfr.�Cass.�9190/1997).� 5.�Secondo�i�canoni�intepretativi�indicati�dall'art.�1362�c.c.�va�preso�in�considerazione� anche�il�comportamento�delle�parti,�anche�posteriore�alla�stipulazione.�La compravendita degli immobili effettuata dalla sig.ra F., dimostra oltre ogni dubbio che il rapporto intercorrente fra costei ed i beni era quello proprio di un diritto reale di superficie,ovvero�di�chi�e�proprieta- rio�dell'immobile,�ma�non�del�suolo,�e�trasferisce�questa�proprieta�,�nei�limiti�del�titolo.�Il� contratto�F.�-Soc.�V.�veniva�sottoposto�a�trascrizione,�confermando�ancora�la�natura�reale� attribuita�anche�da�costoro�al�diritto�trasferito�(cfr.�Cass.�1392/1998�e�art.�2643�c.c.).� Assogettabilita� del trasferimento degli immobili di cui al rogito del 16 dicembre 1991, rep. 91549racc. 8788adINVIM. Chiarito�che�il�diritto�trasferito�tra�la�sig.ra�F.�e�la�soc.�V.�S.r.l.�e�un�diritto�reale�di� superficie,�consegue�immediatamente�sotto�il�profilo�tributario�la�correttezza dell'imposizione INVIM ai sensi dell'art. 2 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 643, come�ribadito�anche�da�Cass.� 15667/04.� P.Q.M.�^Chiede�che�codesta�Commissione�Tributaria�Regionale�voglia�respingereil� ricorso�di�F.�e,�per�l'effetto,�riformare�la�sentenza�di�primo�grado,�dichiarando�dovuta�l'IN- VIM�sulla�compravendita�(...)�Con�vittoria�di�spese�di�tutti�i�gradi�di�giudizio.� Roma,�24�gennaio�2005�^Avvocato�dello�Stato�Roberto�de�Felice�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� I comportamenti amministrativi e le controversie in tema di occupazione appropriativa ed usurpativa (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenze 29 aprile 2005, n. 2 e 30 agosto 2005, n. 4) Come�si�evince�anche�dagli�ultimi�interventi�dei�massimi�organi�giudi- ziari�del�nostro�Paese,�l'individuazione�di�una�corretta�nozione�di�comporta- menti�appare�oggi�un�problema�di�assoluto�rilievo�soprattutto�ai�fini�del�cor- retto�riparto�della�giurisdizione�con�riguardo�a�fattispecie�di�difficile�inqua- dramento�sotto�tale�profilo�quali,�su�tutte,�quelle�relative�ai�fenomeni� dell'occupazione�da�parte�della�P.A.�di�suoli�privati�o�di�omessa�vigilanza� delle�Autorita�amministrative�indipendenti�ovvero�ancora,�piu�in�generale,� quelle�attinenti�alle�eventuali�pretese�risarcitorie�derivanti�da�danni�da� ritardo�in�caso�di�non�tempestivo�esercizio�del�potere�autoritativo�funzionale� della�P.A..� Va�premesso�che�le�recenti�decisioni�non�sono�che�il�precipitato�dell'im- portante�arresto�costituzionale�del�2004�(sentenza�n.�204)�(1)�volto�a�chiarire� il�criterio�di�riparto�del�contenzioso�amministrativo�e�ordinario�come�frutto� dell'interpretazione�delle�norme�costituzionali�in parte qua. Infatti,�il�nostro�giudice�delle�leggi�ha�precisato�che�il�criterio�distintivo� tra�diritti�soggettivi�e�interessi�legittimi�di�cui�all'art.�103�Cost.�va�applicato� anche�alla�giurisdizione�esclusiva�del�G.A.,�nel�senso�che�per�il�radicamento� della�medesima�e�pur�sempre�necessario�che�la�P.A.�si�presenti�ed�agisca� come�autorita�nell'esercizio�cioe�di�un�potere�pubblico�funzionale�al�persegui- mento�dell'interesse�pubblico,�della�cui�sussistenza�e�indice�il�procedimento� amministrativo.� Ne�deriva�nel�campo�dell'espropriazione�e,�quindi,�anche�in�quello�del- l'occupazione�l'espunzione�dei�comportamenti�dall'ambito�della�giurisdizione� amministrativa�in�sede�esclusiva.� La�Corte�sembra�dirci�che�i�comportamenti�amministrativi�rientrano� nella�giurisdizione�del�giudice�ordinario�ma�non�ci�fornisce�una�nozione�pre- cisa�degli�stessi�lasciando�cos|�ampi�margini�a�varie�possibili�opzioni�interpre- tative.� Pare�doversi�distinguere,�nell'ambito�dei�comportamenti�in�base�alla�pre- senza�o�meno�della�spendita�del�potere�pubblico.� (1)�Tra�i�numerosi�commenti�allo�storico�intervento�del�Giudice�delle�leggi�si�segnalano�Ste- fanO Benini,�La �medesima natura� delle controversie attribuite alla giurisdizione esclusiva; AldO Travi,�La giurisdizione esclusiva prevista dagli artt. 33 e 34 d. lgs. 31 marzo 1998n. 80, dopo la sen- tenza della Corte costituzionale 6 luglio 2004, n. 204; FabriziO Fracchia,�Laparabola delpotere di disporre il risarcimento: dalla giurisdizione �esclusiva� alla giurisdizione del giudice amministra- tivo, tutti�in�Foro Italiano n.�10/2004,�2596�ss..� IL CONTENZIOSO NAZIONALE Occorre, cioe� , verificare se a fronte di un comportamento posto in essere dalla P.A. sussista in capo al privato una posizione di diritto soggettivo con conseguente giurisdizione del G. O. ovvero di interesse legittimo di compe- tenza del G.A.. Pertanto, in relazione all'attivita� materiale della P.A., laddove la stessa venga posta in essere in esecuzione di provvedimenti amministrativi sara� di competenza del G.A. che annullera� l'atto illegittimo i cui effetti verranno retroattivamente caducati. Qualora, invece, il comportamento sia connesso ad un atto nullo, in pre- senza di diritti soggettivi si avra� il radicamento della giurisdizione del G.O, mentre se il comportamento deriva da un atto che viene poi annullato vi sara� cognizione del G.A.. Pare che anche le ultime pronunce dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato(2) con riferimento all'istituto dell'occupazione appropriativa siano orientate in questa direzione. In relazione a tale fattispecie prima di dar conto della soluzione del pro- blema soprattutto sotto il profilo della giurisdizione occorre accennare alla distinzione giurisprudenziale tra occupazione appropriativa e occupazione usurpativa. La prima presuppone una dichiarazione di pubblica utilita� valida e per- durante con conseguente radicamento della giurisdizione del G.A., in attua- zione dei criteri di riparto come precisati dalla suddetta e nota sentenza della Corte costituzionale. La seconda invece non essendo successiva nemmeno ad una dichiara- zione di pubblica utilita� inesistente non poteva che essere di competenza del G.O.. Ma nell'ambito di questa occorre ancora distinguere l'ipotesi dell'occu- pazione usurpativa c. d. spuria ricorrente laddove la P.A. abbia adottato la dichiarazione di pubblica utilita� che tuttavia viene impugnata dal privato che ne ottiene l'annullamento con conseguente richiesta di risarcimento danni o di restituzione del bene. E le Sezioni Unite della Cassazione nel giugno e nell'ottobre del 2004 ritengono che anche in tal caso il giudice competente fosse quello ordinario. Peraltro, e� evidente che qui la fonte del danno e� l'atto amministrativo, sia pure successivamente annullato con effetto retroattivo e non il comporta- mento esecutivo, per cui si radicherebbe la giurisdizione amministrativa. Mette conto rilevare che la Corte europea nel 2000 e nel 2003 ha affer- mato la contrarieta� dell'occupazione alla Convenzione europea in quanto nettamente violativa del principio di legalita� e, pur non avendo riconosciuto il diritto del privato alla restituzione del bene, ha ritenuto ammissibile e fon- data la domanda risarcitoria. (2) Per un primo commento all'Adunanza Plenaria n. 2 del 2005 si rinvia a GiuliO Bacosi, �Titolo (anzi, ... sine titulo): La Plenaria tra occupazioni �appropriative�, acquisti coatti e vere ottemperanze, in www.giustizia-amministrativa.it. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Secondo�la�Cassazione,�nel�caso�in�cui�sia�intervenuta�la�trasformazione� radicale�del�fondo�il�privato�puo�solo�chiedere�ed�ottenere�il�risarcimento� dei�danni,�acquistando�cos|�la�P.A.�a�titolo�originario�la�proprieta�del�suolo� occupato�illecitamente,�attesa�la�prevalenza�dell'interesse�pubblico�sul�diritto� di�proprieta�a�cui�la�nostra�Costituzione�ha�posto�chiari�limiti�funzionali.� Siffatto�orientamento�giurisprudenziale�tendente�a�tutelare�il�privato�con� il�solo�strumento�risarcitorio�laddove�si�sia�verificata�l'irreversibile�trasfor- mazione�del�fondo�e�stato�pero�sottoposto�a�profonda�revisione�critica,�sulla� scia�delle�censure�dei�giudici�europei,�da�parte�della�recente�giurisprudenza� amministrativa.�Ed�inoltre�il�medesimo�non�sembra�piu�attuale�alla�luce�del� nuovo�art.�43�del�T.U.�Espr.,�ancorche�anche�tale�previsione�sia�stata�criti- cata�assai�di�recente�dalla�Corte�europea.�(3)� I�giudici�di�Palazzo�Spada�affermano�che�di�per�se�la�realizzazione�del- l'opera�pubblica�non�fa�venire�meno�l'obbligo�per�la�P.A.�di�restituire�al�pri- vato�il�bene�illegittimamente�espropriato.� E�fatta�salva,�pero�,�l'applicazione�dell'art.�43�T.U.�Espr.�che,�appunto,� prevede�la�novita�del�provvedimento�amministrativo�discrezionale�in�sanato- ria�di�acquisizione�del�bene�al�patrimonio�pubblico.� Con�tale�norma�si�sancisce�un�modo�di�acquisto�ex post della�proprieta� del�privato�occupata�e�trasformata�illecitamente,�codificandosi�l'utilizzazione� senza�titolo�di�un�bene�da�parte�della�P.A.�per�scopi�di�interesse�pubblico.� Il�bene,�cos|�,�viene�acquisito�in�sanatoria�al�patrimonio�indisponibile� della�P.A.�che�pero�dovra�risarcire�i�danni�al�privato,�che�sono�liquidati�dai� giudici,�in�genere,�in�modo�integrale.� Si�puo�affermare�che�si�tratti�di�un�istituto�diverso�da�quello�di�creazione� giurisprudenziale�per�i�motivi�che�seguono.� In�primo�luogo,�l'istituto�e�finalmente�previsto�dalla�legge,�cosa�che� prima�non�era�e�che�era�stata�stigmatizzata�dalla�Corte�europea.� Ma�soprattutto�non�rileva�piu�come�prima�il�fatto�della�trasformazione� irreversibile�del�suolo�ma�e�decisiva�l'emanazione�di�un�provvedimento� discrezionale�della�P.A.�adottabile�a�certe�condizioni:�illegittimita�della�proce- dura�espropriativa,�la�modifica�dell'immobile�del�privato,�la�valutazione�degli� interessi�in�conflitto�(cioe�quello�della�P.A.�a�conservare�l'opera�e�quello�del� privato�alla�restituzione)�dovendosi�aver�riguardo�alla�consistenza�della� modifica�del�bene.� Infine,�ovviamente�il�provvedimento�in�questione�e�sindacabile�dal�G.A.� e�la�P.A.�deve�assicurare�l'operativita�del�meccanismo�risarcitorio�in�favore� del�privato.� (3)�Si�veda�Corte�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo�(Strasburgo),�sentenza�del�17�maggio�2005,� caso�Scordino,�(n.�3)�contro�Italia�(ricorso�n.�43662/98),�ove�si�sottolinea�l'assenza,�nonostante�la� suddetta�previsione,�di�un�formale�provvedimento�amministrativo�precedente�e�fondante�l'acquisto� della�proprieta�e,�ancor�prima,�lo�spossessamento�dell'area�ai�danni�del�privato.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Va�anche�riferito�che�la�dottrina�ha�sollevato�dubbi�di�costituzionalita�� della�suddetta�previsione�per�eccesso�di�delega�rispetto�alla�legge�50/1999� che�autorizzava�un�riordino�formale�mentre�si�puo��ritenere�che�la�previsione� in�esame�innovi�l'ordinamento.� In�base,�poi,�al�terzo�comma�dell'art.�43�T.U.�Espr.�se�il�privato�ha� impugnato�i�provvedimenti�amministrativi�(dichiarazione�di�pubblica�utilita��,� decreto�di�esproprio�o�provvedimento�in�sanatoria)�la�P.A.�puo��chiedere�al� G.A.�che,�allorche�ritenga�fondato�il�ricorso,�non�disponga�la�restituzione� del�bene�e�senza�limiti�di�tempo.� Secondo�parte�della�dottrina�la�discrezionalita��della�P.A.�andrebbe�oltre� i�presupposti�dell'utilizzazione�attuale�e�della�modifica�dell'immobile�con� conseguente�problema�dell'eventuale�sostituibilita��del�G.A.�nella�valutazione� compiuta�dall'Amministrazione.� Pertanto,�alla�luce�di�quanto�detto,�secondo�i�giudici�di�Palazzo�Spada,� anche�dopo�la�sentenza�n.�204�del�2004�della�Consulta�i�danni�da�occupa- zione�appropriativa�restano�nell'ambito�della�giurisdizione�del�G.A.,�in� quanto�la�P.A.�esercita�il�potere�mediante�l'adozione�dell'atto�che�autorizza� l'occupazione�(dichiarazione�di�pubblica�utilita��).� A�tale�impostazione�puo��,�peraltro,�obiettarsi�che�occorre�verificare�quale� sia�la�fonte�del�danno�posto�che�non�e��la�dichiarazione�di�pubblica�utilita�� ma�e��il�fatto�che�la�P.A.�abbia�continuato�a�occupare�il�suolo�nonostante�la� scadenza�dei�termini�del�provvedimento.� Ma,�ad�esempio,�nel�caso�di�occupazione�usurpativa�spuria�la�fonte�del� danno�potrebbe�ravvisarsi�a�monte�nell'illegittima�dichiarazione�di�pubblica� utilita��,�atteso�che�il�comportamento�successivo�e��meramente�esecutivo�del� potere.(4)� Dott. Giuseppe Baldanza Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 29 aprile 2005, n. 2 ^Pres.�De�Roberto�^Est.�Patroni� Griffi�^S.�L.�c/�ANAS.� �(Omissis). Fatto ^La�signora�L.�S.,�con�atto�notificato�all'ANAS,�al�Ministero�delle� Infrastrutture�e�dei�trasporti�e�al�Prefetto�di�T.,�ha�proposto�ricorso�per�l'esecuzione�del�giu- dicato�intervenuto�sulla�decisione�di�questa�Adunanza�plenaria�del�Consiglio�di�Stato� 24�gennaio�2000�n.�3.� Con�la�detta�decisione�sono�stati�annullati�la�dichiarazione�di�pubblica�utilita��etutti�i� conseguenti�provvedimenti�inerenti�alla�procedura�di�espropriazione�di�aree�di�proprieta�� della�ricorrente,�al�fine�della�realizzazione�del�raccordo�stradale�Civitavecchia-Rieti.� La�ricorrente�chiede�la�restituzione�dell'area,�previa�riduzione�in�pristino,�assumendo,� tra�l'altro,�che,�a�seguito�di�una�conferenza�di�servizi�tenutasi�in�data�8�novembre�2000,�il� tracciato�viario�progettato�e��stato�variato,�sicche�i�terreni�di�proprieta��della�ricorrente�non� sarebbero�piu��interessati�dall'opera�pubblica.� Le�Amministrazioni�intimate,�costituitesi,�nel�chiedere�la�reiezione�del�ricorso,�hanno� controdedotto�che�l'opera�pubblica�in�questione�e��stata�ormai�realizzata.� La�causa�e��stata�rimessa�all'Adunanza�plenaria�dalla�Sezione�Quarta,�con�ordinanza� n.�4042�del�2003.� (4)�In�tal�senso:�C.�d.�S.,�IV�sez.,�n.�1109�del�2005.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Con�ordinanza�n.�4�del�2004,�questa�Adunanza�plenaria�ha�disposto�istruttoria.� Alla�camera�di�consiglio�in�data�8�novembre�2004,�la�causa�e�stata�trattenuta�in�deci- sione.� Diritto ^1.�La�ricorrente�propone�ricorso�per�l'esecuzione�del�giudicato�intervenuto� sulla�decisione�24�gennaio�2000�n.�3�di�questa�Adunanza�plenaria.�Con�tale�decisione�sono� stati�annullati�la�dichiarazione�di�pubblica�utilita�e�tutti�i�conseguenti�provvedimenti�inerenti� alla�procedura�di�espropriazione�di�aree�di�proprieta�della�ricorrente,�procedura�finalizzata� alla�realizzazione�del�raccordo�stradale�Civitavecchia-Rieti.� La�ricorrente�chiede�la�restituzione�dell'area,�previa�riduzione�in�pristino;�si�riserva� �ogni�ulteriore�subordinata�domanda�risarcitoria�.� Le�amministrazioni�intimate,�nel�chiedere�la�reiezione�del�ricorso,�hanno�controdedotto� che�l'opera�pubblica�e�stata�oramai�realizzata.� Nonostante�la�disposta�istruttoria,�non�e�del�tutto�chiarito�se�^come�assume�la�ricor- rente�^il�tracciato�viario�originariamente�progettato�sia�stato�variato�a�seguito�di�una�confe- renza�di�servizi�intervenuta�tra�le�amministrazioni�interessate.�Certo,�invece,�a�fronte�di�spe- cifico�quesito�posto�nella�decisione�interlocutoria,�e�che�non�e�stato�adottato�alcun�provvedi- mento�ai�sensi�dell'articolo�43�del�testo�unico�sulle�espropriazioni�(d.P.R.�8�giugno�2001,� n.�327):�la�difesa�erariale,�nell'unica�memoria�presentata�prima�della�decisione�interlocuto- ria,�si�e�limitata�a�dedurre�l'intervenuta�realizzazione�dell'opera�pubblica;�l'ANAS,�nella�rela- zione�depositata,�si�e�posta�dubitativamente�la�questione�dell'applicabilita�della�disposizione� in�questione�al�caso�in�esame�ratione temporis,�proponendosi,�in�caso�affermativo,�di�provve- dere�alle��relative�incombenze�.� Il�ricorso�per�l'esecuzione�del�giudicato�merita�accoglimento.� 2.�^La�ricorrente�chiede�la�restituzione�dell'area�quale�effetto�dell'annullamento�degli� atti�inerenti�alla�procedura�di�espropriazione�per�pubblica�utilita�(dichiarazione�di�pubblica� utilita�e�occupazione�di�urgenza),�disposto�con�la�decisione�di�questa�Adunanza�plenaria�di� cui�si�chiede�l'esecuzione.� Trattasi�di�effetto�tipico�della�sentenza�di�annullamento,�riconducibile�a�quello�comune- mente�qualificato�da�autorevole,�e�condivisa,�dottrina�e�dalla�risalente�giurisprudenza�di� questo�Consiglio�di�Stato�(IV,�24�giugno�1960�n.�688�e�23�giugno�1950�n.�311),�mai�smentita� dalla�Corte�regolatrice,�come�effetto�ripristinatorio�del�giudicato,�azionabile,�in�via�esecu- tiva,�al�pari�dell'effetto�conformativo�con�il�rimedio�dell'ottemperanza�(Ad.�plen.�22�dicem- bre�1982�n.�19�e�1.�giugno�1983�n.�14).� L'azione�volta�alla�restituzione�del�bene�costituisce�strutturalmente�attuazione�del�deci- sum e�quindi�trova�la�sua�naturale�allocazione�in�sede�di�giudizio�di�ottemperanza,�in�quanto� consente�e�determina�quell'adeguamento�dello�stato�di�fatto�allo�stato�di�diritto�che�rappre- sentalafinalita�tipica�di�tale�giudizio�(v.�gia�Ad.�plen.�2�giugno�1983�n.�15)�e�realizza�quell'e- sigenza�di�completamento�della�tutela�giurisdizionale�amministrativa�affermata�dalla�Corte� regolatrice�sin�dalla�nota�sentenza�a�Sezioni�unite�8�luglio�1953�n.�2157,�ribadita�piu�di� recente�dalla�Corte�costituzionale�(sentt.�n.�495�del�1995�e�n.�204�del�2004).� All'adeguamento�dello�stato�di�fatto�allo�stato�di�diritto,�come�definito�in�sentenza,�puo� pervenirsi,�a�seconda�della�concreta�situazione,�mediante�restituzione�di�beni,�accompagnata� o�meno�dalla�riduzione�in�pristino,�o�mediante�analoghe�forme�di�esecuzione�in�forma�speci- fica�secondo�modalita�individuate�dal�giudice�dell'ottemperanza�nell'esercizio�della�giurisdi- zione�di�merito.�E�per�questo�che�l'azione�di�esecuzione�puo�avere�contenuti�vari,�in�dipen- denza�della�natura�dell'interesse�sostanziale�leso�e�degli�effetti�propri�della�sentenza,�dandosi� luogo�a�quel��piano�mobile�di�rimedi��^di�cui�parla�autorevole�dottrina�^in�forza�del�quale� la�realizzazione�della�tutela�puo�costituire�la�risultante,�sul�piano�processuale,�di�iniziative� di�diverso�contenuto.� 3.�^Cio�premesso,�con�riferimento�al�caso�in�esame�occorre�stabilire�se�^come�oppone� l'Amministrazione�^l'intervenuta�realizzazione�dell'opera�pubblica,�si�ponga�come�causa� ostativa�all'esecuzione�del�giudicato.� L'Adunanza�plenaria�ritiene�di�doversi�pronunciare�in�senso�negativo.� 3.1.�^Va,�innanzi�tutto,�ricordato,�che�la�giurisprudenza�di�questo�Consiglio�di�Stato�ha� gia�avuto�occasione�di�affermare�che�la�realizzazione�dell'opera�pubblica�nonfa�venir�meno� l'obbligo�per�l'Amministrazione�di�restituire�al�privato�il�bene�illegittimamente�espropriato� (IV,�n.�450�del�2002�e�n.�5820�del�2003).� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Si�e�detto,�infatti,�che,�ove�possibile�in�fatto�e�richiesta�dalla�parte,�la�tutela�in�forma� specifica�prevale�sulla�tutela�risarcitoria�(v.�decisioni�da�ultimo�citate,�cui�adde�IV,�n.�2280� del�2002�e�n.�950�del�2004,�che�estendono�il�principio�anche�ai�rapporti�tra�reintegrazione� in�forma�specifica�e�risarcimento�per�equivalente).� 3.2.�^Alla�base�di�questa�linea�giurisprudenziale,�che�si�pone�come�superamento�della� interpretazione�che�riconnetteva�alla�costruzione�dell'opera�pubblica�effetti�preclusivi�o�limi- tativi�della�tutela�in�forma�specifica�del�privato,�e�una�spinta�evolutiva�che�innesta�le�sue� radici�nel�diritto�comune�europeo,�enucleabile�dalla�Convenzione�europea�per�la�salvaguar- dia�dei�diritti�dell'uomo�e�delle�liberta�fondamentali�e�nella�giurisprudenza�della�Corte�di� Strasburgo�chiamata�a�garantire�tali�diritti,�nel�contesto�della�progressiva�integrazione�tra� ordinamento�interno,�comunitario�e�della�Convenzione�(Ad.�gen.�1.�marzo�2001�n.�2).� 3.2.1.�^La�giurisprudenza�piu�risalente�di�questo�Consiglio�di�Stato�(ex�multis:IV,� 17�gennaio�1978�n.�14�e�19�dicembre�1975�n.�1327)�conosceva�l'istituto�dell'espropriazione�in� sanatoria,�rivolta�ad�assicurare�ad�opere�pubbliche�realizzate�in�virtu�di�occupazione�d'ur- genza�scaduta�o�di�occupazione�abusiva�la�possibilita�di�sanatoria,�in�forza�di�un�decreto�di� espropriazione�emesso�ex�post,�dotato�di�efficacia�retroattiva.� Tale�giurisprudenza,�idonea�per�un�verso�a��regolarizzare��la�situazione�proprietaria�del� bene�in�capo�all'amministrazione,�palesava�peraltro,�proprio�a�causa�dei�suoi�effetti�retroat- tivi,�limiti�sul�versante�della�tutela�del�privato,�soprattutto�sotto�il�profilo�dei�rapporti�tra� risarcimento�del�danno�e�indennita�di�espropriazione.� La�Corte�di�cassazione�fu,�pertanto,�indotta�a�elaborare�un�istituto�volto�acontempe- rare�i�problemi�legati�alla�perdita�della�proprieta�con�il�riconoscimento�di�un'adeguata�ripa- razione�sul�piano�economico�del�proprietario.� Cos|�,�con�una��inversione��della�fattispecie�civilistica�dell'accessione,�intesa�come�modo� di�acquisto�della�proprieta�,�fu�elaborata�la�figura�pretoria�dell'occupazione�appropriativa�(o� accessione�invertita)�(Cass.�26�febbraio�1983�n.�1464),�che�lega�tra�loro�acquisto�della�pro- prieta�da�parte�dell'amministrazione�e�realizzazione�dell'opera�pubblica;�mentre�gli�ulteriori� successivi�sviluppi�giurisprudenziali�hanno�consentito�di�distinguere�da�tale�ipotesi�e�assog- gettare�a�diversa�disciplina�quelle�che�sono�state�definite�occupazioni�usurpative�(Cass.� 18�febbraio�2000�n.�1814;�Cass.�28�marzo�2001�n.�4451),�caratterizzate�dalla�radicale�man- canza�di�un�titolo�pubblicistico�legittimante.� L'elaborazione�giurisprudenziale�in�esame,�sostanzialmente�condivisa�anche�dalla�preva- lente�giurisprudenza�di�questo�Consiglio�di�Stato,�oltre�a�manifestare�non�pochi�punti�di� incertezza�in�diritto�(si�pensi�solo�alla�tematica�del�rapporto�tra�risarcimento�e�indennizzo�e� ai�problemi�inerenti�alla�prescrizione),�presentava�e�presenta�aspetti�problematici�anche�con� riferimento�alla�individuazione�del�momento�in�cui�l'opera�pubblica�possa�ritenersi�realizzata� (e�conseguentemente�ed�irreversibilmente�acquisito�il�suolo�alla�proprieta�pubblica).� E�proprio�da�casi�italiani�^concernenti�due�diverse�fattispecie,�in�cui�l'apprensione� materiale�del�terreno,�legittima�ab�initio,�era�divenuta�illegittima,�nell'un�caso�per�scadenza� dei�termini�nell'altro�per�annullamento�giurisdizionale�della�dichiarazione�di�pubblica�utilita� ^che�trae�origine�la�nota�vicenda�che�ha�condotto�la�Corte�europea�dei�diritti�dell'uomo�a� ritenere�il�nostro�quadro�normativo�non�aderente�alla�Convenzione�europea�e,inparticolare,� al�Protocollo�addizionale�n.�1�(sentt.�30�maggio�2000,�rich.�n.�24638/94,�Carbonara�e�Ven- tura,�e�30�maggio�2000,�rich.�n.�31524/96,�Societa�Belvedere�Alberghiera,resainrelazione� alla�decisione�di�questa�Adunanza�plenaria�7�febbraio�1996�n.�1).� I�punti�di�contrasto�individuati�dalla�Corte�sono�cos|�schematizzabili:� a)�un�comportamento�illecito�o�illegittimo�^la�distinzione�non�sembra�rilevare�per�la� Corte^non�puo�fondare�l'acquisto�di�un�diritto:�l'accessione�invertita�contrasta�percio�con� il�principio�di�legalita�,�inteso�come�preminenza�del�diritto;� b)�spetta�all'ordinamento�interno�l'individuazione�dei�mezzi�di�tutela�in�relazione�a� fattispecie�nelle�quali�l'acquisizione�del�bene�sia�divenuta�sine�titulo:�tali�mezzi�debbono� essere�pero�efficaci�e�collegarsi�in�un�quadro�normativo�chiaro,�preciso�e�prevedibile�(situa- zione�che�non�riscontra�nella�attuale�disciplina).� La�Corte�ha�quindi�ritenuto�che�non�costituisce�impedimento�alla�restituzione�dell'area� illegittimamente�espropriata�ilfatto�della�realizzazione�dell'opera�pubblica;�e�cio�indipenden- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� temente�dalle�modalita��^occupazione�appropriativa�od�usurpativa�^di�acquisizione�del�ter- reno,�dovendo�anzi�ritenersi�che,�in�tale�ottica,�la�stessa�distinzione�tra�occupazione�appro- priativa�e�usurpativa�non�assume�piu��rilevanza.� Va,�infine,�considerato�che�non�puo��interpretarsi�come�adesione�ad�una�diversa�linea� interpretativa�della�Corte�la�recente�sentenza�30�ottobre�2003,�concernente�la�liquidazione� del�danno�alla�Societa��B.�A.,�resa�sulla�stessa�vicenda�in�relazione�alla�quale�la�precedente� decisione�del�2000�aveva�riconosciuto�il�diritto�alla�restituzione�dell'immobile.�La�Corte,� infatti,�preso�atto�della�mancata�restituzione�dell'immobile�con�riduzione�in�pristino,�statuita� dalla�precedente�decisione,�senza�recedere�dalla�stessa�ed�anzi�riconfermandone�il�dictum, ha�inteso�reagire�alla�mancata�restituzione�riconoscendo�un�autonomo�titolo�di�responsabi- lita��di�carattere�non�strettamente�risarcitorio,�perche�comprensiva�anche�del�danno�morale� sopportato�dalla�societa��.� 3.2.2.�^Nell'ambito�del�nostro�ordinamento�le�idee�affermate�dalla�Corte�dei�Diritti�del- l'Uomo�hanno�trovato�attuazione�nella�disciplina�alla�quale�si�e��dato�vita�con�il�d.P.R.�8�giu- gno�2001,�n.�327�(Testo�unico�sulle�espropriazioni).� L'articolo�43�del�testo�unico,�nel�disciplinare�la��utilizzazione�senza�titolo�di�un�bene�per� scopi�di�interesse�pubblico�,�stabilisce�che��l'autorita��che�utilizza�un�bene�immobile�per�scopi� di�interesse�pubblico,�modificato�in�assenza�del�valido�ed�efficace�provvedimento�di�espro- priazione�o�dichiarativo�della�pubblica�utilita��,puo��disporre�che�esso�vada�acquisito�al�suo� patrimonio�indisponibile�e�che�al�proprietario�vadano�risarciti�i�danni�.� Il�che�significa�riconoscimento�all'autorita��amministrativa�del�potere�di�acquisire�al� patrimonio�pubblico�anche�un�bene�occupato�senza�titolo�idoneo,�purche�cio��avvenga�sulla� base�di�un�formale�atto�amministrativo�fondato�sulla��valutazione�degli�interessi�in�con- flitto��e�con�il�riconoscimento�al�privato�del�ristoro�del�danno.� La�norma�postula�quindi,�accomunando�nel�regime�ogni�forma�di�occupazione�senza� titolo,�la�possibilita��dell'acquisto�della�proprieta��da�parte�dell'amministrazione,�con�un�for- male�provvedimento�amministrativo,��valutati�gli�interessi�in�conflitto�.� Una�valutazione�^quella�degli�interessi�in�conflitto�^da�condurre�con�particolare� rigore.�L'atto�di�acquisizione,�che�assorbe�dichiarazione�di�pubblica�utilita��e�decreto�di�espro- prio,�deve,�infatti,�non�solo�valutare�la�pubblica�utilita��dell'opera,�secondo�i�parametri�con- sueti,�ma�deve�altres|��tener�conto�che�il�potere�acquisitivo�in�parola�^avente,�in�qualche� misura,�valore��sanante��dell'illegittimita��della�procedura�espropriativa,�anche�se,�come�si�e�� detto,�solo�ex nunc ^ha�natura��eccezionale��e�non�puo��risolversi�in�una�mera�alternativa� alla�procedura�ordinaria.�Il�nuovo�provvedimento�deve�percio��trovare�la�sua�giustificazione� nella�particolare rilevanza�dell'interesse�pubblico�posto�a�raffronto�con�l'interesse�del�pri- vato.�E�cio��a�maggior�ragione�a�seguito�della�parziale�reintroduzione,�ad�opera�del�decreto� legislativo�n.�302�del�2002,�dell'istituto�dell'occupazione�d'urgenza.� La�motivazione�dell'atto�di�acquisizione�dovra��essere,�quindi,�particolarmente�esaustiva� della�valutazione�degli�interessi�in�conflitto,�e�conseguentemente�piu��stringente�dovra��essere� il�sindacato�giurisdizionale.� E�gli�stessi�requisiti�per�l'ammissibilita��del�provvedimento�di�acquisizione�dovranno� essere�valutati�rigorosamente,�dovendosi�escludere,�per�esempio,�come�rilevato�anche�in�dot- trina,�che�il�provvedimento�possa�far�leva�sulla�semplice�utilizzabilita��dell'immobile�ovvero� sulla�sua�astratta�idoneita��a�essere�utilizzato�per�il�soddisfacimento�di�un�interesse�generale,� facendo�per�contro�riferimento�la�norma�all'utilizzazione�in�atto�per�un�interesse�pubblico� specifico�e�concreto.� Cio��che�maggiormente�rileva,�peraltro,�e��che�la�norma�individua�nel�provvedimento� amministrativo�di�acquisizione�^e�non�gia��in�un�mero�fatto�^l'unico�titolo�idoneo�a�costi- tuire�il�diritto�di�proprieta��in�capo�all'amministrazione,�prevedendo�in�ogni�caso�per�il�pri- vato�il�diritto�al�ristoro�integrale,�cioe��al�risarcimento�del�danno��senza�pregiudizio�per�l'e- ventuale�azione�gia��proposta�.� Ne�consegue�^ad�avviso�di�questa�Adunanza�plenaria�^che,�in�caso�di�illegittimita��della� procedura�espropriativa�e�di�realizzazione�dell'opera�pubblica,�l'unico�rimedio�riconosciuto� dall'ordinamento�per�evitare�la�restituzione�dell'area�e��l'emanazione�di�un�(legittimo)�provve- dimento�di�acquisizione�ex articolo�43,�in�assenza�del�quale�l'amministrazione�non�puo�� addurre�l'intervenuta�realizzazione�dell'opera�pubblica�quale�causa�di�impossibilita��oggettiva� e�quindi�come�impedimento�alla�restituzione:�la�realizzazione�dell'opera�pubblica�e��un�fatto,� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� e�tale�resta;�la�perdita�della�proprieta�da�parte�del�privato�e�l'acquisto�in�capo�all'amministra- zione�possono�conseguire�unicamente�all'emanazione�di�un�provvedimento�formale,�nel� rispetto�del�principio�di�legalita�e�di�preminenza�del�diritto.� In�tal�senso,�e�con�le�precisazioni�esposte,�deve�convenirsi�che�l'istituto�dell'acquisizione� c.d.�sanante�di�cui�all'articolo�43,�co.�1�e�2,�rispetta�i�parametri�imposti�dalla�Corte�europea� e�dai�principi�costituzionali,�perche�:� a) l'acquisto�del�bene�avviene�in�virtu�di�un�provvedimento�previsto�dalla�legge�e,� soprattutto,�con�efficacia�ex nunc,�sicche�sono�rispettate�le�esigenze�di�chiarezza�dell'ordina- mento�e�di�preminenza�del�diritto;� b) il�provvedimento�e�sindacabile�e�l'esercizio�della�discrezionalita�e�circondato�da� particolari�cautele�di�cui�va�verificato�il�rispetto�in�sede�giurisdizionale;� c) e�in�ogni�caso�assicurato�il�risarcimento�del�danno;� d) in�assenza�di�provvedimento,�la�restituzione�dell'area�non�puo�essere�impedita,�se� non�per�scelta�autonoma�del�privato�che�rinunci�alla�restituzione.� 4.�^Facendo�applicazione�degli�esposti�principi�alla�presente�controversia,�possono� trarsi�le�seguenti�conclusioni:� a) la�ricorrente,�agendo�per�l'esecuzione�del�giudicato,�chiede�la�restituzione�dell'area,� previa�riduzione�in�pristino;� b) tale�domanda,�che�si�ricollega�all'effetto�ripristinatorio�della�sentenza�e�al�conse- guente�obbligo�per�l'amministrazione�di�adeguare�lo�stato�di�fatto�allo�stato�di�diritto�come� accertato�nel�giudicato,�e�correttamente�proposta�nella�sede�dell'ottemperanza�(senza�che� occorra�indagare�in�questa�sede�sulla�possibilita�,�o�meno,�da�parte�del�privato�interessato�di� avviare,�in�alternativa�alla�presente�ottemperanza,�una�concorrente�azione�restitutoria� dinanzi�ad�altro�giudice:�Cass.�SS.UU.�9�giugno�2004�n.�10978);� c) trattandosi�di�pretesa�restitutoria,�fondata�sul�venir�meno�del�titolo�legale�dell'ap- prensione�del�bene,�l'accoglimento�della�domanda�non�puo�essere�precluso�da�considerazioni� fondate�sull'eccessiva�onerosita�(art.�2058�cod.�civ.)�o�sul�pregiudizio�derivante�all'economia� nazionale�dalla�distruzione�della�cosa�(art.�2933�cod.�civ.);� d) oltre�che�la�rinuncia,�anche�implicita,�della�parte,�solo�l'impossibilita�oggettiva�puo� precludere,�in�sede�di�esecuzione,�la�restituzione�dell'area�previa�riduzione�in�pristino;� e) l'avvenuta�realizzazione�dell'opera�pubblica�non�costituisce�causa�di�impossibilita� oggettiva,�in�quanto�mero�fatto,�occorrendo�all'uopo�un�(legittimo)�provvedimento�formale� di�acquisizione�dell'area�ai�sensi�dell'articolo�43,�comma�1,�del�testo�unico�sulle�espropria- zioni.� Nel�caso�in�esame�e�pacifico�^perche�risulta�confermato�dall'istruttoria�espletata�^che� tale�provvedimento�non�e�stato�adottato.� 5.�^Su�di�un�ultimo�punto�va�richiamata�l'attenzione.� L'ANAS,�nella�sua�relazione�tecnica,�ha�rilevato�che,�nella�specie,�non�avrebbe�dovuto� farsi�riferimento�alla�nuova�disciplina�di�cui�all'art.�43�del�d.P.R.�n.�327�del�2001�di�cui�si�e� fatta�applicazione�in�quanto�l'art.�57�del�d.P.R.�n.�327�cito (rectius:�l'art.�5�della�legge�1�ago- sto�2002�n.�166�che�ha�modificato�il�tenore�dell'originaria�disposizione)�esclude�la�operativita� della�nuova�disciplina�nei�confronti�delle�procedure�nelle�quali�risulti�intervenuta�^come� nella�specie�^prima�dell'entrata�in�vigore�del�d.P.R.�n.�327�del�2001�la�dichiarazione�di�pub- blica�utilita�,�indifferibilita�ed�urgenza�(nel�caso�in�esame�l'intero�procedimento�fino�all'espro- prio�si�e�svolto�prima�della�entrata�in�vigore�della�nuova�legge).� L'assunto�non�puo�essere�condiviso.� La�disposizione�avanti�ricordata�(che�prende�il�posto�di�altra�norma�ispirata�a�tutt'altra� logica:�v.�art.�57�nella�sua�originaria�versione)�si�propone�di�evitare�che�procedimenti�avviati� in�applicazione�della�disciplina�pregressa�trovino�ulteriore�sviluppo�e�conclusione�alla�stre- gua�di�sopravvenuti�assetti�(riconoscendosi�ultrattivita�,�per�tali�fasi�procedurali,�alla�prece- dente�disciplina).� La�norma�transitoria�ora�ricordata�risulta,�pero�,�manifestamente�inapplicabile�al�caso�in� esame.� Nella�presente�fattispecie�si�tratta,�infatti,�non�gia�di�stabilire�qual�e�la�normativa�che� disciplina�una�procedura�espropriativa�in itinere (la�vicenda�presa�in�considerazione�dal- l'art.�57�legge�n.�127�del�2001�nel�nuovo�testo�di�cui�all'art.�5�della�legge�n.�166�del�2002)� ma�solo�di�decidere�^dopo�l'annullamento�passato�in�giudicato�dalla�precedente�procedura� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO (tutta svoltasi sotto l'impero della precedente disciplina) ^quale sorte vada riservata ad una res �modificata�, come nella specie, dalla Amministrazione restata senza titolo nelle mani di quest'ultima dopo l'annullamento degli atti della procedura espropriativa. Non trattandosi di vicenda riconducibile sotto la norma transitoria avanti ricordata e� evidente che non puo� non trovare applicazione nella specie la disposizione dell'art. 43 che consente, in caso di apprensione e modifica di res sine titulo o con titolo annullato, la possi- bilita� di neutralizzare la domanda di restituzione della parte interessata solo con l'adozione di un atto formale preordinato all'acquisizione del bene (con corresponsione di quanto spet- tante a titolo risarcitorio) o la speciale domanda giudiziale formulata nel processo di cui e� parola nello stesso art. 43. 6. ^Alla stregua delle svolte argomentazioni il ricorso per l'esecuzione del giudicato deve essere accolto. Va, pertanto, ordinato alle amministrazioni intimate, per quanto di competenza, di pro- cedere alla restituzione dell'area, previa riduzione in pristino, nel termine di tre mesi dalla notificazione o dalla comunicazione amministrativa della presente decisione. In caso di ina- dempimento nel termine predetto, e fatta salva ogni possibilita� transattiva rimessa all'auto- nomia delle parti, e� nominato, sin d'ora, commissario ad acta il Capo del Dipartimento per il sostegno alle attivita� di repressione degli abusi edilizi del Ministero delle infrastrutture e del territorio, il quale provvedera� , personalmente o a mezzo di funzionario da lui delegato, all'esecuzione della presente decisione nell'ulteriore termine di tre mesi. Le spese del giudizio di esecuzione, liquidate in dispositivo, seguono, come di regola, la soccombenza e vanno poste a carico dell'ANAS. P. Q.M. L'adunanza plenaria del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, accoglie il ricorso e ordina l'esecuzione del giudicato nei termini e con le modalita� indicati in motiva- zione. Condanna l'ANAS al pagamento, in favore della ricorrente, delle spese del giudizio di ottemperanza, che liquida in Euro 10.000,00 (diecimila), comprensive di onorari. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorita� amministrativa. Cos|� deciso in Roma, add|� 8 novembre 2004 (omissis)�. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 30 agosto 2005, n. 4 ^Pres. De Roberto ^Est. Maruotti ^Comune di M. c/A. P.. �Omissis. Fatto ^Con delibera del 7 maggio 1986, la giunta del Comune di M. ha dichiarato la pubblica utilita� l'indifferibilita� e l'urgenza dei lavori di trasformazione in strada comunale di una via rurale. Alla dichiarazione di pubblica utilita� ha fatto seguito la emanazione di una ordinanza di occupazione d'urgenza, sulla base della quale l'amministrazione ha conseguito la disponibi- lita� dei terreni e ha proceduto alla realizzazione dell'opera pubblica (la nuova strada comu- nale). Col ricorso proposto al T.A.R. per la Sicilia (Sezione di Catania), il signor A. P., nella sua qualita� di proprietario di una parte del suolo sul quale e� stata realizzata la strada, ha rilevato che all'occupazione di urgenza della sua proprieta� non aveva fatto seguito l'emana- zione del decreto di esproprio entro il termine prescritto (come prorogato al 23 novembre 1994 dalla legge n. 158 del 1991). Egli ha chiesto, conseguentemente, la condanna del Comune al pagamento di lire 46.900.000 a titolo di risarcimento del danno per l'occupazione divenuta sine titulo eper la perdita del fondo sul quale e� stata realizzata la nuova strada. Con la sentenza n. 175 del 2003, il T.A.R., richiamate le risultanze di una consulenza tecnica d'ufficio, ha accolto il ricorso condannando il Comune al pagamento di euro 28.933,98 e degli interessi legali. Il Comune ha appellato la sentenza del T.A.R., ha dedotto che la consulenza tecnica d'ufficio sarebbe stata redatta da un ingegnere dipendente di un Comune, in violazione del- l'art. 53 del decreto legislativo n. 165 del 2001, ed ha sostenuto, inoltre, che non si sarebbe tenuto conto ^ai fini della valutazione del valore del suolo ^di circostanze decisive eviden- ziate nelle difese di primo grado. L'appellato ha chiesto la reiezione del gravame. IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Il�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�siciliana,�con�l'ordinanza�n.�201� del�2005,�ha�rimesso�la�causa�all'esame�dell'Adunanza�Plenaria,�ai�sensi�dell'art.�45�del�testo� unico�n.�1054�del�1924.� L'appellato,�con�una�memoria�depositata�in�data�10�giugno�2005,�ha�illustrato�le�que- stioni�controverse�ed�ha�insistito�nelle�gia�formulate�conclusioni.� All'udienza�del�20�giugno�2005,�la�causa�e�stata�trattenuta�in�decisione�ed�e�stato�depo- sitato�il�dispositivo�ai�sensi�dell'art.�23-bis della�legge�n.�1034�del�1971,�modificata�con�la� legge�n.�205�del�2000.� Diritto ^1.�^Debbono�essere�risolte�preliminarmente,�nell'ordine,�due�questioni�pro- spettate�dall'ordinanza�di�rimessione:� a) se�il�Consiglio�di�Stato,�giudice�di�appello,�possa�verificare�d'ufficio la�riconducibi- lita�della�presente�controversia�nella�giurisdizione�amministrativa,�in�presenza�di�una�sen- tenza�di�accoglimento�del�ricorso�postulante,�pur�se�in�forma�implicita,�la�sussistenza�della� giurisdizione;� b) nella�affermativa,�se�la�controversia�in�esame�ricada�nella�giurisdizione�del�giudice� amministrativo,�in�quanto�avente�ad�oggetto,�al�di�fuori�di�ogni�impugnativa�di�atti�autorita- tivi,�la�sola�pretesa�di�conseguire�il�risarcimento�del�danno�sopportato�dal�diritto�di�pro- prieta�del�privato,�investito�da�un�provvedimento�di�occupazione�d'urgenza�venuto�meno� retroattivamente�ex lege.� 2.�^In�ordine�alla�prima�questione,�rilevano�i�primi�due�commi�dell'art.�30�della�legge� n.�1034�del�1971,�per�i�quali��il�difetto�di�giurisdizione�deve�essere�rilevato�di�ufficio��e� �avverso�le�sentenze�che�affermano�o�negano�la�giurisdizione�e�ammesso�ricorso�al�Consiglio� di�Stato�.� 2.1.�^La�interpretazione�di�tali�disposizioni�ha�dato�luogo�^come�e�noto�^a�diversi� orientamenti�giurisprudenziali.� Per�alcune�decisioni�(Ad.�Plen.,�25�ottobre�1980,�n.�42;�Sez.�VI,�13�gennaio�1983,�n.�12;� Sez.�VI,�21�marzo�1998,�n.�380;�Sez.�VI,�20�maggio�1995,�n.�479;�Sez.�IV,�4�febbraio�1999,� n.�112;�Sez.�IV,�21�gennaio�2005,�n.�99),�finche�non�risulti�emanata�una�sentenza�regolatrice� della�Corte�di�Cassazione,�il�Consiglio�di�Stato�come�giudice�d'appello�ha�titolo�a�sindacare� d'ufficio�in�ogni�ipotesi�la�sua�giurisdizione�(e�della�complessiva�istituzione�nella�quale�il� Consiglio�di�Stato�fa�parte�insieme�ai�T.A.R.).� A�conclusioni�di�segno�opposto�e�pervenuto,�invece,�un�ulteriore�indirizzo�che,�richia- mando�i�limiti�insuperabili�del�giudicato,�ritiene�interdetto�qualunque�esame�del�punto�con- cernente�la�giurisdizione�in�sede�di�appello,�in�assenza�di�una�specifica�censura�avanzata� dalla�parte�contro�la�decisione,�espressa�o�implicita,�sulla�giurisdizione�(Sez.�IV,�14�aprile� 1998,n.�621;�Sez.�VI,�7�luglio2003,�n.�4028;�Sez.�IV,�14�aprile2004,�n.�2105;Sez.IV,�18�mag- gio�2004,�n.�3186).� Un�ultimo�indirizzo�^collocandosi�in�una�posizione�mediana�^afferma,�invece,�che�il� giudice�d'appello�puo�procedere�alla�valutazione�di�ufficio�della�giurisdizione�solo�in�pre- senza�di�una�statuizione�implicita:�le�statuizioni�esplicite�sulla�giurisdizione�richiederebbero,� invece,�apposita�impugnativa�(Sez.�VI,�10�aprile�2002,�n.�1039;�Sez.�VI,�15�dicembre�2003,� n.�8212).� 2.2.�^L'Adunanza�Plenaria�ritiene�che�vada�seguito�quest'ultimo�indirizzo.� La�regola�del�primo�comma�dell'art.�30�della�legge�n.�1034�del�1971�in�ordine�alla�rileva- bilita�d'ufficio�del�difetto�di�giurisdizione�da�parte�del�giudice�amministrativo�va�posta�in� rapporto�con�il�secondo�comma�dello�stesso�articolo,�secondo�il�quale��avverso�le�sentenze� che�affermano�o�negano�la�giurisdizione�e�ammesso�ricorso�al�Consiglio�di�Stato�.� Si�desume,�infatti,�da�una�lettura�coordinata�di�tali�disposizioni�che,�nelle�ipotesi�in�cui� il�T.A.R.�abbia�espressamente�pronunciato�sulla�giurisdizione,�la�relativa�statuizione�puo� essere�conosciuta�dal�giudice�di�appello�solo�in�presenza�di�apposito�gravame�di�parte.�Il�giu- dice�d'appello�resta,�invece,�legittimato�ad�intervenire�quando�il�giudice�di�primo�grado�ha� statuito,�solo�in�forma�implicita,�sulla�giurisdizione�attraverso�l'adozione�di�una�pronuncia� di�merito�o�di�carattere�processuale�che�non�avrebbe,�pero�,�potuto�essere�adottata�se�non� da�un�organo�provvisto�di�potesta�giurisdizionale.� In�aderenza�ad�un�siffatto�ordine�di�idee,�e�pertanto�da�escludere�che�nella�specie�^man- cando�qualunque�espressa�statuizione�in�tema�di�giurisdizione�^sussista�per�il�giudice�di� appello�la�preclusione�a�conoscere�ex of fficio di�questioni�relative�alla�giurisdizione.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 3.�^Risolto�in�senso�affermativo�il�punto�della�verificabilita�in�questa�sede�ex officio della�giurisdizione, occorre�ora�stabilire�se�il�giudice�amministrativo�adito�abbia�titolo�a� conoscere�della�presente�controversia,�cos|�come�ritenuto�dalla�sentenza�appellata�che�ha� definito�nel�merito�la�controversia.� La�lite�dedotta�in�questa�sede�ha�ad�oggetto�^come�si�e�avanti�ricordato�^la�domanda� di�risarcimento�del�danno�sopportato�dalla�parte�privata�in�conseguenza�dello�spossessa- mento�dell'area�di�sua�proprieta�sulla�quale�e�stata�realizzata�l'opera�pubblica�durante�il� periodo�nel�quale�il�provvedimento�di�occupazione�ha�esplicato�i�suoi�effetti.� Resta�percio�da�definire�se�tale�lesione�del�diritto�di�proprieta�vada�ricondotta�all'espli- cazione�del�pubblico�potere�o�a�un�mero�comportamento�(nella�seconda�evenienza,inappli- cazione�dei�principi�enunciati�dalla�Corte�Costituzionale�nella�sentenza�n.�204�del�2004,� dovrebbe�essere�declinata�la�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�a�favore�di�quella�del� giudice�ordinario).� 3.1.�^Ad�avviso�di�questa�Adunanza�Plenaria�sussiste,�nella�specie,�la�giurisdizione�del� giudice�amministrativo.� Occorre�a�questo�riguardo�ricordare�che�l'art.�34�del�decreto�legislativo�n.�80�(da�leggere� in�stretta�connessione�con�il�successivo�art.�35,�comma�1,�del�decreto�legislativo�n.�80�del� 1998,�novellato�quest'ultimo�dall'art.�7�della�legge�205�del�2000)�ha�dato�vita�ad�una�giurisdi- zione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�chiamata�ad�accogliere�nel�suosenoognicontro- versia�tra�il�privato�e�la�pubblica�amministrazione,�insorta�nell'area�dell'urbanistica�e�dell'e- dilizia�e�relativa�^oltre�che�ad�interessi�legittimi�^a�diritti�soggettivi�(di�regola�al�diritto�di� proprieta�,�ai�diritti�reali,�al�possesso).�E�cio�sia�nell'ipotesi�in�cui�il�vulnus recato�al�diritto� soggettivo�debba�farsi�risalire�alla�esplicazione�dei�pubblici�poteri,�sia�nell'ipotesi�in�cui�la� lesione�vada�ricondotta,�invece,�a�comportamenti�invasivi�sine titulo nella�sfera�del�privato� (anche�se�in�vista,�di�regola,�del�perseguimento�di�finalita�pubblicistiche,�pur�con�mezzi� impropri).� Di�cio�si�trae�sicura�conferma�dalla�lettura�dell'art.�34,�nel�quale�si�parla�di�lesioni�arre- cate�a�tali�diritti�tanto�da��atti�e�provvedimenti��(e,�percio�,�dalla�esplicazione�di�poteri�auto- ritativi),�quanto�da��comportamenti��che�si�manifestino�come�iniziative�disciplinate�dal� diritto�comune�(e�di�regola�come�meri�fatti�illeciti,�fonti�di�responsabilita�aquiliana).� Conformandosi�ad�una�tale�chiave�di�lettura,�la�giurisprudenza,�sin�dall'indomani�della� emanazione�della�norma�citata,�ha�ritenuto�di�spettanza�del�giudice�amministrativo,�in�sede� di�giurisdizione�esclusiva,�la�cognizione�di�interventi�invasivi�sine titulo nella�proprieta�pri- vata,�come�meri��comportamenti�:�vie�di�fatto,�iniziative�procedimentali�abnormi�rivolte� ad�incidere�nella�sfera�del�soggetto�privato�(con�utilizzazione�in�tali�ipotesi�anche�di�azioni� possessorie).� 3.2.�^La�Corte�costituzionale�^condividendo�la�linea�interpretativa�dell'art.�34�seguita� dalla�giurisprudenza,�sulla�riconducibilita�alla�giurisdizione�amministrativa�anche�dei�fatti� lesivi�non�riferibili�all'esplicazione�del�potere�^con�la�sentenza�n.�204�del�2004�ha�dichiarato� la�illegittimita�costituzionale�della�norma�attributiva�della�giurisdizione�al�giudice�ammini- strativo�in�relazione�alle�lesioni�di�diritti�soggettivi�riferibili�ai�detti�comportamenti�materiali� ed�ha�disposto,�espressamente,�lo�scorporo�della�detta�espressione�dal�testo�dell'art.�34� citato.� Sono�state�conservate,�cos|�,�alla�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�le�liti�relative�a� diritti�e�interessi�da�riportare�alla�esplicazione�del�potere:�una�soluzione�alla�quale�la�Corte� e�approdata�nel�presupposto�che�la�Costituzione�consenta�di�derogare�alla�clausola�generale� di�riparto�della�giurisdizione�tra�giudice�ordinario�e�giudice�amministrativo�(diritti�^inte- ressi)�solo�quando�i�diritti�^tutelati�innanzi�al�giudice�amministrativo�in�sede�di�giurisdi- zione�esclusiva�^risultino�vulnerati�dalla�pubblica�amministrazione�come��autorita��(esi� tratti,�percio�,�di�diritti�soggettivi�sui�quali�incida�il�pubblico�potere).� 3.3.�^L'ordinanza�di�rimessione�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�non�avanza� espliciti�dubbi�in�ordine�alla�giurisdizione�amministrativa�nei�riguardi�della�pretesa�risarcito- ria�di�cui�si�discute�in�questa�sede�(pretesa�traente�origine�dalla�sopravvenuta�retroattiva� caducazione�ex lege del�provvedimento�di�occupazione�d'urgenza,�che�ha�reso�sine titulo sia� l'apprensione�della�res,�sia�gli�interventi�modificativi�alla�stessa�apportati).� Si�rappresentano,�pero�,�nell'ordinanza�due�profili�che�^sempre�ai�fini�della�valutazione� della�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�^meriterebbero�di�essere�approfonditi,�dopo� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� l'emanazione�della�sentenza�n.�204�del�2004�della�Corte�Costituzionale,�in�considerazione� anche�del�fatto�che�^come�e�risaputo�^il�principio�della�perpetuatio iurisdictionis di�cui� all'art.�5�c.p.c.�non�opera�quando�la�giurisdizione�venga�meno�^come�e�parzialmente�avve- nuto�con�riferimento�all'art.�34�^non�per�effetto�di�leggi�sopravvenute,�ma�di�una�sentenza� della�Corte�Costituzionale�operante�in�via�retroattiva.� Questi�sono�i�due�punti�ai�quali�sembra,�nella�sostanza,�far�riferimento�l'ordinanza�di� rimessione:� a) in�primo�luogo,�andrebbe�verificato�se,�dopo�la�dichiarazione�di�illegittimita�costi- tuzionale�di�cui�alla�sentenza�n.�204�del�2004�(che�ha�precluso�al�giudice�amministrativo�di� conoscere�di��comportamenti��retti�da�norme�del�diritto�comune),�si�possano�ancora�consi- derare�ricadenti�nella�giurisdizione�amministrativa�(come�fatti�eziologicamente�riconducibili� all'amministrazione-autorita�)�le�lesioni�del�diritto�di�proprieta�di�cuisie�denunciata�la�viola- zionecon�il�ricorsoinesame:ecio�in�considerazione�della�circostanza�che,�con�la�dichiara- zione�di�inefficacia�ex lege dell'atto�di�occupazione�di�urgenza�e�degli�effetti�giuridici�da�que- st'ultimo�spiegati,�le�lesioni�arrecate�al�diritto�di�proprieta�del�soggetto�privato�potrebbero� essere�considerate�come�condotte�sine titulo,�percio�in toto assimilate�ai��comportamenti�� materiali�dell'amministrazione�di�cui�al�citato�art.�34;� b) anche�se�si�pervenisse�alla�conclusione�di�ritenere�che�il�vulnus del�diritto�sogget- tivo�sia�nella�specie�da�ricondurre�al�pubblico�potere,�andrebbe�stabilito�se�la�denunciata� lesione�di�diritti�soggettivi�possa�essere�conosciuta�dal�giudice�amministrativo�al�quale�c ome�sembrerebbe�doversi�desumere�dalla�sentenza�n.�204�del�2004�della�Corte�^e�attribuita� la�giurisdizione�esclusiva�solo�nell'ambito�di�controversie�nelle�quali�restano�coinvolti� insieme�interessi�legittimi�e�diritti�soggettivi.� Ed�invero�^a�differenza�di�quanto�avviene,�di�norma,�negli�altri�casi�di�giurisdizione� esclusiva�^la�presente�controversia�si�contrassegna�per�il�fatto�di�avere�come�oggetto�sol- tanto�diritti�soggettivi,�risultando�venuto�meno�ex lege (per�la�mancata�conclusione�del�pro- cedimento�e�non�a�seguito�di�impugnativa�involgente�interessi�legittimi)�il�provvedimento� degradatorio�in�precedenza�emanato�(l'occupazione�di�urgenza).� Solo�nel�caso�di�congiunta�proposizione�della�impugnativa�dell'atto�degradatorio�e�della� pretesa�risarcitoria�relativa�a�diritti�soggettivi,�la�lite�si�sarebbe�potuta�radicare�innanzi�al� giudice�amministrativo,�implicando�la�giurisdizione�esclusiva�un�processo�avente�ad�oggetto,� ad�un�tempo,�diritti�ed�interessi.� 3.4.�^Per�quanto�concerne�il�primo�punto,�va�senz'altro�riconosciuto�che�sipuo�parlare� di�lesione�di�diritti�soggettivi�nei�riguardi�dei�provvedimenti�degradatori�(tra�i�quali�si�iscrive� il�provvedimento�d'occupazione�di�urgenza�adottato�nella�specie)�dopo�che�tali�provvedi- menti�siano�stati�annullati�o�abbiano�cessato�di�esplicare�^come�nel�caso�in�esame�^retroat- tivamente�i�loro�effetti:�con�il�singolare�risultato�che�puo�parlarsi�di�lesione�del�diritto�solo� in�concomitanza�della�dissoluzione�dell'atto�con�il�quale�il�potere�pubblicosiera�manife- stato.� E�evidente,�pero�,�che�non�puo�bastare�tale�dato�ad�indurre�a�ravvisare�nella�specie�la� lesione�di�un�diritto�soggettivo�rapportabile�ad�un�comportamento�materiale�e�non�a�fattori� causali�riconducibili�al�pubblico�potere.� Ed�invero�la�formula�dell'art.�34�^che�parla�di��atti�e�provvedimenti��in�contrapposi- zione�ai��comportamenti��(l'espressione�dichiarata�costituzionalmente�illegittima)�^mira� proprio�alla�identificazione�della�lesione�di�diritti�soggettivi,�eziologicamente�riconducibili� alla�funzione�(naturalmente�solo�dopo�che�sono�divenuti�sine titulo gli�interventi�posti�in� essere�in�attuazione�degli�atti�amministrativi�i�cui�effetti�sono�venuti�meno).� In�tale�fenomeno,�per�l'assoluta�somiglianza�di�fattispecie,�restano�accomunati�sia�le�con- troversie�^come�quella�dedotta�in�questa�sede�^caratterizzate�dall'inefficacia�retroattiva�ex lege che�investe�l'atto�degradatorio�applicativo�del�vincolo�preordinato�all'esproprio,�sia�le�ipo- tesi�di�annullamento�dell'atto�stesso�(con�proposizione�in�entrambi�i�casi�^sul�presupposto� della�caducazione�degli�effetti�dell'atto�autoritativo�^della�pretesa�di�carattere�patrimoniale).� Stando�cos|�le�cose,�va�considerata�come�controversia�riconducibile�all'esplicazione�del� pubblico�potere�^nel�senso�in�cui�ne�parla�l'art.�34,�in�contrapposizione�ai�comportamenti�� materiali�^qualunque�lite�suscitata�da�lesioni�del�diritto�di�proprieta�provocate,�in�area�urba- nistica,�dalla�esecuzione�di�provvedimenti�autoritativi�degradatori,�venutimenooper�annul- lamento�o�(come�nella�specie)�per�sopraggiunta�inefficacia�ex lege.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 3.5.�^Sembra�senz'altro�da�disattendere�l'impostazione�(di�chiara�ispirazione�proces- suale)�rivolta�a�prospettare�che�la�giurisdizione�esclusiva�(e,�percio�,�anche�quella�in�materia� di�urbanistica�e�di�edilizia)�presupporrebbe�sul�piano�costituzionale�ad validitatem la�con- giunta�deduzione,�nello�stesso�processo,�sia�di�diritti�che�di�interessi�legittimi�(situazione,� quest'ultima,�che�si�realizzerebbe,�ad�es.,�nella�ipotesi�di�pretesa�risarcitoria�dedotta,�in�via� consequenziale,�dopo�l'annullamento�del�provvedimento�degradatorio�e�non�anche�quando� l'atto�e�i�suoi�effetti�siano�venuti�meno�ex lege).� Deve�darsi�atto�che,�effettivamente,�in�piu�punti�della�sentenza�n.�204�del�2004�della� Corte�Costituzionale�si�rinvengono�espressioni�che�sembrerebbero�rivolte�a�condizionare�la� legittimita�costituzionale�delle�norme,�attributive�alla�giurisdizione�amministrativa�esclusiva� in��particolari�materie�,�alla�circostanza�che�la�materia�stessa�coinvolga�diritti�soggettivi� sui�quali�sono�chiamati�ad�interferire�poteri�pubblicistici.� Resta,�pero�,�assolutamente�estranea�alla�medesima�sentenza�della�Corte�l'affermazione� secondo�cui�la�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�comporti,�immancabil- mente,�l'instaurazione�di�una�concreta�controversia�implicante�la�congiunta�deduzione�in� causa�di�interessi�legittimi�e�diritti�soggettivi�(situazione�che�si�avvera�nella�sola�ipotesi�di� impugnazione�degli�atti�di�esercizio�del�potere�e�dopo�l'annullamento�dell'atto,�con�pretese� consequenziali�rivolte�a�denunciare�vulnera incidenti�sulle�legittimanti�e�risorte�posizioni�di� diritti�soggettivi). E�da�ritenere,�pertanto,�fuori�discussione�la�possibilita�^riconosciuta�dalla�stessa�giuri- sprudenza�^di�fare�rientrare,�in�sede�di�giurisdizione�esclusiva�in�area�urbanistica�ed�edilizia,� le�controversie�di�carattere�solo�impugnatorio�involgenti�esclusivamente�interessi�legittimi,� perche�rivolte�a�conseguire�l'annullamento�dell'atto�con�il�quale�il�potere�e�stato�esercitato� (ad�esempio,�impugnativa�di�strumenti�urbanistici,�di�dichiarazioni�di�pubblica�utilita�,di� espropri,�etc.).� Del�pari,�risulta�pienamente�ipotizzabile�^in�rigorosa�simmetria�con�tale�fattispecie�l 'ingerenza�del�giudice�amministrativo�su�liti�che,�come�nel�caso�in�esame,�abbiano�ad� oggetto�diritti�soggettivi�quando�la�lesione�di�questi�ultimi�tragga�origine,�sul�piano�eziolo- gico,�da�fattori�causali�riconducibili�all'esplicazione�del�pubblico�potere,�pur�se�in�un� momento�nel�quale�quest'ultimo�risulta�ormai�mutilato�della�sua�forza�autoritativa�per�la� sopraggiunta�inefficacia�disposta�dalla�legge�per�la�mancata�conclusione�del�procedimento.� La�giurisprudenza�di�questo�Consiglio,�d'altra�parte,�ha�riconosciuto�espressamente�la� possibilita�di�far�valere�in�giudizio,�innanzi�al�giudice�amministrativo,�pretese�patrimoniali� conseguenti�all'annullamento�di�un�provvedimento�degradatorio�disposto�in�un�separato�giu- dizio�pure�svoltosi�dinnanzi�al�giudice�amministrativo,�ovvero�in�via�di�autotutela,�nell'esatta� considerazione�che�nell'area�urbanistica�ed�edilizia�la�riparazione�dei�diritti�incisi�dal�pub- blico�potere�e�di�spettanza�del�giudice�amministrativo,�quale�che�sia�la�sede�^anche�extragiu- diziale�^nella�quale�l'annullamento�sia�stato�disposto.� 4.�^Passando�a�questo�punto�all'esame�delle�due�censure�formulate�dal�Comune�appel- lante,�ai�fini�del�decidere�e�ai�sensi�dell'art.�44�del�testo�unico�n.�1054�del�1924,�occorre� disporre�l'acquisizione�di�chiarimenti,�in�ordine�ai�criteri�seguiti�dal�consulente,�nominato� in�primo�grado�per�la�quantificazione�del�danno�subito�dall'appellato.� Tenuto�conto�delle�deduzioni�gia�formulate�in�primo�grado�dal�Comune�e�richiamate� nell'atto�di�appello,�tali�chiarimenti�dovranno�offrire�elementi�per�valutare�se�il�consulente� si�sia�conformato�a�criteri�di�ragionevolezza�nella�determinazione�del�valore�dell'area�di�pro- prieta�dell'appellato:� Ecio�con�particolare�riferimento�ai�seguenti�aspetti:� ^valutazione�del�valore�dei�suoli�siti�nel�territorio�del�limitrofo�Comune�di�(...),� disattendendo�i�criteri�valorizzati�invece�dall'Ufficio�tecnico�comunale�di�M.,�richiamati�a� p.�3�dell'atto�di�appello;� ^mancato�conferimento�di�qualunque�rilievo�alle�dichiarazioni�presentate�dall'appel- lato�ai�fini�della�quantificazione�dell'I.C.I.,�richiamate�a�pp.�3-4�del�medesimo�atto�di�appello;� ^diniego�di�ogni�rilievo�ai�parametri�applicati�dal�Comune�di�M.�per�la�liquida- zione�della�indennita�provvisoria,�accettata�in�data�31�dicembre�1988.� Tali�chiarimenti�dovranno�essere�forniti�dal�dirigente�dell'Ufficio�del�Genio�civile�di� Palermo�(che�potra�delegare�un�funzionario�di�propria�fiducia),�entro�il�15�ottobre�2005,� con�una�relazione�da�trasmettere�alla�Segreteria�dell'Adunanza�Plenaria.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� La�Segreteria�e�incaricata�di�trasmettere�al�dirigente�dell'Ufficio�del�Genio�civile�di� Palermo�una�copia�della�presente�decisione,�della�sentenza�impugnata,�dell'atto�di�appello�e� della�relazione�del�consulente�depositata�in�data�26�aprile�2001�(dandone�immediato�preav- viso�mediante�fax�o�strumento�informatico).� Il�Comune�di�M.�provvedera�a�trasmettere�al�piu�presto�al�medesimo�dirigente�(e�alla� Segreteria)�copia�della�documentazione�riguardante�la�quantificazione�dell'I.C.I.�da�parte� dell'appellato�e�la�liquidazione�della�indennita�provvisoria�(non�depositata�nel�presente�giu- dizio),�nonche�tutta�l'ulteriore�documentazione�che�gli�sara�richiesta�dal�dirigente�per�la�ste- sura�dei�chiarimenti.� Le�parti�^entro�il�30�settembre�2005�^potranno�fornire�ogni�ulteriore�elemento�di�valu- tazione�al�dirigente,�affinche�ne�tenga�conto�nella�relazione�finale.� Riservata�ogni�ulteriore�statuizione,�anche�sulle�spese,�per�il�prosieguo�va�fissata�l'u- dienza�del�14�novembre�2005.� P.Q.M. Il�Consiglio�di�Stato�in�sede�giurisdizionale�(Adunanza�Plenaria)�dichiara�la�giu- risdizione�del�giudice�amministrativo�e,�riservata�ogni�ulteriore�statuizione,�dispone�gli� incombenti�istruttori�indicati�in�motivazione.� Spese�al�definitivo. Rinvia�per�il�prosieguo�all'udienza�del�14�novembre�2005. Ordina�che�la�presente�decisione�sia�eseguita�dalla�Autorita�amministrativa. Cos|�decisoinRoma,nellacameradiconsigliotenutasiilgiorno20�giugno2005(omissis)�. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Sulla�risarcibilita�del�c.�d.�danno�da�ritardo:� diritto�soggettivo�o�interesse�procedimentale�del�privato.� (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza 15 settembre 2005, n. 7) Nell'ultimo�decennio�si�e�ormai�consolidata�la�configurabilita�della� responsabilita�della�pubblica�amministrazione�per�lesione�della�sfera�giuri- dica�dei�privati�soprattutto�mediante�il�superamento�del�dogma�dell'irrisarci- bilita�dell'interesse�legittimo�puro,�ossia�pretensivo,�avvenuto�con�la�nota�sen- tenza�n.�500�delle�Sezioni�Unite�della�Cassazione,�ma�anche�con�l'attribu- zione�da�parte�del�legislatore�al�G.A.�del�potere�di�giudicare�sull'azione�di� risarcimento�del�danno,�consacrata�di�recente�dal�Giudice�costituzionale� come�strumento�di�tutela�ulteriore�rispetto�alla�tradizionale�azione�di�annul- lamento�del�provvedimento�amministrativo�illegittimo�e,�talvolta,�indispensa- bile�alla�piena�ed�effettiva�soddisfazione�del�soggetto�privato�leso.� Per�quanto,�poi,�attiene�alla�natura�giuridica�della�responsabilita�della� P.A.,�il�tradizionale�carattere�aquiliano�della�stessa�sembra�resistere�alle� recenti�teorie�suggestive�del��contratto�sociale��(1)�o�della�natura�mista- oggettiva�ne�contrattuale�ne�extracontrattuale,�sulla�falsariga�del�modello� francese,�di�recente�prospettata�in�una�singolare�sentenza�del�Consiglio�di� Stato�(2).� Infatti,�per�un�verso,�l'orientamento�basato�sul�contatto�procedimentale� determinatosi�tra�P.A.�e�privato�sembra�condurre�ad�una�non�pacifica�corre- lazione�tra�obblighi�di�buona�fede�e�correttezza�della�parte�pubblica�del�rap- porto�giuridico�e�diritti�soggettivi�del�privato�e�ad�un'eccessiva�tutela�risarci- toria�di�quest'ultimo�con�riguardo�a�violazioni�di�obblighi�formali�e�procedi- mentali�non�connesse,�talvolta,�ad�un'effettiva�lesione�dell'interesse� sostanziale�correlato�al�bene�della�vita�cui�il�privato�aspira�indefettibilmente� richiesta�anche�dai�giudici�di�legittimita�nel�1999.� E,�per�l'altro,�l'innovativa�tesi�della�natura�mista�della�responsabilita� della�P.A.,�non�ha�come�fondamento�normativo�alcun�modello�di�disciplina� autonomo�e�condurrebbe�all'affermazione�di�una�responsabilita�oggettiva� chiaramente�non�prevista�nel�nostro�ordinamento.� Pertanto,�ai�fini�dell'individuazione�delle�tipologie�di�danno�di�cui�il�pri- vato�possa�lamentarsi�dinanzi�al�giudice�amministrativo,�pare�opportuno� rimanere�ancorati�ai�tradizionali�presupposti�delineati�dall'art.�2043�cc..� Cio�precisato,�puo�ora�indagarsi�su�quali�in�concreto�possano�essere�le� fonti�di�un�danno�ristorabile�dinanzi�al�G.�A.�nonche�le�relative�tipologie.� Pare,�innanzitutto,�potersi�delineare�una�summa divisio tra�danno�deri- vante�da�un�provvedimento�amministrativo�illegittimo�e�pregiudizio�conse- guente�ad�un�comportamento�illecito�posto�in�essere�dall'Amministrazione.� (1)�Si�vedano�ex plurimis,�Cass.,�n.�157/2003�e�C.�d.�S.,�n.�340/2003,�e,�quanto�alla�giuri- sprudenza�amministrativa�di�prime�cure,�la�recente�T.A.R.�Lazio,�n.�1037/2005.� (2)�C.�d.�S.,�n.�1107/2005.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Il�problema�ha�poi�risvolti�processuali�critici�con�riguardo�alla�corretta� individuazione�della�giurisdizione�cui�il�privato�deve�ricorrere,�posto�che�in� concreto�non�e�sempre�agevole�inquadrare�la�fonte�del�danno�e�distinguere� tra�danno�derivante�da�un�provvedimento�amministrativo�illegittimo�e�danno� da�comportamento�illecito,�atteso�anche�che,�alla�luce�dei�criteri�di�riparto� precisati�dalla�Corte�costituzionale�nella�nota�sentenza�n.�204/2004,�possono� esservi�comportamenti�della�P.A.�correlati�ai�quali�in�capo�al�privato�sia�rav- visabile�comunque�una�posizione�di�interesse�legittimo�e�non�di�diritto�sog- gettivo,�come�ad�esempio�nel�caso�di�danni�da�ritardo�o�da�silenzio,�con�con- seguente�radicamento�della�giurisdizione�amministrativa.� In�primo�luogo,�sembra�assodato�l'assunto�per�cui�sono�risarcibili�nel- l'ambito�della�giurisdizione�amministrativa�di�legittimita�quei�danni�ricondu- cibili�alla�c.�d.�responsabilita�da�provvedimento,�atteso�che�qui�il�danno�e� direttamente�provocato�dall'effetto�del�provvedimento�illegittimo.�Il�privato� potra�quindi�chiedere�l'annullamento�dell'atto�ed�il�risarcimento�dei�danni� secondo�la�regola�della�pregiudizialita�amministrativa,�ottenendo�una�tutela� effettiva�e�concentrata�dinanzi�ad�un�unico�giudice,�quello�amministrativo.� Molto�piu�complessa�e�la�questione�della�responsabilita�da�attivita�com- portamentale�illecita�della�P.A..� In�tale�ipotesi�il�danno�non�ha�come�fonte�diretta�un�provvedimento� amministrativo�illegittimo�di�cui�si�chiede�l'annullamento,�ma�e�provocato� da�un�illecito�contegno�dell'Amministrazione.� Un�tipico�esempio�di�tale�seconda�tipologia�di�danno�e�quello�derivante� dal�ritardo�(3)�con�cui�la�P.A.�ha�emanato�il�provvedimento�richiesto�dall'in- teressato.� Questa�fattispecie�va�pero�nettamente�distinta�dal�danno�da�disturbo(4),�il� quale�deriva�dalla�lesione�di�un�interesse�legittimo�oppositivo,�in�quantoil�pri- vato�e�titolare�di�una�pretesa�a�non�essere�disturbato�nel�libero�esercizio�delle� facolta�inerenti�ad�un�diritto�inizialmente�gia�presente�nella�sua�sfera�giuridica.� (3)�Tra�le�piu�recenti�pronunce�della�giurisprudenza�amministrativa�di�primo�grado�che�si� sono�occupate�della�tipologia�di�danno�in�commento�si�segnala�T.�A.�R.�Puglia,�n.�56/2005.� (4)�Un�caso�riconducibile�in�quest'ultima�categoria�e�quello�deciso�in�primo�grado�da�T.A.R.� Puglia,�Sez.�Lecce,�n.�5599/2001�e�in�appello�da�C.d.S.,�VI�sez.,�n.�1261/2004.� Tale�controversia�trattava�di�alcuni�soggetti�che�avevano�ottenuto�una�regolare�concessione� edilizia�successivamente�annullata�con�ordinanza�sindacale�in�seguito�alla�emanazione�di�un� decreto�di�apposizione�di�vincolo�paesaggistico.� Cio�comportava�l'interruzione�dei�lavori�iniziati,�per�cui�i�destinatari�impugnavano�i�suddetti� provvedimenti,�chiedendo�anche�il�risarcimento�dei�danni�conseguenti,�attinenti�all'aumento�dei� costi�derivante�dal�blocco�dell'attivita�edilizia�e�all'impedimento�alla�vendita�delle�unita�abitative.� Il�giudice�di�prime�cure,�dopo�aver�disposto�la�consulenza�tecnica�d'ufficio,�estesa�e�generaliz- zata�nel�processo�amministrativo�ai�sensi�dell'art.�16�della�legge�205/2000,�annullava�il�provvedi- mento�di�apposizione�del�vincolo�paesaggistico�ma�rigettava�la�domanda�risarcitoria�per�la� carenza�probatoria�del�danno�emergente�e�del�lucro�cessante.� Il�Consiglio�di�Stato�ha�ricondotto�la�fattispecie�nell'ambito�degli�elementi�costitutivi�dell'ille- cito�e�della�responsabilita�aquiliani,�giungendo�all'opposta�conclusione�della�risarcibilita�dei�danni� qualificati��da�disturbo�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il�danno�da�ritardo,�invece,�come�anticipato,�e�conseguente�alla�lesione�di� un�interesse�legittimo�pretensivo,�causata�dal�ritardo�con�cui�la�P.A.�ha�emesso� il�provvedimento�finale�volto�ad�ampliare�la�sfera�giuridica�del�privato.� Peraltro,�occorre�distinguere�al�suo�interno�tra�ritardo�cui�segue�un� provvedimento�favorevole�e�ritardo�cui�segue�un�provvedimento�negativo.� Secondo�l'Adunanza�Plenaria�del�Consiglio�di�Stato�n.�7�del�2005,�il� ritardo�della�P.�A.,�al�di�fuori�dei�casi�in�cui�il�legislatore�abbia�previsto�dei� rimedi�indennitari�(art.�17�legge�59/1997)�non�puo�dar�luogo�a�danni�risarci- bili.�In�particolare,�l'interesse�pretensivo�puo�essere�risarcito�solo�se�collegato� ad�un�provvedimento�positivo�e�al�conseguimento�del�bene�della�vita,�con�la� conseguenza�che,�laddove�il�ritardo�abbia�dato�luogo�ad�un�provvedimento� negativo,�questo�non�puo�comportare�alcun�danno�risarcibile.� Quindi�al�privato,�nella�prima�ipotesi,�non�resterebbe�che�il�risarcimento� dell'interesse�negativo,�ravvisabile�nelle�spese�inutilmente�sostenute�e�nelle� occasioni�alternative�perdute.� Quando�la�violazione�e�meramente�formale�o�procedimentale�il�risarci- mento�dovrebbe�essere�escluso�non�essendo�ravvisabile�un�danno�apprezzabile.� Infatti,�se�e�vero�che�una�siffatta�violazione�puo�integrare�un�danno� ingiusto�derivante�dalla�lesione�di�un�valore�giuridico�tutelato�e�che�possano� esservi�danni�risarcibili�non�coincidenti�con�l'interesse�al�bene�della�vita,�e� anche�vero�che�in�tal�caso�non�e�facile�dimostrare�l'avvenuta�diminuzione� del�patrimonio�in�senso�economico-giuridico.� Seguendo�una�siffatta�impostazione�teorico-ricostruttiva�appare�evidente� che�i�giudici�di�Palazzo�Spada�abbiano�voluto�respingere�la�tesi�autorevol- mente�sostenuta�in�dottrina�(Clarich)�fatta�propria�dalla�medesima�ordinanza� di�rimessione�dei�loro�colleghi�della�IV�sezione(5),�secondo�cui�il�privato� istante�sarebbe�titolare�di�una�doppia�posizione�giuridica�soggettiva,�l'una� di�interesse�legittimo�pretensivo�volto�ad�ottenere�il�bene�della�vita�cui�lo� stesso�aspira�(ad�esempio�una�concessione)�e�l'altra�di�vero�e�proprio�diritto� soggettivo�al�rispetto�da�parte�della�P.A.�della�tempistica�procedimentale(6)� e,�piu�in�generale,�delle�regole�che�disciplinano�il�procedimento�e�l'azione� amministrativa.� Per�completezza�va�anche�dato�conto�che�alcuni�autori�hanno�(addirit- tura)�sostenuto�che�il�privato�sarebbe�titolare�di�un�diritto�soggettivo�di�carat- tere�assoluto�di�rango�fondamentale�ad�una�ragionevole�durata�del�procedi- mento�amministrativo,�fondato�nel�disposto�di�cui�all'art.�111�Cost.,�sulla� scorta�di�una�equiparazione�tra�procedimento�e�processo.�Ma�una�siffatta� impostazione�non�puo�che�ritenersi�arbitraria�vista�la�collocazione�sistema- tica�della�suddetta�disposizione�nell'ambito�delle�norme�sulla�giurisdizione�e� (5)�C.�d.�S.,�n.�875/2005.� (6)�A�tale�impostazione�in�dottrina�quanto�in�giurisprudenza�si�e�obiettato�che�nel�sistema� della�funzione�amministrativa�non�e�rinvenibile�una�obbligazione�in�senso�tecnico�che�abbia�ad� oggetto�la�conclusione�del�procedimento,�trattandosi�di�una�tipica�attivita�autoritativa,�ancorche� regolata�da�fonti�normative�puntuali.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� stante�la�diversa�ratio sottesa�alla�norma�evidentemente�finalizzata�a�tutelare� il�privato�da�possibili�pregiudizi�esistenziali�derivanti�dall'eccessivo�protrarsi� di�un�procedimento�giurisdizionale�a�suo�carico.� Con�riguardo,�poi,�al�profilo�della�giurisdizione�in�punto�di�danni�da� ritardo,�la�Cassazione�(S.U.,�ord.�n.�6745�del�31�marzo�2005)�ha�ribadito�la� necessita�di�concentrare�dinanzi�ad�un�unico�giudice,�il�G.A.,�la�tutela�piena� della�situazione�soggettiva�dell'istante�escludendo�che�la�giurisdizione�possa� essere�condizionata�dalle�scelte�di�strategia�processuale�del�privato.� Secondo�i�dettami�della�suddetta�Adunanza�Plenaria,�poi,�nel�caso�di� danni�lamentati�dal�privato�in�conseguenza�del�ritardo�della�P.�A.,�non�si�e� al�cospetto�di�comportamenti�della�P.�A.�incidenti�su�diritti�soggettivi�in�vio- lazione�del�principio�del�neminem laedere .� Viceversa,�nel�caso�di�mancato�tempestivo�soddisfacimento�dell'obbligo� dell'autorita�amministrativa�di�assolvere�adempimenti�pubblicistici�aventi�ad� oggetto�lo�svolgimento�di�funzioni�amministrative,�si�e�in�presenza�di�inte- ressi�legittimi�del�privato�che�ricadono�per�loro�intrinseca�natura�nella�giuri- sdizione�del�G.A..� E�appena�il�caso�di�aggiungere�che,�alla�luce�delle�recenti�novita�norma- tive�in�tema�di�silenzio�(leggi�nn.�15�e�80�del�2005),�i�risvolti�pratici�relativi� alla�problematica�del�danno�da�ritardo�verranno�comunque,�almeno�in�parte,� ridimensionati�quantitavamente�in�ragione�dell'operata�generalizzazione�di� istituti�quali�il�silenzio-assenso�e�la�D.I.A.�con�conseguente�riduzione�delle� ipotesi�di�silenzio-rifiuto�correlate�con�l'obbligo�di�provvedere�della�P.�A.� sulle�istanze�dei�cittadini.� Dott. Giuseppe Baldanza Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, decisione del 15 settembre 2005, n.7 ^Pres.A.�de� Roberto�^Est. Maruotti�^Pres. Schinaia�M.�E.�^Iannotta�R.�^Cons. Luce�S.,�Carbo- ni�R.,�Patroni�Griffi�F.,�Farina�G.,�Volpe�C.,�Millemaggi�Cogliani�C.,�Lodi�P.,�Rulli�D..� �(Omissis) Fatto ^Col�ricorso�n.�77�del�2003,�proposto�al�T.A.R.�dell'Umbria,�la�s.p.a.� A.�^proprietaria�di�un�comprensorio�di�circa�700�ettari�^ha�esposto�di�aver�avviato�una�plu- ralita�di�pratiche�(sessantuno)�innanzi�al�Comune�di�P.,�per�conseguire�il�rilascio�dei�titoli� autorizzativi�occorrenti�per�la�ristrutturazione�degli�immobili�posti�all'interno�del�detto�com- prensorio�(un�antico�castello�del�XII�secolo�e�il�circostante�borgo)�e�per�la�realizzazione�di� varie�opere�infrastrutturali.� La�societa�ha�dedotto�che,�sulla�base�del�programma�elaborato,�confidava�di�poter�con- cludere�i�lavori�entro�l'estate�del�2004,�dopo�il�conseguimento,�nei�tempi�prescritti,�dei�per- messi�occorrenti.� L'amministrazione�aveva,�invece,�definito�le�pratiche�in�ritardo�e�in�senso�negativo,�pro- ducendo�cos|�un�danno�del�quale�si�chiedeva�al�Comune�il�ristoro�(nella�misura�di�37�milioni� di�euro).� Il�T.A.R.�dell'Umbria,�con�la�sentenza�n.�649�del�2003,�ha�respinto�il�ricorso�ed�ha�con- dannato�alle�spese�del�giudizio�la�s.p.a.�A.� La�sentenza�ha�rilevato�che�tutte�le�istanze�avanzate�dalla�societa�,�ad�eccezione�di�quelle� recanti�i�numeri�2,�3,�6,�7,�erano�state�definite�nei�termini�e�che�i�provvedimenti�di�carattere� negativo�non�avevano�formato�oggetto�di�contestazione�da�parte�dell'impresa.�Risultava,� quindi,�priva�di�ogni�base�la�pretesa�di�risarcimento�del�danno�per�un�ritardo�che�non�era� avvenuto�e,�in�presenza,�per�giunta,�di�domande�definite�^senza�ulteriori�contestazioni�^in� senso�negativo.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Quanto�alle�pratiche�3�e�7,�le�stesse�risultavano�effettivamente�concluse�in�ritardo:�non� vi�era�spazio,�pero�,�per�qualunque�risarcimento,�perche�le�istanze�avanzate�dalla�parte�erano� state�definite�negativamente�e�contro�le�relative�statuizioni�nessuna�contestazione�era�stata� avanzata.� Anche�in�relazione�alle�pratiche�2�e�6,�le�pretese�risarcitorie�dell'impresa�risultavano� infondate:�in�relazione�ad�esse,�non�poteva�parlarsi�di�inadempimento,�in�quanto�non�risul- tava�notificata�la�diffida�per�la�costituzione�in�mora�dell'autorita�amministrativa�prescritta� almeno�all'epoca�^antecedente�all'entrata�in�vigore�dell'art.�3,�comma�6-bis,�del�decreto� legge�n.�35�del�2005,�convertito�nella�legge�n.�80�del�2005�^nella�quale�detta�inadempienza� si�era�verificata.� Si�e�appellata�al�Consiglio�di�Stato�la�s.p.a.�A.,�che�ha�insistito�nelle�sue�pretese�senza� mettere,�pero�,�in�contestazione�l'affermazione�del�giudice�di�primo�grado�in�ordine�allatem- pestiva�definizione�di�tutte�le�pratiche�diverse�da�quelle�di�cui�ai�numeri�2,�3,�6�e�7.� La�IV�Sezione�del�Consiglio�di�Stato,�alla�quale�l'appello�era�stato�assegnato,�ha�rite- nuto�di�rimettere�la�sua�definizione�all'esame�dell'Adunanza�Plenaria,�per�la�novita�elacom- plessita�di�talune�delle�questioni�che�vanno�affrontate�e�risolte�in�questa�sede.� La�causa�e�stata�chiamata�innanzi�alla�Adunanza�Plenaria�alla�pubblica�udienza�del� 16�maggio�ed�e�stata�trattenuta�in�decisione.� Diritto ^1.�In�via�preliminare,�l'ordinanza�di�remissione�ha�avanzato�il�dubbio�che,in� relazione�alla�presente�controversia,�non�sussisterebbe�la�giurisdizione�del�giudice�ammini- strativo:�e�cio�in�quanto�le�lamentate�inadempienze�dell'amministrazione�integrerebbero� �comportamenti��omissivi,�lesivi�di�diritti�soggettivi�conoscibili�del�giudice�ordinario�dopo� la�sentenza�n.�204�del�2004�della�Corte�Costituzionale.� Non�sembra�che,�nella�specie,�abbiano�ragione�di�sussistere�i�dubbi�prospettati.� E�esatto�che�la�Corte�Costituzionale�ha�stralciato�dalla�previsione�dell'art.�34�del� decreto�legislativo�n.�80�del�1998�(nella�versione�di�cui�alla�legge�n.�205�del�2000)�il�termine� �comportamenti�,�devolvendo�al�giudice�ordinario�la�cognizione�delle�liti�relative�a�diritti� soggettivi�provocate�da�condotte�materiali�dell'amministrazione�(liti�riservate,�invece,�al�giu- dice�amministrativo�prima�della�parziale�dichiarazione�di�incostituzionalita�).� Nella�specie,�pero�,non�si�e�di�fronte�a��comportamenti��della�pubblica�amministrazione� invasivi�dei�diritti�soggettivi�del�privato�in�violazione�del�neminem laedere (la�fattispecie� presa�in�considerazione�dal�citato�art.�34�nella�parte�dichiarata�incostituzionale�dalla�Corte),� ma�in�presenza�della�diversa�ipotesi�del�mancato�tempestivo�soddisfacimento�dell'obbligo� della�autorita�amministrativa�di�assolvere�adempimenti�pubblicistici,�aventi�ad�oggetto�lo� svolgimento�di�funzioni�amministrative.� Si�e�,�percio�,�al�cospetto�di�interessi�legittimi�pretensivi�del�privato,�che�ricadono,per� loro�intrinseca�natura,�nella�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�(e,�trattandosi�della� materia�urbanistico-edilizia,�nella�sua�giurisdizione�esclusiva).� 2.�^Prima�di�passare�all'esame�del�merito,�va�preliminarmente�rilevato�che�la�materia� del�contendere�resta�circoscritta,�in�questa�fase�di�appello,�al�solo�contenzioso�concernente� le�quattro�pratiche�richiamate�in�precedenza�(nn.�2-7�e�3-6).� Non�ha�formato�oggetto�di�contestazione,�invero,�da�parte�della�societa�,�quel�punto� della�sentenza�del�T.A.R.�in�cui�si�afferma�che�tutte�le�pratiche�(ad�eccezione�di�quelle�recanti� i�n.�2-7�e�3-6)�sono�state�definite�entro�i�termini�prescritti.� 3.�^Passando�ora�all'esame�nel�merito�delle�questioni�concernenti�le�pratiche�nn.�3�e�6� (che�hanno�ottenuto�trattazione�unitaria�sia�nella�decisione�di�primo�grado�che�nell'appello� proposto�dalla�parte),�va�osservato�che�il�fatto�dell'intervenuto�riconoscimento,�da�parte�del- l'amministrazione�comunale,�di�aver�pronunciato�in�ritardo�su�tali�pratiche�non�comporta,� per�cio�solo�^come�vorrebbe�la�societa�ricorrente�^l'affermazione�della�sua�responsabilita� per�danni.� Su�di�un�piano�di�astratta�logica,�puo�ammettersi�che,�in�un�ordinamento�preoccupato� di�conseguire�un'azione�amministrativa�particolarmente�sollecita,�alla�violazione�dei�termini� di�adempimento�procedimentali�possano�riconnettersi�conseguenze�negative�per�l'ammini- strazione,�anche�di�ordine�patrimoniale�(ad�es.�con�misure�di�carattere�punitivo�a�favore�del- l'erario;�con�sanzioni�disciplinari,�etc.).� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� In�un�quadro�non�dissimile�si�muoveva,�d'altra�parte�^secondo�talune�linee�interpreta- tive�^l'art.�17,�comma�1,�letteraf),�della�legge�n.�59�del�1997,�che�ipotizzava��forme�di�inden- nizzo�automatico�e�forfettario�,�pur�se�a�favore�del�richiedente,�qualora�l'amministrazione� non�avesse�adottato�tempestivamente�il�provvedimento,�anche�se�negativo.� Non�vale,�pero�,�soffermarsi�oltre�sulla�disciplina�ora�ricordata,�in�quanto�non�e�stata� attuata�la�delega�conferita�dalla�citata�legge,�ne�sono�state�assunte,�dopo�la�scadenza�dei�ter- mini�assegnati�al�legislatore�delegato,�iniziative�per�la�emanazione�di�una�nuova�legge�di� delega�con�lo�stesso�contenuto�o�per�la�proroga�del�termine.� Stando�cos|�le�cose,�puo�affermarsi�che�il�sistema�di�tutela�degli�interessi�pretensivi�n elle�ipotesi�in�cui�si�fa�affidamento�(come�nella�specie)�sulle�statuizioni�del�giudice�per�la� loro�realizzazione�^consente�il�passaggio�a�riparazioni�per�equivalente�solo�quando�l'inte- resse�pretensivo,�incapace�di�trovare�realizzazione�con�l'atto,�in�congiunzione�con�l'interesse� pubblico,�assuma�a�suo�oggetto�la�tutela�di�interessi�sostanziali�e,�percio�,�la�mancata�emana- zione�o�il�ritardo�nella�emanazione�di�un�provvedimento�vantaggioso�per�l'interessato� (suscettibile�di�appagare�un��bene�della�vita�).� Tale�situazione�non�e�assolutamente�configurabile�nella�specie,�posto�che�^a�prescindere� da�qualunque�ulteriore�profilo�in�ordine�ai�requisiti�richiesti�per�potersi�considerare�realiz- zata�l'inadempienza�^risulta�incontroverso�che�i�provvedimenti�adottati�in�ritardo�risultano� di�carattere�negativo�per�la�societa�e�che�le�loro�statuizioni�sono�divenute�intangibili�per�la� omessa�proposizione�di�qualunque�impugnativa.� Anche�le�pretese�relative�alle�pratiche�n.�2�e�7�debbono�essere�disattese�nonrisultando� realizzata,�allo�stato,�qualunque�inadempienza.� E�assorbente�a�questo�riguardo�rilevare�che�la�presentazione�delle�predetteistanze�non�e� stata�seguita,�dopo�la�scadenza�dei�termini�procedimentali,�dalla�notifica�della�diffida�(condi- tio sine qua non per�la�costituzione�delle�inadempienze�pubblicistiche�almeno�fino�al�soprav- venire�dell'art.�6-bis del�decreto�legge�n.�35�del�2005�convertito�nella�legge�n.�80�del�2005� che�non�si�applica,�ratione temporis, alla�presente�fattispecie).� Non�sussistono,�percio�,�le�condizioni�per�lamentare,�con�domanda�di�ristoro�del�danno,� le�conseguenze�di�una�inadempienza�che�non�risulta�realizzata.� 4.�^L'appello�nel�suo�complesso�risulta�pertanto�infondato�e�va�respinto.� Sussistono�giusti�motivi�per�compensare�tra�le�parti�le�spese�e�gli�onorari�del�secondo� grado�del�giudizio.� P.Q.M. Il�Consiglio�di�Stato�in�sede�giurisdizionale�(Adunanza�Plenaria)�respinge�l'ap- pello�n.�10988�del�2003�(reg.�ric.�Sez.�IV;�n.�5�del�2005�reg.�ric.�Ad.�Plen.).� Compensa�tra�le�parti�le�spese�e�gli�onorari�del�secondo�grado�del�giudizio.� Cos|�decisoinRoma,nellacameradiconsigliotenutasiilgiorno16�maggio2005(omissis)�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Criteri�di�valutazione�dell'offerta�economicamente�piu� vantaggiosa:�i�confini�della�discrezionalita�tecnica� della�commissione�di�gara� (Consiglio�di�Stato,�sezione�quinta,�sentenza�29�novembre�2005�n.�6759)� In�materia�di�appalti�pubblici,�tra�i�sistemi�di�scelta�del�contraente�un� notevole�rilievo�riveste�l'�appalto-concorso�:�forma�speciale�di��licitazione� privata�,�da�cui�mutua�la�fase�dell'invito,�da�parte�della�Pubblica�Ammini- strazione,�delle�imprese�partecipanti�alla�gara;�ma�da�cui�differisce�in�quanto� la�prestazione�richiesta�non�e�predeterminata�in�ogni�suo�aspetto��in�modo� da�concedere�al�privato�la�sola�possibilita�di�offrire�un�ribasso�o�un�aumento� sul�prezzo��ma�e�rimessa�alle�singole�imprese�la�presentazione�del�progetto� dell'opera,�corredato�dalle�condizioni�e�dai�prezzi�che�sono�disposte�ad� applicare.� A�cio�aggiungasi�un'ulteriore�elemento�discriminante:�nell'appalto-con- corso�la�gara�non�si�basa�su�offerte�facilmente�comparabili,�eseguendo�un� semplice�confronto�di�cifre��come�avviene�nella�licitazione�privata��,�ma� implica�una�valutazione�discrezionale�e�comparativa,�sotto�gli�inscindibili� profili�tecnici�ed�economici,�dei�diversi�progetti�presentati�dai�concorrenti.� E�chiaro�che�in�un�sistema�di�tal�fatta�un�prezzo�piu�basso�non�implica,� per�cio�solo,�una�maggiore�convenienza�dell'offerta,�potendo�la�corrispon- dente�soluzione�tecnica�prospettata�essere�nel�complesso�meno�soddisfacente.� L'art.�20,�comma�4,�legge�11�febbraio�1994,�n.�109�dispone�che��L'affida- mento�di�appalti�mediante�appalto-concorso�e�consentito�ai�soggetti�appaltanti,� in�seguito�a�motivata�decisione,�previo�parere�del�Consiglio�Superiore�dei�Lavori� Pubblici�(secondo�l'originaria�formulazione�``vincolante'';�carattere�poi�sop- presso�a�seguito�della�modificazione�apportata�dall'art.�9,�comma�35,�legge� 18�novembre�1998,�n.�415)�per�i�lavori�di�importo�pari�o�superiore�a� 25.000.000�dieuro,perspecialilavorioper�la�realizzazione�diopere�complesse� o�ad�elevata�componente�tecnologica,�la�cui�progettazione�richieda�il�possesso� di�competenzeparticolari�o�la�scelta�tra�soluzioni�tecniche�differenziate.�Lo�svol- gimentodellagarae�effettuatosullabasediunprogettopreliminare,�redattoai� sensi�dell'art.�16,�nonche�di�un�capitolato�prestazionale�corredato�dall'indica- zionedelleprescrizioni,�dellecondizioniedeirequisititecniciinderogabili.�L'of- fertaha�adoggetto�ilprogetto�esecutivo�edilprezzo�.� E�evidente�la�riduzione�dei�casi�in�cui�e�ammessa�l'adozione�del�sistema� in�questione�rispetto�ai�limiti�gia�imposti�dalle�norme�di�contabilita�dello� Stato�(cfr.�art.�3�D.l.l.�6�febbraio�1919,�n.�107;�art.�4�R.D.�18�novembre�1923,� n.�2440;�art.�40�R.D.�23�maggio�1924,�n.�827,�mod.�dall'art.�1�del�R.D.� 28�agosto�1924,�n.�1396,�conv.�in�legge�27�maggio�1926,�n.�1013);�casi�estesi� anche�ai�lavori�di�importo�superiore�alla�soglia�comunitaria.� In�proposito�sembra�da�escludersi�un�contrasto�con�le�direttive�comuni- tarie�in�materia,�tenuto�conto�che,�nel�prevedere�quali�ordinari�sistemi�di� aggiudicazione�le��procedure�aperte��e�le��procedure�negoziate�,�l'art.�7,� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� comma�1,�della�direttiva�n.�93/37/Cee�non�preclude�ai�legislatori�nazionali�di� disciplinare�con�carattere�di�tassativita�i�casi�in�cui�debba�farsi�ricorso�ad� un�dato�sistema�di�gara�piuttosto�che�ad�un�altro.� Il��criterio�dell'offerta�economicamente�piu�vantaggiosa�,�oltre�che�per� le�ipotesi�di�appalto-concorso,�e�previsto�anche�per�l'affidamento�a�mezzo� licitazione�privata�delle�concessioni�di�costruzione�(e�gestione)�delle�opere� pubbliche,�prendendo�in�considerazione�gli�elementi�variabili�in�relazione� all'opera�da�realizzare,�secondo�quanto�disposto�dall'art.�21,�comma�2,�legge� n.�109/1994;�nei�casi�di�lavori�di�restauro�e�manutenzione�di�beni�mobili�e� delle�superficie�decorate�di�beni�architettonici�sottoposte�alle�disposizioni�di� tutela�di�cui�al�D.lgs.�29�ottobre�1999,�n.�490,�il�cui�importo�stimato�sia�infe- riore�a�5.000.000�di�DSP;�nonche�,�in�alternativa,�nel�caso�di�appalti�di� importo�superiore�alla�soglia�comunitaria�nei�quali,�per�la�prevalenza�della� componente�tecnologica�o�per�la�particolare�rilevanza�tecnica�delle�possibili� soluzioni�progettuali,�si�ritenga�possibile�che�la�progettazione�possa�essere� migliorata�con�integrazioni�tecniche.� Per�quanto�riguarda�le�modalita�di�svolgimento�della�fase�che�si�con- clude�con�l'aggiudicazione,�riguardo�ai�casi�di�gare�con�il�criterio�dell'offerta� economicamente�piu�vantaggiosa,�ai�sensi�dell'art.�91,�comma�3,�d.P.R.� 21�dicembre�1999,�n.�554,��in�una�opiu�sedute�riservate,�la�Commissione�valuta� le�offerte�tecniche�e�procede�all'assegnazione�dei�relativi�punteggi�applicando� tra�i�criteri�e�leformule�di�cui�all'allegato�B�quelle�indicate�dal�bando.�Successi- vamente,�insedutapubblica,�laCommissioneda�letturadeipunteggiattribuiti� alle�singole�offerte�tecniche,�procede�all'apertura�delle�buste�contenenti�le�offerte� economiche�e,�data�lettura�dei�ribassi�e�delle�riduzioni�di�ciascuna�di�esse,�deter- minal'of ffertaeconomicamentepiu�vantaggiosaapplicando,�traicriteridicui� all'allegato�B,�quello�indicato�nel�bando�.� Invero�la�Stazione�appaltante�a�suo�giudizio�discrezionale�procede�alla� scelta�dell'impresa�aggiudicataria,�tenuto�conto�congiuntamente�degli�ele- menti�tecnici�ed�economici�delle�singole�offerte.� Al�riguardo�giova�evidenziare�che,�secondo�la�giurisprudenza�ammini- strativa�formatasi�in�riferimento�alla�previgente�normativa�che�conserva�tut- tora�valore,�in�sede�di�appalto-concorso�sono�inscindibili�il�profilo�tecnico� ed�il�profilo�economico�delle�valutazioni�(cfr.�Consiglio�di�Stato,�VI,� 22�dicembre�1972,�n.�760;�idem�Consiglio�di�Stato,�VI,�11�aprile�1956,� n.�231),�ne�e�consentito�assegnare�ad�uno�dei�due�il�ruolo�selettivo�principale� (cfr.�Consiglio�di�Stato,�VI,�7�dicembre�1994,�n.�1753,�in�Rivista�Amministra- tiva�1995,�p.�172).� Ai�fini�della�individuazione�dell'�offerta�economicamente�piu�vantag- giosa��devono�comunque�essere�adeguatamente�vagliati�gli�elementi�di�cui� all'art.�21,�comma�2,�della�succitata�legge�n.�109/1994,�i.e.�il�prezzo,�il�valore� tecnico�ed�estetico�delle�opere�progettate,�il�tempo�di�esecuzione�dei�lavori,� il�costo�di�utilizzazione�e�di�manutenzione,�nonche�gli�ulteriori�elementi�indi- viduati�in�base�al�tipo�di�lavoro�da�realizzare.� Il�Supremo�Consesso�(cfr.�Consiglio�di�Stato,�IV,�23�gennaio�2002,� n.�393,�in�Il�Consiglio�di�Stato,�2002,�I,�107)�ha�chiarito�in�merito�che�gli� �oneri�per�la�sicurezza��non�costituiscono�un�elemento�di�confronto�e�di� scelta�del�contraente,�poiche�a�norma�del�D.Lgs.�14�agosto�1996,�n.�494,� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� come�modificato�dal�D.Lgs.�19�novembre�1999,�n.�528,�debbono�essere�ese- guiti�puntualmente�dall'appaltatore�e�non�integrano,�pertanto,�propriamente� una�voce�dell'offerta�ma�vengono�rimborsati�dal�committente�senza�ribasso� e�secondo�un�regime�a�se�stante�anche�in�occasione�dell'erogazione�dei�paga- menti.�Per�il�T.A.R.�Umbria�(31�agosto�2000,�n.�726,�in�Tribunale Ammini- strativo Regionale, 2000,�I,�3634)�in�mancanza�di�una�diversa�prescrizione� contenuta�nel�bando,�gli�importi�indicati�dai�concorrenti�nelle�offerte�devono� intendersi�come�comprensivi�del�costo�relativo�agli�oneri�per�la�sicurezza.� Al�fine�di�una�corretta�valutazione�delle�offerte,�il�capitolato�speciale� d'appalto�o�il�bando�di�gara�debbono�fissare�i�coefficienti�numerici�di�valenza� dei�singoli�elementi:�la�determinazione�di�tali�coefficienti�e�rimessa�all'apprez- zamento�discrezionale�dell'Amministrazione�ed�e�effettuata�secondo�metodo- logie�stabilite�dal�regolamento�di�esecuzione�della�legge,�in�modo�tale�da� individuare�con�un�unico�parametro�numerico�finale�l'offerta�piu�vantaggiosa� (cfr.�Cianflone,�L'appalto di opere pubbliche, 218).� La�legge�quadro�impone�negli�appalti-concorso�la�nomina,�da�parte�del- l'Amministrazione�procedente,�di�una�Commissione�giudicatrice�cui�e�ricono- sciuta�la�facolta�di�fissare�i�criteri�di�valutazione�delle�offerte,�purche�cio� avvenga�nel�rispetto�di�quelli�stabiliti�dal�bando�e�dal�capitolato�speciale� d'appalto:�dunque�come�forma�di�loro�specificazione�e�subarticolazione.� E�ovvio�che�tale�eventuale�determinazione�deve�necessariamente�prece- dere�l'apertura�delle�buste�e�il�conseguente�esame�delle�offerte,�quale�impre- scindibile�garanzia�di�imparzialita�del�suo�operato�(cfr.�Consiglio�di�Stato,� V,�8�marzo�2005,�n.�937;�V,�8�luglio�2002,�n.�3790;�V,�31�ottobre�2001,� n.�5691;�IV,�8�giugno�2000,�n.�3244;�VI,�3�settembre�1990,�n.�789,�in�Foro Amministrativo,�1990,�251;�15�novembre�1982,�n.�566,�in�Il Consiglio di Stato,� 1982,�I,�1419);�sebbene�non�produca�effetti��inquinanti��sulla�gara�il�fatto� che�anteriormente�alla�definizione�degli�ulteriori�parametri�di�giudizio�siano� state�aperte�le�buste�riguardanti�la�sola�documentazione�amministrativa,ai� fini�della�determinazione�delle�imprese�da�sottoporre�a�selezione�(cfr.�TAR� Piemonte,�II,�16�settembre�2000,�n.�989,�in�Tribunale Amministrativo Regio- nale,�2000,�I,�4805).� In�particolare,�la�Commissione�puo�legittimamente�introdurre�elementi� di�specificazione,�nell'ambito�dei�criteri�generali�fissati�dal�bando�o�dalla�let- tera�di�invito,�per�la�valutazione�delle�offerte,�attraverso�la�previsione�di��sot- tovoci��rispetto�alle�categorie�gia�determinate,�ove�queste�ultime�non�risul- tino�adeguate�a�rappresentare�le�peculiarita�delle�singole�offerte�(in�tal�senso,� Consiglio�di�Stato,�V,�26�gennaio�2001,�n.�264,�in�Il Consiglio di Stato, 2001,� I,�80;�26�giugno�2000,�n.�3622,�ibidem,�2000,�I,�1513;�13�aprile�1999,�n.�412,� ibidem, 1999,�I,�646).� Successivamente,�nel�procedere�all'esame�delle�offerte,�la�Commissione�e� tenuta�a�valutare�per�prime�quelle��tecniche�,�onde�evitare�che�le��offerte� economiche��ne�influenzino�i�relativi�giudizi�(in�tal�senso�costante�giurispru- denza;�ex plurimis,�Consiglio�di�Stato,�VI,�17�luglio�2001,�n.�3962;�V,�22�set- tembre�1999,�n.�1143;�V,�23�aprile�1998,�n.�123),�con�l'obbligo�di�tenere�chiuse� le�buste�delle�offerte�economiche,�in�modo�che�sia�assicurata�la�segretezza� del�loro�contenuto�(cfr.�Consiglio�di�Stato,�VI,�10�luglio�2002,�n.�3848;� 17�luglio�2001,�n.�3962).� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� In�sede�di�motivazione�delle�decisioni�finali�e��previsto�in�capo�all'Ammi- nistrazione�l'obbligo�di�dar�conto�delle�scelte�effettuate,�con�specifico�riferi- mento�ai�criteri�tecnici�ed�economici�applicati.�Peraltro,�tale�obbligo�non�sus- siste�qualora�la�valutazione�sia�stata�espressa�mediante�punteggi�corrispon- denti�a�parametri�precostituiti�(cfr.�Consiglio�di�Stato,�V,�28�dicembre�2001,� n.�6459,�in�Il Consiglio di Stato,�2001,�I,�2755;�IV,�22�maggio�2000,�n.�2924,� ibidem, 2000,�I,�1300).� La�decisione�che�si�commenta�afferma�un�principio�di�particolare�inte- resse�in�materia�di�valutazione�delle�offerte�presentate�in�una�gara�per�la� quale�e��previsto�il�metodo�dell'�offerta�economicamente�piu��vantaggiosa�:� l'attribuzione�dei�punteggi�in�forma�soltanto�numerica�e��ammessa�esclusiva- mente�nel�caso�in�cui�il�numero�delle�sottovoci,�con�i�relativi�punteggi,�entro� le�quali�ripartire�i�paramentri�di�valutazione�di�cui�alle�singole�voci,�e��tal- mente�analitico�dal�delimitare�il�giudizio�della�Commissione�nell'ambitodi� un�minimo�e�di�un�massimo,�di�modo�che�sia�evidente�l'iter�logico�seguito� nella�valutazione.� Conseguentemente,�si�deduce�l'illegittimita��dell'operato�della�Commis- sione�di�gara�nel�caso�in�cui�abbia�attribuito�punteggi�numerici�laddove�il� bando,�pur�prevedendo�dei�criteri�generali�di�valutazione,�non�contenga�ele- menti�di�giudizio�a�tal�punto�specifici�da�delimitare�la�discrezionalita��della� Commissione�entro�un�ambito�talmente�definito�da�esimere�la�stessa�dal� dover�dare�atto,�sia�pure�con�motivazione�sintetica,�delle�preferenze� espresse�per�le�singole�offerte.�E�cio��nonsoloinaderenzaalpiu��generale� principio�della�trasparenza�delle�decisioni�dell'Amministrazione�ma�anche� in�osservanza�dei�principi�di�legalita��e�correttezza�che�impongono�l'esterna- zione�ancorche�sintetica�del�percorso�motivazionale�nella�formazione�dei� giudizi.� Al�riguardo�giova�evidenziare�che,�in�linea�generale,�la�necessita��di�una� motivazione�enunciata�in�termini�descrittivi�si�configura�tipicamente�per�gli� atti�aventi�natura�provvedimentale,�che�esprimono�una�determinazione�di� volonta��ed�implicano�scelte�discrezionali,�il�cui�esercizio�deve�emergere�con� chiarezza�dalle�risultanze�dell'istruttoria,�anche�al�fine�di�consentirne�il�suc- cessivo�sindacato�(cfr.�Consiglio�di�Stato,�V,�13�febbraio�1998,�n.�163).� E�altres|��noto�il�principio�secondo�cui,�nelle�procedure�indette�per�l'ag- giudicazione�mediante�metodi�selettivi�non�automatici,�come�nel�caso�dell'ap- palto-concorso�o�delle�gare�dirette�a�selezionare�l'offerta�piu��vantaggiosa,�il� bando�e�la�lettera�d'invito�devono�definire�i�criteri�generali�di�valutazione,� potendosi�riconoscere�alla�commissione�di�gara�unicamente�l'esercizio�della� facolta��di�introdurre�elementi�di�puntualizzazione�dei�criteri�generali�mede- simi�(in�tal�senso,�T.A.R.�Lombardia,�Milano,�sez.�III,�11�ottobre�2004,� n.�5521).� La�predeterminazione�dei�parametri�di�valutazione�tecnica�risponde� all'esigenza�di�garantire�l'imparzialita��e�la�trasparenza�delle�operazioni�con- corsuali,�in�modo�da�consentire�agli�interessati�e�al�Giudice�della�legittimita�� il�sindacato�sulla�coerenza�logica�delle�scelte�e�delle�soluzioni�adottate,�con�i� criteri�fissati�nel�bando.� Se�e��vero�che�la�previsione�di�criteri�per�l'attribuzione�dei�singoli�pun- teggi�riduce�sensibilmente�i�margini�di�apprezzamento�rimessi�all'organo�col- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� legiale�e,�con�essi,�anche�l'esigenza�di�una�motivazione�particolarmente�detta- gliata�e�diffusa,�deve�comunque�ritenersi�necessaria�l'esternazione�quanto� meno�dei�principali�elementi�ritenuti�determinanti�per�l'aggiudicazione�della� gara,�sui�quali�si�e�concentrata�la�valutazione�dei�progetti�posti�a�confronto.� Nel�caso�di�specie,�nel�bando�di�gara�la�valutazione�delle�offerte�sotto�il� profilo��tecnico��era�affidata�ad�una�serie�di�parametri�e�di�fattori�ponderali,� per�un�massimo�di�70�punti�da�attribuire�in�ragione�di�sottoparametri�quali� le�caratteristiche�funzionali�(15�p.),�le�caratteristiche�estetiche�(15�p.),�l'im- patto�pubblicitario�(10�p.),�gli�eventuali�manufatti�aggiuntivi�(15�p.),�il�cir- cuito�striscioni�(10�p.)�e�il�piano�di�gestione�e�manutenzione�(5�p.).Tali�criteri,� pur�se�analitici,�non�erano�connotati�da�quella�specificita�interna�quantifica- bile�con�sottovoci�e�sottopunteggi�tali�da�delimitare�la�discrezionalita�valuta- tiva.�Ne�alcun�rilievo�avrebbe�potuto�riconoscersi,�al�fine�di�una�diversa�con- clusione,�alla�circostanza�che�la�discrezionalita�della�Commissione�fosse�limi- tata�quanto�all'�offerta�economica��da�una�precisa�formula�matematica,�a� fronte�della�decisa�prevalenza�dell'�offerta�tecnica��valutata�in�70�punti�su� 100:�l'ineccepibilita�del�giudizio�sull'offerta�economica�non�sottrae�invero� all'illegittimita�l'operato�della�Commissione�sotto�l'aspetto�della�valutazione� dell'offerta�tecnica.� In�casi�di�tal�fatta�deve�escludersi�che�l'obbligo�motivazionale�possa�rite- nersi�assolto�mediante�l'indicazione�di�un�punteggio�meramente�numerico� (cfr.�Consiglio�di�Stato,�V,�6�ottobre�2003�n.�5899).� Si�richiede�invece�una�motivazione�che,�pur�non�dovendo�necessaria- mente�consistere�nella�minuziosa�descrizione�delle�attivita�svolte,�ne�riportare� le�singole�opinioni�espresse,�deve�essere�proporzionata�e�adeguata�rispetto� all'attivita�espletata�e,�quindi,�in�relazione�all'esistenza�di�ampi�poteri�discre- zionali�di�valutazione�delle�offerte�tecniche,�deve�dare�conto�con�economia� di�mezzi,�ma�compiutamente,�del�percorso�logico�seguito�nell'attribuzione� dei�punteggi,�senza�limitarsi��come�nell'ipotesi�in�esame��alla�sola�indica- zione�di�questi�ultimi.� Quanto�ritenuto�in�ambito�di�pubblica�gara,�e�stato�affermato�mutatis mutandis in�materia�di�concorsi�ed�esami.�Il�Consiglio�di�Stato,�pur�ritenendo� sufficiente�l'espressione�numerica�del�voto,�ha�ribadito�la�necessita�che�vi�sia� una�rigorosa�predisposizione�dei�criteri�di�massima�per�l'attribuzione�dei�pun- teggi�e�per�la�valutazione�dei�titoli,�e�che�la�valutazione�espressa�abbia�fonda- mento�in�un�giudizio�numerico�basato�su�regole�tecniche�riflettenti�tali�criteri� (cfr.�Consiglio�di�Stato,�V,�6�giugno�2002,�n.�3184;�IV,�15�maggio�2002,� n.�2601).� Inoltre,�nel�caso�che�ci�occupa,�e�stata�acclarata�l'illegittimita�del��ver- bale�integrativo��della�Commissione�giudicatrice�che,�a�seguito�di�riconvoca- zione,�ha�fornito�il�resoconto�delle�operazioni�di�gara.�E�stata�infatti�esclusa� la�possibilita�di�attribuire�postuma�rilevanza�a��minute��non�utilizzate�nella� originaria�stesura�del�verbale��violando�siffatto�modus procedendi il�canone� normativo�fissato�dall'art.�71�R.D.�n.�827/24,�che�esige�il�rispetto�del�princi- pio�della�continuita�e�concentrazione�delle�operazioni�di�gara��e�si�e�sta- tuito�che�al�rinnovo�delle�operazioni�valutative�possa�procedere�soltanto�una� nuova�Commissione�in�composizione�diversa�dalla�originaria,�la�cui�serenita� di�giudizio�e�difficile�ad�ammettersi.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� L'omessa�indicazione�degli�elementi�valutativi�che�hanno�determinato�il� formarsi�della�volonta�collegiale�non�costituisce�infatti�una�mera��irregola- rita���formale�suscettibile�di�successiva�sanatoria,�ma�un�vizio�sostanziale�di� legittimita�che�riguarda�propriamente�un�elemento�costitutivo�della�verbalizza- zione,�con�riflessi�invalidanti�sulla�successiva�determinazione�amministrativa.� Una�operazione�di��integrazione��dell'originario�verbale�sembra�oltre- tutto�idonea�ad�inficiare�in�radice�l'attendibilita�di�documenti�cui�l'ordina- mento�attribuisce�valore�di�fede�privilegiata.�Infatti,�qualora�la�redazione� del�verbale�non�avvenga�contestualmente�allo�svolgimento�delle�singole�ope- razioni�compiute�dalla�Commissione�o�quantomeno�non�intervenga�in�un� momento�immediatamente�successivo,�tale�da�escludere�l'insorgenza�di�errori� od�omissioni�nella�ricostruzione�dell'iter�valutativo,�viene�con�cio�meno�la� stessa�idoneita�del�verbale�ad�assolvere�la�funzione�sua�propria�di�garanzia� della�formazione�di�uno�strumento�documentale�che�consenta�la�verifica� della�regolarita�delle�operazioni�compiute,�delle�scelte�valutative�e�di�ogni� altro�giudizio�espresso�(cfr.�T.A.R.�Lombardia,�Milano,�sez.�III,�11�ottobre� 2004,�n.�5521).� Ma,�anche�a�prescindere�da�tali�considerazioni�e�a�voler�ritenere�non� necessaria�alcuna�contestualita�tra�la�seduta�della�Commissione�e�la�forma- zione�del�relativo�verbale,�deve�comunque�ritenersi�che�la�redazione�di�quanto� ha�formato�oggetto�di�inserimento�nel�documento�divenga�definitiva�con�l'ap- provazione�del�verbale;�il�che�esclude�la�possibilita�di�attribuire�postuma�rile- vanza�a��minute��non�utilizzate�nell'originaria�stesura�del�medesimo.� Da�quanto�precede�emerge�anche�la�fondatezza�sostanziale�di�una�even- tuale�domanda�di�risarcimento�del�danno,�derivante�con�evidenza�dal�com- portamento�della�Commissione�giudicatrice,�contrario�ai�doveri�di�imparzia- lita�,�di�correttezza�e�di�buona�amministrazione.�La�pretesa�risarcitoria,�peral- tro,�in�tali�casi�e�configurabile�solo�come��perdita�di�chance�,�vale�a�dire� come�privazione�della�probabilita�di�aggiudicazione�dell'appalto.� Si�noti�che�in�tali�fattispecie�il�G.A.�puo�rimettere�alla�stessa�Ammini- strazione,�in�applicazione�dell'art.�35,�secondo�comma,�del�D.Lgs.� n.�80/1998,�come�introdotto�dall'art.�7,�secondo�comma,�della�legge� n.�205/2000,�la�quantificazione�della�somma�di�denaro�ritenuta�congrua�a� ristorare�il�danno�subito:�la�P.A.�procedera�,�quindi,�giusta�la�norma�appena� citata,�a�proporre�tale�somma�all'impresa�ricorrente�che,�in�caso�di�dissenso� sull'entita�della�somma�offerta,�potra�eventualmente�azionare�il�ricorso�ex art.�27,�primo�comma,�n.�4,�del�testo�unico�n.�1054/1924,�per�chiedere�la� determinazione�giudiziale�della�predetta�somma�(cfr.�in�tal�senso�Consiglio� di�Stato,�V,�8�marzo�2005,�n.�937).� D'altra�parte,�il�giudizio�conclusivo�della�Commissione,�essendo�di�per� se�privo�di�rilevanza�esterna,�non�e�autonomamente�impugnabile�in�sede�giu- risdizionale�(cfr.�Consiglio�di�Stato,�IV,�19�agosto�1994,�n.�651,�in�Foro Amministrativo, 1994,�1721),�ne�la�Commissione�e�parte�necessaria�nel�rela- tivo�giudizio�(in�tal�senso�Consiglio�di�Stato,�V,�14�aprile�1997,�n.�1479).� Non�e�,�inoltre,�consentito�al�Giudice�amministrativo�sindacare�le�moda- lita�di�esercizio�del�potere�tecnico-discrezionale�della�Commissione,�salvo� che�questa�esorbiti�dalle�regole�della�logicita�,�coerenza,�adeguatezza�e�confor- mita�alle�regole�tecniche.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Illuminante�al�riguardo�e�la�pronuncia�del�Consiglio�di�Stato�(sez.�VI,� 4�novembre�2002,�n.�6004)�che,�in�merito�alla��discrezionalita�tecnica��che� compete�alla�Stazione�appaltante,�e�segnatamente�alla�sua�articolazione�ope- rativa�data�dalla�Commissione�giudicatrice,�in�sede�di�valutazione�compara- tiva�delle�offerte,�ha�statuito�che�detto�giudizio,�caratterizzato�dalla�comples- sita�delle�discipline�specialistiche�di�riferimento�e�dall'opinabilita�dell'esito� della�valutazione,�sfugge,�in�base�a�costante�giurisprudenza,�al�sindacato�del� Giudice�amministrativo�in�sede�di�legittimita�laddove�non�vengano�in�rilievo� indici�sintomatici�del�non�corretto�esercizio�del�potere,�sub�specie�di�difetto� di�motivazione,�di�illogicita�manifesta,�di�erroneita�dei�presupposti�di�fatto�e� di�incoerenza�della�procedura�valutativa�e�dei�relativi�esiti.� Non�ci�si�puo�esimere�dal�rilevare�che�il�potenziamento�dei�mezzi�istrut- tori�utilizzabili�dal�Giudice�amministrativo�ai�fini�del�sindacato�sulle�valuta- zioni�di�stampo�tecnico-specialistico,�sancito�dall'innesto�della�consulenza� tecnica�ai�sensi�dell'art.�16�della�legge�21�luglio�2000,�n.�205,�consente�certo� il�pieno�e�diretto�accertamento�dei�fatti�presi�in�esame�dall'Amministrazione,� ma�non�la�sostituzione�del�Giudice�amministrativo,�per�il�tramite�del�consu- lente�tecnico,�ai�giudizi�di�tipo�tecnico�formulati�dall'Amministrazione.� Per�completezza�occorre�evidenziare�che�una�ripetizione��virtuale��della� gara�ai�soli�fini�risarcitori�e�stata�ammessa,�con�l'ausilio�della�consulenza�tec- nica,�dal�T.A.R.�Lombardia,�III,�11�dicembre�2000,�n.�7702.� Con�espressione�sintetica�si�puo�allora�dire�che�il�controllo�del�G.A.�sul� giudizio�tecnico�dell'organo�amministrativo,�pur�se�divenuto��intrinseco��o ssia�tale�da�consentire�di�accertare�direttamente�i�fatti�e�di�controllarela� ragionevolezza�delle�relative�analisi,�se�necessario�con�le�regole�specialistiche� gia�utilizzate�dalla�P.A.�e�l'ausilio�della�consulenza��e�rimasto�un�controllo� �debole�,�nel�rammentato�senso�dell'inammissibilita�di�una�logica�sostitutiva� (cfr.�in�tal�senso�Consiglio�di�Stato,�VI,�23�aprile�2002,�n.�2199).� Dott.ssa�Carmela�Pluchino(*)� Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 29 novembre 2005 n. 6759 ^Pres.�Santoro�^ Est.�Lamberti�^I.�s.p.a.�(Avv.ti�Pafundi�e�Salerno)�c.�A.�s.p.a.�(Avv.ti�Andena�e�Villani)� e�P.�s.r.l.�(n.c.)�^(conferma�T.A.R.�Lombardia�^Milano,�Sez.�III,�11�ottobre�2004� n.�5521).� 1.�In�sede�di�valutazione�delle�offerte�presentate�in�una�gara�per�la�quale�e�previsto�il� metodo�dell'offerta�economicamente�piu�vantaggiosa,�l'attribuzione�dei�punteggi�in�forma�sol- tanto�numerica�da�parte�della�commissione�di�gara�e�consentita�solo�quando�il�numero�delle�sot- tovoci,�con�i�relativi�punteggi,�entro�le�quali�ripartire�i�parametri�di�valutazione�di�cui�alle�sin- gole�voci,�sia�talmente�analitico�da�delimitare�il�giudizio�della�commissione�nell'ambito�di�un� minimo�edunmassimo�diportata�taledarenderediperse�evidentel'iterlogicoseguitonelvalu- tareisingoliprogettisotto�ilprofilo�tecnico.�Ecio�nonsolo�inaderenzaalpiu�generaleprincipio� della�trasparenza�delle�decisioni�dell'amministrazione,�ma�anche�in�osservanza�di�principi�di� legalita�e�correttezza�che�impongono�l'esternazione�ancorche�sintetica�dell'iter�logico�seguito� nellaformazione�deigiudizi.� ()�Procuratore�dello�Stato�presso�l'Avvocatura�Distrettuale�di�Milano.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� 2.�E�illegittimo�l'operato�di�una�commissione�di�gara�per�l'affidamento�di�un�appalto� medianteilmetododell'offertaeconomicamentepiu�vantaggiosanelcasoincui,�insededivalu- tazione�delle�offerte,�abbia�attribuito�punteggi�in�forma�soltanto�numerica,�nel�caso�in�cui�il� bando,�pur�prevedendo�dei�criteri�generali�di�valutazione�delle�offerte,�non�contenga�elementi�di� giudizio�talmente�specifici�da�delimitare�la�discrezionalita�della�commissione�entro�un�ambito� talmentedefinito�da�evitaredidoverdareatto,�siapureconunamotivazionesintetica,�dellepre- ferenze�espresse�per�le�singole�offerte�circa�la�maggiore�o�minore�rispondenza�dell'una�o�dell'al- traaglielementidiprevalenzastabilitidallastessaamministrazione,�ondeconseguireilrisultato� aleipiu�vantaggiosofra�le�soluzioniprospettate�dai�concorrenti.� 3.�L'annullamento�giurisdizionale�dell'aggiudicazione�comporta�l'inefficacia�successiva�del� contratto�d'appalto�medio�tempore�stipulato,�da�intendere�come�inidoneita�funzionale�del�pro- gramma�negoziale�a�spiegare�ulteriori�effetti�successivamente�alla�pronuncia�di�annullamento.� �(Omissis)�Fatto� 1.�-La�societa�I.�s.p.a�era�titolare�di�una�convenzione�stipulata�nel�1992�per�la�posa�di� materiale�pubblicitario�sulle�pensiline�di�attesa�viaggiatori�e�sulle�paline�di�fermata�del�servi- zio�di�trasporto�pubblico,�stipulata�nel�1992�e�prorogata�sino�al�2003.� Si�e�poi�aggiudicata�la�gara�indetta�dal�Comune�di�C.,�con�determinazione�dirigenziale� n.�2744�del�27�ottobre�2003,�per�la�progettazione,�la�fornitura,�la�gestione�e�la�manutenzione� di�manufatti�di�arredo�urbano,�a�fronte�della�concessione�per�sette�anni�dello�sfruttamento� degli�spazi�appositamente�predisposti�nell'ambito�dei�medesimi�manufatti,�per�la�diffusione� di�messaggi�pubblicitari.� La�seconda�classificata,�A.�s.p.a.�ha�impugnato�l'aggiudicazione�della�gara�al�T.A.R.� Lombardia,�deducendo�nell'atto�introduttivo�le�seguenti�censure:�(1.�motivo)�incompetenza� del�dirigente�ad�indire�la�gara,�trattandosi�di�attribuzione�propria�del�consiglio�comunale;� (2.�motivo)�difetto�di�motivazione�e�di�verbalizzazione�dei�giudizi�formulati�dalla�commis- sione�con�la�sola�attribuzione�di�punteggi�numerici,�di�per�se�inidonei�a�dare�conto�dell'iter� logico�seguito,�tenuto�conto�anche�della�genericita�dei�parametri�di�valutazione�previsti�dal� bando;�(3.�motivo)�illogicita�e�irragionevolezza�dei�punteggi�assegnati�dalla�commissione�in� rapporto�ai�singoli�criteri�di�aggiudicazione.�Innanzi�al�T.A.R.�della�Lombardia�si�sono� costituiti�in�giudizio�il�Comune�di�C.�con�controricorso�e�memoria�ed�I.�s.p.a.�che�eccepiva� l'inammissibilita�del�primo�motivo�e�l'infondatezza�nel�merito�degli�altri.� 2.�-Dopo�l'accoglimento�della�domanda�cautelare,�con�ordinanza�4�marzo�2004,�n.�628,� per�difetto�di�motivazione�delle�valutazioni�della�commissione�giudicatrice�sulla�qualita�dei� progetti�tecnici�a�confronto,�il�Comune�di�C.�ha�disposto,�con�determinazione�9�aprile�2004� n.�13,�la�riconvocazione�della�commissione�``al�fine�di�esplicitare�l'iter�logico�e�le�valutazioni� che�hanno�portato�all'attribuzione�dei�punteggi''.�Nella�seduta�del�15�aprile�2004,�la�commis- sione�giudicatrice�procedeva��sulla�scorta�delle�``minute�...�contenentiigiudizi�concui�...� ha�formato�la�propria�valutazione''��a�``ricostruire�le�operazioni�della�giornata�dell'11�di- cembre,�integrando�ed�esplicitando�meglio�le�motivazioni�che�hanno�portato�all'attribuzione� del�punteggio�numerico''.�Il�verbale�integrativo�e�stato�approvato�con�determinazione� 15�aprile�2004,�n.�14,�impugnato�dalla�societa�A.�con�motivi�aggiunti�per:�(1.�motivo)�viola- zione�dell'art.�7�legge�n.�241/1990�e�dei�connessi�obblighi�partecipativi,�in�quanto�la�comuni- cazione�di�avvio�e�intervenuta�a�procedimento�gia�concluso;�(2.�motivo)�violazione�delle� regole�in�materia�di�verbalizzazione,�di�concentrazione�e�di�trasparenza�delle�operazioni�di� gara,�perche�l'integrazione�era�stata�effettuata�cinque�mesi�dopo�la�conclusione�della�gara�e� con�motivazioni�non�contenute�nel�verbale�originario,�ma�con�verbalizzazioni�postume�asse- ritamente�riepilogative�di�fantomatiche�minute,�mai�evocate�in�precedenza�e�redatte�senza� alcuna�garanzia�circa�l'epoca�di�formazione�e�il�loro�contenuto;�(3.�motivo)�illogicita�e�irra- gionevolezza�delle�valutazioni�effettuate�dalla�commissione�di�gara,�quali�risultanti�dalle� motivazioni�portate�successivamente�a�sostegno�dei�punteggi�attribuiti�per�le�singole�voci.� Ai�motivi�aggiunti�ha�replicato�con�memoria�il�Comune�di�C.�deducendone�l'infondatezza.� Nella�memoria�conclusionale,�la�societa�I.�ha�eccepito�il�difetto�di�giurisdizione�del�giudice� amministrativo,�l'inammissibilita�del�primo�motivo�e�l'irricevibilita�del�primo�e�del�secondo,� oltre�all'infondatezza�dei�predetti�motivi�e�di�quelli�ulteriori.� 3.�-Con�la�sentenza�in�epigrafe,�il�T.A.R.�della�Lombardia�respingeva�l'eccezione�di� difetto�di�giurisdizione�e�quelle�d'inammissibilita�e�d'irricevibilita�delle�censure�del�ricorso� introduttivo,�che�accoglieva�nel�merito�per�il�secondo�motivo�dell'atto�introduttivo�e�dei� 204 RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� motivi�aggiunti,�ritenuti,�per�un�verso�il�difetto�di�motivazione�dell'attribuzione�dei�punteggi� con�i�soli�coefficienti�numerici,�in�presenza�di�criteri�non�puntuali�di�assegnazione�dei�pun- teggi�per�l'offerta�tecnica�e,�per�altro�verso�l'illegittimita�dell'integrazione�postuma�del�ver- bale,�non�suscettibile�di�convalida�in�pendenza�di�giudizio.�La�sentenza�e�appellata�da�I.� s.p.a.�Nel�giudizio�si�e�costituita�A.,�chiedendo�il�rigetto�dell'appello.�Nel�corso�dell'odierna� Camera�di�consiglio,�la�causa�e�stata�ritenuta�matura�per�la�decisione.� Diritto 1.�-In�accoglimento�del�ricorso�proposto�dalla�societa�A.,�il�T.A.R.�della�Lombardia�ha� annullato�la�determinazione�del�Comune�di�C.�in�data�18�dicembre�2003,�n.�35�con�la�quale� e�stata�aggiudicata�alla�I.�s.p.a�l'asta�pubblica�di�fornitura�e�manutenzione�di�arredo�urbano� per�sette�anni�a�fronte�dello�sfruttamento�degli�spazi�predisposti�nell'ambito�dei�medesimi� manufatti�per�la�diffusione�di�messaggi�pubblicitari.� La�sentenza�ha�inoltre�annullato�i�precedenti�atti�del�procedimento,�in�particolare�le� operazioni�della�commissione�giudicatrice,�con�le�quali�sono�state�esaminate�e�valutate�le� offerte�tecniche�ed�attribuiti�i�punteggi�ed�approvato�il�verbale�integrativo�di�resoconto�delle� operazioni�di�gara,�a�seguito�dell'ordinanza�4�marzo�2004,�n.�628�di�accoglimento�della� domanda�cautelare�ed�ha,�per�l'effetto,�dichiarato�l'inefficacia�del�contratto�di�appalto� n.�17974,�stipulato�il�14�gennaio�2004�fra�il�Comune�e�la�societa�I.�Ad�avviso�del�Collegio,� la�sentenza�va�confermata.� 2.�-Dei�motivi�di�appello�precede,�in�ordine�logico,�l'esame�del�secondo,�ove�si�afferma� che�erroneamente�la�sentenza�impugnata�avrebbe�ritenuto�indeterminati�e�``di�massima''�i� criteri�determinati�dal�Comune�di�C.�per�selezionare�le�offerte,�dato�il�loro�carattere�analitico� e�rigoroso�sia�per�quanto�attiene�alla�valutazione�dell'aspetto�tecnico�sia�per�quanto�riguarda� il�giudizio�sull'economicita�.�Sarebbero�per�cio�solo�sufficienti�le�valutazioni�espresse�con�il� solo�coefficiente�numerico,�di�per�se�idonee�ad�esternare�il�giudizio�della�commissione.�La� censura�non�puo�trovare�ingresso.� 2.1.�-Nell'art.�4�del�bando�di�gara�(allegato�``C''�alla�determinazione�27�ottobre�2003� n.�2744),�la�valutazione�delle�offerte�sotto�il�profilo�tecnico�era�affidata�ad�una�serie�di�para- metri�e�di�fattori�ponderali,�per�un�massimo�di�70�punti�da�attribuire�in�ragione�di�sottopara- metri�quali�le�caratteristiche�funzionali�(15�p.),�le�caratteristiche�estetiche�(15�p.),�l'impatto� pubblicitario�(10�p.),�gli�eventuali�manufatti�aggiuntivi�(15�p.),�il�circuito�striscioni�(10�p.)�e� il�piano�di�gestione�e�manutenzione�(5�p.).� Per�le�prime�quattro�voci,�tali�enunciazioni�erano�poi�integrate,�una�per�una,�da�una� serie�di�elementi�su�cui�la�Commissione�avrebbe�dovuto�fondare�il�suo�giudizio,�quali�gli�ele- menti�che�avrebbero�reso�i�manufatti�proposti�atti�a�durare�nel�tempo�e�ad�avere�un'ottima� fruibilita�per�la�popolazione�(per�le�caratteristiche�funzionali),�l'innovazione�e�l'originalita� che�permettano�il�miglior�risultato�estetico�ottenibile�(per�le�caratteristiche�estetiche),�la� minore�quantita�di�pubblicita�o�comunque�il�piu�armonico�inserimento�della�pubblicita�nel� manufatto�(per�la�riduzione�dell'impatto�determinato�dallo�spazio�pubblicitario),�l'effettivita� delle�migliorie,�tenuto�conto�del�pubblico�interesse�e�tenuto�altres|�conto�di�valutazioni�di� opportunita�e�di�impatto�ambientale.� I�criteri�stabiliti�dal�bando�sia�pure�analitici,�specie�per�le�prime�quattro�voci,�non�con- tenevano�elementi�di�giudizio�talmente�specifici�da�delimitare�la�discrezionalita�della�com- missione�entro�un�ambito�talmente�definito�da�evitare�di�dover�dare�atto,�sia�pure�con�una� motivazione�sintetica,�delle�preferenze�espresse�per�i�singoli�progetti�circa�la�maggiore�o� minore�rispondenza�dell'uno�o�dell'altro�agli�elementi�di�prevalenza�stabiliti�dalla�stessa� amministrazione,�onde�conseguire�il�risultato�a�lei�piu�vantaggioso�fra�le�soluzioni�prospet- tate�dai�concorrenti.�E�cio�non�solo�in�aderenza�al�piu�generale�principio�della�trasparenza� delle�decisioni�dell'amministrazione�ma�anche�in�osservanza�di�principi�di�legalita�e�corret- tezza�che�impongono�l'esternazione�ancorche�sintetica�dell'iter�logico�seguito�nella�forma- zione�dei�giudizi.�Proposizioni�queste�esaustivamente�esposte�nella�decisione�impugnata,� che�a�maggior�ragione,�valgono�per�le�ultime�due�voci�cui�era�affidata�la�valutazione�delle� offerte�sotto�l'aspetto�tecnico,�del�tutto�prive�di�spiegazioni�circa�le�modalita�cui�assegnare�i� rispettivi�punteggi,�nella�rispettiva�misura�massima�di�5�e�10�punti�e�tali�pertanto�da�determi- nare�l'assegnazione�dell'appalto�nel�caso�di�equivalenza�delle�offerte�per�i�precedenti�aspetti.� La�censura�non�si�sottrae,�conclusivamente,�all'infondatezza�e�non�solleva�la�commissione� dall'onere�di�motivare�sia�pure�in�sintesi�le�sue�valutazioni.�Nessun�rilievo�ha,�al�fine�di�una� diversa�conclusione�che�la�discrezionalita�della�commissione�fosse�limitata�quanto�all'offerta� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� economica�da�una�precisa�formula�matematica,�a�fronte�della�decisa�prevalenza�dell'offerta� tecnica�valutata,�si�ricorda,�in�70�punti�su�100.�Che�con�l'applicazione�della�formula�il�giudi- zio�della�Commissione�sull'offerta�economica�si�sia�rivelato�ineccepibile�non�sottrae�all'ille- gittimita�il�suo�operato�sotto�l'aspetto�della�valutazione�dell'offerta�tecnica.� 2.2.�-Nella�giurisprudenza�di�questo�Consiglio�il�deficit�motivazionale�che�inficerebbe� l'assegnazione�dei�punteggi�in�forma�soltanto�numerica�e�stato�del�resto�escluso�quando�il� numero�delle�sottovoci,�con�i�relativi�punteggi,�entro�le�quali�ripartire�i�parametri�di�valuta- zione�di�cui�alle�singole�voci,�sia�talmente�analitica�da�delimitare�il�giudizio�della�commis- sione�nell'ambito�di�un�minimo�ed�un�massimo�di�portata�tale�da�rendere�di�perse�evidente� l'iter�logico�seguito�nel�valutare�i�singoli�progetti�sotto�il�profilo�tecnico.�Solo�in�questo�caso� l'analitica�determinazione�dei�punteggi�in�relazione�alle�singole�voci�e�sottovoci�fra�le�quali� e�stata�distinta�l'analisi�dei�progetti�tecnici�consente,�nonostante�la�mancanza�di�una�motiva- zione�discorsiva,�la�puntuale�ricostruzione�dell'iter�logico�percorso�dalla�commissione�nella� valutazione�dei�singoli�aspetti�dei�progetti�e,�quindi,�permette�la�percezione�delle�ragioni� poste�a�fondamento�dell'assegnazione�dei�punteggi�complessivi�sulla�scorta�dei�quali�e�stata� formulata�la�graduatoria�(Cons.�Stato,�VI,�4�novembre�2002,�n.�6004).�Tale�stringente�anali- ticita�non�e�ravvisabile�nei�parametri�e�fattori�ponderali�ai�quali�era�affidata�la�valutazione� delle�offerte�tecniche�nel�bando�di�gara,�perche�limitati�all'attribuzione�un�minimo�e�mas- simo�di�punti�una�serie�di�categorie,�senza�alcuna�specificita�interna�quantificabile�a�sua� volta�con�sottovoci�e�sottopunteggi�tali�da�esplicitare�in�maniera�analitica�l'operato�della� Commissione�di�gara�e�rendere�ostensibile�agli�interessati�il�percorso�motivazionale�seguito� indipendentemente�dal�mezzo�adoperato�(numeri�o�motivazioni�sintetiche).� 3.�-E�anche�infondato�il�terzo�motivo,�ove�si�afferma�l'inesistenza�del�vizio�di�analitica� motivazione�dell'operato�della�Commissione�rilevato�dalla�decisione�impugnata�e�si�eccepi- sce�che�i�verbali�allegati�alla�determina�di�aggiudicazione�darebbero�sufficiente�conto�dell'i- ter�logico�seguito.�La�relazione�delle�operazioni�svolte�dalla�Commissione�il�18�dicembre� 2003,�allegata�alla�determinazione�di�aggiudicazione�della�gara�n.�3399�del�19�dicembre� 2003�nulla�altro�contiene�se�non�la�descrizione�della�sequenza�procedimentale�e�il�prospetto� con�i�punteggi,�dai�quali�non�e�in�alcun�modo�desumibile�quale�sia�stato�l'orientamento�dei� singoli�componenti�la�commissione�sui�punteggi�esaminati�con�riferimento�alle�caratteristi- che�tecniche�di�ciascuno,�come�e�necessario�nelle�procedure�di�aggiudicazione�basate�sul�cri- terio�dell'offerta�economicamente�piu�vantaggiosa.�Ne�d'altra�parte�e�sostenibile�che�conside- razioni�sia�pure�sintetiche�sui�punteggi�attribuibili�possano�essere�sostituite�dalla�semplice� enunciazione�che�la�valutazione�era�stata�effettuata�secondo�la�sequenza�delle�voci�e�dei� parametri�previsti�dal�bando,�senza�piu�nulla�aggiungere�in�merito�all'adeguatezza�dei�pro- getti�stessi�sotto�il�profilo�tecnico�ed�esprimere�i�punteggi�corrispondentisecondola� sequenza�precostituita�dai�criteri�generali.�Limite�alla�sinteticita�della�motivazione�e�infatti� la�possibilita�di�riconoscere�la�logica�che�ha�guidato�la�valutazione�dei�soggetti�proposti�ad� aggiudicare�la�gara,�onde�evitare�l'insorgere�dell'accesso�di�potere.�Siffatto�limite�non�risulta� osservato�nel�verbale�relativo�all'aggiudicazione�di�che�trattasi,�ove�null'altro�si�rinviene�se� non�i�coefficienti�numerici.� 4.�-Deve�essere�conclusivamente�confermato�l'annullamento�della�determinazione�del� Comune�di�C.�18�dicembre�2003,�n.�35�dall'aggiudicazione�della�gara�alla�I.�s.p.a�e�delle�ope- razioni�di�gara.� 5.�-Va�dichiarato�inammissibile�il�quarto�motivo�di�appello�appuntato�nei�confronti� della�decisione�nella�parte�in�cui�ha�ritenuto�illegittimo�il�verbale�integrativo�della�commis- sione�giudicatrice�(approvato�con�provvedimento�15�aprile�2004,�n.�1025)�che,�a�seguito�di� riconvocazione,�ha�fornito�il�resoconto�delle�operazioni�di�gara.� La�sentenza�impugnata�ha�escluso�la�possibilita�di�attribuire�postuma�rilevanza�a�minu- tazioni�non�utilizzate�nell'originaria�stesura�del�verbale�ed�ha�affermato�la�necessita�che�al� rinnovo�delle�operazioni�valutative�proceda�una�nuova�commissione�in�composizione�diversa� da�quella�originariamente�costituita,�ritenuta�oggettivamente�compromessa�la�serenita�di� giudizio�della�commissione�di�gara.�La�censura�d'appello�nulla�contesta�al�proposito�ma�si� limita�a�chiarire�i�principi�e�criteri�della�convalida�degli�atti�amministrativi�dai�quali�emerge- rebbe�la�possibilita�di�estendere�la�convalida�oltre�il�vizio�d'incompetenza�e�sino�al�difetto� di�motivazione�ed�afferma�la�piena�legittimita�dell'operato�della�commissione�che�si�sarebbe� adeguata�al�contenuto�dell'ordinanza�cautelare,�ricostruendo�minutamente�l'esito�delle�pro- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� prie�operazioni.�La�censura,�come�formulata,�non�coglie�il�punto�dell'annullamento�giudi- ziale�incentrato�sul�vizio�dell'operato�della�Commissione�neo-convocata�e�sulla�sua�incompa- tibilita�intrinseca�a�riesaminare�il�proprio�operato.�Va,�percio�,�dichiarata�inammissibile.� 6.�-L'annullamento�dell'aggiudicazione�comporta�l'esame�del�primo�motivo�di�appello� avverso�il�capo�della�decisione�che�in�base�alla�precedente�sentenza�della�Quinta�Sezione� 28�maggio�2004�n.�3465,�ha�attribuito�all'annullamento�efficacia�caducante�del�contratto�sti- pulato,�in�forza�del�rapporto�di�consequenzialita�necessaria�tra�la�procedura�di�gara�ed�il� contratto�successivamente�stipulato.�Ad�avviso�dell'appellante,�l'accoglimento�del�ricorso� non�puo�tradursi�sotto�alcun�profilo�nella�concorrente�declaratoria�d'illegittimita�odi�nullita� del�rapporto�contrattuale�stipulato�tra�il�Comune�di�C.�e�l'I.�in�quanto�i�vizi�della�procedura� possono�rappresentare�solo�la�premessa�per�l'accertamento�del�diritti�di�A.�al�risarcimento� del�danno.�Anche�questo�motivo�va�disatteso.� Con�il�citato�precedente,�la�Sezione�ha�stabilito�che�l'annullamento�giurisdizionale�del- l'aggiudicazione�importa�l'inefficacia�successiva�del�contratto�d'appalto�ove�medio tempore stipulato,�da�intendere�come�inidoneita�funzionale�del�programma�negoziale�a�spiegare�ulte- riori�effetti�successivamente�alla�pronuncia�di�annullamento.�La�Sezione�non�ignora�l'incer- tezza�delle�questioni�sottese�alla�censura,�che�involge�le�relazioni�fra�il�comportamento�del- l'amministrazione�nella�fase�vincolata�all'evidenza�pubblica�e�nella�fase�governata�dall'auto- nomia�privata.�Dalla�medesima�incertezza�e�dal�vario�operare�delle�soluzioni�sostenibili�era� scaturita�l'ordinanza�della�Quarta�Sezione�n.�3355�del�21�maggio�2004�che�aveva�deferito�la� questione�all'Adunanza�Plenaria�di�questo�Consiglio,�ove�all'udienza�dell'8�novembre�2004� e�stato�dato�atto�della�rinuncia�all'appello.�Allo�stato,�la�Sezione�non�ritiene�di�doversi�disco- stare�dal�proprio�precedente�che�individua�nell'annullamento�della�procedura�amministrativa� di�gara�ad�opera�del�giudice�una�causa�di�inefficacia�successiva�del�contratto�d'appalto�stipu- lato�in�pendenza�di�giudizio.�La�censura�va�percio�disattesa�e�con�essa�l'appello�nel�suo� insieme.� Deve,�per�l'effetto,�essere�confermata�la�sentenza�impugnata.�Le�spese�del�grado�di�giu- dizio�vanno�compensate�per�giusti�motivi.� P.Q.M.�Il�Consiglio�di�Stato�in�sede�giurisdizionale,�Sezione�Quinta,�respinge�l'appello.� Conferma�la�sentenza�di�primo�grado.�Spese�del�grado�compensate.� Ordina�che�la�presente�decisione�sia�eseguita�dall'autorita�amministrativa�.� Ipareri delcomitato consultivo Ipareri delcomitato consultivo A.G.S. ^Parere del 1o giugno 2005, n. 76835. Debiti dei Concessionari del servizio di raccolta delle scommesse ippiche. Escussione della garanzia ex�art. 7 della convenzione accessiva alla concessione (consultivo�n.�31086/04,�avvocato�G.�Fiengo).� �Codesta�Amministrazione,�nel�comunicare�l'acquisizione�totale�del�por- tafoglio�assicurativo�della�Societa��[X]�s.p.a.�da�parte�della�[Y]�ha�trasmesso� un�elenco�aggiornato�delle�posizioni�debitorie�a�carico�della�[X]�e�della�[N]� s.p.a.�sollecitando�l'adozione�delle�opportune�misure�esecutive�nei�confronti� delle�medesime.� E�tuttavia�da�presumere�che�le�societa��garanti,�ad�esito�dell'escussione,� ove�pure�provvedessero�al�pagamento,�agirebbero�comunque�immediata- mente�per�la�ripetizione,�assumendo�di�aver�prestato�non�una�garanzia�auto- noma�ma�una�fideiussione,�sia�pure�con�clausole�derogatorie�dell'ordinaria� disciplina�codicistica�impositive�al�massimo�dell'onere�processuale�del�solve et repete. In�tal�senso�depone�sostanzialmente�il�precedente�rappresentato�dalla� causa�promossa�dalla�stessa�[X]�avanti�al�Tribunale�di�Roma,�con�citazione� 16�maggio�2004,�per�il�recupero�di��2.754.619,�55,�con�interessi,�pagati�in� relazione�ai�debiti�di�[varie�agenzie�e�societa��].� Al�riguardo�e��da�considerare�che�la�verifica�se�si�sia�in�presenza�di�un� contratto�di�fideiussione�ovvero�di�un�contratto�autonomo�di�garanzia�(con- tratto�atipico�riconducibile�all'autonomia�negoziale�di�cui�all'art.�1322�c.c.)� costituisce�una�questione�di�fatto�la�cui�soluzione�e��rimessa�all'attivita��erme- neutica�del�giudice,�sulla�base�dei�criteri�di�cui�all'art.�1362�ss.gg.�c.c.,�con� tutti�i�margini�di�opinabilita��di�un�apprezzamento�riferito�a�clausole�di�non� sicura�univocita��(tenuto�anche�conto�delle�incertezze�giurisprudenziali�in� materia),�suscettibile�di�sindacato�in�sede�di�legittimita��solo�per�eventuali�vizi� di�motivazione.� Dato�l'elevato�numero�e�la�consistenza�delle�posizioni�debitorie�facenti� carico�alle�anzidette�societa��garanti�e��quindi�da�dubitare�dell'opportunita��di� un'immediata�generale�escussione�di�queste,�che�porterebbe�solo�ad�esten- dere�e�complicare�il�gia��nutrito�contenzioso�in�atto�nei�confronti�dei�conces- sionari��condizionato,�per�quanto�concerne�le�concessioni�inerenti�alle� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� scommesse�ippiche,�dal�nodo�rappresentato�dal�ben�noto�lodo�(che�non� potra��sciogliersi�in�tempi�brevi)��con�dispendio�di�attivita��ed�oneri�non� indifferenti.� Salva�la�possibilita��di�individuare�e�segnalare�alla�Scrivente�eventuali� situazioni�di�morosita��che�non�formino�oggetto�di�contenzioso�quanto�ai� relativi�presupposti,�si�rimette�in�definitiva�alle�valutazioni�di�codesta�Ammi- nistrazione,�nella�situazione�determinatasi,�se�procedere�comunque�ad�aggre- dire�le�societa��garanti�per�l'intera�loro�esposizione�(ovviamente�con�procedi- menti�separati�per�ogni�singolo�rapporto�di�garanzia�inerente�alle�diverse� concessioni),�con�gli�accennati�aggravi�operativi�e�di�costi,�ovvero�procedere� inizialmente�per�alcune�posizioni�di�maggior�consistenza,�salva�successiva� valutazione�delle�reazioni�delle�garanti�e�dei�provvedimenti�giudiziali�adot- tati,�ovvero�ancora�limitarsi�al�momento�a�periodiche�diffide�(separate�per� ciascuna�delle�concessioni�per�le�quali�la�garanzia�e��stata�prestata)�con� aggiornata�indicazione�di�volta�in�volta�delle�rispettive�posizioni�debitorie.� Per�le�situazioni�in�relazione�alle�quali�si�ritenesse�di�procedere,�la�Scri- vente�potrebbe�richiedere�decreto�ingiuntivo�ex�art.�633�c.p.c.;�per�il�che� dovrebbero�essere�trasmessi��separatamente�per�ciascuna�concessione�ed� in�duplice�esemplare��con�le�polizze�relative�e�tutte�le�eventuali�successive� appendici:�sintetiche�relazioni�circa�l'evoluzione�dei�rapporti�concessori,� copie�certificate�conformi�dei�provvedimenti�di�concessione,�delle�conven- zioni�accessive�recanti�l'indicazione�degli�obblighi�assunti�dai�concessionari� nonche�degli�eventuali�atti�di�adesione�e/o�aggiuntivi�attraverso�i�quali�sono� state�ridefinite�le�modalita��economiche�delle�concessioni,�attestazioni�debita- mente�sottoscritte�dell'attuale�morosita��dei�singoli�concessionari�ai�diversi� titoli�risultante�dalla�contabilita��ufficiale,�copie�delle�richieste�di�pagamento� rivolte�ai�concessionari�ed�alle�societa��garanti�nonche�delle�eventuali�risposte� negative�di�queste�.� A.G.S. ^Parere del 21 luglio 2005, n. 98434. Art.�7legge241/1990^Funzioni^Suaapplicabilita�alprovvedimentodi� revoca/annullamento�della�delibera�adottata�dal�Comitato�di�solidarieta�per� le�vittime�dell'estorsione�e�dell'usura�(consultivo�40027/04,�avvocato� S.�Sabelli).� �Con�la�nota�indicata�in�oggetto,�il�Commissario�straordinario�del� Governo�per�il�coordinamento�delle�iniziative�antiracket�e�antiusura�ha�posto� il�quesito�riguardante�l'eventuale�applicazione�dell'obbligo�di�comunicazione� di�avvio�del�procedimento�di�cui�all'art.�7�della�legge�241/1990�al�caso�di� revoca�dei�decreti�commissariali�di�concessione�delle�elargizioni�contemplate� dalla�legge�44/1999�o�dei�mutui�di�cui�all'art.�14�della�legge�108/1996,�ovvero� se�si�possa�derogare�a�tale�obbligo�invocando�le��ragioni�di�impedimento� derivanti�da�particolari�esigenze�di�celerita���di�cui�all'art.�7�medesimo,�alla� stregua�dell'orientamento�giurisprudenziale�vigente.� Preliminarmente�occorre�riportarsi�alla�ratio�della�disposizione�de�qua�la� quale�e��stata�introdotta�nel�nostro�ordinamento�per�rafforzare�e�rendere� attuale�il�principio�di�trasparenza�che�regge�l'agire�amministrativo�fin�dal� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� suo�momento�genetico.�Cio�e�strettamente�connesso�alla�funzione�attribuita� alla�p.a.�che�e�quella�del�perseguimento�dell'interesse�pubblico�inteso�non� come�qualcosa�di�astratto�ed�inaccessibile�al�privato,�bens|�come�contempera- mento�e�selezione�dei�diversi�ed�eventualmente�confliggenti�interessi�in�gioco,� la�cui�attualita�e�consistenza�e�rappresentata�direttamente�dal�cittadino�che� entra�in�contatto�col�potere�esecutivo.�In�quest'ottica,�dunque,�e�essenziale� la�previsione�di�strumenti�partecipativi�del�privato�all'attivita�della�pubblica� amministrazione�che�permettano�un�arricchimento�dell'istruttoria�e�garanti- scano�l'emanazione�di�decisioni�maggiormente�ponderate�e�vicine�all'interesse� comune.�L'obbligo�di�comunicazione�di�cui�all'art.�7�della�legge�241/1990� (d'ora�in�poi��art.�7�),�assieme�agli�altri�strumenti�partecipativi�introdotti� dalla�normativa�in�questione,�da�un�lato,�e�uno�strumento�di�garanzia�e� tutela�degli�interessi�privati,�interpretato�dalla�giurisprudenza�di�legittimita� come��un�principio�generale�dell'ordinamento�giuridico��(Cons.�di�Stato,� Sez.�V,�sent.�2823/2001),�mentre�dall'altro�e�funzionale�al�canone�costituzio- nale�del�buon�andamento�dell'amministrazione�ed�e�interesse�di�quest'ultima� osservarne�l'esatta�applicazione.� Alla�luce�della�natura�bivalente�delle�ragioni�poste�a�fondamento�del- l'obbligo�di�comunicazione�e�dell'estrema�importanza�che�questo�istituto,� ancorato�saldamente�ai�valori�espressi�nella�costituzione,�riveste�nel�nostro� ordinamento,�la�costante�giurisprudenza�del�Consiglio�di�Stato�ne�ha�affer- mato�la�generale�applicabilita�a�tutti�i�procedimenti�amministrativi,�alla�stre- gua�di�un'interpretazione�estensiva�della�norma,�mentre�le�eccezioni�all'appli- cazione�della�regola�vanno�intese�in�senso�restrittivo,�in�piena�aderenza�al� dettato�legislativo.�Tali�eccezioni�alla�regola�della�previa�comunicazione�del- l'avvio�del�procedimento�amministrativo�riguardano:�a)�i�provvedimenti�tipici� cautelari�e�d'urgenza;�b)�le�ipotesi�in�cui�emergano�in�concreto�esigenze�di� celerita�del�procedimento,�di�cui�si�da�puntuale�riscontro�nella�motivazione� del�provvedimento�finale;�c)�le�ipotesi�previste�dall'art.�13�della�legge� 241/1990;�d)�gli�atti�disciplinati�da�apposite�normative�di�settore;�e)�tutti�gli� altri�casi�in�cui�la�deroga�e�prevista�ex legeo Sul�piano�dell'interpretazione�letterale,�il�Consiglio�di�Stato,�in�sede�con- sultiva,�ha�escluso,�argomentando�dalla�formulazione�ampia�e�di�principio� della�norma,�la�natura�puramente�formale�dell'obbligo�(Cons.�Stato,�Com- miss.�Spec.�del�12�gennaio�1998,�n.�1404/1997),�in�quanto�tale�soggetto�ad� una�applicazione�critica�e�non�formalistica,�adeguata�ai�criteri�generaliche� presiedono�lo�svolgimento�dell'attivita�amministrativa�ed�individuano�i�conte- nuti�del�rapporto�con�i�privati�e�la�tutela�delle�relative�posizioni�giuridiche;� �in�particolare,�secondo�questa�corretta�prospettiva,�la�pretesa�partecipativa� dei�soggetti�interessati�va�razionalmente�correlata�all'interesse�strumentale� del�destinatario�dell'atto�ed�alla�peculiarita�della�vicenda�procedimentale�in� cui�essa�si�colloca��(Cons.�Stato,�sent.,�2823/01�cit.).�Da�tali�premesse�erme- neutiche�la�giurisprudenza�ha�tratto�i�criteri�direttivi�per�discernere�in�con- creto�nella�prassi�applicativa�i�casi�i�cui�l'assenza�formale�della�preventiva� comunicazione�non�determina�la�difformita�dell'atto�finale�adottato�dalla� p.a.�dal�parametro�legale.�La�casistica�sul�punto�e�varia,�e�dal�suo�esame�e�pos- sibile�trarne�principi�generali�applicabili�in�casi�analoghi.�Innanzitutto,�per� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� quanto�qui�interessa,�l'obbligo�di�comunicazione�e�escluso�per�tutte�quelle�fat- tispecie�in�cui�il�procedimento�amministrativo�consegua,�secondo�un�nessodi� derivazione�necessaria,�da�una�precedente�attivita�amministrativa�peraltro� gia�nota�all'interessato;�ad�esempio,�in�materia�di�sanzioni�edilizie�l'ordine�di� sospensione�dei�lavori�abusivi�raggiunge�ugualmente�l'obiettivo�di�informare� il�privato�del�procedimento�pendente,�pur�in�assenza�di�formale�comunica- zione,�in�quanto�da�esso�si�desume�la�volonta�dell'amministrazione�di�verifi- care�la�legittimita�del�programmato�intervento�edilizio�(Cons.�Stato,�sez.�V,� sent.�del�30�dicembre�1998�n.�1968).�Pertanto�l'orientamento�giurisprudenziale� e�nel�senso�che,�ove�lo�scopo�previsto�dall'istituto�della�partecipazione�alprov- vedimento�sia�comunque�raggiunto�in concreto,�l'omissione�della�comunica- zione�di�cui�all'art.�7�non�importa�la�illegittimita�del�provvedimento�finale.� La�giurisprudenza�dei�T.A.R.�ha�evidenziato�un�filone�ancora�piu�espan- sivo�dei�principi�sopra�esposti,�il�quale�postula�la�superfluita�dell'obbligo�di� comunicazione�in�tutti�quei�casi�in�cui�essa�non�comporterebbe�alcun�arric- chimento�degli�elementi�gia�in�possesso�dell'amministrazione�procedente.�In� particolare�il�T.A.R.�del�Lazio�(che�sarebbe�il�giudice�competente�in�una� eventuale�controversia�che�abbia�come�parte�codesta�amministrazione)�e� costante�nell'affermare�che��l'obbligo�di�comunicazione�[...]�sussiste�solo� quando�in�relazione�alle�ragioni�che�giustificano�l'adozione�del�provvedi- mento�e�a�qualsiasi�altro�possibile�profilo,�la�comunicazione�stessa�apporti� una�qualche�utilita�all'azione�amministrativa,�affinche�questa,�sul�piano�del� merito�e�della�legittimita�,�riceva�arricchimento�dalla�partecipazione�del�desti- natario�del�provvedimento;�in�mancanza�di�tale�utilita�,�viene�meno�l'obbligo� della�comunicazione�in�questione��(T.A.R.�Lazio,�Sez.�I�bis,�sent.�del�7�luglio� 2003�n.�5991�conforme�a�T.A.R.�Lazio,�sez.�III,�sent.�del�17�giugno�1998,� n.�1405).�In�alcuni�casi�il�giudice�amministrativo�ha�annullato�il�provvedi- mento�per�omessa�comunicazione�sulla�base�della�prova,�fornita�dall'interes- sato,�che�tale�inottemperanza�ha�privato�l'istruttoria�procedimentale�diun� apporto�prezioso,�tramite�il�quale�si�sarebbe�giunti�ad�una�diversa�determina- zione�da�parte�dell'amministrazione�(in�questo�senso�T.A.R.�Sicilia,�sent.�del� 28�gennaio�1998�n.�74;�T.A.R.�Puglia,�sent.�del�15�settembre�1997�n.�546).� Un�altro�blocco�di�provvedimenti�per�i�quali�la�giurisprudenza�ammette� la�deroga�all'obbligo�di�comunicazione�dell'avvio�del�procedimento�sono� quelli�in�cui�la�p.a.�esercita�un�potere�vincolato.�Sempre�il�T.A.R.�del�Lazio� ha�ritenuto�che�la�partecipazione�procedimentale�del�privato�e�superflua� quando�l'amministrazione�non�si�trova�a�compiere�scelte�discrezionali�sulla� base�di�valutazioni�autonome�dalla�stessa�assunte,�bens|�debba�decidere�sulla� sussistenza�o�meno�di�elementi�oggettivamente�verificabili�che�rientrano�nella� previsione�legale.�In�questo�frangente,�infatti,�prevale�il�principio�di�econo- mia�e�di�efficienza�dell'agire�amministrativo�su�quello�di�trasparenza,�dal� momento�che�l'amministrazione�non�e�chiamata�a�compiere�scelte�imputabili� soltanto�a�lei�ma�applica�meccanicamente�la�normativa�sulla�base�di�presup- posti�stabiliti�a�monte�da�quest'ultima�(T.A.R.�del�Lazio,�sez�II,�sent.�del� 21�aprile�1998,�n.�636).� Tuttavia�la�giurisprudenza�del�Consiglio�di�Stato�si�esprime�in�senso� maggiormente�favorevole�ad�una�tutela�piu�intensa�della�partecipazione�pro- I PARERI DEL COMITATO CONSULTIVO cedimentale e meno incline a deroghe, ritenendo che anche in presenza di un'attivita� vincolata la P.A. deve comunque accertare e valutare degli ele- menti riguardo i quali l'apporto del privato appare ad ogni modo utile. Nello stesso senso si e� pronunciata la Cassazione a Sezioni Unite che distingue il caso delle ragioni di impedimento alla comunicazione d'avvio del procedi- mento consistenti nelle ragioni di urgenza previste dalla normativa e i prov- vedimenti vincolati, che non ricadono nell'eccezione all'obbligo sancito dal- l'art. 7 (Cass. Civ., Sez. Un. Sent. del 1o aprile 2000 n. 82). A meta� tra questo filone giurisprudenziale garantista e quello, portato avanti soprattutto dai TAR, piu� incline ad individuare numerose deroghe all'obbligo di comunicazione, si colloca un indirizzo �moderato> secondo cui, sempre con riguardo ai provvedimenti vincolati, l'obbligo di comunica- zione puo� omettersi qualora il contenuto dell'atto sia predeterminato ex lege ed il riscontro delle condizioni fattuali su cui esso si basa non richiede apprezzamenti complessi ma richiede la verifica di un fatto semplice a rile- vanza obiettiva, come accade, ad esempio, nei provvedimenti meramente dichiarativi (Cons. di Stato, Sez. V, sent. del 16 novembre 1998 n. 1615; ancora sez. V, sent. del 24 novembre 1987 n. 1365). Una posizione maggiormente articolata ed attenta all'apprezzamento della singola controversia si rinviene nella sentenza della Sezione V del Con- siglio di Stato del 22 maggio 2001 n. 2823 in cui il Supremo Consesso, preso atto delle oscillazioni della giurisprudenza sul punto, afferma che �la comu- nicazione del provvedimento dovrebbe diventare superflua quando: 1. l'ado- zione del provvedimento finale e� doverosa (oltre che vincolata) per l'ammini- strazione; 2. i presupposti fattuali dell'atto risultano assolutamente inconte- stati dalle parti; 3. il quadro normativo di riferimento non presenta margini di incertezza sufficientemente apprezzabili; 4. l'eventuale annullamento del provvedimento finale, per accertata violazione dell'obbligo formale di comu- nicazione non priverebbe l'amministrazione del potere (o addirittura del dovere) di adottare un nuovo provvedimento di identico contenuto (anche in relazione alla decorrenza dei suoi effetti giuridici)�. Per quanto riguarda, poi, i provvedimenti di secondo grado, ossia quelli di annullamento, revoca o dichiarativi di decadenza da un beneficio concesso ex lege, la regola dell'obbligo di comunicazione rimane in vigore, dal momento che questi atti incidono comunque su posizioni giuridiche che un precedente atto amministrativo aveva creato in capo ai singoli. L'unica deroga ammessa e� quella della sussistenza delle ragioni di urgenza di cui deve essere dato puntuale riscontro nella motivazione del provvedimento (Cons. Giust. Amm. Sic., Sez. Giurisdiz., sent. del 20 aprile 1998 n. 242; in senso conforme Cons. Stato Sez. V., n. 2823/01 cit.). Non esiste una codifica- zione di tali �ragioni di urgenza> cui si riferisce il disposto dell'art. 7,per cui si deduce che e� l'amministrazione che, di volta in volta, a secondo delle contingenze, a definire il contenuto in concreto della fattispecie, dando conto nella motivazione delle circostanze eccezionali che hanno determinato l'omis- sione della comunicazione, al fine di evitare un pregiudizio alla tutela effet- tiva dell'interesse pubblico sotteso all'agire amministrativo. L'orientamento dei T.A.R. all'indomani dell'introduzione della legge 241/1990 ha ravvisato le ragioni di celerita� del procedimento relativamente RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO ai provvedimenti repressivi di abusi edilizi, nelle occupazioni di urgenza, nei casi di dichiarazione di stato d'emergenza in collegamento a provvedimenti urgenti e in tutti i casi in cui l'atto repressivo dell'amministrazione e� necessi- tato dall'avvenuta violazione di norme imperative. Tuttavia su questo punto non si e� ancora giunti ad un indirizzo monolitico, e forse non si giungera� mai, data la flessibilita� del dettato normativo. Per quanto riguarda il recupero delle somme indebitamente percepite e� principio generale quello secondo cui il creditore non subisce alcun danno dalla mora dal momento che e� risarcito automaticamente tramite la corre- sponsione degli interessi legali ex art. 1224 c.c. per cui si ritiene che in tal caso la legge pone gia� un rimedio a tutela dell'interesse dell'amministrazione, ragione per cui verrebbe meno l'esigenza di celerita� del procedimento di revoca delle elargizioni corrisposte ai sensi della legge 44/1999. Per quanto riguarda poi la natura vincolata o discrezionale dell'even- tuale provvedimento di revoca di cui all'art. 16 della sunnominata legge, e� chiaro che l'amministrazione opera un mero accertamento delle condizioni previste dalla legge, tuttavia e� quantomeno controverso che nel riscontro del venir meno dei presupposti cui il legislatore ha collegato la corresponsione delle somme la P.A. non possa essere utilmente e legittimamente supportata dall'intervento partecipativo dell'interessato. Alla luce di quanto esposto, quindi, si ritiene di poter affermare che la regola riguardante l'obbligo di comunicazione del procedimento amministra- tivo ha portata generale ed incondizionata, salva poi la possibilita� per l'am- ministrazione di sottrarsi all'obbligo nei singoli casi in cui sussistano effettive esigenze di celerita� del procedimento legate alla tutela primaria dell'interesse pubblico di cui essa e� portatrice e di cui essa ha l'obbligo di esplicare adegua- tamente ed approfonditamente nella motivazione, pena l'annullamento in sede giurisdizionale del provvedimento. Pertanto, sulla base del panorama giurisprudenziale sopra rappresen- tato, il parere di questa Avvocatura e� nel senso che debba essere sempre comunicato l'avvio del procedimento di revoca o annullamento delle eroga- zioni e dei benefici ai sensi della normativa di cui sopra e di omettere tale comunicazione solo in casi particolari di necessita� di urgenza e di speditezza del relativo procedimento, qualora l'interesse pubblico sotteso alla norma sia sottoposto ad un concreto pericolo di pregiudizio. In ultimo va peraltro ricordato che, a seguito della recentissima novella della legge 241/1990 ad opera della legge 15/2005, e� stato aggiunto l'articolo 21 octies che, al secondo comma, recita: �2. Non e� annullabile il provvedi- mento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in con- creto adottato. Il provvedimento amministrativo non e� comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'ammini- strazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato�. La giurisprudenza amministrativa di primo grado che ha avuto occa- sione di pronunciarsi sulla norma in questione ha ritenuto che essa si applichi I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� nel�caso�in�cui,�in�presenza�di�una�supposta�carenza�di�motivazione,�si�tratti� di�un�atto�vincolato�e�sia�palese�che�il�contenuto�dispositivo�dell'atto�non� sarebbe�stato�diverso,�e�questo�anche�quando�emerga�con�evidenza�innega- bile,�dagli�atti�in�causa,�l'erroneita�della�motivazione�posta�a�sostegno�del- l'atto�oggetto�di�impugnazione�davanti�al�giudice�amministrativo�(T.A.R.� Abruzzo,�Pescara,�sent.�185/05).�Alla�luce�della�novita�legislativa,�quindi,� anche�in�mancanza�della�comunicazione�dell'avvio�del�procedimento,�il�giu- dice�non�potrebbe�annullare�il�provvedimento�di�revoca�dell'elargizione�ex lege 44/1999�qualora�essa�sia�basata�sui�presupposti�indicati�tassativamente� e�in�maniera�vincolante�dall'articolo�16�della�legge�medesima�.� A.G.S. ^Parere del 3 agosto 2005, n. 103941. Seglionerirelativiall'acquisto delmaterialedipulizianellescuoleelemen- tari e quelle relative all'uso di internet spettino all'Amministrazione scolastica o ai Comuni. (consultivo�n.�12767/05,�avvocato�A.�Palatiello).� �Alcune�Avvocature�Distrettuali,�compulsate�da�Uffici�Scolastici�del� distretto�di�competenza,�hanno�chiesto�il�parere�della�Scrivente�circa�la�spet- tanza�(alle�scuole�o�ai�comuni)�dell'onere�per�le�spese�telefoniche�e�per�l'ac- quisto�del�materiale�di�pulizia�dei�locali�scolastici,�con�riguardo�all'istruzione� elementare.� La�rilevanza�generale�del�tema�ha�indotto�la�Scrivente�ad�acquisire�il� punto�di�vista�del�MIUR�e�del�Ministero�dell'Interno,�rispettivamente�mani- festato�con�nota�dell'8�giugno�2005,�n.�2683/UL�e�del�4�maggio�2005,� n.�2091�del�Dip.�Affari�Interni�-Dir.�Centrale�F.L.� Spese telefoniche. ^L'art.�190�D.�lg.vo�16�aprile�1994,�n.�297,�dispone�che�i� comuni��sono�tenuti�a�fornire,�oltre�ai�locali�idonei,�...�il�telefono�...��agli� edifici�scolastici;�l'art.�159�precisa�che�tocca�al�comune�provvedere��ai�ser- vizi��delle�scuole�(elementari).�Dunque�non�e�dubbio�che�la�spesa�per�il�tele- fono�(impianto�e�utenza)�faccia�carico�all'ente�locale.�Il�problema�si�pone� nel�momento�in�cui�si�voglia�definire�l'ambito�del�servizio�telefonico,�e�dun- que�i�limiti�dell'obbligo�dell'ente�locale�di�sostenerne�i�costi.� Di��utenza��telefonica�parla�l'art.�3,�comma�2,�della�legge�11�gennaio� 1996,�n.�23,�sicche�dalla�stessa�terminologia�adoperata�e�possibile�individuare� la�ratio della�disposizione�nel�senso�che�con�essa�si�e�voluto�un�sistema�logi- stico�che�offra�agli�operatori�scolastici�uno�strumento�ordinario�per�lo�svolgi- mento�del�servizio�e�agli�utenti�un�mezzo�tecnico�di�comunicazione�di�uso� generale�e�di�comune�diffusione.�L'art.�9�della�citata�legge�n.�23/1996�proprio� in�tale�ottica�di�usualita�e�di�normalita�prevede�un�sistema�di�determinazione� degli�oneri��sostenuti�da�ciascun�comune�per�il�funzionamento�degli�edifici� scolastici��ai�fini�del�trasferimento�delle�corrispondenti�somme�a�favore�delle� province�(nei�casi,�ovviamente,�in�cui�di�queste�si�disponeva�contestualmente� il�subentro�ai�comuni).�Il�Ministero�dell'Interno,�con�circolare�27�novembre� 1996�n.�F.L.�27/96�(in�G.U.�n.�301/1996)�richiese�ai�comuni�i�dati�relativi�alle� spese,�in�particolare�evidenziando�quelle�telefoniche�e�quelle�di�pulizia,�ed�i� comuni�risposero�senza�operare�distinzioni�in�seno�a�tali�due�categorie;�di� conseguenza�vennero�operati�gli�occorrenti�trasferimenti�di�bilancio.�L'im- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� pianto�telefonico�e��utilizzabile�non�solo�per�le�comunicazioni�ordinarie�(voce� a�voce),�ma�anche�per�l'ingresso�nella�rete��internet�,�la�cui�diffusione�espo- nenziale�e��notoria:�ed�anzi,�e��lo�stesso�Ministero�dell'Interno�ad�incoraggiare� l'�evoluzione�della�tecnologia��e��lo�sviluppo�di�un�sistema�di�servizi�in�rete� telematica�che�includono�la�formazione�a�distanza,�strumenti�per�la�coopera- zione,�banche�di�esperienze�e�di�materiali�didattici,�guide�al�reperimentodi� risorse��(circ.�Min.�Int.�18�ottobre�2001�n.�152),�ivi�fissandosi,�quali�obiettivi,� �l'incremento�di�accessibilita��per�studenti,�docenti�e�personale�della�scuola�� e��l'accesso�ai�servizi�in�rete�telematica�da�parte�di�tutte�le�componenti�scola- stiche�.�Cio��tuttavia�non�significa�che�l'onere�per�le�spese�di�impianto�e�di� esercizio�del�telefono�siano�a�carico�dei�comuni�a�prescindere�dall'utilizzo� che�del�telefono�si�faccia.�E�ovvio�ed�indiscutibile�che�le�spese�poste�a�carico� dei�comuni�devono�riferirsi�alle�conversazioni�effettuate�per�esigenze�di�servi- zio;ede��questo�il�limite�dei�costi�per�i�collegamenti�in�internet:�i�quali�colle- gamenti�non�possono�essere�altri�che�quelli�realizzati�per�contattare�i�mede- simi�centri�che�sarebbero�raggiungibili�con�la�telefonia�tradizione�e�con�i� quali�per�ragioni�di�servizio�e��necessario�colloquiare;�il�sistema�internet�sem- plicemente�facilita�e�rende�piu��rapido�l'accesso�alla�comunicazione�di�servi- zio.�Dunque,�i�siti�istituzionali�non�a�pagamento�ben�possono�essere�consul- tati�essendo,�allora,�il�telefono�lo�strumento�tecnico�di�raggiungimento�dello� scopo�(colloquiare�per�esigenze�di�servizio)�in�relazione�al�quale�la�spesae�� posta�a�carico�del�comune;�tale�modalita��operativa�e��piu��agile�ed�efficiente�e� non�e��affatto�piu��costosa�dell'uso�tradizionale�dell'apparecchio�di�telefonia.� In�una�parola,�la�comunicazione�a�distanza�mediante�rete�telefonica�per� ragioni�di�servizio,�a�carico�dei�comuni,�non�puo��non�comprendere�il�costo� degli��scatti��per�il�servizio�accessorio,�ormai�del�tutto�ordinario�per�la�sua� normale�diffusione,�della��navigazione��in�internet,�purche�questa�si�indirizzi� ai�siti�istituzionali�(raggiungibili,�cioe��,�dall'utente�per�ragioni�di�servizio)�non� �a�pagamento�.� E�appena�il�caso�di�precisare�che�l'utenza�telefonica�con�il�conseguente� accesso�in�internet�non�ha�a�che�vedere�con�lo�svolgimento�dell'attivita��didat- tica�o�scolastica,�ne�con��le�iniziative�complementari�e�integrative�dell'iter� formativo�degli�studenti��di�cui�parla�il�d.P.R.�10�ottobre�1996,�n.�597:�anche� lo�strumento�informatico�o�la�navigazione�in�internet�possono�essere�oggetto� di�iniziative�complementari�e�integrative,�legittimamente�svolte�nella�scuola,� ma�il�costo�e��a�carico�dell'Amministrazione�della�pubblica�istruzione,�come� peraltro�dispone�l'art.�4,�c.�3,�d.P.R.�n.�597/1996,�e�per�le�quali�l'utilizzo�dei� �beni��e��comunque�subordinato�al�consenso�dei�relativi��enti�proprietari�� (art.�2,�c.�4,�d.P.R.�n.�567�cit.).�E�appena�il�caso�di�chiarire,�da�ultimo,�che� l'acquisto�della�strumentazione�occorrente�per�l'accesso�in�rete�tramite�linea� telefonica�e�dell'eventuale�abbonamento�con�il�gestore�del��portale�non�sono� a�carico�dei�comuni:�l'impianto�per�internet�non�e���impianto�telefonico�.� Spese�per�la�pulizia.�^Della��somministrazione��della�pulizia�dei�locali�scola- stici�quale�spesa�obbligatoria�dell'ente�locale�gia��parlava�l'art.�91,�lett.�F,� n.�3,�del�testo�unico�3�marzo�1934,�n.�383,�e�ancor�prima�l'art.�55�R.D.�5�feb- braio�1928,�n.�577,�mediante�l'espressione,�ritenuta�comprensiva�anche�della� pulizia,�di��servizio�;�ed�il�consiglio�di�Stato,�con�parere�25�settembre�1996,� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� n.�1784,�segnalo�che�le�spese�per�la�pulizia��sono�state�considerate�unitaria- mente�nell'intero�servizio�di�pulizia�.�La�disposizione�fu�riprodotta�nel- l'art.�159�D.�Lgvo�16�aprile�1994,�n.�297,�dove�si�conferma�che��spetta�ai� comuni�provvedere�...�ai�servizi�...�per�tutte�le�scuole�elementari�,�e�poi,�con� formulazione�ancor�piu�ampia,�nell'art.�3,�c.�2,�della�legge�11�gennaio�1996,� n.�23,�dove�si�dispone�che�l'ente�locale�provvede�alle��spese�varie�d'ufficio�,� cioe�a�quelle�che�occorrono�in�via�ordinaria�e�normale�affinche�l'organizza- zione�logistica�permetta�alla�vita�scolastica,�nella�quotidianita�,�di�procedere.� Anche�di�tali�spese,�come�si�accenno�,�si�tenne�conto�nella�determinazione� delle�somme�da�trasferire�all'ente�locale.�Dunque,�le�spese�occorrenti�per�l'ac- quisto�del�materiale�di�pulizia�sono�a�carico�dei�comuni.� Va�chiarito,�peraltro,�che�il�tema�dell'acquisto�del�materiale�per�la�pulizia� non�ha�a�che�vedere�con�il�rapporto�tributario relativo�alla�T.A.R.S.U.:�l'im- posta�e�dovuta�per�legge�da�chi�utilizza�il�bene,�e�per�questo�va�pagata,� secondo�la�prospettazione�della�Corte�di�Cassazione�con�le�note�sentenze� del�18�aprile�2000,�n.�4944,�e�del�1.�settembre�2004,�n.�17617,�dall'Ammini- strazione�scolastica:�le�norme�relative�alla��pulizia��non�hanno�a�che�vedere� con�la�traslazione�del�tributo.�La�diversita�di�presupposti�e�di�oggetto�dell'im- posizione�tributaria�in�T.A.R.S.U.�da�un�lato�e�della�spesa�di�pulizia�dei� locali�dall'altro�non�permette�di�desumere�dall'una�vicenda�la�disciplina�del- l'altra.� Copia�del�presente�parere,�che�e�stato�approvato�dal�Comitato�Consul- tivo�il�giorno�29�luglio�2005,�e�inviata�anche�alla�Presidenza�del�Consiglio� dei�Ministri�per�quanto�di�competenza�con�particolare�riguardo�alla�propria� funzione�di�coordinamento�.� A.G.S. ^Parere del 4 agosto 2005, n. 104813. Se il regimefiscale agevolato di cui all'art. 15 del d.P.R. n. 601/1973 sia applicabileadun'apertura dicreditosuccessivamente convertita inmutuofon- diariofrazionato con annotazione di conferma ipotecaria a garanzia (consultivo� 18420/05,�avvocato�M.Mari).� �(...)�CodestaAgenzia�richiede�parere�della�Scrivente�sulla�seguente�que- stione:�se�sia�applicabile�il�regime�fiscale�agevolativo�di�cui�all'art.�15�del� d.P.R.�n.�601/1973�ad�un'apertura�di�credito�fondiario�successivamente�``con- vertita''�in�mutuo�con�annotazione�confermativa�dell'ipoteca�iscritta�a�garan- zia�dell'atto�originario.� A�riguardo�codesta�Agenzia�espone�quanto�segue:� ^la�fattispecie�puo�essere�cos|�sintetizzata:�gli�istituti�bancari�concedono� a�societa�di�costruzioni�immobiliari�aperture�di�credito�in�conto�corrente� per�un�importo�massimo�predeterminato,�utilizzabile�in�modo�flessibile� durante�l'esecuzione�dei�lavori;�tali�finanziamenti�sono�destinati�a�``conver- tirsi'',�ad�ultimazione�dei�lavori,�in�mutui�fondiari,�frazionati,�al�fine�di�age- volare�le�vendite�delle�singole�unita�immobiliari�con�i�relativi�accolli.�Conte- stualmente�alla�``conversione''�del�rapporto,�si�procede�alla�conferma�dell'ipo- teca�originariamente�iscritta�a�garanzia�dell'apertura�di�credito�in�conto� corrente,�mediante�esecuzione�di�apposita�annotazione;� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ^la�previsione�originaria�circa�la�possibilita�di�trasformare�in�itinere,�il� contratto�di�apertura�in�conto�corrente�in�contratto�di�mutuo,�sembrerebbe� realizzare�una�sorta�di�reductio�ad�unitatem�della�peculiare�ed�articolata�ope- razione�di�finanziamento,�per�cui�potrebbe�non�escludersi�una�sua�riconducibi- lita�nell'ambito�della�operativita�dell'art.�15�d.P.R.�601/1973;� ^anche�qualora�si�volesse�intravedere�nella�trasformazione�del�rapporto� obbligatorio�in�parola�un�fenomeno�novativo�in�senso�civilistico,�tale�circo- stanza�potrebbe�non�escludere,�di�per�se�,�la�possibilita�di�mantenere,�in�rela- zione�al�nuovo�credito,�le�garanzie�ipotecarie�relative�al�credito�originario� visto�il�disposto�dell'art.�1232�c.c.�Tuttavia,�nel�caso�di�specie,�sorgerebbero� forti�dubbi�circa�il�permanere�delle�motivazioni�economiche�sottese�alla�disci- plina�agevolativa�di�cui�alla�sopra�citata�norma�in�relazione�ai�suddetti� mutui.� Per�quel�che�concerne�tale�problematica,�si�formulano�le�seguenti�consi- derazioni:� 1)�l'art.�15�d.P.R.�n.�601/1973�stabilisce�che�le�operazioni�relative�a� finanziamenti�a�medio�e�lungo�termine�sono�esenti�dall'imposta�di�registro,� bollo,�ipotecarie�e�catastali.�(``Le�operazioni�relative�ai�finanziamenti�a� medio�e�lungo�termine�e�tutti�i�provvedimenti,�atti,�contratti�e�formalita�ine- renti�alle�operazioni�medesime,�alla�loro�esecuzione,�modificazione�ed�estin- zione,�alle�garanzie�di�qualunque�tipo�da�chiunque�e�in�qualsiasi�momento� prestate�e�alle�loro�eventuali�surroghe,�sostituzioni,�posterogazioni,�fraziona- menti�e�cancellazioni�anche�parziali,�ivi�comprese�le�cessioni�di�credito�stipu- late�in�relazione�a�tali�finanziamenti,�effettuate�da�aziende�e�istituti�di�credito� e�da�loro�sezioni�o�gestioni�che�esercitano,�in�conformita�a�disposizioni�legi- slative,�statutarie�o�amministrative,�il�credito�a�medio�e�lungo�termine,�sono� esenti�dall'imposta�di�registro,�dall'imposta�di�bollo,�dalle�imposte�ipotecarie� e�catastali�e�dalle�tasse�sulle�concessioni�governative''.� 2)�dovendosi�rinvenire�la�ratio�generatrice�di�questa�disposizione�nel� favor�che�il�legislatore�ha�inteso�manifestare�nei�confronti�di�soggetti�che�pro- muovono�lo�sviluppo�economico�e�l'imprenditorialita�la�sua�interpretazione�e� stata�sempre�piuttosto�estensiva.�Infatti,�la�giurisprudenza�della�Corte�di�Cas- sazione�su�questa�disposizione�tende�a�ritenere�la�portata�della�norma�de� qua�la�piu�ampia�possibile.�Da�ultimo,�la�S.�Corte�nella�sentenza�n.�4407/05� si�e�cosi�espressa�in�proposito:�``per�finanziamento�a�medio�e�lungo�termine� si�deve�intendere,�non�solo�l'operazione�di�finanziamento�di�denaro�nella� sfera�di�disponibilita�del�soggetto�finanziato�per�almeno�18�mesi,�ma�qual- siasi�operazione�di�provvista�e,�quindi,�anche�la�scopertura�di�conto�corrente� bancario�e�l'apertura�di�credito�per�il�periodo�minimo�indicato,�con�l'esclu- sione,�peraltro,�di�quelle�operazioni�che�per�il�fatto�di�utilizzare�titoli�astratti,� non�consentono�di�collegare�la�disponibilita�di�denaro�con�una�data�opera- zione�di�finanziamento...'';� 3)�in�ogni�caso,�tale�interpretazione�``a�maglie�larghe''�deve�essere�con- temperata�da�un�altro�principio,�pur�esso�costantemente�enunciato�dalla�Cas- sazione,�sul�punto:�``L'esigenza�(di�attingere�denaro)...�non�e�soddisfatta�lad- dove�il�soggetto�accreditato�non�veda�ampliata�la�propria�liquidita�,ma� ottenga�soltanto�una�dilazione�nell'adempimento�del�proprio�debito'',�(cfr.� Cass.�n.�4611/02);� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� 4)�la�Corte�di�Cassazione�sembra,�inoltre,�evidenziare�un�ulteriore� motivo�di�riflessione�circa�la�portata�dell'agevolazione�nel�caso�in�cui�i�negozi� posti�in�essere�siano�piu�d'uno�ed�in�stretta�relazione�tra�loro,�la�dove�precisa:� ``il�trattamento�agevolato,�stando�alla�norma�in�esame,�non�e�escluso,�e�deve� anzi�riconoscersi,�alla�condizione�tuttavia�che�esso�spettasse�per�il�precedente� finanziamento�di�cui�il�negozio�attuale�e�solo�una�modificazione''�(Cass.� 4530/02)�(v.�anche�Cass.�4970/02).� Come�a�dire,�in�relazione�all'ipotesi�che�qui�si�considera,�che�se�nel�suc- cessivo�contratto�di�mutuo�lo�scopo�per�il�quale�il�legislatore�accorda�un�trat- tamento�agevolato�non�ricorre�in�quanto�per�l'effetto�del�negozio�l'accredi- tato�non�verrebbe�a�disporre�di�nuovo�denaro�suscettibile�di�impieghi�produt- tivi,�egualmente�tale�favor�potrebbe�essere�concesso�ove�tale�contratto�non� venisse�considerato�ex�se,�ma�solo�come�momento�modificativo�di�un�negozio� ontologicamente�agevolabile.� In�tale�contesto�viene�massimamente�in�rilievo�la�questione�concernente� la�natura�attribuibile,�nel�caso�de�quo,�al�secondo�negozio�stipulato�dalle�parti;� occorre�cioe�chiarire�se�esso�rappresenti�solo�una�modificazione/conversione� del�primo�negozio�oppure�una�novazione.�Non�sembra�potersi�ravvisare�nel- l'operazione�posta�in�essere�dagli�istituti�bancari�e�dalle�societa�immobiliari,� la�creazione�di�un�unico�rapporto�complesso.�Infatti,�la�previsione�che�il�con- tratto�di�apertura�di�conto�corrente�potesse�essere�``convertito''�(in�senso�eco- nomico�e�non�giuridico)�in�contratto�di�mutuo�non�pare�idonea�ad�escludere� che�il�nuovo�contratto�abbia�natura�novativa.� In�primis�perche�tale�``conversione''�(recte�sostituzione)�e�in�ogni�caso� una�mera�facolta�delle�parti�(art.�13�``le�parti�convengono�sin�d'ora�che�il�fido� possa�essere�convertito�in�mutuo�fondiario�ad�avvenuta�ultimazione�dei� lavori...'')�che,�ove�esercitata,�manifesterebbe�l'animus�novandi�richiesto�dalla� fattispecie�novativa.�In�secondo�luogo,�perche�il�successivo�rapporto�obbliga- torio�avrebbe�un�oggetto�parzialmente�diverso�(la�somma�di�denaro�rimasta� non�pagata�dalla�societa�immobiliare)�un�diverso�titolo�(mutuo�e�non�conto� corrente),�anche�se,�di�norma,�un�medesimo�obbligato�(il�costruttore),�salve� le�successive�vicende�del�frazionamento�del�mutuo�interessanti�futuri�acqui- renti�delle�singole�unita�immobiliari.� Cioe�a�dire�le�parti,�nella�loro�autonomia,�possono�certamente�prevedere� una�possibile�``conversione''�dell'obbligazione�assunta�in�un�diverso�tipo�con- trattuale,�ma�cio�non�evita�che�tale�previsione�possa�rappresentare,�ove�ne� ricorrano�i�presupposti�di�legge,�una�novazione�e�non�una�mera�modifica- zione�del�precedente�contratto.�Nel�caso�di�specie,�pertanto,�rinvenendosi� nel�contratto�di�mutuo�un�contratto�novativo�dell'originario�rapporto�di�cre- dito�in�conto�corrente,�si�viene�a�negare�anche�la�supposta�natura�unica�dell'o- perazione�che�ne�occupa�e,�conseguentemente,�la�sua�integrale�riconducibilita� alla�medesima�disciplina�sotto�il�profilo�tributario.� Ne�sembra�sufficiente�a�contrastare�le�suesposte�considerazioni�il�dispo- sto�di�cui�all'art.�1232�c.c.�il�quale�prevede�la�possibilita�in�caso�di�novazione� di�mantenere�le�garanzie�del�rapporto�novato�anche�in�relazione�al�nuovo� rapporto.�Tale�norma,�infatti,�non�fa�altro�che�manifestare�con�maggiore�evi- denza�la�cesura�netta�che�vi�e�tra�l'originario�rapporto�e�quello�novato,�richie- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� dendosi�per�mantenere�le�garanzie�apposte�al�primo�una�espressa�manifesta- zione�di�volonta�.�Percio�,�seppure�l'iscrizione�di�ipoteca�puo�essere�confermata� anche�in�relazione�al�nuovo�rapporto�attraverso�una�annotazione�a�margine� della�prima,�cio�nondimeno�il�rapporto�novato�ha�natura�e�disciplina�sua� propria�e�diversa�rispetto�al�primo�con�il�quale�nulla�piu�condivide.� In�conclusione,�dovendo�considerarsi�il�contratto�di�mutuo�in�se�per�se�,� in�quanto�non�modificativo�del�contratto�di�apertura�di�credito,�ma�nuovo� contratto�stipulato�in�funzione�dell'estinzione�del�debito,�non�si�ravvisano�le� ragioni�che�costituiscono�il�presupposto�per�riconoscere�le�agevolazioni�delle� disposizioni�di�cui�all'art.�15�d.P.R.�n.�601/1973�non�essendo�ampliate,�comun- que,�le�disponibilita�economiche�del�soggetto�originariamente�accreditato�(cfr.� Cass.�n.�4611/02,�sopra�citata)�.� A.G.S. ^Parere dell'8 agosto 2005, n. 105874. Possibilita�per�l'Amministrazione�di�pagare�la�sanzione�amministrativa� irrogata�a�dirigente�individuato�come�datore�di�lavoro�ex�L.�626/1994,�ma� oggettivamente�incolpevole�(consultivo�36588/05,�avvocato�G.�Albenzio).� �Con�la�nota�emarginata�codesta�Agenzia,�in�relazione�all'ispezione�ese- guita�dalla�ASL�Roma�``C''�nel�periodo�13�settembre�^21�dicembre�2004,� chiede�sostanzialmente�chiarimenti�sulla�possibilita�da�parte�dell'Agenzia�di� provvedere�al�pagamento�della�sanzione�amministrativa�ancorche�il�verbale� delle�riscontrate�violazioni�sia�stato�elevato�nei�confronti�del�dirigente�ivi� individuato�quale�``datore�di�lavoro�area�personale�Agenzia�delle�Dogane'';� infatti,�della�violazione�accertata�(mancata�determinazione�della�presenza� degliagenti�chimicipericolosicostituitidelle�laneminerali�impiegatecome�coi- bentanti�interni�di�porte�e�serrature)�e�formalmente�responsabile�il�Direttore� dell'Area�Centrale�Personale�e�Organizzazione�all'epoca�di�accertamento�dell'� infrazione,�secondo�quanto�disposto�dalla�legge�626/1994.� 1.�Questa�Avvocatura�ritiene�che�il�problema�posto�al�suo�esame�non� possa�essere�affrontato�nell'ambito�dell'istituto�civilistico�dell'accollo�di� debito�altrui�regolato�dall'art.�1273�cod.�civ.,�atteso�che�nelle�fattispecie�del� tipo�di�quelle�all'esame�non�sembra�utilmente�invocabile�quella�disciplina,� ma�vada�inserito�nel�contesto�piu�ampio�della�sistemazione�delle�difformita� riscontrate�ai�sensi�della�legge�626/1994;�per�vero,�ai�fini�della�eliminazione� delle�irregolarita�riscontrate�^che�incombe�indubbiamente�all'amministra- zione�^e�nel�complesso�di�una�campagna�generale�di�controllo�e�prevenzione� ^che�l'amministrazione�puo�contestualmente�programmare�^la�previsione� di�spesa�ed�il�relativo�stanziamento�di�risorse�ben�puo�comprendere�quella� relativa�alle�sanzioni�conseguenti�alle�ispezioni�ASL�ed�alla�messa�a�norma� dagli�ispettori�prescritta,�in�analogia�con�quanto�previsto�dall'art.�18�d.l.� 25�marzo�1997�n.�67�ed�in�un'ottica�di�convenienza�e�praticita�che�suggerisce� di�prescindere�da�contestazioni�giudiziarie�del�verbale�ispettivo�(lunghe,� costose�e�defatiganti)�per�procedere�immediatamente�alla�sua�ottemperanza,� nel�superiore�interesse�dell'Amministrazione�e�del�personale�dipendente.� Peraltro,�il�dirigente�oggettivamente�incolpevole,�una�volta�pagata�la� sanzione�potrebbe�agire�in�rivalsa�nei�confronti�dell'Amministrazione�mede- I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� sima,�il�che�determinerebbe�per�essa�un�aggravio�di�oneri�e�spese,�oltre�che�di� attivita�procedimentale,�evitabile�con�la�tempestiva�assunzione�della�relativa� spesa.� 2.�Passando�all'esame�del�caso�di�specie,�si�rileva�che�puo�attendibil- mente�escludersi�nel�concreto�^anche�al�di�la�della�considerazione�delle�cir- costanze�di�fatto�esposte�nella�nota�6�luglio�2005�dell'Area�Centrale�Perso- nale�e�Organizzazione�(acquisizione�degli�immobili�da�parte�dell'Agenzia�del� Demanio�nel�corso�dell'anno�2002,�presenza�del�materiale�coibentante�sin� dal�momento�della�costruzione�degli�edifici�risalente�agli�anni�`80,�non�mani- festarsi�di�problemi�di�sorta�nel�corso�degli�anni�di�gestione�del�complesso,� assenza�di�deficienze�conservative�delle�fibre�vetrose,�come�successivamente� accertato�con�verifica�tecnica�del�16�maggio�2005)�^un'effettiva�responsabi- lita�del�dirigente�dell'Area�Personale,�per�aver�assunto�egli�l'incarico�cui�si� riconnette�la�responsabilita�in�questione�solo�alcuni�mesi�prima�dell'ispezione� dell'ASL,�senza�in�ipotesi�aver�avuto�la�immediata�disponibilita�di�stanzia- menti�per�verifiche�ed�interventi�d'ufficio�(in�una�situazione�``ereditata''),�al� di�fuori�di�qualsiasi�segnalazione,�sollecitazione�o�suggerimento�dovuto�a�cir- costanze�o�accadimenti�particolari.� Puo�,�pertanto,�configurarsi�un�interesse�dell'Amministrazione�ad�inclu- dere�la�spesa�relativa�alla�sanzione�comminata�nell'ambito�della�provvista�di� cui�al�precedente�paragrafo,�in�linea�con�il�riferito�orientamento�di�acquie- scenza�dell'Agenzia�alle�prescrizioni�dettate�nel�verbale�di�ispezione�(interes- santi�anche�``altri�datori�di�lavoro�dell'Agenzia�delle�Dogane'',�come�si� esprime�il�verbale�stesso),�l'ottemperanza�alle�quali�costituisce�presupposto� per�l'ammissione�al�pagamento�della�sanzione�amministrativa,�e�di�attiva- zione�di�una�campagna�generale�di�prevenzione�e�allerta�in�tutto�il�complesso� edilizio�occupato�.� A.G.S. ^Parere del 17 settembre 2005, n. 122372.� Individuazione�dell'autorita�competente�al�pagamento�delle�spese�di�custo- dia�dibenisottoposti�a�sequestropenale�in�relazione�a�reati�dinaturafinanziaria� (consultivo�n.�22827/05,�avvocato�G.�Albenzio).� �In�riferimento�alla�richiesta�di�parere�pervenuta�presso�questa�Avvoca- tura�circa�l'individuazione�dell'autorita�competente�al�pagamento�delle�spese� di�custodia�dei�beni�sottoposti�a�sequestro�penale�in�relazione�a�reati�di� natura�finanziaria�si�precisa�quanto�segue.� 1.�^La�normativa�in�materia�di�spese�relative�al�sequestro�degli�oggetti� collegati�alla�commissione�di�reati�era,�prima�dell'entrata�in�vigore�del� d.P.R.�n.�115/2002�(Testo�Unico�in�materia�di�spese�di�giustizia),�quella�pre- vista�dal�codice�di�procedura�penale�all'art.�265,�in�cui�si�statuiva�che�le� somme�erano�anticipate�dallo�Stato.� Dall'1�luglio�2002�e�entrato�in�vigore�il�Testo�Unico�in�materia�di�spese� di�giustizia�che�prevede,�all'art.�58,�le�disposizioni�generali�relative�alle�inden- nita�spettanti�al�custode�(diverso�dal�proprietario�o�dall'avente�diritto)�dei� beni�sequestrati.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Con�riferimento,�poi,�alla�materia�del�sequestro,�quale�sanzione�ammini- strativa,�a�seguito�di�violazione�di�norme�del�codice�della�strada,�e�interve- nuto�il�decreto�legge�n.�269/2003�(recante�la�manovra�finanziaria�del� Governo�per�il�2004)�al�cui�art.�38�si�dispone�che�tute�le�spese�relative�alla� custodia�del�veicolo�restino�a�carico�del�proprietario�dello�stesso.� Peraltro,�con�specifico�riferimento�alle�ipotesi�oggetto�della�presente� consultazione,�con�legge�19�marzo�2001�n.�92�e�stata�inserita�nel�corpo�nor- mativo�del�d.P.R.�n.�43/1973�(Testo�Unico�doganale),�una�disposizione� (art.�301-bis)�che�prevede�che�i�beni�mobili�iscritti�in�pubblici�registri�seque- strati�nel�corso�di�operazioni�di�polizia�giudiziaria�anticontrabbando�sono� affidati�dall'autorita�giudiziaria�in�custodia�giudiziale�agli�organi�di�polizia� chenefaccianorichiestaperl'impiego�inattivita�dipolizia.�I�relativi�oneri�eco- nomici�sono,�in�base�a�quanto�previsto�nel�comma�secondo,�a�carico�dell'uffi- cio�o�comando�usuario.� Tale�disposizione�fa�riferimento�esclusivamente�al�caso�in�cui�vi�sia�una� richiesta�precipua�da�parte�dell'organo�di�polizia�interessato.� E�altres|�disposto,�al�comma�3�dell'articolo�in�questione,�che�laddove� non�vi�sia�stata�la�richiesta�di�affidamento�di�cui�al�comma�1,�i�beni�seque- strati�possono�essere�ceduti,�ai�fini�della�loro�distruzione,�sulla�base�di�appo- site�convenzioni.� 2.�^Occorre�esaminare,�quindi,�il�rapporto�intercorrente�tra�quest'ul- tima�fattispecie�e�la�normativa�generale�di�cui�al�Testo�Unico�suddetto.� Una�pronuncia�della�Cassazione�(sentenza�n.�35154/03),�segnalata�da� codesta�Agenzia,�ha�statuito�che�tra�la�disposizione�in�esame�(art.�301-bis)e� la�normativa�generale�di�cui�al�codice�di�procedura�penale,�sussiste�un�rap- porto�di�specialita�,�nella�misura�in�cui�qualora�vi�sia�una�specifica�richiesta� in�tal�senso�da�parte�degli�organi�di�polizia�interessati�deve�farsi�riferimento� alla�fattispecie�di�cui�all'art.�301-bis�d.P.R.�n.�43/1973�in�virtu�del�principio� lex�specialis�derogat�lex�generalis.� Secondo�tale�lettura,�quindi,�l'Amministrazione�che�faccia�richiesta�di� utilizzo�del�bene�sequestrato�si�pone�come�custode�necessario�che,�in�virtu� dell'attribuzione�ex�lege�di�poteri�speciali,�puo�disporre�del�bene,�ovvero�farlo� distruggere.� Alla�luce�di�queste�considerazioni�la�Suprema�Corte�afferma�che�esclu- sivo�dominus�dell'attivita�di�custodia�dei�beni�mobili�sequestrati�risulta�essere� l'ufficio�amministrativo�competente,�mentre�non�sarebbe�corretto�prevedere� una�competenza�dell'autorita�giudiziaria�in�materia�di�liquidazione�di�com- pensi�al�custode�terzo�perche�,ed�e�questo�il�punto�nodale,�il�giudice�stesso�e� rimasto�sostanzialmente�estraneo�alla�determinazione�del�rapporto�in�que- stione�(restando�nella�sua�esclusiva�competenza�solo�la�valutazione�circala� rilevanza�probatoria�degli�stessi)�e,�quindi,�i�compensi�del�custode�non�pos- sono�essere�definiti�quali�spese�relative�al�sequestro�penale,�con�conseguente� esclusione�della�normativa�di�cui�al�D.lgs.�n.�115/2002.� Ne�consegue�^sempre�secondo�i�giudici�della�Suprema�Corte�^che�il� soggetto�tenuto�al�pagamento�dei�compensi�per�la�custodia�dei�beni�seque- strati�per�reati�finanziari�sarebbe�l'Amministrazione�beneficiaria�stessa,�a� nulla�rilevando,�in�quanto�derogate�da�una�norma�speciale,�le�disposizioni� generali.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� La�sentenza�in�esame,�tuttavia,�faceva�ancora�riferimento�alla�pregressa� normativa�contenuta�nel�codice�di�procedura�penale�e,�quindi,�non�si�pone� in�contrasto�con�la�ricostruzione�interpretativa�prefigurata�nel�precedente� paragrafo;�peraltro,�non�si�registrano,�alla�data�odierna,�ulteriori�pronunce� della�Cassazione�che�si�attestino�sulle�conclusioni�raggiunte�nella�sentenza� citata�per�fattispecie�sorte�dopo�l'entrata�in�vigore�del�d.P.R.�115/2002.� In�conclusione�ed�in�attesa�di�eventuali�nuove�pronunzie�dell'A.G.�al� riguardo,�nel�caso�in�cui�sia�stata�formulata�richiesta�di�utilizzazione�inope- razioni�di�polizia�dei�beni�sequestrati�a�seguito�di�operazioni�anticontrab- bando,�le�relative�spese�di�gestione�(in�applicazione�della�normativa�speciale),� compresa�quella�di�un'eventuale�custodia,�sono�ad�esclusivo�carico�dell'Am- ministrazione�beneficiata.�Qualora,�invece,�tale�richiesta�non�vi�sia,�e�non�si� sia�proceduto�alla�distruzione�del�bene�in�questione�ai�sensi�del�comma�3�del- l'art.�301-bis�Testo�Unico�doganale,�trova�applicazione,�con�riferimento�alle� spese�di�custodia,�la�normativa�generale�prevista�nel�d.P.R.�n.�115/2002�(in� particolare,�art.�3-4)�trattandosi�di�spese�di�giustizia,�come�correttamente� indicato�dalla�Circ.�8�settembre�2003�n.�3450.�Qualora�dovessero�intervenire� provvedimenti�di�segno�contrario�da�parte�dell'A.G.�si�invita�ad�inoltrarli� tempestivamente�all'Avvocatura�dello�Stato�competente�per�l'eventuale�impu- gnazione�.� A.G.S. ^Parere dell'1H ottobre 2005, n. 134424. Art.�97�Testo�Unico�3�gennaio�1957,�n.�3:�sua�applicabilita�alle�ipotesi�di� sospensione�obbligatoria�per�il�periodo�di�detenzione�(consultivo�n.�8716/1994,� avvocato�D.�Del�Gaizo).� �1.�^Codesta�Universita�ha�chiesto�di�conoscere�l'avviso�della�Scrivente� in�ordine�alla�richiesta�^avanzata�ai�sensi�dell'art.�97�del�d.P.R.�3�gennaio� 1957,�n.�3,�da�un�docente�^di�corresponsione�degli�assegni�non�percepiti�nel� periodo�di�sospensione�cautelare�dal�servizio�disposta�ai�sensi�dell'art.91,� primo�comma,�seconda�parte,�dello�stesso�Testo�Unico,�a�seguito�dell'emana- zione,�nei�suoi�confronti,�di�sentenza�assolutoria�(con�la�formula�``il�fatto� non�sussiste'')�della�Corte�d'Appello�di�Napoli,�confermata�dalla�Corte�di� Cassazione.� Nella�richiesta�di�parere,�dopo�avere�ricordato�che,�in�precedenza,�que- sta�Avvocatura�aveva�espresso�parere�sfavorevole�in�ordine�ad�analoga� richiesta�di�corresponsione�degli�assegni�suddetti,�avanzata�dallo�stesso� docente�a�seguito�dell'annullamento,�da�parte�della�Corte�di�cassazione,�del� provvedimento�che�aveva�disposto�la�custodia�cautelare�in�carcere,�codesta� Amministrazione�rileva�la�diversita�della�fattispecie�ora�sottoposta�all'atten- zione�della�Scrivente,�la�quale�sembrerebbe�rientrare�pienamente�nell'ipotesi� tipica�della�restitutio�in�integrum,�di�cui�al�ricordato�art.�97.� 2.�^Effettivamente�la�fattispecie�in�esame�si�differenzia�da�quella�esami- nata�in�precedenza,�poiche�la�richiesta�in�questione�consegue�ora�alla�emana- zione�di�sentenza�passata�in�giudicato,�con�la�quale�il�procedimento�penale� a�carico�del�docente�si�e�concluso�definitivamente.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Secondo�quanto�si�evince�dalla�richiesta,�detta�sentenza�ha,�in�realta�,� disposto�con�formula�pienamente�assolutoria�per�tutte�le�ipotesi�di�reato�ori- ginariamente�contestate,�tranne�che�per�una,�per�la�quale�e�intervenuta�la� declamatoria�di�prescrizione�in�data�22�febbraio�2002.� 3.�^Sulla�base�degli�atti�a�disposizione,�comunque,�in�entrambi�i�casi� sembra�applicabile�la�disposizione�del�citato�art.�97.� Infatti�quest'ultimo�prescrive,�al�primo�comma,�che�``Quando�la�sospen- sione�cautelaresia�stata�disposta�in�dipendenza�delprocedimentopenale�e�que- sto�si�concluda�con�sentenza�di�proscioglimento�o�di�assoluzione�passata�in�giu- dicato�perche�ilfatto�non�sussiste�o�perche�l'impiegato�non�lo�ha�commesso,�la� sospensione�e�revocata�e�l'impiegato�ha�diritto�a�tuttigliassegninonpercepiti,� escluse�le�indennita�perserviziefunzionidi�caratterespeciale�operprestazioni� di�lavoro�straordinario�e�salva�deduzione�dell'assegno�alimentare�eventualmente� corrisposto''.� Oltre�alla�ipotesi�di�assoluzione�con�formula�piena,�la�norma�considera� anche�(secondo,�terzo�e�quarto�comma)�quelle�di�proscioglimento�(in�cui� ricorre�anche�il�caso�di�dichiarazione�di�estinzione�del�reato�per�intervenuta� prescrizione�^cfr.�artt.�531�c.p.p.�e�157�c.p.)�e�di�assoluzione�passata�in�giudi- cato�per�motivi�diversi�da�quelli�indicati�nel�secondo�comma,�stabilendo� che,�ove�esse�ricorrano,�l'amministrazione�ha�la�facolta�di�iniziare�il�procedi- mento�disciplinare,�il�quale�deve�avere�inizio,�con�la�contestazione�degli�adde- biti,�entro�180�giorni�dalla�data�in�cui�e�divenuta�irrevocabile�la�sentenza� definitiva�di�proscioglimento�od�entro�40�giorni�dalla�data�in�cui�l'impiegato� abbia�notificato�all'amministrazione�la�sentenza�stessa.�Qualora�cio�non� avvenga�il�procedimento�disciplinare�non�puo�piu�essere�iniziato�e�l'impie- gato�ha�diritto�agli�assegni�previsti�nel�primo�comma.� Tale�ultima�ipotesi�sembra�essersi�verificata�nel�caso�di�specie,�non�risul- tando�dagli�atti�che�codesta�Universita�abbia�mai�avviato�il�procedimento� disciplinare�per�fatti�oggetto�del�procedimento�penale,�in�relazione�ai�quali�e� stato�disposto�il�proscioglimento�per�intervenuta�prescrizione,�ed�apparendo� ormai�decorso�il�termine�di�cui�al�terzo�comma�della�disposizione�in�esame.� 4.�^Se�la�situazione�del�docente�in�questione�si�pone�nei�termini�sopra� descritti,�pare�che�in�ogni�caso�ricorra�l'ipotesi�considerata�nel�primo�comma� dell'art.�97�e�che,�pertanto,�la�richiesta�avanzata�dall'interessato�debba�essere� accolta.� 5.�^Infatti,�tenuto�conto�della�espressa�previsione�contenuta�nella� norma,�non�sembra�avere�rilevanza,�nel�caso�in�esame,�la�circostanza.�che�la� sospensione�cautelare�dal�servizio�sia�stata�disposta�in�conseguenza�di�prov- vedimento�di�custodia�cautelare�in�carcere�del�dipendente�(cd.�sospensione� obbligatoria)�e�per�il�periodo�di�durata�della�stessa.� Alla�predetta�circostanza�ha�fatto�sovente�riferimento�la�giurisprudenza� del�giudice�amministrativo�per�negare�il�diritto�del�dipendente�alla�reintegra- zione�della�propria�posizione�economica,�in�ragione�del�mancato�adempi- mento�della�prestazione�lavorativa�(e�quindi�della�interruzione�di�uno�dei�ter- mini�del�sinallagma�che�caratterizza�il�rapporto�di�servizio)�per�causa�non� imputabile�all'amministrazione�di�appartenenza.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� A�ben�vedere,�pero�,�le�decisioni�basate�su�tale�impostazione�si�riferi- scono,�in�genere,�a�casi�in�cui�la�reintegrazione�della�posizione�economica� del�dipendente�e�stata�richiesta,�o�riconosciuta�dallo�stesso�giudice,�allorche� il�procedimento�penale�si�era�concluso�con�una�sentenza�di�condanna�(cfr.,� in�particolare,�C.d.S.,�IV,�13�novembre�1995,�n.�924;�VI,�16�settembre�2002,� n.�4649),�applicando,�cos|�,�principi�desumibili�dall'art.�97�del�Testo�Unico� n.�3/1957,�ma�al�di�fuori�delle�ipotesi�specificamente�considerate�dalla�norma.� Quando�invece�ricorrano�queste�ultime�(proscioglimento�o�assoluzione� con�formula�piena;�ovvero�proscioglimento�o�assoluzione�per�motivi�diversi� ai�quali�non�segua�il�tempestivo�avvio�del�procedimento�disciplinare�^sulla� piena�equiparazione�tra�le�due�ipotesi�v.�le�affermazioni�contenute�in�CdS,� IV,�24�maggio�1995,�n.�360),�la�mancanza�della�prestazione�lavorativa�deter- minata�dal�periodo�di�privazione�della�liberta�personale�(e�di�conseguente� sospensione�cautelare�obbligatoria)�non�dovrebbero�produrre�alcun�effetto� limitativo�del�diritto�del�dipendente�alla�restitutio�in�integrum.�Tanto�pare� doversi�ritenere�^analogamente�a�quanto�statuito�dal�Consiglio�di�Stato�in� relazione�alla�previsione�di�restitutio�in�integrum�di�cui�all'art.�96�del�Testo� Unico�in�questione�(C.d.S.,�VI,�3�luglio�2001,�n.�3659;�IV,�30�giugno�2005,� n.�3508)�^in�base�alla�considerazione�che�la�disposizione�in�esame�riferisce� tale�diritto�al�periodo�di�sospensione�cautelare�``disposta�in�dipendenza�del� procedimento�penale'',�senza�distinguere�tra�le�diverse�fattispecie�considerate� nell'art.�91�del�citato�Testo�Unico,�o�tra�questo�e�l'art.�92:�in�tal�senso�cfr.� Cass.,�Sez.�lav.,�22�aprile�1993,�n.�4733,�le�cui�argomentazioni�appaiono,�sul� punto,�ben�piu�persuasive�di�quelle�contenute�nella�sentenza�della�stessa� Sezione�10�luglio�1993,�n.�7584,�che,�nel�pronunciare�in�senso�opposto,�non� pare�tener�conto�della�suddetta�circostanza�e�del�carattere�neutro�dell'espres- sione�``disposta'',�che�appare�compatibile�con�tutte,�indistintamente,�le�ipotesi� di�sospensione�cautelare,�le�quali�conseguono�sempre�ad�un�provvedimento� formale�dell'amministrazione.� 6.�^Nessun�ostacolo�al�riconoscimento�delle�somme�previste�sembra,� infine,�sussistere�in�relazione�al�fatto�che�il�docente�in�questione�abbia�otte- nuto�il�riconoscimento�dell'indennizzo�per�ingiusta�detenzione�ex�artt.�313� ss.�c.p.p..� Come�ha�ormai�definitivamente�precisato�la�giurisprudenza,�infatti,�que- st'ultimo�istituto�e�essenzialmente�finalizzato�al�riconoscimento�all'individuo� per�una�lesione�del�diritto�morale�conseguita�alla�ingiusta�detenzione�ed�e� quindi�determinato�secondo�criteri�equitativi�(Cass.�2�luglio�2003,�n.�28834)� e�non�e�,�quindi,�incompatibile�con�il�riconoscimento�delle�competenze�econo- miche�non�erogate�a�causa�della�sospensione�dal�servizio�(in�tal�senso,�in�pre- cedenza,�Cass.�22�settembre�1994,�n.�2466)�.� A.G.S. ^Parere del 20 ottobre 2005, n. 139269.� Appalto�di�servizi�^Fallimento�di�mandante�^Sorte�del�contratto�di� appalto:�prosecuzione�con�la�mandataria.�Rilevanza�di�conoscenza�difatti�inci denti�sulla�capacita�economico-finanziario�della�mandataria.�(consultivo� n.�39622/05,�avvocato�S.�Sabelli).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� �A�seguito�del�parere�reso�dalla�Scrivente�con�nota�n.�114010�del�31�ago- sto�2005,�codesta�Amministrazione�(...)�ha�fornito�ulteriori�dati�conoscitivi� emersi�nei�riguardi�della�societa�[x]�S.r.l.�partecipante,�in�qualita�di�mandata- ria,�all'Associazione�Temporanea�di�Imprese�aggiudicataria�dell'appalto;�tali� ulteriori�elementi��che�concernono�fatti�che�alla�data�del�precedente�parere� della�Scrivente�non�erano�stati�rappresentati��potrebbero�indurre,�ad� avviso�di�codesta�Amministrazione,�ad�escludere�che�la�societa�medesima� sia�in�possesso�dei�requisiti�necessari�per�subentrare�alla�disciolta�ATI.� Premesso�che,�come�precisato�nel�precedente�parere,�la�predetta�societa�,� a�seguito�della�dichiarazione�di�fallimento�della�societa�mandante�[y]�sarebbe� autorizzata�alla�prosecuzione�del�rapporto�ai�sensi�dell'art.�94,�comma�2�del� d.P.R.�554/1999,�ove�non�indichi�altra�impresa�subentrante�in�possesso�dei� necessari�requisiti�di�idoneita�previsti�dal�bando�di�gara,�si�osserva,�in�punto� di�fatto,�che�dall'esame�degli�elementi�in�possesso�della�Scrivente�il�rapporto� gia�instaurato�con�l'ATI�aggiudicataria�sembrerebbe�essere�proseguito�con� la�societa�mandataria.� Sulla�base�di�tale�presupposto�e�parere�di�questa�Avvocatura�Generale� che�non�sussistano�le�condizioni�giuridiche�per�procedere�alla�risoluzione� automatica�del�rapporto,�ma�si�debba�intimare�alla�[x]�S.r.l.�una�diffida�al� corretto�e�puntuale�adempimento�delle�prestazioni�imposte�dal�contratto,� assegnando�all'uopo�un�breve�termine�per�l'ottemperanza,�scaduto�inutil- mente�il�quale�si�potra�procedere�all'azione�di�risoluzione�per�inadempi- mento.� Ove,�viceversa,�la�suddetta�circostanza�di�fatto�non�risultasse�essersi� verificata,�codesta�amministrazione�potrebbe�senz'altro�comunicare�alla�con- troparte�la�propria�volonta�di�non�prosecuzione�del�rapporto.�In�ogni�caso,� per�l'eventuale�affidamento�dell'appalto�ad�altra�impresa,�occorrera�,�nelle� more�dell'espletamento�di�una�nuova�gara�pubblica,�individuare�il�contraente� attraverso�trattativa�privata�con�imprese�di�accertata�affidabilita�,�tenuto� conto�dell'urgente�necessita�di�assicurare�la�continuazione�di�servizi�essenziali� per�l'esercizio�dell'attivita�istituzionale�.� A.G.S. ^Parere del 5 novembre 2005, n. 146884.� Istanza definizione litifiscali ex�art. 16 legge 289/02 ^Perfezionamento in caso di pagamento rateizzato (consultivo�n.�39402/05,�avvocato�G.�Albenzio).� �Con�la�nota�emarginata�codesta�Agenzia�chiede�chiarimenti�sul� momento�in�cui�si�deve�considerare�perfezionata�l'istanza�di�definizione�age- volata,�presentata�ai�sensi�dell'art.�16�1egge�289/2002,�qualora�il�contribuente� abbia�chiesto�di�avvalersi�della�facolta�di�rateizzare�l'importo�dovuto.� Ad�avviso�di�questa�Avvocatura�Generale,�la�risposta�al�quesito�posto� poggia�su�una�interpretazione�sistematica�dei�commi�1,�2�e�8�del�citato� art.�16�che�tenga�conto�della�ratio legis dell'intera�manovra�agevolativa.� In�particolare,�si�osserva�che�il�comma�1�collega�la�definizione�della�lite� al�pagamento�delle�somme�ivi�quantificate�(``Le litifiscalipendenti ... possono essere definite .., con ilpagamento...'')�ed�il�comma�8�condiziona�ugualmente� la�pronunzia�di�estinzione�della�lite�al�pagamento�del�dovuto:�``la estinzione I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� delgiudiziovienedichiarataaseguitodicomunicazionedegliuffici... attestante la regolarita� della domanda di definizione ed il pagamento integrale di quanto dovuto'';�il�comma�2,�invece,�nel�regolare�la�rateazione�del�debito,�dispone� che�l'omesso�puntuale�versamento�delle�rate�``non determina l'inefficacia della definizione'''�ma�le�somme�dovute�vanno�recuperate�ai�sensi�dell'art.�14� d.P.R.�602/1973�(cioe�mediante�iscrizione�a�ruolo),�con�interessi�e�sanzioni.� Con�il�``condono''�ex legge�289/2002�il�Legislatore�ha�indubbiamente� inteso�intervenire�sulle�questioni�fiscali�pendenti�al�fine�di�ridurre�il�conten- zioso�ed�accelerare�i�tempi�di�riscossione�delle�imposte,�pur�nel�rispetto�del� diritto�di�difesa�dei�cittadini�di�cui�all'art.�24�Cost.;�sulla�base�di�questa�ratio legis e��possibile�dirimere�il�dubbio�creato�dall'apparente�discrasia�del� comma�2�sopra�esaminato�rispetto�ai�commi�1�e�8�dell'art.�16.� La�inefficacia dell'omesso�versamento�delle�rate�successive�alla�prima�nei� termini�previsti,�come�disposta�dal�comma�2,�va�intesa�nel�senso�che�l'omesso� pagamento�delle�rate�nei�termini�non�comporta�automaticamente la�nullita� dell'istanza�di�definizione�(ancorata�dal�comma�1�al�pagamento�del�dovuto,� da�intendersi�nella�misura�integrale�ivi�prevista)�ma�soltanto�la�sua�tempora- nea inefficacia fin�tanto�che�non�si�esauriscono�le�procedure�esecutive�a� mezzo�ruolo;�peraltro,�nelle�more�dell'azione�esecutiva,�il�processo�tributario� non�puo��essere�lasciato�pendente�senza�limitazione�temporale�definita,� ostando�questa�eventualita��alla�ratio legis; nel�caso,�quindi,�di�omesso�versa- mento�delle�rate�successive�alla�prima,�ad�avviso�di�questa�Avvocatura,� andrebbe�tempestivamente�operata�la�iscrizione�a�ruolo�del�debito�conse- guente�e�tanto�andrebbe�comunicato�al�Giudice�(in�vece�della�comunicazione� di�``regolarita��della�domanda�di�definizione''�prevista�dal�comma�8),�cos|�� che�l'A.G.�possa�dichiarare�(non�l'estinzione�del�giudizio�ma)�la�cessazione� della�materia�del�contendere�sulla�questione�di�merito�sottoposta�al�suo� esame�con�l'originario�ricorso.� La�soluzione�sopra�prospettata�andra��,�ovviamente,�verificata�alla�luce� delle�pronunzie�giurisprudenziali�che�dovessero�intervenire�.� A.G.S. ^Parere dell'1H novembre 2005, n. 150328. Militare ^Degradazione in conseguenza di condanna a pena della reclu- sione superiore a cinque anni ^Omessa menzione nella sentenza ^Consequen- ziali provvedimenti da parte dell'Amministrazione (contenzioso�n.�38233/05,� avvocato�M.�Salvatorelli).� �(...)�Un�maresciallo�ordinario�risulta�condannato,�con�sentenza�passata� in�giudicato,�alla�pena�di�anni�14�di�reclusione.�Secondo�quanto�previsto�dal- l'art.�29�del�codice�penale,�da�detta�pena�deriva�automaticamente�la�interdi- zione�perpetua�dai�pubblici�uffici,�che�e��stata�effettivamente�dichiarata�dalla� Corte�d'Assise�di�Roma�e�implicitamente,�ma�indubitabilmente�confermata� nei�successivi�gradi�di�giudizio.� Per�il�personale�militare,�a�norma�dell'art.�33�del�codice�penale�militare� di�pace,�dalla�detta�condanna�consegue�parimenti�la�degradazione.�In� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� entrambi�i�casi�trattasi�di�pene�accessorie,�che�allo�stato�non�sono�incise�dal- l'intervenuta�concessione�al�maresciallo�del�grazia,�che��salva�diversa�previ- sione��opera�unicamente�sulla�pena�principale.� Espone�codesta�Amministrazione�che,�nelle�more�della�pronuncia�della� Autorita�giudiziaria�sulla�applicazione�della�pena�accessoria�della�degrada- zione,�veniva�disposta�la�sospensione�dall'impiego.�La�degradazione�veniva� quindi�richiesta�alla�Corte�d'Assise,�che�si�dichiarava�incompetente�sussi- stendo�la�competenza�del�Giudice�militare.�A�sua�volta,�la�Procura�Militare� �giudice�dell'esecuzione��dichiarava�la�propria�incompetenza,�ipotiz- zando�all'art.�6�del�d.P.R.�n.�237/1964�laddove�il�giudice�che�aveva�pronun- ciato�la�sentenza�non�avesse�proceduto�alla�correzione�dell'errore�materiale.� Codesta�Amministrazione�ha�pertanto�provveduto�nel�senso�suggerito,� in�conformita�,�peraltro,�a�risalente�orientamento�della�S.C.�di�cassazione� (Cass.,�I,�28�marzo�1987)�adottando�un�provvedimento�che�e�stato�oggetto� d'impugnazione�dinanzi�al�T.A.R.�da�parte�del�maresciallo�ed�e�stato�sospeso� dal�Giudice�amministrativo.�Si�richiede�pertanto�l'avviso�di�questo�G.U.�sulla� strada�da�praticarsi,�ipotizzando�la�possibilita�di�ricorrere,�quale�norma�resi- duale,�all'art.�85�del�testo�unico�imp.�civ.�St.� La�fattispecie�appare�indubbiamente�peculiare,�poiche�,�per�un�verso,�il� Giudice�ordinario�ritiene�di�non�poter�applicare�una�pena�accessoria�prevista� dal�codice�penale�militare,�dall'altro�l'Autorita�giudiziaria�militare�esclude�di� poter��correggere��o�integrare�la�statuizione�di�altro�giudice.� Sembra�alla�Scrivente�che�la�soluzione�al�quesito�posto��che�deve� essere�data,�come�suggerisce�codesta�Direzione�Generale�da�un'iniziativa�del- l'Amministrazione�stessa��non�possa�prescindere�dalla�considerazione�della� natura�della�pena�accessoria�in�discorso,�e�dalla�circostanza�che�l'interdizione� perpetua�dai�pubblici�uffici��pena�che�ha�gli�stessi�presupposti�della�degra- dazione��deve�ritenersi�non�solo�discendere�automaticamente�dalla�norma� di�legge,�ma�essere�stata�espressamente.comminata.all'esito�del�giudizio� dinanzi�al�giudice�ordinario.�Ne�puo�ignorarsi�che�e�fuori�di�dubbio,�stante� la�testuale�e�insormontabile�previsione�di�legge,�che�al�soggetto�colpito�dalla� pena�della�reclusione�superiore�ai�cinque�anni�e�giuridicamente�e�radical- mente�preclusa�la�possibilita�di�appartenere�ai�ruoli�di�un'Amministrazione� pubblica,�sia�essa�civile�o�militare.� Orbene,�le�pene�accessorie�cosiddette��automatiche�,�per�le�quali,�cioe�,� non�e�necessaria�alcuna�valutazione�da�parte�del�giudicante�quanto�all'an,al� quantum,al�quomodo,�conseguono�di�diritto�alla�condanna,�divengono�esecu- tive�al�passaggio�in�giudicato�della�sentenza�(v.�anche�art.�34�c.p.m.p.),�edeve� pertanto�ritenersi�che�non�ne�occorra�necessariamente�la�dichiarazione� espressa�con�sentenza,�cos|�come�affermato�nella�stessa��relazione�al�Re�� sul�codice�penale.� In�tal�senso�sembra�convergere,�implicitamente,�tra�le�altre,�Cass.,�I,� 28�gennaio�1997,�che�ha�affermato�che��Lapena.accessoria.della.degradazione. �derivante,.ai.sensi.del.1.comma,.n..1.dell'art..33.c.p.mil..pace,.da.condanna. per.reato.comune.comportante.l'interdizione.perpetua.dai.pubblici.uffici.�per. I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� produrre�effetti�militari�non�richiede�l'adozione�di�unformale�provvedimento�di� espulsione�dalle�forze�armate,�ma�opera�automaticamente�dal�giorno�in�cui�la� sentenza�di�condanna�per�il�reato�comune�e�divenuta�irrevocabile�.� Considerata,�pertanto,�la�difficolta�frapposta,�per�un�verso,�dal�Giudice� che�ha�pronunciato�la�sentenza,�per�altro�verso�dal�Giudice�dell'esecuzione,� a�porre�in�essere�i�rimedi�costantemente�indicati�dalla�giurisprudenza�della� Suprema�Corte�quali�praticabili�(correzione�di�errore�materiale�o�ricorsoal� Giudice�dell'esecuzione�penale,�da�ultimo�v.�Cass.,�28�aprile�2004)�sembra� alla�Scrivente�che,�anche�in�considerazione�della�certamente�comminata�pena� accessoria�della�interdizioneperpetua�daipubbliciuffici,�possa�codesta�Ammi- nistrazione��sostanzialmente�applicando,�come�ipotizzato,�il�principiodi� cui�all'art.�85�lett.�b),�testo�unico�imp.�civ.�St.,�ma�senza�richiamare�lo�stesso,� riferito,�com'e�,�agli�impiegati�civili,�^provvedere�ad�adottare�una�semplice� �presa�d'atto�,�con�la�quale�si�formalizzi�la�situazione�di�sopravvenuta� incompatibilita�del�maresciallo�con�qualsiasi�rapporto�di�dipendenza�con� l'Amministrazione�militare�quale�conseguenza�della�intervenuta�condanna� alla�pena�accessoria�della�interdizione�perpetua�dai�pubblici�uffici�e�della� conseguente�degradazione�spettante�ex�lege.� L'atto,�non�avente�natura�provvedimentale�dovra�comunque�specificare� che�la�sua�adozione�avviene�fatti�salvi�comunque�gli�effetti�dell'atto�a�suo� tempo�adottato�ed�impugnato�dinanzi�al�T.A.R.�La�Scrivente�si�accinge,� infatti,�salvo�contrario�avviso,�ad�impugnare�comunque�l'ordinanza�cautelare� adottata�dal�Giudice�amministrativo,�per�sostenere�la�legittimita�(anche�alla� luce�della�richiamata�se�pur�risalente�giurisprudenza�della�Corte�di�Cassa- zione),�nonche�per�evidenziare�comunque�(anche�ai�sensi�dell'orientamento� fatto�proprio�da�C.d.S.,�IV,�9�dicembre�2002,�n.�6669)�la�natura�non�provve- dimentale�dell'atto�(attesane�la�doverosita�e�il�contenuto�vincolato)�e�la� sostanziale�conformita�a�diritto�a�prescindere�da�eventuali�vizi�meramente� formali�.� A.G.S. ^Parere del 14 novembre 2005, n. 151497. Patrocinio�Avvocatura�dello�Stato�^Commissario�Azienda�Universitaria� (contenzioso�n.�29466/03,�avvocato�E.�Figliolia).� �Si�fa�riferimento�alle�iniziative�giudiziarie�poste�in�essere�da�codesta� Gestione�Commissariale�con�il�patrocinio�di�avvocati�del�libero�foro�per�rap- presentarne�l'illegittimita�,�con�ogni�conseguente�possibilita�di�soccombenza� giudiziaria�per�motivi�di�inammissibilita�delle�iniziative�medesime�e,�pari- menti,�conseguente�responsabilita�erariale.� Ed�invero�l'azione�commissariale�di�cui�trattasi�rientra�necessariamente� nell'ambito�di�un�``munus''�statale,�che,�in�quanto�tale,�comporta�necessaria- mente�il�patrocinio�ex�lege�dell'Avvocatura�dello�Stato.� In�materia�di�gestioni�commissariali�in�genere�questa�Avvocatura�Gene- rale�ha�gia�avuto�modo�di�chiarire�la�carenza�assoluta�di�``ius�postulandi''�di� avvocati�del�libero�foro�rispetto�all'attivazione�di�iniziative�giudiziarie�nell'in- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� teresse�del�Commissari,�e�di�cui�alle�esaurienti�motivazioni�espresse�nell'alle- gato�parere�n.�121359,�che�risultano�senz'altro�del�tutto�pertinenti�anchenella� fattispecie.� Per�quanto�precede�e�opportuno�che�codesta�Gestione�disponga�per�le� conseguenti�iniziative,�e�nel�contempo�il�Ministero�che�legge�per�conoscenza� vorra�impartire�le�necessarie�direttive�a�tutte�le�gestioni�commissariali�attual- mente�in�essere,�s|�da�evitare�pregiudizi�agli�interessi�pubblici�.� Segue: A.G.S. ^Parere del 3 novembre 2003, n. 121359. Rappresentanza in giudizio del Commissario delegato per l'emergenza ambientale ^Patro- cinio ex�lege�dell'Avvocatura dello Stato (contenzioso�5756/03,�avvocato�G.�Zotta):� �Come�e�noto,�in�occasione�della�trattazione�dell'affare�contenzioso�GTA-Trattamento� Acque�c/�P.C.M.�^Protezione�civile�dinanzi�al�T.A.R.�del�Lazio,�si�e�dovuto�constatare�che� il�Commissario�delegato�per�l'emergenza�ambientale�per�la�Regione�Calabria�si�e�costituito� in�giudizio�col�patrocinio�di�avvocato�del�Foro�libero.� Il�ricorso�e�stato�notificato�anche�alla�P.C.M.�^Protezione�civile,�presso�questa�Avvoca- tura�Generale.�Codesta�Amministrazione,�ignorando�del�tutto�i�termini�della�controversia,� attinendo�essa�ad�azione�dell'organo�straordinario�delegato�(impugnazione degli esiti di gara d'appalto-concorsoper laprogettazione e costruzione diun depuratore), si�e�limitata�ad�invitare� l'Avvocatura�a�rivolgersi�al�Commissario�delegato,�per�reperire�gli�elementi�indispensabili� alla�difesa�degli�interessi�pubblici�coinvolti.� Questo�Generale�Ufficio,�pero�,�nel�silenzio�dell'Organo�delegato,�pur�tempestivamente� interessato�e,�quindi,�nella�totale�ignoranza�della�vicenda�controversa,�non�e�stato�in�grado� di�svolgere�alcuna�attivita�difensiva.� Con�nota�15�luglio�2003,�n.�079638,�indirizzata�agli�Uffici�in�epigrafe,�la�Scrivente�ha� pertanto�denunciato�questa�situazione�irregolare,�in�cui�un�organo�straordinario�dello�Stato,� invece�di�valersi�dell'istituzionale�patrocinio�legale,�obbligatorio�ex lege, dell'Avvocatura� dello�Stato�^per�di�piu�del�tutto�gratuito�^e�ricorso�al�patrocinio�di�un�Avvocato�del�Foro� libero,�privo�dello�ius postulandi per�lo�Stato.�Con�le�conseguenze�di�legge�in�ordine�alla� (in)validita�dell'attivita�difensiva�svolta;�con�inutile�esborso�di�denaro�pubblico�per�compensi� professionali�e�per�di�piu�impedendo�alla�Protezione�civile�una�appropriata�e�puntuale�difesa� nella�causa�in�questione.�L'aspetto�stravagante�della�vicenda,�che�non�va�sottaciuto�perche� potrebbero�derivarne�profili�a�rilevanza�penale�o�di�responsabilita�contabile,�e�che�i�denari� che�verranno�(o�sono�stati)�erogati�ai�legali�privati�officiati,�provengono dalle casse della Pro- tezione civile. Codesto�Dipartimento,�con�la�lettera�cui�si�risponde,�nel�trasmettere�la�nota�27�giugno� 2003�del�Commissario�delegato�per�l'emergenza�ambientale�della�Calabria,�con�cui�prendeva� decisa�posizione�sulla�questione�difendendo�la�legittimita�del�proprio�operato,�chiedeva�di� conoscere�l'opinione�dell'Avvocatura�al�riguardo,�esprimendo,�comunque,�l'avviso�secondo� il�quale�il�patrocinio�compete�in�via�esclusiva�all'Avvocatura�dello�Stato.� Al�riguardo,�si�nota�che�l'Avvocatura�distrettuale�di�Catanzaro,�con�lettera�17�luglio� 2003,�n.�18734,�poi�ribadita�dalla�nota�22�luglio�2003,�n.�19065,�indirizzate�anche�a�codesto� Dipartimento,�ha�illustrato�compiutamente�le�ragioni,�che si condividono pienamente, per� cui�la�difesa�del�Commissario�delegato�per�l'emergenza�ambientale�della�Regione�Calabria� competa�in�via�organica�ed�esclusiva�all'Avvocatura�dello�Stato.�(...).� L'equivoco�di�fondo�che�si�annida�nella�tesi�del�Presidente�della�Regione�Calabria,�e�in� cio�che�egli�ritiene�che�il�rapporto�fra�il�Dipartimento�della�Protezione�civile�e�se�medesimo,� sia�intersoggettivo�e�non�semplicemente�interorganico.�Si�vuole�ribadire,�in�altri�termini,� che�il�Commissario�delegato�e�organo�straordinario�dello�Stato.�Esplica�funzioni�che�riman- gono�proprie�della�Protezione�civile,�come�suo�organo,�per�le�competenze,�appunto,�ad�esso� delegate.�Il�Commissario,�pertanto,�svolge�funzioni�che�rimangono�statali,�qualificandosi,� per�questa�specifica�funzione,�quale�organo�straordinario�dello�Stato,�nell'amministrazione� della�Protezione�civile.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� In�aggiunta,�fra�l'altro,�si�noti�che�l'art.�5�della�legge�24�febbraio�1992,�n.�225,�istitutiva� del�Servizio�nazionale�della�protezione�civile,�consente�che�il�Presidente�del�Consiglio�dei� Ministri�^ovvero,�per�sua�delega,�il�Ministro�per�il�coordinamento�della�protezione�civile�s i�avvalga,�per�l'attuazione�degli�interventi�di�emergenza�etc.,�di�commissari�delegati,�ma� non�fornisce�alcuna�indicazione�quanto�alla�individuazione�dei�soggetti�sui�quali�debba� cadere�la�relativa�scelta.�Riguardo�alla�quale,�pertanto,�l'autorita�delegante�gode�di�ampia� discrezionalita�.�Solo�occasionalmente,�dunque,�nel�caso�la�scelta�e�caduta�sul�Presidente� della�Regione�Calabria.�Il�quale,�pertanto,�non�e�istituzionalmente�preposto,�ratione officii, a�rivestire�la�carica�di�Commissario�delegato�per�l'emergenza�ambientale�in�Calabria.�E� allora,�la�difesa�di�detto�organo�straordinario�dello�Stato�non�puo�essere�affidata�o�meno� all'Avvocatura�dello�Stato,�a�seconda�del�soggetto�che�sia�stato�delegato.� Consegue�da�cio�,�che�la�difesa�del�suo�operato�e�riservata�alla�competenza�esclusiva�del- l'Avvocatura�dello�Stato�.� A.G.S. ^Parere del 18 novembre 2005, n. 154235. Corte dei Conti. Sequestro conservativo e susseguente sentenza definitiva di condanna. Adempimenti successivi (consultivo�n.�18748/04,�avvocato�C.�Sica).� �A�seguito�del�parere�reso�con�nota�n.�20140�del�14�febbraio�2005�di� questa�Avvocatura�Generale(1),�il�Procuratore�Generale�della�Corte�dei� Conti,�dietro�segnalazione�di�alcune�procure�regionali,�ha�rappresentatoche� il�concessionario�per�la�riscossione�non�e�nelle�condizioni�di�poter�assicurare� tempestivamente�l'espletamento�di�quegli�ulteriori�adempimenti,�successivi� al�deposito�del�titolo�esecutivo,�indispensabili�per�garantire�che�la�procedura� esecutiva�possa�giungere�a�buon�fine�attraverso�la�soddisfazione�della�pretesa� creditoria.�In�particolare,�i�termini�in�materia�di�procedure�esecutive�risulte- rebbero�non�compatibili�con�la�necessita�di�formare�il�ruolo�e�notificare�la� cartella�esattoriale.� Affrontando�la�questione�posta�dal�Procuratore�Generale�della�Corte�dei� Conti,�dietro�segnalazione�di�alcune�procure�regionali,�necessita�anzitutto� precisare�che�il�parere�reso�con�nota�n.�20140�del�14�febbraio�2005�non�ha� affrontato�la�problematica�della�formazione�del�ruolo�e�della�notificazione� della�cartella�esattoriale�per�l'assorbente�considerazione�che�tali�adempimenti� sono�finalizzati�a�costituire�il�titolo�esecutivo�in�favore�dell'Amministrazione� interessata;�finalita�del�tutto�estranea�alla�fattispecie�esaminata,�nella�quale� il�titolo�esecutivo�gia�sussiste,�in�quanto�rappresentato�dalla�sentenza�defini- tiva�di�condanna�resa�dalla�Corte�dei�Conti�la�quale�opera�per�legge�la�con- versione�del�sequestro�in�pignoramento.� I�conseguenti�adempimenti�procedurali�ed�esecutivi�di�competenza,� secondo�il�parere�di�cui�sopra,�del�concessionario�della�riscossione�altro�non� erano,�pertanto,�che�quelli�di�cui�si�e�paventata�l'impossibilita�in�ragione�della� ritenuta�necessita�(come�visto,�non�sussistente)�di�formazione�del�titolo�esecu- tivo.� (1)�Parere�pubblicato�in�questa Rassegna,�gennaio-marzo�2005,�282.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Peraltro,�questa�Avvocatura�Generale�ritiene�che�detti�adempimenti�pro- cedurali�possano�essere�assicurati�anche�dall'Avvocatura�dello�Stato�attra- verso�l'attivazione�della�sua�sede�territorialmente�competente�da�parte�del- l'Amministrazione�creditrice,�alla�quale�la�Corte�dei�Conti�invia�ope�legis�le� necessarie�copie�autentiche�della�sentenza�definitiva�di�condanna�ed�alla� quale�permane�l'onere�del�deposito�del�gia�formato�titolo�esecutivo�(appunto� la�sentenza�definitiva�di�condanna)�presso�la�cancelleria�del�giudice�dell'ese- cuzione.� Naturalmente,�l'Avvocatura�dello�Stato�territorialmente�competente� potra�,�se�del�caso,�avvalersi�della�delega�prevista�dal�R.D.�30�ottobre�1933,� n.�1611�.� A.G.S. ^Parere del 28 novembre 2005, n. 158901. Indennizzo�per�la�riparazione�dell'ingiusta�detenzione�^Assoggettabilita� all'imposta�sui�redditi�(consultivo�50518/05,�avvocato�E.�Figliolia).� �Si�condivide�pienamente�lo�schema�di�parere�qui�trasmesso,�compiuta- mente�motivato�in�merito�sia�alla�natura�del�ristoro�recato�dall'art.�314� c.p.p.,�che�alla�``ratio''�della�previsione�impositiva�di�cui�all'art.�6�d.P.R.� n.�917/1986.� Ed�invero,�come�correttamente�evidenziato�da�codesta�Avvocatura,�l'e- qua�riparazione�di�cui�all'art.�314�c.p.p.�costituisce�concetto�del�tutto�divari- cato�dal�risarcimento�del�danno,�in�quanto�non�mira�alla�refusione�dei�danni� materiali�intesi�come�diminuzione�patrimoniale�o�lucro�cessante,�bens|�,�con� il�limite�massimo�normativamente�previsto,�alla�corresponsione�di�una� somma�che,�tenuto�conto�della�durata�della�custodia�cautelare,�valga�a�com- pensare�l'interessato�delle�conseguenze�penali,�di�natura�morale,�patrimo- niale,�fisica�e�psichica�dalla�stessa�custodia�provocate,�ivi�compreso�il�danno� all'immagine�ed�all'identita�personale.�Al�riguardo�la�giurisprudenza�di�legit- timita�ha�avuto�modo�di�chiarire�che�l'istituto�in�rassegna�costituisce�un�rico- noscimento�all'individuo�per�la�ingiusta�compressione�della�liberta�personale� subita�nella�fase�processuale�precedente�alla�sentenza�definitiva,�rappresen- tando�sostanzialmente�il�``prezzo�della�liberta�''�(Cass.�pen.,�Sez.�III,�10�set- tembre�1994�n.�2466);�quindi�la�determinazione�dell'ammontare�dell'inden- nizzo�dovuto�al�soggetto�che�ha�patito�ingiustamente�la�detenzione�muove� necessariamente�dall'apprezzamento�della�durata�della�ingiusta�detenzione,� rimanendo�del�tutto�irrilevanti�sia�le�circostanze�attinenti�alla�vicenda�proces- suale�rispetto�ai�profili�della�durata�del�processo�e�del�connesso�``strepitus� fori''�(Cass.�pen.,�Sez.�III,�20�aprile�2005�n.�14640),�che�quelle�afferenti�alle� condizioni�socio�economiche�dell'interessato�(Cass.�pen.,�Sez.�IV,�29�dicem- bre�2004�n.�1911),�mentre�il�dato�aritmetico�derivante�dalla�correlazione�tra� la�durata�della�privazione�della�liberta�e�la�somma�erogabile�puo�subire� aggiustamenti,�in�piu�o�in�meno,�in�relazione�alla�valutazione�di�circostanze� accessorie�sia�di�carattere�obiettivo�che�soggettive,�purche�inerenti�a�valori� effettivamente�e�socialmente�apprezzabili.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� Orbene,�sulla�base�delle�superiori�considerazioni�non�puo�che�aderirsi� alla�conclusione�cui�e�pervenuta�codesta�Avvocatura�Distrettuale�circa�la� non�sussumibilita�del�predetto�indennizzo�nell'ambito�previsionale�di�cui� all'art.�6�del�d.P.R.�917/1996,�posto�che�l'erogazione�di�cui�trattasi�non�ha� alcuna�funzione�risarcitoria,�di�possibile�correlazione�ad�eventuali�vicende� reddituali,�condizioni�queste�che�soltanto�comportano�l'operativita�della� ripresa�fiscale�(Cass.�civ.,�Sez.�V,�21�giugno�2002�n.�9111;�Cass.�civ.,�Sez.V,� 17�agosto�2004�n.�16014),�e�senza�che�possa�spiegare�effetto�alcuno�nella�con- creta�fattispecie�in�rassegna�la�circostanza�che�il�giudicante�nella�concessione� della�provvidenza�ex art.�314�c.p.p.�abbia�ritenuto�di�dover�tener�conto�anche� del�pregiudizio�subito�dall'interessato�per�la�mancata�retribuzione�dell'attivita� lavorativa:�ed�infatti,�fermo�il�principio�che�una�particolare�fattispecie� oggetto�di�una�specifica�soluzione�giudiziale�non�potrebbe�certo�incidere� giammai�sulla�natura�di�carattere�generale�dell'istituto�di�cui�trattasi,�va�rile- vato�che�e�propria�della�``ratio''�del�beneficio�ex art.�314�c.p.c.�la�possibilita� di�apprezzamento,�da�parte�del�giudice�tenuto�alla�liquidazione,�di�una�serie� di�elementi�e�circostanze,�in�via�sussidiaria,�ed�adeguatamente�motivando,� nel�contesto�di�quelli�positivamente�valutati�dall'ordinamento�giuridico� (Cass.�pen.,�Sez.�IV,�23�settembre�1994,�n.�932),�anche�valorizzando�determi- nate�specificita�attinenti�alla�ponderazione�di�fatti�oggettivi�e�soggettivi�sulla� base,�se�necessario,�di�quelle�regole�di�esperienza�che�hanno�proprio�suggerito� di�considerare�tali�elementi�fattuali�(Cass.�pen.,�Sez.�IV,�3�giugno�1993,� n.�544)�.� A.G.S. ^Parere del 28 novembre 2005, n. 158910. (consultivo�n.�26458/05,�avvocato�A.�Volpe).� �(...)�nello�stralciarsi�la�posizione�del�dr.�[x],�nei�confronti�del�quale�il� procedimento�dagli�atti�in�possesso�sembra�proseguire�per�taluni�capi�di� imputazione,�giusto�il�dispositivo�di�sentenza�emesso�dalla�Corte�di�Appello� di�Roma,�si�osserva�che�il�procedimento�penale�a�suo�tempo�instaurato� nei�confronti�degli�istanti,�ebbe�a�concludersi�in�primo�grado�con�l'esclu- sione�della�responsabilita�penale�del�dr.�[y]�per�vari�capi�d'imputazione,� per�i�reati�di�peculato;�falso�ideologico�ed�abuso�in�atti�relativi�a�diversie� numerosi�episodi,�in�concorso�con�altre�persone,�caratterizzati�nella�con- dotta�dal�fine�di�favorire�terzi�soggetti�tramite�lo�``sviamento''�dei�necessari� ed�opportuni�accertamenti�tecnici.�In�particolare�tanto�il�dr.�[y],�quantoil� dr.�[x]�venivano�assolti�per�alcuni�capi�di�imputazione�(5)�per�intervenuta� prescrizione�per�reati�contestati�per�singoli�episodi,�facenti�parte�della�con- testazione�loro�mossa,�ed�invero�molto�complessa,�da�parte�dei�competenti� Uffici�del�PM�unificati�a�detta�della�Procura�della�Repubblica�e�poi�dai�giu- dici�di�merito�dal�vincolo�della�continuazione.�Avverso�tale�sentenza�propo- neva�appello�il�PM,�cos|�come�gli�imputati�[y]�e�[x]�quest'ultimi�per�aver� formula�assolutoria�piena�per�i�capi�della�sentenza�per�i�quali�erano�stati� assolti�per�prescrizione.�La�Corte�di�Appello�adita�conclusivamente�pronun- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ciava�sentenza�con�cui�dichiarava�inammissibili�gli�appelli,�poiche�tardivi�e� stralciava�alcuni�capi�di�imputazione,�riguardanti�tra�l'altro�il�dr.�[x]�Dun- que�ai�fini�del�richiesto�rimborso�delle�spese�legali�occorre�valutare�ora�la� pronuncia�di�estinzione�del�reato�per�intervenuta�prescrizione�per�alcuni� capi,�riguardo�alla�posizione�del�dr.�[y],�venendo�allo�stato�stralciata�quella� del�dr.�[x].� Nella�descritta�situazione�sono�sorte�perplessita�in�ordine�all'ammissibi- lita�a�rimborso�delle�spese�legali�sostenute�per�la�difesa�del�dr.�[y]�(...)�Ed� invero�il�tenore�letterale�dell'art.�18�del�decreto-legge�n.�68/1997�sembra�con- sentire�il�rimborso�in�parola�esclusivamente�nelle�ipotesi�in�cui�la�responsabi- lita�degli�istanti�venga�esplicitamente�esclusa�per�tutti�i�capi�dell'imputazione� contestati�al�dipendente�(``giudizi�conclusi�con�sentenza�che�escluda�la� responsabilita�'').� Coerentemente�con�tale�interpretazione,�e�stato�escluso�il�rimborso�in� ogni�ipotesi�di�estinzione�del�reato,�``poiche�non�si�tratta�di�pronuncia�che� abbia�escluso�la�responsabilita�del�funzionario�esaminando�nel�merito�le� imputazioni,�come�invece�richiesto�dall'art.�18�in�questione�(v.�C.�Conti,�sez.� giurisd.�Abruzzo,�29�novembre�1999�n.�1122)''�(n.�5).� Si�verificano,�tuttavia,�fattispecie,�quali�quella�in�oggetto,�in�cui�piu�reati� vengono�giudicati�nel�simultaneus processus,�con�la�conseguente�possibilita� della�concomitanza,�nell'ambito�della�medesima�sentenza,�di�pronunce�piena- mente�assolutorie�e�pronunce�di�diverso�segno�(declaratoria�di�estinzione�del� reato�quale�e�quella�dichiarativa�dell'estinzione�del�reato),�che�non�escludono,� sia�pure�per�taluni�dei�reati�simultaneamente�contestati�e�giudicati,�la�respon- sabilita�sotto�altri�aspetti�(amministrativi,�contabili�e�civili)�del�pubblico� dipendente.� Nel�caso�in�esame�viene�presa�in�considerazione�una�pluralita�di�proce- dimenti�che�si�sono�conclusi�poi�con�esiti�diversi�a�fronte�di�una�pluralita�di� condotte�esecutive�unificate�dal�vincolo�della�continuazione�per�quasi�tutti�i� capi�di�imputazione,�e�poi�fatto�oggetto,�da�parte�del�difensore,�della�compi- lazione�di�un'unica�notula�delle�competenze�professionali.� Cio�premesso,�il�tenore�letterale�della�norma�in�commento�induce�a�pro- pendere�per�l'esclusione�del�rimborso�allorquando,�sia�pur�nel�contesto�della� medesima�sentenza,�sussistano�capi�che�non�escludono�la�responsabilita�quali� quelli�formulati�ai�capi�della�sentenza�che�si�sono�conclusi�per�prescrizione,� interconnessi�da�vincolo�teologico�della�continuazione�con�tutti�i�reati�conte- stati,�in�quanto�i�reati�stessi�sono�mezzo�e�fine�per�commettere�gli�altri�reati� contestati.� Cio�premesso,�per�quanto�sopra�esposto�si�fa�presente�che�la�pratica�in� questione�sembra�pero�rientrare�nel�disposto�normativo�dell'art.�18�del� decreto�legge�n.�68/1997�limitatamente�ai�capi�della�sentenza�che�si�sono� conclusi�con�formula�assolutoria�piena.�Infatti�da�una�lettura�degli�atti�pro- cessuali�emerge�che�il�dipendente�e�stato,�per�5�capi�della�sentenza,�prima� dal�GIP�(segnatamente�per�i�capi�indicati�alle�lettere�G1,1/Ki,8/01,7/� 5.1,4,5,6,7�e�8/M-2,2,3)presso�il�Tribunale�di�Roma�e�poi�dalla�Corte�di� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� Appello�di�Roma�assolto�per��intervenuta�prescrizione�,�formula�assoluto- ria��non�completa��che�come�e��noto�preclude�la�possibilita��di�rimborso�(in� tal�senso�si�e��a�suo�tempo�gia��espresso�il�Comitato�Consultivo�della�Scri- vente)�e�per�i�quali,�come�detto,�non�spetta�il�rimborso.�Per�gli�altri�capi� per�cui�sussiste�formula�assolutoria�piena,�nel�caso�di�specie,�poiche�il�pro- cedimento�e��relativo�a�fatti�commessi�nell'esecuzione�di�una�pluralita��suppo- sta�di�condotte�non�interconnesse�tra�loro�che�ha�poi�indotto�la�competente� Autorita��Giudiziaria�a�configurare�nella�fattispecie�gli�elementi�di�vari�reati� legati�dalla�continuazione�e�comunque�non�interconnessi�nella�condotta,� ``mezzo''�e�``fine'',�rispetto�ad�altri�e�dunque�di�per�se�scindibili,�importa� che�il�dipendente�debba�essere�indennizzato�limitatamente�a�tali�fatti,�non� ostando�l'assoluzione�per�intervenuta�prescrizione�per�gli�altri�capi�di�impu- tazione�per�effetto�di�quanto�sopra�detto.�Infatti�nel�caso�di�specie�sono� stati�oggetto�di�accertamento�una�pluralita��di�episodi,�oggetto�di�tante�sin- gole�condotte,�che�sono�state�unificate�dal�vincolo�della�continuazione�per- che�il�dr.�[y]�era�membro�del�Consiglio�di�Amministrazione.�Nel�caso�di� specie,�accertato�che�il�medesimo�e��stato�assolto�con�formula�piena�dal� reato�contestato�e�dal�vincolo�della�continuazione�per�quei�fatti,�accertato� dunque�che�viene�meno�un�legame�di�mezzo�a�fine�con�quei�reati�che�si� sono�risolti�poi�con�una�pronuncia�di�assoluzione�per�prescrizione,�e��evi- dente�che�si�e��rotto�il�vincolo�di�mezzo�e�fine�con�questi�reati,�per�cui�si� rende�opportuno�provvedere�al�rimborso�delle�spese�legali�relativamente�a� quelli�conclusisi�con�formula�assolutoria�piena.�Per�l'effetto�si�ritiene,�allo� stato�degli�atti,�di�poter�provvedere�al�relativo�visto�di�congruita��,�atteso� quanto�sopra�limitatamente�ai�capi�della�sentenza�conclusisi�con�formula� piena�assolutoria,�e�di�ritenere�congrua�una�somma�complessiva�pari�ad� . 44.950,�piu��aumento�del�10%�e�piu��accessori�di�legge,�a�fronte�di�una� richiesta�complessiva�pari�ad�. 91.300,00.�Detta�richiesta�infatti�per�quanto� sopra�esposto�si�ritiene�debba�essere�ridotta�di�1/4�rispetto�ai�capi�di�impu- tazione�conclusisi�per�prescrizione�(riduzione�pari�ad�. 24.250,00).�Inoltre� non�si�ritengono�congrue�le�voci�della�notula�indicate�ai�numeri�1,�2,�3�e� 4,�per�le�quali,�a�fronte�di�una�richiesta�complessiva�per�. 54.200,00,�si� ritiene�siano�rimborsabili�forfetariamente�complessivi�. 18.000,00.�Pari- menti�non�pare�congrua�la�voce�indicata�al�n.�8�della�notula,�per�la�quale� puo��liquidarsi�una�somma�complessiva�pari�ad�. 4.000,00.�Conclusiva- mente,�dunque,�appare�congrua�una�somma�complessiva�pari�ad�. 44.450,� su�cui�si�ritiene�di�poter�applicare�l'aumento�del�10%�in�relazione�alla�com- plessita��della�vicenda�per�cd,�rimborsi�forfettari�(art.�8�T.F.)�su�cui�dovra�� poi�calcolarsi,�come�per�legge,�quanto�debendo�per�Cassa�Avvocati�ed� IVA.�In�tal�senso�si�e��gia��espresso�a�suo�tempo�il�Comitato�Consultivo�della� Scrivente�con�parere�reso�in�data�11�dicembre�2003�n.�139890�P(1),�che�si� (1)�Parere�pubblicato�in�questa Rassegna,�ottobre-dicembre�2003,�352.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ritiene�di�integrare�con�il�presente�parere.�Si�prega�inoltre�codesta�Ammini- strazione,�per�concludere�la�presente�pratica,�di�voler�riferire�dell'esito�del� procedimento�penale�riguardante�il�dr.�[x]�.� A.G.S. ^Parere del 22 dicembre 2005, n. 172244. Determinazione dei canoni per alloggi di servizio detenuti da utenti sine� titulo�ex�lege�724/1994 (consultivo�18789/02,�avvocato�M.�Russo).� �Si�fa�riferimento�alla�questione�in�oggetto,�relativamente�alla�quale� l'Amministrazione�in�indirizzo�ha�chiesto�alla�Scrivente�di�riconsiderare�il� parere�gia�reso�con�nota�24�dicembre�2002�n.�130259.�Tale�richiesta�offre� l'opportunita�di�un�generale�riesame,�anche�alla�luce�delle�osservazioni�del- l'Amministrazione,�della�problematica�posta�dalla�disciplina�della�determina- zione�dei�canoni�dovuti�per�l'occupazione�sine titulo degli�alloggi�di�servizio,� disciplina�caratterizzata�dal�rinvio�operato�dall'art.�43�legge�724/1994�all'isti- tuto�dell'equo�canone.� In�particolare,�la�norma�stabilisce:�``Ai�fini�dell'adeguamento�dei�canoni�di� concessione�degli�alloggi�costituenti�il�patrimonio�abitativo�della�Difesa,�....,� si�applica�un�canone�determinato�su�base�nazionale�ai�sensi�dell'articolo�13�della� legge18�agosto1978,n.�497,ovvero,sepiu�favorevoleall'utente,uncanonepari� a�quello�derivante�dall'applicazione�della�normativa�vigente�in�materia�di�equo� canone.�Alla�data�di�entrata�in�vigore�della�presente�legge,�agli�utenti�nonaventi� titolo�alla�concessione�dell'alloggio,�fermo�restando�per�l'occupante�l'obbligo� di�rilascio,�viene�applicato,�anche�se�in�regime�di�proroga,�un�canone�pari�a� quello�risultante�dalla�normativa�sull'equo�canone�maggiorato�del�20�per�cento� per�un�reddito�annuo�lordo�complessivo�del�nucleo�familiare�fino�a�60�milioni� di�lire�e�del�50�per�cento�per�un�reddito�lordo�annuo�complessivo�del�nucleo� familiare�oltre�i�60�milioni�di�lire.�L'Amministrazione�della�difesa�ha�facolta�di� concedere�proroghe�temporanee�secondo�le�modalita�che�saranno�definite�con� apposito�regolamento�da�emanare,�entro�sessanta�giorni�dalla�data�di�entrata� in�vigore�della�presente�legge,�con�decreto�del�Ministro�della�difesa.�Agli�utenti,� che�si�trovano�nelle�condizioni�previste�dal�decreto�ministeriale�attuativo�dell'ar- ticolo�9,�comma�7,�della�legge�24�dicembre�1993,�n.�537,�si�applica�un�canone� pari�a�quello�risultante�dalla�normativa�sull'equo�canone�senza�maggiorazioni''.� La�tecnica�di�redazione�della�norma�sopra�riprodotta�^fondata�sul�rin- vio�ad�altra�normativa�^pone�in�effetti�una�serie�di�problemi�interpretativi� non�indifferenti,�quanto�alla�rilevanza�che�le�vicende�della�disciplina�richia- mata�debbano�avere�o�meno�su�quella�richiamante.� Pertanto,�preliminarmente�all'analisi�della�specifica�problematica�sotto- posta�all'esame�della�Scrivente,�giova�esporre�qualche�breve�cenno�che�con- senta�di�inquadrare�la�questione�del�rinvio�normativo,�e�che�sia,�allo�stesso� tempo,�utile�a�chiarire�l'interpretazione�della�normativa�in�esame.� La�produzione�normativa�mediante�rinvio�ricorre�allorquando�una� disposizione,�anziche�direttamente�contenere�la�disciplina�del�rapporto�giuri- dico�che�ne�forma�oggetto,�rinvia�la�medesima�ad�altra�fonte�o�disposizione.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� Piu�precisamente,�in�giurisprudenza�(ex multis,�si�veda�Cass.�16169/03)� ed�in�dottrina�si�distinguono�due�diversi�tipi�di�rinvio:�fisso�e�mobile.� Nel�caso�di�rinvio�fisso,�la�norma�rinviante�richiama�non�gia�una�fonte� esterna,�ma�la�disposizione sostanziale contenuta�in�detta�fonte.�La�disposi- zione�richiamata�viene�pertanto�incorporata�e�cristallizzata,�per�cos|�dire,� nel�corpo�della�disposizione�rinviante,�di�modo�che�le�vicende�che�dovessero� interessare�la�prima�risultino�del�tutto�indifferenti�rispetto�al�rapporto�disci- plinato�dalla�seconda.�Il�rapporto�rimane�quindi�soggetto�alla�disposizione� richiamata,�tal�quale�essa�era�nel momento dell'entrata in vigore della norma richiamante, ed a prescindere dalle vicende successive.� Nel�caso�di�rinvio�mobile,�invece,�il�richiamo�contenuto�nella�disposi- zione�rinviante,�ha�ad�oggetto�lafonte normativa,�e�non�la�disciplina�sostan- ziale�che�essa�contiene.�Ne�discende�che�le�vicende�della�fonte�richiamata� (modifiche,�abrogazione)�vanno�inevitabilmente�ad�incidere�sulla�disposizione� richiamante.� Quanto�all'individuazione�di�criteri�che�permettano�di�discernere�fra� l'uno�e�l'altro�tipo�di�rinvio,�trattasi�in�effetti�di�materia�piuttosto�fluida,�e� fonte�di�non�poche�incertezze.� In�linea�di�principio,�e�solo�orientativamente,�si�puo�dire�che�^ove�non� soccorrano�criteri�lessicali�certi,�tali�da�indurre�a�qualificare�senza�margini� di�dubbio�il�rinvio�come�dell'uno�o�dell'altro�tipo�^il�parametro�deve�essere� quello�della�ricostruzione�dell'intenzione�del�legislatore,�da�vagliare�in�base� alla�conoscenza�della�ratio ispiratrice�della�norma:�in�materia�contrattuale,� invero,�la�Corte�di�Cassazione�(sent.�16196/03�cit.)�ha�ritenuto�appunto�che� il�rinvio�ad�una�disposizione�esterna�operato�da�una�clausola�negoziale�vada� interpretato�dal�giudice�di�merito�avendo�riguardo�proprio�all'intenzione� comune�delle�parti;�alla�ratio legis,�poi,�fa�riferimento�C.d.S.�V�sez.�921�del� 27�giugno�1975,�interpretando�come�mobile�il�rinvio�contenuto�nella�disci- plina�del�trattamento�economico�dei�sanitari�condotti�allo�stipendio�dei� dipendenti�civili�dello�Stato,�trattandosi�di�un�rinvio�inteso�^appunto� secondo�l'intenzione�del�legislatore�^a�garantire�l'ancoraggio�ad�un�dato� scorrevole�nel�tempo,�pari�all'ammontare�di�detti�stipendi,�quale�risultera� anche�nell'avvenire.� Alla�luce�di�quanto�fin�qui�si�e�venuto�esponendo�^peraltro�senza�pre- tesa�di�esaustivita�ed�al�solo�fine�di�fornire�un�l'inquadramento�di�massima� di�una�materia�estremamente�complessa�e�vasta�^si�passa�ora�all'esame�del� caso�di�specie�sottoposto�all'attenzione�della�Scrivente.� Si�tratta,�come�gia�detto,�di�ricondurre�all'uno�o�all'altro�tipo�di�rinvio� (fisso�o�mobile)�quello�operato�dall'art.�43�legge�724/1994.� Prendendo�le�mosse�dalla�prima�parte�del�comma�1,�riferito�ai�casi�di� occupazione�legittima,�si�rileva�che�il�dato�lessicale,�(che�e�il�primo�a�dover� essere�preso�in�considerazione�ai�fini�ermeneutici,�a�mente�dell'art.�12�delle� disposizioni�sulla�legge�in�generale),�non�offre,�di�per�se�,�una�soluzione�uni- voca�circa�la�natura�del�rinvio.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Infatti,�il�richiamo�al�``canoneApariAaAquelloAderivanteAdall'applicazioneA dellaAnormativaAvigenteAinAmateriaAdiAequoAcanone''�potrebbe�essere�inteso,�in� astratto,�tanto�come�rinvio�alla�normativa�``vigente''�all'epoca�di�entrata�in� vigore�della�legge�724/1994,�quanto�a�quella�``vigente''�al�momento�in�cui�di� tale�legge�debba�farsi�applicazione�ad�un�rapporto�sostanziale.� Si�rende�percio�necessario,�ai�fini�della�soluzione�del�quesito,�fare�riferi- mento�piuttosto�ad�altri�indici,�primo�fra�tutti�la�ricostruzione�dell'intenzione� del�legislatore�(altro�criterio�interpretativo�enunciato�dall'art.�12�cit).� Tale�intenzione�e�,�evidentemente,�nel�senso�di�collegare�il�canone�ad�un� meccanismo�di�calcolo�ben�preciso,�qual�e�quello�individuato�dalla�legge�sul- l'equo�canone,�avente�peraltro�determinate�peculiarita�(i.e.�sia�garantire�l'an- coraggio�del�canone�a�criteri�oggettivi�quali�le�caratteristiche�dell'immobile,� sia�^allo�stesso�tempo�^assicurarne�un�certo�contenimento�quantitativo).� Difficilmente,�invece,�si�potrebbe�teorizzare�che�il�legislatore�abbia�inteso� recepire,�una�volta�abrogata�la�normativa�sull'equo�canone,�un�criterio�di� computo�radicalmente�differente�(cioe�quello�dei�prezzi�di�mercato)�che�una� normativa�sopravvenuta,�imprevedibile�al�tempo�di�redazione�della�norma� rinviante,�dovesse�sostituire�a�quello�originariamente�richiamato.� Tale�essendo�la�ratioAlegisA^il�rinvio�dovra�allora�intendersi�mobile� (e�quindi�sensibile�alle�vicende�modificative�della�norma�richiamata)�finche� quest'ultima�sia�in�vigore,�e�fisso,�cioe�formulato�alla�disposizione�cos|�comeA vigenteAall'epocaAdiAentrataAinAvigoreAdellaAnormaArinviante,Aa�fronte�di�modifi- che�normative��estreme��quale�l'abrogazione.�Pertanto,�a�fronte�della�soprav- venuta�abrogazione�della�disciplina�sull'equo�canone,�la�disposizione�conte- nuta�nell'art.�12�legge�392/1978�potra�continuare�ugualmente�a�riempire�di� contenuto�la�disposizione�rinviante�che,�in�caso�contrario,�sarebbe�svuotata� di�contenuto�con�conseguente�vanificazione�della�ratioAispiratrice.�In�ogni� caso,�poi,�ben�potrebbe�l'Amministrazione�una�volta�venuta�meno�la�disposi- zione�richiamata�continuare�ad�attenersi�al�parametro�dell'equo�canone�quale� misura�dell'autolimitazione�del�proprio�potere.� Venendo�ora�al�caso�specifico�degli�occupanti�``sineAtitulo''�di�cui�alla� seconda�parte�del�comma�1,�l'art.�43�cit.�prevede:�``AllaAdataAdiAentrataAinA vigoredellapresentelegge,Aagliutentinonaventititoloallaconcessionedell'al- loggio,AfermoArestandoAperAl'occupanteAl'obbligoAdiArilascio,AvieneAapplicato,A ancheAseAinAregimeAdiAproroga,AunAcanoneApariAaAquelloArisultanteAdallaAnorma- tivaAsull'equoAcanoneAmaggioratoAdelA20AperAcentoAperAunAredditoAannuoAlordoA complessivodelnucleofamiliarefinoa60milionidilire,Aedel50percentoperA unAredditoAlordoAannuoAcomplessivoAdelAnucleoAfamiliareAoltreAiA60AmilioniAdiA lire.''.� In�questo�caso,�a�differenza�di�quanto�avviene�nella�parte�precedente� dello�stesso�comma�1,�non�si�fa�alcun�riferimento,�nella�norma�richiamante,� alla�disciplina�``vigente'',�bens|�soloAdirettamenteAall'istitutoAdell'equoAcanone.A Tale�circostanza�^unitamente�a�quanto�sopra�considerato�sia�circa�la� natura�del�rinvio�operato�dalla�norma�nella�parte�relativa�ai�concessionari� che�detengano�l'immobile�legittimamente�(rinvio�originariamente�mobile,� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� ma�ragionevolmente�fisso�all'esito�dell'abrogazione�della�legge�sull'equo� canone),�sia�circa�l'autolimitazione�del�potere�amministrativo,�induce�a�rite- nere�che�a�maggior�ragione,�anche�nel�caso�degli�occupanti�sine�titulo,�la� disciplina�dell'equo�canone�una�volta�recepita�nella�norma�rinviante�resti� insensibile�al�fatto�sopravvenuto�del�venir�meno�della�relativa�fonte.� A�conforto�di�quanto�fin�qui�esposto,�deve�altres|�osservarsi�che�la�Corte� dei�Conti�ha�avuto�occasione�di�affrontare�(sent.�9/2000�sez.�controllo)�una� questione�simile�(sebbene�non�identica,�come�si�dira�)�a�quella�che�ne�occupa,� relativamente�all'interpretazione�dell'art.�23�legge�146/1998.� Tale�norma�prevede:�``A�decorrere�dal�1.�gennaio�1994,�il�rapporto�di�loca- zione�[e,�secondo�la�Corte,�quello�di�concessione,�cui�la�norma�e�pure�applica- bile]�avente�ad�oggetto�gli�immobili�del�demanio�e�del�patrimonio�dello�Stato� destinati�ad�uso�abitativo�dei�dipendenti�pubblici,�e�disciplinato�dalla�legge� 27�luglio�1978,�n.�392,�e�successive�modificazioni''.� Orbene,�in�questo�caso�nonostante�il�rinvio�fosse�apparentemente� costruito,�stando�all'obiettivo�dato�lessicale�(``...�e�successive�modificazioni'')� come�mobile,�a�differenza�del�testo�dell'art.�43�cit.�che�non�contiene�analoga� precisazione,�la�Corte�dei�Conti�ha�ugualmente�qualificato�il�rinvio�come� fisso,�ritenendo�che�una�``modificazione''�per�cos|�dire�``estrema'',�quale�l'a- brogazione,�non�possa�che�fare�teorizzare�un'ultrattivita�della�norma�abro- gata,�senza�di�che�la�disposizione�richiamante�verrebbe�privata�di�senso.� Non�potrebbe�infatti�ragionevolmente�teorizzarsi�che�il�legislatore�abbia� inteso�fare�riferimento��...�ad�un�tipo�di�determinazione�del�canone�completa- mente�nuovo�e�diverso�che,�all'epoca�...�non�era�ancora�vigente''.�Inoltre,�sia� pure�incidentalmente,�nella�richiamata�sentenza�si�osserva�che�e�significativa,� ai�fini�della�soluzione�della�problematica,�anche�la�circostanza�che�l'art.�12� della�legge�sull'equo�canone,�richiamato�dalla�legge�724/1994,�sia�stato�abro- gato�ex�art.�14�legge�431/1998�solo�``limitatamente�alle�locazioni�abitative''.� Nell'interpretazione�data�dalla�Corte�nella�citata�sentenza,�si�perviene� insomma,�a�fronte�dell'abrogazione�della�norma�richiamata,�all'affermazione� della�natura�fissa�(recettizia)�del�rinvio�di�cui�all'art.�43,�in�cui�appunto�nep- pure�vi�e�quella�precisazione�(�....�e�successive�modificazioni�),�che�avrebbe� potuto�deporre�nel�senso�di�un�rinvio�esclusivamente�mobile�e�che,�invece,� la�Corte�dei�Conti�in�un�caso�simile�a�quello�che�ne�occupa,�ha�ritenuto�di� dovere�superare�a�fronte�della�radicale�abrogazione�della�norma�richiamata.� Per�effetto�di�tutto�quanto�fin�qui�osservato,�nella�determinazione�dei� canoni�per�occupazione�sine�titulo�di�alloggi�demaniali,�pare�debba�a�tutt'oggi� tenersi�conto�della�normativa�sull'equo�canone�nei�termini�indicati�dal�com- binato�disposto�della�legge�724/1994�e�della�legge�392/1978.� Del�resto,�anche�tenendo�conto�della�natura�sostanzialmente�risarcitoria� propria�dei�canoni�dovuti�dagli�occupanti�sine�titulo,�che�dovrebbe�indurre�a� parametrare�il�risarcimento�a�quanto�conseguibile�sul�mercato�per�la�loca- zione�dell'immobile�illegittimamente�occupato�^dovrebbe�ritenersi�che�l'im- mobile,�se�non�fosse�occupato�sine�titulo,�sarebbe�con�ogni�probabilita�utiliz- zato�per�essere�concesso�come�alloggio,�legittimamente,�ad�altri�aventi� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� diritto.�Tale�uso�consentirebbe�pertanto�all'Amministrazione�di�ottenere�un� canone�pur�sempre�determinato�alla�stregua�dei�criteri�indicati�dalla�legge�e� dai�relativi�decreti�di�attuazione,�i�quali�fanno�appunto�riferimento�all'equo� canone,�ove�piu�favorevole�all'utente.� Tutto�quanto�sopra,�peraltro,�nulla�sposta�in�ordine�all'opportunita�di� un�auspicabile�intervento�normativo,�quale�quello�cui�l'Amministrazionein� indirizzo�fa�cenno�nella�precorsa�corrispondenza,�volto�cioe�a�diversificare� le�posizioni�dei�legittimi�utenti�rispetto�a�quelle�degli�occupanti�sine titulo�.� A.G.S. ^Parere del 22 dicembre 2005, n. 172246. Art. 208, d.P.R. 18/1967 (consultivo�n.�36357/05,�avvocato�M.�Russo).� �Con�la�nota�in�riferimento,�si�richiede�di�conoscere�se�spetti�o�meno� l'indennizzo�di�cui�all'art.�208,�1.�comma�del�d.P.R.�18/1967,�al�dipendente� che�abbia�anticipato�canoni�per�la�locazione�di�un�immobile�all'estero,�del� quale�non�abbia�poi�potuto�fruire�per�ragioni�di�forza�maggiore.� In�particolare,�in�casi�del�genere�verrebbe�in�considerazione,�ai�fini�del- l'eventuale�concessione�dell'indennizzo,�una�``posizione�creditoria''analoga� a�quella�che�insorge,�ex art.�1463�c.c.,�qualora�un�contratto�a�prestazioni� corrispettive�venga�risolto�per�impossibilita�sopravvenuta.� Tutto�cio�premesso,�la�Scrivente�rende�il�seguente�parere.� Innanzi�tutto,�occorre�individuare�con�esattezza�l'oggetto�del�pregiudizio� in�relazione�al�quale�viene�avanzata�la�domanda�di�indennizzo.� In�effetti,�qualora�un�dipendente�versi�anticipatamente�i�canoni�per�la� locazione�di�un�immobile,�egli�diviene�titolare�di�un�diritto�che�ha�ad�oggetto� il�godimento�del�bene�stesso.� Il�diritto�che�subisce�pregiudizio�nei�casi�in�esame�e�pertanto��in�via� immediata��proprio�quello�alla�fruizione�dell'immobile,�resa�impossibile� da�ragioni�di�forza�maggiore.� Ponendo�la�questione�in�tali�termini,�tale�diritto�potrebbe�non�sembrare� suscettibile�di�indennizzo�ai�sensi�dell'art.�208�cit.,�atteso�che�il�pregiudizio� subito�dal�dipendente�avrebbe�ad�oggetto�un�diritto di godimento di un bene (di�proprieta�altrui)�e�non�direttamente�un�bene�di�proprieta�del�dipendente� medesimo�(l'art.�208�cit. parla,�in�effetti,�di�``danni aipropribeni''�e,�in�quanto� norma�di�carattere�eccezionale,�esso�deve�intendersi�di�stretta�applicazione).� Peraltro,�la�problematica�sottoposta�all'attenzione�della�Scrivente�si�pre- sta�ad�essere�esaminata�anche�da�una�diversa�angolazione,�che�conduce�a� conclusioni�opposte�rispetto�a�quelle�appena�prospettate,�e�che��avendo� riguardo�alla�ratio legis sottesa�all'art.�208�cit.��appaiono�preferibili.� Infatti,�non�puo�non�osservarsi�come��a�fronte�di�un�pregiudizio�imme- diato�consistente,�come�detto,�nella�compromissione�del�diritto�di�godimento� dell'immobile�(di�per�se�non�direttamente�riconducibile�all'art.�208�cit.)��sus- sista�indiscutibilmente�anche�un�altro�pregiudizio�sostanziale,�consistente� nella�deminutio patrimonii determinata�dall'aver�affrontato�una�spesa�per� ragioni�connesse�al�servizio,�senza�che�poi�ad�essa�sia�corrisposta�la�fruizione� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� della�relativa�controprestazione�(quale,�nella�specie,�l'utilizzo�dell'immobile).� Viene,�allora,�in�considerazione�la�questione�se�possa�parlarsi�di�``danno�ai� propri�beni''�nei�casi�in�cui�il�pregiudizio�si�risolva�nella�perdita�(art.�2�d.P.R.� 932/1976)�di�somme�di�denaro�che�siano�state�inutilmente�spese.� A�tale�riguardo,�deve�premettersi�che�il�Consiglio�di�Stato,�nel�parere� n.�2036/80,�ha�chiarito�che�la�nozione�di�``bene'',�utilizzata�nell'art.�208�cit.,� coincide�con�quella�di�cui�all'art.�810�c.c.�(``Sono�beni�le�cose�che�possonofor- mare�oggetto�di�diritti''),�e�che��una�volta�accertato�che�il�``bene''�danneg- giato�rientra�in�tale�definizione��i�limiti�all'indennizzabilita�del�pregiudizio� sub|�to�dipendono�esclusivamente�dall'accertamento�della�sussistenza�del� nesso�causale�fra�evento�lesivo,�servizio�prestato�e�danno.� Cio�premesso,�la�domanda�da�porsi�e�innanzi�tutto�se�il�denaro�sia�o� meno�qualificabile�come�``bene''�nel�senso�di�cui�sopra�e�se,�pertanto,�la�rela- tiva�perdita�(intesa,�nella�specie,�come�spesa�rivelatasi�inutile)�possa�essere� indennizzata�a�mente�dell'art.�208�cit.� A�tal�proposito,�pare�utile�rilevare�come,�in�dottrina�(si�veda,�in�propo- sito,�C.M.�Bianca,�Diritto�civile,�vol.�4,�L'obbligazione,�141�ss.,�Giuffre� 1990),�si�sia�sostenuto�che�le�obbligazioni�pecuniarie�siano�qualificabili�come� obbligazioni�aventi�ad�oggetto�l'attribuzione�in�proprieta�di�cose�generiche,� pur�con�la�precisazione�che�il�denaro�costituisce,�s|�,�un�bene�generico,�ma� del�tutto�peculiare,�in�quanto��a�differenza�dei�beni�in�natura��esso�non� e�direttamente�idoneo�a�soddisfare�bisogni,�ma�presenta�una�funzione�auto- noma,�di�strumento�generale�di�acquisto.� Non�mancano,�peraltro,�opinioni�opposte�rispetto�alla�definizione�del� denaro�come�``bene�generico'',�che�evidenziano�come�l'obbligazione�pecunia- ria�non�sia�volta�a�fare�conseguire�la�proprieta�di�una�``cosa'',�sia�pure�indivi- duata�solo�nel�genere,�quanto�piuttosto�un�valore�o�potere�d'acquisto,�tanto� e�vero�che�oggi�e�sempre�piu�frequente�l'uso�di�moneta�``virtuale''�o�``smate- rializzata''.� Ad�ogni�modo,�pur�nell'ambito�del�dibattito�dottrinale�sopra�accennato� circa�la�natura�di�``bene�generico''�del�denaro,�sembra�comunque�difficile� negare�che�anche�il�potere�d'acquisto�o�valore�che�dal�denaro�e�rappresen- tato,�integri�una�``cosa�che�puo�formare�oggetto�di�diritti'',�e��quindi�p ossa�rientrare�nella�nozione�di�``bene''�di�cui�all'art.�810�c.c.� Tanto�considerato,�deve�ritenersi�che�nella�nozione�di�``beni''�cui�l'ar- t.�art.�208�cit.�fa�riferimento,�possa�farsi�rientrare�anche�quella�di�denaro,� tenuto�anche�conto�della�ratio�ispiratrice�della�norma�in�parola.� E�infatti�orientamento�comune,�sia�pure�risalente�nel�tempo,�della�giu- risprudenza�di�legittimita�(ex�multis�sez.�I�n.�179/71,�1540/69)�che�``nei�con- fronti�delle�norme�di�carattere�eccezionale�e�preclusa�l'interpretazione�analo- gica,�non�anche�quella�estensiva,�la�quale�si�limita�a�ricondurre,�sotto�la�norma� interpretata,�quei�casi�che�solo�apparentemente�sembrano�esclusi�ma�che�in� realta�il�legislatore,�stando�all'obiettiva�ratio�della�norma�medesima,�ha�inteso� ricomprendervi.�A�detti�principi�non�si�sottraggono�le�norme�di�diritto�singo- lare,�essendo�pur�esse�suscettibili�di�interpretazione�estensiva,�nell'ambito�della� speciale�materia�cui�si�riferiscono''�(Cass.�Sez.�lav.�n.�2004�del�3�giugno� 1976).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Orbene,�se�la�ratio�della�norma�e�quella�di�compensare�il�dipendente�che� abbia�sub|�to�un�pregiudizio�patrimoniale�in�conseguenza�di�eventi�lesivi�con- nessi�al�servizio,�una�volta�ammessa�l'indennizzabilita�della�perdita,�distru- zione,�danneggiamento�o�sequestro�di�beni�del�dipendente,�non�si�vede�perche� dai�pregiudizi�indennizzabili�debba�escludersi�quello�che�si�sostanzia�in�una� perdita�di�denaro,�anche�se�avvenuta�in�forma�di�spesa�per�controprestazioni� non�piu�fruibili.� Cio�tanto�piu�che,�anche�in�condizioni�normali��vale�a�dire�quando�il� dipendente�sostenga�spese�per�la�locazione�di�immobili�ad�uso�abitazione,� dei�quali�fruisca�regolarmente,�senza�che�sopraggiungano�fatti�interruttivi� del�rapporto�per�forza�maggiore��l'Amministrazione�eroga�un�contributo� a�parziale�copertura�delle�spese�per�abitazione�(art.�178�d.P.R.�18/1967),� facendosi�quindi�carico,�sia�pure�parzialmente,�delle�spese�affrontate�dal� dipendente�a�tale�titolo.� In�base�ad�analogo�ragionamento,�potra�ritenersi�pure�indennizzabile�o ltre�alla�perdita�di�denaro�inutilmente�speso�(come�nel�caso,�di�cui�al�quesito� proposto,�di�anticipazione�di�canoni�di�locazione�per�un�immobile�poi�abban- donato)��anche�la�mera�assunzione�di�un'obbligazione�pecuniaria�per�un� periodo�di�tempo�futuro,�in�vista�di�una�controprestazione�della�quale�si� riveli�poi,�per�ragioni�di�forza�maggiore,�impossibile�godere�(ad�esempio:� locazione�di�un�immobile��pur�senza�anticipazione�alcuna��con�conse- guente�impegno�a�versare�i�canoni�periodici�per�tutta�la�durata�della�loca- zione�stessa,�e�successivo�abbandono�dell'immobile�locato�per�causa�di�forza� maggiore�o�sicurezza).� La�limitazione�dell'accesso�all'indennizzo�verra�dal�rigoroso�accertamento� in�concreto�del�ristoro�giudiziale�o�stragiudiziale�del�pregiudizio�sub|�to,�nonche� dalla�verifica�del�nesso�causalefra�servizio,�evento�lesivo�e�danno,�come�ampia- mente�illustrata�dal�Consiglio�di�Stato�nel�parere�sopra�richiamato�(avendo� altres|�particolare�riguardo�a�quanto�evidenziato�dal�suddetto�Consiglio�circa� la�verifica�della�conformita�della�spesa�sostenuta�ad�un�criterio�di�ragionevole� normalita�rispetto�all'espletamento�dellefunzioni�edalle�esigenze�della�vita�all'e- stero).� A�conferma�di�tutto�quanto�si�e�fin�qui�esposto,�si�rappresenta�che�anche� il�Ministero�degli�Affari�Esteri,�interpellato�dalla�Scrivente�circa�l'eventuale� esistenza�di�una�prassi�applicativa�del�richiamato�art.�208�d.P.R.�18/1967a� casi�del�tipo�di�quello�prospettato,�ha�fornito�risposta�affermativa.�Simil- mente�all'ipotesi�sottoposta�all'esame�della�Scrivente,�infatti,�in�una�recente� fattispecie,�favorevolmente�valutata�dalla�Commissione�Indennizzi,�il�dipen- dente�ha�sub|�to�un�danno�consistente�nel�sostenere�una�spesa�sostanzial- mente�inutile�per�la�locazione�di�un'abitazione:�riferisce,�in�particolare,�il� Ministero�degli�Affari�Esteri�che�la�Commissione�ha�ritenuto�indennizzabile� (nella�misura�di�due�terzi�del�canone�di�locazione)�il�danno�sub|�to�da�un� dipendente�che��a�causa�del�trattenimento�delle�proprie�masserizie�preso� la�Dogana��non�ha�potuto�fruire�per�un�periodo�di�otto�mesi�dell'immobile� locato,�pur�avendo�gia�sottoscritto�il�contratto�di�locazione�.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� A.G.S. ^Comunicazione di servizio del 7 novembre 2005, n. 151 ^Circolare n. 46/2005. Rimborso spese legali afavore dei docenti universitari. �Per�opportuna�conoscenza�e�norma,�si�trasmette�copia�del�parere�in� data�21�settembre�2005,�n.�123915P,�con�cui�questa�Avvocatura�Generale�ha� espresso�il�proprio�avviso�sulla�specifica�problematica�del�rimborso�delle� spese�legali�in�favore�dei�docenti�universitari.� L'Avvocato�Generale�Oscar�Fiumara�.� Segue: A.G.S. ^Parere del 21 settembre 2005, n. 123915.� Ministero dell'Istruzione (consultivo�n.�30001/05,�avvocato�G.�D'Avanzo).� �In�riscontro�alla�richiesta�di�chiarimenti�(...),�si�informa�che�avverso�la�sentenza� n.�835/00�del�T.A.R.�Veneto�questa�Avvocatura�Generale�ha�proposto�appello,�tuttora�pen- dente,�formulando�istanza�di�sospensione;�con�l'unita�ordinanza�n.�99/02�il�Consiglio�di� Stato,�tuttavia,�ha�ritenuto��il�ricorso�in�appello�proposto�dell'Amministrazione�privo�del� necessario�fumus boni iuris in�relazione�all'effettivo�ambito�di�applicazione�dell'art.�18,� decreto�legge�25�marzo�1997,�n.�67,�convertito�in�legge�23�maggio�1997,�n.�135�.� Quanto�alla�specifica�problematica�del�rimborso�delle�spese�legali�a�favore�dei�docenti� universitari�(rimborso�negato,�secondo�l'avviso�di�massima�a�suo�tempo�espresso�dalla�Scri- vente,�in�quanto�la�posizione�di�sostanziale�autonomia�dell'Universita�renderebbe�inapplica- bile�l'art.�18,�legge�n.�135/1997,�riguardante�i�soli�dipendenti�statali)�si�ritiene�opportuno� non�coltivare�ulteriormente�il�contenzioso.� Rilevato,�infatti,�che�l'art.�1,�co.�2,�D.�L.vo�n.�165/2001�ricomprende�le�Universita�statali� nella�nozione�di�Amministrazione�pubblica,�quale�organo�decentrato�dello�Stato,�e�che,� secondo�il�consolidato�e�piu�recente�orientamento�della�giurisprudenza�civile�ed�amministra- tiva,�le�Universita��non�esulano�dal�novero�delle�Amministrazioni�dello�Stato�,�anche�se� organizzate�ad�ordinamento�autonomo�(Cass.�Sez.�III,�ord.�13�luglio�2004,�n.�12977;�Cons.� St.�Sez.�VI,�7�settembre�2004�n.�5810)�la�Scrivente�non�rinviene�motivi�per�insistere�ulterior- mente�nella�tesi,�sinora�sostenuta,�dell'inapplicabilita�ai�docenti�universitari�dell'art.�18,� legge�n.�135/1997�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Carteggio Mussolini-Petacci: l'intera vicenda Consultazione dei documenti conservati negli archivi di Stato alla luce della nuova disciplina - Segretezza della corrispondenza e diritto alla riservatezza (Avvocatura�dello�Stato,�parere�12�maggio�2005,�n.�66429)� Nel�1936,�Benito�Mussolini�e�Claretta�Petacci�diventano�amanti;�lei�ha� ventiquattro�anni,�lui�cinquantatre�.�Della�loro�storia,�pubblica�gia�nel�1938,� resta�la�testimonianza�costituita�dalla�corrispondenza�epistolare�e�dal�cosid- detto�diario�di�Claretta�Petacci.� Il�carteggio�fu�sottoposto�a�sequestro�nell'estate�del�1945�a�Villa�Cervis� di�Gardone�Riviera,�divenuta�residenza�della�famiglia�Petacci�durante�il� periodo�della�Repubblica�Sociale�Italiana�e,�nel�1950,�venne�trasferito�dal� Ministero�dell'Interno�all'Archivio�centrale�dello�Stato�di�Roma.�Le�opera- zioni�di�inventariazione,�ai�sensi�dell'art.�13,�lett.�b),�legge�2006/1939,�furono� eseguite�dall'allora�soprintendente�archivistico�del�Lazio,�Dott.�Emilio�Re,�il� quale�stese�la�relazione�delle�carte�contenute�nei�68�pacchetti�portati�a�Roma.� L'inventario�indicava:��314�lettere�d'amore�autografe�di�Mussolini�a�Claretta� condatedal10�ottobre�'43al18�aprile�'45;diaridiClarettaPetacci,�senzasolu- zione�di�continuita�,�dal�'33�al�'43;�telefonate�con�Mussolini,�riferite�con�esattezza� quasi�stenografica;�una�serie�d'informazioni�di�carattere�politico;�istanze�per� grazie,�interessamenti,�eccetera;�elenchi�dipersone�beneficate�.�Il�Prof.�Re�con- cludeva�la�relazione�raccomandando�di�conservare�con�la�massima�cura�il� carteggio��per�gli�usi�che�la�storia�vorra�farne�.� Gli�eredi�Petacci�condussero�una�lunga�battaglia�legale�per�cercare�di� ottenere�la�restituzione�delle�lettere�e�dei�diari�senza,�pero�,�riuscire�nel�loro� intento.�Il�giudizio�fu�infatti�definito�dalla�Cassazione�a�Sezioni�Unite�con� la�sentenza�n.�896�del�29�marzo�1956�che�annullo�per�difetto�di�giurisdizione� la�sentenza�della�Corte�d'Appello�di�Roma�del�3�giugno�1953,�favorevole�alla� parte�attrice,�e�riconobbe��il�rilevante�interesse�storico��dei�documenti�per� �l'eccezionale�importanza�(...)�aifini�della�storia�recente�dello�Stato�Italiano�,� escludendo,�di�conseguenza,�la�possibilita�di�una�consegna�agli�eredi�Petacci,� neppure�a��parzialissima�riparazione�a�tutte�le�sof fferenze�.�In�particolare,�le� Sezioni�Unite�della�Corte�di�Cassazione�riconobbero,�senza�entrare�nel� merito�delle�valutazioni�amministrative,�la�sussistenza�del�potere�esercitato� dall'Amministrazione,�che�aveva�operato�entro�i�confini�fissati�dall'art.�13� della�legge�2006/1939.� Il�successivo�giudizio�promosso�dagli�eredi�di�fronte�al�Consiglio�di� Stato�per�l'annullamento�del�provvedimento�del�21�ottobre�1950�fu�definito� con�la�sentenza�n.�1050�del�16�novembre�1975,�la�quale�dichiaro�perento�il� ricorso.�Ne�ebbero�seguito�le�istanze�di�Myriam�Petacci,�sorella�di�Claretta,� tendenti�ad�ottenere�la�restituzione�dei�documenti�in�dipendenza�della� sopravvenuta�abrogazione�della�legge�2006/1939�ad�opera�dell'art.�73�del� d.P.R.�30�settembre�1963�n.�1409,�recante�nuova�disciplina�degli�Archivi�di� Stato,�e�dall'emanazione�del�d.P.R.�30�dicembre�1975�n.�854.� E�utile�a�tal�riguardo�ricordare�che,�ai�sensi�dell'art.�1�lett.�a)�n.3�del� d.P.R.�1409/1963,�e�compito�dell'Amministrazione�degli�Archivi�di�Stato,�tra� l'altro,�conservare�tutti�gli�archivi�e�singoli�documenti��che�lo�Stato�abbia�in� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� proprieta�o�in�deposito�per�disposizione�di�legge�o�altro�titolo�;�una�pretesa�di� restituzione,�dunque,�anche�alla�luce�della�nuova�disciplina,�non�sarebbe� stata�giuridicamente�fondata.� Sial'opinionepubblicachegli�organidistampa,ancheperlacuriosita��susci- tata�dal�complesso�iter�giudiziario�di�cui�il�carteggio�Mussolini-Petacci�era�stato� oggetto,mostraronoattenzioneperladocumentazioneinquestione,espostaper- cio��a�diverse�richieste�di�accesso,�sempre�negate�ai�sensi�del�d.P.R.�1409/1963.� In�particolare,�il�d.P.R.�del�'63,�all'art.�21,�fissa�limiti�ben�precisi�alla� consultabilita��della�documentazione�appartenente�al�demanio�statale,�sia�ai� fini�della�tutela�della�sicurezza�dello�Stato�(esclusione�per�50�anni�dalla�con- sultazione�per�i�documenti�riservati�con�riferimenti�alla�politica�esterao� interna�dell'Italia),�sia�ai�fini�della�salvaguardia�del�diritto�alla�privacy�dei�cit- tadini�e�dei�loro�eredi�(esclusione�per�70�anni�dalla�consultazione�per�i�docu- menti�a�carattere�riservato�con�riferimenti�a�situazioni�private�di�persone).�Il� carteggio�rientrava�nella�tipologia�documentaria�prevista�come�secondo�caso� dal�citato�art.�21,�contenendo�documentazione�relativa�a�fatti�puramente�pri- vati�di�persone,�non�solo�immediatamente�ascrivibili�a�Claretta�Petacci,�ma� anche�a�molteplici�persone�o�personalita��del�mondo�amministrativo,�politico� o�militare�di�quegli�anni,�presenti�con�proprie�lettere�nel�carteggio�o�ivi�solo� citate,�con�riferimento�ad�episodi�della�loro�vita�privata.� Nel�pieno�rispetto�della�normativa�sulla�riservatezza�a�favore�dei�privati,� ne�l'Archivio�Centrale�dello�Stato�(1),�ne�l'Ispettorato�centrale�per�i�servizi� archivistici�del�Ministero�dell'Interno,�competente�ad�autorizzare�la�consulta- zione�anticipata�di�documenti�riservati,�concessero�mai�ad�alcun�ricercatore� che�ne�avesse�fatto�richiesta,�di�consultare�il�carteggio.� Comunque,�anche�in�considerazione�dell'alone�di�mistero�nato�circa�la� documentazione,�sin�dall'11�marzo�1992�l'Archivio�Centrale�dello�Stato� comunico��all'Ispettorato�l'intendimento�di�procedere�ad�una�pubblicazione� istituzionale�del�carteggio�ed,�a�questo�scopo,�fu�interpellato�il�Comitato�di� settore�per�i�Beni�archivistici.�L'iniziativa�della�pubblicazione�aveva�la�prima- ria�finalita��di�facilitare�la�ricerca�storica,�sia�garantendo�un'attenta�analisi� delle�fonti,�sia�impedendo�un�uso�scandalistico�della�documentazione.� Quando�il�Prof.�Renzo�De�Felice�avanzo��all'Archivio�centrale�dello� Stato�richiesta�di��consultazione�ed��utilizzazione��del�carteggio�Mussolini- Petacci,�l'Ispettorato�centrale�per�i�servizi�archivistici�del�Ministero�dell'In- terno,�escludendone�l'utilizzazione,�si�trovo��comunque�a�dover�affrontare� diversi�quesiti;�in�particolare,�a)�se,�data�la�qualificazione�giuridica�dello� Stato�quale�proprietario�del�carteggio�(sulla�base�di�quanto�affermato�dalla� S.�C.�di�Cassazione�con�la�sentenza�n.�896/1956)�potesse�trovare�applicazione� nel�caso�di�specie�l'art.�95�della�legge�633/1941�sul�diritto�d'autore;�b)�se�la� facolta��di�divulgare�il�contenuto�del�carteggio�senza�il�consenso�degli�aventi� (1)�L'Archivio�Centrale�dello�Stato�e��istituzionalmente�delegato�alla�conservazione�degli� archivi�delle�amministrazioni�centrali�dello�Stato�italiano�e�degli�Archivi�di�personalita��che�hanno� coperto�ruoli�di�rilievo�nella�storia�del�nostro�Paese.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� diritto�potesse�essere�riconosciuto�soltanto�allo�Stato,�e�c)�se�il�diritto�vantato� sui�documenti�da�parte�dello�Stato�facesse�venir�meno�i�diritti�garantiti�dagli� artt.�20�ss.�della�legge�sul�diritto�d'autore.� Considerati�i�rapporti�personali�intercorsi�tra�Mussolini�e�Claretta� Petacci,�il�carteggio�aveva,�almeno�in�parte,�carattere�confidenziale,�riferen- tesi�all'intimita�della�loro�vita�privata.�Cio�rendeva�applicabili�alla�documen- tazione�in�questione�le�disposizioni�di�cui�agli�artt.�93-95�della�legge� 633/1941�sul�diritto�d'autore,�secondo�le�quali�simili�documenti��non�possono� essere�pubblicati,�riprodotti�o�in�qualunque�modo�portati�alla�conoscenzadel� pubblico�senza�il�consenso�dell'autore,�e,�trattandosi�di�corrispondenze�epistolari� o�di�epistolari,�anche�del�destinatario��ovvero,�dopo�la�morte�di�costoro,�dei� parenti,�ascendenti�e�discendenti,�fino�al�quarto�grado.� Costituisce�affermazione�concorde�della�dottrina�e�della�giurisprudenza� che�questi�articoli�ed�i�successivi�artt.�96-98�della�stessa�legge�pongono�la� disciplina�fondamentale�della�tutela�del�diritto�alla�riservatezza.� Il�diritto�alla�riservatezza�e�un�diritto�della�persona�e,�come�tale,�inaliena- bile.�Deve�distinguersi�dai�diritti�all'utilizzazione�economica�dell'opera�dell'in- gegno�e�di�difesa�della�personalita�dell'autore�(artt.�12�e�ss.�della�stessa�legge� sul�diritto�d'autore),�nonche�dal�diritto�alla�liberta�ed�alla�segretezza�della�cor- rispondenza,�garantite�dagli�artt.�15�Cost.�e�616�c.p.,�che,�tutelando�la�liberta� e�la�segretezza�delle�comunicazioni�tra�persone�distanti�piuttosto�che�il�docu- mento�nel�quale�la�comunicazione�si�e�materializzata,�deve�ritenersi�venga� meno�nel�momento�in�cui�il�destinatario,�con�l'apertura�del�plico�postale�reca- pitatogli,�prende�conoscenza�del�contenuto�del�messaggio(2).� Diversamente�dalla�norma�costituzionale�che,�a�tutela�della�liberta�di� comunicazione,�impone�l'obbligo�del�segreto,�con�conseguente�divieto�di�rive- lare�a�chiunque�il�contenuto�della�corrispondenza,�i�citati�artt.�95-97�della� legge�sul�diritto�d'autore�impongono�un�obbligo�meno�grave:�a�tutela�della� riservatezza,�e�solo�quando�la�corrispondenza�abbia�carattere�confidenziale�o� si�riferisca�all'intimita�della�vita�privata,�la�legge�vieta�la�divulgazione�(lette- ralmente��pubblicare,�riprodurre�o�in�qualunque�modo�portare�alla�conoscenza� del�pubblico�)�del�contenuto�della�corrispondenza�epistolare�da�parte�di�chi� ne�abbia�avuto�legittimamente�conoscenza(3).�Inoltre,�mentre�l'obbligo�di� segretezza�puo�essere�limitato�esclusivamente�per�atto�motivato�dell'autorita� giudiziaria�con�le�garanzie�stabilite�dalla�legge�(art.�15�Cost.�citato),�il�diritto� alla�riservatezza�non�esclude�che�disposizioni�di�legge�ordinaria�prevedano� ipotesi�che�legittimano�la�presa�di�conoscenza�del�contenuto�della�corrispon- denza�da�parte�di�persone,�diverse�dal�mittente�e�dal�destinatario,�che�pure� devono�osservare�il�divieto�di�divulgazione:�si�pensi�all'art.�94�della�stessa� legge�sul�diritto�d'autore,�che�si�riferisce�all'ipotesi�in�cui�la�conoscenza�del� contenuto�della�corrispondenza�sia�necessaria�ai�fini�di�un�giudizio�o�per�la� (2)�Cfr.�A.�Pace,in�Commentario�della�Costituzione,�a�cura�di�G.�Branca. (3)�Cfr.�DE Cupis,�Idiritti�della�personalita�.� I PARERI DEL COMITATO CONSULTIVO difesa dell'onore e della reputazione(4). Queste disposizioni, che prevedono ipotesi in cui singole persone possono prendere conoscenza, per i motivi indi- cati dalla legge, di documenti di carattere riservato, non sono in contrasto con il diritto alla privata riservatezza, costituendone piuttosto dei limiti. Piu� radicale e� , invece, il sacrificio imposto dall'art. 95 della stessa legge sul diritto d'autore, a norma del quale, quando la corrispondenza privata presenta �interesse di Stato�, allora non si applica l'intera disciplina dettata dalla legge a tutela della privata riservatezza. L'articolo non precisa inche cosa consista il suddetto �interesse di Stato�, ma e� stato ritenuto (5) che debba essere riguardato in senso ampio: esso, cioe� , non si esaurisce nella tutela della sicurezza nazionale, ma comprende anche l'esigenza di assicurare fonti di cognizione per la storia di un determinato periodo di tempo e per l'e- voluzione della cultura e delle scienze. Quando, con il provvedimento del 21 ottobre 1950, veniva disposta l'ac- quisizione del carteggio all'Archivio di Stato, si identificava appunto l'inte- resse storico dei documenti con l'interesse dello Stato ed il carteggio Musso- lini-Petacci diventava parte del demanio pubblico inalienabile, la cui consul- tabilita� e� disciplinata dall'art. 21 del d.P.R. 30 settembre 1963 n. 1409. L'articolo afferma, in primo luogo, la regola generale per cui i documenti conservati negli archivi di Stato sono �liberamente consultabili�; a questa regola, poi, lo stesso articolo pone alcune eccezioni, una delle quali riguarda i�documenti ... riservati relativi a situazioni puramente private di persone�, che diventano consultabili solo 70 anni dopo la loro data. Questa eccezione alla regola della libera consultazione dei documenti conservati negli Archivi di Stato costituisce ulteriore tutela del diritto alla riservatezza che si aggiunge, completandola, alla disciplina predisposta dai ricordati artt. 93-95 della legge sul diritto d'autore. Al tempo stesso, il secondo comma dello stesso articolo attribuisce al Ministro dell'Interno il potere di �permettere,permotividistudio, laconsulta- zione di documenti di carattere riservato anche prima della scadenza dei termini indicati nel comma precedente�. Tale disposizione non e� in contrasto con la tutela della riservatezza: essa, infatti, pone alla libera consultabilita� non sol- tanto limiti formali, poiche� prescrive il preventivo permesso del Ministro che puo� essere rilasciato solo a conclusione di un procedimento al quale par- tecipano alcuni organi consultivi, ma anche limiti sostanziali, perche� la preci- sazione che il permesso puo� essere concesso solo �per motivi di studio� esclude che il soggetto autorizzato possa utilizzare i documenti riservati per motivi diversi. L'acquisizione all'Archivio, e quindi alla proprieta� demaniale dello Stato, del documento riservato non comporta invero il trasferimento del diritto che, si e� visto, e� un diritto assoluto della persona, diverso dal diritto (4) Si pensi ancora all'art. 48 della legge fallimentare, che attribuisce al curatore il potere di avere conoscenza della corrispondenza diretta al fallito. (5) Cfr. Arienzo, voce Lettera missiva,in Nuovissimo Digesto Italiano. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� di�proprieta��,�spettante�ai�soggetti�indicati�dall'art.�93�della�legge�sul�diritto� d'autore.�Il�diritto�alla�riservatezza�deve�essere,�infatti,�osservato�dalla�per- sona�autorizzata�alla�consultazione�del�documento:�autorizzare�la�consulta- zione�di�alcuni�documenti�per�motivi�di�studio�non�significa�consentirne�la� pubblicazione;�significa�soltanto�permettere�a�taluno�di�prendere�conoscenza� del�documento�conservato�in�archivio�al�solo�fine�specifico�per�il�quale�il�per- messo�e��stato�concesso.� Dalle�premesse�sopra�riportate,�derivava�la�soluzione�del�quesito�posto� all'Avvocatura�Generale�dello�Stato.� Dato�l'indubbio�interesse�storico�dei�documenti�costituenti�il�carteggio� Mussolini-Petacci,�l'indiscussa�autorita��scientifica�del�Prof.�De�Felice,�l'im- portanza�degli�studi�da�questi�pubblicati�sulla�storia�di�Mussolini,�si�ritene- vano�sussistenti�i�validi�motivi�di�studio�che�ai�sensi�dll'art.�21�d.P.R.� 1409/63�giustificavano,�previo�l'esperimento�del�procedimento�previsto�dal- l'articolo�stesso,�il�rilascio�del�permesso�di�consultazione�di�quei�documenti.� Con�riguardo�alla�facolta��dello�Stato�di�divulgare�il�contenuto�del�car- teggio�senza�il�consenso�degli�aventi�diritto,�occorre�considerare�che�la�tutela� della�privata�riservatezza�puo��essere�sacrificata�solo�entro�i�limiti�corrispon- denti�al�superiore�interesse�pubblico�e,�conseguentemente,�la�pubblicazione,� indipendentemente�dal�privato�consenso,�e��possibile�solo�per�quelle�parti� rispetto�alle�quali�il�pubblico�interesse�reclama�la�pubblica�conoscenza.�Per- cio�,�qualora�l'Amministrazione�degli�archivi�di�Stato�avesse�deciso�di�assu- mersi�la�responsabilita��della�pubblicazione�del�carteggio,�sarebbe�stato�neces- sario�limitarla�alle�parti�che�piu��chiaramente�rivestissero�interesse�storico�o� dello�Stato,�omettendo�quelle�che�riguardassero�unicamente�la�sfera�privata.� Quanto�agli�eventuali�impedimenti�derivanti�dalle�disposizioni�della� legge�633/1941�a�tutela�della�personalita��dell'autore�(artt.�20�e�succ.;�in�parti- colare,�l'art.�24,�che�riserva�all'autore�e�ai�suoi�eredi�il�cd.�diritto�di�inedito,� il�diritto,�cioe��,�di�pubblicare�le�opere�inedite),�va�considerato�che�tali�norme� presuppongono�un'opera�dell'ingegno,�quale�non�e��la�corrispondenza�episto- lare�in�se�considerata.� Con�l'entrata�in�vigore�dei�decreti�legislativi�675/1996�e�676/1996�in� materia�di�privacy,�e��stato�modificato�il�quadro�normativo�di�riferimento�in� materia�di�accesso�a�documenti�contenenti�dati�personali.� L'eccezione�alla�regola�della�libera�consultazione�dei�documenti�conser- vati�negli�Archivi�di�Stato�ha�ricevuto�poi�sostanziali�modifiche�con�l'emana- zione�del�D.lgs.�30�luglio�1999�n.�281�che,�all'art.�8,�detta�una�nuova�formula- zione�dei�due�citati�criteri�dell'art.�21,�riducendo�a�50�anni�il�termine�iniziale� di�consultabilita��dei�documenti�di�carattere�riservato�relativi�alla�politica� estera�o�interna�dello�Stato,�e�a�40�anni�la�consultabilita��di�quelli�contenenti� i�dati�di�cui�agli�artt.�22�e�24�della�legge�31�dicembre�1996�n.�675,�comma�1,� e�stabilendo�che�il�Ministero�dell'Interno,��previoparere�deldirettore�dell'Ar- chiviodiStatocompetente...�puo�permettere,�senecessarioperscopistorici,�la� consultazione�di�documenti�di�carattere�riservato�anche�prima�della�scadenza� dei�terminiindicatidalcommaprecedente��(comma�2).� Infine,�il�D.lgs.�30�giugno�2003�n.�196�ha�abrogato,�all'art.�183,�il�D.lgs.� 30�luglio�1999�n.�281,�ad�eccezione�degli�artt.�8,�comma�1,�11�e�12,�mentre�il� d.lgs.�22�gennaio�2004�n.�42�(codice�dei�beni�culturali�e�del�paesaggio),�abro- I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� gato�all'art.�184�il�d.lgs.�1999�n.�490,�ha�collocato�nel�capo�III�del�titolo�II� (artt.�122-127)�la�nuova�disciplina�della�consultazione�di�documenti�conser- vati�in�archivi.�In�particolare�l'art.�122,�ribadita�al�primo�comma�la�regola� della�libera�consultabilita��dei�documenti�conservati�negli�Archivi�di�Stato�e� negli�Archivi�storici�di�enti�pubblici�territoriali�e�non�territoriali,�ha�confer- mato�nella�sostanza�le�eccezioni�a�tale�regola�generale�gia��introdotte�dall'a- brogato�art.�8,�co.�2,�del�D.lgs.�281/1999,�della�consultabilita��dopo�50�anni� dalla�loro�data�dei�documenti�dichiarati�di�carattere�riservato�(secondo�la� procedura�indicata�nel�successivo�art.�125),�relativi�alla�politica�estera�o� interna�dello�Stato,�e�dopo�40�anni�di�quelli�contenenti�i�dati�sensibili�nonche� i�dati�relativi�a�provvedimenti�di�natura�personale�espressamente�indicati� nella�normativa�in�materia�di�trattamento�dei�dati�personali,�mentre�il�ter- mine�e��di�70�anni�se�i�dati�sono�idonei�a�rivelare�lo�stato�di�salute,�la�vita�ses- suale�o�rapporti�riservati�di�tipo�familiare.� Dunque,�allo�stato�della�legislazione�attualmente�vigente�in�materia,�ove� possa�escludersi,�nel�caso�di�specie,�l'applicabilita��dell'ultima�disposizione� ricordata�(se�il�carteggio,�cioe��,�non�sembra�contenere�dati�rivelatori�delle� situazioni�personali�e�dei�tipi�di�rapporto�contemplati�dalla�norma)�sarebbe� ormai�scaduto�ogni�termine�temporale�che�sia�di�ostacolo�alla�libera�consul- tabilita��dei�documenti�in�questione,�la�cui�origine�(lo�ricordiamo)�risale�al� quinquennio�1937/1943.� In�questo�quadro,�nel�corso�del�mese�di�dicembre�2002,�e��stata�avviata� una�ricognizione�del�carteggio�in�previsione�dell'apertura�alla�consultazione,� a�partire�dal�gennaio�2003,�dei�fascicoli�relativi�all'anno�1932-33.�In�tale�occa- sione,�fu�recepita�la�relazione�presentata�il�4�aprile�2002�dall'allora�sovrinten- dente�dell'Archivio�Centrale�dello�Stato,�ove�si�rilevava�la�mancanza�di�alcuni� album�e�fogli�originali�relativi�a�carte�del�cosiddetto��diario�di�Claretta� Petacci��per�il�periodo�settembre-ottobre�1937.�Tale�mancanza,�alla�luce�del- l'inventario�redatto�da�Emilio�Re�nel�marzo�1950�ammonterebbe�a�circa�160� fogli.�L'allora�Sovrintendente�dispose�un'accurata�ricerca�per�verificare�se�i� fascicoli�fossero�in�una�collocazione�diversa�da�quella�originaria.�Espletato� anche�l'ultimo�tentativo�di�ricognizione,�il�15�gennaio�2003�fu�presentata� regolare�e�circostanziata�denuncia�al�Comando�dei�Carabinieri�per�la�tutela� del�patrimonio�artistico.� Intanto,�a�seguito�delle�diffide�intimate�tra�il�2001�ed�il�2002�dall'ultimo� erede�Petacci,�l'Archivio�centrale�chiedeva�all'Avvocatura�Generale�dello� Stato�se�si�potesse�comunque�procedere�alla�pubblicazione�del�carteggio� Mussolini-Petacci,�progetto,�come�sopra�chiarito,�gia��concepito�dall'Ammini- strazione�nel�1992.� Ci�si�interrogava�contestualmente�anche�sul�fatto�che�la�documentazione� contenuta�nel�carteggio�in�questione�potesse�considerarsi��opera non pubbli- cata anteriormente��ai�sensi�dell'art.�85-ter (introdotto�nella�legge�sul�diritto� d'autore�dell'articolo�14�del�d.lgs.�26�maggio�1997�n.�154)�e,�in�caso�afferma- tivo,�se�la�realizzazione�attraverso�riproduzione�dei�documenti�originali�su� CD-Rom�potesse�configurare�a�favore�dell'Archivio�Centrale�la�fattispecie� di�diritti�relativi�ad�opere�pubblicate�o�comunicate�al�pubblico�per�la�prima� volta.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� In primis,�va�ribadito�che�non�puo�aderirsi�alla�richiesta�di�restituzione� del�carteggio,�in�relazione�al�quale�il�diritto�dello�Stato�non�puo�essere�messo� in�discussione.�Tra�l'altro,�anche�senza�voler�considerare�l'effetto�di�cosa�giu- dicata�scaturito�dalla�citata�sentenza�delle�Sezioni�Unite�del�'56,�non�appare� comunque�fondata�la�tesi�che�esclude�il�perdurare�dell'eccezionale�impor- tanza�del�carteggio�ai�fini�recenti�della�storia�d'Italia,�essendo�quella�storia,� allora�recente,�divenuta�remota.�Infatti,�l'importanza�di�un�documento�sto- rico�non�viene�meno�in�virtu�del�mero�trascorrere�del�tempo.� Il�diritto�dell'Amministrazione�di�realizzare�il�progetto�di�pubblicazione� della�parte�di�corrispondenza�che�riveste�interesse�storico�riposa�sul�diritto� di�proprieta�dell'intero�carteggio�acquisita�con�il�provvedimento�del�1950.� Pertanto,�escludendo�la�documentazione�rappresentativa�di�fatti�e�dati�di� rilievo�meramente�privato,�l'Archivio�Centrale�puo�perseguire�tale�iniziativa,� affidandone�l'esecuzione�ad�esperti�ritenuti,�a�sua�discrezione,�in�gradodi� adempiervi�nella�maniera�piu�conveniente�ed�idonea�allo�scopo.� Quanto�allo�specifico�quesito�relativo�all'applicabilita�dell'art.�85-ter,� alla�fattispecie�in�esame,�va�innanzi�tutto�ricordato�che�tale�articolo�prevede� la�spettanza,�senza�pregiudizio�dei�diritti�morali�d'autore,�dei�diritti�di�utiliz- zazione�economica�a�chi,�dopo�le�scadenze�dei�termini�di�protezione�del� diritto�d'autore,�lecitamente�pubblica�o�comunica�al�pubblico�per�la�prima� volta�un'opera�non�pubblicata�anteriormente.� Si�e�gia�detto�che�particolari�impedimenti�alla�pubblicazione�non�pos- sono�derivare�dagli�artt.�20�e�succ.�della�legge�633/1941,�poiche�tali�norme� presuppongono�la�creazione�di�un'opera�dell'ingegno.�Tuttavia,�considerando� che�la�norma�di�recente�introduzione�richiede�l'assenza�di�pregiudizio�dei� diritti�morali�d'autore,�ai�fini�dell'attribuibilita�dei�diritti�di�utilizzazione�eco- nomica�per�opera�pubblicata�per�la�prima�volta,�bisogna�verificare�se�attri- buito�o�meno�alla�corrispondenza�epistolare,�debba�essere�un�valore�intrin- seco�rilevante�ai�fini�della�tutela�del�diritto�d'autore.� Ora,�la�legge�speciale�non�ha�fornito�una�definizione�dell'opera�dell'inge- gno�quale�oggetto�del�diritto�d'autore�(art.�1);�l'ha�soltanto�considerata�come� oggetto�di�protezione.�Tale�definizione�si�ritrova,�pero�,�nell'art.�2575�del�c.c.:� �Formano oggetto del diritto di autore le opere dell'ingegno di carattere creativo che appartengono alle scienze, alla letteratura, alla musica, alle artifigurative, all'architettura, al teatro e alla cinematografia, qualunque ne sia il modo o la forma d'espressione�.� Il�primo�requisito�di�riconoscibilita�dell'opera�dell'ingegno�e�dunque� quello�della�creativita�;�ad�esso�si�accompagnano�poi�quelli�della�concretezza� d'espressione�e�dell'appartenenza�a�determinati�campi�di�produzione�dello� spirito.�La�corrispondenza�epistolare�di�per�se�considerata�non�presenta�i� caratteri�dell'opera�dell'ingegno,�poiche�in�essa�mancano�un�intento�creativo� ed�una�diretta�collocazione�in�alcuna�delle�categorie�di�appartenenza�indicate� dal�c.c.�Certo,�con�riguardo�al�contenuto�del�documento�epistolare,�non�puo� negarsi�a�priori�che�lo�scritto�possa�assurgere�a�valore�letterario,�ma�e�pur� vero�che�dall'esame�della�giurisprudenza�dell'ultimo�decennio�non�e�dato�rin- venire�alcun�riferiemtno�apprezzabile�al�problema�accennato.� I PARERI DEL COMITATO CONSULTIVO Sulla base di tali osservazioni, residua un ambito interpretativo della condizione prevista dall'art. 85-ter�nel senso di un riferimento piu� generico al rispetto, da parte dell'utilizzatore economico, della paternita� dell'opera pubblicata, nella quale si riassume il diritto morale dell'autore a non vedere stravolto dai terzi il risultato dell'espressione della propria personalita� .Di conseguenza, all'opera di interesse storicistico che l'Amministrazione intende pubblicare ^e non v'e� dubbio che cio� avvenga per la prima volta ^deve essere riconosciuta, anche attraverso la modalita� della riproduzione dei docu- menti su CD-Rom, una specifica identita� ed originalita� da ritenere rilevante ai fini dell'operativita� dell'art. 85-ter�considerato, con conseguente riconosci- mento dei diritti di utilizzazione economica in favore dello Stato in quanto titolare dell'appartenenza demaniale dei documenti conservati nei propri archivi. La II Sezione consultiva del Consiglio di Stato, con parere 11605/05 pubblicato il 1O giugno 2005, ha confermato che il carteggio Mussolini- Petacci continuera� ad essere conservato dall'Archivio Centrale dello Stato il quale, dopo aver accertato il reale contenuto dei singoli documenti, potra� pubblicare quelle lettere che presentino un interesse collettivo. Per le missive attinenti alla sfera privata dovra� , invece, richiedere il consenso degli eredi. La�rilevanza�storica�rende��permanentemente�attuale��l'interesse�nei�con- frontideipersonaggiegiustificalostudiodellalorovita,�ancheprivata.� Dott.ssa�Marika�Piscitelli� A.G.S. -Parere del 12 maggio 2005 n. 66429 (*). RispostaalMinisteroperiBenieleAttivita�Culturaliinmeritoalcarteggio�Petacci-Mus- solini�(consultivo 202544/03, avvocato S. Sabelli). �1.^Larichiestadiparereinoggettotraepresuppostodallereiterate richieste dell'erededi Claretta Petacci, per tramite del suo legale. Con una prima raccomandata dell'8 marzo 2001, il legale chiese a codesto Archivio Centrale, nell'interesse del suo assistito, che gli venisse rilasciata ``tutta la corrispondenza tra la Sig.ra Claretta Petacci e Benito Mussolini nulla escluso o eccettuato'', ed in subordine che gli fosse consentito prenderne visione. Con successiva raccomandata del 25 luglio 2002 lo stesso legale chiese la consegna del carteggio Petacci-Mussolini almeno per la parte per cui era trascorso il termine massimo di segretazione previsto dalla legge (70 anni). Con successiva raccomandata del 28 ottobre 2002 il legale diffido� codesto Archivio di Stato a pubblicare ^in tutto o in parte ^il carteg- gio in questione in violazione dei diritti dell'erede, preannunciando in caso di perdurante perpetrazione dell'illiceita� , la tutela del proprio cliente ``nelle forme e sedi legali meglio viste''. Infine, con raccomandata del 17 dicembre 2002, l'avvocato chiese esplicito e formale impegno a che l'Archivio di Stato non pubblicasse, e neppure consegnasse a terzi, il carteg- gio Petacci-Mussolini, preannunciando nuovamente in caso di mancata assicurazione, il ricorso a vie legali. Cio� premesso, codesto Archivio Centrale, nel sottoporre di nuovo all'attenzione della Scrivente la complessa e delicata problematica che gia� aveva costituito oggetto di esame da (*) Parere reso dall'Avvocatura Generale dello Stato in via ordinaria. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� parte�della�Scrivente�nel�precedente�parere�del�17�luglio�1993�e�nel�chiedere�a�questa�Avvoca- tura�di�provvedere�all'espletamento�delle�attivita�di�rappresentanza�e�difesa�in�un�eventuale� futuro�giudizio,�ha�prospettato�le�seguenti�questioni.� a) Se�in�presenza�delle�diffide�intimate�si�possa�procedere�comunque�alla�pubblica- zione�del�carteggio�Mussolini-Petacci,�progetto�gia�concepito�dall'Amministrazione�nel� 1992�e�sulla�cui�realizzabilita�in�sintonia�con�il�sistema�normativo�vigente�questa�Avvocatura� era�gia�stata�interpellata�nella�richiesta�di�parere�del�Ministero�dell'Interno�(inoltrata�con� nota�dell'11�luglio�1992);� b) Se�alla�luce�della�normativa�in�materia�di�diritto�d'autore,�in�particolare�rispetto�al� capo�III�bis ``Diritti�relativi�ad�opere�pubblicate�o�comunicate�al�pubblico�per�la�prima�volta� successivamente�alla�estinzione�dei�diritti�patrimoniali�d'autore'',�la�documentazione�conte- nuta�nel�carteggio�in�questione�possa�considerarsi�come�``opera�non�pubblicata�anterior- mente''�ai�sensi�dell'art.�85-ter e�quindi,�in�caso�di�risposta�affermativa,�se�la�realizzazione� attraverso�riproduzione�dei�documenti�originali�su�CD-Rom�possa�configurare�a�favore�del- l'Archivio�Centrale�la�fattispecie�di�diritti�relativi�ad�opere�pubblicate�o�comunicate�al�pub- blico�per�la�prima�volta.� 2.�^Per�completezza�di�esposizione�e�opportuno,�preliminarmente,�riconsiderare�a ncorche�su�di�essa�non�sia�stato�esplicitamente�richiesto�parere�^la�questione�della�revoca� della�``ingiusta�acquisizione�del�carteggio'',�nuovamente�sollevata�dall'erede�della�Petacci� nella�citata�lettera�dell'8�marzo�2001�e�piu�recentemente�riproposta�con�successiva�lettera� del�21�marzo�2003�dal�suo�legale.� Riguardo�a�tale�richiesta�non�si�ritiene�che�la�risposta�possa�essere�diversa�da�quella�gia� fornita�con�i�precedenti�pareri�di�questa�Avvocatura�Generale�del�30�settembre�1988�(prot.� n.�49787)�e�del�17�luglio�1993�(prot.�n.�83733),�basati�sulla�pregressa�definizione�delle�vicende� giudiziarie�in�relazione�all'acquisizione�del�carteggio�all'Archivio�di�Stato�disposto�con�prov- vedimento�del�22�ottobre�1950�in�applicazione�dell'art.�13�lett.�b)�della�legge�22�dicembre� 1939�n.�2006.� Vale�la�pena,�in�proposito,�ricordare�che�con�sentenza�n.�896�del�29�marzo�1956�le� Sezioni�Unite�della�Corte�di�Cassazione,�in�accoglimento�del�ricorso�del�Ministero�dell'In- terno�proposto�avverso�la�sentenza�4�maggio-3�giugno�1953�della�Corte�di�Appello�di�Roma,� riconobbero,�senza�entrare�nel�merito�delle�valutazioni�amministrative,�la�sussistenza�del� potere�esercitato�dall'Amministrazione,�che�aveva�operato�entro�i�confini�che�l'art.�13�della� legge�2006/1939�assegnava�al�potere�discrezionale�conferitole.� In�particolare,�sulla�concorrente�sussistenza�delle�due�condizioni�alle�quali�la�norma�in� questione�subordinava�nel�caso�di�morte�di�pubblici�ufficiali�o�di�persone�che�avessero�avuto� incarichi�pubblici�o�connessi�con�questioni�di�pubblico�interesse,�il�sorgere�del�diritto�esclu- sivo�dello�Stato�sugli�atti�presso�di�essi�rinvenuti,�la�Suprema�Corte�stabil|�che,�riguardo�alla� prima�condizione,�afferente�alla�natura�degli�atti�stessi,�la�valutazione�con�la�quale�l'Ammi- nistrazione�aveva�ravvisato,�a�motivazione�del�provvedimento,�``l'eccezionale�importanza�ai� fini�della�storia�recente�dello�Stato�Italiano'',�costituisce�un�mero�apprezzamento�discrezio- nale�che,�per�l'assenza,�nel�dettato�della�legge,�di�criteri�che�vincolassero�l'Amministrazione� nella�determinazione�dell'interesse�dello�Stato�nella�particolare�materia,�era�sottratto�a�sin- dacato�giurisdizionale�e�quindi�l'acquisto�del�diritto�era�estrinsecazione�di�un�pubblico� potere,�che�comportava�l'affievolimento�di�ogni�eventuale�concorrente�diritto�dei�privati.� Quanto�alla�seconda�condizione,�relativa�alla�qualita�dei�soggetti�da�cui�gli�atti�in�questione� promanavano,�le�Sezioni�Unite�ne�ravvisarono�l'obiettiva�sussistenza�con�giudizio�di�fatto,� che�nelle�questioni�di�giurisdizione�e�consentito�ai�fini�dell'accertamento�delle�``condizioni� obiettive�nel�cui�concorso�le�giurisdizioni�si�determinano''.� Pertanto,�con�la�sentenza�del�1956�sulla�controversia�originata�dagli�eredi�Petacci,�per� ottenere�il�riconoscimento�del�diritto�alla�restituzione�del�carteggio�epistolare�ed�al�risarci- mentodei�danniconseguitiallo�spossessamento,siformo�il�giudicato,�che�come�tale�costitui- sce�un�ostacolo�insuperabile�ad�ogni�richiesta�di�restituzione;�cos|�come�ogni�esame�da�parte� del�giudice�amministrativo�circa�la�legittimita�del�provvedimento�di�acquisizione�e�da�rite- nersi�ormai�precluso�in�forza�della�dichiarazione�di�perenzione�pronunciata�dalla�quarta� sezione�del�Consiglio�di�Stato�con�sentenza�n.�1050�del�16�novembre�1975.� Pertanto,�si�condivide�l'avviso�di�codesto�Archivio�Centrale�di�non�poter�aderire�alla� richiesta�di�restituzione�del�carteggio,�in�relazione�al�quale�il�diritto�dello�Stato�non�puo� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� piu�essere�messo�in�discussione.�Tra�l'altro,�anche�senza�voler�considerare�l'effetto�di�cosa� giudicata�che�indubbiamente�e�scaturito�dalla�citata�sentenza�delle�Sezioni�Unite,�non� appare�comunque�fondata�la�tesi�espressa�dal�legale�di�controparte�nella�lettera�del� 21�marzo�2003,�tendente�ad�escludere�il�perdurare�dell'eccezionale�importanza�del�carteggio� ai�fini�recenti�della�storia�d'Italia,�essendo�quella�storia,�allora�recente,�divenuta�oggi� remota.�Infatti,�premesso�che�spetterebbe�comunque�all'Amministrazione�aggiornare,�even- tualmente,�nell'esercizio�della�propria�discrezionalita�,�l'apprezzamento�compiuto�al�tempo� dell'acquisizione,�si�osserva�che�l'importanza�del�documento�storico�non�viene�meno�in�virtu� del�mero�trascorrere�del�tempo�e�puo�persistere�indipendentemente�dal�tempo�trascorso.� 3.�^Si�conferma�integralmente�il�contenuto�del�parere�del�17�luglio�1993�riguardo�ai�rap- porti�tra�il�diritto�dello�Stato�all'utilizzazione�delle�corrispondenze�che�presentano�interesse�di� Stato�(art.�95�legge�633/1941)�e�la�tutela�della�riservatezza�personale�che�le�stesse�norme�della� legge�sul�diritto�d'autore�conferiscono�alle�corrispondenze�epistolari,�agli�epistolari,�alle�memo- rie�familiari�e�personali�e�agli�altri�scritti�della�medesima�natura,�allorche�abbiano�carattere� confidenziale�e�si�riferiscono�alle�intimita�della�vita�privata�(artt.�93-95�l.c.).� Qualche�riflessione�occorre,�invece,�aggiungere�in�merito�al�mutato�regime�della�consul- tabilita�della�documentazione�conservata�nei�pubblici�archivi�per�le�specifiche�implicazioni� attinenti�alla�questione�in�esame.� Come�diffusamente�precisato�nel�precedente�parere�del�17�luglio�1993,�l'art.�21�d.P.R.� 30�settembre�1963�n.�1409�poneva�alla�regola�della�libera�consultabilita�negli�archivi�di�Stato� alcune�eccezioni,�una�delle�quali�riguardava�i�``documenti�riservati�relativi�a�situazioni�pura- mente�private�di�persone'',�che�diventavano�consultabili�solo�70�anni�dopo�la�loro�data;�men- tre�il�secondo�comma�attribuiva�al�Ministero�dell'Interno�il�potere�di�``permettere,�per�motivi� di�studio,�la�consultazione�di�documenti�di�carattere�riservato�anche�prima�della�scadenza� dei�termini�indicati�nel�comma�precedente''.� Questa�eccezione�alla�regola�della�libera�consultazione�dei�documenti�conservati�negli� archivi�di�Stato,�costituente�una�ulteriore�tutela�del�diritto�alla�riservatezza�volta�ad�inte- grare�e�completare�la�disciplina�dettata�dai�citati�artt.�93-95�della�legge�sul�diritto�d'autore,� ha�successivamente�ricevuto�sostanziali�modifiche�con�l'emanazione�del�D.�lgs.�30�luglio� 1999�n.�281,�che�all'art.�8�dettava�una�nuova�formulazione�dei�due�criteri�citati�dell'art.�21,� riducendo�a�50�anni�il�termine�iniziale�di�consultabilita�dei�documenti�di�carattere�riservato� relativi�alla�politica�estera�o�interna�dello�Stato�e�a�40�anni�la�consultabilita�di�quelli�conte- nenti�i�dati�di�cui�agli�articoli�22�e�24�della�legge�31�dicembre�1996�n.�675,�comma�1)�e�stabi- lendo�che�il�Ministero�dell'Interno,�``previo�parere�del�direttore�dell'Archivio�di�Stato�compe- tente�...�puo�permettere,�se�necessario�per�scopi�storici,�la�consultazione�di�documenti�di� carattere�riservato�anche�prima�della�scadenza�dei�termini�indicati�nel�comma�precedente''� (comma�2).� Infine,�il�recente�D.lgs.�30�giugno�2003,�n.�196�ha�abrogato,�all'art.�183,�il�D.lgs.� 30�luglio�1999,�n.�281,�ad�eccezione�degli�artt.�8,�comma�1,�11�e�12�ed�il�d.lgs.22�gennaio� 2004,�n.�42�ha�collocato�nel�capo�III�del�titolo�II�(artt.�122-127)�la�nuova�disciplina�della�con- sultabilita�dei�documenti�degli�archivi�a�titolo�di�riservatezza.�In�particolare�l'art.�122,�riba- dita�al�primo�comma�la�regola�della�libera�consultabilita�dei�documenti�conservati�negli� archivi�di�Stato�e�negli�archivi�storici�di�enti�pubblici�territoriali�e�non�territoriali,�ha�confer- mato�nella�sostanza�le�eccezioni�a�tale�regola�generale�gia�introdotte�dall'abrogato�art.�8,� comma�2�del�D.lgs.�281/1999,�della�consultabilita�dopo�cinquanta�anni�dalla�loro�data�dei� documenti�dichiarati�di�carattere�riservato�(secondo�la�procedura�indicata�nel�successivo� art.�125),�relativi�alla�politica�estera�o�interna�dello�Stato,�e�dopo�quaranta�anni�di�quelli� contenenti�i�dati�sensibili�nonche�i�dati�relativi�a�provvedimenti�di�natura�personale�espressa- mente�indicati�nella�normativa�in�materia�di�trattamento�dei�dati�personali,�mentre�il�termine� e�di�settanta�anni�se�i�dati�sono�idonei�a�rivelare�lo�stato�di�salute,�la�vita�sessuale�o�rapporti� riservati�di�tipo�familiare.� Dunque,�allo�stato�della�legislazione�attualmente�vigente�in�materia,�ove�possa�esclu- dersi,�nel�caso�che�ci�occupa,�l'applicabilita�dell'ultima�disposizione�ricordata�(se�il�carteggio,� costituito�dalla�corrispondenza�intercorsa�tra�Mussolini�e�la�Petacci,�da�minute�varie�e�dai� diari�di�Claretta�Petacci,�non�sembra�contenere�dati�rivelatori�delle�situazioni�personali�e� dei�tipi�di�rapporto�contemplati�dalla�norma)�sarebbe�ormai�scaduto�ogni�termine�temporale� che�sia�di�ostacolo�alla�libera�consultabilita�dei�documenti�in�questione,�la�cui�origine�risale� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� al�quinquennio�1937-1943.�Con�le�riserve�di�cui�sopra,�inoltre,�tali�documenti,�per�il�disposto� del�secondo�comma�dell'art.�122�citato�restano�accessibili�ai�sensi�della�disciplina�sull'accesso� ai�documenti�amministrativi,�che�anche�nella�recentissima�versione�legislativa�consente�ai� soggetti�legittimati,�oltre�al�mero�esame,�l'estrazione�di�copia�dei�documenti�ai�quali�si�chiede� accesso�(artt.�22�e�segg.�legge�11�febbraio�2005).� Ovviamente�soltanto�codesto�Archivio,�sulla�base�della�lettura�dei�documenti,�e�in�grado� di�sciogliere�le�riserve�suindicate.� 4.�^Altro�aspetto�sul�quale�ci�si�deve�soffermare�e�quello�legato�alla�possibilita�della�uti- lizzazione�del�materiale�contenuto�nel�carteggio,�anch'esso�gia�oggetto�di�esame�nel�citato� parere�del�17�luglio�1993.�La�soluzione�ivi�espressa�su�tale�problema�non�puo�che�essere�riba- dita.�In�particolare,�il�diritto�dell'Amministrazione�di�realizzare�il�progetto�di�pubblicazione� della�parte�della�corrispondenza�che�riveste�interesse�storico�quale�rilevante�testimonianza� dei�fatti�pubblici�che�caratterizzarono�quella�parte�di�storia�del�nostro�Paese,�riposa�sul� diritto�di�proprieta�dell'intero�carteggio�acquisita�con�il�ricordato�provvedimento�del�22�feb- braio�1950,�sulla�cui�piena�legittimita�non�vi�e�piu�luogo�o�discussione�in�virtu�dei�provvedi- menti�giurisdizionali�piu�volte�citati.� Pertanto,conisuggerimentiele�cautele�gia�a�suo�tempo�espressi,�intesi�a�favorire�la� realizzazione�di�un'opera�rivolta�ad�un�dignitoso�assolvimento�delle�finalita�dianzi�ricordate,� attraverso�una�selezione�del�vasto�materiale�mirata,�nei�limiti�del�possibile,�ad�escludere�la� documentazione�rappresentativa�di�fatti�e�dati�di�rilievo�meramente�privato�(ancorche� secondo�la�nuova�disciplina�contenuta�nel�codice�emanato�in�materia�di�protezione�dei�dati� personali,�la�diffusione�e�l'utilizzazione�dei�dati�stessi�e�giustificata�dal�perseguimento�di� scopi�storici;�art.�101,�comma�2,�D.lgs�30�giugno�2003,�n.�196),�codesto�Archivio�Centrale� puo�perseguire�tale�iniziativa,�affidandone�l'esecuzione�ad�esperti�ritenuti,�a�sua�discrezione,� in�grado�di�adempiervi�nella�maniera�piu�conveniente�ed�idonea�allo�scopo.� 5.�^Rimane�da�esaminare�lo�specifico�quesito�relativo�all'applicabilita�,�alla�fattispecie�in� oggetto�dell'art.�85-ter,�unica�disposizione�del�capo�III-bis introdotto�nel�corpo�della�legge� sul�diritto�d'autore�dall'art.�14�del�D.lgs.�26�maggio�1997�n.�154.� Tale�articolo�prevede�la�spettanza,�senza�pregiudizio�dei�diritti�morali�dell'autore,�dei� diritti�di�utilizzazione�economica�a�chi,�dopo�le�scadenze�dei�termini�di�protezione�del�diritto� d'autore,�lecitamente�pubblica�o�comunica�al�pubblico�per�la�prima�volta�un'opera�non�pub- blicata�anteriormente.� Nella�parte�conclusiva�del�parere�del�17�luglio�1993�questa�Avvocatura�Generale�aveva� espresso�il�convincimento�della�insussistenza�di�particolari�impedimenti�alla�pubblicazione� che�potessero�derivare�dalle�disposizioni�della�legge�22�aprile�1941�n.�633�volte�a�tutelare�la� personalita�dell'autore�(artt.�20�e�segg.�ed�in�particolare�art.�24�della�legge�citata),�poiche�tali� norme�ed�anche�quelle�sulla�utilizzazione�economica�presuppongono�la�creazione�di�un'opera� dell'ingegno,�come�definita�dall'art.�2�della�stessa�legge,�paradigma�normativo�al�quale�non� appariva�riconducibile�la�corrispondenza�epistolare�in�se�considerata.� Peraltro,�tenuto�presente�il�tenore�della�norma�di�recente�introduzione�che,�aifinidel- l'attribuibilita�dei�diritti�di�utilizzazione�economica�per�opera�pubblicata�per�la�prima�volta,� richiede�come�condicio sine qua non l'assenza�di�pregiudizio�dei�diritti�morali�dell'autore,� sembra�opportuno�qualche�approfondimento�inteso�a�verificare�se�in�merito�alla�corrispon- denza�epistolare�debba�essere�esclusa,�o�possa�in�qualche�modo�riconoscersi,�l'attribuzione� di�un�valore�intrinseco�tale�da�rilevare�ai�fini�della�tutela�del�diritto�d'autore.� A�tale�scopo�si�deve�evidenziare,�in�primo�luogo,�che�la�legge�speciale�non�ha�fornito� una�definizione�dell'opera�dell'ingegno�quale�oggetto�del�diritto�d'autore�(art.�1),�ma�l'ha�sol- tanto�considerata�come�oggetto�di�protezione.�Tale�definizione�la�si�ritrova,�invece,�nell'arti- colo�2575�del�codice�civile,�il�quale�statuisce�che�``formano�oggetto�del�diritto�di�autore�le� opere�dell'ingegno�di�carattere�creativo�che�appartengono�alle�scienze,�alla�letteratura,�alla� musica,�alle�arti�figurative,�all'architettura,�al�teatro�e�alla�cinematografia,�qualunque�ne� sia�il�modo�o�la�forma�di�espressione''.� Il�primo�requisito�di�riconoscibilita�dell'opera�dell'ingegno�e�dunque�quello�della�creativita� e�ad�esso�si�accompagnano�poi�quelli�della�concretezza�di�espressione�e�dell'appartenenza�a� determinati�campi�di�produzione�dello�spirito.� Alla�stregua�di�questi�parametri�di�individuazione�non�puo�che�ribadirsi,�in�linea�di� massima,�l'orientamento�gia�espresso�nel�precedente�parere�della�Scrivente,�secondo�il�quale� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� tutto�cio�che�e�riconducibile�alla�corrispondenza�epistolare�e�da�ritenere,�in�quanto�tale,� privo�dei�caratteri�dell'opera�di�ingegno,�mancando�in�tali�scritti,�di�perse�,�un�intento�crea- tivo�ed�una�diretta�collocazione�in�alcuna�delle�categorie�di�appartenenza�indicate�^peraltro,� con�disposizione�che�non�appare�tassativa�^dal�citato�articolo�del�codice�civile.� Tuttavia,�con�riguardo�al�contenuto�del�documento�epistolare,�non�puo�essere�negata�a� priori�l'ipotesi�che�in�concreto�si�ravvisi�la�presenza�di�contenuti�tali�che�lo�scritto�possa� assurgere�a�valore�letterario.�Cio�osservato,�si�deve,�d'altra�parte,�constatare�che�dall'esame� della�giurisprudenza�dell'ultimo�decennio�non�e�dato�rinvenire�alcun�apprezzabile�riferi- mento�al�problema�accennato,�giacche�in�rare�pronunce�di�alcuni�giudici�di�merito�le�que- stioni�relative�a�diritti�concernenti�la�corrispondenza�epistolare�sono�affiorate�soltanto�sotto� il�profilo�dell'esigenza�di�tutela�della�riservatezza�personale.� Dalle�esposte�considerazioni,�dunque,�non�emergono�significativi�elementi�di�novita� rispetto�alla�posizione�gia�assunta�da�questa�Avvocatura�Generale,�se�non�nel�senso�dell'op- portunita�di�consigliare�a�chi�si�accingera�all'opera�selettiva�del�materiale�in�esame,�finaliz- zata�alla�sua�pubblicazione,�una�particolare�attenzione,�nell'esercizio�della�propria�discrezio- nalita�,�anche�per�quelle�parti�che�potrebbero,�per�un�valore�letterario�intrinseco,�legittimare� pretese�di�natura�economica�in�capo�agli�eredi�dell'autore.�Tale�accortezza,�tuttavia,� potrebbe�non�essere�necessaria�nel�caso�di�specie,�essendo�con�ogni�probabilita�scaduti�i�ter- mini�di�protezione�dei�relativi�diritti.� Alla�luce�di�tali�risultanze�residua�un�ambito�interpretativo�della�condizione�prevista� dall'articolo�85-ter in�esame�nel�senso�di�un�riferimento�piu�generico�al�rispetto,�da�parte�del- l'utilizzatore�economico,�della�paternita�dell'opera�pubblicata,�nella�quale�si�riassume�il� diritto�morale�dell'autore�a�non�vedere�stravolto�dai�terzi,�nella�forma�e/o�nel�contenuto,�il� risultato�dell'espressione�della�propria�personalita�,�che�deve�rimanere�integro�nell'impronta� voluta�dall'autore.� Tutto�cio�considerato,�rispondendo�allo�specifico�quesito�prospettato,�questa�Avvoca- tura�ritiene�che�all'opera�di�interesse�storicistico�che�l'Amministrazione�lecitamente�intende� pubblicare�^e�non�v'e�dubbio�che�cio�avvenga�per�la�prima�volta�^debba�essere�riconosciuta,� anche�attraverso�la�modalita�della�riproduzione�dei�documenti�su�CD-Rom,�una�specifica� identita�ed�originalita�da�ritenere�rilevante�ai�fini�dell'operativita�dell'art.�85-ter considerato,� con�conseguente�riconoscimento�dei�diritti�di�utilizzazione�economica�in�favore�dello�Stato� in�quanto�titolare�dell'appartenenza�demaniale�dei�documenti�conservati�nei�propri�archivi�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il parere del Consiglio di Stato in materia di affidamento in concessione delle gestioni totali aeroportuali (Consiglio�di�Stato,�seconda�sezione,�parere�9�novembre�2005,�n.�1281)� Con�il�parere�n.�1281/05�del�9�novembre�2005,�l'Adunanza�della�sezione� seconda�del�Consiglio�di�Stato�ha�risposto�ad�una�serie�di�quesiti�del�Mini- stero�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti�in�ordine�a�questioni�inerenti�la�con- cessione�delle�gestioni�totali�aeroportuali.� In�estrema�sintesi,�il�Consiglio�di�Stato,�senza�esaminare�gli�effetti�del- l'art.�3,�comma�2,�del�D.�L.vo�n.�96/05�rispetto�ai�procedimenti�di�rilascio� in�corso,��con�moderato�ottimismo�,�configura�una�specifica�competenza� ministeriale�ad�adottare�i�decreti�di�concessione�di�gestione�totale,�per�l'ipo- tesi�che�l'affidamento�non�sia�previsto�da�una�legge�speciale.� Nel�parere,�che,�in�relazione�alla�citata�valutazione,�appare�piu�un� �parere�pro�veritate��volto�a�sostenere�le�ragioni�dell'amministrazione�richie- dente�piuttosto�che�un'attivita�consultiva�configurabile�come��super�partes�,� viene�accreditata�la�competenza�ministeriale�riconoscendo,�con�difficolta�,� all'atto�di�concessione�natura�programmatoria�e�non�meramente�gestionale,� secondo�i�seguenti�contestabili�rilievi:� a)�la�durata�delle�gestioni�totali�e�predeterminata�a�quaranta�anni� solo�come�periodo�massimo;� b)�nella�valutazione�che�precede�il�provvedimento�di�rilascio�della� concessione�assume�particolare�importanza�la�valutazione�del�programma� di�intervento�comprensivo�del�piano�degli�investimenti�e�del�piano� economico-finanziario;� c)�risulta�prodromica�alla�concessione�la�sottoscrizione�di�una�con- venzione�e�di�un�contratto�di�programma.� In�base�agli�elementi�enunciati,�al�fine�di�riconoscere,��con�moderato�otti- mismo��la�competenza�ministeriale,�nella�pronuncia�viene�valorizzata��la�qua- lita�necessariamente�programmatoria�e�finalistica��della�concessione�aeropor- tuale,�che�ne�articola��la�rilevanza�amomentopianificatorio�e�diprefissione�con- creta�degli�obiettivi�dell'intero�impianto�organizzatorio�della�rete�aeroportuale�.� Peraltro,�il�Consiglio�di�Stato,�per�rafforzare�il�proprio�debole�convinci- mento,�cerca�di�individuare��qualche�cosa�di�piu�di�una�semplice�similitudine�� nella�formulazione�dell'art.�704,�co.�1,�del�codice�della�navigazione�secondo� la�revisione�apportata�dal�D.�L.vo�n.�96/05�che�prevede,�per�gli�aeroporti�di� rilevanza�nazionale,�una�disposizione�analoga�a�quella�dell'art.�7�del�d.m.� n.�521/1997,�ovvero�una�responsabilita�interministeriale�per�l'affidamento� della�gestione�totale�sulla�base�di�una�proposta�dell'ENAC,�all'esito�della� procedura�di�gara�ad�evidenza�pubblica.� A�prescindere�dalle�contestazioni�di�merito�rispetto�alle�argomentazioni� che�portano�il�Consiglio�di�Stato�ad�escludere�che�il�rilascio�dell'affidamento� della�concessione�aeroportuale,�secondo�il�d.m.�n.�521/1997,�sia�da�ricon- durre�ad�una�competenza�gestionale�dell'ENAC,�il�dato�evidente�e�che�l'or- gano�ausiliario�del�Governo,�che�deve�assicurare,�secondo�la�previsione�del- I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� l'art.�100�della�vigente�Costituzione,�pronunce,�non�gia�a�difesa�dell'Ammini- strazione,��bens|�nei�limiti�di�una�rigorosa�e�imparziale�interpretazione�della� legge��(C.d.S.,�sez.�II,�parere�20�ottobre�2004�n.�9032),�pur�riproducendo� testualmente�la�norma,�non�ha�tenuto�conto�di�quanto�sancito,�da�ultimo,� nell'art.�3,�co.�2,�del�D.�L.vo�n.�96/05�in�merito��ai�procedimenti�di�rilascio� della�concessione�su�istanza�antecedente�alla�data�di�entrata�in�vigore�delpre- sente�decreto�legislativo,�ai�sensi�del�decreto�del�Ministro�dei�trasporti�e�della� navigazione�12�novembre�1997,�n.�521�.� Secondo�le�disposizioni�della�citata�norma�di�legge,�che�ad�avviso�del� Consiglio�di�Stato�garantisce��unafase�transitoria�caratterizzata�dalla�ultratti- vita�fino�alle�previste�scadenze�delle�concessioni�gia�rilasciate�e�dal�perfeziona- mento�delleprocedure�pendenti�rispetto�a�istanze�di�concessione�presentate�entro� il�22�giugno�2005�(data�antecedente�l'entrata�in�vigore�dello�stesso�decreto�legi- slativo�n.�96�del�2005)�,�i�procedimenti�pendenti�devono�concludersi�entro�il� termine�del�giugno�2006�(un�anno�dall'entrata�in�vigore�del�D.�L.vo.� n.�96/05),�potendo�successivamente�le�societa�istanti�richiedere��al�Ministro� delleinfrastruttureedeitrasportilanominadiun�Commissarioadacta,�ilquale� nei�successivi�sessanta�giorniprovvede�sull'istanza,�provvedendo�al�rilascio�della� concessione�una�volta�verificato�ilpossesso�dei�necessari�requisiti�.� Inoltre,�il�legislatore,�nel�lunghissimo�regime�transitorio�teso�a�definire� l'assetto�delle�gestioni�aeroportuali,��onnicomprensiva�delle�gestioni�totali�in� attoodaassentireprimadellaapplicazione(allostatosoloteorica)�dellemeto- diche�ad�evidenza�pubblica�e�nel�rispetto�della�normativa�comunitaria�prefigu- rate�dall'articolo�704�e�alle�quali�dovrebbero,�in�ogni�caso,�armonizzarsi�quelle� relative�alle�gestioni�aeroportuali�di�interesse�regionale�,�al�fine�di�fare�chia- rezza�circa�la�dibattuta�ripartizione�di�competenze�ministeriali�ed�ENAC,� ha�espressamente�previsto�che,�in�tale�contesto,�non�trovano�applicazione� �le�disposizioni�di�cui�all'articolo�704,�primo�e�secondo�comma,�del�codice�della� navigazione�.� In�particolare,�il�primo�comma�prevede�che��Alla�concessione�della� gestione�totale�aeroportuale�degli�aeroporti�di�rilevanza�nazionale�si�provvede� con�decreto�del�Ministro�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti,�di�concertocon�il� Ministro�dell'economia�e�delle�finanze�e,�limitatamente�agli�aeroporti�militari� aperti�al�traffico�civile,�con�il�Ministro�della�difesa�.� Seppure�nel�parere�venga�valorizzato�il�principio�della�gerarchia�delle� fonti,�del�predetto�sistematico�richiamo�normativo,�che�porta�ad�escludere� la�competenza�ministeriale�nei�procedimenti�di�rilascio�delle�concessioni� richieste�entro�il�22�giugno�2005,�non�vi�e�traccia�nella�pronuncia�del�Consi- glio�di�Stato.� Cio�posto,�e�da�ritenere�che�la�prospettazione�giuridica�che�con��mode- rato�ottimismo��ha�permesso�al�Consiglio�di�Stato�di�avvalorare�la�tesi�del- l'Amministrazione�circa�la�competenza�ministeriale�nel�definire,�anche�nel� periodo�transitorio,�la�procedura�di�affidamento�della�gestione�totale�aero- portuale,�reputando�l'ENAC�solo�titolare�di�un�potere�di�proposta,�vada�pro- fondamente�rimeditata�con�riferimento�all'espressa�previsione�normativa�che� e�sfuggita�all'esame�dell'autorevole�Collegio.� Al�contrario,�per�quanto�concerne�la�legittimazione�in�merito�alle� gestioni�totali�rilasciate�per�legge�(Genova-Sestri�legge�n.�156/54,�art.9;� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Milano�Linate�e�Malpensa�legge�n.�194/62,�art.�1;�Torino-Caselle�legge� n.�914/65,�art.�1;�Roma�Fiumicino�e�Ciampino�legge�n.�755/73,�artt.�1�e�2;� Bergamo-Orio�al�Serio�legge�n.�746/75,�art.�1;�Venezia�^Tessera�legge� n.�938/86),�il�Consiglio�di�Stato�contrasta�la�rivendicazione�di�competenze� ministeriali�ritenendo�che�le�leggi-provvedimento�abbiano�assolto�ai�profili� programmatori�intestabili�al�Ministero,�residuando�esclusivamente�compiti� gestionali�attribuibili�all'ENAC.� Evidentemente,�le�conclusioni�raggiunte�sono�da�considerarsi�di�natura� transitoria,�in�ragione�di�quanto�previsto�dall'art.�704�del�codice�della�navigaz ione�che�incardina�sulla�competenza�ministeriale�l'affidamento�delle�gestioni� totali,�una�volta�che�a�regime�risulteranno�affidate�esclusivamente�a�seguito� di�gara�ad�evidenza�pubblica.� Secondo�la�normativa�vigente�e�quindi�di�competenza�ENAC�la�possibil ita�di�autorizzare�l'estensione�della�durata�della�concessione�agli�attuali� gestori�totali�in�base�a�legge�speciale,�secondo�le�previsioni�di�cui�all'art.�17,� co.�2,�del�d.m.�n.�521/97.� Naturalmente,�la�predetta�potesta�,�secondo�il�principio�della�gerarchia� delle�fonti,�e�da�riconoscersi�nel�limite�delle�previsioni�del�combinato�dispos to�del�secondo�periodo�del�comma�5-ter�e�del�secondo�periodo�del�comma�1- quater�dell'art.�1�del�del�decreto�legge�n.�251/95,�convertito�dalla�legge� n.�351/95,�che�consentono�il�prolungamento��fino�ad�un�limite�massimo�di� quaranta�anni��delle�concessioni�relative�alla�gestione�totale�degli�aeroporti.� Pero�,�secondo�l'interpretazione�data�dal�Consiglio�di�Stato�si�tratterebbe� di��estensionedidurate�diconcessionidigestionitotali�ex�lege�inferiori�al�qua- rantennio�e�nei�limiti�di�taleperiodo,�computando�o�la�durata�originaria,�in�man- canza�di�ulteriori�prolungamenti,�o�la�nuova�durata�per�proroga�legislativa�.� In�ragione�di�tale�interpretazione,�l'estensione�sarebbe�consentita��a�con- dizione�che�il�provvedimento�venga�preso�in�un�arco�temporale�vicino�alla�sca- denza,�essendo�questa�la�causa�unica�perche�si�proceda�a�un�esame�della�situa- zione�e�a�una�determinazione�concreta�sulla�sussistenza�delle�condizioni�che� legittimano�una�continuazione�del�rapporto�.� �Fuori�da�questi�specifici�limiti�la�Sezione�e�delparere�che�nessuna�compe- tenzapossa�riconoscersi�all'ENACper�estensioni�diprecedenti�concessioni�supe- riori�al�limite�legislativamente�predeterminato�dal�combinato�disposto�dei� commi�1-ter,�secondo�periodo�e�5-quater,�secondo�periodo�dell'articolo�1�del� decretoleggen.�251del1995epertuttiicasineiqualinonsiaallostatoopera- tiva�una�congrua�proroga�.� In�tal�caso,�secondo�il�parere,�le�deliberazioni�ENAC�si�palesano�illegitt ime�e,�comunque,�solo�astrattamente�annullabili,�poiche�,�concretamente,�le� delibere�in�questione�sono�da�considerarsi��ormai�definitive�e�non�incidibili,� dalla�vigilanza�governativa�per�ragioni�connesse�alla�decadenza�del�relativo� potere�come�articolato�nel�comma�3�dell'(...)�articolo�11�del�decreto�legislativo� n.�250/97�.� Infatti,�il�Consiglio�di�Stato�riconosce�che�il�termine�di�venti�giorni�prev isto�dall'art.�11�del�D.�L.vo�n.�250/97�perche�il�Ministro�delle�infrastrutture� e�dei�trasporti,�nell'esercizio�dei�poteri�di�vigilanza�governativa,�richieda�il� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� riesame�delle�delibere�dell'ENAC�aventi�un�contenuto�strategico�o�program- matico�o,�come�nel�caso�di�specie,�di�disposizione�del�demanio,�sia�da�consi- derarsi�di�decadenza�e�non�semplicemente�ordinatorio.� Di�talche�,�il�Consiglio�di�Stato,�a�difesa�di�eventuali�responsabilita��mini- steriali�per�non�aver�esercitato�nei�termini�l'attivita��di�vigilanza�nei�confronti� di�una�delibera�ENAC�di�disposizione�del�demanio,�suggerisce�all'ammini- strazione,�se�percorribile,�di�verificare�la�possibilita��di�procedere�all'annulla- mento�d'ufficio�in�ragione�del�potere�di�vigilanza�che�comunque�spetterebbe� all'amministrazione�sulle�attivita��dell'ente�secondo�le�previsioni�di�cui�all'arti- colo�21-nonies�della�legge�n.�241/90�ovvero�secondo�quanto�previsto�dall'arti- colo�2,�co�3,�lett.�p),�della�legge�23�agosto�1988,�n.�400,�cioe��l'annullamento� straordinario,�a�tutela�dell'ordinamento,�degli�atti�amministrativi�illegittimi,� �ove�si�ritenga�che�la�compresenza,�in�sede�di�decretazione�di�rilascio�di�altri� organi,�inparticolarmododelMinistrodell'economiaedellefinanze,�istituzio- nalmente�interessato�a�vicende�connesse�con�il�demanio�e�con�l'acquisizione�di� proventi�per�concessioni�pubbliche,�debba�condurre�a�un�esame�collegiale�eal� piu�elevato�livello�delle�ritenute�illegittimita��.� E�evidente�che�tale�suggerimento�contrasta�non�solo�con�la�posizione�di� terzieta��che�dovrebbe�caratterizzare�la�pronuncia�ma�anche�con�le�previsioni� normative�richiamate�dallo�stesso�parere�che�incardinano�la�competenza� all'estensione�della�gestione�totale�in�favore�dei�gestori�totali�in�base�a�legge� speciale�esclusivamente�sull'ENAC�ed�il�potere�di�vigilanza�governativa�in� capo�al�Ministro�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti�che,�se�del�caso,�puo�� richiedere�il�riesame�sui�provvedimenti�di�disposizioni�del�demanio�entroil� termine�di�decadenza�di�venti�giorni�dalla�loro�ricezione.� Pertanto,�e��di�difficile�comprensione�come,�nel�caso�di�specie,�sia�aziona- bile�dall'organo�che�lo�ha�emanato�il�procedimento�di�cui�all'art.�21-nonies� della�legge�241/90�che�prevede,�tenendo�conto�degli�interessi�dei�destinatari� e�dei�controinteressati,�sussistendone�le�ragioni�di�interesse�pubblico�ed�entro� un�termine�ragionevole,�l'annullamento�d'ufficio�del�procedimento�ammini- strativo�illegittimo.� Ancora�piu��irragionevole�appare�l'avvio�della�procedura�di�cui�all'art.�2,� c.�3,�lett.�p),�della�legge�n.�400/88,�che,�previo�parere�del�Consiglio�di�Stato,� prevede,�a�tutela�dell'unita��dell'ordinamento,�una�deliberazione�del�Consiglio� dei�Ministri�per�l'annullamento�straordinario�degli�atti�amministrativi�illegit- timi,�posto�che,�nel�caso�di�specie�non�si�ravvisa�la�lesione�di�un�interesse� generale�che�possa�supportare�un�drastico�provvedimento�nei�confronti�di� atti�particolari,�da�anni�produttivi�di�effetti.� E�lo�stesso�Consiglio�di�Stato�a�ritenere�esclusivamente�teoriche�le�pre- dette�possibilita��,�tenuto�conto�di�quanto�disposto�dal�piu��volte�citato�art.�3,� co.�2,�del�D.�L.vo�n.�96/05.� Il�legislatore,�con�le�citate�norme,�ha�infatti�espresso�la�volonta���difare� salve�le�concessioni�gia�rilasciate�,�tenuto�conto�che,�seppure�tale�volonta�� dovrebbe,�secondo�il�Consiglio�di�Stato,�in�linea�di�principio,�riguardare� esclusivamente�le�concessioni�legittimamente�assentite,��la�formula�usata� dalla�legge�si�rivela�per�certi�versi�onnicomprensiva�e,�per�altri,�indifferente�alle� modalita�e�alla�legittimita�del�rilascio�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Peraltro,�nello�stesso�parere�viene�evidenziata�altres|�l'irragionevolezza,� rispetto�all'ipotesi�di�annullamento,�di�un�sistema�che�assegnerebbe��alle� gestioni�in�trasformazione�un�termine�di�durata�piu�lungo�di�quello�del�quale� potrebbero�godere�societa�gia�sperimentate�per�lungo�tempo�nella�gestione�dei� servizi�aeroportuali�.� Del�resto,�l'intrinseca�debolezza�delle�argomentazioni�utilizzate�a�soste- gno�del�parere�e�altres|�desumibile�dal�fatto�che�il�Consiglio�di�Stato�non� ritiene�i�propri�argomenti�dissuasivi�come�decisivi,�rimettendo�all'Amministra- zione�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti�le�definitive�determinazioni�sul�punto.� Infine,�il�Consiglio�di�Stato�affronta�e�risolve�positivamente�secondo� quanto�previsto�sempre�dall'art.�3,�comma�2,�del�D.�L.vo�n.�96/05�la�que- stione�della�rimessione�in�termini�delle�societa�di�gestione�aeroportuale�che� risultavano�non�aver�presentato�nei�termini�di�cui�al�d.m.�n.�521/97�le�istanze� per�la�concessione�dell'affidamento�della�gestione�totale�aeroportuale.� Da�quanto�detto,�e�evidente�che�il�parere�del�Consiglio�di�Stato,�salvo� che�per�la�marginale�questione�della�rimessione�in�termine�dei�gestori�aero- portuali�parziali�o�precari�che�avevano�presentato�istanza�per�l'affidamento� della�gestione�totale�per�l'aeroporto�d'interesse,�alimenta�piu�che�risolvere� problemi.� Infatti�il��moderato�ottimismo��con�il�quale,�in�relazione�all'assetto�nor- mativo�vigente,�e�stata�ritenuta�sussistente,�sulla�base�di�una�istruttoria�del- l'ENAC,�la�competenza�ministeriale�al�rilascio�della�gestione�totale�ai�proce- dimenti�pendenti�alla�data�di�entrata�in�vigore�del�D.�L.vo�n.�96/05�trova� una�sostanziale�discordanza�nel�fatto�che�il�Consiglio�di�Stato,�nel�rendere�il� parere,�non�abbia�valutato�gli�effetti�sulle�proprie�argomentazioni�delle�previ- sioni�del�combinato�disposto�di�cui�all'art.�3,�co.�2,�D.�L.vo,�n.�96/05�e�del- l'art.�704,�co.�1,�del�Codice�della�navigazione.� Per�quanto,�infine,�concerne�l'estensione�delle�gestioni�totali�ex�lege� assentite�dall'ENAC,�con�delibera�sottoposta,�come�per�legge,�a�vigilanza� governativa,�oltre�il�termine�che,�secondo�l'interpretazione�del�Consiglio�di� Stato,�non�poteva�travalicare�il�termine�massimo�di�quaranta�anni,�compu- tandosi�o�la�durata�originaria�o�la�nuova�durata�per�proroga�legislativa,�ma,� comunque,�fatte�salve�dalle�previsioni�dell'art.�3,�c.�2,�del�decreto�legislativo� n.�96/05,�occorre�evidenziare�che�l'Amministrazione,�in�caso�di�avvio�dei� procedimenti�di�annullamento,�giuridicamente�poco�sostenibili�secondo�le� valutazioni�giuridiche�che�si�leggono�nello�stesso�parere,�verrebbe�esposta�a� ricorsi�giurisdizionali�e�cause�per�danni�esperibili�anche�nei�confronti�dei�fun- zionari�responsabili�degli�eventuali�procedimenti.� Avv.�Pierluigi�Di�Palma� Consiglio di Stato ^Adunanza della Sezione Seconda ^Parere 9 novembre 2005, n. 1281 Pres.S.�Rosa^Est.�F.�D'Agostino�^Ministero�delle�Infrastrutture�e�dei�Trasporti�^Pro- blematiche�varie�concernenti�l'af ffidamento�in�concessione�delle�gestioni�totali�aeroportuali.� �(Omissis)�Premesso:�L'Amministrazione�delle�Infrastrutture�e�dei�Trasporti�riferisce� che�sono�insorti�problemi�interpretativi�e�applicativi�in�ordine�ad�alcune�disposizioni�conte- nute�nel�decreto�ministeriale�12�novembre�1997,�n.�521,�recante�norme�di�attuazione�delle� disposizioni�di�cui�all'articolo�10,�comma�13�della�legge�24�dicembre�1993,n.�537.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� Quel�precetto�legislativo�ha�disposto�la�costituzione�di�apposite�societa�di�capitale�per�la� gestione�dei�servizi�e�per�la�realizzazione�delle�infrastrutture�negli�aeroporti�gestiti�anche�in� parte�dallo�Stato,�ritenendo�tale�modello�preferenziale�in�funzione�della�privatizzazione�del� settore�che�miri,�in�ragione�dell'imprenditorialita�del�soggetto�investito�della�concessione,� ad�una�maggiore�funzionalita�ed�economicita�.� Rammenta�l'Amministrazione�che�attualmente�sono�presenti�quattro�modelli�di�gestione� degli�scali:� a) la�gestione�totale,�alla�quale�si�riferisce�la�norma�appena�citata;� b) la�gestione�parziale,�regolata�da�apposita�convenzione,�in�base�alla�qualeil�gestore� introita�le�tasse�passeggeri�e�merci�e�sostiene�gli�oneri�manutentivi�dei�beni�concessi;� c) gestione�parziale�a�titolo�precario,�prevista�nelle�more�di�definizione�di�conven- zione,�nella�quale�il�gestore�non�ha�titolo�a�introitare�i�diritti�aeroportuali;� d) gestione�diretta�a�totale�carico�dello�Stato.� La�situazione�delle�gestioni�aeroportuali�e�poi�complicata�dalle�diverse�origini�di�alcune� gestioni�connesse�alla�peculiare�natura�degli�aeroporti�e�alle�metodiche�gestionali�di�volta� in�volta�previste�dalla�normativa.� Le�questioni�sottoposte�all'esame�della�Sezione�concernono:� 1.�^l'interpretazione�dell'articolo�7�del�su�menzionato�regolamento,�con�particolare�rife- rimento�alle�competenze�dell'Amministrazione�riferente�e�dell'ENAC�(Ente�nazionale�per�l'a- viazione�civile)�istituito�con�decreto�legislativo�25�luglio�1997,�n.�250�in�ordine�alla�titolarita� del�potere�di�affidamento�della�concessione�e�a�quello�di�perfezionamento�delle�convenzioni,� per�l'ipotesi�che�l'affidamento�sia�previsto�direttamente�da�una�legge�speciale�(c.d.�gestioni� ex lege).�Rispetto�alle�convenzioni�non�precedute�da�un�atto�amministrativo�di�concessione� della�gestione,�si�pone�altres|�il�problema�della�necessita�o�meno�della�loro�approvazione�da� parte�del�Ministero�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti;� 2.�^l'applicabilita�o�meno�agli�aeroporti�con�gestione�ex lege, dell'articolo�17,�comma�2� del�regolamento�in�esame,�che�sembra�consentire�a�tali�gestioni�una�estensione�della�durata� dell'affidamento�anche�oltre�i�termini�stabiliti�nella�legge�speciale;� 3.�^la�natura�dei�termini�fissati�dagli�articoli�6�e�7�del�regolamento�per�l'adeguamento� agli�adempimenti�societari�e�per�la�presentazione�di�domanda�per�l'affidamento�della� gestione�totale.�Tali�termini�sono�ritenuti�ordinatori�dall'ENAC�e�perentori�dall'Amministra- zione�riferente.�L'ENAC,�peraltro,�sostiene�che,�a�seguito�di�abrogazione�della�direttiva�mini- steriale�30�novembre�2000�(atto�di�indirizzo�sulle�modalita�di�affidamento�delle�gestioni� totali�aeroportuali�abrogato�con�atto�ministeriale�21�maggio�2003,�n.�8735)�sarebbero�venuti� meno�i�vincoli�che�hanno�impedito�il�riesame�istruttorio�di�istanze�di�societa�che,�ritenute� non�conformi�alla�direttiva�stessa,�non�hanno�completato�il�procedimento�concessorio.�Il� che�implicitamente�comporta�che�domande�presentate�oltre�i�termini�stabiliti�dall'articolo�7� del�regolamento�possono�rientrare�in�gioco,�rendendo�di�fatto�evanescenti�i�precetti�dell'arti- colo�8�del�medesimo�regolamento.� Considerato: La�soluzione�dei�quesiti�prospettati�dall'Amministrazione�delle�infrastrut- ture�e�dei�trasporti�presuppone�una�sintetica�disamina�dell'evoluzione�normativa�concer- nente�le�concessioni�di�gestioni�aeroportuali.� Il�codice�della�navigazione,�nel�testo�antecedente�la�novella�recata�nel�decreto�legislativo� 9�maggio�2005,�n.�96,�si�limitava�a�regolamentare�la�concessione�di�suolo�degli�aerodromi�e� di�opere�edilizie�realizzate�nelle�medesime�aree�(artt.�694�ss).�Nel�codice�si�prevedeva,�all'ar- ticolo�704,�che�l'istituzione,�da�parte�di�privati,�di�aeroporti,�campi�di�fortuna,�campi�di�volo� e�di�altri�impianti�aeronautici,�dovesse�essere�preventivamente�autorizzata�dal�ministro�per� l'aeronautica�(oggi�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti).�In�realta�,�il�complesso�fondamentale� e�rilevante�ai�fini�della�navigazione�aerea�era�costituito�dagli�aerodromi�appartenenti�o�isti- tuiti�dallo�Stato�(articoli�692,�700�e�701�cod.�nav.).� La�carenza�di�norme�in�materia�di�gestione�si�spiega�avuto�riguardo�al�contesto�ormai� lontano�di�approvazione�di�quel�testo�legislativo�(regio�decreto�30�marzo�1942,�n.�327)�e�alla� iniziale�riserva�delle�relative�attivita�all'autorita�statale.�Il�poderoso�sviluppo�del�traffico� aereo�e�il�conseguente�progressivo�incremento�delle�operazioni�portuali�hanno�resi�evidenti� i�limiti�di�quelle�gestioni�e�hanno�consigliato�il�legislatore�a�introdurre�metodiche�imprendi- toriali,�affidandole,�quanto�meno�per�i�piu�importanti�aeroporti,�ad�enti�di�gestione�pubblici� e�privati.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Si�rammentano�a�questo�fine:�l'articolo�9�della�legge�16�aprile�1954,�n.�156�che�affida�al� Consorzio�autonomo�del�porto�di�Genova�la�gestione�e�la�manutenzione�dell'aeroporto�di� Genova-Sestri�(la�costruzione�del�quale�e�demandata�al�medesimo�Consorzio);�l'articolo�1� della�legge�18�aprile�1962,�n.�194�che�riconosce�la�qualifica�privata�ex�art.�704�cod.�nav.�al� sistema�aeroportuale�milanese�(aeroporti�di�Malpensa�e�Linate)�e�li�affida�in�gestione�per� anni�trenta�alla�Societa�per�azione�(...);�l'articolo�1�della�legge�21�luglio�1965,�n.�914�che,� con�formula�identica�a�quella�usata�per�gli�aeroporti�milanesi,�affida�la�gestione�dell'aero- porto�Torino-Caselle�al�Comune�di�Torino;�il�comma�2�dell'articolo�1�e�l'articolo�2�della� legge�10�novembre�1973,�n.�755�che,�per�la�gestione�unitaria�del�sistema�aeroportuale�della� capitale�(aeroporto�di�Ciampino�e�aeroporto�intercontinentale�``Leonardo�da�Vinci''�di� Roma-Fiumicino)�designa,�tramite�concessione�esclusiva,�una�societa�costituita�dall'IRI;�l'ar- ticolo�1�della�legge�27�dicembre�1975,�n.�746�che,�con�tecnica�normativa�del�tutto�coincidente� con�quella�usata�per�gli�aeroporti�di�Milano�e�di�Torino,�affida�la�gestione�dell'aeroporto�di� Bergamo-Orio�al�Serio�alla�Societa�S.;�l'articolo�unico�della�legge�24�dicembre�1986,�n.�938,� che�affida�la�gestione�dell'aeroporto�di�Venezia�Tessera�ad�una�apposita�societa�per�azioni,� con�partecipazione�paritetica�e�complessivamente�maggioritaria�della�regione�Veneto,�della� provincia�di�Venezia�e�del�comune�di�Venezia.� Tutte�le�fattispecie�sopra�richiamate�sono�caratterizzate,�tra�l'altro,�dall'affidamento�del- l'intero�aeroporto,�comprese�le�infrastrutture�di�volo,�ad�un�unico�soggetto�in�virtu�di�confe- rimento�in�deroga�al�disposto�dell'articolo�694�cod.�nav.�(nel�testo�allora�vigente).�Il�soggetto� cos|�individuato�(o�il�successore�a�vario�titolo�di�quello)�assicura,�per�l'effetto�i�servizi�aero- portuali�di�qualunque�segno�concernenti�l'intera�struttura�(C.d.S.,�VI,�20�marzo�1996,� n.�508),�percepisce�tutte�le�entrate�ricavabili�dall'esercizio�e�la�totalita�degli�introiti�di�perti- nenza�dello�Stato.� Il�passaggio�dalla�originaria�gestione�statale�a�quella�totale�o�parziale�(sicuramente�non� omogenee�tra�loro)�espone�in�modo�sufficientemente�chiaro�l'intrinseca�debolezza�dell'impo- stazione�organizzativa.�L'impianto�ordinamentale�rivela�altres|�l'elusione�di�un�aspetto�strut- turale�o�funzionale�di�primo�rilievo:�la�natura�di�servizio�pubblico�da�riconoscere�alle� gestioni�aeroportuali�(C.d.S.,�VI,�21�agosto�1993,�n.�575).�Inteso�il�servizio�pubblico�come� attivita�economica�esercitata�in�forma�imprenditoriale�per�l'erogazione�di�prestazioni�indi- spensabili�a�soddisfare�bisogni�collettivi�incomprimibili�in�un�determinato�momento�storico� e�collocata�in�un�ordinamento�di�settore�soggetto�alla�vigilanza�di�un'autorita�pubblica,�e� indubbio�che�tale�natura�vada�riconosciuta�alla�gestione�degli�scali.�Essa�si�desume�altres|� dalla�qualita�imprenditoriale�rivestita�dai�soggetti�gestori,�anche�se�connessa�talvolta�all'eser- cizio�di�prerogative�pubbliche�(Corte�di�giustizia�CE,�24�ottobre�2002,�n.�82).�Immaginare,� in�proposito,�due�diverse�forme�di�servizio�pubblico�relative�ad�una�realta�strutturale�unitaria� e�omogenea,�a�prescindere�dalle�proporzioni�e�dal�rilievo�nel�campo�del�traffico,�e�evidente- mente�una�forzatura.� La�normazione�successiva�si�dimostra�consapevole�dell'incongruenza�allaquale�era� esposto�l'impianto�organizzativo�delle�gestioni�aeroportuali.�Con�l'articolo�10,�comma�13� della�legge�24�dicembre�1993,�n.�537�si�stabilisce�che�``entro�l'anno�1994�sono�costituite�appo- sitesocieta�dicapitaleperlagestione�deiservizieperla�realizzazionedelle�infrastrutturedegli� aeroporti�gestiti�anche�in�parte�dallo�Stato.�Alle�predette�societa�possono�partecipare�anche�le� regioni�e�gli�enti�locali�interessati''.� Emerge�dal�precetto�la�scelta�legislativa�di�procedere�alla�conversione�delle�concessioni� parziali�in�totali�attraverso�lo�strumento�tecnico�di�apposite�societa�di�capitale�e�di�pervenire,� in�definitiva,�ad�una�forma�unitaria�di�gestione.� Il�successivo�passaggio�riguarda�la�privatizzazione�delle�societa�previste�dalla�norma� sopra�riportata.�La�privatizzazione�riceve�impulso�dal�decreto�legge�28�giugno�1995,� n.�251,�convertito�in�legge,�con�modificazioni,�dall'articolo�1,�comma�1�della�legge�3�agosto� 1995,�n.�351.� I�caratteri�salienti�di�quest'ultimo�provvedimento�legislativo,�quanto�meno�ai�fin|�che� qui�interessano,�concernono:�l'abrogazione�delle�norme�che�prescrivono�la�partecipazione� maggioritaria�dello�Stato,�degli�enti�pubblici,�dell'IRI,�delle�regioni�e�degli�enti�locali�nelle� societa�di�gestione�aeroportuale�(art.�1,�c.�1-bis);�l'affidamento�in�concessione�effettuato�con� I PARERI DEL COMITATO CONSULTIVO decreto ministeriale sulla base di un programma di intervento presentato dalla societa� di gestione con relativo piano economico finanziario e nel rispetto di determinate condizioni (art. 1, c. 1-quater�ec. 1-quinquies). Le norme su citate determinano, quanto meno sotto un profilo teorico, il definitivo superamento della nozione di gestione parziale, anche se quest'ultima permane e non e� , allo stato, ancora effettivamente archiviata. Prima che si proceda, attraverso la normazione secondaria, all'attuazione del principio dell'abbandono delle gestioni parziali come previsto dal citato articolo 10, comma 13 della legge n. 537 del 1993, intervengono tuttavia due ulteriori atti legislativi in materia: l'arti- colo 17 del decreto legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, e il decreto legislativo 25 luglio 1997, n. 250. L'articolo 17 del decreto legge n. 67 del 1997, al comma 1, cos|� dispone: ``In�attesa�dell'a- dozione�del�regolamento�di�cui�all'articolo�10,�comma�13,�della�legge�24�dicembre�1993,�n.�537,� il�Ministro�dei�trasporti�e�della�navigazione�puo�autorizzare,�su�richiesta,�i�soggetti�titolari�di� gestioni�parziali�aeroportuali,�anche�in�regime�precario,�all'occupazione�ed�all'uso�dei�beni� demaniali�rientranti�nel�sedime�aeroportuale,�vincolando�la�destinazione�dei�diritti�percepiti�a� norma�del�comma�2�agli�interventi�indifferibili�ed�urgenti�necessari�alle�attivita�di�manutenzione� ordinaria�e�straordinaria�delle�infrastrutture�aeroportuali,�nonche�all'attivita�di�gestione�aero- portuale.''. Il decreto legislativo n. 250 del 1997 affida all'istituito Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC) le funzioni amministrative e tecniche gia� attribuite alla Direzione generale dell'aviazione civile (art. 2, c. 1). In tale quadro il soggetto gestore della struttura aeropor- tuale sottoscrive con l'ENAC la convenzione per l'affidamento della concessione per la gestione, manutenzione ed uso delle infrastrutture. All'ENAC vengono peraltro assegnati in uso gratuito i beni del demanio aeroportuale per il successivo affidamento ai gestori (arti- colo 8 decreto legislativo n. 250 del 1997). Viene, infine, pubblicato nella Gazzetta�Ufficiale�del 19 aprile 1998, n. 83 il decreto ministeriale 12 novembre 1997, n. 521, cioe� il regolamento recante norme di attuazione delle disposizioni di cui all'articolo 10, comma 13 della legge n. 537 del 1993. Grazie a tale provvedimento e� stato possibile estendere la gestione totale agli aeroporti di Bari, Brindisi, Foggia e Taranto (gestiti da SEAP), all'aeroporto di Firenze, a quello di Napoli (condotto dalla GESAC), di Bologna e di Olbia-Costa Smeralda. Tuttigli altriaero- porti (Palermo, Pisa, Brescia, Treviso, Verona, Reggio Emilia, Perugia, Ancona, Pescara, Trieste, Lamezia Terme e Cagliari) sono affidati in gestione parziale, che sostanzialmente estrapola le infrastrutture di volo, destinate a rimanere di competenza statale e si esercita su aerostazione e relative pertinenze (con le modalita� indicate in premessa, ma che non assu- mono rilievo particolare ai fini della presente esposizione). I quesiti proposti dall'Amministrazione riferente si appuntano tutti sulla interpretazione di alcuni precetti contenuti nel regolamento contenuto nel decreto ministeriale 12 novembre 1997, n. 521. Essi riguardano: l'articolo 7 di quel regolamento in ordine alla asserita sottrazione da procedure di approvazione delle convenzioni relative alle gestioni totali concesse per legge speciale; l'articolo 17, comma 2 sulla estensione della durata dell'affidamento ai gestori previsti da leggi speciali; gli articoli 6, 7 sulla natura dei termini ivi fissati con peculiare riguardo agli effetti della abrogazione della direttiva ministeriale 141/T del 30 novembre 2000 e le ripercussioni delle diverse interpretazioni sull'articolo 8 del medesimo regola- mento. Poco dopo la richiesta di parere (pervenuta a questa Sezione il 16 marzo 2005) interve- niva la novella contenuta nel decreto legislativo 9 maggio 2005, n. 96 recante revisione della parte aeronautica del Codice della Navigazione, a norma dell'articolo 2 della legge 9 novem- bre 2004, n. 265. Il testo in questione e� entrato in vigore in�parte�qua�in due date distinte: sono operative nell'ordinamento generale fin dal 23 giugno 2005 le disposizioni del decreto legislativo diverse da quelle che modificano precetti o ne inseriscono nuovi nel codice della navigazione; per queste ultime la data di entrata in vigore e� il 21 ottobre 2005, giusta quanto previsto dall'articolo 20, comma 3 del decreto legislativo n. 96 del 2005. All'atto di rendere parere, pertanto, la Sezione deve farsi carico di tutte le innovazioni introdotte con quel testo. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Si�osserva,�invero,�come�il�corpus�sia�composto�anche�da�disposizioni�che�incidono�in� subiecta�materia,�cos|�modificando�la�precedente�impostazione�del�Codice�della�navigazione� che�non�dettava,�come�si�e�gia�accennato,�norme�in�materia�di�gestione�aeroportuale.� Un�esame�anche�superficiale�del�nuovo�testo�mostra�come,�per�certi�versi,�si�siano�tra- sfusi�precetti�gia�presenti�nell'ordinamento�(a�titolo�di�esempio�si�citano�i�commi�1�e�2�del- l'articolo�693,�che�riproducono�con�notevoli�miglioramenti�formali�il�contenuto�dell'arti- colo�8�del�decreto�legislativo�n.�25�del�1997;�il�comma�1�dell'articolo�698�che�riformula�con� opportune�precisazioni�i�contenuti�dell'articolo�1-bis�del�decreto�legge�8�settembre�2004,� n.�237�convertito�in�legge,�con�modificazioni,�dall'articolo�1�della�legge�9�novembre�2004,� n.�265)�e,�per�altri,�siano�stati�introdotte�innovazioni�di�rilievo�anche�tenendo�conto�delle� previsioni�dell'articolo�117,�comma�3�della�Costituzione�che�assegna�alla�legislazione�concor- rente�la�materia�dei�porti�e�aeroporti�civili.� Tra�queste�ultime�disposizioni�si�rammenta,�in�particolare,�il�gia�citato�articolo�698,�che� distingue�tra�aeroporti�di�rilevanza�nazionale�e�di�interesse�regionale.�I�primi�sono�definiti� ``nodi�essenzialiper�l'esercizio�delle�competenze�esclusive�dello�Stato,�tenendo�conto�delle�dimen- sioni�e�della�tipologia�del�traffico,�dell'ubicazione�territoriale�e�del�ruolo�strategico�dei�mede- simi,�nonche�diquantoprevistodaiprogettieuropeiTEN.''.�Gli�aeroporti�di�interesse�regionale,� a�questa�stregua,�sono�individuati�per�via�residuale.� La�norma�in�parte�trascritta�costituisce�il�presupposto�per�l'applicazione�dei�precetti� contenuti�nell'articolo�704,�che�disciplinano�il�rilascio�a�regime�della�concessione�di�gestione� totale�aeroportuale�degli�aeroporti�di�rilevanza�nazionale�(procedimento�destinato�a�con- creta�attuazione,�rebus�sic�stantibus,�in�un�arco�temporale�piuttosto�lontano�e�per�questo� inserito�nel�testo�quasi�``a�futura�memoria'').�Si�e�,�tuttavia,�autorizzati,�salva�la�necessita�di� un�subentro�di�nuovo�concessionario�prima�delle�naturali�scadenze�(sulla�quale�si�rinvia�al� prosieguo),�a�prescindere�dai�contenuti�dell'articolo�704�del�codice�della�navigazione�nel�lun- ghissimo�regime�transitorio,�disciplinato�dal�secondo�comma�dell'articolo�3�del�decreto�legi- slativo�9�maggio�2005,�n.�96.� Non�esiste,�d'altro�canto,�una�vera�complementarita�tra�le�norme�in�esame:�la�prima� (cioe�l'articolo�704)�regola�una�sola�categoria�di�gestioni�aeroportuali,�mentre�non�si�rinven- gono�nel�testo�disposizioni�in�ordine�al�conferimento�delle�gestioni�aeroportuali�di�interesse� regionale�(probabilmente�affidate�alla�legislazione�concorrente);�la�seconda�(comma�2�del- l'articolo�3�del�decreto�legislativo�9�maggio�2005,�n.�96)�e�,�invece,�onnicomprensiva�delle� gestioni�totali�in�atto�o�da�assentire�prima�dell'applicazione�(allo�stato�solo�teorica)�delle� metodiche�ad�evidenza�pubblica�e�nel�rispetto�della�normativa�comunitariaprefigurate�dal- l'articolo�704�e�alle�quali�dovrebbero,�in�ogni�caso,�armonizzarsi�quelle�relative�alle�gestioni� aeroportuali�di�interesse�regionale.� Delle�norme�sin�qui�considerate�assume�il�massimo�rilievo,�al�fine�di�fornire�una�coe- rente�risposta�ai�prospettati�quesiti,�il�disposto�del�secondo�comma�dell'articolo�3�del�decreto� legislativo�9�maggio�2005,�n.�96�che�testualmente�recita:� ``Indipendentemente�dall'individuazione�degli�aeroporti�di�rilevanza�nazionale,�ai�sensi�del- l'articolo�698�del�codice�della�navigazione,�da�effettuare�entro�centoventi�giorni�dalla�data�di� entrata�in�vigore�del�presente�decreto�legislativo,�le�disposizioni�di�cui�all'articolo�704,�primo�e� secondo�comma,�del�codice�della�navigazione,�come�modificato�dal�presente�decreto�legislativo,� non�si�applicano�alle�concessioni�della�gestione�aeroportuale�gia�rilasciate,�anche�in�base�a�legge� speciale,�nonche�ai�procedimenti�di�rilascio�della�concessione�su�istanza�antecedente�alla�data� dientrata�in�vigoredelpresentedecreto�legislativo,�aisensideldecretoministeriale12�novembre� 1997,�n.�521�del�Ministro�dei�trasporti�e�della�navigazione.�Detti�procedimenti�devono�conclu- dersi�entro�un�anno�dalla�data�di�entrata�in�vigore�del�presente�decreto�legislativo.�Decorso�inu- tilmente�il�detto�termine�le�societa�istanti�possono�chiedere,�con�oneri�a�carico�delle�medesime,� al�Ministro�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti�la�nomina�di�un�Commissario�ad�acta,�il�quale� nei�successivi�sessanta�giorni�provvede�sull'istanza,�provvedendo�al�rilascio�della�concessione� una�volta�verificato�il�possesso�dei�necessari�requisiti.''.� Lo�scopo�agevolmente�desumibile�dalla�stessa�lettera�della�legge�e�di�interporre�all'ap- plicazione�del�nuovo�regime�di�concessione�delle�gestioni�totali�relative�agli�aeroporti�di�rile- vanza�nazionale�e,�in�piu�lata�accezione,�a�tutte�le�modalita�di�rilascio�di�concessione�susse- guenti�alle�innovazioni�legislative�introdotte�con�lo�stesso�decreto�n.�96del�2005,�unafase� transitoria�caratterizzata�dalla�ultrattivita�fino�alle�previste�scadenze�delle�concessioni�gia� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� rilasciate�e�dal�perfezionamento�delle�procedure�pendenti�rispetto�a�istanze�di�concessione� presentate�entro�il�22�giugno�2005�(data�antecedente�l'entrata�in�vigore�dello�stesso�decreto� legislativo�n.�96�del�2005).�Sembra�emergere�dal�complesso�precettivo�la�volonta�di�una�spe- cie�di�salvaguardia,�se�cos|�si�puo�dire,�delle�posizioni�sedimentate�nel�tempo�e�di�quelle�in� attesa�di�valutazione�finale.�Si�tratta,�e�bene�avvertire,�di�dati�sensibili�alle�problematiche� cheil�pareree�chiamato�a�risolvere.� E�ora�possibile�esaminare�i�singoli�quesiti.� Esegesi�dell'articolo�7�del�decreto�ministeriale�12�novembre�1997,�n.�521,�con�particolare� riferimento�alle�competenze�dell'Amministrazione�riferente�e�dell'ENAC�in�ordine�alla�tito- larita�del�potere�di�affidamento�della�concessione�e�a�quello�di�perfezionamento�delle�con- venzioni,�per�l'ipotesi�che�l'affidamento�sia�previsto�direttamente�da�una�legge�speciale�(c.d.� gestioni�ex�lege).� La�questione,�e�bene�precisare,�ha�un�valore�eminentemente�teorico,�posto�che�per�le� concessioni�di�gestione�totale�ex�lege�si�pone�il�problema�di�una�proroga�in�via�amministra- tiva,�come�sara�meglio�rilevato�in�prosieguo.� La�soluzione�del�quesito�e�comunque�utile,�posto�che�la�medesima�e�prodromica�alla� valutazione�delle�singole�vicende�relative�ai�rinnovi�e�alle�proroghe�delle�diverse�concessioni.� La�prescrizione�da�interpretare�dispone�nei�primi�due�commi:�``affidamento�in�concess ione�dellagestione�totaleaeroportuale�allesocieta�di�capitale�dicuialprecedente�articolo�6�e� effettuato�con�decreto�del�Ministro�dei�trasporti�e�della�navigazione,�di�concerto�con�i�Ministri� del�tesoro,�delle�finanze�e�dei�lavori�pubblici�e,�limitatamente�agli�aeroporti�militari�aperti�al� trafficocivile,�delladifesa,�suistanzadapresentarsidapartedellesocieta�richiedenti,�entronove� mesi�dall'entrata�in�vigore�del�presente�regolamento,�da�integrare,�entro�i�successivi�sei�mesi,� conunadomandacorredatadaunprogrammadiintervento,�comprensivo�delpianodegliinvesti menti�e�del�piano�economico-finanziario,�nel�rispetto�delle�condizioni�previste�dall'articolo�1,� comma�1-quinquies,�del�decreto-legge�28�giugno�1995,�n.�251,�come�modificato�dalla�legge�di� conversione�3�agosto�1995,�n.�351.� 2.�Con�il�decreto�di�approvazione�della�domanda�di�affidamento�di�cui�al�precedente� comma�1,�viene�altres|�determinato�il�periodo�di�durata�della�concessione�che�puo�superare�i� venti�anni,�nel�limite�massimo�di�quaranta,�in�relazione�alle�valutazioni�formulate�con�riferi mento�ai�contenuti�delprogramma�di�intervento�di�cui�al�comma�1.''.� La�disposizione�si�applica�agli�aeroporti�caratterizzati�da�gestione�parziale.�Cio�si� desume�sia�dall'originario�titolo�del�regolamento�in�esame,�preordinato�all'attuazione�del� comma�13�dell'articolo�10�della�legge�n.�537�del�1993�(concernente,�come�rilevato,�il�passag- gio�dalle�gestioni�parziali�a�quelle�totali)�sia�da�quanto�dispone�il�comma�1�dell'articolo�1� del�medesimo�provvedimento�normativo�che�``disciplina�la�gestione�degli�aeroporti�e�dei� sistemi�aeroportuali�aperti�al�traffico�civile�attualmente�gestiti,�anche�in�parte,�dallo�Stato�o�da� altri�soggetti�in�regime�diprecariato''.�� Delimitato�l'ambito�di�applicabilita�,�occorre�peraltro�individuare�la�ratio�della�disposi- zione.�Quest'ultima�si�inserisce�in�un�contesto�ordinamentale�che�ha�definitivamente�optato� per�la�separazione�della�funzione�di�indirizzo�politico-amministrativo�(affidato�agli�organi� di�governo,�come�prevedeva�l'articolo�3�del�decreto�legislativo�3�febbraio�1993,�n.�29,�come� sostituito�dall'articolo�2�del�decreto�legislativo�18�novembre�1995,�n.�470,�vigente�al� momento�di�entrata�in�vigore�del�testo�regolamentare�in�esame�ed�oggi�trasfuso�nell'arti- colo�4�del�decreto�legislativo�30�marzo�2001,�l'articolo�4,�comma�1�del�decreto�legislativo� 30�marzo�2001,�n.�165)�e�l'attivita�gestionale�della�quale�e�investita�in�via�pressoche�esclusiva� la�dirigenza�pubblica.� Il�precetto�che�designa�le�autorita�ministeriali�quali�autrici�dell'atto�di�concessione�della� gestione�totale�e�stato�interpretato�dall'Amministrazione�anche�successivamente�al�23�aprile� 1998�(data,�come�e�noto,�indicata�dall'articolo�70,�comma�6�del�decreto�legislativo�n.�165� del�2001�quale�discrimine�temporale�per�ritenere�riferite�alla�competenza�dei�dirigenti�le� disposizioni�che�conferiscono�l'adozione�di�atti�di�gestione�agli�organi�di�governo)�come� legittimante�uno�specifico�potere�del�titolare�del�dicastero�(in�contrapposizione,�ad�esempio,� a�quanto�ritenuto�da�C.d.S.,�VI,�14�gennaio�2004,�n.�80�in�ordine�alla�sostituzione�tecnica� del�termine�ministro�con�quello�di�dirigente�dell'unita�di�gestione).�La�prescrizione�si�confi- gura,�a�questa�stregua,�come�una�eccezione�rispetto�alla�regola�generale�(ribadita,�per� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� quanto�occorrer�possa,�da�C.d.S.,�IV,�30�giugno�2005,�n.�3546;�IV,�23�marzo�2004,�n.�1488;� IV,�9�marzo�1998,�n.�484)�e,�in�quanto�tale�o�e��frutto�di�un�errore�di�interpretazione�o,�qua- lora�non�si�riscontrino�abbagli�ermeneutica,�richiede�comunque�un'adeguata�giustificazione.� Sono�d'ausilio�ad�una�diversa�interpretazione�argomenti�sistematici�desumibili�sia�dalla� normazione�vigente�al�momento�di�ingresso�nell'universo�giuridico�del�decreto�ministeriale� n.�521�del�1997�sia�da�quella�successiva.� In�relazione�ai�primi�si�osserva,�innanzi�tutto,�come�il�testo�preveda�competenze�non� solo�del�ministro,�ma�implicitamente�anche�dell'ENAC,�che,�a'�sensi�del�gia��citato�decreto� legislativo�25�luglio�1997,�n.�250,�e��subentrato�nelle�funzioni�amministrative�e�tecniche�della� Direzione�generale�dell'aviazione�civile.�La�sottoscrizione�della�convenzione�e�del�contratto� di�programma�alle�quali�e��subordinata�la�concessione�della�gestione�totale�(articolo�7�c.�3� d.m.�n.�521�del�1997)�e��,�infatti,�attivita��che,�unitamente�all'istruttoria�vera�e�propria�e�a�tutti� gli�altri�adempimenti,�e��di�competenza�dell'ENAC.�Non�avrebbe�conseguentemente�senso� la�previsione�di�un�atto�amministrativo�condizionato�dalla�sottoscrizione�di�altri�atti�(con- venzioni,�contratti�di�programma),�qualora�la�competenza�alla�formazione�di�tutte�le�manife- stazioni�di�volonta��della�pubblica�Amministrazione�fosse�dislocata�in�un�unico�soggetto�o� organo.�E�ragionevole,�per�contro,�ritenere�che�proprio�la�sussistenza�di�adempimenti�condi- zionanti�affidati�ad�un�organo�tecnico�sia�indice�dell'intreccio�di�competenze�di�diversa� natura�e,�per�questo,�riferibili�a�organi�o�soggetti�diversi.� Con�riguardo�alla�legislazione�successiva,�non�sfugge�come�l'articolo�704,�comma�1�del� codice�della�navigazione,�nella�novella�operativa�dal�21�ottobre�2005,�riproduca�in�parte,� per�gli�aeroporti�di�rilevanza�nazionale,�norma�molto�simile�a�quella�dell'articolo�7�del�rego- lamento�in�questione,�riaffermando�il�potere�di�decretazione�del�Ministro�delle�infrastrutture� e�dei�trasporti,�di�concerto�con�il�Ministro�dell'economia�e�delle�finanze�e,�limitatamente�agli� aeroporti�militari�aperti�al�traffico�civile,�con�il�Ministro�della�difesa.�Nel�corpo�di�quell'arti- colo,�l'ENAC�e��titolare�di�un�potere�di�proposta�oltre�che�dell'attivita��connesse�alla�proce- dura�di�gara�ad�evidenza�pubblica.� Il�quarto�comma�dell'articolo�704�cod.�nav.�precisa�ancora�che�l'affidamentoinconces- sione�e��subordinato�alla�sottoscrizione�di�una�convenzione�e�di�un�contratto�di�programma� fra�il�gestore�aeroportuale�e�l'ENAC�in�perfetta�consonanza�con�il�comma�3�dell'articolo�7� del�decreto�ministeriale�n.�521�del�1997.� Si�versa,�va�precisato,�in�qualche�cosa�di�piu��di�una�semplice�similitudine.�Sembra�che�il� legislatore�abbia�utilizzato�in�modo�organico�(e�secondo�un'interpretazione�che�presenta� analogie�con�quella�autentica)�norme�gia��presenti�nell'ordinamento�restituendole�ad�un�dise- gno�parzialmente�nuovo�quale�risulta�dalla�revisione�della�parte�aeronautica�del�codice�della� navigazione.� Pur�con�l'approfondimento�degli�argomenti�appena�trattati,�non�sarebbe�comunque�pos- sibile�superare�la�chiara�inibizione�del�comma�6�dell'articolo�70�del�decreto�legislativo� n.�165�del�2001�se�si�conferisse�all'atto�in�questione�natura�meramente�gestionale.� Solo�spostando�la�prospettiva�e�assegnando�al�decreto�ministeriale�natura�di�atto�di� definizione�di�obiettivi�programmatori�in�relazione�all'interesse�generale�connesso�alla�pre- stazione�di�servizi�pubblici�nell'aeroporto�si�puo��,�con�moderato�ottimismo,�configurare�una� specifica�competenza�ministeriale.� Soccorrono�in�proposito�i�seguenti�rilievi:� la�durata�delle�gestioni�totali�e��predeterminata�solo�come�periodo�massimo�al�quaran- tennio,�(giustamente�criticata�dall'Autorita��Garante�della�Concorrenza�e�del�Mercato�con� segnalazione�in�procedimento�n.�S546�del�5�febbraio�2004),�giusta�quanto�previsto�dalle� norme�che�si�sono�susseguite�nel�tempo�(art.�1,�c.�1-quater,�seconda�parte�del�decreto�legge� n.�251�del�1995;�art.�7�c.�2�decreto�ministeriale�n.�521/1997�e�art.�704,�c.�2�cod.�nav.);� e��dato�il�massimo�rilievo,�nel�giudizio�che�precede�il�decreto�ministeriale,�al�pro- gramma�di�intervento�comprensivo�del�piano�degli�investimenti�e�del�piano�economico-- finanziario�(art.�7,�c.�1�d.m.�n.�521/1997,�come�d'altro�canto,�precisato�dal�citato�art.�1,� comma�1-quater del�decreto�legge�28�giugno�1995,�n.�251);� e��comunque�necessariamente�prodromica�alla�concessione�la�sottoscrizione�di�una� convenzione�e�di�un�contratto�di�programma.� Tutti�gli�elementi�qui�enunciati�(durata,�elementi�programmatori�e�piani�di�investi- mento)�segnalano�la�qualita��necessariamente�programmatoria�e�finalistica�piu��che�di�sem- I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� plice�gestione�di�questa�specifica�concessione�e�ne�articolano�la�rilevanza�a�momento�pianifi- catorio�e�di�prefissione�concreta�degli�obiettivi�dell'intero�impianto�organizzatorio�della�rete� aeroportuale.� Molto�probabilmente�la�competenza�del�Ministro�nell'ambito�dell'art.�704�cod.�nav.� muove�solo�in�parte�dai�rilievi�sin�qui�svolti�e�si�fonda�su�un�assunto�che�condivide�quelli� nel�contesto�di�una�evoluzione�del�principio�di�sussidiarieta�verticale�coerente�con�le�indica- zioni�contenute�nella�pronuncia�n.�303/2003�della�Corte�costituzionale:�la�competenza�mini- steriale,�in�quest'ultima�fattispecie,�sarebbe�connessa,�ad�avviso�della�Sezione,�con�la�qualifi- cazione�degli�aeroporti�a�rilevanza�nazionale�come�nodi�essenziali�per�l'esercizio�delle�com- petenze�esclusive�dello�Stato,�in�un�quadro�che�armonizza�istanze�quanto�meno�di�alta� amministrazione.� Proprio�le�ragioni�che�militano�per�il�riconoscimento�della�competenza�ministeriale�ad� adottare�i�decreti�di�concessione�di�gestione�totale�in�base�alle�procedure�previste�dal�decreto� ministeriale�n.�521�del�1997�costituiscono�gli�argomenti�in�opposizione�alla�tesi,�prospettata� dall'Amministrazione�riferente,�che�pretenderebbe�analoga�legittimazione�in�ordine�alle� gestioni�totali�rilasciate�in�base�alla�legge. E�sufficiente,�al�riguardo,�osservare�come�i�profili�di�individuazione�del�gestore,�della� durata�della�concessione�siano�gia�predeterminati�ex lege per�ridimensionare�gli�aspetti�di� valutazione�programmatoria�e�degli�obiettivi�che�l'art.�7�del�decreto�ministeriale�n.�521�del� 1997�affida�all'autorita�ministeriale,�legittimando,�a�quella�stregua,�una�eccezione�al�pur� chiaro�disposto�dell'art.�70,�c.�6�del�d.lgs.165/2001.� Il�momento�di�valutazione�e�comunque�l'esame�della�situazione�complessiva�sulla�quale� adottare�decisioni�di�alta�amministrazione�e�,�in�questo�caso,�operato�dal�legislatore:�la�com- petenza�del�Ministro�finirebbe�per�determinare�un'attivita�sostanzialmente�riproduttiva�di� decisioni�gia�prese�a�livello�legislativo�sull'assetto�pianificatorio�degli�interessi�pubblici�corre- lati�ad�una�determinata�zona�aeroportuale.�Mancando�l'originalita�del�giudizio�in�ordine�alla� funzione�lato sensu programmatoria�e�di�determinazione�degli�obiettivi,�propria,�invece,�delle� determinazioni�connesse�al�passaggio�delle�gestioni�da�parziali�a�totali�in�base�al�procedi- mentotipicoprevistodal�piu�volte�citato�regolamento�di�attuazione�dell'articolo�10,� comma�13�della�legge�537/1993,�non�si�rinvengono�ragioni�per�trasporre�la�competenza�al� titolare�del�dicastero.� Si�ritiene,�in�definitiva,�che�sul�punto�siano�da�condividere�le�prospettazioni�dell'ENAC,� al�quale�spettano�i�compiti�di�amministrazione�per�tutte�le�gestioni�totali�ex lege. Tanto�si� osserva�senza�entrare�nel�merito�della�diversa�ipotesi,�pure�prospettata�dalla�riferente�Ammi- nistrazione�e�sicuramente�di�piu�intensa�attualita�,�che�si�tratti�non�gia�di�originario�affida- mento,�ma�di�prolungamento�della�durata.�Si�rinvia,�come�gia�premesso,�alle�considerazioni� che�verranno�svolte�nella�risposta�al�secondo�quesito.� Le�conclusioni�raggiunte�sono�caratterizzate�da�un'evidente�transitorieta�:�per�gli�aero- porti�a�rilevanza�nazionale�non�sara�piu�consentito�l'affidamento�ex lege, come�emerge�con� chiarezza�dal�tenore�dell'articolo�704�cod.�nav.�Ove�si�verifichi,�per�qualsiasi�causa,�un�anti- cipato�rilascio�della�concessione�relativa�a�gestione�totale,�si�dovra�procedere�a�gara�ad�evi- denza�pubblica�secondo�la�normativa�comunitaria�e�la�competenza�finale�sara�del�Ministro� delle�infrastrutture�e�dei�trasporti�in�concerto�con�gli�altri�su�nominati.�L'evenienza�con- ferma,�per�altro�verso,�quanto�sopra�considerato�dalla�Sezione,�trattandosi�per�espressa�pre- visione�normativa�di�affidamento�di�gestione�totale�non�ex lege. Resta�da�esaminare,�nell'ambito�del�primo�quesito,�il�problema�se,�rispetto�alle�conven- zioni�non�precedute�da�un�atto�amministrativo�di�concessione�della�gestione,�sia�necessaria� o�meno�la�loro�approvazione�da�parte�del�Ministero�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti.� Tutti�gli�argomenti�appena�esposti�sono�di�segno�contrario�ad�una�positiva�soluzione.� E�altres|�evidente�come�le�convenzioni�sottoscritte�per�la�concessione�di�gestione�aeropor- tuale�debbano�conformarsi�a�uno�schema�predisposto�dal�Ministro�delle�infrastrutture�e� dei�trasporti�ex articolo�17,�comma�1�del�decreto�ministeriale�n.�521�del�1997.�La�compe- tenza�deve�ritenersi�consumata�nell'ambito�della�attivita�di�conformazione�generale�degli� schemi,�mentre�i�contenuti�specifici�partecipano�in�modo�del�tutto�naturale�alla�gestione� concreta�degli�interessi�pubblici�affidata�alla�responsabilita�dei�dirigenti�pubblici�(o,�come� nel�caso�dell'ENAC,�dei�soggetti�ai�quali�siano�conferite�le�specifiche�funzioni�proprie�della� dirigenza�pubblica).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�risposta�al�secondo�quesito�era�condizionata,�nella�pronuncia�interlocutoria�resa�nel- l'adunanza�del�20�aprile�2005,�dalla�carenza�di�vertenze�giudiziarie�che�involgessero,�per�il� caso�concreto,�la�soluzione�di�identico�problema.�Si�era�prospettato�dalla�pubblica�Ammini- strazione�la�pendenza�di�lite�radicata�dalla�S.�s.p.a.�avanti�il�Tribunale�amministrativo�regio- nale�per�il�Lazio�con�ricorso�notificato�il�26�ottobre�2004.� Il�Ministero�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti,�con�nota�14228�del�29�luglio�2005,�in� adempimento�del�parere�interlocutorio�del�20�aprile�2005�su�indicato,�rimetteva�copia�del� ricorso�S.�avverso�la�nota�ministeriale�n.�2949�del�20�settembre�2004,�pure�allegata.�Cio�� avrebbe�determinato,�per�essere�il�quesito�preordinato�alla�soluzione�di�questione�di�diritto� relativa�alle�medesime�parti�e�rimessa,�attraverso�la�lite,�alle�decisioni�dell'Autorita��giuri- sdizionale,�il�non�luogo�a�parere.�La�Sezione�ha,�tuttavia,�esperito�una�istruttoria�interna� ed�ha�cos|��acquisito�copia�del�decreto�n.�3545/05�pubblicato�mediante�deposito�il�10�mag- gio�2005�con�il�quale�il�Presidente�della�Sezione�Terza�ter del�Tribunale�amministrativo� regionale�per�il�Lazio�ha�dato�atto�della�intervenuta�cessazione�della�materia�del�conten- dere�sul�ricorso�n.�10612/2004�proposto�da�S.�con�atto�introduttivo�del�giudizio�notificato� il�26�ottobre�2004.�La�circostanza,�la�rappresentazione�della�quale�era�un�preciso�onere�del- l'Amministrazione,�e��stata�comunque�acquisita.�Se�ne�deduce�che,�estintosi�il�giudizio�sopra� indicato,�nessun�ostacolo�si�frappone�alla�emissione�di�parere�anche�sul�secondo�quesito.� Il�caposaldo�normativo�dal�quale�far�derivare�il�discorso�ermeneutico�e��costituito�dal- l'articolo�27,�comma�2�del�regolamento�n.�521�del�1997,�che�cos|��recita:�``In caso di esten- sione della durata dell'affidamento in gestione, si fa riferimento allo schema convenzionale di cui al precedente comma anche per gli attuali gestori totali in base a legge speciale, in quanto compatibile con i regimi giuridici vigenti, salvaguardando i singoli diritti patrimo- niali''.� Su�tale�precetto�sono�state�prospettate�dal�Ministero�delle�infrastruttureedei�trasporti�e� dall'ENAC�letture�diverse.�Secondo�l'Amministrazione�statale�``il�rango�e�il�contenuto�lette- rale�della�disposizione�non�consentono�di�intervenire�sulla�durata�di�un�rapporto� concessorio/autorizzatorio�gia��stabilita�con�legge''�con�l'effetto�di�richiedere,�in�ogni�caso,� una�fonte�legislativa�per�prorogare,�rinnovare�o�estendere�la�durata�dell'affidamento�della� gestione�totale�ex lege. L'Ente�nazionale�per�l'aviazione�civile�ha,�invece�ritenuto,�la�propria� legittimazione�a�prorogare�o�rinnovare�quelle�concessioni�ed�in�questo�sensosie��determinato� in�concreto�per�diverse�gestioni�aeroportuali.� La�Sezione�condivide,�almeno�in�parte,�l'opinione�rassegnata�dal�riferente�Ministero.� La�disposizione�regolamentare�non�legittima�invero�alcun�automatismo�nell'estensione� della�durata�dell'affidamento�in�gestione,�limitandosi�a�prescrivere,�anche�per�gli�attuali� gestori�totali�in�base�a�legge�speciale,�che�si�faccia�riferimento�allo�schema�convenzionale�di� cui�al�precedente�comma�1,�qualora�sia�estesa�la�durata�dell'affidamento�in�gestione.� La�piana�lettura�della�disposizione�rende�evidente�come�non�sia�prevista,�in�realta��,�nes- suna�estensione�della�durata�delle�concessioni�ex lege, perche�il�senso�fatto�proprio�dalle� parole�e��solo�di�ipotizzare,�attraverso�un�sintagma�con�valore�condizionale,�che�una�determi- nata�metodica�(cioe��il�riferimento�a�un�determinato�schema�convenzionale)�operi�quando�l'e- vento�della�estensione,�per�altro�titolo,�si�sia�realizzato.� All'esegesi�letterale�corrisponde�una�valutazione�sulla�gerarchia�delle�fonti.�Non�sarebbe� coerente�con�quel�principio�che�una�fonte�secondaria�intervenga,�senza�le�necessarie�autorizza- zioni�comunque�riconducibili�alla�fonte�primaria,�su�fatti�e�situazioni�regolati�da�quest'ultima.� Un�terzo�elemento,�deducibile�dall'interpretazione�sistematica,�e��che�non�sarebbero�pre- cisati�tutti�gli�elementi�(determinazione�concreta�dell'estensione�del�periodo,�eventuali�requi- siti�e�procedure)�idonei�a�dare�alla�proposizione�un�preciso�contenuto�precettivo� Da�tali�considerazioni�discende�come�l'operativita��della�disposizione�in�esame�sia�condi- zionata�all'adozione�di�atti�legislativi�o�adottati�in�base�alla�legge�che�legittimino�il�prolunga- mento�del�periodo�di�gestione.� Per�il�gia��richiamato�principio�di�gerarchia�delle�fonti,�infatti,�la�possibilita��di�una�esten- sione�di�una�gestione�conferita�ex lege deve�trovare�in�un�titolo�di�identico�rango�la�propria� legittimazione.� Verificatosi�tale�evento,�giusta�l'adozione�di�norma�primaria�autorizzativa�di�un�prosie- guo�di�gestione�totale�ex lege, operera��,�sotto�il�profilo�delle�metodiche�regolatrici�dei�rap- I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� porti,�lo�schema�convenzionale�previsto�dal�comma�1�dell'articolo�17�del�decreto�ministeriale� 12�novembre�1997,�n.�521,�secondo�le�compatibilita�previste�nel�secondo�comma�del�mede- simo�articolo.� Oltre�alle�disposizioni�contenute�in�diverse�leggi�speciali�(quali,�ad�esempio,�l'articolo�2,� c.�3�della�legge�22�agosto�1985,�n.�449�per�gli�aeroporti�milanesi,�l'articolo�1�della�legge� 12�febbraio�1992,�n.�187),�esiste�invero�una�norma�primaria�e�di�generale�valenza�che�auto- rizza�il�prolungamento�delle�gestioni�totali�in�base�alla�legge:�essa�e�costituita�dal�combinato� disposto�del�secondo�periodo�del�comma�5-ter e�del�secondo�periodo�del�comma�1-quater dell'articolo�1�del�decreto�legge�28�giugno�1995,�n.�251,�sopra�citato.�In�virtu�delle�norme� appena�richiamate�e�consentito�il�prolungamento�``fino ad un limite massimo di quaranta anni''�delle�concessioni�relative�alla�gestione�totale�degli�aeroporti,�in�base�a�leggi�speciali.� Si�tratta,�e�bene�sottolineare,�di�estensione�di�durate�di�concessioni�di�gestioni�totali�ex lege inferiori�al�quarantennio�e�nei�limiti�di�tale�periodo,�computando�o�la�durata�originaria,� in�mancanza�di�ulteriori�prolungamenti,�o�la�nuova�durata�per�proroga�legislativa.� Titolare�del�potere�di�concessione�nei�limiti�del�quarantennio,�e�sicuramente�l'ENAC.� Cio�si�evince�dalle�seguenti�considerazioni:� la�specialita�della�procedura�dell'art.�7�del�regolamento�di�attuazione,�preordinata� esclusivamente�al�rilascio�di�concessioni�per�il�passaggio�da�gestioni�parziali�a�totali,� secondo�quanto�sopra�rilevato;� la�diversita�eresidualita�della�fattispecie�di�mera�estensione,�contenuta�nel�combinato� disposto�su�indicato,�che�implica�la�definizione�degli�aspetti�programmatori�a�livello�di�legge;� la�previsione�contenuta�nelle�leggi�speciali,�quando�queste�prevedono�un�prolunga- mento.�In�entrambe�le�ipotesi,�sia�cioe�con�riferimento�alla�norma�generale�e�residuale�sia� con�riguardo�alle�fattispecie�specifiche,�all'Amministrazione�pubblica,�considerata�ovvia- mente�nel�suo�complesso,�e�connessa�solo�l'esecuzione�di�quelle�scelte.�Ne�consegue�che�ven- gono�meno�quegli�aspetti�di�finalita�pianificatoria�che�giustificano,�come�osservato,�l'esclu- sione�del�provvedimento�previsto�dal�comma�1�dell'art.�7�del�regolamento�di�attuazione� n.�521/1997�dal�novero�di�quelli�sanzionati�dal�comma�6�dell'articolo�70�del�d.lgs.�165/2001.� La�legittimazione�dell'ENAC�va,�alla�stregua�di�quanto�osservato,�limitata�ai�provvedi- menti�di�estensione�della�durata�dell'affidamento�di�gestioni�totali�nel�limite�del�quaranten- nio�comprensivo�della�durata�originaria�o,�se�sia�intervenuta�proroga�per�legge�speciale,� del�periodo�di�proroga.�A�titolo�di�esempio:�se�la�durata�della�concessione�stabilita�nella� legge�speciale�viene�prorogata�di�venti�anni,�l'estensione�puo�arrivare�fino�a�ulteriori�venti� anni�cos|�da�completare�il�periodo�del�quarantennio�rispetto�al�nuovo�titolo�costituito�dalla� proroga.� Tutto�questo�e�consentito�a�condizione�che�il�provvedimento�venga�preso�in�un�arco� temporale�vicino�alla�scadenza,�essendo�questa�la�causa�unica�perche�si�proceda�ad�un�esame� della�situazione�e�ad�una�determinazione�concreta�sulla�sussistenza�delle�condizioni�che�legit- timino�una�continuazione�del�rapporto.�Solo�la�legge�puo�,in�casodiverso,operare�una�valu- tazione�che�travalichi�gli�ordinari�periodi�temporali,�come�e�avvenuto�nel�caso�di�alcune�leggi� speciali�che�hanno�protratto�oltre�gli�anni�2020�e�2040�la�durata�delle�gestioni�totali.� Fuori�da�questi�specifici�limiti,�la�Sezione�e�del�parere�che�nessuna�competenza�possa� riconoscersi�all'ENAC�per�estensioni�di�precedenti�concessioni�superiori�al�limite�legislativa- mente�predeterminato�dal�combinato�disposto�dei�commi�1-ter,�secondo�periodo,�e�5-quater,� secondo�periodo�dell'articolo�1�del�decreto�legge�251/1995�e�per�tutti�i�casi�nei�quali�non�sia� allo�stato�operativa�una�congrua�proroga.�Non�si�vede,�a�questa�stregua,�la�necessita�che� una�concessione�prorogata�ex lege al�2020�debba�essere,�a�circa�vent'anni�dalla�sua�scadenza,� prorogata�fino�al�2040�e�oltre.� Le�deliberazioni�ENAC�eventualmente�adottate�per�periodi�piu�lunghi�o�come�rinnovi� privi�di�presupposto�normativo�o�di�attualita�dell'interesse�fatto�valere�dai�concessionari�si� palesano,�per�le�ragioni�appena�esposte,�illegittime.� Dall'esame�dell'allegato�1�alla�richiesta�di�parere�emerge�con�particolare�evidenza�un� ulteriore�profilo�di�illegittimita�delle�deliberazioni�sopra�denunciate:�esse�sono�state�prese�in� carenza�del�presupposto�temporale�e�logico�che�ne�poteva�rendere�possibile�l'adozione,�cioe� la�scadenza�della�originaria�concessione�o�della�proroga.� A�fronte�di�quei�deliberati,�l'Amminstrazione�puo�,�in�linea�del�tutto�astratta,�esercitare� poteri�di�autotutela�decisoria�diversi�da�quelli�prefigurati�nell'art.�11�del�d.lgs.�25�luglio� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 1997,�n.�250,�trattandosi�di�fattispecie�non�considerate�nel�contesto�di�quella�disposizione.�Il� potere�di�annullamento�riconosciuto�all'autorita�governativa�riguarderebbe�(articolo�3,� secondo�periodo�del�citato�articolo�11)�``le delibere in contrasto con gli indirizzi di politica generale del Governo o con le disposizioni contenute nel contratto di programma'',�cioe�tipiche� fattispecie�di�demolizione�giuridica�per�motivi�di�merito.� A�prescindere�dalla�qualificazione�dell'annullamento,�e�comunque�certo�che�le�delibere� in�questione�sono,�in�buona�parte,�ormai�definitive�e�non�incidibili�dalla�vigilanza�governa- tiva�per�ragioni�connesse�alla�decadenza�del�relativo�potere�come�articolato�nel�comma�3� del�citato�articolo�11�del�decreto�legislativo�n.�250�del�1997.� Qualora�l'Amministrazione�intendesse�provocare�la�demolizione�delle�deliberazioni�in� esame�la�via�necessitata�sarebbe�costituita,�se�percorribile,�dall'art.�21-nonies della�legge� 7�agosto�1990,�n.�241�(annullamento�d'ufficio�in�ragione�del�potere�di�vigilanza�che�comun- que�spetta�sulle�attivita�dell'ente)�ovvero�dall'istituto�previsto�dall'art.�2,�co.�3,�lettera�p) della�legge�23�agosto�1988,�n.�400,�cioe�dall'annullamento�straordinario,�a�tutela�dell'unita� dell'ordinamento,�degli�atti�amministrativi�illegittimi,�ove�si�ritenga�che�la�compresenza,�in� sede�di�decretazione�di�rilascio�di�altri�organi,�in�particolar�modo�del�Ministro�dell'economia� e�delle�finanze,�istituzionalmente�interessato�a�vicende�connesse�con�il�demanio�e�con�l'acqui- sizione�di�proventi�per�concessioni�pubbliche,�debba�condurre�ad�un�esame�collegiale�ed�al� piu�elevato�livello�delle�ritenute�illegittimita�.� Queste�possibilita�sono�state�sopra�definite�teoriche.�La�ragione�sta�nella�operativita�del� disposto�del�comma�2�dell'art.�3�del�decreto�legislativo�9�maggio�2005,�n.�96,�che�e�stato�gia� riportato�nel�corpo�del�presente�parere.� L'Amministrazione�deve,�infatti,�tenere�conto�della�volonta�manifestata�dal�legislatore� di�fare�salve�le�concessioni�gia�rilasciate�e�di�consentire�la�definizione�delle�domande�presen- tate�entro�il�22�giugno�2005�per�l'affidamento�della�gestione�totale�prima�che�operi�la�nuova� metodica�di�concessione�contemplata,�per�gli�aeroporti�a�rilevanza�nazionale,�dall'art.�704� del�cod.�nav.� Tale�volonta�dovrebbe,�in�linea�di�principio,�riguardare�esclusivamente�le�concessioni� legittimamente�assentite�e�non�quelle�sulle�quali�incombono�dubbi�di�conformita�.� Si�e�gia�accennato,�tuttavia,�alla�finalita�di�sostanziale�salvaguardia�delle�posizioni� assentite�che�sembra�emergere�dal�testo�del�comma�2�dell'articolo�3�del�d.lgs.�96/2005.� Occorrono�in�proposito�i�seguenti�elementi�esegetici:� la�salvezza�delle�concessioni�della�gestione�aeroportuale�gia�rilasciate,�anche�in�base�a� legge�speciale.�La�formula�usata�dalla�legge�si�rivela�per�certi�versi�onnicomprensiva�e,�per� altri,�indifferente�alle�modalita�ed�alla�legittimita�del�rilascio;� la�circostanza�che,�quand'anche�si�annullassero�le�proroghe�illegittimamente�rilasciate� dall'ENAC,�le�domande�presentate�per�una�eventuale�proroga�da�parte�dei�concessionari� dovrebbero�comunque�essere�fatte�salve�in�coerenza�con�la�sorte�riservata�alle�domande� intese�ad�ottenere�la�gestione�totale�antecedenti�alla�data�di�entrata�in�vigore�del�decreto�legi- slativo;� l'irragionevolezza�del�sistema�che�assegna�alle�gestioni�in�trasformazione�un�termine� di�durata�piu�lungo�di�quello�del�quale�potrebbero�godere�societa�gia�sperimentate�per�lungo� tempo�nella�gestione�dei�servizi�aeroportuali.� Si�tratta,�e�bene�precisare,�di�argomenti�non�decisivi,�che�possono�essere�superati�dalla� determinazione�dell'Amministrazione�riferente�ad�un�ripristino�della�legalita�,�anche�tenendo� conto�della�ragionevolezza�del�tempo�intercorrente�su�statuizioni�destinate�ad�operare�in�un� futuro�non�vicino�(art.�21-nonies della�legge�n.�241/1990).� Il�terzo�quesito�propone�divergenze�interpretative�sulla�natura�dei�termini�fissati�dagli� artt.�6�e�7�del�regolamento,�gli�effetti�dell'abrogazione�della�direttiva�ministeriale�141/T�del� 30�novembre�2000�nonche�le�ripercussioni�delle�diverse�interpretazioni�dell'art.�8�del�regola- mento.� Le�tematiche�cos|�prospettate�si�riferiscono�essenzialmente�all'eventualita�del�mancato� adeguamento�da�parte�dei�soggetti�titolari�delle�gestioni�parziali�aeroportuali�a�quanto�stabi- lito�dalle�disposizioni�precedenti�l'art.�6�del�regolamento�(natura�e�soci�della�societa�di� gestioni,�capitale�sociale�minimo,�atto�costitutivo�e�rapporti�societari�tra�enti�pubblici�e�pri- vati)�e�alle�procedure�per�le�gestioni�non�richieste�per�non�avere�gli�aspiranti�presentato�nei� termini�quanto�richiesto�dall'Amministrazione.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� La�questione�deve�ritenersi�completamente�superata�dal�piu�volte�citato�art.�3,�co.�2�del� d.lgs.�96/2005,�che�fa�salve�le�richieste�di�gestione�totale�presentate�entro�il�22�giugno�2005,� impone�al�Ministero�di�provvedere�e�prevede,�nel�caso�di�inottemperanza,�la�nomina�di�un� Commissario�ad acta.� Si�sintetizzano�le�conclusioni�raggiunte�dalla�Sezione�sulle�questioni�prospettate�in�que- sta�sede:� ^la�competenza�ministeriale�va�limitata�alla�fattispecie�dell'art.�7�del�regolamento� 521/97,�mentre�per�tutti�gli�altri�casi�deve�farsi�riferimento�all'art.�70,co.�6�del� d.lgs.165/2001;� ^le�gestioni�totali�ex lege possono�essere�prorogate�o�con�norma�legislativa�speciale�o� con�provvedimento�dell'ENAC�nel�limite�massimo�di�un�quarantennio�purche�l'atto�sia�adot- tato�nella�immediata�prossimita�della�scadenza;� ^sono�pertanto�illegittime�le�estensioni�di�durata�adottate�fuori�dai�presupposti� appena�enunciati,� ^sull'annullabilita�d'ufficio�delle�medesime�il�parere�si�rimette�alle�determinazioni� discrezionali�dell'Amministrazione�interessata;� ^l'art.�3,�co.�2�del�d.lgs.�96/3005�ha�sostanzialmente�disposto�una�salvaguardia�di� tutte�le�domande�per�la�gestione�totale�presentate�entro�il�22�giugno�2005.� P.Q.M. nelle�considerazioni�che�precedono�e�il�parere�della�Sezione�.� dottrinadottrina Occupazione acquisitiva, occupazione usurpativa, acquisizione coattiva sanante ex art. 43 Testo Unico. L'evoluzione giurisprudenziale sull'espropriazione. diMaurizio Borgo (*)� Ai�fini�di�una�piu�agevole�comprensione�delle�complesse�questioni,� oggetto�del�presente�lavoro,�appare�opportuno�offrire�un�quadro�esaustivo� ed�il�piu�possibile�aggiornato�della�giurisprudenza,�sia�nazionale�che�europea,� formatasi�in�ordine�alle�figure�della�c.d.��occupazione�acquisitiva��e�della� c.d.��occupazione�usurpativa��nonche�delle�emersioni�normative,�conosciute� dai�predetti�istituti�fino�alla�sistemazione�organica�contenuta�nel�Testo�Unico� dell'espropriazione�per�pubblica�utilita�(d.P.R.�8�giugno�2001,�n.�327).� 1.�-Occupazione�acquisitiva.� 1.1.�-Profili�generali.� La�tematica�della�c.d.�occupazione�appropriativa�(acquisitiva,�espropria- tiva�o�espropriazione�sostanziale;�quest'ultima�espressione�e�stata�utilizzata� per�porre�in�luce�come�sia�l'espropriazione�formale�che�quella,�appunto,� sostanziale�conducano�al�medesimo�effetto�giuridico�ovvero�quello�di�trasfe- rire�la�proprieta�del�bene�in�capo�all'Amministrazione)�e�inscindibilmente� legata�all'indirizzo�pretorio�inaugurato�dalla�Cassazione,�con�la�sentenza,� resa�a�Sezioni�Unite,�n.�1464/1983.� L'istituto�trae�origine�da�un'anomalia�nel�rapporto�tra�il�compimento�di� un'opera�pubblica�ed�il�procedimento�espropriativo,�cos|�come�regolamentato� dalla��Disciplina�delle�espropriazioniforzateper�causa�di�utilita�pubblica��con- tenuta�nella�legge�n.�2359�del�1865�che,�in�una�prospettiva�di�equilibrio�tra� (*)�Avvocato�dello�Stato�presso�l'Avvocatura�distrettuale�di�Reggio�Calabria.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� esigenze�di�garanzia�e�celerita�,�si�fondava�sul�principio�secondo�cui�l'Ammini- strazione�doveva�prima�concludere�il�procedimento�espropriativo�e,�solo�suc- cessivamente,�poteva�realizzare�l'opera�pubblica.� In�conseguenza�della�legislazione,�intervenuta�a�partire�dagli�anni�Set- tanta,�al�fine�di�consentire�il�sollecito�inizio�dell'opera�pubblica�tramite�l'anti- cipata�immissione�nel�possesso,�l'istituto�dell'occupazione�d'urgenza��origi- nariamente�previsto�quale�ipotesi�marginale��diveniva�ordinario�strumento� nell'ambito�del�procedimento�espropriativo.� In�quest'ottica,�uno�degli�interventi�legislativi�che�piu�ha�contribuito�ad� allontanare�la�disciplina�dell'espropriazione�dal�modello�originario,�determi- nando�una�congiunzione�tra�momento�programmatico�ed�espropriativo,�e� stato�quello�della�legge�sulle�opere�pubbliche�n.�1�del�3�gennaio�1978�che�ha� introdotto�l'istituto�della�dichiarazione�implicita�di�pubblica�utilita�,�indifferi- bilita�ed�urgenza.� Recitava�l'art.�1�di�tale�legge�(abrogato�dall'art.�58�del�d.P.R.�8�giugno� 2001,�n.�327��Testo�Unico�in�materia�di�espropriazione�per�pubblica�uti- lita�):��l'approvazione�dei�progetti�di�opere�pubbliche�da�parte�dei�competenti� organi�statali,�regionali�e�degli�altri�enti�territoriali�equivale�a�dichiarazione�di� pubblica�utilita�ed�indifferibilita�ed�urgenza�delle�stesse�.� In�tale�quadro,�l'esigenza�di�un�sollecito�inizio�dei�lavori,�a�seguito�di�un� anticipato�spossessamento�dell'area,�portava�spesso�al�risultato�per�cuil'o- pera�veniva�realizzata�senza�che�si�fosse�preventivamente�giunti�alla�conclu- sione�del�procedimento�espropriativo�con�l'adozione�del�decreto�d'esproprio.� Da�cio�nasceva�l'esigenza�pratica�di�regolamentare�le�fattispecie�venutesi� a�creare,�soprattutto�in�relazione�a�controversie,�instaurate�dai�privati,�dirette� ad�ottenere�la�restituzione�dell'area�che,�proprio�in�assenza�di�un�valido�prov- vedimento�espropriativo,�doveva�ancora�ritenersi�di�loro�proprieta�.� Altre�ipotesi�c.d.�patologiche�(che�sarebbero�state,�poi,�ricondotte�alla� figura�pretoria�della�c.d.�occupazione�acquisitiva)�erano�quelle�derivanti�dal- l'annullamento�del�decreto�d'esproprio�da�parte�del�Giudice�Ordinario.� In�questo�contesto,�l'unica�tutela�concessa�dall'Ordinamento�al�privato� restava�quella�risarcitoria�nei�confronti�di�un�atto�illecito,�anche�a�fronte� della�difficolta�di�applicare�l'istituto�civilistico�dell'accessione�che�avrebbe� comportato�la�restituzione�dei�beni,�illegittimamente�occupati,�al�proprietario� dell'area�di�sedime.� Facendo�leva�sul�principio�della�prevalenza�della�lex�specialis�(diritto� pubblico)�sulle�ordinarie�regole�del�diritto�comune,�proprio�a�tale�conclusione� giungeva�la�Corte�di�Cassazione�con�la�pronuncia�di�cui�sopra.� Elaborando�un�istituto�volto�a�contemperare�i�problemi�legati�alla�per- dita�della�proprieta�con�il�riconoscimento�di�un�adeguato�ristoro�per�il�pro- prietario,�le�Sezioni�Unite�della�Cassazione�stabilivano�che,�qualora�la�P.A.� (o�un�suo�concessionario)�occupasse�un�fondo�di�proprieta�privata�per�la�rea- lizzazione�di�un'opera�pubblica�e�tale�occupazione�risultasse�illegittima�per� totale�assenza�del�provvedimento�di�occupazione,�oppure�per�decorso�dei�ter- mini�di�un'occupazione�legittima,�l'attivita�di�trasformazione�radicale�dell'im- DOTTRINA�273 mobile�preesistente�avrebbe�determinato�l'estinzione�del�diritto�di�proprieta� in�capo�al�proprietario�originario�e,�contemporaneamente,�l'acquisizione�a� titolo�originario�della�proprieta�del�bene�in�capo�all'ente�espropriante.� In�definitiva,�il�trasferimento�si�verificava�in�assenza�di�un�decreto�d'e- sproprio,�prima�del�termine�delle�opere�stesse.� Si�era�cos|�finito�con�l'introdurre�nell'Ordinamento�Giuridico�un�nuovo� modo�di�acquisto�atipico�del�diritto�di�proprieta�,�fondato�su�un�illecito�avente� carattere,�da�un�lato,�costitutivo�della�pubblica�proprieta�e�rappresentante�il� dies�a�quo�della�prescrizione�quinquennale�per�il�risarcimento�dei�danni�e,� dall'altro,�istantaneo�atteso�che�il�vincolo�di�scopo�(derivante�da�una�valida� dichiarazione�di�p.u.�dell'opera)�e�la�successiva�costruzione�dell'opera�stessa� (pur�non�assistita�da�un�titolo�ablatorio),�rendevano�giuridicamente�irreversi- bile�(al�di�la�dell'irreversibilita�insita�nella�materiale�manipolazione)�la�tra- sformazione�del�fondo�e,�nel�contempo,�escludevano�che�vi�fosse�un'antigiuri- dicita�da�far�cessare.� 1.2.�-Profili�risarcitori.� Per�quel�che�attiene�al�quantum�risarcitorio,�il�c.d.�decreto�legge� �Amato��n.�333/1992,�introducendo�un�nuovo�criterio�di�calcolo�per�la�deter- minazione�dell'indennita�di�esproprio�delle�aree�edificabili,�aveva�finito�con� l'introdurre�una�divaricazione�netta�tra�la�fattispecie�dell'espropriazione�legit- tima,�assoggettata�al�limitato�indennizzo�di�cui�all'art.�5-bis,�e�quella�dell'e- spropriazione�sostanziale�per�la�quale�era�previsto�il�risarcimento�del�danno� commisurato�al�valore�venale�dell'area.� Sul�punto,�la�successiva�legge�n.�549/1995�aveva,�invece,�parificato�le� due�fattispecie�prevedendo�l'applicazione�del�suddetto�art.�5-bis�anche�per�i� casi�di�appropriazione�acquisitiva.� Tale�statuizione�normativa�veniva�pero�dichiarata�incostituzionale�dalla� sentenza�della�Corte�Costituzionale�n.�369/1996.� Poco�dopo,�il�collegato�alla�legge�finanziaria�n.�662/1996�ritornava�sul� punto�con�una�nuova�norma�(art.�5-bis,�comma�7-bis),�questa�volta�dall'effi- cacia�temporale�limitata,�che�recitava:��in�caso�di�occupazioni�illegittime�di� suoli�per�causa�di�pubblica�utilita�,�intervenute�anteriormente�al�30�settembre� 1996,�si�applicano,�per�la�liquidazione�del�danno,�i�criteri�di�determinazione�del- l'indennita�di�cui�al�comma�1,�con�esclusione�della�riduzione�del�40%.� In�tal�caso�l'importo�del�risarcimento�e�altres|�aumentato�del�10%.� Le�disposizioni�di�cui�alpresente�comma�si�applicano�anche�aiprocedimenti� in�corso�non�definiti�con�sentenza�passata�in�giudicato�.� Quest'ultimo�intervento�del�legislatore,�introduttivo�dell'anzidetto� regime�temporalmente�differenziato,�sottoposto�all'esame�della�Corte�Costi- tuzionale,�veniva�ritenuto�dalla�stessa�conforme�alla�Costituzione�con�sen- tenza�n.�148/1999.� 1.3.�-La�legge�n.�458/1988�sulla�edilizia�residenziale�pubblica.� A�parte�le�anzidette��emersioni�normative��dell'istituto�dell'occupazione� acquisitiva�avvenute�per�disciplinare�i�profili�economico-risarcitori,�occorre� anche�ricordare�che,�gia�nel�1988,�con�la�legge�n.�458�il�legislatore,�sia�pure� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� nello�specifico�ambito�dell'edilizia�residenziale�pubblica,�aveva�finito�col� codificare�l'istituto�dimostrando�cos|�di�considerarlo�diritto�vivente�nel� nostro�Ordinamento.� Lo�scopo�precipuo�del�legislatore�in�tale�sede�era�stato�quello�di�esten- dere�l'applicazione�dell'istituto,�originato�con�riferimento�alla�realizzazione� di�opere�pubbliche�da�parte�della�P.A.,�alla�diversa�fattispecie�delle�attivita� costruttive�di�cooperative�edilizie�e�di�altri�soggetti�privati.� Successivamente,�la�Corte�Costituzionale,�con�la�sentenza�n.�486/1991,� ampliava�la�portata�di�tale�normativa,�dichiarandola�illegittima�nella�parte� in�cui�non�aveva�previsto�l'obbligo�per�l'Amministrazione�di�corrispondere�il� risarcimento�del�danno�anche�nel�caso�in�cui�non�fosse�stato�emesso�alcun� provvedimento�di�esproprio.� 1.4.�-Distinzione dalle ipotesi di c.d. �occupazione usurpativa�. Particolare�ipotesi�di�occupazione�sine titulo e�l'occupazione�usurpativa.� L'istituto,�frutto�di�piu�recenti�sviluppi�giurisprudenziali�(a�partire�dalla� pronuncia�della�Corte�di�Cassazione,�resa�a�Sezioni�Unite,�n.�1907/1997),�si� caratterizza�per�l'assenza�ab origine o�per�il�successivo�venir�meno�del�punto� di�partenza�di�un�ordinario�procedimento�espropriativo�rappresentato�dalla� dichiarazione�di�pubblica�utilita�dell'opera�e,�dunque,�dalla�valutazione�posi- tiva,�in�termini�di�interesse�pubblico,�rispetto�alla�costruzione�dell'opera�per� la�cui�realizzazione�si�rende�necessario�il�sacrificio�del�privato.� La�carenza�di�potere�espropriativo�determina�la�non�qualificabilita�in� termini�di�opera�di�pubblica�utilita�di�quanto�realizzato�sul�fondo�del�privato� e,�pertanto,�esclude�la�perdita�del�diritto�dominicale�da�parte�del�proprietario.� Tale�vicenda�e�dunque�qualificabile�come�fatto�generatore�di�un�illecito� di�carattere�permanente,�che�permane�fintantoche�non�venga�rimosso,�e�che� si�sostanzia,�oltreche�nella�lesione�di�un�diritto,�nella�trasgressione�del�dovere� giuridico�di�porre�fine�alla�creata�situazione�di�antigiuridicita�.� Cio�consente�di�riconoscere�al�privato�due�possibili�rimedi�riparatori:�la� domanda�di�restituzione�del�bene�oppure�la�domanda�risarcitoria.� 1.5.�-Gli interventi della Corte Costituzionale e della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo. Nella�ricostruzione�dell'istituto�dell'occupazione�acquisitiva�non�pos- sono�essere,�tuttavia,�tralasciati�gli�interventi�diretti�a�valutare�la�sua�confor- mita�ai�fondamentali�parametri�dell'Ordinamento�interno�ed�internazionale.� La�Corte�Costituzionale,�con�la�sentenza�n.�188/1995,�ha�confermato�la� legittimita�dell'istituto,�superando�i�dubbi�di�costituzionalita�sollevati�in�rela- zione�al�principio�che�non�consente�la�produzione�di�effetti�positivi�a�mezzo� di�atto�illecito�a�favore�dell'autore�dell'illecito�stesso;�cio�attraverso�una�rico- struzione�dell'istituto�che�separava�al�suo�interno�due�diversi�momenti:�1) la� fase�dello�spossessamento�con�radicale�ed�irreversibile�trasformazione�del� bene�(fatto�illecito�rispetto�alla�fase�della�realizzazione�dell'opera�pubblica);� 2) la�fase�della�consequenziale�non�restituibilita�dell'area�di�sedime�sulla� quale�l'opera�insiste�(fatto�causalmente�generatore�dell'acquisto�dell'opera� pubblica).� DOTTRINA�275 Nonostante�i�sopra�illustrati�riconoscimenti�legislativi,�e�la�copiosa�ela- borazione�della�dottrina�e�della�giurisprudenza,�anche�costituzionale,�la�c.d.� occupazione�acquisitiva�ha�continuato�pero�a�presentare�non�pochi�profili�di� incertezza�(si�pensi�alla�tematica�del�rapporto�tra�risarcimento�ed�indennizzo,� ai�problemi�inerenti�alla�prescrizione,�all'individuazione�del�momento�in�cui� poteva�ritenersi�realizzata�l'irreversibile�trasformazione�del�suolo,�ecc.).� Anche�per�tali�ragioni,�l'istituto�non�si�e�sottratto�alla�valutazione�nega- tiva�della�Corte�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo�(sentenze�del�30�maggio�del� 2000,�casi�Belvedere-Alberghiera�e�Carbonara-Ventura)�circa�la�conformita� dello�stesso�alla�Convenzione�europea�ed,�in�particolare,�al�Protocollo�Addi- zionale�n.�1.� Ancorche�i�casi�decisi�si�riferissero�a�due�diverse�fattispecie�in�cui�l'ap- prensione�materiale�del�terreno,�legittima�ab�initio,�era�successivamente�dive- nuta�illegittima,�nell'un�caso�per�scadenza�dei�termini,�nell'altro�per�annulla- mento�giurisdizionale�della�dichiarazione�di�pubblica�utilita�,�la�conclusione� cui�e�pervenuta�la�Corte�Europea�e�stata�identica:�l'istituto�e��contrario� all'art.�1delProtocollocitatoperche�incontrastocolprincipiodilegalita�.� L'effettoespropriativoed,�inparticolare,l'acquistodiundiritto,infatti,non� e��compatibile�con�una�condotta�illegale�o�illecita�(la�distinzione�pare�non�rile- vare�per�la�Corte)�della�P.A.;�cio��in�quanto�esso�non�e��espressione�di�norme� interne�sufficientemente�accessibili,�precise�eprevedibili.� La�Corte�ha�dunque�ritenuto�che�non�costituisce�impedimento�alla�resti- tuzione�dell'area�illegittimamente�espropriata�il�fatto�della�realizzazione�del- l'opera�pubblica;�cio�indipendentemente�dal�tipo�di�acquisizione�(appropria- tiva�o�usurpativa),�dovendo,�di�conseguenza,�ritenersi�che,�in�tale�ottica,�la� stessa�distinzione�tra�occupazione�appropriativa�ed�usurpativa�non�assuma� piu�rilevanza.� Nonostante�le�suddette�pronunce�a�livello�europeo,�la�Cassazione,�nell'e- stremo�tentativo�di�mantenere�le�precedenti�sentenze�della�Corte�Europea�in� un�quadro�interpretativo�ancora�compatibile�con�l'istituto�dell'occupazione� acquisitiva,�e�successivamente�tornata�sull'argomento�rilevando��che�l'istituto� dell'occupazione�acquisitiva�si�colloca�ormai�in�un�contesto�di�regole�sufficiente- mente�chiare�ed�accessibili,�precise�e�prevedibili,�che�lo�rendono�compatibile� con�la�normativa�convenzionale�(C.E.D.U.),�nell'interpretazione�datane�dalla� Corte�Dei�Diritti�dell'Uomo.� Infatti�le�oscillazioni�della�Giurisprudenza�possono�considerarsi�pressoche� superate,�sicche�ilquadrosipresentasufficientementechiaroediltassodipreve- dibilita��delle�decisioni�in�materia�e��molto�elevato.� Il�consolidamento�della�Giurisprudenza�in�tema�di�occupazione�usurpativa� consentealprivato�diottenerepiena�tutelafino�alla�restituito�in�integrum�o,� qualora�non�ritenga�di�avere�a�cio��interesse,�fino�al�risarcimento�integrale�del� danno��(Cass.,�Sez.�Un.,�n.�5902/2003;�nello�stesso�senso�vedi�pure�Cass.,� Sez.�I,�nn.�21750�e�11096�del�2004).� Malgrado�tale�sforzo�della�Suprema�Corte,�con�la�sentenza�c.d.��Scor- dino�3��del�17�maggio�2005,�la�Corte�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo�ha�radi- calmente�contraddetto�l'orientamento�della�Cassazione,�dando�il�definitivo� colpo�di�grazia�all'istituto�dell'accessione�invertita.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�Corte�Europea�ha,�infatti,�incontrovertibilmente�rilevato�che:� ^l'istituto�permette�all'Amministrazione�di�ignorare�le�norme�stabilite� in�materia�di�espropriazione,�con�il�rischio�di�risultati�imprevedibili�o�arbi- trari�per�gli�interessati,�e�cio�sia�che�si�tratti�di�un'illegalita�originaria�sia� sopravvenuta;� ^esso�permette�alla�P.A.�di�occupare�un�terreno�e�di�trasformarlo�irre- versibilmente�in�modo�tale�che�esso�sia�acquisito�al�patrimonio�pubblico,� senza�che�debba�essere�emanato�un�parallelo�atto�formale�che�pronunci�il�tra- sferimento�della�proprieta�;� ^in�assenza�di�un�atto�che�formalizzi�l'espropriazione,�l'elemento�che� permette�il�trasferimento�del�terreno�occupato�al�patrimonio�pubblico�e�la� certezza�dei�rapporti�giuridici�e�l'accertamento�dell'illegalita�da�parte�del� Giudice,�che�vale�come�dichiarazione�del�trasferimento�della�proprieta�;� ^e�onere�dell'interessato,�che�formalmente�continua�ad�essere�proprieta- rio,�chiedere�al�Giudice�competente�di�emanare�una�decisione�che�accerti�l'il- legalita�,�condizione�necessaria�perche�l'interessato�sia�dichiarato�retroattiva- mente�privato�del�suo�diritto�di�proprieta�;� ^permette�alla�P.A.�di�occupare�un�terreno�e�di�trasformarlo�senza�che� la�stessa�sia�al�contempo�obbligata�a�pagare�il�risarcimento;�questo�deve,� infatti,�essere�chiesto�dall'interessato�e,�per�di�piu�,�entro�un�termine�di�pre- scrizione�di�cinque�anni,�decorrenti�dalla�data�in�cui�il�Giudice�ritiene�essersi� verificata�l'irreversibile�trasformazione�del�terreno,�con�conseguenze�grave- mente�pregiudizievoli�per�l'interessato;� ^permette�alla�P.A.�di�trarre�vantaggio�dal�suo�comportamento�illegale;� ^il�prezzo�che�la�P.A.�e�tenuta�a�pagare�e�solo�del�10%�piu�elevato�di� quello�che�sarebbe�dovuto�nel�caso�di�espropriazione�legittima.� Secondo�la�Corte,�alla�luce�di�questi�elementi,�l'accessione�invertita�none� idonea�adassicurare�un�sufficiente�grado�di�certezza�deldiritto�e�nonpresenta� carattere�tale�da�favorire�la�buona�amministrazione�e�gestione�delle�procedure� espropriative�e�da�impedire�episodi�di�illegalita�.� 1.6.�-L'occupazione�sine�titulo�nel�nuovo�Testo�Unico�sugli�Espropri�(d.P.R.� n.�327/2001�e�successive�modifiche�ed�integrazioni).� 1.6.1.�-Premessa.� Anche�alla�luce�delle�suddette�pronunce�della�Corte�Europea�dei�Diritti� dell'Uomo,�e�evidente�che�il�nuovo�Testo�Unico�sugli�Espropri�incarni�la� volonta�di�un�riordino�della�materia�e,�per�quanto�attiene�ai�rapporti�tra�il� procedimento�ed�il�suo�atto�terminale,�di�un�parziale�ritorno�alle�origini,� ovvero�alla�regola�per�cui�prima�si�espropria�e�poi�si�realizza�l'opera�pub- blica:�volonta�chiaramente�espressa�dal�parere,�sullo�schema�di�decreto�legi- slativo,�reso�dall'Adunanza�Generale�del�Consiglio�di�Stato�(n.�4�del� 29�marzo�2001).� In�questo�quadro�normativo�originario,�si�colloca�l'art.�43,�in�relazione� alla�cui�portata�occorre�distinguere�tra�il�quadro�delineato�originariamente� dal�d.P.R.�n.�327�del�2001�e�quello�frutto�delle�modifiche�successivamente� introdotte�dal�D.�Lgs.�n.�302/2002.� DOTTRINA�277 Originariamente�l'istituto�delineato�dall'art.�43�sembrava�pensato�per� regolare,�da�un�lato,�le�fattispecie�patologiche�frutto�del�sistema�previgente�e� non�ancora�definite,�fino�ad�esaurimento�e,�dall'altro,�a�regime,�le�fattispecie� di�occupazione�sine titulo verificatesi�in�caso�di�mera�attivita�materiale�o,�a� posteriori,�in�caso�di�annullamento�del�provvedimento�di�esproprio�o�della� dichiarazione�di�pubblica�utilita�.� Il�nuovo�sistema�normativo,�senza�la�previsione�dell'occupazione�d'ur- genza,�infatti,�faceva�venire�meno�la�configurabilita�in�futuro�di�fattispecie� quali�quelle�ricondotte,�in�passato,�all'istituto�pretorio�dell'occupazione� acquisitiva.� Nel�quadro,�delineatosi�successivamente�alle�modifiche�apportate�dal�D.� Lgs.�n.�302/2002,�cioe�a�seguito�della�reintroduzione�dell'occupazione�d'ur- genza,�ora�disciplinata�dall'art.�22-bis,�(innovazione�introdotta�a�seguito�delle� pressanti�indicazioni�degli�enti�esproprianti�statali�o�locali),�quale�forma� d'immissione�nel�possesso�anticipata�rispetto�all'adozione�del�provvedimento� espropriativo,�utilizzabile��qualora�l'avvio�dei�lavori�rivesta�carattere�di�parti- colare�urgenza�tale�da�non�consentire,�in�relazione�alla�particolare�natura� delle�opere,�l'applicazione�dei�commi�1�e�2�dell'art.�20�,�l'istituto�dell'utilizza- zione�sine titulo appare�certamente�rafforzato.� Unica�reale�garanzia�si�trova�nella�previsione�secondo�cui�il�decreto�che� dispone�l'occupazione�perde�efficacia�qualora�non�venga�emanato�il�decreto� d'esproprio�nel�termine�di�cui�all'art.�13�del�testo�unico.� 1.6.2.�-Disciplina dell'utilizzazione senza titolo ex�art. 43 testo unico. La�norma�muove�dall'assunto�secondo�cui�il�semplice�comportamento� materiale�non�puo�costituire�titolo�per�la�traslazione�e,�quindi,�e�indispensa- bile�l'intervento�di�un�apposito�atto�al�riguardo;�essa�si�occupa�appunto�della� disciplina�di�tale�atto�individuandone�due�diversi�modelli�ed,�innanzitutto,�si� occupa�di�identificare�ai�commi�1�e�2�la�fattispecie�generale��utilizzazione senza titolo diun beneperscopidiinteressepubblico�.� Tre�sono�gli�elementi�caratterizzanti�di�tale�fattispecie�generale.� ^Utilizzazione di un immobile per scopi di interesse pubblico. Tale�elemento,�a�dire�il�vero�abbastanza�indeterminato,�contribuisce�non� poco�a�rendere�sfuggente�l'ambito�oggettivo�di�applicazione�dell'art.�43�in� esame,�per�l'evidente�ragione�per�cui,�fatta�salva�l'ipotesi�in�cui�l'amministratore� agisca�per�fini�esclusivamente�egoistici,�non�puo�escludersi�la�riferibilita�di�atti� e�comportamenti�alla�P.A.,�come�tali�destinati�aperseguire�ilpubblico�interesse.� Per�quanto,�invece,�attiene�l'ambito�soggettivo,�il�comma�5�induce�a�rite- nere�che�soggetto�attivo�di�tale�utilizzo�possa�essere�sia�una�Pubblica�Ammi- nistrazione,�sia�un�privato�nell'ambito�dell'utilizzo�per�finalita�di�edilizia�resi- denziale,�pubblica,�agevolata�e�convenzionata,�facendo�cos|�propria�l'esten- sione�della�disciplina�dell'occupazione�appropriativa�gia�prevista�dall'art.�3� della�legge�n.�458/1988.� ^Modificazione dell'immobile. L'espressione�e�parzialmente�diversa�da�quella�fatta�propria�dalla�Giuri- sprudenza�nella�precedente�elaborazione�dell'istituto�dell'occupazione�appro- priativa,�in�cui�si�parlava�di�trasformazione�irreversibile�per�indicare�il� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� momento�in�cui�l'opera�veniva�a�delinearsi�nei�suoi�connotati�definitivi�e�nelle� sue�previste�caratteristiche,�evidenziando�la�non�ripristinabilita�dello�status quo ante, se�non�attraverso�nuovi�interventi�altrettanto�eversivi�della�fisiono- mia�attualmente�assunta�dal�bene,�ed�a�prescindere�dal�fatto�che�tale� momento�coincidesse�o�meno�con�il�momento�in�cui�l'opera,�per�discrezio- nale�valutazione�dell'Amministrazione,�venisse�effettivamente�aperta�al�pub- blico�(vedi�Cass.�n.�9507/2002).� La�formulazione�utilizzata�dall'art.�43�sembra�ricomprendere�i�casi�in� cui�la�realizzazione�dell'opera�determini�un�semplice�asservimento�di�fatto� del�fondo,�con�limitazione�della�facolta�di�godimento�da�parte�del�pro- prietario.� ^Assenza di titolo. Oggetto�di�tale�assenza�e�alternativamente�il�provvedimento�di�espro- priazione�o�quello�dichiarativo�di�pubblica�utilita�,�accomunando�nel�regime� ogni�forma�di�occupazione�senza�titolo.� Le�ipotesi�previste�dalla�norma�sono�poi�identificate�nella�assenza,�inva- lidita�,�inefficacia�di�tali�provvedimenti.� Tutto�cio�chiarito,�elemento�caratteristico�della�fattispecie�acquisitiva�in� esame�e�,�innanzitutto,�quello�di�essere�di�iniziativa�della�Pubblica�Ammini- strazione,�inserendosi�nell'ambito�di�un�procedimento�amministrativo�che� era�ab origine oppure�e�diventato�illegittimo.� Altro�elemento�caratteristico�di�questa�prima�fattispecie�acquisitiva,� tipico�pero�anche�della�seconda�disciplinata�dai�commi�3�e�4,�e�l'essere�alter- nativo�alla�retrocessione�del�bene.� Per�quel�che�attiene�agli�elementi�dell'atto�acquisitivo,�essenziale�appare� innanzitutto�la�motivazione.� Da�cio�emerge�l'evidente�carattere�discrezionale�dell'atto�acquisitivo,�del� resto�confermato�dal�comma�1�il�quale�prevede�l'adozione�dell'atto�in�que- stione��valutati gli interessi in conflitto�.� Ulteriore�elemento�dell'atto�e�la�determinazione�della�misura�del�risarci- mento�del�danno,�prevista�dalla�lettera�c)�del�comma�2.� Sul�punto,�il�successivo�comma�6�prevede�che��salvo i casi in cui la legge disponga diversamente��(verosimilmente�per�l'espropriazione�di�opere�militari� o�di�beni�culturali�ovvero�per�le�ipotesi�di�cui�all'art.�55�dello�stesso�testo� unico,�riproduttivo�dell'art.�5-bis, comma�7-bis del�c.d.�Decreto�Amato)�la� quantificazione�del�risarcimento�e�commisurata�al�valore�del�bene�e,�se�l'oc- cupazione�riguarda�un�terreno�edificabile,�sulla�base�delle�disposizioni�del- l'art.�37,�commi�da�3�a�7.� Oltre�alla�previsione�degli�elementi�necessari�dell'atto�acquisitivo,�il� comma�2�dell'art.�43�ne�disciplina�gli�aspetti�procedimentali:�innanzitutto� quello�dell'obbligo�del�pagamento�del�risarcimento�del�danno�nella�misura� determinata�dall'atto�acquisitivo,�entro�il�termine�di�30�gg.� Ulteriori�incombenti�procedimentali�sono�la�notificazione�dell'atto� acquisitivo�ai�proprietari�nelle�forme�degli�atti�processuali�civili,�e�la�sua�tra- scrizione�presso�gli�uffici�dei�registri�immobiliari.� DOTTRINA�279 Quest'ultimo�appare�un�importante�elemento�di�certezza,�in�relazione�al� quale�non�era�espressamente�previsto�alcunche�nel�previgente�sistema�(in� relazione�a�tale�tematica�vedi�oltre).� L'atto�acquisitivo�deve,�infine,�essere�trasmesso�all'ufficio�competente� all'aggiornamento�degli�elenchi�degli�atti�da�cui�deriva�la�dichiarazionedi� pubblica�utilita��,�ovvero�con�i�quali�e��disposta�l'espropriazione.� Tale�incombente,�unitamente�all'espressa�indicazione�contenuta�nella�let- tera�e)�del�comma�2�secondo�cui��l'atto�di�acquisizione�comporta�il�passaggio� del�diritto�di�proprieta��,�induce�a�ritenere�che�l'atto�acquisitivo�abbia�efficacia� costitutiva�e,�dunque,�rappresenti�l'unico�titolo�dell'effetto�traslativo�del� diritto�di�proprieta��in�capo�all'Amministrazione.� Tale�soluzione�appare�senza�dubbio�preferibile,�tenuto�conto�del�valore� d'insieme�dell'istituto�in�questione�il�quale,�muovendo�dal�rifiuto�di�identifi- care�quale�titolo�acquisitivo�il�fatto�illecito�dell'occupazione�senza�titolo,� riconduce�tale�titolo�proprio�all'adozione�di�uno�specifico�provvedimento� amministrativo.� D'altra�parte,�il�chiaro�disposto�della�lettera�e)�del�comma�2�vale�ad� escludere�l'attribuzione�all'atto�acquisitivo�di�un'efficacia�meramente�ricogni- tiva�di�un�effetto�traslativo�gia��avvenuto�in�precedenza�e,�dunque,�come�in� passato,�al�momento�dell'irreversibile�trasformazione�del�bene�o�al�momento� della�scadenza�del�termine�di�efficacia�dell'occupazione�d'urgenza.� Inoltre,�la�previsione,�nella�lett.�f)�del�comma�2,�della�notificazione�del- l'atto�acquisitivo�al�proprietario�induce�a�qualificare�l'atto�in�questione�come� recettizio:�l'effetto�traslativo,�pertanto,�si�verifica�a�seguito�della�fase�integra- tiva�dell'efficacia�prevista�con�la�notificazione.� La�seconda�fattispecie�di�atto�acquisitivo�descritta�ai�commi�3�e�4�del- l'art.�43�si�caratterizza�per�essere�inserita�in�un�procedimento�giurisdizionale,� avviato�dal�privato�(anche�se�nulla�vieta�che�il�giudizio�sia�avviato�da�un�ente� pubblico�proprietario)�in�primo�luogo�in�sede�annullatoria,�avverso�i�provvedi- menti�indicati�nei�commi�1�e�2:�provvedimento�di�espropriazione,�dichiara- tivo�di�pubblica�utilita��,�di�vincolo�preordinato�all'esproprio�e,�si�deve�ritenere,� anche�avverso�l'atto�di�acquisizione�nella�prima�fattispecie�sopra�esaminata.� In�secondo�luogo�in�sede�restitutoria,�con�un'azione�che�puo��essere�atti- vata�davanti�al�G.A.�in�almeno�due�ipotesi:� ^la�prima�e��quella�di�una�domanda�che�trae�origine�dalle�richieste�for- mulate�in�via�amministrativa�per�ottenere�la�retrocessione�totale�o�parziale,� nel�caso�in�cui�a�tali�richieste�l'Amministrazione�abbia�risposto�negativa- mente�o�non�abbia�risposto�affatto�e,�dunque,�il�privato�abbia�proposto� domanda�giudiziale�al�riguardo;�proprio�in�tale�circostanza,�l'Amministra- zione�puo��attivarsi�giudizialmente�per�l'adozione�del�provvedimento�acquisi- tivo�secondo�la�procedura�prevista�dal�comma�4�dell'art.�43.� ^la�seconda�ipotesi�e��quella�derivante�dall'indirizzo�che�interpreta� l'art.�7�della�legge�n.�205/2000,�nella�parte�in�cui�prevede�la�tutela�risarcitoria� �anche�attraverso�la�reintegrazione�in�forma�specifica�,�quale�possibilita��di� condannare�la�P.A.�ad�un�facere�specifico,�in�alternativa�al�risarcimento�per� equivalente�monetario.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Per�quel�che�attiene�l'ambito�soggettivo�di�applicabilita�di�questa� seconda�fattispecie�acquisitiva,�occorre�sottolineare�che,�a�differenza�della� prima,�il�soggetto�che�puo�attivarsi�in�contrasto�con�l'iniziativa�del�privato�e� �l'Amministrazione�che�ne�ha�interesse�o�chi�utilizza�il�bene�.� Si�tratta�di�un�ambito�piu�ampio�rispetto�a�quello�previsto�dalla�prima� fattispecie,�che�sembra�coincidere�con�quello�identificato�dalla�Giurispru- denza�a�proposito�della�occupazione�appropriativa�(Amministrazione�espro- priante,�privato�beneficiario,�ma�altres|�il�concessionario�di�opera�pubblica).� Legittimato�all'adozione�dell'atto�acquisitivo,�tuttavia,�a�differenzadi� quanto�avviene�per�la�fattispecie�prevista�dal�comma�2�dell'art.�43,�non�sara�,� in�caso�di�accoglimento�in�sede�giudiziale�della�richiesta,�il�soggetto�richie- dente,�ma�esclusivamente�l'autorita�che�ha�disposto�l'occupazione�senza�titolo� dell'area�(art.�43,�comma�4).� Per�quanto�attiene�la�misura�del�risarcimento�del�danno,�essa�e�disposta� in�sede�giudiziale.� Per�il�pagamento�non�e�piu�previsto�il�termine�di�gg.�30�di�cui�al� comma�2;�la�formula�lascia�intendere�che�esso�debba�essere�contestuale,�se� non�antecedente�all'adozione�dell'atto�acquisitivo.� Per�quanto�riguarda�gli�adempimenti�procedimentali,�l'atto�acquisitivo� andra�notificato�al�proprietario:�deve�intendersi�che,�anche�in�questo�caso,� esso�abbia�natura�recettizia.� Analogamente,�l'atto�acquisitivo�(qui�denominato�decreto)�e�trascritto� nei�registri�immobiliari,�con�la�precisazione�che�detta�trascrizione�e�a�cura� e�spese�della�medesima�autorita�che�ha�disposto�a�suo�tempo�l'occupazione� dell'area.� 1.6.3. -Retroattivita�o�meno�dell'art.�43�del�d.P.R.�n.�327/2001.� Il�problema�della�retroattivita�o�meno�delle�disposizioni�contenute�nel- l'art.�43�del�testo�unico�degli�espropri�risulta�assai�controverso.� In�giurisprudenza,�infatti,�si�sono�manifestate�varie�tesi,�tutte�ugual- mente�autorevoli.� ^Per�la�irretroattivita�,�si�sono�pronunciate�le�SS.UU.�della�Cassazione,� ordinanze�nn.�11336�e�11338�del�30�maggio�2005�e�nn.�19217�e�19218/2003,� la�Cass.,�Sez.�I,�sentenze�nn.�8777/2004�e�18239/2005,�il�T.A.R.�Campania� sent.�n.�10543/2004,�il�T.A.R.�Lazio�sent.�n.�5128/2004,�il�T.A.R.�Basilicata� sent.�n.�134/2004.� Tale�impostazione�fa,�in�buona�sostanza,�leva�sulla�regola�posta�dal- l'art.�12�delle�preleggi�secondo�cui��nell'applicare�la�legge,�non�si�puo�ad�essa� attribuire�altro�senso�che�quello�fatto�palese�dal�significato�proprio�delle�parole� secondo�la�connessione�di�esse�e�dalla�intenzione�del�legislatore�,�e�sul�primo� comma�dell'art.�57�del�testo�unico�stabilente�che��le�disposizioni�del�presente� testounicononsiapplicanoaiprogettiperiquali,�alladatadientratainvigore� dellostessodecreto�(30giugno2003),siaintervenutaladichiarazionedip.u.,� indifferibilita�ed�urgenza.� In�tal�caso�continua�ad�applicarsi�tutta�la�normativa�vigente�a�tale�data.�� DOTTRINA�281 Il�combinato�disposto�di�queste�due�norme�non�lascerebbe�all'interprete� la�possibilita�di�utilizzare�un�criterio�ermeneutico�diverso�dall'oggettivo� riscontro�temporale�della�data�del�progetto�contenente�la�dichiarazione�di� pubblica�utilita�.� Con�la�conseguenza�che,�qualora�il�progetto�sia�antecedente�alla�data�di� entrata�in�vigore�del�testo�unico,�la�normativa�dell'art.�43�risulterebbe�inap- plicabile.� Secondo�tale�impostazione,�la�gia�chiara�lettera�della�norma�sarebbe�per� di�piu�suffragata�dalla�ratio legis. L'originaria�formulazione�dell'art.�57,�infatti,�prevedeva�che�la�nuova� normativa�si�applicasse�immediatamente�a�ciascuna�delle�fasi�della�procedura� ablativa�non�ancora�concluse,�ingenerando�problematiche�di�non�facile�solu- zione�per�stabilire�quando�una�fase�procedimentale�dovesse�considerarsi�in itinere e�quando�gia�definita�o,�per�converso,�mancante�del�tutto;�tale�quadro,� per�di�piu�,�rischiava�di�complicarsi�ulteriormente�in�conseguenza�delle�suc- cessive�vicende�amministrative�e�giurisdizionali�da�cui�l'assetto�pregresso� poteva�risultare�sconvolto.� Per�troncare�alla�radice�ogni�possibile�questione�interpretativa�sul�punto,� l'art.�1�del�D.�Lgs.�n.�302/2002�ha�modificato�non�solo�il�contenuto,�ma� anche�la�rubrica�dell'art.�57,�ancor�prima�che�entrasse�in�vigore,�introdu- cendo�un�criterio�discriminatore�chiaro�ed�inequivoco�in�relazione�all'applica- bilita�dell'intera�normativa�del�testo�unico��sui�procedimenti�in�corso�� Tale�criterio�si�basa�esclusivamente�sul�dato�temporale�del�primo�atto� del�procedimento�espropriativo�in�senso�stretto�(dichiarazione�di�pubblica� utilita�),�a�prescindere,�dunque,�dalle�sue�successive�vicende,�dalla�illegittimita� e�dalla�natura�delle�violazioni�in�cui�l'espropriante�possa�incorrere�durante�il� prosieguo.� ^Per�la�retroattivita�dell'art.�43,�si�sono�pronunciati�il�T.A.R.�Emilia� Romagna�sent.�n.�2160/2003,�il�T.A.R.�Toscana�sent.�n.�2066/2004,�il� T.A.R.�Calabria,�sez.�di�Reggio�Calabria,�sentt.�nn.�358�e�1300/2005,�ed�il� T.A.R.�Puglia�sent.�n.�3307/2005.� Tale�giurisprudenza,�pero�,�occupandosi�della�questione�relativa�all'appli- cabilita�dell'art.�43�a�fattispecie�in�cui�la�dichiarazione�di�pubblica�utilita�fosse� precedente�all'entrata�in�vigore�del�nuovo�testo�unico,�ha�fatto�esclusivo�riferi- mento�all'ipotesi�di�cui�al�terzo�comma�di�tale�articolo,�in�cui�l'Amministra- zione,�nel�corso�del�giudizio�instaurato�innanzi�al�Giudice�Amministrativo,� richiede�che,�in�caso�di�fondatezza�del�ricorso,�sia�disposta�la�condanna�della� stessa�al�risarcimento�del�danno,�con�esclusione�della�restituzione�del�bene.� Tali�pronunce�fanno�leva�sul�carattere�processuale�della�norma�in�que- stione,�deducendone�l'immediata�applicabilita�a�tutti�i�giudizi�pendenti,�a� prescindere�anche�dalla�data�di�introduzione�del�ricorso,�e�mettono�comun- que�in�rilievo�la�finalita�della�disciplina,�dettata�dall'art.�43,�di�sanare�le�pro- cedure�ablatorie�illegittime�e�i�comportamenti�illeciti�della�P.A.�in�campo� espropriativo,�nell'ottica�dell'eliminazione�del�fenomeno�dell'occupazione� appropriativa�nonche�usurpativa,�evidenziando�che,�se�cos|�e�,�la�norma�non� puo�che�riferirsi�a�situazioni�pregresse�di�illegittimita�ed�illiceita�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ^Appare�opportuno�citare�anche�due�recenti�pronunce�del�T.A.R.�Cala- bria�n.�984�del�9�giugno�2005�e�del�T.A.R.�Lazio�n.�7356�del�23�settembre� 2005�che,�con�riferimento�a�fattispecie�nelle�quali�rilevava�la�norma�di�cuial� primo�comma�dell'art.�43,�indubbiamente�di�carattere�sostanziale,�hanno�sta- bilito�che,�pur�dovendo�escludersi�qualsiasi�riferimento�al�carattere�proces- suale�della�stessa,�essa�potrebbe�nondimeno�trovare�applicazione�a�fattispecie� nelle�quali�la�dichiarazione�di�pubblica�utilita�sia�intervenuta�prima�dell'en- trata�in�vigore�del�testo�unico.� A�cio�indurrebbe,�in�primis,�la�considerazione�che,�in�talune�ipotesi,�la� norma�transitoria�di�cui�all'art.�57�potrebbe�non�essere�in�condizioni�di�ope- rare:�cio�,�perlomeno,�se�si�intenda�aderire�ad�un'interpretazione�piu�vasta�del- l'art.�43�che�lo�reputi�applicabile�anche�in�caso�di�totale�assenza�della�dichia- razione�di�pubblica�utilita�.� Secondariamente,�tale�tesi,�ad�avviso�dei�suddetti�Tribunali�Amministra- tivi,�troverebbe�conferma�in�quella�funzione�di�regolarizzazione�di�fattispecie� pregresse,�destinate�a�non�ripetersi,�o�a�ripetersi�difficilmente,�in�base�alla� normativa�introdotta�dal�testo�unico.� L'unico�vero�limite,�comunque,�all'applicazione�dell'art.�43�si�rinver- rebbe,�secondo�le�predette�pronunce,�nell'avvenuto�perfezionamento,�prima� dell'entrata�in�vigore�del�testo�unico,�di�fattispecie�acquisitive�conseguenti� all'irreversibile�trasformazione�del�fondo,�nell'ambito�del�fenomeno�dell'occu- pazione�appropriativa.� La�corretta�applicazione,�quindi,�della�disposizione�de�qua�postulerebbe� che�il�bene�occupato�dalla�P.A.,�ex�ante�sine�titulo�o�sulla�base�di�un�titolo� successivamente�annullato�con�effetti�ex�tunc,�non�sia�stato�ancora�acquisito� al�patrimonio�amministrativo;�il�che�sembra�significare�che,�ove�tutti�gli�ele- menti�costitutivi�della�fattispecie�di�creazione�pretoria�della�c.d.��accessione� invertita��si�siano�temporalmente�verificati�in�data�anteriore�al�30�giugno� 2003,�l'Amministrazione�non�sarebbe�tenuta�all'emanazione�del�provvedi- mento�di�acquisizione�di�cui�all'art.�43,�essendo�gia�divenuta�proprietaria�del- l'area�grazie�al�meccanismo�estintivo-acquisitivo�sotteso�all'istituto�dell'occu- pazione�appropriativa.� Rimane,�tuttavia,�da�stabilire�se�la�predetta�conclusione�valga�esclusiva- mente�per�le�ipotesi�in�cui�esista�una�sentenza,�passata�in�giudicato,�che� dichiari�intervenuta�l'occupazione�acquisitiva�in�data�anteriore�al�30�giugno� 2003,�ovvero�se�la�stessa�valga�anche�per�le�ipotesi�in�cui�manchi�un�giudicato� in�tal�senso.� Da�ultimo,�occorre�ricordare�che�sul�problema�della�retroattivita�o�meno� dell'art.�43�e�intervenuta�anche�l'Adunanza�Plenaria�del�Consiglio�di�Stato� (sentenza�n.�2�del�29�aprile�2005)�che,�aderendo�all'impostazione�favorevole� ad�un'efficacia�retroattiva�dell'art.�43,�ha�stabilito�che��la�nuova�versione�del- l'art.�57�si�propone�di�evitare�che�procedimenti�avviati�in�applicazione�della� disciplina�pregressa�trovino�ulteriore�sviluppo�e�conclusione�alla�stregua�di� sopravvenuti�assetti�(riconoscendosi�ultrattivita�,�per�tali�fasi�procedurali,�alla� precedente�disciplina).� Talenormarisultapero�inapplicabileallefattispecie�in�cuisitrattanongia� di�stabilire�qual'e�la�normativa�che�disciplina�una�procedura�espropriativa�in�iti- DOTTRINA�283 nere(vicendaquestapresainconsiderazionedalnuovoart.�57)masolodideci- dere��dopo�l'annullamento�passato�in�giudicato�dalla�precedente�procedura� (tutta�svoltasi�sotto�l'impero�della�precedente�disciplina)��quale�sorte�vada� riservata�ad�una�res�modificata�dalla�P.A.,�rimasta�senza�titolo�nelle�manidi� quest'ultima�dopo�l'annullamento�degli�atti�della�procedura�espropriativa.� Non�trattandosi�di�vicenda�riconducibile�sotto�la�normativa�transitoria� avanti�ricordata,�e�evidente�che�nonpuo�non�trovare�applicazione�la�disposizione� dell'art.�43�che�consente,�in�caso�di�apprensione�di�res�sine�titulo�o�con�titolo� annullato,�la�possibilita�di�neutralizzare�la�domanda�di�restituzione�della�parte� interessata�solo�con�l'adozione�di�un�atto�formale�preordinato�all'acquisizione� del�bene�(con�corresponsione�di�quanto�spettante�a�titolo�risarcitorio)�o�la�spe- ciale�domanda�giudiziale�formulata�nel�processo�di�cui�e�parola�nello�stesso� art.�43�.� 1.6.4.�-Sconfessione�della�disciplina�introdotta�dall'art.�43�del�testo�unico�da� parte�della�Corte�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo.� L'istituto�dell'acquisizione�cd.�sanante,�introdotto�dall'art.�43�del�nuovo� testo�unico�sugli�espropri,�e��stato�giudicato,�dalla�giurisprudenza�amministra- tiva,�rispettoso�dei�parametri�imposti�dalla�Corte�Europea�e�dai�principi� costituzionali.� In�particolare�l'Ad.�Plen.�del�Consiglio�di�Stato�con�la�decisione�n.�2�del� 29�aprile�2005�(ed�ancor�prima�con�il�parere�n.�4�del�2001�dell'Ad.�Gen.�dello� stesso�Consiglio)�ha�formulato�una�prognosi�di�piena�compatibilita��del- l'art.�43�ai�parametri�posti�dalla�Corte�di�Strasburgo,�rilevando�che:� ^l'acquisto�del�bene�avviene�in�virtu��di�un�provvedimento�previsto�dalla� legge�e,�soprattutto,�con�efficacia�ex�nunc,�sicche�sono�rispettate�le�esigenze� di�chiarezza�dell'ordinamento�e�di�preminenza�del�diritto;� ^il�provvedimento�e��sindacabile�e�l'esercizio�della�discrezionalita��e��cir- condato�da�particolari�cautele�di�cui�va�verificato�il�rispetto�in�sede�giurisdi- zionale;� ^e��in�ogni�caso�assicurato�il�risarcimento�del�danno;� ^in�assenza�di�provvedimento,�la�restituzione�dell'area�non�puo��essere� impedita,�se�non�per�scelta�autonoma�del�privato�che�rinunci�alla�restitu- zione.� Nondimeno,�tale�positiva�valutazione�del�massimo�Consesso�della�Giu- stizia�Amministrativa�e��stata�smentita�proprio�dalla�Corte�Europea�dei� Diritti�dell'Uomo�sia�nella�decisione�del�17�maggio�2005�(caso�Scordino�c- /Italia)�sia,�piu��recentemente�ed�in�maniera�ancora�piu��esplicita,�in�quella� del�13�ottobre�2005,�(caso�Serrao�c/Italia).� La�Corte�Europea,�infatti,�dopo�aver�ribadito�che,�per�essere�conforme� alla�Convenzione,�l'ingerenza�della�P.A.�nella�proprieta��privata�deve�essere� compiuta��per�causa�di�pubblica�utilita��ed�alle�condizioni�previste�dalla�legge� e�dai�principi�di�diritto�internazionale���percio��congiuntamente�richieste� �,�ha�rilevato�che�il�principio�dell'esproprio�indiretto�ha�avuto�in�Italia� applicazioni�contraddittorie�non�solo�in�giurisprudenza,�ma�anche�da�parte� del�legislatore.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� E�dopo�aver�dato�atto�dell'evoluzione�della�giurisprudenza�della�Corte�di� Cassazione,�ha�ricordato�che�l'art.�43�del�testo�unico�prevede�che,�pure�in� assenza�della�dichiarazione�di�p.u.,�ogni�terreno�possa�essere�acquisito�al� patrimonio�pubblico,�se�il�giudice�decide�di�non�ordinare�la�restituzione�del� terreno�occupato�e�trasformato�dall'Amministrazione.� Alla�luce�di�tali�elementi,�la�Corte,�non�potendo�escludere�che�sussista�il� serio�rischio�di�risultati�imprevedibili�ed�arbitrari�ai�danni�dei�soggetti�inte- ressati,�conclude�nel�senso�che�l'espropriazione�indiretta,�sia�che�derivi�da�un� principio�giurisprudenziale,�sia�che�derivi�da�una�norma�di�legge�quale�l'articolo� 43�del�testo�unico�sugli�espropri,�non�puo�sostituire�un'espropriazione�legittima� laddove�consenta�alla�P.A.�di�acquisire�la�proprieta�di�un�immobile�traendo� comunque�vantaggio�da�un�originario�comportamento�illegittimo.� 1.7.�-La�tematica�dell'efficacia�delle�sentenze�della�Corte�Europea�dei�Diritti� dell'Uomo�nell'Ordinamento�interno.� L'avvenuta�sconfessione�sia�dell'istituto�di�origine�pretoria�dell'occupa- zione�acquisitiva�sia�della�nuova�figura�dell'utilizzazione�senza�titolo,�deli- neata�nell'art.�43�del�testo�unico�sugli�espropri,�ad�opera�della�Corte�Europea� dei�Diritti�dell'Uomo,�pone�inevitabilmente�l'esigenza�di�chiarire�la�reale�effi- cacia�delle�pronunce�dell'Organo�giurisdizionale�europeo�nell'Ordinamento� interno.� In�generale,�la�previsione�di�strumenti�internazionali�di�tutela�dei�diritti� fondamentali�se,�da�un�lato,�rafforza�la�loro�garanzia,�dall'altro,�pone�il� rischio�della�formazione�di�indirizzi�giurisprudenziali�contrastanti�e�del�sor- gere�di�eventuali�conflitti�implicanti�la�necessita�di�stabilire�a�chi�spetta�l'ul- tima�parola.� Occorre�ricordare�che�la�C.E.D.U.,�ratificata�e�resa�esecutiva�in�Italia� con�la�legge�n.�848�del�1955�riconosce�ai�cittadini�degli�Stati�aderenti�alcuni� diritti�e�garanzie�specificati�nel�Trattato�ed�in�Protocolli�aggiuntivi.� Ai�cittadini�e�riconosciuta�anche�la�legittimazione�ad�adire�la�Corte�per� denunziare�la�violazione,�da�parte�di�uno�Stato�contraente,�dei�diritti�garan- titi�dalla�Convenzione.� Le�sentenze�trovano�fonte�nell'obbligo�assunto�dagli�Stati�di�conformarsi� alle�sentenze�definitive�della�Corte�nelle�controversie�nelle�quali�sono�parti.� Una�sentenza�di�condanna�fa�nascere,�dunque,�in�capo�allo�Stato�anzi- tutto�l'obbligo�di�rimuovere�le�conseguenze�di�tale�violazione,�ripristinando� la�situazione�anteriore�alla�stessa;�solo�in�seconda�battuta,�la�violazione�dara� diritto�al�risarcimento�eventualmente�riconosciuto�dal�giudice�europeo�a� titolo�di�equa�soddisfazione.� Dubbio�(non�pare�vi�sia�giurisprudenza�sul�punto)�e�se�le�sentenze�della� Corte�Europea�vadano�ricomprese�tra�gli�atti�che�costituiscono�titolo�esecu- tivo�ex�art.�474�c.p.c.,�o�se�si�debba�loro�riconoscere�al�piu�l'idoneita�,in� quanto�prova�scritta,�ad�ottenere�l'emissione�di�un�decreto�ingiuntivo�ex� artt.�633�c.p.c.�e�ss.� La�violazione�di�norme�pattizie�puo�derivare�non�solo�da�un�atto�giuri- sdizionale�dello�Stato,�ma�anche�da�provvedimenti�amministrativi�o�da�atti� normativi.� DOTTRINA�285 Assodato�che�le�disposizioni�della�C.E.D.U.�sugli�effetti�delle�decisioni� della�Corte�sono�particolarmente�laconiche,�non�si�puo�che�cercare�di�desu- merne�la�portata�in�via�sistematica.� Certo�e�che,�per�quel�che�riguarda�gli�effetti�che�discendono�dalla�con- danna�e�costituiscono�il�contenuto�dell'obbligo�di�conformazione�che�grava� sullo�Stato,�le�pronunce�producano�effetti�solo�a�carico�dello�Stato�stesso,� riconosciuto�responsabile�della�violazione,�e�non�anche�per�gli�altri�paesi� membri.� Nell'ambito,�poi,�dell'ordinamento�dello�Stato�condannato,�l'effetto� diretto�della�pronuncia�riguarda�solo�il�caso�deciso.� ^La�prima�delle�problematiche�da�affrontare,�attinente�alla�questione� che�ci�occupa,�riguarda�la�posizione�del�giudice�nazionale�riguardo�ad�una� norma�interna�dichiarata�non�conforme�alla�Convenzione�o�ad�una�lacuna� rispetto�ad�essa�(come�pare�prospettarsi�nel�caso�dell'art.�43�del�testo�unico� sugli�espropri).� Al�riguardo,�piu�specificatamente,�ci�si�puo�chiedere�se�possa�parlarsi�di� una�sorta�di�efficacia�normativa�della�sentenza,�che�valga�cioe�ad�offrire�al� giudice�interno�la�regola�di�giudizio�per�altri�casi�simili�a�lui�sottoposti,�alla� stregua�di�un�precedente�vincolante,�o�addirittura�ad�obbligare�detto�giudice� a�non�applicare�una�norma�di�legge�interna�che�la�Corte�abbia�dichiarato� non�conforme�alla�Convenzione.� Vi�e�chi�sostiene�che�il�giudice�debba�disapplicare�la�norma�interna� incompatibile�o�addirittura�riempire�il�vuoto�normativo,�secondo�le�indica- zioni�della�Corte�dei�diritti,�sulla�base�di�una�presunta�ed�incondizionata�pre- valenza�della�normativa�pattizia�su�quella�interna�ordinaria.� Cio�nonostante,�maggiormente�condivisibile�appare�l'opinione�di�chi� sostiene�che,�almeno�nel�nostro�Ordinamento,�l'art.�101�della�Costituzione,� la�dove�sancisce�la�soggezione�del�giudice�soltanto�alla�legge,�osti�ad�una�pro- spettiva�che�voglia�far�derivare,�da�una�pronuncia�della�Corte�di�Strasburgo� l'obbligo,�per�il�giudice,�di�disapplicare�una�legge�nazionale�che�non�risulti� invalida�o�priva�di�efficacia�secondo�il�sistema�interno�delle�fonti.� Data,�infatti,�l'ampia�portata�delle�norme�della�Convenzione,�suscettibili� di�incidere�su�una�serie�indefinita�di�fattispecie,�ammettere�il�potere�del�giu- dice�interno�(sia�pure�assistito�dalla�Giurisprudenza�di�Strasburgo)�di�disap- plicare�disposizioni�di�legge,�perche�ritenute�non�compatibili�con�la�Conven- zione,�significherebbe�introdurre�un�sistema�sproporzionato�ed�eccessiva- mente�diffuso�di�controllo�delle�leggi�interne,�ed�avrebbe�effetti�ben�piu� ampi�di�quelli�derivanti�dal�potere-dovere�di�non�applicare�leggi�interne�anti- comunitarie,�in�materie�cedute�al�diritto�comunitario:�significherebbe,dun- que,�introdurre�una�breccia�imponente�in�un�sistema,�come�il�nostro,�in�cui� il�giudice,�salvo�una�espressa�previsione�in�tal�senso�(come�avviene�in�ambito� comunitario),�non�e�abilitato�in�generale�a�negare�applicazione�a�disposizioni� di�legge�efficaci,�pur�se�le�ritenga�invalide,�senza�ricorrere�al�previo�giudizio� della�Corte�Costituzionale.� A�cio�si�aggiunga�che,�non�essendovi�alcun�meccanismo�attraverso�cui�il� giudice�interno�possa�interpellare�quello�europeo,�analogo�alla�questione�pre- giudiziale�che�puo�e�deve�essere�proposta�dinnanzi�alla�Corte�di�Giustizia�di� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Lussemburgo,�ai�sensi�dell'art.�234�del�Trattato�C.E.,�al�giudice�nazionale�si� verrebbe�a�riconoscere�un�potere�sostanzialmente�incontrollato�di�rifiutare� applicazione�alle�leggi.� Solo�se,�in�base�alle�regole�del�sistema�nazionale,�risultasse�che�la�norma� della�Convenzione,�come�interpretata�dalla�Corte�di�Strasburgo,�abbia�effetti� tali�da�condurre�ad�escludere,�nella�fattispecie�sottoposta�al�giudice,�l'applica- bilita�di�una�diversa�norma�interna,�questa�conseguenza�potrebbe�e�dovrebbe� essere�tratta.� ^Quid iuris, invece,�nel�caso�di�conflitto�tra�interpretazione�conforme�a� Costituzione�ed�interpretazione�conforme�a�Convenzione? E�il�caso�dell'occupazione�acquisitiva.� Come�gia�visto,�l'istituto�di�origine�pretoria�e�uscito�sostanzialmente�raf- forzato�dai�giudizi�dinnanzi�alla�Corte�Costituzionale.� Quest'ultima,�invero,�argomentando�dalla�ritenuta�prevalenza�dell'inte- resse�collettivo�alla�conservazione�dell'opera�pubblica�sull'interesse�del�pri- vato�proprietario,�non�ha�considerato�contrario�all'art.�42�della�Costituzione� il�fatto�che�l'Amministrazione�possa�divenire�proprietaria�di�un�terreno�sulla� base�di�un�suo�comportamento�illegale,�e�grazie�ad�una�norma�non�statuita� dal�legislatore,�ma�desumibile�dalla�consolidata�giurisprudenza�della�Corte� di�Cassazione.� Di�segno�opposto,�invece,�come�abbiamo�visto,�sono�state�le�decisioni� della�Corte�di�Strasburgo.� Al�riguardo,�vi�e�chi�sostiene�la�diretta�efficacia�delle�sentenze�europee,� con�conseguente�obbligo�da�parte�del�Giudice�nazionale�di�disapplicare�l'ac- cessione�invertita�e,�conseguentemente,�di�discostarsi�dalla�ricostruzione�deli- neata�nel�tempo�dalla�Cassazione.� Tale�tesi�nasce�dal�riconoscimento�del�carattere�non�meramente�pro- grammatico�ma�precettivo�delle�norme�della�C.E.DU.�ed,�in�particolare,�per� quel�che�ci�riguarda,�dell'art.�1�del�Protocollo�n.�1�che�tutela�il�diritto�dipro- prieta�.� Sotto�questo�profilo�potrebbe�essere�individuata�nella�Convenzione�una� soglia�precisa�di�tutela�di�tale�diritto,�idonea�a�porsi�come�fonte�diretta�di� obblighi�e�di�diritti�soggettivi�nell'Ordinamento�interno.� Per�conseguenza,�l'acquisizione�del�bene,�avvenuta�in�violazione�del� principio�di�legalita�,�manterrebbe�i�caratteri�dell'illecito�pur�in�presenza�di� norme�nazionali,�che�sarebbero�recessive�rispetto�alla�norma�patrizia,�intese� a�legittimare�l'acquisizione�del�bene�a�posteriori.� Altra�tesi,�invece,�rileva�l'impossibilita�per�il�singolo�Giudice�nazionale� di�disapplicare�l'istituto,�semplicemente�a�fronte�della�sua�avvenuta�sconfes- sione�da�parte�della�Corte�Europea,�come�se�si�trattasse�di�pronunzie�della� Corte�di�Giustizia�(vedi�Corte�d'Appello�di�Bari,�sent.�del�16�agosto�2005).� Secondo�tale�impostazione,�il�problema�dovrebbe�essere�risolto�a�monte� dalla�Corte�Costituzionale,�posta�nell'alternativa�tra�realizzare�un�diverso� bilanciamento�che�sia�maggiormente�conforme�agli�orientamenti�della�Corte� Europea�dei�Diritti�dell'Uomo,�o�giudicare�costituzionalmente�illegittima�la� norma�convenzionale�come�interpretata�dalla�Corte�Europea.� DOTTRINA�287 Tale�scelta�pero�sottende,�in�via�propedeutica,�la�soluzione�della�que- stione�riguardante�il�rapporto,�sotto�il�profilo�del�valore�e�dell'efficacia,�tra� le�norme�costituzionali��distinguendo�eventualmente,�al�loro�interno,�quelle� disposizioni�fondamentali�ed�espressione�di�principi�assolutamente�inderoga- bili,�pena�il�mutamento�dell'attuale�assetto�costituzionale��e�le�norme�patti- zie�di�diritto�internazionale.� Pur�non�potendo�affrontare,�in�questa�sede,�tale�ampia�e�complessa�pro- blematica,�non�si�puo�fare�a�meno�di�evidenziare�che�la�soluzione�al�pro- blema�evidentemente�dipende�dalla�scelta�che�il�Giudice�delle�leggi�dovra� compiere,�in�termini�di�prevalenza,�tra�una�prospettiva�costituzionale�del� diritto�di�proprieta�(di�tipo�solidaristico)�ed�una�europea�(maggiormente�libe- rale),�niente�affatto�propensa�ad�ammettere�forme�di�sacrificio�del�diritto� dominicale,�basate�su�un'ingerenza�dell'autorita�pubblica�nel�godimento�di� tale�diritto�ed�operanti�al�di�fuori�di�una�stretta�legalita�.� 2.�-Formalizzazione dell'acquisto, operato dalla P.A., nel caso di apprensione sine�titulo.� 2.1.�-Occupazione acquisitiva. Si�e�precedentemente�visto�come,�in�caso�di�accessione�invertita,�la�tutela� del�privato�si�realizzi�attraverso�il�riconoscimento�del�suo�diritto�al�risarci- mento�del�danno.� L'azione�risarcitoria�davanti�al�giudice�e�soggetta�ad�una�prescrizione� quinquennale�decorrente�dalla�scadenza�dell'occupazione�legittima�o,�in� assenza�di�questa,�dal�momento�nel�quale�si�e�verificata�l'irreversibile�trasfor- mazione�dell'area.� Nel�caso�in�cui�il�privato�abbia�proposto�un'azione�dinnanzi�all'autorita� giudiziaria,�sara�la�sentenza�del�giudice,�accertante�la�trasformazione�del� bene�privato,�la�sua�conseguente�estinzione�e�percio�l'acquisizione�della�pro- prieta�in�capo�alla�P.A.�(oltre�al�diritto�al�risarcimento�del�danno),�ad�essere� trascritta,�con�la�conseguente�volturazione�presso�gli�uffici�catastali.� I�problemi,�invece,�si�pongono�nel�caso�in�cui,�per�una�qualsiasi�ragione,� il�titolare�del�bene�trasformato�non�agisca�per�ottenere�il�risarcimento.� In�tale�eventualita�,�non�vi�e�alcun�atto�formale�che�accerti�l'avvenuta� trasformazione�del�bene�privato�il�quale,�pur�estinto�nella�realta�,�risulta� ancora�presente�nei�registri�immobiliari�e�catastali�e,�per�di�piu�,�intestato�al� precedente�titolare.� Al�riguardo�sono�state�prospettate�tre�diverse�soluzioni.� ^Soluzione giudiziaria.� Non�avendo�l'espropriato�instaurato�una�controversia�giudiziale�per�il� risarcimento�del�danno,�dovrebbe�essere�la�P.A.�a�promuovere,�in�via�auto- noma,�un�ordinario�giudizio�di�cognizione�per�l'individuazione�dei�rispettivi� diritti�di�proprieta�con�conseguente�formalizzazione,�mediante�sentenza,�del- l'acquisto�avvenuto�a�titolo�originario.� Una�soluzione�questa,�dunque,�sostanzialmente�simile�a�quella�operante� in�caso�di�usucapione�immobiliare.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ^Soluzione�privatistica.� La�seconda�soluzione,�c.d.�privatistica,�cerca�di�comporre�i�rispettivi� interessi�mediante�la�stipula�di�un�apposito�atto�notarile,�nelle�ipotesi�in�cui� sia�comunque�possibile�l'insorgere�di�una�controversia�legale�tra�P.A.�e�pro- prietario�di�un�fondo�oramai�illegittimamente�occupato.� Tale�impostazione,�che�nasce�dall'esigenza�di�individuare�una�soluzione� piu�celere�di�quella�giudiziaria,�consentirebbe�di�evitare�la�sicura�condanna� della�P.A.�in�un�procedimento�giudiziario,�e�porrebbe�fine�a�tutte�quelle�que- stioni�nelle�quali�la�modesta�rilevanza�del�contendere�e�la�scarsa�capacita� economica�dei�soggetti�interessati�continuano�a�scoraggiare�i�privati�dal�defi- nire�la�questione�in�via�giudiziale.� Si�tratterebbe�di�sottoscrivere�un�contratto�col�quale,�ripercorrendo�la� cronologia�degli�eventi�che�hanno�determinato�l'avvenuta�acquisizione�delle� aree�interessate,�si�potrebbe�regolarizzare�formalmente,�in�una�sorta�di�con- traddittorio�fra�le�parti,�la�situazione�determinatasi.� ^Soluzione�amministrativa.� La�terza�soluzione�trae�origine�da�un�parere�dell'Avvocatura�Distrettuale� dello�Stato�di�Torino�n.�882/89/ST�del�28�luglio�1988.� L'Organo�difensivo�erariale,�per�primo,�cercando�di�superare�le�difficolta� derivanti�dalla,�in�quel�tempo,�neonata�creazione�giurisprudenziale�dell'occu- pazione�appropriativa,�ipotizzo�l'ammissibilita�di�un�atto�ricognitivo�unilate- rale�col�quale�la�stessa�P.A.�procedente�accertasse�il�verificarsi�di�un�fatto� �la�trasformazione�irreversibile�del�fondo�privato�a�seguito�dell'attivita�rea- lizzativa�posta�in�essere�sullo�stesso��che,�unitamente�agli�atti�amministra- tivi�attestanti�la�pubblica�utilita�,�indifferibilita�ed�urgenza�dell'opera,�produ- cesse�l'estinzione�del�diritto�di�proprieta�del�privato�e�la�contestuale�nascita� del�diritto�dominicale�in�capo�alla�P.A.� Non�si�puo�nascondere�che�tale�soluzione�presenti�profili�non�del�tutto� conformi�alla�dogmatica�giuridica.� Innanzitutto,�puo�apparire�paradossale�che�si�consenta�la�trascrizione�di� un�atto�unilaterale�emanato�dalla�medesima�P.A.�che�illegittimamente�occupa� il�fondo�irreversibilmente�manipolato.� Inoltre,�non�si�puo�non�evidenziare�l'assenza�di�un�esplicito�supporto� normativo�circa�la�possibilita�di�considerare�tale�atto�amministrativo�come� titolo�idoneo�per�eseguire�la�trascrizione,�stante�la�tassativa�formulazione� dell'art.�2657�c.c.,�atteso�anche�che�tale�provvedimento�amministrativo�diffi- cilmente�puo�essere�considerato�un�atto�pubblico�(definito�dall'art.�2699�c.c.� come��il�documento�redatto,�con�le�richieste�formalita�,�da�unnotaio�o�daaltro� pubblico�ufficiale�autorizzato�adattribuirglipubblicafede�nel�luogo�dove�l'atto� e�formato�).� Tali�rilievi�appaiono�superabili.� Essi�risentono,�infatti,�di�un'ostilita�poco�motivata�nei�riguardi�di�un�isti- tuto,�quello�della�c.d.��occupazione�acquisitiva��certamente�operante�nel- l'ambito�del�diritto�vivente.� A�torto,�quest'ultimo�non�e�ritenuto�possibile�fonte�di�produzione�di� norme�nonostante�che,�ad�esempio,�la�stessa�Giurisprudenza�della�Cassa- DOTTRINA 289 zione, a proposito dei modi di acquisto della proprieta� , abbia ritenuto che l'indicazione dell'art. 922 c.c. non sia tassativa e che occorra guardare all'Or- dinamento Giuridico nel suo complesso (anche sotto forma di tradizione storico-giuridica che non contrasti con i principi del nostro Ordinamento) per accertarne l'esistenza (vedi Cass. n. 10525/1992). A cio� si aggiunga che la soluzione cd. amministrativa appare anche in grado di soddisfare le aspettative del proprietario del fondo. Ed invero, la Giurisprudenza ha fissato, in alcune ipotesi (mancanza ab origine dell'occupazione d'urgenza, per esempio), proprio nel momento in cui puo� dirsi avvenuta la trasformazione irreversibile del fondo il dies a quo del termine prescrizionale di cinque anni, entro il quale il privato potra� far valere le proprie ragioni risarcitorie. Ebbene, proprio l'incertezza esistente in ordine all'individuazione del momento della trasformazione del fondo mette in pericolo le ragioni credi- torie dei privati, che potrebbero vedersi dichiarato prescritto il proprio diritto risarcitorio, solo perche� il giudice adito ha ritenuto di fissare la pre- detta trasformazione in un momento anteriore rispetto a quello individuato dai primi. A cio� si aggiunga, altres|� che nessuno meglio della P.A. e� in grado di valutare il momento in cui la realizzazione dell'opera pubblica determina effetti tali da provocare l'irreversibile utilizzazione del fondo nella costru- zione dell'opera pubblica. 2.2. -Occupazione usurpativa. Nel caso dell'occupazione usurpativa, invece, la soluzione del problema della formalizzazione dell'acquisto dell'area da parte della P.A. e� agevol- mente individuabile nel sistema normativo. Ed invero, la domanda con cui il proprietario dell'area abusivamente manipolata dall'attivita� realizzativa della P.A., abdicando al proprio diritto alla restituito in integrum del terreno, chiede all'autorita� giudiziaria il risarci- mento del danno sofferto, si inquadra perfettamente fra quegli atti di rinun- zia per i quali l'art. 1350, n. 5, c.c., richiede la forma scritta, ove gli stessi ine- riscano a diritti immobiliari. Ebbene, nulla esclude che la P.A., al fine di formalizzare il proprio acquisto (trascrizione nei registri immobiliari, volturazione catastale) possa utilizzare l'atto di rinunzia, posto in essere dal privato, curandone la trascri- zione nei registri immobiliari (come previsto dall'art. 2645, n. 5, c.c.) ed otte- nendo, sulla base di esso, la volturazione, in proprio favore, delle risultanze catastali. Al proposito, deve, tuttavia, evidenziarsi che la Suprema Corte di Cassa- zione ha, di recente, chiarito che �la dismissione di cui alla domanda di risar- cimento del danno per equivalente non necessariamente determina il trasferi- mento o la acquisizione della proprieta� al convenuto occupante, che puo� pure rifiutare tale acquisizione, anche quando e� condannato a risarcire il danno� e che �in caso di rifiuto dell'acquisto della proprieta� dall'espropriante spettera� comunque dello Stato ex art. 827 c.c.� (cos|� Cass. 24 novembre 2005, n. 24819 e Cass. 3 maggio 2005 n. 9173). RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 2.3.�-Decreto�di�acquisizione�ex�art.�43�del�testo�unico�espropri.� Come�piu�sopra�evidenziato,�l'art.�43,�comma�2,�lett.f)�prevede�espressa- mente�la�trascrizione�del�decreto�di�acquisizione�nei�registri�immobiliari.� 3.�-Profilifiscali.� In�relazione�al�problema,�concernente�la�possibilita�di�concedere�l'esen- zione�dal�pagamento�dell'imposta�di�bollo�per�la�trascrizione�dell'atto�rico- gnitorio�dell'avvenuta�occupazione�acquisitiva,�si�ritiene�di�potere�concludere� in�senso�affermativo.� Alla�luce�del�consolidato�riconoscimento�giurisprudenziale�(anche�ad� opera�della�Corte�Costituzionale)�e�normativo�dell'istituto�dell'accessione� invertita,�come�sopra�evidenziato,�e�del�diffuso�utilizzo�che�si�e�avuto�di�esso� nel�corso�degli�anni,�appare�del�tutto�formalistico�e�privo�di�sostanziale�fon- damento�escludere�la�suddetta�esenzione,�solo�in�forza�della�mancanza�di� un�formale�e�conclusivo�decreto�di�esproprio.� La�presenza�di�un'espropriazione�c.d.�sostanziale�estrinsecatasi,�comun- que,�in�un�procedimento�originato�da�una�valida�ed�efficace�dichiarazione�di� pubblica�utilita�dell'opera�appare�condizione�sufficiente�per�operare�un'equi- parazione,�ai�fini�della�concessione�dell'esenzione�dal�pagamento�dell'imposta� di�bollo,�tra�tale�situazione�e�quella�caratterizzata�dall'esistenza�di�una�proce- dura�espropriativa�regolarmente�perfezionatasi�con�l'emanazione�del�decreto� di�esproprio.� Equiparazione,�quella�di�cui�sopra,�che�lo�stesso�legislatore�ha�mostrato� di�condividere,�in�passato�e�sempre�a�fini�fiscali;�il�riferimento�va�alle�disposi- zioni�contenute�nell'art.�11�della�legge�30�dicembre�1991,�n.�413,�i�cui� commi�5�e�7�prevedono�che��Per�le�plusvalenze�conseguenti�alla�percezione,� da�parte�di�soggetti�che�non�esercitano�imprese�commerciali,�di�indennita�di� esproprio�o�disommepercepiteaseguito�dicessionivolontarienelcorso�dipro- cedimenti�espropriativi�nonche�di�somme�comunque�dovute�per�effetto�di�acquisi- zione�coattiva�conseguente�ad�occupazioni�di�urgenza�divenute�illegittime�relati- vamente�a�terreni�destinati�ad�opere�pubbliche�o�ad�infrastrutture�urbane� all'interno�delle�zone�omogenee�di�tipo�A,�B,�C,�D�di�cui�al�decreto�ministe- riale�2�aprile�1968,�pubblicato�nella�Gazzetta�Ufficiale�n.�97�del�16�aprile� 1968,�definite�dagli�strumenti�urbanistici�ovvero�ad�interventi�di�edilizia�resi- denziale�pubblica�ed�economica�e�popolare�di�cui�alla�legge�18�aprile�1962,� n.�167,�e�successive�modificazioni,�si�applicano�le�disposizioni�di�cui� all'art.�81,�comma�1,�lettera�b),�ultima�parte,�del�testo�unico�delle�imposte� sui�redditi,�approvato�con�d.P.R.�22�dicembre�1986,�n.�917,�e�successive�modi- ficazioni,�introdotta�dal�comma�1,�lettera�f),�del�presente�articolo�� (comma�5);��Gli�enti�eroganti,�all'atto�della�corresponsione�delle�somme�di� cui�ai�commi�5�e�6,�comprese�le�somme�per�occupazione�temporanea,�risarci- mento�danni�da�occupazione�acquisitiva,�rivalutazione�ed�interessi,�devono� operare�una�ritenuta�a�titolo�di�imposta�nella�misura�del�20�per�cento.�E� facolta�del�contribuente�optare,�in�sede�di�dichiarazione�annuale�dei�redditi,� per�la�tassazione�ordinaria,�nel�qual�caso�la�ritenuta�si�considera�effettuata� a�titolo�di�acconto��(comma�7).� DOTTRINA 291 Per quel che attiene, invece, il pagamento delle imposte ipotecarie, la chiara previsione normativa del D.Lgs. n. 347/1990 (peraltro confermata da diverse circolari ministeriali) limita l'esenzione dalle predette imposte solo alle operazioni eseguite nell'interesse dello Stato. Proprio la precisione di tale individuazione non consente di estendere i favorevoli effetti fiscali a soggetti diversi dallo Stato, siano essi anche altri enti pubblici territoriali. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Better regulation e consultazione degli interessati: regole fondamentali per evitare un contenzioso inutile di Pasquale Fava (*) Nel�quadro�della�multilevel�governance,�che�oramai�caratterizza�l'assetto� moderno�della�gerarchia�delle�fonti�di�regolazione�giuridica�unitamente�ad� un�maggiore�ricorso�al�principio�di�specializzazione�e�di�riserva�di�materia,� gli�strumenti�di�miglioramento�della�qualita�della�regolazione�(consultazione� e�AIR)�stanno�progressivamente�acquistando�un�ruolo�centrale�per�assicu- rare�ai�lavoratori,�ai�consumatori�ed�agli�investitori�la�protezione�dagli�stessi� domandata�senza�imporre�alle�imprese�costi�di�regolazione�non�necessari,� eccessivi�e�sproporzionati.� Negli�ultimi�anni�le�linee�di�politica�legislativa�italiana�in�materia�di�bet- ter�regulation,�sia�a�livello�centrale�che�regionale,�hanno�condiviso�piena- mente�gli�obiettivi�promossi�e�perseguiti�a�livello�europeo�e�internazionale� come,�peraltro,�riconosciuto�dalla�Corte�Costituzionale�(sentenza�6�dicembre� 2004,�n.�379(1))�e�dal�Consiglio�di�Stato�(Adunanza�Generale,�Parere� 25�ottobre�2004,�Sez.�10548�n.�2/04).� A�tutti�i�livelli�di�governance�nazionali�ed�europei,�e�sempre�piu�radicata� la�consapevolezza�dei�costi�della�regolazione�unitamente�alla�convinzione� che�la�crescita�dei�livelli�occupazionali�e�produttivi�e�l'aumento�di�competiti- vita�dipendono�anche�dalla�capacita�di�implementare�una�regolazione�di�qua- lita�che,�mantenendo�adeguati�livelli�di�protezione,�raggiunga�gli�obiettivi�di� politica�legislativa�attraverso�gli�strumenti�piu�efficaci�ed�efficienti.� La�consultazione�e�il�cuore�pulsante�delle�politiche�di�miglioramento� della�qualita�della�regolazione.� Una�buona�consultazione�presuppone�che�il�regolatore�consulti�il�piu� ampio�numero�di�interessati�(stakeholders),�destinatari�delle�nuove�disposi- zioni�normative,�e,�valutando�le�loro�osservazioni,�predisponga�il�nuovo� assetto�regolatorio�anche�sulla�base�delle�informazioni�in�tal�modo�acquisite.� La�consultazione�dovrebbe�intervenire�al�momento�giusto�(at�the�right� time),�nel�modo�giusto�(in�the�right�way)�e�con�le�persone�giuste�(with�the�right� people).� In�Italia,�dopo�l'apertura�del�procedimento�amministrativo�inaugurata� con�la�legge�241/1990,�che�ha�generalizzato�la�partecipazione�del�privato�e� il�diritto�di�accesso,�e�la�promozione�dei�diritti�informativi�dei�cittadini�in� (*)�Procuratore�dello�Stato�presso�l'Avvocatura�Generale.� (1)�Per�il�primo�commento�relativo�agli�aspetti�afferenti�la�better�regulation�affrontati� dalla�Consulta�nella�sentenza�6�dicembre�2004,�n.�379�cfr.�Fava,�La�Consulta�e�la�qualita� della�regolazione�nella�multilevel�governance:�i�rischi�e�ipericoli�di�un'apertura�incondizionata� alle�procedure�di�consultazione�degli�interessati�e�alla�motivazione�delle�leggi,in�Corr.�Giur.� 2005,�1515-1532.� DOTTRINA�293 relazione�alla�complessiva�attivita�dello�Stato�(effettuata�con�la�legge� 150/2000�in�materia�di�comunicazione�istituzionale),�il�cerchio�e�destinato�a� chiudersi�con�l'implementazione�di�consultation procedures volte�ad�intro- durre�un'istruttoria�pubblica�sui�nuovi�atti�di�regolazione�destinata�a�rendere� le�nuove�regole�piu�vicine�ai�soggetti�regolati�nonche�da�questi�tendenzial- mente�condivise.� La�consultazione�degli�interessati�e�raccomandata�dall'OCSE(2)�e�viene� normalmente�praticata�dalle�stesse�Istituzioni�comunitarie(3)�(l'art.�I-47�del� Trattato�che�istituisce�una�Costituzione�per�l'Europa�introduce�espressamente� il�principio�di�democrazia partecipativa stabilendo�che��al fine di assicurare la coerenza e la trasparenza delle azioni dell'Unione, la Commissione procede ad ampie consultazioni delle parti interessate�).�Peraltro,�le�stesse�Istituzioni� comunitarie�sono�obbligate,�in�virtu�di�espresse�previsioni�del�Trattato�istitu- tivo,�anche�a�dare�adeguata�giustificazione�degli�atti�di�regolazione�adottati� (l'art.�253�(ex 190)�del�Trattato�prevede�che��i regolamenti, le direttive e le decisioni ... sono motivati�).� La�consultazione,�strumento�di�democrazia�partecipativa�per�eccellenza,� ove�utilizzata�propriamente�e�ampiamente,�potrebbe�contribuire�al�migliora- mento�della�qualita�della�regolazione�consentendo�non�solo�di�innalzare�il� livello�qualitativo�e�quantitativo�di�acquisizione�degli�elementi�di�fatto�e�di� diritto�su�cui�si�fonda�l'istruttoria�del�Regolatore,�che�in�tal�modo�adottera� una�decisione�finale��piu�informata�,�ma�anche�di�accrescere�la��legittima- zione�popolare��degli�organi�titolari�del�potere�regolatorio�attraverso�la� ricerca�del�piu�ampio�consenso�dei�soggetti�regolati,�destinatari�finali�delle� nuove�rules.� Entrambe�le�circostanze�potrebbero�positivamente�risolversi�nella�ridu- zione�del�contenzioso�avverso�i�nuovi�atti�di�regolazione.� I�menzionati�benefici�discendenti�da�una�buona�attivita�di�consultazione� degli�interessati�sono�stati�riconosciuti�anche�in�Italia.� (2)�OCSE,�Raccomandazione�del�Consiglio�Improving the Quality ofGovernment Regu- lation del�9�marzo�1995�(che�include�una�Reference Checklist per�il�Regulatory Decision Making articolata�in�dieci�punti),�Parigi;�Id,�Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries,�Parigi,�1997;�Id.,�Flagship Report on Regulatory Quality,�Parigi�2001;�Id., Coivolgere i cittadini nella presa di decisione: informazione, consultazione e partecipazione del pubblico,�Parigi,�2001;�Id.,�Engaging citizens on line for better policy making,Parigi2003.� (3)�Commissione�europea,�Libro�bianco�La Governance europea,�del�5�agosto�2001� COM(2001)428;�Id.,�Comunicazione�European Governance: Better Lawmaking�del�5�giugno� 2002,�COM(2002)275;�Id.,�Comunicazione�Piano d'azione: semplificazione e migliorare la regolamentazione del�5�giugno�2002,�COM(2002)278;�Id.,�Comunicazione�Impact Assessment del�5�giugno�2002,�COM(2002)276;�Id.,�Comunicazione�Verso una cultura di maggiore consul- tazioneedialogoPrincipigeneralierequisitiminimiperla consultazionedellepartiinteressate ad opera della Commissione dell'11�dicembre�2002,�COM(2002)704;�Id.,�Comunicazione�Col- lection and use of expertise by the Commission: principles and guidelines dell'11�dicembre� 2002,�COM(2002)713;�Id.,�Comunicazione�Better Regulationfor Growth andJobs in the Euro- pean Union del�16�marzo�2005,�COM(2005)97;�Id.,�Comunicazione,�Impact Assessment Gui- delines del�15�giugno�2005,�SEC(2005)791.�Tutte�in�www.europa.eu.int.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� A�livello�centrale,�in�attuazione�della�legge�di�semplificazione�per�il�2003� (29�luglio�2003,�n.�229),�si�e�avviata�la�sperimentazione�afferente�la�consulta- zione�degli�interessati�attraverso�al�pubblicazione�sul�sito�www.governo.it� degli�schemi�di�provvedimenti�normativi�con�facolta�di�far�pervenire�contri- buti�personali�(il�servizio�e�destinato�ad�affiancarsi�a�quello�gia�operante�t rasparenzanormativa@governo.it�^che�consente�di�ricevere�informazioni� sullo�stato�della�procedura�di�formazione�ed�adozione�degli�atti�di�regola- zione�governativa).� A�cio�si�aggiungano�le�previsioni�della�legge�di�semplificazione�per�il� 2005�(legge�28�novembre�2005,�n.�246)�che�rafforzano�il�ricorso�alla�consulta- zione�degli�interessati�nell'ambito�dell'analisi�di�impatto�della�regolazione.� Le�Autorita�Amministrative�Indipendenti�praticano�generalmente�la� consultazione�degli�interessati.�Quelle�preposte�alla�regolazione�dei�servizi�a� rete�(AEEG�e�AGCOM)�peraltro,�lo�fanno�anche�in�virtu�delle�previsioni� specifiche�delle�rispettive�leggi�istitutive(4)�mentre�di�recente�la�legge�sulla� tutela�del�risparmio�(legge�28�dicembre�2005,�n.�262)�ha�introdotto�una�previ- sione�che�obbliga�le�Autorita�di�regolazione�interessate�(CONSOB,�Banca� d'Italia,�ISVAP,�UIC)�ad�effettuare�l'analisi�economica�e�la�consultazione� degli�interessati.� A�livello�regionale�l'esigenza�di�sperimentare�e�migliorare�il�ricorso�agli� strumenti�che�accrescono�la�qualita�della�regolazione�ha�prodotto�accelera- zioni�vertiginose�nelle�politiche�di�better�regulation�(5).� La�riforma�del�Titolo�V,�con�il�consistente�aumento�delle�materie� rimesse�alla�competenza�regionale�concorrente�e�residuale,�ha�stimolato�l'in- teresse�verso�le�procedure�di�consultazione�dei�cittadini,�anche�per�accrescere� la�legittimazione�del�regolatore�regionale.� I�nuovi�Statuti�di��seconda�generazione�,�innovando�rispetto�al�passato,� contengono�numerose�previsioni�in�materia�di�consultazione�degli�interessati� (Piemonte�^2,�12,�72�e�86�St.;�Calabria�4,�2.�co.,�St.;�Toscana�19,�3.�co.,�72� e�73�St.�e�Umbria�20�e�21�St.)�nonche�,�piu�in�generale,�in�materia�di�qualita� della�regolazione,�introducendo,�in�taluni�casi,�persino�obblighi�di�motiva- zione�delle�leggi�regionali�(art.�17�e�19�Statuto�Emilia-Romagna,�art.�39�Sta- tuto�Toscana)�e�di�analisi�economica�della�regolazione�(Toscana�45�St.;�Mar- che�34�St.�e�Umbria�61�St.).� Il�Giudice�delle�Leggi(6),�pur�non�entrando�nel�merito�dell'organizza- zione�concreta�delle�procedure�di�consultazione�degli�interessati,�proprio�in� occasione�dell'impugnazione�degli�articoli�17�e�19�dello�Statuto�dell'Emilia- (4)�Per�un'ampia�descrizione�dello�stato�della�normativa�e�delle�prassi�esistenti�a�livello� mondiale�e�comunitario�cfr.�Fava,�La�Consulta�e�la�qualita�della�regolazione�nella�multilevel� governance:�irischie�ipericolidiun'apertura�incondizionataalleprocedurediconsultazione� degli�interessati�e�alla�motivazione�delle�leggi,in�Corr.�Giur.�2005,�1515-1532.� (5)�Camera�dei�Deputati,�Rapporto�sullo�stato�della�legislazione�2004-2005�tra�Stato,� Regioni�e�Unione�Europea�(Osservatorio�sulla�legislazione),�11�luglio�2005,�117-133.� (6)�Corte�Costituzionale,�sentenza�6�dicembre�2004,�n.�379.� DOTTRINA�295 Romagna,�ha�ritenuto�costituzionalmente�legittimi�gli�obblighi�di�motiva- zione�delle�leggi�regionali�imposti�a�livello�statutario�dalle�previsioni�impu- gnate,�riportandosi�all'esperienza�maturata�in�seno�alle�Istituzioni�comunita- rie�e�in�alcune�delle�maggiori�democrazie�contemporanee.� Dall'esame�della�normativa�e�delle�prassi�esistenti�a�livello�regionale(7)� risulta�che�tutte�le�Regioni�effettuano�la�consultazione�degli�interessati�anche� se�talune,�poche�(Calabria,�Campania,�Marche�e�Veneto),�lo�fanno�in�virtu�� di�obblighi�giuridici�specifici.�Tutte�le�altre,�la�maggioranza,�vi�procedono� facoltativamente�in�base�a�valutazioni�di�opportunita��rimesse�all'organo�poli- tico�che�assume�l'iniziativa�legislativa.� Nessuna�Regione,�tuttavia,�pone�in�essere�nel�concreto�procedure�di�con- sultazione�rigorosamente�aperte�alla�generalita��dei�cittadini�interessati.� Difatti,�sono,�secondo�i�casi,�consultati�obbligatoriamente,�facoltativamente,� o�sulla�base�di�prassi�non�vincolanti,�esclusivamente�soggetti�istituzionali,� associazioni�rappresentative�degli�interessi�delle�categorie�coinvolte�dalla� regolazione,�parti�sociali,�esperti,�testimoni�privilegiati,�ecc.�...�Solo�in�ipotesi� eccezionali�e/o�in�sede�di�talune�sperimentazioni�regionali�AIR�(8)�si�e��proce- duto�a�utilizzare�metodi�di�consultazione�aperti.� Di�particolare�interesse�e��l'esperienza�umbra�maturata�in�seno�al�servizio� senso@lternato�con�il�quale�si�offre�al�cittadino�non�solo�un'informazione� costante�via�e-mail�sugli�aggiornamenti�degli�atti�consiliari�ma�anche�la�pos- sibilita��di�inoltrare�commenti�e�proposte�sui�testi�in�discussione.�Analoga� possibilita��e��stata�introdotta�con�il�servizio�e-way/e-democracy�del�portale� dell'Assemblea�regionale�siciliana�(la�consultazione,�tuttavia,�e��facoltativa�e� non�riguarda�tutte�le�proposte�di�legge).� Dalla�ricognizione�delle�prassi�esistenti�a�livello�regionale�emerge�l'etero- geneita��dei�metodi�e�delle�tecniche�di�consultazione�utilizzati�e�che�il�ricorso� a�procedure�aperte�alla�generalita��dei�cittadini�si�e��rivelato�del�tutto�eccezio- nale�e�sperimentale.� Di�norma,�per�converso,�gli�assessorati�e�le�commissioni�consiliari�com- petenti�per�materia�procedono�soprattutto�in�via�informale,�in�taluni�casi� anche�attraverso�il�ricorso�a�specifici�gruppi�di�lavoro�e/o�istituti�di�ricerca� esterni,�a�raccogliere�osservazioni�e�commenti�attraverso�la�circolazione�di� documenti�e�feedbacks,�l'organizzazione�di�incontri�piu��o�meno�ufficiali�e�di� convegni,�nonche�attraverso�comitati,�panels,�tavoli�permanenti�specializzati� e�strutture�stabili�di�consultazione�formati�da�rappresentanti�delle�organizza- zioni�interessate,�oppure�a�mezzo�focus�groups.�In�talune�Regioni�(per�es.� Umbria)�e��previsto�che�saranno�le�leggi�regionali�a�dover�definire�gli�ambiti,� i�limiti�e�le�modalita��delle�forme�di�consultazione�degli�interessati.� (7)�Cfr.�Fava,�Consultazione�e�comunicazione�istituzionale,in�F.�BasilicA (a�cura�di)�La� qualita�della�regolazione�(Politicheeuropeeepiano�d'azionenazionale),�Maggioli,�2006.� (8)�Cfr.�Cavatorto,�La�consultazione�presso�le�Regioni,in�L'Analisi�di�impatto�della� regolamentazione�(Le�esperienze�regionali),�FORMEZ�2005,�71-90.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�rilevata�eterogeneita�delle�tecniche�di�consultazione,�nonche�l'asso- luta�incertezza�circa�le�ipotesi�in�cui�sia�necessario�o�quantomeno�opportuno� consultare�i�destinatari�della�regolazione,�imporrebbe�di�implementare�una� disciplina�generale�che�fissi�principi�e�regole�generalmente�condivisi,�nel� rispetto�dell'ontologica�flessibilita�ed�elasticita�delle�consultation procedures,� che�dovrebbero�essere�strutturate��su�misura�,�tailor-made,�adeguandosi�alle� specificita�della�realta�da�regolare.� Un'armonizzazione�generalmente�condivisa,�da�concordarsi�con�tecniche� rispettose�del�principio�di�leale�collaborazione�(per�es.�mediante�intese�perfe- zionate�in�sede�di�conferenza�unificata�Stato-Regioni),�consentirebbe�di� migliorare�la�qualita�della�consultazione,�anche�a�beneficio�degli�stessi�desti- natari�della�nuova�regolazione�che�potrebbero�esercitare�le�proprie�facolta� partecipative�in�un�contesto�piu�certo�e�procedimentalizzato.� La�menzionata�esigenza�di�armonizzazione,�peraltro,�e�condivisa�anche� a�livello�comunitario,�prova�ne�siano�le�recentissime�iniziative�promosse�sotto� la�Presidenza�inglese�dell'Unione�europea�(ci�si�riferisce,�in�particolare,�alla� proposta�inglese�contenuta�nel�paper lanciato�ad�Edimburgo�nell'ottobre�del� 2005��Get Connected: Effective Engagement in the EU�).� Con�cio�non�si�vuol�negare�che�le�tecniche�di�consultazione�debbano� essere�dotate�della�flessibilita�necessaria�per�consentire�gli�opportuni�adegua- menti�alle�specificita�del�caso�concreto.�Difatti,�la�rilevata�eterogeneita�delle� prassi�seguite�a�livello�regionale�dipende�anche�dalle�immancabili�diversita� nelle�realta�e�nei�contesti�da�regolare,�dal�potenziale�impatto�della�proposta� di�regolazione,�oltre�che�dalla�natura�e�molteplicita�dei�soggetti�regolati.� Sembra,�tuttavia,�opportuno�che,�al�di�la�della�necessaria�elasticita�delle� procedure,�sia�doverosa�un'operazione�di�ragionata�e�motivata�standardizza- zione�delle�regole�al�fine�di�evitare�che�la�consultazione�si�risolva�in�un� metodo�di�accesso�privilegiato�delle�categorie�forti�che��istituzionalizzando�� i�loro�rapporti�con�il�mondo�politico,�creerebbero�gravi�pericoli�di�capture del�regolatore,�resa�possibile�dall'ambiguita�,�l'oscurita�e�la�lacunosita�della� disciplina�procedimentale�(all'uopo�si�richiama�un�inequivoco�passaggio�del� Libro�bianco��La Governance europea��del�5�agosto�2001(9),�in�cui�la�Com- missione�europea�afferma�che�la�predisposizione�di�requisiti�minimi�in�mate- ria�di�consultazione�risponde�all'esigenza�di�evitare��ilrischio che ipoliticisi limitino ad ascoltare argomentazioni unilaterali oppure di determinati gruppi chesiassicurino accessoprivilegiato inbaseadinteressisettorialio alla cittadin anza, il che costituisce un punto debole del metodo attuale delle consultazioni ad�hoc�).� Per�evitare�i�rischi�e�i�pericoli�nascenti�da�una��consultazione�senza� regole��sarebbe�opportuno�conformarsi�ai�principi�generali�del��modello� comunitario��richiamato�dalla�Consulta�proprio�per�giustificare�la�legittimita� costituzionale�dell'obbligo�statutario�di�motivare�le�leggi�regionali�(sentenza� (9)�COM(2001)428. DOTTRINA�297 6�dicembre�2004,�n.�379)�e�ampiamente�delineato�soprattutto�nella�Comuni- cazione�della�Commissione�europea�dell'11�dicembre�2002�in�materia�di�prin- cipi�generali�e�requisiti�minimi�della�consultazione(10).� Secondo�i�menzionati�principi�comunitari�sarebbe�importante,�in�primo� luogo,�precisare�che�le�procedure�di�consultazione�sono�esterne al�procedi- mento�formale�di�formazione�degli�atti�di�regolazione.�La�precisazione�con- sentirebbe�di�evitare�impugnazioni�dilatorie�e�defatigatorie�fondate�su�meri� vizi�di�procedimento�(si�richiama�all'uopo�la�celebre�sentenza�della�Corte� Costituzionale�spagnola�del�29�luglio�1986,�n.�108�(11)).� In�secondo�luogo,�sarebbe�opportuno�chiarire�che�la�consultazione�attri- buisce�ai�destinatari�della�regolazione�una�mera�facolta�partecipativa�e�non� un�diritto�di�voto,�essendo�la�decisione�finale�comunque�rimessa�all'organo� politico�istituzionalmente�responsabile�ed�esclusivamente�competente�ad�eser- citare�il�potere�di�regolazione.�In�tal�modo,�si�eviterebbero�impugnative�di� atti�di�regolazione�fondate�su�vizi�motivazionali�afferenti�il�mancato�recepi- mento�delle�osservazioni�pervenute�nell'ambito�della�consultazione�o�l'erro- neo�e�irragionevole�bilanciamento�degli�interessi�coinvolti�(per�fare�due� esempi�concreti�di�un�contenzioso�di�tal�fatta�si�richiamano�le�sentenze�del� Tribunale�europeo�di�primo�grado�in�materia�di�limiti�dell'obbligo�di��giusti- ficazione�scientifica��dell'11�settembre�2002(12)).�Cio�e�particolarmente�rile- vante�nelle�materie�ad�alto�livello�di�specializzazione�e�tecnicita�ove�siano� presenti�forti�interessi�economici,�in�relazione�alle�quali�il�regolatore,� dovendo�pur�sempre�tutelare��gli�assenti��(consumatori,�investitori,�lavora- tori�e�utenti),�cioe�coloro�che�potrebbero�non�aver�partecipato�alla�consulta- zione�perche�non�in�possesso�delle�conoscenze�specifiche�richieste�e�dei�mezzi� economici,�tecnici�e�finanziari�necessari,�ben�potrebbe�legittimamente�adot- tare�una�regolazione�di�contenuto�diverso�e�contrario�alla�maggioranza�delle� osservazioni�eventualmente�pervenute�solo�dai�membri�dell'industry.La� determinazione�del�punto�di�equilibrio�nel�bilanciamento�di�tutti�gli�interessi� coinvolti�costituisce�l'essenza�della�scelta�politica�rimessa�in�via�esclusiva�al� regolatore.� Per�la�predisposizione�degli�standards armonizzati�a�livello�regionale�e� centrale�si�potrebbe�attingere�non�solo�alle�best practices diffuse�a�livello� internazionale�e�alla�disciplina�gia�da�tempo�esistente�in�alcune�delle�mag- (10)�COM(2002)704.� (11)�Tribunal�Costitucional,�sentenza�29�luglio�1986,�n.�108�in�SantaolallA Lopez,� Derecho parlamentario espan�ol,�Espansa-Calpa,�Madrid,�1990,�259.� (12)�Tribunale,�sentenza�11�settembre�2002�(PfizerAnimalHealth S.A./N.V. c Consiglio),� causa�T-13/1999,�in�Raccolta 2002,�II,�3305�e�Id.,�sentenza�11�settembre�2002�(Alpharma Inc. c Consiglio),�causa�T-70/1999,�in�Raccolta, 2002,�II,�3495.� In�senso�conforme�Esposito,�La delega dipoteri dal Consiglio alla Commissione (Profili giuridici della comitologia),�La Cittadinanza Europea,�Quaderno�n.�2,�2004,�96-105.� Per�i�possibili�riflessi�delle�pronunce�del�Tribunale�europeo�sul�contenzioso�nazionale�in� materia�di�motivazione,�anche�economica,�degli�atti�di�regolazione�cfr.�Fava,�La Corte Costi- tuzionale e le politiche comunitarie di better�regulation: armonie e dissonanze su consultation e motivazione degli atti di regolazione,in�Cittadinanza Europea 2006�in�corso�di�pubblica- zione.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� giori�democrazie�contemporanee�nonche��ai�principi�generali�e�ai�requisiti� minimi�in�materia�di�consultazione�approvati�dalla�Commissione�europea� nel�2002(13),�ma�anche�alle�prassi�interne,�comunque�migliorabili,�seguite� dalle�Autorita�Amministrative�Indipendenti�italiane(14).� Questi�atti,�peraltro,�hanno�gia�formato�oggetto�di�recenti�studi�e�appro- fondimenti�in�seno�al�Dipartimento�della�Funzione�Pubblica�in�occasione� della�predisposizione�di��linee�guida��per�la�consultazione�degli�interessati.� In�chiusura,�si�segnala�che,�pur�se�molte�Regioni�hanno�compiuto�lode- voli�progressi�verso�il�miglioramento�della�qualita�della�regolazione,�specie� con�l'adozione�dei�c.d.�Statuti��di�seconda�generazione�,�appare�essenziale� che�si�continui�a�procedere�in�questa�direzione,�anche�attraverso�l'implemen- tazione�di�una��regolazione�della�consultazione��idonea�non�solo�ad�evitare� taluni�rischi�e�pericoli�risultanti�da�usi�impropri�e�non�corretti�dello�stru- mento�di�democrazia�partecipativa,�ma�anche�a�consentire�che�il�raggiungi- mento�efficiente�ed�efficace�degli�stessi�obiettivi�della�consultazione�si�pro- duca�con�modelli�e�tecniche�che�superino�i�principali�problemi�finora�emersi� nell'ambito�delle�prassi�regionali�di�consultazione�degli�interessati(15).� Il�potenziamento�della�base�conoscitiva�di�riferimento�per�la�decisione� del�regolatore�puo�realizzarsi�anche�attraverso�una�maggiore�apertura�dei� processi�decisionali�che�consentano,�con�il�coinvolgimento�di�tutti�i�cittadini� interessati,�di�introdurre�nuove�regole�e/o�di�modificare�quelle�preesistenti� nella�misura�in�cui�sia�necessario�per�perseguire�gli�obiettivi�di�politica�legi- slativa,�ferma�restando�la�salvaguardia�delle�situazioni�soggettive�costituzio- nali�e�comunitarie�nonche��degli�interessi�vitali�dello�Stato�(16).� (13)�Per�un'ampia�descrizione�dello�stato�della�normativa�e�delle�prassi�esistenti�a�livello� mondiale�e�comunitario�cfr.�Fava,�La�Consulta�e�la�qualita�della�regolazione�nella�multilevel� governance:�irischie�ipericolidiun'apertura�incondizionataalleprocedurediconsultazione� degli�interessati�e�alla�motivazione�delle�leggi,in�Corr.�Giur.�2005,�1515-1532.� (14)�Per�una�dettagliata�ricostruzione�della�regolazione�della�consultazione�e�delle�prassi� seguite�presso�le�Autorita�Amministrative�Indipendenti�dei�servizi�a�rete�(AEEG�e� AGCOM),�cfr.�Fava,�Promozione�della�concorrenza�attraverso�la�regolazione�delle�Autorita� dei�servizi�a�rete�(l'AEEG),�in�A.A.V.V.�La�concorrenza,�UTET,�2005,�854-914.� (15)�L'intempestivita�delle�consultazioni�rispetto�alle�fasi�del�processo�regolativo,�il� rischio�di�esclusione�di�soggetti�rilevanti�ma�con�scarso�potere�di�pressione,�la�mancanza�di� trasparenza�nel�reperimento�delle�informazioni�a�sostegno�delle�preferenze�espresse�e�prese� in�considerazione�dai�poteri�pubblici,�la�tendenza�a�restringere�il�campo�di�analisi�alle�sole� posizioni�convergenti�riducendo�il�potenziale�conflitto�tra�regolatori�e�regolati,�la�distorsione� collegata�alla�generalizzazione�di�opinioni�non�rappresentative,�la�genericita�dei�dati�raccolti� e�la�non�pertinenza�rispetto�alle�finalita�della�consultazione�(Fava,�Consultazione�e�comuni- cazione�istituzionale,in�F.�BasilicA (a�cura�di),�La�qualita�della�regolazione�(Politiche�europee� e�piano�d'azione�nazionale),�Maggioli,�2006).� (16)�Queste�conclusioni,�espresse�anche�il�9�marzo�2006�nell'intervento��La�consultazione� nelle�Regioni�italiane:�metodi�ed�esperienze��al�convegno��Gli�strumenti�di�qualita�della�regola- zione��organizzato�dal�FORMEZ,�hanno�trovato�largo�consenso�non�solo�negli�stessi�rela- tori�ma�anche�in�numerosi�Capi�Uffici�Legislativi�di�Giunte�e�Consigli�regionali�partecipanti.� DOTTRINA�299 La rimodulazione normativa in materia di accesso ai documenti amministrativi: la ridefinizione dei limiti e le nuove garanzie in caso di diniego di ostensione degli atti(). di Umberto Giovannini(*) SOMMARIO: 1. Note introduttive^2. Ildirittodiaccesso qualeprincipio dirango costituzionale^3. Isoggettititolarideldirittodiaccesso^4. Isoggettipas- sivi ^5. Oggetto del diritto di accesso e documenti esclusi ^6. Diritto di accesso e riservatezza ^7. Tutela del diritto di accesso in via amministra- tiva e in via giurisdizionale. 1. ^Note introduttive. Le�rilevanti�modificazioni�apportate�dalla�legge�11�febbraio�2005�n.�15� alla�legge�fondamentale�in�materia�di�procedimento�amministrativo,�legge� n.�241�del�1990,�hanno�interessato�pressoche�tutti�gli�aspetti�dell'attivita��della� pubblica�amministrazione.� In�particolare,�per�quanto�attiene�ai�principi�e�criteri�generali�dell'azione� amministrativa,�si�e��assistito�ad�un�ulteriore�rafforzamento�della�loro�prima- ria�funzione�di�tutela�del�soggetto�privato�nei�confronti�dell'agere pubblico,� che�e��da�attribuirsi,�oltre�alla�confermata�vigenza�dei�tradizionali�principi�di� economicita��,�efficacia�e�pubblicita��,�nonche�di�quello�che�garantisce�al�citta- dino�un'effettiva�partecipazione�ai�procedimenti�amministrativi,�anche�all'e- spressa�menzione�del�principio�di�trasparenza.� La�nuova�legge,�inoltre,�recepisce�in�modo�generalizzato�e�non�quindi� subordinato�ad�una�norma�nazionale�ad hoc che�li�richiami�e�li�applichi�ad� una�particolare�disciplina,�alcuni�principi�consolidatisi�nella�normativa� comunitaria�ma�che,�fino�ad�ora,�non�avevano�avuto�analoga�affermazione� nell'ordinamento�nazionale,�quali�il�principio�di�proporzionalita��,�quello�che� tutela�il�legittimo�affidamento�del�cittadino�e,�infine,�il�principio�di�precau- zione.� Tale�radicale�rinnovazione�non�poteva�non�riguardare�anche�il�diritto�di� accesso�del�soggetto�privato�agli�atti�amministrativi,�essendo�la�tutela�di�tale� posizione�giuridica�concreta�e�diretta�applicazione�dei�gia��menzionati�prin- cipi�di�trasparenza�dell'azione�amministrativa�e�di�partecipazione�del�citta- dino�ai�procedimenti�che�direttamente�lo�riguardano�e/o�interessano.� Per�la�rimodulazione�del�quadro�normativo�in�materia�di�accesso,�il�legisla- tore�del�2005�ha�optato�per�la�totale�sostituzione�degli�originari�artt.�22,24� e�25�della�legge�n.�241�del�1990,�lasciando�invece�immutato�il�testo�dell'art.�23;� disposizione�peraltro�gia��oggetto,�alcuni�anni�or�sono,�di�un�importante ������� ()�Testo�della�relazione�tenuta�in�occasione�del�convegno�su��La riforma della legge 241/1990 e le nuove regole�,�svoltosi�presso�la�Sala�delle�Conferenze�del�Comune�di�Reggio�Emilia�il�17�giugno�2005. (*)�Magistrato�presso�il�Tribunale�Amministrativo�Regionale�dell'Emilia�Romagna,�sezione�di�Parma. RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO restyling normativo (v. art. 4 della legge 3 agosto 1999 n. 265) e alla quale l'art. 21 della legge n. 15 del 2005 ha solamente apposto la rubrica: �Ambito di applicazionedeldiritto di accesso�. La riforma in materia di accesso si conclude, infine, con la sostituzione dell'originario art. 27 della legge n. 241 del 1990, concernente le norme rela- tive all'istituzione e al funzionamento della Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi. Tali disposizioni contengono vere e proprie novita� assolute in materia, tra le quali risulta degna di nota l'introduzione di un'articolata forma di tutela facoltativa in via amministrativa e comunque preventiva rispetto all'a- zione camerale davanti al giudice amministrativo, che consente al privatoa cui e� stato negato in modo espresso o tacito di accedere ad atti in possesso di un'amministrazione pubblica di adire o il Difensore Civico o la Commis- sione per l'accesso di cui all'art. 27 della legge n. 241 del 1990. In altre parti della legge, invece, come nel caso dell'espressa previsionee definizione dei soggetti �controinteressati� all'esercizio del diritto di accesso da parte di terzi (art. 22, 1 comma lett. c), al legislatore va riconosciuto il merito di avere recepito, trasformandolo in norma positiva, il c.d. �diritto vivente� in materia, costituito, in nuce, dagli indirizzi emersi in seno al dibat- tito dottrinario accesosi e di seguito sviluppatosi con l'entrata in vigore dalla legge n. 241 del 1990 e che successivamente sono stati recepiti ed ulterior- mente affinati negli orientamenti della giurisprudenza amministrativa nel tempo consolidatisi riguardo a diversi aspetti dell'istituto dell'accesso sia a livello di diritto sostanziale sia concernenti l'azione camerale esperibile dinanzi al giudice amministrativo. In altri casi, infine, le nuove disposizioni sembrano rivelare un'utilita� meramente sistematica, in quanto le stesse, come e� , ad esempio, per la norma che consente la possibilita� ^per il titolare del diritto di accesso ^di ricorrere al giudice amministrativo e presenziare alla camera di consiglio di discus- sione della causa personalmente e che, in modo corrispondente, consente all'Amministrazione intimata di resistere e difendersi in sede camerale con un proprio dirigente, rappresentano una mera trasposizione nella legge fon- damentale sulla disciplina dell'attivita� amministrativa di norme gia� presenti in altri testi normativi, come e� avvenuto, nell'esempio fatto, riguardo all'art. 4, ultimo comma, della legge n. 205 del 2000. 2. ^Il diritto di accesso quale principio di rango costituzionale. Gia� si e� accennato al rilievo costituzionale che la dottrina attribuiva alla disciplina in tema di accesso contenuta nel testo della legge n. 241 del 1990 ben prima della recente novella legislativa; rilevanza giustificata dal fatto che, in concreto, l'esercizio del diritto di accesso da parte del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione costituiva una seppure parziale ed indiretta estrinsecazione del principio di �buona amministrazione� di cui all'art. 97 della Carta Costituzionale, specie riguardo ai profili che prescri- vono l'efficienza, l'imparzialita� e la trasparenza dell'attivita� della Pubblica Amministrazione. DOTTRINA�301 L'art.�22,�2.�comma�della�legge�n.�241�del�1990,�nel�testo�introdotto�dal- l'art.�15�della�legge�n.�15�del�2005,�dispone�che:��L'accesso�ai�documenti� amministrativi,�attese�le�sue�rilevanti�finalita�di�pubblico�interesse,�costituisce� principio�generale�dell'attivita�amministrativa,�al�fine�di�favorire�la�partecipa- zione�e�di�assicurarne�l'imparzialita�e�trasparenza,�ed�attiene�ai�livelli�essen- ziali�delle�prestazioni�concernenti�i�diritti�civili�e�sociali�che�devono�essere� garantiti�su�tutto�il�territorio�nazionale�ai�sensi�dell'art.�117,�secondo�comma,� lettera�m) della�Costituzione:�resta�ferma�la�potesta�delle�regioni�e�degli�enti� locali,�nell'ambito�delle�rispettive�competenze,�di�garantire�livelli�ulteriori�di� tutela.�.� Dalla�semplice�lettura�della�norma�risulta�del�tutto�evidente�il��salto�di� qualita���che�l'istituto�dell'accesso�ha�portato�a�compimento�nell'arco�quindi- cennale�di�sua�vigenza,�soprattutto�in�riferimento�alla�sua�natura,�evolutasi� da�mezzo�esclusivamente�strumentale�e�propedeutico�all'ottenimento�di�una� piu�efficace�tutela�di�altre�posizioni�giuridiche�differenziate�e�qualificate�che� il�cittadino�intendeva�far�valere�nei�confronti�dell'amministrazione,�ad�isti- tuto�giuridico�che,�pur�non�perdendo�la�propria�caratteristica�di�strumenta- lita�,e�assurto�al�rango�di��principio�generale�dell'attivita�amministrativa�,� nei�riguardi�del�quale�le�pubbliche�amministrazioni�d'ora�in�poi�dovranno� apprestare�lo�stesso�livello�di�tutela�riservato�agli�essenziali�diritti�civili�e� sociali�dei�cittadini.� Secondo�chi�scrive,�diverse�disposizioni�della�novella�del�2005�confer- mano�le�considerazioni�che�precedono.� Lo�stesso�art.�22�della�legge�n.�241�del�1990,�nel�comma�successivo,� risulta�rafforzare�il�principio�enunciato�nella�sopra�riportata�disposizione,� prevedendo�che�detto�livello�di�tutela�debba�essere�assicurato�uniformemente� su�tutto�il�territorio�nazionale�dalle�amministrazioni�pubbliche,�con�la�conse- guenza�che,�in�base�all'espresso�richiamo�operato�dalla�disposizione�in�parola� all'art.�117,�secondo�comma�lettera�m) della�Costituzione,�la�materia�dell'ac- cesso�appartiene�alla�competenza�legislativa�esclusiva�dello�Stato,�con� espressa�possibilita�,�tuttavia,�per�le�Amministrazioni�Regionali,�in�sede�legi- slativa�e�regolamentare�e�per�le�altre�amministrazioni�locali,�ovviamente�solo� in�sede�regolamentare,�di�poter�prescrivere�livelli�di�tutela�del�diritto�di� accesso�piu�alti�e/o�aventi�maggiore�ampiezza�di�quelli�garantiti�dalla�norma- tiva�statale.� In�questa�direttrice�pare�destinato�ad�operare�anche�il�terzo�comma�del� rinnovato�art.�22�della�legge�n.�241�del�1990,�laddove,�in�concreto,�si�afferma� che�l'accesso�al�documento�amministrativo�costituisce�la�regola�fondamentale� che�deve�essere�rispettata�e�seguita�dalle�Pubbliche�Amministrazioni,�mentre� il�diniego�o�il�differimento�dell'ostensione�dei�documenti�richiesti�dal�privato� rappresentano�l'eccezione;�applicabile�esclusivamente�alle�richieste�in�riferi- mento�alle�quali�sussista�taluna�delle�fattispecie�preclusive�dell'ostensione� degli�atti�previste�nel�nuovo�art.�24�della�legge.� Ulteriormente,�pare�ispirato�alla�medesima�ratio il�settimo�comma�di� quest'ultima�disposizione,�laddove�il�legislatore�del�2005�prevede,�a�chiusura� di�una�pur�nutrita�elencazione�di�fattispecie�escluse�dalla�possibilita�di� accesso,�che��comunque��e,�quindi,�anche�in�riferimento�ai�limiti�all'accesso� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� contemplati�nei�commi�precedenti,�tale�diritto�debba�essere�garantito� riguardo�a�quei�documenti�la�cui�conoscenza�sia�necessaria�al�soggetto�pri- vato�per�curare�o�per�difendere�i�propri�interessi�giuridici�e,�ancora,�di� seguito,�laddove�prevede�che�tale�diritto�ugualmente�debba�essere�garantito� ^a�condizione�che�l'ostensione�degli�atti�sia�indispensabile�^anche�nei�casi� di�documenti�contenenti�i�c.d.��dati�sensibili��e�cioe��relativi�a�determinati� dati�personali�di�terzi�che�rivestono�particolare�delicatezza�e�in�quelli�inerenti� ad�un�procedimento�giudiziario.� 3. ^I soggetti titolari del diritto di accesso. La�recente�novella�legislativa,�sul�punto,�sembra�avere�un�contenuto�piu�� restrittivo�rispetto�all'originario�testo�dell'art.�22�della�legge�n�241�del�1990,� poiche�essa�qualifica�quali�soggetti�interessati�all'accesso�coloro�che�abbiano� un�interesse�diretto�concreto�e�attuale,�corrispondente�ad�una�situazione�giu- ridicamente�tutelata�e�collegata�al�documento�del�quale�e��chiesta�l'esibizione.� In�realta��,�la�disposizione�risulta�molto�meno�innovativa�e�restrittiva�di� quello�che�puo��sembrare�ad�una�prima�lettura�della�stessa,�dato�che�il�con- cetto�di�soggetto�interessato�all'accesso�trasfuso�nella�norma�positiva�e��quello� venuto�a�perfezionarsi,�nell'arco�di�un�quindicennio,�attraverso�il�lavoro�di� interpretazione�e�affinamento�dell'originario�testo�normativo�compiutoin� prima�battuta�in�sede�di�dibattito�dottrinario�e�successivamente�emerso�in� un�indirizzo�giurisprudenziale�che�si�e��poi�consolidato�nel�tempo.� In�ogni�caso,�era�apparso�chiaro�fin�dai�primi�anni�di�applicazione�della� legge�sul�procedimento�amministrativo�che�il�legislatore�del�1990�non�aveva� inteso�introdurre,�in�materia�di�accesso,�un�nuovo�tipo�di�azione�popolare,� dal�momento�che�il�riconoscimento,�nel�testo�originario�dell'art.�22�della� legge�n.�241,�del�diritto�di�accedere�ai�documenti�amministrativi��a�chiunque� vi�abbia�interesse�per�la�tutela�di�situazioni�giuridicamente�rilevanti�,�pur� nella�sua�sintetica�linearita��,�conteneva�gia��le�attribuzioni�che�necessariamente� dovevano�sorreggere�l'interesse�di�colui�che�intendeva�richiedere�ad�una�pub- blica�amministrazione�l'ostensione�di�documenti�amministrativi.� L'ammissibilita��della�richiesta�di�accesso�del�privato,�infatti,�era�ed�e��tut- tora�condizionata�alla�dimostrazione,�da�parte�di�quest'ultimo,�di�essere�tito- lare�di�una�posizione�giuridicamente�rilevante�e�differenziata�a�conoscere�il� contenuto�di�determinati�atti�e,�quindi,�di�non�vantare,�rispetto�alla�richiesta� ostensione�degli�stessi,�un�mero�interesse�di�fatto.� Risulta�quindi�sufficientemente�persuasivo�l'argomento�secondo�il�quale,� il�legislatore�del�2005,�essendo�trascorso�un�lungo�periodo�di�applicazione� pratica�dell'istituto�ed�essendosi�riempiti�i�contenuti�volutamente�generali� della�fattispecie�normativa�originaria�con�il�gia��ricordato�apporto�dottrinario� e�con�l'emersione�ed�il�progressivo�consolidamento�di�un�indirizzo�giurispru- denziale�moderatamente�restrittivo�riguardo�alla�titolarita��del�diritto�di� accesso,�abbia�inteso�riassumere�ed�avallare�detta�opera�di�interpretazione� normativa�ed�affinamento�concettuale,�conferendo�dignita��di�legge�a�tale� definizione.� D'altra�parte,�il�nuovo�art.�22�della�legge�n.�241�del�1990�non�sembra� espressione�di�una�volonta��legislativa�particolarmente�restrittiva�in�tema�di� DOTTRINA�303 titolarita�del�diritto�di�accesso,�specie�laddove,�nel�passo�immediatamente� precedente�quello�sopra�riportato,�la�norma�riconosce�tale�posizione�legitti- mante�anche�ai�soggetti�privati�che�dimostrino�di�essere�portatori�di�interessi� pubblici�o�diffusi.� In�conclusione�dell'argomento,�pertanto,�ben�puo�affermarsi�che�la�P.A.� dovra�continuare�a�consentire�l'accesso�agli�atti�ogniqualvolta�essa�riscontri� che�il�soggetto�privato�richiedente�sia�titolare�di�una�situazione�giuridica- mente�rilevante�^non�necessariamente�rappresentata�dalle�due�categorie�del� diritto�soggettivo�e�dell'interesse�legittimo�che�risultano�gia�pleno iure tutelate� dall'ordinamento�^e�che�questa�situazione�differenziata�del�richiedente�sia� direttamente�connessa�alla�conoscenza�dei�dati�indicati�nella�motivata�richie- sta�di�accesso.� In�questo�senso,�potra�verificarsi�un'ammissibilita�parziale�dell'accesso,� qualora�non�tutti�i�documenti�richiesti�a�tale�fine�possano�ritenersi�collegati� direttamente�con�la�situazione�(di�aspettativa,�di�interesse�diffuso�o�strumen- tale)�in�cui�versa�il�richiedente.� E�evidente,�al�riguardo,�che�quanto�piu�sara�elevato�il�numero�dei�docu- menti�richiesti�ed�eterogenea�la�loro�natura,�tanto�piu�labili�e�sfumati� saranno�i�legami�idonei�a�collegare�in�via�diretta�i�dati�da�esibire�a�colui�che� ha�richiesto�di�visionarli�e�di�trarne�copia�e,�ulteriormente,�tanto�piu�consi- stenti�saranno�anche�i�dubbi�che�l'accesso�richiesto�costituisca,�in�realta�,� uno�strumento�preordinato�ad�un�controllo�generalizzato�dell'operato�della� pubblica�amministrazione:�comportamento�elusivo�espressamente�ed�innova- tivamente�sanzionato�dall'art.�24,�comma�3,�della�legge�n.�241�del�1990,�come� sostituito�dall'art.�16�della�legge�n.�15�del�2005�con�l'inammissibilta�della� richiesta�di�accesso.� 4. ^I soggetti passivi. In�linea�di�massima,�si�puo�sostenere�che,�riguardo�ai�soggetti�che�sono� tenuti�ad�esibire�gli�atti�dagli�stessi�detenuti,�la�legge�n.�15�del�2005�non�sia� intervenuta,�se�non�marginalmente,�mediante�l'apposizione�della�rubrica� all'immutato�testo�dell'art.�23�della�legge�n.�241�del�1990,�concernente,�come� si�e�accennato,�l'ambito�di�applicazione�del�diritto�di�accesso,�riguardo�ai�sog- getti�nei�confronti�dei�quali�tale�diritto�puo�essere�esercitato.� Tuttavia,�il�nuovo�testo�dell'art.�22�della�legge�n.�241�del�1990�^conte- nente,�tra�l'altro,�secondo�un�modello�legislativo�mutuato�dalla�normativa� comunitaria,�un'elencazione�recante�la�definizione�concettuale�dei�piu�impor- tanti�termini�e�locuzioni�contenuti�nelle�varie�norme�di�cui�si�compone�il� capo�V�della�legge�^spiega�che,�ai�fini�della�disciplina�sull'accesso,�devono� intendersi�compresi�nel�concetto�di��...�pubblica�amministrazione,�tutti�i�sog- getti�di�diritto�pubblico�e�i�soggetti�di�diritto�privato�limitatamente�alla�loro� attivita�di�pubblico�interesse�disciplinata�dal�diritto�nazionale�o�comunitario�.� La�norma,�pur�non�proponendo�niente�di�nuovo�o�di�sostanzialmente� diverso�dai�soggetti�passivi�del�diritto�di�accesso�genericamente�definiti�nel- l'art.�23�della�legge,�come�sostituito�dall'art.�4�della�legge�3�agosto�1999� n.�265,�pare�allo�scrivente�porre�ulteriormente�l'accento�sulla�necessita�che� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� l'estensione�della�possibilita�di�accedere�agli�atti�di�soggetti�privati�debba� essere�effettivamente�ed�esclusivamente�circoscritta�alle�attivita�di�pubblico� interesse�^normativamente�disciplinate�^svolte�dagli�stessi.� Sotto�un�profilo�piu�concreto,�si�ritiene�che�tale�interpretazione��restrit- tiva��della�nuova�disposizione�^se�sara�condivisa�in�ambito�giurispruden- ziale�^potra�far�riprendere�nuovo�vigore�a�quell'indirizzo,�formatosi�con�le� pronunce�di�diversi�Tribunali�Amministrativi�Regionali,�tra�i�quali�e�com- preso�quello�della�sede�di�Parma�del�T.A.R.�Emilia�Romagna�ma�che,�allo� stato,�non�e�condiviso�dai�giudici�di�Palazzo�Spada�(v.�C.d.S.�sez.�VI,�24�mag- gio�2002,�n.�2855).�Detto�orientamento�dei�giudici�di�primo�grado�ritiene� inammissibili�le�istanze�di�accesso�presentate�da�dipendenti�di�ex enti�pub- blici,�assoggettati�a�privatizzazione,�e�quindi�trasformati�in�societa�di�capitali� (quali�le�Ferrovie�dello�Stato�e�le�Poste�Italiane),�qualora�le�stesse�fossero� dirette�ad�ottenere�l'ostensione�di�documenti�inerenti�il�rapporto�di�lavoro,� anch'esso�privatizzato.� In�questi�casi,�secondo�detto�indirizzo,�non�e�dato�riscontrare�la�sussi- stenza�di�quel�legame�che,�come�sembra�prescrivere�la�citata�disposizione,� deve�collegare�in�modo�diretto�tale�categoria�di�documenti�chiesti�in�visione,� all'attivita�di�pubblico�interesse�svolta�dal�soggetto�privato.� Le�considerazioni�che�precedono�valgono,�ovviamente,�anche�per�le� richieste�di�accesso�dello�stesso�tipo�proposte�da�dipendenti�di�ex enti�pub- blici�regionali,�provinciali�e�comunali�assoggettati�a�privatizzazione.� 5. ^Oggetto del diritto di accesso e documenti esclusi. L'art.�22,�primo�comma,�lett.�d) riporta,�tra�le�altre�definizioni�in�tema� di�accesso,�anche�quella�di��documento�amministrativo�.� Peraltro,�nel�concetto�di�documento�amministrativo�ostensibile�assurto�a� dignita�normativa�e�tangibile�il�contributo�fornito�dall'elaborazione�dottrina- ria�e�giurisprudenziale,�soprattutto�in�riferimento�alla�espressa�inclusione,� tra�tali�documenti,�degli�atti�interni�e�di�quelli�non�facenti�parte�di�uno�speci- fico�procedimento�amministrativo.� Una�novita�e�invece�rappresentata�dalla�necessaria�diretta�connessione� della�ostensibilita�del�documento�al�fatto�che�lo�stesso�sia�detenuto�dall'am- ministrazione�(primo�comma�lett.�d)�e�che�non�sia�decorso�il�periodo�tempo- rale�entro�il�quale�la�legge�obbliga�la�stessa�a�conservare�la�categoria�di�atti� a�cui�appartiene�quello�di�cui�e�richiesta�l'esibizione�(sesto�comma).� Al�riguardo,�si�puo�notare�che,�rispetto�all'originario�testo�dell'art.�22,� non�riveste�piu�alcuna�rilevanza,�al�fine�di�individuare�la�P.A.�destinataria� della�richiesta�di�accesso,�il�soggetto�che�forma�il�documento�e�che,�in�riferi- mento�al�limite�temporale�di�conservazione�dei�documenti,�sarebbe�auspica- bile�in�virtu�del�particolare�favor del�legislatore�nei�confronti�del�privato�che� intende�accedere�agli�atti�di�una�pubblica�amministrazione,�un'interpreta- zione�della�norma�che,�comunque,�consenta�al�privato�di�accedere�a�quegli� atti�che�^pur�essendo�spirato�il�termine�entro�il�quale�permaneva�l'obbligo� di�conservarli�^siano�di�fatto�ancora�detenuti�dalla�amministrazione.� DOTTRINA�305 Il�nuovo�testo�dell'art.�24�della�legge�n.�241�del�1990�elenca�tutte�le�cate- gorie�di�atti�per�i�quali�e�escluso�il�diritto�di�accesso�e,�riguardo�ad�esse,� non�risultano�esservi�novita�degne�di�particolare�nota.� Al�sesto�comma�e�prevista�la�facolta�del�Governo�di�procedere�con�rego- lamento�adottato�ai�sensi�dell'art.�17,�secondo�comma,�della�legge�n.�400�del� 1988�all'individuazione�di�ulteriori�casi�di�sottrazione�all'accesso�di�docu- menti�amministrativi�la�cui�esibizione�possa�comportare�una�lesione�alle�piu� importanti�funzioni�statali�in�materia�di�sicurezza�e�difesa�nazionale,�politica� estera�e�rapporti�internazionali,�politica�monetaria�e�valutaria,�ordine�pub- blico�e�repressione�della�criminalita�e,�ulteriormente,�quando�i�documenti� riguardino�la�vita�privata�o�la�riservatezza�di�persone�fisiche,�persone�giuridi- che,�gruppi�e�associazioni�o,�ancora,�in�caso�di�atti�che�siano�direttamente� connessi�all'attivita�di�contrattazione�collettiva�nazionale�di�lavoro�in�corso.� 6. ^Diritto di accesso e riservatezza Nella�nuova�disciplina�dell'accesso�risultante�dalle�integrali�sostituzioni� di�quasi�tutti�i�testi�delle�norme�contenute�nel�Capo�V�della�legge�n.�241�del� 1990,�emerge�la�nuova�statura�di�livello�costituzionale�assunta�dall'istituto� in�esame,�soprattutto�riguardo�al�nuovo�assetto�che�il�legislatore�ha�inteso� conferire�al�necessario�bilanciamento�dei�contrapposti�interessi,�entrambi� facenti�capo�a�soggetti�privati,�tra�coloro�che�richiedono�determinati�docu- menti�ad�una�pubblica�amministrazione�e�coloro�che,�dalla�ostensione�degli� stessi,�potrebbero�essere�vulnerati�per�effetto�della�divulgazione�di�dati�con- cernenti�la�propria�persona.� Riguardo�a�tale�assetto,�la�nuova�disciplina�prevede,�in�concreto,�una� prevalenza�dell'accesso�rispetto�alla�tutela�della�riservatezza,�dal�momento� che,�ai�sensi�dell'art.�24�settimo�comma�della�legge�n.�241�del�1990,�nel�caso� che�la�conoscenza�degli�atti�sia�necessaria�al�richiedente�per�curare�o�per� difendere�i�propri�interessi�giuridici�e,�quindi,�nella�maggior�parte�dei�casi� che�spingono�il�privato�a�richiedere�alla�P.A.�di�esibire�documenti�in�suo�pos- sesso,�la�P.A.�deve�comunque�garantire�ai�richiedenti�l'esercizio�di�tale�diritto.� Tale�prescrizione�vale�in�via�generale�e,�pertanto,�attesa�anche�la�sua� posizione��di�chiusura��nell'ultimo�comma�dell'articolo,�essa�deve�ritenersi� applicabile�anche�nel�caso�di�esclusione�previsto�nel�precedente�comma�1� lett.�d)�concernente�gli�atti�di�procedure�selettive�contenenti�informazioni�di� carattere�psico�^attitudinale�relative�a�terzi.� Infine,�sempre�nell'ultimo�comma�dell'art.�24�della�legge�n.�241�del�1990� e�regolato�l'assetto�tra�diritto�di�accesso�e�diritto�alla�riservatezza,�nei�casi� in�cui�i�documenti�richiesti�contengano�dati�personali�di�terzi�c.d.��sensibili�,� vale�a�dire�attinenti�ad�informazioni�su�particolari�aspetti�ed�interessi�della� vita�personale�e�sociale�di�soggetti�privati�e�dati�relativi�a�procedimenti�giudi- ziari�e,�ancora,�nei�casi�in�cui�essi�contengano�dati�c.d.��super�^sensibili�� ovverosia�recanti�informazioni�idonee�a�rivelare�lo�stato�di�salute�e�la�vita� sessuale�di�terze�persone.� Secondo�il�legislatore,�anche�in�riferimento�al�primo�dei�due�gruppi�di� casi�sopra�indicati�deve�prevalere�il�diritto�di�accesso,�qualora�sia�accertato� che�i�documenti�sono�indispensabili�al�soggetto�richiedente�per�curare�o�per� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� difendere�i�propri�interessi�giuridici,�mentre�per�i�dati�c.d.��super�^sensibili�,� a�tale�condizione�si�aggiunge�l'altra�prevista�nell'art.�60�del�D.Lgs.�30�giugno� 2003�n.�196�(decreto�meglio�conosciuto�come�Codice della Privacy),�per�la� quale�tali�dati�possono�essere�trattati�dall'amministrazione,�al�fine�di�corri- spondere�ad�una�richiesta�di�accesso�ai�documenti,�solamente�qualora�la� situazione�giuridicamente�rilevante�che�si�intende�far�valere�sia�di�rango� almeno�pari�ai�diritti�dell'interessato,�ovvero�quando�essa�consista�in�un� diritto�della�personalita�o�in�un�altro�diritto�o�liberta�fondamentale�o�inviola- bile.� Spettera�quindi�in�prima�battuta�all'Amministrazione�ed�eventualmente� al�Difensore�Civico�o�alla�Commissione�per�l'accesso,�o�direttamente�al�giu- dice�amministrativo,�soppesare�e�valutare,�nel�rispetto�dei�criteri�indicati�dal� legislatore,�i�contrapposti�diritti�in�gioco�e�decidere�di�conseguenza�quale� dei�due�debba�prevalere.� 7. ^Tutela del diritto di accesso in via amministrativa e in via giurisdizionale Il�nuovo�art.�25�della�legge�n.�241�del�1990�contiene�la�vera�novita�in� materia�di�accesso,�costituita�dal�ricorso�amministrativo�che�il�soggettoa� cui�la�P.A.�ha�negato�esplicitamente,�o�con�comportamento�silente,�l'osten- sione�di�documenti�o�l'ha�semplicemente�differita,�ha�facolta�di�inoltrare,�a� seconda�che�l'Amministrazione�che�ha�negato�o�differito�l'accesso�sia�locale� o�statale,�rispettivamente�al�Difensore�Civico�competente�per�ambito�territo- riale�o�alla�Commissione�per�l'accesso�istituita�presso�la�Presidenza�del�Con- siglio�dei�Ministri,�come�previsto�dal�nuovo�testo�dell'art.�27�della�legge� n.�241�del�1990.� Tale�ulteriore�rimedio,�tuttavia,�cos|�come�e�stato�rimodulato�dall'art.�17� della�legge�n.�15�del�2005�(il�semplice�ricorso�facoltativo�al�Difensore�Civico� in�materia�di�accesso�era�gia�stato�introdotto�dall'art.�15�della�legge�n.�340� del�2000),�non�solo�non�sembra�idoneo�a�soddisfare�l'aspettativa�di�massima� tutela�del�diritto�di�accesso,�in�cui�ha�evidentemente�confidato�il�legislatore� introducendolo�nell'ordinamento,�ma�risulta�in�evidente�contrasto�con�l'esi- genza�di�snellezza�e�celerita�,�che�necessariamente�deve�connotare�ogni�proce- dimento�amministrativo�o�azione�giurisdizionale,�diretti�ad�accertare�se�sussi- sta�o�no�l'obbligo�per�l'Amministrazione�di�esibire�i�documenti�alla�stessa� richiesti.� Riguardo�a�tali�concrete�esigenze,�il�ricorso�amministrativo�previsto�dal� nuovo�art.�25�della�legge�n.�241�del�1990,�risulta�inutilmente�aggravare�la� posizione�del�soggetto�che�si�e�visto�negare�o�differire�l'accesso�e�cio�soprat- tutto�avviene,�con�effetti�a�dir�poco�paradossali,�proprio�nel�caso�in�cui�il� Difensore�Civico�o�la�Commissione�si�pronuncino,�entro�i�trenta�giorni�previ- sti�dalla�norma,�in�senso�favorevole�al�richiedente.� Secondo�quanto�previsto�dalla�norma�in�questione,�infatti,�tale�deci- sione,�oltre�che�al�richiedente,�deve�essere�comunicata�all'Amministrazione� che�illegittimamente�ha�negato�l'accesso.� Essa,�a�sua�volta,�ha�a�disposizione�ulteriori�trenta�giorni�per�confer- mare,�motivandolo,�il�diniego�precedentemente�opposto�al�privato,�con�con- seguente�irragionevole�perdita�di�tempo�da�parte�del�privato�che�dovra� DOTTRINA�307 comunque�rivolgersi�al�T.A.R.�per�chiedere�il�soddisfacimento�della�propria� pretesa�e,�ulteriormente,�la�vanificazione�dell'azione�amministrativa�da�questi� esperita�e�poi�coronata�da�un�successo�rivelatosi�poi,�a�conti�fatti,�del�tutto� vano.� Qualora,�poi,�il�diniego�di�ostensione�riguardi�documenti�contenenti�dati� personali�di�soggetti�terzi,�la�norma�prevede�l'innesto�di�un�sub�procedimento� che�impone�alla�Commissione�per�l'accesso�o�al�Difensore�Civico�(anche�se� tale�istituto�non�e�espressamente�menzionato�nella�norma),�di�inoltrare� richiesta�di�parere�al�Garante�per�la�protezione�dei�dati�personali,�il�quale,�a� sua�volta,�dovra�provvedere�entro�il�termine�di�dieci�giorni�dalla�richiesta.� In�conclusione,�date�le�incongruenze�rilevate�in�tale�farraginoso�procedi- mento�introdotto�dalla�legge�n.�15�del�2005,�non�puo�essere�certamente�posi- tiva�la�previsione�sia�riguardo�al�suo�effettivo�utilizzo�da�parte�dei�privati,� sia�in�merito�alla�concreta�utilita�ed�idoneita�di�tale�strumento�per�deconge- stionare�il�carico�di�ricorsi�giurisdizionali�presentati�ai�sensi�dell'art.�25�legge� n.�241�del�1990,�pendenti�dinanzi�ai�Tribunali�Amministrativi�Regionali.� Invece,�ben�diverso�e�opposto�ragionamento�deve�essere�fatto�riguardo� alle��novita���concernenti�l'azione�giurisdizionale�disciplinata�dall'art.�25� della�legge�n.�241�del�1990,�introdotte�con�l'art.�17�della�legge�n.�15�del�2005.� Particolare�rilevanza�deve�annettersi�alla�conferma�della�possibilita�per�il� richiedente�l'accesso�diretto�a�conoscere�il�contenuto�di�documenti�rilevanti� per�una�controversia�pendente�dinanzi�al�giudice�amministrativo,�di�formu- lare�detta�richiesta�al�Presidente�del�Tribunale�all'interno�dello�stessopro- cesso�principale,�senza�che�il�ricorrente�sia�costretto,�come�accadeva�anterior- mente�all'entrata�in�vigore�dell'art.�1�della�legge�n.�205�del�2000,�a�presentare� un�nuovo�autonomo�ricorso�per�ottenere�l'accesso�ad�atti�relativi�ad�una� causa�dal�medesimo,�gia�introdotta�dinanzi�al�giudice�amministrativo.� Tale�possibilita�,�oltre�a�dare�applicazione�concreta�al�principio�di�econo- mia�dei�giudizi,�si�pone�su�un�piano�di�assoluta�coerenza�rispetto�alle�esi- genze,�sopra�ricordate,�di�snellezza�e�rapidita�,�che�necessariamente�debbono� caratterizzare�l'actio ad exibendum ex art�25�legge�n.�241�del�1990.� Parimenti�da�condividere,�e�la�scelta�del�legislatore�di�confermare�la�pos- sibilita�che�il�richiedente�stia�in�giudizio�personalmente�e�che�l'Amministra- zione�resistente�possa�essere�rappresentata�da�un�proprio�dirigente,�all'uopo� autorizzato�dal�rappresentante�dell'ente,�gia�introdotta�nell'ordinamento�con� l'art.�4�della�legge�n.�205�del�2000.� Ilfavor del�legislatore�nei�confronti�del�diritto�di�accesso�e�della�effettiva� possibilita�per�il�privato�di�instaurare�la�relativa�azione�giurisdizionale�si� manifesta�e�misura,�in�questo�caso,�in�termini�di�abbattimento�dei�costi�pro- cessuali,�dovuta�alla�confermata�facoltativita�per�le�parti�di�avvalersi�della� difesa�tecnica.� Nel�caso�delle�Amministrazioni�statali,�la�facoltativita�,�per�le�stesse,�di� farsi�patrocinare�dall'Avvocatura�dello�Stato,�ha�indotto�la�piu�recente�giuri- sprudenza�amministrativa�a�ritenere�che�il�ricorso�ex art.�25�della�legge� n.�241�del�1990�debba�essere�notificato�presso�la�sede�dell'amministrazione�e� non,�come�di�regola,�presso�gli�Uffici�dell'Avvocatura�erariale.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il doping negli ordinamenti europei e le iniziative mondiali per combatterlo di Silvana Pagliara (*)� SOMMARIO: Premessa ^1. La legge francese del 23 marzo 1999, n. 99-223. 2. La struttura della fattispecie della legge francese e comparazione con quella italiana. Rapporti tra giustizia sportiva e giustizia ordinaria. 3 . La legge svedese del 1� luglio 1992 e l'intervento modificativo del 1� aprile 1999. Breve comparazione con la legislazione italiana e francese. ^4. La tesi conservatrice. ^4.1. Olanda. ^4.2. Germania. ^4.3. Regno Unito.^5. Leiniziativealivellomondialepercombattereil doping.� Premessa. Il�Consiglio�d'Europa�il�16�novembre�del�1989�ha�presentato�a�Stra- sburgo�la��Convenzione contro il doping��per�arginare�e�combattere�l'uso� indiscriminato�di�prodotti�e�metodi�dopanti�che�spesso�danneggiano�irrime- diabilmente�la�salute�degli�sportivi.� Alla�Convenzione�hanno�aderito�complessivamente�49�Paesi�europei,� che�hanno�introdotto�sanzioni�disciplinari�per�contrastare�l'uso�di�sostanze� dopanti�attualmente�in�vigore.� Nella�stessa�direzione�si�e�mosso�il�Parlamento�europeo�che�ha�appro- vato�una�risoluzione�secondo�la�quale�(PE.�205.677,�nella�seduta�del�maggio� 1994)�gli�Stati�membri�vengono�direttamente�chiamati�in�causa�ed�invitati� ad��adottare�norme�giuridiche�integrative�che�vietino�il�doping nello�sport�e� prevedano�sanzioni�per�i�singoli�atleti,�le�societa�e�le�federazioni�sportive� internazionali�in�caso�di�violazione��ed�inoltre��a�rifiutare�o�revocare�lesov- venzioni�alle�societa�e�federazioni�che�chiaramente�eludono�le�norme�e�i�rego- lamenti�in�materia�di�doping nello�sport�e�non�combattono�il�fenomeno�nelle� attivita�sportive�di�cui�sono�responsabili�.�Infine,�i�ministri�europei�responsa- bili�dello�sport�nella�IX�Conferenza,�che�si�e�tenuta�a�Bratislava�il�30�e� 31�maggio�2000,�con�la�risoluzione�n.�1/2000�hanno�stabilito�i�principi�essen- ziali�delle�politiche�comunitarie�e,�in�particolare,�hanno�previsto�che�ogni� Paese�riveda:�1)�le�misure�legislative�nel�campo�del�doping,�con�modifiche�al� codice�penale;�2)�le�leggi�e�i�regolamenti�relativi�ai�prodotti�farmaceutici�e� alla�sanita�pubblica�con�riferimento�alla�protezione�dell'infanzia;�3)�la�nor- mativa�che�concerne�i�professionisti�sanitari�che�lavorano�nel�settore�spor- tivo.�Mentre�le�risoluzioni�o�le�raccomandazioni�adottate�dal�Consiglio�d'Eu- ropa�costituiscono�semplici�inviti�ai�Governi�degli�Stati�membri�ad�adottare� misure�e�comportamenti�contro�il�doping,�la��Convenzione�europea�contro� (*)�Ricercatrice�presso�l'Universita�di�Firenze.� DOTTRINA�309 il�doping�nello�sport��ha�vincolato�gli�Stati�firmatari�ad�adottare�le�misure� necessarie�per�dare�effetto�alle�disposizioni�della�convenzione�(1).� Tra�gli�Stati�europei�che�hanno�aderito�alla�Convenzione�europea�contro� il�doping�solo�l'Italia,�la�Francia�e�la�Svezia�hanno�emanato�una�legislazione� ad�hoc�che�considera�il�doping�penalmente�rilevante,�mentre�negli�altri�paesi� quali�la�Germania,�l'Olanda�ed�il�Regno�Unito�vi�sono�posizioni�fortemente� critiche�all'introduzione�di�una�legge�specifica.� 1.�La�leggefrancese�del�23�marzo�1999,�n�99-223.� Lo�scandalo-doping�che�si�abbatte�sul�Tour�de�France�del�1998(2)�porto� all'estromissione�della�squadra�francese�Festina�dal�tour,�infatti,�otto�dei�nove� corridori�confessarono�l'uso�di�sostanze�proibite.� Successivamente�il�processo�di�Lilla�si�pronuncio�sui�fatti�di�doping�della� Festina�ed�emano�una�sentenza�di�assoluzione�nei�confronti�dei�rei�confessi� provocando�l'indignazione�del�popolo�sportivo.�La�confessione�tardiva�di� Virenque,�uno�dei�leader�degli�arrampicatori�alla��Grande�Boucle�,�ha�com- portato�la�condanna�a�nove�mesi�di�sospensione�da�parte�della�federazione� cui�aderiva�con�grande�disapprovazione�di�gran�parte�degli�sportivi,�in� quanto�con�il�suo�diniego�il�francese�ha�continuato�a�correre�per�due�anni,� vincendo�gare�e�corse�che�non�avrebbe�dovuto�vincere�se�squalificato�al� momento�giusto.�Bruno�Roussel,�invece,�direttore�sportivo�e�manager�della� famigerata�Festina�si�assunse�senza�esitazioni�responsabilita�e�colpe�del� �sistema��da�lui�stesso�messo�a�punto�per�dopare�i�corridori.�Nel�suo�libro�(3)� ha�spiegato�che��il�sistema�era�teso�sopratutto�a�evitare�esagerazioni�indivi- duali;�deprecabile,�ovviamente,�sia�dal�punto�di�vista�morale�ed�etico�che� sportivo,�ma�tutto�sommato�a�garanzia�dell'uomo:�in�quegli�anni�di�ricorso� selvaggio�alla�farmacia�proibita,�per�nulla�contrastata�dall'inedia�dei�dirigenti� mondiali,�era�forse�meno�rischioso�per�un�atleta�poter�contare�sull'organizza- zione�della�squadra,�che�rivolgersi�ai�trafficoni�di�turno�.� Gli�atleti,�inoltre,�erano�a�conoscenza�delle�pratiche�doping�che�venivano� loro�fatte�e�addirittura�si�facevano�raccomandare�per�poter�avere�i��servigi�� dei�medici�dopatori�piu��a�la�page�.� Roussel,�inoltre,�non�ha�mai�negato�le�sue�responsabilita�,�ma�ha�messo�a� nudo�l'ipocrisia�di�tutto�l'ambiente�sottolineando�come�anche�il�doping�possa� in�qualche�occasione�diventare,�per�gli�uomini�di�potere,�strumento�di�ricatto.� Il�tribunale,�infine,�ha�condannato�Bruno�Roussell�ad�un�anno�di�reclusione� (con�la�condizionale)�per�aver�organizzato�e�finanziato�il�doping�di�squadra� alla�Festina.� (1)�DeJuliiS A.,�VittoriosO V.,�Normative�sulla�tutela�sanitaria�delle�attivita�sportive�e� la�lotta�al�doping.�Organizzazione�Editoriale�Medico�Farmaceutica,�edizione�seconda,� Milano,1992.� (2)�Vedi�in�www.lanazione.it;�www.sportpro.it/doping/archivio1998-2004;�www2raisport.� rai.it/news.� (3)�BrunO Roussel:��Tour�de�vices��Hachette�Litterature,�France.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Questa�vicenda�scateno�una�vera�e�propria�bufera�che�contribu|�notevol- mente�a�sensibilizzare�l'opinione�pubblica�al�problema�doping e�soprattutto� ne�rivelo�le�reali�dimensioni.� Tale�problema,�infatti,�non�toccava�solo�gli�atleti�professionisti�del�cicli- smo,�ma�molti�giovani�atleti�e�dilettanti�che�praticavano�vari�tipi�di�sport.� Lo�stesso�tipo�di�problema�si�e�riproposto�in�Italia�a�proposito�del�maxi� controllo�antidoping�che�si�e�abbattuto�sul�Giro�d'Italia�2004�e�che�ha�preso� le�mosse�proprio�dalla�morte�sospetta�di�alcuni�giovani�atleti�dilettanti.Fu� lo�sdegno�provocato�dallo�scandalo�del�Tour sia�nel�mondo�dei�tifosi�che� della�stampa�a�spingere�il�legislatore�francese�ad�emanare�la�legge�ad hoc n.� 99-223�del�23�marzo�1999(4)�per�regolare�il�fenomeno�doping. Una�volta�esa- minati�i�motivi�che�hanno�determinato�la�creazione�della�nuova�legge�e�il� caso�di�analizzarne�i�caratteri�generali(5).�Tale�legge�stabilisce�all'art.�17� �che�e�vietato�a�chiunque,�nel�caso�di�competizioni�o�manifestazioni�sportive� organizzate�da�una�federazione�sportiva�o�in�vista�della�partecipazione�ad� esse�di�utilizzare�sostanze�o�processi�naturali�allo�scopo�di�modificare�artifi- cialmente�le�capacita�o�di�mascherare�l'impiego�di�sostanze�aventi�tali�pro- prieta�;�di�fare�ricorso�a�sostanze�o�processi�la�cui�legittima�utilizzazione�e�sot- toposta�a�condizioni�restrittive�allorche�tali�condizioni�non�si�siano�verifi- cate�.� Per�quanto�riguarda�l'elenco�delle�sostanze�considerate�dopanti�l'art.�18� afferma�che��e�uguale�per�tutte�le�discipline�ed�e�stabilito�da�un�atto�con- giunto�dei�ministri�dello�sport�e�della�sanita��.�L'art.�19�si�occupa,�invece,� della�questione�di�chi�fornisce�le�sostanze�e�stabilisce�che��a�chiunque�e�vie- tato�di�prescrivere,�salvo�nei�casi�di�necessita�medica�di�cui�all'art.�10,�della� stessa�legge�n.�223�e�con�le�forme�previste,�nonche�di�cedere,�offrire,�sommi- nistrare�o�applicare�agli�sportivi�partecipanti�ad�una�delle�competizionio� manifestazioni�di�cui�all'art.�17,�una�delle�sostanze�menzionate�o�di�istigare� al�loro�uso�o�ancora�di�facilitarne�l'uso�.� Per�quanto�riguarda�le�disposizioni�relative�ai�controlli,�oltre�agli�agenti� di�polizia�giudiziaria�che�agiscono�secondo�le�disposizioni�del�codice�di�pro- cedura�penale,�l'art.�20�stabilisce�che��sono�abilitati�ad�effettuare�i�controlli� stabiliti�dal�Ministero�dello�sport�o�demandati�dalle�federazioni,�nonche�ad� indagare�e�constatare�le�infrazioni,�i�funzionari�del�Ministero�dello�Sport�ed� i�medici�incaricati�dal�Ministero�dello�Sport�.�I�medici,�inoltre,�ex art.�21� possono�procedere�ad�esami�clinici�e�prelievi�destinati�ad�evidenziare�l'utiliz- zazione�delle�sostanze�proibite�o�a�scoprirne�la�presenza�nell'organismo;di� tutto�cio�deve�esser�redatto�un�verbale�da�inviare�ai�Ministeri�interessati,�alle� federazioni�competenti�ed�al�Consiglio�per�la�prevenzione�e�la�lotta�al�doping.� Infine,�i�campioni�prelevati�durante�i�controlli�dovranno�essere�analizzati� nei�laboratori�incaricati�dal�Ministero�dello�sport.� (4)�Pubblicata�nel��Journal Officiel.Lois et Decrets� n.�70�del�24�marzo�1999,p.�4399�e�ss.� (5)�FornasarI Gabriele, Ildopingcomeproblemapenalisticonellaprospettivadeldiritto comparato,�CLUEB,�Bologna,�2001.� DOTTRINA�311 L'ultimo�comma�dell'art.�21�dispone�che��il�solo�fatto�di�non�sottoporsi� agli�esami�o�ai�prelievi�comporta�l'assoggettamento�alle�sanzioni�amministra- tive�previste�dagli�articoli�25�e�26�.� Le�federazioni�sportive,�infatti,�ex art.�25�instaurano�procedimenti�disci- plinari�al�fine�di�sanzionare�i�loro�tesserati�o�membri�tesserati�di�gruppi�spor- tivi�che�sono�loro�affiliati�e�che�abbiano�tenuto�le�condotte�vietate�dagli� artt.�17,�19�e�21.�La�massima�sanzione�disciplinare�che�puo�essere�decisa�dagli� organi�federali�sportivi�e�l'interdizione�perpetua�a�partecipare�a�competizioni� o�manifestazioni�sportive.�Per�quanto�riguarda,�invece,�le�sanzioni�penali� l'art.�27�di�detta�legge�al�primo�comma�prevede��la�reclusione�di�sei�mesi(6)� e�l'ammenda�di�50.000�franchi�(circa�7.746,85�Euro)�per�chi�si�oppone�all'eser- cizio�delle�funzioni�di�cui�sono�incaricati�gli�agenti�ed�i�medici�abilitatiai� controlli�previsti�nell'art.�20�e�le�stesse�pene�anche�per�chi�non�ottempera�agli� obblighi�interdittivi�imposti�con�le�pronunce�del�Consiglio�per�la�prevenzione� e�la�lotta�contro�il�doping applicative�dell'articolo�26�.� Il�secondo�comma�prevede��la�pena�della�reclusione�di�cinque�anni�e� dell'ammenda�di�500.000�franchi�(circa�77.468,53�Euro)�per�chi�prescrive�in� violazione�delle�disposizioni�dell'art.�10,�cede�offre,�somministra�o�applica� ad�uno�degli�sportivi�menzionati�dall'art.�17�una�delle�sostanze�menzionate� nello�stesso�articolo,�oppure�ne�facilita�l'uso�o�in�qualsiasi�modo�istiga�lo� sportivo�a�farne�uso�.�E�prevista,�inoltre,�una�circostanza�aggravante�che� porta�la�pena�a�sette�anni�di�reclusione�ed�a�1.000.000�di�franchi�(circa� 154.937,10�Euro)�di�ammenda�nei�casi�in�cui�i�fatti�siano�commessi�in�banda� organizzata�oppure�nei�confronti�di�un�minore.� Il�terzo�comma,�infine,�stabilisce�che�il�tentativo�di�detti�delitti�e�punibile� con�la�medesima�pena�prevista�per�la�consumazione(7).�Sono�previste,�inol- tre,�a�carico�dei�soggetti�ritenuti�colpevoli�delle�pene�accessorie�ex art.�27� comma�4�che�consistono��nella�confisca�delle�sostanze�dei�procedimenti�e� degli�oggetti�o�documenti�che�sono�serviti�a�commettere�il�fatto�o�a�facili- tarne�la�commissione;�nell'affissione�o�nella�diffusione�della�decisione� pronunciata�secondo�le�condizioni�previste�dall'art.�131-35�del�codice�penale�(8);� (6)�Non�si�tratta�di�una�pena�fissa,�in�quanto,�nel�nuovo�codice�francese�ogni�fattispecie� incriminatrice�e�accompagnata�solo�dal�massimo�della�pena�(detentiva�o�pecuniaria�).�Cio� significa�che�il�giudice,�con�un�margine�notevole�di�discrezionalita�,�applichera�per�un�deter- minato�fatto�una�pena�che�va�dal�minimo�legale�(un�giorno�di�reclusione�e�un�franco�-euro� 0,1549-di�ammenda)�al�quantum ogni�volta�previsto.� (7)�Il�diritto�penale�francese�in�materia�di�tentativo�stabilisce�che�e�punibile�sempre�in� relazione�ai�crimini,�mai�in�rapporto�alle�contravvenzioni�e�solo�in�caso�di�espressa�menzione� quando�si�tratta,�come�in�questo�caso,�di�delitti,�art.�121-4.�Applicazione�dei�principi�generali� e�anche�la�parificazione�di�trattamento�fra�consumazione�e�tentativo,�art.�121-4�del�nuovo� codice�penale.� (8)�Nel�caso�di�affissione�il�giudice�deve�precisarne�il�luogo,�la�durata,�senza�che�quest'ul- tima�possa�comunque�superare�il�termine�di�due�mesi;�trattandosi�di�diffusione,�questa�puo� essere�assicurata�dalla�pubblicazione�nel�Journal Of fficiel oppure�per�mezzo�di�tutti�i�vari�mezzi� di�comunicazione,�dalla�stampa�scritta�ai�mezzi�audiovisivi;�la�pubblicazione�avviene�a�spese� del�condannato�entro�i�limiti�dell'ammontare�dell'ammenda�inflittagli,�altrimenti�i�costi� saranno�a�carico�dello�Stato.�Riguardo�alle�modalita�del�messaggio�affisso�il�giudice�dispone� di�una�notevole�discrezionalita�sia�per�i�contenuti�che�per�gli�aspetti�della�pubblicazione.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� nella�chiusura�per�un�anno�o�piu�di�uno�o�di�tutti�gli�stabilimenti�d'impresa�che� sono�serviti�a�commettere�il�fatto;�nell'interdizione�all'esercizio�di�un'attivita�pro- fessionale�o�sociale�o�di�una�pubblica�funzione�nel�cui�esercizio�il�fatto�e�stato� commesso�secondo�le�condizioni�previste�ex art.�131-27�del�codice�penale�(9).� Anche�le�persone�giuridiche,�infine,�possono�essere�dichiarate�penal- mente�responsabili�per�le�infrazioni�previste�nel�primo�e�secondo�comma,� secondo�le�condizioni�previste�dall'art.�131-2�del�codice�penale(10).� 2. La struttura della fattispecie della legge francese e comparazione con quella italiana. Rapporti tra giustizia sportiva e giustizia ordinaria. La�legge�italiana�antidoping emanata�il�14�dicembre�2000�n.�376,�ha� preso�le�mosse�da�quella�francese�pur�differenziandosi�per�alcuni�significativi� aspetti.� E�opportuno,�una�volta�esaminati�gli�aspetti�principali�della�legislazione� francese�antidoping,�analizzare�la�struttura�della�fattispecie�comparandola� con�la�legge�antidoping italiana�ed�i�rapporti�che�intercorrono�tra�giustizia� ordinaria�e�giustizia�sportiva.� 1)�L'oggetto giuridico.� La�legge�francese�ex art.�17�considera�doping sia��l'utilizzo�di�sostanze�o� processi�naturali�allo�scopo�di�modificare�artificialmente�le�capacita��,�sia�l'u- tilizzo�di�dette�sostanze�allo�scopo�di��mascherare�l'impiego�di�sostanze� aventi�tali�proprieta��.� Il�legislatore�francese,�inoltre,�equipara�al�doping �il�fare�ricorso�a� sostanze�o�processi�la�cui�legittima�utilizzazione�e�sottoposta�a�condizioni� restrittive�allorche�tali�condizioni�non�si�siano�verificate�.�Per�condizioni� restrittive�sicuramente�deve�intendersi�l'uso�terapeutico�di�tali�sostanze�o�pro- cessi�naturali�come�precisato�all'art.�10�di�detta�legge.� Il�legislatore�italiano(11),�invece,�all'art.�1�comma�2�della�legge� n.�376/2000�da�una�precisa�definizione�di�doping classificandolo�come��la� somministrazione�o�l'assunzione�di�farmaci�o�di�sostanze�biologicamente�o� farmacologicamente�attive�e�l'adozione�o�la�sottoposizione�a�pratiche�medi- (9)�L'interdizione�ad�esercitare�una�attivita�professionale�o�sociale�puo�avere�carattere� perpetuo�o�temporaneo�(in�tal�caso,�deve�durare�almeno�cinque�anni);�puo�riferirsi�a�tutte� le�attivita�previste�dalla�legge�che�reprime�l'infrazione�o,�come�nel�nostro�caso,�soltanto� quella�nel�cui�esercizio�o�in�occasione�della�quale�il�fatto�e�stato�commesso.�L'interdizione� all'esercizio�di�una�funzione�pubblica�segue�le�medesime�regole�di�principio,�con�l'eccezione� che�in�relazione�ad�essa�il�codice�penale�stabilisce�espressamente�i�tipi�di�attivita�che�possono� essere�interdette,�mentre�nel�caso�precedente�e�pienamente�attribuita�alla�discrezionalita�del� giudice�la�scelta�del�tipo�di�attivita�da�interdire.� (10)�L'ascrizione�di�una�responsabilita�penale�alle�persone�giuridiche�rappresenta�la� �riforma�simbolo��del�Codice�penale�francese�del�1994.�Significativo�a�riguardo�il�saggio�di� DE Simone,�Il nuovo codice francese e la responsabilita� penale delle personnes morales,� RIDPP,1995,189�ss.� (11)�PagliarA Silvana,�La tutela della salute nelle attivita� sportive ed il divieto di doping. (l. 14 dicembre 2000, n376),in�Giustizia Amministrativa on line , del�maggio�2004,�anno�I,�n� 5-2004;�in�www.GiustAmm.it.� DOTTRINA�313 che�non�giustificate�da�condizioni�patologiche�ed�idonee�a�modificare�le�con- dizioni�psico-fisiche�o�biologiche�dell'organismo�al�fine�di�alterare�le�presta- zioni�agonistiche�degli�atleti�;�ovviamente�in�presenza�di�patologie�dell'atleta� documentate�dal�medico�non�e��vietata�l'assunzione�di�tali�farmaci�ne�le�prati- che�mediche�purche�siano�rispettate�le�modalita��d'uso�terapeutiche�indicate� nel�decreto�di�registrazione�europeo�o�nazionale�(art.�2,�comma�4).� Ai�fini�della�presente�legge�l'art.�1�comma�4,�inoltre,�equipara�al�doping la�somministrazione�di�farmaci�o�di�sostanze�biologicamente�o�farmacologi- camente�attive�e�l'adozione�di�pratiche�mediche�non�giustificate�da�condizioni� patologiche,�finalizzate�e�comunque�idonee�a�modificare�i�risultati�dei�con- trolli�sull'uso�dei�farmaci,�delle�sostanze�e�delle�pratiche�indicati�nel� comma�2.� Per�quanto�riguarda�l'oggetto�giuridico�sicuramente�la�legge�italiana�pre- senta�una�definizione�del�doping molto�piu��precisa�ed�accurata,�escludendo� entrambe�le�leggi�l'uso�terapeutico�di�determinati�farmaci�o�pratiche�medi- che,�ma�sostanzialmente�le�due�leggi�non�presentano�delle�rilevanti�diffe- renze.� 2)�La condotta e l'evento. Il�legislatore�francese�punisce�con�la�reclusione�di�cinque�anni�e�con� l'ammenda�di�500.000�franchi�(circa�77.468,53�Euro)�la�condotta�di�chi�forni- sce�le�sostanze�e�stabilisce�all'art.�19�che��a�chiunque�e��vietato�di�prescrivere,� salvo�nei�casi�di�necessita��medica�di�cui�all'art.�10,�della�stessa�legge�n.�223�e� con�le�forme�previste,�nonche�di�cedere,�offrire,�somministrare�o�applicare� agli�sportivi�partecipanti�ad�una�delle�competizioni�o�manifestazioni�di�cui� all'art.�17,�una�delle�sostanze�menzionate�o�di�istigare�al�loro�uso�o�ancora� di�facilitarne�l'uso�.� Inoltre,�l'art.�27�di�detta�legge�al�primo�comma�prevede�la�reclusione�di� sei�mesi�e�l'ammenda�di�50.000�franchi�(circa�7.746,85�Euro)�sia��per�chi�si� oppone�all'esercizio�delle�funzioni�di�cui�sono�incaricati�gli�agenti�ed�i�medici� abilitati�ai�controlli�previsti�nell'art.�20�,�sia��per�chi�non�ottempera�agli� obblighi�interdittivi�imposti�con�le�pronunce�del�Consiglio�per�la�prevenzione� e�la�lotta�contro�il�doping applicative�dell'articolo�26�.� Non�e��considerata,�invece,�penalmente�rilevante�la�condotta�dell'atleta� che�assume�sostanze�proibite�o�si�sottopone�a�pratiche�vietate,�in�quanto,�tale� comportamento�e��punito�solo�con�sanzioni�amministrative.�L'atleta,�per- tanto,�e��considerato�piu��una�vittima�che�un�autore�del�fenomeno�doping.� Si�considera,�quindi,�doping anche�il�fatto�di�assumere�un�prodotto�proi- bito,�pur�se�innocuo�e�privo�di�effetti�psicologici�e�fisici�sull'atleta.�Di�conse- guenza�perche�il�reato�si�perfezioni�non�occorre�la�lesione�del�bene�salute,� ma�la�semplice�messa�in�pericolo�o�lesione�potenziale�del�bene,�quindi,�tale� fattispecie�e��di�mero�pericolo�astratto�come�le�condotte�rilevanti�di�cui� all'art.�27.� La�novita��portante�della�legge�italiana�sul�doping e��data�dalle�disposi- zioni�penali�previste�dall'art.�9:��1.�Salvo�che�il�fatto�costituisca�piu��grave� reato,�e��punito�con�la�reclusione�da�tre�mesi�a�tre�anni�o�con�la�multa�da� . 2.582�a�. 51.645�chiunqueprocuraadaltri,�somministra,�assume�o�favorisce� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� comunque�l'utilizzo�di�farmaci�o�di�sostanze�biologicamente�o�farmacologica- mente�attive�ricompresi�nelle�classi�previste�all'art.�2�comma�1(12),�che�non� siano�giustificati�da�condizioni�patologiche�e�siano�idonei�a�modificare�le�condi- zioni�psicofiche�o�biologiche�dell'organismo,�al�fine�di�alterare�le�prestazioni� agonistiche�degli�atleti,�ovvero�siano�diretti�a�modificare�i�risultati�dei�controlli� sull'uso�di�tali�farmaci�o�sostanze.� La�fattispecie�italiana�a�differenza�di�quella�francese�sanziona�il�doping autogeno�punendo�in�modo�inequivocabile�l'atleta�che�assume�sostanze� dopanti�o�si�sottopone�o�adotta�tecniche�dopanti�idonee�ad�alterare�le�pro- prie�prestazioni�agonistiche�e�stabilendo�pene�severe�(reclusione�da�tre�mesi� a�tre�anni�e�multa�da�. 2.582�a�. 51.645).�Inoltre,�anche�chi�somministra,� procura�ad�altri�o�in�qualche�modo�agevola�l'utilizzo�di�tali�farmaci�o� sostanze�vietate�e�severamente�punito.� L'abuso�di�farmaci�diventa�cos|�un�vero�e�proprio�reato�(13).� La�Cassazione�penale(14)�con�una�recente�sentenza�ha�osservato�che� l'art.�9�comma�1,�legge�376/2000�sanziona�la�condotta�di�procurare�ad�altri� o�di�somministrare,�assumere�o�favorire�comunque�l'utilizzo�di�farmaci�o�di� sostanze�ricompresi�nelle�classi�previste�all'art.�2�comma�1,�solo�se�tale�con- dotta�specificatamente�risponde��al�fine�di�alterare�le�prestazioni�agonistiche� degli�atleti,�ovvero�siano�diretti�a�modificare�i�risultati�dei�controlli�sull'uso� di�tali�farmaci�o�sostanze�.� Il�ricorso,�pertanto,�e�stato�ritenuto�inammissibile�perche�il�fine�specifico� non�risultava�essere�stato�contestato�al�soggetto�in�questione�che�aveva� ceduto�al�prezzo�di���45.000�del�nandrolone,�quindi,�mancando�un�elemento� costitutivo�della�fattispecie�criminosa�non�e�configurabile�la�condotta�previ- sta�dall'art.�9�comma�1.� L'assunzione�o�la�somministrazione�di�farmaci�biologicamente�o�farma- cologicamente�attivi�e�l'adozione�o�la�sottoposizione�a�pratiche�mediche� dopanti�(non�giustificate�da�condizioni�patologiche�e�idonee�a�modificarele� condizioni�psicofisiche�degli�atleti)�non�produce�un'effettiva�menomazione� del�bene,�ma�semplicemente�il�pericolo�di�pregiudizio�per�il�bene�stesso�che� e�dato�dalle�prestazioni�agonistiche�degli�atleti.� Di�conseguenza�se�per�il�perfezionamento�del�reato�non�occorre�la� lesione�del�bene,�ma�la�semplice�messa�in�pericolo�o�lesione�potenziale�del� bene,�si�tratta�di�un�reato�di�pericolo�e�come�tale�la�soglia�di�punibilita�del� tentativo�si�avra�solo�in�coincidenza�con�la�messa�in�pericolo�del�bene�pro- tetto.� (12)�V.�lista�delle�classi�delle�sostanze�vietate�e�metodi�proibiti�del�CIO�anno�2003,�in� http//www.CONI-Antidoping.htm� (13)�FrisonE Marcello,�Doping: l'abuso difarmaci viene considerato reato;in�Il Sole 24 ore del�18�luglio�2000,�pag.�26.� (14)�Cass.�penale�sez.III,�20�marzo�2002,�n11277;�in�Guida al Diritto (il Sole 24 ore) del� 20�aprile�2002,�n.15.� DOTTRINA�315 3)�Dolo.� Per�quanto�concerne�l'elemento�soggettivo,�le�condotte�incriminate�dalla� legge�francese�per�essere�punite�devono�essere�dolose,�di�conseguenza�sono� esclusi�dalla�punibilita�sia�i�comportamenti�colposi�sia�quelli�riferibili�alla� responsabilita�per�rischio�introdotta�dal�nuovo�codice�penale(15).� Il�consenso�dello�sportivo,�inoltre,�non�scrimina�le�condotte�di�sommini- strazione,�prescrizione,�cessione�o�applicazione�di�sostanze�o�procedimenti� proibiti�da�parte�di�medici,�allenatori�o�altri�soggetti,�in�quanto�la�legge�non� vi�attribuisce�espressamente�nessuna�rilevanza.� Il�reato�previsto�dalla�legislazione�italiana,�invece,�e�caratterizzato�dal� dolo�specifico,�in�quanto,�la�legge�esige�oltre�alla�coscienza�e�volonta�del� fatto�materiale�che�l'agente�agisca�per�un�determinato�fine�che�sta�al�di�la� del�fatto�che�costituisce�reato,�quindi�il�conseguimento�di�tale�fine�non�e� necessario�per�la�consumazione�del�reato.�Il�fine�dell'agente�in�questo�caso�e� dato�dall'alterazione�delle�prestazioni�agonistiche�degli�atleti�mediante�l'as- sunzione�o�la�somministrazione�di�farmaci�e�la�sottoposizione�e�l'adozione� delle�pratiche�mediche�gia�dette.�Questo�tipo�di�dolo�specifico�e�rapportabile� alla�categoria�di�dolo�specifico�di�offesa(16),�ove�la�norma�fa�dipendere�l'of- fesa�dall'intenzione�dell'agente,�svincolato�percio�da�qualsiasi�momento� oggettivo,�venendosi�a�punire�una�condotta�di�per�se�inoffensiva.� Infine,�anche�secondo�la�disposizione�legislativa�italiana�il�consenso� dello�sportivo�non�scrimina,�in�quanto,�la�legge�mira�essenzialmente�a�tute- lare�beni�indisponibili�come�l'integrita�psicofisica�stabilendo�che�l'attivita� sportiva�non�possa�essere�svolta�con�l'ausilio�di�tecniche,�metodologie�o� sostanze�che�possono�mettere�in�pericolo�l'integrita�psicofisica�degli�atleti,� alterando�la�correttezza�della�gara.�Per�quanto�riguarda,�infine,�il�delicato� (15)�Si�tratta�della���mise�en�danger�de�libe�re�e�de�la�personne�d'autrui��di�cui�parla�il� secondo�comma�dell'art.�121-3;�si�tratta�di�una�condizione�psicologica�cheha�punti�in� comune�sia�con�il�dolo�eventuale�che�con�la�colpa�cosciente,�ma�in�realta�costituisce�una� novita�non�facilmente�classificabile�secondo�gli�schemi�consueti,�di�conseguenza�la�dottrina� si�divide�essenzialmente�in�due�correnti:�la�prima�in�desportes-lE Gunehec,�Le�nouveau� droit�pe�nal,�cit.,�364,�propende�per�vedervi�una�consacrazione�normativa�del�dolo�eventuale;� mentre�la�seconda�in�Pradel, Il�nuovo�codice�penale�francese.�Alcune�note�sulla�sua�parte� generale,�IP,1994,10�s.,�propende�per�un�terzium�genus�tra�dolo�e�colpa.�In�Italia�la�questione� e�stata�affrontata�da:Fornasari,�Introduzione�ai�sistemi�penali�europei�in�Insolera-- Mazzacuva-Pavarini-Zanotti,�Introduzione�al�sistema�penale,�vol.1,�Torino,�1997,�64�s.� (16)�Mantovani, Diritto�Penale,�Padova,�1988,�p.�303�ss.;�il�Mantovani�ha�distinto�tre� tipi�di�reato�a�dolo�specifico:� a)�i�reati�a�dolo�specifico�di�offesa,�ove�la�norma�fa�dipendere�l'offesa�dall'intenzione� dell'agente,�svincolata�percio�da�qualsiasi�momento�oggettivo,�venendosi�a�punire�una�con- dotta�di�per�se�inoffensiva;� b)�i�reati�a�dolo�specifico�di�ulteriore�offesa,�caratterizzati�dal�fatto�che�accanto�ad�un� fatto�gia�offensivo�e�meritevole�di�pena�la�norma�richiede�la�necessita�di�una�ulteriore�offesa� che�individuata�nell'elemento�intenzionale�dell'agente,�che,�pertanto,�siponecomemomento� di�delimitazione�dell'illiceita�penale;� c)�i�reati�a�dolo�specifico�differenziale�del�trattamento�penale,�ove�la�norma�individua�la� differenza�tra�i�vari�reati�in�base�all'intenzione�dell'agente,�la�quale�diventa�arbitro�di�diversi� trattamenti,�pur�in�presenza�di�fatti�di�pari�gravita�oggettiva.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� rapporto�tra�giurisdizione�ordinaria�e�sportiva,�la�legge�francese�prevede�vari� punti�di�contatto.�In�primo�luogo�a�proposito�dei�controlli�l'art.�20�stabilisce� che�questi�possono�essere�stabiliti�dal�Ministero�dello�sport�o�demandati� dalle�federazioni,�conseguentemente�l'art.�21�stabilisce�che�debba�essere� redatto�dai�medici�un�processo�verbale�contenete�i�risultati�degli�esami�clinici� e�dei�prelievi�destinati�ad�evidenziare�l'utilizzo�di�sostanze�dopanti�da�inviare� ai�ministeri�interessati,�alle�federazioni�competenti�ed�al�Consiglio�per�la�pre- venzione�e�la�lotta�contro�il�doping.� D'altra�parte�ogni�volta�che�la�federazione�sara�a�conoscenza�di�notizie� riguardanti�pratiche�doping dovra�far�scattare�le�proprie�procedure�discipli- nari�interne,�ma�se�tali�notizie�riguarderanno�un�medico,�ci�sara�l'obbligo�di� notificare�il�tutto�all'ordine�dei�medici�nazionale�e�informare�l'autorita�giudi- ziaria�per�l'apertura�obbligatoria�di�un�procedimento�penale.� In�secondo�luogo�ex art.�25�le�federazioni�sportive�instaurano�procedi- menti�disciplinari�al�fine�di�sanzionare�i�loro�tesserati�o�i�membri�tesserati� di�gruppi�sportivi�loro�affiliati�che�abbiano�contravvenuto�alle�disposizioni� contenute�dalla�nuova�legge�negli�artt.17�e�19�o�nell'ultimo�comma�del- l'art.�21.�L'art.�26,�inoltre,�estende�tali�provvedimenti�disciplinari�anche�alle� persone�non�tesserate�partecipanti�a�competizioni�o�manifestazioni�sportive� organizzate�dalle�federazioni�o�ad�allenamenti�in�previsione�di�esse,�ed�a� quelle�tesserate�nei�cui�confronti�la�federazione�competente�non�abbia�preso� una�decisione�entro�i�termini�fissati�dall'art.�25.� In�Italia,�invece,�l'atleta�che�assume�doping viene�giudicato�sia�dalla� magistratura�ordinaria�in�base�alle�disposizioni�della�legge�ad hoc gia�vista,� sia�da�quella�sportiva�secondo�le�disposizioni�del�Regolamento antidoping del�CONI�del�5�giugno�2001(17)�a�cui�si�richiama�espressamente�il�Codice di Giustizia Sportiva (18)�nell'art.�39.�A�differenza�dal�passato,�pero�,�sono�stati� creati�dei�punti�di�contatto�tra�la�giurisdizione�ordinaria�e�sportiva�che�per� alcuni�aspetti�richiamano�il�sistema�francese.� Per�quanto�riguarda�il�rapporto�tra�giurisdizione�ordinaria�e�sportiva�e� necessario�evidenziare�che�il�regolamento�del�CONI�ha�istituito�un�nuovo� organo,�l'Ufficio�di�Procura�Antidoping,�che�assume�un�ruolo�quasi�di�tra- mite�tra�le�due�giurisdizioni,�in�quanto,�provvede�a�segnalare�alle�Procure� della�Repubblica�competenti�le�fattispecie�penalmente�rilevanti,�ai�sensi�della� legge�14�dicembre�2000,�n.�376�di�cui�acquisisce�conoscenza.�L'art.�4�del�rego- lamento�antidoping�stabilisce�che:��l'Ufficio�di�Procura�Antidoping,�istituito� presso�il�C.O.N.I.�in�posizione�di�piena�autonomia,�e�competente�in�via�esclu- siva�a�compiere�gli�atti�necessari�all'accertamento�delle�responsabilita�di�tes- serati�alle�Federazioni�Sportive�Nazionali�o�Discipline�Associate�che�abbiano� posto�in�essere�i�comportamenti�vietati�dal�presente�regolamento�.�Inoltre,� detto�regolamento�stabilisce�all'art.�1�comma�4�ed�all'art.�11�comma�3�che:� �qualora�nel�corso�del�procedimento�di�indagine�si�rilevino�gli�estremi�di� (17)�Vedi:�in�www.sportpro.it/doping/regolamento. (18)�Vedi:�in�www.figc.it; www.diritto.it; www.lega-calcio.it. DOTTRINA�317 comportamenti�penalmente�rilevanti,�anche�ai�sensi�della�legge�14�dicembre� 2000,�n.�376,�l'Ufficio�di�Procura�Antidoping�trasmette�gli�atti�relativi�all'Au- torita�Giudiziaria�territorialmente�competente,�e�prosegue�le�indagini�per� l'accertamento�delle�responsabilita�ai�fini�disciplinari�e�l'eventuale�applica- zione�delle�sanzioni�stabilite�dal�CONI�dalle�Federazioni�Sportive�Nazionali� e�dalle�Discipline�Associate�.� Il�regolamento�antidoping,�inoltre,�all'art.�1�stabilisce�che�per�doping debba�intendersi:� �a) la�somministrazione,�l'assunzione�e�l'uso�di�sostanze�appartenenti� alle�classi�proibite�di�agenti�farmacologici�e�l'impiego�di�metodi�proibiti�da� parte�di�atleti�e�di�soggetti�dell'ordinamento�sportivo;� b) il�ricorso�a�sostanze�o�metodologie�potenzialmente�pericolose�per�la� salute�dell'atleta,�o�in�grado�di�alterarne�artificiosamente�le�prestazioni�ago- nistiche;� c) la�presenza�nell'organismo�dell'atleta�di�sostanze�proibite�o�l'accerta- mento�del�ricorso�a�metodologie�non�consentite�facendo�riferimento�all'e- lenco�emanato�dal�CIO�ed�ai�successivi�aggiornamenti.�Il�doping e�contrario� ai�principi�di�lealta�e�correttezza�nelle�competizioni�sportive,�ai�valori�cultu- rali�dello�sport,�alla�sua�funzione�di�valorizzazione�delle�naturali�potenzialita� fisiche�e�delle�qualita�morali�degli�atleti�.� L'art.�13�di�detto�regolamento�ha�stabilito�le�sanzioni�applicabili�all'a- tleta�responsabile�dell'uso�di�doping.�In�caso�di�positivita�al�doping per�la� prima�volta�le�sanzioni�sono�le�seguenti:� �a) Qualora�la�sostanza�vietata�di�cui�si�e�fatto�uso�sia�efedrina,�fenil- propanolamina,�pseudoefedrina,�caffeina,�stricnina�o�sostanze�affini�per� struttura�chimica�alle�suddette:� I)�richiamo;� II)�divieto�a�partecipare�ad�una�o�piu�manifestazioni�sportive�a�qualsiasi� titolo;� III)�multa�fino�ad�un�importo�massimo�pari�all'equivalente�in�lire�di� 100.000�dollari�USA;� IV)�sospensione�da�qualsiasi�gara�e/o�da�qualsiasi�attivita�sportiva�per� un�periodo�da�uno�a�sei�mesi.� b) Qualora�la�sostanza�vietata�utilizzata�sia�diversa�rispetto�a�quelle� elencate�al�precedente�paragrafo�a): I)�divieto�a�partecipare�ad�una�o�piu�manifestazioni�sportive�a�qualsiasi� titolo;� II)�multa�fino�ad�un�importo�massimo�pari�all'equivalente�in�lire�di� 100.000�dollari�USA;� III)�sospensione�da�qualsiasi�gara�e/o�da�qualsiasi�attivita�sportiva�per� un�periodo�minimo�di�due�anni.�Tuttavia,�in�base�a�circostanze�specifiche,� eccezionali,�la�cui�determinazione�spetta�in�prima�istanza�ai�competenti� organi�federali,�potra�essere�prevista�un'eventuale�modifica�alla�sanzione�di� due�anni.� 2.�In�caso�di�doping intenzionale�le�sanzioni�sono�le�seguenti:� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� a) Qualora�la�sostanza�vietata�di�cui�si�e�fatto�uso�sia�efedrina,�fenilpro- panolamina,�pseudoefedrina,�caffeina,�stricnina�o�sostanze�affini�per�strut- tura�chimica�alle�suddette:� I)�divieto�a�partecipare�ad�una�o�piu�manifestazioni�sportive�in�qualsiasi� veste;� II)�multa�fino�ad�un�importo�massimo�pari�all'equivalente�in�lire�di� 100.000�dollari�USA;� III)�sospensione�da�qualsiasi�gara�e/o�da�qualsiasi�attivita�sportiva�per� un�periodo�da�due�a�otto�anni.� b) Qualora�la�sostanza�vietata�utilizzata�sia�diversa�rispetto�a�quelle� elencate�al�precedente�paragrafo�a) oppure�si�tratti�di�una�reiterazione�del� medesimo�comportamento�(per�reiterazione�si�intende�un�ulteriore�fatto�di� doping commesso�entro�un�periodo�di�tempo�di�dieci�anni�successivi�al� momento�in�cui�la�sanzione�precedente,�in�qualsiasi�forma�e�per�qualsiasi� motivo,�e�diventata�definitiva):� I)�sospensione�a�vita�a�partecipare�a�qualsiasi�manifestazione�sportiva�in� qualsiasi�veste;� II)�multa�fino�ad�un�importo�massimo�all'equivalente�in�lire�di�1.000.000� dollari�USA;� III)�sospensione�da�qualsiasi�gara�e/o�da�qualsiasi�attivita�sportiva�(per� un�periodo�da�quattro�anni�alla�sospensione�a�vita).� Eventuali�casi�di�doping durante�una�gara�determinano�automatica- mente�l'annullamento�del�risultato�riportato�(con�tutte�le�conseguenze�del� caso,�inclusa�la�rinuncia�ad�eventuali�medaglie�o�premi),�a�prescindere�da� eventuali�altre�sanzioni�che�possono�essere�applicate,�fermi�restando�il�dispo- sto�di�cui�al�punto�4�del�presente�articolo.�In�caso�di�positivita�al�controllo� antidoping�di�un�atleta�componente�di�una�squadra,�e�prevista�l'applicazione� delle�disposizioni�in�materia�stabilite�dalla�Federazione�Sportiva�e�Disciplina� Associata�interessata.�La�sanzione�per�un�fatto�di�doping commesso�da�un� atleta�e�rilevato�in�occasione�di�un�controllo�fuori�gara�dovra�essere�analoga� a�quelle�previste�nei�commi�1�e�2�del�presente�articolo�.�Il�regolamento�stabi- lisce�al�comma�8,�inoltre,�che�il�doping intenzionale�puo�essere�dimostrato�in� qualsiasi�modo,�inclusa�la�presunzione.� Anche�il�traffico�di�sostanze�vietate�o�il�tentativo�e�punito�con�la�sospen- sione�a�vita�dalla�partecipazione�a�qualsiasi�organizzazione,�ente,�attivita�o� manifestazione�sportiva�a�qualsiasi�titolo.� Si�applicano�le�sanzioni�di�cui�al�precedente�punto�2,�lettera�a)�per�le� condotte�di:�uso�di�un�agente�mascherante;�una�manovra�o�manipolazione� che�possa�impedire�o�falsare�qualsiasi�controllo;�rifiuto�di�sottoporsi�a�qual- siasi�controllo;�caso�di�doping la�cui�responsabilita�sia�imputabile�ad�un�diri- gente�oppure�all'entourage dell'atleta;�complicita�oppure�altre�forme�di�coin- volgimento�in�un'azione�di�doping da�parte�di�coloro�che�esercitano�una�pro- fessione�medica,�farmaceutica�o�connessa;�possesso�o�la�detenzione�senza� giustificato�motivo�delle�sostanze�vietate�dal�presente�regolamento.� In�caso�di�reiterazione�(per�reiterazione�si�intende�un�ulteriore�fatto�di� doping commesso�entro�un�periodo�di�tempo�di�dieci�anni�successivi�al� DOTTRINA�319 momento�in�cui�la�sanzione�precedente,�in�qualsiasi�forma�e�per�qualsiasi� motivo,�e�diventata�definitiva)�si�applicano�le�sanzioni�di�cui�al�punto�2,�let- tera�b).� 3. La legge svedese del 1 luglio 1992 e l'intervento modificativo del 1 aprile 1999. Breve comparazione con la legislazione italiana efrancese. I�casi�eclatanti�di�doping di�atleti�svedesi�di�fama�mondiale�come�il�lotta- tore�Thomas�Johansson,�che�dovette�restituire�la�medaglia�d'argento�vinta� alle�Olimpiadi�di�Los�Angeles�del�1984�ed�il�tennista�Mats�Wilander�che� assunse�cocaina�ai�Campionati�Internazionali�di�Parigi�del�1995,�suscitarono� un�forte�sdegno�nell'opinione�pubblica�svedese�e�nella�stessa�Federazione� nazionale�sportiva(19).� Lo�scandalo,�pertanto,�porto�alla�luce�le�reali�dimensioni�del�problema� doping�che�colpiva�non�solo�gli�atleti�professionisti,�ma�anche�gli�sportivi� amatoriali�ed�i�piu�giovani�che�assumevano�sostanze�dopanti�in�maniera� incontrollata.� Il�forte�senso�di�lealta�sportiva�insita�negli�Svedesi�e�l'esigenza�di�tutela� della�salute�degli�sportivi�professionisti�ed�amatoriali�furono�determinanti� per�l'emanazione�di�una�legge�ad hoc antidoping�che�entro�in�vigore�nel� 1992.�Ora�passiamo�ad�esaminare�gli�aspetti�principali�e�gli�elementi�costitu- tivi�della�fattispecie�di�detta��legge�sul�divieto�di�determinate�sostanze� dopanti(20)��n.�1969.� Il�paragrafo�1�elenca�tassativamente�le�sostanze�la�cui�assunzione�e�vie- tata:��steroidi�anabolizzanti�sintetici,�testosterone�e�suoi�derivati,�ormoni� della�crescita�e�sostanze�chimiche,�che�aumentino�la�produzione�e�l'espan- sione�di�testosterone�e�di�suoi�derivati�o�di�ormoni�della�crescita�.� Il�paragrafo�2�considera�punibili�le�condotte:� �di�introdurre�nel�territorio�dello�Stato,�oppure�di�cedere,�di�produrre,� acquistare�con�il�fine�di�alienare,�mettere�in�commercio�od�utilizzare�le� sostanze�tassativamente�vietate,�salvo�il�caso�di�fini�medici�o�scientifici�.� Dal�testo�della�legge�svedese�si�evince�la�punibilita�del�doping autogeno,� infatti,�tra�le�condotte�punibili�include�l'utilizzo�di�sostanze�dopanti�salvo�il� caso�di�uso�terapeutico�di�dette�sostanze.�Come�gia�analizzato�precedente- mente�la�legge�italiana�sul�doping ha�sanzionato�il�doping�autogeno�preve- dendo�pene�molto�severe,�invece,�la�legge�francese�non�ha�considerato�penal- mente�rilevante�l'assunzione�da�parte�dell'atleta�di�sostanze�dopanti,�maha� punito�tale�condotta�solo�con�sanzioni�amministrative.� Successivamente�e�stata�introdotta�una��legge�di�modifica�alla�legge�sul� divieto�di�determinate�sostanze�dopanti�(21)�precisamente�la�n.�44�del�25�feb- braio�1999�che�aggiunge�a�dette�condotte��il�possesso�delle�sostanze�vietate�.� (19)�FornasarI Gabriele,�op.cit.,�pag.355�e�ss.� (20)�Lag omforbud mot vissa dopningsmedel.� (21)�Lagom andring ilagen omforbudmot vissa dopningsmedel.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Per�quanto�riguarda,�invece,�l'elemento�soggettivo�le�fattispecie�sono�di� tipo�doloso�e�per�la�loro�integrazione�non�e�richiesta�alcuna�specifica�inten- zionalita�.� Anche�la�legge�svedese�come�quella�francese�richiede�il�dolo�semplice�a� differenza�della�legge�italiana�che�richiede�il�dolo�specifico�in�quanto�l'agente� deve�agire�per�un�fine�determinato�e�cioe�l'alterazione�delle�prestazioni�agoni- stiche�mediante�l'uso�di�sostanze�o�di�pratiche�mediche�dopanti.� Il�consenso�dello�sportivo,�inoltre,�non�scrimina,�in�quanto,�non�e�suffi- ciente�a�coprire�delle�conseguenze�socialmente�inaccettabili�in�considerazione� del�danno,�dell'offesa�o�della�messa�in�pericolo�che�il�fatto�comporta�e�del� suo�scopo.�Del�resto�questa�via�e�stata�seguita�anche�dalle�legislazioni�fran- cese�ed�italiana,�in�quanto,�in�vista�dell'importanza�dei�valori�messi�in�peri- colo�il�consenso�non�scrimina.� Il�paragrafo�3,�invece,�contiene�le�sanzioni.�Il�primo�comma�stabilisce� �la�pena�massima�di�due�anni�di�reclusione�per�chi�dolosamente�tiene�una� delle�condotte�punibili�di�cui�al�paragrafo�2�eccetto�la�prima�e�cioe�l'introdu- zione�delle�sostanze�vietate�nel�territorio�dello�Stato�alla�quale�si�applicano� le�sanzioni�previste�dalla�legge�sul�contrabbando�delle�merci�.�Il�secondo� comma�stabilisce�che��la�pena�e�ridotta�ad�un�massimo�di�mesi�sei�di�reclu- sione,�con�la�possibilita�alternativa�di�una�pena�pecuniaria,�se�oggetto�della� commissione�del�fatto�e�una�quantita�scarsamente�rilevante�di�sostanze� dopanti�o�se�vi�sono�altre�circostanze�attenuanti�.� Il�paragrafo�3a,�introdotto�dalla�legge�modifica�del�1999,�fissa�le�circo- stanze�aggravanti�e�di�conseguenza�la�pena�va�da�un�minimo�di�sei�mesi�ad� un�massimo�di�quattro�anni�di�reclusione�con�l'imputazione�di�doping aggravato.� Il�giudice�per�stabilire�se�si�tratta�di�un'ipotesi�aggravata�deve�valutare� essenzialmente�tre�elementi:� 1.�se�la�condotta�costituisce�parte�di�una�attivita�che�viene�esercitata�su� larga�scala�e�con�il�carattere�della�professionalita�;� 2.�se�essa�ha�riguardato�quantita�notevoli�di�sostanze�dopanti;� 3.�se�e�risultata�per�altre�ragioni�particolarmente�pericolosa�o�inco- sciente.� Dai�lavori�preparatori�emerge�che�le�prime�due�aggravanti�legate�rispet- tivamente�all'attivita�professionale�ed�alla�quantita�di�sostanze�debbano� essere�riferite�ai�casi�in�cui�il�soggetto�agisca�per�un�mero�fine�di�guadagno� o�mediante�lo�sfruttamento�di�altre�persone.� Per�quanto�riguarda�la�terza�aggravante�il�requisito�dell'incoscienza�deve� essere�riferito�ai�casi�in�cui�il�soggetto�approfitta�dell'inesperienza�di�minori.� La�legge�italiana�e�quella�francese�non�prevedono�alcuna�ipotesi�atte- nuata�o�aggravata�in�relazione�al�quantitativo�delle�sostanze�dopanti,�preve- dono�invece�la�circostanza�aggravante�solo�se�i�fatti�sono�commessi�nei�con- fronti�di�un�minore.� Il�paragrafo�4,�infine,�prevede�che�la�punibilita�del�tentativo�e�ammessa�solo� in�base�al�principio�di�esiguita�ecioe�se�il�fatto�non�appare�di�scarsa�rilevanza.� Il�tentativo�e�configurato�solo�per�le�condotte�di�cessione,�produzione,� acquisto�a�fine�di�alienazione�e�messa�in�commercio�e�non�per�il�tentativo�di� possesso�e�di�consumo.� DOTTRINA�321 Il�secondo�comma�del�paragrafo�4�prevede�che�la�mera�partecipazione� cioe�l'istigazione�o�complicita�e�assoggettabile�alla�pena�prevista�dal�cap.3� del�codice�penale�solo�per�le�condotte�per�le�quali�e�ammesso�il�tentativo� restando�esclusi�il�possesso�ed�il�consumo.� Tuttavia,�dai�dati�statistici,�risulta�che�la�durata�delle�pene�detentive� inflitte�va�da�un�minimo�di�quattro�mesi�ad�un�massimo�di�dodici�mesi�e�da� cio�si�deduce�che�le�Corti�svedesi�abbiano�fatto�un�uso�abbastanza�moderato� delle�pene�a�loro�disposizione�applicando�a�mala�pena�la�meta�del�massimo� previsto�e�non�utilizzando�l'applicazione�delle�aggravanti.� Per�quanto�riguarda�la�giustizia�sportiva�e�la�stessa�Commissione�doping della�Federazione�sportiva�nazionale�che�ordina�ogni�anno�circa�2300�con- trolli�sugli�atleti�sia�in�occasione�di�gare�che�degli�allenamenti.�Il�riscontro� della�positivita�degli�atleti�ed�il�rifiuto�di�sottoporsi�ai�detti�controlli�com- porta�l'istaurazione�del�procedimento�dinnanzi�all'organo�di�giustizia�spor- tiva.� Le�sanzioni�applicabili�sono:�l'ammonizione,�l'ammenda�fino�a�25000� corone�(30.987,00�Euro�circa)�e�la�squalifica�fino�a�due�anni.� 4. La tesi conservatrice. Passiamo�ora�ad�esaminare�i�paesi�nei�quali�vi�e�una�posizione�forte- mente�critica�all'introduzione�di�una�legge�ex novo per�regolare�il�fenomeno� doping(22).� La�tesi�conservatrice�sostiene�che�non�sia�necessaria�una�legge�ad hoc,in� quanto�per�regolare�il�fenomeno�del�doping e�sufficiente�il�diritto�vigente�per� la�tutela�di�beni�come�la�salute,�l'integrita�fisica�e�la�stessa�vita.� Sarebbe,�invece,�di�competenza�della�giustizia�sportiva�l'irrogazione�di� procedimenti�disciplinari�e�di�pesanti�sanzioni�come�la�sottrazione�dei�titoli� conquistati�o�le�squalifiche�anche�a�vita�dalle�competizioni.�Ovviamente�que- sti�provvedimenti�avrebbero�una�forza�deterrente�maggiore, in�quanto�colpi- rebbero�l'onore�degli�atleti�ed�in�particolare�la�possibilita�di�proseguire�la�car- riera.� Per�quanto�riguarda,�invece,�la�punibilita�dell'atleta�che�fa�uso�di�doping la�tesi�conservatrice�a�riguardo�afferma�che�lo�Stato�non�ha�nessuna�ragione� di�rilevanza�pubblica�idonea�a�giustificare�una�penalizzazione�di�tale�compor- tamento,�in�quanto,�l'atleta�mette�in�pericolo�solo�la�propria�salute�e�non�la� salute�pubblica.�La�non�punibilita�dell'atleta,�pero�,�non�si�estende�ai�soggetti� che�distribuiscono�le�sostanze�o�inducono�alla�pratica�del�doping,�quindi,il� consenso�dell'atleta�scrimina�le�loro�condotte�solo�nei�limiti�in�cui�e�efficace.� A�questo�punto�si�deve�verificare�l'attendibilita�della�tesi�conservatrice� esaminando�brevemente�alcuni�ordinamenti�europei�che�l'hanno�adottata.� 4.1. L'Olanda. La�legislazione�olandese�non�persegue�penalmente�l'assunzione�di� sostanze�dopanti�da�parte�sia�degli�sportivi�che�dei�praticanti�di�palestre.� (22)�FornasarI Gabriele,�op.cit.,�pag.367�e�ss.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� E�colpito�solo�il�commercio�di�sostanze�secondo�le�disposizioni�della� legge�sugli�stupefacenti�o�di�quella�sui�medicinali.�Conseguentemente�le�con- dotte�penalmente�rilevanti�si�riferiscono�alle�sostanze�vietate�dalla�legge�e� non�a�quelle�contenute�nell'elenco�del�Comitato�Olimpico�Internazionale.I� soggetti�puniti,�quindi,�sono�i�trafficanti,�i�produttori,�i�medici,�gli�allenatori,� ma�non�gli�atleti.� Analizzando�i�principi�generali�delle�leggi�sugli�stupefacenti�gli�aspetti� piu��interessanti�ai�fini�del�doping sono�dati�da�alcune�disposizioni;�innanzi� tutto,�l'effettivo�utilizzo�da�parte�dell'atleta�delle�sostanze�di�cui�si�fa�commer- cio�non�e��condizione�obiettiva�per�la�punibilita��del�traffico;�costituiscono,� invece,�circostanze�aggravanti�sia�il�traffico�avente�come�destinatari�i�minori,� sia�il�carattere�professionale�dell'attivita��di�smercio�se�e��svolto�da�un'organiz- zazione�criminale.� Per�quanto�riguarda�l'applicazione�di�altre�fattispecie�al�fenomeno� doping si�deve�rilevare�che�la�truffa�non�e��applicabile�perche�l'assunzione�di� doping non�e��ritenuto�punibile�ed�in�relazione�ai�delitti�di�omicidio�e�lesioni� non�vi�sono�specifici�richiami�al�doping.� La�Commissione�del�Ministero�per�la�salute�e�lo�sport�nel�1999�ha�evi- denziato�l'inidoneita��dell'attuale�legislazione�a�perseguire�le�condotte�dei�pro- duttori�e�dei�trafficanti�di�sostanze�dopanti.� Fino�ad�ora,�pero��,�non�e��stata�attuata�nessuna�riforma,�ma�se�ci�dovesse� essere�sicuramente�non�riguardera��la�condotta�di�consumo�di�sostanze� dopanti�altrimenti�contrasterebbe�con�la�politica�seguita�dal�governo�olan- dese�riguardo�agli�stupefacenti.� In�definitiva,�l'utilizzo�delle�sostanze�dopanti�da�parte�dell'atleta�e��una� condotta�che�viene�regolata�solo�ed�esclusivamente�dagli�organi�delle�federa- zioni�sportive.� 4.2. Il Regno Unito. In�Gran�Bretagna�il�fenomeno�del�doping e��strettamente�regolato�dalle� organizzazioni�sportive�in�collaborazione�con�un�organismo�indipendente� per�le�politiche�d'intervento�contro�il�doping (United Kingdom Sports Council Doping Control Unit). Le�federazioni�sportive�non�sono�enti�pubblici,�ma�organizzazioni�auto- nome�che�dettano�le�loro�regole�e�la�relative�sanzioni�in�caso�di�trasgressione� basandosi�sul�potere�loro�conferito�dal�consenso�dei�tesserati.� Il�giudizio�disciplinare�delle�federazioni�sulla�responsabilita��per�doping di�atleti,�allenatori�o�proprietari�di�animali(23)�e��soggetto�a�rimedi�giurisdi- zionali�sia�di�diritto�pubblico�che�di�diritto�privato.� Per�quanto�riguarda�il�diritto�pubblico�e��possibile�un�ricorso�al�Judicial Review da�parte�della�English High Court,�mediante�il�quale�l'Alta�Corte�eser- cita�una�supervisione�su�tribunali�od�organismi�che�emettono�giudizi�impo- nendo�obblighi.� (23)�In�Britannia�i�primi�casi�eclatanti�di�doping riguardavano�le�corse�truccate�di�cavalli� e�levrieri�drogati�dai�loro�proprietari.� DOTTRINA�323 Bisogna�prendere�atto,�pero�,�del�fatto�che�l'Alta�Corte�quando�il�rimedio� e�stato�esperito�per�questioni�riguardanti�la�giustizia�sportiva�ed�il�doping abbia�negato�la�propria�competenza�a�riesaminare�gli�aspetti�giuridici�della� decisione(24).� Probabilmente�si�vuole�scoraggiare�il�ricorso�alle�corti�ordinarie�per�evi- tare�conseguenze�indesiderate�quali�contenziosi�incontrollabili�che�rendereb- bero�difficoltosa�sia�l'amministrazione�dello�sport�che�quella�della�giustizia� ordinaria.� Per�quanto�riguarda,�invece,�il�diritto�privato�(25)�la�giurisdizione�del- l'Alta�Corte�ha�titolo�per�intervenire�nel�caso�di�danno�civilmente�rilevante� causato�per�esempio�da�controlli�antidoping�effettuati�con�colpevole�negli- genza�o�al�di�fuori�dei�termini�contrattualmente�pattuiti�tra�federazioni�ed� affiliati.� Infine,�riguardo�i�ricorsi�fondati�sul�diritto�comunitario�non�vi�sono� orientamenti�univoci,�ma�la�decisione�piu�recente�(26)�che�riguardava�la�squa- lifica�per�quattro�anni�di�un�atleta�in�cui�si�contrapponevano�le�federazioni� britannica�ed�internazionale�di�atletica�leggera,�non�riconosce�l'applicabilita� dell'art.�59�del�Trattato�di�Roma�a�casi�di�squalifica�sportiva.� Ancora�una�volta�si�e�deciso,�pero�,�per�la�legittimita�delle�misure�antido- ping�adottate�dalla�federazione�di�atletica�leggera�perche�sono�rivolte�a�det- tare�i�principi�sulla�leale�partecipazione�degli�atleti�alle�gare.� 4.3. La Germania. I�numerosi�scandali(27)�che�si�verificarono�specie�nella�Repubblica� democratica�tedesca�indussero�alcuni�politici�ad�elaborare�un�progetto�di� legge�volto�ad�regolare�il�fenomeno�doping anche�con�disposizioni�penali.� La�dottrina�tedesca�da�anni�discute�sull'opportunita�di�introdurre�una� legge�ad hoc per�regolare�il�doping,�ma�l'orientamento�prevalente�e�contrario.� La�dottrina�contraria�in�primo�luogo�parte�dal�presupposto�della�non� punibilita�dello�sportivo�che�assume�sostanze�dopanti�violando�le�regole�di� lealta�sportiva,�in�quanto,�molte�persone�(manager)�tentano�di�incrementare� le�proprie�capacita�di�prestazione�mediante�preparati�di�vario�genere,�otte- nendo�in�modo�sleale�dei�vantaggi,�ma�non�per�questo�sono�puniti�penal- mente.� (24)�I�casi�piu�noti�hanno�avuto�come�protagonista�la�federazione�sportiva�che�organizza� in�Gran�Bretagna�le�corse�dei�levrieri(�National Greyhound Racing Club Limited )�e�l'associa- zione�ippica�(Disciplinary Commettee del Jockey Club) e�risalgono�rispettivamente�al�1983� ed�al�1993.�I�casi�piu�recenti,�invece,�riguardano�Wilander�e�Novacek�del�1997�per�i�quali� l'Alta�Corte�ha�affermato�che�la�federazione�tennistica�non�e�sottoponibile�a�judical review perche�non�e�un�ente�pubblico.� (25)�Per�approfondimenti�vedi�Bailey,�Doping Control in the United Kingdom. The Regu- latory and Legal Framework,inVieweg,�Doping. RechtundRealitat, cit.,�338�ss.� (26)�Riportata�in�The Times,30�June 1997.� (27)�La�vicenda�riguarda�tre�atlete�di�alto�livello�(Kristin�Krabbe,�Grit�Breuer�e�Silke� Moller)�che�furono�assolte�dalla�Commissione�giuridica�della�federazione�di�atletica�leggera� nel�1992�evidenziando�la�mancata�intenzione�di�perseguire�sospette�vittorie.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� In�secondo�luogo�la�dottrina�afferma�che�la�condotta�dell'atleta�che� metta�in�pericolo�la�propria�salute�o�vita�mediante�l'uso�di�sostanze�vietate� non�sia�da�ritenersi�punibile,�in�quanto,�non�e��sanzionabile�il�soggetto�che� decide�di�autodanneggiarsi�(come�chi�fuma�o�beve)�a�meno�che�non�siano� coinvolti�gli�interessi�della�collettivita��.� Per�quanto�riguarda,�invece,�persone�diverse�dall'atleta�la�dottrina� sostiene�che:�se�il�terzo�e��un�medico,�che�indicando�o�prescrivendo�pratiche� dopanti�viola�i�propri�doveri�professionali�di�tutelare�la�vita,�deve�essere�sot- toposto�alle�sanzioni�stabilite�dagli�ordini�professionali;�se�il�terzo,�invece,� non�e��un�medico�incorre�nelle�sanzioni�stabilite�dall'ordinamento�in�caso�di� lesione�dell'incolumita��dell'atleta.�Secondo�detta�dottrina�la�lotta�contro�il� doping deve�essere�regolata�essenzialmente�dalle�organizzazioni�sportive,�in� quanto,�sono�in�grado�di�mettere�in�atto�gli�strumenti�deterrenti�nell'ambito� della�pratica�sportiva(28).� L'ordinamento�giuridico�tedesco�al�paragrafo�25�del�codice�civile�ricono- sce�il�diritto�di�autodeterminazione�delle�societa��ed�in�particolare�conferisce� ampia�autonomia�alle�organizzazioni�sportive.� Pertanto,�le�associazioni�sportive�e�le�federazioni�stabiliscono�i�metodi� dopanti�vietati�per�i�loro�affiliati,�istituiscono�i�controlli�per�far�rispettare�i� divieti�fissati�e�prevedono�le�sanzioni�per�gli�eventuali�violatori.� L'ampia�autonomia�concessa�incontra,�pero��,�i�limiti�sia�del�controllo�sta- tale�per�verificare�la�compatibilita��dei�regolamenti�antidoping�con�le�leggi� generali,�sia�di�un�eventuale�riesame�in�sede�giurisdizionale�delle�misure�san- zionatorie�adottate�dalle�federazioni.� Le�normative�antidoping�delle�varie�federazioni�sono�talvolta�diverse�tra� di�loro,�ma�hanno�in�comune�delle��linee�direttive�per�la�lotta�al�doping��sta- bilite�dall'Associazione�Sportiva�Federale�(Deutscher Sportbund-DSB 1992)�(29)�quali�la�necessita��di�definire�il�doping,�la�formazione�di�liste�di� sostanze�proibite,�le�modalita��dei�controlli�e�le�relative�sanzioni�per�i�trasgres- sori.� Il�paragrafo�2�comma�1�di�dette�linee�direttive�definisce��doping il�tenta- tivo�di�conseguire�un�incremento�non�fisiologico�delle�capacita��di�prestazione� dello�sportivo�attraverso�l'impiego�(assunzione,�iniezione�o�somministra- zione)�di�sostanze�dopanti�da�parte�dello�stesso�sportivo�o�mediante�una� terza�persona�(direttori�di�squadra,�direttori,�medici�sportivi,�massaggiatori,� ecc.)�nel�corso�di�una�gara�o�prima�di�essa�e�nel�caso�di�anabolizzanti�ed� ormoni�peptidi�anche�al�di�fuori�dell'ambito�di�una�gara�.� Nel�secondo�comma�sono�indicati�alcuni�gruppi�di�sostanze�dopanti�che� le�singole�federazioni�possono�a�loro�volta�integrare�con�altre�sostanze.� L'Associazione�Sportiva�Federale�ha�accolto�in�linea�di�massima�la�lista� del�CIO�e�distingue�tra�gruppi�di�sostanze�assolutamente�vietate�(steroidi� (28)�Vedi�Linck,�Doping ausjuistischer Sicht,�cit.,�62.� (29)�Risalgono�al�30�maggio�1992,�data�non�del�tutto�causale,�perche�successiva�ad�una� assoluzione�di�tre�atlete�che�suscito��scandalo;�vedi�nota�n�39.� DOTTRINA�325 anabolizzanti,�ormoni�della�crescita�narcotici�ecc.),�metodi�vietati�(doping del� sangue�e�manipolazione�farmacologica�delle�urine)�e�sostanze�ammesse�con� restrizioni�(alcool,�anestetizzanti�locali�ecc.).� I�paragrafi�da�6�a�15�stabiliscono�le�modalita��relative�ai�controlli�sia� durante�le�competizioni�che�durante�gli�allenamenti.� Le�linee�guida�stabiliscono�al�paragrafo�8�comma�2,�inoltre,�le�stesse� sanzioni�sia�per�chi�fa�utilizzo�di�sostanze�o�metodi�proibiti�sia�per�chi�rifiuta� di�sottoporsi�ai�controlli.� Nel�caso�di�prima�violazione�agli�atleti�e��impedito�di�partecipare�alle� gare�per�dodici�mesi;�nel�caso�di�prima�recidiva�la�squalifica�dalle�gare�va� da�un�anno�a�due�anni�e�sei�mesi;�nel�caso�di�seconda�recidiva�la�squalifica� puo��essere�temporanea,�superiore�a�due�anni�e�sei�mesi�oppure�definitiva.� Ci�sono,�inoltre,�ulteriori�sanzioni�come�il�disconoscimento�dei�titoli� conquistati�e�la�squalifica�dalla�competizione�nel�corso�della�quale�l'atleta� ha�fatto�uso�di�sostanze�vietate.� 5. Le iniziative a livello mondiale per combattere il doping. L'Agenzia�mondiale�antidoping�(WADA-AMA),�fondazione�istituita�dal� Comitato�olimpico�internazionale�(CIO)�il�10�dicembre�1999�con�sede�a� Montreal�(Canada),�ha�lo�scopo�di�promuovere�e�coordinare�la�lotta�contro� il�doping nello�sport�in�collaborazione�con�le�organizzazioni�intergovernative,� i�Governi�e�le�autorita��pubbliche�dei�Paesi�aderenti.� L'Agenzia�ha�stabilito�che�dal�1�gennaio�2002,�alle�spese�di�funziona- mento�dell'Agenzia,�nonche�alla�realizzazione�delle�attivita��di�contrasto�al� doping e�di�ricerca�sulle�sostanze�dopanti,�provvedono�per�il�50�per�cento�il� CIO�e�per�l'altro�50�per�cento�i�Governi�dei�Paesi�rappresentati�nel�CIO.� Inoltre,�al�fine�di�coordinare�a�livello�internazionale�la�lotta�al�doping la� Wada-Ama�ha�approvato�il�Codice�mondiale�antidoping�e�la�lista�delle� sostanze�e�dei�metodi�vietati.� Tale�Codice�prevede�che,�a�partire�dai�Giochi�olimpici�di�Atene�2004�o� dalle�Olimpiadi�invernali�di�Torino�2006,�i�Comitati�olimpici�nazionali�edi� Governi�che�non�siano�in�regola�con�l'adesione�e�il�conseguente�versamento� del�contributo�annuo�non�potranno�ospitare�i�Giochi�olimpici,�i�Giochi�olim- pici�invernali�o�i�Campionati�del�Mondo,�ne�proporne�la�candidatura.� A�tal�proposito�il�disegno�di�legge�n�3918�(30)�all'art.�1�prevede�l'impe- gno�da�parte�del�Governo�italiano�di�corrispondere�il�contributo�annuale� all'Agenzia�mondiale�costituita�dal�Comitato�olimpico�internazionale,�al�fine� di�non�mettere�a�rischio�lo�svolgimento�delle�competizioni�gia��assegnate� (Giochi�olimpici�invernali�del�2006,Universiadi�della�neve�nel�2007),�nonche� le�future�assegnazioni�all'Italia�di�altre�competizioni�sportive�internazionali� (candidatura�per�i�Giochi�olimpici�estivi�del�2012�e�per�i�mondiali�di�nuoto� del�2005).�L'Italia,�inoltre,�il�12�settembre�2002�ha�sottoscritto�il�Protocollo� aggiuntivo�alla�Convenzione�europea�antidoping,�impegnandosi�in�tale�modo� a�riconoscere�i�controlli�effettuati�sugli�atleti�italiani,�anche�fuori�dalle�com- (30)�Vedi�Disegni�di�legge�e�relazioni�in�http://�www.camera.it. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� petizioni�sportive,�dall'Agenzia�e�per�conto�della�stessa.�Con�il�recente�caso� Balco(31),�pero�,sie�aperto�un�altro�inquietante�scenario�a�proposito�del� doping.� Nel�giugno�scorso�l'allenatore�Trevor�Graham�ha�inviato�in�forma�ano- nima�all'agenzia�antidoping�statunitense�(USADA)�una�siringa�usata�con� resti�di�uno�steroide�anabolizzante�non�rintracciabile.�Nella�lettera�allegata� alla�siringa�Graham�spiega�che�la�sostanza�era�stata�prodotta�dal�laboratorio� Balco�di�San�Francisco�e�distribuita�a�vari�atleti�di�fama�internazionale.� Gli�esami�condotti�presso�il�laboratorio�di�analisi�sul�doping di�Los� Angeles�hanno�mostrato�che�si�trattava�di�tetraidrogestrinone�(THG)�(32),� uno�steroide�fino�ad�allora�sconosciuto�derivato�dal�gestrinone.�Il�laboratorio� ha�messo�a�punto�un�test�in�grado�di�rintracciare�la�sostanza�ed�ha�avvisato� l'agenzia�antidoping�statunitense�(USADA).� Ancora�non�stati�effettuati�studi�scientifici�per�rilevare�gli�effetti�del� THG�sull'aumento�delle�prestazioni�degli�atleti,�ma�partendo�dal�meccani- smo�d'azione�del�gestrinone�si�puo�supporre�che�il�THG�abbia�un�notevole� effetto�anabolizzante.� Il�gestrinone�e�stato�inserito�fra�gli�steroidi�anabolizzanti�androgeni� (AAS)�nella�lista�dell'agenzia�mondiale�antidoping�(ADA)�per�il�2004.�Il� THG,�invece,�non�e�citato,�ma�rientra�fra�le�cosiddette�sostanze�analoghe.�Si� tratta�di�uno�steroide�definito�di��design��perche�viene�prodotto�mediante�la� riduzione�della�sostanza�di�base�(gestrione)�in�modo�che�l'effetto�resti�simile� o�venga�migliorato,�senza�che�la�sostanza�venga�rilevata�con�i�normali� metodi�di�screening.� Per�rilevare�che�vi�e�stato�l'uso�di�uno�steroide�di��design��esistono�due� vie:�la�prima�su�segnalazione�di�qualcuno�che�invii�il�prodotto�ad�un�labora- torio�consentendo�di�adeguare�il�sistema�di�analisi�alla�sostanza�nuova;�la� seconda�sulla�base�di�voci�su�una�nuova�sostanza�o�di�sospetti�che�il�labora- torio�ha�su�di�un�prodotto,�in�questi�casi�i�campioni�di�urina�vengono�sotto- posti�a�controlli�piu�accurati�per�scoprire�il�motivo�delle�irregolarita�.� Nonostante�la�difficolta�di�individuare�le�nuove�sostanze�create�in�labo- ratorio�nel�caso�Balco�i�contatti�fra�il�laboratorio�di�Los�Angeles,�l'USADA� e�la�WADA�hanno�funzionato�in�modo�rapido�ed�efficace.� La�WADA,�infatti,�ha�invitato�tutte�le�organizzazioni�antidoping�ad�esa- minare�i�campioni�B�disponibili�nei�laboratori�alla�ricerca�del�THG.� La�commissione�per�la�lotta�al�doping di�Swiss�Olympic,�in�primo�luogo� ha�deciso�di�eseguire�esami�successivi�mirati�su�tutti�i�campioni�A�conservati� congelati�presso�il�laboratorio�di�Losanna.�In�secondo�luogo,�in�tutti�i�cam- pioni�che�vengono�esaminati�si�cerchera�di�scoprire�se�c'e�la�presenza�di� THG.� (31)�Vediin:�www.tgcom.it/sport;www.gazzetta.it;www.corriere.it;http://it.sports.yahoo.com; http://ilrestodelcarlino.quotidiano.net.;http://atletica.datasport.it. (32)�Dr.�Phil.Nat.MatthiaS KambeR e�Dr.�med.�BrunO Muller, Quello che si cono- sce sul tetraidrogestrinone (THG);�in http://www.dopininfo.ch. DOTTRINA�327 Bisogna,�inoltre,�sottolineare�che�nonostante�ci�siano�grosse�difficolta� per�individuare�le�nuove�sostanze�dopanti�create�in�laboratorio�ed�un�dispen- dio�economico�maggiore,�da�una�parte�in�tutto�il�mondo�e�cresciuta�notevol- mente�la�pressione�dell'opinione�pubblica�sugli�atleti�colpevoli�e�sulle�loro� federazioni,�dall'altra�lo�stesso�CIO�ha�un�ruolo�molto�piu�attivo�rispetto�al� passato�e�con�la�creazione�della�WADA-AMA�che�coinvolge�direttamente�i� governi�dei�vari�paesi�partecipanti�ha�dato�una�forte�impulso�alla�lotta�con- tro�il�doping. E�palese,�pertanto,�che�in�tutte�le�parti�e�maturata�una�forte�volonta�di� uno�sport�pulito�e�leale�facendo�cio�ben�sperare�per�il�futuro.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Le riserve dell'appaltatore e le determinazioni del committente (*) di Carmela Pluchino SOMMARIO:�1.�L'attivita�di�ingerenza�e�cooperazione�del�Committente.�^2.�Le� riserve:�natura�giuridica,�profiliformali,�tipologia�e�disciplina�del�d.P.R.� 554/1999.�^3.�Le�determinazioni�del�Committente:�oneri�della�direzione� lavoriedelresponsabiledelprocedimento.�^4.�Imodidiestinzionedelcon- tratto�di�appalto�di�opere�pubbliche:�la�risoluzione�del�contratto�per�gli�ina- dempimenti�dell'appaltatore�o�del�Committente�e�la�revoca�del�contratto� dapartedellastazioneappaltante.�^5.�Ilprocedimento�ex�art.�31-bis�della� legge�n.�109/1994:�l'accordo�bonario�sulle�riserve;�la�decisione�sulle�riserve� in�sede�di�collaudo�e�l'azione�giudiziale.�^6.�Esplicazione�di�caso�concreto.� 1.�L'attivita�di�ingerenza�e�cooperazione�del�Committente.� L'intera�fase�dell'esecuzione�dei�lavori�e�caratterizzata,�oltre�che�dai� generali�poteri�di�vigilanza�e�di�controllo�dell'Amministrazione,�soprattutto� dal�suo�potere�di�ingerenza�nei�riguardi�dell'appaltatore.�In�particolare,�que- sto�potere�qualifica�il�ruolo�del��Responsabile�del�Procedimento��e�i�compiti� dell'ufficio�della��Direzione�dei�Lavori�,�esplicandosi�nei�momenti�della�con- segna�dei�lavori,�della�loro�eventuale�sospensione,�delle�variazioni�al�pro- getto,�incidendo�sulla�contabilita�e�giungendo�fino�alla�fase�del�collaudo.� Innanzitutto�e�bene�evidenziare�che�l'�ingerenza�che�l'Amministrazione� esercita�nell'esecuzione�dell'opera,�pur�essendo�particolarmente�intensa�e� penetrante,�non�deve,�tuttavia,�essere�tale�da�annullare�ogni�funzione�dell'ap- paltatore�e�quindi�quel�nucleo�essenziale�della�sua�autonomia�senza�il�quale� non�puo�esservi�appalto�ne�responsabilita�dell'appaltatore�per�la�regolare�e� tempestiva�esecuzione�dell'opera��(cfr.�Cianflone-Giovannini,�L'appalto�di� opere�pubbliche,�673).� Il�potere�di�ingerenza�di�cui�si�discute,�sotto�il�profilo�dei�contenuti,�con- siste�in�una�condotta�attiva�e�mai�in�un�nonfacere�e,�come�ogni�altro�potere� pubblico,�non�e�libero�nei�fini,�essendo�funzionalizzato�allo�scopo�di�assicu- rare�la�corrispondenza�dell'opera�al�progetto,�al�contratto�e�alle�regole�del- l'arte.� L'atto�formale�di�ingerenza�dell'Amministrazione,�il�c.d.��ordine�di�ser- vizio�,�e�lo�strumento�con�il�quale�la�Committente�impartisce�le�disposizioni� e�le�istruzioni�cui�l'appaltatore�deve�attenersi�e�attraverso�il�quale�e�garantita� la�regolarita�dei�lavori�nonche�fissato�l'ordine�di�esecuzione�degli�stessi,� quando�questo�non�sia�regolato�dal�contratto�(cfr.�art.�128�d.P.R.� (*)�Relazione�in�occasione�del�Convegno�IGOP�tenutosi�a�Venezia�in�data� 26�maggio�2005.� DOTTRINA�329 n.�554/1999).�Dunque,�la�presenza�dell'Amministrazione�e�diversamente�cali- brata�a�seconda�che�il��programma�dei�lavori��sia�o�meno�stato�predetermi- nato�in�via�negoziale�dalle�parti�(nel�contratto�o�nel�capitolato�speciale).� L'Amministrazione�non�ha�il�potere�di�ingerirsi�tout�court�nell'organizza- zione�materiale�ne�dell'impresa,�ne�del�cantiere,�ne�del�lavoro,�se�non�per� garantire�la�sicurezza�degli�operai�o�dei�terzi�o�in�presenza�di�scelte�organiz- zative�inadeguate�o�irrazionali�destinate�a�compromettere�la�bonta�del�risul- tato�finale.�In�definitiva,�l'esecuzione�dell'opera�deve�trovare�di�volta�in�volta� il�punto�di�equilibrio�fra�i�due�opposti�principi�dell'�autonomia�organizza- tiva��dell'appaltatore�e�del��potere�di�ingerenza��dell'Amministrazione,�con� la�precisazione�che�l'autonomia�non�puo�andare�disgiunta�dalla�responsabi- lita�contrattuale�per�l'adempimento�non�conforme�al�contratto�e�alle�regole� dell'arte,�mentre�l'ingerenza�non�puo�prescindere�dall'interesse�pubblico�alla� cui�tutela�e�deputata.� Secondo�tali�parametri�andranno�valutate�le�condotte�dell'Amministra- zione�che�si�ingerisce�o�rifiuta�di�collaborare�e�dell'appaltatore�che�pretende�di� resistere�all'ingerenza�o�non�agisce�in�buona�fede:�rispondera�l'Amministrazione� che�avra�insistito�per�la�realizzazione�di�un�progetto�tecnicamente�viziato�o�per� l'esecuzione�di�un�ordine�irragionevole;�viceversa�dovra�rispondere�l'appaltatore� se�avra�eseguito�il�progetto�convenuto�o�le�istruzioni�dell'Amministrazione�senza� segnalare�a�quest'ultima�tempestivamente�i�vizi�dell'uno�o�delle�altre�rilevabili� secondo�l'ordinaria�diligenza�(cfr.�R.�Villata,�L'appalto�di�opere�pubbliche).� Al�riguardo�la�Corte�di�Cassazione�ha�in�piu�occasioni�rilevato�che��in� tema�di�appalto�di�opere�pubbliche,�i�limiti�dell'autonomia�dell'appaltatore,�deri- vanti�dall'obbligatorieta�della�nomina�del�direttore�dei�lavori,�nonche�dalla� intensa�e�continua�ingerenza�dell'Amministrazione�appaltante,�nonfanno�venir� meno�il�dovere�dell'appaltatore�medesimo�di�prendere�tutte�le�iniziative�necessa- rie�per�la�corretta�attuazione�del�contratto�anche�a�tutela�dei�diritti�dei�terzi,� ne�il�dovere�di�controllare�gli�atti�attraverso�i�quali�si�esplica�detta�ingerenza,� contestando,�sottoilprofiloamministrativoo�tecnico,�quellichepotrebbero�com- portare�unasua�responsabilita�per�inadempimento�degliobblighiassuntioper�i� danni�arrecati�a�terzi.�Ne�consegue�che�anche�per�detto�appalto�trovano�applica- zione�i�principi�generali�sulla�responsabilita�dell'appaltatore,�che�vedono�costui,� di�regola,�unico�responsabile�dei�danni�cagionati�a�terzi�nell'esecuzionedell'o- pera,�potendosi�a�questa�aggiungere�quella�dell'Amministrazione�solo�qualora�il� fattodannososiastatoposto�inessere�inesecuzionedelprogettoodidirettive� impartite�dall'Amministrazione�committente,�mentre�una�responsabilita�esclu- siva�di�quest'ultima�resta�configurabile�solo�allorquando�essa�abbia�rigidamente� vincolato�l'attivita�dell'appaltatore,�cos|�da�neutralizzare�completamente�la�sua� liberta�di�decisione��(cfr.�Corte�di�Cassazione,�sez.�II,�20�agosto�1999,� n.�8802;�conformi�Corte�di�Cassazione,�sez.�III,�9�dicembre�1997,�n.�12449;� sez.�I,�25�febbraio�1993,�n.�2328;�sez.�I,�21�gennaio�1992�n.�1346).� 2.�Le�riserve:�natura�giuridica,�profiliformali,�tipologia�e�disciplina�del�d.P.R.� 554/1999.� Durante�l'esecuzione�dell'opera�possono�insorgere�controversie�tra� appaltatore�e�Amministrazione.�L'appaltatore,�in�linea�di�principio,�perfar� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� valere�le�sue�pretese,�e�tenuto�ad�iscrivere�apposita�domanda�nei�documenti� contabili�nel�termine,�nella�forma�e�nei�modi�tassativamente�previsti�dalla� normativa�che�disciplina�la�materia.� Come�evidenziato�da�autorevole�dottrina�(R.�Villata,�L'appalto�di� opere�pubbliche)�l'istituto�delle�riserve,�gia�previsto�nel�Regolamento� 350/1895�e�ridisegnato�nel�nuovo�Regolamento�adottato�con�d.P.R.� 21�dicembre�1999�n.�554�(Regolamento�di�attuazione�della�legge�quadro�in� materia�di�lavori�pubblici�11febbraio�1994�n.�109,�e�successive�modificazioni),� mantiene�le�sostanziali�connotazioni�che�lo�caratterizzavano�come�onere�del- l'Appaltatore,�inteso�ad�escludere�ogni�sua�acquiescenza�ai�dati�emersi�nel� corso�del�rapporto�e�finalizzato�a�quantificare�le�pretese,�motivandone�il�rela- tivo�fondamento.� Quest'onere�investe�ogni�pretesa�di�maggiori�compensi,�rimborsi�o� indennizzi,�a�qualunque�titolo,�in�aggiunta�ai�corrispettivi�contabilizzati�dal- l'Amministrazione;�non�investe�invece�quelle�pretese�che�riguardano�la�sorte� del�contratto�(nullita�,�risoluzione,�etc.).� Al�riguardo�la�Corte�di�Cassazione�(sentenza�n.�18070�dell'8�settembre� 2004)�ha�statuito�che��in�tema�di�appalto�pubblico,�dal�combinato�disposto� degliartt.�53,54e64delR.D.n.�350del1895(applicabile``rationetemporis''�)� si�ricava�la�regola�secondo�cui�l'appaltatore,�ove�intenda�contestare�la�contabi- lizzazione�dei�corrispettivi�effettuata�dall'Amministrazione�e�avanzare�pretese� a�maggiori�compensi�o�indennizzi�e�danni,�a�qualsiasi�titolo,�e�tenuto�a�iscrivere� tempestivamenteappositariservanelregistrodicontabilita�o�inaltridocumenti� eadesporre,�nelmodoeneiterminiindicatidallalegge,�glielementiattiaindi- viduare�la�sua�pretesa�nel�titolo�e�nelle�somme�e,�infine,�a�confermare�la�riserva� all'atto�della�sottoscrizione�del�contofinale.�Inoltre,�poiche�l'attuazione�dell'o- perapubblica,�dallagara�diappalto�alla�consegna�deilavori,fino�alla�loro�ese- cuzioneedalcollaudo,�siarticola�infasisuccessive,�attraversounprocedimento� formale�e�vincolato,�svolgentesi�in�una�serie�di�registrazioni�e�certificazioni,�alla� cui�formazione�l'appaltatore�e�chiamato�di�volta�in�volta�a�partecipare,�allo� stesso�e�imposto�l'onere�di�contestare�immediatamente�tutte�le�circostanze�che� riguardanoleprestazioni�(eseguiteonon),�echesianosuscettibilidiprodurre� unincrementodellespesepreviste,�attraversounatto,pureessoaformavinco- lata,�esottolacomminatoriadelladecadenza,�nell'interessepubblicoallatem- pestiva�verifica�delle�contestazioni�e�alla�continua�evidenza�della�spesa�dell'o- pera,�infunzionedellacorrettautilizzazioneedeventualeintegrazionedeimezzi� finanziariper�essapredisposti�.� Caratteristica�delle�riserve�e�che�possono�essere�proposte�soltanto�per� iscritto�e�sui�documenti�contabili�dell'appalto:�altra�forma,�per�esempio�una� richiesta�verbale�o�scritta�a�mezzo�di�lettera,�non�sarebbe�idonea.� Come�chiarito�dalla�giurisprudenza�in�materia�(cfr.�Corte�di�Cassazione,� sentenza�n.�3525�del�24�marzo�2000)��nell'appalto�di�opere�pubbliche,�registro� di�contabilita�e�solo�il�documento�le�cui�pagine�sono�preventivamente�numerate� e�firmate�dall'ingegnere�capo�e�dall'appaltatore�e�nel�quale�le�singole�partite� siano�iscritte�rigorosamente�in�ordine�cronologico�(art.�52�R.D.�350/1895),�per� cuiessononpuo�identificarsiconil�``libretto�dellemisure'',sulqualesiannotano� la�misura�e�la�classificazione�dei�lavori,�ne�con�il�``giornale�dei�lavori''�di�cui� DOTTRINA�331 all'art.�40�del�cit.�R.D.,�in�cui�si�registrano�settimanalmente�i�progressi�dei� lavori.�In�realta�,�il�registro�di�contabilita�e�l'unico�documento�non�tenuto�sul� luogo�dei�lavori�da�cui�emerge�una�visione�d'insieme�o�unitaria�dell'esecuzione� dell'appalto;�solo�in�esso�si�ha�il�dovere�o�onere�di�iscrivere�le�richieste�dell'ap- paltatore�a�pena�di�decadenza,�perche�da�esso�solo�e�rilevabile�l'incidenza�che� le�varie�vicendepotranno�averesui�costidell'appalto�eper�il�committente�eper� l'appaltatore,�che,�in�applicazione�di�regole�di�diligenza�e�buonafede,�deve�iscri- vere�immediatamente�in�esso�ifatti�che�puo�prevedersi�incideranno�sulla�contabi- lita�dei�lavori.�E�evidente�quindi�che�un�documento�a�fogli�scomposti�non�puo� integrare�il�registro�neppure�provvisoriamente.�In�assenza�del�registro,�l'appalta- tore�avra�lafacolta�e�non�l'onere�all'atto�dellafirma�di�inscrivere�in�succinto�in� quei�documenti�contabili�che�devono�essere�da�luifirmati�le�riserve�e�le�domande� che�riterra�,�e�in�tal�caso�le�riserve�e�le�domande�non�avranno�efficacia�e�saranno� considerate�come�non�avvenute�ove�non�siano�ripetute�nel�registro�di�contabilita� nei�termini�e�nei�modi�indicati,�una�volta�che�lo�stesso�sia�stato�istituito.Solo� con�l'istituzione�del�registro�sorge�il�dovere�di�iscrivere�le�riserve�relative�ai� lavori�eseguiti�in�precedenza�.� Se�l'appaltatore�sottoscrive�i�documenti�contabili�sic�et�sempliciter,si� avranno�come�accertati�gli�elementi�registrati,�con�la�conseguente�decadenza� dal�diritto�di�far�valere�pretese�eventuali�che�ad�essi�si�riferiscono.� Giova�sottolineare�che�le�registrazioni�contabili�di�per�se�non�sono�delle� dichiarazioni�di�volonta�negoziale,�ma�di�conoscenza�o�rappresentazione,�limi- tandosi�ad�esprimere�l'accadimento�e�la�valutazione�quantitativa�di�certi�fatti.� La�riserva�non�e�la�domanda,�ma�un�espediente�tecnico�che�consente� all'appaltatore�di�firmare�il�registro�di�contabilita�facendo�salvo�per�un�breve� lasso�di�tempo�(quindici�giorni)�il�diritto�di�contestazione�e�di�proposizione� delle�proprie�domande.�Si�configurano�dunque�due�diversi�oneri�funzional- mente�collegati,�l'�onere�della�proposizione�della�riserva��e�l'�onere�dell'e- splicazione�della�riserva�.� La�domanda�e�quindi�di�norma�preceduta�dalla��riserva��ma�vi�possono� essere�pure�dei�casi�in�cui�le�domande�siano�proposte�immediatamente�e�con- testualmente�alla�sottoscrizione�del�registro�di�contabilita�.�Anche�alla�luce� della�nuova�normativa�le�riserve�configurano�una��fattispecie�a�formazione� progressiva�,�risultando�complete�ed�efficaci�soltanto�dopo�che�l'Appaltatore� le�abbia�ritualmente�esplicate.� L'art.�165�del�Regolamento�stabilisce�la�procedura�di�iscrizione�delle� riserve,�prescrivendo�che�debbano�essere�formulate�nel�Registro�di�Contabi- lita�in�occasione�di�ogni�sottoscrizione�del�Registro�stesso�da�parte�dell'appal- tatore,�con�facolta�di�iscrivere�immediatamente�soltanto�riserve�generiche,� �qualora�l'applicazione�e�la�quantificazione�non�siano�possibili�al�momento�della� formulazione�della�riserva��(art.�31,�comma�3,�Cap.�Gen.);�con�obbligo,�in� tal�caso,�di�esplicazione,�a�pena�di�decadenza,�nel�termine�dei�successivi�quin- dici�giorni�e�con�la�conseguenza�che�l'esplicazione�delle�riserve�contestual- mente�alla�sottoscrizione�del�Registro�di�Contabilita�avra�l'effetto�di�renderle� complete�ed�efficaci�in�unica�soluzione.� La�riserva�esplicata�si�sostanzia,�dunque,�in�una�richiesta�dell'appaltatore� di�esame,�o�riesame,�della�posizione�assunta�dal�Committente,�senza�ancora� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� dar�luogo�ad�alcuna�fase�contenziosa,�che�potra�emergere�nel�prosieguo�del� rapporto,�a�seguito�del�mancato�componimento,�in�via�amministrativa,�dei� contrasti�(come�previsto�dall'art.�31-bis�della�legge�n.�109/1994,�ai�sensi�del- l'art.�149�del�Regolamento�e�degli�artt.�32�e�33�del�Capitolato�Generale).� Se�l'appaltatore�non�iscrive�rituale�riserva�decade�dal�diritto�di�far� valere,�in�qualunque�termine�e�modo,�le�proprie�pretese�relative�ai�dati�regi- strati.�Per�converso,�ai�sensi�dell'ultimo�comma�dell'art.�32�del�Capitolato� Generale,�una�volta�che�le�riserve�sono�compiutamente�formulate,�le� domande�dell'appaltatore�che�ad�esse�sottendono�non�possono�piu�essere� aggiornate,�o�incrementate,�con�successive�richieste�di�importi�maggiori� rispetto�a�quelli�quantificati�nelle�riserve�stesse.� Specifica�la�Corte�di�Cassazione�(sentenza�n.�13500�del�21�luglio�2004)� �in�tema�di�appalto�di�opere�pubbliche,�con�riguardo�alle�pretese�ricollegabili� all'esecuzione�dell'opera�che�comportino�anche�un�aumento�della�somma�dovuta� dall'Amministrazione�in�corrispettivo�della�detta�esecuzione,�l'appaltatore�deve� proporreriserva,�nellaforma�vincolata�impostadalla�legge,�nonappenae�possi- bile,�atteso�che�l'Amministrazione�committente�deve�conoscere,�tempestivamente� e�costantemente,�tutti�ifattori�che�siano�suscettibili�di�aggravare�il�costo�dell'o- pera.�Infatti�l'onere�della�riserva�ha�la�sua�ragione�d'essere�nella�tutela�della� P.A.�che,�nell'esercizio�della�sua�attivita�discrezionale,�deve�essere�posta�in� grado�di�esercitare�prontamente�ogni�necessaria�verifica�e�deve,�inoltre,poter� valutare,�in�ogni�momento�l'opportunita�del�mantenimento�ovvero�del�recesso� dal�rapporto�di�appalto,�in�relazione�ai�fini�di�interesse�pubblico��(in�applica- zione�di�tale�principio�la�Corte�ha�confermato�la�sentenza�di�merito�che�ha� ritenuto�tardiva�la�riserva,�per�fatti�gia�noti,�iscritta�solo�nel�primo�stato�di� avanzamento�dei�lavori,�ma�non�anche�nel�verbale�di�consegna�dei�lavori,�o� in�quello�di�ripresa�degli�stessi).� In�caso�di��sospensione�dei�lavori�,�gia�in�precedenza�si�riteneva�ed�e� ora�espressamente�previsto�dall'art.�133,�comma�8,�del�d.P.R.�n.�554/1999� che�le�contestazioni�dell'appaltatore�in�merito�debbono�essere�iscritte,�a�pena� di�decadenza,�nei�verbali�di�sospensione�e�di�ripresa�dei�lavori.� Invero��l'impossibilita�di�esattamente�quantificare�l'ammontare�del�danno� cagionato�dalla�sospensione�dei�lavori�non�esonera�l'appaltatore�dall'onere�di� iscrivere�a�verbale�la�riserva,�ai�sensi�dell'art.�54�del�R.D.�25�maggio�1895,� n.�350,�dovendosi�al�riguardo�distinguere�il�momento�nel�quale�il�danno�sia�pre- sumibilmente�configurabile�dalmomento�nelquale�esso�siaprecisamente�quanti- ficabile,�sorgendol'onerediiscriverelariservasindalprimomomentoepotendo� la�quantificazione�operarsi�nelle�successive�registrazioni.�Da�tanto�deriva�che,� ove�il�danno�sia�correlato�ai�maggiori�oneri�della�prolungata�sospensione,e�nel� verbale�di�ripresa�che�deve�essere�formulata�la�riserva,�salvo�ad�esplicare�nelle� successive�registrazioni�la�sua�entita���(cfr.�Corte�di�Cassazione,�sentenza� n.�14110�del�23�settembre�2003).� Sia�nel�caso�di�sospensione�inizialmente�illegittima�che�nel�caso�di� sospensione�legittima�ma�divenuta�successivamente�illegittima,�l'appaltatore� acquista�anche�il�diritto��ove�ne�ricorrano�i�presupposti��alla�risoluzione� DOTTRINA�333 del�contratto�per�inadempimento�della�Pubblica�Amministrazione,�senza� necessita�di�preventiva�riserva,�in�ossequio�ai�principi�generali�in�materia�di� contratti.� Inoltre,��in�relazione�aifattiproduttivi�di�danno�continuativo,�la�riserva�va� iscritta�contestualmente�o�immediatamente�dopo�l'insorgenza�del�fatto�lesivo,� percepibile�con�la�normale�diligenza,�mentre�il�quantum�puo�essere�successiva- mente�indicato��(cfr.�Corte�di�Cassazione,�sentenza�n.�5540�del�19�marzo� 2004).� Non�si�puo�pretendere�la�formulazione�di�riserve�nel�caso�di�mancanza� di�rituale�contabilita�o�di�contabilita�gravemente�lacunosa,�in�quanto�l'appal- tatore�non�e�posto�in�condizione�di�conoscere�le�registrazioni�che,�in�ipotesi,� siano�lesive�dei�suoi�diritti;�senza�dire�che�non�avrebbe�a�sua�disposizione� neppure�l'atto�su�cui�iscrivere�le�proprie�riserve.�Ne�vi�e�onere�di�formulare� riserve�quando�la�pretesa�dell'appaltatore�tende�alla��rettifica�di�errori�mate- riali��contenuti�nel�registro�di�contabilita�,�emendabili�in�base�a�semplici�veri- ficazioni.� A�cio�aggiungasi�che,�secondo�la�giurisprudenza,�non�sussiste�l'onere�di� iscrivere�apposita�riserva�per�tutti�i�fatti�che�investano�globalmente�la�sorte� del�rapporto,�ossia�le�cause�di�risoluzione,�di�invalidita�etc.�(cfr.�Corte�di�Cas- sazione,�13�luglio�1983,�n.�4760,�in�Arch.�giur.�oo.�pp.,�1984,�193;�17�marzo� 1982,�n.�1728,�ibidem,�1982,�II,�48).� Nella�giurisprudenza�arbitrale�e�stato�negato�l'onere�della�riserva:�a)per� la�risoluzione�del�contratto�(ex�plurimis�lodo�arbitrale�9�marzo�1999,�n.�18,� ibidem,�2001,�62);�b)�per�la�corresponsione�degli�interessi�dovuti�in�ragione� del�ritardo�nel�pagamento�dei�corrispettivi�in�acconto�o�in�saldo�(ex�plurimis� lodo�arbitrale�27�gennaio�1998�n.�6,�ibidem,�2000,�8);�c)�per�le�somme�dovute� a�titolo�di�revisione�dei�prezzi�(lodo�arbitrale�21�dicembre�1996,�n.�194,�ibi- dem,1998,�1159);�d)�in�genere�per�tutti�i�fatti�estranei�all'oggetto�dell'appalto� o�alla�finalita�di�documentazione�dell'iter�esecutivo�dell'opera�(lodo�arbitrale� 12�febbraio�1998,�n.�13,�ibidem,�2000,�75);�e)�per�i�comportamenti�dolosi�o� gravemente�colposi�del�Committente�non�incidenti�direttamente�sull'esecu- zione�dell'opera�(lodo�arbitrale�7�aprile�1998,�n.�30,�ibidem,�2000,�188).� In�alcuni�casi�l'ordinamento�impone�specifici�adempimenti�all'appalta- tore�per�far�valere�le�sue�pretese�al�di�fuori�del�sistema�delle�riserve:�si�pensi� al�caso�di�danni�causati�da�forza�maggiore;�secondo�quanto�disposto�dal- l'art.�139�del�Regolamento��l'Appaltatore�deve�farne�denuncia�al�Direttore�dei� lavori�nei�termini�stabiliti�dai�capitolati�speciali�o,�in�difetto,�entro�tre�giorni�da� quello�dell'evento,�a�pena�di�decadenza�dal�diritto�al�risarcimento�.� Per�cio�che�concerne�i�casi�in�cui�le�controversie�attengono�all'intero� oggetto�contrattuale,�le�cd.��riserve�generali�,�vigente�il�precedente�Regola- mento,�si�riteneva�che�l'onere�di�iscrivere�le�corrispondenti�riserve�potesse� essere�ritardato�fino�all'emissione�dello�Stato�Finale,�essendo�consentito� all'appaltatore�di�trarre�da�tale�atto��e�solo�da�tale�atto��la�valutazione� conclusiva�delle�proprie�pretese,�mettendole�a�confronto�con�il�quadro�com- pleto�della�contabilita�;�si�riteneva�quindi�che�in�sede�di�Stato�Finale�l'Appal- tatore�potesse�iscrivere�nuove�riserve�o,�quantomeno,�esplicare�quelle�iscritte� in�precedenza,�allorche�riguardassero�le�generalita�dell'opera.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� L'art.�174,�comma�2,�del�Regolamento�prevede�ora�che��L'appaltatore all'atto della firma dello Stato Finale non puo� iscrivere domande per oggetto o per importo diverse da quelle formulate nel Registro di Contabilita� durante lo svolgimento dei lavori e deve confermare le riserve gia� iscritte sino a quel momento negli atti contabili per le quali non sia intervenuto l'accordo bonario di cui all'art. 149, eventualmente aggiornandone l'importo�. Si�deve�osservare�che�mentre�il�succitato�art.�174,�comma�2,�prevede�la� possibilita�di�aggiornare�in�sede�di�Stato�Finale�l'importo�delle�precedenti� riserve�iscritte�in�contabilita�,�al�contrario�l'art.�31,�comma�4,�del�Capitolato� Generale�prescrive�che��la quantificazione delle riserve deve intendersi effet- tuata in via definitiva, senza possibilita� di successive integrazioni o incrementi all'importo iscritto�. Come�correttamente�rilevato�dalla�dottrina�(cfr.�RiccardO Villata,� L'appalto di opere pubbliche, II�edizione,�954)��pur�dovendo�ritenere�preva- lenti,�in�caso�di�contrasto,�le�disposizioni�del�Regolamento�su�quelle�del� Capitolato�Generale,�sembra�piu�consona�al�clima�di�rigore�che�traspare�dal- l'impostazione�del�nuovo�Regolamento,�l'interpretazione�prudenziale�che,� ravvisando�nella�norma�inserita�nel�Capitolato�Generale�una�integrazione� del�principio�stabilito�nel�Regolamento,�porta�alla�necessita�di�tempestiva� iscrizione�delle�riserve�negli�atti�contabili�ed�in�Registro�di�Contabilita�,in� relazione�al�progressivo�avveramento�dei�fatti�causativi�di�danno,�ancorche� di�rilevanza�generale.�In�altri�termini,�ancorche�non�sia�consentita�la�valuta- zione�complessiva�del�petitum,e�d'uopo�che�l'appaltatore�iscriva�in�riserva�il� quantum maturato�e,�successivamente,�aggiunga,�con�altre�autonome�riserve,� le�rispettive�pretese,�cos|�da�poter�richiamare�in�Stato�Finale,�le�stesse�riserve,� con�le�stesse�quantita�,�gia�iscritte�in�precedenza�.� Nei�casi�di�esclusione�dall'onere�di�riserva�rientrano�tutte�le�controversie� che�non�sono�in�correlazione�con�le�registrazioni�contabili;�si�pensi�ai�provve- dimenti�assunti�dall'Amministrazione�in�via�di�autotutela�(recesso,�esecuzione� d'ufficio,�risoluzione�del�rapporto)�ovvero�alle�azioni�mirate�alla�interpreta- zione�del�contratto�o�ai�fatti�accaduti�successivamente�all'ultima�registra- zione�contabile�e�allo�stesso�Stato�Finale.�L'onere�di�iscrizione�delle�riserve,� in�relazione�ai�descritti�provvedimenti�dell'Amministrazione,�si�manifesta�sol- tanto�quando�le�conseguenze�di�tali�atti�confluiscono�nelle�registrazioni�con- tabili;�nell'immediato�resta�garantito�il�diritto�dell'appaltatore�di�ricorrere�ai� mezzi�ordinari�di�tutela�giurisdizionale,�per�opporsi�ai�provvedimenti�lesivi� che�assume�adottati�dall'Amministrazione�in�via�di�autotutela.� Le�riserve�si�atteggiano�dunque�a�domande�dell'impresa�intese�ad�otte- nere�una�decisione�da�parte�del�Committente;�questi�e�tenuto�a�pronun- ciarsi,�tramite�il�proprio�organo�deliberante,�sia�in�corso�dei�lavori,�quando� l'entita�delle�riserve�eccede�il�10%�dell'importo�contrattuale,�sia�alla�fine� del�rapporto,�scaduto�il�termine�indicato�dall'art.�204,�comma�3,�del�Regola- mento:�60�giorni�dalla�trasmissione�del�collaudo�al�Responsabile�del�Proce- dimento.� Si�evidenzia�che�le�riserve�non�possono�considerarsi�nemmeno�in�senso� lato��ricorsi�amministrativi�,�in�quanto�non�sono�rivolte�alla�P.A.�come� DOTTRINA�335 Autorita�ma�nella�veste�di�contraente,�anche�se�la�loro�istruttoria�e�decisione� ha�luogo�all'interno�di�un��procedimento�amministrativo�,�in�ossequio�ai� principi�di�diritto�pubblico.� Ne�,�d'altra�parte,�le�riserve�integrano�un'�intimazione�al�pagamento�,� �essendo�un�rimedio�cautelativo�diretto�solo�a�far�salvi�i�diritti�dell'appalta- tore�dalla�decadenza�da�cui�verrebbero�altrimenti�colpiti;�non�valgono�a� costituire�in�mora�l'Amministrazione�ne�varrebbe�rilevare�che�le�riserve�costi- tuiscono�delle�richieste�fatte�per�iscritto�(art.�1219�cod.�civ.),�e�cio�sia�per�la� loro�sopraccennata�finalita�ed�anche�perche�esse�non�implicano�un�loro�sod- disfacimento�immediato,�essendo�condizionate�dalla�consapevole�esigenza� dello�svolgimento�di�apposito�procedimento�dopo�la�ultimazione�dell'opera� e�il�collaudo�nonche�dopo�l'audizione�dei�pareri�necessari�da�parte�dell'Am- ministrazione��(cfr.�Cianflone-Giovannini, L'appalto�di�opere�pubbliche,� p.�1272).� L'art.�165�del�Regolamento�prevede�le�conseguenze�della�mancanza�di� sottoscrizione�del�Registro�di�Contabilita�e�della�mancata,�o�intempestiva,� esplicazione�delle�riserve�iscritte�in�modo�generico:�per�tali�evenienze��ifatti� registratisi�intendono�definitivamente�accertati�e�l'appaltatore�decade�daldiritto� difar�valere�in�qualunque�termine�e�modo�le�riserve�o�le�domande�che�ad�essi� si�riferiscono�.� Nel�comma�2�dello�stesso�articolo�si�aggiunge�che��nel�caso�in�cui�l'ap- paltatore�non�firmi�il�Registro�e�invitato�a�farlo�entro�il�termine�perentorio�di� quindici�giorni�e,�qualora�persista�nel�rifiuto,�se�ne�fa�espressa�menzionenel� Registro�.� Cos|�come�l'appaltatore�puo�omettere�di�iscrivere�alcuna�riserva�sugli� atti�contabili,�con�gli�stessi�effetti�puo�rinunciare�alle�riserve�ritualmente� iscritte.�La�rinuncia�alle�riserve�e�atto�unilaterale�non�recettizio�dell'appalta- tore�e,�percio�,�non�occorre�che�sia�accettata�dall'Amministrazione.�Poiche� la�mancata�conferma�delle�riserve�nello�Stato�Finale�ne�comporta�la�cadu- cazione,�con�tale�omissione�si�realizzano�gli�stessi�effetti�di�una�esplicita� rinuncia.� Non�ci�si�puo�esimere�dal�rilevare�che�tra�omissione�di�riserve�(come� fatto�obiettivo)�e�rinuncia�espressa�alle�riserve�(come�manifestazione�di� volonta�)�sussistono�notevoli�differenze,�soprattutto�sotto�l'aspetto�dell'invali- dazione,�che�e�propria�solo�di�quest'ultimo�atto�volontario:�per�esempio�non� sarebbe�idonea�a�conseguire�gli�effetti�abdicativi�una�rinuncia�dell'appaltatore� non�spontanea,�ma�estorta;�tanto�non�vale�per�l'omissione�di�riserve�che,� invece,�opera�in�via�soltanto�oggettiva.� D'altra�parte,�per�quanto�riguarda�la�possibilita�dell'Amministrazione�di� rinunciare�a�valersi�dell'eccezione�di�decadenza,�gli�artt.�2968�e�2969�c.c.� dispongono�che�la�decadenza�opera�di�diritto,�ma�deve�essere�eccepita�dalla� controparte.�Cio�significa�che�non�e�disponibile�la�procedura,�disciplinata� dal�Regolamento,�che,�in�caso�di�omissioni�dell'appaltatore,�porta�alla�deca- denza,�mentre�sono�disponibili�gli�effetti�della�decadenza,�dopo�che�e�venuta� in�essere:�in�altri�termini,�una�volta�che�l'appaltatore�e�decaduto�dall'iscrivere� riserva�per�contestare�una�registrazione�contabile,�l'Amministrazione�puo� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� rinunciare�a�valersi�della�decadenza,�sia�con�specifico�riconoscimento�della� riserva�tardiva,�sia�modificando�le�registrazioni�contabili�contestate�in�senso� conforme�ai�rilievi�dell'appaltatore.� Tale�facolta�dell'Amministrazione�risulta,�peraltro,�in�sintonia�con�il� potere�alla�stessa�riconosciuto�di�rivedere�unilateralmente�la�contabilita�,� anche�quando�sia�diventata��definitiva��per�l'appaltatore,�sia�in�senso�posi- tivo�che�in�senso�negativo�per�lo�stesso.� In�proposito�la�Corte�di�Cassazione�ha�stabilito�che��in�tema�di�appalto� di�opere�pubbliche�l'intempestiva�iscrizione�nell'apposito�registro�delle�riserve� formulate�dall'appaltatore�ne�comporta�la�decadenza�a�condizione�che�l'Ammini- strazione�abbia�regolarmente�rilevato�e�contestato�detta�intempestivita�e,�con� essa,�abbia�nel�processo�eccepito�l'avvenuta�decadenza,�atteso�che�la�previsione� di�cui�all'art.�54�del�R.D.�350/1895�attiene�a�materia�di�diritti�patrimoniali� disponibili,�qualinonpossonocheesserequellidisciplinantiilmomentocontrat- tuale�del�rapporto�tra�appaltatore�e�stazione�appaltante�negli�appalti�di�opere� pubbliche��(Corte�di�Cassazione,�sentenza�n.�3824�del�14�marzo�2003).� Ed�ancora,��l'onere�della�prova�di�avere�tempestivamente�iscritto�riserve� nel�registro�di�contabilita�(o�nel�verbale�di�sospensione�dei�lavori)�grava�sull'ap- paltatore�che�intenda�avanzare�pretese�per�compensi�ed�indennizzi�aggiuntivi� rispetto�al�corrispettivo�originariamente�pattuito�nel�contratto.�Tuttavia,�verten- dosi�in�materia�di�diritti�patrimoniali�disponibili�dell'Amministrazione,�detto� onere�diviene�concretamente�operante�solo�ove�la�controparte�abbia�eccepito�la� decadenza�dalle�riserve,�equivalendo�il�comportamento�contrario�a�rinuncia�al� diritto�di�farle�valere.�Ne�consegue�che,�in�mancanza�della�contestazione,da� parte�del�committente�convenuto,�della�avvenuta�rituale�formulazione�delle� riserve,�al�giudice�e�preclusa�ogni�indagine�sulla�osservanza�delle�prescrizioni� dettate�in�proposito�dal�R.D.�n.�350�del�1895�e�dal�d.P.R.�n.�1063�del�1962,�ai� fini�della�dichiarazione�di�decadenza�dell'appaltatore�dal�diritto�ai�maggiori� compensi��(cfr.�Corte�di�Cassazione,�sentenza�n.�14361�del�3�novembre�2000).� Innovazione�importante�e�contenuta�nel�comma�4�dell'art.�165�del�Rego- lamento,�in�cui�viene�disposto,�come�in�precedenza,�che��il�direttore�dei�lavori,� nei�successivi�quindici�giorni,�espone�nel�registro�le�sue�motivate�deduzioni�� relative�alle�domande�apposte�dall'appaltatore;�e�innovativamente�viene�sta- bilito�che��se�il�direttore�dei�lavori�omette�di�motivare�in�modo�esauriente�le� proprie�deduzioni�e�non�consente�alla�stazione�appaltante�la�percezione�delle� ragioni�ostative�al�riconoscimento�delle�pretese�dell'appaltatore,�incorre�in� responsabilita�per�le�somme�che,�per�tale�negligenza,�l'amministrazione�dovesse� essere�tenuta�a�sborsare�.� Si�tratta�di�una�norma�che�cerca�innanzitutto�di�ovviare�alla�prassi�per� la�quale�il�direttore�dei�lavori�succintamente,�o�meglio�in�modo�meramente� formale,�e�solito�rispondere�alle�domande�dell'appaltatore�limitandosi�alla� rituale�affermazione�che��le�stesse�sono�da�intendersi�respinte�in�fatto�edin� diritto�.� Nell'ultimo�comma�dell'art.�165�viene�introdotta�una�ulteriore�innova- zione,�nel�senso�che,�in�caso�di�legittimo�impedimento,�il�direttore�dei�lavori� DOTTRINA�337 puo�registrare�provvisoriamente�le�partite�contabili�e,�in�tal�caso,�l'onere�per� l'appaltatore�di�iscrivere�la�riserva�decorre�solamente�in�sede�di�contabilizza- zione�definitiva�nel�registro�di�contabilita�delle�partite�provvisorie.� L'appaltatore,�ogni�qualvolta�il�registro�di�contabilita�viene�allo�stesso� sottoposto�per�la�firma,�deve�proporre�le�sue�domande��o�iscrivere�riserva� da�esplicare�poi�tempestivamente��ove�intenda�contestare�la�contabilizza- zione�delle�partite�di�lavoro�cui�la�firma�si�riferisce�(misurazione�e�classifica- zione�dei�lavori,�applicazione�delle�voci�di�tariffa,�necessita�che�una�determi- nata�partita�di�lavoro�sia�retribuita�con�un�prezzo�nuovo�o�con�un�sopra- prezzo,�maggiori�oneri�che�l'appaltatore�abbia�sopportato�nell'esecuzione� delle�singole�partite�di�lavoro�e�ai�quali�egli�non�si�ritenga�tenuto,�etc.).� In�particolare,�l'art.�131,�comma�3,�del�Regolamento�stabilisce�espressa- mente�che��qualora�l'appaltatore�intenda�far�valere�pretese�derivanti�dalla� riscontratadifformita�dellostatodeiluoghirispettoaquelloprevisto,�devefor- mulare�riserva�sul�verbale�di�consegna�con�le�modalita�e�con�gli�effetti�del- l'art.�165�.� L'inottemperanza�dell'appaltatore,�che�non�si�presenti�nel�giorno�indi- cato�per�sottoscrivere�il�verbale�di�consegna,�neppure�dopo�il�secondo�invito� del�Direttore�lavori,�e�sanzionata�dall'art.�129,�comma�7,�che�per�tale�ipotesi� attribuisce�all'Amministrazione��lafacolta�di�risolvere�il�contratto�e�di�incame- rare�la�cauzione�.� Avverso�l'atto�di�risoluzione�del�rapporto,�l'appaltatore�ha�a�sua�disposi- zione�l'immediato�ricorso�agli�ordinari�mezzi�di�tutela�giurisdizionale.� Se�l'appaltatore�ha�sottoscritto�il�verbale�di�consegna�dei�lavori�senza� formulare�riserve,�si�hanno�per�accertate�ed�accettate�le�circostanze�e�le�dif- formita�annotate�nel�verbale,�restando,�tuttavia,�impregiudicato�il�diritto�del- l'appaltatore�di�iscrivere�tempestiva�riserva�negli�atti�contabili,�qualora�l'Am- ministrazione�tragga,�dalla�situazione�riscontrata�in�luogo,�indebite�ulteriori� conseguenze�nelle�successive�annotazioni�contabili.� Se,�invece,�l'appaltatore�intende�contestare,�come�a�se�pregiudizievole,�la� situazione�riscontrata�in�luogo,�deve�formulare�immediata�riserva�nel�relativo� verbale,�con�l'evidenziata�facolta�di�esplicazione�differita�nei�successivi�quin- dici�giorni;�ove�all'atto�dell'esplicazione�non�siano�ancora�esattamente�quan- tificabili�e�definibili�il��petitum��ela��causa�petendi�,�si�ritiene�necessario� che�venga�iscritta�ed�esplicata�tempestiva�riserva,�sia�pure�limitata�alla�valu- tazione�quantitativa�delle�conseguenze,�allo�stato�cognite,�dei�fatti�e�delle�cir- costanze�dannose;�le�successive�occasioni�di�firma�degli�atti�contabili�saranno� sede�di�nuove,�autonome�riserve�relative�al�periodo�in�considerazione.� Per�il�ritardo�nella�consegna�dei�lavori,�o�la�sospensione�della�consegna� iniziata,�l'art.�129,�commi�8,�9�e�10�del�Regolamento,�detta�una�minuta�disci- plina,�finalizzata�a�delimitare�l'entita�dei�danni�che�l'Amministrazione�deve� risarcire.� Come�evidenziato�dalla�dottrina,�da�quanto�detto�si�puo�trarre�conferma� della�regola��gia�enunciata�con�le�segnalate�eccezioni��per�cui,�allor- quando�le�contestazioni�dell'appaltatore�riguardano�provvedimenti�dell'Am- ministrazione�estranei�alle�registrazioni�contabili,�ovvero�assoggettati�a�speci- fici�mezzi�di�tutela,�resta�escluso�ogni�onere�di�riserva�in�capo�all'appaltatore;� 338 RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� in�assenza�di�difformi�previsioni,�vale,�percio�,�il�principio�generale�di�iscri- zione�tempestiva�delle�riserve,�allorche�le�pretese�dell'appaltatore�risultano� implicate�nei�dati�contabili�sottoposti�alla�sua�firma.� Altro�caso�e�costituito�dalle�riserve�contro�le�risultanze�contabili,�in�par- ticolare�sui��nuovi�prezzi��non�accettati�dall'appaltatore.� Al�riguardo�l'art.�31�del�Capitolato�Generale�stabilisce�che�le�riserve�del- l'appaltatore�contro�le�registrazioni�contabili��devono�essere�iscritte,�a�pena� di�decadenza,�sulprimo�atto�dell'appalto�idoneo�a�riceverle,�successivo�all'insor- genza�o�alla�cessazione�delfatto�che�ha�determinato�ilpregiudizio�all'appalta- tore�.�Quale�sia�l'atto�dell'appalto�idoneo�a�riceverle,�la�norma�in�esame� non�lo�dice,�ma�si�evince�aliunde,�avendo�presente�che�si�deve�trattare,�per� esclusione,�di�quelli��tra�i�documenti�amministrativi�e�contabili�elencati� dall'art.�156�del�Regolamento��che�contengono�le�registrazioni�contabili� da�contestare,�ossia�i�libretti�delle�misure�e�le�liste�settimanali;�su�taliatti� contabili�e�previsto,�rispettivamente�dagli�artt.�160�e�162�del�Regolamento,� che�l'appaltatore�apponga�la�propria�firma.� Sul�punto,�fermo�restando�l'obbligo�di�sottoscrizione�da�parte�dell'appal- tatore�dei�libretti�delle�misure�e�delle�liste�settimanali,�la�tempestiva�iscrizione� di�riserva�su�tali�atti�serve�ad�evitare�che�risultino�accertate�le�quantita�ivi� indicate;�mentre�l'omissione�di�riserve�non�comporta�anche�la�preclusionedi� contestare�nel�merito,�con�motivate�riserve,�le�successive�registrazioni�ripor- tate�nel�Registro�di�contabilita�.� Anche�per�tali�casi�si�tratta�di�applicare�la�regola�generale,�restando�con- fermato�che�l'onere�di�iscrizione�ed�esplicazione�delle�riserve��con�l'effetto,� in�caso�di�omissione,�di�preclusione�totale�di�ogni�pretesa�dell'appaltatore� �e�espressamente�previsto�soltanto�in�relazione�ai�dati�del�Registro�di�con- tabilita�.� Un'eccezione�riguarda�la�procedura�per�la�determinazione�di��nuovi� prezzi�,�allorche�si�renda�necessario�introdurli�nell'economia�dell'appalto.� L'art.�136,�comma�5,�del�Regolamento�stabilisce�che��se�l'appaltatore�non� accetta�i�nuovi�prezzi�cos|�determinati�ed�approvati,�la�stazione�appaltante�puo� ingiungergli�l'esecuzione�delle�lavorazioni�o�la�somministrazione�dei�materiali� sulla�base�di�dettiprezzi,�comunque�ammessi�nella�contabilita�;�ove�l'appaltatore� non�iscriva�riserva�negli�atti�contabili�nei�modi�previsti�dal�presente�Regola- mento,�iprezzis'intendonodefinitivamenteaccettati�.� Quindi,�per�la�fattispecie�in�esame,�si�configura�una�preclusione�totale,� conseguente�all'omissione�di�riserva�sugli�atti�contabili��anche�sui�libretti� delle�misure�e�sulle�liste�settimanali��giustificata�dal�fatto�che�la�procedura� dettata�dall'art.�136�per�la�determinazione�dei�nuovi�prezzi�si�svolge�in�con- traddittorio�tra�le�parti�e,�solo�in�assenza�di�intesa,�sfocia�nell'ingiunzione�di� eseguire�i�lavori�ai�prezzi�imposti�dall'Amministrazione.� Occorre�anche�considerare�il�caso�di��protrazione�del�termine�contrat- tuale�.�Il�termine�di�ultimazione�stabilito�nel�contratto�puo�subire,�per�cause� varie,�modificazioni�anche�notevoli:� a)�in�primo�luogo,�a�seguito�di�un�accordo�successivo�al�contratto,�ad� esempio�un��atto�aggiuntivo�,�che�determina�un�nuovo�termine�contrattuale� in�sostituzione�del�precedente�(novazione�del�termine).�In�tal�caso,�in�conse- DOTTRINA�339 guenza�della�prolungata�durata�dei�lavori,�ne�l'appaltatore�puo��avanzare�pre- tese�per�particolari�compensi�o�indennizzi,�ne�l'Amministrazione�puo��appli- care�le�penalita��per�il�ritardo.�Qualunque�possa�esserne�stata�la�ragione�effet- tiva�(colpa�dell'Amministrazione,�colpa�dell'appaltatore,�fatti�obiettivi),�la� consensualita��del�prolungamento�del�termine�fa�s|��che�nessuna�pretesa�possa� farsi�valere�dall'una�parte�ne�dall'altra;� b) in�secondo�luogo,�puo��verificarsi�l'ipotesi�che�il�prolungamento�del� termine�di�ultimazione�si�renda�necessario�a�causa�dell'impossibilita��ad�osser- varlo�in�cui�l'appaltatore�si�trovi,�o�per�fatto�della�P.A.�(aumento�dell'im- porto�dei�lavori,�variazioni,�ritardo�nel�compimento�di�uno�degli�atti�di�coo- perazione�indispensabili�per�l'inizio�o�per�la�prosecuzione�dei�lavori)�ovvero� per�fatto�a�lui�non�imputabile�(caso�di�forza�maggiore,�difficolta��impreviste� ed�imprevedibili,�etc.).�In�tali�casi�la�fissazione�del�nuovo�termine�avviene,� spesso,�sotto�forma�di��proroga�;�ma�non�si�tratta�di�proroga�vera�e�propria� poiche�,�per�questa,�l'Amministrazione�ha�un�potere�discrezionale�nel�conce- derla;�nell'ipotesi�qui�considerata�non�puo��invece�rifiutarla.�In�questi�casi�e�� piu��corretto�parlare�di��termine�suppletivo�,�che�non�pregiudica�il�diritto�a� particolari�compensi�in�dipendenza�della�maggiore�durata�dei�lavori.�Inoltre,� l'appaltatore�puo��far�valere�il�suo�diritto�al�prolungamento�del�termine�in� sede�di�disapplicazione�delle�penali�o�di�risoluzione�delle�riserve�iscritte�per�i� danni�connessi�alla�maggiore�durata�dei�lavori.�A�tal�fine�non�e��necessario� che�abbia�presentato�a�suo�tempo�domanda�di�proroga;� c) si�versa,�invece,�nell'ipotesi�di��proroga�del�termine��nei�casi�in�cui� il�fatto�o�la�circostanza�sopraggiunta�o�la�difficolta��imprevista�o�imprevedi- bile�in�corso�di�esecuzione�non�sia�tale�da�esonerare�l'appaltatore�dalla� responsabilita��per�il�ritardo�nell'ultimazione�dell'opera,�ma�tuttavia�si�presti,� nel�complesso�ed�in�quanto�incolpevole,�ad�un�apprezzamento�equitativo�da� parte�dell'Amministrazione.�La�concessione�della�proroga�dipende�in�tal�caso� da�una�valutazione�dell'Amministrazione�e�funziona�come�temperamento�alla� disposizione�che�sancisce�l'applicazione�di�penali�per�il�ritardo�nell'ultima- zione�dell'opera.� La�possibilita��di�una�proroga�del�termine�di�ultimazione�e��prevista�dal- l'art.�26�del�decreto�ministeriale�n.�145/2000�che�dispone�che�l'appaltatore,� qualora�per�cause�a�lui�non�imputabili�non�sia�in�grado�di�ultimare�i�lavori� nel�termine�fissato,�puo��richiederne�la�proroga�(analogamente�disponeva,�in� precedenza,�l'art.�31�cap.�gen.�Min.�ll.�pp.�del�1962).� Ove�la�maggiore�durata�del�rapporto�contrattuale�sia�imputabile�alla� stazione�appaltante,�l'art.�26,�comma�2,�seconda�parte,�del�decreto�ministe- riale�n.�145�del�2000�stabilisce�che�in�ogni�caso�la�concessione�della�proroga� da�parte�della�stazione�non�pregiudica�i�diritti�spettanti�all'appaltatore.�La� richiesta�deve�essere�presentata�prima�della�scadenza�del�termine�di�ultima- zione�dell'opera�e�non�pregiudica�il�diritto�dell'appaltatore�di�far�valere�le� cause�del�ritardo�e�le�conseguenze�dannose�di�questo�(cfr.�art.�26�del�decreto� ministeriale�n.�145�del�2000).� Diversa�e��l'ipotesi�di�ritardato�pagamento�della�Pubblica�Amministra- zione.�Principio�generale�e��che�il�pagamento�del�corrispettivo�da�parte�del- l'Amministrazione,�come�da�parte�di�ogni�altro�committente,�e��dovuto�solo� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� dopo�ultimata,�collaudata�ed�accettata�l'opera�(�principio�della�postnumera- zione�del�corrispettivo�,�ex art.�1665,�ultimo�comma,�c.c.).�Su�questo�princi- pio�nessuna�influenza�esercita�il�modo�di�determinazione�del�prezzo,�sia�que- sto�stabilito�per�l'intera�opera�ovvero�ad�unita�di�misura�dell'opera�finita� ovvero�ad�unita�di�misura�delle�categorie�di�lavoro�necessarie�per�compierla.� Solo�quando�l'opera�va�eseguita�per�partite�(art.�1666�c.c.)�il�diritto�al�prezzo� si�perfeziona�con�la�esecuzione,�verifica�ed�accettazione�della�singola�partita� compiuta.� Il�principio�della�postnumerazione�del�corrispettivo�spiega�efficacia� anche�nell'appalto�di�opere�pubbliche;�tuttavia�e�temperato�dal�versamento� di�acconti�in�corso�d'opera.�Il�pagamento�degli�acconti�non�e�definitivo�e� non�importa�accettazione�dei�lavori�eseguiti,�costituendo�una�semplice�antici- pazione�sul�credito�finale�dell'appaltatore�e�non�determinando�alcuna�preclu- sione�per�l'Amministrazione.� Anche�quando�e�prescritto�che�gli�acconti�siano�versati�a�misura�dell'a- vanzamento�dei�lavori�regolarmente�eseguiti�(art.�114,�comma�1,�d.P.R.� n.�554/1999),�resta�salvo�per�la�P.A.�il�diritto�di�controllare,�a�ultimazione� avvenuta,�la�conformita�dell'opera�alle�pattuizioni�contrattuali�e�alle�regole� dell'arte�e�quindi�il�diritto�di�rifiutarla�ove�non�sia�conforme�ai�requisiti� richiesti,�senza�che�sia�necessario�che�l'Amministrazione�ne�faccia�riserva�al� momento�del�pagamento�degli�acconti.� I�criteri�per�il�pagamento�sono�due.�Il�primo,�adottato�negli�appalti�di� esecuzione,�consiste�nel�procedere�a�versamenti�parziali�a�misura�dell'avanza- mento�dei�lavori;�il�secondo,�proprio�degli�appalti�di�manutenzione,�stabi- lendo�il�pagamento�degli�acconti�allo�scadere�di�determinati�periodi�di�tempo� (ogni�mese,�ogni�semestre,�etc.).�L'importo�dei�lavori,�sul�quale�deve�essere� corrisposto�l'acconto,�e�quello�che�risulta�dal�registro�di�contabilita�.�Il�princi- pio�e�che�deve�trattarsi�di�lavori�eseguiti�e�regolarmente�contabilizzati;�solo� quando�ricorrano�lavorazioni�e�somministrazioni�giustificate�mediante�fat- tura�di�cui�all'art.�161�del�d.P.R.�n.�554/1999,�lo�stato�di�avanzamento�puo� essere�redatto,�sotto�la�responsabilita�del�D.L.,�in�base�a�misure�ed�a�computi� provvisori�(art.�168�d.P.R.�citato).� Nessuna�influenza�ha�la�circostanza�che�l'appaltatore�abbia�firmato�il� registro�di�contabilita�con�riserva�e,�quindi,�contestandone�le�risultanze:�la� liquidazione�dell'acconto�avviene�sempre�sulla�base�degli�elementi�iscritti�sul� registro�dell'Amministrazione.� Il�pagamento�delle�rate�di�acconto�e�disposto�sulla�base�di�certificati� emessi�dal�responsabile�del�procedimento�(art.�169�d.P.R.�citato�e�art.�29,� comma�1,�decreto�ministeriale�145/2000)�che�devono�basarsi�sullo��stato�di� avanzamento�dei�lavori�,�redatto�dal�direttore�dei�lavori,�nel�quale�sono�rias- sunte�tutte�le�lavorazioni�e�le�somministrazioni�eseguite�dal�principio�dell'ap- palto�sino�ad�allora�ed�al�quale�e�unita�una�copia�degli�eventuali�elenchi�dei� nuovi�prezzi.�Sulla�base�di�questi�due�documenti,�certificato�per�il�pagamento� della�rata�e�stato�d'avanzamento�dei�lavori,�l'organo�competente�della�sta- zione�appaltante�procedera�all'emissione�del�titolo�di�spesa,�secondo�l'ordina- mento�della�stazione�appaltante.�Sull'importo�delle�rate�di�acconto�vengono� effettuate�le��ritenute�di�garanzia�.� DOTTRINA�341 L'ipotesi�del�ritardo�nel�pagamento�di�ciascuna�rata�di�acconto�trova�la� sua�disciplina�di�principio�nell'art.�26,�comma�1,�prima�parte,�della�legge� n.�109�del�1994,�secondo�cui��in caso di ritardo nella emissione dei certificati dipagamentoodeititolidispesarelativiagliacconti, rispettoallecondizionie ai termini stabiliti dal capitolato speciale, che non devono comunque superare quellifissati dal capitolato generale, spettano all'esecutore dei lavori gli inte- ressi, legali e moratori, questi ultimi nella misura accertata annualmente con decretodelMinistrodeilavoripubblici, diconcertoconilministrodelTesoro, del Bilancio e della Programmazione economica�. La�normativa�di�dettaglio�e�stata�poi�posta�dagli�artt.�29�e�30�del�decreto� ministeriale�n.�145�del�2000�che�contemplano,�separatamente,�l'ipotesi�del� �ritardo�nell'emissione�del�certificato�di�pagamento�della�rata�di�acconto��e� quella�del��ritardo�nella�emissione�del�titolo�di�spesa�a�favore�dell'appalta- tore�.�Degna�di�rilievo�e�la�disposizione�di�cui�al�comma�4,�ultima�parte,�del- l'art.�30,�per�la�quale�la�misura�degli�interessi�moratori�e�comprensiva�del� maggior�danno�ai�sensi�dell'art.�1224,�secondo�comma,�c.c..� Il�ritardo�nel�pagamento�degli�acconti�produce�l'obbligo�della�correspon- sione�degli�interessi�senza�necessita�di�un�preventivo�atto�di�messa�in�mora�e� legittima�l'appaltatore�all'esperimento�dell'azione�per�il�relativo�pagamento.� Puo�l'appaltatore�chiedere,�oltre�agli�interessi,�anche�il�risarcimento�del- l'eventuale�ulteriore�danno?�Tale�possibilita�non�e�espressamente�esclusa� dal�decreto�ministeriale�n.�145/2000.�Alla�questione�sembra�doversi�dare� risposta�affermativa�quanto�meno�allorche�l'Amministrazione�dissimula� una�interruzione�nella�corresponsione�degli�acconti.�In�vigenza�del�prece- dente�ordinamento,�e�stato�percio�ritenuto�che�le�limitazioni�alla�risarcibilita� dell'ulteriore�danno�non�trovano�applicazione�in�caso�di�inadempimento� volontario�(dolo)�o�gravemente�colposo�degli�organi�dell'Amministrazione;� in�queste�ipotesi�l'obbligo�del�risarcimento�del�danno�da�ritardo�e�regolato� dalle�norme�comuni�(artt.�1224�e�1282�c.c.)�sull'adempimento�delle�obbliga- zioni�pecuniarie,�ma�con�esclusione�della�presunzione�di�colpa�della�parte� debitrice�e�con�il�trasferimento�dell'onere�della�prova�del�dolo�o�della�colpa� grave�alla�parte�creditrice.�In�ogni�caso�non�e�necessaria�l'iscrizione�di� riserva�per�far�valere�il�relativo�diritto.�Lo�dispone�l'art.�116,�comma�4,� d.P.R.�n.�554�del�1999.� L'art.�26,�comma�1,�seconda�parte,�della�legge�n.�109/1994�consente� all'appaltatore�di�agire�per�la�risoluzione�del�contratto�previa�costituzione�in� mora�dell'Amministrazione�e�trascorsi�60�giorni�dalla�costituzione�stessa.� Per�conseguire�il�pagamento�degli�acconti�dovuti�in�corso�d'opera,�scadutie� non�pagati,�l'appaltatore�puo�agire�in�giudizio.�Ad�una�siffatta�azione�non� osta�la�disciplina�ex art.�31-bis della�legge�n.�109/1994,�che�concerne�le�pre- tese�dell'appaltatore�nei�cui�riguardi�sussiste�l'onere�della�riserva,�onere�che� e�escluso�nella�materia�in�questione.� A�piu�rigorose�formalita�e�subordinato�il�pagamento�della�rata�di�saldo.� Questo�pagamento�e�infatti�condizionato�a�tutti�quegli�adempimenti�neces- sari�affinche�,�ad�opera�ultimata,�possa�dirsi�che�l'appaltatore�ha�adempiuto� al�contratto�(art.�28,�comma�1�e�3�della�legge�n.�109/1994):�effettuazione�del� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� collaudo,�approvazione�del�collaudo�da�parte�dell'Amministrazione,�esecu- zione�da�parte�dell'appaltatore�di�quegli�obblighi�di�natura�accessoria�a�cui� e�condizionato�il�pagamento�della�rata�di�saldo.� 3. Le determinazioni del Committente: oneri della direzione lavori e del respon- sabile delprocedimento. Occorre�a�questo�punto�esaminare�l'attivita�di�ingerenza�e�di�coopera- zione�dell'Amministrazione�sotto�il�profilo�dell'Ufficio�che�la�svolge,�ossia�la� �Direzione�dei�lavori�,�con�cui�s'intende�far�riferimento�ai�funzionari�tecnici� che,�secondo�l'ordinamento�di�ciascuna�Amministrazione,�sono�deputati�allo� svolgimento�delle�suddette�attivita�.� La�presenza�di�una�direzione�lavori�non�esclude�(ed�e�con�essa�compati- bile)�la�presenza�di�un�direttore�tecnico�che�per�conto�dell'appaltatore�abbia� il�compito�di�dirigere�i�lavori�(cfr.�Corte�di�Cassazione,�sentenza�9�maggio� 1980�n.�3051).� Principio�generale�e�che�il�compito�dell'ingerenza�e�della�cooperazione�e� affidato�a�funzionari�tecnici�della�stessa�Amministrazione.�In�passato,�l'art.�1,� comma�2,�R.D.�8�febbraio�1923,�n.�422,�prevedeva�la�possibilita�di�conferire� al�professionista�privato,�al�quale�fosse�stata�affidata�la�compilazione�del�pro- getto�dell'opera,�anche�la�direzione�dei�relativi�lavori�(cd.�direzione�lavori� esterna).� L'attuale�art.�27�della�legge�n.�109/1994�impone�alle�Amministrazioni� aggiudicatici�l'obbligo�di�istituire�per�ogni�appalto�un�ufficio�di�direzione�dei� lavori�costituito�da�un�direttore�dei�lavori�ed�eventualmente�da�assistenti.� Qualora�le�Amministrazioni�non�possano�espletare,�nei�casi�di�cui�al� comma�4�dell'art.�17,�l'attivita�di�direzione�lavori,�essa�e�affidata�ad�altri�sog- getti�secondo�l'ordine�stabilito�dalla�norma.� A�sua�volta,�l'art.�123�del�d.P.R.�n.�554/1999,�nel�confermare�la�necessa- ria�istituzione�da�parte�delle�stazioni�appaltanti�di�un�ufficio�di�direzione�dei� lavori�costituito�da�un�direttore�dei�lavori�ed�eventualmente,�in�relazione�alla� dimensione�e�tipologia�dell'intervento,�da�uno�o�piu�assistenti�con�funzioni� di�direttore�operativo�o�di�ispettore�di�cantiere,�precisa�che�l'istituzione�stessa� deve�avvenire��prima�della�gara�,�per�il�coordinamento,�la�direzione�ed�il� controllo�tecnico-contabile�dell'esecuzione�di�ogni�singolo�intervento.� A�cio�si�aggiunga�che,�ai�sensi�dell'art.�7,�comma�4,�del�d.P.R.�citato,�il� Responsabile�del�procedimento�puo�svolgere�per�uno�o�piu�interventi,�nei� limiti�delle�proprie�competenze�professionali,�anche�le�funzioni�di�progettista� o�di�direttore�dei�lavori,�ma�tali�funzioni�non�possono�coincidere�nel�caso�di� interventi�di�cui�all'art.�2,�comma�1,�lett.�h)ed�i)�(opere�ed�impianti�di�spe- ciale�complessita�;�progetti�integrali)�e�di�interventi�di�importo�superiore�a� 500.000�euro.� Dal�punto�di�vista�organizzativo,�particolare�rilievo�assume,�nell'ambito� dell'Amministrazione�committente,�la�figura�del�Responsabile�del�procedi- mento.� Disciplinata�con�portata�generale�dagli�artt.�5�e�ss.�della�legge� n.�241/1990,�tale�figura,�relativamente�al�settore�dei�lavori�pubblici,�e�specifi- catamente�regolamentata�dall'art.�7�della�legge�n.�109/1994�e�ss.�modifiche,� DOTTRINA�343 nonche�dagli�artt.�7�e�8�del�d.P.R.�n.�554/1999�(cfr.�Cianflone-Giovannini,� L'appalto di opere pubbliche, 133�e�ss.;�Franco�I.,�Il responsabile del procedi- mento con particolare riguardo alla realizzazione delle opere pubbliche,in�Il Consiglio di stato, 1995,�II,�141;�AngelettI C.,�Il responsabile del procedi- mento, in�legge quadro sui lavori pubblici (Merloni-ter),162;�D'AmbrosiO F.,� Responsabile unico e direzione lavori nell'appalto di opere pubbliche, Milano� 2001;�BandinI ZagninI S.,�Il responsabile del procedimento negli appalti di opere pubbliche,in�Riv. trim. appalti, 2002).� La�funzione�del�responsabile�del�procedimento�e�quella�di�assicurare�la� trasparenza�e�l'efficacia�dell'azione�amministrativa�ai�fini�dell'impulso,�dello� sviluppo�e�di�una�sollecita�conclusione�del�procedimento�stesso.�Nell'ambito� del�settore�dei�lavori�pubblici�l'art.�7,�comma�2,�del�Regolamento�specifica� che�il�Responsabile�del�procedimento�provvede�a�creare�le�condizioni�affinche� il�processo�realizzativo�dell'intervento�risulti�condotto�in�modo�unitario�in� relazione�ai�tempi�ed�ai�costi�preventivati,�alla�manutenzione�programmata,� alla�sicurezza�e�alla�salute�dei�lavoratori�ed�in�conformita�a�qualsiasi�altra� disposizione�di�legge�in�materia.� Il�responsabile�del�procedimento�e�nominato�dal�dirigente�dell'unita� organizzativa�competente�(art.�5�della�legge�n.�241/1990),�esclusivamente�nel- l'ambito�del�personale�dell'amministrazione�aggiudicatrice�(art.�7,�comma�1,� del�regolamento�n.�554/1999)�ed�e�unico�per�tutte�le�fasi�(progettazione,�affi- damento�ed�esecuzione)�volte�alla�realizzazione�degli�interventi.�Soltanto�per� l'Amministrazione�della�Difesa,�in�considerazione�della�struttura�gerarchica� dei�propri�organi�tecnici,�e�consentita�la�nomina�di�un�responsabile�del�proce- dimento�per�ogni�singola�fase�di�svolgimento�del�processo�attuativo,�proget- tazione,�affidamento�ed�esecuzione�(art.�7,�comma�2�della�legge).�Le�Ammi- nistrazioni�nominano,�inoltre,�un�unico�responsabile�per�tutti�i�lavori�in�eco- nomia�di�loro�competenza�(art.�142�del�Regolamento).� Il�Responsabile�del�procedimento�interviene�nella�fase�antecedente�alla� formazione�del�progetto�preliminare,�onde�verificare�la�fattibilita�tecnica,� economica�ed�amministrativa�dei�lavori,�anche�sotto�il�profilo�ambientale,� paesistico,�territoriale�ed�urbanistico,�provvedendo�alla�redazione�del�docu- mento�preliminare�di�progettazione�(art.�8,�comma�1,�lett.�a, b e�c,�nonche� art.�15,�comma�4,�del�Regolamento),�coordina�la�fase�successiva�di�redazione� dei�progetti�(preliminare,�definitivo,�esecutivo);�riguardo�alla�fase�di�affida- mento�dei�lavori,�verifica�i�presupposti�di�fattibilita�dei�lavori�alla�luce�della� situazione�in�atto�(art.�71�del�Regolamento);�riguardo�alla�fase�di�esecuzione� dei�lavori,�promuove�la�istituzione�dell'ufficio�di�Direzione�dei�lavori�(art.�8,� comma�1,�lett.�l del�Regolamento),�ordina�la�sospensione�dei�lavori�per� ragioni�di�pubblico�interesse�o�necessita�(artt.�133�del�Regolamento�e�24�del� Capitolato�generale)�e�dispone�la�proroga�del�termine�fissato�per�l'ultima- zione�dei�lavori,�provvede�all'istruttoria�per�la�verifica�dei�presupposti�per� l'introduzione�di�eventuali�varianti,�decide�sulle�contestazioni�dell'appaltatore� circa�aspetti�di�natura�tecnica�(art.�137�del�Regolamento),�promuove�la�costi- tuzione�della�commissione�ai�fini�dell'accordo�bonario,�irroga�le�penali�per� ritardato�adempimento�degli�obblighi�contrattuali,�propone�alla�stazione� appaltante�la�risoluzione�del�contratto�nei�casi�previsti�(artt.�8,�118�e�119�del� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Regolamento), sottoscrive i certificati di pagamento per l'erogazione delle rate d'acconto nonche� la relazione sul conto finale (artt. 156 e 175 del Rego- lamento); partecipa sotto varie forme alla tenuta della contabilita� (artt. 152 e ss. del Regolamento); svolge attivita� preparatoria e strumentale per il col- laudo dei lavori. In conclusione, come evidenziato dalla dottrina (cfr. Cianflone-Gio- vannini, L'appalto di opere pubbliche, 260) �il responsabile del procedi- mento e� la figura centrale del nuovo sistema di realizzazione dei lavori pub- blici, ... il vero dominus, il vero centro unitario di imputazione delle funzioni di scelta, controllo e vigilanza, titolare dei compiti di un vero e proprio pro- ject manager, sull'esempio del modulo organizzativo che e� piu� diffuso all'e- stero�. 4. I modi di estinzione del contratto di appalto di opere pubbliche: la risoluzione del contratto per gli inadempimenti dell'appaltatore o del Committente e la revoca del contratto da parte della stazione appaltante. Il modo naturale di estinzione del contratto di appalto di opere pubbli- che, comune agli altri contratti sinallagmatici, e� l'�adempimento delle presta- zioni reciproche� (cd. modo di estinzione satisfattorio). Altra ipotesi, comune ai contratti a prestazioni corrispettive, e� la �riso- luzione del contratto per mutuo consenso�, da non confondere con lo sciogli- mento per recesso dell'Amministrazione (art. 345 legge ll. pp.) di cui si dira� oltre, in quanto, a differenza di quest'ultimo caso, si basa sulla volonta� di entrambe le parti. Altra causa di estinzione comune e� la �risoluzione del contratto per impossibilita� sopravvenuta della prestazione� gravante sull'appaltatore (cfr. VitA Levi, Appalto, n. 482). Perche� si possa configurare tale ipotesi e� neces- sario che l'impossibilita� non sia esistente gia� al momento della stipula del contratto (il che ne determinerebbe la nullita� per impossibilita� dell'oggetto), che non sia imputabile ne� all'una ne� all'altra parte (diversamente il contratto si risolverebbe ugualmente ma per inadempimento) e che sia assoluta (salvo il caso di apportare varianti che potrebbero rendere l'opera eseguibile) e defi- nitiva (in caso contrario si verificherebbe una �sospensione� temporanea del- l'esecuzione). Il contratto di appalto puo� anche risolversi per �inadempimento dell'ap- paltatore o dell'Amministrazione�. Per conseguire la risoluzione del con- tratto per inadempienza dell'appaltatore l'Amministrazione puo� ricorrere all'azione di risoluzione propria di ogni contratto a prestazioni corrispettive (le norme generali di cui agli artt. 1453 e 1455 cod. civ. sono pero� derogate, in tema di appalto, dall'art. 1662, comma 2, cod. civ. che prevede la previa diffida e la successiva verifica dell'inadempimento in corso d'opera: cfr. Corte di Cassazione, 26 marzo 1983, n. 2153) o esercitare il potere di autotu- tela (art. 340 legge ll. pp.), risolvendo il contratto con propria determinazione unilaterale. Le condizioni legittimanti tale ultima ipotesi sono previste dall'art. 340 della legge ll. pp. del 1865 e dall'art. 119 del d.P.R. n. 554/1999 e consistono nel �grave inadempimento alle obbligazioni di contratto tale da compromet- DOTTRINA�345 tere�la�buona�riuscita�dei�lavori�,�ovvero�nel�ritardo�rispetto�alle�previsioni� del�programma,�imputabile�a�negligenza�dell'appaltatore,�non�sanato�nem- meno�a�seguito�di�apposita�intimazione�della�stazione�appaltante.� L'iter da�seguire�e�dettagliatamente�disciplinato�dall'art.�119�del�d.P.R.� n.�554/1999,�secondo�cui,�quando�il�direttore�dei�lavori�accerta�che�l'appalta- tore�ha�posto�in�essere�comportamenti�integranti�grave�inadempimento�alle� obbligazioni�contrattuali�e�tali�da�compromettere�la�buona�riuscita�dell'o- pera,�invia�al�responsabile�del�procedimento�una�relazione�particolareggiata� supportata�dai�relativi�documenti.�Su�indicazione�del�responsabile�del�proce- dimento,�il�direttore�dei�lavori�procede�alla�contestazione�degli�addebiti� all'appaltatore,�assegnandogli�un�termine�non�inferiore�a�quindici�giorni�per� la�presentazione�delle�proprie�controdeduzioni�al�responsabile�del�procedi- mento.�Acquisite�e�valutate�negativamente�tali�controdeduzioni�o�in�man- canza�di�esse,�la�stazione�appaltante,�su�proposta�del�responsabile�del�proce- dimento,�dispone�la�risoluzione�del�contratto.� Per�il�caso�di�ritardo�dovuto�a�negligenza�dell'appaltatore�rispetto�al� programma,�il�direttore�dei�lavori�assegna�all'appaltatore�un�termine�che,� salvo�i�casi�d'urgenza,�non�puo�essere�inferiore�a�dieci�giorni,�per�compiere�i� lavori�in�ritardo,�con�le�opportune�prescrizioni.�Scaduto�il�termine,�il�diret- tore�dei�lavori�verifica,�in�contraddittorio�con�l'appaltatore,�lo�stato�dei� lavori,�compilando�apposito�processo�verbale�che�viene�trasmesso�al�respon- sabile�del�procedimento.�Sulla�base�del�processo�verbale,�qualora�l'inadempi- mento�permanga,�la�stazione�appaltante,�su�proposta�del�responsabile�del� procedimento,�delibera�la�risoluzione�del�contratto.� L'atto�di�risoluzione,�previo�parere�dei�competenti�organi�di�ciascuna� stazione�appaltante,�deve�essere�comunicato�all'appaltatore�a�cura�del� responsabile�del�procedimento�(art.�121,�comma�1,�del�d.P.R.�n.�554/1999),� nelle�forme�di�cui�al�capitolato�generale�(art.�2,�comma�2,�del�decreto�mini- steriale�n.�145/2000).� Alla�risoluzione,�pronunciata�dal�Giudice�o�dall'Amministrazione,�si� riconnette�l'obbligo�di�risarcimento�dei�danni,�secondo�le�norme�comuni.� L'Amministrazione��come�osservato�dalla�giurisprudenza�(Corte�di�Cassa- zione,�S.U.,�5�novembre�1973,�n.�2856)��non�puo�pero�,�per�il�solo�fatto�del- l'inadempimento�dell'appaltatore,�incamerare�la�cauzione,�per�cui�occorre�la� prova�dell'inadempimento�colposo�da�parte�dell'appaltatore,�dal�quale�siano� derivati�concreti�danni�alla�P.A..�Un�voce�specifica�di�risarcimento�e�prevista� dall'art.�121,�comma�2,�del�d.P.R.�n.�554/1999,�secondo�cui,�in�sede�di�liqui- dazione�finale�dei�lavori�dell'appalto�risolto,�e�determinato�l'onere�a�carico� dell'appaltatore�inadempiente�in�relazione�alla�maggiore�spesa�sostenuta�per� affidare�ad�altra�impresa�i�lavori,�ove�la�stazione�appaltante�non�si�sia� avvalsa�della�facolta�di�cui�all'art.�10,�comma�1-ter,�della�legge�n.�109/1994�e� ss.�mm..� Ulteriore�effetto�della�risoluzione�di�cui�si�discute�e�la�possibile�esclu- sione�da�una�gara�successiva�ai�sensi�dell'art.�75,�comma�1,�lett.�f,�del�d.P.R.� n.�554/1999,�nel�testo�introdotto�dal�d.P.R.�n.�412/2000.�La�risoluzione�puo� influire�anche�sulla�qualificazione�dell'impresa,�in�relazione�a�quanto�previsto� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� dall'art.�17,�comma�1,�lett.�i�del�d.P.R.�n.�34/2000,�che�indica�tra�i�requisiti� d'ordine�generale�richiesti��l'inesistenza�di�errore�grave�nell'esecuzione�di� lavori�pubblici�.� Come�evidenziato�da�autorevole�dottrina�(Cianflone-Giovannini,� L'appalto�di�opere�pubbliche,�1175�e�ss.),�il�provvedimento�di�risoluzione�puo� essere�illegittimo,�ad�es.�perche��pronunciato�fuori�dei�casi�previsti�o�per�ina- dempienze�tali�da�non�giustificare�la�grave�misura,�perche��manca�la�colpa� dell'appaltatore,�perche��non�sussistono�le�inadempienze,�per�inosservanza� delle�forme�previste�a�tutela�dell'appaltatore.�In�questi�casi�l'appaltatore�puo� far�valere�l'illegittimita�del�provvedimento�di�risoluzione�del�contratto�solo� innanzi�al�giudice�ordinario�o�arbitrale,�in�quanto�implica�la�soluzione�di� questioni�relative�a�diritti�subiettivi�di�origine�contrattuale�e�di�contenuto� patrimoniale�affidate�alla�cognizione�dell'autorita�giudiziaria�ordinaria�e� non�amministrativa,�la�quale��ove�investita��ha�sempre�declinato�la�pro- pria�competenza�(cfr.�Consiglio�di�Stato,�V,�30�gennaio�2002,�n.�515;�Cassa- zione,�S.U.,�19�novembre�2001;�Cassazione�16�febbraio�1998,�n.�1642;�Consi- glio�di�Stato�IV,�9�gennaio�1996,�n.�41;�Cassazione,�11�novembre�1994,� n.�9409;�Consiglio�di�Stato,�IV,�2�settembre�1992,�n.�718;�Cassazione,�S.U.,� 19�maggio�1972,�n.�1531).� In�particolare�la�Corte�di�Cassazione�ha�chiarito�(sentenza�n.�95�del� 7�marzo�2001)�che��il�contratto�di�appalto�di�opere�pubbliche�e�un�contratto�di� diritto�privato�dal�quale,�una�volta�esaurita�la�procedura�di�affidamento�dei� lavori,�sorgono�diritti�ed�obblighi�a�carico�di�entrambi�i�contraenti.�Da�cio�con- segue�che�gli�atti�con�i�quali�l'Amministrazione�esercita�lafacolta�di�recedere� dal�contratto�o�di�risolverlo�unilateralmente�conprosecuzione�d'ufficio�dei�lavori� in�danno�dell'appaltatore�inadempiente�non�hanno�natura�provvedimentalee� non�debbono�esseresottopostiall'esame�delgiudice�amministrativo�allorquando� se�ne�contesti�la�legittimita�,poiche�la�relativa�controversia�investe�posizioni�di� dirittosoggettivo,�avendoadoggetto�ilcorretto�esercizio�diunafacolta�accor- data�dalla�legge�ad�uno�dei�contraenti�in�vista�dell'interesse�alla�sollecita�esecu- zione�dell'opera�pubblica�.� In�tali�casi�l'appaltatore�potra�conseguire�dall'Autorita�giudiziaria�ordi- naria�non�l'annullamento�del�provvedimento,�ma�soltanto�il�risarcimento�dei� danni�che�sara�integrale,�non�potendo�in�questa�ipotesi�trovare�applicazione� l'art.�345�legge�ll.�pp..� Il�contratto�di�appalto�puo�anche�risolversi,�ad�istanza�dell'appaltatore,� �per�inadempienza�dell'Amministrazione�,�pur�nel�silenzio�della�legislazione� speciale;�alla�stregua�dei�principi�generali�bisogna�dunque�determinare�i�pre- supposti�per�l'esperibilita�della�suddetta�azione�e�le�conseguenze.�L'inadempi- mento�dell'Amministrazione,�affinche��possa�condurre�alla�risoluzione�del� contratto,�deve�rivestire�una�certa�gravita�,�avuto�riguardo�all'interesse�del- l'appaltatore�(art.�1455�c.c.);�in�caso�contrario,�quest'ultimo�ha�soltanto� diritto�a�particolari�indennizzi.�Ad�ogni�modo�e�necessario�un�preventivo�atto� di�messa�in�mora�dell'Amministrazione,�mentre,�per�alcune�ipotesi�di�ina- dempienze,�disposizioni�speciali�fissano�delle�particolari�condizioni.� Si�consideri�il�caso�di�cui�all'art.�26,�comma�1,�della�legge�n.�109/1994,� nel�testo�sostituito�dall'art.�9,�comma�44�della�legge�n.�415/1998,�a�mente� DOTTRINA�347 del�quale�in�caso�di�ritardo�nell'emissione�dei�certificati�di�pagamento�o�dei� titoli�di�spesa�relativi�agli�acconti,�ovvero�nel�caso�in�cui�l'ammontare�delle� rate�di�acconto,�per�le�quali�non�sia�stato�tempestivamente�emesso�il�certifi- cato�o�il�titolo�di�spesa,�raggiunga�il�quarto�dell'importo�netto�contrattuale,� e�dato�all'appaltatore�promuovere�il�giudizio�arbitrale�(o�ordinario)�per�la� dichiarazione�della�risoluzione�del�contratto.�Anche�in�tale�ultima�ipotesi�l'a- zione�e�esperibile�previa�costituzione�in�mora�dell'Amministrazione�e�decorsi� 60�giorni�dalla�costituzione�stessa.� Al�riguardo�la�Corte�di�Cassazione�(sentenza�n.�13901�del�19�settembre� 2003)�ha�precisato�che��In tema di appalto di opere pubbliche, l'esercizio, in favore dell'appaltatore, del rimedio della risoluzione del contratto, di cui all'art. 35deld.P.R.16luglio1962,n. 1063, e�previsto,nonconriferimentoall'i- nadempimento di qualunque obbligazione gravante sulla stazione appaltante o di qualsiasi corrispettivo da essa dovuto all'impresa in esecuzione del contratto di appalto, ma soltanto con riferimento al mancato pagamento delle rate di acconto, e sempre che l'importo delle somme effettivamente dovute a tale titolo raggiunga il quarto dell'importo netto contrattuale; pertanto, aifini dell'esperi- bilita� del detto rimedio, non rileva l'esistenza di altri crediti che pure il giudice abbia accertato spettare all'appaltatore a titolo diverso�. La�risoluzione�del�contratto�per�inadempienza�dell'Amministrazione�e� un�rimedio��estremo�,�trovando�l'appaltatore�piu�opportuno�richiedere�gli� indennizzi�previsti.� Anche�tale�azione�di�risoluzione�e�affidata�alla�cognizione�dell'autorita� giudiziaria�ordinaria�o�arbitrale,�con�esclusione�della�giurisdizione�ammini- strativa�(cfr.�Cassazione,�4�febbraio�2000,�n.�1217;�S.U.,�17�aprile�1985,� n.�2536),�e�rientra�nel�novero�delle�azioni�che�possono�essere�proposte�prima� del�collaudo.�Le�conseguenze�che�derivano�dall'accoglimento�di�tale�azione� vanno�determinate�alla�stregua�dei�principi�generali,�non�dei�criteri�stabiliti� dall'art.�345�della�legge�ll.�pp..� L'Amministrazione�inadempiente�potrebbe�neutralizzare�l'azione�di�riso- luzione�gia�promossa�dall'appaltatore�esercitando�il�diritto�potestativo�di� recedere�dal�contratto�ai�sensi�del�succitato�art.�345:�in�tal�caso,�pur�preva- lendo�l'atto�di�recesso�sull'azione�di�risoluzione,�resterebbe�sempre�salvo�il� diritto�dell'appaltatore�all'integrale�risarcimento�dei�danni�(cfr.�Cassazione,� S.U.,�22�giugno�1978,�n.�3069).� D'altra�parte,�non�costituisce�ostacolo�all'accoglimento�della�domanda� di�risoluzione�per�inadempimento�del�committente�l'eventuale�provvedimento� con�cui�la�stazione�appaltante�rescinda�il�contratto�ai�sensi�dell'art.�340�della� legge�ll.�pp.�del�1865�(nonche�dell'art.�119�del�d.P.R.�n.�554/1999),�tanto�se� sia�intervenuto�successivamente�che�anteriormente�alla�domanda�di�risolu- zione,�spettando�in�entrambi�i�casi�al�giudice�ordinario�vagliarne�la�legitti- mita�.� Al�riguardo�la�Corte�di�Cassazione�(sentenza�del�4�febbraio�2000,� n.�1217)�ha�statuito�che��In tema di appalti di opere pubbliche, l'appaltatore puo� del tutto legittimamente invocare la risoluzione del contratto stipulatocon l'Ente committente inbasealleregolegeneralidettateperl'inadempimento con- trattuale, senzachel'eventualeprovvedimentodirescissioneadottatosuccessiva- RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO mente�dall'Amministrazione�sia�di�ostacolo�all'esame�(ed�all'eventuale�accogli- mento)�della�domanda�risolutoria,�atteso�che�la�giurisdizione�del�giudice�ordina- rio�sulle�controversie�inerenti�ai�diritti�edagli�obblighiscaturenti�da�un�contratto� diappalto�dioperepubblichenon�resta�esclusaper�ilfatto�che�ilcommittentesi� sia�avvalso�della�facolta�di�rescindere�il�rapporto�con�proprio�atto�amministra- tivo�ai�sensi�dell'art.�340�della�legge�20�marzo�1865�n.�2248�all.�f�stante�l'ini- doneita�dell'attoautoritativoadincideresullesuddetteposizionisoggettive,�ine- renti�ad�un�contratto�di�natura�privatistica��.�Ne�consegue�che�il�giudice�ordi- nario�adito�ben�puo�accertare�l'effettiva�esistenza�delle�condizioni�di�legittimita� dellapronunciatarescissione,�siapurallimitatoscopo�(enelrispettodeilimiti� interni�delle�proprie�attribuzioni�giurisdizionali)�della�disapplicazione,�in�via� incidentale,�del�provvedimento�amministrativo��se��contra legem� �onde� statuire�sulla�domanda�di�risoluzione�preventivamente�introdotta�dall'appalta- tore��(nell'affermare il principio di diritto che precede, la S.C. ha, ancora, specificato che, nella valutazione del provvedimento amministrativo di rescis- sione del contratto, il giudice deve valutare le situazioni soggettive nascenti dal contratto stesso alla luce della loro natura paritaria �tale, cioe� da non consentirne la degradazione ad interesse legittimo �ed attraverso un'inda- gine globale ed unitaria, coinvolgente il comportamento di ciascuna delle parti e l'influenza che questo ha dispiegato su quello dell'altra, non tolle- rando l'unitarieta� del rapporto obbligatorio una valutazione frammentaria e settoriale dell'agire dei singoli contraenti). L'inadempimento dell'Amministrazione puo� anche essere fatto valere dall'appaltatore in via d'�eccezione�; mentre non puo� agire per l'esecuzione del contratto, ossia per il compimento dell'opera, potendo soltanto agirein risoluzione. Una causa di scioglimento del contratto di appalto di opere pubbliche e� prevista �come gia� accennato �dall'art. 340, legge ll. pp., al lume del quale l'Amministrazione ha il diritto di rescindere il contratto se l'appaltatore si rende colpevole di frode o di grave negligenza e contravvenga ai doveri ed alle condizioni previste dal contratto stesso. La giurisprudenza ha riconosciuto come fattispecie di �grave negli- genza� il mancato pagamento delle maestranze (Cassazione, 20 marzo 1987, n. 2769, AGOP,�1987, 770); il mancato inizio dei lavori (Cassazione, 26 luglio 1985, AGOP, 1985, 1499); la mancata stipulazione del contratto, l'abbandono dei lavori, la mancata ripresa dei lavori nel termine assegnato dall'Ammini- strazione Pubblica. Inoltre l'art. 341, legge ll. pp., dispone che, se per negligenza dell'appal- tatore, il progresso dei lavori non e� tale da assicurare il compimento nel ter- mine pattuito, dopo un'ingiunzione formale data senza effetto alcuno, l'Am- ministrazione pubblica committente ha il diritto di fare eseguire tutte le opere o parte di esse ex�officio, in economia o per cottimi, a maggiori spese dell'appaltatore. Gli artt. 340 e 341 succitati costituiscono applicazione dei poteri di auto- nomia e autotutela conferiti dall'ordinamento alla P.A. (cfr. Corte di Cassa- zione, 19 maggio 1972 n. 1531). L'esecuzione in danno e� diretta a far conse- guire all'Amministrazione la medesima utilita� dell'obbligazione primaria ed DOTTRINA�349 ha�struttura�di�esecuzione�forzata�(in�via�amministrativa)�in�forma�specifica:� e�in�tal�caso�l'Amministrazione�che,�a�spese�dell'appaltatore,�esegue�le�opere� o�mediante�il�sistema�in�economia�ovvero�mediante�altro�appalto�(riaffida- mento�dei�lavori).� L'art.�341�della�legge�sui�ll.�pp.�del�1865�(v.�anche,�in�passato,�l'art.�28�del� r.d.�n.�350/1895)�ricollega�il�provvedimento�dell'esecuzione�d'ufficio�all'ipotesi� che,�per�negligenza�dell'appaltatore,�il�progresso�dei�lavori�non�sia�taleda� assicurarne�il�compimento�nel�termine�stabilito.�Parrebbe�da�cio�che�il�prov- vedimento�sia�diretto�esclusivamente�ad�evitare�ritardi�nell'ultimazione�dell'o- pera.�Tuttavia,�come�risulta�dall'art.�340,�ultimo�comma,�della�legge�citata,� l'esecuzione�d'ufficio�puo�essere�disposta�in�ogni�caso�di�negligenza�dell'ap- paltatore�o�comunque�d'inadempimento�degli�obblighi�o�delle�condizioni�sti- pulate,�tali,�pero�,�da�ripercuotersi�negativamente�sul�risultato�promesso.� Non�ogni�ritardo�o�negligenza�puo�legittimare�il�ricorso�alla�grave� misura:�non�il�ritardo�recuperabile,�o�il�comportamento�dell'appaltatore�tale� da�non�compromettere�la�buona�riuscita�dell'opera.�L'esecuzione�dei�singoli� lavori�non�conforme�alle�prescrizioni�capitolari�potra�legittimare�l'esecuzione� d'ufficio�solo�qualora�cio�influisca�sulla�bonta�dell'intera�opera;�altrimenti� trovera�applicazione�l'art.�18�del�decreto�ministeriale�n.�145�del�2000�(in�pre- cedenza�art.�23�cap.�gen.�Min.�ll.�pp.�del�1962).�E�cioe�il�comportamento�del- l'appaltatore�va�valutato,�quando�i�lavori�sono�in�corso,�in�funzione�del�risul- tato�finale�che�forma�oggetto�del�contratto.� Un'altra�causa�di�scioglimento�tipica�del�contratto�di�appalto�di�opere� pubbliche�e�il��recesso�per�volonta�unilaterale�dell'Amministrazione�� (art.�345�legge�ll.�pp.),�che�con�una�sua�determinazione�di�volonta�pone�fine� al�rapporto�contrattuale�(si�parla�anche�di��revoca��dell'atto,�ossia�del�con- tratto).�L'Amministrazione�puo�avvalersi�di�tale�strumento�per�qualsiasi� ragione;�l'esercizio�di�questo�diritto�potestativo�di�scioglimento�ad nutum non�e�subordinato�alla�prova�di�circostanze�o�di�fatti�sopraggiunti�ne�comun- que�deve�essere�motivato�o�giustificato.�Il�recesso�integra�un�atto�negoziale� di�diritto�privato,�non�un�provvedimento�autoritativo;�non�richiede�accetta- zione�da�parte�dell'altro�contraente�(l'appaltatore),�anche�se�si�perfeziona�nel� momento�in�cui�sia�portato�a�conoscenza�di�quest'ultimo,�trattandosi�di�atto� recettizio.� Circa�il�tempo�in�cui�tale�diritto�di�recesso�puo�essere�esercitato,� l'art.�345�succitato�concede�alla�P.A.�la�facolta�di��risolvere in qualunque tempo il contratto, mediante il pagamento dei lavori eseguiti e del valore dei materiali utili esistenti in cantiere, oltre al decimo dell'importo delle opere non eseguite� (cos|�anche�l'art.�122,�comma�1,�del�d.P.R.�n.�554/1999)�e�cioe� subito�dopo�il�perfezionamento�del�vincolo�contrattuale�(con�l'approvazione� del�contratto�o�dell'aggiudicazione)�e�fino�all'ultimazione�dell'opera.�Prima� del�perfezionamento�del�vincolo�contrattuale�non�puo�parlarsi�di�recesso,�in� quanto�quest'ultimo�presuppone�un�contratto�perfetto�ed�efficace:�in�tal�caso� l'Amministrazione�puo�impedire�che�acquisti�efficacia�rifiutandone�l'approva- zione.�Dopo�che�l'opera�e�stata�compiuta,�anche�se�non�ancora�collaudata� ed�accettata,�il�recesso�perde�ogni�ragion�d'essere�e�cessa�per�la�P.A.�anche� la�convenienza�pratica�di�avvalersene.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� L'Amministrazione�puo�infine�avvalersi�di�tale�diritto�potestativo�anche� quando�l'appaltatore�avesse�fatto�valere�il�suo�diritto�alla�risoluzione�del�con- tratto�per�inadempienza�dell'Amministrazione:�in�tal�caso�resterebbe�integro� il�diritto�dell'appaltatore�a�conseguire�l'integrale�risarcimento�dei�danni,� come�pure�il�diritto�della�committente�per�i�danni�da�inadempienze�dell'ap- paltatore�anteriori�al�recesso.� Competente�all'adozione�del�provvedimento�di�scioglimento�del�vincolo� contrattuale�da�parte�dell'Amministrazione�e�l'organo�competente�a�stipulare� e�la�forma�richiesta�e�quella�scritta.�Inoltre,�a�norma�dell'art.�122,�comma�3,� del�d.P.R.�n.�554/1999,�l'esercizio�del�diritto�di�recesso�deve�essere�preceduto� da�formale�comunicazione�all'appaltatore,�con�un�preavviso�non�inferiorea� venti�giorni,�decorsi�i�quali�la�stazione�appaltante�prende�in�consegna�i�lavori� ed�effettua�il�collaudo�definitivo.� Non�e�riconosciuta�una�forma�tacita�di�recesso�unilaterale�dal�contratto,� e�cioe�deducibile�dal�comportamento�dell'Amministrazione�che,�ad�esempio,� non�presti�la�necessaria�cooperazione;�in�tali�casi�all'appaltatore�non�resta� che�agire,�previa�diffida,�per�la�risoluzione�del�contratto�per�inadempimento� dell'Amministrazione.� Non�e�mancato�chi�ha�attribuito�al�diritto�di�recesso�di�cui�si�discute� natura�e�fondamento�pubblicistici;�ma�occorre�evidenziare�che�le�considera- zioni�attinenti�all'interesse�pubblico�importano�solo�che�l'appalto�di�opere� pubbliche�abbia�di�fatto�una�maggiore�stabilita�,�in�quanto�la�sua�sorte�e� meno�legata�a�determinazioni�arbitrarie,�ma�non�implicano�una�diversita� basilare�tra�l'atto�di�recesso�ai�sensi�dell'art.�1671�c.c.�e�l'atto�di�recesso�ai� sensi�dell'art.�345�legge�ll.�pp.,�che�differiscono�essenzialmente�per�cio�che� concerne�la�disciplina�delle�conseguenze�economiche�che�ne�derivano�(preci- sate�nell'art.�345�legge�ll.�pp.�e�nell'art.�122�del�d.P.R.�n.�554/1999).� E�sorta�questione�se,�a�seguito�del�recesso,�possano�spettare�all'appalta- tore�ulteriori�indennizzi�oltre�quelli�previsti�dalla�normativa�citata�da�ultimo.� E�fuori�di�dubbio�che�competeranno�i�compensi�per�le�prestazioni�accessorie� che�egli�avesse�eseguito,�in�ossequio�alle�previsioni�contrattuali�o�sulla�base� di�ordini�dell'Amministrazione,�nonche�per�i�lavori�compiuti�al�di�fuori�degli� obblighi�contrattuali�e�per�le�richieste�proposte�mediante�iscrizione�di�riserve;� mentre�si�riconosce�carattere��tassativo��ai�compensi�previsti�dall'art.�345� legge�ll.�pp..� Infine,�altra�forma�di�scioglimento�tipica�del�contratto�di�appalto�di� opere�pubbliche�e�quella�prevista�dall'art.�344�legge�ll.�pp.,�per�l'ipotesi�in� cui�l'aumento�o�la�diminuzione�nell'importo�delle�opere�appaltate,�anche�in� dipendenza�di�variazioni�disposte�dall'Amministrazione,�superi�il�quinto� d'obbligo.�In�tali�ipotesi�e�riconosciuto�all'appaltatore�il�diritto�potestativo� di�recedere�che��nel�caso�in�cui�se�ne�avvalga��comportera�il�pagamento� dei�lavori�eseguiti�da�valutarsi�secondo�contratto,�senza�diritto�ad�alcuna� indennita�ne�al�rilievo�dei�materiali�da�parte�dell'Amministrazione.� 5. Ilprocedimento ex�art. 31 bis�della legge n. 109/1994: l'accordo bonario sulle riserve; la decisione sulle riserve in sede di collaudo e l'azione giudiziale. Tra�le�norme�in�materia�di�contenzioso�inserite�nella�legge�quadro,�cos|� come�modificata�dalla�legge�n.�166/2002,�sono�ricomprese�quelle�mirate�ad� DOTTRINA�351 evitare�l'insorgenza�delle�liti�attraverso�un�tentativo�obbligatorio�di�componi- mento�bonario�delle�piu��rilevanti�controversie�insorte�dopo�la�stipulazione� del�contratto�e�formalizzate�con�l'iscrizione�delle�riserve.� L'art.�31-bis comma�1�della�legge�Merloni�(legge�n.�109/1994)��intro- dotto�dall'art.�9,�d.l.�n.�101/1995,�convertito�nella�legge�n.�216/1995,�cd.�Mer- loni-bis, rimasto�invariato�a�seguito�dell'entrata�in�vigore�della�legge� n.�415/1998,�cd.�Merloni-ter,�e�novellato�dalla�legge�n.�166/2002,�cd.�Mer- loni-quater �dispone�infatti�una�forma�di�definizione�precontenziosa�delle� controversie�che�insorgano�in�sede�di�esecuzione�dei�lavori�pubblici,�mediante� una�procedura�volta�al�raggiungimento�di�accordo�bonario�tra�stazione� appaltante�e�imprenditore�esecutore�dei�lavori;�tale�procedura,�in�forma� sostanzialmente�transattiva,�riguarda�peraltro�solo�le�controversie�di�natura� economica�che�insorgano�in�sede�di�esecuzione�dell'appalto�(e�non�qualsivo- glia�controversia�in�materia�di�appalti)�e�presuppone�l'iscrizione�di�riserve� sui�documenti�contabili.�Le�controversie�economiche�devono�essere�tali�da� far�variare�l'importo�dell'opera�in�misura�sostanziale,�e�comunque�non�infe- riore�al�10�per�cento�dell'importo�contrattuale.� Nel�testo�originario�della�Merloni,�era�previsto�un�tentativo�obbligatorio� di�conciliazione�ad�opera�del�responsabile�del�procedimento�in�relazione�a� qualsiasi�tipo�di�controversie�relative�ai�lavori�pubblici�(art.�32,�co.�1).�La� norma��come�evidenziato�da�autorevole�dottrina�(cfr.�R.�DE Nictolis,�Il nuovo contenzioso in materia di appaltipubblici, 2003)��aveva�dato�luogo�a� notevoli�perplessita��nella�parte�in�cui�si�riferiva�non�solo�a�controversie�di� carattere�patrimoniale,�aventi�natura�disponibile,�ma�anche�a�controversie� sulla�legittimita��di�atti�amministrativi,�che�in�quanto�tali�non�hanno�carattere� disponibile�e�non�sono�percio��suscettibili�di�conciliazione;�inoltre�i�tempi� della�definizione�apparivano�incompatibili�con�i�brevi�termini�di�decadenza� previsti�per�il�ricorso�avverso�gli�atti�amministrativi�(cfr.�Sanino,�La nuova disciplina del contenzioso tra Amministrazione committente e appaltatore in materia di opere pubbliche, in�Riv. amm. app., 1996,�125�ss.).� Tutt'al�piu��la�procedura�conciliativa�poteva�suggerire�la�correzione�del- l'atto�illegittimo�in�via�di�autotutela�da�parte�dell'Amministrazione.� L'art.�9�d.l.�n.�101/1995,�convertito�nella�legge�n.�216/1995,�recante� �Norme�urgenti�in�materia�di�lavori�pubblici��ha�inserito�nella�legge� n.�109/1994�l'art.�31-bis, recante��norme�acceleratorie�in�materia�di�conten- zioso�.�Tale�articolo�e��stato�ulteriormente�novellato�nel�2002.�La�novella�con- tenuta�nella�legge�n.�166/2002�ha�modificato�la�disposizione�sottraendo�al� responsabile�del�procedimento�il�compito�di�formulare�la�proposta�di�accordo� bonario,�e�affidandolo�ad�apposita�commissione,�nonche�trasformando�l'ac- cordo�bonario�in�un�atto�consensuale�di�natura�transattiva,�sicche�non� occorre�piu��la�deliberazione�della�stazione�appaltante�con�provvedimento� motivato,�con�conseguente�parziale�modifica�del�procedimento�(cfr.�ManzI A.,�Commento all'art. 31-bis, l. Merloni, in�AA.VV.,�Legge quadro sui lavori pubblici (Merloni-quater),�2003,�806-852).� La�definizione�delle�controversie�sulle�riserve�non�e��rimessa�ad�una� determinazione�unilaterale�dell'Amministrazione,�ma�ad�un�accordo;�ne� occorre�attendere�l'approvazione�del�collaudo,�essendo�possibile�gia��in� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� corso�d'opera�il�raggiungimento�dell'accordo.�Ove�poi�il�tentativo�fallisca,�e� da�ritenere�che�l'appaltatore�possa�adire�il�giudice�o�il�collegio�arbitrale� gia�in�corso�d'opera,�senza�dover�attendere�l'approvazione�del�collaudo� (cfr.�Carbone,�La disciplina delle controversie nella legge 109/1994 e success ive modifiche (d.l. 101/1995 e l. di conversione n. 216/1995) in�Riv. trim. app., 1996,�159).� Il�tentativo�di�accordo�bonario�e�previsto�dall'art.�31-bis come�obbligato- rio�e,�in�caso�di�inerzia�dell'Amministrazione�o�di�rifiuto�di�avviare�il�relativo� procedimento,�l'appaltatore�potra�adire�il�giudice�amministrativo;�mentre� non�e�sindacabile�l'eventuale�rifiuto�dell'Amministrazione�di�raggiungere�l'ac- cordo�nei�termini�pretesi�dall'appaltatore.� Secondo�altra�opinione,�il�caso�in�cui�l'Amministrazione�ometta�il�tenta- tivo�di�accordo�bonario�sarebbe�da�equiparare�a�quello,�normativamente� regolato,�in�cui�il�tentativo�di�accordo�fallisca:�omesso�il�tentativo�di�accordo,� si�dovrebbe�considerare�verificata�la�condizione�di�procedibilita�per�l'esperi- mento�dell'azione�giudiziaria�o�dell'arbitrato�(cfr.�DE Lise,�Commento all'art. 31-bis, legge Merloni, in�AA.VV.,�Commento alla legge quadro sui lavoripubblicifino alla Merloni-ter, a�cura�di�Giampaolino,�Sandulli�e�Stan- canelli,�1999,�529).� Bisogna�pero�replicare�con�altra�dottrina�che�se,�a�fronte�dell'omissione� del�tentativo�di�accordo,�non�viene�ritenuto�sussistente�un�interesse�legittimo� pretensivo,�lo�strumento�dell'accordo�bonario�rischia�di�restare�lettera�morta.� Sotto�il�profilo�soggettivo,�la�norma�in�esame�si�riferisce�sia�ai�soggetti� di�cui�all'art.�2,�lett.�a),�sia�a�quelli�di�cui�all'art.�2,�lett.�b),�e�dunque�anche� ai�privati�concessionari�di�opera�pubblica�e�alle�societa�con�capitale�pubblico� anche�non�prevalente.� La�Merloni-bis prevedeva�l'iter dinanzi�al�responsabile�del�procedi- mento,�mentre�la�Merloni-quater fa�riferimento�ad�apposita�commissione;� per�gli�appalti�inferiori�a�10�milioni�di�euro�la�costituzione�della�commissione� e�solo�facoltativa,�sicche�ove�le�parti�non�ritengano�di�costituirla,�potranno� avvalersi�del�procedimento�di�accordo�bonario�davanti�al�responsabile.�Inol- tre,�e�previsto�anche�per�gli�appalti�superiori�a�10�milioni�di�euro�che,�se�l'im- presa�non�designa�il�componente�della�commissione�di�sua�scelta,�il�procedi- mento�di�accordo�bonario�prosegue�a�cura�del�responsabile�del�procedi- mento.� Nella�nuova�disciplina�il�responsabile�del�procedimento�si�limita�a�pro- muovere�la�costituzione�di�apposita�commissione�cui�spetta�di�formulare�pro- posta�motivata�di�accordo�bonario,�nel�termine�di�90�giorni�dall'apposizione� dell'ultima�delle�riserve.�Sempre�nel�termine�di�novanta�giorni,�la�commis- sione�deve�acquisire�la�relazione�del�direttore�dei�lavori�(che�non�e�piu�quali- ficata�come��riservata�)�e,�ove�costituito,�dell'organo�di�collaudo.�Entro�tale� termine�non�va�invece�sentito�l'appaltatore,�il�quale�si�pronuncia�(come�anche� la�stazione�committente)�ex post sulla�proposta�gia�formulata,�nei�successivi� 30�giorni.�Decorso�tale�termine,�l'appaltatore�ha�la�facolta�di�ricorrere�all'ar- bitrato�(art.�31-bis,�comma�1),�se�non�viene�raggiunto�l'accordo.�Se�l'accordo� bonario�viene�raggiunto�lo�stesso�assume�natura�di�transazione.� DOTTRINA�353 I�termini�suindicati�sono�da�ritenere�non�perentori,�per�cui�il�loro� decorso�produce�solo�l'effetto�di�consentire�all'appaltatore�di�adire�il�giudice� ordinario�o�il�collegio�arbitrale,�ma�non�priva�le�parti�della�possibilita�di�con- cludere�il�procedimento�con�un�accordo�bonario�sia�pur�tardivo.� La�disciplina�di�cui�alla�Merloni-quater prevede,�in�alternativa�alla�tran- sazione,�che�le�parti�conferiscano�alla�commissione�(sembra�da�escludere�al� responsabile�del�procedimento�nei�casi�di�sua�competenza)�la�facolta�di�assu- mere�decisioni�vincolanti�per�le�parti,�perfezionando,�per�conto�delle�stesse,� l'accordo�bonario�risolutivo�delle�riserve�(art.�31-bis,�comma�1-ter),�cos|�con- figurando�una�fattispecie�di��arbitraggio�.� In�caso�di�accordo�bonario�promosso�d'ufficio,�a�seguito�del�collaudo,� per�le�riserve�residue,�la�commissione�si�pronuncia�entro�90�giorni�dal�ricevi- mento�del�certificato�di�collaudo�o�di�regolare�esecuzione.� Quanto�alla�natura�giuridica�dell'accordo�bonario,�la�Merloni-quater risolve�expressis verbis la�questione,�disponendo�che,�ove�la�proposta�di� accordo�bonario�venga�accettata�sia�dall'appaltatore�che�dalla�stazione� appaltante,�l'atto�ha�natura�transattiva�(art.�31-bis,�comma�1-ter).�Si�tratta� dunque�di�un�contratto�privatistico,�pienamente�ammissibile,�posto�che�le� controversie�sulle�riserve�sorgono�nella�fase�di�esecuzione�dell'appalto,�in�cui� vi�sono�situazioni�di�diritto�soggettivo,�e�non�di�interesse�legittimo�(cfr.�Mor- mandi,�Iprofili processuali della nuova disciplina sui lavori pubblici (art. 31b is�e art. 32 della legge 11febbraio 1994 n. 109, come modificata dalla legge 2 giugno 1995, n. 216) in�Riv. trim. app.,�1995,�408�ss.).� Invero,�l'Amministrazione,�allo�scopo�di�evitare�un�prevedibile�lungo� contenzioso�giurisdizionale�con�l'appaltatore,�puo�ritenere�opportuno�conce- dere�alla�controparte�importi�che�non�ritenga�pienamente�provati.� L'art.�149�del�regolamento�di�attuazione�della�legge�Merloni,�approvato� con�d.P.R.�n.�554/1999,�da�attuazione�all'art.�31-bis,�comma�1,�che�disciplina� il�procedimento�di�definizione�bonaria�delle�controversie�derivanti�dalla�iscri- zione�di�riserve�sui�documenti�contabili,�che�possano�determinare�una�varia- zione�dell'importo�economico�dell'opera�in�misura�sostanziale,�e�comunque� non�inferiore�al�dieci�per�cento�dell'importo�contrattuale.�Il�comma�1�del- l'art.�149�succitato,�colmando�una�lacuna�della�norma�primaria,�stabilisce� che�in�caso�di�iscrizione�delle�riserve�il�cui�importo�complessivo�superi�i�limiti� di�cui�all'art.�31-bis,�comma�1,�legge�Merloni,�il�direttore�dei�lavori�ne�da� immediata�comunicazione�al�responsabile�del�procedimento.� Rispetto�alla�norma�primaria,�il�regolamento�impone�al�responsabile�di� valutare�l'ammissibilita�e�la�non�manifesta�infondatezza�delle�riserve�ai�fini� dell'effettivo�raggiungimento�del�limite�di�valore,�allo�scopo�di�evitare�che�il� valore�delle�riserve�venga�artatamente��gonfiato��per�raggiungere�il�suddetto� limite�necessario�per�attivare�il�procedimento�di�definizione�bonaria.� I�commi�3�e�4�dell'art.�149�del�regolamento�specificano,�con�maggiore� dettaglio,�gli�adempimenti�a�carico�della�stazione�appaltante,�una�volta�rice- vuta�la�proposta�di�accordo�bonario�da�parte�del�responsabile�del�procedi- mento,�e�gli�ulteriori�adempimenti�a�carico�di�quest'ultimo.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�stazione�appaltante�comunica�all'appaltatore�le�proprie�determina- zioni�sulla�proposta�di�soluzione�bonaria;�se�l'appaltatore�aderisce�a�tali� determinazioni,�il�responsabile�del�procedimento�convoca�le�parti�per�la�sot- toscrizione��per�la�stazione�appaltante�ad�opera�non�del�responsabile�del� procedimento�ma�del�suo�organo�fornito�della�relativa�legittimazione��del� verbale�di�accordo�bonario�che�definisce��ogni�contestazione�sino�a�quel� momento�insorta�,�cos|�integrando�una�sorta�di�transazione�generale�(ai�sensi� dell'art.�1975�c.c.).� Invero�tale�interpretazione�non�sembra�condivisibile,�in�quanto�il�verbale� non�puo�che�riferirsi�alle�sole�controversie�che�hanno�formato�oggetto�di� soluzione�bonaria,�e�non�anche�ad�altre�contestazioni�rimaste�alla�stessa� estranee,�a�meno�che�non�risulti�in�maniera�inequivoca�l'intento�delle�parti� di�voler�porre�fine�a�tutte�le�contestazioni�relative�all'appalto�sino�a�quel� momento�insorte.� A�supporto�di�quanto�affermato�si�osserva�che�il�procedimento�di� accordo�bonario�e�previsto�solo�con�riferimento�alle�riserve�aventi�un�certo� importo�economico,�e�non�gia�con�riferimento�alla�generalita�delle�riserve,� per�cui�la�sottoscrizione�dell'accordo�bonario�non�puo�comportare�la�defini- zione�di�contestazioni�che�hanno�comportato�l'iscrizione�di�riserve�diverse� da�quelle�che�possono�formare�per�legge�oggetto�di�definizione�bonaria.� Per�quanto�riguarda�la�reiterabilita�del�procedimento�di�accordo�bonario,� l'art.�149,�comma�7,�prevede�che�tale�procedura�e�ripetibile�se�le�riserve�iscritte� dall'appaltatore,�ulteriori�e�diverse�rispetto�a�quelle�gia�precedentemente�esa- minate,�raggiungono,�cumulate�tra�loro,�nuovamente�l'importo�fissato�dalla� legge.�Ora�il�nuovo�testo�dell'art.�31-bis dispone�che�in�ogni�caso�la�procedura� per�la�definizione�dell'accordo�puo�essere�reiterata�per�una�sola�volta.� Una�recente�innovazione�e�contenuta�nell'art.�15,�d.lgs.�n.�190/2002,� �Attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamentiproduttivi strategici e di interesse nazionale�,� che�delega�il�Governo�a�modificare�e�integrare�il�regolamento�generale�di� attuazione�della�legge�Merloni,�con�le�ulteriori�disposizioni�necessarie�alla� migliore�realizzazione�delle�infrastrutture.�E�in�particolare�previsto�che�con� le�modifiche�potranno�essere�dettate,�tra�l'altro,�le�norme�procedurali�per�la� risoluzione�in�via�bonaria�o�contenziosa�delle�vertenze,�anche�in�deroga�agli� articoli�31-bis e�32�della�legge�quadro.� In�ordine�alle�riserve�non�assoggettate�alla�procedura�immediata�di� accordo�bonario�e�comunque�ancora�da�definirsi��indipendentemente�dal� valore��alla�conclusione�dei�lavori,�la�decisione�e�rimessa,�come�per�il�pas- sato,�alla�fase�di�collaudo�dell'opera.�E�previsto�che,�in�corrispondenza�con� l'apposizione�da�parte�dell'appaltatore�di�ciascuna�riserva�sul�registro�di�con- tabilita�e�della�sua�esplicazione,�il�direttore�dei�lavori,�nei�successivi�quindici� giorni,�deve�esporre�nel�registro�stesso�le�proprie�motivate�deduzioni� (art.�165,�comma�4,�del�d.P.R.�n.�554/1999).�Se�il�direttore�dei�lavori�omette� di�motivare�in�modo�esauriente�le�proprie�deduzioni�e�non�consente�alla�sta- zione�appaltante�di�percepire�le�ragioni�ostative�al�riconoscimento�delle�pre- tese�dell'appaltatore,�incorre�in�responsabilita�per�le�somme�che,�per�tale� negligenza,�l'Amministrazione�dovesse�essere�tenuta�a�sborsare.�Lo�stesso� DOTTRINA�355 direttore�dei�lavori�tornera�,�poi,�a�considerare�le�riserve�e�domande�dell'ap- paltatore�nella�relazione�redatta�ai�sensi�dell'art.�173�del�d.P.R.�citato�sul� conto�finale�dei�lavori.� Per�le�ipotesi�di�appalti�e�concessioni�di�importo�inferiore�a�10�milioni�di� euro,�una�volta�che�le�riserve�siano�state�confermate�in�sede�di�sottoscrizione� del�conto�finale�o�per�quelle�ivi�inserite�per�la�prima�volta,�sulle�stesse�e�chia- mato�a�pronunciarsi�il�responsabile�del�procedimento�nella�relazione�finale� riservata�di�cui�all'art.�175�del�d.P.R.�citato.�Sulle�riserve�pronuncia�poi�il� proprio�parere�l'organo�di�collaudo�con�relazione�separata�e�riservata� (art.�196,�comma�2,�del�d.P.R.�citato).�Il�medesimo�organo�riferisce,�inoltre,� al�responsabile�del�procedimento�in�ordine�alle�singole�osservazioni�fatte�dal- l'appaltatore�al�certificato�di�collaudo.� L'art.�32,�comma�1,�del�decreto�ministeriale�n.�145/2000�precisa�che�le� riserve�e�le�pretese�dell'appaltatore,�che�non�sono�state�oggetto�della�proce- dura�di�accordo�bonario,�sono�esaminate�e�valutate�dalla�stazione�appaltante� entro�90�giorni�dalla�trasmissione�degli�atti�di�collaudo�effettuata�ai�sensi�del- l'art.�204�del�Regolamento.�Inoltre,�qualora�siano�decorsi�i�termini�previsti� dall'art.�28�della�legge�senza�che�la�stazione�appaltante�abbia�effettuato�il�col- laudo�o�senza�che�sia�stato�emesso�il�certificato�di�regolare�esecuzione�dei� lavori,�l'appaltatore�puo�chiedere�che�siano�comunque�definite�le�proprie� riserve�e�richieste�notificando�apposita�istanza.�La�stazione�appaltantedeve� in�tal�caso�pronunciarsi�entro�i�successivi�90�giorni.�Nulla�e�previsto�per�l'e- ventuale�infruttuoso�decorso�del�suddetto�termine,�ma�non�e�dubbio�che�in� tal�caso�l'appaltatore�potra�direttamente�adire�l'autorita�giudiziaria�ordinaria� o�arbitrale.� Per�le�ipotesi�di�appalti�e�concessioni�non�rientranti�nella�categoria�sud- detta,�ivi�compresi�quelli�di�importo�inferiore�a�10�milioni�di�euro�per�cui� sia�stata�esercitata�dalla�stazione�appaltante�la�facolta�della�costituzione� della�commissione,�il�nuovo�testo�dell'art.�31-bis,�comma�1,�introdotto�dal- l'art.�7,�comma�1,�lett.�u)�della�legge�n.�166/2002,�dispone�che�il�responsabile� del�procedimento�promuove�la�costituzione�della�commissione�al�ricevimento� del�certificato�di�collaudo�o�di�regolare�esecuzione.�La�proposta�motivata� della�commissione�e�formulata�entro�90�giorni�dal�predetto�ricevimento.� Occorre�evidenziare�che�la�relazione�del�direttore�dei�lavori�e�dell'organo�di� collaudo,�che�la�commissione�e�chiamata�ad�acquisire,�sono�atti�diversi�dalle� relazioni��riservate��di�competenza�dei�medesimi�soggetti,�destinate�queste,� insieme�alla�relazione�riservata�del�responsabile�del�procedimento,�alla�sola� stazione�appaltante�ai�fini�della�definizione�della�sua�posizione�rispetto�alle� domande�dell'appaltatore.� La�disciplina�di�cui�all'art.�31-bis,�comma�1,�e�completata�dall'art.�32,� comma�1,�secondo�cui,�se�l'accordo�non�viene�raggiunto,�la�definizione�della� controversia�puo�essere�devoluta�al�giudice�ordinario�o�ad�un�arbitrato� volontario.�Il�tentativo�di�accordo�bonario�risulta�dunque�pregiudizialeper� poter�dare�avvio�al�giudizio�arbitrale�(in�tal�senso�M.�GentilE eA.V. Sinisi,� Il�procedimento�di�accordo�bonario�ex�art.�31-bis�della�legge�109/1994�come� condizione�di�procedibilita�della�domanda�di�arbitrato�in�corso�d'opera,�in�Urb.� eapp.,�2001,�817�ss.).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�facolta�di�avvalersi�del�disposto�dell'art.�32�succitato��e�dunque�di� avviare�la�controversia�giudiziale�o�arbitrale��puo�esercitarsi�solo�una�volta� spirato�il�termine�di�trenta�giorni�assegnato�alle�parti�per�pronunciarsi�in� ordine�alla�proposta�di�accordo�bonario;�con�cio�configurando�una�condi- zione�di�procedibilita�dell'azione�giudiziale�che�tuttavia��come�osservato� da�condivisibile�dottrina�(cfr.�AA.VV.,�Legge quadro sui lavori pubblici (Mer- loni-quater),�Giuffre�,�2003,�813�ss.)�non�puo�di�certo�essere�intesa�nel�senso� di�preclusione�della�possibilita�di�ricorrere�alla�tutela�in�via�giurisdizionale� in�difetto�di�attivazione�tout court della�procedura�di�cui�al�comma�1,�se�non� altro�in�quanto�si�porrebbero�seri�problemi�di�compatibilita�con�i�basilari� principi�costituzionali�sulla�tutela�giurisdizionale�dei�diritti,�ed�in�particolare� con�l'art.�24�della�Costituzione.�Appare�opportuno�quindi�temperare�il�prin- cipio�con�la�necessita�quanto�meno�del�decorso�dei�tempi�di�legge�per�poter� passare�all'azione.� 6. Esplicazione di caso concreto. In�un�caso�sottoposto�di�recente�alla�cognizione�del�Tribunale�di�Milano� (sez.�VII,�G.�dott.ssa�N.�Ongania,�sentenza�n.�7690/2004,�depositata�il� 21�giugno�2004),�un'impresa�ha�convenuto�in�giudizio�la�committente�pub- blica,�chiedendone�la�condanna�al�pagamento�di�una�certa�somma,�quale� importo�della�riserva�finale�iscritta�sui�registri�di�contabilita�,�in�relazione�ad� un�contratto�di�appalto�per�l'esecuzione�dei�lavori�di�realizzazione�di�una� struttura�pubblica.� L'Amministrazione�si�e�costituita�eccependo,�tra�l'altro,�la�decadenza� dell'attrice�dal�diritto�a�far�valere�la�riserva�genericamente�motivata�con�rife- rimento��alle numerose sospensioni di lavoro, di fasi di lavoro, di varianti in corsod'opera... Talisospensionievariantisonostateautorizzatedalladirezione deilavoritramitegliordinidiservizionn. ...�. Secondo�la�difesa�erariale�tale�riserva�iscritta�in�calce�al�registro�di�con- tabilita�deve�considerarsi��tardiva�.�Come�e�noto,�la�materia�e�oggi�discipli- nata�dall'art.�165�d.P.R.�21�dicembre�1999,�n.�554,�il�quale�sotto�la�rubrica� �Eccezioni�e�riserve�dell'appaltatore�sul�registro�di�contabilita���statuisce�che� �il registro di contabilita� e� firmato dall'appaltatore con o senza riserve nel giornoincuiglivienepresentato. Nelcasoincuil'appaltatorenonfirmiilregi- stro, e� invitato a farlo entro il termine perentorio di quindici giorni e, qualora persista nell'astensione o nel rifiuto, se nefa espressa menzione nel registro. Se l'appaltatore hafirmato con riserva egli deve apena di decadenza, nel termine di 15 giorni, esplicare le sue riserve, scrivendo e firmando nel registro lecorri- spondenti domande di indennita� e indicando con precisione le cifre di compenso cui crede di avere diritto, e le ragioni di ciascuna domanda. Il direttore dei lavori dovra� neisuccessiviquindicigiorni, esporrenelregistro lesuemotivatededu- zioni. Se il direttore omette di motivare in modo esauriente le proprie deduzioni e non consente alla stazione appaltante la percezione delle ragioni ostative al riconoscimento delle pretese dell'appaltatore, incorre in responsabilita� per le somme che, per tale negligenza, l'amministrazione dovesse essere tenuta a sbor- sare. Nel caso in cui l'appaltatore non ha firmato il registro, nel termine di cui al secondo comma, oppure lo ha fatto con riserva, ma senza esplicare le sue DOTTRINA�357 riservenelmodoeneiterminisopraindicati,�ifattiregistratisiintendonodefini- tivamente�accertati,�e�l'appaltatore�decade�dal�diritto�difar�valere,�in�qualunque� termineemodo,�leriserveeledomandecheadessisiriferiscono...�.� In�virtu�di�tale�norma�rileva�l'onere�di�immediata�contestazione� mediante�tempestiva�riserva��a�pena�di�decadenza��da�parte�dell'appalta- tore,�con�l'iscrizione�e�l'esplicazione�delle�circostanze�che�riguardano�le�sue� prestazioni�e�siano�suscettibili�di�produrre�un�incremento�della�spesa�previ- sta.�Tale�onere�di�tempestiva�riserva�in�relazione�ad�ogni�fatto�produttivodi� conseguenze�patrimoniali�sfavorevoli,�idoneo�a�risolversi�in�una�maggiore� spesa�per�l'appaltatore,�e�espressione�di�un�principio�generale�nell'ambito� del�sistema�delle�norme�regolatrici�del�contratto�di�appalto�per�la�costruzione� di�opere�pubbliche,�cos|�come�generalmente�affermato�da�costante�giurispru- denza�(cfr.�Cassazione,�sez.�I,�2�ottobre�2001,�n.�12203;�3�novembre�2000,� n.�14361;�20�gennaio�1981,�n.�476).� Nel�caso�in�esame�la�riserva�e�stata�iscritta�a�notevole�distanza�dalla� conoscenza�della�situazione�pregiudizievole:�l'impresa�appaltatrice�avrebbe� dovuto�segnalare�la�situazione�pregiudizievole,�indicando�l'onere�economico� consequenziale�alle�sospensioni�dei�lavori�al�momento�della�ripresa�degli� stessi�lavori,�sottoscrivendo�con�riserva�l'ordine�di�servizio�di�ripresa�dei� lavori�sospesi.� Parte�attrice�ha�basato�la�motivazione�a�sostegno�della�tempestivita� della�riserva�sul�fatto�che�le�disposizioni�del�direttore�dei�lavori�sarebbero� state�impartite�in�modo�difforme�dalla�legge,�e�che�la�mancanza�dei�verbali� di�sospensione�e�di�ripresa,�che�a�suo�dire�avrebbero�dovuto�essere�emanati� al�posto�degli�ordini�di�servizio,�avevano�impedito�all'impresa�di�formulare� la�riserva�al�momento�dovuto.� Il�Tribunale,�con�la�sentenza�suindicata,�ha�osservato�che��in�primo� luogo�la�riserva�deduce�afondamento�della�richiesta�le�numerose�sospensioni�di� lavoriofasidilavoro,�nonche�le�variantiintervenute�in�corso�d'opera�conspeci- ficoriferimentoagliO.d.S..�Peraltro,�anchearitenereconilctuchel'appalta- tore�non�possa�esprimere�su�quest'ultimo,�quale�atto�unilaterale,�le�proprie� riserve,�non�era�per�questo�preclusa�all'impresa�la�possibilita�di�formularle� ugualmente,�proprio�inforza�della�giurisprudenza�citata�dal�ctu,�con�comunica- zione�scritta�da�ritenere�idonea�se�tempestiva�e�seguita�da�regolare�iscrizione� dellariservanelregistrodicontabilita�,�inoccasionedellasuaprimasuccessiva� sottoscrizione,�nonche�da�adeguata�esplicazione.�Tali�requisiti�non�sono�indivi- duabili�nella�specie,�posto�che,�avuto�riguardo�alla�cronologia�deifatti,�non�solo� la�comunicazione�...�e�tardiva�relativamente�agli�ordini�di�servizio�nn.�...,�ma� adessanonhafattoseguito�alcunaiscrizionenelregistro�dicontabilita�inocca- sionedellasottoscrizionedeisuccessiviSAL...,�venendoformalizzatasoloalla� chiusura�della�contabilita�,�come�si�evince�dal�relativo�registro,�sebbene�le�circo- stanze�cui�essa�si�riferisce�fossero�intervenute�da�tempo�e�le�loro�conseguenze� in�termini�di�maggiori�oneri�da�sopportare�fossero�state�individuate�parimenti� da�tempo�dall'appaltatrice,�come�evidenza�la�stessa�comunicazione�...�La�riserva� in�esame�deve,�quindi,�ritenersi�tardiva�e�cio�dispensa�dall'esame�della�sua�fon- datezza�e�congruita��.� Tale�interpretazione�appare�ampiamente�condivisibile�ed�in�linea�con�i� principi�giuridici�disciplinanti�la�materia.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Accertamento�tecnico�preventivo�e�tutela�cautelare nell'arbitrato�irrituale:�il�dibattito�dottrinale e�le�novita�normative di Emanuela Rosano' SOMMARIO:�^1.�Accertamento�tecnico�preventivo:�evoluzione�dottrinale�e�giuri- sprudenziale.�^1.1.�Accertamento�tecnico�preventivo�e�ispezione�giudiziale� sullapersonadell'istante.�^1.2.�Ilimitidell'accertamentotecnicopreventivo.� 1.3.�L'accertamento�tecnico�preventivo�alla�luce�della�legge�n.�80/05.�2 .�Arbitrato�irrituale�e�tutela�cautelare.�^2.1.�Il�dibattito�dottrinale�egiuri- sprudenziale.�^2.2.�L'arbitrato�nella�riforma�del�diritto�societario�(D.lgs.� 5/03).�^2.3.�Le�nuove�norme�del�procedimento�cautelare�uniforme�alla�luce� della�legge�80/05.� 1.�Accertamento�tecnico�preventivo:�evoluzione�dottrinale�e�giurisprudenziale.� I�procedimenti�di�istruzione�preventiva�sono�disciplinati�dagli�articoli� 692-696�c.p.c:�si�tratta�di�provvedimenti�istruttori�che�vengono�assunti�prima� della�fase�probatoria�di�un�procedimento�non�ancora�instaurato,�oppure�gia� pendente,�al�fine�di�evitare�il�pericolo�che�quegli�stessi�mezzi�non�possano� successivamente�essere�assunti.(1)� I�presupposti�per�l'emanazione�dei�provvedimenti�di�istruzione�preven- tiva�sono,�come�per�tutte�le�misure�cautelari,�l'esistenza�del�periculum�in�mora� e�del�fumus�boni�iuris.�Il�primo�e�tipicamente�descritto�nelle�norme�relative� ai�procedimenti�in�esame�quale��urgenza�difar�verificare,�prima�del�giudizio,� lo�stato�dei�luoghi�o�la�qualita�o�la�condizione�di�cose��con�riferimento� all'art.�696�c.p.c.�(accertamento�tecnico�ed�ispezione�giudiziale).�Il�pericolo� si�identifica�con�la�possibilita�che�nel�periodo�occorrente�per�l'assunzione� della�prova�in�via�ordinaria�venga�meno,�o�risulti�comunque�alterato,�l'og- getto�della�prova�stessa.�Per�quanto�concerne�il�requisito�del��fumus�,�posto� che�l'istruzione�preventiva�e�preordinata�non�alla�tutela�del�diritto�sostanziale� ma�solo�alla�tutela�del�diritto�alla�prova,�il�giudice�della�cautela�e�chiamato� a�verificare,�sulla�base�di�un�esame�sommario�se�il�mezzo�di�prova�richiesto� si�presenti�ammissibile�e�rilevante�con�riferimento�alle�domande�o�alle�ecce- zioni�alle�quali�la�prova�e�preordinata(2).� 1.1.�Accertamento�tecnico�preventivo�e�ispezione�giudiziale�sulla�persona� dell'istante.� L'art.�696�c.p.c�identifica�l'oggetto�dell'accertamento�tecnico�e�dell'ispe- zione�giudiziale�nella�verificazione�dello��stato�dei�luoghi��o�della��qualita�o� condizione�di�cose�.�La�lettera�della�disposizione�sembra�quindi�rendere�inam- missibile�l'ispezione�o�l'accertamento�tecnico�che�abbiano�ad�oggetto�la�per- (1)�Cfr.�TrisoriO Liuzzi,�voce�Istruzione�preventiva,in�Dig.�Disc.�Priv.,�sez.�civ.,�X,�242�ss.� (2)�Ivi,�247�ss.� DOTTRINA�359 sona.�Sul�punto�la�Consulta�ha�avuto�modo�di�pronunciarsi�ben�tre�volte�rite- nendo,�da�prima,�inammissibile�la�questione(3),�ma�dichiarando,�successiva- mente,�l'illegittimita�costituzionale�dell'art.�696,�comma�1,�c.p.c.�nella�parte� in�cui�non�consente�di�disporre�l'accertamento�tecnico�o�l'ispezione�giudiziale� sulla�persona�dell'istante(4).�In�questa�occasione�il�Supremo�Collegio�ha� espressamente�sottolineato�la�differenza�tra�il�caso�esaminato�ed�il�proprio� precedente�in�materia�dichiarando�che,�nel�primo�caso,�si�trattava�di�richiesta� da�parte�del�datore�di�lavoro�di�accertamento�tecnico�preventivo�delle�condi- zioni�fisiche�dei�dipendenti�mentre,�nel�secondo�caso,�l'istante�chiedevaun� accertamento�tecnico�preventivo�da�svolgersi�sulla�propria�persona.�Questa� differenziazione�operata�dalla�Corte�(in�base�alla�quale�la�misura�cautelare�e� ammessa�solo�se�oggetto�dell'indagine�e�la�persona�dell'istante�e�non�anche� la�persona�nei�cui�confronti�l'istanza�e�proposta)�lasciava�adito�a�qualche�per- plessita�,�soprattutto�con�riferimento�all'ipotesi�in�cui�vi�fosse�il�consenso�del� soggetto�su�cui�si�sarebbe�dovuto�esperire�il�mezzo�di�istruzione�preventiva.� Sollevata�nuovamente�questione�di�legittimita�costituzionale�della�norma� con�particolare�riferimento�a�quest'ultimo�profilo,�la�Consulta�ha�nuova- mente�dichiarato�l'illegittimita�costituzionale�dell'art.�696�c.p.c.�nella�parte� in�cui�non�prevede�che�il�giudice�possa�disporre�accertamento�tecnico�preven- tivo�o�ispezione�giudiziale�anche�sulla�persona�nei�cui�confronti�l'istanza�e� proposta,�dopo�averne�acquisito�il�consenso(5).� 1.2.�Ilimitidell'accertamento�tecnicopreventivo.� L'art.�696�c.p.c.�nel�disporre�che��chi�ha�urgenza�difar�verificare,�prima� delgiudizio,�lostatodeiluoghiolaqualita�olacondizionedicose,puo�chiedere� che�sia�disposto�un�accertamento�tecnico�o�un'ispezione�giudiziale��ha�da�sem- pre�posto�il�dubbio�se�vi�siano�dei�limiti�che�il�perito�non�possa�superare.� La�dottrina�tradizionalmente�distingue�tra�attivita�meramente�descrittiva,�da� svolgersi�in�sede�cautelare�e�attivita�valutativa�da�svolgersi�in�sede�di�giudizio� di�merito:�in�altri�termini,�in�sede�preventiva�il�consulente�non�puo�effettuare� alcuna�attivita�valutativa,�come�ad�esempio�quella�mirante�a�determinare�le� cause�e�l'entita�del�danno�lamentato�(6).�La�giurisprudenza�ha,�invece,� assunto�un�atteggiamento�non�particolarmente�rigoroso�sul�tema�dei�limiti� (3)�Cfr.�Corte�Cost.,�30�gennaio�1986,�n.�18,�in�Foro�It.,�1986,�I,�1783�con�osservazioni�di� Romboli.� (4)�Cfr.�Corte�Cost.,�22�ottobre�1990,�n.�471,�in�Foro�It.,�1991,�I,�14,�con�nota�di�Romboli.� (5)�Cfr.�Corte�Cost.,�19�luglio�1996,�n.�257�in�Giust.�Civ.,�1996,�I,�2807�con�nota�critica�di� Luiso�secondo�cui,�sulla�base�del�principio�affermato�dalla�Corte�Costituzionale,�si�viene�a�deter- minare�uno�squilibrio�di�poteri�fra�le�parti�che�non�garantisce�l'esercizio�del�diritto�alla�prova�in� condizioni�di�uguaglianza:�la�controparte�che�sa�o�teme�che�dall'assunzione�preventiva�potra�deri- vare�una�prova�a�suo�sfavore�e�al�tempo�stesso�e�sicura�che�dal�proprio�rifiuto�a�permettere�l'ispe- zione�o�l'accertamento�non�potra�derivare�alcuna�conseguenza�a�se�sfavorevole�ben�difficilmente� dara�il�suo�consenso.� (6)�Cfr.�Satta,�Commentario�al�codice�di�procedura�civile,�Milano,�1968,�rist.,�IV,�1,�262;� Balena,�Istruzione,�II.�Procedimento�di�istruzionepreventiva,�voce�dell'�Enciclopedia�giuridica�Trec- cani,�Roma,�1990,�XVIII,�2.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� dell'accertamento�tecnico�preventivo:�da�un�lato,�ha�sostenuto�che�l'indivi- duazione�delle�cause,�o�la�determinazione�dell'entita��del�danno,�disposta�in� sede�di�accertamento�tecnico�preventivo�contra�legem�dal�giudice�o�effettuata� di�sua�iniziativa�dal�consulente�tecnico�deve�considerarsi��tamquam�non� esset��in�quanto�siffatto�sconfinamento�integra�una�violazione�del�principio� del�contraddittorio(7);�dall'altro�ha�ammesso�la�possibilita��di�sanatoria�del� vizio�purche�sia�rispettato�il�principio�del�contraddittorio,�attraverso,�ad� esempio,�la�rituale�acquisizione�al�giudizio�di�merito�della�relazione�del�con- sulente�senza�opposizione�delle�parti�ovvero,�ai�sensi�dell'art.�157,�comma�3,� c.p.c.,�ove�la�relativa�nullita��non�sia�stata�eccepita�nel�corso�del�procedimento� cautelare(8).� Il�limite�delle�attivita��esperibili�in�via�preventiva�dal�consulente�tecnico�e�� stato�portato�due�volte�all'esame�della�Corte�Costituzionale.�Con�sentenza� 20�febbraio�1997,�n.�46�(9)�la�Corte�ha�dichiarato�infondata�la�questione�di� legittimita��costituzionale�dell'art.�696�c.p.c.�sollevata�in�relazione�all'art.�24� Cost.,�in�quanto�il�diritto�di�agire�in�giudizio,�se�implica�la�possibilita��di�rac- cogliere�gli�elementi�di�prova�per�i�quali�sussista�il�rischio�di�dispersione,� non�deve�tuttavia�estendersi�sino�a�comprendere�le�ulteriori�valutazioni�tecni- che�che�possono�essere�svolte�nel�successivo�giudizio�di�merito.�A�distanza� di�soli�due�anni�la�questione�e��stata�riproposta�all'esame�del�giudice�delle� leggi�sotto�il�profilo�della�violazione�degli�artt.�24�e�11�Cost.�(quest'ultimo� in�relazione�all'art.�6,�par.�1,�della�Convenzione�per�la�salvaguardia�dei�diritti� dell'uomo�e�delle�liberta��fondamentali).�Nell'ottica�del�giudice�remittente�l'at- tuale�formulazione�dell'art.�696�c.pc.,�rendendo�necessaria�un'ulteriore�consu- lenza�tecnica�nel�successivo�giudizio�di�merito,�da�un�lato�vanificherebbela� piena�esplicazione�e�l'effettivita��della�tutela�giurisdizionale�e,�dall'altro,�viole- rebbe�il�diritto�ad�ottenere�un�giudizio�entro�un�termine�ragionevole.�Anche� in�questa�occasione�la�Corte�ha�dichiarato�non�fondata�la�questione�di�legitti- mita��costituzionale�della�norma�denunciata�ritenendo�che�l'accertamento�tec- nico�preventivo�giustificato�da�finalita��cautelari�non�deve�necessariamente� trasformarsi,�perche�si�realizzi�la�garanzia�del�diritto�a�ottenere�in�tempi� ragionevoli�una�decisione�di�merito,�da�atto�di�istruzione�preventiva�in� �sostanziale�anticipazione�del�giudizio,�che�verrebbe�cos|�ricondotto�sino�ad� esaurirsi�nellafase�delprocedimento�sommario�.�L'attuale�formulazione�del- l'art.�696�c.p.c�non�viola�poi�il�diritto�di�azione�in�quanto�^qui�la�Corte�si� rifa��alla�propria�pronuncia�del�1997�^l'accertamento�tecnico�preventivo�com- prende��tutti�gli�elementi�conoscitivi�considerati�necessari�per�le�valutazioni� che�dovranno�essere�effettuate�nel�giudizio�di�merito�(10).�Nello�stesso�senso� si�e��espressa�Cass.,�8�agosto�2002�n.�12007�cit.,�secondo�cui��deve�ritenersi� (7)�Cfr.�Cass.,�17�novembre�1999,�n.�12748,�in�Foro�It.,�Rep.,�1999,�Istruzionepreventiva,n.�7.� (8)�Cfr.�in�tal�senso,�Cass.,�sez.�III,�1�aprile�2004,�n.�6390,�in�Foro�It.,�Rep.�2004,�Istruzione� preventiva,n.�1;�Id.,�8�agosto�2002,�n.�12007,�ivi,�2002,�n.�1;�Id.,�3�agosto�2000,�n.�10201,�ivi,� 2000,�n.�7.� (9)�Giust.�Civ.,�1997,�I,�880.� (10)�Cfr.�Corte�Cost,�22�ottobre�1999,�n.�388,�in�Foro�It.,�2000,�1072�con�nota�di�Ilaria�Pagni.� DOTTRINA�361 consentito�al�giudice,�in�sede�di�accertamento�tecnico�preventivo,�demandare�al� consulente�indaginiancheconcernenticauseedentita�deldanno�lamentato,pur- che�dette�indagini�risultino�compatibili�con�le�finalita�cautelari�del�provvedi- mento�.� 1.3.�L'accertamentotecnicopreventivoallalucedellaleggen.�80/05.� La�legge�n.�80/05�di�conversione�del�d.l.�n.�35/05�(c.d.�decreto�sulla� competitivita�),�recependo�gli�orientamenti�provenienti�dalla�giurisprudenza� della�Cassazione,�anche�per�effetto�delle�diverse�pronunce�della�Corte�Costi- tuzionale,�e�intervenuta�sugli�istituti�dell'accertamento�tecnico�preventivo�e� dell'ispezione�giudiziale�integrandone�la�disciplina�codicistica.�Il�nuovo�arti- colo�696�c.p.c.�dispone�ora�che��Chi�ha�urgenza�difar�verificare,prima�del�giu- dizio,�lo�stato�dei�luoghi�o�la�qualita�o�la�condizione�di�cose,�puo�chiedere�a� norma�degli�artt.�692�e�seguenti,�che�sia�disposto�un�accertamento�tecnico�o� un'ispezione�giudiziale.�L'accertamento�tecnico�e�l'ispezione�giudiziale,�se�ne� ricorre�l'urgenza,�possono�essere�disposti�anche�sulla�persona�dell'istante�e,�se� questa�vi�consente,�sulla�persona�nei�cui�confronti�l'istanza�e�proposta.�L'accer- tamento�tecnico�di�cui�al�primo�comma�puo�comprendere�anche�valutazioni�in� ordine�alle�cause�e�ai�danni�relativi�all'oggetto�della�verifica�.�Il�successivo�arti- colo�696-bis�introdotto�dalla�legge�80/05�e�rubricato�(consulenza�tecnica�pre- ventiva�ai�fini�della�composizione�della�lite)�stabilisce�che��L'espletamento�di� unaconsulenzatecnica,�inviapreventiva,puo�essererichiestoanchealdifuori� dellecondizionidicuialprimocommadell'art.�696,�aifinidell'accertamentoe� della�relativa�determinazione�dei�crediti�derivanti�dalla�mancata�o�inesatta�ese- cuzione�di�obbligazioni�contrattuali�o�da�fatto�illecito.�Il�giudice�procede�a� norma�del�terzo�comma�del�medesimo�art.�696.�Il�consulente,�prima�di�provve- dere�al�deposito�della�relazione,�tenta,�ove�possibile,�la�conciliazione�delle�parti.� Se�le�parti�si�sono�conciliate,�si�forma�processo�verbale�della�conciliazione.�Il� giudice�attribuisce�con�decreto�efficacia�di�titolo�esecutivo�al�processo�verbale,� ai�fini�dell'espropriazione�e�dell'esecuzione�in�forma�specifica�e�per�l'iscrizione� dell'ipoteca�giudiziale.�Ilprocesso�verbale�e�esente�dall'imposta�di�registro.�Se� la�conciliazione�non�riesce,�ciascuna�parte�puo�chiedere�che�la�relazione�deposi- tata�dal�consulente�sia�acquisita�agli�atti�del�successivo�giudizio�di�merito.�Si� applicano�gli�articoli�da�191�a�197,�in�quanto�compatibili�.� L'attribuzione�di�una�funzione�conciliativa�all'istituto�dell'accerta- mento�tecnico�preventivo�e,�soprattutto,�lo�sganciamento�del�mezzo�istrut- torio�dai�presupposti�del�periculum�edel�fumus�prescritti�dall'art.�696� c.p.c.,�costituiscono�un'assoluta�novita�nel�nostro�ordinamento�processuale� e�recepiscono�sostanzialmente�la�disciplina�in�materia�di�prove�contenuta� nelle�proposte�elaborate�dalla�commissione�presieduta�da�Vaccarella�per� la�riforma�del�codice�di�procedura�civile.�In�particolare�l'art.�49�del�pro- getto�di�legge�dispone��la�possibilita�di�utilizzare�i�procedimenti�di�istruzione� preventiva�anche�in�assenza�di�periculum�in�mora��edi��generalizzare�la�con- sulenza�tecnica�ante�causam�.�Secondo�la�relazione��l'esperienza�mostra� che,�spesso,�il�contrasto�fra�le�parti�riguarda�la�quaestio�facti,�di�tal�che,� una�volta�effettuata�l'istruttoria�e�beninteso�se�non�vi�sono�ragioni�di�conte- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� stazione sul modo con cui l'istruttoria si e� svolta ^la controversia viene con- ciliata. Se, dunque,siriesceadanticiparelaformazionedellaprovarispetto all'iniziodelprocesso, lecontroversiecaratterizzatedauncontrastoinpunto difattopresumibilmentenonverrannoportatedinanzialgiudice�. �Inoltrep rosegue�la�relazione�^, un difetto dell'attuale sistema riguarda l'ambito eccessivamente ristretto degli accertamenti tecnici preventivi che debbano limitarsi a �fotografare� la situazione esistente. Essi non sono dunque esau- stivi, e pertanto non sono idonei a definire la quaestio�facti.�Si propone, quindi, di eliminare tali limiti, e di consentire l'espletamento ante�causam�di una consulenza tecnica che abbia le stesse caratteristiche di quella disposta in corso di causa�. Il�nuovo�articolo�696-bis c.p.c.�recepisce�il�contenuto�dell'art.�49�del�prog etto�di�legge�consentendo�di�utilizzare�l'accertamento�tecnico�preventivo� (anche)�quale�strumento�di�conciliazione�della�controversia�tra�le�parti�(oltre� che�quale�strumento�di�formazione�preventiva�della�prova�prima�del�processo� di�merito)(11).� Dal�combinato�disposto�degli�artt.�696�e�696-bis c.p.c.�emergono,�quindi,� due�figure�di�a.t.p.�distinte�tra�loro�quanto�ad�oggetto,�struttura�e�funzione:� 1)�l'art.�696�c.p.c.�prevede�quale�oggetto�dell'a.t.p.��lo stato dei luoghi o la qualita� o la condizione di cose� e�mantiene�per�struttura�e�funzione�il�ruolo� �classico��dell'a.t.p.�di�strumento�di�formazione�preventiva�della�prova�prima� del�processo�sul�presupposto�della�sussistenza�dei�requisiti�del��periculum�e� del��fumus�;� 2)�il�nuovo�art.�696-bis c.p.c.�individua�e�limita�l'oggetto�della�verifica� alla��determinazione dei crediti derivanti dalla mancata o inesatta esecuzione di obbligazioni contrattuali o dafatto illecito�, e� completamente sganciato dai presupposti delfumus e�del�periculum prevalendo�il�fine�conciliativo�su�qual unque�finalita�istruttoria-cautelare�e�legittima�l'interessato�a�richiedere�l'acc ertamento�senza�dovere�prospettare�alcun�pericolo�di�dispersione�della� prova,�ma�solo�per�l'esigenza�di�tutelare�un�proprio�diritto�alla�formazione� della�prova�medesima.� L'intervento�operato�dal�legislatore�in�materia�di�istruzione�preventiva,� ed�in�particolare,�la�valorizzazione�della�funzione�conciliativa�dell'istituto� dell'a.t.p.�per�effetto�dell'introduzione�nel�codice�del�nuovo�art.�696-bis,e� stato�salutato�con�favore�dalla�dottrina�la�quale�ne�ha�apprezzato�l'intento� deflativo�del�contenzioso�alla�luce�del�principio�della�ragionevole�durata�del� processo�sancito�dall'art.�111�della�nostra�Costituzione�nonche�della�discip lina�comunitaria�che�afferma�l'importanza�di�tale�principio�per�ogni�ordinam ento�moderno�ed�efficiente�(12).� (11)�Cfr.�GiuliO NicolA Nardo,�La nuova funzione conciliativa dell'accertamento tecnico preventivo alla luce della recente legge n. 80/05,in�www.judicium.it.� (12)�Cfr.�G.N.�Nardo,�Contributo allo studio della istruzione preventiva,�Napoli,�2005;�RemO Caponi, Le modifiche al codice di procedura civile previste dalla l. n. 80 del 2005 -Provvedimenti cautelari e azionipossessorie,in�Foro It.,�2005,�V,�135.� DOTTRINA�363 2.�Arbitrato�irrituale�e�tutela�cautelare.� 2.1.�Il�dibattito�dottrinale�e�giurisprudenziale.� Il�tema�dell'ammissibilita�della�tutela�cautelare�in�presenza�di�una�clau- sola�per�arbitrato�irrituale�costituisce�ormai�da�anni�un�argomento�al�centro� di�un�ampio�dibattito�sia�dottrinale�che�giurisprudenziale.� L'indirizzo�giurisprudenziale�prevalente�e�da�tempo�ancorato�alla�tesi� secondo�la�quale�la�clausola�compromissoria�per�arbitrato�irrituale,�nel� demandare�agli�arbitri�l'espletamento�di�un'attivita�negoziale�in�sostituzione� delle�parti,�determina�l'improcedibilita�del�ricorso�alla�tutela�cautelare�per� rinuncia�convenzionale�all'azione.�La�ricostruzione�si�basa�sull'orientamento� che�ravvisa�nella�sottoscrizione�della�clausola�per�arbitrato�irrituale�una� rinuncia�alla�tutela�in�sede�giurisdizionale,�e�dunque,�anche�a�quella�partico- lare�forma�di�tutela�giurisdizionale�rappresentata�dalla�tutela�cautelare.�Inol- tre,�si�sostiene�l'impossibilita�di�configurare,�sotto�un�profilo�di�tecnica�pro- cessuale,�l'arbitrato�libero�come�un�processo�in�senso�stretto;�cio�che�^attesa� la�rigorosa�strumentalita�delle�misure�in�discorso,�nel�senso�che�per�la�loro� efficacia�debba�pendere�o�possa�comunque�instaurarsi�il�processo�di�merito� relativo�al�cautelando�diritto�^porta�ad�escludere�l'ammissibilita�di�provvedi- menti�cautelari.�In�tal�senso�esaustiva�appare�Cass.,�sez.�III,�7�dicembre� 2000,�n.�15524(13)�secondo�cui�la�clausola�compromissoria�per�arbitrato� libero�o�irrituale�si�sostanzia��in�una�rinuncia�dei�contraenti�alla�tutela�giuri- sdizionale�dei�diritti�relativi�al�rapporto�controverso�che,�in�quanto�tale,�non� puo�che�riferirsi�anche�alle�misure�cautelari,�che�sono�preordinate�al�giudizio� ordinario�davanti�agli�organi�investiti�delpotere�giurisdizionale�.�La�rinuncia� alla�giurisdizione�che�la�Suprema�Corte�ritiene�insita�nella�sottoscrizione�di� una�clausola�per�arbitrato�irrituale,�conduce�poi�il�Collegio�a�ritenere�che�la� decisione,�la�quale�dichiara�la�improponibilita�della�domanda�cautelare,�non� risolve�una�questione�di�competenza�ma�di�merito;�di�conseguenza�essa�non� e�impugnabile�con�regolamento�di�competenza,�ma�con�gli�ordinari�mezzi�di� impugnazione.�Tra�le�pronunce�dei�giudici�di�merito�che�hanno�sostenuto� l'incompatibilita�tra�tutela�cautelare�e�arbitrato�irrituale�si�segnalano�Trib.� Verona,�18�ottobre�1993�(14),�Trib.�Bologna,�23�giugno�1997(15),�Trib.� Napoli,�7�agosto�1997�(16)�e�Trib.�Torino,�14�aprile�1997�(17),�secondo�cui��in� presenza�di�clausolaper�arbitrato�libero,�nessunaforma�di�tutela�cautelarepuo� essere�richiesta�dalleparti,�se�nonprospettando,�infunzione�delfuturo�giudizio� di�merito,�la��caducazione��della�clausola�medesima�in�ragione�di�motivate�ipo- tesi�di�risoluzione�.�Da�ultimo�si�veda�anche�Trib.�Catania,�13�settembre� (13)�Giur.�It,2001,�1107conosservazionidiCanale.VancheTrib.Modena,�15�dicembre2003,� in�Giur.�It.,�2003,�1628�con�nota�di�Corsini.� (14)�Giur.�It.,�1995,�parte�I,�sez.�II,�pag.�441,�con�nota�di�Levoni, Arbitrato�libero�e�misure� cautelari,�ovvero�la�capra�e�i�cavoli.� (15)�Foro�It.,�1997,�I,�3020.� (16)�Giur.�It.,�1998,�2070.� (17)�Giur.�It.,�1997,�I,�2,�555�con�nota�di�Chiarloni.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 1999�(18),�che�ha�eluso�la�possibilita��di�configurare�un�coordinamento�tra�fase� cautelare�e�fase�di�merito�dinanzi�al�collegio�arbitrale�(irrituale)��sulla�base� della�considerazione�che�lafase�cautelare�ha�natura�giudiziale�mentre�lafase�di� merito�ha�natura�tipicamente�negoziale�.� Ad�ulteriore�conferma�dell'inammissibilita��della�tutela�cautelare�in�pre- senza�di�una�clausola�per�arbitrato�irrituale,�sono�state�evocate,�ad�opera� della�dottrina,�le�norme�che�disciplinano�il�rito�cautelare�uniforme:�l'art.�669� novies,�comma�1,�c.p.c.,�in�base�al�quale�il�provvedimento�cautelare�perde� efficacia�se�entro�trenta�giorni�non�ha�inizio�il�procedimento�di�merito�e,�il� comma�4�del�medesimo�articolo,�nella�parte�in�cui�prevedeva�che�il�provvedi- mento�cautelare�perdesse�efficacia�ove�la�parte�non�avesse�domandato�l'ese- cutorieta��del�lodo�arbitrale�nel�termine�di�trenta�giorni�dalla�sua�pronuncia� (obiezione�oggi�venuta�meno�a�seguito�della�modifica�dell'art.�825�c.p.c.�ad� opera�della�legge�25/1994�v.�oltre).�Poiche�il�lodo�arbitrale�non�avrebbe�mai� potuto�essere�oggetto�di�exequatur�si�rinveniva�nella�norma�un'ulteriore�con- ferma�della�inammissibilita��della�tutela�cautelare�in�presenza�di�un�arbitrato� irrituale.� Negli�ultimi�anni�una�parte�della�dottrina,�seguita�anche�da�alcuni�giudici,� ha�ritenuto,�pur�con�diverse�motivazioni,�compatibili�arbitrato�libero�e�tutela� cautelare.�In�un�primo�momento�si�e��sostenuto�che�il�comportamento�del�sog- getto,�nei�confronti�del�quale�si�chiede�la�misura�cautelare�avrebbe�efficacia� caducante�sulla�validita��del�patto�arbitrale;�si�e��affermato,�in�buona�sostanza,� che�i�gravi�inadempimenti�di�una�parte,�oltre�a�costituire�il�fondamento�della� pretesa�cautelare�dell'altra,�avrebbero�anche�l'automatico�effetto�di�liberare�la� controparte�dal�vincolo�derivante�dalla�sottoscrizione�dell'accordo�arbitrale�(a� questo�fine�si�e��invocato,�da�un�lato,�l'istituto�dell'impossibilita��sopravvenuta� quale�causa�di�risoluzione�della�convenzione�arbitrale,�secondo�la�ricostruzione� proposta�da�Arieta(19)�e,�dall'altro,�quello�della�risoluzione�per�inadempi- mento,�secondo�la�ricostruzione�proposta�da�Levoni(20)).�In�un�secondo� momento�si�e��cercato�di�risolvere�il�problema�derivante�dal�tenore�dell'art.�669� novies,�comma�1,�c.p.c.�(vale�a�dire�la�necessita��di�promuovere�l'azione�di�merito� entro�trenta�giorni),�sostenendo�che�l'inizio�del�procedimento�di�merito� dovrebbe�essere�inteso�anche�come�esercizio�della�domanda�di�arbitrato� libero�(21).�Si�sono�poi�sostenute�due�diverse�soluzioni�che�prendono�origine� dalle�critiche�svolte�nei�confronti�delle�tesi�succitate.�Da�un�lato�si�e��affermato� che�in�caso�di�arbitrato�irrituale�gli�arbitri�non�hanno�il�potere�di�decidere�la� controversia,�bens|��quello�negoziale�di�comporla;�e�di�conseguenza�non�vi� sarebbe�spazio�per�la�rinuncia�alla�tutela�giurisdizionale.�Si�e��cos|��ritenuto�che� la�parte�possa�introdurre�un�giudizio�ordinario�per�il�merito�contemporanea- (18)�Giur.�comm.,�2000,�II,�507,�con�nota�di�Mirone.� (19)�G.�Arieta,�Note�in�tema�di�rapporti�tra�arbitrato�rituale�ed�irrituale�e�tutela�cautelare,in� Riv.�dir.�proc.,�1993,�745�ss.� (20)�A.�Levoni,�Arbitrato�libero�e�misure�cautelari,�ovvero�la�capra�e�i�cavoli,�op.�cit.,�441�ss.� (21)�Cfr.�Sassani,�Intorno�alla�compatibilita�tra�tutela�cautelare�e�arbitrato�irrituale,in�Riv.� Arb.,�1995,�709.� DOTTRINA�365 mente�alla�pendenza�dell'arbitrato�irrituale,�applicando�alla�fattispecie�il�mede- simo�schema�individuato�per�le�ipotesi�nelle�quali�il�credito�oggetto�di�cautela�e� sottoposto�a�condizione.�La�parte�a�favore�della�quale�la�misura�e�stata�emessa,� proponendo�nei�trenta�giorni�la�domanda�di�condanna�della�controparte�all'a- dempimento�dell'obbligo�risultante�dalla�decisione�arbitrale,�rispetterebbe�il�ter- mine�di�cui�all'art.�669�novies,�comma�1,�c.p.c�(22).�Dall'altro�lato�si�e�,invece,� sostenuta�la�possibilita�di�ricondurre�la�fattispecie�dell'arbitrato�irrituale�alle� varie�ipotesi�presenti�nel�nostro�ordinamento�nelle�quali�l'accesso�alla�giurisdi- zione�e�mediato�da�un�preventivo�filtro�(c.d.��giurisdizione�condizionata�).�In� questa�prospettiva�l'esperimento�della�procedura�arbitrale�irrituale�rappresenta� una�condizione�necessaria�per�avere�accesso�alla�giurisdizione.�Ed�in�pendenza� della�procedura�preventiva�sono�sospesi�i�termini�di�esercizio�dell'azione�di� merito�(23).� Le�varie�tesi�prospettate�hanno�trovato�eco�nella�giurisprudenza�che,� negli�ultimi�tempi,�ha�ribaltato�il��granitico��indirizzo�giurisprudenziale�degli� anni�precedenti�per�intraprendere�la�svolta�auspicata�dalla�dottrina.�Trale� pronunce�piu�recenti�che�hanno�ritenuto�ammissibile�il�ricorso�alla�tutela� cautelare�anche�in�presenza�di�una�clausola�compromissoria�per�arbitrato� irrituale�si�ricordano�Trib.�Milano,�9�aprile�2002(24),�id.�Lanciano,� 29�novembre�2001�(25),�id.�Catania�16�ottobre�2001�(26),�id.�Monza,�26�mag- gio�2001�(27),�id.�Isernia,�23�settembre�1999�(28),�id.�Milano�8�marzo� 1999�(29),�id.�Roma�24�luglio�1997�(30).�In�particolare�l'ultima�decisione� citata�ribalta�i�capisaldi�della�dominante�tesi�negativa�circa�la�compatibilita� tra�tutela�cautelare�ed�arbitrato�irrituale:�l'assunto�dogmatico�della�rinunzia� preventiva�alla�giurisdizione�e�l'incompatibilita�tecnica�dell'arbitrato�libero� con�il�procedimento�cautelare�uniforme.�Quanto�al�primo�dei�profili�eviden- ziati�si�riconosce�che��in�realta�,�non�vi�e�alcuna�relazione�di�consequenzialita� necessariafra�la�rinunzia�all'azione�ordinaria�di�cognizione�e�la�c.d.�rinunzia� alla�tutela�cautelare�.�Ed,�infatti,��chi�stipula�un�negozio�con�una�clausola�com- promissoriaintendeconseguireilsoddisfacimentopiu�rapido,�emagaripiu�equo;� enoncerto�lafrustrazione�totaledelsuodiritto�.�Quanto�al�secondo�profilo,� tradizionalmente�ritenuto�ostativo,�della�incompatibilita�tecnica�dell'arbitrato� libero�con�il�procedimento�cautelare�uniforme�i�giudici�romani�hanno�sottoli- (22)�Cfr.�Canale, Tutela�cautelare�e�arbitrato�irrituale,in�Riv,�Trim.�Dir.�e�Proc.�Civ.,�1997,� 941.� (23)�Cfr.�Chiarloni,�Davvero�incompatibili�tutela�cautelare�e�clausola�compromissoria�per� arbitrato�libero?,�in�Giur.�It,�1997,�I,�2,�555;�Canale,�Tutela�cautelare�e�arbitrato�irrituale,�op.�cit.,� 941;�Grasso,�Tutela�cautelare�e�arbitrato�irrituale,in�Giur.�It,1997,�IV,179;�Arieta,�Note�in�tema� di�rapporti�tra�arbitrato�rituale�ed�irrituale�e�tutela�cautelare,�op.�cit.,�745.� (24)�Giur.�It,�2002,�1657,�con�nota�di�Spiotta.� (25)�Foro�It.,�Rep.�2002,�Arbitrato,�n.�102.� (26)�Societa�,�2002,�63,�con�nota�di�Colla.� (27)�Dir.�ind.,�2002,�249,�con�nota�di�Stabile.� (28)�Foro�It.,�Rep.�2001,�Arbitrato,�n.�89.� (29)�Giur.�It.,�1999,�1447.� (30)�Foro�It.,�1998,�I,�3669�con�nota�di�Grasso.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� neato,�aderendo�alla�linea�di�pensiero�di�recente�emersa�in�dottrina,�che��il� riferimento�all'instaurazione�della�successiva�causa�di�merito�(art.�660�octies)� benpotrebbeessere�compatibile�con�l'introduzione�diunprocedimentopregiuri- sdizionalepreliminare,�analogoallefattispecie-filtro,�afinidiconciliazione,gia� presenti�nell'ordinamento�(come�ad�esempio�in�tema�di�lavoro�subordinato:� art.�410�c.p.c.)�e�de�iure�condendo�auspicate�in�forma�ancora�piu�ampia�.� Anche�il�Tribunale�di�Pistoia(31)�ha�ritenuto�sussistente�la�sua�giurisdizione� in�merito�ad�un�ricorso�per�accertamento�tecnico�preventivo,�pur�in�presenza� di�clausola�di�arbitrato�irrituale,�ritenendo�applicabile�in�via�estensiva,�o� quanto�meno�analogica,�l'art.�669�quinquies�c.p.c.�(nello�stesso�senso�gia� Trib.�Catania,�23�gennaio�1995�(32)).�In�particolare�il�giudice�toscano,�nell'ot- tica�di�una��progressiva�procedimentalizzazione�dell'arbitrato�libero�,�ha�rite- nuto��inadeguata�ogni�ricostruzione�delfenomeno�in�termini�di�rigida�contrap- posizione�fra�arbitrato�rituale�ed�irrituale�;�cio�soprattutto�dopo�la�riforma� introdotta�dalla�legge�n.�125/1994�che,�eliminando�il�termine�perentorio�per� la�richiesta�dell'esecutorieta�dell'arbitrato�irrituale�stabilito�dall'art.�825� c.p.c,�ha�rimosso�uno�dei�motivi�base�dell'incompatibilita�delle�norme�sul� procedimento�cautelare�rispetto�all'arbitrato�irrituale.�La�somiglianza�strut- turale�e�funzionale�dei�due�istituti�e�stata,�infine,�ribadita�da�Cass.,�sez.�I.,� 30�agosto�2002,�n.�12714(33)�che,�confermando�l'orientamento�gia�espresso� da�Cass.,�sez.�un.�3�agosto�2000,�n.�527�(34),�ha�ritenuto�la�natura� privatistica-negoziale�(anche)�dell'arbitrato�rituale.�Ne�deriva�quale�diretto� corollario�che�la�(sola)�differenza�tra�arbitrato�rituale�e�arbitrato�irrituale� deve�ravvisarsi�sul�piano�degli�effetti�e,�cioe�,�nella�circostanza�che��nell'arbi- tratorituale,�lepartistesseintendonopervenireallapronunciadiunlodosuscet- tibilediesecutivita�ondeprodurreglief ffettidicuiall'art.�825c.p.c.,�conl'osser- vanza�del�regimeformale�del�procedimento�arbitrale,�in�quello�irrituale,�invece,� esse�intendono�affidare�all'arbitro�la�soluzione�della�controversia�attraverso� uno�strumento�strettamente�negoziale�^mediante,�cioe�,�una�composizione�ami- chevole�o�un�negozio�di�accertamento�riconducibili�alla�loro�volonta�^impegnan- dosi,�per�l'effetto,�a�considerare�la�decisione�degli��arbitri��come�espressione,� appunto,�di�tale,�personale�volonta��.�La�sentenza�si�pone�in�linea�con�l'orienta- mento�dottrinale�dominante�che,�nell'ottica�di�una�sostanziale�omogeneizza- zione�dell'arbitro�irrituale�a�quello�rituale,�ne�ha�sottolineato�l'identita�di� fonte�(sempre�e�comunque�negoziale)�e�di�funzione,�sottoponendo�l'intero� fenomeno�arbitrale�ai�principi�che�informano�l'ordinamento�oltre�che�alle� norme�del�codice�di�procedura�(segnatamente�quelle�di�cui�al�libro�IV,�Titolo� VIII,�Capi�I,�II,�III,�IV�e�V).� (31)�Trib.�Pistoia,�28�aprile�2000�in�www.altalex.it.� (32)�Giur.�It.,�1995,�I,�2,�820�con�nota�di�Puleo.� (33)�Corr.�Giur.,�2003,�632.� (34)�Riv.�Dir.proc.,�2001,�259�connotacontraria�di�Ricci�e�in�Giur.�It.,�2001,�1107�con�nota�di� Canale.� DOTTRINA�367 La�problematica�relativa�alla�compatibilita�tra�tutela�cautelare�ed�arbi- trato�irrituale�e�tornata,�infine,�sui�banchi�dei�giudici�della�Suprema�Corte� dinanzi�alla�quale�il�Tribunale�di�Torino�ha�sollevato�questione�di�legittimita� costituzionale,�in�riferimento�agli�artt.�2�e�24�Cost.,�dell'art.�669-quinquies� c.p.c�nella�parte�in�cui�non�prevede�la�competenza�del�giudice�ordinario�ad� emettere�il�provvedimento�cautelare�e�non�stabilisce�i�termini�per�promuovere� il�procedimento�arbitrale�anche�nel�caso�in�cui�la�controversia�sia�oggettodi� clausola�compromissoria�di�arbitrato�irrituale.�Con�ordinanza�5�luglio�2002,� n.�320(35)�la�Corte�Costituzionale�ha�dichiarato�manifestamente�inammissi- bile�la�questione,�anzitutto�sul�rilievo�secondo�cui�le�norme�in�censura�non� precludono�affatto�la�tutela�cautelare�in�presenza�di�arbitrato�irrituale,�ma� si�limitano�a�regolare,�data�l'insussistenza�della�potesta�cautelare�in�capo� all'arbitro�ex�art.�818�c.p.c.,�la�competenza�cautelare�del�giudice�ordinario�e� il�suo�raccordarsi�al�giudizio�arbitrale.�Ad�avviso�dei�giudici�di�legittimita�la� questione�sollevata,�ben�lungi�dall'implicare�dubbi�di�legittimita�delle�norme� denunciate�con�i�principi�costituzionali,�involge�solo�problemi�di��interpreta- zione�del�sistema�normativo�e�della�volonta�contrattuale�delle�parti�la�cui�solu- zione�spetta�alla�giurisprudenza�comune,�alla�luce�dei�principi�di�inviolabilita� del�diritto�costituzionale�alla�tutela�giudiziaria�e�di�disponibilita�,entro�ilimiti� delle�norme�imperative,�dei�diritti�spettanti�alle�pari�in�relazione�a�vicende�in� cui�si�estrinseca�la�loro�autonomia�contrattuale�.�La�motivazione�della�Con- sulta�sembrerebbe�sgombrare�il�campo�da�ogni�dubbio�circa�la�compatibilita� tra�arbitrato�irrituale�e�misure�cautelari.�Essendo,�infatti,�la�tutela�cautelare� una�componente�essenziale�del�diritto�di�difesa,�come�del�resto�gia�ricono- sciuto�da�Corte�cost.�28�giugno�1985,�n.�190(36)�e�da�varie�pronunce�della� Corte�di�giustizia�europea,�risulta�quanto�meno�arduo�(continuare�a�)�soste- nere�che�le�parti�possano�pattiziamente�rinunciarvi�tramite�la�sottoscrizione� di�una�clausola�per�arbitrato�irrituale,�stante�l'impossibilita�per�gli�arbitri� (rituali�e�non)�di�concedere�provvedimenti�urgenti.� 2.2.�L'arbitrato�nella�riforma�del�diritto�societario�(D.lgs.�5/03).� Un�ulteriore�indice�interpretativo�nel�senso�dell'ammissibilita�della�tutela� cautelare�nell'arbitrato�libero�giunge�poi�da�un�recente�provvedimento�legi- slativo,�il�D.lgs.�5/03,�con�cui�il�Parlamento�ha�definitivamente�approvato�la� c.d.�riforma�delle�societa�.�L'art.�35,�comma�5�del�decreto�stabilisce�che��la� devoluzione�in�arbitrato,�anche�non�rituale,�di�una�controversia�non�preclude�il� ricorso�alla�tutela�cautelare�a�norma�dell'art.�669�quinquies�del�Codice�diproce- dura�civile,�ma�se�la�clausola�compromissoria�consente�la�devoluzione�in�arbi- trato�di�controversie�aventi�ad�oggetto�la�validita�di�delibere�assembleari�agli� arbitri�compete�sempre�il�potere�di�disporre,�con�ordinanza�non�reclamabile�la� sospensione�dell'efficacia�della�delibera�.�La�disposizione�ammette,�accanto�al� potere�cautelare�del�giudice�ordinario,�una�potesta�cautelare�integrativa�del- (35)�Giur.�It.,�2002,�633�con�nota�di�Canale�e�in�Riv.�Arb.�2002,�502�con�nota�di�Sassani.� (36)�Foro�It.,�1985,�I,�1881�con�nota�adesiva�di�ProtO Pisani,�Rilevanza�costituzionale�del�trin- cio�secondo�cui�la�durata�delprocesso�non�deve�andare�a�danno�dell'attore�che�ha�ragione.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO l'arbitro. Ed apre un'ulteriore netta possibilita� di assicurare la tutela caute- lare nonostante il patto per arbitrato libero (37). Nella relazione collegata alla legge si sottolinea proprio come questa innovazione si ponga in linea con l'ordinanza della Corte costituzionale 320/02. Il medesimo modello di disciplina autonoma della tutela cautelare nell'arbitrato libero si ritrova nel Progetto di legge delega elaborato dalla commissione Vaccarella per la riforma del codice di procedura civile. In particolare l'art. 63 del Progetto dispone testualmente di �prevedere�che�le�norme�in�materia�di�arbitrato�trovino� sempreapplicazione�inpresenza�diunpatto�compromissorio�comunquedenomi- nato,�salva�la�diversa�ed�espressa�volonta�delle�parti�di�derogare�alla�disciplina� legale,fermiinognicasoilrispettodelprincipiodelcontraddittorio,�lasindaca- bilita�in�via�diazioneo�dieccezioneper�vizidelprocedimento�e�lapossibilita�di� fruire�della�tutela�cautelare�. Dello stesso tenore e� la relazione che accompa- gna il testo di legge: �La�commissione�ritiene�indispensabile,�anche�a�seguito� delle�controversie�sorte,�in�dottrina�e�giurisprudenza,�a�proposito�dell'arbitrato� irrituale�^e�soprattutto�a�proposito�di�quale�parte�della�normativa�del�codice� sia�applicabile�anche�all'arbitrato�irrituale�^l'introduzione�di�una�norma�di�chiu- sura,�che�preveda�l'applicazione�delle�norme�sull'arbitrato�a�tutte�le�ipotesi�di� patto�compromissorio,�ove�non�sussista�una�volonta�espressa�delle�parti�in�senso� contrario.�In�ogni�caso,�la�volonta�delle�parti�non�puo�escludere�il�rispetto�del� principio�del�contraddittorio,�la�sindacabilita�in�via�di�azione�o�di�eccezione�della� decisione�per�vizi�del�procedimento,�e�nota�bene�la�possibilita�di�fruire�della� tutela�cautelare�.�Alla luce di tali principi una parte della dottrina ha soste- nuto che la norma in esame sia dotata di vis�espansiva�e si applichi anche a liti diverse da quelle societarie(38). Sancita la compatibilita� teorica dell'arbitrato libero con la tutela caute- lare si e� tentato di risolvere il problema della strumentalita� cioe� a dire della compatibilita� fra i provvedimenti (ordinanza cautelare e lodo) e i relativi effetti. Diverse le soluzioni proposte dalla dottrina: vi e� chi ha ritenuto che sussista l'obbligo di instaurare prima l'arbitrato e poi il giudizio ordina- rio(39), chi, invece, che debba essere cominciato l'arbitrato irrituale, essendo questo oramai procedimentalizzato(40). C'e� , infine, chi ha sostenuto che sia necessario iniziare contestualmente sia l'arbitrato che il giudizio ordinario: nel primo verra� esaminato il merito della controversia, mentre nel secondo si proporra� una domanda condizionata per ottenere l'adempimento dell'ob- bligo che risultera� dalla decisione arbitrale in via di formazione. Per questa (37) Cfr. Briguglio, Conciliazione�ed�arbitrato�nella�controversie�societarie,in www.judiciu- m.it, News,per il quale e� , in tal modo, scalfito il dogma della ineluttabile carenza di potesta� caute- lare in capo agli arbitri. (38) Cfr. Luiso, Appunti�sull'arbitrato�societario,in Riv.�Dir.�Proc., 2003, 723; Giorgetti, Una�possibile�disciplina�della�tutela�cautelare�nell'arbitrato�libero, in www. judicium. it; Corsini, L'arbitrato�nella�riforma�del�diritto�societario,in Giur.�it., 2003, 1296; Miccolis, Arbitrato�e�conci- liazione�nella�riforma�delprocesso�societario, in www. judicium. it. (39) Cfr. Grasso, Tutela�cautelare�ed�arbitrato�irrituale�op.�cit., 179. (40) Cfr. Auletta, Contro�il�divieto�di�assistenza�giurisdizionale�(cautelare)�per�i�compromet- tenti�in�arbitrato�libero,in Riv.�Arb., 1999, 88. DOTTRINA 369 via,�la�misura�cautelare�si�salda�con�un�atto�introduttivo�di�un�procedimento� idoneo�a�concludersi�con�una�pronuncia�avente�efficacia�esecutiva,�che�tutta- via�rispecchiera�integralmente�il�contenuto�del�lodo�reso�dagli�arbitri(41).� 2.3.�Le nuove�norme�del�procedimento�cautelare�uniforme�alla�luce�della� legge�80/05� La�legge�80/05,�di�conversione�del�d.l.�14�marzo�2005,�n.�35�ha�intro- dotto�importanti�novita�in�tema�di�procedimento�cautelare(42).� In�particolare,�ha�modificato�l'art.�669�quinquies�c.p.c.�rendendo�espres- samente�ammissibile�la�domanda�cautelare�anche�se�la�controversia�e�devo- luta�ad�un�arbitrato�irrituale.�Cos|�,�infatti,�il�nuovo�art.�669-quiquies:��Se�la� controversia�e�oggetto�di�clausola�compromissoria�o�e�compromessa�in�arbitri� anche�non�rituali�o�se�e�pendente�il�giudizio�arbitrale,�la�domanda�si�propone� algiudice�che�sarebbe�stato�competente�a�conoscere�del�merito�.�L'ultimo�inter- vento�del�legislatore�pare,�dunque,�avere�risolto�definitivamente�(e�nel�senso� piu�corretto),�il�dibattuto�problema�della�compatibilita�tra�tutela�cautelare� ed�arbitrato�irrituale�(gia�risolto�^come�visto�^in�senso�positivo�dall'art.�35,� comma�5�D.lgs.�5/03�riguardo�all'arbitrato�societario).� L'estensione�della�tutela�cautelare�anche�per�le�controversie�deferite�ad� arbitri�irrituali�ha�riproposto�il�problema�della�necessita�di�assicurare�il�rispetto� del�principio�della�strumentalita�.�Confermando�l'orientamento�gia�espresso�in� passato�e�stato�sostenuto�che�la�strumentalita�del�provvedimento�cautelare�si� puo�realizzare�ove�la�parte�che�abbia�ottenuto�il�provvedimento�cautelare�e ntro�il�termine�(non�gia�di�trenta�giorni�secondo�la�previgente�disciplina� dell'art.�669-octies,�1�e�2�comma�c.p.c,�bens|�)�di�sessanta�giorni�^intraprenda� il�giudizio�di�merito�davanti�al�collegio�arbitrale:�nella�pratica�il�problema�e� poi�semplificato�essendo�noto�che�la�forma�introduttiva�(anche)�dell'arbitrato� irrituale�e�di�solito�costituita�dalla�notificazione�della�domanda(43).� I�recenti�interventi�del�legislatore�rappresentano�la�svolta�auspicata�dalla� migliore�dottrina�e�si�pongono�in�linea�con�il�prevalente�orientamento�della� giurisprudenza�che�ritiene�ormai�ammissibile�la�tutela�cautelare�in�sede�di� arbitrato�irrituale�alla�luce�dei�principi�di�inviolabilita�del�diritto�costituzio- nale�alla�tutela�giudiziaria�e�di�disponibilita�,�entro�i�limiti�delle�norme�impe- rative,�dei�diritti�spettanti�alle�parti�in�relazione�a�vicende�in�cui�si�estrinseca� la�loro�autonomia�contrattuale.� (41)�Cfr.�Corsini,�L'arbitrato�nella�riforma�del�diritto�societario,�op.�cit.,�1296;�Chiarloni, Davvero�incompatibili�tutela�cautelare�e�clausola�compromissoria�per�arbitrato�libero,�op.�cit,�555.� (42)�Tra�i�primissimi�commenti�si�segnalano�R.�Caponi,�Le�modifiche�al�codice�di�procedura� civile�previste�dalla�legge�n.�80�del�2005�^Provvedimenti�cautelari�e�azioni�possessorie,�op.�cit.,�89;� GiovannI Verde,�Note�a�prima�lettura�sulla�legge�di�conversione�n.�80�del�14�maggio�2005,in� www.judicium.it;�GiuseppE Olivieri,�Brevi�considerazioni�sulle�nuove�norme�delprocedimento�cau- telare�uniforme,ivi;�Ciavola,�Il�processo�di�cognizione�dopo�la�L.�80/2005�e�dopo�la�proroga�del� DL.�n.�115,�in�www.altalex.it.� (43)�Cfr.�GiuseppE Olivieri,�Brevi�considerazioni�sulle�nuove�norme�del�procedimento�caute- lare�uniforme,�op.�cit.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Sport e diritti dei consumatori. Contributo ad una Carta dei diritti dello spettatore (*) di Vittorio Russo Presentazione. Viene�innanzitutto�inquadrato�lo�spettacolo�agonistico�dal�punto�di�vista� del�co-protagonista spettatore,�il�quale�vi�cerca�il�bene emozionale del�prodursi� di�un�risultato�secondo le regole.�Nel�che�probabilmente�si�proietta�quell'ansia� esistenziale�di�fondo,�della�migliore�gestione�possibile�delle�energie�psico-fisi- che�disponibili�(par.�1).� Il�messaggio�educativo�del�successo sportivo come esaltazione dell'impe- gno individuale,�con�i�suoi�risvolti�sociali,�anima�la�normativa�del�C.I.O.�del� C.O.N.I.�e�delle�Federazioni�Sportive�nazionali,�e�soprattutto�la�nuova�cul- tura�comune�europea�ed�il�suo�nascente�ordinamento�giuridico�(par.�2).� V'e�un�contratto fra�organizzatore�dell'evento�agonistico�e�spettatore� pagante�che,�in�base�alle�leggi�vigenti�ed�alle�acquisizioni�della�recente�giuri- sprudenza�comunitaria�e�nazionale�sulla�diligenza�nell'adempimento,�deve� appunto�garantirgli,�oltre�alla�possibilita�di�assistervi�fisicamente�e�moral- mente�incolume,�la�spettacolarizzazione�di�un�giusto risultato.�Il�che�vale� anche�per�il�telespettatore�(par.�3).� I�fatti�che�lo��falsano���essenzialmente�lafrode sportiva,il�doping ed�il� grave errore arbitrale �costituiscono�dunque�la��patologia��di�tale�con- tratto,�ledendo il�detto�ultimo�diritto,�anche�dello�scommettitore, del�detentore di azioni della�societa�sportiva�e�del�tifoso �interpreti�altrettanto�importanti� sulla�scena�dello�sport��giusta�le�apposite�norme�di�protezione,�civili�e� penali,�generali�e�di�settore,�direttamente�tutelabili�davanti al giudice e�senza �vincoli di giustizia�, i�quali�valgono�invece�per�i��tesserati��e�fuori�del�campo� dei�diritti soggettivi (par.�4).� Quanto�in�particolare�all'errore,�non�intercorrendo�con�l'arbitro�il�con- tratto�in�questione,�la�pretesa�dello�spettatore�di�decisioni�sostanzialmente� regolari�si�dirigera�piuttosto�verso�l'apparato�organizzativo�della�gara,�ove� questo�ingiustificatamente non�adempia�all'�obbligo�,�strumentale,�di�fornire� all'arbitro�ogni�affidabile�mezzo�tecnico�disponibile�per�rivedere,�a sua discre- zione,�le�azioni�piu�importanti�e��dubbie�,�onde�non�falsare il�risultato�con� decisioni�sbagliate�(par.�5-7).� Sgombrato�il�campo�da�obiezioni�tanto�diffuse�quanto�ingiustificate,�tale� contributo�di�studio�si�conclude�con�l'esame�delle�principali�fonti�normative� del�gioco del calcio,�internazionali�ed�interne,�le�quali�non�impedirebbero�in� (*)�Relazione�dell'Avvocato�dello�Stato�Vittorio�Russo�per�il�19.�Congresso� Annuale�dell'Unione�degli�Avvocati�europei�su�Europa, sport e diritto, svoltosi�a� Roma�il�7,�8�e�9�luglio�2005.� DOTTRINA�371 alcun�modo��e�dunque�non�vi�sarebbe�bisogno�di�alcuna�loro�modifica�d i�avvalersi�della�moviola in campo,�ormai�affermatasi,�nella�positiva�espe- rienza�di�altri�sport,�come�strumento�molto�affidabile�e�spesso�irrinunciabile,� per�decisioni�rapide�s|�,�ma�soprattutto�corrette�e�ponderate�(par.�8).� 1.�-Lo spettatore co-protagonista dell'evento sportivo. Per��consumatore� si�intendera�,�in�questo�contesto,�il�consumatore�dello sport�in�se�e�non,�come�potrebbero�far�pensare�i�clamori�degli�sports�di�piu�� larga�diffusione,�il�consumatore�oggetto�dei�richiami�commerciali�veicolati dallo�sport.�Epurato�cos|��il�discorso�dall'�indotto� economico�del�fatto�spor- tivo,�la�posizione�del�consumatore�dello�Sport,�ossia�dell'appassionato�che� investe�interesse�e�risorse�economiche�nell'evento�agonistico,�e��invariabil- mente�la�stessa,�sia�di�fronte�ad�uno�sport�di�larga�diffusione,�o�ad�un�evento� del�massimo�livello,�e�sia�di�uno�sport�c.d.�minore:�ci�si�riferisce�naturalmente� ad�eventi�agonistici�ufficiali�organizzati�sotto�l'egida�di�una�federazione� sportiva�nazionale,�e�non�a�quelli�di�ambito�amatoriale.� Lo�sport�cos|��inteso,�come�fatto�lato sensu socio-economico,�ha�due� interpreti�fondamentali:�l'atleta,�termine�che�nel�significato�piu��moderno�sta� ad�indicare�il�competitore�di�qualsiasi�sport,�ed�anche�di�minor�impegno� muscolare,�e�lo�spettatore.�Si�tratta�com'e��evidente�di�un�binomio�inscindibile:� l'uno�non�puo��esistere�senza�l'altro.� Ci�si�vorrebbe�qui�occupare�proprio�di�quest'ultimo�protagonista dello� sport,�la�cui�importanza�e��speculare�a�quella�del�primo,�sol�che�si�consideri� che�ogni�sport�e��tenuto�in�vita,�direttamente�o�indirettamente,�dal�suo�inte- resse�...�e�dal�suo�portafogli!� Circoscritto�in�questi�termini�l'argomento�di�questa�relazione,�occorre� innanzitutto�indagare�su�un�dato�pre-giuridico di�fondo.� L'interesse dello�spettatore�per�l'evento�sportivo�si�dirige�fondamental- mente�verso�un'esperienza�psichica,�e�questo�bene�della�vita�costituisce� l'oggetto del�diritto�che�si�acquista�col�biglietto.�Tralasciando�le�caratteristi- che�strettamente�individuali�del�piacere,�questa�esperienza�passa�attraverso� operazioni�mentali�di�autoidentificazione in�un'atleta�o�in�un�gruppo�d iscorsi�che�lasceremo�pero��nel�loro�sviluppo�alla�psicologia�dello�sport�p er�situarsi�nella�nostra�sfera�emozionale,�che�viene�generalmente�esaltata dallo spettacolo del conseguimento di una performance psico-fisica,�in�termini� assoluti di�risultato�fisico�misurabile,�o�relativi,�di�prevalenza�di�un'atleta�o� di�una�squadra�nei�confronti�di�altre.� 2.�-Il successo sportivo come esaltazione dell'impegno individuale. Molti�rinvengono�in�quest'oggetto�un�substrato�morale,�e�precisamente� in�quel�messaggio�fondamentale�del�successo�sportivo�frutto�del�massimo� impegno,�e�dunque�lo�sport�come�esaltazione dell'impegno individuale. Quest'ordine�di�idee�e��posto�dalla�Corte�Suprema�di�Cassazione�alla� base�di�una�recentissima�sentenza�che�ci�dice�di�una��funzione�altamente� educativa�dello�sport,�soprattutto�agonistico,�sotto�forma�non�solo�di�cultura� fisica,�ma�di�educazione�del�giovane�praticante�al�rispetto�delle�norme�ed� all'acquisizione�della�regola�della�vita�secondo�cui�il�conseguimento�di�deter- minati�obiettivi�...�e��possibile�solo�attraverso�l'applicazione,�il�sacrificio�e�l'al- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� lenamento�...�senza�callide�o�pericolose�scorciatoie.�E�in�tale�prospettiva,�lo� sport�diventa�anche�formidabile�palestra�di�vita,�preparando�i�giovani�ad� affrontare,�con�lo�spirito�giusto,�la�grande�competizione�della�vita�che�li� attende�...�La�valenza�positiva�dello�sport�la�si�coglie,�in�modo�ancora�piu� vistoso,�in�chiave�sociale,�con�riferimento�alle�discipline�di�squadra�...�Senza� dire,�poi�...�che�lo�sport�puo�aiutare�...�a�distogliere�i�giovani�da�pericolose� forme�di�devianza.�Funzionale�al�perseguimento�di�questi�valori�e�il�principio� di�lealta�e�di�rispetto�dell'avversario,�codificato�mediante�regole�...�che� devono�essere�osservate�nell'agone�sportivo��(1).� Ed�intorno�a�valori�etici�di�questo�tipo�si�situa�l'interesse�pubblico�verso� lo�sport.� De�tta�infatti�l'art.�1�del�Nuovo�Statuto�del�Comitato�Olimpico�Nazio- nale�Italiano�(2),�che�il�C.O.N.I.��e�autorita�di�disciplina,�regolazione�e�gestione� delleattivita�sportive,�intesecomeelementoessenzialedellaformazionefisicae� morale�dell'individuo�e�parte�integrante�dell'educazione�e�della�cultura�nazio- nale�.�Edilsuccessivoart.�36disponeche�finoall'emanazionedeinuoviprin- cipifondamentali�deglistatutifederali�continuano�adapplicarsi�i�vigentiprincipi� informatori,�in�quanto�compatibili�con�le�norme�del�d.lgs.�23�luglio�1999,�n.�242� e�delpresente�statuto�.� Nell'attuale�Progetto�costituzionale�europeo,�lo�Sport�e�inserito� nell'art.�III-282,�nella�Sezione�5,�che�salda�insieme��istruzione,�gioventu�,�sport� eformazione�professionale��e,�ripetendo�l'art.�149�del�Trattato�istitutivo�delle� Comunita�Europee,�fissa�il�principio�che��l'azione�dell'Unione�e�intesa�...�a�svi- luppare�la�dimensione�europea�dello�sport,�promuovendo�l'imparzialita�e�l'aper- tura�nelle�competizioni�sportive�e�la�cooperazione�tra�gli�organismi�responsabili� dellosporteproteggendol'integrita�fisicaemoraledeglisportivi,�inparticolare� dei�giovani�sportivi�.� E�dunque�i�termini�del�presente�discorso�appaiono�in�linea�con�la�piu� alta�idea�europea.� E�neppure�sfuggira�la�fondamentale�importanza�di�questo�fenomeno�sul� piano�etologico-umano�generale:�la�ricerca�della�performance�sportiva�costi- tuisce�infatti�momento�decisivo�di�conservazione�e�sviluppo�della�stessa�spe- cie�umana,�intuizione�certo�non�estranea�alle�tregue�delle�guerre�durante�le� olimpiadi�dell'antica�Grecia;�ed�assurge�cos|�a�momento�etico�universale,� essenzialmente�rivolto�ai�giovani.� 3.�-I�diritti�dello�spettatore.� 1.�A�tutto�questo�fanno�capo�diritti�dello�spettatore?� Se�questi�e�il�primo,�e�piu�importante,�consumatore�dello�sport,�se� intorno�a�lui�ed�ai�soldi�che�egli�spende�ruota�tutto�il�fenomeno�sportivo,� una�risposta�affermativa�parrebbe�addirittura�lapalissiana.� 2.�Ma�qual'e�la�fonte�di�questi�diritti?� (1)�Cass.,�Sez,�VI�pen.,�23�maggio�2005,�n.�19473.� (2)�delib.�Cons.�Naz.�del�C.O.N.I.�del�15�novembre�2000�ai�sensi�del�d.lgs.�23�luglio� 1999,�n.�242.� DOTTRINA�373 Gli�oneri�dell'organizzatore�dell'evento�agonistico,�che�ne�percepisce�gli� introiti,�discendono�evidentemente�da�un�impegno�contrattuale,�con�lo�spetta- tore�che�paga�per�assistervi.� Del�che�si�rinvengono�conferme�in�giurisprudenza,�ad�esempio�nella�sen- tenza�della�Corte�d'appello�di�Milano,�del�30�marzo�1990,�che�occupandosi� di�danni�riportati�da�uno�spettatore,�in�seguito�a�percosse,�subite�da�partedi� altri�tifosi,�ma�dopo�terminata�la�partita�ed�in�luogo�distante�dallo�stadio,� nega�la�sussistenza�di�responsabilita�contrattuale�dell'organizzazione�di�una� partita�di�calcio�in�relazione�a�tali�danni,�ma�perche�appunto,�una�volta� �esaurito�lo�spettacolo,�gli�spettatori�che�abbiano�lasciato�il�luogo�in�cui�esso� si�e�svolto,�non�possono�vantare�alcuna�pretesa�in�ordine�ad�un�contratto� esaurito�in�ogni�prestazione�da�entrambi�i�contraenti�(3).�Significativa�poi,� per�novita�della�questione,�una�recente�sentenza�del�Giudice�di�pace�di� Roma,�che�condanna�un�gestore�televisivo�al�risarcimento�dei�danni�verso� un�telespettatore,�per��interruzione�di�fatto,�della�fornitura�del�servizio�di�tra- smissione,�regolarmente�acquistata,�della�gara�di�calcio�...�,�della�quale�un� problema�tecnico�aveva�impedito�la�visione�del�primo�gol:�poiche�il�gestore� ha�dovuto�rispondere�dei�diritti�d'immagine�cedutigli�dalla�societa�organizza- trice�dell'incontro,�la�pronuncia�deve�far�registrare,�ai�fini�che�qui�interes- sano,�soltanto�uno�spostamento�soggettivo�della�responsabilita�in�que- stione(4).� Alcune�altre�sentenze,�sia�pur�di�qualche�anno�fa,�affermano�il�principio� che�l'organizzazione�di�alcuni�eventi�sportivi�costituisca�esercizio�di�attivita� pericolosa,�ai�sensi�dell'art.�2050�C.C.�(�Chiunque�cagiona�danno�ad�altri� nello�svolgimento�di�un'attivita�pericolosa,�per�sua�natura�o�per�la�natura�dei� mezziadoperati,�e�tenutoalrisarcimento,senonprovadiaveradottatotuttele� misure�idonee�a�evitare�il�danno�),�come�ad�es.�il�Tribunale�di�Milano,�del� 21�settembre�1998(5);�Corte�d'appello�di�Milano,�18�maggio�2001:��Essendo� le�partite�di�calcio�professionistico�attivita�divenute�pericolose�per�gli�spetta- tori,�l'organizzatore�sportivo�e�tenuto��per�evitare�la�responsabilita�per�i� danni��a�provare�di�avere�adottato�misure�idonee�ad�evitarli�ed,�in�difetto,� e�responsabile�per�il�danno�(6).�Un'altra�fa�invece�riferimento�alla�responsa- bilita�ex�art.�2051�(�Danno�cagionato�da�cose�in�custodia.�-Ciascuno�e�respon- sabile�del�danno�cagionato�dalle�cose�che�ha�in�custodia,�salvo�che�provi�il�caso� fortuito�):��Sussiste�la�responsabilita�della�societa�di�calcio�organizzatrice�di� (3)�Massima�in�F.I.,�Zanichelli�on�l.,�Resp.�civ.�[5760]�^Responsabilita�civile,�in�genere�^ Responsabilita�,�contrattuale�ed�extracontrattuale�^Sport�^App.�Milano,�30�marzo�1990.� Parti:�Wanninger�c.�Soc.�Internazionale�Milano.�Fonti:�Resp.�civ.,�1990,�590,�Riv.�dir.�sport.,� 1990,�495.�Nel�Repertorio:�1991,�Responsabilita�civile�[5760],�n.�78.� (4)�G.P.�Roma,�Sez.�VI,�16�marzo�2004,�n.�13690�^Rienzi�c.�Telepiu�^Atena�Servizi.� (5)�Massima�in�F.I.�Zanichelli�on�l.�Resp.�civ.�[5760]�^Attivita�pericolose�^Sport,� Berutti�c.�Soc.�Associaz.�Calcio�Milan�Fonti:�Danno�e�resp.,�1999,�234,�n.�De�Marzo,in� Repertorio:�1999,�Responsabilita�civile�[5760],�n.�303�Riferimenti�legislativi:�c.c.,�art.�2050.� (6)�Massima�in�F.I.�Zanichelli�on�l.�Resp.�civ.�[5760]�^Responsabilita�civile,�in�genere�^ Sport,�Parti:�Soc.�associaz.�calcio�Milan�c.�Berutti�Fonti:�Foropad.,�2001,�I,�369�Nel�Reperto- rio:�2002,�Responsabilita�civile�[5760],�n.�220.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� un�incontro�di�campionato,�in�concorso�con�il�danneggiato,�per�le�lesioni� riportate�da�uno�spettatore�in�seguito�alla�caduta�determinata�dalla�presenza� sulle�gradinate�di�frammenti�di�vetro�e�di�altri�rifiuti�(7).� E,�poiche�queste�figure�particolari�di�responsabilita�civile�sono�poste�nel� Titolo�ix, intitolato��Deifatti�illeciti��del�capo�iv, Libro�iV del�Codice�Civile,� fra�le�fonti�di�responsabilita�extracontrattuale�ex�delicto,�le�pronunce�accen- nate�parrebbero�per�tal�verso�negare�la�provenienza�ex�pacto,�qui�invece� sostenuta.� Ma,�a�parte�il�fatto�che,�se�non�vi�fosse�un�contratto,�resterebbe�da�spie- gare�la�natura�del�prezzo�del�biglietto,�queste�sentenze�dovettero�essere�pro- babilmente�animate�da�una�preoccupazione�di�tutela�della�posizione�dello� spettatore,�e�in�relazione�ai�danni�imprevedibili�coperti�solo�dalla�tutela�aqui- liana,�essendo�il�risarcimento�di�area�contrattuale�limitato,�dall'art.�1225� C.C.,�al�solo��danno�che�poteva�prevedersi�nel�tempo�in�cui�e�sorta�l'obbliga- zione��e,�presumibilmente,�di�sgravare�gli�spettatori�infortunati�da�un'impe- gnativo�onere�della�prova,�del�fatto�doloso�o�colposo�dell'organizzazione,� cui�le�disposizioni�codicistiche�sopra�richiamate�pongono�invece�la�probatio,� pressoche�diabolica,�del�fortuito�e/o�di�aver�fatto�tutto�il�possibile�per�evitare� il�danno.� Tali�soluzioni�non�devono�aver�tenuto�nel�debito�conto�le�teorie�dei�c.d.� �obblighi�strumentali��e,�in�particolare,�di�quelli��protettivi�o��di�vigilanza�,� diffusesi�negli�ultimi�anni�nel�campo�dei�contratti�non�tipizzati,�o��atipici�,� che�devono�rispondere�ad�un�criterio�di�meritevolezza�sociale,�e�la�cui�esecu- zione�dev'essere�improntata�ad�un�concetto�espanso�di�buona�fede.�Questa� connota�e�comprende�doveri�di�protezione�elaborati�dalla�dottrina�tedesca,�e� da�ritenersi�automaticamente�dedotti�in�contratto,�anche�se�non�richiamati� specificatamente,�giusta�l'esigenza�di�tutelare�il��piu�debole��contraente-frui- tore�di�certi�beni�o�servizi,�contro�tecniche�commerciali�potenzialmente�lesive� della�sua�sfera�personale.�Il�loro�ingresso�nell'ordinamento�giuridico,�accele- rato�da�alcune�direttive�comunitarie,�introduce�nell'intera�area�contrattuale� un�nuovo�e�piu�ampio�concetto�di�diligenza�adempitiva,�anche�fuori�dai�casi� disciplinati�espressamente�dal�legislatore�ordinario�o�comunitario(8).La� casistica�in�materia�riguarda�proprio�attivita�,�ad�esempio�terapeutiche�da� strutture�sanitarie,�lato�sensu��pericolose�,�e�che�richiedono�speciale�atten- zione�per�l'incolumita�dell'altro�contraente,�e�la�cui�diligenza�adempitiva�e� in�qualche�modo�assimilabile�a�quella�dovuta�dall'organizzatore�di�una�mani- festazione�sportiva�verso�gli�spettatori.� E�conclusivamente�sul�punto,�sulla��natura�contrattuale��del�rapporto� che�lega�questi�due�soggetti,�non�sembra�potersi�dubitare.� (7)�Ibid.,�Resp.�civ.�[5760]�^Colpa�del�danneggiato�^Responsabilita�civile,�in�genere�^ Sport,�Trib.�Roma,�5�febbraio�1992;�Scamolla�c.�Soc.�Sportiva�Lazio,�Fonti:�Riv.�dir.�sport.,� 1992,�90,�n.�Bellantuono;in�Repert.�1992,�Responsabilita�civile�[5760],�n.�105,�Riferimenti� legislativi:�c.c.,�art.�2043�c.c.,�art.�2049�c.c.,�art.�2051.� (8)�v.�Cass.�civ.,�Sez.�II,�4�marzo�2003,�n.�3185;�18�febbraio�1986,�n.�960.� DOTTRINA�375 3.�Ma�qual'e��il�contenuto�di�questi�diritti?�Ossia�i�beni�della�vita�che� acquistiamo�col�biglietto�che�ci�assegna�un�posto,�ossia�la�possibilita��fisica� di�assistere�allo�spettacolo?�Cui�oggi�potremmo�aggiungere�la�pay�per�view,� il�canone��sky�,�o�in�generale�lo�strumento�elettronico�per�decodificare�in� simultanea�la�relativa�trasmissione�televisiva,�di�solito�con�l'aggiunta�del� mezzo�giornalistico�della�telecronaca.� Certo,�per�partire�da�un'impostazione��classica�,�non�si�puo��dire�che,� acquistando�il�biglietto�per�lo�stadio,�si�sta�semplicemente�prendendo�in�loca- zione�un�posto�o�un�sedile�per�la�durata�dell'evento.� Anche�alla�tradizionale�giurisprudenza�del��palco�a�teatro��e��apparso� sempre�chiaro�che�il�relativo�diritto,�reale�o�relativo�che�sia,�nelle�sue�con- crete�evenienze�di�fatto,�si�patrimonializza�in�relazione�allafunzione�cui�quello� spazio�e/o�quelle�sedie�sono�destinati:�la�possibilita��di�assistere,�in�certe�con- dizioni,�ad�uno�o�piu��eventi�teatrali�(9).�Ed�e��chiaro�che,�quando�non�si�pro- grammassero�piu��spettacoli,�quel�diritto�si�svuoterebbe�sostanzialmente�di� contenuto.�Pressoche�nessun�valore�economico�avrebbe�la�possibilita��,�indi- sturbata�che�sia,�di�vederci�davanti�ad�un�sipario�chiuso!� Si�puo��dunque�concludere,�tornando�allo�sport,�che�col�biglietto�dello� stadio�si�acquista�s|��la�possibilita�di�accedervi,�e�sia�pure�a�costi�differenziati� dal�comfort�e�dalla�localizzazione�del�posto,�ma�sul�presupposto,�che�lo�patri- monializza,�dello�svolgimento�dell'evento�agonistico�in�calendario�a�quell'ora� ed�in�quel�luogo.� 4.�Ma�questo,�come�meglio�vedremo,�non�esaurisce�il�contenuto�della� posizione�giuridica�soggettiva�in�esame.� L'art.�2�dello�Statuto�del�C.O.N.I.,�detta�principifondamentali:� �per�la�disciplina�delle�attivita��sportive�e�...�la�tutela�della�salute�degli� atleti,�anche�al�fine�di�garantire�il�regolare�e�corretto�svolgimento�delle�gare,� delle�competizioni�e�dei�campionati�.� �...�per�promuovere�la�massima�diffusione�della�pratica�sportiva�in�ogni� fascia�di�eta��e�di�popolazione�...�.� �...�la�lotta�dello�sport�contro�l'esclusione,�le�diseguaglianze,�il�razzismo,� la�xenofobia�e�ogni�forma�di�violenza�.� �...�per�conciliare�la�dimensione�economica�dello�sport�con�la�sua�inalie- nabiledimensionepopolare,sociale,�educativaeculturale�.� �...�per�prevenire�e�reprimere�l'uso�di�sostanze�o�di�metodi�che�alterano� le�naturali�prestazioni�fisiche�degli�atleti�nelle�attivita��agonistico-sportive�.� Proprio�queste�disposizioni�potrebbero�costituire�la��falsariga��di�una� vera�e�propria�Carta�dei�diritti�dello�spettatore.� 5.�Seguendo�dunque�questa�traccia,�e�restando�all'impostazione�giuridica� di�cui�al�precedente�punto�3,�la�diligenza�adempitiva�minima�della��forni- tura��dell'evento-spettacolo�dovrebbe,�innanzitutto,�rivolgersi�alla�salvaguar- dia�dell'incolumita�fisica�degli�spettatori.� (9)�v.,�da�ult.,�Cass.,�Sez.�II�civ.,�4�febbraio�2004,�n.�2100.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Del�che�si�rinvengono�diverse�conferme�nel�panorama�giurisprudenziale,� come�la�sentenza�della�Corte�d'appello�di�Ancona�del�21�maggio�1990�(�Nel� caso�in�cui�si�verifichi,�in�occasione�di�una�partita�di�calcio,�la�morte�di�alcuni� spettatori�ustionati�per�un�incendio�sviluppatosi�all'interno�dello�stadio�a� seguito�dell'accensione�di�fumogeni�e�di�materiale�cartaceo,�il�presidente�della� societa�di�calcio�e�penalmente�e�civilmente�responsabile�di�tali�fatti�se�non�dimo- stridiaverepredispostounarigorosa,�specificaepuntualedivisionedimansioni� e�di�avere�delegato�la�vigilanza�ed�il�controllo�sugli�impianti�sportivi�a�persone� idonee�a�svolgere�detti�compiti�(10);�o�dal�Tribunale�di�Roma,�del�5�febbraio� 1992,�dove�si�precisa�che��lo�spettatore�di�un�incontro�di�calcio�che�riporti� lesioni�a�causa�di�una�caduta�all'interno�dello�stadio�e�legittimato�ad�agire�solo� nei�confronti�della�societa�sportiva�organizzatrice�dell'incontro�e�non�nei�con- frontidellasocieta�assicuratricedellaresponsabilita�civileverso�terzi�(11).� 6. Dev'essere�altres|�protetta l'integrita� morale dello�spettatore,�nei�suoi� sentimenti�di�ordine�umanitario,�civico,�religioso,�come�ad�esempio�dimo- strato�dalle�severe�sanzioni�che�vengono�puntualmente�irrogate�dagli�Organi� federali�alle�societa�cui�appartengono�i�sostenitori�che�espongano��striscioni�� o�inscenino��cori��offensivi,�xenofobi,�razzisti�o�inneggianti�alla�violenza,�su� segnalazione�dell'arbitro�o,�nel�caso�del�calcio,�da�inviati�dell'UfficioIndagini.� 7. Nel�dichiarato�scopo�del�medesimo�Statuto�del�C.O.N.I.��di garantire il regolare e corretto svolgimento delle gare, delle competizioni e dei campio- nati� e�nel�riferimento�alle��attivita� agonistico-sportive� si�rinviene�poi,�per� cos|�dire,�un�...�oggetto�(solo�apparentemente)��nascosto�.� Lo�spettatore�e�infatti�disposto,�normalmente,�a�pagare�il�biglietto�per� assistere,�nelle�dette�condizioni�di�incolumita�fisica�e�morale,�non�ad�un� evento�semplicemente��sportivo�,�ma�che�sia�anche�agonistico.� Che�cosa�si�vuol�dire�con�questo?�Si�immagini�che,�per�un�guasto�all'au- tomobile�che�sta�portando�la�terna�arbitrale,�magari�insieme�al�quarto�uffi- ciale�di�gara�verso�la�localita�dell'incontro,�e�con�la�concomitanza�di�qualche� altro�contrattempo,�all'inizio�della�gara�si�resti�senza�arbitri,�e�non�se�ne� reperiscano�altri�in loco.�Si�provi�a�questo�punto�anche�ad�immaginare� che�...�per�salvare�spettacolo�e�incasso,�le�due�squadre�ed�i�ventidue�calciatori� decidano,�visto�che�ormai�sono�la�,�di�disputare�lo�stesso�la�partita,�senza� arbitri,�e�di�conseguenza�senza�alcun�valore�del�risultato�per�la�classifica.�Si� tratterebbe�di�quell'evento�agonistico?�Certamente�no.�Anche�se�tale�partitella resterebbe�comunque�un�evento�sportivo. Ma�non�ancora�un�evento�agonistico.�E�difatti�avremmo�diritto�a�riavere� il�prezzo�del�biglietto,�sia�pure�nel�tantundem costituito�dal�perdurante�valore� di�quello�originario�senza�doverne�comprare�un�altro,�per�assistere,�quando� ci�sara�,�al�nuovo�incontro�valido.� (10)�Massima�in�F.I.�Zanichelli�on l.,�Omicidio�e�lesioni�personali�colpose�[4560]�^Colpa,� in�genere�^Lesioni�in�genere�^Varie�^Zoboletti�^Fonti:�Societa�,1990,1625,�n.�Vidiri,�Nel� Repertorio: 1990,�Omicidio�e�lesioni�personali�colpose�[4560],�n.�9.� (11)�Massima�in�F.I.�Zanichelli�on l.,�Resp.�civ.�[5760]�^in�genere�^Sport:�Scamolla�c.� Soc.�Sportiva�Lazio�^Fonti:�Riv. dir. sport.,�1992,�90,�n.�BellantuonO ^in�Rep.�1992,�Resp.� civ.�[5760],�n.�106�^Riferimenti�legislativi:�c.c.,�art.�1917.� DOTTRINA 377 Ma che cosa differenzia lo spettacolo di ventidue calciatori che corrono dietro ad un pallone, sia pure con appropriate casacche ed equipaggiamento, ed un vero incontro di calcio? Un fatto sportivo diventa evento �agonistico�, agon, e riesce a darci quelle emozioni cui si accennava, in quanto, e solo�in�quanto, esso si svolge e produce�un�risultato�in un'impalcatura�di�regole!ede� per questo che siamo disposti, per assistervi da vicino, ad affrontare costi anche molto ... salati. L'osservanza delle regole del gioco finisce cos|� per costituire elemento stesso di valorizzazione del mero fatto sportivo sul piano giuridico-contrattuale, ed anzi proprio di riconoscibilita� anche economica, dell'evento agonistico. Al che va aggiunta l'ulteriore riflessione che e� la produzione legale�del risultato a produrre anche ilfatto�emozionale, che e� poi, come s'e� visto, essen- zialmente quel che si compra insieme al biglietto! E per entrare in quest'ordine di idee, basti fare qualche esempio opposto a quello tracciato prima, della partita senza arbitro e senza valore ai fini del risultato e della classifica. Si immagini che una delle due squadre non�sipresenti�in�campo: il Rego- lamento assegna la vittoria all'altra. Oppure, un incontro venga interrotto per invasione�di�campo, oppure l'arbitro�e�stato�ferito�da�uno�spettatore�(12). Anche qui, vittoria a tavolino, come si suol dire e ... nulla e� dovuto agli spet- tatori che se ne sono tornati a casa prima. In questo caso, al contrario di prima, si e� prodotto un risultato agonistico, anche senza il compimento del- l'incontro fisico-sportivo delle squadre, ma, per cos|� dire, ope�legis. Ma nulla evidentemente potrebbe pretendere in restituzione lo spettatore, per la con- clusiva ragione che un�risultato�comunque�si�e�prodotto, e ... secundum�jus.� E dunque si puo� ora aggiungere, nel novero dei diritti dello spettatore, quello algiusto�risultato�della gara cui assiste. 8.�Non meritevole di minori attenzioni e� la sfera giuridica del tifoso,il quale investe interesse e soldi nello sport ... piu� dei cd. �sportivi puri� ... alla ricerca anche lui una contropartita psichica, che egli pero� maggiormente ricava dalle fortune della squadra da lui �amata�; il che costituisce davvero una peculiarita� della psicologia umana (l'attaccamento ad una squadra par- rebbe l'unico �sentimento� che non muore mai ...). 4. -Patologia�del�contratto�e�tutelabilita�delle�relativeposizionigiuridiche�sog- gettive.� 1.�S'e� detto fin ora delle lesioni del tessuto fisico e morale dello spetta- tore, che attengono per cos|� dire alla godibilita� dello spettacolo agonistico- sportivo; e che, appartenendo un po' alla percezione classica di un problema, non sembrano dar luogo a molti dibattiti. Le cronache sportive, e talvolta giudiziarie, ci parlano poi di altre pato- logie dell'evento agonistico, le quali viziano�il�prodotto�psichico-emozionale� (12) Basti ricordare la vicenda dell'arbitro Anders Frisk nella partita di Champion�Legue� Roma-Dinamo Kiev del 15 settembre 2004. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� oggetto�del�contratto�con�lo�spettatore.�Ossia�di�fatti�che�falsano�quel�risul- tato�che�le�forze�in�campo,�in�una�corretta�cornice�regolamentare,�avrebbero� invece�assegnato�all'evento�agonistico.� Ci�si�riferisce�allafrode�sportiva,al�doping,�ed�all'errore�arbitrale.� 2.�Fin�ora�queste�vere�e�proprie�inadempienze�del�contratto�con�gli�spet- tatori�sono�state�oggetto�per�lo�piu�soltanto�di�sanzioni�sportive.� Com'e�noto,�anche�l'ordinamento�italiano,�come�pressoche�tutti�gli�Stati,� osserva�il�c.d.��vincolo�di�giustizia��che�affida�ad�arbitrato�la�risoluzione�di� controversie�concernenti�l'applicazione�di�norme�rilevanti�nella�sfera�spor- tiva,�nascente�dalla�doppia�esigenza�di�tutte�le�Federazioni�Sportive�Nazio- nali,�da�una�parte�di��fare�i�conti��con�le�relative�Federazioni�Sportive�inter- nazionali�cui�sono�affiliate,�le�quali�devono�uniformare�la�normazione�a� livello�mondiale�di�quella�specialita�sportiva,�dal�che�dipende�la�sua�stessa� conservazione,�oltre�alla�ragionevole�possibilita�di�competizioni�internazio- nali;�e�dall'altra�con�i�precetti,�quasi�sempre�di�estrazione�costituzionale,�dei� rispettivi�ordinamenti�statali,�che�tendono�ad�assicurare�la�giurisdizione� �comune��alle�posizioni�giuridiche�soggettive�dei�cittadini�e�degli�altri�soggetti� statali.� Questa�ormai�lunga�storia�di�tensioni�fra�...��giurisdizioni�concorrenti�,� ha�fatto�fin�ora�registrare�dei�precedenti�clamorosi.� Basti�pensare�al�caso�del�Catania�Calcio�del�1993,�che�non�era�stato� ammesso�al�campionato�di�calcio�di�serie�C1�per�problemi�economico-finan- ziari.�Si�protrasse�per�oltre�due�anni�un�conflitto�fra�gli�organi�di�giustizia� amministrativa�(TAR�Sicilia,�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�per�la� Regione�Sicilia,�TAR�Lazio,�VI�Sezione�del�Consiglio�di�Stato)�e�la�F.I.G.C.� la�quale,�per�non��ribellarsi��ai�giudici�nazionali,�venne�pressata�dalla� F.I.F.A.,�con�il�Presidente�Blatter�che�ingiunse�al�Presidente�Matarrese�di� non�eseguire�quei�provvedimenti,�prospettando�altrimenti�addirittura�l'esclu- sione�della�nostra�nazionale�di�calcio�dai�Mondiali�del�'94.� O�il�caso�di�Butch�Reynolds,�pluricampione�olimpionico�dei�400�metri,� nel�1990�squalificato�per�due�anni�per�assunzione�di�nandrolone�dalla� I.A.A.F.�-Federazione�Internazionale�di�Atletica�Leggera,�e�che�vide�contrap- posto�il�The�Atletic�Congress�ofU.S.A.,�la�Corte�distrettuale�meridionale�del- l'OHIO,�la�Corte�d'Appello�del�VI�Circuito�U.S.A.,�la�Corte�Suprema�degli� Stati�Uniti,�e�conclusosi�con�27�milioni�di�dollari�a�favore�dell'atleta(13).� 3.�Con�la�sentenza�delle�SS.UU.�civili�26�ottobre�1989�n.�4399,�la�nostra� Corte�di�Cassazione�affermo�il�principio�del�difetto�assoluto�di�giurisdizione� avverso�le�decisioni�prese�da�una�Federazione�Sportiva�appartenente�al� C.o.n.i. (nella�specie�pallacanestro),�fin�quando�queste,�appunto,�non�ledano� posizionigiuridiche�soggettive.�La�giurisprudenza�amministrativa�ha�per�parte� sua�affermato�il�difetto�di�giurisdizione�amministrativa�nella�controversia� che�si�esaurisca�all'interno�dell'ordinamento�sportivo,�in�quanto�con�il�ricorso� (13)�riferimenti�tratti�dall'articolo�sul�tema��La�giurisdizione�amministrativa�in�materia� sportiva�dopo�la�legge�17�ottobre�2003,�n.�280��dell'Avv.�Enrico�Lubrano.� DOTTRINA�379 sia�contestata�la�legittimita�del�risultato�agonistico conseguito,�mediante�l'im- pugnazione�di�provvedimenti�esclusivamente�di�carattere�sportivo�(qualila� squalifica�del�campo�di�gioco�e�di�giocatori),�sottratti�a�valutazioni�di�organi� diversi�da�quelli�deputati�dall'ordinamento�sportivo�a�tali�compiti(14).�E�spo- standoci�in�un�altro�Paese�europeo,�il�Landesgericht�di�Monaco�(di�Baviera),� con�pronuncia�del�17�maggio�1995�stabiliva�che�il�vincolo di giustizia va� inteso,�a�pena�di�nullita�,�solo�come�divieto�a�rivolgersi�all'autorita�giurisdizio- nale�ordinaria�prima�di�aver�esaurito�tutte�le�istanze�giurisdizionali�interne� alla�federazione(15).� 4. Si�era�dunque�venuto�definendo�il�seguente�quadro�giurisprudenziale:� l'ordinamento�sportivo�nazionale,�pur�dotato�di�ampi�poteri�di�autonomia,� autarchia�e�autodichia,�deriva�da�quello�generale�dello�Stato;�di�conseguenza� mentre�gli�atti�a�contenuto�strettamente�tecnico-sportivo,�irrilevanti�per�l'or- dinamento�statale,�e�quelli�che�incidono�su�diritti�disponibili�non�sono�sog- getti�al�controllo�giurisdizionale,�gli�altri�provvedimenti�suscettibili�di�ledere� posizioni�di�diritto�soggettivo�o�di�interesse�legittimo�sono�soggetti�a�tutela� dinanzi�al�giudice�ordinario�o�al�giudice�amministrativo(16).�E�cio�fin� quando,�per�uscire�dalla��bufera�estiva��di�un�nuovo��caso Catania� del� 2003,�a�seguito�delle�alterne�decisioni�sul�risultato�del�campo�e�quello��a� tavolino��della�partita�Catania-Siena,�che�vedevano�il�Catania�in�bilico�fra� serie�B�e�C1,�con�conseguenze�a�catena�che�coinvolgevano�altre�squadre,� gironi�e�calendari�ormai�varati,�in�una�situazione�altrimenti�insolubile,� dovette�intervenire�il�legislatore�col�decreto�legge�19�agosto�2003�n.�220,�poi� convertito�con�modifiche�con�la�legge�17�ottobre�2003�n.�280.� 5.�Si�tratta�di�una�legge�importantissima,�perche�il�suo�pur�breve�testo� sancisce�principi�importanti�in�termini�di�autonomia�del�diritto�sportivo,�ma� nello�stesso�tempo,�ne�segna�il�confine,�rispetto�all'ordinamento�statale.� Sembra�intanto�di�grande�rilievo,�per�quanto�qui�interessa,�l'enuncia- zione�dell'art.�1�comma�2,�giusta�la�quale��i�rapporti�tra�l'ordinamento�spor- (14)�Zanichelli�on l.,�Consiglio�di�Stato�Sez.�VI,�19�giugno�2001,�n.�3235�(Sport�[6450]�^ Campionati�e�gare�^Giurisdizione�civile�^Soc.�Hockey�Club�Milano�c.�Federaz.�It.�Sport� Ghiaccio,�Foro amm.,�2001,�1624�In�Rep.�2002,�Sport�[6450],�n.�56).�V.�anche,�per�altri�aspetti� della�questione,�Cons.�giust.�amm.�sic.,�sez.�giurisdiz.�[ord.],�9�ottobre�1993,�n.�536�(Sport� [6450]�Parti:�Federaz.�It.�Giuoco�Calcio�c.�Soc.�Club�Calcio�Catania�Fonti:�Giur. amm. sic.,� 1993,�681�Cons.�Stato,�1993,�I,�1339�Nel�Repertorio:�1993,�Sport�[6450],�n.�23�Rif.�Legisl.:� cost.,�art.�113)�T.A.R.�Lazio,�sez.�III,�8�febbraio�1988,�n.�135�(Sport�[6450]�Parti:�Tonini�c.� Federaz.�It.�Baseball�Softball�^Trib.�amm.�reg.,�1988,�I,�762�^Riv. dir. sport.,�1988,�250�In� Rep.�1988,�Sport�[6450],�n.�52),�T.A.R.�Emilia-Romagna,�sez.�I,�4�maggio�1998,�n.�178� (Giuoco�e�scommessa�[3310]�^Giurisdizione�civile�^Sport�^Parti:�Madonia�c.�Ente�Naz.� Corse�al�Trotto�^Trib.�amm.�reg.,�1998,�I,�2519�^In�Rep.�1998,�Giuoco�e�scommessa� [3310],�n.�9).� (15)�Zanichelli�on l.,�Dir.�comp.�[2250]�^Giurisdizione�^Giurisdizione�civile�^Sport,� Parti:�Zimmermann�c.�Deutscher�Leichtathletik�Verband,�Fonti:�Riv. dir. sport.,�1996,�833,� n.�DE Cristofaro. In�Rep. 1997,�Diritto�comparato�[2250],�n.�34.� (16)�Zanichelli�on l.,�T.A.R.�Sicilia,�sez.�Catania,�sez.�II,�13�agosto�2003,�n.�1290�^Sport� [6450]�^Giurisdiz.�Civ.�^Soc.�Scpv�c.�Fipav�^Trib.�amm.�reg.,�2003,�I,�2458�In�Rep. 2003,� Sport�[6450],�n.�64.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� tivo�e�l'ordinamento�della�Repubblica�sono�regolati�in�base�al�principio�di� autonomia,�salvi�i�casidi�rilevanzaper�l'ordinamento�giuridico�disituazionigiu- ridiche�soggettive,�connesse�con�l'ordinamento�sportivo�.�Norma�questa�che� costituisce�una�chiave�di�lettura�fondamentale�del�successivo�art.�2,�su�cui� poggia�l'argomento�centrale�di�questo�contributo�alla�definizione�dei�diritti� dello�spettatore�di�fonte�all'apparato�organizzatore�dell'evento�agonistico.� Recita�infatti�quest'ultima�disposizione�che��in�applicazione�dei�principi�di� cui�all'art.�1,�e�riservata�all'ordinamento�sportivo�la�disciplina�delle�questioni� aventi�ad�oggetto:�a)�l'osservanza�e�l'applicazione�delle�norme�regolamentari,� organizzative�e�statutarie�dell'ordinamento�sportivo�nazionale�e�delle�sue�artico- lazionialfine�digarantire�il�corretto�svolgimento�delle�attivita�sportive�edagoni- stiche�...� Orbene,�se�si�considera�che�la�legge�di�conversione�ha:� �soppresso�all'art.�1�comma�1�l'aggettivazione�dell'�effettiva�rile- vanza�...�di�situazioni�giuridiche�soggettive�connesse�con�l'ordinamento�spor- tivo�,�con�cio�quindi�restringendo�in�qualche�modo�i�limiti�della��riserva�di� giustizia��in�favore�degli�ordinamenti�sportivi�di�settore;� �indi,�alla�lettera�a�del�comma�1�dell'art.�2,�la�medesima�riserva�e�stata� ulteriormente�circoscritta�all'�osservanza�e�l'applicazione�delle�norme�regola- mentari,�organizzative�e�statutarie�dell'ordinamento�sportivo�nazionale�e� delle�sue�articolazioni�al�fine�di�garantire��parole�aggiunte�davanti�all'origi- nario�puro�e�semplice�riferimento�al��corretto�svolgimento�delle�attivita�spor- tive�ed�agonistiche�,�che�poteva�altrimenti�sembrare�attributivo�di�una�sorta� di�onnicomprensiva��competenza�per�materia��rispetto�a�tutto�quanto� riguardasse��il�corretto�svolgimento��delle�gare.� Con�la�riserva�di�normazione�e�giurisdizione�statale�in�ordine�ad�ogni� possibile�connessione�di�una�situazione�giuridica�soggettiva�col�fenomeno� sportivo,�il�legislatore�in�sede�di�conversione�ha�inteso�codificare�un� segnale�garantistico�proprio�verso�le�situazioni�giuridiche�degli�utentidello� sport�non�tesserati,�ossia�che�non�appartenenti�all'ordinamento�sportivo,�e� fra�i�quali�vanno�certamente�annoverati�gli�spettatori,�nell'esercizio�dei�loro� diritti!� Sul�piano�strettamente�processuale�viene�opportunamente�introdotta�poi� dall'art.�3�una�giurisdizione�esclusiva�del�g.a.,�peraltro�adottando�la�solu- zione�del�sistema�tedesco,�della�condizione�di�proponibilita�della�previa�adi- zione�dei�gradi�di�giustizia�sportiva�nelle�materie�non�riservate�all'A.G.O.,� per��ogni�altra�controversia�avente�ad�oggetto�atti�del�C.o.n.i. o�delle�Fede- razioni�sportive,�non�riservata�agli�organi�di�giustizia�dell'ordinamento�spor- tivo��e�fatte�salve�le�clausole�compromissorie�ed�altre�eccezioni�...�Non�e�que- sta�la�sede�per�addentrarsi�nel�(complesso)�discorso,�nel�quale�una�cosa� appare�subito�chiara:�la�tutela�delle�posizioni�giuridiche�soggettive�resta�fuori� da�questo�quadro�giurisdizionale,�e,�allorquando�si�tratti�di�diritti�soggettivi,� dalle�pastoie�del�previo�esaurimento�dei�rimedi�in�sede�sportiva.� 6.�Vero�e�che,�almeno�fin�ora,�nello�specifico�dei�rapporti�fra�mondo� dello�sport�ed�i�suoi�utenti,�qui�da�noi�la�giurisprudenza�non�e�ancora�inter- venuta�pressoche�mai,�salvo�i�casi�che�si�son�visti�di�risarcimenti�da�morte�o� DOTTRINA�381 da�lesioni�come�nei�casi�gia�accennati;�e�forse�la�semplice�spiegazione�risiede� nel�fatto�che�e�estremamente�antieconomico�per�lo�spettatore�uti singulus,� imbarcarsi�in�azioni�legali,�il�cui�costo�decisamente�trascenderebbe�il�prezzo� del�biglietto,�e�lo�stress psicologico�della�lite�quello�della�falsificazione�del� risultato.� I�pur�pochi�e�piccoli�segnali�di�favore,�fin�ora�registratisi�nel�panorama� giurisprudenziale,�verso�il�riconoscimento�di��diritti��dello�spettatore,�sono� stati�infatti�ottenutida�iniziative�di�associazioni�di�consumatori,�o�comunque� enti�collettivi(17).�E�comunque�ferma�opinione,�o�quanto�meno�aspirazione� profonda�di�chi�vi�parla,�che�un�diritto ben�possa�definirsi�anche�davanti�ad� uno�scenario�contenzioso�ancora�vuoto,�e�specie�in�un�mercato,�come�quello� dello�sporT che,�almeno�agli�spettatori,��vende��beni�psichici,�essenzialmente� costituiti,�come�si�e�visto,�da�stimoli emozionali ed�ideali.� 7. Ma�non�solo�e�non�sempre.� E�mi�riferisco�ad�aspetti�...�piu�prosaici�del�mondo�dello�sport,�ma�non� di�minor�valore�giuridico,�sol�che�si�consideri�il�ruolo�delle�risorse�finanziarie� nella�diffusione�di�ogni�sport.� Lo�sport�e�anche,�infatti,�oggetto�di�consumo.�Anche,�e�forse�soprat- tutto,�i�giovani�sono�spesso�grandi�...�consumisti dello�sport:�sia�dei�grandi� eventi�ne�costituiscono�la�vetrina,�e�sia�di�tutto�l'indotto�commerciale�che� ruota�intorno�al�risultato�sportivo.�Sono�oggi�sotto�gli�occhi�di�tutti�ripercus- sioni�economiche�delle�vicende�agonistiche�nel�campo�degli�sports�cd.�di� massa.�Il�conseguimento�o�lo�sfumare�di�titoli�sportivi�determinano�spesso� fortune�e�dissesti�di�societa�sportive.�Basti�considerare�gli�incassi�derivanti� dalla�partecipazione�ad�un�torneo�internazionale,�ed�i�diritti�televisivi.� Si�hanno�cos|�altri�consumatori dello�sport,�che�non�solo�e�non�necessa- riamente�cercano�il�diletto�spirituale�della�sana�competizione�sportiva,�ossia� quel�bene�emozionale di�cui�s'e�parlato;�ma,�non�meno�lecitamente�e�con� altrettanto�beneficio�dello�sport,�vi�puntano�il�loro�denaro,�sia�in�partecipa- zioni azionarie o�sia,�piu�frequentemente,�in�scommesse: basti�pensare�che� oltre�il�60%�delle�giocate�dei�concorsi a pronostici va�a�rimpinguare�le�finanze� erariali�e�del�coni.� Tornando�ora�alle�anomalie�chefalsifichino il�risultato,�che�una�competi- zione�regolare avrebbe�invece�assegnato�al�rendimento�delle�forze�in�campo,� viziando cos|�quel�peculiare�bene�psichico�che�s'e�individuato�come�contropre- stazione�del�contratto con�lo�spettatore,�la�(supplementare)�delusione�delle� aspettative�economiche�di�chi�aveva�altres|�investito�o��puntato��sul�risultato� poi�falsato,�e/o�delle�speranze��quasi�tutti�ne�sappiamo�qualcosa�(...)�d el�tifoso,�produrra�evidentemente�un'ulteriore�e�distinta�lacerazione�nella� sfera�patrimoniale�e/o�nel�tessuto�psichico�di�quest'altro�utente dello�sport.� E�dunque�un�altro danno.� (17)�Corre�obbligo�di�ringraziare�l'Avv.�Rienzi,�e�l'enturage del�suo�Studio,�oltre�che�della� Segreteria�del�Codacons,�per�l'interessante�materiale�fornito�alla�presente�ricerca.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Alimentando�anche�essi�lo�sport,�questi�particolari�tipi�di�interesse�verso� il�fatto�agonistico�meritano�infatti�tutela,�ed�avrebbero�dunque�pieno�titolo� per�essere�accolti�fra�i��diritti�soggettivi��dello�spettatore.�Ed�anzi�e�proprio� questo,�come�noterete,�l'unico�campo�in�cui�il�legislatore�statale�si�e�diretta- mente�affacciato�all'interno�del�fenomeno,�con�norme�di�diritto�positivo�e� del�massimo�rango�precettivo,�ossia�quello�penale.� 8.�Ci�si�riferisce�all'art.�1,�legge�13�dicembre�1989,�n.�401�(G.U.,�18�dicem- bre�1989,�n.�294),�che�all'art.�1�cos|�dispone,�in�materia�di��Frode�in�competi- zioni�sportive.�-1.�Chiunque�of ffre�o�promette�denaro�o�altra�utilita�o�vantaggio� a�talunodeipartecipantiaduna�competizionesportivaorganizzatadallefedera- zioni�riconosciute�dal�Comitato�olimpico�nazionale�italiano�(CONI),�dall'U- nioneitalianaperl'incrementodellerazzeequine(UNIRE)�odaaltrientispor- tivi�riconosciuti�dallo�Stato�e�dalle�associazioni�ad�essi�aderenti,�alfine�di�rag- giungere�un�risultato�diverso�da�quello�conseguente�al�corretto�e�leale� svolgimento�della�competizione,�ovvero�compie�altri�atti�fraudolenti�volti�al� medesimo�scopo,�e�punito�con�la�reclusione�da�un�mese�ad�un�anno�e�con�la� multa�da�euro�258�a�euro�1.032.�Nei�casi�di�lieve�entita�si�applica�la�sola�pena� della�multa.� 2.�Lestessepenesiapplicano�alpartecipanteallacompetizione�cheaccetta� il�denaro�o�altra�utilita�o�vantaggio,�o�ne�accoglie�la�promessa.� 3.�Se�il�risultato�della�competizione�e�influente�aifini�dello�svolgimento�di� concorsipronosticiescommesseregolarmenteesercitati,�ifattidicuiaicommi1� e�2�sono�puniti�con�la�reclusione�da�tre�mesi�a�due�anni�e�con�la�multa�da�euro� 2.582�a�euro�25.822.� Questa�disposizione�evidentemente�sancisce,�insieme�ai�beni�giuridici� oggetto�della�sanzione�penale,�proprio�i�(corrispondenti)�diritti�soggettivi�che� si�stanno�cercando,�sub�specie�di��beni�giuridici�protetti��dalle�disposizioni� penali,�ossia�il�legittimo�affidamento�di�ogni�consumatore�dello�sport�verso� il�prodursi�appunto�di�un��risultato�conseguente�al�corretto�e�leale�svolgimento� della�competizione�.� Prescindendo�da�una��lettura��penalistica�della�disposizione,�forse�poco� interessante�in�questo�contesto,�parrebbe�piu�utile�soffermarsi�sul�concetto� di��corretto�e�leale�svolgimento�della�competizione�,�prendendo�spunto�da� alcuni�clamorosi�episodi.�Come�quello�accaduto�il�12�maggio�2002,�in�occa- sione�del��Gran�Premio�automobilistico�di�Austria�,�svoltosi�sul�circuitodi� Zeltweg�ed�utile�per�l'aggiudicazione�del�titolo�mondiale�della��formula� uno�.� Tutti�ricorderanno�che�il�pilota�Ruben�Barrichello,�alla�guida�di�una�Fer- rari,�dopo�aver�mantenuto�il�comando�per�tutta�la�gara�(oltre�ad�aver�domi- nato�le�prove�il�giorno�precedente),�raggiunto�da�una�comunicazione�radio� mentre�si�apprestava�ormai�indisturbato�a�vincere��si�era�al�71.�giro��ral- lentava�vistosamente�per�lasciarsi�superare�dal�compagno�di�scuderia�Michel� Schumacher,�il�quale�lo�precedeva�vittorioso�al�traguardo.�In�precedenza�le� telecamere�avevano�ripreso�in�diretta�il�passaggio�di�un�foglietto�da�parte� del�responsabile�tecnico�della�scuderia�di�appartenenza�del�pilota�brasiliano.� DOTTRINA�383 A�gara�conclusa,�il�responsabile�della�medesima�squadra�Jean�Todt�confer- mava�ai�cronisti�che�la�vittoria�di�Schumacher�era�stata�imposta�dal�team automobilistico�di�Maranello(18).� Nel�trambusto�che�ne�segu|�,�si�registrarono�anche�delle�iniziative�giudi- ziarie�da�parte�del�codacons,�che�in�una�denuncia�alla�Procura�della�Repub- blica�di�Roma�contro�il��poco�sportivo��scambio�di�posizioni�tra�Barrichello� e�Schumacher,�addirittura�chiese�alla�magistratura�di�identificare�tutti�coloro� che�avevano�effettuato�scommesse�in�tutto�il�mondo�sul�Gran�Premio�d'Au- stria�di�Formula�1,�ponendo�problemi�connessi�alla�spettanza�della��vincita�� agli�scommettitori.� All'incirca�negli�stessi�termini,�venne�altres|�proposto�un�ricorso�al� T.A.R.�del�Lazio,�col�quale,�facendosi�leva�su�quella�che�poteva�effettiva- mente�considerarsi,�a�prima�vista,�un'anomalia�nella�produzione�del�giusto� risultato,�si�chiedeva�in�sostanza�il�congelamento�delle�scommesse.� La�Sezione�II�del�T.A.R.�Lazio�negava�la�sospensiva�rilevando��con rife- rimento alla legittimazione attiva di parte ricorrente, che la categoria dei sog- getti, iqualipartecipanoaconcorsi-pronosticirelativiamanifestazionisportive nazionali ed internazionali, non appare riconducibile ad un ambito omogeneo di ``consumatori ed utenti'', di cui il Codacons rivendica la tutela nell'odierna sedegiurisdizionale, attesochealsuointernorisultanoravvisabiliposizionigiu- ridichesoggettivedifferenziateeperfino contrapposte�(19).� A�meno�di�due�settimane�di�distanza��e�si�dice�che�la�giustizia�italiana� e�lenta�...��la�IV�Sezione�del�Consiglio�di�Stato�rigettava�l'appello,�condivi- dendo�tale�motivazione�(20).� La�doppia�pronuncia,�sia�pur�soltanto�cautelare,�appare�interessante� perche�parrebbe�ammettere,�sia�pur�a contrario,�una�generale�legittimazione dell'unione consumatori,�nella�specie�negata�per�non�avere�essa�espresso,�in� concreto,�gli�interessi�di��un ambito omogeneo di consumatori ed utenti� dello� sport,�fornendo�poi�una�soluzione�equilibrata�e�salomonica,�di�un�caso�sicu- ramente�spinoso�nel�merito.� Nel�merito,�la�pretesa�di�parte�ricorrente�avrebbe�pero�dovuto�fare�i� conti�con�la�considerazione�che�la�Formula�Uno�e�anche�uno�sport��di squa- dra�:�tant'e�vero�che�viene�stilata�una�classifica�costruttori,�e�viene�dunque� premiata�una�squadra!�Vero�e�che,�anche�senza�l'incriminato��sorpasso�,�i� punti�assegnati�alla�Ferrari�sarebbero�stati�gli�stessi,�ma�l'imprescindibilita� comunque�di�una�strategia�e�di�un�discorso�tecnico�di squadra �si�pensi�alla� figura�di�antica�letteratura,�del��gregario��nel�ciclismo,�che�dopo�aver� �tirato��la�volata,�si�erge�sulla�sella�per�far�passare�il�suo�caposquadra� (18)�Da�un�passo�di�un'intervista�al�d.t.�della�Ferrari,�su��Repubblica� del�13�maggio� 2002,�pag.�44:��S|�,�l'ordine�l'ho�dato�io�e�il�sorpasso�doveva�avvenire�prima�dell'ultima� curva,�invece�e�andata�cos|�.�Io�rappresento�una�azienda�e�di�questa�azienda�devo�difendere� gli�interessi.�L'obiettivo�della�Ferrari�e�far�vincere�questo�mondiale�anche�a�Schumacher�.� (19)�Ord.�del�5�giugno�2002.� (20)�Ord.�18�giugno�2002,�n.�2544.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� parrebbe�in�definitiva�escludere,�al�di�la�della�vistosita�del�...�gesto�tecnico,� un'ipotesi�di�scorrettezza�o�slealta�nello�svolgimento�della�competizione,�e� dunque�l'elemento�oggettivo�della��frode�sportiva�.� Anche�il�caso,�pure�clamoroso,�dell'ultimo�derby�calcistico�Lazio-Roma�del� 15�maggio�scorso,�si�impone�all'attenzione�di�questa�indagine,�piu�per�vistosita� cheperilliceita�diungesto�...�tecnico�dello�stesso�tipo,�per�il�vittorioso�...�obiet- tivo�di�entrambi�i�contendenti,�in�questo�caso,�della�permanenza�in�serie�A.� In�un�comunicato�stampa�all'indomani�dell'incontro,�lo�stesso�CODA- CONS�chiedeva�un'indagine�della�CONSOB,�Istituto�che�com'e�noto�vigila� sulle�societa�quotate�in�Borsa,��perche�...�si�legge�oggi�sui�giornali�di�dubbi�su� possibili�accordi�tra�le�due�squadre�per�arrivare�a�fine�partita�con�un�pareggio.� Una�circostanza�che,�se�veritiera,�falserebbe�il�valore�delle�azioni�di�Roma�e� Lazio,�attraverso�risultati�sportivi�truccati�.� Pur�apparendo�comprensibile�e�forse�condivisibile�il�giudizio�sportivo,� non�ci�sembra�pero�che�possa�parlarsi,�sul�piano�tecnico-giuridico,�di��risul- tato�truccato�.� Ben�sono�possibili,�infatti,�e�di�norma�anche�produttivi�di�veri�e�propri� effetti�negoziali,�le��manifestazioni�tacite��di�volonta�,i�facta�concludentia�...� e�dunque,�a�parte�naturalmente�il�caso�dei�veri�e�propri�accordi�di�manipola- zione�del�risultato,�risulta�per�lo�piu�difficile�se�non�impossibile�obiettivare�il� substrato�psicologico�di�quelle�forme�di�gestione�economica�delle�risorse,� imprescindibili�in�ogni�strategia�vincente,�che�si�manifesta�in�messaggi�taciti� sia�al�compagno�che�all'avversario.�Il�ritenere��competizione�leale�e�corretta�� solo�quella�caratterizzata�in�ogni�momento�dallo�scontro�piu�duro,�generoso� ed�imponderato�fisico,�sconfinerebbe�in�una�visione�...�puramente�romantica� dello�sport�agonistico,�e�comunque�in�una�negazione�della�realta�dell'agone.� Nemmeno�occorrendo�aggiungere�che�la��gestione�dell'energia��e�il�problema� piu�generale�e�basilare�dell'esistenza�stessa.�E�lo�sport,�non�dimentichiamolo� mai,�attrae�proprio�perche�ripropone�esperienze�fondamentali�della�vita.� Se�dunque�alcuni�riti�di�...�non�belligeranza�,�cui�i��fine�campionato��ci� hanno�purtroppo�abituati�ad�assistere,�parrebbero�in�effetti�contraddire�l'idea� stessa�del�match�e�del�divertimento�degli�spettatori,�in�questa�sede�d'analisi� appare�conclusivo�il�rilievo�che�non�quest'ultimo�e�,�almeno�in�via�diretta,� l'oggetto�del�contratto,�ma�piuttosto,�come�finora�s'e�visto,�il�giusto�risultato� secondo�corretta�applicazione�del�regolamento;�e�dunque�appare�giuridica- mente�arduo,�almeno�fin�quando�e�attribuito�un�punteggio�al�risultato�di� parita�,�considerare�un�pareggio�di�questo�tipo��risultato�diverso�da�quello� conseguente�ad�un�corretto�e�leale�svolgimento�della�competizione�.�E�lo� stesso�valga�anche�per�una�squadra�che�esca�dal�campo�di�buon�grado�scon- fitta,�quando�sul�piano�aritmetico-regolamentare�ne�derivasse�un�qualsiasi� vantaggio�nella�sua�posizione�di�classifica.�Salvo�naturalmente�che�altri�ele- menti�forniscano�la�prova�di��combines�,�preordinate�al�conseguimento�di� vantaggi�di�altro�tipo.� 9.�Quanto�al�fenomeno�del�doping,�questo�costituisce�forse�la�scena�piu� drammatica�dello�spettacolo�dello�sport,�sol�che�si�pensi�alle�vite�bruciate� dai�tanti��additivi��del�motore�umano,�circolanti�in�un�triste�sottomercato� che�guarda�piu�alle�performances�che�alla�salute�dell'atleta.� DOTTRINA�385 Sul�piano�del��diritto�dello�spettatore�al�giusto�risultato�,�ci�si�limitera� all'evidenza�del�fatto�che�anche�l'atleta��dopato��ne�costituisce�un'anomalia,� un�vizio�della�controprestazione,�potenzialmente�falsata�da�componenti� ignote�ed�estranee�all'arengo�sportivo.� E�nemmeno�occorre�spendere�parole�sull'aspetto�fraudolento�del�doping,� che�si�coglie�con�particolare�evidenza�sul�piano�dello�scommettitore.� A�questi�aspetti�e�dedicata�un'intera�sessione�del�convegno,�e�dunque� lascero�la�parola�agli�oratori�che�mi�seguiranno.� 5.�-L'errore�arbitrale.� 1.�L'errore�dell'arbitro,�o�del�giudice�di�gara,�puo�rappresentare�un'altra� perturbazione,�talvolta�clamorosa,�del�regolare�evento�agonistico,�e�dunque� del�contratto�con�lo�spettatore.� Va�subito�chiarito�che�non�si�vuole�qui�accreditare�un�diritto�dello�spet- tatore�all'arbitraggio�perfetto,�ma�piuttosto�alla�doverosa�adozione,�da�parte� degli�apparati�e�degli�enti�organizzatori�delle�competizioni,�di�misure�atte� ad�evitare�le�conseguenze�di�quegli�errori�che,�bastando�da�soli�a��scollare�� il�risultato�della�competizione�dai�valori�espressi�in�campo,�comporti�inadem- pimento�della�prestazione�dedotta�nel�contratto,�che�dinanzi�s'e�visto,�fra� spettatore�e�fornitore�dello�spettacolo�agonistico.� Il�discorso�deve�limitarsi�a�questo,�per�due�ordini�di�considerazioni,�che� risiedono:� a)�nella�comune�esperienza�del�fatto�che�i�piccoli�errori�sono�comples- sivamente�ininfluenti�per�il�risultato,�anche�perche�normalmente�tendono�ad� equidistribuirsi�e�dunque�a�compensarsi;� b)�nella�naturale�ed�inevitabile�fallibilita�dell'agire�umano,�la�quale� cresce�con�la�difficolta�dell'opera.�Il�che�peraltro�costituisce,�com'e�noto,�il� dato�pre-normativo�dell'art.�2236�c.c.:��Se�la�prestazione�implica�la�soluzione� di�problemi�di�speciale�difficolta�,�il�prestatore�d'opera�non�risponde�dei�danni,� se�non�in�caso�di�dolo�o�colpa�grave�.� Solo�in�questi�termini,�ed�in�questi�limiti,�puo�accettarsi�la�comune�affer- mazione�che��l'arbitrofaparte�delgioco�.�Arbitro�in�quanto�personificazione� appunto,�in�questo�contesto,�dell'inevitabile�fallibilita�delle�valutazioni� umane,�specie�se�adottate�...�correndo�insieme�ai�giocatori!� Per�il�resto�egli�affatto�nonfaparte�del�gioco,�almeno�non�nel�senso�di�costi- tuirne�una�variabile;�per�la�semplice�e�conclusiva�considerazione�che�non� gioca�...�non�vince�e�non�perde,�ma�piuttosto�il�suo�ruolo�e�strumentale�al�gioco;� o�per�meglio�dire,�alla�sua�regolarita�.Ilche,�come�gia�s'e�visto�e�meglio�si�vedra� piu�avanti,lo�pone,�insieme�atuttigli�altri��tesserati�,�alservizio�dello�spettatore.� Si�tratta�di�un��professionista�,�cui�l'organizzazione�della�gara�affida�il� compito�di�garantirne,�attraverso�una�serie�di�poteri,�direttivi,�certificativi,� repressivi�ed�espulsivi,�il�corretto�svolgimento�secondo�il�regolamento�di�quella� Specialita�sportiva,�e�secondo�i�principi�dettati,�come�visto�fin�qui,�dal� C.I.O.,�dal�C.O.N.I.,�dalla�Federazione�sportiva�e�dalla�legge�.� 2.�Non�v'e�dubbio�che�i�casi,�tutt'altro�che�infrequenti,�di�decisioni�erro- nee�che�falsano�irrimediabilmente�il�risultato�di�importanti�gare,�deludono� le�legittime�aspettative�dello�spettatore,�di�un�risultato�coerente�con�quello� che�ha�visto�in�campo.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� In�questi�casi�la�lesione�del�comune�sentimento�di�giustizia,�che�a� dispetto�della�trita�frase��e�solo un�gioco�,�affonda�le�sue�radici�anche�nell'e- sperienza�dello�sport,�arreca�una�lacerazione�nella�sfera�psichica�di�ogni�spet- tatore,�e�non�solo�quando�il��torto��danneggi�l'atleta�o�la�squadra�di�cui�egli� sia�tifoso.S'e�visto�d'altra�parte�come�lo�sport�riproduce�ed�esalta,�soprattutto� agli�occhi�dei�piu�giovani,�l'intera�costellazione�dei�valori�sociali.�Fra�questi,� in�primo�piano,�il�comune�sentimento digiustizia:�l'art.�107�del�citato�Progetto� costituzionale�europeo,�che�racchiude�i�princ|�pi�proprio�della�Giustizia,si� situa�infatti�nel�Titolo�VI�della�parte�II,�fra�i�valorifondamentali dell'Unione.� Fra�i��danneggiati�,�non�v'e�ragione�di�negare�cittadinanza�ai�tifosi,�giu- sta�quanto�s'e�dinanzi�osservato�sub III,�8�(v.�pag.�9-10).�E�lo�stesso�dicasi� per�gli�investitori finanziari,�ossia�i�titolari�di�partecipazioni�azionarie�nella� societa�danneggiata,�e�gli�scommettitori (v.�sub IV,�7,�a�pag.�15).� 3.�Se�d'altra�parte�gli�errori�arbitrali,�giusta�l'intrinseca�fallibilita�dell'a- gire�umano,�non�possono�eliminarsi�del�tutto,�ed�il�male�inevitabile�non�e� nemmeno�sussumibile�nella�sfera�del�diritto,�il�discrimine�fra��puntuale� adempimento��e�inadempimento dell'organizzatore��professionale��della� gara,�andrebbe�in�concreto�ricercato�non�nella�qualita�dell'opus arbitrale,� ma�dei�mezzi�per�minimizzare�le�possibilita�di�errori�nella decisione dell'arbi- tro.�Piu�avanti�si�vedra�come�questa�si�situi�in�un�momento�successivo alla� percezione�psichico-sensoriale�dell'episodio,�e�non�necessariamente�la�sua� correttezza�dipende�da�questa.�Nel�senso�che�ben�puo�l'arbitro�o�il�giudice� aver�visto�male�ma�...�decidere�bene,�se,�opportunamente�sollecitato�da�sog- getti�a�cio�legittimati�o�dal�suo�stesso�dubbio,�senta�l'esigenza�di�ricorrere�ai� mezzi�ragionevolmente�disponibili�per�obiettivare�l'accaduto.� Tutte�le�professioni�si�sono�del�resto�sempre�avvalse�di�strumenti�tecnici� o,�per�usare�termini�piu�attuali,�di�supporti�tecnologici,�ed�il�corretto�uso�di� questi�da�parte�dell'arbitro�o�del�giudice�di�gara,�per�evitare�l'errore,� dovrebbe�entrare�a�far�parte�della�sua�tecnica�professionale.� Il�dotare�l'arbitro�dei�supporti�tecnici�a�cio�necessari�concorrera�dunque� alla�realizzazione�del�contenuto�minimo�di�un�diligente�adempimento�dell'ob- bligo di�fornire�un�regolare spettacolo�agonistico.�Ossia�quello�in�cui�si�pro- duca,�in�condizioni�di�sicurezza�psico-fisica�dello�spettatore,�un�risultato�ago- nistico�secondo regolamento.�Nel�concetto�di��fornitore��dello�spettacolo� dovrebbe�naturalmente�intendersi�non�solo�la�societa�sportiva�che�ospita�e� gestisce�l'evento,�ma�tutti�gli�operatori��professionali��(enti�pubblici�e�privati)� che�gravitino�nella�relativa�cornice�organizzativa,�che�saranno�tenuti�ad�una� diligenza�adempitiva�che,�in�quanto��attivita�professionale��dovra�s|��valu- tarsi�con�riguardo�alla�natura�dell'attivita�esercitata��a�norma�dell'art.�1176� c.c.,�ma�anche�e�soprattutto�in�aderenza�a�quel�nuovo�sentire�degli��obblighi� strumentali��recentemente�affiorato�nella�giurisprudenza�comunitaria.� Vero�e�che�l'evento�agonistico�puo�anche�prescindere�dall'acquirente�del� biglietto,�o�dei�diritti�TV,�potendo�esso�disputarsi�anche�a�porte�chiuse,�o� comunque�in�assenza�di�spettatori�o�di�telecamere,�e�dunque�ha�una�sua� organizzazione�autonoma�dall'ordinamento�giuridico�generale;�ma,�a�parte� la�considerazione�che�nessun�fenomeno�sportivo-agonistico�nel�suo�com- plesso�sopravviverebbe�senza�una�sua�diffusione,�l'evenienza�di�spalti�deserti� DOTTRINA�387 non�toglie�che,�quando�lo�spettacolo�venga�offerto�al�pubblico�dietro�corri- spettivo,�e�di�fronte�allo�spettatore�pagante,�esso�assurga�anche a�contenuto� contrattuale.� D'altra�parte,�anche�guardando�fuori�dallo�sport,�nessun�opus professio- nale�puo��ormai�prescindere�dai�mezzi�che�il�progresso�tecnologico�le�fornisce.� Basti�pensare�al�campo�medico-diagnostico,�dove�l'individuazione�e�la�cura� di�patologie�molto�difficili�da�diagnosticare�appena�qualche�decennio�fa,e�� oggi�di�routine grazie�a�mezzi�ormai�di�uso�comune,�come�le�radiografie,�la� risonanza�magnetica,�la�TAC,�ecc..�E�cio��senza�che�a�nessuno�venga�in�mente� di�dire�che��la�medicina�e��sempre�stata�cos|��...�l'errore�medico�fa�parte�della� vita,�che�e��bella�proprio�per�questo!�...�E�comunque�questi�mezzi�non�risolve- rebbero�tutti�i�casi�...�vi�sarebbero�sempre�delle�discussioni�...�le�diagnosi� durerebbero�chissa��quanto�tempo�...�.� E su questo scenario, ed in questi termini, potrebbe definirsi un vero e pro- prio diritto soggettivo dello spettatore, che travalicando il dato meramente este- riore dello spettacolo sportivo, penetri nei contenuti minimi che si sono visti, con tutte le implicazioni giuridiche qui in rassegna. 4. Esula�da�questa�sede,�e�dalla�competenze�di�chi�vi�parla,�un'analisi� tecnica�degli�strumenti�di�controllo�delle�gare,�a�disposizione�degli�arbitri�e� giudici�dei�vari�sports�per�assicurare�il�rispetto�dei�relativi�regolamenti,�ma� puo��affermarsi�con�sicurezza�che�essi�continuamente��si�superano��per�affi- dabilita�,�praticita�,�e�sempre�maggiore�raggiungibilita��economica.� E�proprio�di�questi�giorni�la�novita��dell'imminente�introduzione�nel�cal- cio�dell'ormai�noto�congegno�di�appositi�sensori�nel�pallone�e�sui�pali�della� porta,�per�stabilire�al�di�la��di�ogni�dubbio�quando�il�pallone�abbia�completa- mente�superato�la�relativa�linea�bianca(21).� Ma�la�possibilita��di�rivedere�le�immagini�di�un'azione�di�gioco�costituisce� senza�dubbio,�gia��in�molti�sports,�un�mezzo�straordinario�a�disposizione�del- l'arbitro,�ed�anche�degli�spettatori�(ove�la�presenza�di�grandi�schermi�lo�renda� possibile),�e�dei�telespettatori�quale�risorsa�spettacolare�in�piu��,�per�rivedere� azioni�o�gesti�atletici.� La�Lega�Basket�di�serie�A�ha�varato�l'uso�della�moviola�a�partire�dalla� Supercoppa�TIM�2004(22).�Non�s'e��ancora�spenta�l'eco�dello�scudetto�con- quistato,�il�16�giugno�u.s.�dalla�Fortitudo Climamio di�Bologna�contro� l'Armani jeans di�Milano,�su�tiro�all'ultimo�secondo(23):�l'arbitro,�che�pur� aveva�visto�bene,�aveva�chiesto�lui�stesso�l'aiuto�della�tv.� (21)�Fa�parte�degli�annali�del�calcio�l'episodio�accaduto�il�12�gennaio�1975,�in�Ascoli-- Bologna�(1-3),�quando�il�raccattapalle�respinse�fuori,�ingannando�l'arbitro�e�di�fatto��annul- lando��il�regolarissimo�quarto�gol�del�Bologna�(di�Savoldi).� (22)�Partita�Montepaschi�Siena-Benetton�Treviso.�L'�istant replay� consente�di�utilizzare� l'immagine�tv�in�sei�situazioni:�canestro�in�prossimita��di�fine�quarto,�infrazione�di�ritorno� in�difesa,�fallo�in�prossimita��di�fine�quarto,�rimessa�contesa,�tiri�da�tre�punti,�rissa�in�campo.� (23)�Di�Douglas�da�8�metri.�Arbitro�il�Sig.�Laconica.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Nelle gare internazionali di Rugby la moviola e� adottata da circa un decennio: la prima volta fu usata negli anni '90 nel super 12. Ma, a differenza della pallacanestro, e� il quarto uomo, in cabina di regia, che interviene su richiesta dell'arbitro, vede al rallenty la sequenza contestata, comunica l'esito all'arbitro via auricolare. Nell'hockey su ghiaccio la moviola e� invece una pratica di routine: colleg ato al telefono con la regia, l'arbitro puo� chiedere delucidazioni su azioni poco chiare. Nel football americano e� invece l'allenatore a chiedere di usare l'istant replay: Ogni squadra puo� richiederne due a partita, pero� solo per alcune azioni e mai negli ultimi minuti di gioco. Nel tennis spetta al �Ciclope� sedare le contestazioni: e� un sistema di sensori piazzato sulle linee del campo, con il quale si verifica se il servizio e� valido o no. Misura inoltre la velocita� delle battute. Nella scherma il presidente della F.I.A. -Federazione Internazionale Scherma(24), si e� espresso favorevolmente sull'introduzione della moviola, per dirimere le controversie arbitrali. Si tratta di un sostegno tecnologico in piu� che si aggiungerebbe al dispositivo elettrico che segnala le stoccate. A questa piccola rassegna vorrei aggiungere la personale esperienza di uno �sport minore�, ma non per bellezza e spettacolarita� :l'acrobazia con alianti, il cui regolamento, attualmente in vigore, prevede la dotazione di una telecamera e di un apposito operatore, quale indispensabile supporto del �pannello-giudici� e condicio sine qua non per il regolare svolgimento della gara. Posso testimoniare che, lungi dal farci sentire in qualche modo �diminuiti� la presenza dell'occhio artificiale ci tranquillizzava, ed una volta condusse, a seguito di reclamo e revisione delle immagini, alla riassegnazione di un titolo italiano(25). Questa breve e rapida carrellata ci mostra moduli sportivi che si evolv ono, e che talvolta potrebbero assurgere a modelli di una competitivita� leale e pacifica molto desiderabile nel contesto generale della vita, e deve farci ancora riflettere sulla larga diffusione dell'universale aspirazione di giustizia anche nella dimensione ludico-sportiva. Il che rafforza l'idea dello sport come metafora e modello della societa� . 6. Definizione della vicenda giuridica. 1. S'impone a questo punto qualche precisazione. S'e� avuto modo di ricordare che la responsabilita� c.d. professionale, e dunque anche, in astratto, quella dell'arbitro o del componente di una giuria, e� configurabile soltanto di fronte al dolo o alla colpa grave (culpa gravis pro- xima dolo ... -art. 2236 C.C.). E cio� intanto perche� e� sommamente difficile, per non dire probatio dia- bolica, l'obiettivare i contorni di una �colpa� di �non aver visto bene�. Se (24) Sig. Rene� Roch. (25) Lo stesso autore di questa relazione, giudice acro-glider oltre che pilota acrobatico, ebbe il privilegio di collaborare alla stesura del relativo Regolamento. DOTTRINA�389 infatti�colpa�vuol�dire��negligenza�o�imprudenza�o�imperizia�ovvero�inosser- vanza�di�leggi,�regolamenti,�ordini�o�discipline��(art.�43�comma�IV�c.p.)� occorrerebbe�riferire�la�svista�arbitrale�ad�una�di�queste�patologie�comporta- mentali,�il�che�non�sempre�e�facile.�Non�e�facile,�ad�esempio,�stabilire�che,� in�quel�frangente,�l'arbitro�o�il�giudice�di�gara�si�sia�posizionato�male,�e�nep- pure�e�agevole�stabilire�dove�doveva�essere�posizionato.� Quanto�alla��perizia�,�questa�viene�continuamente�monitorata�da�appositi� organi,�ad�esempio�l'A.I.A.�nel�Calcio,�ed�e�difficile�metterla�in�discussione.� Circa�la��negligenza�,�questa�si�risolverebbe,�a�ben�riflettere,�nel�difetto� di�attenzione.�Ma�essa�potrebbe�essere�distratta�da�molte�cose,�e�dalle�molte� cui�l'arbitro�deve�badare.� E�senza�parlare�della�concomitanza�di�agenti�esterni,�che�per�un�uomo� che�corre�per�un'ora�e�mezza�in�mezzo�a�molti�giocatori�che�pure�corrono�in� ogni�direzione��ci�si�riferisce�ovviamente�all'arbitro�del�gioco�del�calcio�v arrebbero�il�piu�delle�volte�ad�escludere�del�tutto�ogni�colpa�e�conseguente� responsabilita�:�il�moscerino�nell'occhio,�un�cd.�riflesso�automatico,�involonta- rio,�ecc.� Ma,�quand'anche�taluna�o�alcuna�di�queste�cose�fossero�obiettivamente� dimostrabili,�resterebbe�il�discorso�del�grado�della�colpa�che,�come�s'e�visto,� dovrebbe�essere��grave�.� Sennonche�,�non�necessariamente�la�gravita�della�colpa�si�pone�in�correla- zione�con�la�gravita�del�danno.�Grandi�danni�possono�essere�provocati�da� colpe�lievi,�che�come�s'e�visto�non�comportano�alcuna�responsabilita�dell'ar- bitro�o�giudice�di�gara�(al�pari�di�ogni�altro�professionista);�cos|�come,�al�con- trario,�si�puo�essere�chiamati�a�rispondere�di�danni�di�contenuta�entita�,�deri- vanti�da��colpa�grave�,�consistente�nel�non�intelligere�quod�omnes�intelligunt.� 2.�Sulla�scorta�di�queste�osservazioni,�dovremmo�piuttosto�andare�a�cer- care�l'elemento�soggettivo�della�colpa�grave�non�tanto�nel�momento�dell'e- ventuale��svista�,�e�dunque�sulla�congruita�psicofisica�e�psicometrica�della� percezione�ma,�come�gia�detto�(sub�V,�3)�nel�successivo�momento�della�deci- sione�arbitrale,�indagando�sulla�correttezza�e�sulla�ponderazione�o�meno�di� questa,�la�cui�esigenza�andra�a�correlarsi�con�l'importanza�della�decisione.� L'arbitro,�alla�stessa�stregua�del�giudice�di�gara,�potrebbe�cos|�,�ipotetica- mente,�essere�chiamato�a�rispondere�a�titolo�di�responsabilita�professionale,� ogni�qual�volta�egli�adotti�una�decisione�incongrua,�senza�ingiustificatamente� aver�fatto�uso�di�tutti�i�mezzi�a�sua�disposizione�per�pervenire�invece�ad�una� decisione�corretta.�E�ci�si�riferisce�all'impiego�dei�supporti�tecnici,�ove�norma- tivamente�e�materialmente�disponibili,�che�potrebbero�essere�utilizzati�per�rive- dere�le�azioni�di�gioco�o�sequenze�della�gara.� E�dunque�gravita�del�danno�e�della�colpa�finiranno,�almeno�in�linea�ten- denziale,�col�coincidere.�Ne�discendera�a�corollario�che�la�culpa�levis,�comun- que�non�idonea�a�fondare�una�responsabilita�professionale,�non�interessera� nemmeno�sul�piano�agonistico�sportivo,�non�falsando�essa�il�risultato.� 3.�Ma�non�e�qui,�ad�avviso�di�chi�vi�parla,�la�chiave�della�posizione�giu- ridica�dello�spettatore,�che�si�va�cercando.�Non�sembra�infatti�praticabile,� almeno�sul�piano�concreto,�un�discorso�di�responsabilita�diretta�dell'arbitro�o� del�giudice�di�gara.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Se�e�innegabile�che,�nella�maggior�parte�dei�casi�proprio�l'arbitro,�i�suoi� collaboratori�o�i�giudici�di�gara�sono�i�soggetti�responsabili�della�regolarita� dell'evento,�chi�mai,�d'altra�parte,�o�a�qual�prezzo�sarebbe�piu�disposto�a� ricoprire�questo�ruolo,�se�poi�dovesse�rispondere,�economicamente�e�in�pro- prio,�di�aver�falsato e�dunque�rovinato�lo�spettacolo�a�migliaia�di�spettatori,� o�milioni�di�telespettatori,�paganti�...?�Ne�con�l'arbitro�lo�spettatore�ha�con- cluso�il�contratto.�Ed�anzi,�il�piu�delle�volte�quest'ultimo�non�sa�nemmeno� chi�siano�gli�arbitri,�gli�assistenti�o�i�giudici�di�gara��cosa�che�puo�non�inte- ressarlo�affatto,�o�solo�marginalmente��quando�acquista�il�biglietto�o�il� diritto�di�assistere�allo�spettacolo.�E�cio�senza�considerare�che�la�designa- zione�e�la�preparazione�di�questi�dipendono�da�altri�soggetti�(la�federazione� sportiva,�l'associazione�arbitrale�di�appartenenza,�ecc.).� Giusta�le�premesse�svolte�nel�capitolo�precedente,�e�tornando�nell'am- bito�dei�nuovi�principi�affermatisi�nella�giurisprudenza�europea,�in�temadi� diligenza�adempitiva�(supra,�sub V,�3),�una�piu�realistica�ed�effettiva�tutela� dello�spettatore�potrebbe�piuttosto�esser�collegata�a�questa�peculiare�respon- sabilita�,�derivante�dalla�mancanza�o�dalle�disfunzioni,�sul�piano�tecnico-nor- mativo,�organizzativo�e/o�materiale�della�relativa�disciplina�sportiva,�dei�piu� idonei�strumenti�tecnologici�di�supporto�al�compito�arbitrale,�cui�sopra�s'e� accennato�(sub 3).� E�del�resto,�a�norma�dell'art.�40�c.p.,�applicabile,�come�tutte�le�norme�di� responsabilita�penale,�al�campo�della�responsabilita�civile�per�fatto�illecito,�il� �non�impedire�un�evento,�che�si�ha�l'obbligo�giuridico�di�impedire,�equivale� a�cagionarlo�.�E�tanto�piu�che�e�ormai�pacifico�nella�giurisprudenza�della� Corte�Suprema,�che�un�tale�obbligo�puo�derivare�non�soltanto�dalla�legge�o� comunque�da�fatti�normativi,�ma�anche�dalle�sue�concrete�circostanze.� 7. -Ilsoggettopassivo dell'obbligazione. Questo��elementare��diritto�dello�spettatore,�al�quanto�piu�possibile� regolare svolgimento�della�competizione,�al�pari�degli�altri�e�piu�...�classici� diritti�che�si�son�visti,�troverebbe�il�suo�soggetto�passivo�e�in�chi,�diretta- mente�e/o�avvalendosi�di�altri,�appresti�l'evento�agonistico�e/o�ne�percepisca� la�controprestazione�economica,�sub specie di�biglietto,�diritti�televisivi,�ecc.;� ed�anche,�eventualmente,�nei��plessi�organizzativi��cui�fanno�capo�la�disci- plina�e�l'organizzazione�della�disciplina�sportiva,�oltre�che�la�concreta�realiz- zazione�delle�gare.�E�cio�,�per�scolpire�il�concetto,�alla�stessa�stregua�della� responsabilita��sanitaria�,�nella�quale,�alla�responsabilita�del�medico�che� non�abbia�usato�i�mezzi�diagnostici�occorrenti�per�individuare�e�curare�una� patologia,�si�sovrappone�quella�della�struttura�sanitaria�che�non�glie�li�abbia� messi�a�disposizione,�e/o�dell'autorita�sanitaria�che�avesse�in�qualche�modo� ostacolato�il�piu�idoneo�utilizzo�delle�risorse�disponibili.�Col�che�violando� elementari�diritti del�paziente!� Se,�come�d'altra�parte�s'e�visto,�la�spettacolarizzazione di un risultato ago- nistico che siproduca secondo le regole si�propone�come�momento�sinallagma- tico�rispetto�al�prezzo�del�biglietto,�non�sembra�potersi�contestare�che�pro- prio�il�soggetto�che�lo�percepisca�debba,�per�cio�stesso,�assumersi�ad�altra� �parte��del�relativo�contratto.�E�che,�a�norma�dell'art.�1218�c.c.,�se�non��ese- DOTTRINA�391 gue�esattamente�la�prestazione�dovuta�e�tenuto�al�risarcimento�del�danno,�se�non� prova�che�l'inadempimento�o�il�ritardo�e�stato�determinato�da�impossibilita�della� prestazione�derivante�da�causa�a�lui�non�imputabile�.� E�peraltro,�una�volta�ricondotta�la�fattispecie�nella�sua�piu�appropriata� collocazione,�nell'ambito�delle�obbligazioni�ex�contractu,�ne�scaturira�l'impor- tante�effetto�che�non�sara�piu�lo�spettatore�a�doversi�imbarcare�nella�(one- rosa)�prova�di�una�colpa�grave�dell'arbitro��giusta�i�principi�della�responsa- bilita��aquiliana�,�non�essendo�quest'ultimo�contrattualmente�legato�con�lo� spettatore��ma�piuttosto,�una�volta�provata�la�falsificazione�del�risultato�a� causa�dell'errore,�graverebbe�sull'apparato��fornitore��dell'evento�agonistico� l'onere�della�prova�liberatoria,�della�sua�responsabilita�per�non�aver�consen- tito�una�regolare�produzione�del�risultato�agonistico.�Ne�questo�stesso�sog- getto�potrebbe�cavarsela�allegando�l'errore�arbitrale,�giusta�il�disposto�del- l'art.�1228�C.C.�(�Salvadiversavolonta�delleparti,�ildebitorechenell'adempi- mento�dell'obbligazione�si�vale�dell'opera�di�terzi,�risponde�anche�dei�fatti� dolosi�o�colposi�di�costoro�).� 8.�-Il�calcio�e��la�moviola�in�campo�.� 1.�Su�queste�premesse,�i�cui�termini�paradigmatici�sono�naturalmente� validi�per�ogni�sport,�potrebbe�essere�interessante�affrontare�brevemente�un� tema�di�cui�si�sente�sempre�piu�spesso:�la�moviola�sui�campi�di�calcio.� Questa�non�deve�e�non�puo�esser�vista�come�strumento�di�controllo,o� una�specie�di�sostituzione�dell'arbitro��cosa�che,�a�tacere�di�altre�scontate� considerazioni,�ci�avvicinerebbe�alla�visione�umanamente�inaccettabile�del� dominio�delle�macchine�...�dei�robots�sull'uomo��ma�piu�semplicemente,� strumento�di�valutazione�in�piu�,�a�disposizione�dell'arbitro.� E�questo�nel�senso�che�rientrerebbe�nellefacolta�di�quest'ultimo�l'utilizzo� di�tale�strumento,�in�quanto�messogli�a�disposizione,�alla�stessa�stregua�delle� consultazioni�con�i�suoi�assistenti,�o�della�consultazione�del�suo�orologio�e/o� cronometro�pur�avendo�egli�la�piu�ampia�discrezionalita�nello�stabilire�l'entita� del�tempo�da�recuperare.�Il�concetto�viene�qui�volutamente�semplificato�e� forse�banalizzato,�ma�con�cio�volendosi��marcare��una�visione�antitetica�a� quella�tabuizzazione�del�problema�che,�francamente,�non�e�facile�capire.� Personalmente,�sarei�favorevole�ad�un�impiego�non�facoltativo�di�questa� risorsa,�ma�con�un�vero�e�proprio�obbligo�dell'arbitro�di�servirsene��colle- gialmente,�perche�no,�con�agli�altri�componenti�della�terna�arbitrale��su� richiesta�di�uno�degli�assistenti,�o�del�quarto�ufficiale,�o�del�capitano�o�dell'al- lenatore�di�una�delle�squadre,�con�prefissazione�di�limiti�e�presupposti�di� ammissibilita�delle�richieste,�ed�un�sistema�di�penalizzazioni�di�quelle�defati- ganti�o�temerarie.�Ma�un�congegno�di�questo�tipo�richiederebbe�piu�o�meno� incisive�modifiche�regolamentari,�il�cui�percorso�sarebbe�piuttosto�impervio,� come�tutto�lascia�pensare,�e�comunque�esulerebbero�da�questa�sede�giuridica,� per�investire�il�piano�delle�scelte�politiche�dello�sport.� 2.�Le�piu�modeste�prospettive�che�ci�si�accinge�a�visitare,�parrebbero� invece�indicare�un'utilizzabilita�immediata�di�questo�mezzo,�sia�pur�nei�limiti� che�ora�si�vedranno.� Intanto�l'esperienza�di�altri�sports�non�sembra�lasciar�dubbi�sulla�grande� utilita�di�quei�mezzi�televisivi,�sempre�piu�sofisticati�ed��informatizzati�,�che� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� si�ricomprendono�comunemente�nella�denominazione�di��moviola�:�il�livello� tecnico�ormai�raggiunto,�la�rendono�in�grado�di�scandagliare�con�affidabilita�� quasi�ogni�azione�di�gioco.� Ed�anche�una�semplice�utilizzabilita��discrezionale,�del�tipo�di�quella�qui� sostenuta,�potrebbe�sedare�la�maggior�parte,�se�non�praticamente�tutto,�di� quel��contenzioso�in�campo��che�agita�ormai�quasi�tutte�le�partite�(ed�inoltre� a�servire�da�laboratorio�di�esperienze�in�vista�di�un'introduzione�a�livello� regolamentare�che�non�si�fara��attendere�ancora�per�molto�...).� In�presenza�di�un�tale�strumento,�infatti,�un�rifiuto�di�avvalersene�prima� di�assumere�decisioni�importanti,�oppure�l'adozione�di�una�decisione�sba- gliata�dopo�aver�visto�le�immagini,�beninteso�in�caso�di�errore�evidente,� potrebbero�realizzare�una�colpa�professionale�grave,�con�tutte�le�conseguenze� del�caso.�E�pure�d'altra�parte�s'e��visto,�come�un'errore�evitabile�attraverso� l'impiego�di�idonei�mezzi,�che�falsi�il�risultato�della�competizione,�ben�possa� denotare�una�colpa�grave,�e�dunque�comportare�un�danno,�oltre�che�alla�cre- dibilita��dei�valori�sportivi,�anche�e�soprattutto�nella�sfera�giuridica�indivi- duale�dello�spettatore.� 3.Sesie��fin�qui�d'accordo,�puo��passarsi�a�vedere�se�e�che�cosa�ostacoli�il� ricorso�a�questo�strumento.� A�norma�del�vigente�regolamento�dell'International�Football�Associa- tion�Board,��nessuna�confederazione�o�associazione�membro�potra�applicare� alcuna�modificazione�nelle�regole�di�giocofino�a�che�non�sia�stata�approvata� dal�board�,�e�parrebbe�che�soprattutto�la�F.I.F.A.,�o�meglio�alcuni�dei�suoi� piu��autorevoli�esponenti,�siano�contrari�all'uso�della�moviola�in�campo(26).� Ne�sfugge�il�grande�peso�di�queste�opinioni,�in�un'ipotesi�di�modifica�del� regolamento�internazionale.�Ma,�ci�sarebbe�davvero�bisogno,�sul�piano�stret- tamente�tecnico�normativo,�di�modificare�i�regolamenti,�per�consentire�all'ar- bitro�di�avvalersi�discrezionalmente�della�moviola?� Nel�regolamento�F.I.F.A.�del�gioco�del�calcio,�non�sembra�di�rinvenire� divieti�dell'uso�di�supporti�visivi.� La��regola�5�,�dedicata�all'�autorita�dell'arbitro�,�stabilisce�che��ogni� partitasara�controllatadaunarbitro,�cheavra�lapienaautorita�perfarrispet- tare�le�Regole�di�Gioco�nella�partita�per�la�quale�e�stato�designato�.�E�correlati- vamente,�fra�i�successivi��poteri�e�doveri�,�quello�di�far�appunto��rispettare� le�Regole�di�Gioco�;di��controllare�la�partita�in�cooperazione�con�gli�arbitri� assistenti�e,�sempre�che�il�caso�lo�richieda,�col�quarto�arbitro��e�di�interrom- perla,�sospenderla�o�porvi�fine��quando�lo�giudichi�opportuno,�in�caso�che�si� contravvenga�alle�Regole�del�Gioco�� A�proposito�delle�sue��decisioni��viene�stabilito�che:� �-Le�decisioni�dell'arbitro�su�fatti�relativi�al�giuoco�sono�definitive�.� (26)�Sono�note�le�posizioni�del�presidente�Joseph�Blatter,�cos|��come�di�altri�esponenti,� anche�dell'I.F.A.B.,�non�favorevoli�all'uso�di�tale�strumento.�E�peraltro�da�notare�come,� nella�maggioranza�dei�circa�duecento�Paesi�ad�essa�affiliati,�il�calcio�sia�comunque�vissuto� a�livello�amatoriale,�e�dunque�l'importanza�dell'argomento�non�e��sentita�come�da�noi.� DOTTRINA�393 �-L'arbitro�potra�modificare�la�sua�decisione�unicamente�se�si�rende� conto�che�non�e�corretta�o,�se�lo�giudichi�necessario,�conforme�a�un'indica- zione�da�parte�di�un�arbitro�assistente,�sempre�che�non�abbia�fatto�riprendere� ancora�il�gioco�.� Puo�dunque�rilevarsi�l'assenza�di�una�norma�del�regolamento�che�limiti�gli� strumenti�di�cui�l'arbitro�possa�avvalersi,�naturalmente�se�ed�ove�disponibili.� Gia�in�base�al�vigente�regolamento�internazionale�del�Gioco�del�Calcio,�la� moviola�parrebbe�dunque�utilizzabile,�come�ulteriore�risorsa,�nel�corretto� assolvimento�del�compito�dell'arbitro�di�obiettivare�quel�che�deve�valutare.� Il�che,�alla�stessa�stregua�della�consultazione�degli�assistenti�o�del�quarto�uffi- ciale�di�gara,�lungi�dal�costituire�una�deminutio,�valorizzerebbe�anzi�la�fun- zione�essenziale�dell'arbitro,�di�assicurare�il�rispetto�delle�regole�di�gioco,�come� risulta�chiaro�dalle�norme�sopra�riportate:�esigenza�in�vista�della�quale�egli� gia�puo�,�come�s'e�visto��modificare�la�sua�decisione�...�se�si�rende�conto�che� non�e�corretta�.� Se�gia�puo',�ed�anzi��deve��rivolgersi�ai�suoi�collaboratori�ogni�qual� volta�non�abbia�visto�o�non�ha�visto�bene,�che�senso�avrebbe�il�precludere� all'arbitro�anche�quest'altro�(e�ancor�piu�sicuro)�ausilio?�Sarebbe�un�po'�come� impedirgli�l'uso�dell'orologio-cronometro,�in�considerazione�della�discrezio- nalita�del�tempo�effettivo�da�recuperare�...� La�stessa�discrezionalita�del�ricorso�a�tale�mezzo�potrebbe�peraltro�far� cadere�quelle�opinioni�contrarie(27),�basate�sul�timore�che�essa�interrompe- rebbe�la�fluidita�del�gioco:�ma�che�dire,�allora,�delle�interminabili�e�spesso� esagitate�discussioni,�cui�ad�ogni�momento�di�ogni�partita�attualmente�si� assiste�...?� Quanto�al�Regolamento�del�Gioco�del�Calcio�della�F.I.G.C.,�questo� ripete�pressoche�letteralmente�le�su�riportate�norme�F.I.F.A.�(28).� 4.�L'enunciato�che�l'arbitro�puo�sempre�tornare�sulle�sue�decisioni�fin� quando�non�sia�ripreso�il�gioco,�sembra�dunque�costituire�una�vera�e�propria� �codificazione��del�principio�che�l'arbitro�non�deve�decidere�subito,�ma�deve� decidere�bene,�ed�a�ragion�veduta!� (27)�Fra�cui�quella,�pur�autorevolissima,�del�presidente�dell'I.F.A.B.�Volker�Roth.� (28)��Regola�5:� Ogni�gara�si�disputa�sotto�il�controllo�di�un�arbitro,�al�quale�e�conferita�tutta�l'auto- rita�necessaria�per�vigilare�sul�rispetto�delle�Regole�del�Giuoco�nell'ambito�della�gara�che�e� chiamato�a�dirigere.� Poteri�e�doveri� ^vigilare�sul�rispetto�delle�Regole�del�Giuoco;� ^assicurare�il�controllo�della�gara�in�collaborazione�con�gli�assistenti�dell'arbitro�e,� occorrendo,�con�il�quarto�ufficiale�di�gara;� ^...interrompere�temporaneamente�la�gara,�sospenderla�o�interromperla�definitiva- mente,�a�sua�discrezione,�al�verificarsi�di�ogni�infrazione�alle�regole.� Decisioni�dell'arbitro;� Le�decisioni�dell'arbitro�su�fatti�relativi�al�giuoco�sono�inappellabili.� L'arbitro�puo�ritornare�su�una�sua�decisione�soltanto�se�ritiene�che�la�stessa�sia� errata�o,�a�sua�discrezione,�a�seguito�della�segnalazione�di�un�assistente�dell'arbitro,�sempre� che�il�giuoco�non�sia�stato�ripreso.�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Ne�si�e�rinvenuta�alcuna�norma�di�divieto,�per�l'arbitro,�di�attingere�ele- menti�ulteriori�rispetto�alla�consultazione�dei�suoi�assistenti,�per�una�corretta� decisione!� Per�persuadersene,�ove�non�bastassero�i�pur�semplici�argomenti�testuali� passati�in�rassegna,�si�considerino�i�casi,�sempre�meno�rari�e�che�onorano�lo� sport,�di�...�confessione�del�giocatore�che�rifiuta�di�trarre�vantaggio�dall'er- rore,�e�conseguente�modifica�della�decisione�abitrale!� E�dunque,�per�concludere�sul�punto,�nei�limiti�e�secondo�le�modalita�che� si�stanno�vedendo,�l'uso�della�moviola�non�sembra�richiedere,�allo�stato,� alcun�cambiamento�o�aggiunta�ai�regolamenti.� 5.�Ma,�quand'anche�fossero�necessarie�delle�modifiche,�queste�non�consi- sterebbero�in��modifiche�delle�regole�del�gioco�.� Soltanto�di�queste,�infatti,�e�vietata�la��non�uniformita��,�a�termini�del� regolamento�dell'I.F.A.B.� Sembra�indubbio,�infatti,�che�altro�sono�le�regole�di�gioco,ed�altro�quelle� di�giudizio,�ossia�come�vanno�fatte�rispettare;�alla�stessa�stregua,�negli�ordina- menti�generali,�delle�regole�sostanziali�e�processuali.� E�lo�stesso�regolamento�internazionale�(se�pur�ve�ne�fosse�bisogno),�a� dettare�questa�alterita�,�col�conferire�all'arbitro�la�funzione�e�la��piena�autorita� perfarrispettare�leregoledigioconellapartitaperla�qualee�statonominato�;� ed�il�far�rispettare�le�regole�di�gioco��costituisce,�come�s'e�visto,�il�primo�fra� i�suoi��doveri�:�il�che�esprime,�per�l'appunto,�una�posizione�essenzialmente� strumentale�della�sua�funzione,�riguardo�alle�regole�del�gioco.� 6.�Sul�piano�dello�status�professionale�dell'arbitro,�quanto�precede�col- lima�perfettamente,�poi,�con�le�prescrizioni�del�punto�37.1�del�Regolamento� dell'Associazione�Italiana�Arbitri�(29),�i�quali��sono�tenuti�a�svolgere�le�pro- prie�funzioni�con�lealta�sportiva,�in�osservanza�dei�principi�di�terzieta�,�impar- zialita�ed�indipendenza�di�giudizio�...�.� Anzi�questo�viene�assunto�dal�successivo�art.�33�a��principio�generale�� per�tutti�gli��ufficiali�di�gara�,�i�quali��svolgono�le�proprie�funzioni�con�lealta� sportiva,�in�osservanza�dei�principi�di�terzieta�,�imparzialita�e�indipendenza� di�giudizio�.� 7.�Ma,�qualora�pure�divieti�di�questo�tipo�fossero�rinvenibili�a�livello� normativo�sovranazionale,�sarebbero�essi�vincolanti�per�la�Federazione�spor- tiva�nazionale?� Parrebbe�proprio�di�no.� Anzi�un�recepimento�di�questo�genere�di�limitazioni�nel�nostro�ordina- mento�sportivo,�provenienti�da�fonti�sopranazionali,�sembrerebbe�escluso� dai�principi�generali�dell'ordinamento�interno.�Ed�anche�su�un�piano�piu� strettamente�formale,�lungi�dal�rinvenirsi�fonti�testuali�di�questa�vincolativita� (se�non,�s'e�visto,�per�le��regole�del�gioco��in�senso�stretto),�si�rinvengono� anzi�norme�espresse�che�escludono�la�possibilita�,�per�le�federazioni�sportive� (29)�Appr.�con�decreto�ministeriale�per�i�Beni�e�le�Attivita�Culturali�di�concerto�con�il� Ministro�del�Tesoro,�del�Bilancio�e�della�Programmazione�Economica,�il�28�dicembre�2000.� DOTTRINA�395 nazionali,�di�armonizzarsi�con�le�deliberazioni�e�gli�indirizzi�della�rispettiva� federazione�internazionale,�ove�queste�si�pongano�in�contrasto�con�le�delibe- razioni�e�gli�indirizzi�del�C.I.O.�e�del�C.O.N.I.�Stabilisce�infatti�l'art.�20�del� relativo�Ordinamento�delle�Federazioni�Sportive�Nazionali,�al�punto�4,�che� �Le�Federazioni�Sportive�Nazionali�svolgono�l'attivita��sportiva�e�le�relative�atti- vita��di�promozione,�in�armonia�con�le�deliberazioni�e�gli�indirizzi�del�C.I.O�e� del�C.O.N.I.,�anche�in�considerazione�della�rilevanza�pubblicistica�di�specifici� aspetti�di�tale�attivita�.�Nell'ambito�dell'ordinamento�sportivo,�alle�Federazioni� Sportive�Nazionali�e��riconosciuta�l'autonomia�tecnica,�organizzativa�e�di� gestione,�sotto�la�vigilanza�del�C.O.N.I.�.�Mentre�al�successivo�punto�5,�si�dice� che��Le�Federazioni�Sportive�Nazionali�svolgono�l'attivita�sportiva�in�armo- nia�con�le�deliberazioni�e�gli�indirizzi�della�rispettiva�federazione�internazio- nale,�purche�non�siano�in�contrasto�con�le�deliberazioni�e�gli�indirizzi�del� C.I.O.�e�del�C.O.N.I.�.� 8.�All'opposto�dunque,�di�quel�che�in�altri�contesti�verrebbe�definito�un� �regime�di�prova�legale�,�sia�il�C.i.o. che�il�C.o.n.i. (che��presiede,�cura�e� coordina�l'organizzazione�delle�attivita�sportive�sul�territorio�nazionale��a rt.�2�n.�1�Stat.)�dettano�invece��principifondamentali�...�per�garantire�il�rego- lare�e�corretto�svolgimento�delle�gare,�delle�competizioni�e�dei�campionati�� (punto�2).� A�tali�norme,�che�potrebbero�definirsi�di�vincolo�etico-morale,�fanno� riscontro�altre,�che�anche�sul�piano�formale�direttamente�vincolano�all'osser- vanza�di�questi�principi,�sia�gli�arbitri�(che�sono�altres|�obbligati��ad�osser- vare�lo�statuto�e�le�altre�norme�della�F.I.G.C.,�ilpresente�regolamento�e�l'atto� costitutivo�dell'A.I.A.,�nonche�ogni�altra�norma,�circolare�e�disposizione�ema- nata�dalla�Federazione�e�dall'A.I.A.���art.�32�Reg.�A.I.A.�cit.),�e�sia�gli�altri� ufficiali�di�gara�(che��partecipano,�nella�qualifica�loro�attribuita�dalla�compe- tentefederazione�sportiva�nazionale�e�senza�vincolo�di�subordinazione,�allo�svol- gimento�dellemanifestazionisportiveperassicurarne�laregolarita����art.�33);� mentre�all'art.�29�dello�statuto�della�F.I.G.C.�si�rinviene�l'aggancio�di�tali�fun- zioni�ai�principi�C.O.N.I.-C.I.O.:��la�regolarita��tecnica�e�sportiva�delle�gare,� nella�osservanza�delle�regole�del�gioco�del�calcio�e�disciplinari�vigenti,e��affidata� agli�ufficiali�di�gara,�in�conformita��ai�principi�stabiliti�dallo�statuto�del� C.O.N.I.�.� Il�che�sembra�offrire�ulteriore�conferma�dei�principi�giuridici�che�si� stanno�cercando,�ed�una�piena�armonia�fra�le�fonti�di�diritto�comune�e�quelle� di��diritto�sportivo�.� 9.�Potrebbero,�supporti�visivi�di�questo�tipo,�essere�messi�sic�et�simplici- ter�a�disposizione�dell'arbitro,�tutte�le�volte�che�egli�voglia�rivedere�l'azione,� e�senza�nulla�togliere�alle�sue�prerogative�di�valutazione�e�giudizio?� Non�si�vedrebbero�grandi�ostacoli�in�questa�direzione.� Intanto�il�ruolo�ed�i�compiti�assegnati�alle�societa�sportive�dallo�Statuto� del�C.O.N.I.,�nell'organizzazione�e�nella�gestione�dell'evento�sportivo,�consen- tirebbero�appieno�le�innovazioni�di�cui�si�sta�discutendo.� Questi�sono�fondamentalmente�definiti�dall'art.�29�(�ordinamento�e�rico- noscimento�delle�societa��ed�associazioni�sportive�),�a�norma�del�quale��le� societa��e�le�associazioni�sportive�sono�soggetti�dell'ordinamento�sportivo�e� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� devono�esercitare�con�lealta�sportiva�le�loro�attivita�,�osservando�i�principi,�le� norme�e�le�consuetudini�sportive,�nonche�salvaguardando�la�funzione�popolare,� educativa,�sociale�e�culturale�dello�sport�.� E�d'altronde,�proprio�le�societa�,�anche�attraverso�le�relative��leghe�,� hanno�i�compiti�organizzativi�e�le�responsabilita�dell'evento�agonistico�e,�giu- sta�l'impostazione�di�questo�discorso,�sono�i�soggetti�contrattualmente�obbli- gati�verso�lo�spettatore,�nei�termini�che�si�sono�venuti�man�mano�preci- sando(30).�Su�di�esse�gravera�dunque,�come�gia�visto�in�precedenza�(sub�V)� anche�l'onere�di�apprestare�l'occorrente�logistico,�al�pari�di�tutte�le�altre�con- dizioni�tecnico-ambientali�atte�a�garantire�un�regolare�svolgimento�della� competizione.�Il�che�e�confermato�dall'apparato�di�sanzioni�cui�la�societa� ospitante�va�soggetta,�in�caso�di�mancanze,�anche�e�soprattutto�da�parte�del- l'ordinamento�sportivo�di�appartenenza,�anche�a�titolo,�come�si�suol�dire,di� responsabilita�oggettiva.� Oltre�che�a�tutela�e�supporto�dell'evento�agonistico�in�se�,�i�relativi�obbli- ghi�(campo�di�gioco,�attrezzi�sportivi,�dotazioni�dell'arbitro,�sicurezza�di�que- sti�e�delle�squadre),�sono�infatti�apprestati�anche�e�principalmente�a�tutela� dei�diritti�degli�spettatori,�cui�l'evento�viene�offerto�dietro�corrispettivo:�in� posizione�centrale,�fra�questi,�quelli�rivolti�a�garantire�quel�contenuto� minimo�dello�spettacolo,�che�si�e�essenzialmente�definito�in�termini�di�rego- lare�produzione�del�risultato�agonistico.�E�dunque�la�predisposizione�di�tutti� quegli�strumenti,�ivi�compresi�i�supporti�tecnici�al�compito�dell'arbitro,�che� appunto�assicurino�lo�svolgimento�della�gara�nel�rispetto�del�regolamento.� Considerazioni�conclusive.� Si�e�cercato,�attraverso�percorsi�giuridici�praticabili�nell'attuale�cornice� normativa�europea�ed�italiana,�di�definire�un�diritto,�quello�dello�spettatore� che�paga�per�assistere�ad�un�evento�agonistico,�molto�importante�nella�nostra� vita,�specialmente�emozionale.�Il�che�potrebbe�rappresentare�un�contributo,� di�questo�importante�consesso�di�avvocati�europei,�ad�un'ancor�non�enun- ciata��carta��dei�diritti�dello�spettatore,�per�uno�sport�piu�godibile�e�socializ- zante.� Un�mondo�dello�sport�che�esprima�modelli�di�giustizia,�antidoti�della� violenza,�e�l'idea�portante�del�discorso�che�precede.�L'intuitiva�contiguita�di� questo�tema�col�dilagante�fenomeno�della�violenza�negli�ed�intorno�agli�stadi,� impone�peraltro�qualche�precisazione.� Il�fenomeno�ultras�ha�altre�radici�psicodinamiche,�e�vive�purtroppo��di� vita�propria�,�per�lo�piu�indipendente�da�quel�che�avviene�nei�campi�di�gioco,� intorno�ai�quali�la�moltitudine�parrebbe�solo�un�elemento�di�copertura,�di� mimesi,�di�fenomeni�essenzialmente�teppistici,�rivolti�in�qualche�modo�a� �controllare�il�territorio�.�Non�puo�tuttavia�negarsi�una�qualche�connessione,� (30)��Titolare�esclusivo�dello�spettacolo�sportivo,�e�quindi�della�sua�utilizzabilita�econo- mica,�e�la�societa�che�organizza�l'incontro�medesimo,�e�nel�caso�di�un�incontro�di�calcio,�la� squadra�nel�cui�campo�ha�luogo�la�competizione��^Trib.�Catania,�20�ottobre�1988,�Soc.�Cal- cio�Catania�c.�soc.�Telecolor�International;�in�Riv.�dir.�comm.,�1990,�II,�249,�n.�Stella,in� Rep.�1990,�sport�[6450],�n.�27.� DOTTRINA�397 diretta�o�indiretta,�fra��torti�,�presunti�o�reali�che�frustino�i�sentimenti�di� giustizia�dello�spettatore,�anche�quando�si��travestano��con�questi�piuttosto� le�speranze�deluse�del�tifoso��distinzioni�che�appaiono�tuttavia�delicate�e� di�dubbia�importanza,�di�fronte�all'esigenzafondamentale�di�una�giustizia�che� convinca�tutti��con�alcuni�episodi�di�perturbazione�dell'ordine�pubblico,� che�possono�ledere�anche�altri�diritti�dello�spettatore,�legati�alla�sua�incolu- mita�psico-fisica.�Ma�non�e�qui�la�maggior�importanza�del�discorso.� Il�messaggio�della�competizione�sportiva�che�sia�anche�e�fondamental- mente�modello�di�giustizia,�trascende�infatti�il�singolo�evento,�dalla�cui�attrat- tivita�esso�e�veicolato�verso�l'intera�esperienza�esistenziale.� Quando�infatti�gli�odierni�mezzi�d'informazione�visiva�mostrano,�al�di�la� di�ogni�ragionevole�dubbio,�che�e�stato�espulso�il�giocatore�che�non�ha�com- messo�l'azione�fallosa�o�addirittura�l'ha�subita,�il�quale,�nonostante�la�rag- giunta�certezza�dell'errore,�scontera�anche�un'ulteriore�squalifica,�con�le�cor- relative�altrettanto�ingiuste�penalizzazioni�della�sua�squadra,�dei�sentimenti� di�coloro�che�la�seguono,�del�patrimonio�di�chi�abbia�investito�e/o�scom- messo�su�di�essa,�e�della�stessa�credibilita�dei�valori�sportivi,�si�lancia�ai�gio- vani�il�pessimo�messaggio�di�un�successo�immeritato�in�danno�di�altri�il�cui� impegno�e�stato�sconfitto�solo�dall'ingiustizia.� Anziche��demonizzare��allora�questi�mezzi,�potrebbe�rivelarsi�piu�sag- gio�cercare�in�essi�dei�formidabili�alleati,�anche�nei�contesti�regolamentari,� per�uno�sport�ancora�piu�bello�e�spettacolare!� Ed�insieme,�una�piu�diffusa�presa�di�coscienza�dei�diritti�dello�spettatore� potrebbe�segnare�un�altro�passo�della�Cultura�europea��il�codice�etico�dello� sport�appare�da�sempre�l'unico�in�grado�di�unire�tutti�i�popoli��verso�una� comune��civilta�delle�regole�.� Indicisistematici anno2005 Indicisistematici anno2005 1 -ARTICOLI, NOTE, DOTTRINA, RECENSIONI SandrO Amorosino, Ilproblema della �ripartizione delcarico� delle normative tecnicheambientali .......................................... pag. II, 89 PierO Angelini, Ipunti critici nelle bozze dei decreti delegati . . . . . . . . . . . . � II, 68 MassimO Bachetti, CarmelA Pluchino, Costituzione diparte civile deifami- liari di un agente della Polizia di Stato deceduto in un conflitto afuoco coni terroristi. Questioni sulla legittimazione rispetto al reato associativo .. .. .. � I, 316 GiuseppE Baldanza, Icomportamenti amministrativi e le controversie in tema dioccupazioneappropriativaedusurpativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . � IV, 176 GiuseppE Baldanza, Sulla risarcibilita� del c.d. danno da ritardo: diritto sog- gettivoointeresseprocedimentaledelprivato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . � IV, 190 ValeriO Balsamo, Esclusionedeldirittodiaccessopergliattipolitici ...... � I, 320 ValeriO Balsamo, Giurisdizione ordinaria per concorsi �interni� nella P.A. � IV, 125 SilviO Berlusconi, Discorso all'insediamento dell'Avvocato Generale dello StatoOscarFiumara. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . � II, 3 BarbarA Bombaci, Azione di responsabilita� nei confronti degli amministratori diunasocieta�aresponsabilita� illimitata........................... � I, 326 MauriziO Borgo, Occupazione acquisitiva, occupazione usurpativa, acquisi- zione coattiva sanante ex art. 43 Testo Unico. L'evoluzione giurisprudenziale sull'espropriazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . � IV, 271 EvA Calvi, Rapporto in materia di controllo giurisdizionale delle sanzioni irro- gate dal Ministero dell'Economia e delle Finanze in tema di banca e borsa � IV, 130 VincenzO CaputI Jambrenghi, Profili della nuova disciplina del danno ambientale.. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. � II, 39 IgnaziO FrancescO Caramazza, Funzione pubblica e giurisdizione . . . . . . . � III, 280 IgnaziO FrancescO Caramazza, Intervento al Premio Antonio Sorrentino 2005... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. � I, VII BeniaminO CaravitA DI Toritto, La tutela dell'ambiente come valorefonda- mentaledellalegittimazionepolitica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . � II, 130 SolveiG Cogliani, Alcuni spunti di riflessione ad una prima lettura dei decreti legislativiinmateriaambientale. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. � II, 81 GiampaolO MariA Cogo, La messa a regime delle autorizzazioni alle emis- sioniinatmosfera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . � II, 47 400 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO RobertO dE FelicE (dossier), Trattamento�tributario�delle��concessioni��di�are nilecomunale..............................................�pag.�IV, 164 RobertO dE Felice, CinziA MelillO (dossier), In�morte�di�un�curatorefalli mentare.�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..��III, 188 GiovannI PietrO dE Figueiredo, EnricA Villani, L'attualita�dell'art.�8�c.p.� (sua�capacita�espansiva�come��risorsa�giuridica��sul�piano�della�collabora zioneinternazionalecontroilcrimine).�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.��III, 139 PaolO Dell'Anno, Perche�nonfare�un�unico�codice�ambientale?�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� II, 101 MariO DI Carlo, Giurisdizione�del�giudice�amministrativo�in�pubblici�concorsi� riservati�a�dipendenti�interni,fuori�ruolo�e�comandati�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� I, 239 PierluigiDiPalma, La�difesa�in�giudizio�delle�amministrazioni�trasformate�in� societa�perazioni�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� III, 11 PierluigI DI Palma, Il�diritto�degli�aeroporti�nel�nuovo�codice�della�naviga zione:leconcessioniaeroportuali.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.��III, 295 PierluigI DI Palma, La�liberalizzazione�dei�diritti�di�traffico�per�le�compagnie� comunitarieall'internodell'Unione..�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�.�.�� I,9 PierluigiDiPalma, Ilparere�del�Consiglio�di�Stato�in�materia�di�affidamento� inconcessionedellegestionitotaliaeroportuali�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�� IV, 254 Diritto�nazionale�e�diritto�comunitario�nella�dinamica�del�giudizio�di�costituzio nalita�(art.�117,1.co.,�Cost.equestionecomunitaria)�..�..�..�..�...�..�..�..��III, 121 ChiarA DI Seri, La�proporzionalita�nell'adozione�di�misure�a�tutela�dell'am- biente:ildivietodicircolazionenelLandTirolo�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� IV, 16 EnniO Fano, Il�riordino�della�normativa�ambientale:�un�passo�avanti�per�un� nuovocodicedell'ambiente.�.�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� II, 160 PasqualE Fava, Better regulation e�consultazione�degli�interessati:�regolefon damentaliperevitareuncontenziosoinutile�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� IV, 292 PasqualE Fava, Indennita�di�amministrazione�e�tredicesima:�un�caso�pratico� per�valutare�le�potenzialita�delle�azioni�rappresentative�(class actions) nel� contenziososerialeitaliano�....................................��III, 168 FabriziO Fedeli, L'omissione�di�pronuncia�come�errore�di�fatto�revocatorio� dellesentenzedelConsigliodiStato.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� I, 245 WallY Ferrante, La�direttiva�2004/18/CE�e�la�giurisprudenza�comunitaria�in� materiadiappaltieconcessioni�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� III, 68 GiuseppE FiengO (dossier), Ulteriori�sviluppi�sull'in house providing. . ..... � III, 44 GiuseppE Fiengo, Lavogliadiapriresubitoilconfronto�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� II, 24 RosA Filippini, Serve�un�mandato�politico�sul�tema�dell'esportazione�dei�rifiuti� urbani�...................................................�� II, 142 SergiO Fiorentino, Le�sentenze�della�Corte�di�giustizia�e�del�Tribunale�di� primo�grado�delle�Comunita�europee�dell'anno�2005�emesse�in�cause�cui�ha� partecipatol'Italia.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� IV, 1 OscaR Fiumara, Un�convegno�all'insegna�dello��spirito�di�servizio��.�.�.�.�.�.�.�.�� II, 22 OscaR Fiumara, Discorso�alla�cerimonia�di�insediamento�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� II, 8 OscaR Fiumara, Pratiche�di�conciliazione�nel�sistemafederale�italiano.�.�.�.�.�.�� I, 311 OscaR Fiumara, Il�saluto�al�nuovo�Presidente�della�Corte�Costituzionale�Anni bale�Marini�ed�ai�Giudici�Sabino�Cassese,�Maria�Rita�Saulle�e�Giuseppe� Tesauro�..................................................�� II, 18 INDICI SISTEMATICI 401 Oscar�Fiumara,�Il�saluto�al�Presidente�ed�ai�Vice�Presidenti�uscenti�della�Corte� Costituzionale�Piero�Alberto�Capotosti,�Guido�Neppi�Modona�e�Fernanda� Contri...................................................�pag.�II, 15 Oscar�Fiumara,�Glauco�Nori,�Applicazione�retroattiva�dellapenapiu�mite�e� limiti�all'efficacia�verticale�delle�Direttive�comunitarie.�..�..�..�..�.�.�.�.�.�.�.�.�� I, 63 Franco�Giampietro,�Bonifica�dei�siti�inquinati�e�disciplina�del�danno�ambient ale�.....................................................�� II, 92 Umberto�Giovannini,�La�rimodulazione�normativa�in�materia�di�accesso�ai� documenti�amministrativi:�la�ridefinizione�dei�limiti�e�le�nuove�garanzie�in� casodidiniegodiostensionedegliatti.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� IV, 299 Stefano�Grassi,�La�razionalizzazione�ed�il�riordino�della�disciplina�infunzione� deiprincipicomunitariedellatrasversalita�degliinteressiambientali�.�.�.�.�.�.�� II, 132 Serena�Iannicelli,�La��longa manus� della�modernizzazione�del�diritto�antit rusteuropeo�..............................................�� I, 218 Luigi�Lepri�Gallerano,�Storia�di�un�silenzio.�Le�recenti�sentenze�sull'ammiss ibilita�dei�referendum�sulla�procreazione�medicalmente�assistita�alla�luce� della�precedente�giurisprudenza�della�Corte�Costituzionale.�Dossier a cura diIgnazioFrancescoCaramazza.............................. � I,105 Francesco�Lettera,�Imoltiproblemi�del�testo�sulle�acque�e�la�difesa�del�suolo�� II, 106 Maria�Vittoria�Lumetti,�Autorizzazione�al�lavoro�e�distacco�di�lavoratori� stranieri�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� I, 263 Maria�Vittoria�Lumetti,�La�nuova�analisi�della�validita�dell'atto:�l'irregolar ita�peromessacomunicazionedell'avviodelprocedimento�.............�� I, 330 Maria�Vittoria�Lumetti,�Silenzio�inadempimento,�denuncia�di�inizio�attivita�,� silenzio�assenso,�accesso:�le�novita�della�legge�80/05�...�..�..�..�...�..�..�..�� III, 304 Maria�Vittoria�Lumetti,�Il�sindacato�del�Giudice�Amministrativo�sul�giudizio� dinonammissioneallaclassesuccessiva.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� I, 251 Maria�Vittoria�Lumetti,�La�valutazione�del�punteggio�conseguito�presso�le� S.I.S.S.�La�natura�giuridica�delle�frequently asked questions (F.A.Q.) el'ev oluzionetecnologicadellaP.A.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� III, 208 Giovanni�Magaro�,�La�necessita�di�riferimenti�precisi�per�le�opere�pubbliche�� II, 163 Paolo�Marchini,�La�manutenzione�ordinaria�e�straordinaria�in�materia�di� opere�idrauliche�e�la�tutela�penale�del�paesaggio:�una�interpretazione�estens iva?...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..��III, 315 Paolo�Marchini,�Nuova�distribuzione�delle�competenze�eforo�erariale.�.�.�.�.�.�� I,1 AlfonsoMezzotero,LucaMatarese,�L'ammissibilita�della�costituzione�di� parte�civile�nell'interesse�dello�Stato�nei�processi�di�mafia.�Alla�ricerca�del� benegiuridicooggettodellapretesarisarcitoria.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�� IV, 145 Glauco�Nori,�SulpoteresanzionatoriodellaCortedigiustizia�...........�� III, 22 Silvana�Pagliara,�Il�doping�negli�ordinamenti�europei�e�le�iniziative�mondiali� percombatterlo.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� IV, 308 Cesare�Pagotto,�Cittadinanza�italiana�amatre e�retroattivita�delle�norme� costituzionali:�amministrazione�e�giurisprudenza�in�trincea�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� III, 322 Roberto�Palasciano,�Ancora�sul�tema�della�responsabilita�civileper�i�danni�da� fumoc.d.attivo.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� III, 197 Antonio�Palatiello,�Ilprincipio�dell'esaurimentodeirimediinterniqualecond izionediammissibilita�delricorsoalla�CEDU,�e�icriteridicalcolodeldanno� nonpatrimoniale.�.�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� I, 55 402 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Michele�Pallottino,�Alcuneconclusioni...........................�pag.�II, 154 Gabriella�Palmieri,�Indirizzodisaluto�.�.�.�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� II, 21 Giancarlo�Pampanelli,�Opposizione�tardiva�a�decreto�ingiuntivo�e��casofor tuito�aisensidell'art.�650cod.proc.�civ..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� IV, 137 Roberto�Passino,�Una�riforma�che�tenga�conto�del�quadro�istituzionale�esi stente�..�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� II, 65 Marika�Piscitelli,�Carteggio�Mussolini-Petacci:�l'intera�vicenda.�Consulta zione�dei�documenti�conservati�negli�archivi�di�Stato�alla�luce�della�nuova� disciplina�-Segretezza�della�corrispondenza�e�diritto�alla�riservatezza�.�.�.�.�.�� IV, 242 Marika�Piscitelli,�Latuteladellabiodiversita�.�.�.�.�.�...�..�..�..�...�..�..�..�� IV, 121 Carmela�Pluchino,�Criteri�di�valutazione�dell'offerta�economicamente�piu� vantaggiosa:�i�confini�della�discrezionalita�tecnica�della�Commissione�di�gara�� IV, 196 Carmela�Pluchino,�Le�riserve�dell'appaltatore�e�le�determinazioni�del�commit tente�....................................................�� IV, 328 Gianpaolo�Polizzi,�I�problemi�applicativi�delle�ordinanze�ministeriali�sul� danno..�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� II, 146 Armando�Pozzi,�Iprincipi�ed�i�criteri�direttivi�contenuti�nella�legge�delega� n.308/2004inmateriadirifiuti.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� II, 50 La�produzione�di�nuovi�documenti�nel�processo�civile�ordinario�e�del�lavoro�� I, 224 Vincenzo�Rago,�La�legge�sullafecondazione�medicalmente�assistita�ha�aperto� lapossibilita�perlecoppiesterilidiavereunfiglio.�Progressoscientificoeques tioni�giuridiche.�Tutela�dell'embrione,�tra�liberta�di�ricerca�scientifica�e� diritto�alla�salute�della�donna:�tre�interessanti�pronunce�del�T.A.R.�Lazio�� I, 172 Vincenzo�Rago,�Ilpatrocinio�delleAmministrazioniStatalidapartedell'Avvoc aturaGeneraledelloStato.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� III, 1 Alberto�Romano,�Verso�il�recupero�di�competenze�generali�dell'amministraz ionecentrale�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� II, 30 Emanuela�Rosano�,�Accertamento�tecnico�preventivo�e�tutela�cautelare�nell'arb itrato�irrituale:�il�dibattito�dottrinale�e�le�novita�normative..�..�...�..�..�..�� IV, 358 Stefano�Rosati�(dossier), Opposizione�tardiva;�opposizione�intempestiva�a� seguito�di�nullita�della�notifica�del�decreto�ingiuntivo...�..�..�..�...�..�..�..��III, 150 Marina�Russo,�Legittimazione�in�giudizio�in�tema�di�danni�da�emoderivati�� III, 13 Vittorio�Russo,�Sport�e�diritti�dei�consumatori.�Contributo�ad�una�Carta�dei� dirittidellospettatore�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� IV, 370 Giacomo�Santi,�I�criteri�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�tra�direttive� comunitarieelegislazionenazionale.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� I, 15 Giampaolo�Schiesaro,�I�primi�interventi�specifici�della�legge�nazionale�sul� risarcimentodeldannoall'ambiente.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� II, 122 Salvatore�Sfrecola,�L'efficacia�del�sistema�sanzionatorio�nel�suo�complesso�e� condizioneessenzialeperlatutelaambientale.�.�.�.�.�...�..�..�..�...�..�..�.�.�� II, 150 Giuseppe�Stipo,�Il�regime�d'invalidita�del�provvedimento�amministrativo�nel� nuovo�sistema�delineato�dalla�legge�11�febbraio�2005�n.�15�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� III, 253 Paolo�Togni,�Ilpercorso�normativo�della�delega�ambientale.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� II, 26 Paolo�Togni,�Risposte,replicaeprospettive�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� II, 156 Diego�Tommasi,�Il�risentimento�delle�Regioni�sulle�procedure�e�sui�contenuti�� II, 171 Francesco�Vignoli,�Ragionevole�durata�del�processo�e�decisione�definitiva��III, 133 INDICISISTEMATICI�403 2 -INDICE DELLE SENTENZE CORTEEUROPEADEIDIRITTIDELL'UOMO Sez.1,21ottobre2004........................................�pago I,56 Sez.1,10novembre2004.......................................���I,61 Sez.3,2dicembre2004........................................���I,57 CORTEDIGIUSTIZIADELLECOMUNITA�EUROPEE Grande�Sezione,�3maggio�2005,�nelle�cause�riun.C-387/02,�C-391/02, C-403/02...............................................���I,71 GrandeSezione,12luglio2005,nellacausaC-304/02.................���III,29 GrandeSezione,21luglio2005nellacausaC-231/03..................���III,51 Sez.1,13ottobre2005nellacausaC-458/03.........................���III,54 Sez.2,27ottobre2005nellecauseriun.C-187/04eC-188/04.............���III,71 GrandeSezione,15novembre2005nellacausaC-320.................���IV,18 CORTECOSTITUZIONALE Sent.1328gennaio2005,n.45..................................���I,143 Sent.1328gennaio2005,n.46..................................���I,151 Sent.1328gennaio2005,n.47..................................���I,154 Sent.1328gennaio2005,n.48..................................���I,160 Sent.1328gennaio2005,n.49..................................���I,167 Sent.29gennaio2005n.62....................................���III,124 Ord.7-11febbraio2005,n.74...................................���III,136 CORTEDICASSAZIONE Sez.5,sent.9marzo2004n.4769................................���IV,166 Sez.Unite,4febbraio2005n.2207...............................���I,220 Sez.1,ord.9febbraio-19aprile2005n.8187.........................���I,2 Sez.Unite,20aprile2005n.8202................................���I,224 Sez.Unite,20aprile2005n.8203................................���I,231 Sez.1penale,sent.28aprile-17maggio2004n.23181.................���III,146 Sez.Unite,3marzo-12maggio2005n.9938.........................���III,156 Sez.Un.,sent.7luglio2005n.14259.............................���IV,127 Sez.Unite,13luglio2005,n.14698...............................���III,176 Sez.trib.,29agosto2005n.1746................................���III,194 CORTED'APPELLODIGENOVA� Sez.2,ord.2425marzo2005...................................���III,138� CORTED'APPELLODIROMA� Sez.lav.,26gennaio-22marzo2005,n.639.........................���I,241� Sez.1,26settembre2005......................................���IV,135� TRIBUNALECIVILEDINAPOLI� Sent.15dicembre2004,n.12729.................................���III,204� TRIBUNALECIVILEDIROMA� Trib.Civ.diRoma,sez.seconda,sent.10ottobre2005n.21512..........���IV,143� 404 RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO� TRIBUNALEDIPAOLA� Sedepenale,ord.13dicembre2005...............................�pag. IV,160� CONSIGLIODISTATO� Ad.Plen.,sent.29aprile2005n.2................................���IV,179� Sent.3maggio2005,n.2138....................................���I,246� Ad.Plen.,sent.30agosto2005n.4...............................���IV,184� Sez.5,sent.29novembre2005n.6759............................���IV,202� Ad.Plen.,dec.15settembre2005n.7.............................���IV,193� TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERL'EMILIAROMAGNA� Parma,sez.unica,ord.18ottobre2005............................���III,214� TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERILLAZIO� Sez.3ter,cam.cons.7aprile^5maggio,2005n.3452.................���I,198� Sez.3ter,cam.cons.7aprile^5maggio,2005n.4046.................���I,208� Sez.3ter,cam.cons.7aprile^5maggio,2005n.4047.................���I,211� TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERLATOSCANA� Sez.1,sent.21dicembre2004,n.6555.............................���I,260� Sez.1,sent.19gennaio2005,n.171................................���I,267� COMMISSIONETRIBUTARIAREGIONALEDIFIRENZE� Sez.5,sent.26settembre2005n.66..............................���IV,164� 3 -INDICE DEGLI ARGOMENTI AppaltI pubblicI ^Appalto-concorso^Valutazionediscrezionaleecompar ativadellaP.A.^Criteriodell'offertaeconomicamentepiu�vantaggiosa^ Discrezionalita�tecnicadellaCommissionedigara^Limiti^Sindacatodel� G.A.�sul�giudizio�tecnico-specialistico�dell'organo�amministrativo�(C.d.S., sez. 5., sent. 29 novembre 2005 n. 6759) ............................�pag. IV,202 AzionI rappresentativE ^Ammissibilita�inItalia^Efficientismoprocess uale^Aumentodicompetitivita�^Giustoprocesso^Potenzialita�risolutive� delcontenziososeriale^Sussistono(Cassaz., Sez. Un. Civ., sent. 13 luglio 2005, n. 14698)..............................................���III,176� BancA CreditO E RisparmiO ^VigilanzadellaBancad'Italia^Procedimento� amministrativo(termini)^Motivazioneper relationem deldecretoministeriale� ^Contraddittorio^Fontinormative^Misuradellasanzione(Corte d'Appello di Roma, sez.1, sent. 26 settembre 2005) ............................���IV,135� BenI pubblicI ^Arenile^Patrimoniocomunale^Concessione^Creazionedi� dirittirealiparzialietrasferibiliincapoalconcessionario^Possibilita�(Cass az., sez. 5., sent. 9 marzo 2004 n. 4769; C.T.R. di Firenze, sez. 5., sent. 26 sett embre 2005 n. 66)...........................................���IV,164� ClasS actionS ^Ammissibilita�in�Italia�^Efficientismo�processuale�^ Aumentodicompetitivita�^Giustoprocesso^Potenzialita�risolutivedelcont enzioso�seriale^Sussistono�(Cassaz., Sez. Un. Civ., sent. 13 luglio 2005, n. 14698)..................................................����III,176 INDICI�SISTEMATICI� CompetenzA peR territoriO ^Foro�della�P.A.�^Giudizio�davanti�al�tribu- nale�in�composizione�monocratica�originariamente�spettante�alla�competenza� ordinaria�del�pretore�ed�instaurato�dopo�l'entrata�in�vigore�del�d.lgs.� n.�51/1998�^Sussistenza.�(Cassaz., sez.1., ord. 9febbraio ^19 aprile 2005 n. 8187). ..................................................�pag. I,�2 Comunita� europeE ^Appalti�pubblici�di�servizi�^Appalti�in house ^Conces- sione�di�servizio�pubblico.�Compatibilita�con�il�diritto�comunitario�(Corte di giustizia CE, Grande Sezione, sent. 21 luglio 2005 nella causa C-231/03; sez.1., sent.13 ottobre 2005 nella causa C-458/03)...........................���III,51� Comunita� europeE ^Diritto�societario�^Conti�annuali�^Principio�del�qua- dro�fedele�^Sanzioni�previste�per�il�caso�di�false�comunicazioni�sociali�^Ade- guatezza�della�sanzione�^Successione�di�leggi�nel�tempo�^Applicazione�della� pena�piu�favorevole.�(Corte di Giustizia CE, Grande Sez., sent. 3 maggio 2005, nelle cause riun. C-387/02, C-391/02, C-403/02).......................���I,71� Comunita� europeE ^Inadempimento�da�parte�di�uno�Stato�^Artt.�28�CE�3 0�CE�^Libera�circolazione�delle�merci�^Artt.�1�e�3�del�regolamento�(CEE)� n.�881/1992�^Artt.1�e�6�del�regolamento�(CEE)�n.�3118/1993�^Trasporti�^ Divieto�settoriale�di�circolazione�dei�camion�di�piu�di�di�7,5�tonnellate�che�tra- sportano�determinate�merci�^Qualita�dell'aria�^Tutela�della�salute�e�dell'am- biente�^Principio�di�proporzionalita�(Corte di Giustizia CE, Grande Sez., sent. 15 novembre 2005 nella causa C-320) ..............................���IV,18� Comunita� europeE ^Inadempimento�da�parte�di�uno�Stato�^Direttiva� 93/37/CEE�^Appalti�pubblici�di�lavori�^Concessioni�di�lavori�pubblici�^ Norme�di�pubblicita�(Corte di Giustizia CE, sez. 2., sent. 27 ottobre 2005 nelle cause riun.C-187/04 e C-188/04).�.................................���III,71� Comunita� europeE ^Inadempimento�da�parte�di�uno�Stato�^Pesca�^Obbli- ghi�di�controllo�posti�a�carico�degli�stati�membri�^Sentenza�della�Corte�che� accerta�un�inadempimento�^Omessa�esecuzione�^Art.�228�CE�^Pagamento� di�una�somma�forfetaria�^Imposizione�di�una�penalita�(Corte di Giustizia CE, Grande Sezione, sent. 12 luglio 2005, nella causa C-304/02)............���III,29� ConcorrenzA ^Antitrust�^Divieto�di�intese�restrittive�della�concorrenza�^ Ratio della�legge�^Conseguenze�^Legittimazione�ad�agire�ex art.�33,�co.�2� L.287/1990�^Consumatori�che�subiscano�pregiudizio�dall'intesa�(Cassaz., S.U.,sent.4febbraio2005n. 2207)................................���I,220� ContenziosO serialE ^Pluralita�di�parti�^Serialita�^Questioni�di�fatto�e�di� diritto�comuni�^Gestione�efficiente�del�contenzioso�^Strumenti�processuali� risolutivi�^Class actions e�azioni�rappresentative�^Potenziale�rilevanza�(Cass az., Sez. Un. Civ., sent. 13 luglio 2005, n. 14698)�.....................���III,176� CortE CostituzionalE ^Diritto�nazionale�e�diritto�comunitario�^Denuclea- rizzazione�del�territorio�^Illegittimita�costituzionale�di�norme�regionali�^ Regioni�Sardegna,�Basilicata,�Calabria�(Corte Cost.le, sent. 29 gennaio 2005 n. 62).....................................................���III,124 CortE CostituzionalE ^Diritto�nazionale�e�diritto�comunitario�^Raccolta� e�smaltimento�di�rifiuti�radioattivi�^Partecipazione�della�Regione�interessata� (Corte Cost.le, sent. 29 gennaio 2005 n. 62).�.........................���III,124� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Corte�Costituzionale�^Ragionevole�durata�del�processo�e�decisione�definit iva�^Previsione�di�equa�riparazione�in�caso�di�violazione�del�termine�ragionev ole�del�processo�^Manifesta�inammissibilita�della�questione�di�legittimita� costituzionale.�(CorteCost.,ord. 7-11febbraio2005,n. 74).�..............�pag. III,�136� Corte�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo�^Ammissibilita�del�ricorso�^Princ ipio�di�esaurimento�dei�rimedi�interni�^legge�Pinto�(CEDU, sez. 1., sent. 21 ottobre 2004; sez. 3., sent. 2 dicembre 2004; sez. 1., sent. 10 novembre 2004).���I,56� Costituzione�di�parte�civile�nell'interesse�dello�Stato�^Ammissibilita�nei� processi�di�mafia�(Tribunale di Paola, sede penale, ord. 13 dicembre 2005)....���IV,160� Diritti�reali�^Demanio�^Arenile�comunale�^Non�vi�appartiene�(Cassaz., sez. 5., sent. 9 marzo 2004 n. 4769; C.T.R. di Firenze, sez. 5., sent. 26 settembre 2005 n. 66)�................................................���IV,164� Diritto�Processuale�Amministrativo�^Revocazione�delle�sentenze�del� Consiglio�di�Stato�per�errore�di�fatto,�ex art.�395�n.�4�c.p.c.�^Omesso�esame� di�un'eccezione�^Rilevanza�^Inammissibilita�(C.d.S., sent. 3 maggio 2005, n. 2138)...................................................���I,246 Extracomunitari�^Autorizzazione�al�lavoro�^Art.27,�co.�1,�l.�i D.lgs.286/1998�^Lavoratori�dipendenti�residenti�all'estero�trasferiti�temporan eamente�in�Italia�^Prestazioni�determinate�di�contratti�di�appalto�stipulati� tra�societa�estere�e�italiane�(T.A.R. Toscana, sez. 1., sent. 19 gennaio 2005, n. 171)....................................................���I,267 Fecondazione�medicalmente�assistita�^Legge�40/2004�^Decreto�del� Ministero�della�Salute�del�21�luglio�2004�recante��Linee�guida�sulla�procreaz ione�medicalmente�assistita��^Ricorsi�(T.A.R. Lazio, sez. 3" ter, sentt. cam. cons. 7 aprile ^5 maggio, nn. 2005 3452, 4046, 4047)...................���I,188� Giurisdizione�e�competenza�^Azione�di�nullita�di�un'intesa�restrittiva�della� concorrenza�^Competenza�del�giudice�d'appello�^Sussiste�^Conseguenze� (Cassaz.,Sez.Un. civ.,sent.4febbraio2005n. 2207)...................���I,220� Giurisdizione�e�competenza�^Concorsi�interni�alla�P.A.�^Controversie�^ Prove�selettive�interne�alla�stessa�area:�giurisdizione�del�Giudice�ordinario�^ Prove�volte�all'ingresso�in�area�diversa:�giurisdizione�del�Giudice�amministrat ivo�(Cassaz., Sez. Un., sent. 7 luglio 2005 n. 14259)�...................���IV,127� Indennita�di�amministrazione�^Nozione�^Caratteri�^Natura�giuridica�^ Rilevanza�per�la�tredicesima�^Esclusione�^Principio�di�omnicomprensivita�^ Si�applica�(Cassaz., Sez. Un. civ., sent. 13 luglio 2005, n. 14698)...........���III,176� Istruzione�e�scuole�^Giudizio�di�non�ammissione�alla�classe�successiva�^ Inammissibilita�del�sindacato�del�giudice�sui�giudizi�valutativi�^Discrezional ita�tecnica�dell'amministrazione�scolastica�^Non�necessita�di�valutazioni�dett agliate�^Inammissibilita�della�media�aritmetica�del�tempo�complessivo�degli� scrutini�e�del�loro�numero�(T.A.R. Toscana, sez. 1., sent. 21 dicembre 2004, n. 6555)...................................................���I,260 Istruzione�e�scuole�^Punteggio�S.I.S.S.�^Valutazione�ad�incremento�dei� titoli�relativi�a�graduatoria�di�diversa�classe�di�concorso�^Inammissibilita� (T.A.R. Emilia Romagna, Parma, sez. unica, ord. nella cam. Cons. del 18 ottobre 2005).....................................................���III,214� INDICI�SISTEMATICI�407 OccupazionE appropriativA eD usurpativA ^Comportamenti�amministrat ivi�^Controversie�^Strumenti�di�tutela�del�privato�^Poteri�della�P.A.� (C.d.S., Ad. Plen., 29 aprile 2005 n. 2 e 30 agosto 2005, n. 4).............�pag. IV,�179� OpposizionE A decretO ingiuntivO ^Smarrimento�da�parte�dell'ufficiale� giudiziario�di�opposizione�tempestivamente�consegnata�per�la�notifica�^Caso� fortuito�ex art.�650�c.p.c.�^Sussiste�(Trib. Civ. di Roma, sez. seconda, sent. 10 ottobre 2005 n. 21512).......................................���IV,143� ProcedimentO civilE ^Impugnazione�^Termini�^Morte�del�legale�rappres entante�^Proroga�semestrale�(Cassaz., Sez. trib., sent. 29 agosto 2005 n. 17461)...................................................���III,194 ProcedimentO civilE ^Procedimenti�speciali�^Opposizione�tardiva�^Nullita� della�notifica�del�decreto�opposto�^Effetti�in�ordine�all'ammissibilita�(Cassaz., Sez. Un.,sent.3marzo-12maggio2005n.9938)....................... �III,�156� ProcedimentO civilE ^Ricorso�per�Cassazione�^Revocazione�^Circostanza� rilevante�emergente�dalla�relata�di�notifica�^Omessa�percezione�^Ammissibil ita�^(art.�391�bis c.p.c.)�(Cassaz., Sez. trib., sent. 29 agosto 2005 n. 17461). �III,�194� ProcedimentO penalE ^Processo�celebrato�in�Italia�sui�desaparecidos ^ Art.�8�c.p.�^Procedibilita�^Nozione�di��delitto�politico��^Natura�oggettivam ente�e�soggettivamente�politica�di�delitti�commessi�in�danno�di�cittadini�ital iani�residenti�in�Argentina�^Delitti�contro�diritti�fondamentali�garantiti�dalla� Costituzione�italiana�e�da�norme�del�diritto�internazionale�generalmentericon osciute�(diritto�alla�vita,�alla�liberta�personale,�ad�un�processo�equo,�ecc.)�D iritto-dovere�dello�Stato�italiano�di�intervenire�^Collaborazione�internazion ale�contro�il�crimine�(Cassaz.,1.sez. penale,sent.17maggio2004n. 23181)���III,�146� ProcedimentO penalE ^Processo�celebrato�in�Italia�sui�desaparecidos ^ Costituzione�del�rapporto�processuale�^Assenza�in�giudizio�dell'imputato�^ Validita�dell'instaurazione�del�rapporto�processuale�(Cassaz., 1� sez. penale, sent. 17 maggio 2004 n. 23181)...................................���III,146� ProcessO civilE ^Rito�ordinario�e�rito�del�lavoro�^Produzione�di�nuovi� documenti�(Cassaz., S.U., sentt. 20 aprile 2005 nn.8202 e 8203)...........���I,224� PubblicI concorsI (procedura�di�riqualificazione)�^Riparto�di�giurisdizione� ^Concorso�riservato�^Presenza�di�fuori�ruolo�e�comandati�^Giurisdizione� amministrativa�(Corte d'appello di Roma, sez. lav., sent. 26 gennaio-22 marzo 2005, n. 639)................................................���I,241� ReferenduM abrogativI ^Proposta�di�abrogazione�integrale�della�legge� 19�febbraio�2004�n.�40�(Norme�in�materia�di�procreazione�medicalmente�assis tita)�^Inammissibilita�^Legge�costituzionale�necessaria�(Corte Cost., sent. 13-28gennaio2005,n. 45). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . ��I,�143� ReferenduM abrogativI ^Proposta�di�abrogazione�integrale�della�legge� 19�febbraio�2004�n.�40�(Norme�in�materia�di�procreazione�medicalmente�assis tita)�^Incostituzionalita�delle�norme�abrogate�^Irrilevanza�^Incostituzional ita�della�normativa�di�risullta�^Irrilevanza�(Corte Cost., sent. 13-28 gennaio 2005,n.45) . . . . ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. ��I,�143� ReferenduM abrogativI ^Proposta�di�abrogazione�parziale�della�legge� 19�febbraio�2004�n.�40�(Norme�in�materia�di�procreazione�medicalmente�assis tita)�(artt.�12,�13�e�14)�^Ammissibilita�(Corte Cost., sent. 13-28 gennaio 2005, n. 46) . ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. ��I,�151� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�408 Referendum�abrogativi�^Proposta�di�abrogazione�parziale�della�legge� 19�febbraio�2004�n.�40�(Norme�in�materia�di�procreazione�medicalmente�assis tita)�(artt.�1�(in�parte),�4,�5,�6,�13�e�14)�^Ammissibilita�(Corte Cost., sent. 132 8 gennaio 2005, n. 47) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. I,�154� Referendum�abrogativi�^Proposta�di�abrogazione�parziale�della�legge� 19�febbraio�2004�n.�40�(Norme�in�materia�di�procreazione�medicalmente�assis tita)�(artt.�1�(integralmente),�4,�5,�6,�13�e�14)�^Ammissibilita�(Corte Cost., sent. 13-28 gennaio 2005, n. 48) . .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. ��I,�160� Referendum�abrogativi�^Proposta�di�abrogazione�parziale�della�legge� 19�febbraio�2004�n.�40�(Norme�in�materia�di�procreazione�medicalmente�assis tita)�(artt.�1�(in�parte),�4,�5,�6,�13�e�14)�^Ammissibilita�^Incostituzionalita� delle�norme�abrogate�^Irrilevanza�^Incostituzionalita�della�normativa�di� risulta�^Irrilevanza�(Corte Cost., sent. 13-28 gennaio 2005, n. 47) . . . . . . . . . ��I,�151� Referendum�abrogativi�^Proposta�di�abrogazione�parziale�della�legge� 19�febbraio�2004�n.�40�(Norme�in�materia�di�procreazione�medicalmente�assis tita)�(artt.�1�(integralmente),�4,�5,�6,�13�e�14)�^Ammissibilita�^Incostituzional ita�delle�norme�abrogande�^Irrilevanza�^Incostituzionalita�della�normativa� di�risulta�^Irrilevanza�(Corte Cost., sent. 13-28 gennaio 2005, n. 49) . . . . . . . ��I,�167� Referendum�abrogativi�^Proposta�di�abrogazione�parziale�della�legge� 19�febbraio�2004�n.�40�(Norme�in�materia�di�procreazione�medicalmente�assis tita)�(artt.�4,�9�e�12)�^Ammissibilita�^Tecniche�di�fecondazione�di�tipo�eterol ogo�^Eliminazione�della�Tutela�minima�costituzionalmente�necessaria�^ Esclusione�(Corte Cost., sent. 13-28 gennaio 2005, n. 49) . . . . . . . . . . . . . . . . ��I,�167� Referendum�abrogativi�^Proposta�di�abrogazione�parziale�della�legge� 19�febbraio�2004�n.�40�(Norme�in�materia�di�procreazione�medicalmente�assis tita)�(artt.�12,�13�e�14)�^Incostituzionalita�delle�norme�abrogande�^Irrilev anza�^Incostituzionalita�della�normativa�di�risulta�^Irrilevanza�(Corte Cost., sent. 13-28 gennaio 2005, n. 46) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��I,�151� Referendum�abrogativi�^Soggetti�diversi�dai�presentatori�dei�referendum�e� dal�governo�^Scritti�^Ammissibili�^Potere�di�partecipare�al�procedimento^ Esclusione�^Integrazioni�orali�^Rimesse�al�giudizio�di�opportunita�della� Corte�Costituzionale�(Corte Cost., sent. 13-28 gennaio 2005, n. 45). . . . . . . . . ��I,�143� Responsabilita�civile�^Danni�da�fumo�attivo�^Responsabilita�del�Minis tero�della�Salute�e�delle�imprese�produttrici�e�distributrici�dei�tabacchi�lavor ati�^Esclusione�(Trib. Napoli, sent. 15 dicembre 2004, n. 12729).�.....�.....���III,�204� Risarcimento�danno�^Responsabilita�della�P.A.�^Danno�da�provvedimento� amministrativo�illegittimo�e�danno�da�comportamento�illecito�^Danno�da� ritardo�(C.d.S., Ad. Plen., dec. 15 settembre 2005 n. 7) . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��IV,�193� Tredicesima�mensilita�^Principio�di�omnicomprensivita�^Siapplica�indenn ita�di�amministrazione�^Rilevanza�per�la�tredicesima�Esclusione�(Cassaz., Sez. Un. Civ., sent. 13 luglio 2005, n. 14698)�....�.....�.....�......�.....���III,�176� Tributi�in�generale�^Accertamento�^Condono�^Condono�ex decreto�legge� 429/1982�^Dichiarazione�integrativa�per�definizione�automatica�^Inclusione� di�tutti�gli�anni�di�imposta�accertabili�(Cassaz., Sez. trib., sent. 29 agosto 2005 n.17461). . ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. �III,�194� INDICI�SISTEMATICI� 4 -PARERI, COMUNICAZIONI, CIRCOLARI A.G.S. ^Parere del 3 novembre 2003, n. 121359. Rappresentanza�in�giudizio�del�Commissario�delegato�per�l'emergenza� ambientale�^Patrocinio�ex lege dell'Avvocatura�dello�Stato�(contenzioso n. 5756/03, avvocato G. Zotta) ................................�pag. IV,�228 Consiglio di Stato, Sezione Seconda, parere del 20 ottobre 2004 n. 9032. Ministero�delle�Politiche�Agricole�e�forestali�^Applicazione�dell'art.�13�del� decreto�legislativo�30�aprile�1998�n.�173�^Erogazione�di�aiuti�alle�imprese� cheoperanonelsettoreagroalimentare..........................���I,5� A.G.S. ^Parere del 17 novembre 2004, n. 150347. Domini�Internet�^Disciplina�dell'uso�di�indirizzi�Internet�^I�poteri�di�usurpa- zione�^Possibile�tutela�(consultivo n. 12111/04, avvocato P. Cosentino) ...���I,269� A.G.S. ^Parere del 4 febbraio 2005. Cause�ostative�al�rilascio�della�certificazione�antimafia�ex art.�3,�d.P.R.�3�giu- gno�1998,�n.�252.�(Consultivo n. 33356/04, avvocato L. D'Ascia) ........���I,272� A.G.S. ^Parere del 4 febbraio 2005, n. 14621. Usucapibilita�delle�Chiese�del�Fondo�Edifici�di�Culto�(consultivo n. 37825/04, avvocato L. D'Ascia) .......................................���I,276� A.G.S. ^Parere del 9 febbraio 2005, n. 17408. Autonomia�statutaria�delle�Accademie�statali�di�Belle�Arti�e�Conservatoridi� Musica�(consultivo 52040/04, avvocato G. Fiengo) ..................���I,281� A.G.S. ^Parere del 14 febbraio 2005, n. 20140. Sequestro�conservativo�disposto�dalla�Corte�dei�conti.�Sentenza�di�condanna� della�Corte�dei�Conti.�Se�i�conseguenti�adempimenti�procedimentali�o�pro- cessuali�competano�all'Amministrazione�creditrice,�all'Avvocatura�dello� Stato,�al�concessionario�del�servizio�di�riscossione�(consultivo n. 18748/04, avvocato C. Sica)..........................................���I,282� A.G.S. ^Parere del 18 febbraio 2005, n. 22683.� Art.�22-bis�d.P.R.�8�giugno�2001,�n.�327:�occupazione�d'urgenza�preordinata� all'esproprio;�determinazione�provvisoria�dell'indennita�,mancata�condivi- sione�^Seguito�della�procedura�(consultivo n. 57921/04, avvocato S. Laporta)..............................................���I,284 A.G.S. ^Parere del 1o marzo 2005, n. 28113. Procedura�di�designazione�e�nomina�del�Presidente�dell'Autorita�Portuale�ai� sensi�dell'art.�8,�comma�1-bis,�legge�n.�84/1994�(legislazione�quadro�in� materia�portuale)�(consultivo n. 46579/04, avvocato Clemente) .........���I,287� A.G.S. ^Parere del 4 marzo 2005, n. 30282. Natura�delle�istituzioni�scolastiche�^Riflessi�sul�patrocinio�dell'Avvocatura� dello�Stato�(consultivo n. 37017/04, avvocato E. Figliolia) .............���I,290� A.G.S. ^Parere del 18 marzo 2005, n. 38166. Sentenza�di�improcedibilita�per�assenza�di�querela�^Rimborso�spese�legali�ai� sensi�dell'art.�18.�D.L.�n.�67/1997.�(consultivo n. 36026/04, avvocato Fedeli) ��I,�290� A.G.S. ^Parere del 1o aprile 2005, n. 44524. Affidamento�gestioni�aeroportuali�^Effetti�abrogazione�^Atto�di�indirizzo� 30�novembre�2000,�n.�141�^T.�Contrasto�interpretativo�natura�dei�termini� del�procedimento�(AL 26896/04, avvocato P.L. Di Palma) ............���I,291� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� A.G.S. ^Parere del 5 aprile 2005, n. 46776. Procedure�di�alienazione�degli�immobili�di�proprieta�del�Fondo�A.F.�(consult ivo 2382/05, avvocato F. Greco) ...............................�pag. I,�295� A.G.S. ^Parere del 12 aprile 2005, n. 50308. Se�l'art.�18�del�D.L.�n.�67�del�1997�come�convertito�riguardi�anche�i�giudizi�tra� il�dipendente�e�l'Amministrazione�di�appartenenza.�In�particolare,�la�fase� del�giudizio�di�Cassazione�promosso�con�ricorso�dell'Amministrazione.� (contenzioso 4368/05, avvocato C. Sica) .........................���I,301� A.G.S. ^Parere del 14 aprile 2005, n. 51463. Possibilita�di�estendere�al�prodotto��biodiesel��ed�alle�emulsioni�di�gasolio�e� acqua�le�agevolazioni�fiscali�a�regime�operanti�per�il�gasolio�per�autotra- zione;�in�particolare,�se,�dopo�la�Dec.�del�Consiglio�UE�3/5/2002,�l'Agen- zia�possa�direttamente,�in�via�interpretativa,�applicare�quel�regime�agevola- tivo�o�debba�attendere�una�prescrizione�normativa.�(consultivo 57670/04, avvocato G. Albenzio) ......................................���I,301� A.G.S. ^Parere del 14 aprile 2005, n. 51472. Modalita�di�applicazione�alle�persone�giuridiche�delle�sanzioni�amministrative� in�materia�doganale,�ai�sensi�dell'art.�7�del�D.L.�n.�269/03,�convertito�in� legge�n.�326/03,�con�particolare�riferimento�al�principio�della�responsabi- lita�personale�degli�amministratori�e�legali�rappresentanti�(art.�11�D.Lgs.vo� n.�472/97)�ed�al�principio�di�consapevolezza�(art.�5,�6�e�7�del�D.Lgs.vo� n.�472/97).�(consultivo 6135/05, avvocato G. Albenzio) ...............���I,304 A.G.S. ^Parere del 15 aprile 2005, n. 52626 Giudizi�di�opposizione�contro�verbali�di�constatazione�redatti�a�cura�del- l'Arma�dei�Carabinieri.�1)�quale�sia�l'Amministrazione�competente�e�sia� legittimata�passiva:�il�Ministero�della�Difesa,�nella�cui�struttura�e�inserita� l'Arma,�ovvero�il�Ministero�dell'Interno,�per�conto�del�quale�vengono�ese- guiti�i�controlli;�2)�a�chi�spetta�la�legittimazione�processuale�e�quale�siala� conseguenza�se�l'oppsizione�sia�stata�notificata�direttamente�ed�unicamente� all'Arma�dei�Carabinieri;�3)�quale�difesa�debba�essere�sostenuta�nel�giudi- zio�da�parte�dell'Arma�dei�Carabinieri.�(consultivo 13512/05, avvocato V. Rago)................................................���I,306 A.G.S. ^Parere del 15 aprile 2005, n. 52646. Art.�1�comma�2,�legge�966/65�e�istituti�scolastici�autonomi.�Patrocinio�dell'Av- vocatura�dello�Stato:�natura.�(consultivo 48693/05, avvocato E. Figliolia) ��I,�309� A.G.S. ^Parere del 20 aprile 2005, n. 54793. Patrocinio�dell'Avvocatura�dello�Stato�(consultivo n. 38033 e 31094/04, avvoc ato V. Rago) ............................................���III,2� A.G.S. ^Parere del 12 maggio 2005, n. 66429. Risposta�al�Ministero�per�i�Beni�e�le�Attivita�Culturali�in�merito�al�carteggio� Petacci-Mussolini�(consultivo n. 202544/03, avvocato S. Sabelli) ........���IV,249� A.G.S. ^Parere del 14 maggio 2005, n. 67614. Azione�di�risarcimento�danni�^Recupero�crediti.�(Consultivo n. 6612/03, avvoc ato P. Di Palma) .........................................���III,11� A.G.S. ^Parere del 14 maggio 2005, n. 67615. Momento�di�efficacia�della�determinazione�della�rendita�catastale�^Configura- bilita�di�autotutela�(consultivon. 18721/04,avvocatoL. CaputiIambrenghi) ��III,�215� INDICI�SISTEMATICI� A.G.S. ^Parere del 14 maggio 2005, n. 67621. Illecito�amministrativo�in�materia�doganale,�contrabbando�doganale�semplice� e�aggravato:�distinzioni�^decreto�del�Presidente�della�Repubblica�n.�43/� 1973,�artt.�282�ss.�(consultivo n. 11396/05, avvocato G. Albenzio)........�pag. III,�216 A.G.S. ^Circolare del 27 maggio 2005, n. 15. Patrocinio�dell'Avvocatura�dello�Stato�alle�Universita�degli�Studi.�....�.....���III,�9� A.G.S. ^Parere del 31 maggio 2005, n. 75708.� Legge�n.�210/1992�^Legittimazione�passiva�del�Ministero�della�Salute�nei�giu- dizi�aventi�ad�oggetto�il�riconoscimento�del�diritto�all'indennizzo�per�il� periodo�antecedente�il�trasferimento�delle�funzioni�alla�Regione�^Sentenza� della�Corte�d'Appello�di�Venezia�n.�364/04�(consultivo n. 49194/04, avvoc ato M. Russo) ...........................................���III,13� A.G.S. ^Parere del 31 maggio 2005, n. 75722. Affidamento�diretto�di�impianto�(consultivo n. 14148/05, avvocato W. Ferr ante) ..................................................���III,220� A.G.S. ^Parere del 1o giugno 2005, n. 76835. Debiti�dei�Concessionari�del�servizio�di�raccolta�delle�scommesse�ippiche.� Escussione�della�garanzia�ex art.�7�della�convenzione�accessiva�alla�conces- sione�(consultivo n. 31086/04, avvocato G. Fiengo) ..................���IV,207 A.G.S. ^Parere del 7 giugno 2005, n. 79329. Imposte�e�tasse.�Imposta�erariale�del�consumo�sull'energia�elettrica.�Gruppi� elettrogeni�fissi�in�datazione�alle�FF.AA.�^Produzione�e�consumo�^ Debenza�(consultivo n. 24104/04, avvocato P. Cosentino) .............���III,224 A.G.S. ^Parere del 9 giugno 2005, n. 80746. Verifica�amministrativo-contabile�a�norma�dell'art.�7�del�decreto�del�Presi- dente�del�Consiglio�dei�Ministri�12�marzo�1994�^Saldo�contributivo�(con sultivo n. 24143/04, avvocato S. Sabelli)..........................���III,226 A.G.S. ^Parere del 10 giugno 2005, n. 80985. Art.�43,�1.�comma�e�57,�d.P.R.�n.�327/2001�^Art.�5�L.�166/2002�^Possibilita� ed�ambito�di�utilizzazione�(Contenzioso n. 24416/03, avvocato T. Varrone) ��III,�229� A.G.S. ^Parere del 7 luglio 2005, n. 91858. Decreto�del�Presidente�della�Repubblica�8�giugno�2001�n.�327,�come�modifi- cato�dal�Decreto�Legislativo�27�dicembre�2002�n.�302,�pubblicato�nel� Suppl.�ord.�n.�211/L�Gazzetta�Ufficiale�n.�17�del�22�gennaio�2003.�Testo� Unico�disposizioni�legislative�e�regolamentari�in�materia�di�espropriazione� per�pubblica�utilita�(consultivo n. 52706/04, avvocato P. Cosentino)......���III,235� A.G.S. ^Parere dell'8 luglio 2005, n. 92716. Provvedimenti�di�assegnazione�della�casa�di�abitazione�familiare�nei�procedi- menti�di�separazione�personale�e�di�divorzio;�trascrivibilita�,�opponibilita�a� terzi�in�relazione�ai�diversi�titoli�in�base�ai�quali�l'abitazione�era�gia�goduta� (consultivo n. 18376/05, avvocato M. Mari) .......................���III,236� Circolare del 12 luglio 2005, n. 24, prot. 94439 (comunicazione di servizio n. 96/05, prot. 94436). Direttive�in�materia�di�controversie�aventi�ad�oggetto�corsi�di�riqualificazione.���III,�249� A.G.S. ^Parere del 21 luglio 2005, n. 98434. Art.�7�legge�241/1990�^Funzioni�^Sua�applicabilita�al�provvedimento�di� revoca/annullamento�della�delibera�adottata�dal�Comitato�di�solidarieta� per�le�vittime�dell'estorsione�e�dell'usura�(consultivo 40027/04, avvocato S. Sabelli). . . ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. ��IV,�208� 412 RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� A.G.S. ^Parere del 3 agosto 2005, n. 103941. Se�gli�oneri�relativi�all'acquisto�del�materiale�di�pulizia�nelle�scuole�elementari� e�quelle�relative�all'uso�di�internet�spettino�all'Amministrazione�scolastica� o�ai�Comuni.�(consultivo n. 12767/05, avvocato A. Palatiello). . . . . . . . . . . pag. IV,�213� A.G.S. ^Parere del 4 agosto 2005, n. 104813. Se�il�regime�fiscale�agevolato�di�cui�all'art.�15�del�d.P.R.�n.�601/1973�sia�appli- cabile�ad�un'apertura�di�credito�successivamente�convertita�in�mutuo�fon- diario�frazionato�con�annotazione�di�conferma�ipotecaria�a�garanzia�(cons ultivo18420/05,avvocatoM.Mari). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��IV,�215� A.G.S. ^Parere dell'8 agosto 2005, n. 105874. Possibilita�per�l'Amministrazione�di�pagare�la�sanzione�amministrativa�irro- gata�a�dirigente�individuato�come�datore�di�lavoro�ex L.�626/1994,�ma� oggettivamente�incolpevole�(consultivo 36588/05, avvocato G. Albenzio). ��IV,�218� A.G.S. ^Parere del 17 settembre 2005, n. 122372.� Individuazione�dell'autorita�competente�al�pagamento�delle�spese�di�custodia� di�beni�sottoposti�a�sequestro�penale�in�relazione�a�reati�di�natura�finanzia- ria�(consultivo n. 22827/05, avvocato G. Albenzio).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��IV,�219� A.G.S. ^Parere del 21 settembre 2005, n. 123915.� Ministero�dell'Istruzione�(consultivo n. 30001/05, avvocato dello Stato G. D'Av anzo). . .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. ��IV,�241� A.G.S. ^Parere dell'11 ottobre 2005, n. 134424. Art.�97�Testo�Unico�3�gennaio�1957,�n.�3:�sua�applicabilita�alle�ipotesi�di� sospensione�obbligatoria�per�il�periodo�di�detenzione�(consultivo n.8716/1994,avvocatoD.DelGaizo).. . . ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. ��IV,�221� A.G.S. ^Parere del 20 ottobre 2005, n. 139269.� Appalto�di�servizi�^Fallimento�di�mandante�^Sorte�del�contratto�di�appalto:� prosecuzione�con�la�mandataria.�Rilevanza�di�conoscenza�di�fatti�incidenti� sulla�capacita�economico-finanziario�della�mandataria.�(consultivo n. 39622/05, avvocato S. Sabelli). .............................. ��IV,�223 A.G.S. ^Parere del 5 novembre 2005, n. 146884.� Istanza�definizione�liti�fiscali�ex�art.�16�legge�289/02 ^Perfezionamentoin� caso�di�pagamento�rateizzato�(consultivo n. 39402/05, avvocato G. Albenzio). ��IV,�224� Consiglio di Stato ^Adunanza della Sezione Seconda ^Parere 9 novembre 2005, n. 1281. Ministero�delle�Infrastrutture�e�dei�Trasporti�^Problematiche�varie�concer- nenti�l'affidamento�in�concessione�delle�gestioni�totali�aeroportuali.�..... ��IV,�259� A.G.S. ^Parere dell'11 novembre 2005, n. 150328. Militare�^Degradazione�in�conseguenza�di�condanna�a�pena�della�reclusione� superiore�a�cinque�anni�^Omessa�menzione�nella�sentenza�^Consequen- ziali�provvedimenti�da�parte�dell'Amministrazione�(contenzioso n.38233/05,avvocatoM.Salvatorelli). ........................... ��IV,�225 A.G.S. ^Parere del 14 novembre 2005, n. 151497. Patrocinio�Avvocatura�dello�Stato�^Commissario�Azienda�Universitaria�(cont enzioson. 29466/03,avvocatoE.Figliolia).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��IV,�227� A.G.S. ^Parere del 18 novembre 2005, n. 154235. Corte�dei�Conti.�Sequestro�conservativo�e�susseguente�sentenza�definitiva�di� condanna.�Adempimenti�successivi�(consultivo n. 18748/04, avvocato C. Sica). .. .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. ��IV,�229� INDICI�SISTEMATICI� A.G.S. ^Parere del 28 novembre 2005, n. 158901. Indennizzo�per�la�riparazione�dell'ingiusta�detenzione�^Assoggettabilita� all'imposta�sui�redditi�(consultivo 50518/05, avvocato E. Figliolia).. . . . . . . A.G.S. ^Parere del 28 novembre 2005, n. 158910. (consultivon.26458/05,avvocatoA.Volpe). ...................... A.G.S. ^Parere del 22 dicembre 2005, n. 172244. Determinazione�dei�canoni�per�alloggi�di�servizio�detenuti�da�utenti�sine titulo ex lege 724/1994�(consultivo 18789/02, avvocato M. Russo).. . . . . . . . . . . . A.G.S. ^Parere del 22 dicembre 2005, n. 172246. Art.�208,�d.P.R.�18/1967�(consultivo n. 36357/05, avvocato M. Russo). . . . . . . A.G.S. ^Comunicazione di servizio del 7 novembre 2005, n. 151 ^Circolare n. 46/2005. Rimborso�speselegaliafavoredei�docenti�universitari.�.....�......�...�..� pag. IV,�230� ��IV,�231� ��IV,�234� ��IV,�238� ��IV,�241�