RASSEGAEVOCADELLOETOETOBRED2005E

NAVTURAESTAOT-ICEMBRE

PosteEItalianeES.p.A.E-ESped.EinEabb.Epost.E70%E-EDCBERomaE

ANNOELVI



ISTITUTOEPOLIGRAFICOEEEZECCAEDELLOESTATOE
ROMAE2006


ANNO 
LVII 
-N. 
4 
OTTOBRE-DICEMBRE 
2005 



PUBBLICAZION. 
TRIMESTRAL. 
D. 
SERVIZI. 


ISTITUTO 
POLIGRAFICO 
E 
ZECCA 
DELLO 
STATO 
ROMA 
2006 



ComitatoDscientifico:DPresidente:�Glauco�Nori.�Componenti:�Franco�Coppi�
^Giuseppe�Guarino�^Natalino�Irti�^Eugenio�Picozza�^Franco�
Gaetano�Scoca.

DirettoreDresponsabile:DGiuseppe�Fiengo�^Condirettore:�Giacomo�Arena.�

ComitatoDdiDredazione:DGiacomo�Aiello�^Vittorio�Cesaroni�^Roberto�de�
Felice�^Maurizio�Fiorilli�^Massimo�Giannuzzi�^Maria�Vittoria�Lumetti�^
Antonio�Palatiello�^Carlo�Sica�^Mario�Antonio�Scino�^Tito�Varrone.�

HannoDcollaboratoDinoltreDalDpresenteDnumero:DChiara�Altafin�^
Giuseppe�Baldanza�^Valerio�Balsamo�^Maurizio�Borgo�^Maria�Dolores�
Broccoli�^Benedetto�Busdraghi�Brancoli�^Eva�Calvi�^Paola�Ciriaco�^
Pierluigi�Di�Palma�^Chiara�Di�Seri�^Pasquale�Fava�^Sergio�Fiorentino�^
Lidia�Flocco�^Umberto�Giovannini�^Luca�Matarese�^Alfonso�Mezzotero�^
Cristina�Mirti�^Iole�Moricca�^Silvana�Pagliara�^Giancarlo�Pampanelli�^
Marika�Piscitelli�^Carmela�Pluchino�^Emanuela�Rosano�^Vittorio�Russo.�

SegreteriaDdiDredazione:DFrancesca�Pioppi.�

Telefono:�066829431�^E-mail:�rassegna@avvocaturastato.it�
La�Rassegna�e�consultabile�in�pdf�sul�sito:�www.avvocaturastato.it�

ABBONAMENTI�ANNO�2006�

ITALIA�ESTERO�
ABBONAMENTO�ANNUO�...�...�...�...�...�...�..�. 
41,00 
. 
77,00 


UNNUMEROSEPARATO�.�...�...�...�...�...�...�..�. 
12,00 
. 
21,00 


Prezzi�doppi,�tripli,�quadrupli�ecc.�per�tutti�quei�fascicoli�che,�
stampati�in�unico�volume,�sostituiscono�altrettanti�numeri�
della�prevista�periodicita�annuale.�

Per�abbonamenti�e�acquisti�rivolgersi�a:�

ISTITUTO�POLIGRAFICO�E�ZECCA�DELLO�STATO�S.p.A.�
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Stampato�in�Italia�^Printed�in�Italy�

Autorizzazione�Tribunale�di�Roma�^Decreto�n.�11089�del�13�luglio�1966�

(BP-2005-05-1-045)�Roma,�2006��Istituto�Poligrafico�e�Zecca�dello�Stato�S.p.A.�^S.�


INDICE^SOMMARIO 


IL 
contenziosO 
comunitariO 
eD 
internazionalE 
SergioFiorentino,Le�sentenze�della�Corte�di�giustizia�e�del�Tribunale�di�primo�
grado�delle�Comunita�europee�dell'anno�2005�emesse�in�cause�cui�ha�partecip
ato�l'Italia�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�Pag.�1 
1.�Le�decisioni�
ChiaraDiSeri,La�proporzionalita�nell'adozione�di�misure�a�tutela�dell'amb
iente:�il�divieto�di�circolazione�nel�Land�Tirolo�(CortedigiustiziaCE, 
GrandeSezione,sent.15novembre2005nellacausaC-320/03)...... 
� 
16 
2.�Igiudizi�in�corso.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
37 
MarikaPiscitelli,La�tutela�della�biodiversita�..�..�...�..�..�..�...�..�..�...�� 
121 
IL 
contenziosO 
nazionalE 
ValerioBalsamo,Giurisdizione�ordinaria�per�concorsi��interni��nella�P.A.�(Cas-
saz.,S.U.,sent.7luglio2005n.14259).......................... 
� 
125 
EvaCalvi,Rapporto�in�materia�di�controllo�giurisdizionale�delle�sanzioni�irrog
ate�dal�Ministero�dell'Economia�e�delle�Finanze�in�tema�di�banca�e�borsa�
(Corted'AppellodiRoma,sez.1.,sent.26settembre2005)........... 
� 
130 
GiancarloPampanelli,Opposizione�tardiva�a�decreto�ingiuntivo�e��caso�fort
uito��ai�sensi�dell'art.�650�cod.�proc.�civ.�(Trib.civ.diRoma,sez.2.,sent. 
10ottobre2005n.21512).................................... 
� 
137 
AlfonsoMezzotero,LucaMatarese,L'ammissibilita�della�costituzione�di�parte�
civile�nell'interesse�dello�Stato�neiprocessi�di�mafia.�Alla�ricerca�del�bene�giur
idico�oggetto�della�pretesa�risarcitoria�(TribunalediPaola,incomposizione 
collegiale,insedepenale,ord.13dicembre2005)................... 
� 
145 
RobertodeFelice(acuradi),dossier:Trattamento�tributario�delle��concess
ioni��di�arenile�comunale�(Cass.,sez.quinta,sent.9marzo2004n.4769; 
Comm.Trib.Reg.diFirenze,sent.26settembre2005n.66)........... 
� 
164 
GiuseppeBaldanza,Icomportamenti�amministrativi�e�le�controversie�in�tema�di�
occupazione�appropriativa�ed�usurpativa�(C.d.S.,ad.plen.,sentt.29aprile 
2005n.2e30agosto2005n.4)............................... 
� 
176 
GiuseppeBaldanza,Sulla�risarcibilita�del�c.d.�danno�da�ritardo:�diritto�soggett
ivo�o�interesse�procedimentale�del�privato�(C.d.S.,ad.plen.,sent.15settem-
bre2005n.7)............................................ 
� 
190 
CarmelaPluchino,Criteri�di�valutazione�dell'offerta�economicamente�piu�vant
aggiosa:�i�confini�della�discrezionalita�tecnica�della�commissione�di�gara�
(C.d.S.,sez.5.,sent.29novembre2005n.6759)................... 
� 
196 
IparerideL 
ComitatO 
Consultivo.......................... 
.. 
� 
207 
MarikaPiscitelli,Carteggio�Mussolini-Petacci:�l'intera�vicenda.�Consultazione�
dei�documenti�conservati�negli�archivi�di�Stato�alla�luce�della�nuova�discip
lina�-Segretezza�della�corrispondenza�e�diritto�alla�riservatezza�(A.G.S., 
pareredel12maggio2005n.66429)............................ 
� 
242 
PierluigiDiPalma,Ilparere�del�Consiglio�di�Stato�in�materia�di�affidamento�in�
concessione�delle�gestioni�totali�aeroportuali�(C.d.S.,sez.2.,parere9settem-
bre2005n.1281).......................................... 
� 
254 
DottrinA 
MaurizioBorgo,Occupazione�acquisitiva,�occupazione�usurpativa,�acquisizione�
coattiva�sanante�ex�art.�43�Testo�Unico.�L'evoluzione�giurisprudenziale�sull'es
propriazione.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
271 
PasqualeFava,Betterregulatione�consultazione�degli�interessati:�regolefondam
entaliper�evitare�un�contenzioso�inutile�.�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�.�� 
292 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Umberto�Giovannini,�La�rimodulazione�normativa�in�materia�di�accesso�ai�
documenti�amministrativi:�la�ridefinizione�dei�limiti�e�le�nuove�garanzie�in�
caso�di�diniego�di�ostensione�degli�atti.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�Pag.�299�
Silvana�Pagliara,�Il�doping�negli�ordinamenti�europei�e�le�iniziative�mondialiper�
combatterlo.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���308�
Carmela�Pluchino,�Le�riserve�dell'appaltatore�e�le�determinazioni�del�committ
ente�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�.���328�
Emanuela�Rosano�,�Accertamento�tecnico�preventivo�e�tutela�cautelare�nell'arbit
rato�irrituale:�il�dibattito�dottrinale�e�le�novita�normative...�.....�......���358�
Vittorio�Russo,�Sport�e�diritti�dei�consumatori.�Contributo�ad�una�Carta�dei�
diritti�dello�spettatore�.�.....�......�.....�.....�......�.....�......���370�
Indicisistematici........................................ 
��399�


Ilcontenzioso
comunitario
edinternazionale
Ilcontenzioso
comunitario
edinternazionale
Le�sentenze�della�Corte�di�Giustizia�e�del�Tribunale�di�

primo�grado�delle�Comunita�europee�dell'anno�

2005�emesse�in�cause�cui�ha�partecipato�l'Italia.�

Nel�corso�dell'anno�2005�la�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee�
ha�emesso�40�sentenze�in�cause�in�cui�ha�partecipato�l'Italia:�12�pronunce�
riguardano�ricorsi�diretti�della�Commissione�CE�contro�l'Italia;�2�pronunce�
riguardano�ricorsi�diretti�della�Commissione�CE�contro�altri�Stati�membri,�
con�intervento�in�giudizio�dell'Italia�(in�un�caso�a�sostegno�della�Commis-
sione,�nell'altro�a�sostegno�dello�Stato);�6�pronunce�riguardano�ricorsi�diretti�
dell'Italia�contro�la�Commissione;�19�pronunce�sono�state�emesse�su�ordi-
nanze�in�via�pregiudiziale�di�giudici�italiani�(11)�o�di�altri�paesi�comunitari�
(8);�1�pronuncia�e�stata�resa�in�cause�riunite�su�ordinanze�in�via�pregiudiziale�
emesse�da�un�giudice�italiano�e�da�giudici�di�altri�paesi�comunitari.�Altre�
cause�sono�state�cancellate�dal�ruolo�per�ritiro�della�domanda�pregiudiziale�
ovvero�per�sopravvenuta�definizione�in�via�stragiudiziale�dei�ricorsi�diretti.�

Le�pronunce�emesse�sono�le�seguenti:�

^29�gennaio�2005,�nella�causa�C-464/01,�Gruber 
c. 
Bay 
Wa 
AG,�nella�
quale�la�Corte�ha�stabilito�che��le�regole�di�competenza�della�Convenzione�
27�settembre�1968,�concernente�la�competenza�giurisdizionale�e�l'esecuzione�
delle�decisioni�in�materia�civile�e�commerciale,�come�modificata�dalla�Con-
venzione�9�ottobre�1978,�relativa�all'adesione�del�Regno�di�Danimarca,�del-
l'Irlanda�e�del�Regno�Unito�di�Gran�Bretagna�e�Irlanda�del�Nord,�dalla�Con-
venzione�25�ottobre�1982,�relativa�all'adesione�della�Repubblica�ellenica,�
dalla�Convenzione�26�maggio�1989,�relativa�all'adesione�del�Regno�di�Spagna�
e�della�Repubblica�portoghese,�e�dalla�Convenzione�29�novembre�1996,�rela-
tiva�all'adesione�della�Repubblica�d'Austria,�della�Repubblica�di�Finlandia�e�
del�Regno�di�Svezia,�devono�essere�interpretate�nel�modo�seguente:�^un�sog-
getto�che�ha�stipulato�un�contratto�relativo�ad�un�bene�destinato�ad�un�uso�
in�parte�professionale�ed�in�parte�estraneo�alla�sua�attivita�professionale�
non�ha�il�diritto�di�avvalersi�del�beneficio�delle�regole�di�competenza�specifi-
che�previste�dagli�artt.�13�^15�della�detta�Convenzione,�a�meno�che�l'uso�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

professionale�sia�talmente�marginale�da�avere�un�ruolo�trascurabile�nel�con-
testo�globale�dell'operazione�di�cui�trattasi,�essendo�irrilevante�a�tale�
riguardo�il�fatto�che�predomini�l'aspetto�extraprofessionale;�^spetta�al�giu-
dice�adito�decidere�se�il�contratto�in�questione�sia�stato�concluso�per�soddi-
sfare,�in�misura�non�trascurabile,�esigenze�attinenti�all'attivita�professionale�
del�soggetto�di�cui�trattasi�ovvero�se,�al�contrario,�l'uso�professionale�abbia�
rivestito�solo�un�ruolo�insignificante;�^a�tal�fine�il�detto�giudice�deve�pren-
dere�in�considerazione�tutti�gli�elementi�di�fatto�rilevanti�che�risultano�ogget-
tivamente�dal�fascicolo;�non�occorre�invece�tener�conto�di�circostanze�o�di�
elementi�di�cui�la�controparte�avrebbe�potuto�prendere�conoscenza�al�
momento�della�conclusione�del�contratto,�a�meno�che�il�soggetto�che�fa�
valere�lo�status 
di�consumatore�non�si�sia�comportato�in�modo�tale�da�far�
legittimamente�sorgere�l'impressione,�nella�controparte�contrattuale,�di�agire�
con�finalita�professionali��(cont.�5305/02,�Avv.�Stato�G.�Albenzio).�

^17 
febbraio 
2005,�nella�causa�C-134/03,�ViacomOutdoors.r.l. 
c. 
Giotto 
Immobilier 
s.a.r.l.,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che��L'art.�49�CE�non�
osta�alla�riscossione�di�un�tributo�quale�l'imposta�comunale�sulla�pubblicita�
istituita�mediante�il�decreto�legislativo�15�novembre�1993,�n.�507�^Revisione�
ed�armonizzazione�dell'imposta�comunale�sulla�pubblicita�e�del�diritto�sulle�
pubbliche�affissioni��(cont.�27858/03,�Avv.�Stato�O.�Fiumara).�

^3 
marzo 
2005,�nella�causa�C-283/02,�Italia 
c. 
Commissione 
CE,�che�ha�
respinto�il�ricorso�proposto�per�l'annullamento�dell'art.�24�nonche�dell'alle-
gato�III,�parti�A�e�B,�del�regolamento�(CE)�della�Commissione�29�aprile�
2002,�n.�753,�che�fissa�talune�modalita�di�applicazione�del�regolamento�(CE)�
del�Consiglio�n.�1493�in�tema�di�designazione,�denominazione,�presentazione�
e�protezione�di�taluni�prodotti�vitivinicoli�(cont.�127299/02,�Avv.�Stato�

M.�Fiorilli).�
^10 
marzo 
2005,�nelle�cause�riunite�C-96/03�e�C-97/03,�Tempelman 
e 
Coniugi 
van 
Schaijk 
c. 
Directeur 
van 
de 
Rijksdienst 
voor 
de 
keuring 
van 
Vee 
en 
Vlees,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che��Posto�che�l'afta�epizootica�e�
una�malattia�che�configura�un�grave�pericolo�per�gli�animali,�l'art.�10,�n.�1,�
della�direttiva�del�Consiglio�26�giugno�1990,�90/425/CEE,�relativa�ai�con-
trolli�veterinari�e�zootecnici�applicabili�negli�scambi�intracomunitari�di�taluni�
animali�vivi�e�prodotti�di�origine�animale,�nella�prospettiva�della�realizza-
zione�del�mercato�interno,�conferisce�agli�Stati�membri�il�potere�di�adottare�
misure�di�lotta�contro�la�malattia�complementari�a�quelle�previste�dalla�diret-
tiva�del�Consiglio�18�novembre�1985,�85/511/CEE,�che�stabilisce�misure�
comunitarie�di�lotta�contro�l'afta�epizootica,�come�modificata�dalla�direttiva�
del�Consiglio�26�giugno�1990,�90/423/CEE,�in�particolare�il�potere�di�
disporre�l'abbattimento�di�animali�appartenenti�ad�un'azienda�vicina�o�
situata�entro�un�determinato�raggio�intorno�ad�un'azienda�in�cui�si�trovano�
animali�infetti.�Siffatte�misure�complementari�devono�essere�adottate�nel�
rispetto�degli�obiettivi�contemplati�dalla�normativa�comunitaria�in�vigore�e,�
piu�in�particolare,�nel�rispetto�della�direttiva�90/423,�dei�principi�generali�di�
diritto�comunitario,�quale�il�principio�della�proporzionalita�,�e�dell'obbligo�di�
comunicazione�previsto�dall'art.�10,�n.�1,�della�direttiva�90/425��
(cons.11756/03,�Avv.�Stato�G.�Fiengo).�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

^10 
marzo 
2005,�nella�causa�C-469/03,�Miraglia,�nella�quale�la�Corte�ha�
stabilito�che��Il�principio�ne�bis�in�idem,�sancito�dall'art.�54�della�Conven-
zione�di�applicazione�dell'Accordo�di�Schengen�del�14�giugno�1985�tra�i�
governi�degli�Stati�dell'Unione�economica�Benelux,�della�Repubblica�federale�
di�Germania�e�della�Repubblica�francese�relativo�all'eliminazione�graduale�
dei�controlli�alle�frontiere�comuni,�firmata�a�Schengen�il�19�giugno�1990,�
non�si�applica�ad�una�decisione�delle�autorita��giudiziarie�di�uno�Stato�mem-
bro�che�dichiara�chiusa�una�causa�dopo�che�il�Pubblico�Ministero�ha�deciso�
di�non�proseguire�l'azione�penale�per�il�solo�motivo�che�e��stato�avviato�un�
procedimento�penale�in�un�altro�Stato�membro�a�carico�dello�stesso�imputato�
e�per�gli�stessi�fatti,�senza�alcuna�valutazione�nel�merito��(cont.�10342/04,�
Avv.�Stato�G.�Aiello).�

^14 
aprile 
2005,�nelle�cause�riunite�C-128/03�e�C-129/03,�AEM�S.p.A.�e�
AEM�Torino�S.p.a�c.�Autorita�per�l'energia�elettrica�e�per�il�gas�e�altri,�nella�
quale�la�Corte�ha�stabilito�che��1)�Una�misura�come�quella�oggetto�della�
causa�principale,�che�impone�a�titolo�transitorio�una�maggiorazione�del�cor-
rispettivo�per�l'accesso�alla�rete�nazionale�di�trasmissione�dell'energia�elet-
trica�e�per�l'uso�della�medesima�esclusivamente�alle�imprese�produttrici--
distributrici�di�energia�elettrica�proveniente�da�impianti�idroelettrici�e�geoter-
moelettrici�al�fine�di�compensare�il�vantaggio�che�tali�imprese�hanno�tratto,�
nel�periodo�transitorio,�dalla�liberalizzazione�del�mercato�dell'energia�elet-
trica�a�seguito�dell'attuazione�della�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�
Consiglio�19�dicembre�1996,�96/1992/CE,�concernente�norme�comuni�per�il�
mercato�interno�dell'energia�elettrica,�costituisce�una�differenziazione�tra�
imprese�in�materia�di�oneri�risultante�dalla�natura�e�dalla�struttura�del�
sistema�di�oneri�di�cui�trattasi.�Tale�differenziazione,�pertanto,�non�configura,�
di�per�se�,�un�aiuto�di�Stato�ai�sensi�dell'art.�87�CE.�Tuttavia,�l'esame�di�un�
aiuto�non�puo��disgiungersi�dalla�valutazione�degli�effetti�delle�sue�modalita��
di�finanziamento.�Se,�in�una�fattispecie�come�quella�oggetto�della�causa�prin-
cipale,�sussiste�un�vincolo�di�destinazione�tra�la�maggiorazione�del�corrispet-
tivo�per�l'accesso�alla�rete�nazionale�di�trasmissione�dell'energia�elettrica�e�
per�l'uso�della�medesima�e�un�regime�nazionale�di�aiuti,�nel�senso�che�i�pro-
venti�della�maggiorazione�vengono�necessariamente�destinati�al�finanzia-
mento�dell'aiuto�medesimo,�tale�maggiorazione�costituisce�parte�integrante�
del�detto�regime�e�deve�pertanto�essere�esaminata�congiuntamente�a�quest'ul-
timo.�2)�La�norma�sull'accesso�senza�discriminazioni�alla�rete�nazionale�di�
trasmissione�dell'energia�elettrica,�sancita�dalla�direttiva�96/1992,�non�osta�a�
che�uno�Stato�membro�adotti�una�misura�a�titolo�transitorio,�come�quella�
oggetto�della�causa�principale,�che�imponga�esclusivamente�a�talune�imprese�
produttrici-distributrici�di�energia�elettrica�una�maggiorazione�del�corrispet-
tivo�dovuto�per�l'accesso�alla�detta�rete�e�per�l'uso�della�medesima�al�fine�di�
compensare�il�vantaggio�che�tali�imprese�hanno�tratto,�nel�periodo�transito-
rio,�dal�mutato�contesto�normativo�conseguente�alla�liberalizzazione�del�mer-
cato�dell'energia�elettrica�per�effetto�dell'attuazione�della�direttiva�medesima.�
Spetta,�tuttavia,�al�giudice�del�rinvio�verificare�se�la�maggiorazione�del�corri-
spettivo�non�ecceda�quanto�necessario�per�compensare�il�detto�vantaggio��
(cont.�21295/03,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

^28 
aprile 
2005,�nella�causa�C-410/03,�Commissione�CE�c.�Italia,�con�la�
quale�e�stato�deciso�che��La�Repubblica�italiana,�non�avendo�adottato�le�
disposizioni�legislative,�regolamentari�ed�amministrative�necessarie�per�conf
ormarsi�agli�artt.�3-7,�8,�n.�2,�e�9�della�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�
del�Consiglio�13�dicembre�1999,�1999/1995/CE,�concernente�l'applicazione�
delle�disposizioni�relative�all'orario�di�lavoro�della�gente�di�mare�a�bordo�
delle�navi�che�fanno�scalo�nei�porti�della�Comunita�,e�venuta�meno�agli�
obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�di�tale�direttiva��(cont.�30128/03,�Avv.�
Stato�A.�Cingolo).�

^3 
maggio 
2005,�nelle�cause�riunite�C-387/02,�C-391/02�e�C-403/02,�
Berlusconi,�Adelchi,�Dell'Utri�e�altri,�nella�quale,�in�tema�di�nuova�disciplina�
del�reato�di�false�comunicazioni�sociali,�la�Corte�ha�stabilito�che��In�circos
tanze�come�quelle�in�questione�nelle�cause�principali,�la�prima�direttiva�del�
Consiglio�9�marzo�1968,�68/151/CEE,�intesa�a�coordinare,�per�renderle�equiv
alenti,�le�garanzie�che�sono�richieste,�negli�Stati�membri,�alle�societa�a�
mente�dell'articolo�58,�secondo�comma,�del�Trattato�per�proteggere�gli�inter
essi�dei�soci�e�dei�terzi,�non�puo�essere�invocata�in�quanto�tale�dalle�autorita�
di�uno�Stato�membro�nei�confronti�degli�imputati�nell'ambito�di�procedim
enti�penali,�poiche�una�direttiva�non�puo�avere�come�effetto,�di�per�se�e�
indipendentemente�da�una�legge�interna�di�uno�Stato�membro�adottata�per�
la�sua�attuazione,�di�determinare�o�aggravare�la�responsabilita�penale�degli�
imputati��(cont.�6935/03,�Avv.�Stato�O.�Fiumara;�la�sentenza�e�pubblicata�
in�questa�Rassegna,�2005,�n.�1,�p.�71,�con�note�di�O.�Fiumara�e�G.�Nori,�
Applicazione�retroattiva�della�pena�piu�mite�e�limiti�all'efficacia�verticale�delle�
direttive�comunitarie).�

^10 
maggio 
2005,�nella�causa�C-400/1999,�Italia�c.�Commissione�CE,�
che�ha�parzialmente�accolto�il�ricorso�con�il�quale�si�chiedeva�l'annullamento�
della�decisione�della�Commissione�di�avviare�il�procedimento�di�cui�
all'art.�88,�n.�2,�CE,�in�relazione�ad�aiuti�di�Stato�concessi�alle�imprese�del�
Gruppo�Tirrenia�di�Navigazione.�La�decisione�e�stata�annullata�nella�parte�
in�cui�implicava,�fino�alla�notifica�alle�autorita�italiane�della�decisione�di�conc
lusione�del�procedimento�relativo�all'impresa�interessata,�la�sospensione�del�
regime�fiscale�applicato�all'approvvigionamento�di�carburante�e�di�oli�lubrific
anti�per�le�navi�del�Gruppo�Tirrenia�di�Navigazione�(cont.�31580/1999,�
Avv.�Stato�M.�Fiorilli).�

^12 
maggio 
2005,�nella�causa�C-347/03,�Regione�Autonoma�Friuli�Vene-
zia�Giulia�e�altro�c.�Ministero�dellepolitiche�agricole�eforestali,�nella�quale�la�
Corte�ha�stabilito�che��1)�L'accordo�europeo�che�istituisce�un'associazione�
tra�le�Comunita�europee�e�i�loro�Stati�membri,�da�una�parte,�e�la�Repubblica�
d'Ungheria,�dall'altra,�non�costituisce�il�fondamento�giuridico�della�decisione�
del�Consiglio�23�novembre�1993,�93/724/CE,�concernente�la�conclusione�di�
un�accordo�tra�la�Comunita�europea�e�la�Repubblica�d'Ungheria�sulla�tutela�
e�il�controllo�reciproci�delle�denominazioni�dei�vini.�2)�L'art.�133�CE,�di�cui�
al�preambolo�della�decisione�93/19724,�costituisce�un�fondamento�giuridico�
appropriato�per�la�conclusione,�ad�opera�della�sola�Comunita�,�dell'accordo�
tra�la�Comunita�europea�e�la�Repubblica�d'Ungheria�sulla�tutela�e�il�cont
rollo�reciproci�delle�denominazioni�dei�vini.�3)�Il�divieto�di�utilizzare�in�Italia�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

la�denominazione��Tocai��dopo�il�31�marzo�2007,�risultante�dallo�scambio�di�
lettere�concernente�l'art.�4�dell'accordo�tra�la�Comunita�europea�e�la�Repub-
blica�d'Ungheria�sulla�tutela�e�il�Controllo�reciproci�delle�denominazioni�dei�
vini,�non�e�in�contrasto�con�la�disciplina�delle�denominazioni�omonime�stabi-
lita�dall'art.�4,�n.�5,�dell'accordo�medesimo.�4)�La�dichiarazione�congiunta�
concernente�l'art.�4,�n.�5,�dell'accordo�tra�la�Comunita�europea�e�la�Repub-
blica�d'Ungheria�sulla�tutela�e�il�controllo�reciproci�delle�denominazioni�dei�
vini,�nella�parte�in�cui�enuncia,�al�primo�comma,�che,�per�quanto�riguarda�
l'art.�4,�n.�5,�lett.�a),�dell'accordo�medesimo,�le�parti�contraenti�hanno�rile-
vato�che�al�momento�dei�negoziati�esse�non�erano�al�corrente�dei�casi�speci-
fici�ai�quali�le�disposizioni�in�questione�potessero�essere�applicabili,�non�
costituisce�una�rappresentazione�manifestamente�errata�della�realta�.�5)�Gli�
artt.�22-24�dell'accordo�sugli�aspetti�dei�diritti�di�proprieta�intellettuale�atti-
nenti�al�commercio,�che�figura�all'allegato�I�C�dell'accordo�che�istituisce�l'or-
ganizzazione�mondiale�del�commercio,�approvato�a�nome�della�Comunita�
europea,�per�le�materie�di�sua�competenza,�con�decisione�del�Consiglio�
22�dicembre�1994,�94/800/CE,�devono�essere�interpretati�nel�senso�che,�in�
un�caso�quale�quello�della�causa�principale,�relativo�ad�un'omonimia�tra�
un'indicazione�geografica�di�un�paese�terzo�e�la�denominazione�che�riprende�
il�nome�di�un�vitigno�utilizzato�per�la�designazione�e�la�presentazione�di�
determinati�vini�comunitari�che�ne�derivano,�tali�disposizioni�non�esigono�
che�quella�denominazione�possa�continuare�ad�essere�utilizzata�in�futuro�
nonostante�la�doppia�circostanza�che�essa�sia�stata�utilizzata�in�passato�dai�
rispettivi�produttori�o�in�buona�fede�o�per�almeno�dieci�anni�prima�del�
15�aprile�1994�e�che�indichi�chiaramente�il�paese,�la�regione�o�la�zona�di�ori-
gine�del�vino�protetto�in�modo�da�non�indurre�in�errore�i�consumatori.�6)�Il�
diritto�di�proprieta�non�osta�al�divieto�imposto�agli�operatori�interessati�della�
Regione�autonoma�Friuli-Venezia�Giulia�di�utilizzare�il�termine��Tocai��nella�
menzione��Tocai�friulano��o��Tocai�italico��per�la�designazione�e�la�presen-
tazione�di�taluni�vini�italiani�di�qualita�prodotti�in�una�regione�determinata�
alla�fine�di�un�periodo�transitorio�con�scadenza�31�marzo�2007,�risultante�
dallo�scambio�di�lettere�concernente�l'art.�4�dell'accordo�tra�la�Comunita�
europea�e�la�Repubblica�d'Ungheria�sulla�tutela�e�il�controllo�reciproci�delle�
denominazioni�dei�vini�che�e�allegato�a�tale�accordo�ma�non�figura�nell'ac-
cordo�stesso��(cont.�29557/03,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).�

^12 
maggio 
2005,�nella�causa�C-99/04,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�con�la�
quale�e�stato�deciso�che��La�Repubblica�italiana,�non�avendo�adottato�le�
disposizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�necessarie�per�confor-
marsi�alla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�23�ottobre�2001,�
2001/80/CE,�concernente�la�limitazione�delle�emissioni�nell'atmosfera�di�
taluni�inquinanti�originati�dai�grandi�impianti�di�combustione�e�venuta�meno�
agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�di�tale�direttiva��(cont.�19778/04,�
Avv.�Stato�G.�Fiengo).�

^12 
maggio 
2005,�nella�causa�C-278/03,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�con�
la�quale�e�stato�deciso�che��La�Repubblica�italiana,�non�tenendo�conto�o,�
quantomeno,�non�tenendo�conto�in�maniera�identica,�ai�fini�della�partecipa-
zione�dei�cittadini�comunitari�ai�concorsi�per�l'assunzione�di�personale�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

docente�nella�scuola�pubblica�italiana,�dell'esperienza�professionale�acquisita�
da�questi�cittadini�nelle�attivita�di�insegnamento�a�seconda�che�queste�attivita�
siano�state�svolte�nel�territorio�nazionale�o�in�altri�Stati�membri,�e�venuta�
meno�agli�obblighi�che�ad�essa�incombono�in�forza�degli�artt.�39�CE�e�3,�

n.�1,�del�regolamento�del�Consiglio�15�ottobre�1968,�n.�1612,�relativo�alla�
libera�circolazione�dei�lavoratori�all'interno�della�Comunita���(cont.�28200/03,�
Avv.�Stato�G.�De�Bellis).�
^26 
maggio 
2005,�nella�causa�C-77/04,�Groupment�d'intere�te�conomique�
Re�union�europe�enne�c.�Zurich�Espan�a�e�altro,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�
che��1)�Una�chiamata�in�garanzia�tra�assicuratori,�fondata�su�un�cumulo�di�
assicurazioni,�non�e�assoggettata�alle�disposizioni�della�sezione�3�del�titolo�
II�della�Convenzione�27�settembre�1968�concernente�la�competenza�giurisdi-
zionale�e�l'esecuzione�delle�decisioni�in�materia�civile�e�commerciale,�come�
modificata�dalla�convenzione�9�ottobre�1978�relativa�all'adesione�del�Regno�
di�Danimarca,�dell'Irlanda�e�del�Regno�Unito�di�Gran�Bretagna�e�Irlanda�
del�Nord,�dalla�convenzione�25�ottobre�1982�relativa�all'adesione�della�
Repubblica�ellenica,�dalla�convenzione�26�maggio�1989�relativa�all'adesione�
del�Regno�di�Spagna�e�della�Repubblica�portoghese�e�dalla�convenzione�
29�novembre�1996�relativa�all'adesione�della�Repubblica�d'Austria,�della�
Repubblica�di�Finlandia�e�del�Regno�di�Svezia.�2)�L'art.�6,�punto�2,�della�
detta�Convenzione�si�applica�a�una�chiamata�in�garanzia,�fondata�su�un�
cumulo�d'assicurazioni,�purche�sussista�un�nesso�tra�la�domanda�principale�
e�l'azione�di�garanzia�che�escluda�la�violazione�delle�norme�sul�foro�compe-
tente��(cont.�20810/04,�Avv.�Stato�P.�Gentili).�

^26 
maggio 
2005,�nella�causa�C-465/03,�Kretztechnik�AG�c.�Finanzamt�
Linz,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che��1)�Un'emissione�di�nuove�azioni�
non�costituisce�un'operazione�rientrante�nell'ambito�di�applicazione�del-
l'art.�2,�punto�1,�della�sesta�direttiva�del�Consiglio�17�maggio�1977,�
77/388/CEE,�in�materia�di�armonizzazione�delle�legislazioni�degli�Stati�mem-
bri�relative�alle�imposte�sulla�cifra�di�affari�^Sistema�comune�di�imposta�
sul�valore�aggiunto:�base�imponibile,�come�modificata�dalla�direttiva�del�
Consiglio�10�aprile�1995,�95/7/CE.�2)�L'art.�17,�nn.�1�e�2,�della�sesta�direttiva�
77/388,�come�modificata�dalla�direttiva�95/7,�conferisce�un�diritto�a�detrarre�
integralmente�l'imposta�sul�valore�aggiunto�gravante�sulle�spese�sostenute�
da�un�soggetto�passivo�per�le�diverse�prestazioni�da�esso�acquistate�nell'am-
bito�di�un'emissione�di�azioni,�nei�limiti�in�cui�tutte�le�operazioni�effettuate�
da�tale�soggetto�passivo�nell'ambito�della�sua�attivita�economica�costitui-
scano�operazioni�imponibili��(cont.�8814/04,�Avv.�Stato�P.�Gentili).�

^26 
maggio 
2005,�nella�causa�C-249/04,�Allard�c.�Institut�national�d'as-
surancessocialespour�travailleurs�inde�pendant�(INASTI),�nella�quale�la�Corte�
ha�stabilito�che��1)�Ai�sensi�degli�artt.�13�e�seguenti�del�regolamento�(CEE)�
del�Consiglio�14�giugno�1971,�n.�1408,�relativo�all'applicazione�dei�regimi�di�
sicurezza�sociale�ai�lavoratori�subordinati,�ai�lavoratori�autonomi�e�ai�loro�
familiari�che�si�spostano�all'interno�della�Comunita�,�come�modificato�ed�
aggiornato�dal�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�2�giugno�1983,�n.�2001,�un�
contributo,�quale�il�contributo�di�moderazione�dovuto�ai�sensi�del�regio�
decreto�31�marzo�1984,�n.�289,�va�determinato�includendo�nei�redditi�profes-


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

sionali�anche�quelli�ottenuti�nel�territorio�di�uno�Stato�membro�diverso�da�
quello�che�ha�emanato�la�legislazione�sociale�applicabile�ancorche�,�a�fronte�
del�versamento�di�tale�contributo,�il�lavoratore�autonomo�non�acquisisce�il�
diritto�ad�alcuna�prestazione�previdenziale�o�di�altra�natura�a�carico�dello�
Stato.�2)�L'art.�52�del�Trattato�CE�(divenuto,�in�seguito�a�modifica,�art.�43�
CE)�non�osta�a�che�un�contributo�quale�il�contributo�di�moderazione,�dovuto�
nello�Stato�membro�di�residenza�e�calcolato�tenendo�conto�dei�redditi�otte-
nuti�in�un�altro�Stato�membro,�sia�imposto�a�lavoratori�autonomi�che�eserci-
tano�attivita�professionali�non�subordinate�in�questi�due�Stati�membri��(cont.�
43715/04,�Avv.�Stato�P.�Gentili).�

^26 
maggio 
2005,�nella�causa�C-132/03,�Ministero 
della 
salute 
c. 
Coordi-
namento 
delle 
associazioni 
per 
la 
difesa 
dell'ambiente 
e 
dei 
diritti 
degliutenti 
e 
dei 
consumatori 
(Codacons) 
e 
altro,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che�
�L'art.�2,�n.�2,�lett.�b),�del�regolamento�(CE)�del�Consiglio�26�maggio�1998,�

n.�1139,�concernente�l'obbligo�di�indicare�nell'etichettatura�di�alcuni�prodotti�
alimentari�derivati�da�organismi�geneticamente�modificati�caratteristiche�
diverse�da�quelle�di�cui�alla�direttiva�79/112/CEE�quale�modificato�mediante�
il�regolamento�(CE)�della�Commissione�gennaio�2000,�n.�49,�deve�essere�
interpretato�nel�senso�che�l'esenzione�che�esso�prevede�dall'obbligo,�stabilito�
dall'art.�2,�nn.�1�e�3,�del�medesimo�regolamento,�di�un'indicazione,�nell'eti-
chetta�di�prodotti�alimentari,�della�presenza�di�materiale�derivato�da�taluni�
OGM,�nel�caso�in�cui�tale�presenza�derivi�da�una�contaminazione�accidentale�
e�non�superi�un�livello�de 
minimis 
dell'1%,�si�applica�parimenti�ai�prodotti�
alimentari�destinati�all'alimentazione�particolare�dei�lattanti�e�dei�bambini�
nella�prima�infanzia��(Avv.�Stato�M.�Fiorilli).�
^2 
giugno 
2005,�nella�causa�C-83/03,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�con�la�
quale�e�stato�deciso�che��Poiche�la�Regione�Abruzzo�non�ha�correttamente�
verificato�se�il�progetto�per�la�costruzione�di�un�porto�turistico�a�Fossacesia�
(Chieti)�^tipo�di�progetto�che�ricade�nell'elenco�di�cui�all'allegato�II�della�
direttiva�del�Consiglio�27�giugno�1985,�85/337/CEE,�concernente�la�valuta-
zione�dell'impatto�ambientale�di�determinati�progetti�pubblici�e�privatia
vesse�caratteristiche�tali�da�richiedere�l'effettuazione�di�una�procedura�di�
valutazione�dell'impatto�ambientale,�la�Repubblica�italiana�e�venuta�meno�
agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�dell'art.�4,�n.�2,�di�tale�direttiva��
(cont.�11536/03,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).�

^2 
giugno 
2005,�nella�causa�C-174/04,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�con�la�
quale�e�stato�deciso�che��Mantenendo�in�vigore�il�decreto�legge�25�maggio�
2001,�n.�192,�convertito�in�legge�20�luglio�2001,�n.�301,�recante��Disposizioni�
urgenti�per�salvaguardare�i�processi�di�liberalizzazione�e�privatizzazione�di�
specifici�settori�dei�servizi�pubblici�,�che�dispone�la�sospensione�automatica�
dei�diritti�di�voto�relativi�a�partecipazioni�superiori�al�2%�del�capitale�sociale�
di�imprese�operanti�nei�settori�dell'elettricita�e�del�gas,�quando�tali�partecipa-
zioni�sono�acquisite�da�imprese�pubbliche�non�quotate�in�mercati�finanziari�
regolamentati�e�titolari�di�una�posizione�dominante�nel�proprio�mercato�
nazionale,�la�Repubblica�italiana�e�venuta�meno�agli�obblighi�che�ad�essa�
incombono�ai�sensi�dell'art.�56�CE��(cont.�24573/04,�Avv.�Stato�P.�Gentili).�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

^9 
giugno 
2005,�nella�causa�C-270/03,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�con�la�
quale�e�stato�deciso�che��La�Repubblica�italiana,�permettendo�alle�imprese,�
in�forza�dell'art.�30,�comma�4,�del�decreto�legislativo�5�febbraio�1997,�n.�22,�
che�ha�trasposto�le�direttive�91/156/CEE,�relativa�ai�rifiuti,�91/689/CEE,�
relativa�ai�rifiuti�pericolosi,�e�94/62/CE,�sugli�imballaggi�e�i�rifiuti�di�imbal-
laggio,�come�modificato�dall'art.�1,�comma�19,�della�legge�9�dicembre�1998,�

n.�426:�^di�esercitare�la�raccolta�e�il�trasporto�dei�propri�rifiuti�non�perico-
losi�come�attivita�ordinaria�e�regolare�senza�obbligo�di�essere�iscritte�all'Albo�
nazionale�delle�imprese�esercenti�servizi�di�smaltimento�rifiuti,�e�^di�traspor-
tare�i�propri�rifiuti�pericolosi�in�quantita�che�non�eccedano�i�30�chilogrammi�
e�i�30�litri�al�giorno,�senza�obbligo�di�essere�iscritte�al�medesimo�Albo,�e�
venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�ai�sensi�dell'art.�12�della�diret-
tiva�Consiglio�15�luglio�1975,�75/442/CEE,�relativa�ai�rifiuti,�come�modifi-
cata�dalla�direttiva�Consiglio�18�marzo�1991,�91/156/CEE��(cont.�
125255/03,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).�
^16 
giugno 
2005,�nella�causa�C-105/03,�Pupino,�nella�quale�la�Corte�ha�
stabilito�che��Gli�artt.�2,�3�e�8,�n.�4,�della�decisione�quadro�del�Consiglio�
15�marzo�2001,�2001/220/GAI,�relativa�alla�posizione�della�vittima�nel�pro-
cedimento�penale,�devono�essere�interpretati�nel�senso�che�il�giudice�nazio-
nale�deve�avere�la�possibilita�di�autorizzare�bambini�in�eta�infantile�che,�come�
nella�causa�principale,�sostengano�di�essere�stati�vittime�di�maltrattamenti�a�
rendere�la�loro�deposizione�secondo�modalita�che�permettano�di�garantire�a�
tali�bambini�un�livello�di�tutela�adeguato,�ad�esempio�al�di�fuori�dell'udienza�
e�prima�della�tenuta�di�quest'ultima.�Il�giudice�nazionale�e�tenuto�a�prendere�
in�considerazione�le�norme�dell'ordinamento�nazionale�nel�loro�complessoe�
ad�interpretarle,�per�quanto�possibile,�alla�luce�della�lettera�e�dello�scopo�
della�detta�decisione�quadro��(cont.�208235/03,�Avv.�Stato�P.�Gentili).�

^16 
giugno 
2005,�nella�causa�C-456/03,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�con�la�
quale�e�stato�deciso,�in�parziale�accoglimento�del�ricorso,�che��Non�avendo�
adottato�le�disposizioni�legislative,�regolamentari�ed�amministrative�necessa-
rie�per�conformarsi�agli�artt.�3,�n.�1,�5,�n.�2,�6,�n.�2,�e�8-12�della�direttiva�del�
Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�6�luglio�1998,�98/44/CE,�sulla�prote-
zione�giuridica�delle�invenzioni�biotecnologiche,�la�Repubblica�italiana�e�
venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�dell'art.�15�di�tale�
direttiva��(cont.�42116/03,�Avv.�Stato�P.�Gentili).�

^30 
giugno 
2005,�nella�causa�C-28/04,�Tod's 
S.p.A. 
e 
Tod's 
France 


S.A.R.L. 
c. 
Heyruad 
S.A.,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che��L'art.�12�
CE,�che�sancisce�il�divieto�generale�di�discriminazioni�fondate�sulla�cittadi-
nanza,�deve�essere�interpretato�nel�senso�che�esso�osta�a�che�la�legittimazione�
di�un�autore�a�reclamare�in�uno�Stato�membro�la�protezione�del�diritto�d'au-
tore�accordata�dalla�legislazione�di�tale�Stato�sia�subordinata�a�un�criterio�
di�distinzione�fondato�sul�paese�di�origine�dell'opera��(cons.�806/04,�Avv.�
Stato�P.�Gentili).�
^7 
luglio 
2005,�nella�causa�C-214/04,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�con�la�
quale�e�stato�deciso�che��La�Repubblica�italiana,�mantenendo�una�disciplina�
che�consente�l'utilizzo�di�idroclorofluorocarburi�negli�impianti�antincendio�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

senza�rispettare�le�restrizioni�e�le�condizioni�previste�dall'art.�5,�n.�3,�del�rego-
lamento�(CE)�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�29�giugno�2000,�

n.�2037,�sulle�sostanze�che�riducono�lo�strato�di�ozono,�e�venuta�meno�agli�
obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�del�regolamento�medesimo��(cont.�
33137/04,�Avv.�Stato�G.�Fiengo).�
^14 
luglio 
2005,�nella�causa�C-79/05,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�con�la�
quale�e�stato�deciso�che��La�Repubblica�italiana,�non�avendo�adottato�entro�
il�termine�prescritto�tutte�le�misure�precauzionali�praticabili�per�evitare�e�
ridurre�al�minimo�le�fughe�di�sostanze�controllate,�in�particolare�per�quanto�
riguarda�l'obbligo�di�controllare�annualmente�le�apparecchiature�fisse�conte-
nenti�liquido�refrigerante�in�quantita�superiore�a�3�kg�onde�verificare�la�pre-
senza�di�fughe,�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�del-
l'art.�17,�n.�1,�del�regolamento�(CE)�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�
29�giugno�2000,�n.�2037,�sulle�sostanze�che�riducono�lo�strato�di�ozono��
(cont.�13151/05,�Avv.�Stato�G.�Fiengo).�

^21 
luglio 
2005,�nella�causa�C-231/03,�Consorzio 
Aziende 
Metano 
c. 
Comunedi 
Cingiade'Botti,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che��Gli�artt.�43�
CE�e�49�CE�ostano,�in�circostanze�come�quelle�oggetto�della�causa�princi-
pale,�all'affidamento�diretto�da�parte�di�un�comune�di�una�concessione�rela-
tiva�alla�gestione�del�servizio�pubblico�di�distribuzione�del�gas�ad�una�societa�
a�prevalente�capitale�pubblico,�capitale�nel�quale�il�detto�comune�detiene�
una�partecipazione�dello�0,97%,�qualora�tale�affidamento�non�risponda�a�
condizioni�di�trasparenza�che,�senza�necessariamente�implicare�un�obbligo�
di�fare�ricorso�ad�una�gara,�siano,�in�particolare,�tali�da�consentire�a�un'im-
presa�con�sede�nel�territorio�di�uno�Stato�membro�diverso�da�quello�del�detto�
comune�di�avere�accesso�alle�informazioni�adeguate�riguardo�alla�detta�con-
cessione�prima�che�essa�sia�attribuita,�di�modo�che�tale�impresa,�se�lo�avesse�
desiderato,�sarebbe�stata�in�grado�di�manifestare�il�proprio�interesse�a�otte-
nere�la�detta�concessione��(la�Corte�ha,�in�particolare,�affermato�che,�anche�
supponendo�che�la�necessita�per�un�comune�di�esercitare�un�controllo�su�un�
concessionario�che�gestisce�un�servizio�pubblico�possa�costituire�una�circo-
stanza�obiettiva�tale�da�giustificare�un'eventuale�differenza�di�trattamento,�
una�partecipazione�dello�0,97�e�talmente�esigua�da�non�consentire�tale�con-
trollo.�In�punto�di�fatto,�risultava�che�la�societa�,�nel�capitale�della�quale�
diversi�comuni�detenevano�partecipazioni,�costituiva�tuttavia�una�societa�
aperta,�almeno�in�parte,�al�capitale�privato,�il�che�impediva�di�considerarla�
come�una�struttura�di�gestione��interna��di�un�servizio�pubblico�nell'ambito�
dei�comuni�che�ne�facevano�parte)��(cont.�29306/03,�Avv.�Stato�G.�Fiengo;�
la�sentenza�e�pubblicata�in�questa 
Rassegna,�2005,�n.�3,�p.�51,�con�dossier�di�

G.�Fiengo,�Ulteriori 
sviluppi 
sull'in 
house 
providing).�
^21 
luglio 
2005,�nella�causa�C-207/04,�Vergani 
c. 
Agenzia 
delle 
Entrate, 
Ufficio 
di 
Arona,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che��La�direttiva�del�Consi-
glio�9�febbraio�1976,�76/207/CEE,�relativa�all'attuazione�del�principio�della�
parita�di�trattamento�fra�gli�uomini�e�le�donne�per�quanto�riguarda�l'accesso�
al�lavoro,�alla�formazione�e�alla�promozione�professionali�e�le�condizionidi�
lavoro,�deve�essere�interpretata�nel�senso�che�essa�osta�ad�una�norma�quale�


1O 
RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

quella�controversa�nella�causa�principale�che�consente,�a�titolo�di�incentivo�
all'esodo,�il�beneficio�della�tassazione�con�aliquota�ridotta�alla�meta�delle�
somme�erogate�in�occasione�dell'interruzione�del�rapporto�di�lavoro�ai�lavo-
ratori�che�hanno�superato�i�50�anni,�se�donne,�e�i�55�anni,�se�uomini��(cont.�
35105/04,�Avv.�Stato�G.�De�Bellis).�

^8 
settembre 
2005,�nella�causa�C-191/03,�North 
Western 
Health 
Board 
c. 
McKenna,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che��1)�Un�regime�di�congedo�di�
malattia�che�tratti�in�maniera�identica�le�lavoratrici�affette�da�una�malattia�
connessa�ad�una�gravidanza�e�gli�altri�lavoratori�colpiti�da�una�malattia�
non�afferente�ad�uno�stato�di�gravidanza�rientra�nell'ambito�di�applicazione�
dell'art.�141�CE�e�della�direttiva�del�Consiglio�10�febbraio�1975,�
75/117/CEE,�per�il�ravvicinamento�delle�legislazioni�degli�Stati�membri�rela-
tive�all'applicazione�del�principio�della�parita�delle�retribuzioni�tra�i�lavora-
tori�di�sesso�maschile�e�quelli�di�sesso�femminile.�2)�L'art.�141�CE�e�la�diret-
tiva�75/117�debbono�essere�interpretati�nel�senso�che�non�costituiscono�
discriminazioni�fondate�sul�sesso:�^una�norma�di�un�regime�di�congedo�di�
malattia�che�preveda,�nei�confronti�delle�lavoratrici�assenti�dal�lavoro�ante-
riormente�ad�un�congedo�di�maternita�a�motivo�di�una�malattia�connessa�al�
loro�stato�di�gravidanza,�come�pure�nei�confronti�dei�lavoratori�maschi�
assenti�dal�lavoro�per�qualsiasi�altra�malattia,�una�riduzione�della�retribu-
zione�qualora�l'assenza�superi�una�certa�durata,�a�condizione,�da�un�lato,�
che�la�lavoratrice�venga�trattata�in�maniera�identica�rispetto�ad�un�lavoratore�
maschio�assente�per�malattia�e,�dall'altro,�che�l'ammontare�delle�prestazioni�
corrisposte�non�sia�talmente�esiguo�da�pregiudicare�la�finalita�di�tutela�delle�
lavoratrici�incinte;�^una�norma�di�un�regime�di�congedo�di�malattia�che�pre-
veda�l'imputazione�delle�assenze�per�malattia�ad�un�numero�complessivo�
massimo�di�giorni�di�congedo�di�malattia�retribuiti�ai�quali�un�lavoratore�
ha�diritto�nel�corso�di�un�periodo�determinato,�indipendentemente�dal�fatto�
che�la�malattia�sia�o�no�connessa�ad�uno�stato�di�gravidanza,�a�condizione�
che�l'imputazione�delle�assenze�dovute�a�malattia�connessa�alla�gravidanza�
non�abbia�come�effetto�che,�durante�l'assenza�oggetto�della�detta�imputa-
zione�posteriormente�al�congedo�di�maternita�,�la�lavoratrice�percepisca�pre-
stazioni�inferiori�all'ammontare�minimo�al�quale�essa�aveva�diritto�nel�corso�
della�malattia�insorta�durante�la�sua�gravidanza��(cont.�30717/03,�Avv.�Stato�

G.�De�Bellis).�
^8 
settembre 
2005,�nella�causa�C-462/04,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,con�
la�quale�e�stato�deciso,�in�parziale�accoglimento�del�ricorso,�che��La�Repub-
blica�italiana,�non�avendo�adottato�entro�il�termine�prescritto�tutte�le�dispo-
sizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�necessarie�per�conformarsi�
alla�direttiva�del�Consiglio�28�maggio�2001,�2001/40/CE,�relativa�al�ricono-
scimento�reciproco�delle�decisioni�di�allontanamento�dei�cittadini�di�paesi�
terzi,�fatta�eccezione�per�l'art.�7�della�stessa,�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�
essa�incombenti�in�forza�di�tale�direttiva��(cont.�52581/04,�Avv.�Stato�

A.�Cingolo).�
^13 
ottobre 
2005,�nella�causa�C-458/03,�Parking 
Brixen 
Gmbh 
c. 
Gemeinde 
Brixen 
e 
altro,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che��1)�L'attribu-


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

zione,�da�parte�di�un'autorita�pubblica�ad�un�prestatore�di�servizi,�della�
gestione�di�un�parcheggio�pubblico�a�pagamento,�per�la�quale�il�prestatore�
riceve�come�corrispettivo�le�somme�versate�dai�terzi�per�l'utilizzo�del�par-
cheggio,�costituisce�una�concessione�di�pubblici�servizi�a�cui�non�e�applicabile�
la�direttiva�del�Consiglio�18�giugno�1992,�92/50/CEE,�che�coordina�le�proce-
dure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�servizi.�2)�Gli�artt.�43�CEe�
49�CE�nonche�i�principi�di�parita�di�trattamento,�di�non�discriminazione�e�
di�trasparenza�devono�essere�interpretati�nel�senso�che�ostano�a�che�un'auto-
rita�pubblica�attribuisca,�senza�svolgimento�di�pubblica�gara,�una�conces-
sione�di�pubblici�servizi�a�una�societa�per�azioni�nata�dalla�trasformazione�
di�un'azienda�speciale�della�detta�autorita�pubblica,�societa�il�cui�oggetto�
sociale�e�stato�esteso�a�nuovi�importanti�settori,�il�cui�capitale�dev'essere�a�
breve�termine�obbligatoriamente�aperto�ad�altri�capitali,�il�cui�ambito�territo-
riale�di�attivita�e�stato�ampliato�a�tutto�il�paese�e�all'estero,�e�il�cui�Consiglio�
di�amministrazione�possiede�amplissimi�poteri�di�gestione�che�puo�esercitare�
autonomamente��(cont.�1558/04,�Avv.�Stato�G.�Fiengo;�la�sentenza�e�pubbli-
cata�in�questa 
Rassegna,�2005,�n.�3,�p.�54,�con�dossier�di�G.�Fiengo,�Ulteriori 
sviluppi 
sull'in 
house 
providing).�

^25 
ottobre 
2005,�nella�causa�C-350/03,�Schulte 
e 
altro 
c. 
Deutsche 
Bausparkasse 
Badenia 
AG,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che��1)�L'art.�3,�

n.�2,�lett.�a),�della�direttiva�del�Consiglio�20�dicembre�1985,�85/577/CEE,�
per�la�tutela�dei�consumatori�in�caso�di�contratti�negoziati�fuori�dei�locali�
commerciali�deve�essere�interpretato�nel�senso�che�esso�esclude�dalla�sfera�
di�applicazione�della�direttiva�medesima�i�contratti�di�compravendita�immo-
biliari,�ancorche�essi�siano�mera�parte�integrante�di�un�investimento�finan-
ziario�il�cui�finanziamento�sia�garantito�mediante�mutuo�e�le�cui�trattative�
precontrattuali,�tanto�in�relazione�al�contratto�di�vendita�dell'immobile,�
quanto�al�contratto�di�mutuo�diretto�esclusivamente�al�finanziamento,�ven-
gano�svolte�nel�contesto�di�un'operazione�di�vendita�a�domicilio.�2)�La�
direttiva�85/577�non�osta�a�norme�nazionali�che�prevedano,�quale�unica�
conseguenza�del�recesso�dal�contratto�di�mutuo,�l'annullamento�del�con-
tratto�stesso,�anche�ove�si�tratti�di�investimenti�finanziari�in�cui�il�mutuo�
non�sarebbe�stato�concesso�senza�l'acquisto�dell'immobile.�3)�La�direttiva�
85/577�non�osta�a�che:�^il�consumatore�che�abbia�esercitato�il�proprio�
diritto�di�recesso�conformemente�alla�direttiva�medesima�sia�obbligato�a�
restituire�l'importo�del�mutuo�all'istituto�mutuante,�anche�qualora�il�mutuo,�
in�base�al�metodo�applicato�all'investimento�finanziario,�sia�diretto�esclusi-
vamente�al�finanziamento�dell'acquisto�dell'immobile�e�venga�versato�diret-
tamente�al�venditore�dell'immobile�medesimo;�^l'importo�del�mutuo�debba�
essere�versato�immediatamente;�^una�normativa�nazionale�preveda�l'ob-
bligo�per�il�consumatore,�nell'ipotesi�di�recesso�da�un�contratto�di�mutuo�
ipotecario,�non�solo�di�restituire�gli�importi�percepiti�in�base�al�detto�con-
tratto,�ma�anche�di�versare�al�mutuante�gli�interessi�al�tasso�di�mercato.�
Tuttavia,�in�una�fattispecie�nella�quale,�se�la�banca�avesse�adempiuto�l'ob-
bligo�di�informare�il�consumatore�in�merito�al�suo�diritto�di�recesso,�questi�
avrebbe�potuto�evitare�di�esporsi�ai�rischi�inerenti�ad�investimenti�come�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

quelli�oggetto�della�causa�principale,�l'art.�4�della�direttiva�85/577�fa�
obbligo�agli�Stati�membri�di�garantire�che�le�loro�rispettive�normative�tute-
lino�i�consumatori�che�non�abbiano�potuto�evitare�di�esporsi�a�tali�rischi,�
adottando�provvedimenti�tali�da�evitare�che�essi�si�trovino�esposti�alle�con-
seguenze�della�realizzazione�dei�rischi�medesimi��(cont.�40084/03,�Avv.�
Stato�A.�Cingolo).�

^27 
ottobre 
2005,�nella�causa�C-525/03,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�con�
la�quale�e�stato�dichiarato�irricevibile�il�ricorso�della�Commissione�tendente�
a�far�dichiarare�che�la�Repubblica�Italiana�era�venuta�meno�agli�obblighi�
derivanti�dai�titoli�III�e�IV�della�direttiva�del�Consiglio�14�giugno�1993,�
93/36/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pub-
blici�di�forniture�(G.U.�L�199,�pag.�1),�come�modificata�dalla�direttiva�della�
Commissione�13�settembre�2001,�2001/78/CE�(G.U.�L�285,�pag.�1;�in�prosie-
guo:�la��direttiva�93/36�),�dai�titoli�III�e�V�della�direttiva�del�Consiglio�
18�giugno�1992,�92/50/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�aggiudicazione�
degli�appalti�pubblici�di�servizi�(Gazzetta 
Ufficiale 
L�209,�pag.�1),�come�modi-
ficata�dalla�direttiva�2001/78�e�dagli�artt.�43�CE�e�49�CE,�adottando�gli�
artt.�1,�secondo�comma�e�2,�primo�comma,�dell'ordinanza�del�Presidente�del�
Consiglio�dei�Ministri�24�luglio�2002,�3231,�che�consentivano�di�ricorrere�alla�
trattativa�privata,�in�deroga�alle�predette�direttive,�per�l'acquisto�di�velivoli�
per�lotta�agli�incendi�boschivi�nonche�per�l'acquisizione�di�servizi�di�spegni-
mento�degli�incendi.�L'irricevibilita�e�stata�dichiarata�in�quanto�l'ordinanza�
aveva�esaurito�i�suoi�effetti�prima�della�scadenza�del�termine�per�conformarsi�
al�parere�motivato�della�Commissione,�fissato�nel�parere�medesimo��
(cont.�1500/04,�Avv.�Stato�G.�Fiengo).�

^27 
ottobre 
2005,�nelle�cause�riunite�C-187/04�e�C-188/04,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�con�la�quale�e�stato�deciso�che��In�quanto�l'ente�pubblico�ANAS�
SpA�ha�affidato�la�costruzione�e�la�gestione�delle�autostrade�della�Valtrompia�
e�della�Pedemontana�Veneta�Ovest�alla�Societa�per�l'autostrada�Brescia--
Verona-Vicenza-Padova�pA�mediante�concessioni�dirette�non�precedute�da�
pubblicazione�di�un�bando�di�gara,�senza�che�ne�ricorressero�i�presupposti,�
la�Repubblica�italiana�e�venuta�meno�agli�obblighi�che�ad�essa�incombono�
in�forza�della�direttiva�del�Consiglio�14�giugno�1993,�93/37/CEE,�che�coor-
dina�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�lavori,�e�piu�in�
particolare�degli�artt.�3,�n.�1,�e�11,�nn.�3,�6�e�7�di�quest'ultima��(cont.�
26726/04,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli;�la�sentenza�e�pubblicata�su�questa 
Rasse-
gna,�2005,�n.�3,�p.�71,�con�nota�di�W.�Ferrante,�La 
direttiva 
2004/18/CE 
e 
la 
giurisprudenza 
comunitaria 
in 
materia 
di 
appalti 
e 
concessioni).�

^10 
novembre 
2005,�nella�causa�C-307/03,�Italia 
c. 
Commissione 
CE,che�
ha�respinto�il�ricorso�con�il�quale�si�chiedeva�l'annullamento�parziale�della�
decisione�della�Commissione�15�maggio�2003,�2003/364/CE,�che�escludeva�
dal�finanziamento�comunitario�alcune�spese�effettuate�dagli�Stati�membria�
titolo�del�Fondo�europeo�di�orientamento�e�di�garanzia�agricola�(FEOGA),�
sezione��garanzia��(cont.�210126/03,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).�

^15 
novembre 
2005,�nella�causa�C-392/02,�Commissione 
CE 
c. 
Dani-
marca 
sostenuta 
da 
Italia 
e 
altri,�con�la�quale�e�stato�deciso�che��Il�Regno�di�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

Danimarca,�atteso�che�le�autorita�danesi�non�hanno�provveduto�a�mettere�a�
disposizione�della�Commissione�delle�Comunita�europee�l'importo�di�DKK�
140�409,60�di�risorse�proprie�e�i�relativi�interessi�di�mora�calcolati�a�decorrere�
dal�20�dicembre�1999,�e�venuto�meno�agli�obblighi�ad�esso�incombenti�in�
forza�del�diritto�comunitario�violando,�in�particolare,�gli�artt.�2�e�8�della�
decisione�del�Consiglio�31�ottobre�1994,�94/728/CE,�Euratom,�relativa�al�
sistema�delle�risorse�proprie�delle�Comunita�europee��(cont.�133298/03,�
Avv.�Stato�De�Bellis).�

^15 
novembre 
2005,�nella�causa�C-320/03,�Commissione 
CE 
sostenuta 
da 
Italia 
e 
altri 
c. 
Austria,�con�la�quale�e�stato�deciso,�in�parziale�accoglimento�
del�ricorso,�che��La�Repubblica�d'Austria,�vietando�ai�camion�di�piu�di�7,5�
tonnellate,�che�trasportano�determinate�merci,�di�circolare�su�un�tratto�dell
'autostrada�A�12�nella�valle�dell'Inn,�a�seguito�dell'adozione�del�regolamento�
del�presidente�del�Land�Tirolo�27�maggio�2003,�che�limita�il�trasporto�sull'aut
ostrada�A�12�nella�valle�dell'Inn�(divieto�settoriale�di�circolazione),�e�venuta�
meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�degli�artt.�28�CE�e�29�CE��
(cont.�128690/03,�Avv.�Stato�De�Bellis).�

^24 
novembre 
2005,�nella�cause�riunite�C-138/03,�C-324/03�e�C-431/03,�
Italia 
c. 
Commissione 
CE,�che�ha�dichiarato�il�non�luogo�a�provvedere�sul�
primo�ricorso,�ha�respinto�il�secondo�ed�ha�dichiarato�irricevibile�il�terzo�
ricorso.�Con�i�ricorsi�si�chiedeva�l'annullamento�della�lettera�della�Commiss
ione�delle�Comunita�europee�20�gennaio�2003,�diretta�a�defalcare�una�parte�
delle�somme�richieste�per�il�regime�di�aiuti�nell'ambito�del�programma�operat
ivo��Ricerca 
scientifica, 
sviluppo 
tecnologico, 
alta 
formazione�;�della�lettera�
della�Commissione�3�marzo�2003,�che�stabilisce�l'importo�definitivo�della�
detta�deduzione;�della�lettera�della�Commissione�14�maggio�2003,�in�quanto�
con�essa�viene�rifiutata�l'ammissibilita�al�contributo�dei�Fondi�strutturali�
degli�anticipi�erogati�in�relazione�ad�aiuti�di�Stato�dopo�il�19�febbraio�2003;�
della�lettera�della�Commissione�29�luglio�2003,�con�cui�viene�rifiutata�l'amm
issibilita�al�contributo�dei�Fondi�strutturali�degli�anticipi�erogati�in�relaz
ione�ad�aiuti�di�Stato�dopo�il�19�febbraio�2003��(cont.�130718/03,�Avv.�Stato�

P.�Gentili).�
^10 
dicembre 
2005,�nella�causa�C-301/03,�Italia 
c. 
Commissione 
CE,�
che�ha�dichiarato�irricevibile�il�ricorso�con�il�quale�si�chiedeva�l'annullam
ento�dell'atto�della�Commissione�CDRR-03-0013-00-IT,�relativo�alla�data�
di�ammissibilita�delle�nuove�spese�nel�caso�di�modifica�del�documento�di�
programmazione�nonche�delle�note�della�Commissione�con�le�quali�si�conf
ermava�il�contenuto�dell'atto�predetto�in�relazione�ai�documenti�unici�di�
programmazione�Sardegna,�Sicilia�e�Lazio�2000-2006.�L'irricevibilita�e�
stata�dichiarata�in�quanto�gli�atti�impugnati�non�erano�destinati�a�prod
urre�effetti�giuridici�nei�confronti�di�terzi,�s|�da�poter�incidere�immediatam
ente�sui�loro�interessi,�modificando�in�misura�rilevante�la�loro�posizione�
giuridica.�La�Corte�ha,�in�particolare,�affermato�che,�se�e�vero�che�l'atto�
e�le�note�impugnati�potevano�avere�l'effetto�di�rivelare�agli�Stati�membri�
che�rischiavano�di�veder�respinto�il�finanziamento�comunitario�per�certe�
spese�effettuate�applicando�un'altra�interpretazione�della�medesima�disposi



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

zione�regolamentare,�e�pur�vero�che�questa�era�una�semplice�conseguenza�
di�fatto,�non�gia�un�effetto�giuridico�che�l'atto�e�le�note�erano�destinati�a�
produrre�(cont.�210378/03,�Avv.�Stato�G.�Aiello).�

^6 
dicembre 
2005,�nelle�cause�riunite�C-453/03,�C-11/04,�C-12/04�e�
C-194/04,�The 
QueensurichiestadiABNAltdealtric/SecretayofStatefor 
Health 
e 
altri; 
Fratelli 
Martini 
& 
C. 
S.p.A. 
e 
altro 
c. 
Ministero 
delle 
politiche 
agricoleeforestaliealtri;FerrariMangimis.r.l. 
ealtroc. 
Ministerodllepoliti-
che 
agricole 
e 
forestali 
e 
altri; 
Nederlandse 
Vereniging 
Diervoederindutrie 
(Nevedi) 
c. 
Productschap 
Diervoeder,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�che�
�1)�L'esame�della�questione�proposta�sub 
a)�nel�procedimento�C�453/03,�della�
prima�questione�in�ciascuno�dei�procedimenti�C�11/04�e�C-12/04,�nonche�
della�prima�questione�sub 
a)�nel�procedimento�C�194/04�non�ha�rivelato�
alcun�elemento�che�consenta�di�concludere�che�l'art.�1,�punti�1,�lett.�b),�e4,�
della�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�28�gennaio�2002,�
2002/2/CE,�che�modifica�la�direttiva�79/373/CEE�del�Consiglio�relativa�alla�
circolazione�dei�mangimi�composti�per�animali�e�che�abroga�la�direttiva�
91/357/CEE�della�Commissione,�non�e�stato�validamente�adottato�sul�fondam
ento�dell'art.�152,�n.�4,�lett.�b),�CE.�2)�L'esame�della�quarta�questione�nel�
procedimento�C�12/04�non�ha�evidenziato�alcun�elemento�atto�ad�inficiare�
la�validita�dell'art.�1,�punti�1,�lett.�b),�e�4,�della�direttiva�2002/2�in�relazione�
al�principio�di�parita�di�trattamento�e�al�divieto�di�discriminazione.�3)�
L'art.�1,�punto�1,�lett.�b),�della�direttiva�2002/2,�che�impone�ai�produttori�di�
mangimi�composti�di�fornire,�dietro�richiesta�del�cliente,�la�composizione�
esatta�di�un�alimento,�e�invalido�in�relazione�al�principio�di�proporzionalita�.�
Per�contro,�l'esame�della�questione�proposta�sub 
c)�nel�procedimento�
C-453/03,�della�seconda�questione�in�ciascuno�dei�procedimenti�C�11/04�e�
C-12/04,�nonche�della�prima�questione�sub 
c)�nel�procedimento�C�194/04�
non�ha�rivelato�alcun�elemento�atto�ad�inficiare�la�validita�dell'art.�1,�punto�
4,�della�stessa�direttiva�in�relazione�al�citato�principio.�4)�La�direttiva�
2002/2�dev'essere�interpretata�nel�senso�che�la�sua�applicazione�non�e�subord
inata�all'adozione�dell'elenco�positivo�di�materie�prime�designate�con�i�loro�
nomi�specifici�di�cui�al�decimo�`considerando'�della�direttiva�stessa.�5)�Anche�
quando�una�giurisdizione�di�uno�Stato�membro�ritenga�che�ricorrano�i�pres
upposti�in�base�ai�quali�essa�puo�sospendere�l'applicazione�di�un�atto�comun
itario,�in�particolare�quando�la�questione�riguardante�la�validita�di�tale�atto�
e�gia�stata�sottoposta�alla�Corte,�le�autorita�amministrative�nazionali�compet
enti�degli�altri�Stati�membri�non�possono�sospendere�l'applicazione�di�tale�
atto�finche�la�Corte�non�si�sia�pronunciata�riguardo�alla�sua�validita�.Spetta�
infatti�al�solo�giudice�nazionale�verificare,�prendendo�in�considerazione�le�circ
ostanze�del�caso�di�specie�che�gli�e�sottoposto,�se�siano�soddisfatte�le�condiz
ioni�per�la�concessione�di�provvedimenti�provvisori��(cont.�5564/04,�Avv.�
Stato�D.�Del�Gaizo).�

^15 
dicembre 
2005,�nella�causa�C-148/04,�Unicredito 
Italiano 
S.p.A. 
c. 
Agenzia 
delle 
Entrate, 
Ufficio 
di 
Genova 
1,�nella�quale�la�Corte�ha�stabilito�
che��1)�L'esame�delle�questioni�sollevate�non�ha�rivelato�elementi�tali�da�infic
iare�la�validita�della�decisione�della�Commissione�11�dicembre�2001,�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

2002/581/CE,�relativa�al�regime�di�aiuti�di�Stato�cui�l'Italia�ha�dato�esecu-
zione�in�favore�delle�banche.�2)�Gli�artt.�87�CE�e�seguenti,�l'art.�14�del�regola-
mento�(CE)�del�Consiglio�22�marzo�1999,�n.�659,�recante�modalita�di�applica-
zione�dell'articolo�93�del�Trattato�CE,�nonche�i�principi�di�tutela�del�legittimo�
affidamento,�di�certezza�del�diritto�e�di�proporzionalita�non�possono�ostare�
ad�una�misura�nazionale�che�disponga�la�restituzione�di�un�aiuto�in�esecu-
zione�di�una�decisione�della�Commissione�che�abbia�qualificato�il�detto�aiuto�
incompatibile�con�il�mercato�comune,�e�il�cui�esame,�alla�luce�delle�disposi-
zioni�e�dei�principi�generali�medesimi,�non�abbia�rivelato�elementi�tali�da�
inficiarne�la�validita���(cont.�28632/04,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).�

^15 
dicembre 
2005,�nella�causa�C-66/03,�Italia 
c. 
Commissione 
CE,che�
ha�respinto�il�ricorso�con�il�quale�si�chiedeva�l'annullamento�della�decisione�
delle�Commissione�11�dicembre�2001,�2002/581/CE,�relativa�al�regime�di�
aiuti�di�Stato�cui�l'Italia�ha�dato�esecuzione�in�favore�delle�banche.�

Avv. 
Sergio 
Fiorentino 



LEDECISIONILEDECISIONI
La�proporzionalita�nell'adozione�di�misure�a�tutela�
dell'ambiente:�il�divieto�di�circolazione�nel�Land�Tirolo�

(Corte�di�Giustizia�CE,�Grande�Sezione,�sentenza�15�novembre�2005�nella�causa�C-320/03)�

1.�Libera�circolazione�e�tutela�dell'ambiente�^Le�norme�fondamentali�
poste�dal�Trattato�a�tutela�della�libera�circolazione�delle�merci�sono�gli�arti-
coli�23�(�La�Comunita�e�fondata�sopra�un'unione�doganale�che�si�estende�al�
complesso�degli�scambi�di�merci�e�comporta�il�divieto,�fra�gli�Stati�membri,�dei�

dazi�doganali�all'importazione�e�all'esportazione�e�di�qualsiasi�tassa�dieffetto�

equivalente,�come�pure�l'adozione�di�una�tariffa�doganale�comune�nei�loro�rap-

porticonipaesiterzi.Ledisposizionidell'art.�25edelcapo2delpresentetitolo�

si�applicano�ai�prodotti�originari�degli�Stati�membri�e�ai�prodotti�provenienti�

da�paesi�terzi�che�si�trovano�in�libera�pratica�negli�Stati�membri�),�28�(�Sono�

vietatefra�gli�Stati�membri�le�restrizioni�quantitative�all'importazione�nonche�

qualsiasi�misura�di�effetto�equivalente�)�e29�(�Sono�vietatefra�gli�Stati�mem-

bri�le�restrizioni�quantitative�all'esportazione�nonche�qualsiasi�misura�di�effetto�

equivalente�).�
Il�Trattato�consente�inoltre�agli�Stati�membri�di�prevedere�misure�a�
tutela�dei�loro�interessi�essenziali�in�deroga�al�principio�della�libera�circola-
zione�e�dunque�al�divieto�di�restrizioni�quantitative�e�di�misure�di�effetto�
equivalente�(art.�30�Trattato�CE��Le�disposizioni�degli�art.�28�e�29�lasciano�

impregiudicati�i�divieti�o�restrizioni�all'importazione,�all'esportazione�e�al�tran-

sito�giustificati�da�motivi�di�moralita�pubblica,�di�ordine�pubblico,�di�pubblica�

sicurezza,�dituteladellasaluteedellavitadellepersoneedeglianimaliodipre-

servazione�dei�vegetali,�diprotezione�delpatrimonio�artistico,storico�o�archeolo-

gico�nazionale,�o�di�tutela�della�proprieta�industriale�e�commerciale.�Tuttavia,�

tali�divieti�o�restrizioni�non�devono�costituire�un�mezzo�di�discriminazione�arbi-

traria,�ne�una�restrizione�dissimulata�al�commercio�degli�Stati�membri�).�
La�portata�di�tale�disposizione�e�stata�precisata�dalla�Corte�di�Giustizia�
che,�con�riguardo�al�profilo�della�causa�giustificativa�delle�misure�eventual-
mente�adottate�dagli�Stati�membri,�ha�elaborato�la�c.d.�dottrina�delle��esi-
genze�imperative�.�
Il�riferimento�va�alla�nota�sentenza�Cassis�de�Dijon,�20�febbraio�1979,�in�
causa�C-120/1978,�in�cui�e�affermato�il�seguente�principio:��In�mancanza�di�

una�normativa�comune�sul�commercio�dei�prodotti�di�cui�trattasi,�gli�ostacoli�

per�la�libera�circolazione�intracomunitaria�che�derivano�da�disparita�fra�le�nor-

mative�nazionali�devono�essere�accettatinella�misura�in�cui�tali�disposizionipos-

sono�essere�riconosciute�come�necessarie�per�soddisfare�esigenze�imperative�

relativeinparticolareallaeffettivita�dellasupervisionefiscale,�allaprotezione�

dellasalute,�allagiustiziadelletransazionicommercialiedalladifesadeiconsu-

matori��(massima).�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

Tra�le��esigenze�imperative��va�ricompresa�la�protezione�dell'ambiente�
(si�veda�la�sentenza�relativa�al�caso�Oli�usati,�7�febbraio�1985,�in�causa�
C-240/1983�nonche�,�per�una�generale�ricostruzione�della�giurisprudenza�della�
Corte�di�giustizia�relativa�al�settore��commercio�ed�ambiente�,�Montini,�
La�necessita�ambientale�nel�diritto�internazionale�e�comunitario,�Padova,�2001).�

La�Corte�per�valutare�la�compatibilita�tra�le�misure�nazionali�a�tutela�di�
interessi�essenziali�di�natura�non�economica�con�l'obiettivo�della�libera�circo-
lazione�delle�merci�ha�individuato�due�criteri:�

a)�la�necessita�,�nel�senso�che�la�misura�nazionale�deve�essere�idonea�al�
raggiungimento�dello�scopo�di�apprestare�una�adeguata�tutela�ad�un'esigenza�
imperativa�minacciata�dalla�liberta�commerciale;�

b)�la�proporzionalita�,�nel�senso�che�la�misura�deve�essere�strettamente�
indispensabile�al�raggiungimento�dello�scopo�perseguito.�

In�particolare�il�controllo�di�proporzionalita�richiede�la�comparazione�
con�altre�misure�che�lo�Stato�avrebbe�potuto�adottare�al�posto�di�quella�pre-
scelta�per�raggiungere�lo�stesso�risultato�ma�con�una�minore�incidenza�sul�
commercio�ed�una�valutazione�costi-benefici�ossia�un�bilanciamento�tra�il�
peso�della�limitazione�imposta�al�commercio�intracomunitario�e�il�grado�di�
tutela�dell'esigenza�imperativa�effettivamente�raggiunto.�

2.�Il�divieto�di�circolazione�nel�Land�Tirolo�^Con�la�sentenza�15�novem-
bre�2005,�in�causa�C-320/03,�la�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee�
si�e�pronunciata�sul�ricorso�per�inadempimento�proposto�ex�art.�226�Trattato�
CE�dalla�Commissione�europea�nei�confronti�della�Repubblica�d'Austria�in�
relazione�al�divieto�settoriale�di�circolazione�dei�camion�di�piu�di�7,5�tonnel-
late�che�trasportano�determinate�merci�introdotto,�con�l'ordinanza�27�mag-
gio�2003�n.�279,�nel�Land�Tirolo�a�tutela�della�qualita�dell'aria.�
Il�giudizio�e�stato�preceduto�da�una�fase�cautelare:�infatti�con�ordinanza�
30�luglio�2003�il�Presidente�della�Corte�in�accoglimento�dell'istanza�della�
Commissione,�aveva�ordinato�la�sospensione�dell'esecuzione�del�provvedi-
mento�di�divieto�di�circolazione,�misura�cautelare�che�era�stata�poi�prorogata�
con�le�ordinanze�2�ottobre�2003�e�27�aprile�2004�sino�al�giorno�della�statui-
zione�sul�ricorso�principale.�

Sia�nella�fase�cautelare�(denominata�C-320/03-R)�che�in�quella�di�merito�
e�intervenuto�anche�lo�Stato�italiano�a�sostegno�della�posizione�della�Com-
missione�rilevando�il�contrasto�di�una�tale�misura�con�il�principio�della�libera�
circolazione�previsto�nel�Trattato�(artt.�28-30)�e�nella�legislazione�derivata�
(artt.�1�e�3�Reg.�CEE�n.�881/1992�del�Consiglio�e�artt.�1�e�6�Reg.�CEE�

n.�3118/1993�del�Consiglio)�nonche�con�i�principi�generali�di�non�discrimina-
zione�e�proporzionalita�;�cio�in�quanto�da�una�parte�il�divieto�colpiva�solo�i�
trasporti�in�transito�di�mezzi�pesanti�stranieri�e�non�il�traffico�interno�
(essendo�prevista�una�deroga�per�i�trasporti�il�cui�punto�di�partenza�o�di�
destinazione�era�situato�nella�zona),�dall'altra�le�soluzioni�alternative�al�tra-
sporto�stradale�apparivano�difficili�ed�antieconomiche.�
La�Corte�ha�riconosciuto�che�il�regolamento�contestato�costituiva�un�
ostacolo�alla�libera�circolazione�delle�merci�trattandosi�di�un�divieto�inci-
dente�sul�transito�di�mezzi�pesanti��su�un�tratto�stradale�diprimaria�impor-
tanza,�che�costituisce�una�delle�principali�vie�di�comunicazione�terrestri�tra�il�
sud�della�Germania�e�il�nord�dell'Italia��(punto�66).�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�giudice�comunitario�fa�tuttavia�presente�che��secondo�una�giurispru-

denza�costante,�misure�nazionali�atte�ad�ostacolare�gli�scambi�intracomunitari�

possono�essere�giustificate�da�esigenze�imperative�attinenti�alla�tutela�ambien-

tale�purche�siano�proporzionate�all'obiettivo�perseguito��(punto�70).�
La�tutela�dell'ambiente�infatti��costituisce�uno�degli�obiettivi�essenziali�

dellaComunita��(...)Intalsenso,l'art.2CEdisponechelaComunita�hailcom-

pitodipromuovereun�``elevatolivellodiprotezionedell'ambienteedilmigliora-

mentodellaqualita��diquest'ultimo''e,atalfine,l'art.3,n.1,lett.�l),�CEprevede�

l'attuazionediuna``politicanelsettoredell'ambiente''.Inoltre,aisensidell'art.�6�

CE,�``le�esigenze�connesse�con�la�tutela�dell'ambiente�devono�essere�integrate�

nella�definizione�e�nell'attuazione�dellepolitiche�e�azioni�comunitarie'',�disposi-

zione�questa�che�sottolinea�il�carattere�trasversale�efondamentale�di�tale�obiet-

tivo��(punti�72-73).�

Conseguentemente�l'adozione�di�un�regolamento�per�garantire�la�qualita�
dell'aria�e�ritenuta�giustificata�da�motivi�di�tutela�dell'ambiente�ma�le�misure�
eventualmente�previste�devono�risultare�proporzionate�ossia�necessarie�ed�
appropriate�al�conseguimento�di�tale�obiettivo.�

Ad�avviso�della�Corte�il�principio�di�proporzionalita�non�e�stato�nel�caso�di�
specie�rispettato�in�quanto��prima�dell'adozione�diuna�misura�cos|��radicale�quale�

ildivieto�totale�di�circolazionesu�un�tratto�dell'autostrada�che�costituisce�una�via�

di�comunicazione�vitale�tra�alcuni�Stati�membri,�incombeva�alle�autorita��austria-

cheesaminareattentamentelapossibilita��difarericorsoamisuremenorestrittive�

della�liberta��di�circolazione,�escludendole�soltanto�qualora�fosse�chiaramente�

dimostrata�la�loro�inadeguatezza�rispetto�all'obiettivo�perseguito.�Piu��in�partico-

lare,tenutocontodell'obiettivodichiaratodioperareuntrasferimentodeltrasporto�

dellemercidicuitrattasidallastradaallaferrovia,�ledetteautorita�eranotenute�

ad�assicurarsi�che�esistesse�una�capacita��ferroviaria�sufficiente�ed�appropriata�a�

consentiretaletrasferimentoprimadideciderediadottareunprovvedimento�come�

quelloemanatoconilregolamentocontestato.�(...)Inoltre,unperiodotransitorio�

limitato�aduemesitra�ladatadiadozionedelregolamento�contestatoequellapre-

vistadalleautorita��austriacheperl'attuazionedeldivietosettorialedicircolazione�

era�manifestamente�insufficiente�per�consentire�ragionevolmente�agli�operatori�

interessati�diadeguarsialle�nuove�circostanze��(punti�87-88-90).�
Dott.ssa�Chiara�Di�Seri�

Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee,�Grande�Sezione,�sentenza�15�novembre�2005�nella�
causa�C-320�^Ricorso�per�inadempimento�ai�sensi�dell'art.�226�CE,�proposto�il�
24�luglio�2003�^Commissione�delle�Comunita�europee�(ag.�C.�Schmidt,�W.�Wils�e�

G.�Braun)�^Repubblica�federale�di�Germania�(ag.�W.D.�Plessing�e�A.�Tiemann�^assi-
stiti�da�T.�Lu�bbig,�Rechtsanwalt)�^Repubblica�italiana,�(ag.�I.M.�Braguglia,�avv.�dello�
Stato�G.�De�Bellis)�^Regno�dei�Paesi�Bassi�(ag.H.G.�Sevenster)�intervenienti,�c/�Repub-
blica�d'Austria�(ag.�E.�Riedl�e�H.�Dossi)�convenuta�^Pres.V.�Skouris�^Rel.�R.�Schint-
gen�^Avv.�Gen.�L.A.�Geelhoed.�
�1.�^Con�il�ricorso,�la�Commissione�delle�Comunita�europee�chiede�alla�Corte�di�
dichiarare�che�la�Repubblica�d'Austria,�vietando�ai�camion�di�piu�di�7,5�tonnellate�che�tra-
sportano�determinate�merci�di�circolare�su�un�tratto�dell'autostrada�A�12�nella�valle�dell'Inn�
(Austria),�a�seguito�dell'adozione�del�regolamento�del�Presidente�del�Land�Tirolo�27�maggio�
2003,�che�limita�il�trasporto�sull'autostrada�A�12�nella�valle�dell'Inn�(divieto�settoriale�di�cir-
colazione)�[Verordnung�des�Landeshauptmanns�von�Tirol,�mit�der�aufder�A�12�Inntalautobahn�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

verkehrsbeschra�nkende�Ma�nahmen�erlassen�werden�(sektorales�Fahrverbot)]�(BGBl.�II,�279/�
2003;�in�prosieguo:�il��regolamento�contestato�),�e��venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incom-
benti�in�forza�degli�artt.�1�e�3�del�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�26�marzo�1992,�n.�881,�
relativo�all'accesso�al�mercato�dei�trasporti�di�merci�su�strada�nella�Comunita��effettuati�in�
partenza�dal�territorio�di�uno�Stato�membro�o�a�destinazione�di�questo,�o�in�transito�sul�ter-
ritorio�di�uno�o�piu��Stati�membri�(G.U.�L�95,�pag.�1),�come�modificato�dal�regolamento�
(CE)�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�1.�marzo�2002,�n.�484�(G.U.�L�76,�pag.�1;�in�
prosieguo:�il��regolamento�n.�881/1992�),�in�forza�degli�artt.�1�e�6�del�regolamento�(CEE)�
del�Consiglio�25�ottobre�1993,�n.�3118,�che�fissa�le�condizioni�per�l'ammissione�di�vettori�
non�residenti�ai�trasporti�nazionali�di�merci�su�strada�in�uno�Stato�membro�(G.U.�L�279,�
pag.�1),�come�modificato�dal�regolamento�n.�484/2002�(in�prosieguo:�il��regolamento�

n.�3118/1993�),�nonche�in�forza�degli�artt.�28�CE�^30�CE.�
Contesto�normativo�efatti�
La�disciplina�comunitaria�relativa�al�mercato�interno�dei�trasporti�su�strada�

2.�^I�regolamenti�n.�881/1992�e�n.�3118/1993�disciplinano�il�trasporto�di�merci�su�strada�
sul�territorio�della�Comunita��.�
3.�^Il�regolamento�n.�881/1992,�che,�in�conformita��al�suo�art.�1,n.�1,e��applicabile�ai�
trasporti�internazionali�di�merci�su�strada�per�conto�terzi�per�i�tragitti�effettuati�nel�territorio�
della�Comunita�,�prevede,�all'art.�3,�il�rilascio�da�parte�degli�Stati�membri�di�una�licenza�
comunitaria�ai�trasportatori�di�merci�stabiliti�sul�loro�territorio�e�abilitati�ad�effettuare�tra-
sporti�internazionali�di�merci�su�strada.�
4.�^Peraltro,�ai�sensi�dell'art.�1,�n.�1,�del�regolamento�n.�3118/1993:�
�Qualsiasi�trasportatore�di�merci�su�strada�per�conto�terzi�che�sia�titolare�della�licenza�
comunitaria�di�cui�al�regolamento�(CEE)�n.�881/1992�e�il�cui�conducente,�se�cittadino�di�un�
paese�terzo,�e��munito�di�un�attestato�di�conducente�alle�condizioni�previste�da�tale�regola-
mento,�e��ammesso�alle�condizioni�fissate�dal�presente�regolamento�ad�effettuare,�a�titolo�
temporaneo,�trasporti�nazionali�di�merci�su�strada�per�conto�terzi�in�un�altro�Stato�membro,�
qui�di�seguito�denominati�rispettivamente��trasporti�di�cabotaggio��e��Stato�membro�ospi-
tante�,�senza�che�vi�disponga�di�una�sede�o�di�un�altro�stabilimento�.�

5.�^In�forza�dell'art.�6�del�regolamento�n.�3118/1993,�l'esecuzione�dei�trasporti�di�cabo-
taggio�e��soggetta,�fatta�salva�l'applicazione�della�normativa�comunitaria,�alle�disposizioni�
legislative,�regolamentari�ed�amministrative�in�vigore�nello�Stato�membro�ospitante,�nei�set-
tori�considerati�al�n.�1�dello�stesso�articolo�e�queste�disposizioni�devono�essere�applicate�ai�
vettori�non�residenti�alle�medesime�condizioni�che�detto�Stato�membro�imponeaipropricit-
tadini,�al�fine�di�evitare�qualsiasi�discriminazione�manifesta�o�dissimulata�basata�sulla�nazio-
nalita��o�sul�luogo�di�stabilimento.�
Le�direttive�comunitarie�relative�alla�tutela�della�qualita�dell'aria�ambiente.�

6.�^La�normativa�comunitaria�relativa�alla�tutela�della�qualita��dell'aria�ambiente�e��
costituita�in�particolare�dalla�direttiva�del�Consiglio�27�settembre�1996,�96/62/CE,�in�mate-
ria�di�valutazione�e�di�gestione�della�qualita��dell'aria�ambiente�(G.U.�L�296,�pag.�55),�e�dalla�
direttiva�del�Consiglio�22�aprile�1999,�1999/30/CE,�concernente�i�valori�limite�di�qualita��del-
l'aria�ambiente�per�il�biossido�di�zolfo,�il�biossido�di�azoto,�gli�ossidi�diazoto,leparticelle�
e�il�piombo�(G.U.�L�163,�pag.�41),�come�modificata�dalla�decisione�della�Commissione�
17�ottobre�2001,�2001/744/CE�(G.U.�L�278,�pag.�35;�in�prosieguo:�la��direttiva�1999/30�).�
7.�^In�conformita��al�suo�art.�1,�la�direttiva�96/62�ha�l'obiettivo�generale�di�definire�i�
principi�di�base�di�una�strategia�comune�volta�a:�
^definire�e�stabilire�obiettivi�di�qualita��dell'aria�ambiente�nella�Comunita��europea�al�
fine�di�evitare,�prevenire�o�ridurre�gli�effetti�nocivi�sulla�salute�umana�e�sull'ambiente�nel�
suo�complesso;�

^valutare�la�qualita��dell'aria�ambiente�negli�Stati�membri�in�base�a�metodi�e�criteri�
comuni;�
^disporre�di�informazioni�adeguate�sulla�qualita��dell'aria�ambiente�e�far�s|��che�siano�
rese�pubbliche,�tra�l'altro�mediante�soglie�d'allarme;�
^mantenere�la�qualita��dell'aria�ambiente,�laddove�e��buona,�e�migliorarla�negli�altri�casi.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

8.�^L'art.�4�della�direttiva�96/62�prevede�che�il�Consiglio�dell'Unione�europea,�su�pro-
posta�della�Commissione,�determini�valori�limite�per�gli�inquinanti�elencati�nell'allegato�I�
di�tale�direttiva.�
9.�^L'art.�7�della�direttiva�96/62�cos|�dispone: 
�Miglioramento�della�qualita�dell'aria�ambiente 
Requisiti�generali�

1.�Gli�Stati�membri�adottano�le�misure�necessarie�per�assicurare�il�rispetto�dei�valori�
limite.�(...)�
3.�Gli�Stati�membri�predispongono�piani�d'azione�che�indicano�le�misure�da�adottare�a�
breve�termine�in�casi�di�rischio�di�un�superamento�dei�valori�limite�e/o�delle�soglie�d'allarme,�
al�fine�di�ridurre�il�rischio�e�limitarne�la�durata.�Tali�piani�possono�prevedere,�a�seconda�
dei�casi,�misure�di�controllo�e,�ove�necessario,�di�sospensione�delle�attivita�,�ivi�compreso�il�
traffico�automobilistico,�che�contribuiscono�al�superamento�dei�valori�limite�.�
10.�^L'art.�8,�n.�3,�della�direttiva�96/62,�per�altro�verso,�prevede:�
�Nelle�zone�e�negli�agglomerati�[in�cui�i�livelli�di�uno�o�piu�inquinanti�superano�i�valori�
limite�aumentati�del�margine�di�superamento],�gli�Stati�membri�adottano�misure�atte�a�
garantire�l'elaborazione�o�l'attuazione�di�un�piano�o�di�un�programma�che�consenta�di�rag-
giungere�il�valore�limite�entro�il�periodo�di�tempo�stabilito.�

Tale�piano�o�programma,�da�rendere�pubblico,�deve�riportare�almeno�le�informazioni�di�
cui�all'allegato�IV�.�

11.�^Valori�limite�per�il�biossido�di�azoto�(NO2)�sono�fissati�nella�direttiva�1999/30.�
12.�^Ai�sensi�dell'art.�4�della�direttiva�1999/30: 
�Biossido�di�azoto�e�ossidi�di�azoto 
1.�Gli�Stati�membri�adottano�le�misure�necessarie�per�garantire�che�le�concentrazioni�di�
biossido�di�azoto�e,�ove�possibile,�degli�ossidi�di�azoto�nell'aria,�valutate�a�norma�dell'arti-
colo�7,�non�superino�i�valori�limite�indicati�nella�sezione�I�dell'allegato�II,�a�decorrere�dalle�
date�ivi�indicate.�
I�margini�di�tolleranza�indicati�nella�sezione�I�dell'allegato�II�si�applicano�a�norma�del-
l'articolo�8�della�direttiva�96/62/CE.�

2.�La�soglia�di�allarme�per�le�concentrazioni�di�biossido�di�azoto�nell'aria�ambiente�e�
indicata�nella�sezione�II�dell'allegato�II�.�
13.�^Risulta�dalla�sezione�I�dell'allegato�II�della�direttiva�1999/30�che,�con�riferimento�
al�biossido�di�azoto:�
^il�valore�limite�orario�e�fissato�a�200�g/m3��da�non�superare�piu�di�18�volte�per�
anno�civile�,�aumentato�di�una�percentuale�di�tolleranza�decrescente�fino�al�1.�gennaio�2010;�
^il�valorelimiteannuale�e�fissato�a�40�g/m3,�ugualmente�aumentato�della�stessa�
percentuale�di�tolleranza�decrescente�fino�al�1.�gennaio�2010,�cioe�56�g/m3�per�il�2002.�

14.�^La�detta�sezione�I�prevede�anche�che�i�valori�limite�summenzionati�devono�essere�
rispettati�al�1.�gennaio�2010.�
15.�^Secondoil�quarto``considerando''delladirettiva�1999/30,�ivalorilimiteinessafissati�
costituisconorequisitiminimie,inconformita�all'art.�176CE,gliStatimembripossonomante-
nere�o�prendere�provvedimenti�per�una�protezione�ancora�maggiore�e�in�particolare�stabilire�
valori�limite�piu�rigorosi.�
Il�diritto�nazionale�e�ifatti�all'origine�della�controversia�

16.�^Le�direttive�96/62�e�1999/30�sono�state�recepite�nel�diritto�austriacoper�mezzodi�
modifiche�alla�legge�sulla�protezione�dell'aria�dall'inquinamento�(Immissionsschutzgesetz-
Luft,�BGBl.�I,�115/1997;�in�prosieguo:�l'�IG-L�).�
17.�^L'art.�10�dell'IG-L�prevede�la�pubblicazione�di�un�catalogo�di�provvedimenti�da�
adottare�in�caso�di�superamento�di�un�valore�limite.�L'art.�11�della�detta�legge�enuncia�i�prin-
cipi�che�devono�essere�rispettati�in�quest'ipotesi,�quali�il�principio��chi�inquina�paga��e�il�
principio�di�proporzionalita�.�L'art.�14�della�stessa�legge�contiene�disposizioni�applicabili�in�
particolare�al�settore�dei�trasporti.�
18.�^Il�1.�ottobre�2002,�dopo�aver�constatato�un�superamento�del�valore�limite�del�bios-
sido�di�azoto,�come�definito�nella�sezione�I�dell'allegato�II�della�direttiva�1999/30,�le�autorita�
del�Tirolo�hanno�imposto�un�divieto�temporaneo�di�circolazione�notturna�riguardante�i�
mezzi�pesanti�su�un�tratto�dell'autostrada�A�12,�nella�valle�dell'Inn.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

19.�^Nel�corso�dell'anno�2002,�il�valore�limite�annuale�fissato�a�56�g/m3�dal�detto�alle-
gato�II�e�stato�nuovamente�superato�al�punto�di�controllo�di�Vomp/Raststa�tte,�sul�detto�
tratto�autostradale,�mentre�la�media�annuale�registrata�e�stata�di�61�g/m3.�
20.�^Il�divieto�temporaneo�di�circolazione�notturna�e�stato�allora�prorogato�e�poi�sosti-
tuito,�a�partire�dal�1.�giugno�2003,�con�un�divieto�permanente�di�circolazione�notturna�che�
ha�colpito�il�trasporto�di�merci�effettuato�da�mezzi�pesanti�di�piu�di�7,5�tonnellate,�divieto�
valido�tutto�l'anno.�
21.�^Il�27�maggio�2003,�il�Landeshauptmann�von�Tirol�ha�adottato,�sul�fondamento�
dell'IG-L,�il�regolamento�contestato,�che�vieta,�a�partire�dal�1.�agosto�2003�e�per�un�periodo�
indeterminato,�la�circolazione�sul�tratto�dell'autostrada�A�12�in�causa�ad�una�categoria�di�
mezzi�pesanti�che�trasportano�determinate�merci.�
22.�^Il�regolamento�contestato�e�inteso,�ai�sensi�del�suo�art.�1,�a�ridurre�le�emissioni�di�
inquinanti�legate�alle�attivita�umane�e�a�migliorare�quindi�la�qualita�dell'aria�per�assicurare�
la�protezione�duratura�della�salute�umana�nonche�della�fauna�e�della�flora.�
23.�^L'art.�2�del�regolamento�contestato�delimita�una��zona�sanitaria�,�costituita�da�un�
tratto�di�46�km�dell'autostrada�A�12,�tra�i�comuni�di�Kundl�e�d'Ampass.�
24.�^L'art.�3�dello�stesso�regolamento�vieta�ai�mezzi�pesanti�o�ai�semirimorchi�la�cui�
massa�massima�autorizzata�e�superiore�a�7,5�tonnellate�ed�ai�mezzi�pesanti�con�rimorchio,�
le�cui�masse�massime�autorizzate�aggiunte�superano�le�7,5�tonnellate,�di�circolare�sul�detto�
tratto�trasportando�le�seguenti�merci:�tutti�i�rifiuti�contemplati�nell'elenco�europeo�dei�rifiuti�
[di�cui�alla�decisione�della�Commissione�3�maggio�2000,�2000/532/CE,�che�sostituisce�la�
decisione�94/3/CE�che�istituisce�un�elenco�di�rifiuti�conformemente�all'articolo�1,�lettera�a),�
della�direttiva�75/442/CEE�del�Consiglio�relativa�ai�rifiuti�e�la�decisione�94/904/CE�del�
Consiglio�che�istituisce�un�elenco�di�rifiuti�pericolosi�ai�sensi�dell'articolo�1,�paragrafo�4,�
della�direttiva�91/689/CEE�del�Consiglio�relativa�ai�rifiuti�pericolosi�(G.U.�L�226,�pag.�3),�
nella�versione�risultante�dalla�decisione�del�Consiglio�23�luglio�2001,�2001/573/CE,�che�
modifica�l'elenco�di�rifiuti�contenuto�nella�decisione�2000/532/CE�della�Commissione�(G.U.�
L�203,�pag.�18)],�i�cereali,�i�legnami�in�tronchi�e�sughero,�i�minerali�ferrosi�e�non�ferrosi,�il�
pietrame,�la�terra,�i�materiali�di�sterro,�i�veicoli�a�motore�e�i�rimorchi�nonche�l'acciaio�da�
costruzione.�Il�divieto�doveva�essere�applicato�immediatamente,�a�partire�dal�1.�agosto�
2003,�senza�che�fosse�necessario�alcun�intervento�supplementare�da�parte�delle�autorita�com-
petenti.�
25.�^L'art.�4�del�regolamento�contestato�sottrae�al�divieto�sancito�dal�detto�art.�3�i�
mezzi�pesanti�il�cui�trasporto�inizia�o�termina�nel�territorio�della�citta�di�Innsbruck�o�nei�
distretti�di�Kufstein,�di�Schwaz�o�di�Innsbruck-Land.�Peraltro,�l'IG-L�comporta�esso�stesso�
altre�deroghe:�esso�esclude�dal�divieto�di�circolare�diverse�categorie�di�veicoli,�tra�i�quali�
figurano�i�veicoli�per�la�manutenzione�della�rete�stradale,�della�nettezza�urbana�nonche�ivei-
coli�agricoli�e�forestali.�Una�deroga�particolare�puo�,�inoltre,�essere�sollecitata�per�altre�cate-
gorie�di�veicoli�per�ragioni�di�interesse�pubblico�o�per�un�importante�interesse�privato.�
Lafase 
precontenziosa 


26.�^A�seguito�di�un�primo�scambio�epistolare�con�la�Repubblica�d'Austria,�il�25�giu-
gno�2003�la�Commissione�ha�inviato�a�tale�Stato�membro�una�lettera�di�diffida�e�lo�ha�invi-
tato�a�rispondere�nel�termine�di�una�settimana.�Il�governo�austriaco�ha�risposto�con�la�let-
tera�del�3�luglio�2003.�
27.�^Il�9�luglio�2003,�la�Commissione�ha�inviato�alla�Repubblica�d'Austria�un�parere�
motivato,�a�norma�dell'art.�226�CE,�che�stabiliva�anch'esso�il�termine�di�una�settimana�per-
che�essa�vi�si�conformasse.�Il�detto�Stato�membro�ha�risposto�al�parere�motivato�con�lettera�
del�18�luglio�2003.�
28.�^La�Commissione,�considerando�che�le�spiegazioni�fornite�dalla�Repubblica�d'Au-
stria�in�risposta�al�detto�parere�motivato�non�fossero�soddisfacenti,�ha�deciso�di�proporre�il�
presente�ricorso.�
La 
sospensione 
dell'esecuzione 
del 
divieto 
settoriale 
di 
circolazione 


29.�^Con�ordinanza�30�luglio�2003,�causa�C-320/03�R,�Commissione/Austria�(Racc.�
pag.�I-7929),�il�presidente�della�Corte�ha�ordinato,�a�titolo�conservativo,�alla�Repubblica�
d'Austria�di�sospendere�l'esecuzione�del�divieto�di�circolazione�contenuto�nel�regolamento�
contestato�fino�alla�pronuncia�dell'ordinanza�che�pone�fine�al�procedimento�sommario.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

30.�^Con�ordinanza�2�ottobre�2003,�causa�C-320/03�R,�Commissione/Austria�(Racc.�
pag.�I-11665),�il�provvedimento�di�sospensione�dell'esecuzione�del�detto�divieto�di�circola-
zione�e�stato�prorogato�fino�al�30�aprile�2004�e,�con�ordinanza�27�aprile�2004,�causaC-
320/03�R�(Racc.�pag.�I-3593)�tale�proroga�e�stata�mantenuta�fino�alla�pronuncia�della�Corte�
sulmerito�delricorso.�
La 
ricevibilita� 
del 
ricorso 


31.�^La�Repubblica�d'Austria�contesta�la�ricevibilita�del�ricorso�in�ragione�dei�termini�
estremamente�brevi�che�le�sono�stati�assegnati�nel�corso�della�fase�precontenziosa�del�proce-
dimento�per�preparare�le�risposte�alla�lettera�di�diffida�e�al�parere�motivato�ad�essa�inviati�
dalla�Commissione.�Essa�ritiene�che�non�siano�stati�rispettati�i�diritti�della�difesa,�nonche�il�
diritto�ad�un�equo�processo�e�mette�in�dubbio�che�i�servizi�della�Commissione�abbiano�effet-
tuato�un�serio�esame�delle�osservazioni�delle�autorita�austriache�nel�corso�di�questa�fase�del�
procedimento.�
32.�^La�Repubblica�d'Austria�aggiunge�che�la�Commissione�avrebbe�dovuto�applicare�
la�procedura�prevista�dal�regolamento�del�Consiglio�7�dicembre�1998,�n.�2679,�sul�funziona-
mento�del�mercato�interno�in�relazione�alla�libera�circolazione�delle�merci�tra�gli�Stati�mem-
bri�(G.U.�L�337,�pag.�8).�
33.�^Al�riguardo�e�necessario�constatare�che�i�termini�assai�brevi�assegnati�dalla�Com-
missione�alla�Repubblica�d'Austria�per�rispondere�alla�lettera�di�diffida�e�per�conformarsi�
al�parere�motivato�sono�stati�imposti�dalla�data�di�entrata�in�vigore�del�regolamento�conte-
stato,�fissata�dalle�stesse�autorita�austriache.�Inoltre,�e�pacifico�che�esse�avevano�conoscenza�
della�posizione�della�Commissione�prima�dell'avvio�della�fase�precontenziosa�del�procedi-
mento�ed�anche�prima�dell'adozione�del�regolamento�contestato�in�quanto,�come�risulta�dal�
fascicolo,�la�detta�istituzione,�ricevuta�la�notifica�di�una�denuncia,�aveva�chiesto,�con�lettera�
del�6�maggio�2003,�alle�dette�autorita�di�fornirle�informazioni�sul�testo�che�era�in�corso�di�
elaborazione.�
34.�^In�tali�circostanze,�non�si�puo�rimproverare�alla�Commissione,�incaricata�a�norma�
dell'art.�211�CE�di�vigilare�sul�rispetto�da�parte�degli�Stati�membri�degli�obblighi�ad�essi�
incombenti�in�forza�del�diritto�comunitario,�di�aver�fissato�determinati�termini�tenendo�
conto�delle�circostanze�che�caratterizzano�la�fattispecie�e,�in�particolare,�dell'urgenza�(v.,�in�
questo�senso,�sentenze�2�febbraio�1988,�causa�293/1985,�Commissione/Belgio,�Racc.pag.�
305,�punto�14;�28�ottobre�1999,�causa�C-328/1996,�Commissione/Austria,�Racc.�pag.�I-7479,�
punti�34�e�51,�nonche�13�dicembre�2001,�causa�C-1/00,�Commissione/Francia,�Racc.pag.I-
9989,�punti�64�e�65).�
35.�^Quanto�alla�procedura�istituita�dal�regolamento�n.�2679/1998,�che�e�intesa�ad�eli-
minare�il�piu�rapidamente�possibile�gli�ostacoli�alla�libera�circolazione�delle�merci�tra�gli�
Stati�membri,�come�definiti�all'art.�1�di�questo�regolamento,�e�necessario�constatare,�come�
ha�osservato�l'Avvocato�generale�al�paragrafo�35�delle�sue�conclusioni,�che�l'attuazione�di�
tale�procedura�non�costituisce�in�alcun�modo�una�condizione�preventiva�che�la�Commissione�
debba�soddisfare�prima�di�intraprendere�la�fase�precontenziosa�del�procedimento�ai�sensi�
dell'art.�226�CE�e�che�il�detto�regolamento�non�puo�circoscrivere�in�alcun�modo�le�compe-
tenze�che�a�tale�istituzione�sono�attribuite�da�quest'ultima�disposizione(v.,�intal�senso,�sen-
tenza�2�giugno�2005,�causa�C-394/02,�Commissione/Grecia,�non�ancora�pubblicata�nella�
Raccolta,�punti�27�e�28,�nonche�giurisprudenza�citata).�
36.�^Occorre�conseguentemente�dichiarare�ricevibile�il�presente�ricorso.�
Nel 
merito 
Argomenti 
della 
Commissione 
e 
degli 
Stati 
membri 
intervenienti 


37.�^Secondo�la�Commissione,�il�regolamento�contestato�viola�le�disposizioni�comuni-
tarie�in�materia�di�libera�prestazione�dei�servizi�di�trasporto,�contenutenei�regolamenti�
n.�881/1992�e�n.�3118/1993,�e�ostacola�la�libera�circolazione�delle�merci,�garantita�dagli�
artt.�28�CE�^30�CE.�
38.�^Il�provvedimento�di�divieto�emesso�con�il�regolamento�contestato�inciderebbe�di�
fatto�prevalentemente�sul�transito�internazionale�delle�merci.�Infatti,�il�trasporto�di�transito�
colpito�da�tale�provvedimento�sarebbe�effettuato�per�piu�dell'80%�da�imprese�non�austriache,�
mentre�il�trasporto�escluso�da�tale�provvedimento�sarebbe�effettuato�per�piu�dell'80%�da�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

imprese�austriache.�Il�detto�regolamento�compirebbe�pertanto�una�discriminazione�quanto-
meno�indiretta,�il�che�sarebbe�incompatibile�con�i�regolamenti�n.�881/1992�e�n.�3118/1993,�
oltre�che�con�gli�artt.�28�CE�^30�CE.�

39.�^Tale�provvedimento,�in�quanto�applicabile�quindi�in�modo�differenziato,�non�
potrebbe�essere�giustificato�da�considerazioni�attinenti�alla�tutela�dell'ambiente.�Se�e�vero�
che�la�Repubblica�d'Austria�tende�a�giustificare�il�regolamento�contestato�con�motivi�ricon-
ducibili�sia�alla�salute�delle�persone�sia�alla�tutela�dell'ambiente,�e�evidente,�secondo�la�Com-
missione�e�gli�Stati�membri�intervenienti,�che�quest'ultimo�obiettivo�prevale.�Orbene,�una�
giustificazione�tratta�da�considerazioni�sanitarie,�a�norma�dell'art.�30�CE,�sarebbe�possibile�
soltanto�qualora�le�merci�in�questione�costituissero�una�minaccia�diretta�e�comprovata�per�
la�salute�delle�persone.�Cos|�non�avverrebbe�manifestamente�nella�fattispecie.�
40.�^Nell'ipotesi�in�cui�la�Corte�considerasse�che�il�regolamento�contestato,�sebbene�
applicabile�in�modo�differenziato,�possa�essere�validamente�fondato�su�considerazioni�atti-
nenti�alla�tutela�dell'ambiente,�la�Commissione�ritiene,�in�subordine,�che�il�detto�regola-
mento�non�possa�essere�giustificato�sul�fondamento�delle�direttive�96/62�e�1999/30.�Infatti,�
da�un�lato,�un�divieto�settoriale�di�circolazione�per�un�periodo�indeterminato�non�puo�essere�
fondato�sull'art.�7,�n.�3,�della�direttiva�96/62,�che�riguarderebbe�soltanto�provvedimenti�
urgenti�e�temporanei.�D'altro�lato,�se�il�valore�limite�previsto�all'art.�8,�n.�3,�di�quest'ultima�
direttiva�per�il�biossido�di�azoto,�maggiorato�del�margine�di�tolleranza,�e�stato�nettamente�
superato�nel�2002,�il�catalogo�delle�misure�che�compaiono�all'art.�10�dell'IG-L�non�conter-
rebbe�gli�elementi�richiesti�dal�detto�art.�8,�n.�3,�e�dall'allegato�IV�della�direttiva�96/62.�
41.�^Gli�Stati�membri�intervenienti�criticano�anche�il�metodo�applicato�in�Austria�per�
misurare�il�livelli�di�inquinamento�e�per�pervenire�alla�conclusione�che�delle�emissioni�di�
biossido�di�azoto�sia�particolarmente�responsabile�una�certa�categoria�di�mezzi�pesanti.�Il�
governo�tedesco,�in�particolare,�fa�valere�che,�secondo�la�sezione�I�dell'allegato�II�della�diret-
tiva�1999/30,�il�valore�limite�annuale�per�la�tutela�della�salute�umana�diverra�imperativo�sol-
tanto�a�partire�dal�1.�gennaio�2010.�Prima�di�questa�data,�il�superamento�dei�valori�limite�
fissati�per�i�diversi�anni�non�giustificherebbe�che�gli�Stati�membri�adottino�misure�imme-
diate.�Essi�sarebbero�autorizzati�ad�agire�in�tal�senso�soltanto�se�la��soglia�di�allarme��previ-
sta�all'art.�2,�n.�6,�ed�alla�sezione�II�dell'allegato�II�della�detta�direttiva�venisse�superata,�
cosa�che�la�Repubblica�d'Austria�non�avrebbe�dimostrato�ne�affermato.�Inoltre,�secondo�i�
governi�tedesco�e�italiano,�il�superamento�del�valore�limite�per�il�biossido�di�azoto�sul�quale�
si�basa�il�regolamento�contestato�non�e�stato�dimostrato�in�conformita�ai�requisiti�che�risul-
tano�dagli�allegati�V�e�VI�della�direttiva�1999/30.�Il�governo�tedesco�invoca�anche�numerose�
carenze�d'ordine�metodologico�che�caratterizzerebbero�la�misura�di�prelievo�effettuata�dalle�
autorita�austriache.�Inoltre,�esso�osserva�che�l'utilizzo�di�deviazioni,�piu�lunghe,�provoche-
rebbe�un�inquinamento�atmosferico�ancor�maggiore�e�non�farebbe�altro�che�trasferire�
altrove�il�problema.�
42.�^In�ogni�caso,�il�regolamento�contestato�non�sarebbe�conforme�al�principio�di�pro-
porzionalita�.�
43.�^Al�riguardo�la�Commissione�constata�che,�secondo�le�statistiche�elaborate�dalle�
autorita�tirolesi,�5.200�mezzi�pesanti�in�media,�nel�2002,�avrebbero�percorso�ogni�giorno�l'au-
tostrada�A�12�tra�l'agglomerato�di�Wo�rgl�(che�e�vicino�alla�frontiera�tedesca)�e�quello�di�Hall�
(situato�a�10�km�da�Innsbruck).�Orbene,�il�regolamento�contestato�avrebbe�per�effetto�di�vie-
tare�il�complesso�del�traffico�stradale�di�transito�internazionale�ai�mezzi�pesanti�che�traspor-
tano�le�merci�in�esso�elencate,�in�quanto�gli�altri�itinerari�ipotizzabili�su�strada�comportereb-
bero�una�deviazione�considerevole�per�gli�operatori�economici�interessati.�
44.�^Inoltre,�secondo�la�Commissione�e�gli�Stati�membri�intervenienti,�il�sistema�ferro-
viario�non�costituirebbe,�a�breve�termine,�una�soluzione�sostitutiva�realistica�per�le�imprese�
di�trasporto�stradale�in�questione,�a�causa�della�ridotta�capacita�dell'asse�ferroviario�del�
Brennero�e�tenuto�conto�delle�limitazioni�tecniche,�dei�ritardi,�nonche�della�mancanza�di�
affidabilita�di�questo�sistema�di�trasporto,�qualunque�sia�il�modo�di�trasporto�ferroviario�
preso�in�considerazione�come�sostitutivo�del�trasporto�su�strada�delle�merci�considerate�dal�
regolamento�contestato.�
45.�^La�Commissione�invoca�anche�le�conseguenze�economiche�considerevoli�che�risul-
terebbero�dall'attuazione�del�provvedimento�di�divieto�emesso�con�il�regolamento�contestato,�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

non�soltanto�per�l'industria�dei�trasporti,�ma�anche�per�i�fabbricanti�delle�merci�di�cui�trat-
tasi,�che�dovrebbero�sopportare�costi�di�trasporto�piu�elevati;�le�imprese�tedesche�e�italiane�
sarebbero�le�prime�ad�essere�colpite�da�simile�provvedimento.�La�Commissione�e�gli�Stati�
membri�intervenienti�indicano�che�sarebbero�le�piccole�e�medie�imprese�di�trasporto,�di�cui�
molte�si�sono�specializzate�nel�trasporto�di�alcune�delle�merci�considerate,�ad�essere�minac-
ciate.�

46.�^La�Commissione,�sostenuta�dagli�Stati�membri�intervenienti,�menziona�diverse�
misure�che�sarebbero�a�loro�parere�tali�da�ostacolare�in�minor�misura�la�libera�circolazione�
delle�merci�e�la�libera�prestazione�dei�servizi�di�trasporto,�pur�essendo�idonee�a�conseguire�
l'obiettivo�contemplato�dal�regolamento�contestato,�e�cioe�:�
^la�possibilita�di�introdurre�progressivamente�il�divieto�di�circolazione�per�i�mezzi�
pesanti�delle�diverse�classi�EURO;�

^il�sistema�degli�ecopunti,�previsto�dal�Protocollo�n.�9�concernente�il�trasporto�su�
strada,�ferroviario�e�combinato�in�Austria�(in�prosieguo:�il��Protocollo�n.�9�),�allegato�
all'Atto�relativo�alle�condizioni�di�adesione�della�Repubblica�d'Austria,�della�Repubblica�di�
Finlandia�e�del�Regno�di�Svezia�e�agli�adattamenti�dei�trattati�sui�quali�si�fonda�l'Unione�
europea�(G.U.�1994,�C�241,�pag.�21�e�G.U.�1995,�L�1,�pag.�1),�in�quanto�questo�protocollo�
avrebbe�gia�contribuito�in�modo�significativo�a�conciliare�il�traffico�dei�mezzi�pesanti�con�
le�esigenze�legate�alla�tutela�dell'ambiente;�

^la�limitazione�del�traffico�dei�mezzi�pesanti�nelle�ore�di�punta;�

^il�divieto�di�circolazione�notturna�di�questi�veicoli;�

^l'instaurazione�di�sistemi�di�pedaggio�in�funzione�della�quantita�di�inquinanti�

emessi,�o�ancora�
^l'introduzione�di�limiti�di�velocita�.�

47.�^Queste�diverse�misure,�che�sarebbero�maggiormente�conformi�al�principio�di�lotta�
alla�fonte�contro�i�danni�all'ambiente�ed�al�principio��chi�inquina�paga�,�riguarderebbero�
anche�il�traffico�locale�e�ridurrebbero�l'inquinamento�causato�da�veicolinon�presiinconside-
razione�dal�regolamento�contestato.�In�ogni�caso,�in�assenza�di�valutazione�degli�effetti�sulla�
concentrazione�di�biossido�di�azoto�del�divieto�di�circolazione�notturna,�imposto�qualche�
mese�prima�dell'adozione�del�detto�regolamento,�l'adozione�di�quest'ultimo�sarebbe�stata�
prematura.�
48.�^Il�governo�tedesco�asserisce,�inoltre,�che�la�scelta�delle�merci�considerate�e�arbitra-
ria�e�ingiusta.�Secondo�il�governo�olandese,�il�regolamento�contestato�si�applica�soltanto�ad�
una�delle�numerose�fonti�di�inquinamento�nella�zona�in�causa�e�limita�anche�l'uso�di�mezzi�
pesanti�relativamente�puliti,�che�appartengono�alla�classe�EURO-3.�Il�governoitalianoasse-
risce,�per�parte�sua,�che�tale�regolamento�viola�anche�il�diritto�di�transito�conferito�dal�
diritto�comunitario�ai�veicoli�ai�quali�sono�stati�attribuiti�ecopunti.�
49.�^Infine,�il�governo�tedesco�sostiene�che�l'art.�10�CE�imponeva�alla�Repubblica�d'Au-
stria�di�consultare�in�tempo�utile�gli�Stati�membri�interessati�e�la�Commissione�prima�di�
adottare�un�provvedimento�radicale�come�il�divieto�settoriale�di�circolazione.�Secondo�la�
Commissione,�tale�misura�avrebbe�dovuto,�quantomeno,�essere�introdotta�progressivamente�
per�permettere�ai�settori�interessati�di�prepararsi�al�cambiamento�di�circostanze�risultante�
dalla�sua�attuazione.�
Argomenti 
della 
Repubblica 
d'Austria 


50.�^La�Repubblica�d'Austria�ritiene�che�il�regolamento�contestato�sia�conforme�al�
diritto�comunitario.�Esso�sarebbe�stato�adottato�nel�rispetto�delle�disposizioni�delle�direttive�
relative�alla�tutela�della�qualita�dell'aria�ambiente�e,�in�particolare,�degli�artt.�7�e�8�della�
direttiva�96/62,�come�recepiti�nell'ordinamento�giuridico�austriaco.�
51.�^Quest'ultima�direttiva,�in�combinato�disposto�con�la�direttiva�1999/30,�impor-
rebbe,�in�caso�di�superamento�del�valore�limite�annuale�di�biossido�di�azoto,�un�obbligo�di�
intervenire�a�carico�dello�Stato�membro�interessato.�Orbene,�la�Commissione�non�conteste-
rebbe�che,�nel�2002,�il�valore�limite�maggiorato�del�margine�di�tolleranza,cioe�56�g/m3,�e�
stato�superato�al�punto�di�controllo�di�Vomp/Raststa�tte�e�che,�nel�2003,�il�detto�valore�limite�
e�stato�largamente�superato�in�quanto�le�concentrazioni�di�biossido�di�azoto�nell'aria�
ambiente�hanno�raggiunto�i�68�g/m3.�E�in�queste�circostanze�che�sarebbe�stato�adottato�il�
regolamento�contestato.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

52.�^La�Repubblica�d'Austria�ammette�che�il�Protocollo�n.�9,�che�instaura�la�disciplina�
relativa�agli�ecopunti,�prevede�esplicitamente�alcune�deroghe�al�diritto�comunitario�derivato.�
Tali�deroghe�sarebbero�tuttavia�elencate�in�modo�tassativo�e�le�direttive�96/62�e�1999/30�
non�ne�farebbero�parte.�
53.�^Gli�studi�scientifici�dimostrerebbero�chiaramente�che�le�emissioni�di�biossido�di�
azoto�dei�mezzi�pesanti�costituiscono�una�fonte�assai�importante�di�inquinamento�atmosfe-
rico�nella�zona�considerata�dal�regolamento�contestato.�Sarebbe�evidente�che�era�necessario�
limitare�il�numero�dei�trasporti�effettuati�da�questi�veicoli.�A�questo�scopo�le�autorita�
austriache�avrebbero�selezionato�determinate�merci�per�le�quali�il�trasporto�ferroviario�costi-
tuiva�una�soluzione�sostitutiva�effettiva�da�un�punto�di�vista�tecnico�ed�economico.�La�
Repubblica�d'Austria�si�basa,�al�riguardo,�su�documenti�che�provengono�da�diverse�societa�
ferroviarie�pubbliche�e�private,�nazionali�ed�estere,�dai�quali�risulterebbe�che�esiste�una�capa-
cita�sufficiente�per�rispondere�all'aumento�della�domanda�dovuto�all'adozione�del�detto�
regolamento.�Esisterebbero�anche�percorsi�stradali�alternativi.�In�effetti,�quasi�la�meta�del�
traffico�stradale�di�mezzi�pesanti�in�transito�nel�corridoio�del�Brennero�avrebbe�a�disposi-
zione�un�itinerario�sostitutivo�piu�breve�o�almeno�equivalente�alla�strada�del�Brennero.�
54.�^Tenuto�conto�di�queste�soluzioni�alternative,�le�preoccupazioni�allarmistiche�della�
Commissione,�che�sarebbero�fondate�sulla�supposizione�che�tutti�i�trasporti�in�transito�di�
mezzi�pesanti�stranieri�interessati�debbano�essere�deviati�verso�la�Svizzera�o�verso�la�strada�
dei�Tauern�in�Austria,�sarebbero�prive�di�fondamento.�
55.�^La�Repubblica�d'Austria�contesta�anche�gli�argomenti�attinenti�agli�effetti�econo-
mici�del�regolamento�contestato�sul�settore�dei�trasporti.�Esso�sarebbe�caratterizzato�da�
una�sovracapacita�strutturale�e�da�margini�di�utile�estremamente�esigui.�Il�fatto�che�il�detto�
regolamento�possa�inasprire�questi�problemi�non�costituirebbe�una�ragione�per�ritenerlo�ille-
gittimo.�
56.�^Per�quanto�riguarda�il�carattere�asseritamente�discriminatorio�del�regolamento�
contestato,�la�Repubblica�d'Austria�afferma�che�il�divieto�di�circolazione�colpisce�anche�il�
traffico�interno�e�che�la�scelta�delle�merci�considerate�da�questo�regolamento�e�stata�effet-
tuata�in�funzione�della�possibilita�di�trasferire�facilmente�il�loro�trasporto�verso�la�rete�ferro-
viaria.�
57.�^La�Repubblica�d'Austria�aggiunge�che�la�circostanza�che�i�trasporti�il�cui�punto�di�
partenza�o�di�destinazione�e�situato�nella�zona�di�cui�trattasi�siano�esclusi�dal�divieto�non�e�
in�grado�di�dimostrare�l'esistenza�di�una�discriminazione�a�detrimento�dei�trasportatori�non�
austriaci.�La�deroga�a�favore�del�traffico�locale�sarebbe,�infatti,�inerente�al�sistema�posto�in�
essere,�in�quanto�il�trasferimento�di�questo�tipo�di�traffico�verso�la�rete�ferroviaria,�per�ipotesi�
all'interno�stesso�della�zona,�comporterebbe�tragitti�piu�lunghi�a�destinazione�delle�stazioni�
ferroviarie,�il�che�avrebbe�un�effetto�contrario�all'obiettivo�cui�mira�il�regolamento�contestato.�
58.�^Comunque,�anche�qualora�la�Corte�dovesse�dichiarare�che�il�regolamento�conte-
stato�e�indirettamente�discriminatorio,�il�divieto�di�circolazione�sarebbe�giustificato�da�
motivi�di�tutela�sia�della�salute�umana�sia�dell'ambiente.�La�Repubblica�d'Austria�sostiene�
al�riguardo�che�i�valori�limite�che�compaiono�nelle�direttive�96/62�e�1999/30�sono�stati�fis-
sati,�sulla�base�di�criteri�scientifici,�ad�un�livello�reputato�necessario�per�garantire�la�tutela�
durevole�della�salute�delle�persone�nonche�degli�ecosistemi�e�della�flora.�Risulterebbe�dunque�
inutile�dimostrare�che�ogni�superamento�dei�detti�valori�minaccia�la�salute�delle�persone�o�
l'ambiente�nel�suo�insieme.�
59.�^Inoltre,�il�divieto�imposto�con�il�regolamento�contestato�sarebbe�tanto�appropriato�
quanto�necessario�e�proporzionato�all'obiettivo�perseguito.�La�Commissione�non�avrebbe�
contestato�l'adeguatezza�del�provvedimento,�quantomeno�fino�al�deposito�della�memoria�di�
replica,�ne�la�sua�necessita�,�tenuto�conto�del�superamento�dei�valori�limite�annuali.�La�
Repubblica�d'Austria�contesta,�per�contro,�l'adeguatezza�delle�soluzioni�alternative�proposte�
dalla�Commissione�e�dagli�Stati�membri�intervenienti.�Vietare�determinate�classi�di�veicoli�
EURO�sarebbe�o�insufficiente�(con�riferimento�alle�classi�0�e�1)�o�sproporzionato�(con�riferi-
mento�alle�classi�0,�1�e�2).�Quest'ultimo�divieto�colpirebbe�il�50%�del�traffico�dei�mezzi�
pesanti�e�non�terrebbe�alcun�conto�della�trasferibilita�di�esso�verso�la�rete�ferroviaria.�La�
Repubblica�d'Austria�sottolinea,�inoltre,�che�i�valori�limite�sono�stati�superati�malgrado�l'ap-
plicazione�del�sistema�degli�ecopunti�e�che,�nell'elaborare�il�detto�regolamento,�il�divieto�not-
turno�di�circolazione�imposto�ai�mezzi�pesanti�e�stato�preso�in�considerazione.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

60.�^D'altra�parte,�il�divieto�settoriale�di�circolazione�per�i�mezzi�pesanti�non�costitui-
rebbe�una�misura�isolata,�in�quanto�sarebbero�state�intraprese�altre�azioni�a�carattere�strut-
turale,�come�l'estensione�dell'infrastruttura�ferroviaria�e�il�miglioramento�dei�trasporti�pub-
blici�di�passeggeri�locali�e�regionali.�
61.�^Infine,�la�Repubblica�d'Austria�ritiene�che�l'argomentazione�esposta�dalla�Com-
missione�a�sostegno�della�censura�attinente�alla�violazione�dei�regolamenti�n.�881/1992�e�
n.�3118/1993�non�e�chiara�ed�e�troppo�sommaria.�Piu�precisamente,�la�Commissione�non�
spiegherebbe�la�ragione�per�la�quale�i�detti�regolamenti�sarebbero�stati�violati,inmodo�che�
non�ricorrerebbero�le�condizioni�enunciate�all'art.�38,�n.�1,�lett.�c),�del�regolamento�di�proce-
dura�della�Corte.�
Giudizio 
della 
Corte 


62.�^Il�ricorso�della�Commissione�tende�in�via�generale�ad�ottenere�la�constatazione�
della�Corte�che,�vietando�ai�camion�di�piu�di�7,5�tonnellate,�che�trasportano�determinate�
merci,�di�circolare�su�un�tratto�dell'autostrada�A�12�nella�valle�dell'Inn,�il�regolamento�conte-
stato�introduce�un�ostacolo�incompatibile�con�la�libera�circolazione�delle�merci�garantita�
dal�trattato�CE�e�viola�i�regolamenti�n.�881/1992�e�n.�3118/1993.�Occorre�pertanto�esaminare�
queste�due�censure�l'una�dopo�l'altra.�
Con 
riferimento 
all'asserita 
violazione 
delle 
norme 
del 
Trattato 
relative 
alla 
libera 
circolazione 
delle 
merci 


Sull'esistenza 
di 
un 
ostacolo 
alla 
libera 
circolazione 
delle 
merci 


63.�^Al�riguardo,�occorre�ricordare�immediatamente�che�la�libera�circolazione�delle�
merci�costituisce�uno�dei�principi�fondamentali�del�Trattato�(sentenza�9�dicembre�1997,�
causa�C-265/1995,�Commissione/Francia,�Racc.�pag.�I-6959,�punto�24).�
64.�^Cos|�,�l'art.�3�CE,�inserito�nella�parte�prima�del�Trattato,�intitolata��Principi�,�
dispone,�al�n.�1,�lett.�c),�che�ai�fini�enunciati�all'art.�2�dello�stesso�Trattato,�l'azione�della�
Comunita�comporta�un�mercato�interno�caratterizzato�dall'eliminazione,�fra�gli�Stati�mem-
bri,�degli�ostacoli,�in�particolare,�alla�libera�circolazione�delle�merci.�Allo�stesso�modo,�
l'art.�14�CE�prevede,�al�n.�2,�che��il�mercato�interno�comporta�uno�spazio�senza�frontiere�
interne,�nel�quale�e�assicurata�la�libera�circolazione�delle�merci�(...)�secondo�le�disposizioni�
del�presente�trattato�,�disposizioni�che�compaiono�in�particolare�agli�artt.�28�CE�e�29�CE.�
65.�^Simile�liberta�di�circolazione�ha�per�conseguenza�l'esistenza�di�un�principio�generale�
di�liberta�di�transito�delle�merci�nell'ambito�della�Comunita�(v.�sentenza�16�marzo�1983,�causa�
266/1981,�SIOT,�Racc. 
pag.�731,�punto�16).�
66.�^E�evidente�che,�vietando�ai�mezzi�pesanti�di�piu�di�7,5�tonnellate�che�trasportano�
determinate�categorie�di�merci�di�circolare�su�un�tratto�stradale�di�primaria�importanza,�
che�costituisce�una�delle�principali�vie�di�comunicazione�terrestri�tra�il�sud�della�Germania�
e�il�nord�dell'Italia,�il�regolamento�contestato�ostacola�la�libera�circolazione�delle�merci�e,�
in�particolare,�il�loro�libero�transito.�
67.�^La�circostanza�secondo�cui�esisterebbero,�come�sostenuto�dalla�Repubblica�d'Au-
stria,�itinerari�sostitutivi�o�altri�mezzi�di�trasporto�in�grado�di�consentire�l'instradamento�
delle�merci�in�causa�non�e�tale�da�escludere�l'esistenza�di�un�ostacolo.�Infatti,�risulta�da�giu-
risprudenza�costante,�a�partire�dalla�sentenza�11�luglio�1974,�causa�8/1974,�Dassonville�
(Racc.�pag.�837,�punto�5),�che�gli�artt.�28�CE�e�29�CE,�inseriti�nel�loro�contesto,�devono�
essere�intesi�nel�senso�che�essi�mirano�ad�eliminare�qualsiasi�ostacolo,�diretto�o�indiretto,�
attuale�o�in�potenza,�alle�correnti�di�scambi�nel�commercio�intracomunitario�(v.�sentenza�
12�giugno�2003,�causa�C-112/00,�Schmidberger,�Racc.�pag.�I-5659,�punto�56).�
68.�^Orbene,�e�innegabile�che�il�divieto�di�circolazione�imposto�con�il�regolamento�con-
testato,�costringendo�le�imprese�interessate�a�cercare,�per�di�piu�entro�un�termine�assai�breve,�
soluzioni�sostitutive�economicamente�valide�per�il�trasporto�delle�merci�considerate�dal�detto�
regolamento,�e�tale�da�limitare�le�possibilita�di�scambi�tra�l'Europa�settentrionale�e�il�nord�
dell'Italia.�
69.�^Di�conseguenza,�si�deve�ritenere�che�il�regolamento�contestato�costituisca�una�
misura�di�effetto�equivalente�a�restrizioni�quantitative,�in�linea�di�principio�incompatibile�
con�gli�obblighi�di�diritto�comunitario�derivanti�dagli�artt.�28�CE�e�29�CE,�salvo�che�tale�
misura�possa�essere�obiettivamente�giustificata.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

Sull'eventuale 
giustificazione 
dell'ostacolo 


70.�^Secondo�una�giurisprudenza�costante,�misure�nazionali�atte�ad�ostacolare�gli�scambi�
intracomunitaripossonoesseregiustificate�daesigenzeimperativeattinentiallatutelaambien-
tale�purche�siano�proporzionate�all'obiettivo�perseguito�(v.,�in�particolare,�sentenze�14�dicem-
bre�2004,�causa�C-463/01,�Commissione/Germania,�Racc.�pag.�I-11705,�punto�75,�nonche�
causa�C-309/02,�Radlberger�Getra�nkegesellschaft�e�S.�Spitz,�Racc.�pag.�I-11763,�punto�75).�
71.�^Nella�fattispecie�e�pacifico�che�il�regolamento�contestato�e�stato�adottato�allo�
scopo�di�garantire�la�qualita�dell'aria�ambiente�nella�zona�in�causa�ed�e�dunque�giustificato�
da�motivi�attinenti�alla�tutela�dell'ambiente.�
72.�^Al�riguardo,�occorre,�in�primo�luogo,�ricordare�che�la�tutela�dell'ambiente�costitui-
sce�uno�degli�obiettivi�essenziali�della�Comunita�(v.�sentenze�7�febbraio�1985,�causa�
240/1983,�ADBHU,�Racc.�pag.�531,�punto�13;�20�settembre�1988,�causa�302/1986,�
Commissione/Danimarca,�Racc. 
pag.�4607,�punto�8;�2�aprile�1998,�causa�C-213/1996,�Outo-
kumpu,�Racc.�pag.�I-1777,�punto�32,�nonche�13�settembre�2005,�causa�C-176/03,�
Commissione/Consiglio,�non�ancora�pubblicata�nella�Raccolta,�punto�41).�In�tal�senso,�
l'art.�2�CE�dispone�che�la�Comunita�ha�il�compito�di�promuovere�un��elevato�livello�di�pro-
tezione�dell'ambiente�ed�il�miglioramento�della�qualita�di�quest'ultimo��e,�a�tal�fine,�l'art.�3,�
n.�1,�lett.�l),�CE�prevede�l'attuazione�di�una��politica�nel�settore�dell'ambiente�.�
73.�^Inoltre,�ai�sensi�dell'art.�6�CE,��le�esigenze�connesse�con�la�tutela�dell'ambiente�
devono�essere�integrate�nella�definizione�e�nell'attuazione�delle�politiche�e�azioni�comunita-
rie�,�disposizione�questa�che�sottolinea�il�carattere�trasversale�e�fondamentale�di�tale�obiet-
tivo�(v.�sentenza�Commissione/Consiglio,�citata,�punto�42).�
74.�^Va�in�secondo�luogo�osservato,�per�quanto�riguarda�piu�in�particolare�la�prote-
zione�della�qualita�dell'aria�ambiente,�che�la�direttiva�1999/30�definisce,�all'allegato�II,�valori�
limite�per�il�biossido�di�azoto�e�gli�ossidi�di�azoto�allo�scopo�di�valutare�la�detta�qualita�e�
di�determinare�in�quale�momento�debba�essere�adottata�una�misura�preventiva�o�correttiva.�
75.�^In�tale�contesto,�la�direttiva�96/62�stabilisce�una�distinzione�a�seconda�che�esista�il�
�rischio�di�un�superamento�dei�valori�limite��o�che�essi�siano�stati�effettivamente�superati.�
76.�^In�tal�senso,�l'art.�7,�n.�3,�della�detta�direttiva�prevede�che�gli�Stati�membri��predi-
spongono�piani�d'azione�(...)�al�fine�di�ridurre�[tale]�rischio�.�I�detti�piani,�secondo�la�stessa�
disposizione,�possono�prevedere��misure�(...)�di�sospensione�delle�attivita�,�ivi�compreso�il�
traffico�automobilistico,�che�contribuiscono�al�superamento�dei�valori�limite�.�
77.�^Nel�secondo�caso,�cioe�quando�e�certo�che�i�livelli�di�uno�o�piu�inquinanti�ecce-
dono�i�valori�limite,�maggiorati�del�margine�di�tolleranza,�l'art.�8,�n.�3,�della�direttiva�96/62�
dispone�che�gli�Stati�membri��adottano�misure�atte�a�garantire�l'elaborazione�o�l'attuazione�
di�un�piano�o�di�un�programma�che�consenta�di�raggiungere�il�valore�limite�entro�il�periodo�
di�tempo�stabilito�.�Tali�piani�o�programmi�sono�resi�pubblici�e�devono�riportare�le�informa-
zioni�di�cui�all'allegato�IV�della�detta�direttiva.�
78.�^Poiche�la�Repubblica�d'Austria�sostiene�che�il�regolamento�contestato,�basato�
sull'IG-L�che�recepisce�nel�diritto�nazionale�le�direttive�96/62�e�1999/30,�e�appunto�inteso�
ad�attuare�le�disposizioni�di�cui�agli�artt.�7�e�8�della�direttiva�96/62,�occorre�previamente�esa-
minare�se�il�detto�regolamento�abbia�effettivamente�tale�oggetto.�
79.�^Al�riguardo,�sebbene�il�metodo�utilizzato�per�la�misurazione�del�livello�del�biossido�
di�azoto�nell'aria�ambiente�sia�stato�criticato�dalla�Repubblica�federale�di�Germania�e�dalla�
Repubblica�italiana,�la�Commissione�stessa�non�contesta�che,�nel�2002�e�nel�2003,�il�valore�
limite�annuale�fissato�per�questo�inquinante,�maggiorato�dal�margine�di�tolleranza,�sia�stato�
superato�al�punto�di�controllo�di�Vomp/Raststa�tte.�
80.�^In�tali�circostanze,�la�Repubblica�d'Austria,�tenuto�conto�del�dettato�dell'art.�8,�n.�3,�
delladirettiva96/62,�aveval'obbligo�diintervenire.�Certo,�ivalorilimite�stabilitiperilbiossido�
di�azoto�devono�essere�rispettati,�in�conformita�alla�sezione�I�dell'allegato�II�della�direttiva�
1999/30,soltantoapartiredal1.�gennaio2010.Nondimeno,incasodisuperamentodeivalori�
limite,�non�si�puo�contestare�ad�uno�Stato�membro�di�aver�agito�in�conformita�al�detto�art.�8,�
n.�3,�gia�prima�dello�scadere�del�termine�in�causa,�allo�scopo�di�realizzare�progressivamente�il�
risultato�previsto�da�quest'ultima�direttiva�e�di�raggiungere�cos|�,�nel�termine�assegnato,�l'obiet-
tivo�da�essa�fissato.�
81.�^Risulta,�piu�in�particolare,�dall'art.�8,�n.�3,�della�direttiva�96/62�che,�in�caso�di�
superamento�dei�valori�limite,�lo�Stato�membro�considerato�e�tenuto�ad�elaborare�o�ad�
attuare�un�piano�o�un�programma,�che�deve�riportare�le�informazioni�elencate�all'allegato�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

IV�della�detta�direttiva,�come�le�informazioni�riguardanti�il�luogo�in�cui�e�avvenuto�il�supera-
mento,�le�principali�fonti�di�emissione�responsabili�dell'inquinamento�o�le�misure�esistenti�e�
progettate.�Per�definizione,�tale�piano�o�programma�deve�contenere�una�serie�di�misure�
appropriate�e�coerenti�destinate�a�ridurre�il�livello�di�inquinamento�nelle�circostanze�con-
crete�della�zona�considerata.�

82.�^E�tuttavia�necessario�constatare�che�le�misure�che�compaiono�all'art.�10�dell'IG-L,�
i�principi�enunciati�all'art.�11�della�medesima�legge�e�le�disposizioni�specifiche�relative�al�set-
tore�dei�trasporti,�contenute�nell'art.�14�dell'IG-L,�non�possono�essere�qualificati�come�
�piano��o��programma��ai�sensi�dell'art.�8,�n.�3,�della�direttiva�96/62�in�quanto�essi�non�
sono�in�alcun�modo�connessi�a�una�situazione�concreta�di�superamento�dei�valori�limite.�
Quanto�al�regolamento�contestato�in�se�eper�se�,�adottato�sulla�base�delle�disposizioni�sum-
menzionate�dell'IG-L,�anche�supponendo�che�esso�possa�essere�qualificatocome�piano�o�
programma,�non�contiene,�come�ha�osservato�la�Commissione,�tutte�le�indicazioni�previste�
all'allegato�IV�della�direttiva�96/62�e,�in�particolare,�quelle�considerate�ai�punti�7-10�di�tale�
allegato.�
83.�^Date�le�circostanze,�anche�ammettendo�che�il�regolamento�contestato�sia�basato�
sull'art.�8,�n.�3,�della�direttiva�96/62,�non�si�puo�ritenere�che�esso�costituisca�un'attuazione�
corretta�ed�integrale�di�questa�disposizione.�
84.�^La�constatazione�che�precede�non�esclude�tuttavia�che�l'ostacolo�alla�libera�circo-
lazione�delle�merci�provocato�dal�provvedimento�di�divieto�di�circolazione�emesso�con�il�
regolamento�contestato�possa�essere�giustificato�da�una�delle�esigenze�imperative�di�interesse�
generale�consacrate�dalla�giurisprudenza�della�Corte.�
85.�^Per�verificare�se�simile�ostacolo�sia�proporzionato�rispetto�allo�scopo�legittimo�
perseguito�nella�fattispecie,�cioe�la�tutela�dell'ambiente,�occorre�stabilire�se�esso�sia�necessa-
rio�ed�appropriato�al�conseguimento�dell'obiettivo�autorizzato.�
86.�^Al�riguardo,�la�Commissione�e�gli�Stati�membri�intervenienti�sottolineano�sia�l'as-
senza�di�reali�mezzi�sostitutivi�per�il�trasporto�delle�merci�di�cui�trattasi�sia�l'esistenza�di�
numerose�altre�misure,�quali�l'introduzione�di�limiti�di�velocita�o�di�sistemi�di�pedaggio�legati�
alle�diverse�classi�di�mezzi�pesanti,�o�ancora�il�sistema�degli�ecopunti,�che�sarebbero�state�
in�grado�di�ridurre�le�emissioni�di�biossido�di�azoto�a�livelli�accettabili.�
87.�^Senza�che�occorra�che�la�Corte�stessa�si�pronunci�sull'esistenza�di�mezzi�sostitutivi,�
ferroviari�o�stradali,�per�garantire�il�trasporto�delle�merci�contemplate�del�regolamento�con-
testato�a�condizioni�economicamente�accettabili�o�che�essa�verifichi�se�altre�misure,�combi-
nate�a�no,�potessero�essere�adottate�per�conseguire�l'obiettivo�di�riduzione�delle�emissioni�
di�inquinanti�nella�zona�in�parola,�e�sufficiente�osservare�al�riguardo�che,�prima�dell'ado-
zione�di�una�misura�cos|�radicale�quale�il�divieto�totale�di�circolazione�su�un�tratto�dell'auto-
strada�che�costituisce�una�via�di�comunicazione�vitale�tra�alcuni�Stati�membri,�incombeva�
alle�autorita�austriache�esaminare�attentamente�la�possibilita�di�fare�ricorso�a�misure�meno�
restrittive�della�liberta�di�circolazione,�escludendole�soltanto�qualora�fosse�chiaramente�
dimostrata�la�loro�inadeguatezza�rispetto�all'obiettivo�perseguito.�
88.�^Piu�in�particolare,�tenuto�conto�dell'obiettivo�dichiarato�di�operare�un�trasferi-
mento�del�trasporto�delle�merci�di�cui�trattasi�dalla�strada�alla�ferrovia,�le�dette�autorita�
erano�tenute�ad�assicurarsi�che�esistesse�una�capacita�ferroviaria�sufficiente�ed�appropriata�
a�consentire�tale�trasferimento�prima�di�decidere�di�adottare�un�provvedimento�come�quello�
emanato�con�il�regolamento�contestato.�
89.�^Orbene,�come�ha�osservato�l'Avvocato�generale�al�paragrafo�113�delle�sue�conclu-
sioni,�non�e�stato�provato�nella�fattispecie�che�le�autorita�austriache,�nell'elaborare�il�regola-
mento�contestato,�abbiano�valutato�a�sufficienza�la�questione�se�l'obiettivo�di�ridurre�le�emis-
sioni�di�inquinanti�potesse�essere�conseguito�mediante�altre�misure�meno�restrittive�della�
liberta�di�circolazione�e�se�esistesse�effettivamente�un'alternativa�realistica�costituita�dal�tra-
sporto�delle�merci�interessate�con�modalita�diverse�o�attraverso�altri�itinerari�stradali.�
90.�^Inoltre,�un�periodo�transitorio�limitato�a�due�mesi�tra�la�data�di�adozione�del�rego-
lamento�contestato�e�quella�prevista�dalla�autorita�austriache�per�l'attuazione�del�divieto�set-
toriale�di�circolazione�era�manifestamente�insufficiente�per�consentire�ragionevolmente�agli�
operatori�interessati�di�adeguarsi�alle�nuove�circostanze�(v.,�in�questo�senso,�citate�sentenze�
14�dicembre�2004,�Commissione/Germania,�punti�79�e�80,�e�Radlberger�Getra�nkegesell-
schaft�e�S.�Spitz,�punti�80�e�81).�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

91.�^Considerato�quanto�precede,�occorre�concludere�che�il�regolamento�contestato,�
contravvenendo�al�principio�di�proporzionalita�,�non�puo�essere�validamente�giustificato�da�
ragioni�concernenti�la�tutela�della�qualita�dell'aria.�Ne�consegue�che�il�detto�regolamento�e�
incompatibile�con�gli�artt.�28�CE�e�29�CE.�
Sulla�violazione�dei�regolamenti�n.�881/1992�e�n.�3118/1993�

92.�^Secondo�la�Commissione,�il�regolamento�contestato�viola�anche�gli�artt.�1�e�3�del�
regolamenton.881/1992,nonche�gliartt.�1�e6delregolamenton.�3118/1993.�
93.�^Al�riguardo,�e�sufficiente�constatare�che�tanto�nel�ricorso�o�nella�memoria�di�
replica�quanto�in�udienza,�la�Commissione�si�e�astenuta�dal�dedurre�argomenti�specifici�a�
sostegno�di�tale�censura.�
94.�^Ne�consegue�che�occorre�respingere�la�detta�censura.�
95.�^Alla�luce�di�quanto�precede,�occorre�dichiarare�che�la�Repubblica�d'Austria,�vie-
tandoai�camiondipiu�di�7,5�tonnellate,�che�trasportano�determinate�merci,�di�circolare�su�
un�tratto�dell'autostrada�A�12�nella�valle�dell'Inn,�a�seguito�dell'adozione�del�regolamento�
contestato,�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�degli�artt.�28�CE�e�29�
CE.�
Sulle�spese�

96.�^Ai�sensi�dell'art.�69,�n.�2,�del�regolamento�di�procedura,�la�parte�soccombente�e�
condannata�alle�spese�se�ne�e�stata�fatta�domanda.�Poiche�la�Commissione�ne�ha�fatto�
domanda,�la�Repubblica�d'Austria,�rimasta�soccombente,�va�condannata�alle�spese.�Ai�sensi�
del�n.�4�dello�stesso�articolo,�gli�Stati�membri�intervenuti�nella�causa�a�sostegno�delle�conclu-
sioni�della�Commissione�sopportano�le�proprie�spese.�
Per�questi�motivi,�la�Corte�(Grande�Sezione)�dichiara�e�statuisce�

1)�La�Repubblica�d'Austria,�vietando�ai�camion�di�piu�di�7,5�tonnellate,�che�trasportano�
determinate�merci,�di�circolare�su�un�tratto�dell'autostrada�A�12�nella�valle�dell'Inn,�a�
seguito�dell'adozione�del�regolamento�del�Presidente�del�Land�Tirolo�27�maggio�2003,�che�
limita�il�trasporto�sull'autostrada�A�12�nella�valle�dell'Inn�(divieto�settoriale�di�circolazione)�
[Verordnung�des�Landeshauptmanns�von�Tirol,�mit�der�auf�der�A�12�Inntalautobahn�verkehr-

sbeschra�nkende�Ma�nahmen�erlassen�werden�(sektorales�Fahrverbot)],�e�venuta�meno�agli�

obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�degli�artt.�28�CE�e�29�CE.�
2)�Il�ricorso�e�respinto�per�il�resto.�
3)�La�Repubblica�d'Austria�e�condannata�alle�spese.�
4)�La�Repubblica�federale�di�Germania,�la�Repubblica�italiana�e�il�Regno�deiPaesi�

Bassi�sopportano�le�proprie�spese�.�

Avvocatura�Generale�dello�Stato�^Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee�^Atto�di�inter-
vento�del�Governo�della�Repubblica�Italiana,�nella�causa�C-320/03�^Commissione�delle�
Comunita�Europee�c/�Repubblica�d'Austria,�promossa�ai�sensi�dell'articolo�226�CE,�e�
diretta�a�far�dichiarare�che�con�il�divieto�di�trasportare�talune�merci�con�camion�o�semi-
rimorchi�aventi�un�peso�totale�superiore�a�7,5�tonnellate�su�un�troncone�dell'autostrada�
A/12�della�Valle�dell'Inn�(divieto�di�circolazione�settoriale),�introdotto�con�ordinanza�
27�maggio�2003�n.�279�del�Land�del�Tirolo,�la�Repubblica�d'Austria�e�venuta�meno�agli�
obblighi�che�le�incombono�in�forza�degli�artt.�1�e�3�del�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�
26�marzo�1992,�n.�881,�degli�artt.�1�e�6�del�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�25�ottobre�
1993,�n.�3118�e�degli�articoli�da�28�a�30�CE.�(ct.28690/03,�Avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�

�1.�^Con�ordinanza�27�maggio�2003�n.�279,�il�Land�del�Tirolo�ha�introdotto,�con�decor-
renza�1.�agosto�2003�e�a�tempo�indeterminato,�il�divieto�assoluto�di�circolazione�sull'Auto-
strada�A12�della�Valle�dell'Inn,�tra�il�Km�20,359�nel�Comune�di�Kundl�e�il�Km�66,780�nel�
Comune�di�Ampass,�per�autocarri�con�rimorchio�e�motrici�con�semirimorchi�aventi�una�
massa�complessiva�ammessa�superiore�alle�7,5�tonnellate,�che�trasportano�le�seguenti�merci:�
^tutti�i�rifiuti�ricompresi�nell'Indice�rifiuti�europeo�(conforme�alla�Decisione�della�
Commissione�n.�2000/532/CE,�nella�versione�2001/573/CE);�^cereali;�^legno�e�sughero;�m
inerali�di�ferro�e�non�di�ferro;�^pietre,�terre�e�materiali�di�scavo;�^autoveicoli�e�rimorchi;�
^acciaio�da�costruzioni.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

2.�^Nel�provvedimento�sono�previste�una�serie�di�deroghe�al�divieto�tra�cui,la�piu�rile-
vante,�riguarda�i�trasporti�che�hanno�il�punto�di�partenza�o�di�arrivo�nella�citta�di�Innsbruk�
o�nelle�circoscrizioni�di�Kufstein,�Schwaz�e�nella�regione�di�Innsbruck.�
3.�^Ritenendo�tale�misura�in�contrasto�con�gli�obblighi�che�derivano�dagli�articoli�1�e�3�
del�Reg.�(CEE)�n.�881/1992�del�Consiglio,�dagli�articoli�1�e�6�del�Reg.�(CEE)�n.�3118/1993�
del�Consiglio�nonche�dagli�artt.�28�e�30�CE,�la�Commissione�ha�proposto�il�23�luglio�2003�
un�ricorso�alla�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee�ai�sensi�dell'art.�226�CE.�
4.�^Il�Governo�italiano�ha�chiesto,�ed�ottenuto,�di�intervenire�nella�causa�a�sostegno�
della�posizione�della�Commissione.�
5.�^L'interesse�all'intervento�deriva�dal�fatto�che�l'ordinanza�del�Tirolo�danneggia�gra-
vemente�tutti�gli�operatori�economici�italiani�che�utilizzano�(con�traffico�sia�bilaterale�che�
di�transito)�il�valico�del�Brennero,�importante�arteria�di�collegamento�attraversata�(dati�del�
2001)�da�circa�1.600.000�veicoli�che�trasportano�merci,�pari�al�56%�di�tutti�i�veicoli�commer-
ciali�che�utilizzano�i�valichi�tra�l'Italia�e�l'Austria.�
6.�^Come�gia�evidenziato�nell'atto�di�intervento�effettuato�nella�fase�cautelare�(causa�
C-320/03�R),�tra�le�imprese�italiane�che�vengono�a�subire�danni�per�effetto�dell'ordinanza�
vi�sono�in�primo�luogo�quelle�di�trasporto,�che�hanno�una�dimensione�prevalentemente�
medio-piccola�(oltre�l'80%�di�esse�e�dotata�di�un�parco�macchine�inferiore�alle�10�unita�).�
7.�^Si�tratta�inoltre�di�aziende�specializzate�nel�trasporto�delle�merci�indicate�nell'ordi-
nanza�che�non�sono�in�grado,�se�non�in�tempi�lunghi,�di�riconvertire�la�propria�attivita�verso�
tipologie�merceologiche�diverse.�
8.�^Anche�altre�attivita�economiche,�oltre�agli�autostrasportatori,�verrebbero�a�subire�
gravissimi�danni.�
9.�^Sulla�base�dei�dati�della�Confindustria�relativi�all'anno�2002,�risulta�che�l'industria�
del�legno,�ad�esempio,�importa�dall'Austria�il�25,6%�dei�tronchi�e�il�57,8%�dei�segati.�
10.�^Il�divieto�di�transito�con�i�conseguenti�maggiori�oneri�di�trasporto,�si�rifletterebbe�
sui�costi�di�tali�imprese,�che�subirebbero�inoltre�la�concorrenza�delle�aziende�del�Tirolo�per�
le�quali�resta�invece�consentito�il�trasporto.�
11.�^Un�altro�settore�pesantemente�colpito�e�quello�dei�cereali.�Il�49%�delle�importa-
zioni�di�grano�tenero�dei�paesi�dell'U.E.�proviene�da�Germania�ed�Austria�ed�il�90%�del�tra-
sporto�e�su�strada.�
12.�^Con�il�divieto�di�transito�i�sensibili�aumenti�dei�costi�si�rifletterebbero�sui�prezzi�
dei�prodotti�importati�in�Italia,�e�conseguentemente�su�beni�di�largo�consumo�come�il�pane�
ela�pasta.Si�e�calcolato�un�aumento�di�costi�di�trasporto�del�30-40%.�Le�imprese�maggior-
mente�colpite�sarebbero�quelle�delle�regioni�Lombardia,�Trentino,�Veneto�e�Friuli-Venezia�
Giulia.�
13.�^Cio�premesso,�il�Governo�italiano�condivide�quanto�affermato�nel�ricorso�della�
Commissione�e�cioe�che�l'ordinanza�del�Tirolo�si�pone�in�contrasto�con�il�principio�di�libera�
circolazione�previsto�dagli�articoli�da�28�a�30�CE�e�dalla�legislazione�derivata�(articoli�1�e�3�
del�Reg.�(CEE)�n.�881/1992�del�Consiglio,�articoli�1�e�6�del�Reg.�(CEE)�n.�3118/1993�del�
Consiglio).�
14.�^In�particolare�l'ordinanza�viola�il�diritto�di�attraversare�il�territorio�austriaco.�
15.�^L'attraversamento�su�strada�dell'Austria�per�il�trasporto�di�merci�con�veicoli�aventi�
peso�complessivo�superiore�a�7,5�t.,�si�effettua�tuttora�con�diritti�di�transito,�detti�ecopunti,�la�cui�
base�giuridica�e�costituita�dall'art.�11�del�protocollo�n.�9�dell'atto�di�adesione�dell'Austria�alla�
Comunita�Europea,�nonche�dalla�normativa�comunitaria�derivata�(Reg.�n.�3298/1994�del�
21�dicembre�1994,�come�modificato�dai�Reg.�n.�1524/1996�del�30�luglio�1996;�n.�609/00�del�
21�marzo�2000�e�n.�2012/00�del�21�settembre�2000;�da�ultimo�risulta�emanato�il�Reg.�(CE)�
n.�2337/2003�del�Parlamento�Europeo�e�del�Consiglio�del�22�dicembre�2003�(1)).�
(1)�In�GUCE 
31�dicembre�2003�L�345/30��che�istituisce�per�il�2004�un�sistema�provvisorio�di�
punti�per�gli�automezzi�pesanti�che�transitano�attraverso�l'Austria�nell'ambito�di�una�politica�dei�
trasporti�sostenibile�.�

IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^le 
decisioni 


16. 
^L'impresa 
che 
utilizza 
ecopunti 
puo� 
attraversare 
con 
propri 
veicoli 
pesanti 
il 
terri-
torio 
austriaco, 
cos|� 
come 
identica 
possibilita� 
ha 
l'impresa 
che 
effettui 
una 
delle 
fattispecie 
di 
trasporto 
non 
soggette 
al 
versamento 
di 
ecopunti 
(come 
specificato 
nell'allegato 
C 
al 
Reg. 
3298/1994). 
17. 
^L'introduzione 
dei 
divieti 
settoriali 
in 
questione 
costituisce, 
quindi, 
una 
violazione 
del 
diritto 
di 
attraversamento 
del 
territorio 
austriaco 
riconosciuto 
alle 
imprese 
munite 
di 
ecopunti 
o 
aventi 
comunque 
titolo 
all'attraversamento 
in 
quanto 
effettuano 
trasporti 
libera-
lizzati. 
18. 
^Il 
divieto 
di 
transito 
contrasta 
inoltre 
con 
il 
diritto 
all'esercizio 
del 
cabotaggio. 
I 
Reg. 
(CEE) 
n. 
3118/1993 
del 
Consiglio 
e 
(CE) 
n. 
792/1994 
della 
Commissione, 
che 
fissano, 
rispettivamente, 
le 
condizioni 
per 
l'ammissione 
di 
vettori 
non 
residenti 
ai 
trasporti 
nazionali 
di 
merci 
su 
strada 
in 
uno 
Stato 
membro 
e 
le 
modalita� 
di 
applicazione 
del 
Reg. 
(CEE) 
n. 
3118/1993 
ai 
vettori 
che 
effettuano 
trasporti 
in 
conto 
proprio, 
riconoscono 
a 
tutti 
vettori 
muniti 
di 
licenza 
comunitaria 
il 
diritto 
di 
effettuare 
attivita� 
di 
cabotaggio 
nel 
trasporto 
su 
strada 
nell'ambito 
di 
un 
paese 
membro. 
19. 
^Il 
divieto 
di 
transito 
limita 
questo 
diritto 
nella 
misura 
in 
cui 
incide 
sulla 
possibilita� 
di 
utilizzare 
un 
itinerario 
di 
primaria 
importanza 
per 
l'esercizio 
del 
cabotaggio 
in 
Austria. 
20. 
^L'ordinanza 
del 
Tirolo 
viola 
anche 
il 
diritto 
al 
trasporto 
infracomunitariodimerci 
su 
strada. 
21. 
^Il 
Reg. 
(CE) 
n. 
881/1992 
e� 
applicabile 
a 
tutti 
i 
trasporti 
internazionali, 
che 
ai 
sensi 
del 
citato 
regolamento 
sono: 
a)�gli 
spostamenti 
dei 
veicoli 
i 
cui 
punti 
di 
partenza 
e 
di 
arrivo 
siano 
situatiindue 
stati 
membri 
diversi, 
con 
o 
senza 
transito 
in 
uno 
o 
piu� 
stati 
membri 
o 
paesi 
terzi; 
b)�gli 
spostamenti 
dei 
veicoli 
da 
uno 
stato 
membro 
e 
verso 
un 
paese 
terzo 
e 
viceversa, 
con 
o 
senza 
transito 
in 
uno 
o 
piu� 
stati 
o 
paesi 
terzi; 
c)�gli 
spostamenti 
a 
vuoto 
relativi 
a 
tali 
trasporti. 


22. 
^Ai 
sensi 
dell'art. 
3, 
par. 
1, 
di 
tale 
regolamento 
per 
effettuare 
i 
trasporti 
internazio-
nali 
di 
cui 
sopra 
�e�necessaria�una�licenza�comunitaria�. 
23. 
^Il 
rilascio 
della 
licenza 
comunitaria 
da 
parte 
di 
uno 
Stato 
membro 
ad 
un'impresa 
in 
esso 
stabilita 
attesta 
che 
il 
trasportatore 
e� 
ammesso 
al 
mercato 
dei 
trasporti 
su 
strada 
nelle 
relazioni 
di 
traffico 
fra 
tutti 
gli 
stati 
membri, 
nessuno 
escluso. 
Il 
divieto 
si 
pone 
in 
con-
trasto 
con 
tale 
diritto. 
24. 
^Le 
misure 
adottate 
appaiono 
inoltre 
discriminatorie. 
25. 
^Come 
evidenzia 
la 
Commissione 
al 
punto 
29 
del 
ricorso, 
dagli 
stessi 
dati 
austriaci 
risulta 
che 
il 
divieto 
verrebbe 
a 
colpire 
ogni 
giorno 
610 
camion 
stranieri 
e 
solo 
130 
austriaci, 
con 
una 
percentuale 
di 
incidenza 
dei 
primi 
di 
oltre 
l'82%. 
26. 
^In 
conseguenza 
del 
divieto 
di 
transito 
le 
aziende 
di 
trasporto 
si 
troverebbero 
di 
fronte 
a 
due 
possibilita� 
: 
a)�utilizzare 
la 
ferrovia; 
b)�scegliere 
itinerari 
alternativi. 


27. 
^Dalla 
lettura 
delle 
osservazioni 
esplicative 
dell'ordinanza 
del 
Tirolo 
si 
evince 
come 
la 
scelta 
delle 
merci 
da 
vietare 
sia 
stata 
effettuata 
soprattutto 
in 
funzione 
dell'alternativa 
su 
ferrovia, 
considerata 
possibile. 
28. 
^A 
tale 
riguardo 
occorre 
considerare 
che 
le 
soluzioni 
praticabili 
per 
ferrovia 
sono 
tre: 
a)�il 
trasporto 
con 
vagone; 
b)�il 
trasporto 
combinato 
senza 
autista; 
c)�l'autostrada 
viaggiante. 


29. 
^La 
prima 
ipotesi 
non 
puo� 
di 
certo 
interessare 
le 
imprese 
di 
trasporto 
su 
gomma, 
ma 
solo 
le 
imprese 
�clienti�, 
che 
dovrebbero 
necessariamente 
utilizzare 
i 
treni 
merci. 
30. 
^Sono 
evidenti 
peraltro 
le 
difficolta� 
e 
gli 
oneri, 
anche 
per 
queste 
ultime, 
per 
il 
pas-
saggio 
da 
un 
sistema 
di 
carico 
diretto 
della 
merce 
presso 
il 
mittente 
(e 
scarico 
presso 
il 
desti-
natario), 
ad 
un 
sistema 
di 
trasporto 
piu� 
complesso 
ed 
articolato 
(su 
gomma 
fino 
alla 
ferrovia 
e 
poi 
nuovamente 
dalle 
stazioni 
di 
destinazione 
fino 
al 
domicilio 
del 
destinatario). 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

31.�^La�seconda�ipotesi�appare�impraticabile�per�le�piccole�e�medie�imprese�(che,�come�
si�e��detto,�costituiscono�la�maggior�parte�delle�aziende�di�autotrasporto),�che�non�hanno�
una�organizzazione�tale�da�consentire�il�recupero�del�contenitore�o�del�semirimorchio�alla�
stazione�di�arrivo�per�poi�effettuare�la�consegna�al�destinatario.�
32.�^Resta�l'ultima�ipotesi�della�cosiddetta��autostrada�viaggiante�,�l'unica�che�sarebbe�
in�astratto�praticabile.�
33.�^Tuttavia�essa�risulta�difficoltosa�ed�antieconomica�a�causa�di�numerosi�inconven
ienti�da�tra�cui:�
a) 
l'esigenza�di�prenotare�il�viaggio�con�congruo�anticipo;�
b) 
gli�orari�spesso�non�corrispondenti�alle�esigenze�del�trasporto;�
c) 
i�frequenti�ritardi�e�le�soppressione�di�treni,�con�lunghe�attese�ai�terminal�ferrov
iari;�
d) 
l'eccessiva�lentezza�del�mezzo; 
e) 
l'insufficienza�del�numero�dei�treni. 


34.�^Nelle�sue�difese�la�Repubblica�d'Austria�sostiene�che�vi�sarebbe�la�possibilita��tecn
ica�ed�economica�di�trasferire�su�ferrovia�i�veicoli�interessati�dal�divieto.�
35.�^Tale�affermazione�non�sembra�corretta.�Dal�prospetto�redatto�dal�GEIE^Gruppo�
Europeo�di�Interesse�Economico�per�il�tunnel�di�base�del�Brennero�(All.�I),�risulta�che�nel�
2001�sul�tratto�interessato�dal�divieto,�vi�e��una�saturazione�della�capacita��di�trasporto�ferrov
iario�di�merci;�si�indica�infatti�nel�103%�il�grado�di�utilizzo�della�capacita��.�
36.�^Proprio�per�incrementare�tale�capacita��e��stato�sottoscritto�tra�i�Ministeri�dei�Tras
porti�Tedesco,�Italiano�ed�Austriaco,�il�piano�d'azione�Brennero�2005�(All.�II),�allo�scopo�
di�incrementare�entro�il�2005�il�volume�di�trasporto�su�rotaia�sull'Asse�del�Brennero,�nella�
misura�del�50%�rispetto�al�2001.�
37.�^In�tale�Piano�si�parla�espressamente�di��ostacoli 
infrastrutturali, 
rappresentati 
ad 
esempio 
dalle 
criticita� 
in 
termini 
di 
capacita� 
sulla 
linea 
e 
sui 
terminalspiu� 
importanti 
del 
tra-
sporto 
combinato 
Germania 
Italia�.�E�ancora�si�fa�riferimento�alla��qualita� 
non 
sempre 
soddi-
sfacente 
delle 
prestazioni 
dell'esercizio 
ferroviario�.�

38.�^Ma�se�questae��la�situazione,�non�e��pensabile�introdurre�in�una�ferrovia�gia��satura�
e�con�problemi�di�efficienza�del�servizio�centinaia�di�nuovi�veicoli�da�trasportare.�
39.�^In�realta��gli�effetti�del�divieto�sarebbero�quelli�di�peggiorare�ulteriormente�la�qual
ita��del�servizio�ferroviario�che�sarebbe�nel�contempo�del�tutto�insufficiente�a�reggere�l'urto�
di�un�incremento�verticale�della�richiesta.�
40.�^Come�gia��evidenziato�nelle�osservazioni�svolte�in�sede�cautelare,�a�cio��vi�e��da�
aggiungere�il�costo�notevolmente�piu��elevato�del�trasporto�su�rotaia.�Basti�pensare�che�il�
costo�di�un�transito�stradale�per�i�veicoli�Euro�1,�2,�3�sulla�Direttrice�Brennero-Monaco�e��
di�. 
90�circa�(dalle�5�alle�22),�mentre�il�costo�di�un�transito�su�autostrada�viaggiante�(ad�
esempio�Wongl-Trento)�e��di�. 
238.�
41.�^Stante�la�sostanziale�impraticabilita��della�soluzione�ferroviaria�per�la�gran�parte�
dei�trasportatori,�non�resterebbe�a�costoro�che�trovare�strade�alternative,�diverse�da�quelle�
austriache�prossime�all'autostrada�A12,�in�quanto�colpite�anch'esse�da�divieti�per�i�mezzi�
pesanti�(quali�la�B171�e�la�B179)�oppure�palesemente�inidonee�a�sostenere�il�traffico�pesante.�
42.�^Le�altre�alternative�sia�ad�ovest�(tramite�la�Svizzera)�che�ad�est�(per�Salisburgo-L
inz-Val�Pusteria)�comportano�pero��un�notevole�aumento�del�tragitto�e�dei�tempi.�
43.�^L'attraversamento�del�territorio�Svizzero�per�i�veicoli�oltre�le�34�tonnellate�e��inolt
re�soggetto�ad�un�regime�di�autorizzazioni�contingentate�nonche�,�per�quel�che�riguarda�il�
Tunnel�del�S.�Gottardo,�al�sistema�detto�del��contagocce�.�
44.�^Vi�e��pertanto�il�rischio�da�un�lato�che�le�autorizzazioni�possano�esaurirsi�e�dall'alt
ro�che�vi�sia�un�rallentamento�nei�tempi�di�ingresso.�
45.�^A�cio��occorre�aggiungere�l'incidenza�delle�tasse�sul�traffico�pesante�che�sono�pari�
(per�i�veicoli�Euro�2�e�3):�
^a�circa�. 
120�per�il�San�Gottardo�(direttrice�Basilea-Chiasso);�
^a�circa�. 
140�per�il�San�Bernardino�(direttrice�Lindau-Bassa�Baviera);�
^a�circa�. 
120�per�il�Gran�San�Bernardo�(direttrice�Jura-Ain).�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

46.�^A�tale�onere�occorre�anche�aggiungere�quello�per�il�ritardo�nelle�consegne�e�la�con-
creta�possibilita�di�superamento�dei�tempi�di�guida,�che�farebbe�scattare�l'obbligo�di�arresto�
del�veicolo�per�riposo�del�conducente�(previsto�dagli�articoli�6�e�7�del�Reg.�(CEE)�20�dicembre�
1985,n.�3820/1985),amenodiprevedereunsecondoautista(congliintuibiliaumentidispesa).�
47.�^L'ordinanza�del�Tirolo�giustifica�il�divieto�di�transito�con�le�esigenze�di�rispetto�
della�normativa�in�tema�di�ambiente.�
48.�^Ma�a�tale�riguardo�non�sembra�che�siano�stati�rispettati�gli�articoli�7�e�8�della�
direttiva�96/62/CE.�
49.�^L'articolo�7�prevede�al�paragrafo�3�che:�
Gli�Statimembripredispongonopianid'azione�che�indicano�le�misure�da�adottarea�breve�

termine�in�casi�di�rischio�di�un�superamento�dei�valori�limite�e/o�delle�soglie�d'allarme,�alfine�

di�ridurre�il�rischio�e�limitarne�la�durata.�Tali�piani�possono�prevedere,�a�seconda�dei�casi,�

misure�di�controllo�e,�ove�necessario,�di�sospensione�delle�attivita�,�ivi�compreso�il�traffico�auto-

mobilistico,�che�contribuiscono�al�superamento�dei�valori�limite.�

50.�^Si�tratta�all'evidenza�di�misure�urgenti�e�temporanee,�tra�cui�non�puo�essere�di�
certo�ricompreso�il�divieto�a�tempo�indeterminato�disposto�con�l'ordinanza�del�Tirolo.�
51.�^L'articolo�8�al�paragrafo�3�prevede�che:�
Nelle�zone�e�negli�agglomerati�di�cui�al�paragrafo�1,�gli�Stati�membri�adottano�misure�

atteagarantirel'elaborazioneol'attuazionediunpiano�odiunprogrammacheconsentadirag-

giungereilvalorelimiteentroilperiododitempostabilito.�Talepianooprogramma,darendere�

pubblico,�deve�riportare�almeno�le�informazioni�di�cui�all'allegato�IV.�

52.�^Orbene,�come�evidenziato�dalla�Commissione�al�punto�52�del�ricorso,�l'ordinanza�non�
contiene�tutte�le�indicazioni�previste�dall'allegato�IV�ed�in�particolare�quelle�dai�punti�7�e�10.�
53.�^Ma�vi�sono�ulteriori�elementi�che�dimostrano�il�mancato�rispetto�delle�direttive�
suddette.�
54.�^Ad�una�risposta�di�chiarimenti�circa�il�divieto�di�transito�introdotto�formulata�dal�
Console�generale�d'Italia�di�Innsbruck,�l'ufficio�del�Governatore�del�Tirolo�ha�risposto�con�
la�nota�22�luglio�2003�(All.�IV�che�si�deposita�con�traduzione�non�ufficiale),�dal�cui�conte-
nuto�risulta�che:�
a)�le�centraline�di�rilevamento�nell'Unterinntal�tirolese�che�hanno�rilevato�il�supera-
mento�dei�valori�massimi�di�emissione�si�trovano�nelle�localita�Hall,�Innsbruck�e�Vomp;�
b)�solo�per�quest'ultima�postazione�il�superamento�e�da�attribuirsi�al�traffico�auto-
stradale;�
c)�la�centralina�diVompe�posta�in�un'Area�di�servizio�dell'autostrada.�

55.�^Orbene,�la�collocazione�della�centralina�di�Vomp�non�sembra�rispettare�i�criteri�pre-
vistinell'allegato�6punto�1�della�direttiva�1999/30/CEinquantoil�rilevamento�appare�riferito�
ad�un�microambiente�eccessivamente�ridotto.�La�norma�prevede�infatti�che�nei�rilevamenti�a�
tutela�della�salute�umana��Ipunti�di�campionamento�dovrebbero�in�generale�essere�situati�in�
modo�da�evitare�misurazioni�di�microambienti�molto�ridotti�nelle�loro�immediate�vicinanze�.�

56.�^Addirittura�il�punto�b)�della�stessa�disposizione�prevede�che�per�i�rilevamenti�a�
protezione�degli�ecosistemi�e�della�vegetazione�(alla�cui�tutela�e�pure�diretta�l'ordinanza�del�
Tirolo)��Ipunti�di�campionamento�concernenti�la�protezione�degli�ecosistemi�o�della�vegeta-
zione�dovrebbero�essere�situati�a�piu�di�20�km�dagli�agglomerati�o�a�piu�di�5�km�da�altre�aree�

edificate�o�impianti�industriali�o�autostrade�.�

57.�^Inoltre�dal�contenuto�della�citata�risposta�del�22�luglio�2003�non�sembra�emergere�
che�il�superamento�del�limite�di�emissione�sia�avvenuto�per�almeno�18�volte�in�un�anno�civile,�
come�impone�l'allegato�II,�paragrafo�I,�alla�direttiva�1999/30/CE.�
58.�^Ma�al�di�la�di�tutto,�si�pone�indubbiamente�un�problema�di�equilibrio�tra�il�diritto�
alla�libera�circolazione�delle�merci�e�il�diritto�alla�tutela�dell'ambiente�e�della�salute,�
entrambi�tutelati�in�sede�comunitaria.�
59.�^A�tale�riguardo�si�ritiene�che�utili�indicazioni�si�possano�rinvenire�nella�recente�
sentenza�della�Corte�del�12�giugno�2003�emessa�nella�causa�C-112/00�(Eurogen�Schmidber-
ger�contro�Repubblica�D'Austria)�che�presenta�alcuni�aspetti�analoghi�alla�presente�causa.�
60.�^In�quel�giudizio,�a�seguito�di�domanda�pregiudiziale�ex�art.�234�CE,�la�Corte�era�
chiamata�a�valutare�la�compatibilita�con�il�principio�di�libera�circolazione�delle�merci,�del�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

comportamento�delle�autorita��austriache�le�quali�avevano�autorizzato�una�manifestazione�
con�finalita��di�tutela�ambientale�che�aveva�comportato�il�blocco�totale�dell'autostrada�del�
Brennero�per�quasi�30�ore.�

61.�^Orbene,�nel�valutare�l'esistenza�di�violazioni�alla�libera�circolazione�delle�merci,�la�
Corte�(punti�da�51�a�56)�ha�affermato�quanto�segue:�
�Sull'esistenza�di�un�ostacolo�alla�libera�circolazione�delle�merci�

51.�A�tal�proposito�si�deve�ricordare�innanzi�tutto�che�la�libera�circolazione�delle�
merci�costituisce�uno�dei�principi�fondamentali�della�Comunita��.�
52.�Cos|�,�l'art.�3�del�Trattato�CE�(divenuto,�in�seguito�a�modifica,�art.�3�CE),�inserito�nella�
primapartedellostesso,daltitolo��Principi�,dispone,allalett.�c),che,aifinienunciatidall'art.�2�
del�Trattato�stesso,�l'azione�della�Comunita��comporta�un�mercato�interno�caratterizzato�dall'eli-
minazione,�fragli�Statimembri,�degliostacoli,�inparticolare,�allaliberacircolazionedellemerci.�
53.�L'art.�7�A�del�Trattato�CE�(divenuto�in�seguito�a�modifica,�art.�14�CE)�prevede,�al�
suo�secondo�comma,�che�il�mercato�interno�comporta�uno�spazio�senza�frontiere�interne�nel�
quale�e��garantita�la�libera�circolazione�delle�merci,�secondo�le�disposizioni�del�detto�Trattato.�
54.�Tale�principio�fondamentale�e��attuato�segnatamente�dagli�artt.�30�e�34�del�Trattato.�
55.�In�particolare,�l'art.�30�stabilisce�che�sono�vietate�fra�gli�Stati�membri�le�restrizioni�
quantitative�all'importazione�nonche�qualsiasi�misura�di�effetto�equivalente.�Del�pari,�
l'art.�34�vieta�tra�questi�ultimi�le�restrizioni�quantitative�all'esportazione�e�qualsiasi�misura�
di�effetto�equivalente.�
56.�Risulta�da�giurisprudenza�costante,�a�partire�della�sentenza�11�luglio�1974,�causa�
8/1974,�Dassonville�(Racc.�pag.�837,�punto�5),�che�tali�disposizioni,�inserite�nel�loro�contesto,�
devono�essere�intese�nel�senso�che�esse�mirano�ad�eliminare�qualsiasi�ostacolo,�diretto�o�indi-
retto,�attuale�o�in�potenza,�alle�correnti�di�scambi�nel�commercio�intracomunitario�(v.,�in�
tal�senso,�sentenza�9�dicembre�1997,�causa�C-265/1995,�Commissione/Francia,�Racc.pag.�
I-6959,�punto�29).�.�
62.�^Si�legge�ancora�nella�sentenza:�
�60.�Considerato�il�ruolo�fondamentale�attribuito�alla�libera�circolazione�delle�merci�
nel�sistema�comunitario�e,�in�particolare,�al�fine�di�permettere�il�buon�funzionamento�del�
mercato�interno,�l'obbligo�di�ciascuno�Stato�membro�di�garantire�la�libera�circolazione�dei�
prodotti�sul�suo�territorio�adottando�le�misure�necessarie�ed�appropriate�per�eliminare�qual-
siasi�ostacolo�derivante�da�atti�di�privati�si�impone�senza�doversi�distinguere�se�simili�atti�com-
promettano�i�flussi�di�importazione�o�di�esportazione,�ovvero�il�semplice�transito�delle�merci.�

61.�......�
62.�Ne�discende�che,�quando�in�una�situazione�quale�quella�di�cui�alla�causa�princi-
pale�le�competenti�autorita��nazionali�si�devono�confrontare�con�ostacoli�all'effettivo�esercizio�
di�una�liberta��fondamentale�sancita�dal�Trattato,�quale�la�libera�circolazione�delle�merci,�
derivanti�da�azioni�condotte�da�soggetti�privati,�esse�sono�tenute�ad�adottare�i�provvedimenti�
adeguati�alfine�di�garantire�tale�liberta�nello�Stato�membro�interessato,�anche�se,�come�nella�

causa�principale,�tali�merci�sono�semplicemente�in�transito�attraverso�l'Austria�per�essere�tra-

sportate�in�Italia�o�in�Germania.�

63.�Va�aggiunto�che�tale�obbligo�degli�Stati�membri�e�ancor�piu�essenziale�quando�si�
tratta�di�un�asse�stradale�di�primaria�importanza,�quale�l'autostrada�del�Brennero,�che�rappre-

senta�una�delle�principali�vie�di�comunicazione�terrestri�per�gli�scambi�tra�l'Europa�settentrio-

nale�ed�il�nord�dell'Italia.�

64.�Risulta�da�quanto�precede�che�il�fatto�che�le�autorita��competenti�di�uno�Stato�
membro�non�abbiano�vietato�una�manifestazione�che�ha�comportato�il�blocco�totale,�per�
quasi�30�ore�ininterrotte,�di�una�via�di�comunicazione�importante,�quale�l'autostrada�del�
Brennero,�e��tale�da�limitare�il�commercio�intracomunitario�delle�merci�e�deve�pertanto�essere�
considerato�una�misura�di�effetto�equivalente�a�restrizioni�quantitative,�incompatibile�in�linea�
diprincipiocongliobblighideldirittocomunitariorisultantidagliartt.�30e34delTrattato,letti�

in�combinato�disposto�con�l'art.�5�dello�stesso,�a�meno�che�tale�mancato�divieto�possa�risultare�

obiettivamente�giustificato.�(2)�.�

(2)�Il�corsivo�e��aggiunto.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

63.�^Ed�in�ordine�alla�richiesta�del�giudice�del�rinvio�se�una�manifestazione�con�finalita�
di�tutela�dell'ambiente�e�della�salute�pubblica�potesse�costituire�una�giustificazione�idonea,�
la�Corte�ha�precisato�(per�quanto�in�questa�sede�interessa),�che��la�tutela�dell'ambiente�e�
della�sanita�pubblica,�segnatamente�in�tale�regione,�puo�,�a�talune�condizioni,�rappresentare�
un�legittimo�obiettivo�di�interesse�generale�tale�da�giustificare�una�limitazione�alle�liberta�
fondamentali�garantite�dal�Trattato,�tra�cui�la�libera�circolazione�delle�merci�.�
64.�^La�Corte�e�infine�pervenuta�ad�una�pronuncia�di�compatibilita�della�oggettiva�
restrizione�imposta�agli�scambi�intracomunitari�con�gli�articoli�28�e�30�CE�in�quanto�la�riu-
nione�che�l'aveva�provocata,�per�le�modalita�con�le�quali�era�stata�organizzata�e�si�era�svolta,�
costituiva�espressione�dei�diritti�fondamentali�alla�liberta�di�espressione�e�alla�liberta�di�riu-
nione.�
65.�^Anche�nel�caso�in�esame�siamo�in�presenza�di�una�oggettiva�limitazione�del�princi-
pio�di�libera�circolazione�delle�merci,�a�giustificazione�del�quale�il�Governo�austriaco�
richiama�l'esigenza�di�tutela�dell'ambiente�e�della�salute�pubblica.�
66.�^Sono�allora�applicabili�in�questa�sede�i�seguenti�principi�affermati�nella�citata�sen-
tenza�12�giugno�2003�(punti�78�e�81):�
�78.�A�tal�proposito�si�deve�osservare�che,�da�un�lato,�la�libera�circolazione�delle�
merci�rappresenta�certamente�uno�dei�principi�fondamentali�nel�sistema�del�Trattato;�tutta-
via,�a�talune�condizioni,�essa�puo�subire�restrizioni�per�le�ragioni�di�cui�all'art.�36�del�Trat-
tato�stesso,�oppure�per�i�motivi�imperativi�di�interesse�generale�riconosciuti�ai�sensi�di�una�
costante�giurisprudenza�della�Corte�a�partire�dalla�sentenza�20�febbraio�1979,�causa�
120/1978,�Rewe-Zentral,�detta��Cassis�de�Dijon��(Racc. 
pag.�649).�
............................... 


81.�In�tali�circostanze,�deve�effettuarsi�un�bilanciamento�tra�gli�interessi�di�cui�si�tratta�
e�deve�accertarsi,�con�riferimento�a�tutte�le�circostanze�di�ciascuna�fattispecie,�se�sia�stato�
osservato�un�giusto�equilibrio�tra�tali�interessi.�.�
67.�^Nella�presente�causa�si�dovra�pertanto�verificare�se�il�divieto�di�circolazione�a�
tempo�indeterminato�adottato�dal�Tirolo�sia�proporzionato�con�riferimento�all'obiettivo�di�
tutelare�l'ambiente�e�la�salute�pubblica,�tenuto�conto�della�limitazione�che�si�impone�alla�
liberta�di�circolazione�delle�merci.�
68.�^Orbene,�dalla�lettura�dell'ordinanza�e�dalle�relative�note�esplicative,�risulta�che�lo�
scopo�del�provvedimento�e�quello�di�ridurre�del�10%�il�traffico�pesante�con�i�conseguenti�
riflessi�sulla�percentuale�di�biossido�di�azoto�nell'aria.�
69.�^Dall'allegato�documento�del�Ministero�dei�Trasporti�austriaco�(All.�III),�risulta�
che�nel�2001�il�72%�dei�trasporti�in�Austria�era�locale,�il�17%�Import/Export�e�solo�l'11%�di�
transito.�L'ordinanza�del�Tirolo�verrebbe�ad�incidere�nelle�sue�intenzioni,�su�questo�11%�
riducendolo�del�10%�e�quindi�dell'1,1%�totale),�senza�incidere�in�alcun�modo�sul�traffico�
locale,�nonostante�sia�molto�piu�inquinante�perche�non�soggetto�al�sistema�degli�ecopunti.�
70.�^Sotto�tale�profilo�il�divieto�di�transito�appare�pertanto�inadeguato�e�sproporzio-
nato,�anche�perche�non�tiene�conto�che�nello�stesso�tratto�dell'A/12�e�stato�prorogato�al�
31�dicembre�2003�il�divieto�di�circolazione�notturno�introdotto�nell'ottobre�2002,�i�cui�effetti�
percio�si�sarebbero�potuti�conoscere�solo�a�fine�2003.�
71.�^Inoltre,�come�ha�rilevato�la�Commissione�nel�ricorso,�erano�ipotizzabili�misure�
alternative�non�discriminatorie�che�tenessero�piu�logicamente�conto�del�diverso�grado�di�
inquinamento�dei�veicoli.�
72.�^Il�divieto�di�transito�colpisce�invece�indiscriminatamente�tutti�i�veicoli�che�traspor-
tano�le�merci�ivi�indicate,�indipendentemente�dal�livello�di�emissioni�di�ciascun�mezzo,�pena-
lizzando�in�modo�ingiustificato�veicoli�con�basse�emissioni�(quali�sono�per�la�gran�parte�
quelli�di�transito�con�ecopunti)�e�consentendo�invece�il�transito�ai�mezzi�locali,�in�genere�
piu�inquinanti.�
73.�^La�Repubblica�Austriaca�al�riguardo�sembra�contestare�la�circostanzache�conil�
meccanismo�degli�ecopunti�si�sia�gia�ottenuto�una�riduzione�delle�emissioni,�richiamando�
degli�studi�che�avrebbero�dimostrato�la�inattendibilita�della�classificazione�dei�veicoli�(sulla�
base�delle�rispettive�emissioni)�in�Euro�1,�Euro�2�ecc..�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

74.�^Ma�a�tale�riguardo�non�si�puo�che�evidenziare�come�il�sistema�suddetto�e�quello�
preso�a�base�dal�legislatore�comunitario�per�cui,�al�di�la�della�correttezza�delle�rilevazioni�
tecniche�richiamate�dal�Governo�austriaco,�non�appare�possibile�contestarne�la�validita�fino�
a�che�anche�il�legislatore�non�ne�prenda�atto.�
75.�^Per�i�suesposti�motivi�il�Governo�italiano�chiede�l'accoglimento�delle�conclusioni�
formulate�dalla�Commissione.�
Roma,�16�gennaio�2004�^Avvocato�dello�Stato�Gianni�De�Bellis�.�


IGIUDIZIAINACORSOA
CORTEGIUSTIZIACE
IGIUDIZIAINACORSOA
CORTEGIUSTIZIACE
Causa 
C-1/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Ricongiungimento 
famil
iare 
di 
lavoratori 
extracomunitari 
con 
permesso 
di 
soggiorno 
e/o 
dell'UE 
^Ordinanza�della�Utla�nningsna�mnd 
(Svezia),�depositata�il�4�gennaio�
2005�(cs.�19026/05,�avv.�dello�Stato�M.�Massella�Ducci�Teri).�

IL 
fattO 


Dopo�aver�ottenuto�dall'Ambasciata�svedese�in�Pechino�un�visto�valido�
fino�al�21�agosto�2003,�una�cittadina�di�Stato�terzo�ha�presentato�all'Auto-
rita�svedese�per�l'immigrazione�una�domanda�di�permesso�di�soggiorno,�
invocando�il�vincolo�di�parentela�con�un�figlio�sposato�con�cittadina�tede-
sca.�Il�figlio�e�la�di�lui�moglie�hanno�un�permesso�di�soggiorno�in�Svezia�
motivato�dall'attivita�di�lavoratrice�autonoma�svolta�dalla�moglie.�Non�rite-
nendosi�provato�il�vincolo�di�dipendenza�economica,�la�richiesta�e�stata�
respinta.�

IquesitI 


1�a.�^Se,�alla�luce�della�sentenza�nella�causa�C-109/01,�l'art.�10�del�rego-
lamento�(CEE)�n.�1612/68�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�il�cittadino�
di�uno�Stato�terzo�che�e�parente�di�un�lavoratore�dipendente�nel�modo�ivi�
previsto,�debba�soggiornare�legalmente�nella�Comunita�per�poter�avere�
diritto�di�risiedervi�insieme�al�lavoratore�dipendente�e�se,�analogamente,�
l'art.�1�della�direttiva�73/148/CEE�debba�interpretarsi�nel�senso�che�il�diritto�
di�residenza�di�un�cittadino�di�uno�Stato�terzo,�parente�del�cittadino�dell'U-
nione�europea,�presuppone�che�il�cittadino�di�uno�Stato�terzo�soggiorni�legal-
mente�nella�Comunita�.�

1�b.�^Qualora�la�direttiva�73/148/CEE�debba�essere�interpretata�nel�
senso�che�la�condizione�perche�un�cittadino�di�uno�Stato�terzo,�parente�di�
un�cittadino�dell'Unione�europea,�possa�rivendicare�il�diritto�di�soggiorno�
secondo�la�direttiva�e�che�egli�soggiorni�legalmente�nella�Comunita�,�se�cio�
sia�tale�da�implicare�che�tale�persona�deve�essere�titolare�di�un�permesso�di�
soggiorno�valido,�che�le�consente�o�puo�consentirle�di�soggiornare�in�uno�
degli�Stati�membri.�In�mancanza�di�un�permesso�di�soggiorno,�se�sia�suffi-
ciente�un'autorizzazione�al�soggiorno�emessa�per�altre�ragioni,�per�una�per-
manenza�piu�o�meno�lunga�oppure�se,�come�nella�causa�attualmente�pen-
dente�dinanzi�all'Utlai 
nningsnai 
mnd,�sia�sufficiente�che�la�persona�che�richiede�
il�permesso�di�soggiorno�sia�in�possesso�di�un�visto�valido.�

1�c.�^Qualora�il�cittadino�di�uno�Stato�terzo,�parente�di�un�cittadino�
dell'Unione�europea,�non�possa�rivendicare�un�diritto�di�soggiorno�ai�sensi�
della�direttiva�73/148/CEE,�poiche�non�soggiorna�legalmente�nella�Comu-
nita�,�se�il�rifiuto�di�concedergli�il�permesso�di�soggiorno�limiti�il�diritto�di�
stabilimento�del�cittadino�dell'Unione�previsto�dall'art.�43�del�Trattato�di�
Roma.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

1�d.�^Qualora�il�cittadino�di�uno�Stato�terzo,�parente�di�un�cittadino�
dell'Unione�europea,�non�possa�rivendicare�un�diritto�di�soggiorno�ai�sensi�
della�direttiva�73/148/CEE,�poiche�non�soggiorna�legalmente�nella�Comu-
nita�,�se�la�sua�espulsione�dal�paese,�dovuta�al�fatto�che�la�richiesta�di�per-
messo�di�soggiorno�nazionale�non�puo�essere�accolta�dopo�il�suo�ingresso�in�
Svezia,�limiti�il�diritto�di�stabilimento�di�un�cittadino�dell'Unione,�previsto�
dall'art.�43�del�Trattato�di�Roma.�

2�a.�^Se�l'art.�1,�lett.�d),�della�direttiva�73/148/CEE�debba�essere�inter-
pretato�nel�senso�che��essere�a�carico��significa�che�il�parente�del�cittadino�
dell'Unione�europea�dipende�economicamente�da�quest'ultimo�per�poter�rag-
giungere�un�livello�minimo�di�sussistenza�accettabile�nel�suo�Stato�di�origine�
oppure�nello�Stato�in�cui�risiede�permanentemente.�

2�b.�^Se�l'art.�6,�lett.�b),�della�direttiva�73/148/CEE�debba�essere�inter-
pretato�nel�senso�che�gli�Stati�membri�possono�esigere�dal�parente�di�un�cit-
tadino,�o�del�suo�coniuge,�che�presenti,�oltre�ad�un�impegno�da�parte�del�cit-
tadino�dell'Unione,�documenti�comprovanti�l'esistenza�di�un'effettiva�situa-
zione�di�dipendenza.�

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Il�Governo�Italiano�ha�ritenuto�che�non�sussistesse�un�interesse�concreto�
ad�intervenire�nel�giudizio�in�esame.�

Causa 
C-14/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Punto 
3 
dell'allegato 
del 
regolamento 
CEE 
n. 
442/2000 
^Tariffa 
doganale 
comune 
^Ordi-
nanza�del�Gerechtshofte 
Amsterdam 
(Paesi�Bassi)�notificata�il�16�marzo�
2005�(cs.�20466/05,�avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).�

IL 
fattO 


Una�societa�di�diritto�americano�con�sede�in�Minneapolis�(U.S.A.)�ha�
presentato�dinanzi�alla�sezione�doganale�del�Gerechtshof 
di�Amsterdam�un�
ricorso�contro�la�pronuncia�del�capo�dell'ufficio�imposizioni�della�dogana�di�
Rotterdam�del�25�marzo�2003,�con�cui�veniva�respinto�il�reclamo�della�ricor-
rente�contro�l'informazione�tariffaria�vincolante�ad�essa�rilasciata�il�7�feb-
braio�2003.�

IquesitI 


1.�^Se�il�punto�3�dell'allegato�del�regolamento�Ce�n.�442/2000�vada�
interpretato�nel�senso�che�tale�punto�riguarda�anche�la�merce�descritta�nel�
paragrafo�relativo�ai�fatti.�
2.�^In�caso�affermativo,�se�il�regolamento�sia�valido�su�tale�punto.�
3.�^Qualora�il�regolamento�non�sia�valido�o�non�si�riferisca�alla�merce�
di�cui�e�causa,�se�la�TDC�possa�essere�interpretata�nel�senso�che�questa�merce�
debba�essere�classificata�come��oggetti 
perfeste��alla�voce�9505�90�00.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�39 


Causa 
C-15/05 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Regolamento 
CE 
della 
Commissione 
23 
novembre 
1998 
n. 
2518 
^Tariffa 
doganale 
comune 
^
Ordinanza�del�Gerechtshof 
te 
Amsterdam 
(Paesi�Bassi),�notificata�il�
16�marzo�2005�(cs.�20474/05,�avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).�

IL 
fattO 


L'interessata�ha�presentato�all'Hoofd 
van 
de 
Belastingdienst/Douane 
district 
Rotterdam 
(capo�dell'ufficio�imposte�^distretto�doganale�di�Rotter-
dam�^l'Ispettore)�otto�moduli�di�richiesta�per�informazioni�tariffarie�vinco-
lanti�per�diversi�tipi�di�veicoli,�indicati�tutti�come��KawasakiAllTerrainVehi-
cle�.�Nei�moduli�di�richiesta�l'interessata�aveva�menzionato�per�ciascuno�dei�
veicoli�la�classificazione�secondo�la�tariffa�doganale�comune�(TDC)�da�essa�
proposta.�L'Ispettore�ha�rilasciato�otto�informazioni�tariffarie�vincolanti,�
nelle�quali�tutti�i�tipi�di�veicolo�^diversamente�da�quanto�proposto�dall'inte-
ressata�^sono�classificati�alla�voce�8703�21�10�della�TDC.�Oggetto�della�con-
troversia�e�a�quale�voce�debbano�essere�classificati�i�diversi�veicoli.�

IquesitI 


1.�^Se�il�regolamento�CE�della�Commissione�23�novembre�1998,�
n.�2518,�relativo�alla�classificazione�di�talune�merci�nella�nomenclatura�com-
binata�(Gazzetta 
Ufficiale 
L�315,�pag.�3),�sia�valido,�nella�parte�in�cui�i�veicoli�
a�quattro�ruote�all 
terrain 
nuovi,�sono�classificati�come�un�veicolo�costruito�
per�il�trasporto�di�persone�ai�sensi�della�voce�8703�21�della�TDC�(tariffa�
doganale�comune).�
2.�^Qualora�il�regolamento�non�fosse�valido,�se�la�TDC�puo�essere�
interpretata�nel�senso�che�i�beni�controversi�possono�essere�classificatiin�
una�delle�sottovoci�8701�90�della�TDC.�
Causa 
C-16/05 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Art. 
41, 
n. 
1, 
del 
protoc
ollo 
addizionale 
allegato 
all'Accordo 
di 
associazione 
CEE 
^Turchia 
del 
23 
novembre 
1970 
^Diritto 
di 
soggiorno 
dei 
cittadini 
turchi 
^Ordinanza�
della�House 
of 
Lords 
(Regno�Unito),�notificata�il�16�marzo�2005�
(cs.�20545/05,�avv.�dello�Stato�M.�Massella�D.T.).�

IL 
fattO 


L'interessato�ha�chiesto�il�permesso�di�ingresso�nel�Regno�Unito�allo�
scopo�di�mettersi�in�affari.�Egli�ha�fatto�riferimento�alle�disposizioni�dell'Ac-
cordo�di�associazione�e�del�Protocollo�addizionale,�ed�ha�chiesto�che�la�sua�
domanda�venisse�esaminata�con�riferimento�alle�norme�sull'immigrazione�
che�erano�applicabili�il�1.�gennaio�1973.�L'interessato�intende�avviare�un'im-
presa�di�pulizie�nel�nord�di�Londra.�

IL 
quesitO 


Se�l'art.�41,�n.�1,�del�Protocollo�addizionale�allegato�all'accordo�di�asso-
ciazione�firmato�a�Bruxelles�il�23�novembre�1970�debba�essere�interpretato�
nel�senso�che�vieta�ad�uno�Stato�membro�di�introdurre�nuove�restrizioni,�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

rispetto�alla�data�in�cui�detto�protocollo�e�entrato�in�vigore�in�tale�Stato�
membro,�in�ordine�alle�condizioni�ed�alla�procedura�per�l'ingresso�nel�suo�ter-
ritorio�di�un�cittadino�turco�che�chiede�di�mettersi�in�affari�nello�Stato�mem-
bro�in�questione.�

Causa�C-20/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Diritto�d'autore�^Conf
ormita�al�diritto�comunitario�dei�contrassegni�S.I.A.E.,�obbligatori�ai�
sensi�dell'art.�171-ter,�comma�1,�lett.�c),�R.D.�n.�633/1941�^Art.�3�Trat-
tato�CE,�Dir.�83/189/CEE�sui�contrassegni�e�Dir.�92/100/CE�sul�diritto�
d'autore�^Ordinanza�del�Tribunale�di�Forl|�,�emessa�il�21�gennaio�2005�
(cs.�32857/05,�avv.�dello�Stato�M.�Massella�Ducci�Teri).�

IL 
fattO 


La�questione�pregiudiziale�in�epigrafe�stigmatizzata�trae�origine�dal�pro-
cedimento�penale�dinanzi�al�Tribunale�di�Forl|�nel�quale�il�Sig.�S.�e�imputato�
del�reato�di�cui�all'art.�171-ter�comma�1�lett.�c)�della�legge�n.�633/1941,�poi-
che�,�in�qualita�di�legale�rappresentante�della�Societa�K.�S.r.l.,�deteneva�e�
commercializzava�presso�i�magazzini�dell'impresa�n.�1873�CD�contenenti�le�
opere�del�Maestro�De�Chirico�e�n.�308�CD�contenenti�le�opere�del�Maestro�
Schifano,�tutti�privi�del�contrassegno�S.I.A.E.�

La�normativa�italiana�che�disciplina�la�materia�del�diritto�d'autore�e�il�

R.D.�n.�633/1941�che�ha�subito�nel�tempo�importanti�modiche.�Tra�le�piu�
rilevanti�si�rileva�l'introduzione�del�sopra�richiamato�art.�171-ter�comma�1�
lett.�c)�ad�opera�del�decreto�legislativo�n.�685�del�1994,�norma�di�attuazione�
della�direttiva�comunitaria�92/100.�Con�tale�articolo�il�Legislatore�puniva�
con�la�reclusione�da�tre�mesi�a�tre�anni�e�con�la�multa�da�Lire�500.000�a�lire�
6�milioni,�numerose�condotte�ed�in�particolare�la�condotta�di�chi,�pur�non�
avendo�concorso�alla�duplicazione�o�riproduzione,�pone�in�commercio,�cede�
in�noleggio�e�comunque�in�uso�a�qualunque�titolo,�a�fine�di�lucro,�detiene�
per�gli�usi�anzidetti�...:�videocassette,�musicassette�di�opere�cinematografiche�
o�audiovisive�o�sequenze�di�immagini�od�altro�supporto�contenente�fono-
grammi�in�movimento,�non�contrassegnati�dalla�S.I.A.E.�
Una�novella�importante�e�introdotta�con�la�legge�n.�248/2000�che�con�
il�suo�art.�10�ha�introdotto�un�nuovo�art.�181-bis�stabilendo�una�disciplina�
specifica�sul�contrassegno�S.I.A.E.�ribadendone�l'obbligo�di�apposizione�agli�
effetti�di�cui�all'art.�171-bis�e�ter�e�novellando�nello�specifico�l'art.�171-ter�
comma�1�nel�seguente�modo:��...�e�punito�con�la�pena�della�reclusione�
chiunque�a�fini�di�lucro�detiene�per�la�vendita�o�la�distribuzione,�pone�in�
commercio,�vende�o�noleggia,�cede�a�qualsiasi�titolo,�proietta�in�pubblico,�
trasmette�a�mezzo�radio�o�televisione�con�qualsiasi�procedimento,�videocas-
sette,�musicassette�o�qualsiasi�supporto�contenente�fonogrammi�o�video-
grammi�di�opere�musicali,�cinematografiche�o�audiovisive�o�sequenze�di�
immagini�in�movimento,�od�altro�supporto�per�il�quale�e�prescritta,�ai�sensi�
della�presente�legge,�l'apposizione�di�contrassegno�da�parte�della�S.I.A.E.,�
privi�del�contrassegno�medesimo�o�dotati�di�contrassegno�contraffatto�o�
alterato�...�.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�41 


IquesitI 


Nell'ambito�della�propria�difesa�l'imputato�ha�posto�l'istanza�di�
domanda�pregiudiziale�che�il�Tribunale�di�Forl|�accoglieva�pedissequamente�
formulando�i�seguenti�quesiti:�

1.�^la�direttiva�del�Consiglio�92/100/CEE�del�19�novembre�1992�con-
cernente�il�diritto�di�noleggio,�il�diritto�di�prestito�e�taluni�diritti�connessi�al�
diritto�d'autore�in�materia�di�proprieta�intellettuale,�nonche�l'art.�3�del�Trat-
tato�con�riferimento�al�divieto�imposto�agli�Stati�membri�di�imporre��dazi�
doganali��e��restrizioni�quantitative�all'entrata�e�all'uscita�delle�merci��e�
�tutte�le�altre�misure�di�effetto�equivalente��nonche�gli�artt.�23-27�del�Trat-
tato�CE.�Al�fine�di�verificare�se�l'apposizione�del�contrassegno�S.I.A.E.�
debba�intendersi�come�misura�di�effetto�equivalente�ai�sensi�del�sopradetto�
Trattato;�
2.�^la�direttiva�del�Consiglio�83/189/CEE�del�28�marzo�1983,�che�
prevede�una�procedura�d'informazione�nel�settore�delle�norme�e�delle�regola-
mentazioni�tecniche,�cos|�come�modificata�dalla�direttiva�del�Consiglio�
88/182/CEE�del�22�marzo�1998,�al�fine�di�verificare�se�l'apposizione�di�un�
contrassegno�S.I.A.E.�rientri�nella�previsione�sopraindicata.�
LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Il�Governo�italiano�ha�presentato�le�seguenti�osservazioni.�
�...�Sirilevapreliminarmenteche�lapeculiarita�dellaforma�delprovvedi-

mento�di�rinvio�non�consente�di�cogliere�l'esatta�portata�dei�quesiti�sottoposti�

alla�Corte�di�Giustizia�e�la�loro�specifica�rilevanza�sul�giudizio�pendente�avanti�

il�giudice�nazionale.�
Il�Governo�italiano�ritiene�opportuno,�comunque,�richiamare�l'attenzione�

sulla�circostanza�che�le�questioni�sollevate�potrebbero�essere�irrilevanti�rispetto�

allasoluzionedelgiudiziopendenteavantiil�TribunalediForl|�.�
Il�disposto�dell'art.�171-ter,�della�legge�22�aprile�1941,�n.�633,�sia�nellafor-

mulazione�attualmente�in�vigore�che�in�quella�vigente�all'epoca�in�cui�ifatti�ven-

nero�contestati�al�Sig.�S.,�esclude�dall'obbligo�di�vidimazione�(c.d.�bollinatura)�

i�CD�contenenti�opere�di�artefigurative.�
La�norma�di�legge�richiamatafa,�infatti,�riferimento�a�``...�supporto�conte-

nentefonogrammiovideogrammidioperemusicali,�cinematograficheoaudiovi-

sive�o�sequenze�di�immagini�in�movimento''�e�in�considerazione�della�sua�natura�

penale�essa�e�di�stretta�interpretazione�e�la�sua�applicazione�non�puo�essere�

estesa�in�via�analogica.�
Ifatti�contestatinel�caso�dispecie,pertanto,�possono�avere�rilevanzapenale�

solo�ove�sia�accertata�l'illiceita�della�riproduzione�delle�opere�deipittori�De�Chi-

rico�e�Schifano,�in�assenza�delle�necessarie�autorizzazioni.�
Il�Governo�italiano�intende,�infine,�formulare�alcune�brevi�osservazioni�

sulle�censure�mosse�alla�normativa�italiana�dalla�difesa�del�Sig.�S.,�implicita-

mente�ed�acriticamente�accolte�dal�Tribunale�di�Forl|�nel�suo�provvedimento�di�

rinvio.�
Le�argomentazioni�della�parte�privata�si�basano�sul�seguente�sillogismo:�la�

marchiatura�e/o�etichettatura�di�merci�e�regolamentata�dalla�Direttiva�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


n. 
83/189; 
i 
supporti 
fono-videografici 
rientrano 
nel 
concetto 
di 
merce, 
cos|� 
come 
elaborato 
dalla 
Corte 
di 
Giustizia; 
i 
predetti 
supporti 
devono 
dunque 


essere 
sottoposti 
alla 
suindicata 
disciplina. 
Di 
conseguenza, 
l'art. 
171-ter,lett.c) 
della 
legge 
n. 
633/41, 
salvo 
ogni 
ulte-

rioregiudizio 
in 
merito 
alla 
violazione 
delprincipio 
di 
libera 
circolazione 
delle 


merci, 
contravverrebbe 
comunque 
all'obbligo 
della 
procedura 
di 
comunicazione 


prevista 
dalle 
menzionate 
direttive 
n. 
83/189 
e 
n. 
88/182. 
A 
ben 
vedere 
tali 
argomentazioni 
offrono 
un'erronea 
interpretazione 
delle 


norme 
disciplinanti 
le 
opere 
dell'ingegno, 
con 
conseguente 
stravolgimento 
dei 


principi 
in 
materia 
di 
disciplina 
dellefonti 
normative 
del 
diritto. 
Isupporticontenentileoperedell'ingegno 
nonpossono 
essereparificatiad 


un 
qualsiasi 
altro 
bene 
commerciabile 
all'interno 
della 
Comunita� 
. 
Si 
rileva 
infatti, 
tra 
l'altro, 
che, 
a 
differenza 
di 
un 
qualsiasi 
bene 
oggetto 
di 


dirittireali,rispettoalqualeilvecchioproprietariononhapiu� 
alcunasignoria 


dopoilrelativotrasferimento,mentrepuo�farnecio� 
chevuoleilnuovoproprieta-

rio 
^i 
supporti 
sui 
quali 
sono 
incorporate 
opere 
dell'ingegno 
partecipanodel 


regime 
delle 
stesse, 
di 
talche� 
la 
loro 
utilizzabilita� 
e� 
comunque 
limitata 
dalle 
varie 


facolta� 
esercitabili 
dal 
titolare 
delle 
opere 
riprodotte, 
qualunque 
trasferimento 


subiscono 
i 
supporti 
medesimi. 
Emblematica 
in 
talsenso 
la 
disciplina 
delprincipio 
diesaurimento 
in 
rela-

zione 
alla 
facolta� 
di 
noleggio 
delle 
opere, 
di 
cui 
ampiamente 
alla 
Direttiva 


92/100 
del 
19 
novembre 
1992. 
Il 
contrassegno 
o 
bollino 
S.I.A.E. 
non 
e� 
qualificabile 
ad 
una 
qualunque 


marchiatura 
secondo 
regole 
tecniche, 
ai 
sensi 
della 
Direttiva 
83/189, 
dal 


momento 
che 
lo 
stesso 
individua 
essenzialmente 
le 
caratteristiche 
dell'opera 
del-

l'ingegno 
riprodotta 
senza 
caratterizzare 
il 
supporto. 
Non 
rilevanelcaso 
dispecie 
lamancataprevisione, 
all'interno 
dellaDiret-

tiva 
92/100, 
dell'obbligo 
di 
vidimazione 
dei 
supporti. 
Caratteristica 
essenziale 
delle 
suddette 
fonti 
normative 
e� 
infatti 
la 
disci-

plinadeiprincipicuideveuniformarsilo 
Stato 
destinatario. 
In 
base 
all'art. 
245 
del 
Trattato 
Ce, 
la 
Direttiva 
``vincola 
lo 
Stato 
membro 


cui 
e� 
rivolta 
per 
quanto 
riguarda 
il 
risultato 
da 
raggiungere, 
salva 
restando 
la 


competenza 
degli 
Organi 
nazionali 
in 
merito 
allaforma 
e 
ai 
mezzi''. 
Poiche� 
e� 
indubitabile 
che 
la 
ratio 
delle 
Direttive 
emanate 
in 
materia 
di 


diritto 
d'autore, 
e� 
stata 
sempre 
costituita 
dalla 
volonta� 
di 
uniformare 
la 
disci-

plina 
di 
settore 
vigente 
negli 
Stati 
membri, 
contestualmente 
alla 
volonta� 
di 
raf-

forzare 
le 
difese 
del 
diritto 
d'autore, 
l'obbligatoria 
apposizione 
del 
contrassegno 


S.I.A.E. 
^quale 
strumento 
di 
controllo 
della 
legittimita� 
dei 
supporti 
e 
delle 
operedell'ingegno 
inessiincorporate^rientrainpieno 
in 
talelogicanormativa, 


costituendo 
uno 
strumento 
necessario 
per 
assicurare 
una 
piu� 
adeguata 
ed 
effi-

cace 
tutela 
dellefacolta� 
riconosciute 
agli 
autori. 
La 
vidimazione 
obbligatoria 
dei 
supporti 
contenenti 
``suoni, 
voci 
o 
imma-

gini 
in 
movimento'' 
non 
costituisce 
un 
ostacolo 
alla 
libera 
circolazione 
di 
tale 


particolare 
tipo 
di 
merci, 
considerato 
in 
particolare 
il 
dettato 
dell'art. 
36 
del 


Trattato 
CE. 



IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�43 


Tale�disposizione�infatti�consente,�come�noto,�``divieti�e�restrizioni�giustifi-

cati�da�motivi�...�di�tutela�della�proprieta�industriale�e�commerciale'',�giustifi-
cando�oltre�tutto�in�tale�materia�un�regime�c.d.�speciale.�

Considerato�che�l'obbligo�di�contrassegno�riguarda�ogni�supporto�veicolato�
all'interno�dell'Italia,�a�prescindere�da�valutazioni�circa�lo�Stato�di�provenienza,�

nessuna�discriminazione�arbitraria�ne�restrizione�dissimulata�al�commercio�puo�
essere�eccepita.�

Infine,�deve�rammentarsi�che�la�marchiatura�e/o�contrassegnatura�di�beni�
none�maistatadiperse�ritenutaillegittima,�ovesiasuffragabilesullabasedi�

principigeneralissimi�ovvero�normative�speciali�dettate�da�interessipubblici�di�

particolarepregnanza�epurche�non�siano�accettabiliformediabusiva�discrimi-
nazione�dei�prodotti�stessi.�

Per�queste�ragioni,�il�Governo�italiano�propone�alla�Corte�di�respingere�o�
comunque�di�rispondere�negativamente�ai�quesiti�che�le�sono�stati�posti�dal�Tri-
bunale�di�Forl|�.�

Avv.�dello�Stato�M.�Massella�Ducci�Teri�.�

Causa 
C-27/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Dichiarazione 
di 
ori


gine 
comunitaria 
del 
prodotto 
^Ordinanza�del�Finanzgericht�Hamburg�

(Germania)�notificata�il�16�marzo�2005�(cs.�20509/05,�avv.�dello�Stato�

G.�Albenzio).�
IL 
fattO 


La�ricorrente�dichiarava�allo�Hauptzollamt�di�Munster�^Zollamt�Coe-
sfeld�^carne�bovina�congelata�e�richiedeva�la�concessione�di�una�restituzione�
all'esportazione,�restituzione�che�lo�Hauptzollamt�negava�sulla�base�del�rilievo�
che�le�merci�esportate�non�erano�di�qualita�sana,�leale�e�mercantile�ai�sensi�
dell'art.�21,�n.�1�del�regolamento�n.�800/1999;�l'Istituto�di�collaudo�tecnico�
doganale�infatti,�nella�analisi�relative�ai�quantitativi�di�merci�dichiarati�
avrebbe�accertato�evidenti�segni�di�putrefazione�da�congelamento.�

Con�decisione�del�20�marzo�2001�lo�Hauptzollamt�resistente,�richiaman-
dosi�all'art.�51,�n.�1,�lett.�a)�del�regolamento�n.�800/1999,�infliggeva�inoltre�
alla�ricorrente�una�sanzione�sulla�base�del�rilievo�che�essa�avrebbe�richiesto�
una�restituzione�superiore�a�quella�spettantele.�

Rimasta�senza�esito�l'opposizione�avverso�il�provvedimento,�la�ricor-
rente�proponeva�tempestivamente�ricorso�dinanzi�a�questo�Collegio.�

Nel�corso�del�procedimento�contenzioso�lo�Hauptzollamt�resistente�dedu-
ceva,�a�titolo�integrativo,�che�alla�domanda�di�restituzione�proposta�dalla�ricor-
rente�ostava�anche�la�circostanza�che�quest'ultima�non�avesse�provato�l'origine�
comunitaria�delle�merci�che�danno�luogo�alla�restituzione�all'esportazione.�

IL 
quesitO 


Se�la�dichiarazione�di�origine�comunitaria�del�prodotto�che�da�luogo�a�
restituzione�all'esportazione,�contenuta�nella�dichiarazione�di�esportazione,�
sia�ricompressa�tra�i�dati�muniti�di�sanzione�ai�sensi�dell'art.�51,�n.�2,�del�
regolamento�CE�n.�800/1999,�nel�combinato�disposto�con�l'art.�5,�n.�4,�del�
regolamento�medesimo.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Causa 
C-40/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Esame 
delle 
qualifiche 
di 
un 
candidato 
per 
l'ammissione 
ad 
una 
formazione 
per 
insegnanti 
^
Requisito 
dell'assunzione 
presso 
una 
scuola 
svedese 
^Violazione 
dell
'art. 
12 
CE 
^Ordinanza�dell'�Overklagandenamndenfor 
Hogskolan 
(Sve-
zia),�notificata�in�data�30�marzo�2005�(cs.�22417/05,�avv.�dello�Stato�

M.�Massella�Ducci�Teri).�
IL 
fattO 


Un�cittadino�svedese�ha�presentato�candidatura�all'universita�di�Umea�per�
poter�conseguire,�nel�semestre�autunnale�2004,�un�corso�di�formazioneaseguito�
dell'attuazione�del�progetto�pilota�di�formazione�speciale�degli�insegnanti�intro-
dotto�con�legge�finanziaria�per�l'anno�2002.�Nel�suo�atto�di�candidatura,�il�citta-
dino�svedese�ha�indicato�che�durante�il�periodo�di�formazione,�2004-2006,�egli�
sarebbe�stato�assunto�come�insegnante�in�un�liceo�di�lingua�svedese�in�Finlan-
dia.�L'Universita�hadecisocheeglinonavevaprovatoisuoirequisitidiammis-
sibilita�alla�formazione�in�quanto�non�aveva�un�impiego�in�una�scuola�svedese.�
L'effetto�di�tale�decisione�e�che�non�puo�essere�ammesso�al�corso.�Il�requisito�
di�un�impiego�in�una�scuola�svedese�e�stato�introdotto�dall'universita�in�base�
ad�un'interpretazione�del�regolamento�del�programma�speciale�di�formazione�
perinsegnantie,�inparticolare,�diquanto�disposto�al�3�diquest'ultimo.�Il�citta-
dino�svedese�ha�proposto�reclamo�contro�la�decisione�dell'universita�dinanzi�
all'Overklagandenamndenfor 
Hogskolan,�chiedendo�di�essere�dichiarato�abili-
tato�a�iscriversi�alla�formazione�di�cui�si�tratta.�

IquesitI 


1.�^Seildirittocomunitarioe,inparticolare,l'art.�12CE,ostiache,nell'e-
same�delle�qualifiche�di�un�candidato�per�l'ammissione�ad�una�formazione�per�
insegnanti�diretta�a�rispondere�a�breve�termine�alla�necessita�di�insegnanti�qua-
lificati�in�Svezia,�si�richieda�il�requisito�dell'assunzione�presso�una�scuola�sve-
dese.�Se�tale�requisito�possa�considerarsi�giustificato�e�proporzionale.�
2.�^Se�nel�rispondere�alla�questione�sub.1,�sia�rilevante�il�fatto�che�il�candi-
dato�alla�formazione�il�quale�e�assunto�in�una�scuola�in�uno�Stato�membro�
diverso�dalla�Svezia,�sia�cittadino�svedese�o�cittadino�di�un�altro�Stato�membro.�
3.�^Se�nel�rispondere�alla�questione�sub.�1,�sia�rilevante�il�fatto�che�la�
formazione�per�insegnanti�sia�istituita�per�in�periodo�limitato�nel�tempo�o�
invece�si�tratti�di�una�formazione�a�carattere�piu�duraturo.�
Causa 
C-48/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Tutela 
dei 
marchi 
di 
impresa 
^Articolo�5,�n.�1,�lett.�a)�e�6,�n.�1,�lett.�b),�della�Direttiva�
21�dicembre�1988�89/104/CEE�^Ordinanza�della�Landgericht 
Nurn-
berg-Furth 
(Germania),�notificata�il�30�marzo�2005�(cs.�20572/05,�avv.�
dello�Stato�M.�Massella�Ducci�Teri).�

IL 
fattO 


La�ricorrente,�la�Adam�Opel�AG,�e�una�delle�maggiori�e�piu�conosciute�
imprese�dell'industria�automobilistica�tedesca�e�europea.�Essa�utilizzada�
molti�anni�il�cosiddetto��Opel�Blitz��come�logo�dell'impresa�ed�e�titolare�
del�marchio�figurativo�tedesco�n.�1157264.�Il�marchio�e�stato�registrato,�tra�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�45 


l'altro,�anche�per�i�modellini�giocattolo�di�automobili�concedendo�licenza�per�
l'uso�dello�stesso�per�tali�modellini�e�offrendo�modelli�corrispondenti�anche�
tramite�la�sua�linea�di�accessori.�La�convenuta�produce,�tra�l'altro,�modellini�
di�automobili�telecomandate;�tra�tali�modelli�ve�ne�e�anche�uno�dell'Opel�
Astra�V8�Coupe�,�su�cui�e�apposto�non�solo�il�marchio�della�convenuta,�ma,�
sulla�calandra,�anche�il�marchio�tutelato,�cos|�come�nell'originale�della�Adam�
Opel�AG.�Quest'ultima�ritiene�che�l'uso�del�suo�logo�Opel-Blitz�sui�modellini�
giocattolo�di�automobile�prodotti�e�venduti�dalla�convenuta�costituisca�una�
violazione�dei�suoi�diritti�di�marchio.�Il�suo�marchio�verrebbe�usato�come�
marchio�ai�sensi�della�giurisprudenza�della�Corte�di�Giustizia,�in�quanto�il�
pubblico�parte�dal�presupposto�che,�quantomeno,�il�produttore�del�modellino�
di�automobile�della�produzione�sia�stato�incaricato,�in�quanto�licenziatario,�
dal�titolare�del�marchio�della�produzione�e�della�vendita�dei�prodotti.�

IquesitI 


1.�^Se�l'uso�di�un�marchio�tutelato�anche�per�i��giocattoli��costituisca�
un�uso�come�marchio�ai�sensi�dell'art.�5,�n.�1,�lett.�a),�della�direttiva�
89/104/CEE�quando�il�produttore�di�un�modellino�giocattolo�di�automobile�
riproduce�in�miniatura�un�autoveicolo�realmente�esistente,�incluso�il�marchio�
del�titolare�di�quest'ultimo�apposto�sull'originale�e�lo�immette�in�commercio.�
Qualora�la�questione�sub.�1�venga�risolta�in�senso�affermativo:�

2.�^se�il�tipo�di�uso�del�marchio�descritto�sub. 
1�costituisca�un'indica-
zione�relativa�al�tipo�o�alla�natura�del�modellino�di�autoveicolo�ai�sensi�del-
l'art.�6,�n.�1,�lett.�a),�della�direttiva�89/104/CEE.�
Qualora�la�questione�sub.�2�venga�risolta�in�senso�affermativo:�

3.�^quali�criteri�siano�rilevanti�in�casi�di�questo�tipo�per�poter�valutare�
quando�l'uso�del�marchio�sia�conforme�agli�usi�consueti�di�lealta�in�campo�
commerciale�e�industriale;�se�cio�si�verifichi,�in�particolare,�quando�il�produt-
tore�del�modellino�di�automobile�apponga�sulla�confezione�o�su�un�accesso-
rio�indispensabile�per�l'uso�del�modellino�un�segno�riconoscibile�dal�pubblico�
come�marchio�proprio�nonche�sulla�denominazione�sociale�con�indicazione�
della�sua�sede�sociale.�
Causa�C-59/05�^(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Ravvicinamento�delle�
disposizioni�legislative,�regolamentari�ed�amministrative�degli�Stati�memb
ri�in�materia�di�pubblicita�ingannevole.�Direttiva�84/450/CEE�^Ordi-
nanza�della�Corte�federale�di�cassazione�(Germania)�emessa�in�data�
30�settembre�2004�(cs.�22421/05,�avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).�

IL 
fattO 


1.�La�ricorrente,�la�Siemens�AG�produce�e�vende�controllori�program-
mabili�con�la�denominazione��SIMATIC�.�Essa�e�un'impresa�leader�sul�mer-
cato�mondiale�nel�settore�delle�tecniche�di�automatizzazione�e�con�i�suoi�pro-
dotti��SIMATIC��detiene,�in�Germania,�una�posizione�dominante�sul�mer-
cato�dei�sistemi�di�controllori�programmabili.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

2.�La�convenuta�e�una�media�impresa�operante�nel�settore�dei�dispositivi�
di�controllo�e�di�regolazione.�Essa,�tra�l'altro,�produce�e�vende�componenti�
aggiuntive�per�i�controllori��SIMATIC�S�5��e��SIMATIC�S�7�,�che�presen-
tano�caratteristiche�identiche�agli�assemblaggi�aggiuntivi�prodotti�dalla�ricor-
rente.�Per�le�componenti�compatibili�con�la��SIMATIC��la�convenuta�uti-
lizza,�almeno�dal�1998,�numeri�di�ordinazione�formati�sostituendo�al�primo�
gruppo�di�caratteri�dei�numeri�di�ordinazione�della�ricorrente�(...)�la�denomi-
nazione��VIPA��aggiungendovi�un�numero�d'ordinazione�identico,�nella�
parte�essenziale,�a�quello�dei�prodotti�originali�della�ricorrente.�Tale�parte�
essenziale�del�numero�di�ordinazione�contiene�un�riferimento�alla�natura�del�
rispettivo�prodotto.�
3.�La�ricorrente�ritiene�che�l'adozione�di�numeri�d'ordinazione�identici,�
nella�parte�essenziale,�costituisca�un�abuso�di�notorieta�contrario�alla�concor-
renza.�Inoltre,�essa�ha�osservato�che�sui�numeri�di�ordinazione�le�spettano�
diritti�di�marchio�grazie�alla�notorieta�di�cui�godono�presso�il�pubblico,�che�
la�convenuta�ha�violato�adottando�numeri�d'ordinazione�quasi�identici.�
4.�Il�Tribunale�ha�condannato�la�convenuta�come�chiesto�dalla�ricor-
rente.�Con�la�sua�impugnazione�la�convenuta�ha�chiesto�di�nuovo�il�rigetto�
del�ricorso.�In�grado�d'appello�la�ricorrente�ha�chiesto,�in�sostanza,�in�base�
al�suo�diritto�di�inibitoria,�che�la�convenuta�venga�condannata�ad�astenersi:�
�dall'offrire�e/o�vendere�sul�mercato�a�fini�concorrenziali�i�suoi�pro-
dotti�usando�descrizioni�di�articoli�identiche,�salvo�il�primo�gruppo�di�
lettere/cifre,�a�descrizioni�di�articoli�o�a�numeri�d'ordinazione�della�Siemens�
per�prodotti�dello�stesso�tipo.�

5.�Il�giudice�d'appello�ha�annullato�la�sentenza�del�Landgericht 
eha�
respinto�il�ricorso.�
6.�Contro�tale�decisione(1)�e�diretto�il�ricorso�in�Cassazione�della�ricor-
rente�con�cui�essa�continua�a�chiedere�la�condanna�della�convenuta.�
IquesitI 


Con�l'ordinanza�di�cui�in�epigrafe,�e�stato�chiesto�alla�Corte�di�Giustizia�
delle�Comunita�europee�di�pronunciarsi�sulle�seguenti�questioni�pregiudiziali:�

(1)�Premesso�che:�1.�L'art.�3�(legge�contro�la�concorrenza�sleale,�UWG)�vieta�gli�atti�di�con-
correnza�sleale�che�possono�pregiudicare�la�concorrenza�in�misura�non�irrilevante�a�svantaggio�
dei�concorrenti.�Sleale,�ai�sensi�di�detto�articolo,�e�una�pubblicita�comparativa�quando�con�il�con-
fronto�venga�tratto�indebitamente�vantaggio�dalla�notorieta�connessa�al�marchio,�alla�denomina-
zione�commerciale�o�ad�un�altro�segno�distintivo�di�un�concorrente;�2.�Ai�sensi�dell'art.�3-bis,�
n.�1,�della�direttiva�84/450/CEE,�la�pubblicita�comparativa�e�ritenuta�lecita�qualora�con�essa�
non�si�tragga�indebitamente�vantaggio�dalla�notorieta�connessa�al�marchio,�alla�denominazione�
commerciale�o�ad�altro�segno�distintivo�di�un�concorrente;�3.�Rientra�nella�nozione�di�segno�
distintivo�ai�sensi�dell'art.�3-bis,�n.�1,�lett.�g),�della�direttiva�84/450/CEE,�un�segno�utilizzato�da�
un'impresa�nel�caso�in�cui�venga�identificato�dal�pubblico�come�proveniente�da�una�determinata�
impresa�(v.�sentenza�Toshiba);�4.�La�risoluzione�della�controversia�dipende�dalla�questione�se�il�
comportamento�della�convenuta�contestato�tragga�indebitamente�vantaggio�dalla�notorieta�con-
nessa�ai�segni�distintivi�della�ricorrente.�

IL|CONTENZIOSO|COMUNITARIO|ED|INTERNAZIONALE|^I|giudizi|in|corso|alla|Corte|di|Giustizia|CE|47 


1.|^Se|venga|tratto|indebitamente|vantaggio(2)|dalla|notorieta�|di|�altri|
segni|distintivi�|di|un|concorrente|ai|sensi|dell'art.|3-bis,|n.|1,|lett.|g)�della|
direttiva|84/450/CEE|qualora|chi|fa|pubblicita�|adotti|un|segno|distintivo|
(nella|fattispecie|il|sistema|dei|numeri|d'ordinazione)|identico,|nella|parte|
essenziale,|a|quello,|noto|nel|settore,|del|concorrente|e|faccia|riferimento|a|
tale|adozione|nella|pubblicita�|;|
2.|^Se|nell'esaminare|se|sia|stato|tratto|indebito|vantaggio|dalla|noto-
rieta�|ai|sensi|dell'art.|3-bis,|n.|1,|lett.|g),|della|direttiva|84/540/CEE,|costitui-
sca|un|fattore|rilevante|il|vantaggio|derivante|a|chi|fa|la|pubblicita�|e|al|con-
sumatore|dall'adozione|di|un|sistema|identico.|
Causa 
C-76/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Imposta 
sul 
reddito 
^
Pagamento 
spese 
scolastiche 
^Riduzione 
imposta 
sul 
reddito 
^Artt.|18,|
39,|43|e|49|Trattato|CE|^Ordinanza|del|Finanzgericht�Ko�ln�(Germania)|
del|16|febbraio|2005|^(avv.|dello|Stato|A.|Cingolo).|

IL 
fattO 


I|ricorrenti,|coniugi,|sono|stati|sottoposti|ad|una|tassazione|congiunta|
del|reddito|per|gli|anni|controversi,|1998|e|1999.|

La|questione|controversa|e�|se|spese|relative|al|ricovero|e|alla|sistema-
zione|in|collegio|dei|tre|figli|dei|ricorrenti|siano|da|considerarsi|oneri|straor-
dinari|ai|fini|della|riduzione|dell'imposta|ossia,|per|la|precisione,|in|che|
misura|i|ricorrenti|possano|dedurre|i|pagamenti|di|tasse|scolastiche|in|
quanto|spese|straordinarie.|La|normativa|interna|menziona|solamente|la|fre-
quenza|di|determinate|scuole|nazionali,|cos|�|che|pagamenti|di|tasse|scolasti-
che|relative|a|scuole|aventi|sede|in|un|altro|Stato|membro|della|Comunita�|
non|possono|essere|considerati|spese|straordinarie|ai|fini|della|riduzione|del-
l'imposta|sul|reddito.|Ci|si|chiede|pertanto|se|limitare|la|deducibilita�|delle|
tasse|scolastiche|alle|sole|versate|a|scuole|nazionali|sia|conforme|a|diritto|
comunitario:|da|un|lato,|tale|normativa|svantaggerebbe|le|scuole|straniere|
rispetto|a|quelle|tedesche|per|quanto|riguarda|la|prestazione|dei|servizi|di|
cui|all'art.|49|CE,|dall'altro,|genitori|che|iscrivono|i|figli|ad|una|scuola|avente|
sede|in|un|altro|Stato|membro|si|troverebbero|in|una|situazione|sfavorevole|
rispetto|ai|genitori|che|iscrivono|i|figli|in|una|scuola|tedesca.|

IquesitI 


Se|il|fatto|che,|ai|sensi|del|�|10|n.|1,|punto|9,|della|Einkommensteuerge-
setz�(legge|tedesca|relativa|all'imposta|sul|reddito),|nella|versione|vigente|nel|
1998|e|nel|1999,|i|pagamenti|delle|tasse|scolastiche|relativi|a|determinate|
scuole|tedesche,|ma|non|quelli|relativi|a|scuole|situate|nel|restante|territorio|

(2)|Secondo|la|sentenza|della|Corte|Toshiba|(punto|57),|viene|tratto|indebitamente|vantag-
gio|dalla|notorieta�|di|un|marchio,|di|una|denominazione|commerciale|o|di|un|altro|segno|distin-
tivo|quando|il|suo|uso|crei|nella|mente|del|pubblico|destinatario|un'associazione|tra|chi|fa|la|pub-
blicita�|ed|il|concorrente,|in|quanto|il|pubblico|trasferisce|la|reputazione|dei|prodotti|del|concorr-
rente|ai|prodotti|di|chi|fa|la|pubblicita�|.|

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

comunitario,�possono�essere�considerati�spese�straordinarie�ai�fini�della�ridu-
zione�dell'imposta�sul�reddito,�contrasti�con�gli�artt.�8�A�del�Trattato�(dive-
nuto�art.�18�CE;�principio�generale�della�liberta�di�circolazione),�48�del�Trat-
tato�(divenuto�art.�39�CE;�libera�circolazione�dei�lavoratori),�52�del�Trattato�
(divenuto�art.�43�CE;�liberta�di�stabilimento)�nonche�59�del�Trattato�(dive-
nuto�art.�49�CE;�libera�prestazione�dei�servizi).�

Causa 
C-83/0S 
^(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Immatricolazione 
in 
base 
a 
normativa 
comunitaria 
sull'omologazione 
di 
veicoli 
e 
norme 
di 
comp
ortamento 
in 
materia 
di 
disciplina 
nazionale 
sulla 
circolazione 
stradale 
^Direttiva�70/156/CEE,�come�modificata�dalla�direttiva�del�Consiglio�
18�giugno�1992,�92/53/CEE�^Ordinanza�dell'Amtsgericht�Freiburg�(Ger-
mania)�del�18�febbraio�2005�(cs�n.�29565/05,�avv.�dello�Stato�A.�Cin-
golo).�

IL 
fattO 


La�questione�pregiudiziale�e�stata�sollevata�nella�causa�di�accertamento�
di�infrazione�amministrativa�pendente�innanzi�all'Amtsge�richt�Freiburg:�al�
centro�si�pone�la�questione�se�un�veicolo�del�tipo�Sprinter�della�ditta�Daim-
ler-Chrysler�AG�con�un�carico�autorizzato�pari�a�4,6�tonnellate,�con�omolo-
gazione�comunitaria�M1�e�registrato�dalle�autorita�certificanti�tedesche�quale�
autovettura�privata,�possa�circolare�anche�su�un'autostrada�tedesca�comese�
si�trattasse�di�un'autovettura�cui�non�si�applicano�i�limiti�della�massima�velo-
cita�consentita.�L'istituto�dell'omologazione�comunitaria�veniva�introdotto�
dall'art.�18,�sub�1�della�Strassenverkehrs-Zulassungordnung�(disciplina�relativa�
all'immatricolazione�degli�autoveicoli�ai�fini�della�circolazione�stradale),�che�
la�equiparava�all'omologazione�nazionale:�in�tal�modo�l'istituto�dell'omolo-
gazione�europea�e�stato�armonizzato�e�incorporato�all'interno�dell'ordina-
mento.�

Alcune�autorita�preposte�al�perseguimento�di�infrazioni�amministrative�
dal�2003�non�riconoscono�piu�le�omologazioni�comunitarie�ma�sostengono�
che�devono�ricorrere�anche�i�presupposti�nazionali�per�la�messa�in�circola-
zione�di�tali�autoveicoli,�perche�in�caso�contrario�vengono�sanzionati�i�corri-
spondenti�limiti�di�velocita�.�Tale�nuova�prassi�sanzionatoria�e�stata�confer-
mata�anche�da�un�tribunale�superiore�tedesco:�poiche�i�veicoli�Sprinter�pos-
sono�disporre�di�un�peso�totale�a�pieno�carico�autorizzato�superiore�a�2,8�
tonnellate�e�pertanto,�ai�sensi�dell'art.�23-bis,�sub�6�lett.�a)�della�StVZO,�non�
sono�qualificabili�come�autovetture�private,�si�e�affermato�che�i�suddetti�vei-
coli�aventi�un�peso�totale�a�pieno�carico�pari�a�4,6�tonnellate�devono�essere�
considerati�come�mezzi�pesanti,�con�la�conseguenza�di�essere�assoggettatial�
limite�di�velocita�di�80�Km/h�sancito�dall'art.�18,�sub�5,�seconda�frase,�n.�1�
della�StVO.�

IquesitI 


1.�^Se�la�direttiva�sull'omologazione�70/156/CEE�come�modificata�
dalladirettivadelConsiglio�18�giugno�1992,92/53/CEE,�recepitanell'ordina-
mento�tedesco�con�la�EG-TypV�(Verordnung�u�ber�die�EG-Typgenehmigung�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�49 


fu�r�Fahrzeuge�und�Fahrzeugteile�^regolamento�sull'omologazione�comunita-
ria�per�veicoli�e�componenti�di�veicoli�^9�dicembre�1994,�da�ultimo�modifi-
cato�il�7�febbraio�2004)�debba�essere�interpretata�nel�senso�che�il�conducente�
di�un�veicolo�a�motore,�il�quale�sia�stato�immatricolato�come�autovettura�in�
ragione�di�un'approvazione�del�tipo�fondata�su�un'omologazione�comunita-
ria,�sia�anche�legittimato�a�porlo�in�circolazione�sulla�rete�stradale�quale�tipo�
di�veicolo�autorizzato,�e�se�in�particolare�il�suddetto�conducente�sia�anche�
soggetto�esclusivamente�ai�limiti�di�velocita�vigenti�per�le�autovetture.�

2.�^Se�le�autorita�competenti�a�perseguire�le�violazioni�del�codice�della�
strada�possano�dichiarare�irrilevanti�ai�fini�dell'immatricolazione�di�tale�tipo�
di�veicolo�le�approvazioni�rilasciate�dal�Kraftfahrt-Bundedamt�(ufficio�fede-
rale�per�la�motorizzazione)�in�conformita�alle�omologazioni�comunitarie�e�le�
immatricolazioni�concesse�dai�servizi�delle�immatricolazioni�tedeschi�fondate�
sulle�suddette�omologazioni�comunitarie�quando�si�tratta�di�stabilire�i�limiti�
di�velocita�che�un�conducente�di�un�veicolo�di�questo�tipo�e�tenuto�a�rispet-
tare.�
Causa 
C-100/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Determinazione 
dell
'obbligazione 
doganale 
per 
prodotti 
compensatori 
^Art.�121�n.�1�e�
art.�122,�lett.�c)�del�codice�Doganale�Comunitario�^Ordinanza�della�
Corte�d'appello�di�Amsterdam�(Paesi�Bassi)�notificata�il�13�aprile�2005�
(cs.�22419/05,�avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).�

IL 
fattO 


Una�societa�a�responsabilita�limitata�con�sede�in�Veldhoven�ha�presen-
tato�ricorso�avverso�la�decisione�del�Capo�del�Belastingdienst�douanedistrict�
Roermond,�con�la�quale�e�stato�respinto�il�reclamo�avverso�il�provvedimento�
riguardante�un'istanza�di�rimborso�di�dazi�doganali�relativi�all'importazione�
di�merci�(laser,�modulatori,�parti�meccaniche�ed�altri�specifici�componenti�
di�una�macchina�per�la�fotolitografia�di�microcircuiti)�acquistate�fuori�della�
Comunita�europea.�

IquesitI 


1.�^Se,�in�relazione�a�prodotti�compensatori�considerati�immessi�in�
libera�pratica,�l'obbligazione�doganale�vada�determinata�in�base�ai�parametri�
di�tassazione�indicati�nell'art.�122,�lett.�c),�del�codice�doganale�comunitario,�
anche�nel�caso�in�cui�l'interessato�non�abbia�presentato�nessuna�preliminare�
ed�espressa�domanda�in�tal�senso.�
2.�^Qualora�la�prima�questione�vada�risolta�in�senso�negativo:�se�vada�
accolta�una�domanda�di�(ri)calcolo�dell'importo�dell'obbligazione�doganale�
in�base�ai�parametri�di�tassazione�di�cui�all'art.�122,�lett.�c),�del�codice�doga-
nale�comuinitario�^formulata�successivamente�^dopo�la�comunicazione�del-
l'importo�dei�dazi�corrispondenti�all'obbligazione�doganale,�calcolati�in�base�
ai�parametri�di�tassazione�di�cui�all'art.�121,�n.�1,�del�codice�doganale�comu-
nitario�^nel�quadro�di�una�istanza�di�rimborso�presentata�in�base�all'art.�236�
del�detto�codice.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Causa 
C-106/05, 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Interpretazione 
art. 
13, 
parte 
A, 
lett. 
b), 
e 
2 
della 
direttiva 
77/388/CEE 
(c.d. 
sesta 
dirett
iva 
IVA): 
prestazioni 
sanitarie 
rilevanti 
a 
fini 
IVA 
^Decisione�della�
quinta�sezione�del�Bundesfinanzhof 
(Corte�tributaria�federale�tedesca)�
emessa�il�25�novembre�2004,�notificata�il�21�aprile�2005�(cs.�27959/05,�
avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


Il�quesito�de 
quf 
e�sorto�nell'ambito�di�una�controversia�tra�una�societa�
a�responsabilita�limitata�di�diritto�tedesco�e�il�Finanzamt 
(Ufficio�delle�impo-
ste).�La�societa�,�che�eseguiva�analisi�mediche,�prescritte�da�medici�generici�a
ppartenenti�a�due�associazioni�di�laboratori�^nel�contesto�di�cure,�da�essi�
fornite,�esenti�da�IVA,�contestava�gli�avvisi�di�accertamento�di�imposta�del�
Finanzamt,�il�quale,�di�converso,�considerava�le�prestazioni�della�societa�in�
questione,�a�favore�dei�citati�laboratori,�soggette�ad�imposta�sul�valore�
aggiunto.�

IL 
quesitO 


Se�l'art.�13,�parte�A,�nn.�1,�lett.�b) 
e�2�della�sesta�direttiva�del�Consiglio�
17�maggio�1977,�77/388/CEE,�in�materia�di�armonizzazione�delle�legislazioni�
degli�Stati�membri�relative�alle�imposte�sulla�cifra�di�affari,�consenta�di�
subordinare�l'esenzione�fiscale�di�analisi�mediche�di�laboratorio,�prescritte�
da�medici�generici,�alle�condizioni�indicate�in�tale�norma,�anche�qualora�le�
cure�fornite�dai�medici�siano�ad�ogni�modo�esenti.�

Causa 
C-108/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Decisione 
del 
Bureau 
Benelux 
dei 
Marchi 
^Rifiuto 
definitivo 
della 
registrazione 
del 
segno 
�EUROPOLIS� 
come 
marchio 
verbale 
^Carenza 
di 
qualsiasi 
carattere 
distintivo 
^Art. 
3, 
n. 
3, 
della 
Direttiva 
21 
dicembre 
1988, 
89/104/CEE 
sul 
riavvicinamento 
delle 
legislazioni 
degli 
Stati 
membri 
in 
materia 
di 
marc
hi 
^Ordinanza�del�Gerechtshof 
te's-Gravenhage 
(Paesi�Bassi),�notificata�
in�data�27�aprile�2005�(cs.�26965/05,�avv.�dello�Stato�Massella�Ducci�
Teri).�

IL 
fattO 


La�societa�B.,�il�28�maggio�1997�ha�depositato�il�segno�EuropoliS 
come�
marchio�verbale�per�le�classi�di�servizi�36�(Assicurazioni)�e�39�(Trasporti).�
Con�lettera�31�ottobre�1997,�il�Bureau�Benelux�dei�Marchi�ha�notificato�il�
suo�rifiuto�provvisorio�di�registrare�il�deposito,�ritenendo�il�segno�privo�di�
qualsiasi�carattere�distintivo�di�cui�all'art.�6-bis,�n.�1,�lett.�a) 
della�legge�uni-
forme�del�Benelux�sui�Marchi.�La�B.�ha�presentato,�il�5�maggio�1998,�
reclamo�contro�il�rifiuto�che�pero�non�e�stato�accolto�dal�Bureau�del�Benelux�
aggiungendo,�inoltre,�che�non�vi�e�alcun�radicamento�del�segno.�La�B.�ha�
proposto�ricorso�al�Gerechtshof 
te's-Gravenhage 
affinche�sia�ordinato�al�
Bureau�Benelux�dei�Marchi�di�iscrivere�il�segno�depositato�nel�registro�dei�
marchi�^in�via�principale�^perche�EuropoliS 
ha�carattere�distintivo�in�se�
stesso�e�^in�subordine�^perche�il�segno�si�e�radicato�prima�della�data�del�
deposito.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�51 


IquesitI 


1.�^(omissis)�
2.�^Se�l'art.�3,�n.�3�della�direttiva�89/104/CEE�debba�essere�interpretato�
nel�senso�che�per�l'acquisizione�di�un�carattere�distintivo�(nella�fattispecie�
mediante�un�marchio�Benelux)�a�seguito�dell'uso,�e�necessario�che�il�segno�
sia�percepito,�prima�della�data�di�deposito,�dal�pubblico�che�entra�in�conside-
razione�come�un�marchio�nell'intero�territorio�del�Benelux�e,�quindi,�il�Bel-
gio,�nel�Lussemburgo�e�nei�Paesi�Bassi.�
In�caso�di�soluzione�negativa�della�questione�sub.2.�

3.�^Se�la�condizione�posta�dall'art.�3,�n.�3,�della�direttiva�per�la�registra-
zione,�sia�soddisfatta�qualora�il�segno,�in�seguito�all'uso�che�ne�venga�fatto,�
venga�percepito�dal�pubblico�che�entra�in�considerazione�come�un�marchio�
in�una�parte�rilevante�del�territorio�del�Benelux�e�se�questa�parte�rilevante�
possa�ad�esempio�essere�costituita�anche�solo�dai�Paesi�Bassi.�
4.�^Se,�per�valutare�il�carattere�distintivo�dell'uso,�come�menzionato�
nell'art.�3�n.�3,�della�direttiva,�di�un�segno�^consistente�in�una�o�piu�parole�
di�una�lingua�ufficiale�nel�territorio�di�uno�Stato�membro�(o,�come�nella�fat-
tispecie,�del�territorio�del�Benelux)�^si�debba�tener�conto�delle�zone�linguisti-
che�esistenti�in�questo�territorio.�
Per�registrarlo�come�marchio,�nel�caso�in�cui�le�altre�condizioni�per�la�
registrazione�siano�soddisfatte,�e�sufficiente�richiedere�che�il�segno�sia�perce-
pito�dal�pubblico�che�entra�in�considerazione�come�un�marchio�in�una�parte�
rilevante�della�zona�linguistica�della�Stato�membro�(o,�come�nella�fattispecie,�
del�territorio�Benelux)�in�cui�questa�lingua�e�parlata�ufficialmente.�

Causa 
C-120/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Restituzioni 
all'espor


tazione 
richieste 
per 
prodotti 
di 
base 
utilizzati 
per 
la 
produzione 
di 
merci 


esportate 
^Documentazione 
comprovante 
la 
dichiarazione 
dell'esportatore 


^Artt.�11,�n.�3,�del�reg.�n.�3665/87,�e�7,�n.�1,�terzo�comma,�del�reg.�

n.�1222/94�^Ordinanza�del�Finanzgericht�Hamburg�(Germania)�notifi-
cata�il�9�maggio�2005�(cs.�29033/05,�avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).�
IL 
fattO 


La�ricorrente�contesta�la�domanda�di�ripetizione�delle�restituzioni�all'e-
sportazione�avanzata�dall'Ufficio�doganale�convenuto.�Essa�nel�1996�com-
mercializzava�pan�pepato�in�diversi�Paesi�terzi.�L'Ufficio�doganale�convenuto�
le�accordava�le�restituzioni�all'esportazione�richieste�per�i�prodotti�utilizzati�
in�tali�merci,�sulla�base�delle�dichiarazioni�di�fabbricazione�della�ricorrente.�
Nel�maggio�del�1997�gli�stabilimenti�e�gli�uffici�di�quest'ultima�venivano�gra-
vemente�danneggiati�da�un�violento�incendio.�Nel�1999�l'Hauptzollamt�fu�r�
Pru�fungen�am�Main�rilevava�che�la�documentazione�interna�necessaria�a�veri-
ficare�l'esattezza�delle�varie�dichiarazioni�era�andata�distrutta�nell'incendio�e�
reclamava�il�rimborso�delle�restituzioni�all'esportazione.�La�ricorrente�soste-
neva�che,�poiche�tutta�la�documentazione�era�stata�distrutta�dalle�fiamme�e�
dall'acqua�^dunque�senza�sua�colpa�^non�le�si�sarebbero�potute�rifiutare�le�
restituzioni�all'esportazione.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

IquesitI 


1.�^Se�e�possibile�soprassedere�alla�prova�documentale�di�cui�all'art.�7,�
n.�1,�terzo�comma,�del�regolamento�n.�1222/94�ed�autorizzare�l'esportatore
ad�apportare�un�altro�tipo�di�prova�dei�prodotti�effettivamente�utilizzatiper
fabbricare�le�merci�esportate,�allorche�costui�non�sia�(piu�)�in�grado,�per�motivi�
di�forza�maggiore,�di�esibire�la�documentazione�relativa�alla�sua�produzione.�
2.�^Se�la�presa�in�considerazione�della�forza�maggiore�comporta�anche
una�riduzione�del�grado�di�prova�nel�senso�che�e�sufficiente�che�l'esportatore�
presenti�una�prova�di�verosimiglianza�quanto�ai�prodotti�effettivamente�uti-
lizzati�per�fabbricare�le�merci�esportate.�
Causa 
C-125/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Accordi 
per 
la 
distrib
uzione 
di 
autoveicoli 
^Recesso 
^Regolamento 
di 
esenzione 
di 
categoria 


n. 
1400/2002 
^Art.�5,�n.�3�del�Regolamento�n.�1475/95�relativo�all'appli-
cazione�dell'art.�85,�par.�3�del�Trattato�Ce�^Ordinanza�dell'�stre 
Land-
sret 
(Danimarca),�emessa�il�15�marzo�2005�e�depositatati�il�17�marzo�
2005�(cs.�29040/05,�avv.�dello�Stato�Massella�Ducci�Teri).�
IL 
fattO 


Una�societa�concessionaria�di�automobili�danese,�ha�proposto�ricorso�
all'�stre 
Landsret,�sostenendo�che�il�fornitore�non�era�autorizzato�a�recedere,�
con�preavviso�di�un�anno,�dall'accordo�di�distribuzione�autorizzato�da�una�
nota�casa�automobilistica.�Ad�avviso�della�societa�ricorrente,�l'illegittimita�
del�recesso�dall'accordo�discendeva�dal�mancato�riscontro,�quale�motivazione�
del�recesso�stesso,�della�necessita�di�attuare�un�piano�di��profonda��riorga-
nizzazione�della�rete�di�distribuzione,�condizione�ritenuta�essenziale�ai�fini�
dell'applicabilita�del�termine�di�preavviso�pari�ad�un�anno,�in�conformita�alla�
versione�danese�dell'art.�5,�n.�3,�del�regolamento�n.�1475/95.�

IquesitI 


1.�^Se�l'art.�5,�n.�3,�del�regolamento�(CE)�della�Commissione�28�giugno�
1995,�n.�1475,�relativo�all'applicazione�dell'art.�85,�paragrafo�3�del�trattato�a�
categorie�di�accordi�per�la�distribuzione�di�autoveicoli�e�il�relativo�servizio�
di�assistenza�alla�clientela�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�il�recesso�
di�un�fornitore�con�un�preavviso�di�un�anno�dall'accordo�con�un�distributore�
deve�essere�ulteriormente�motivato�rispetto�al�riferimento�da�parte�del�forni-
tore�alla�norma�summenzionata.�
2.�^Qualora�la�questione�sub. 
1�sia�risolta�affermativamente�si�chiede:�
quale�debba�essere�il�contenuto�di�tale�motivazione�sulla�base�del�
diritto�comunitario�e�quando�essa�debba�essere�fornita.�

3.�^Quale�sia�la�conseguenza�del�fatto�che�non�e�stata�fornita�una�cor-
retta�e�tempestiva�motivazione.�
4.�^Se�l'art.�5,�n.�3,�del�regolamento�di�esenzione�di�categoria�n.�1475/95�
debba�essere�interpretato�nel�senso�che�e�necessario�che�il�recesso�di�un�forni-
tore�con�un�preavviso�di�un�anno�avvenga�a�causa�di�un�piano�di�riorganizza-
zione�gia�elaborato�dal�fornitore.�
5.�^Qualora�la�questione�sub.�4�sia�risolta�affermativamente�si�chiede:�
quale�debba�essere,�in�relazione�al�diritto�comunitario,�il�contenuto�e�
la�forma�di�un�piano�di�organizzazione�elaborato�dal�fornitore�e�in�quale�
momento�tale�piano�di�riorganizzazione�debba�essere�presentato.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�53 


6.�^Qualora�la�questione�sub. 
4�sia�risolta�affermativamente�si�chiede:�
se�il�fornitore�debba�comunicare�al�distributore�rispetto�al�quale�opera�
il�recesso�il�contenuto�del�piano�di�riorganizzazione�e,�in�tal�caso,�quandoe�
in�quale�forma�debba�essere�effettuata�tale�comunicazione�al�distributore.�

7.�^Qualora�la�questione�sub. 
4�sia�risolta�affermativamente�si�chiede:�
quale�sia�la�conseguenza�del�fatto�che�un�eventuale�piano�di�riorganiz-
zazione�non�soddisfa�i�requisiti�richiesti�quanto�alla�forma�e�al�contenutodi�
tale�piano.�

8.�^Dalla�versione�danese�dell'art.�5,�n.�3,�del�regolamento�di�esenzione�
di�categoria�n.�1475/1995�risulta�che�il�recesso�del�fornitore�nei�confronti�del�
distributore�con�preavviso�di�un�anno�presuppone�che��(...)�in�caso�di�neces-
sita��di�riorganizzare�l'insieme�o�una�parte�sostanziale�della�rete�.�Il�termine�
�n�dvendigt��si�ritrova�in�tutte�le�versioni�linguistiche�del�regolamento�di�
esenzione�per�categoria�n.�1475/95,�ma�il�termine��gennemgribende��(pro-
fonda)�si�trova�solo�nella�versione�danese.�
Alla�luce�di�quanto�esposto�si�chiede:�

quale�debba�essere�il�carattere�della�riorganizzazione�che�permette�al�
fornitore�di�recedere�dall'accordo�con�il�distributore�con�un�anno�di�preav-
viso�ai�sensi�dell'art.�5,�n.�3,�del�regolamento�di�esenzione�di�categoria�

n.�1475/1995.�
9.�^Se,�per�valutare�se�sono�soddisfatte�le�condizioni�affinche�il�fornitore�
possa�recedere�da�un�accordo�con�un�anno�di�preavviso�ai�sensi�dell'art.�5,�
n.�3,�del�regolamento�di�esenzione�di�categoria�n.�1475/1995,�sia�attribuita�
importanza�a�quali�potrebbero�essere�le�conseguenze�economiche�per�il�forni-
tore,�qualora�egli�avesse�receduto�dall'accordo�con�il�distributore�con�due�
anni�di�preavviso.�
10.�^Su�chi�incombe�l'onere�della�prova�che�le�condizioni�richieste�affin-
che�il�fornitore�possa�recedere�dall'accordo�con�un�anno�di�preavviso�ai�sensi�
dell'art.�5,�n.�3,�del�regolamento�di�esenzione�di�categoria�n.�1475/1995,�sono�
soddisfatte�e�come�possa�essere�fornita�tale�prova.�

11.�^Se�ai�sensi�dell'art.�5,�n.�3,�del�regolamento�di�esenzione�di�categoria�
n.�1475/1995debbaessereinterpretatonelsensochelecondizioniaffinche�ilfor-
nitore�possa�recedere�dall'accordo�con�un�anno�di�preavviso�ai�sensi�di�tale�
disposizione�possono�esseresoddisfattegia��in�quanto�la�trasposizione�del�regola-
mentodiesenzioneperlacategorian.�1400/2002puo��diperse�avereresoneces-
saria�una�radicale�riorganizzazione�della�rete�di�distribuzione�del�fornitore.�
Causa 
C-142/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Regolamento 
svedese 
sulla 
circolazione 
delle 
moto 
d'acqua 
^Disposizioni 
che 
ne 
vietano 
l'imp
iego 
^Artt.�28-30�del�Trattato�CE,�Direttiva�2003/44/CE�che�modifica�
la�Direttiva�94/25/CE�^Ordinanza�del�Tribunale 
di 
Lulea,�Svezia,�del�
24�marzo�2005�(avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).�

IL 
fattO 


Il�regolamento�svedese�sulle�moto�d'acqua�prevede�che�e��punibile�chi�
guida�una�tale�moto�in�acque�che�non�costituiscono�un�corridoio�di�pubblica�
navigazione�qualora�le�autorita��locali�non�abbiano�emanato�disposizioni�che�
autorizzano�l'impiego�delle�moto�d'acqua�in�tali�acque.�Il�pubblico�ministero�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

presso�il�tribunale�di�Lulea�ha�incriminato�due�persone,�per�una�violazione�
del�regolamento�svedese�sulle�moto�d'acqua,�consistente�nel�fatto�che�essi�
hanno�guidato�una�moto�d'acqua�fuori�da�un�corridoio�pubblico�di�naviga-
zione,�in�acque�in�cui�cio�non�era�permesso.�

Gli�incriminati�hanno�sostenuto�che�tale�applicazione�del�regolamento�
sulle�moto�d'acqua�e�contraria�al�diritto�comunitario,�in�particolare�all'art.�28�
del�Trattato�CE�e�alla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�16�
2003,�2003/44/CE,�che�modifica�la�direttiva�94/25/CE�sul�ravvicinamento�
delle�disposizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�degli�Stati�mem-
bri�riguardanti�le�imbarcazioni�da�diporto.�

IquesitI 


1.�^Se�gli�artt.�28-30�del�Trattato�CE�ostino�a�delle�disposizioni�nazio-
nali�che�vietano�l'impiego�di�moto�d'acqua�in�luoghi�diversi�da�corridoi�pub-
blici�di�navigazione�o�acque�per�le�quali�le�autorita�locali�abbiano�emanato�
disposizioni�di�autorizzazione,�come�prevede�il�regolamento�svedese�sulle�
moto�d'acqua.�
2.�^In�caso�contrario,�se�gli�artt.�28-30�del�Trattato�ostino�a�che�uno�
Stato�membro�applichi�disposizioni�di�questo�tipo�in�modo�tale�che�l'impiego�
delle�moto�d'acqua�sia�vietato�anche�in�acque�che�non�sono�state�ancora�
oggetto�di�esame�da�parte�delle�autorita�locali�in�merito�all'opportunita�o�
meno�di�emanare�disposizioni�di�autorizzazione�per�la�zona.�
3.�^Se�la�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�2003/44/CE,�
che�modifica�la�direttiva�94/25/CE�su�ravvicinamento�delle�disposizioni�legi-
slative,�regolamentari�e�amministrative�degli�Stati�membri�riguardanti�le�
imbarcazioni�da�diporto,�osti�a�normative�nazionali�che�vietano�l'impiegodi�
moto�d'acqua�nel�modo�sopra�descritto.�
Causa 
C-145/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Tutela 
del 
marchio 
in 
funzione 
della 
capacita� 
distintiva 
^Diritto 
del 
titolare 
del 
marchio 
regi-
strato 
di 
vietare 
a 
terzi 
l'utilizzo 
di 
segni 
che 
producono 
un 
rischio 
di 
con-
fusione 
per 
il 
pubblico: 
art. 
5, 
n. 
1, 
prima 
direttiva 
del 
Consiglio 
21 
dicem-
bre 
1988, 
n. 
89/104, 
ravvicinamento 
legislazioni 
Stati 
membri 
in 
materia 
di 
marchi 
d'impresa 
^Sentenza�della�Corte�di�Cassazione�di�Bruxelles,�
depositata�il�31�marzo�2005�(cs.�30537/05,�avv.�dello�Stato�M.�Massella�
Ducci�Teri).�

IL 
fattO 


Una�societa�di�diritto�americano�ricorre�in�Cassazione�avverso�una�sen-
tenza�della�Cour 
d'appel 
di�Bruxelles,�la�quale,�corroborando�l'orientamento�
della�decisione�di�primo�grado,�aveva�accolto�la�tesi�della�convenuta,�una�
societa�di�diritto�italiano.�Secondo�quest'ultima,�il�segno�utilizzato�per�i�pro-
pri�capi�d'abbigliamento�non�configurava�lesione�del�marchio�della�ricor-
rente,�poiche�il�rischio�di�associazione,�derivante�da�una�mera�similarita�con-
cettuale�dei�segni,�non�costituisce�elemento�idoneo�per�affermare�la�sussi-
stenza�di�un�rischio�di�confusione�tra�il�segno�contestato�e�il�marchio�
protetto.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�55 


IquesitI 


1.�^Se,�per�determinare�la�portata�della�tutela�di�un�marchio�regolar-
mente�acquisita�in�funzione�della�sua�capacita�distintiva,�prevista�dall'art.�5,�
n.�1,�della�prima�direttiva�del�Consiglio�21�dicembre�1988,�n.�89/104,�sul�rav-
vicinamento�delle�legislazioni�degli�Stati�membri�in�materia�di�marchi�d'im-
presa,�il�giudice�debba�tener�conto�della�concezione�del�pubblico�interessato�
nel�momento�in�cui�ha�avuto�inizio�l'uso�del�marchio�o�del�segno�simile,�cui�
si�contestino�effetti�lesivi�del�marchio�interessato.�
2.�^In�caso�di�soluzione�negativa,�se�il�giudice�possa�tener�conto�della�
concezione�del�pubblico�interessato�in�qualsiasi�momento�del�periodo�succes-
sivo�al�momento�in�cui�abbia�avuto�inizio�l'uso�contestato.�Se,�segnatamente,�
possa�tener�conto�della�concezione�del�pubblico�interessato�nel�momento�
della�propria�pronuncia.�
3.�^Se,�nel�caso�in�cui�il�giudice,�in�applicazione�del�criterio�menzionato�
sub 
1,�rilevi�la�lesione�del�marchio,�sia�di�regola�legittimo�disporre�la�cessa-
zione�dell'uso�del�segno�lesivo.�
4.�^Se�sia�ipotizzabile�una�diversa�soluzione�qualora�il�marchio�del�
ricorrente�abbia�perso�il�suo�carattere�distintivo�del�tutto�o�in�parte�successi-
vamente�al�momento�in�cui�ha�avuto�inizio�l'uso�costitutivo�di�lesione,�ma�
unicamente�nel�caso�in�cui�tale�perdita�sia�dovuta,�del�tutto�o�in�parte,�al�
fatto�o�all'omissione�del�titolare�del�detto�marchio.�
Causa�C-146/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Cessioni�intracomuni-
tarie�^Esenzione�delle�imposte�^Obbligo�di�prova�e�principio�di�propor-
zionalita�^Art.�28�quater, 
parte�A,�lett.�a),�della�direttiva�77/388/CEE.�
(cs.�29037/05,�avv.�dello�Stato�M.�Massella�D.T.).�

IL 
fattO 


Il�ricorso�da�cui�origina�la�presente�questione�pregiudiziale�e�stato�pro-
mosso�dinanzi�al�Bundesfinanzhof 
ed�ha�per�oggetto�il�riconoscimento�del�
diritto�all'esenzione�dal�pagamento�IVA�con�riferimento�ad�una�cessione�
intracomunitaria.�

In�particolare�la�fattispecie�concreta�riguarda�un�concessionario�belga�B 
che�ordina�al�ricorrente�S.r.l. 
20�automobili�della�societa�A. 
Il�ricorrente,�
per�motivi�di�esclusivita�territoriale,�ha�diritto�ad�una�provvigione�da�parte�
della�societa�
solo�per�le�vendite�stipulate�con�acquirenti�del�proprio�
distretto,�pertanto�conclude�un�accordo�con�un�commerciante�d'auto�S 
che�
acquista�pro-forma�dal�ricorrente�gli�autoveicoli�e�successivamente�li�rivende�
al�concessionario�B. 


S.r.l. 
emette�fatture�IVA�ad�S,�che�a�sua�volta,�emette�nei�confronti�di�
Srl 
modelli�di�fattura�in�bianco,�immediatamente�utilizzati�per�emettere,�per�
conto�di�S,�fatture�relative�alla�consegna�delle�automobili�a�B.�
Nella�dichiararazione�IVA�S 
fa�valere,�come�imposta�assolta�a�monte,�
l'IVA�fatturatagli�dalla�S.r.l. 
L'Amministrazione�fiscale,�a�seguito�di�una�veri-
fica�presso�gli�uffici�del�commerciante�S,�nega�la�detrazione�dell'IVA�delle�
fatture,�considerando�forniture�fittizie�le�vendite�della�S.r.l. 
a�S.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

A�sua�volta�S.r.l.�venuto�a�conoscenza�dell'esito�dell'accertamento,�retti-
fica�le�operazioni,�registrandole�nella�dichiarazione�IVA�successiva�come�for-
niture�intracomunitarie�non�imponibili�ad�IVA.�

L'Amministrazione�fiscale,�tuttavia,�non�riconosce�l'avvenuta�regolariz-
zazione�dell'IVA,�atteso�che�le�registrazioni�necessarie�non�sono�state�effet-
tuate�immediatamente�dopo�la�realizzazione�del�fatturato�corrispondente.�

Nell'ordinanza�di�rinvio�il�Giudice�precisa�che,�nell'ordinamento�tedesco,�
in�base�alle�disposizioni�vigenti,�le�cessioni�intracomunitarie�sono�esenti�dal-
l'imposta�e�che�l'imprenditore�deve�provare�il�trasporto�o�la�spedizione�del-
l'oggetto�della�cessione�nell'ambito�del�territorio�comunitario.�In�particolare�
l'imprenditore�deve�fornire�la�prova�contabile,�consistente�nella�indicazione�
in�contabilita�,�in�chiarezza�ed�evidenza�della�sussistenza�dei�requisiti�per�l'e-
senzione�richiesta,�anche�con�riferimento�all'identificativo�IVA�dell'acquirente.�

Il�Giudice�di�rinvio�richiama,�inoltre,�la�giurisprudenza�del�Bundesfi-
nanzhof�secondo�la�quale�la�prova�contabile�e�intesa�quale�prova�derivante�
dai�libri�e�da�registri�contabili�combinati�con�documenti�e�le�relative�registra-
zioni�devono�essere�redatte��immediatamente�e�direttamente�dopo�la�realiz-
zazione�del�relativo�introito�.�

Ebbene,�poiche�nella�fattispecie,�tale�condizione�non�e�stata�soddisfatta�e�
l'esenzione�non�e�stata�concessa�per�la�sola�ragione�che�mancava�la�prova�
contabile�ad�essa�attinente,�il�Collegio�ha�ravvisato�nella�ricordata�interpreta-
zione�profili�di�eccessiva�rigidita�che�potrebbero�concretizzare�una�violazione�
del�principio�di�proporzionalita�inerente�al�principio�di�uguaglianza.�

IquesitI 


Il�Tribunale�tedesco�ha,�pertanto,�posto�alla�Corte�di�Giustizia�Europea,�
ai�sensi�dell'art.�234�del�Trattato�CE,�i�seguenti�quesiti:�

1.�^Se�l'Amministrazione�delle�finanze�possa�negare�l'esenzione�
fiscale�ad�una�cessione�intracomunitaria,�evidentemente�sussistente,�per�la�
sola�ragione�che�il�soggetto�passivo�non�ha�prodotto�nei�termini�le�prove�con-
tabili�richieste�a�tal�fine.�
2.�^Se�la�soluzione�della�questione�dipenda�dal�fatto�che�il�soggetto�
passivo�ha�coscientemente�occultato,�in�un�primo�momento,�l'esistenza�di�
una�cessione�intracomunitaria.�
LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Il�Governo�italiano�ha�presentato�le�seguenti�osservazioni:�

�(omissis)�L'ordinamento�italiano�ha�regolamentato�lefattispecie�analoghe�

a�quella�sottoposta�all'attenzione�della�Corte�di�Giustizia.�Esse�sono�disciplinate�

dall'art.�26,�del�d.P.R.�26�ottobre�1972,�n.�633,�terzo�comma,�che�consente�la�

variazione�in�diminuzione�entro�un�anno�dall'effettuazione�dell'operazione,�nel�

caso�direttifica�di�inesattezze�difatturazione�che�abbiano�dato�luogo�all'applica-
zione�dell'art.�21,�settimo�comma.�

Quest'ultima�norma,�dello�stesso�d.P.R.�n.�633/1972,�dispone�che�``...�se�
viene�emessa�fattura�per�operazioni�inesistenti,�ovvero�se�nella�fattura�icorri-
spettivi�delle�operazioni�o�le�imposte�relative�sono�indicati�in�misura�superiore�
a�quella�reale,�l'imposta�e�dovuta�per�l'intero�ammontare�indicato�o�corrispon-
denti�alle�indicazioni�dellafattura''.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�57 


Nell'ordinamentoitaliano,quindi,�illegislatorehafissatountermineperen-

torioentrocuie�possibileoperarelevariazioniindiminuzione,�anchealfinedi�

contrastareeventualiaccordifraudolentitra�leparti.�
Tuttocio�premesso,econriferimentoalprimoquesitosottopostoallaCorte,si�

rileva�cheladirettiva�77/388/CEaffidaaglistatimembriilcompito�didisciplinare�

laesenzionedall'IVAdellecessioniintracomunitarie.�Lemisuredaadottarein�tale�

ambito�sono�volte�a�prevenire�e�sanzionare,�tra�l'altro,�comportamenti�elusivi,�al�

fineprecipuo�digarantire�laeffettivita�delledisposizionivigenti.�
Tale�finalita�,�ad�avviso�del�Governo�italiano,�consente�la�previsione�di�

requisiti�e�condizioni�sia�di�ordine�temporale�(quale�l'apposizione�di�termini�

perentori)�che�di�ordineformale�(quale�la�richiesta�di�documentazione�attestante�

l'effettivita�della�operazione�e�la�sua�tempestiva�registrazione�nella�contabilita�

ufficiale�dell'operatore�economico).�
Nel�dettare�tali�requisiti�e�tali�condizioni�gli�Stati�membri�incontrano�il�

limite�di�non�rendere�impossibile�o,�comunque,�particolarmente�difficile�l'eserci-

zio�del�diritto.�
Conseguentemente,�ove�tale�limite�non�sia�superato,�deve�ritenersi�che�non�

possa�ravvisarsi�una�violazione�del�principio�di�proporzionalita�,�quale�ricono-

sciuto�dall'ordinamento�comunitario.�
Con�riferimento�al�secondo�quesito�sottoposto�alla�Corte,�si�ritiene�che�nelle�

fattispecie�come�quelle�in�esame�non�possa�non�assumere�rilievo�il�comporta-

mento�in�concreto�posto�in�essere�dal�contribuente.�
La�relativa�valutazione,�rimessa�al�giudice�nazionale,�deve�essere�volta�ad�

accertare�se�il�comportamento�sia�riconducibile�aderrore�scusabile�o,�comunque,�

buona�fede�ovvero�integri�un�comportamento,�effettivo�e�consapevole,�volto�ad�

eludere�le�disposizionifiscali.�
Per�queste�ragioni,�il�Governo�italiano�propone�di�rispondere�affermativa-

menteadentrambiiquesitiche�lesonostatipostidal�Bundesfinanzhof.�
Roma�28�luglio�2005�^Avvocato�dello�Stato�Massimo�Massella�Ducci�Teri��

Causa 
C-155/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Esenzioni 
IVA 
^Con-
formita�del�d.P.R.�n.�633/1972,�art.�10,�punto�27-quinquies�alla�sesta�
direttiva�IVA�77/388/CEE,�art.�13,�parte�B,�lett.�c)�^Ordinanza�propo-
sta�dalla�Commissione�Tributaria�Regionale�di�Firenze,�emessa�il�
23�marzo�2005,�notificata�l'8�giugno�2005�(ct.�32862/05,�avv.�dello�Stato�

G.�De�Bellis).�
IL 
fattO 


La�questione�e�sorta�nell'ambito�di�una�controversia�che�vede�contrap-
poste�una�societa�e�l'Agenzia�delle�Entrate�di�Firenze.�La�societa�aveva�chie-
sto�il�rimborso�delle�somme�che�assumeva�avere�indebitamente�corrisposto�
negli�anni�1998,�1999�e�2000,�nonche�di�una�ulteriore�somma�corrisposta,�
sempre�allo�stesso�titolo,�per�gli�anni�dal�1992�e�1997.�Non�avendo�ricevuto�
alcuna�risposta�nei�termini�di�legge,�la�societa�proponeva�ricorso�davanti�alla�
Commissione�Tributaria�Provinciale�di�Firenze.�Il�relativo�importo�che�la�
societa�aveva�dovuto�sopportare�veniva�pertanto�chiesto�a�rimborso.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

IL 
quesitO 


Se�a�seguito�dell'introduzione�del�punto�27-quinquies�dell'art.�10�del�

d.P.R.�n.�633/1972�la�Repubblica�Italiana�deve�intendersi�ancora�inadem-
piente�agli�obblighi�imposti�dalla�sesta�direttiva�del�Consiglio�CEE�del�
17�maggio�1977�ed�in�specie�dell'art.�13,�parte�B�Altre�esenzioni,�lettera�c).�
LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


�(Omissis)�10.�^L'art.�13�parte�B)�lettera�c)�prima�parte�della�direttiva�

77/388/CEE�non�puo��essere�interpretato�nel�senso�che�la�disposizione�ivi�conte-

nuta�impone�agli�Stati�membri�di�esentare�tutte�le�cessioni�di�beni�destinati�

esclusivamenteadun'attivita��esentata.�

11.�^Dispone�infatti�il�citato�art.�13,�parte�B�(denominata�``Altre�esen-
zioni''):�
Fatte�salve�altre�disposizioni�comunitarie,�gli�Stati�membri�esonerano,�alle�

condizioni�da�essi�stabilite�per�assicurare�la�corretta�e�semplice�applicazione�

delle�esenzioni�sottoelencate�e�per�prevenire�ogni�possibile�frode,�evasione�ed�

abuso:�
...�c)�lefornituredibenidestinatiesclusivamenteadun'attivita��esentataa�

norma�delpresente�articolo�o�a�norma�dell'articolo�28,�paragrafo�3,�lettera�b),�

ove�questi�beni�non�abbianoformato�oggetto�d'un�diritto�a�deduzione,�e�leforni-

ture�di�beni�il�cui�acquisto�o�la�cui�destinazione�erano�stati�esclusi�dal�diritto�alla�

deduzione�conformemente�alle�disposizioni�dell'articolo�17,�paragrafo�6.�

12.�^La�societa��ritiene�che�il�riferimento�alle�``forniture�di�beni�destinati�
esclusivamente�ad�un'attivita�esentata''�riguardi�gli�acquisti�di�beni�dalla�stessa�
effettuati�per�essere�destinati�ad�attivita��esente�(cos|�,�ad�esempio,�macchinari�
per�ef
ffettuare�analisi�cliniche).�

13.�^Senonche�la�disposizione�citata�non�si�riferisce�agli�acquisti�di�beni,�
bens|��alla�successiva�rivendita�(rectius:�cessione)�dei�beni�medesimi.�

14.�^Il�legislatore�ha�previsto�che�nel�caso�in�cui�un�soggetto,�dopo�avere�
acquistatounbenesenzaaverepotutodetrarrel'IVA(comee��avvenutonellafat-

tispecie,�in�quanto�la�societa��svolge�un'attivita��totalmente�esente�da�IVA),�ceda�

il�medesimo�bene�ad�altro�soggetto,�tale�operazione�debba�essere�a�sua�volta�

esente�da�IVA,�onde�evitare�una�doppia�imposizione.�

15.�^In�mancanza�di�tale�norma�si�verificherebbe�infatti�che�l'imposta,�gia��
assolta�dal�primo�acquirente�(nella�specie�la�societa��,�che�viene�a�configurarsi�

pertanto�come�consumatore�finale),�verrebbe�ad�essere�nuovamente�assolta�dal�

successivo�acquirente�il�quale�si�verrebbe�a�trovare�nella�stessa�situazione�del�

precedente,�con�l'applicazione�per�due�volte�del�tributo,�in�contrasto�con�il�mec-

canismodell'IVA,�direttoacolpireilsolovaloreaggiuntodelbeneadognipas-

saggio.�

16.�^Che�quella�suesposta�sia�la�corretta�interpretazione�della�norma�lo�si�
deduce�agevolmente�dai�seguenti�elementi:�

a)�Il�testo�della�disposizione.�

17.�^Probabilmente�i�dubbi�sono�determinati�dalla�versione�italiana�della�
direttiva.�

18.�^Inverita�,�ladisposizionesarebbestatadiletturapiu�facileedimme-
diata�se�anziche�alleforniture�di�beni�destinati�esclusivamenteadun'attivita��esen-


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�59 


tata,avessepiu� 
correttamentefattoriferimentoallefornituredibeni 
gia�destinati�

esclusivamenteadun'attivita� 
esentata.Inquestomodosarebbeapparsoevidente 


che 
si 
trattava 
della 
rivendita�diqueibeniperiquali, 
almomentodell'acquistoo 


dell'importazione, 
nonsierapotutadetrarrel'IVApagata. 


19. 
^Piu� 
chiaro 
al 
riguardo 
appare 
il 
testo 
redatto 
infrancese. 
In 
tale 
ver-
sione 
linguistica 
infatti, 
e� 
utilizzata 
l'espressione 
``biens�qui�e�taient�affecte�s�
exclusivement�a�une�activite�exone�re�e''�(beni 
che 
erano�destinati�esclusiva-
menteadun'attivita� 
esente),ilchechiariscechelaprevisionediesenzionesirife-
risce 
allafase 
della 
rivendita 
dei 
beni 
che 
sono 
stati 
(gia� 
) 
utilizzati 
per 
l'eserci-

ziodiattivita� 
esentidaIVAenonallafasediacquistoditalibenidapartedel 


soggetto 
chepone 
inessere 
leoperazioniesenti. 


20. 
^Anche 
la 
parte 
successiva 
della 
norma 
conduce 
alla 
stessa 
conclu-
sione; 
infatti 
la 
disposizione 
prosegue 
precisando 
``ove�questi�beni�non�abbiano�
formato�oggetto�di�un�diritto�a�deduzione'', 
con 
cio� 
riferendosi 
evidentemente 
della 
rivendita 
di 
beni 
in 
precedenza 
acquistati. 


21. 
^Ulteriore 
conferma 
e� 
data 
dalla 
parte 
finale 
della 
norma, 
che 
equi-
para 
(aifini 
dell'obbligo 
di 
esenzione 
imposto 
agli 
Stati 
membri) 
``leforniture 


di 
beni 
destinati 
esclusivamente 
ad 
un'attivita� 
esentata'' 
alle 
``forniture 
di 
beni 
il 


cui 
acquisto 
o 
la 
cui 
destinazione 
erano 
stati 
esclusi 
dal 
diritto 
alla 
deduzione 


conformemente 
alle 
disposizioni 
dell'articolo 
17, 
paragrafo 
6''. 


22. 
^In 
particolare 
tale 
ultima 
disposizione 
(art. 
17 
p. 
6) 
riguarda 
le 
spese 
che 
non 
danno 
diritto 
alla 
deduzione 
dell'IVA 
assolta. 


23. 
^Tali 
spese 
dovevano 
essere 
individuate 
dalla 
Commissione 
sulla 
base 
dideterminaticriteri;finoadallora(comedisponeilcomma2) 
``gliStatimem-

bri 
possono 
mantenere 
tutte 
le 
esclusioni 
previste 
dalla 
loro 
legislazione 
nazio-

nalealmomento 
dell'entrata 
in 
vigoredellapresentedirettiva''. 


24. 
^Pertanto 
anche 
in 
questo 
caso 
(analogamente 
a 
quanto 
avviene 
nel 
precedente 
a 
cui 
e� 
equiparato, 
cioe� 
alle 
``forniture 
di 
beni 
destinati 
esclusiva-

mente 
ad 
un'attivita� 
esentata''), 
si 
tratta 
di 
acquisti 
che 
non 
danno 
diritto 
alla 
deduzione 
(in 
Italia 
si 
usa 
il 
termine 
``detrazione'')�dell'IVA�assolta.�

25. 
^D'altrocantosecos|� 
nonfosse, 
nonsicomprenderebbelaportatadi 
altre 
fondamentali 
disposizioni 
della 
direttiva 
ed 
in 
particolare 
l'art.17 
che 


disciplina 
``Origineeportatadeldirittoadeduzione'',escludendolopergliacqui-

sti 
di 
beni 
destinati 
ad 
attivita� 
esenti 
(come 
nel 
caso 
di 
specie). 


26. 
^Sefosseverochetaliacquisti(secondolatesidellasocieta�
dovreb-
bero 
essere 
necessariamente 
esenti, 
il 
citato 
art. 
17 
conterrebbe 
disposizioni 


inapplicabili: 
un 
problema 
di 
deducibilita� 
dell'IVA 
assolta 
su 
acquisti 
destinati 


adattivita�esentineanchesiporrebbe, 
inquantolerelativeoperazionidovreb-

bero 
essere 
necessariamente 
non 
gravate 
da 
IVA. 


27. 
^Ed 
invece 
la 
Corte 
ha 
avuto 
modo 
di 
affermare 
(sentenza 
6 
aprile 
1995 
in 
causa 
C-4/94 
Wisselink 
& 
co.) 
che 


``L'art. 
2 
della 
prima 
direttiva 
11 
aprile 
1967, 
67/227/CEE, 
in 
materia 
di 


armonizzazione 
delle 
legislazioni 
degli 
Stati 
membri 
relative 
alle 
imposte 
sulla 


cifra 
d'affari, 
e 
l'art. 
17 
della 
sesta 
direttiva 
del 
Consiglio 
17 
maggio 
1977, 


77/388/CEE, 
in 
materia 
di 
armonizzazione 
delle 
legislazioni 
degli 
Stati 
membri 


relative 
alle 
imposte 
sulla 
cifra 
d'affari, 
Sistema 
comune 
di 
imposta 
sul 
valore 


aggiunto: 
base 
imponibile 
uniforme, 
vanno 
interpretati 
nel 
senso 
che, 
ad 
ecce-


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


zione�dei�casi�espressamente�previsti�da�tali�direttive,�quando�un�soggetto�pas-

sivofornisceserviziaunaltrosoggettopassivo,�ilqualeliutilizzapereffettuare�

un'operazione�esente,�quest'ultimo�non�ha�diritto�di�detrarre�l'imposta�sul�valore�

aggiunto�pagata�a�monte,�anche�nel�caso�in�cui�lo�scopo�ultimo�dell'operazione�

esente�sia�la�realizzazione�di�un'operazione�soggetta�a�imposta''.�

28.�^Piu��di�recente�e��stato�ribadito�(sentenza�8�giugno�2000�in�causa�
C-98/98,�punto�19)�che�``il�sistema�delle�detrazioni�e��inteso�ad�esonerare�intera-

mente�l'imprenditore�dall'IVA�dovuta�o�pagata�nell'ambito�di�tutte�le�sue�attivita��

economichepurche�questesiano,�inlineadiprincipio,�diperse�soggetteall'IVA'',�

e�solo�in�casi�eccezionali�espressamente�previsti�``il�soggetto�passivo�il�quale�...�

effettui�operazioni�esenti,�conformemente�all'art.�13,�B,�lett.�d),�punti�1-5,�della�

sesta�direttiva,�alle�condizioni�indicate�dall'art.�17,�n.�3,�lett.�c),�di�quest'ultima,�

gode�anch'esso,�inforza�di�tale�disposizione,�del�diritto�a�detrarre�l'IVAseha�

utilizzato�beni�e�servizi�a�monte�in�quanto�necessari�aifini�delle�dette�operazioni�

esenti''.�

b) 
La 
precedente 
sentenza 
25 
giugno 
1997. 


29.�^Il�Giudice�remittente�fa�riferimento�alla�sentenza�25�giugno�1997�
(emessa�in�causa�C-45/95)�con�la�quale�la�Corte�ha�condannato�la�Repubblica�

Italiana�a�seguito�di�procedura�di�infrazione�proposta�dalla�Commissione�

``Avendo�istituito�emantenendo�in�vigoreunanormativa�chenonesentadall'impo-

sta�sul�valore�aggiunto�le�cessioni�di�beni�che�erano�destinati�esclusivamente�all'e-

sercizio�di�un'attivita��esentata�o�in�altro�modo�esclusi�dal�diritto�a�detrazione''.�

30.�^Senonche�dalla�lettura�sia�della�sentenza�(chefa�riferimento�alle�``ces-
sioni�di�beni�che�erano�destinati�esclusivamente�all'esercizio�di�un'attivita��esen-

tata'')�sia�soprattutto�delle�conclusioni�dell'Avvocato�Generale�Damaso�Ruiz--

Jarabo�Colomer�(presentate�il�10�dicembre�1996�e�richiamate�nella�sentenza)�

si�evince�chiaramente�quale�e��l'esatta�portata�della�disposizione.�

31.�^Si�legge�infatti�nei�punti�da�14�a�20�di�tali�conclusioni:�
``14.�Nel�meccanismo�dell'IVA�la�detrazione�dell'imposta�disciplinata�dal-

l'art.�17�della�sesta�direttiva�diventa�la�chiave�di�volta�del�sistema.�Dalla�sua�

regolamentazione�dipende�ilfatto�che�l'imposta�assolta�dalle�imprese�non�com-

portiperquesteultimeonerifiscalidisortaesirispetti,grazieacio�,�ilprincipio�

di�neutralita��che�e��alla�base�dell'IVA,�imposta�sul�consumofinale�e�non�sulle�

precedentifasi�economiche.�Senza�diritto�a�detrazione�dell'imposta�assolta,�que-

st'ultima�si�tradurrebbe�in�un�onere�fiscale�in�piu��per�le�imprese,�che�distorce-

rebbe�ilprincipio�dineutralita�.�

15.�La�detrazione�dell'imposta�assolta�e��possibile�nei�limiti�in�cui�i�beni�o�
servizi�corrispondenti�(cioe�,�quelli�il�cui�acquisto�o�la�cui�destinazione�determina�

il�diritto�a�detrazione)�siano�acquistati�e�utilizzati�dal�soggetto�passivo�alfine�

di�realizzare,�a�sua�volta,�operazioni�rientranti�nell'ambito�della�sua�attivita��eco-

nomica.�

16.�Quest'ultimaaffermazionevacorrettanelcasoincuiilsoggettopassivo�
acquisti�e�destini�esclusivamente�tali�beni�o�servizi�ad�operazioni�esenti,�poiche�

in�tal�caso,�non�sorgendo�un�diritto�a�detrazione,�egli�si�trasforma,�per�cos|��dire,�

in``consumatorefinale'',senzapossibilita��didetrarrel'imposta.�

17.�Intaleipotesi,�quindi,�ilsoggettopassivodevesopportarel'interoonere�
dell'IVA�cheglisia�stata�ripercossa�dagli�operatori�economiciprecedenti�(cioe�,�


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
61 


dacoloroiqualigliabbianofornitoiprodottio�iservizi),�senzapoterladetrarre,�

sul�piano�strettamente�legale.�Egli�viene�pertanto�a�trovarsi�nella�medesima�

posizionedeiconsumatorifinali,�iverisoggettigravatidall'IVA.�

18.�Puo�tuttaviasuccederecheunsoggettopassivoacquistiundeterminato�
bene�in�tali�condizioni�(vale�a�dire,�dopo�aver�sopportato�l'onere�dell'imposta�e�

senzapossibilita�didedurlasuccessivamente)�edecidapiu�tardiditrasferirlo.�

19.�Un'ipotesidelgeneredarebbeluogoaunfenomenodidoppiaimposi-
zione�se�la�sesta�direttiva�non�avesse�previsto,�per�evitare�cio�,�l'esenzione�di�cui�

all'art.�13,�sub�B,�lett.�c),�prima�parte:�gli�Stati�membri�devono�esonerare�le�ces-

sioni�di�beni�destinati�esclusivamente�a�un'attivita�esentata�``(...)�ove�questi�beni�

non�abbianoformato�oggetto�d'un�diritto�a�deduzione''.�

20.�La�ragion�d'essere�di�tale�esenzione�e�puramente�tecnica.�Con�essa�si�
evita�la�doppia�imposizione�fiscale�che�si�verifica�assoggettando�ad�imposta�il�

trasferimento�eseguito�da�un�operatore�economico,�il�quale�rivenda�i�beni�per�il�

cui�acquisto�abbia�pagato�l'IVA�in�modo�definitivo,�senza�aver�avuto�a�suo�
tempo�lapossibilita�didetrarre�l'imposta�versata''.�

c) 
La 
ratio�della 
disposizione. 


32.^Secondol'interpretazionecheproponelasocieta�,la�ratio 
della�norma�
sarebbe�quella�di�nonfar�gravare�l'IVA�a�monte�sui�soggetti�che,�in�virtu�dell'at-

tivita�esercitata�(totalmenteesente)�nonpossonoportareindeduzionelastessa�

imposta.�

33.�^Mase�cos|�fosse,�nonsicomprenderebbeperqualemotivo�la�disposi-
zione�si�riferisce�solo�ai�beni�e�non�anche�all'acquisizione�di�servizi�e�alle�impor-

tazioni,�considerato�che�l'art.�2�della�direttiva�individua�l'elemento�oggettivo�del-

l'imposta�menzionando�distintamente�le�cessioni�dei�beni,�le�prestazioni�dei�ser-

vizi�e�le�importazioni.�

d) 
Il 
quesito 
formulato. 


Proprio�a�seguito�della�citata�sentenza�25�giugno�1997,�il�legislatore�ita-

liano�ha�provveduto�ad�eliminare�la�lacuna�evidenziata�dalla�Corte�di�Giustizia.�

35.�^Con�l'art.�1�comma�4�del�Decreto�legislativo�n.�313/1997�e�stato�
infatti�introdotto�nell'art.�10�comma�1�del�d.P.R.�26�ottobre�1972�n.�633�

(recante�``Istituzione�e�disciplina�dell'imposta�sul�valore�aggiunto'')�il�numero�

27-quinques,�in�forza�del�quale�sono�esenti�da�imposta�``le�cessioni�che�hanno�

per�oggetto�beni�acquistati�o�importati�senza�il�diritto�alla�detrazione�totale�

della�relativa�imposta�ai�sensi�degli�articoli�19,�19-bis1e�19-bis2''.�

36.�^Ne�consegue�che�tutte�le�successive�cessioni�dei�beni�gia�acquistati�da�
un�soggetto�per�essere�usati�in�attivita�esenti�(la�cui�imposta�e�venuta�a�gravare�

su�di�essa)�sono�ormai�anch'esse�esenti�da�imposta.�

37.�^In�tal�modo�il�legislatore�italiano�ha�dato�corretta�attuazione�alla�
citata�disposizione�comunitaria.�

38.�^E�difatti�la�Commissione�CE�non�ha�ritenuto�di�formulare�alcun�
rilievo�all'Italia,�considerando�evidentemente�adempiuti�gli�obblighi�derivanti�

dallacitatasentenza25giugno1997.�Taleposizionee�statacoerentementeriba-

dita�dalla�stessa�Commissione�nelle�osservazioni�depositate�nella�citata�causa�

C-18/05.�

39.�^Si�chiede�quindi�che�la�Corte�risponda�al�quesito�formulato�affer-
mando�che�l'art.�13,�parte�B,�lett.�c) 
della�direttiva�77/388/CEE,�va�interpretato�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

nel�senso�che�la�disposizione�ivi�contenuta�si�riferisce�ai�casi�in�cui�il�soggetto�

che�abbia�acquistato�beni�destinati�al�compimento�di�attivita�esenti�provveda�

successivamente�a�cedere�i�detti�beni�ad�altri�soggetti�e,�conseguentemente,�a�

seguito�dell'introduzione�del�punto�27-quinquies�dell'art.�10�del�d.P.R.�

n.�633/1972�la�Repubblica�Italiana�ha�correttamente�adempiuto�agli�obblighi�
imposti�dalla�citata�direttiva.�

40.�^Tenuto�conto�della�sostanziale�identita�tra�la�presente�causa�e�quella�
portante�il�n.�C-18/05,�si�chiede�che�i�giudizi�vengano�riuniti�oppure,�in�alterna


tiva,�che�la�presente�causa�venga�sospesa.�

41.�^In�conclusione�il�Governo�italiano�suggerisce�alla�Corte�rispondere�al�
quesitoformulato�affermando�che:�
l'art.�13,�parte�B,�lett.�c)�della�direttiva�77/388/CEE,�va�interpretato�nel�

senso�che�la�disposizione�ivi�contenuta�si�riferisce�ai�casi�in�cui�il�soggetto�che�

abbia�acquistato�beni�destinati�al�compimento�di�attivita�esentiprovveda�succes


sivamente�a�cedere�i�detti�beni�ad�altri�soggetti�e,�conseguentemente,�a�seguito�

dell'introduzione�del�punto�27-quinquies�dell'art.�10�del�d.P.R.�n.�633/1972�la�

Repubblica�Italiana�ha�correttamente�adempiuto�agli�obblighi�imposti�dallo�

stesso�art.�13,�parte�B,�lettera�c).�
Roma,�5�agosto�2005�^Avv.�dello�Stato�Gianni�De�Bellis�.�

Causa 
C-166/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Accredito 
d'imposta 
su 
cifra 
d'affari 
a 
favore 
di 
imprenditori 
stranieri 
in 
relazione 
a 
trasferim
ento 
a 
titolo 
oneroso 
di 
�contingente 
di 
permessi 
di 
pesca 
per 
il 
Gmund-
ner 
Traun��^Ottava�direttiva�79/1072/CEE�e�art.�9,�n.�2,�lett.�a)�della�
direttiva�77/388/CEE�^Ordinanza�della�Verwaltungsgerichtshof�(Corte�
suprema�di�giustizia�amministrativa)�^Austria,�notificata�il�30�maggio�
2005�(avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


La�societa�ricorrente�non�ha�in�Austria�ne�la�propria�sede�ne�uno�stabi-
limento.�Il�7�dicembre�1999�essa�ha�presentato�una�domanda�diretta�ad�otte-
nere�l'accredito�dell'imposta�sulla�cifra�d'affari�previsto�per�gli�imprenditori�
non�stabiliti�in�Austria,�in�relazione�ad�un��contingente�di�permessi�di�pesca�
1997�e�1998�per�il�Gmundner�Traun��(in�base�alle�regole�dettate�dall'Ottava�
Direttiva�79/1072/CEE).�Gli�importi�per�IVA�pagata�a�monte�risultavano�
da�fatture�emesse�in�data�2�gennaio�1999�da�una�societa�con�sede�in�Austria.�
Con�tali�fatture�sono�stati�addebitati�alla�ricorrente,�societa�con�sede�in�Ger-
mania,�a�fronte�del�trasferimento�del�contingente�dei�permessi�di�pesca�
�Gmundner�Traun�,�ATS�560�000,�piu�ATS�112�000�per�IVA�al�20%,�per�l'an-
nata�di�pesca�alla�lenza�1997,�ed�ATS�700�000,�piu�ATS�140�000�per�IVA�al�
20%,�per�l'annata�di�esca�alla�lenza�1998.�Grazie�all'acquisto�di�tali�contin-
genti,�la�ricorrente�ha�acquisito�permessi�da�pesca�che�poi�ha�rivenduto�ad�
un�gran�numero�di�acquirenti�(tedeschi,�italiani,�olandesi,�belgi,�ecc.)�ad�un�
prezzo�compreso�tra�DEM�75�e�DEM�450.�Tali�permessi�conferivano�la�legit-
timazione�a�pescare�indeterminati�punti�di�un�fiume�situato�nell'Alta�Austria�
(cosiddetto��Gmundner�Traun�).�


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
63 


IL 
quesitO 


Se 
l'attribuzione 
della 
legittimazione 
all'esercizio 
della 
pesca, 
attuata 
mediante 
il 
trasferimento 
a 
titolo 
oneroso 
di 
permessi 
di 
pesca, 
costituisca 
una 
�prestazione 
di 
servizi 
relativa 
a 
un 
bene 
immobile� 
ai 
sensi 
dell'art.9, 


n. 
2, 
lett. 
a), 
della 
direttiva 
del 
Consiglio 
17 
maggio 
1977, 
77/388/CEE, 
in 
materia 
di 
armonizzazione 
delle 
legislazioni 
degli 
Stati 
Membri 
relative 
alle 
imposte 
sulla 
cifra 
di 
affari 
^Sistema 
comune 
di 
imposta 
sul 
valore 
aggiunto: 
base 
imponibile 
uniforme. 
LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italiano. 


Il 
Governo 
italiano 
osserva 
quanto 
segue. 


�L'art.�9�della�direttiva�77/388/CEE,�dopo�avere�disposto�al�par.�1�che�

Siconsidera�luogo�diunaprestazione�diserviziilluogo�in�cuiilprestatore�
ha�fissato�la�sede�della�propria�attivita�economica�o�ha�costituito�un�centro�di�
attivita�stabile,apartiredalqualelaprestazionediservizivieneresao,�inman-
canza�di�tale�sede�o�di�tale�centro�di�attivita�stabile,�il�luogo�del�suo�domicilio�

o�della�sua�residenza�abituale�
alpar.�2�dispone�che�
Tuttavia:�
a) 
il�luogo�delle�prestazioni�di�servizi�relative�ad�un�bene�immobile,�
incluse�le�prestazioni�di�agente�immobiliare�e�di�perito,�nonche�le�prestazioni�
tendenti�a�preparare�o�a�coordinare�l'esecuzione�di�lavori�immobiliari�come,�ad�
esempio,�le�prestazioni�fornite�dagli�architetti�e�dagli�uffici�di�sorveglianza,�e�
quello�dove�il�bene�e�situato;�...�

La�HEGER�ha�acquistato�da�una�societa�austriaca�dei�diritti�di�pesca.�
Trattandosi�di�beni�immateriali,�la�cessione�viene�considerata�come�prestazione�
diservizidalladirettiva77/388/CEE,�comerisultadall'art.�6par.�1dellastessa�
direttiva,�in�base�al�quale�

Si�considera�``prestazione�di�servizi''�ogni�operazione�che�non�costituisce�
cessione�di�un�bene�ai�sensi�dell'articolo�5.�
Tale�operazione�puo�consistere�tra�l'altro:�
^in�una�cessione�di�beni�immateriali,�siano�o�no�rappresentati�da�un�
titolo;�

Il�problema�che�si�pone�e�pertanto�quello�di�verificare�se�i�diritti�di�eserci-
tare�la�pesca,�oggetto�della�cessione,�possano�configurarsi�come�prestazioni�di�
servizi�``relative�ad�un�bene�immobile''.�

Nell'ordinanzadirimessionesiprecisa�che�ipermessi�ceduti``conferiscono�la�
legittimazione�apescare�in�determinatipuntidiunfiumesituato�nell'alta�Austria''.�

Il�diritto�di�pescare�e�quindi�strettamente�connesso�ad�un�immobile�ben�
individuato�(l'alveo�delfiume)�che,�come�evidenzia�lo�stesso�giudice�remittente,�
in�altro�caso�(relativo�all'alveo�di�un�bacino�portuale)�la�Corte�ha�qualificato�
come�immobile,�suscettibile�di�locazione�in�quanto�oggetto�della�stessa�``non�e�
una�certa�quantita�di�acqua�ma�una�parte�determinata�del�detto�bacino.�Tale�
superficie�sommersa�dall'acqua�e�delimitata�in�modopermanente�e�non�e�suscet-
tibile�di�spostamento''�(sentenza�3�marzo�2005�in�causa�C-428/02).�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il 
diritto 
di 
pesca 
non 
poteva 
quindi 
essere 
esercitato 
se 
non 
in 
relazione 
a 
queldeterminato 
corso 
d'acquaenelsolopuntostabilito 
nelpermesso. 


Una 
simile 
correlazione 
tra 
il 
diritto 
di 
pesca 
e 
l'immobile 
cui 
afferisce,si 
ritiene 
che 
possa 
agevolmente 
essere 
ricompresa 
tra 
le 
prestazioni 
di 
servizi 


``relative 
a 
un 
bene 
immobile''. 


In 
conclusione 
il 
Governo 
italiano 
suggerisce 
alla 
Corte 
rispondere 
al 
que-
sito 
sottoposto 
al 
suo 
esame 
affermando 
che: 
l'attribuzione 
della 
legittimazione 
all'esercizio 
della 
pesca, 
attuata 


mediante 
il 
trasferimento 
a 
titolo 
oneroso 
di 
permessi 
di 
pesca, 
costituisce 
una 


prestazione 
di 
servizi 
relativa 
a 
un 
bene 
immobile 
ai 
sensi 
dell'art. 
9, 
n. 
2, 
lett. 
a),�della 
direttiva 
del 
Consiglio 
17 
maggio 
1977, 
77/388/CE. 


Roma, 
4 
agosto 
2005 
^Avvocato 
dello 
Stato 
Gianni 
De 
Bellis�. 


Causa 
C-173/0S 
^(Commissione 
c/ 
Repubblica 
Italiana) 
^Artt.�23,�25,�26�e�
133�del�Trattato�CE�^Artt.�4�e�9�dell'Accordo�di�cooperazione�tra�la�
Comunita�economica�europea�e�la�Repubblica�d'Algeria�firmato�il�
26�settembre�1978�e�approvato�con�regolamento�CEE�n.�2210/78�
(ct.�25025/05,�avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).�

IL 
fattO 


La�Commissione�Europea�ritiene�che�il��tributo 
ambientale��istituito�dal-
l'art.�6,�legge�regionale�siciliana�26�marzo�2002,�n.�2�sia�in�contrasto�con�gli�
artt.�23,�25,�26�e�133�del�Trattato�Ce�e�con�l'art.�4�dell'Accordo�di�coopera-
zione�tra�la�Comunita�economica�europea�e�la�Repubblica�d'Algeria�firmato�
il�26�settembre�1978�e�approvato�con�regolamento�CEE�n.�2210/78.�Tali�
disposizioni�comunitarie�applicano�il�principio�della�libera�circolazione�delle�
merci�all'interno�della�Comunita�e�mirano�a�salvaguardare�l'esistenza�di�
un'unione�doganale�tra�gli�Stati�membri,�ponendo�il�divieto�di�istituire�dazi�
doganali�all'importazione�e�all'esportazione�o�qualsiasi�tassa�dall'effetto�equi-
valente.�La�Commissione�ritiene�pertanto�che�l'art.�6�della�legge�regionale�
della�Regione�siciliana�in�esame�violi�i�principi�della�Tariffa�Doganale�
Comune�in�quanto�istituisce�una�tassa�di�effetto�equivalente�ad�un�dazio�
all'importazione�o�all'esportazione,�nel�momento�in�cui�prevede�un�tributo�
ambientale�sulla�proprieta�dei�gasdotti�ricadenti�nel�territorio�della�Regione�
siciliana.�Ora,�essendo�unica�l'infrastruttura�che�soddisfa�i�requisiti�di�impo-
nibilita�,�risulta�alla�Commissione�che�essa�trasporta�metano�di�provenienza�
dall'Algeria,�con�la�conseguenza�che�il�gas�proveniente�da�un�paese�terzo�ed�
immesso�in�transito�o�in�libera�pratica�sul�suolo�italiano,�e�assoggettato�al�tri-
buto�istituito�dalla�Regione�siciliana.�

Ad�avviso�della�Commissione�l'introduzione�di�tale�tributo�ambientale�
viola�la�Tariffa�Doganale�Comune,�e�quindi�le�disposizioni�comunitarie�sopra�
richiamate,�in�quanto�tale�imposta�altera�la�parificazione�degli�oneri�doganali�
gravanti,�alle�frontiere�esterne�alla�Comunita�,�sulle�merci�importate�dai�paesi�
terzi,�ed�in�quanto�tale�medesima�imposta�rischia�di�creare�sviamenti�di�traf-
fico�nei�rapporti�con�questi�paesi�e�distorsioni�nella�libera�circolazione�delle�
merci�o�nelle�condizioni�di�concorrenza�tra�gli�Stati�membri.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�65 


In�considerazione�di�quanto�precede,�la�Commissione�presenta�alla�
Corte�le�seguenti�conclusioni:�

�dichiarare�che�avendo�istituito�e�mantenuto�in�vigore�il�tributo�
ambientale�sui�gasdotti�previsto�dall'art.�6�della�legge�regionale�siciliana�n.�2�
del�26�marzo�2002,�la�Repubblica�Italiana�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�
essa�imposti�dagli�artt.�23,�25,�26�e�133�del�Trattato�Ce�e�con�gli�artt.�4�e�del-
l'Accordo�di�cooperazione�tra�la�Comunita�economica�europea�e�la�Repub-
blica�d'Algeria�firmato�il�26�settembre�1978�e�approvato�con�regolamento�
CEE�n.�2210/78.�

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Il�Governo�Italiano�ha�depositato�controricorso�concludendo�per�il�
rigetto�del�ricorso�presentato�dalla�Commissione,�perche�infondato�in�
quanto:�

�l'art.�6,�comma�1�della�l.�r.�siciliana�n.�2�del�26�marzo�2002�chiara-
mente�enuncia�che�e�istituito�un��tributo�ambientale�allo�scopo�di�finanziare�
investimenti�finalizzati�a�ridurre�e�prevenire�il�potenziale�danno�ambientale�
derivante�dalle�condotte�installate�sul�territorio�della�Regione�siciliana�.�

Tale�inequivoca�finalizzazione�del�tributo�in�questione�induce�dimostrare�
come�la�ratio�della�norma�sia�da�ricondursi�alla�volonta�del�legislatore�regionale�
didarepienaattuazioneaiprincipirichiamatinelTrattato�CEperlepolitiche�
ambientaliedinparticolarealprincipiodiprevenzione,�maancorpiu�aquello�
di�precauzione.�La�distinzione�tra�i�due�principi�risiede�nel�grado�di�incertezza�
che�circonda�la�probabilita�del�rischio;�mentre�il�principio�di�prevenzione�viene�
ingiocodifrontearischicerti,�quellodiprecauzionee�finalizzatoallagestione�
dei�rischi�incerti;�quest'ultimo�principio�non�risulta�solennemente�enunciato�dal�
Trattato,madiessosifacomunquemenzioneesplicita,�inriferimentoallapro-
tezione�dell'ambiente,�ex�art.�174delTrattato.Inordinepoiall'applicazionepra-
tica�delsuddettoprincipio�diprecauzione�assumonoparticolare�rilievo�lepreci-
sazioni�contenute�nella�Comunicazione�2�febbraio�2000�della�Commissione,la�
quale�evidenzia�che�l'applicazione�del�principio�presuppone�un�rischio�incerto�
maindividuato,�valeadireunapreliminarevalutazionescientificaobiettivache�
indichi�che��vi�siano�ragionevoli�motivi�di�temere�...�.�

In�altri�termini,�il�ricorso�al�principio�di�precauzione�presuppone�l'identifi-
cazionedieffettipotenzialmentenegatividerivantidaunfenomeno�o�daunpro-
dottoodaunprocedimento,�nonche�unavalutazionescientificadelrischio�che,�
per�l'insufficienza�dei�dati�ovvero�il�loro�carattere�non�concludente�o�la�loro�
imprecisione,�non�consente�di�determinare�con�sufficiente�certezza�il�rischio�in�
questione.�

Inoltre,�il�principio�trova�anche�riscontro�nella�normativa�interna�primaria�
attualmente�vigente:�in�particolare�il�comma�8,�lett.�f)�dell'articolo�unico�della�
leggen.�308/04,�inseriscetraiprincipieicriteridirettivigeneralil'obbligoper�
tuttiidecretilegislatividisettore,�dirispettarel'affermazionedeiprincipicomu-
nitari�di�prevenzione,�precauzione,�correzione�e�riduzione�degli�inquinamenti�e�
deidanniambientaliedelprincipio�chiinquinapaga.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Analoghe�considerazioni�valgono�per�la�normativa�regionale,�posto�che,�
secondo�il�rinnovato�art.�117�della�Costituzione�italiana,��Le�Regioni�...�nelle�
materie�di�propria�competenza�...�provvedono�all'attuazione�e�all'esecuzione�
degli�accordi�internazionali�e�degli�atti�dell'Unione�Europea.�.�

Ai�suddetti�principi�deve�pertanto�ricondursi�l'intenzione�del�legislatore�
regionale:�il�tributo�di�cui�si�discute�e�inequivocabilmente�connotato�da�caratte-
ristiche�proprie�ed�inconfondibili�del�rispetto�del�principio�sopra�richiamato.�

Anche�ilfatto�che�il�tributo�debba�essere�corrisposto�solo�in�caso�di�effettivapre-
senza�del�gas�nell'infrastruttura,�lungi�dal�connotare�attivita�impositiva�pura�e�

semplice�da�parte�della�Regione,�corrisponde�alla�giusta�esigenza�di�correlare�il�
tributo�aisoli�casi�in�cuief
ffettivamente�edin�concreto�sussista�unpotenziale�
pericolo�di�danno�ambientale.�

La�connessione�intrinseca�tra�il�tributo�e�la�sua�destinazione�aifini�di�tutela�
costituisce�prova�irrefutabile�quanto�alla�natura�del�tributo�stesso�e�alla�sua�
ratio:�che�non�e�certo�quella�di�introdurre�un�dazio�non�consentito,�ma�esclusiva-
mente�di�assicurare�^in�una�situazione�di�potenziale�pericolo�ambientale�^la�
riduzione�e�laprevenzioneditalepericolo�inapplicazionedelprincipiogenerale�
diprecauzione�indicato�espressamente�dallenorme�comunitariefondamentali.�.�

Causa 
C-176/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Spedizione 
di 
farina 
animale 
contenente 
o 
meno 
materiali 
particolarmente 
a 
rischio 
^Classific
azione 
quale 
rifiuto 
^Regolamento�(CE)�n.�1774/2002�^Applicazione�
regolamento�(CEE)�n.�259/1993�^Notificata�in�data�8�giugno�2005�e�
proposta�dal�Landesgericht�fuer�ZRS�Vienna�(Austria)�(cs.�33138/05,�
avv.�dello�Stato�G.�Fiengo)�

IquesitI 


1.�^Se�le�spedizioni�(transito�ovvero�rispedizione)�di�farina�animale,�
contenenti�o�meno�materiali�particolarmente�a�rischio,�siano�soggette,�in�
quanto�trattasi�di�rifiuto,�all'obbligo�di�notifica�ai�sensi�del�regolamento�
(CEE)�n.�259/93.�
In�subordine:�

2.�^Se�le�spedizioni�di�farina�animale,�contenente�o�meno�materiali�par-
ticolarmente�a�rischio,�ai�sensi�dell'art.�1,�n.�2,�lett.�d),�del�regolamento�
(CEE)�n.�259/93,�siano�escluse�dall'ambito�di�applicazione�di�tale�regola-
mento.�
In�caso�di�risposta�negativa�alla�questione�sub�2):�

3.�^Se�le�spedizioni�(transito�ovvero�rispedizione)�di�
a)�farina�animale�priva�di�materiali�particolarmente�a�rischio�o�di�
b)�farina�animale�contenente�materiali�particolarmente�a�rischio�
classificati�come�materiali�di��categoria�1��ai�sensi�del�regolamento�(CE)�

n.�1774/2002,�trattandosi�di�rifiuto�ai�sensi�del�regolamento�(CE)�n.�259/92,�
in�mancanza�di�notifica�e�di�consenso�delle�autorita�competenti,�costitui-
scano�traffico�illecito�ai�sensi�dell'art.�26,�n.�1,�lett.a)e�b),�dello�stesso�regola-
mento.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�67 


Causa�C-192/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Pensioni�e�indennita�a�
favore�di�vittime�di�guerra�^Limitazione�assegnazione�dell'indennita�ai�
residenti�^Cittadinanza�dell'Unione�europea�(art.�17�CE)�^Divieto�di�
disparita�di�trattamento�e�di�limitazione�della�liberta�di�circolazione�e�di�
soggiorno�(art.�18�CE)�^Ordinanza�della�Corte�d'appello�olandese,�
emessa�il�22�aprile�2005�e�depositata�il�29�aprile�2005�(cs.�36051/05,�
Avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).�

IL 
fattO 
(1)�

Il�quesito,�che�ha�dato�vita�a�tale�domanda�di�pronuncia�pregiudiziale,�e�
sorto�a�seguito�del�ricorso�presentato�da�due�cittadini�olandesi�dinnanzi�alla�
Corte�di�Appello�olandese�competente�in�materia�di�legislazione�sociale�^
Centrale 
Raad 
Van 
Beroep 
^al�fine�di�ottenere�l'annullamento�di�taluni�prov-

vedimenti.�La�Corte�e�l'organo�competente�a�decidere�in�materia�di�domande�
di�pensione�ed�indennita�.�I�provvedimenti,�pur�riconoscendo�lo�status 
di�vit-
tima�civile�ai�ricorrenti,�hanno�negato�l'assegnazione�di�un'indennita�perio-
dica�e�il�versamento�di�sussidi�diretti�al�miglioramento�delle�condizioni�di�
vita,�avendo�i�ricorrenti�trasferito�la�propria�residenza�in�un�altro�Stato�mem-
bro�dell'UE�(Spagna)�in�un�periodo�antecedente�alla�data�di�presentazione�
della�domanda.�Non�risultava,�pertanto,�soddisfatto�uno�dei�requisiti(2)�
necessari�previsti�dalla�legge�in�questione,�quello,�giustappunto,�della�residenza�
nel�territorio�olandese,�ritenuto�criterio�congruo�al�fine�di�delimitare�il�numero�
degli�aventi�diritto,�nonche�gli�obblighi�di�solidarieta�della�societa�olandese.�

IL 
quesitO 


Se�il�diritto�comunitario,�in�particolare�l'art.�18�CE,�osti�ad�una�disci-
plina�nazionale�ai�sensi�della�quale,�in�circostanze�quali�quelle�di�cui�alla�
causa�principale,�l'assegnazione�di�un'indennita�a�favore�di�vittime�di�guerra�
civili�venga�negata�esclusivamente�in�ragione�del�fatto�che�l'interessato,�il�
quale�sia�in�possesso�della�cittadinanza�dello�Stato�membro�di�cui�trattasi,�
alla�data�di�presentazione�dell'istanza�non�risiede�nel�territorio�del�detto�
Stato�membro,�bens|�nel�territorio�di�altro�Stato�membro.�

(1)�Premesso�che:�1.�Ai�sensi�dell'art.�17�CE,�e�cittadino�dell'Unione�chiunque�abbia�la�citta-
dinanza�di�uno�Stato�membro.�Tale�status 
e�requisito�fondamentale�che�consente�ai�cittadini�degli�
Stati�membri�di�ottenere,�nell'ambito�di�applicazione�ratione 
materiae 
del�Trattato,�un�medesimo�
trattamento�al�ricorrere�della�medesima�situazione,�fatte�salve�le�eccezioni�espressamente�previste;�
2.�Tra�le�situazioni�che�rientrano�nel�campo�di�applicazione�del�diritto�comunitario�figurano�quelle�
rientranti�nell'esercizio�delle�liberta�fondamentali�garantite�dal�Trattato,�della�liberta�di�circolare�
e�di�soggiornare�nel�territorio�degli�Stati�membri�ex 
art.�18�CE;�3.�Le�disposizioni�riguardanti�le�
prestazioni�a�favore�delle�vittime�di�eventi�bellici�o�di�circostanze�a�cio�conseguenti�sono�espressa-
mente�escluse�dalla�sfera�di�applicazione�del�regolamento�(CEE)�n.�1408/1971,�relativo�all'applica-
zione�dei�regimi�di�sicurezza�sociale�ai�lavoratori�subordinati,�ai�lavoratori�indipendenti�e�ai�loro�
familiari�che�si�spostano�all'interno�della�Comunita�.�
(2)�E�norma�generale�che�la�legge�in�commento�vada�applicata�soltanto�a�coloro�i�quali�sono�
in�possesso�della�cittadinanza�olandese�e�che�alla�data�di�presentazione�della�domanda�siano�resi-
denti�nei�Paesi�Bassi.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Causa 
C-195/0S 
(Commissione 
c/ 
Repubblica 
italiana) 
^Ricorso 
per 
inademp
imento 
ex 
art. 
226 
CE 
^Disciplina 
sui 
rifiuti 
^Non�conformita�della�
legislazione�nazionale�alla�Direttiva�75/442/CEE,�come�modificata�dalla�
direttiva�91/156/CEE�(ct.�31146/05,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).�

IL 
ricorsO 


La�Commissione�Europea�ha�introdotto�il�presente�ricorso,�notificato�in�
data�8�giugno�2005,�ritenendo�che�la�Repubblica�italiana,�avendo�adottato�
indirizzi�operativi�validi�su�tutto�il�territorio�nazionale,�esplicitati�in�partico-
lare�per�mezzo�della�circolare�del�Ministero�dell'Ambiente�del�28�giugno�
1998�e�della�circolare�del�Ministero�della�Salute�del�22�luglio�2002,�tali�da�
escludere�dall'ambito�di�applicazione�della�disciplina�sui�rifiuti�gli�scarti�ali-
mentari�originati�dall'industria�agro-alimentare�destinati�alla�produzione�di�
mangimi;�avendo,�per�mezzo�dell'articolo�23�della�legge�n.�179�del�31�luglio�
2002,�escluso�dall'ambito�di�applicazione�della�normativa�sui�rifiuti�i�residui�
derivanti�dalle�preparazioni�nelle�cucine�di�qualsiasi�tipo�di�cibi�solidi,�cotti�
e�crudi,�non�entrati�nel�circuito�distributivo�di�somministrazione,�destinati�
alle�strutture�di�ricovero�di�animali�di�affezione;�e�venuta�meno�agli�obblighi�
che�le�incombono�in�virtu�dell'articolo�1�(a)�della�direttiva�75/442/CEE�sui�
rifiuti�come�modificata�dalla�direttiva�91/156/CE.�

IL 
controricorsO 


�Il 
ricorso 
e� 
infondato 
e 
se 
ne 
chiede 
il 
rigetto 
per 
i 
motivi 
di 
seguito 
ripor-

tati. 
I 
materiali 
ed 
i 
sottoprodotti 
derivanti 
dalle 
lavorazioni 
dell'industria 


agroalimentare 
sono 
``materie�prime�per�mangimi''�ove, 
in 
presenza 
dei 
requi-
siti 
igienico-sanitari, 
esista 
la 
volonta� 
delproduttore 
di 
volerli 
utilizzare 
nel 
ciclo 
alimentare 
zootecnico. 
Tale 
volonta� 
manifesta, 
associata 
al 
riutilizzo 
certo 
dei 
sottoprodotti 
stessi, 
non 
sottoposti 
a 
trasformazioni 
preliminari 
o 
assoggettati 
unicamente 
alle 
trasformazionipreviste 
dalla 
normativa 
vigente 
in 
ambito 
comu-
nitario 
o 
nazionale, 
e� 
testimonianza 
della 
volonta� 
del 
produttore/detentore 
di 


non 
disfarsi 
del 
materiale 
in 
questione. 
In 
tal 
caso 
i 
suddetti 
materiali 
non 
sono 
assoggettati 
alla 
normativa 
sui 


rifiuti 
bens|� 
alle 
disposizioni 
relative 
alla 
produzione 
e 
commercializzazione 


degli 
alimentiper 
animali; 
nel 
casopoisi 
tratti 
di 
sottoprodotti 
di 
origine 
ani-

male 
e� 
inoltre 
di 
applicazione 
il 
Regolamento 
europeo 
n. 
1774/2002. 
I 
controlli 
all'interno 
della 
filiera 
alimentare 
sono 
tali 
da 
considerare 
tale 


filiera 
equivalente 
ad 
un 
unico 
processo 
di 
produzione. 
L'intero 
impianto 
legislativo 
comunitario 
in 
materia 
di 
sicurezza 
degli 
ali-

menti 
e 
dei 
mangimi 
e� 
infatti 
sottoposto 
al 
Regolamento 
(CE) 
178/2002 
che 


stabilisce 
i 
principi 
ed 
i 
requisiti 
generali 
della 
legislazione 
alimentare. 
Tale 


norma 
costituisce 
un 
ombrello 
normativo 
particolarmente 
ampio 
e 
fissa 
una 


disciplina 
estesa 
a 
tutti 
gli 
aspetti 
di 
sicurezza 
della 
catena 
alimentare 
umana 
e 


animale, 
dalla 
produzione 
primaria, 
alla 
trasformazione 
alla 
distribuzione. 
In 


particolare, 
ilRegolamento178stabilisceilprincipiodellatracciabilita�
ovvero 


la 
capacita� 
, 
da 
parte 
di 
ciascun 
operatore 
della 
filiera 
agrolimentare, 
di 
indivi-

duare 
da 
chi 
ha 
ricevuto 
ed 
a 
chi 
ha 
consegnato 
il 
materiale 
(materia 
prima, 


prodottosemi-trasformato,prodottofinito,ecc...) 
trattato. 



IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
69 


Sono.inoltre.di.applicazione.le.disposizioni.HACCP,.previste.dai.regola-

menti.852/2004,853/2004,854/2004.per.quanto.riguarda.gli.alimenti,.il.Reg..

183/2005.per.i.mangimi.nonche�il.Regolamento.882/2004.sui.controlli.ufficiali.

di.alimenti,.mangimi,.sanita�e.benessere.degli.animali..

A.tal.riguardo.si.rappresenta.che.i.suddetti.regolamenti.vanno.a.sostituire.

le.precedenti.norme.comunitarie.che.erano.in.applicazione.su.tutto.il.territorio.

comunitario.ed.attuate.in.Italia.con.provvedimenti.legislativi..

A.sua.volta.la.legislazione.italiana,.sin.dal.1962.con.la.legge.283/62.e.per.

quanto.riguarda.i.mangimi.dal.1963.con.la.legge.281/63,.ha.fissato.una.serie.

di.vincoliper.laproduzione.commercializzazione.di.alimenti.e.mangimi.cheper-

mettono.alle.autorita�sanitarie.di.avere.un.controllo.diretto.lungo.tutta.lafiliera,.

ivi.compreso.il.trasporto.degli.alimenti.e.dei.mangimi..

I.sottoprodotti.e.gli.scarti.edibili.dell'industria.agroalimentare.possono.

essere.destinati.all'alimentazione.animale.purche�soddisfino.ai.requisiti.fissati.

dalle.vigenti.disposizioninazionali.che.hanno.recepito.specifiche.direttive.e.rego-

lamenti.comunitari..

Inparticolaree�necessario.che.tuttiiprodottiutilizzatiaifinidell'alimenta-

zione.animale.rispondano.ai.seguenti.requisiti:.

^siano.di.qualita�sana,.leale.e.mercantile.(legge.281/63,.art..17,.c..1,.
lett..a); 


^nonpresentino.tenori.in.sostanze.indesiderabilisuperiori.ai.limitiprevi-
sti.(Dir..99/29/CE.e.succ..modif..e.D.M.241/1998.succ..abrogato.da.decreto.

legislativo.149/2004);.

^non.rientrino.nell'elenco.degli.ingredienti.di.cui.e�vietata.la.circola-

zione.o.l'impiego.negli.alimenti.composti.per.animali.(Dec..91/516/CE.e.succ..

Mod..e.Decisione.2004/217/CE.del.1.marzo.2004);.

^rispondano.ai.requisiti.generali.in.materia.di.sicurezza.fissati.

all'art..15.del.Regolamento.178/2002/CE..

Tali.prodotti.essendo.compresi.nell'elenco.non.esclusivo.delle.principali.
materieprimepermangimi.(decretolegislativo360/1999,.allegatoII,parteA,.
capo.II)possonoesseremessiincircolazionesolosesuldocumentodiaccompa-
gnamento.o.se.del.caso.sull'imballaggio,.sul.recipiente.o.sull'etichetta.fissata.
allo.stesso,.compaiono.l'espressione.``materia 
prima 
per 
mangimi'',.la.denomi-
nazione.di.tale.materia.prima,.nonche�le.indicazioni.dei.tenori.analitici.previsti.
per.ciascuna.materia.prima.considerata..E�obbligatorio.inoltre.aggiungere.il.
nome.e.la.ragione.sociale.e.l'indirizzo.del.responsabile.dell'immissione.in.com-

mercio..

Tali.prodotti.devono.essere.utilizzati.in.impianti.per.la.produzione.di.ali-

menti.per.animali.autorizzati.ai.sensi.della.legge.281/1963,.oppure.riconosciuti.

o.registrati.ai.sensi.del.decreto.legislativo.123/1999..
Su.di.essi.l'autorita�sanitaria.esplica.una.attivita�di.vigilanza.veterinaria.

permanente,.con.presenza.del.veterinario.e.relativi.controlli.commisurata.al.

rischio.sanitario..

La.gestione.dei.sottoprodotti.derivati.dalla.lavorazione.di.alimenti.deve.

essere.documentata,.sulla.base.delle.Buone.Pratiche.d'igiene,.dalla.dittache.

produce.alimenti.in.maniera.tale.che.il.controllo.ufficiale.sappia.a.prioriil.

destino.di.tali.sottoprodotti..


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


A�tal�riguardo,�infatti,�e�indispensabile�che�venga�effettuato�un�contratto�tra�

ilproduttoreel'utilizzatoredeglistessimateriali,�inmanieradagarantirelacor-

retta�gestione�di�tali�sottoprodotti�anche�aifini�della�corretta�applicazione�del�

piano�di�autocontrollo�(HACCP)�dello�stabilimento.�
La�destinazionefinale�e�quindi�comprovata�da�un�accordo�di�tipoformale�o�
con�la�stipula�di�un�contratto�o�dalla�documentazionefiscale.�
Da�quanto�sopra�esposto�risulta�soddisfatto�ilprincipio�di�salvaguardia�del-
l'ambiente�e�della�salute�umana�ed�animale,�dal�momento�che,�anche�nel�rispetto�
del�Regolamento�178/2002�e�del�nuovo�Regolamento�183/2005,�viene�garantita�
la�sicurezza�dei�mangimi�lungo�tutta�lafiliera�alimentare,�mediante�l'attuazione�
del�piano�di�autocontrollo�(HACCP),�di�una�adeguata�etichettatura�che�per-
metteedagevola�la�rintracciabilita�deiprodotti,�nonche�dellematerieprimeper�
mangimiapartiredallostabilimentodiproduzione,�industriaoeserciziocom-
merciale,�in�cui�sono�state�prodotte,�e�nelle�fasi�di�trasporto�(art.�18-20�Reg.�
178/2002)�.�
In�Italia,�ricordiamo�che�tutte�le�attivita�riguardanti�il�settore�alimentare�e�
mangimistico�sono�soggette�ad�autorizzazione,�che�viene�rilasciata�sulla�base�di�
idonea�documentazione�attestante�i�requisiti�sia�dei�soggetti�che�la�richiedono�
sia�delle�strutture�e�dei�mezzi�di�trasporto.�Si�ha�riguardo�a�titolo�esemplificativo�
imanualiHACCPperisettoridell'industria�lattiero-caseariaedolciaria,�edi�
codici�di�buone�pratiche�Assalzoo�per�la�produzione�e�la�commercializzazione�
di�mangimi�per�animali�da�reddito,�di�mangimi�per�animali�da�compagnia�e�di�

premisceleper�mangimi.�

Viceversa�la�Commissione�ritiene�che�la�volonta�manifesta�del�suddetto�

produttore/detentore�dello�scarto-sottoprodotto�agroalimentare,�derivante�da�

una�ditta�agroalimentare�di�destinarlo�oggettivamente,�secondo�le�regole�della�

filiera�alimentare�ad�un�alimento�per�animali,�non�sia�sufficiente�ad�escludere�

la�volonta�di�disfarsi.�Quindi�a�parere�della�Commissione,�indipendentemente�

dallavolonta�manifestadelproduttorediutilizzareilresiduo,�senzausciredal-

l'ambito�alimentare,�il�residuo�stesso�rientrerebbe�sempre�e�comunque�nella�

disciplina�dei�rifiuti.�

Questo�contrasta�pero�con�la�restante�normativa�comunitaria;�infatti�l'in-

tero�quadro�normativo�comunitario�e�nazionale�relativo�ai�requisiti�di�sicurezza�

deglialimenti�e�deimangimirende�concettualmente�epraticamente�impossibile�

definire�``rifiuti''�i�materiali�che,�essendo�in�possesso�degli�idonei�requisiti�

igienico-sanitari,�vengono�destinati�oggettivamente�alla�produzione�mangimi-

stica.�
L'approccio�adottato�dalla�Commissione�condurrebbe�alparadosso�di�dover�

gestire�come�rifiuti�i�sottoprodotti�dell'industria�alimentare�(ancorche�esplicita-

mente�annoverati�tra�le�materieprimeper�la�mangimistica�aisensi�della�diret-

tiva�96/25/CE,�trasposta�in�Italia�con�il�decreto�legislativo�360/1999)�impeden-

done,�di�conseguenza,�l'utilizzo�per�la�produzione�mangimistica,�con�conse-

guenze�deflagranti�non�solo�in�termini�di�costi,�impatti�gestionali�(basti�pensare�

alledifficolta�logistichechesiprodurrebberoperiresicommerciali),�improvvisa�

assenza�di�una�importante�fonte�di�materie�prime�di�alto�valore�nutrizionale�

per�la�mangimistica,�ma�anche�di�incremento�dei�materiali/residui�che�concor-

rono�allaformazione�dei�rifiuti.�


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
71 


Vigendo�inItalia�l'esclusivita�deltrasportoperle�derratealimentari,�se�tali�

prodotti,�nonpiu�destinatialconsumo�umano,�dovessero�essere�inquadraticome�

rifiuti,�si�verrebbe�a�creare�la�condizione�che�essi,�dovendo�essere�trasportati�

con�mezzi�autorizzati�per�il�trasporto�dei�rifiuti,�non�potrebbero�viaggiare�su�

mezzi�utilizzati�per�il�trasporto�di�prodotti�alimentari�e�comunque�non�potreb-

bero�essere�consegnati,�in�virtu�della�legislazione�italiana�ad�un�industria�mangi-

mistica�inquanto�trasportatiappuntosu�unmezzo�autorizzatoper�rifiuti.�Ilcir-

cuito�virtuoso�costituito�dall'utilizzoper�gli�animali�di�cio�che�residua�dalle�indu-

strie�alimentariper�gli�umani�e�di�cio�che�non�viene�somministrato�agli�umani�

perche��in�eccedenza�in�quanto�residuo�di�porzione,�verrebbe�a�cadere.�
Una�priorita�della�Commissione�dovrebbe�essere�quella�di�prevenire�la�pro-

duzione�dei�rifiuti,�in�tal�caso�invece�si�ottiene�un�risultato�opposto,�si�aumenta�

la�produzione�e�lo�smaltimento�dei�rifiuti�stessi,�perche��se�ne�impedisce�un�suo�

riutilizzo�come�alimento.�
Per�quanto�riguardapoi�i�requisiti�ambientali�degli�impiantiproduttori�di�

mangimisifapresente�chequestioltrealleprescritteautorizzazionisanitarie�ai�

sensi�della�gia�citata�legge�281/1963�e�decreto�legislativo�123/1999�sono�tenuti,�

comeaccadeperlealtreattivita�produttive,�alrispettodellanormativaambien-

tale�relativa�alle�emissioni�in�aria�(d.P.R.�203/1988�Attuazione�delle�Direttive�

CEE�numeri�80/779,�82/884,�84/360�e�85/203�concernenti�norme�in�materia�di�

qualita�dell'aria,�relativamente�a�specifici�agenti�inquinanti,�e�di�inquinamento�

prodotto�dagli�impianti�industriali)�a�quella�relativa�agli�scarichi�(decreto�legi-

slativo�152/1999�recepimento�della�direttiva�91/271/CEE�e�direttiva�

91/676/CEE)�ed�anche�all'autorizzazione�integrata�ambientale�ai�sensi�del�

decreto�legislativo�372/1999,�attuazione�della�direttiva�96/61/CE�relativa�alla�

prevenzione�e�riduzione�integrate�dell'inquinamento.�
Infatti�la�definizione�diprodotti�alimentari�nella�direttiva�96/61/CE�(para-

grafo�6.4)�non�appare�circoscrivibile�alla�produzione�di�alimenti�per�il�consumo�

umano,�ma�risulta�estesaancheaglialimentiadusozootecnico.�
Questa�e�un'ulteriore�prova�che�i�controlli�di�tipo�ambientale�su�tali�

impianti�sono�equivalenti�a�quelli�disposti�dalla�direttiva�75/442/CEE;�diversa-

mente�da�quanto�affermato�dalla�Commissionenonhapiu�senso�alla�lucedella�

autorizzazione�integrata�ambientale�parlare�di�differenti�finalita�della�legisla-

zione�sui�rifiuti�rispetto�a�quella�sui�mangimi.�
Per�quanto�riguarda�i�residui�di�porzioni�o�le�eccedenze�alimentari,�i�due�

termini�sono�sinonimi,�derivanti�dalle�preparazioni�nelle�cucine�di�qualsiasi�tipo�

di�cibi�solidi,�cotti�e�crudi,�non�entrati�nel�circuito�distributivo�di�somministra-

zione,�destinati�alle�strutture�di�ricovero�di�animali�di�affezione,�la�Commissione�

ci�contesta�che�l'averli�inseriti�tra�le�esclusioni�di�cui�all'articolo�8�del�decreto�

legislativo�n.�22/1997�lifa�classificare�automaticamente�rifiuti.�
In�realta�anche�in�questo�caso�e�palese�che�il�detentore/produttore�deve�

dimostrare�la�volonta�di�non�disfarsene,�volendoli�effettivamente�destinare�alle�

citate�strutture�assoggettate�alle�autorizzazioni�di�cui�alla�legge�14�agosto�1991�

n.�281.�
Anche�in�questo�caso�valgono�gli�obblighi�di�fornire�all'Autorita�compe-
tente,�nel�piano�di�autocontrollo,�la�dimostrazione�dell'ef
ffettiva�destinazione.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�collocazione�tra�le�esclusioni�nell'ambito�del�decreto�legislativo�

n.�22/1997dalpunto�divistagiuridicopotrebbeeffettivamenteesserenon�ido-
nea,�si�tratta�infatti�sempre�di�eccedenze�alimentari�e�non�di�residui�di�produ-

zione.�
Il�termine�residui,�usato�nell'articolo�23�della�legge�n.�179�del�31�luglio�

2002,�non�deve�trarre�in�inganno,�si�tratta�di�residui�di�porzioni�non�sommini-

strate,�ossia�di�eccedenze�non�di�residui�di�un�processo�produttivo;�infatti�tale�

termine�``residui''potrebbeanchescomparire,�ilsolotermineeccedenzesarebbe�

sufficiente.�La�collocazione�nel�decreto�legislativo�n.�22/1997�relativo�ai�rifiuti�

di�tale�esclusione�discende�dalla�opportunita��di�contrastare�la�tendenza,�suffra-

gata�da�alcuni�settori�della�Commissione�di�considerare,�sino�a�prova�contraria,�

tutto�rifiuto�(anche�un�alimento)�e�dalla�conseguente�necessita��diprevedere�un'e-

sclusione�esplicita�nell'atto�generale�che�disciplina�del�settore.�
Per�quanto�riguarda�il�Regolamento�Comunitario�n.�1774/2002�relativo�ai�

sottoprodotti�di�origine�animale,�sul�cui�richiamo�la�Commissione�esprime�dubbi�

(punto�63)�si�ricorda�che�esso�si�applica�anche�ai�sottoprodotti�idonei�al�con-

sumoumano,manondestinatialconsumoumanopermotivicommerciali,�come�

appunto�sono�le�eccedenze,�idonee�pero��all'alimentazione�degli�animali�di�affe-

zione.�
Tale�regolamento,�per�tutti�i�sottoprodotti�di�origine�animale,�impone�al�

produttore�un�sistema�di�disposizioni�e�controlli�cogenti�non�opzionabili,�esau-

stivi�e�coerenti�rispetto�alle�prescrizioni�della�direttiva�75/442/CEE,�anche�

quando�non�si�tratti�di�rifiuti,�mancando�da�parte�del�produttore�la�volonta��di�

disfarsene.�
Non�appare�corretto�replicare�che�lefinalita��del�Regolamento�e�quelle�della�

direttivasiano�differentiperche�in�talcasogliobiettivisono�coincidenti:�evitare�

la�dispersione�nell'ambiente�e�istituire�adeguati�controlli�al�fine�di�tutelare�la�

salute�dell'uomo,�degli�animali�e�l'ambiente�stesso.�
Giova�a�tal�punto�richiamare�il�documento�preliminare�al�Regolamento�

stessopresentatodallaCommissione�(COM/2000/0574def),�dicuisiriporta�

uno�stralcio,�recante�gli�obiettivi�del�regolamento�stesso:�

``rafforzare�le�norme�relative�ai�controlli�e�alla�possibilita�di�stabilire�la�
provenienza�dei�sottoprodotti�di�origine�animale;�
^stabilire�un�collegamento�con�la�normativa�comunitaria�in�materia�di�
ambiente;�
^creare�un�nuovo�quadro�giuridico�per�il�settore�dei�sottoprodotti�di�
origine�animale''.�

Infine�a�riprova�che�la�Repubblica�Italiana�sia�nell'Unione�Europea�l'unico�
Stato�membro�ad�avere�tale�orientamento�sifa�riferimento�ad�una�nota�dell'A-
genzia�per�l'Ambiente�della�Gran�Bretagna,�emessa�in�esito�ad�una�discussione�
avviata�con�il�Defra�(Department�for�Environment�Food�and�Rural�Affairs)�
econ�l'AIC�(Agricultural�industries�Confederation),�nella�quale�viene�esplicita-
mente�affermato�che�i�materiali�che�scaturiscono�dalla�produzione�di�alimenti�e�
bevande�e�vengono�direttamente�destinatiadun'altra�impresaper�laproduzione�

di�prodotti�alimentari�o�mangimi�non�sono�rifiuti.�(omissis).�
Roma�3�agosto�2005�^Avvocato�dello�Stato�Giuseppe�Fiengo�.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�73 


Causa 
C-196/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Classificazione 
dogan
ale 
dei 
prodotti 
^Informazione 
tariffaria 
vincolante 
^Interpretazione 
nomenclatura 
combinata 
(Regolamento�CEE�n.�2658/87,�allegato�I,�
modificato�da�regolamento�CEE�n.�1789/2003,�allegato�I)�^Decisione�
del�Finanzgericht�Mu�nchen�(terza�sezione�^Germania),�emessa�il�17�feb-
braio�2005�e�notificata�il�24�giugno�2005�(cs.�36050/05,�avv.�dello�Stato�

G.�Albenzio).�
IL 
fattO 


Il�ricorso�e�stato�presentato�da�una�societa�produttrice�di�filoni�di�moz-
zarella�destinati�all'utilizzo�nell'industria�della�pizza,�dinanzi�alla�summen-
zionata�Corte,�per�ottenere�l'annullamento�della�decisione�dell'Oberfinanzdi-
rektion�Nu�rnberg�(confermata�a�seguito�del�ricorso�in�opposizione�della�ricor-
rente),�con�la�quale�sostanzialmente�si�revocava,�ai�sensi�dell'art.�9,�n.�1,�del�
Codice�doganale�comunitario,�l'informazione�tariffaria�vincolante�preceden-
temente�accordata,�in�ragione�del�mancato�riscontro�delle�condizioni�per�
annoverare�il�prodotto�della�ricorrente�nella�sottovoce�della�nomenclatura�
combinata,�relativa�alla�mozzarella�affinata,�adottando�come�criterio�essen-
ziale�ai�fini�della�distinzione�di�quest'ultima�dalla�mozzarella�non�affinata�
(considerata,�pertanto,�quale�formaggio�fresco)�la�sensazione�gustativa,�
accertata�durante�l'esame�organolettico.�Oggetto�della�controversia�e�dunque�
la�tariffazione�da�applicare�ai�filoni�di�mozzarella.�

IquesitI 


1.�^Se�la�nomenclatura�combinata�nella�versione�di�cui�all'allegato�I�del�
regolamento�CE�n.�1789/2003�(G.U.�L�281�del�30�ottobre�2003),�che�modifica�
l'allegato�I�del�regolamento�CEE�del�Consiglio�n.�2658/87�relativo�alla�
nomenclatura�tariffaria�e�statistica�ed�alla�tariffa�doganale�comune,�debba�
essere�interpretata�nel�senso�che�un�formaggio�per�pizza�(mozzarella),�conser-
vato�dopo�la�sua�produzione�per�una�o�due�settimane�alla�temperatura�di�
2-4.�C,�va�classificato�nella�sottovoce�0406�10�della�NC.�
2.�^Se,�in�mancanza�di�una�normativa�comunitaria,�l'esame�volto�a�sta-
bilire�se�ci�si�trovi�in�presenza�di�un�formaggio�fresco�ai�sensi�della�sottovoce�
0406�10�della�NC�possa�essere�effettuato�sulla�base�di�caratteristiche�organo-
lettiche.�
Causa 
C-198/0S 
(Ricorso 
per 
inadempimento 
ex 
art. 
226 
T 
CE) 
^Commiss
ione 
c/ 
Repubblica 
Italiana 
^Procedura 
d'infrazione 
2003/2199 
ex 
art. 
226 
Trattato 
Ce 
^Diritto 
di 
noleggio 
e 
di 
prestito 
pubblico 
^Non 
corretta 
applicazione 
della 
direttiva 
92/100/CE 
(cs.�31142/2005,�Avv.�
dello�Stato�M.�Massella�D.T.).�

IL 
fattO 


Il�ricorso�di�cui�all'intestazione,�presentato�dalla�Commissione�Europea�
contro�il�Governo�italiano�ha�ad�oggetto�l'inadempienza�di�quest'ultimo�
rispetto�alle�prescrizioni�della�direttiva�europea�92/100/CE�del�Consiglio�del�
19�novembre�1992,�concernente�il�diritto�di�noleggio,�il�diritto�di�prestito�e�
taluni�diritti�connessi�al�diritto�d'autore�in�materia�di�proprieta�intellettuale,�
per�la�parte�relativa�al�diritto�di�prestito�pubblico.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

L'art.�1�della�citata�direttiva�obbliga�gli�Stati�membri�a�riconoscere�agli�
autori�il�diritto�esclusivo�di�autorizzare�il�prestito�delle�loro�opere.�Il�
comma�3�del�medesimo�articolo�precisa�che�per�prestito�si�deve�intendere�

�la�cessione�in�uso,per�un�periodo�limitato�di�tempo�ma�non�aifini�di�un�benefi-

cio�economico�o�commerciale�diretto�od�indiretto�,�quando�sia�effettuata�da�
�istituzioni�aperte�al�pubblico�.�Pur�stabilendo�detto�obbligo�di�introdurre�
detto�esclusivo�diritto,�la�direttiva�consentente�tuttavia�di�determinare�dero-
ghe�o�restrizioni�a�tale�diritto,�delineate�dall'art.�5.�

Detto�articolo�5,�al�comma�terzo,�consente�di�esentare�dal�pagamento�
della�remunerazione�di�cui�ai�paragrafi�1�e�2�alcune�categorie�delle�istituzioni�
previste�all'articolo�1,�terzo�comma.�

La�direttiva�in�discorso�e�stata�recepita�nell'ordinamento�italiano�con�il�
D.Lgs.�16�novembre�1994,�n.�685,�che�ha�modificato�l'art.�69�della�legge�
22�aprile�1941�n.�633.�

L'ultima�formulazione�dell'art.�69,�stabilita�dal�D.Lgs.�9�aprile�2003,�

n.�68,�prevede�che�il�prestito�eseguito�dalle�biblioteche�e�discoteche�di�Stato�
e�degli�Enti�pubblici,�ai�fini�esclusivi�di�promozione�culturale�e�di�studio�per-
sonale,�non�e�soggetto�ad�autorizzazione�da�parte�del�titolare�del�relativo�
diritto,�al�quale�non�e�dovuta�alcuna�remunerazione�decorsi�almeno�18�mesi�
dal�primo�atto�di�esercizio�di�distribuzione,�ovvero�decorsi�almeno�24�mesi�
dalla�realizzazione�delle�dette�opere�se�non�e�stato�esercitato�il�diritto�di�
distribuzione.�
Tale�articolo,�a�parere�della�Commissione,�esentando�l'insieme�delle�
biblioteche�e�delle�discoteche�di�Stato�dal�pagamento�della�remunerazione,�
viola�al�contempo�il�disposto�dell'art.�5�secondo�comma�e�dell'art.�5�terzo�
comma�della�direttiva.�

Non�rispettando�quindi�le�condizioni�per�la�concessione�di�una�deroga�al�
diritto�esclusivo�di�prestito�da�parte�delle�istituzioni�pubbliche,�detta�disposi-
zione,�sempre�secondo�la�Commissione,�configura�altres|�una�violazione�del-
l'art.�1�della�medesima�direttiva.�

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Il�Governo�Italiano�nel�controricorso�datato�12�luglio�2005�espone�
quanto�segue:�

�(omissis)�IlgovernoItaliano�con�ilpresentecontroricorsofapresente�che,�

a�seguito�dei�rilievi�mossi�dalla�Commissione,�si�e�aperto�un'ampio�confronto�

nell'ambito�del�Comitato�consultivo�permanente�per�il�diritto�d'autore,�al�ter-

mine�del�quale�il�Ministro�per�i�beni�e�le�attivita�culturali,�sentite�le�associazioni�

di�categoria�interessate,�ha�elaborato�un�provvedimento�normativo�di�modifica�
dell'art.�69,�della�legge�n.�633/41.�

Lanuovadisposizioneprevede�l'istituzione,presso�ilMinisteroper�ibenie�
le�attivita�culturali,�di�un�fondo�per�la�remunerazione�del�prestito�pubblico,�su�

cui�far�gravare�gli�oneri�relativi�alla�remunerazione�degli�autori.�Detta�norma�

prevede,�altres|�,�il�concorso�delle�Regioni�alfinanziamento�del�Fondo�in�argo-

mento,�in�conseguenza�dell'elevato�numero�di�biblioteche�comunali�e�provinciali�

presenti�in�Italia,�che�determina�una�concentrazione�del�volume�dei�prestiti�

librari�a�livello�prevalentemente�locale.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�75 


Il 
Governo 
italiano 
intende 
presentare 
al 
Parlamento 
tale 
provvedimento 
di 


legge 
e 
confida 
di 
adempiere 
quanto 
prima 
all'obbligo 
imposto 
dalla 
direttiva 


92/100/CE 
del 
19 
novembre 
1992, 
relativamente 
al 
diritto 
di 
prestito 
pub-
blico. 
(...). 


Roma 
15 
luglio 
2005 
^Avv. 
dello 
Stato 
Massimo 
Massella 
Ducci 
Teri� 


Causa�C-205/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Calcolo�ed�assegnaz
ione�dell'indennita�per�lavoratori�esposti�all'amianto�^Ordinanza�del�
Tribunale�degli�affari�di�previdenza�sociale�(Francia)�^(cs.�37246/05,�
avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).�

IL 
fattO 


Il�13�maggio�2004,�la�C.R.A.M.�del�Nord-Est�ha�notificato�al�Sig.�N.�
una�decisione�di�assegnazione�dell'indennita�per�i�lavoratori�esposti�all'a-
mianto�del�regime�generale�che�teneva�conto�soltanto�delle�buste�paga�che�
gli�erano�state�versate�in�occasione�della�sua�attivita�lavorativa�in�Francia.�

Il�Sig.�N.,�che�affermava�di�aver�svolto�altres|�un'attivita�come�lavora-
tore�subordinato�in�Belgio,�che�la�C.R.A.M.�non�aveva�preso�in�considera-
zione,�ha�sottoposto�la�questione�alla�commissione�conciliativa,�che�ha�
respinto�la�sua�contestazione�con�la�seguente�motivazione:�emerge�dalla�cir-
colare�9�giugno�1999,�2SS/4B/99,�n.�332�che,�quando,�come�nel�caso�di�spe-
cie,�per�i�salari�percepiti�fuori�dalla�Francia�non�sono�stati�versati�contributi�
previdenziali�e�assistenziali�ai�sensi�dell'art.�242-1�del�codice�di�previdenza�
sociale,�soltanto�i�salari�percepiti�durante�gli�ultimi�12�mesi�di�attivita�in�
Francia�sono�presi�in�considerazione�per�il�calcolo�dell'indennita�.�

Il�Sig.�N.,�adito�il�Tribunale,�contesta�alla�C.R.A.M.�del�Nord-Est�di�avere�
violato�il�principio�della�parita�di�trattamento�di�cui�devono�beneficiare�tutti�
lavoratori�dell'Unione,�sancito�dal�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�14�giugno�
1971,�n.�1408,�recentemente�abrogato,�ma�le�cui�disposizioni�sono�state�riprese�
nel�regolamento�(CE)�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�29�aprile�2004,�

n.�883,�avendo,�cos|�,�ostacolato�la�libera�circolazione�dei�lavoratori.�
IquesitI 


Il�Tribunale,�visto�l'art.�234�del�Trattato�CE,�chiede�alla�Corte�di�Giusti-
zia�delle�Comunita�europee�di�risolvere�la�seguente�questione:�

�Se�la�C.R.A.M.,�essendosi�rifiutata�di�prendere�in�considerazione�i�
salari�percepiti�in�Belgio�dal�Sig.�N.�ai�fini�del�calcolo�dell'indennita�per�lavo-
ratori�esposti�all'amianto,�assegnatagli�ai�sensi�dell'art.�41�della�legge�
23�dicembre�1998,�n.�98-1194,�fondandosi�sulle�disposizioni�dell'art.�2�del�
decreto�di�applicazione�della�legge�29�marzo�1999,�n.�99-247�e�della�circola-
zione�9�giugno�1999,�2SS/4B/99,�n.�332,�in�quanto�i�detti�salari�non�hanno�
dato�luogo�al�versamento�dei�contributi�di�cui�all'art.�L.�242-1�del�codice�di�
previdenza�sociale�francese,�abbia�adottato�nei�confronti�dell'interessato,�
una�decisione�pregiudizievole�che�costituisce�un�ostacolo�alla�libera�circola-
zione�enunciata�all'art.�39�del�Trattato,�una�violazione�del�regolamento�(CE)�

n.�883/2004�o�una�violazione�dell'art.�15�del�regolamento�(CE)�del�Consiglio�
21�marzo�1972,�n.�574�.�

76 
RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Causa 
C-217/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Pratiche 
restrittive 
della 
concorrenza 
^Contratti 
di 
somministrazione 
in 
esclusiva 
^Regola-
mento�CEE�n.�1984/1983�relativo�all'applicazione�dell'art.�81,�para-
grafo�3�del�Trattato�CEE�a�categorie�di�accordi�di�acquisto�esclusivo�^
Ordinanza�del�TribunalfSupremofspagnolo�del�17�maggio�2005�
(cs.�36742/05,�avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).�

IL 
fattO 


La�Confederazione�spagnola�dei�titolari�di�stazioni�di�servizio�ha�presen-
tato�una�denuncia�presso�il�Ministero�delle�Finanze�contro�talune�imprese�
del�settore�petrolifero,�tra�cui�la�C.,�che�avrebbero�attuato�pratiche�restrittive�
della�concorrenza.�Tra�le�varie�contestazioni,�essa�lamentava�che�i�contratti�
di�somministrazione�in�esclusiva�sottoscritti�in�forma�di�contratti�di�commis-
sione�tra�la�C.�e�le�imprese�titolari�delle�stazioni�restringevano�la�concor-
renza.�Il�direttore�generale�ha�disposto�la�parziale�archiviazione�del�fascicolo�
aperto�a�seguito�della�denuncia.�La�confederazione�e�pertanto�passata�ai�
rimedi�giurisdizionali�facendo�valere,�per�quanto�riguarda�i�contratti�di�som-
ministrazione�in�esclusiva�in�regime�di�contratto�di�commissione,�che�si�tratta�
di�contratti�simulati,�in�violazione�di�legge,�in�quanto�costituiscono�in�realta�
contratti�di�rivendita�dissimulati�al�fine�di�eludere�il�divieto�di�cui�all'art.�1.1�
della�LeyfdefDefensafdeflafCompetenciaf(legge�sulla�tutela�della�concorrenza)�
e�non�godono�della�tutela�del�regolamento�n.�1984/1983�in�quanto�il�presunto�
commissionario�(in�realta�rivenditore)�non�puo�fissare�liberamente�il�prezzo�
di�vendita�finale�per�i�clienti.�

IquesitI 


Il�TribunalfSupremofspagnolo,�ai�sensi�dell'art.�234�CE,�propone�la�
seguente�questione�pregiudiziale:�
�se�gli�artt.�10-13�del�regolamento�CEE�della�Commissione�

n.�1984/1983,�relativo�all'applicazione�dell'art.�81�del�Trattato�CE�a�categorie�
di�accordi�di�acquisto�esclusivo,�vadano�interpretati�nel�senso�che�nel�loro�
ambito�rientrano�i�contratti�di�distribuzione�in�esclusiva�di�carburanti�e�com-
bustibili�che,�nominalmente�qualificati�come�contratti�di�commissione�o�di�
agenzia,�contengono�i�seguenti�elementi:�
a)fIl�titolare�della�stazione�di�servizio�si�impegna�a�vendere�esclusi-
vamente�carburanti�e�combustibili�del�somministratore�conformemente�ai�
prezzi�di�vendita�al�pubblico,�alle�condizioni�e�alle�tecniche�di�vendita�e�di�
gestione�stabilite�dal�somministratore.�

b)fIl�titolare�della�stazione�di�servizio�assume�il�rischio�relativo�ai�
prodotti�dal�momento�in�cui�li�riceve�dal�somministratore�nella�cisterna�della�
stazione�di�servizio.�

c)fDal�momento�del�ricevimento�dei�prodotti,�il�titolare�assume�
l'obbligo�di�conservarli�in�condizioni�idonee�ad�evitare�qualsiasi�perdita�o�
deterioramento�degli�stessi�e�risponde�eventualmente,�sia�nei�confronti�della�

C.�sia�dei�terzi,�per�qualsiasi�perdita,�contaminazione�o�mescolanza�che�detti�
prodotti�possano�subire�o�dei�danni�che�possano�verificarsi�per�tale�motivo.�
d)fIl�titolare�della�stazione�di�servizio�e�tenuto�a�versare�al�sommi-
nistratore�l'importo�dei�carburanti�o�combustibili�nove�giorni�dopo�la�data�
della�loro�consegna�nella�stazione�di�servizio.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�77 


Causa 
C-228/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Sesta 
direttiva 
IVA^
Detraibilita� 
di 
acquisti 
e 
spese 
di 
manutenzione 
di 
beni 
che 
non 
formano 
oggetto 
dell'attivita� 
di 
impresa 
^Presunto�contrasto�fra�l'art.�19-bis,�
lett.�c) 
e�d) 
del�d.P.R.�n.�633/1972�e�art.�17,�par.�7�della�direttiva�^
Necessita�di�preventiva�autorizzazione�alle�deroghe�da�parte�del�Comi-
tato�IVA�del�Consiglio�UE�^Ordinanza�della�Commissione 
Tributaria 
Provinciale 
di 
Trento�notificata�l'8�giugno�2005�(ct.�29838/05,�avv.�dello�
Stato�G.�De�Bellis).�

IquesitI 


1.�^Se�l'art.�17�par.�7,�prima�frase�della�sesta�direttiva�del�Consiglio�
17�maggio�1977�n.�77/388�CEE,�in�relazione�al�punto�2�dello�stesso�articolo,�
in�materia�di�armonizzazione�delle�legislazioni�degli�Stati�membri�in�temadi�
imposte�sulla�cifra�d'affari,�vada�interpretato�nel�senso�che:�
a) 
il�detto�articolo�si�oppone�a�considerare��consultazione�del�Comi-
tato�IVA��di�cui�all'art.�29�della�citata�Direttiva,�la�semplice�notifica�da�parte�
di�uno�Stato�membro�dell'adozione�di�una�norma�di�legge�nazionale,�come�
quella�di�cui�all'attuale�art.�19-bis 
1�d.P.R.�n.�633/1972,�lett.�c) 
e�d) 
e�succes-
sive�proroghe,�che�limita�il�diritto�di�detrazione�dell'IVA�relativa�all'impiego�
e�manutenzione�dei�beni�di�cui�ai�paragrafo�2�dell'art�17,�sulla�base�di�una�
semplice�presa�d'atto�da�parte�del�comitato�IVA;�

b) 
lo�stesso�si�oppone�egualmente�a�considerare�come�misura�rica-
dente�nel�suo�campo�di�applicazione�una�qualsivoglia�limitazione�del�diritto�
a�fruire�della�detrazione�IVA�connessa�all'acquisto,�impiego,�e�manutenzione�
dei�beni�sub 
a) 
introdotta�prima�della�consultazione�del�Comitato�IVA�e�
mantenuta�in�vigore�attraverso�numerose�proroghe�legislative,�ripetutesi�a�
catena�e�senza�soluzione�di�continuita�da�oltre�25�anni;�

c) 
in�caso�di�risposta�affermativa�alla�questione�sub 
1�b) 
si�chiede�che�
la�Corte�indichi�i�criteri�sulla�scorta�dei�quali�si�possa�determinare�l'eventuale�
durata�massima�delle�proroghe,�in�relazione�ai�motivi�congiunturali�presiin�
considerazione�dall'art.�17�par.�7�della�sesta�direttiva;�ovvero�che�precisi�se�
l'inosservanza�della�temporaneita�delle�deroghe�(ripetute�nel�tempo)�attribui-
sca�al�contribuente�il�diritto�a�fruire�della�detrazione.�

2.�^Qualora�i�requisiti�e�le�condizioni�della�procedura�di�cui�all'�art.�17�
par.�7�sopra�richiamato,�non�risultassero�rispettati,�dica�la�Corte�se�l'art.�17�
par.�2�della�citata�direttiva�vada�interpretato�nel�senso�che�esso�si�opponea�
che�una�norma�di�legge�nazionale�od�una�prassi�amministrativa�adottata�da�
uno�Stato�membro�dopo�l'entrata�in�vigore�della�sesta�direttiva�(primo�gen-
naio�1979�per�l'Italia)�possa�limitare�la�detrazione�dell'IVA�connessa�all'ac-
quisto,�impiego�e�manutenzione�di�determinati�autoveicoli,�in�via�oggettiva�
e�senza�limitazioni�di�tempo.�
LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Il�Governo�italiano�suggerisce�alla�Corte�di�rispondere�ai�quesiti�formu-
lati�nel�seguente�modo.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

�(Omissis)�Quesito�n.�1�a):�L'articolo�17�n.�7�della�direttiva�77/388/CEE�
non�si�oppone�a�considerare�``consultazione�del�Comitato�IVA''�di�cui�all'art.�29�
della�citata�Direttiva,�la�semplice�notifica�da�parte�di�uno�Stato�membro�dell'a-
dozione�di�una�norma�di�legge�nazionale,�come�quella�di�cui�all'attuale�art.19�
bis�1�d.P.R.�n.�633/1972,�lett.�c)�e�d)�e�successive�proroghe,�qualora�intervenga�
la�presa�d'atto�del�Comitato�IVA�sia,�come�si�e��verificato�nel�caso�dell'Italia,�
nel�rispetto�della�procedura�comunemente�adottata�in�questi�casi;�sia�allorche�
una�presa�d'atto�intervenga�comunque�senza�rilievi.�

Quesito�n.�1�-b):Ilquesitoe��daritenersiirricevibileinquantononperti-
nente�(comeprecisatoneiprecedentipuntida5a8).�

Quesito�n.�1�^c):Ilquesitoe�irricevibile�(nellaprimaparte).�

Riguardo�alla�seconda�parte�e��da�ritenersi�che�alla�luce�della�procedura�
seguitadall'Italianelperiodopertinente�(dal2000al2004),�ilrispettodelpro-
cedimento�previsto�dall'articolo�17�n.�7�della�direttiva�77/388/CEE,�unito�il�
parere�favorevole�espresso�dalla�Commissione�su�entrambe�le�richieste�di�
deroga,�escludono�che�la�normativa�nazionalepossa�essere�oggetto�di�disapplica-
zione�ed�attribuire�quindi�ai�contribuenti�il�diritto�alla�detrazione,�tenuto�conto�
anche�delfatto�che�sussistono�per�l'Italia�i�motivi�congiunturali�di�cui�alcitato�
art.�17�n.�7,�che�rendono�legittimo�il�mantenimento�della�misura�nazionale�dero-
gatoria.�

Quesito�n.�2):�Il�quesito�non�avrebbe�bisogno�di�risposta�in�quanto�le�condi-
zioni�della�procedura�di�cui�all'art.�17�n.�7�risultano�rispettate�dal�Governo�ita-
liano.�

In�ogni�caso�e��da�ritenersi�che�una�presa�d'atto�del�Comitato�IVA�avvenuta�
sulla�base�di�una�consultazioneformulata�in�epoca�successiva�all'adozione�della�
misura�nazionale�in�deroga,�non�possa�far�ritenere�illegittima�la�misura�stessa.�

Roma,�19�settembre�2005�^Avvocato�dello�Stato�Gianni�De�Bellis�.�

Causa 
C-239/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Deposito, 
registra


zione 
e 
protezione 
di 
marchi 
di 
fabbrica. 
Art. 
3, 
I 
direttiva 
sui 
marchi 


21/12/88 
(cs.�41919/05,�avv.to�dello�Stato�M.�Massella�Ducci�Teri).�

IL 
fattO 


1.�Il�7�aprile�2000�la�M-T&C�ha�depositato�il�marchio�denominativo�
�ThE 
kitcheN 
company��per�la�registrazione�come�marchio�per�i�prodotti�
rientranti�nelle�classi�11,�20�e�21�e�i�servizi�delle�classi�37�e�42.�
Per�ognuna�delle�classi�sono�stati�indicati�i�prodotti�e�i�servizi�per�cui�si�
chiedeva�la�protezione�del�marchio.�

2.�Con�lettera�24�aprile�2001�l'Ufficio�marchi�del�Benelux�-BMB�c
omunicava�che�la�registrazione�del�segno�distintivo�veniva�provvisoriamente�
rifiutata�per�la�seguente�ragione:��Il�segno�ThE 
kitcheN 
companY 
e�puram
ente�descrittivo�per�la�specie,�la�qualita�,�la�provenienza�o�la�destinazione�
dei�prodotti�e�dei�servizi�elencati�nelle�classi�11,�20,�21,�37�e�42�di,�per�o�con�
riguardo�a�un'impresa�(in�inglese:�company)�operante�nel�settore�delle�cucine�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�79 


(in�inglese:�Kitchen).�Pertanto�il�segno�e�privo�di�carattere�distintivo�(v.�
art.�6-bis,�n.�1,�lett.�a),�della�legge�uniforme�del�Benelux�in�materia�di�mar-
chi)�.�

Si�tratta�quindi�del�primo�impedimento�assoluto�alla�registrazione:�la�
mancanza�di�ogni�carattere�distintivo,�ai�sensi�dell'art.�6-quinquies�B,n.�2,�
del�Trattato�di�Parigi.�

Dopo�aver�comunicato�il�3�dicembre�2001�di�non�considerare�le�opposi-
zioni�idonee�ad�invalidare�il�suo�rifiuto,�il�25�febbraio�2002�il�BMB�notificava�
il�suo�rifiuto�definitivo�alla�richiesta�di�registrazione�del�marchio.�

3.�Avverso�tale�rifiuto,�la�M-T&C�adisce�la�Corte�di�Appello�di�Bruxel-
les,�a�norma�dell'art.�6-ter�della�legge�uniforme�del�Benelux�in�materia�di�
marchi.�
4.�La�Corte�rigetta�parzialmente�le�censure�formulate�dal�parte�attrice,�
mentre�per�il�resto�sospende�l'ulteriore�trattazione�della�domanda�e�adisce�
la�Corte�di�Giustizia�della�CE.�
IquesitI 


La�Corte�adisce�in�via�pregiudiziale�la�Corte�di�Giustizia�della�CE,�affin-
che�risolva�le�seguenti�questioni�con�riguardo�all'interpretazione�dell'art.�3�
della�I�direttiva�sui�marchi,�21�dicembre�1988:�

1.�^Se�l'autorita�competente�in�materia�di�marchi,�dopo�aver�valutato�
tutti�i�fatti�e�le�circostanze�pertinenti�ad�accertare�la�presenza�di�un�impedi-
mento�assoluto�alla�registrazione,�nella�sua�decisione�a�titolo�provvisorio�e�
in�quella�a�titolo�definitivo�sul�deposito�debba�esprimere�la�sua�conclusione�
separatamente�per�ciascuno�dei�beni�e�dei�servizi�per�cui�si�chiede�la�tutela,�
2.�^Se�i�fatti�e�le�circostanze�pertinenti�che�devono�essere�presi�in�
considerazione�dall'organo�giurisdizionale�in�caso�di�impugnazione�della�
decisione�dell'autorita�per�i�marchi�possono�essere�differenti�a�causa�del�
decorso�del�tempo�tra�le�date�delle�due�decisioni,�o�se�siffatto�organo�giuri-
sdizionale�debba�prendere�in�considerazione�solo�i�fatti�e�le�circostanze�sussi-
stenti�al�momento�della�decisione�dell'autorita�competente.�
3.�^Se�l'interpretazione�data�dalla�Corte�di�Giustizia�nella�sentenza�
�Postkantoor��(1)�osti�a�che�la�normativa�nazionale�sulla�competenza�dell'or-
(1)�Nella�sentenza�Postkantoor�(12�febbraio�2004),�la�Corte�di�Giustizia�della�CE�ha�dichia-
rato�che,�relativamente�alla�questione�di�quale�sia�la�fase�in�cui�occorra�prendere�in�considerazione�
i�fatti�e�le�circostanze�pertinenti,�la�competente�autorita�in�materia�di�marchi�deve�tenerne�conto�
prima�di�prendere�una�decisione�definitiva.�La�Corte�di�giustizia�della�CE�ha�risolto�la�questione�
ad�essa�sottoposta,�nel�senso�che�l'organo�giurisdizionale�dinanzi�a�cui�e�stata�presentata�impu-
gnazione�avverso�una�decisione�su�una�domanda�deve�parimenti�tenere�conto�di�tutti�i�fatti�e�le�
circostanze�pertinenti,�come�stabilito�dalla�normativa�nazionale�applicabile.�La�Corte�ha,�poi,�
dichiarato�che�nelcaso�di�una�richiesta�di�registrazione�di�un�marchioperprodotti�o�servizi�differenti,�
l'autorita�competentedeveverificare�inrelazioneaciascuno�deidettiprodottioserviziche�ilmarchio�
non�ricada�nella�sfera�di�applicazione�di�alcuno�degli�impedimenti�alla�registrazione�enunciati�
all'art.3,�n.�1,�delladirettivasuimarchi,�epuo�giungereaconclusionidiverseasecondadeiprodotti�
o�servizi�considerati.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

gano�giurisdizionale�sia�intesa�nel�senso�che�ad�esso�sia�precluso�tenere�conto�
dei�cambiamenti�dei�fatti�e�delle�circostanze�rilevanti,�oppure�pronunciarsi�
sul�potere�distintivo�del�marchio�separatamente�per�ciascuno�dei�prodottie�
dei�servizi.�

Causa 
C-245/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Dazio 
antidumping 
^
Regolamento�Ce�del�Consiglio�28�novembre�1997,�n.�2398�^Ordinanza�
della�Finanzgericht�Du�sseldorf�(Germania)�notificata�il�1.�agosto�2005�
(cs.�41916/05,�avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).�

IL 
fattO 


La�ricorrente�immetteva�in�libera�pratica�biancheria�da�letto�originaria�
del�Pakistan.�Le�importazioni�venivano�assoggettate�a�dazio�antidumping,�
sulla�base�del�regolamento�Ce�del�Consiglio�28�novembre�1997,�n.�2398.�Il�
12�marzo�2001�l'organo�di�conciliazione�dell'Organizzazione�mondiale�del�
commercio�adottava�una�relazione�dell'organo�di�appello�del�30�ottobre�
2000�ed�una�relazione�di�un�panel�OMC�del�1.�marzo�2001�sulla�pratica�
�Comunita�europea�^dazi�antidumping�sulle�importazioni�di�biancheria�
da�letto�di�cotone�dall'India�,�secondo�cui�l'applicazione�da�parte�della�
Comunita�,�ai�fini�del�calcolo�della�media�ponderata�di�margine�del�dumping,�
del�metodo�dell'�azzeramento��con�il�quale�in�caso�di�importi�di�dumping�
negativi�si�considera�azzerato�il�risultato,�non�sarebbe�compatibile�con�
l'art.�2.4.2�dell'accordo�relativo�all'applicazione�dell'art.�VI�dell'accordo�
generale�sulle�tariffe�doganali�e�sul�commercio�1994�e�la�Comunita�,�nel�cal-
colare�gli�importi�delle�spese�di�vendita,�amministrative�e�generali�e�i�pro-
fitti�riguardo�alla�costruzione�del�valore�normale,�avrebbe�agito�in�contrasto�
con�l'art.�2.2.2,�ii)�dell'ADU.�Pertanto�il�procedimento�antidumping�relativo�
alle�importazioni�di�biancheria�da�letto�di�cotone�originaria�del�Pakistan�
veniva�chiuso.�La�ricorrente�chiedeva�il�rimborso�del�dazio�antidumping�
pagato;�lo�Hauptzollamt�convenuto�rigettava�la�domanda�dichiarando�che�
il�regolamento�n.�160/02�non�ha�abrogato�il�regolamento�2398/97,�pertanto�
l'imposizione�del�dazio�antidumping�sarebbe�stata�fondata.�La�ricorrente�
proponeva�ricorso,�volto�ad�ottenere�l'accoglimento�della�sua�domanda�di�
rimborso.�

IL 
quesitO 


Se�sia�invalido�il�regolamento�CE�del�consiglio�28�novembre�1997,�

n.�2398,�che�istituisce�un�dazio�antidumping�definitivo�sulle�importazioni�di�
biancheria�da�letto�di�cotone�originaria�dell'Egitto,�dell'India�e�del�Pakistan,�
in�quanto�ne�i�considerando�di�detto�regolamento,�ne�i�considerando�del�pre-
cedente�regolamento�CE�della�Commissione�12�giugno�1997,�n.�1069,�che�
impone�un�dazio�antidumping�provvisorio�sulle�importazioni�di�biancheria�
da�letto�di�cotone�originaria�dell'Egitto,�dell'India�e�del�Pakistan,�menzio-
nano�l'applicazione�del�metodo�dell'�azzeramento��per�il�calcolo�della�media�
ponderata�di�margine�di�dumping.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�81 


Causa 
C-246/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Riavvicinamento 
delle 
legislazioni 
degli 
Stati 
membri 
in 
materia 
di 
marchi 
di 
impresa 
^Direttiva�
del�Consiglio�21�dicembre�1988,�89/104/CEE�^Ordinanza�della��Ober-
ster�Patent-und�Markensenat��(Tribunale�del�riesame�in�materia�di�mar-
chi�e�brevetti�/�Austria),�emessa�in�data�9�febbraio�2005�(cs.�41918/05,�
avv.�dello�Stato�M.�Massella�D.T.).�

IL 
fattO 


Nell'ambito�di�un�procedimento�nazionale,�la�ricorrente�chiedeva�di�pro-
cedere�alla�cancellazione�di�un�marchio�ai�sensi�del���33.�MSchG�(legge�
austriaca�in�materia�di�tutela�del�marchio)�per�mancato�uso�dello�stesso�con�
riguardo�al�territorio�della�Repubblica�d'Austria.�

La�resistente,�titolare�del�marchio�denominativo-figurativo��Le�ChefDe�
Cuisine�,�chiedeva�il�rigetto�della�domanda.�

Premesso�che:�a)�ai�sensi�della�normativa�austriaca,��chiunque�e�legitti-
mato�a�chiedere�la�cancellazione�di�un�marchio�registrato�in�Austria�da�
almeno�5�anni,�qualora�il�marchio�non�sia�stato�oggetto�di�uso�effettivo�nel�
territorio�nazionale�;�i�5�anni�decorrono�dalla�data�del�deposito�della�
domanda;�b)�ai�sensi�della�normativa�comunitaria,�art.�10,�n.�1,�direttiva�
89/104/CEE�e�art.�12,�n.�1,�della�medesima�direttiva,�se�entro�5�anni�dalla�
data�in�cui�si�e�chiusa�la�procedura�di�registrazione,�il�marchio�non�ha�formato�
oggetto�di�uso�effettivo�nello�Stato�membro�interessato,�salvo�motivo�legit-
timo�per�il�mancato�uso,�detto�marchio�e�soggetto�a�decadenza.�

IquesitI 


1.�^Se�l'art.�10,�n.�1,�della�prima�direttiva�del�Consiglio�21�dicembre�
1988,�89/104/CEE,�sul�riavvicinamento�delle�legislazioni�degli�Stati�Membri�
in�materia�di�marchi�d'impresa�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�con�
�data�in�cui�si�e�chiusa�la�procedura�di�registrazione��si�intende�l'inizio�della�
durata�della�tutela;�
2.�^Se�l'art.�12,�n.�1,�della�direttiva�89/104/CEE�debba�essere�interpre-
tato�nel�senso�che�sussistono�legittimi�motivi�per�il�mancato�uso�del�marchio�
qualora�l'attuazione,�da�parte�del�titolare�del�marchio,�della�strategia�impren-
ditoriale�perseguita�venga�differita�per�motivi�estranei�all'impresa,�o�se�il�tito-
lare�del�marchio�sia�tenuto�a�modificare�la�sua�strategia�imprenditoriale�al�
fine�di�poter�utilizzare�il�marchio�entro�il�termine�prescritto.�
Causa 
C-250/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Nomenclatura 
tariffar
ia 
e 
statistica 
e 
tariffa 
doganale 
comune 
^Regolamento�CEE�del�Consi-
glio�del�23�luglio�1987,�n.�2658�^Ordinanza�della�Hossisches�Finanzge-
richt�(Germania)�(cs.�41920/05,�avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).�

IL 
fattO 


La�societa�dante�causa�della�ricorrente�ha�chiesto�al�Zolltechnische�Pru�-
fungs�und�Lehranstalt�dell'Oberfinanzdirektion�di�Monaco�il�rilascio�di�una�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


informazione 
doganale 
vincolante 
per 
determinate 
merci. 
In 
contrasto 
conla 
classificazione, 
che 
la 
ricorrente 
considera 
corretta, 
nel 
codice 
8473 
3090 
della 
nomenclatura 
combinata 
(parti 
ed 
accessori, 
riconoscibili 
come 
desti-
nati 
esclusivamente 
o 
principalmente 
alle 
macchine 
ed 
apparecchi 
o 
stru-
menti 
di 
cui 
alle 
voci 
da 
8469 
a 
8472, 
in 
cui 
rientrano 
le 
stampanti) 
il 
Zoll-
technische�Pru�fungs�ha 
assegnato 
ai 
prodotti 
oggetto 
della 
domanda 
la 
voce 
3215 
(inchiostri). 


IL 
quesitO 


Se, 
contrariamente 
alla 
pronuncia 
adottata 
della 
Corte 
di 
Giustizia 
delle 
Comunita� 
europee 
in 
data 
7 
febbraio 
2002 
nella 
causa 
C-276/00, 
secondo 
cui 
l'allegato 
I 
del 
regolamento 
CEE 
del 
Consiglio 
23 
luglio 
1987, 
n. 
2658, 
relativo 
alla 
nomenclatura 
tariffaria 
e 
statistica 
ed 
alla 
tariffa 
doganale 
comune, 
come 
modificato 
dal 
regolamento 
CE 
della 
Commissione 
9 
settem-
bre 
1996, 
n. 
1734, 
e� 
da 
interpretarsi 
nel 
senso 
che 
una 
cartuccia 
d'inchiostro 
senza 
testina 
di 
stampa 
integrata 
^comprendente 
un 
involucro 
di 
plastica, 
resina 
espansa, 
una 
griglia 
metallica, 
guarnizioni, 
una 
pellicola 
sigillante, 
un'etichetta, 
inchiostro 
e 
confezionamento 
^la 
quale, 
per 
quanto 
riguarda 
sia 
la 
cartuccia 
sia 
l'inchiostro, 
puo� 
essere 
utilizzata 
unicamente 
in 
una 
stam-
pante 
avente 
le 
stesse 
caratteristiche 
delle 
stampanti 
a 
getto 
d'inchiostro 
della 
marca 
Epson�Stylus�Color, 
deve 
essere 
classificata 
nella 
sottovoce 
3215 
90 
80 
della 
nomenclatura 
combinata, 
la 
sopra 
descritta 
cartuccia 
d'inchiostro 
non 
debba 
piuttosto 
essere 
qualificata 
come 
�parte� 
o 
�accessorio�di 
una 
stam-
pante 
e 
classificata 
nella 
voce 
8473 
della 
NC, 
in 
quanto 
il 
funzionamento 
meccanico 
ed 
elettronico 
della 
stampante 
dipende 
dalla 
presenza 
di 
una 
tale 
cartuccia. 


Causa 
C-252/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Trattamento 
delle 
acque 
reflue 
urbane 
^Direttiva 
75/442/CE 
^Direttiva 
91/271/CE 
^
Ordinanza 
della 
High�Court�of�Justice�(Regno 
Unito) 
emessa 
in 
data 
20 
maggio 
2005, 
notificata 
il 
12 
settembre 
2005 
(cs. 
47454/05, 
avv. 
dello 
Stato 
G. 
Fiengo). 


IL 
fattO 


Un'impresa 
di 
reti 
fognarie, 
legalmente 
autorizzata 
in 
base 
alla 
direttiva 
91/271/CEE, 
concernenteiltrattamento 
delleacquereflueurbane, 
e� 
stataaccu-
sata 
di 
avere 
depositato 
acque 
reflue 
non 
trattate, 
in 
quanto 
considerate 
�rifiuti 
sottoposti 
a 
controllo� 
ai 
sensi 
dell'art. 
33 
dell'Environmental�Protection�Act.�

IquesitI 


1. 
^Se 
le 
acque 
reflue 
che 
fuoriescono 
da 
un 
sistema 
fognario 
gestito 
da 
un'impresa 
fognaria 
legalmente 
autorizzata 
ai 
sensi 
della 
direttiva 
del 
Consi-
glio 
21 
maggio 
1991, 
concernente 
il 
trattamento 
delle 
acque 
reflue 
urbane, 
91/271/CEE 
e/o 
del 
Watew�Industry�Act�1991, 
equivalgono 
a 
�rifiuti 
della 
direttiva� 
ai 
sensi 
della 
direttiva 
75/442/CEE 
(come 
modificata 
dalla 
diret-
tiva 
91/156/CEE. 

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�83 


2.�^In�caso�di�soluzione�affermativa�della�prima�questione,�se�le�sud-
dette�acque:�
a) 
siano�escluse�dalla�nozione�di�rifiuti�della�direttiva�di�cui�alla�diret-
tiva�75/442/CEE,�in�forza�dell'art.�2,�n.�1�lett.�b),�iv),�della�direttiva�medesima,�
in�particolare,�in�forza�della�direttiva�91/271/CEE�e/o�del�WIA�del�1991;�o�

b) 
rientrino�nell'ambito�di�applicazione�dell'art.�2,�n.�2,�della�direttiva�
75/442/CEE�e�siano�escluse�dalla�nozione�di��rifiuti�della�direttiva��di�cui�alla�
direttiva�75/442/CEE,�in�particolare�in�forza�della�direttiva�91/271/CEE.�

Causa 
C-261/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Tributo 
avente 
caratt
ere 
di 
imposta 
sulla 
cifra 
d'affari 
^Direttiva�del�Consiglio�17�maggio�
1977,�n.�77/388/CEE�^Ordinanza�della�Komaron-Esztergom 
Megyei 
Birosag 
(Ungheria),�notificata�il�26�settembre�2005�(avv.�dello�Stato�G.�
De�Bellis).�

IL 
fattO 


Le�ricorrenti�sono�societa�commerciali�registrate�in�Ungheria�che�
dispongono�di�uno�stabilimento�e�di�un�numero�fiscale�in�Germania.�Esse�
pagano�in�Germania�un�tributo�sulle�attivita�economiche�per�gli�introiti�che�
ivi�realizzano.�

Nel�calcolo�della�base�imponibile�locale�ungherese�sulle�attivita�econo-
miche�non�viene�tenuto�conto�delle�attivita�economiche�realizzate�in�Germa-
nia,�conformemente�alla�Convenzione�firmata�a�Budapest�il�18�luglio�1977�
tra�la�Repubblica�popolare�d'Ungheria�e�la�Repubblica�federale�di�Germania�
al�fine�di�evitare�la�doppia�imposizione�in�materia�di�imposte�sul�reddito,�
sui�prodotti�di�valori�immobiliare�e�sul�patrimonio.�

La�domanda�pregiudiziale�e�necessaria�poiche�sulla�base�della�normativa�
nazionale�e�della�direttiva�non�e�chiaro�se�il�tributo�locale�ungherese�di�cui�
trattasi�sia�un�tributo�avente�carattere�di�imposta�sul�patrimonio�ovvero�di�
imposta�sul�giro�d'affari.�

IquesitI 


1.�^In�base�a�quali�criteri,�secondo�la�Sesta�direttiva�del�Consiglio�
17�maggio�1977,�n.�77/388/CEE�un�tributo�viene�qualificato�come�avente�
carattere�di�imposta�sulla�cifra�di�affari?�
Se�si�debba�considerare�avente�carattere�di�imposta�sulla�cifra�d'affari�un�
tributo�la�cui�base�imponibile�e�la�totalita�o�una�certa�quota�del�provento�
netto�risultante�del�prezzo�delle�vendite�realizzate�o�dai�servizi�resi,�diminuito�
del�prezzo�di�acquisizione�delle�merci�vendute�e�del�valore�dei�servizi�interme-
diari,�nonche�delle�spese�materiali.�

2.�^Se�l'art.�33�della�direttiva�debba�essere�inteso�nel�senso�che�negli�
Stati�membri�puo�essere�mantenuto�un�solo�tributo�avente�carattere�di�impo-
sta�sulla�cifra�d'affari.�
3.�^Qualora�in�uno�Stato�membro�dopo�la�sua�adesione�all'UE,�ven-
gano�mantenuti�due�o�piu�tributi�aventi�carattere�d'imposta�sulla�cifra�

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


d'affari, 
se 
l'accertamento 
con 
effetto 
retroattivo 
di 
un 
tributo 
relativo 
ad 
un 
periodo 
precedente 
all'adesione 
sia 
in 
contrasto 
con 
l'art. 
33 
della 
diret-
tiva. 


LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


�(Omissis) 
In�relazione�al�primo�quesito,�prima�parte,�il�Governo�italiano�
evidenzia�come�anche�nella�recente�sentenza�del�29�aprile�2004�(in�causa�
C-308/01�GIL�Insurance,punti�33�e�34)�la�Corte�ha�ribadito�che�i�criteri�di�qual
ificazione�di�un'imposta�come�imposta�sulla�cifra�d'affari�ai�sensi�dell'art.�33�

n.�1�della�direttiva�77/388/CEE,�sono�il�possesso�delle�caratteristiche�essenziali�
dell'IVA.�
Queste�caratteristiche�sono�le�seguenti:�l'IVA�si�applica�in�modo�generale�
alle�operazioni�aventi�ad�oggetto�beni�o�servizi;�e�proporzionale�a�detti�beni�e�
servizi,�a�prescindere�dal�numero�di�operazioni�effettuate;�viene�riscossa�in�cias
cuna�fase�del�procedimento�di�produzione�e�di�distribuzione;�infine,�si�applica�
sul�valore�aggiunto�dei�beni�e�dei�servizi,�in�quanto�l'imposta�dovuta�in�occasione�
di�un'operazione�viene�calcolata�previa�detrazione�di�quella�che�e�stata�versata�
all'atto�della�precedente�operazione�(v.,�in�particolare,�sentenze�Bergandi,�cit.,�
punto�15;�7�maggio�1992,�causa�C-347/90,�Bozzi,�Racc. 
pag.�I-2947,�punto�12,�
e�17�settembre�1997,�causa�C-130/96,�Solisnor-Estaleiros�Navais,�Racc. 
pag.�I-5053,�punto�14).�

La�risposta�allasecondaparte�delquesito�va�data�applicando�taliprincipi.�
Il�Giudice�remittente�precisa�che�la�base�imponibile�e��la�totalita�o�una�
certa�quota�del�provento�netto�risultante�del�prezzo�delle�vendite�realizzate�o�
dai�servizi�resi,�diminuito�del�prezzo�di�acquisizione�delle�merci�vendute�e�del�
valore�dei�servizi�intermediari,�nonche�delle�spese�materiali�.�
Cio�trova�conferma�nell'articolo�39�(�La�base�imponibile�del�tributo�)�
della�legge�n.�100�del�1990�sui�tributi�locali,�allegata�all'ordinanza.�
Sembra�pertanto�che�l'imposta�si�applichi�sull'importo�complessivo 
dei�
ricavi�derivanti�dalle�cessioni�di�beni�e�prestazioni�di�servizi�resi,�al�netto�del�

prezzo�degli�acquisti,�del�valore�dei�servizi�e�delle�spese�sostenute.�

In�tale�situazione�viene�a�mancare�il�requisito�della�proporzionalita�.�

E�opportuno�ricordare�che�nella�sentenza�8�giugno�1999�Pelzl,�in�causa�

C-338/97�ed�altre�riunite,�la�Corte�si�e�pronunciata�in�ordine�ad�una�tassa�sul�
turismo�applicata�(in�Austria)�sulla�medesima�base�imponibile�relativa�alla�
tassa�sulla�cifra�di�affari.�

In�tale�occasione�la�Corte�escluse�che�la�tassa�austriaca�potesse�essere�cons
iderata�un'imposta�sulla�cifra�d'affari,�in�quanto�(tra�l'altro)�la�stessa�veniva�
calcolata�(punto�25)��sulla�base�della�cifra�d'affari�complessiva�realizzata�in�
un�anno,�per�cui�non�e�possibile�determinare�con�precisione�l'importo�della�tassa�
ripercossa�sul�cliente�in�occasione�di�ciascuna�vendita�o�di�ciascuna�prestazione�
diservizio,�sicche�ilrequisito�dellaproporzionalita�ditale�importo�aiprezziperc
epitidalsoggetto�d'impostanon�e�piu�soddisfatto�.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�85 


Occorre�al�riguardo�ricordare�che�per�costante�giurisprudenza�della�Corte�
affinche�il�tributo�abbia�il�carattere�di�un'imposta�sulla�cifra�d'affari,�le�caratte-
ristiche�essenziali�dell'IVA�devono�essere�tutte�presenti.�

La�Corte�infatti�nella�citata�sentenza�GIL�Insurance�(C-308/01)�ha�riba-
dito�che�

Per�contro,�l'art.�33�della�sesta�direttiva�non�osta�al�mantenimento�o�all'in-
troduzionediun'imposta�chenonpresentaunacaratteristicaessenzialedell'IVA�
(sentenza�Solisnor-Estaleiros�Navais,�cit.,�punti�19�e�20).

E�quindi�sufficiente�la�mancanza�anche�del�solo�requisito�della�proporzio-
nalita�perescludereche�l'imposta�locale�ungheresesia�qualificabile�come�un'im-
posta�sulla�cifra�d'affari.�

Per�il�resto�dall'ordinanza�di�rimessione�non�e�dato�comprendere�se�sussi-
stano�le�altre�caratteristiche�essenziali�di�un'imposta�sulla�cifra�d'affari.�

Ad�esempio,�riguardo�al�requisito�della�generalita�,e�necessario�che�l'impo-
sta�si�applichi�in�modo�generale��alle�cessioni�di�beni�o�di�servizi�,�l'imposta�
deve�cioe�colpire�tutte�leoperazionicommercialigia�assoggettate�adIVA.�

Orbene�l'imposta�ungherese�si�applica�agli��imprenditori��(articolo�35�n.2�
della�legge�n.�100�del�1990).�Non�e�dato�sapere�se�in�tale�concetto�sono�ricom-
presi,�ad�esempio,�i�lavoratori�autonomi�che�svolgono�in�modo�non�occasionale�
la�loro�attivita�(e�che�in�quanto�tali�sono�soggetti�all'IVA).�

Se�cos|�nonfosse,�di�certo�mancherebbe�anche�il�requisito�della�generalita�.�
Spettera�ovviamentealgiudicenazionale�una�tale�verifica.�

L'imposta�deve�inoltre�essere�riscossa�in�ogni�fase�del�procedimento�di�
produzione�e�di�distribuzione.�Tale�requisito�e�funzionale�al�carattere�dipro-
porzionalita�.�Il�meccanismo�di�detrazione�dell'imposta�assolta�a�monte�(che�con-
sente�di�pervenire�al�risultato�di�applicare�la�medesima�imposta�sul�prezzodi�
cessione�finale�del�bene�indipendentemente�dal�numero�di�cessioni�intermedie),�
presuppone�che�l'imposta�sia�riscossa�in�ogni�fase�del�procedimento�di�produ-
zione�e�di�distribuzione.�

Tale�carattere�e�essenziale�al�meccanismo�di�detrazione�che�consente�di�
mantenere�invariato�l'ammontare�dell'imposta�sul�prezzo�finale�del�bene,�quale�
che�sia�il�numero�delle�cessioni�intermedie.�

Cos|�come�l'imposta�deve�gravare�sul�valore�aggiunto.�
E�quindi�necessario�che�l'imposta�abbia�un�meccanismo�di�detrazione�del�
tributo�assolto�a�monte.�

A�quel�che�risulta�dall'ordinanza�impugnata,�un�tale�meccanismo�non�esiste�
nell'imposta�ungherese,�dove�la�detrazione�non�riguarda�l'imposta�assolta�a�
monte,�bens|�le�spese�ed�il�prezzo�degli�acquisti�che�vanno�a�ridurre�la�base�
imponibile�formata�dai�ricavi.�Ne�risulta�che�sia�previsto�un�rimborso�nel�caso�
in�cui�la�differenza�tra�i�ricavi�e�le�spese�deducibili�dia�luogo�ad�un�importo�
negativo.�

L'impostaapparepertantopiu�affineaduntributodiretto.�Secos|�e�,allora�
neppuresiponeunproblemadicompatibilita�dell'impostaconl'articolo�33della�
direttiva�77/388/CEE.�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Occorre�infatti�considerare�che�la�citata�direttiva�e�stata�emanata�inforza�
dell'articolo�99�del�Trattato�(ora�93�CE)�che�demanda�al�Consiglio�di�adottare�
�le�disposizioni�che�riguardano�l'armonizzazione�delle�legislazioni�relative�alle�
imposte�sulla�cifra�d'affari,�alle�imposte�di�consumo�ed�altre�imposte�indirette,�
nella�misura�in�cuidetta�armonizzazione�sia�necessariaper�assicurare�l'instaura-
zione�ed�ilfunzionamento�del�mercato�interno�.�

L'articolo�33�ha�pertanto�lo�scopo�di�evitare�che�gli�Stati�membri�introdu-
cano�o�mantengano�prelievi�fiscali�che�possano�pregiudicare�l'armonizzazione�
prevista�dal�citato�articolo�93.�

Il�riferimento�e�pero�alle�sole�imposte�indirette�(mentre�con�riguardo�alle�
imposte�dirette�l'art.�293�CE�prevede�unicamente�la�possibilita�che�gli�Stati�
membri�concludano�delle�convenzioni�contro�la�doppia�imposizione).�

La�scelta�contenuta�nel�Trattato�e�quindi�di�non�interferire�nella�sovranita�
fiscale�degli�Stati�membri,�se�non�nella�misura�strettamente�necessaria�a�realiz-
zare�i�suoi�obiettivi�essenziali,�e�questa�interferenza�e�stata�ritenuta�necessaria�
solo�con�riferimento�alle�imposte�indirette.�

In�conclusione�dagli�elementi�che�emergono�dall'ordinanza�del�giudice�
remittente�si�puo�gia�dedurre�che�l'imposta�locale�ungherese�non�puo�conside-
rarsi�un'imposta�sulla�cifra�d'affari�ai�sensi�dell'articolo�33�della�direttiva�
77/388/CEE.�

Cio�in�quanto�in�primo�luogo�l'imposta�risulta�avere�le�caratteristiche�di�un�
tributo�diretto,�come�talefuori�del�campo�di�applicazione�dell'articolo�33.�

In�secondo�luogo�l'imposta�e�sprovvista�del�carattere�diproporzionalita�poi-
che�la�base�imponibilenone�datadallasingola�operazione�dicessione�opresta-
zione�di�servizio.�

Larispostanegativa�allasecondapartedelprimo�quesito�rendenonneces-
saria�la�risposta�al�secondo�e�al�terzo�quesito.�
In�conclusione�il�Governo�italiano�suggerisce�alla�Corte�di�rispondere�ai�
quesiti�sottoposti�al�suo�esame�affermando�che:�

1.�^I�criteri�di�qualificazione�di�un'imposta�come�imposta�sulla�cifra�
d'affari�ai�sensi�dell'art.�33�n.�1�della�direttiva�77/388/CEE,�sono�il�possesso�
delle�caratteristiche�essenziali�dell'IVA.�Queste�caratteristiche�sonole�
seguenti:�l'IVA�si�applica�in�modo�generale�alle�operazioni�aventi�ad�oggetto�
beni�o�servizi;�e�proporzionale�a�detti�beni�e�servizi,�a�prescindere�dal�numero�
di�operazioni�effettuate;�viene�riscossa�in�ciascuna�fase�del�procedimento�di�
produzione�e�di�distribuzione;�infine,�si�applica�sul�valore�aggiunto�dei�beni�e�
dei�servizi,�in�quanto�l'imposta�dovuta�in�occasione�di�un'operazione�viene�cal-
colata�previa�detrazione�di�quella�che�e�stata�versata�all'atto�della�precedente�
operazione.�
2.�^Dagli�elementi�che�emergono�dall'ordinanza�del�giudice�remittente�si�
puo�dedurre�che�l'imposta�locale�ungherese�non�puo�considerarsi�un'imposta�
sulla�cifra�d'affari�ai�sensi�dell'articolo�33�della�direttiva�77/388/CEE.�
Cio�in�quanto�in�primo�luogo�l'imposta�risulta�avere�le�caratteristiche�di�un�
tributo�diretto,�come�talefuori�del�campo�di�applicazione�dell'articolo�33.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�87 


In�secondo�luogo�l'imposta�e�sprovvista�del�carattere�diproporzionalita�poi-
che�la�base�imponibile�non�e�costituita�dalla�singola�operazione�di�cessione�o�
prestazione�di�servizio.�

Roma,�6�dicembre�2005�^Avvocato�dello�Stato�Gianni�De�Bellis�.�

Causa 
C-267/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Protezione 
giuridica 
dei 
disegni 
e 
dei 
modelli 
^Direttiva�13�ottobre�1998,�98/71/CE�^Ordi-
nanza�della��High�Court�of�Justice��^(Regno�Unito),�emessa�il�17�feb-
braio,�2005�(cs.�42236/05,�avv.�dello�Stato�M.�Massella�D.T.).�

IL 
fattO 


Il�2�settembre�2002,�la�Oakley�ha�citato�in�giudizio�i�convenuti�per�viola-
zione�di�tre�disegni�di�occhiali�registrati�dall'istante�in�forza�della�normativa�
nazionale.�

Nell'ambito�del�procedimento�nazionale�e�sorta�una�questione�prelimi-
nare�relativa�alle�conseguenze�che�puo�avere�sulla�validita�della�registra-
zione�del�disegno�`677�il�fatto�che�la�Oakley�abbia�ammesso�di�aver�pubbli-
cato�detto�disegno�nei�dodici�mesi�antecedenti�alla�domanda�di�registra-
zione.�

Aisensidell'art.�6,�n.�2,�delladirettiva98/71/CE^aisensiedeffettidel-
l'art.�19�della�stessa�gli�Stati�membri�erano�tenuti�a�dare�attuazione�alla�
stessa�entro�il�28�ottobre�2001�^il�creatore�ha�diritto�ad�un��periodo�di�tolle-
ranza��durante�il�quale�le�divulgazioni�precedenti�effettuate�nei�12�mesi�ante-
cedenti�al�deposito�della�domanda�o�alla�data�in�cui�e�stata�rivendicata�la�
priorita�non�costituiscono�motivi�di�annullamento�della�registrazione�di�dise-
gni.�

L'art.�11,�n.�8,�dispone�che�gli�Stati�membri�possono�derogare�alla�sud-
detta�norma�della�direttiva�disponendo�che�i�motivi�di�rifiuto�della�registra-
zione�o�le�cause�di�nullita�vigenti�nel�loro�ordinamento�prima�della�data�di�
entrata�in�vigore�delle�disposizioni�necessarie�all'attuazione�della�direttiva�si�
applichino�alle�domande�di�registrazione�di�disegni�o�modelli�presentate�
anteriormente�a�tale�data.�

Il�regno�Unito�ha�recepito�in�ritardo�la�direttiva.�

IL 
quesitO 


Se,�conformemente�alla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�
13�ottobre�1998,�98/71/CE,�sulla�protezione�giuridica�dei�disegni�e�dei�
modelli,�una�misura�adottata�da�uno�Stato�membro�dopo�la�data�di�cui�
all'art.�19�della�direttiva�sia�comunque�in�parte�valida,�ai�sensi�del�diritto�
comunitario,�nei�limiti�in�cui�e�intesa�ad�applicare�la�deroga�di�cui�all'art.�11,�

n.�8,�della�medesima�direttiva,�oppure�se�la�possibilita�concessa�ad�uno�Stato�
membro�di�avvalersi,�mediante�una�misura�nazionale,�della�deroga�prevista�
dall'art.�11,�n.�8,�venga�interamente�e�definitivamente�meno�dopo�la�data�di�
cui�al�suddetto�art.�19.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Causa�C-279/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudizale)�^Reg.�CE�n.�3655/87�e�
successive�modificazioni�^Quote�latte�^Riesportazione�di�prodotti�caseari�
^Legittimita�del�recupero�di�restituzioni�erogate�al�momento�
dell'importazione�^Ordinanza�del�College 
van 
Beroep 
(paesi�Bassi)�
emessa�il�30�giugno�2005,�notificata�il�30�agosto�2005�(cs.�45634/05,�
avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).�

IquesitI 


1.�^Se�gli�artt.�16-18�del�regolamento�CEE�n.�3665/87,�come�vigenti�
all'epoca�del�caso�in�esame,�debbano�essere�interpretati�nel�senso�che,�qua-
lora�restituzioni�differenziate�siano�state�versate�definitivamente�dopo�l'accet-
tazione�dei�documenti�di�importazione,�la�riesportazione�delle�merci�che�sia�
avvenuta�successivamente�puo�comportare�un�pagamento�indebito�soltanto�
in�caso�di�abuso�dell'esportatore.�
2.�^Qualora�la�prima�questione�debba�essere�risolta�negativamente,�
quali�criteri�valgano�al�fine�di�potere�stabilire�quando�la�riesportazione�delle�
merci�deve�comportare�che�le�restituzioni�differenziate�versate�definitiva-
mente�sono�state�pagate�indebitamente.�
3.�^Quali�criteri�valgano�al�fine�di�poter�stabilire�se�sussista�un'irregola-
rita�permanente�o�ripetuta�ai�sensi�dell'art.�3,�n.�1,�2.�co.,�del�regolamento�
(CEE,�Euratom)�n.�2988/95.�In�particolare�il�College�intende�appurare�se�
sussista�un'irregolarita�permanente�o�ripetuta�qualora�l'irregolarita�riguardi�
una�parte�relativamente�esigua�di�tutte�le�operazioni�svoltesi�in�detto�periodo�
e�le�operazioni�per�le�quali�si�e�accertata�un'irregolarita�riguardino�sempre�
diverse�partite.�
Causa�C-285/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Applicazione�del�princ
ipio�della�libera�prestazione�dei�servizi�ai�trasporti�marittimi�(cabotaggio�
marittimo)�^Regolamento�del�Consiglio�7�dicembre�1992�n.�3577/92�
Ordinanza�della�To 
Symvoulio 
Tis 
Epikrateias 
^(Grecia),�notificata�il�
12�settembre�2005�(cs.�47432/05,�avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).�

IquesitI 


1.�^Se�l'art.�6,�n.�3,�del�regolamento�CEE�del�Consiglio�7�dicembre�
1992,�n.�3577/92,�concernente�l'applicazione�del�principio�della�libera�presta-
zione�dei�servizi�ai�trasporti�marittimi�fra�Stati�membri�(cabotaggio�marit-
timo)�(G.U.�L�364),�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�i�singoli�possono�
invocare�il�detto�regolamento�per�contestare�la�validita�di�disposizioni�adot-
tate�dal�legislatore�ellenico�prima�del�1.�gennaio�2004.�
2.�^In�caso�di�risposta�affermativa�alla�prima�questione,�se�gli�artt.�1,�2�
e�4�del�regolamento�CEE�n.�3577/92�consentano�l'adozione�di�disposizioni�
nazionali�secondo�cui�gli�armatori�possono�fornire�servizi�di�cabotaggio�
marittimo�solo�su�determinate�linee,�individuate�annualmente�dall'autorita�
nazionale�competente�in�materia,�previo�rilascio�di�un'autorizzazione�ammi-
nistrativa,�nell'ambito�di�un�sistema�di�autorizzazione�avente�le�seguenti�
caratteristiche:�a) 
riguarda�indistintamente�tutte�le�linee�che�servono�le�isole,�
b) 
le�autorita�nazionali�competenti�hanno�la�possibilita�di�accettare�una�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�89 


richiesta�presentata�di�rilascio�autorizzazione�alla�messa�in�servizio�su�una�
linea,�apportando,�discrezionalmente�e�senza�previa�definizione�dei�criteri�
applicati,�modifiche�unilaterali�degli�elementi�della�richiesta�riguardanti�la�
frequenza�e�il�periodo�di�interruzione�del�servizio,�nonche�il�nolo.�

3.�^In�caso�di�risposta�affermativa�alla�prima�questione,�se�introduca�
una�restrizione�non�consentita�alla�liberta�di�prestazione�dei�servizi,�ai�sensi�
dell'art.�49�del�Trattato�che�istituisce�la�Comunita�europea,�una�normativa�
nazionale�che�prevede�che�l'armatore,�a�cui�sia�stata�rilasciata�dall'ammini-
strazione�un'autorizzazione�di�messa�in�servizio�di�una�nave�su�una�linea�
determinata�(in�accoglimento�della�sua�richiesta,�nella�sua�forma�originaria�
o�previe�modifiche�di�taluni�suoi�elementi�che�sono�state�accettate�dall'arma-
tore)�sia,�in�linea�di�principio,�obbligato�a�effettuare�il�servizio�senza�interru-
zioni�sulla�linea�di�cui�si�tratta�per�tutta�la�durata�del�periodo�annuale�di�ser-
vizio�e�debba,�prima�di�iniziare�il�servizio,�depositare,�a�garanzia�dell'adempi-
mento�di�tale�obbligo,�una�lettere�di�garanzia,�la�quale�viene�incamerata,�in�
tutto�o�in�parte,�in�caso�di�inadempimento�inesatto�dell'obbligo�in�parola.�
4.^Segliartt.�5,n.2,e6,n.�3,lett.�a),�b),�e),f)�e�g)�della�direttiva�del�
Consiglio�17�marzo�1998,�98/18/CE,�relativa�alle�disposizioni�e�norme�di�
sicurezza�per�le�navi�da�passeggeri�(G.U.�L�144),�nel�testo�in�vigore�nel�
periodo�rilevante�per�la�fattispecie,�prima�della�sua�modifica�avvenuta�con�
la�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�14�aprile�2003,�
2003/24/CE,�(G.U.�L�123)�consentano�che�una�norma�nazionale�imponga�
un�divieto�assoluto�di�adibire�a�viaggi�nazionali�navi�che�abbiano�raggiunto�
un'eta�determinata.�
C-286/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Restituzione 
aiuto 
indebitam
ente 
concesso 
^Carattere 
sanzionatorio 
e 
determinazione 
interessi 
dovuti 
^Art.�2,�n.�2�del�regolamento�(CE,�Euratom)�n.�2988/1995;�
art.�4,�n.�1�del�regolamento�(CE,�Euratom)�n.�2988/1995�(cs.�47441/05,�
avv.�dello�Stato�G.�Aiello).�

IL 
fattO 


Il�22�marzo�2000,�il�ricorrente�faceva�domanda�all'Amt�fu�r�Landwirt-
schaft,�Landschafts�und�Bodenkultur�Tuttlingen�(Ispettorato�per�l'agricoltura,�
il�paesaggio�e�la�coltura�del�territorio,�sede�di�Tuttlingen,�in�prosieguo�
ALLB)�per�la�concessione�di�un�aiuto�per�superficie�in�relazione�a�specifici�
seminativi�dichiarando�che�parte�della�superficie�era�a�riposo,�essendo�desti-
nata�alla�coltura�di�materie�prime�rinnovabili.�Gli�veniva�concesso�l'aiuto.�

Il�21�dicembre,�tuttavia,�a�seguito�di�richiesta�delle�bolle�di�pesatura�per�
un�controllo,�il�ricorrente�denunciava�di�aver�commesso�degli�errori�nella�
pesatura.�Cio�induceva�l'ALLB�ad�annullare�il�proprio�provvedimento�di�
concessione�ed�a�ripetere�la�somma�maggiorata�dei�relativi�interessi,�determi-
nati�secondo�la�normativa�nazionale,�in�quanto�il�ricorrente�non�aveva�man-
tenuto�gli�impegni.�La�superficie�interessata,�dichiarata�nella�domanda�desti-
nata�a�seminativo,�avrebbe,�infatti,�presentato�uno�scarto�superiore�al�20%�
rispetto�a�quanto�accertato.�L'art.�9�del�regolamento�CEE�n.�3887/92�prevede�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

che�nessun�aiuto�sia�versato�se,�all'interno�di�una�certa�zona,�e�presente�una�
differenza�superiore�al�20%�tra�quella�determinata�e�quella�dichiarata�relati-
vamente�ad�ogni�specifica�coltura.�Il���14�del�Gesetz 
zur 
Durchfuhrung 
der 
Gemeinsamen 
Martktorganisation 
(la�legge�tedesca�sull'organizzazione�del�
mercato�comune,�in�prosieguo�il��MOG�)�prevede�interessi�in�misure�supe-
riore�del�3%�al�tasso�di�sconto�di�volta�in�volta�applicabile.�

Il�beneficiario�degli�aiuti,�tuttavia,�ricorreva.�Egli�richiedeva�l'applica-
zione�della�norma�di�cui�all'art.�31,�n.�3,�del�regolamento�europeo�
2419/2001,�la�quale�prevede�che�in�caso�di�mancato�riconoscimento�di�
superfici�a�riposo�e�prevista�solo�una�riduzione�del�contributo�complessivo�
ad�un�livello�corrispondente�a�quello�previsto�nella�normativa�sui�piccoli�
coltivatori.�Tale�normativa�sarebbe�applicabile�anche�al�caso�in�esame�ai�
sensi�dell'art.�2,�n.�2,�seconda�frase�del�regolamento�(CE�EURATOM)�

n.�2988/95.�
Il�ricorso�veniva,�tuttavia,�respinto�dal�Verwaltungsgericht 
di�Friburgo,�il�
quale�sosteneva,�tra�l'altro,�l'inapplicabilita�del�regolamento�2419/2001�in�
quanto�normativa�successiva.�Lo�stesso�art.�31�n.�3,�peraltro,�non�sarebbe�
neanche�invocabile�come��principio�favorevole��in�applicazione�della�sen-
tenza�della�Corte�di�giustizia�delle�Comunita�europee�del�1.�luglio�2004.�Tale�
norma�non�conterrebbe,�infatti,�alcuna�previsione�piu�favorevole,�non�
essendo�questione�di�alcuna�sanzione,�concretandosi,�invece,�la�nuova�norma�
nella�mera�imposizione�di�una�base�di�calcolo.�
Il�ricorrente�proponeva�appello,�sulla�base�di�un'interpretazione�teleolo-
gica�della�normativa.�Secondo�il�beneficiario,�infatti,�la�ratio 
del�regolamento�
3887/92�era�di�non�ridurre�eccessivamente�i�terreni�coltivati�a�seminativo.�
La�nuova�norma�andrebbe�interpretata�come�piu�favorevole.�
La�Corte�d'appello�adita�si�interrogava�circa�la�possibilita�di�applicare�
l'art.�2,�n.�2,�seconda�frase�del�regolamento�(CE,�Euratom)�n.�2988/1995.�
Esso�si�riferirebbe,�infatti,�soltanto�alle�disposizioni�sanzionatorie.E�possibile�
considerare�come�sanzioni�le�misure�previste�dall'art.�31�n.�3�del�reg.�
2419/2001?�Non�sarebbe�infatti�presente�alcuna�norma�peggiorativa�della�
situazione�del�richiedente.�In�caso�di�risposta�negativa,�non�sarebbe�applica-
bile�la�disposizione�di�cui�all'art.�2,�n.�2,�seconda�frase�del�regolamento�(CE,�
Euratom)�n.�2988/1995,�la�quale�prevede�l'applicazione�retroattiva�della�
disciplina�sanzionatoria�piu�favorevole.�
In�presenza�dell'integrale�ripetizione�dell'aiuto�concesso�per�una�parziale�
divergenza�fra�le�terre�dichiarate�e�quelle�effettivamente�destinate�ad�un�certo�
tipo�di�coltura,�e�possibile�considerare�la�ripetizione�come��misura��ammini-
strativa�e�non�come��sanzione�amministrativa�?�
La�questione�riguarda�anche�il�calcolo�degli�interessi.�Mentre�la�disci-
plina�del�1992�prevedeva�che�gli�interessi�dovessero�decorrere�dalla�data�del�
pagamento,�il�successivo�regolamento�2419/2001�stabilisce�che�essi�decorrano�
dalla�notificazione�dell'obbligo�di�restituzione.�Qualora�venisse�sancito�il�
carattere�sanzionatorio�della�ripetizione�delle�somme,�dovrebbe�operare�
retroattivamente�anche�la�normativa�sugli�interessi?�
Viene�cos|�adita�la�Corte�di�Giustizia.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�91 


IquesitI 


1.�^Si�chiede�alla�Corte�di�Giustizia�se�l'art.�2,�n.�2,�seconda�frase�del�
regolamento�(CE,�Euratom)�n.�2988/1995�sia�applicabile�anche�nel�caso�in�
cui,�con�riferimento�ad�un'irregolarita�ai�sensi�dell'art.�1,�n.�2�del�medesimo�
regolamento,�venga�semplicemente�richiesta�la�restituzione�di�un�aiuto�inde-
bitamente�concesso�(art.�4,�n.�1�del�regolamento�(CE,�Euratom)�
n.�2988/1995),�e�il�detto�aiuto,�ai�sensi�di�una�norma�comunitaria�entrata�in�
vigore�successivamente,�debba�essere�restituito�in�misura�inferiore�rispetto�a�
quella�prevista�dalle�norme�comunitarie�vigenti�al�momento�in�cui�e�stata�
commessa�l'irregolarita�.�
2.�^In�caso�di�risposta�affermativa,�si�chiede�anche�se�l'art.�2,�n.�2,�
seconda�frase�del�regolamento�(CE,�Euratom)�n.�2988/1995�sia�applicabile�
anche�alle�norme�che�disciplinano�il�pagamento�degli�interessi,�nel�caso�in�
cui�all'imprenditore�siano�state�irrogate�sanzioni�amministrative�ai�sensi�del-
l'art.�5,�n.�1,�del�citato�regolamento,�ma�gli�sia�stata�solo�richiesta�la�restitu-
zione�di�un�aiuto�indebitamente�percepito,�ai�sensi�dell'art.�4,�n.�1,�del�citato�
regolamento.�
Causa 
C-290/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Imposta 
di 
immatricol
azione 
delle 
auto 
d'occasione 
provenienti 
da 
altro 
Stato 
membro 
^Ordi-
nanza�della�Hadju' 
^Bihar 
Megyei 
Birosag 
(Ungheria)�notificata�il�
27�settembre�2005�(cs.�49923/05,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


La�questione�e�sorta�perche�l'organo�amministrativo�ungherese�ha�retti-
ficato�in�aumento�l'imposta�di�immatricolazione�pagata�per�un'autovettura�
acquistata�in�Germania�e�messa�in�circolazione�nel�territorio�della�Repub-
blica�ungherese,�in�quanto�la�legge�n.�XII�del�2004�ha�modificato,�con�un�
aumento�dell'imposta,�la�legge�ungherese�sull'imposta�di�immatricolazione�

n.�CX�del�2003.�In�sede�di�ricorso,�il�giudice�di�ultima�istanza,�nutrendo�
dubbi�circa�l'incompatibilita�della�legge�sull'imposta�di�immatricolazione�
con�il�diritto�comunitario,�ha�sospeso�il�procedimento�e�sottoposto�d'ufficio�
la�questione�all'interpretazione�della�Corte.�
IquesitI 


1.�^Se�l'art.�90,�n.�1,�del�Trattato�CE�consenta�agli�Stati�membri�di�
mantenere�un'imposta�sugli�autoveicoli�d'occasione�provenienti�da�un�altro�
Stato�membro,�che�non�tiene�assolutamente�conto�del�valore�del�veicolo�e�il�
cui�importo�viene�stabilito�esclusivamente�sulla�base�delle�caratteristiche�tec-
niche�degli�autoveicoli�(tipo�di�motore,�cilindrata)�e�di�una�classificazione�in�
funzione�di�considerazioni�di�tutela�ambientale.�
2.�^In�caso�di�soluzione�affermativa�della�prima�questione,�se�la�legge�CX�
del�2003�sull'imposta�di�immatricolazione,�oggetto�del�presente�procedimento,�
sia�compatibile�con�l'art.�90,�n.�1,�del�Trattato�CE,�nella�misura�in�cui�si�riferi-
sce�agli�autoveicoli�d'occasione�importati,�tenuto�conto�che,�prima�della�sua�
entrata�in�vigore,�non�era�previsto�il�pagamento�dell'imposta�di�immatricola-
zione�per�gli�autoveicoli�che�gia�erano�stati�posti�in�circolazione�in�Ungheria.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Causa�C-292/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Azioni�di�risarcimento�
danni�intentate�da�persone�fisiche�nei�confronti�di�uno�Stato�^Responsabil
ita�civile�per�azioni�od�omissioni�delle�forze�armate�^Ordinanza�della�
Corte�di�Appello�di�Patrasso�della�Repubblica�Ellenica�(Efeteio�
atro

�n),�emessa�in�data�8�giugno�2005�(cs.�50207/05,�avv.�dello�Stato�

G.�Aiello).�
IL 
fattO 


Una�coppia�di�coniugi�greci�conviene�dinanzi�al�Tribunale�Collegiale�di�
Kalavrita�la�Repubblica�Federale�di�Germania,�al�fine�di�ottenerne�la�con-
danna�al�pagamento�di�una�somma�a�titolo�di�risarcimento�del�danno�patri-
moniale,�del�danno�morale,�nonche�delle�sofferenze�psichiche�subite�per�atti�
compiuti�da�parte�di�organi�militari�tedeschi�in�occasione�dell'occupazione�
della�Grecia�da�parte�della�Germania�nel�corso�della�Seconda�Guerra�Mon-
diale.�

Il�Tribunale�Collegiale,�con�sentenza�n.�70/1998,�respinge�il�ricorso,�
dichiarando�il�proprio�difetto�di�competenza�sulla�base�del�principio�dell'im-
munita�giurisdizionale�degli�Stati�Esteri.�

Avverso�tale�pronuncia,�i�ricorrenti�propongono�appello�dinanzi�alla�
Corte�di�Appello�di�Patrasso,�la�quale,�rilevando�la�vigenza�nell'ordinamento�
giuridico�greco�della�Convenzione�di�Bruxelles�del�27�settembre�1968,�chiede�
alla�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee�di�pronunciarsi,�ai�sensi�del-
l'art.�234�del�Trattato�CE,�su�due�questioni�pregiudiziali.�

IquesitI 


1.�^Se�rientrino�nel�campo�di�applicazione�della�Convenzione�di�Bruxel-
les,�ai�sensi�dell'art.�1,�le�azioni�di�risarcimento�danni�intentate�da�persone�
fisiche�nei�confronti�di�uno�Stato�contraente�come�civilmente�responsabile�
per�azioni�od�omissioni�delle�sue�forze�armate,�in�quanto�le�azioni�ed�omis-
sioni�in�questione�siano�intervenute�nel�periodo�di�occupazione�militare�dello�
Stato�di�residenza�dei�ricorrenti�a�seguito�di�una�guerra�di�aggressione�da�
parte�del�convenuto�e�si�trovino�in�evidente�contrasto�con�il�diritto�di�guerra,�
potendo�essere�considerate�come�crimini�contro�l'umanita�.�
2.�^Se�sia�compatibile�con�il�sistema�della�Convenzione�di�Bruxelles�la�
proposizione,�da�parte�dello�Stato�convenuto,�dell'eccezione�di�extraterrito-
rialita�,�con�la�conseguenza�che,�in�caso�di�soluzione�in�senso�affermativo,�
viene�neutralizzata�l'applicazione�della�Convenzione�vera�e�propria�e�in�par-
ticolare�per�azioni�ed�omissioni�delle�forze�armate�del�convenuto�interve-
nute�prima�dell'entrata�in�vigore�di�tale�Convenzione,�e�cioe�negli�anni�
1941/1944.�
LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Ilprincipio�dell'immunita�giurisdizionaledegli�Statistranierisipone�come�
norma�di�diritto�internazionale�consuetudinario�in�forza�del�quale�uno�Stato�
non�puo�esercitare�la�propria�giurisdizione�interna�nei�confronti�di�un�altro�
Stato;�la�ratio�puo�essere�individuata�nell'antico�brocardo�par�in�parem�non�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�93 


habet�imperium.�L'assolutezza�di�tale�principio�e��stata�progressivamente�atte-
nuata�attraverso�l'elaborazione�della�teoria�dell'immunita��ristretta,�secondo�la�
quale�il�diritto�internazionale�porrebbe�l'obbligo�di�accordare�l'immunita��dalla�
giurisdizione�agli�Stati�stranieri�limitatamente�all'attivita��compiuta�iure�imperii,�
cioe�compiuta�nell'esercizio�di�una�potesta�pubblica,�mentre�rispetto�all'atti-
vita�compiuta�iure�gestionis,�cioe��svolta�secondo�le�regole�del�diritto�privato,�
lo�Stato�straniero�sarebbe�assoggettabile�alla�giurisdizione�dello�Statodelforo.�
La�distinzione�tra�atti�iure�imperii�ed�atti�iure�gestionis�e��comunemente�accet-
tata�sulla�base�di�alcuni�criteri,�tra�i�quali�lo�scopo�dell'attivita��,�la�natura�del-
l'atto,�la�qualificazione�dell'atto�in�base�all'ordinamento�di�uno�degli�Stati�di�
cui�si�tratta.�Altra�tesifa�leva�sulprincipio�di�buonafede,�in�base�al�qualelo�
Stato�del�Foro,�a�mezzo�dei�suoi�organi�giudiziari,�dovra��esentare�dalla�propria�
giurisdizione�uno�Stato�straniero�rispetto�a�quei�fatti�e�rapporti�che,�in�buona�
fede,�esso�considera�commessi�nell'esercizio�delpotere�statale.�Secondounaltro�
indirizzo�interpretativo,�il�diritto�internazionale�stabilisce�per�gli�Stati�un�
obbligo�dinon�sottoporre�alle�valutazioniastratte�o�concrete�deipropriordina-
menti�i�rapporti�in�cui�lo�Stato�straniero�appare�come�titolare�della�potesta��di�
imperio�nell'ordinamento�di�cui�e��portatore.�

Coerentemente�con�tale�impostazione,�la�giurisprudenza�italiana�ha�rite-
nuto�che:��E�principio�di�diritto�consuetudinario�internazionale�che�l'esenzione�
degli�Stati�stranieri�dalla�giurisdizione�civile�sia�limitata�agli�atti�attraverso�i�
quali�si�applica�l'esercizio�delle�funzioni�pubbliche�statali�e�non�si�estenda�agli�
atti�aventi�carattere�privatistico��(Cass.�Civ.�Sez.�Unite,�Ord.,�27�maggio�
2005,�n.�6532).�E�stato�ancora�affermato�che:��La�norma�di�diritto�internazio-
nale�generalmente�riconosciuta,�sull'immunita��degli�Stati�esteri�e�degli�enti�pub-
blici�operanti�nell'ordinamento�internazionale,�riguarda�solo�i�rapporti�che�
rimangonodeltuttoestraneiall'ordinamentointerno,operche��quegliStatioenti�
agisconoinaltriPaesicomesoggettididirittointernazionale,operche��agiscono�
quali�titolari�di�una�potesta��d'imperio�nell'ordinamento�di�cui�sono�portatori.�
Qualora,�invece,�lo�Stato�o�l'ente�pubblico�straniero�agisca�indipendentemente�
dal�suo�potere�sovrano,�ponendosi�alla�stregua�di�un�privato�cittadino,�la�giuri-
sdizionedello�Stato�ospitanteneisuoi�confrontinonpuo��essere�esclusa,�giacche��
esso�svolge�la�sua�attivita��iure�privatorum��(Cass.�Civ.�Sez.�Unite,�3�dicembre�
1996�n.�919).�

Tanto�premesso,�la�Convenzione�di�Bruxelles�del�27�settembre�1968�non�
sembra�applicabile�alle�controversie�relative�ad�attivita��che�costituiscono�espres-
sione�della�sovranita��dei�singoli�Stati,�posto�che�la�pretesa�risarcitoria�del�dan-
neggiato�rientra�nell'ambito�di�applicazione�della�Convenzione�solo�se�e��fondata�
sufatti�che�non�siano�stati�commessi�dallapubblica�amministrazione�nell'eserci-
ziodellasuapotesta��d'imperio(Sent.�14ottobre1976,C-29/76;Sent.�16dicem-
bre�1980,�C-814/79,�punto�12;�21�aprile�1993,�C-172/91,�Sonntag/Waidmann,�
punti�18�e�seg.;�Sent.�1�ottobre�2002,�C-167/00,�punto�22).�Tale�assunto�trova�
implicita�conferma�nell'abbondante�giurisprudenza�della�Corte�di�Giustizia�delle�
Comunita��Europee,chee�statachiamataapronunciarsisuquestionieterogenee�
concernenti�il�campo�di�applicazione�della�Convenzione�di�Bruxelles�del�1968�il�


94 
RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

cui�comune�denominatore�e�stato�rappresentato�dalla�natura�privatistica�degli�
atti�oggetto�delle�controversie�(a�titolo�esemplificativo,�cfr.�Sent.�15�maggio�
2003�C-266/01inmateriadiazionefondatasuuncontrattodifideiussionetra�
lo�Stato�ed�una�compagnia�di�assicurazioni;�Sent.�10�aprile�2003�C-437/01�in�
materia�di�contratti�di�lavoro;�Sent.�18�settembre�2003�C-18/02�in�tema�diprovv
edimento�assunto�da�un�sindacato�in�uno�Stato�contraente�contro�l'armatore�
di�una�nave�registrata�in�un�altro�Stato�contraente).�

Quindi,nelsistemadellaConvenzione,�ilprincipiodellacompetenzagiuris
dizionale�dello�Stato�contraente�nel�cui�territorio�e�domiciliato�il�convenuto�
ha�portata�generale�e�solo�come�eccezione�ad�esso�la�Convenzione�prevede�i�
casi,�tassativamente�elencati,�nei�quali�il�convenuto�puo�e�deve,�a�seconda�del�
caso,�essere�citato�in�giudizio�in�un�altro�Stato�contraente.�Con�specifico�riferim
ento�alla�nozione�di��materia�di�delitto�o�quasi-delitto��ai�sensi�dell'art.�5,�
punto�3,�della�Convenzione�di�Bruxelles,�occorre�rilevare�che�essa�comprende�
qualsiasi�domanda�che�miri�a�coinvolgere�la�responsabilita�di�un�convenuto�e�
che�non�si�ricolleghi�alla��materia�contrattuale��di�cui�all'art.�5,�punto�1�(Sent
enze�Kalfelis�27�settembre�1988,�C-189/87,�punto�18;�Reichert�e�Kockler�
26�marzo�1992,�C-261/90,�punto�16;�e�27�ottobre�1998,�C-51/97,�punto�22).�
La�nozione�di��materia�contrattuale��di�cui�all'art.�5,�punto�1,�della�Convenz
ione�si�limita�a�presupporre�una�situazione�in�cui�esiste�un�obbligo�liberam
ente�assunto�da�una�parte�nei�confronti�di�un'altra,�ma�non�per�questo�
implica�che�nell'ambito�dei��delitti�o�quasi-delitti��possano�essere�ricomprese�
anche�quelle�ipotesi�collegate�all'esercizio�di�una�potesta�di�imperio�da�parte�
di�uno�Stato.��L'azione�promossa�per�il�risarcimento�del�danno�arrecato�a�un�
singolo�a�causa�di�un�illecito�penale,�anche�se�si�inserisce�nell'istanza�penale,�
assume�natura�civile,�a�meno�che�il�responsabile�nei�confronti�del�quale�l'azione�
viene�intentata�debba�essere�considerato�come�una�pubblica�autorita�che�abbia�
agito�nell'esercizio�della�sua�potesta�d'imperio��(Sent.�21�aprile�1993�
C-172/91,�punti�19/20).

E�fuor�di�dubbio�ilfatto�che�gli�atti�a�suo�tempo�compiuti�dalla�Germania�
fosseroespressionedellasuapotesta�d'imperio,�trattandosidiattipostiinessere�
nel�corso�di�operazioni�belliche.�Dunque,�con�riguardo�al�primo�quesito,�il�
Governo�della�Repubblica�Italiana�ritiene�che�nel�campo�di�applicazione�
della�Convenzione�di�Bruxelles�del�1968�non�rientrano�le�azioni�di�risarci-
mento�danni�intentate�da�persone�fisiche�nei�confronti�di�uno�Stato�con-
traente�come�civilmente�responsabile�per�azioni�od�omissioni�delle�sue�forze�
armate,�in�quanto�gli�atti�posti�in�essere�dalle�Forze�Armate�tedesche�nel�
corso�della�Seconda�Guerra�Mondiale�sono�espressione�di�ius�imperii,�e�perc
io�non�rientranti�nell'ambito�delle�eccezioniformulate�alprincipio�dell'extraterr
itorialita�inforza�della�teoria�dell'immunita�ristretta.�

Alla�luce�di�cio�,�il�secondo�quesito�deve�essere�risolto�nel�senso�della�
compatibilita�con�il�sistema�della�Convenzione�di�Bruxelles�del�1968�dell'ec-
cezione�di�extraterritorialita�sollevata�dalla�Repubblica�Federale�Tedesca�per�
azioni�ed�omissioni�delle�proprie�forze�armate�intervenute�nel�corso�della�
Seconda�Guerra�Mondiale.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�95 


Causa 
C-295/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Disciplina 
generale 
degli 
appalti 
della 
Pubblica 
Amministrazione 
^Status 
giuridico 
di 
un'impresa 
pubb
lica 
^Art. 
86 
del 
trattato 
CE 
^Ordinanza�del�Tribunal�Supremo�(Spagna)�
notificata�il�21�settembre�2005�(cs.�48095/05,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).�

IL 
fattO 


Il�ricorso�dinanzi�al�Tribunal�Supremo�e�stato�proposto�dalla�Asociacio�n�
Nacional�de�Empresas�Forestales�(ASEMFO),�la�quale�denuncia�che�le�dispo-
sizioni�interne�che�disciplinano�il�regime�giuridico�della�TRAGSA�consen-
tono�di�attribuire�direttamente�a�questa�azienda�statale�progetti,�lavori,�ser-
vizi�e�altre�attivita�pubbliche�in�tutti�i�settori�conformi�al�suo�oggetto�sociale,�
senza�osservare�i�principi�di�pubblicita�,�concorrenza,�parita�e�non�discrimina-
zione�e,�piu�in�particolare,�senza�essere�assoggettati�alle�regole�sui�procedi-
menti�e�sulle�forme�di�aggiudicazione�proprie�degli�appalti�pubblici.�L'A-
SEMFO�ritiene�che�tali�disposizioni�non�siano�compatibili�con�quanto�stabi-
lito�dalle�direttive�comunitarie�in�materia�di�appalti�pubblici�e�che�il�regime�
giuridico�della�TRAGSA�non�sia�compatibile�con�l'articolo�86�e�concordanti�
del�Trattato�CE.�Aggiunge,�inoltre,�che�non�sembrerebbe�applicabile�alla�fat-
tispecie�l'esenzione�di�cui�all'articolo�86,�n.�2,�del�Trattato,�in�quanto�benche�
sia�certo�che�tale�ente�rappresenta�chiaramente�un'impresa�pubblica,�non�
sembra�che�i�servizi�che�le�sono�stati�commissionati�(soprattutto�relativial�
settore�agricolo�e�forestale)�possano�essere�considerati�servizi�economici�di�
interesse�generale;�anche�se�lo�fossero�comunque�l'esenzione�non�potrebbe�
essere�applicata,�dato�che�l'applicazione�delle�regole�sulla�libera�concorrenza�
non�impedirebbe�la�normale�prestazione�di�tali�servizi�e�non�sarebbe�di�certo�
contraria�agli�interessi�della�Comunita�.�

IquesitI 


1.�^Se,�ai�sensi�dell'art.�86,�n.�1,�del�Trattato�CE,�sia�ammissibile�che�
uno�Stato�membro�attribuisca�con�legge�ad�un'impresa�pubblica�uno�status�
giuridico�che�le�consenta�di�realizzare�opere�pubbliche�senza�essere�assogget-
tata�alla�disciplina�generale�sugli�appalti�della�pubblica�amministrazione�
aggiudicati�mediante�gara�quando�non�sussistano�circostanze�speciali�di�
urgenza�o�interesse�generale,�indipendentemente�se�superino�o�meno�la�soglia�
economica�prevista�dalle�direttiva�comunitarie�a�tal�proposito.�
2.�^Se�un�tale�regime�giuridico�sia�compatibile�con�quanto�stabilito�
nelle�direttive�del�Consiglio�14�giugno�1993,�93/36/CEE�e�93/37/CEE,�nella�
direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�13�ottobre�1997,�
97/52/CEE�e�nella�direttiva�della�Commissione�2001/78/ce�che�modifica�le�
direttive�precedenti�^normativa�recentemente�coordinata�dalla�direttiva�del�
Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�31�marzo�2004,�2004/18/CEE.�
3.�^Se�le�affermazioni�della�sentenza�della�Corte�8�maggio�2003,�causa�
C-349/97,�Regno�di�Spagna/commissione,�siano�applicabili�in�ogni�caso�alla�
TRAGSA�e�alle�sue�filiali,�anche�qualora�si�tenga�in�considerazione�la�
restante�giurisprudenza�della�Corte�in�materia�di�appalti�pubblici,�e�si�consi-
deri�che�l'Amministrazione�affida�alla�TRAGSA�un�elevato�numero�di�opere,�
le�quali�sono�sottratte�al�regime�della�libera�concorrenza�e�che�tale�circostanza�
potrebbe�comportare�una�distorsione�significativa�del�mercato�rilevante.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Causa 
C-303/05 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Mandato 
di 
arresto 
europeo 
^Decisione-quadro 
2002/584/GAI 
del 
16 
giugno 
2002 
^Forma 
dell'atto 
normativo 
(decisione-quadro 
piuttosto 
che 
convenzione); 
presunto 
contrasto 
con 
l'art. 
34, 
n. 
2, 
lett. 
b), 
TUE 
^Soppressione 
del 
requisito 
della 
doppia 
incriminazione 
del 
fatto 
nella 
legge 
nazionale 
dello 
Stato 
richiedente 
e 
dello 
Stato 
richiesto 
della 
consegna 
per 
le 
fattispecie 
di 
reato 
di 
cui 
all'art. 
2, 
n. 
2, 
Decisione-quadro; 
presunto 
contrasto 
con 
l'art. 
6, 


n. 
2, 
TUE 
(principi 
giusto 
processo 
e 
di 
non 
discriminazione). 
Causa 
C-288/05 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Art. 
54, 
Conv. 
Appl. 
dell'Accordo 
di 
Schenghen 
del 
14 
giugno 
1985 
^Principio 
del 
ne 
bis 
in 
idem 
e 
suo 
coordinamento 
con 
la 
decisione-quadro 
sul 
mandato 
di 
arresto 
europeo 
(cs.�49524/05,�avv.�dello�Stato�G.�Aiello).�

IL 
fattO 


La�questione�rimessa�in�via�pregiudiziale�alla�Corte�di�Giustizia�con-
cerne�due�distinti�processi�a�carico�del�medesimo�soggetto.�

Nel�primo�l'imputato�aveva�illegalmente�importato�in�Grecia�dei�tabac-
chi�lavorati�in�contrabbando.�Da�l|�,�occultati�i�tabacchi�su�un�camion�con�
rimorchio�contenente�ciliegie,�le�stava�portando�in�Germania,�passando�per�
l'Italia.�Il�3�maggio�1999,�a�Bassano�del�Grappa,�era�stato�fermato�dalla�
Guardia�di�Finanza�e�arrestato.�Dopo�l'assoluzione�in�primo�grado,�era�stato�
condannato�in�contumacia�in�secondo�grado�dalla�Corte�d'Appello�di�Vene-
zia�a�un�anno�e�otto�mesi�di�reclusione�per�contrabbando�di�TLE�ed�evasione�
dei�dazi�doganali,�con�il�beneficio�della�pena�sospesa.�La�sentenza�sarebbe�
passata�in�giudicato�almeno�dall'8�marzo�2001.�

In�Germania�lo�stesso�veniva�rinviato�a�giudizio�per��ricettazione�
fiscale�,�in�relazione�ai�dazi�d'importazione�non�assolti�in�Grecia,�ed��eva-
sione�fiscale�,�per�i�diritti�doganali�non�corrisposti�in�Germania�per�l'impor-
tazione�di�tabacchi�lavorati,�e�condannato�in�primo�grado�alla�pena�detentiva�
di�un�anno�e�dieci�mesi.�

Nel�secondo�processo,�l'imputato�veniva�arrestato�il�12�aprile�2002�ad�
Ancona,�anche�in�tal�caso�a�bordo�di�un�camion�in�cui�erano�occultate,�sotto�
un�carico�di�copertura,�TLE�di�contrabbando.�L'A.G.�procedente�condan-
nava�stavolta�l'imputato�a�due�anni�di�reclusione,�senza�benefici.�

In�nessuno�dei�due�casi�l'A.G.�tedesca�conosce�quali�prelievi�all'importa-
zione�siano�stati�considerati�in�sentenza.�

IquesitI 


1.�^Se�un�procedimento�penale�ha�ad�oggetto��i�medesimi�fatti��ai�sensi�
dell'art.�54�della�Convenzione�di�Applicazione�dell'Accordo�di�Schenghen�
qualora�un�imputato�sia�stato�condannato�da�un�tribunale�italiano�per�
importazione�e�detenzione�in�Italia�di�tabacco�estero�di�contrabbando�nonche�
per�omesso�pagamento�di�prelievi�doganali�per�il�detto�tabacco�importato�e,�
successivamente,�sia�stato�condannato�da�un�tribunale�tedesco�per�aver�preso�
possesso�in�Grecia�delle�medesime�merci�in�un�momento�precedente,�per�
ricettazione�di�merci�su�cui�non�sono�pagati�i�prelievi�all'importazione�(for-

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�97 


malmente)�greci�prodottisi�in�occasione�dell'importazione�effettuata�in�prece-
denza�da�parte�di�terzi,�nella�misura�in�cui�ab�origine�era�intenzione�dell'im-
putato�trasportare�le�merci,�dopo�averle�ricevute�in�Grecia,�in�Gran�Bretagna�
attraverso�l'Italia.�

2.�^Se�una�pena�ai�sensi�dell'art.�54�della�Convenzione�di�Applicazione�
dell'Accordo�di�Schenghen�e�stata��eseguita��o�e��effettivamente�in�corso�di�
esecuzione�attualmente�,�
a)�qualora�l'imputato�venga�condannato�ad�una�pena�detentiva�alla�
cui�esecuzione�ai�sensi�della�normativa�dello�Stato�di�condanna�sia�stata�
applicata�la�sospensione�condizionale,�

b)�qualora�l'imputato�sia�stato�posto�in�stato�di�arresto�di�polizia�o�di�
custodia�cautelare�e�di�tale�detenzione�debba�essere�tenuto�conto�ai�sensi�
della�normativa�dello�Stato�di�condanna�ai�fini�di�una�successiva�esecuzione�
della�pena�detentiva.�

3.�^Se�abbia�rilevanza�ai�fini�dell'interpretazione�del�concetto�di�esecu-
zione�ai�sensi�dell'art.�54�della�Convenzione�di�Applicazione�dell'Accordo�di�
Schenghen,�
a)�che�con�la�trasposizione�nel�diritto�nazionale�della�decisione�qua-
dro�del�Consiglio,�del�13�giugno�2002,�relativa�al�mandato�di�arresto�europeo�
e�alle�procedure�di�consegna�tra�Stati�membri�(G.U.�L�190�del�18�luglio�
2002)�dipenda�dallo�Stato�che�per�primo�emette�la�sentenza�di�condanna�dare�
esecuzione�in�ogni�momento�alla�sua�sentenza�di�condanna�passata�in�giudi-
cato�secondo�il�diritto�nazionale.�

b)�che�alla�domanda�di�assistenza�giudiziaria�dello�Stato�di�condanna�
per�la�consegna�del�condannato�o�per�l'esecuzione�della�sentenza�nel�territo-
rio�nazionale�non�sia�dato�corso�in�via�automatica�in�ragione�del�fatto�che�
la�sentenza�e�stata�pronunciata�in�contumacia.�

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


1.�^Inordineallapresuntaidentita�difatto,�ilprimo�capo�d'imputazionedi�
cui�il�condannato�deve�rispondere�in�Germania�e��ricettazionefiscale�,�ipotesi�
direatononprevistanelnostroordinamento,�ovecostituisceipotesispecialedel�
delitto�di�ricettazione�(art.�648�c.p.).�L'elemento�specializzante�consiste�nella�
particolare�origine�delittuosa�della�res,�che�e�stata�introdotta�senza�che�abbia,�
amonte,�assoltogliobblighifiscali.�Nelcasodispecieidazidoganaligreci.�Dal-
l'improprio�(per�le�differenze�ordinamentali�e�linguistiche)�tenore�della�nota,�si�
evince�solo�uno�dei�due�titoli�di�reato�per�cui�vi�e�stata�condanna�da�parte�del-
l'A.G.�italiana:�l'illecita�importazione�di�TLE�in�misura�superiore�ai�15�kg.�Il�
c.d.��contrabbando�di�tabacchi�lavorati��e�descritto�dagli�articoli�6,�65,�73�della�
legge�17�luglio�1942�n.�907.�Nel�caso�di�specie,�deve�escludersi�alcuna��identita���
difatti�rispetto�al�reato�di�ricettazione�doganale,�in�quanto�tale�norma�copre�
un'oggettivita�giuridica�affatto�diversa,�sanzionando�una�condotta�posta�in�
essere�nelpaese�di�origine�e�non�in�quello�di�destinazione.�

Diverso�discorso�deve�essere�svolto�con�riferimento�alla�c.d.��evasione�
fiscale�.�Con�l'intervenuta�abrogazione�dell'art.�2�della�legge�50/1994�el'attra-
zione�della�fattispecie�penalmente�sanzionata�all'interno�del�Testo�Unico�in�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


materia 
doganale, 
pare 
difficile 
ipotizzare 
un 
concorso 
di 
reati: 
per 
la 
legge 
ita-
liana, 
le 
due 
fattispecie 
sono 
assorbite 
nell'art. 
291-bis 
T.U.LL.DD. 
Aifini 
di 
Schengen, 
l'illecita 
importazione 
avvenuta 
in 
uno 
dei 
Paesi 
aderenti 
valecome 
se 
fosse 
effettuata 
in 
ciascuno 
di 
essi. 
Pertanto, 
deve 
ritenersi 
sussistere 
l'iden-
tita� 
difatto 
di 
cui 
all'art. 
54 
della 
CAAS 
tra 
il 
reato 
di 
�evasionefiscale� 
conte-
stato 
in 
Germania 
e 
quello 
di 
violazione 
delle 
leggi 
doganali 
contestato 
in 
Italia. 


2.^Perpotersiritenereoperantel'art. 
54dellaFAAC,occorrechesiasod-
disfatto 
anche 
l'altro 
requisito, 
che 
il 
giudice 
remittente 
definisce 
�consumazione 
dell'azione 
penale�. 
In 
Germania 
si 
ritiene 
consumata 
l'azione 
penale 
conla 
concessione 
del 
beneficio 
della 
sospensione 
condizionale 
della 
pena. 


Nel 
nostro 
ordinamento, 
invece, 
l'istituto 
della 
sospensione 
condizionale 
della 
pena 
(artt. 
163 
ss. 
c.p.) 
determina 
una 
sorta 
di 
�quiescenza� 
della 
con-
danna, 
inflitta 
entro 
un 
limite 
di 
due 
anni, 
per 
un 
periodo 
di 
cinque 
anni, 
decor-
rentidalladatadipassaggioingiudicatodellasentenza, 
trascorsiiqualisenza 
cheilcondannatoabbiacommessonuovireati, 
lapenasiestingue. 


Soloinquestomomentopuo� 
ragionevolmentesostenersiche�nonpossapiu� 
essere 
eseguita� 
ai 
sensi 
dell'art. 
54 
della 
CAAF. 
Non 
puo� 
parlarsi 
di 
pena 
gia� 
eseguita, 
in 
quanto 
in 
corso 
e� 
il 
solo 
�pericolo 
di 
osservazione� 
e 
non 
certo 
la 
�condanna�, 
contrariamente 
a 
quanto 
ritenuto 
dalla 
Seconda 
Sezione 
Penale 
del 
Bundesgerichtshof. 
Quella 
che 
il 
Giudice 
remittente 
chiama 
�esecuzione 
parziale� 
andrebbe 
piu� 
propriamente 
chiamata 
�esecuzione 
provvisoria�, 
che 


non 
puo� 
sortire 
l'effetto 
di 
�consumare� 
l'azione 
penale. 


3. 
^Bis 
in 
idem 
e 
mandato 
di 
arresto 
europeo 
viaggiano 
assieme: 
dove 
sus-
siste 
un 
bis 
in 
idem 
non 
puo� 
esservi 
obbligo 
di 
consegna 
da 
parte 
dello 
Stato 
richiesto. 
Nelcaso 
dispecie, 
aseguito 
disentenzacontumacialepassata 
ingiudicato, 
senzasospensionecondizionaledellapena, 
dopo 
l'emissionedell'ordinedicarce-
razione 
e 
sua 
contestuale 
sospensione, 
decorso 
inutilmente 
il 
termine 
di 
trenta 
giorni 
dalla 
notificazione 
dell'atto, 
deve 
essere 
ripristinato 
l'ordine 
di 
esecuzione 
che, 
in 
seguito, 
dovra� 
portare 
alla 
declatoria 
dello 
stato 
di 
latitanza 
del 
condan-
nato. 


Dunque, 
la 
condanna, 
che 
non 
e� 
in 
esecuzione, 
sara� 
sempre 
potenzialmente 


eseguibilefino 
all'arresto 
del 
condannato. 
Non 
e 
quindi 
ravvisabile 
l'ipotesi 
del-
l'art.54CAAF,conconseguentepossibilita� 
dirinnovareilgiudizionelsecondo 
Stato. 


Sempre 
che 
per 
effetto 
del 
decorso 
del 
tempo 
non 
si 
sia 
verificata 
l'estin-
zione 
della 
pena 
(art. 
172 
c.p.), 
nel 
qual 
caso 
trovera� 
applicazione 
l'art. 
54 
CAAF, 
non 
essendopiu�possibileeseguire 
lasentenzadicondanna. 


In 
conclusione, 
siesprimeparerecheinnessunodeiduecasipostiall'atten-
zione 
della 
Corte 
sia 
ipotizzabile 
l'applicabilita� 
dell'art. 
54 
della 
CAAF, 
salvo 
che: 


^ilreatosiaestintoperpositivodecorsodelterminedicuiall'art. 
167c.p., 
nel 
caso 
di 
pena 
sospesa; 
^lapenasisiaestintaaisensidell'articolo172c.p., 
nelcasodicondanna 
ineseguita 
per 
latitanza. 



IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
99 


Causa 
C-307/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Trattamento 
dei 
lavor
atori 
a 
tempo 
determinato 
^Direttiva 
1999/70/CE 
^Ordinanza 
del 
Juzgado�de�lo�Social�de�San�Sebastian�(Spagna), 
emessa 
il 
6 
luglio 
2005 
(cs. 
48093/05, 
avv. 
dello 
Stato 
M. 
Massella 
D.T.). 


IL 
fattO 


Il 
ricorso 
ha 
ad 
oggetto 
la 
richiesta 
di 
pagamento 
di 
determinati 
importi, 
che 
la 
ricorrente 
chiede 
le 
siano 
versati 
a 
titolo 
di 
scatto 
salariale 
triennale 
come 
conseguenza 
del 
periodo 
in 
cui 
essa 
ha 
prestato 
servizio 
come 
dipendente 
statutaria 
a 
tempo 
determinato 
presso 
l'Osakidetza.�

L'Osakidetza�si 
opponeva 
alla 
domanda 
in 
quanto 
ai 
sensi 
del 
decreto 
21 
novembre 
2000, 
n. 
231, 
si 
dispone 
che 
la 
condizione 
necessaria 
per 
otte-
nere 
gli 
scatti 
salariali 
triennali 
e� 
possedere 
lo 
status�di 
dipendente 
a 
tempo 
indeterminato 
in 
organico. 


Con 
la 
direttiva 
comunitaria 
28 
giugno 
1999/70/CE, 
relativa 
all'accordo 
quadro 
sul 
lavoro 
a 
tempo 
determinato, 
quest'ultimo 
viene 
elevato 
al 
rango 
di 
direttiva 
e, 
pertanto, 
viene 
reso 
vincolante 
per 
gli 
Stati 
membri. 


Alla 
clausola 
4 
dell'accordo, 
e� 
disposto: 
�Per 
quanto 
riguarda 
le 
condi-
zioni 
di 
impiego, 
i 
lavoratori 
a 
tempo 
determinato 
non 
possono 
essere 
trat-
tati 
in 
modo 
meno 
favorevole 
dei 
lavoratori 
a 
tempo 
indeterminato 
compara-
bili 
per 
il 
solo 
fatto 
di 
avere 
un 
contratto 
o 
rapporto 
di 
lavoro 
a 
tempo 
deter-
minato, 
a�meno�che�non�sussistano�ragioni�oggettive�. 


Il 
recepimento 
della 
direttiva 
1999/70/CE 
a 
livello 
del 
rapporto 
di 
lavoro 
ordinario 
e� 
stato 
effettuato 
con 
la 
legge 
9 
luglio 
2001, 
n. 
12, 
con 
cui 
sono 
stati 
modificati 
vari 
articoli 
delle 
Statuto 
dei 
lavoratori. 


IquesitI 


1. 
^Se 
la 
direttiva 
1999/70/CE, 
laddove 
dispone 
che 
i 
lavoratori 
a 
tempo 
determinato 
non 
possono 
essere 
trattati 
in 
modo 
meno 
favorevole 
dei 
lavoratori 
a 
tempo 
indeterminato, 
si 
riferisca 
anche 
alle 
condizioni 
econo-
miche; 
in 
caso 
di 
soluzione 
affermativa, 


2. 
^se 
costituisca 
una 
ragione 
oggettiva 
sufficiente 
per 
non 
riconoscere 
il 
supplemento 
economico 
per 
anzianita� 
concesso 
ai 
lavoratori 
a 
tempo 
inde-
terminato 
il 
fatto 
che 
l'art. 
44 
della 
legge 
16 
dicembre 
2003, 
n. 
55, 
dello 
Sta-
tuto 
quadro 
del 
personale 
statutario 
dei 
servizi 
sanitari 
stabilisca 
l'impossibi-
lita� 
di 
percepirlo; 
3. 
^se 
gli 
accordi 
stipulati 
tra 
la 
rappresentanza 
sindacale 
del 
personale 
e 
l'Amministrazione 
costituiscano 
ragioni 
oggettive 
sufficienti 
per 
non 
rico-
noscere 
il 
supplemento 
per 
anzianita� 
al 
personale 
a 
tempo 
determinato. 
LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


In 
merito 
ai 
quesiti 
posti 
dal 
Giudice 
spagnolo, 
il 
Governo 
della 
Repub-
blica 
Italiana 
intende 
svolgere 
le 
seguenti 
osservazioni. 


�^Come�gia�evidenziato�in�precedenti�atti�d'intervento,�in�cause�aventi�per�

oggetto�l'interpretazione�della�Direttiva�1999/70/CE,�relativa�all'accordo�qua-

dro�CES,�UNICE�e�CEEP�sul�lavoro�a�tempo�determinato,�il�Governo�italiano�

ritiene�che�la�Direttiva�non�sia�invocabile�nel�caso�in�esame�atteso�che�la�stessa�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


si�applica�esclusivamente�ai�rapporti�di�lavoro�alle�dipendenze�dei�datoridi�

lavoro�privati,�ossia�di�imprese.�Cio�e�confermato�dalla�sua�origine,�che�sta�nel-

l'accordo�quadro�CES,�UNICE,�CEEP�del�18�marzo�1999,�cioe�in�un�accordo�

stipulato�ai�sensi�dell'art.�139�CE�dalle�organizzazioni�sindacali�europee�dei�

lavoratori�e�delle�imprese�private.�
Il�caso�in�esame�riguarda,�invece,�un�rapporto�di�pubblico�impiego,�cioe�di�

lavoro�alle�dipendenze�di�un�datore�di�lavoro�costituito�non�da�un'impresa�bens|�

da�un�ente�pubblico�nell'erogazione�del�servizio�pubblico�di�assistenza�sanitaria.�
Talespeciedirapportisisottrae,�inlineadiprincipio,�allanormativacomu-

nitaria�in�materia�di�lavoro�salariato,�perche�rientra�nella�competenza�esclusiva�

delle�amministrazioni�nazionali.�Le�disposizioni�comunitarie�in�materiadi�

lavoro�salariato�alle�dipendenze�delle�imprese�si�applicano�anche�al�lavoro�alle�

dipendenze�di�pubbliche�amministrazioni�soltanto�se�in�esse�sia�espressamente�

disposto�in�tal�senso�(...).�
^Si�osserva�ancora�che�la�Direttiva�1999/70/CE,�non�appare�applicabile�ai�

fini�della�decisione�del�caso�portato�all'attenzione�del�Giudice�del�rinvio.�
Lo�stesso�Juzgado 
de 
la 
Social 
de 
San 
Sebastian 
afferma�che�la�ricorrente,�
prima�di�essere�assunta�a�tempo�indeterminato,�ha�lavorato�sia�come�lavoratrice�

interinale�che�come�lavoratrice�temporanea.�
Il�preambolo�dell'accordo�quadro,�stipulato�tra�CES,�UNICE,�CEEP,�al�

quarto�capoverso�afferma:��Ilpresente�accordo�si�applica�ai�lavoratori�a�tempo�

determinato,�ad�eccezione�di�quelli�messi�a�disposizione�di�un'azienda�utilizza-

tricedapartediun'agenziadilavorointerinale�(...)�.�
A�sua�volta,�il�Consiglio�dell'Unione�Europea,�nella�premessa�della�Diret-

tiva,�ha�precisato�che:��Le�parti�sociali�hanno�voluto�attribuire�particolare�

attenzione�al�lavoro�a�tempo�determinato,�pur�dichiarando�le�proprie�intenzioni�

di�esaminare�l'esigenza�di�accordi�analoghiper�il�lavoro�temporaneo�.�
La�Direttiva�non�appare,�quindi,�riferibile�ai�rapporti�di�lavoro�interinali�ne�

a�quelli�temporanei:�essa,�di�conseguenza,�non�sembra�rilevante�aifini�di�deci-

dereilcasoportatoall'esamedelGiudicedelrinvio(...).�Sembra,quindi,potersi�

affermare�che�la�individuazione�dei�rapporti�di�lavoro�a�tempo�determinato,�ai�

quali,�inconcreto,�siapplicanoiprincipicontenutinellaDirettiva,�e�rimessaai�

singoli�Stati�membri�e�la�verifica�della�correttezza�della�individuazione�effet-

tuata�dai�singoli�Stati�appare�demandata�alla�competenza�dei�Giudici�nazionali.�
^Alpunto15,�dellepremessedellaDirettiva,�ilConsigliohaprecisatoche:�

�L'atto�appropriato�per�l'attuazione�dell'accordo�quadro�e�costituito�da�una�

direttiva�ai�sensi�dell'art.�249�del�trattato�(...).�La�clausola�4�dell'Accordo�qua-

dro,�a�sua�volta,�nell'enunciare�ilprincipio�di�non�discriminazione�dei�lavoratori�

a�tempo�determinato,�al�comma�3,�precisa:��le�disposizioni�per�l'applicazione�

di�questa�clausola�saranno�definite�dagli�Stati�membri,�previa�consultazione�

delle�parti�sociali�e/o�dalle�parti�sociali�stesse,�viste�le�norme�comunitarie�e�

nazionali,�i�contratti�collettivi�e�le�prassi�nazionali�.�
L'espresso�rinvio�alla�disciplina�che�gli�Stati�membri�o�le�parti�sociali�

dovranno�dettare�in�tema�di�trattamento�non�discriminatorio�dei�lavoratori�a�

tempo�determinato,�dimostra�che�la�previsione�non�e�di�per�se�suscettibile�di�

effetto�diretto�e�di�applicazione�immediata�(...).�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�101 


^Cio�premesso�il�Governo�della�Repubblica�Italiana�conclude�affinche�
l'Ecc.ma�Corte�di�Giustizia�voglia:�

1)�dichiarare�irricevibile�la�domanda�pregiudiziale�in�epigrafe;�

2�in�subordine,�accertare�che�la�clausola�4,�della�direttiva�1999/70/CE,�
non�costituisce�una�disposizione�suscettibile�di�effetto�diretto�e�di�applicazione�
immediata�nell'ordinamento�degli�Stati�membri;�

3)�accertare�che�la�suddetta�clausola�4�non�osta�ad�una�normativa�
internachefissilimitiallariconoscibilita�,�aifinieconomici,�dell'anzianita�diser-

vizio�maturata�a�seguito�di�rapporti�di�lavoro�a�tempo�determinato�con�la�pub-

blica�amministrazione�.�

Causa 
C-313/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Divieto 
di 
imposizione 


tra 
gli 
Stati 
membri 
di 
dazi 
doganali 
all'importazione 
o 
all'esportazione 
^

Art.�25�del�trattato�Cee�(cs.�54687/05,�avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).�

IL 
fattO 


La�causa�verte�sulla�fondatezza�dell'imposizione�di�un'accisa�in�ragione�
dell'acquisto�all'interno�della�Comunita�di�un'autovettura�da�parte�di�un�cit-
tadino�polacco.�Nella�giurisprudenza�polacca�la�questione�della�conformita�
al�diritto�comunitario�delle�accise�sugli�autoveicoli�usati�importati�da�altri�
Stati�membri�e�stata�oggetto�di�decisioni�divergenti�dei�giudici�nonche�di�
una�dichiarazione�del�Ministero�delle�Finanze�che�mettono�in�questione�l'e-
ventuale�incompatibilita�col�diritto�europeo.�

IquesitI 


1.�^Se�il�disposto�dell'art.�25�del�Trattato�che�istituisce�la�Comunita�
europea�in�cui�viene�stabilito�il�divieto�di�imposizione�tra�gli�Stati�membri�
di�dazi�doganali�all'importazione�o�all'esportazione�o�di�tasse�di�effetto�equi-
valente�proibisca�allo�Stato�membro�in�questione�l'applicazione�dell'art.�80�
della�legge�23�gennaio�2004�sui�diritti�di�accisa�[Dz.�U.�(Dziennik�Ustaw�^
Gazzetta�ufficiale�della�Repubblica�di�Polonia),�n.�29,�pos.�257,�come�modifi-
cato]�da�cui�risulta�che�vengono�assoggettate�ad�accisa�le�autovetture�non�
immatricolate�nel�territorio�nazionale,�conformemente�alle�disposizioni�sulla�
circolazione�stradale�in�una�situazione�nella�quale�i�diritti�di�accisa�vengono�
prelevati�per�ogni�acquisto�di�autoveicolo�indipendentemente�dal�luogo�di�
provenienza�di�quest'ultimo,�anteriormente�alla�prima�immatricolazione�nel�
territorio�nazionale.�
2.�^Se�il�disposto�dell'art.�90,�n.�1,�del�trattato�che�istituisce�la�Comu-
nita�europea�in�conformita�del�quale�nessuno�Stato�membro�applica�diretta-
mente�o�indirettamente�ai�prodotti�degli�altri�Stati�membri�imposizioni�
interne,�di�qualsivoglia�natura,�superiori�a�quelle�applicate�direttamente�o�
indirettamente�ai�prodotti�nazionali�similari,�permetta�allo�Stato�membro�in�
questione�l'imposizione�di�un'accisa�su�autoveicoli�usati�importati�da�altri�
Stati�membri�allorche�tale�accisa�non�grava�sulla�vendita�di�autoveicoli�usati�
gia�immatricolati�in�Polonia,�in�una�situazione�in�cui�la�stessa�accisa�veniva�
imposta�su�tutti�gli�autoveicoli�non�immatricolati�nel�territorio�del�paese,�
conformemente�all'art.�80,�n.�1,�della�legge�polacca�sui�diritti�di�accisa.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

3.�^Se�il�disposto�dell'art.�90,�seconda�frase,�del�Trattato�che�istituiscela�
Comunita�europea,�conformemente�al�quale�nessuno�Stato�membro�applica�
ai�prodotti�degli�altri�Stati�membri�imposizioni�intese�a�proteggere�indiretta-
mente�altre�produzioni,�permetta�allo�Stato�membro�in�questione�l'imposi-
zione�di�un'accisa�ad�un�tasso�variabile�a�seconda�dell'eta�del�veicolo�e�della�
cilindrata,�pubblicato�nel�regolamento�di�esecuzione�polacco�(n.�7�del�decreto�
del�Ministro�delle�finanze�22�aprile�2004�in�materia�di�riduzione�delle�ali-
quote�delle�accise�^Dz. 
U 
n.�87,�pos.�825�come�modificato)�sugli�autoveicoli�
usati�importati�da�altri�Stati�membri�quando�l'imposizione�viene�calcolata�
secondo�un�analogo�modello�per�la�vendita�di�autoveicoli�usati�nel�Paese,�
effettuata�anteriormente�alla�loro�prima�immatricolazione�sul�territorio�dello�
stesso�Paese�e�l'imposizione�medesima�influisce�in�seguito�sul�prezzo�di�tale�
autoveicolo�in�occasione�di�una�sua�ulteriore�rivendita.�
4.�^Se�il�disposto�dell'art.�28�del�Trattato�che�istituisce�la�Comunita�
europea�a�norma�del�quale�sono�vietate�fra�gli�Stati�membri�le�restrizioni�
quantitative�all'importazione�nonche��qualsiasi�misura�di�effetto�equivalente,�
considerato�in�pari�tempo�anche�il�tenore�dell'art.�3,�n.�3,�della�direttiva�del�
Consiglio�23�febbraio�1992,�92/12/CEE,�relativa�al�regime�generale,�alla�
detenzione,�alla�circolazione�ed�ai�controlli�dei�prodotti�soggetti�ad�accisa�a�
norma�della�quale�uno�Stato�membro�puo�prelevare�imposizioni�che�colpi-
scono�prodotti�diversi�da�quelli�di�cui�al�paragrafo�1,�a�condizione�tuttavia�
che�dette�imposte�non�diano�luogo,�negli�scambi�fra�Stati�membri,�a�forma-
lita�connesse�al�passaggio�di�una�frontiera,�proibisca�allo�Stato�membro�in�
questione�di�mantenere�in�vigore�l'art.�81�della�legge�polacca�sui�diritti�di�
accisa�in�conformita�del�quale�i�soggetti�procedenti�all'acquisto�all'interno�
della�Comunita�di�autovetture�non�immatricolate�sul�territorio�di�codesto�
Paese,�hanno�l'obbligo,�conformemente�alle�disposizioni�sulla�circolazione�
stradale,�di�presentare,�dopo�l'importazione�nel�territorio�del�Paese,�una�
dichiarazione�semplificata�al�competente�Direttore�di�ufficio�doganale�nel�
termine�di�cinque�giorni�a�decorrere�dall'acquisto�all'interno�della�Comunita�.�
Causa�C-315/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Etichettatura�dei�prod
otti�alimentari�confezionati�^Sanzioni�previste�dal�d.lvo�n.�109/02�^
Responsabilita�del�distributore,�stabilito�in�uno�Stato�membro,�in�solido�o�
meno�con�il�produttore,�stabilito�in�un�altro�Stato�membro�^Interpreta-
zione�della�dir.�2000/13/CE�^Ordinanza�del�Giudice 
di 
Pace 
di�Monse-
lice�notificata�il�27�settembre�2005�(ct.�47942/05,�avv.�dello�Stato�

G.�Aiello).�
IL 
fattO 


La�questione�e�stata�sollevata�nell'ambito�di�un�giudizio�di�opposizione�
ad�ordinanza-ingiunzione�che�vede�contrapposti�il�Comune�di�A.�e�la�

L.�s.p.a.�con�riferimento�alle�disposizioni�di�cui�agli�artt.�12�e�18�del�d.lgs.�
109/1992.�Essendo�stata�accertata�una�violazione�in�materia�di�contenuto�
dell'etichetta�di�alcuni�campioni�di��amaro�alle�erbe��distribuito�dalla�
L.�s.p.a.,�il�Comune�di�A.�aveva�emanato�un'ordinanza�ingiunzione�con�la�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�103 


quale�aveva�irrogato�alla�L.�la�sanzione�amministrativa�di�cui�agli�artt.�12e�
18�del�d.lgs.�109/1992.�La�difesa�della�societa�aveva�impugnato�l'ordinanza�
ingiunzione�in�questione�sostenendo�che�la�violazione�delle�disposizioni�rela-
tive�al�titolo�alcolimetrico�non�potesse�essere�imputata�alla�L.�s.p.a.�poiche�
essa�non�produce�l'amaro�in�questione,�ma�si�limita�a�commercializzarlo�
presso�i�propri�punti�vendita.�

IquesitI 


1.�^Se�la�direttiva�2001/13/CE�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�
del�20�marzo�2000�relativa�al�ravvicinamento�delle�legislazioni�degli�Stati�
membri�concernenti�l'etichettatura�dei�prodotti�alimentari,�nonche�la�relativa�
pubblicita�,�per�quanto�riguarda�i�prodotti�preconfezionati�di�cui�all'articolo�1�
della�direttiva�citata,�debba�essere�interpretata�nel�senso�che�gli�obblighi�nor-
mativi�in�essa�previsti�ed�in�particolare�quelli�di�cui�agli�articoli�2,�3�e�12,�
debbano�essere�considerati�imposti�esclusivamente�al�produttore�dell'ali-
mento�preconfezionato;�
2.�^in�caso�di�risposta�affermativa�al�primo�quesito,�se�gli�articoli�2,�3,�
12�della�direttiva�2000/13/CE�debbano�essere�interpretati�nel�senso�che�esclu-
dono�che�il�semplice�distributore,�situato�all'interno�di�uno�Stato�membro,�
di�un�prodotto�preconfezionato�(come�definito�dall'articolo�1�della�direttiva�
2000/13/CE)�da�un�operatore�situato�in�uno�Stato�membro�diverso�dal�primo�
possa�essere�considerato�responsabile�di�una�violazione�contestata�da�un'Au-
torita�pubblica,�consistente�nella�differenza�fra�il�valore�(nella�fattispecie�
titolo�alcolimetrico)�indicato�dal�produttore�sull'etichetta�del�prodotto�ali-
mentare�preconfezionato�e�venga�di�conseguenza�sanzionato�anche�se�lo�
stesso�(il�semplice�distributore)�si�limita�a�commercializzare�il�prodotto�ali-
mentare�cos|�come�consegnato�dal�produttore�dell'alimento�stesso.�
LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


�(Omissis)�Ad�avviso�del�Governo�italiano,�la�questione�non�puo�essere�

risolta�se�non�valutando�in�modo�adeguato�anche�ilprincipio�dell'affidamento�

del�rivenditore�a�che�ilproduttore�di�merci�comunitario�si�conformi�(nell'attivita�

diproduzioneedimballaggiodeiprodotti)�alledisposizionicomunitariearmo-
nizzate�regolanti�la�materia.�

Del�resto,�in�assenza�di�previsioni�specifiche�nell'ambito�della�direttiva�
2000/13/CE,�benpuo�l'interprete�risolvere�la�questionefacendo�riferimento�al�

principio�della�tutela�dell'affidamento�che�costituisce�unprincipio�di�civilta�giu-
ridica�conosciuto�e�tutelato�dapressoche�tuttiiPaesieuropei.�

Pertanto,�il�primo�quesito�dovrebbe�essere�risolto�nel�senso�che,�in�via�di�
principio,�ilrivenditorediprodotti(anche)�alimentariprodottinell'Unioneeuro-

peanonpossaessereconsideratoresponsabiledelleviolazioniin�temadietichet-

tatura�commesse�dal�produttore�di�altro�Paese�dell'Unione�quante�volte�egli�

abbiapotutoprestare�un�legittimo�affidamento�circa�la�conformita�delprodotto�

(e�della�relativa�etichettatura)�alle�disposizioni�comunitarie�armonizzate,�come�
tali�valevoli�tanto�nel�proprio�Paese,�quanto�in�quello�di�produzione�del�bene.�

Ilprincipioinquestione,�alcontrario,nonpotrebbetrovareconcretaappli-
cazione�quante�volte�esistano�disposizioni�di�specie�(es.:�in�tema�di�sicurezza�ali-


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


mentare:�Reg.�(CE)�178�del�2002)�le�quali,�alfine�di�tutelare�in�massimo�grado�

benidiprimariorilievo,�qualiildiritto�allasalute,�stabiliscano�inmodo�espresso�

l'estensione�della�responsabilita��anche�nei�confronti�del�rivenditore�delprodotto.�
In�ogni�altra�ipotesi�non�espressamente�contemplata,�non�sembra�che�l'ordi-

namento�comunitario�consenta�di�assoggettare�il�rivenditore�ad�una�siffatta�

responsabilita��la�quale,�se�non�suffragata�dalla�prova�specifica�circa�la�sussi-

stenza�in�concreto�di�specifici�elementi�di�colpevolezza,�potrebbe�configurarsi�

quale�ipotesi�di�responsabilita��oggettiva,�in�via�diprincipio�non�ammessa�dalla�

tradizione�giuridica�degli�Stati�membri.�
Inoltre,�l'enunciazionedelprincipiodicuisichiedel'affermazioneinsededi�

risoluzione�del�rinvio�pregiudiziale�deve�lasciare�intatta�l'esclusiva�competenza�

degli�Stati�in�tema�di�individuazione�dei�presupposti�della�responsabilita��tanto�

penale,�quanto�amministrativa,�con�particolare�riferimento�all'elemento�sogget-

tivodellefattispeciesanzionate�(ancheladdoveilrelativoprecettorisultiessere�

difonte�comunitaria).�
PermotivisimiliaquelliappenaenunciatiadavvisodelGoverno�italiano�il�

secondo�quesito�dovrebbe�essere�dichiarato�inammissibile�in�quanto�coinvolge�

valutazioni�di�politica�sanzionatoria�rientranti�in 
toto 
nella�disponibilita��degli�

Statimembri(inparticolare:�criteridiindividuazionedelleipotesidiresponsabi-

lita��sanzionabili,�rapportifra�concorso�nei�reati�e�solidarieta��in�tema�di�sanzioni�

amministrative,�modalita��di�accertamento�delle�ipotesi�sanzionate�e�criteri�di�

gradazione�delle�conseguenti�responsabilita��).�
Ed�infatti,�attesa�l'ampiezza�(e,�per�certi�versi,�l'indeterminatezza)�della�

formulazionedelquesito,�codestaCortenonpotrebbefornireunarispostaperti-

nenteediampiezzaparialquesitoformulato,�senoninoltrandosiinquestioni�

dipolitica�sanzionatoria�di�certo�sottratte�agli�organi�comunitari.�
Per�le�considerazioni�che�precedono�il�Governo�italiano�ritiene�che�ai�que-

siti�posti�possa�rispondersi�nei�termini�che�seguono:�

1.�^La�direttiva�2000/13/CE�del�Parlamento�Europeo�e�del�Consiglio�del�
20�marzo�2000�relativa�al�ravvicinamento�delle�legislazioni�degli�Stati�membri�

concernenti�l'etichettatura�deiprodottialimentarinonche�la�relativapubblicita�,�

perquanto�riguarda�iprodottipreconfezionatidicuiall'articolo�1�delladirettiva�

2009/13/CEcitata,�deveessereinterpretatanelsensochegliobblighinormativi�

in�essa�previsti�ed�in�particolare�quelli�di�cui�agli�articoli�2,�3�e�12�devono�essere�

considerati�imposti�esclusivamente�alproduttore�dell'alimentopreconfezionato;�

2.�^Gli�articoli�2,�3�e�12�della�direttiva�2000/13/CE�devono�essere�interpre-
tati�nel�senso�che�escludono�che�il�distributore,�situato�all'interno�di�uno�Stato�

membro,�di�un�prodotto�preconfezionato�da�un�operatore�situato�in�un�altro�

Stato�membro�possa�essere�considerato�responsabile�a�titolo�oggettivo�di�una�

violazione�contestata�da�un'Autorita��pubblica,�consistente�nella�differenza�tra�il�

valore�del�titolo�alcolimetrico�indicato�dal�produttore�sull'etichetta�del�prodotto�

alimentare�preconfezionato,�salvo�l'eventuale�accertamento�della�colpa�e�quindi�

delconcorso�nelfatto�illecito�deldistributore�accertati�in�base�aiprincipigene-

rali�dell'ordinamento�dello�Stato�in�cui�il�prodotto�preconfezionato�viene�posto�

in�vendita.�
Roma,�6�dicembre�2005�^Avvocato�dello�Stato�Giacomo�Aiello�.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�105 


Causa 
C-325/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Diritto 
di 
soggiorno 
^
Associazione 
CEE 
^Turchia 
n. 
1/80 
^Ordinanza�della��Verwaltungsge-
richt 
Darmstadt��(Germania)�emessa�il�21�settembre�2005�e�notificata�il�
4�novembre�2005.�

IL 
fattO 


Nel�caso�di�specie,�un�cittadino�turco�era�entrato�nella�Repubblica�fede-
rale�di�Germania�all'eta��di�nove�anni,�per�ricongiungimento�familiare�con�i�
suoi�genitori,�ivi�residenti�e�lavoratori�dipendenti�per�diversi�anni.�Egli�rice-
veva�una�formazione�scolastica�e�professionale,�successivamente�svolgeva�
diverse�attivita��lavorative�dipendenti�in�maniera�saltuaria�e,�per�circa�quattro�
anni,�svolgeva�un'attivita��lavorativa�autonoma.�Nel�1990�otteneva�un�per-
messo�di�soggiorno�a�tempo�indeterminato.�Nel�1994,�lasciava�l'apparta-
mento�dei�suoi�genitori�e�formava�un�proprio�nucleo�familiare.�La�moglie�
turca�si�trasferiva�in�Germania�presso�il�ricorrente�il�24�febbraio�2002.�

Si�dal�1994,�il�ricorrente�commetteva�una�serie�di�reati�e�veniva�condan-
nato�al�pagamento�di�diverse�pene�pecuniarie�nonche�,�con�sentenza�del�
13�dicembre�2002,�ad�una�pena�detentiva�di�due�anni,�otto�mesi�e�due�setti-
mane�per�introduzione�clandestina�professionale�ed�organizzata�di�stranieri.�
Dall'esame�delle�urine,�risultava�inoltre�far�uso�egli�stesso�di�droghe�e�scon-
tava�quindi�la�sua�pena�in�carcere�non�potendo�fruire�del�regime�di�semili-
berta��.�

Con�decreto�24�novembre�2003,�il�ricorrente�veniva�espulso,�ricorrendo�i�
presupposti�per�l'espulsione�discrezionale�di�cui�all'art.�47,�co.�2,�n.�1�del-
l'Auslaendergesetz 
(legge�tedesca�sugli�stranieri).�

Il�ricorrente�impugnava�il�decreto�di�espulsione�sostenendo�di�poter�
beneficiare�della�speciale�tutela�contro�l'espulsione,�assicurata�dall'art.�48,�
primo�comma,�dell'Auslaendergesetz.�

Inoltre,�riteneva�di�rientrare�nella�categoria�di�persone�di�cui�all'art.�7,�
co.�1,�della�decisione�1/80.�

Il�Tribunale�amministrativo�tedesco�ritiene�che�il�ricorrente�abbia�acqui-
sito�lo�status 
di�cui�all'art.�7,�co.�1,�secondo�trattino�della�decisione�1/80,�
avendo�vissuto�per�almeno�cinque�anni�in�Germania,�con�i�suoi�genitori,�
che�svolgevano�un'attivita��dipendente.�

Nelle�more�del�rinvio�pregiudiziale,�e��stata�presentata�la�sentenza�della�
Corte�di�Giustizia�7�luglio�2005,�in�causa�C-373/03,�pronunciatasi�in�un�caso�
simile,�affermando�che��un�cittadino�turco�che�beneficia�del�diritto�di�libero�
accesso�a�qualsiasi�attivita��dipendente�di�suo�gradimento�ai�sensi�dell'art.�7,�
1�co.,�secondo�trattino�della�decisione�19�settembre�1980�n.�1/80,�relativa�allo�
sviluppo�dell'associazione�adottata�dal�Consiglio�di�associazione�istituito�dal-
l'accordo�che�crea�un'associazione�tra�la�Comunita��economica�europea�e�la�
Turchia,�non�perde�tale�diritto�ne�a�causa�di�un'assenza�prolungata�dal�mer-
cato�del�lavoro�dovuta�a�carcerazione,�anche�della�durata�di�piu��anni,�seguita�
da�una�terapia�di�disintossicazione�di�lunga�durata,�ne�a�causa�della�circo-
stanza�che,�al�momento�della�decisione�di�espulsione,�l'interessato�era�mag-
giorenne�e�non�risiedeva�piu��presso�il�lavoratore�turco�all'origine�del�suo�
diritto�di�soggiorno,�ma�conduceva�una�vita�indipendente�da�tale�lavoratore.�.�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


IquesitI 


1. 
^Se 
un 
cittadino 
turco, 
trasferitosi 
da 
bambino 
ai 
fini 
del 
ricongiungi-
mento 
familiare 
presso 
i 
suoi 
genitori, 
lavoratori 
subordinati 
nella 
Repub-
blica 
federale 
di 
Germania, 
perda 
il 
suo 
diritto 
di 
soggiorno 
derivato 
dal 
diritto 
di 
rispondere 
a 
qualsiasi 
offerta 
di 
impiego 
di 
cui 
all'art. 
7 
primo 
comma, 
secondo 
trattino 
della 
decisione 
del 
Consiglio 
di 
Associazione 
CEE-Turchia 
n. 
1/80 
^tranne 
nei 
casi 
previsti 
dall'art. 
14 
della 
decisione 
n. 
1/80 
e 
in 
caso 
di 
abbandono 
dello 
Stato 
membro 
ospitante 
per 
un 
periodo 
di 
tempo 
significativo 
e 
senza 
motivi 
legittimi 
^anche 
qualora, 
dopo 
il 
com-
pimento 
del 
ventunesimo 
anno 
di 
eta�
egli 
non 
abiti 
piu� 
con 
i 
suoi 
genitori 
e 
non 
sia 
piu� 
a 
loro 
carico. 
In 
caso 
di 
soluzione 
affermativa 
alla 
prima 
questione: 


2. 
^Se 
il 
detto 
cittadino 
turco, 
nonostante 
la 
perdita 
dello 
status�di 
cui 
all'art. 
7 
primo 
comma, 
secondo 
trattino 
della 
decisione 
n. 
1/80, 
goda 
di 
una 
tutela 
speciale 
contro 
l'espulsione 
ai 
sensi 
dell'art. 
14 
della 
decisione 
1/80, 
qualora, 
dopo 
la 
cessazione 
della 
convivenza 
familiare 
con 
i 
suoi 
geni-
tori, 
egli 
abbia 
svolto 
attivita� 
lavorative 
dipendenti 
in 
maniera 
irregolare, 
senza 
aver 
acquisito 
uno 
status�giuridico 
autonomo 
ai 
sensi 
dell'art. 
6, 
n. 
1, 
della 
decisione 
n. 
1/80 
a 
seguito 
della 
sua 
qualita� 
di 
lavoratore, 
e 
qualora 
abbia 
svolto 
per 
vari 
anni 
esclusivamente 
un'attivita� 
lavorativa 
indipendente. 
Alla 
luce 
della 
sopravvenuta 
sentenza 
della 
Corte 
di 
Giustizia 
7 
luglio 
2005, 
causa 
C-373/03, 
emessa 
su 
questione 
pregiudiziale 
analoga, 
la 
que-
stione 
sub�1 
dell'ordinanza 
di 
rinvio 
17 
agosto 
2005, 
causa 
C-325/05, 
e� 
stata 
precisata 
con 
successiva 
ordinanza 
del 
21 
settembre 
2005: 


^Se 
sia 
compatibile 
con 
l'art. 
59 
del 
Protocollo 
addizionale 
all'Accordo 
12 
settembre 
1963 
che 
crea 
un 
Associazione 
tra 
la 
Comunita� 
economica 
europea 
e 
la 
Turchia 
per 
la 
fase 
transitoria 
dell'Associazione 
(in 
proseguio 
�il 
Protocollo 
Addizionale�) 
il 
fatto 
che 
un 
cittadino 
turco, 
trasferitosi 
da 
bambino 
ai 
fini 
del 
ricongiungimento 
familiare 
presso 
i 
suoi 
genitori 
lavora-
tori 
subordinati 
nella 
Repubblica 
federale 
di 
Germania, 
perda 
il 
suo 
diritto 
di 
soggiorno 
derivato 
dal 
diritto 
di 
rispondere 
a 
qualsiasi 
offerta 
di 
impiego 
di 
cui 
all'art. 
7 
primo 
comma, 
secondo 
trattino 
della 
decisione 
del 
Consiglio 
di 
Associazione 
CEE-Turchia 
n. 
1/80 
^tranne 
nei 
casi 
previsti 
dall'art. 
14 
della 
decisione 
n. 
1/80 
e 
in 
caso 
di 
abbandono 
dello 
Stato 
membro 
ospitante 
per 
un 
periodo 
di 
tempo 
significativo 
e 
senza 
motivi 
legittimi 
^anche 
qua-
lora, 
dopo 
il 
compimento 
del 
ventunesimo 
anno 
di 
eta� 
, 
egli 
non 
abiti 
piu� 
con 
i 
suoi 
genitori 
e 
non 
sia 
piu� 
a 
loro 
carico. 


LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


1.�^IlGovernoitalianoritienechealprimoquesitovadadatarispostaposi-
tiva,�non�apparendo�la�soluzione�opposta�conforme�all'art.�59�del�Protocollo�

addizionaledel23�novembre1970,�aisensidelquale�neisettoricopertidalpre-

senteprotocollo,�la�Turchianonpuo�beneficiarediun�trattamentopiu�favorevole�

di�quello�che�gli�Stati�membri�si�accordano�reciprocamente�in�virtu�del�trattato�
che�istituisce�la�Comunita��. 


Allaluceditaleprincipio,�ilcittadinoturco,�lavoratoreofamiliaredilavo-
ratore,nonpuo�fruire,�inbaseall'AccordotralaCEEelaTurchia,�dimaggiori�


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
107 


garanzie�rispetto�a�quelle�che�assistono�i�cittadini�comunitari�nei�loro�reciproci�

rapporti�in�ordine�al�diritto�di�soggiorno�in�un�altro�Stato�membro,�che�deriva�

dal�diritto�di�accedere�al�mercato�del�lavoro,�nonche�in�relazione�alla�tutela�con-

tro�l'espulsione.�
La�posizione�del�ricorrente�rientra�nel�comma�1,�secondo�trattino�dell'art.�7�

della�decisione1/80,�risiedendo�egli�in�Germania�ininterrottamente�dal�1982,�sia�

nel�comma�2,�avendo�egli�ricevuto�una�formazione�professionale�nel�predetto�

paese.�Lo�stesso�ha�quindi�acquisito�il�medesimo�status 
difamiliare�di�lavoratore�
cheglihaconsentitodiottenereilpermessodisoggiornoa�tempoindeterminato.�
Tutto�sta�a�vedere�se�sia�possibile�perdere�lo�status 
oltre�ai�due�casi�enun-
ciati�delle�sentenze�della�Corte�di�Giustizia�7�luglio�2005,�causa�C-373/03,�
Aydinli;�11�novembre�2004,�causa�C-467/02,�Cetinkaya�e�16�marzo�2000,�causa�
C-329/97,�Ergatdell'abbandonodello�Statoospitanteperunperiodosignifica-
tivo�o�della�ricorrenza�di�motivi�di�ordine�pubblico,�di�sicurezza�e�di�sanita��pub-
blica.�
Nei�rapporti�tra�cittadini�comunitari,�per�lo�status 
difamiliare,�secondo�la�
nozionefornitadallasentenzadellaCortedigiustizia30settembre2004,�causa�
C-275/02,�Ayaz,�occorre�riferirsi�al�disposto�di�cui�all'art.�10,�n.�1�del�regola-
mento�(CEE)�del�Consiglio�15�ottobre�1968�n.�1612,�relativo�alla�libera�circola-
zione�dei�lavoratori�all'interno�della�Comunita��.�La�giurisprudenza�comunitaria�
ha�affermato�che�il�diritto�di�soggiornare�in�uno�Stato�membro,�in�qualita��di�

familiare�di�lavoratore,�cessa�quando�ilfiglio�compie�21�anni,�se�ha�costituito�

unproprioautonomonucleofamiliare.�Perfruiredelpredettodirittooccorrono,�

dunque,�le�due�condizioni�alternative�della�minore�eta��o�della�vivenza�a�carico�

dei�genitori.�Ovviamente,�il�diritto�di�soggiorno�puo��successivamente�sorgere�in�

relazione�ad�altro�status 
quale,�direttamente,�quello�di�lavoratore�di�colui�che�

prima�derivava�ilpredetto�diritto�dalla�qualita��difiglio�lavoratore.�
Se�nei�rapporti�tra�cittadini�comunitari,�il�diritto�di�soggiorno�cessa�
venendo�meno�una�delle�suddette�condizioni,�appare�incompatibile�con�l'art.�59�
delProtocolloaddizionaleun'interpretazionedellenormecheregolano�l'analogo�
diritto�dei�cittadini�turchi�nei�confronti�dei�cittadini�comunitari�nel�senso�che�le�
stesse�garantiscano�loro�una�tutela�maggiore.�
Appare�quindi�condivisibile�l'orientamento�dell'Avvocato�Generale�Geel-
hoed,�nelleconclusionipresentateil25maggio2004�(incausa�C-275/02,�Ayaz),�
che�individua,�accanto�alle�due�ipotesi�delfiglio�maggiorenne�a�carico�del�lavo-
ratore�(che�rientra�nel�campo�d'applicazione�dell'art.�7,�co.�1)�e�delfiglio�inserito�
nel�mercato�del�lavoro�(che�deriva�diritti�autonomi�dall'art.�6),�quella�delfiglio�
che�ancora�non�lavora�e�non�e��piu��a�carico�del�lavoratore,�fattispecie�che�non�
rientra�in�nessuna�categoria,�con�conseguente�perdita�del�diritto�di�soggiorno.�

2.�^Relativamente�al�secondo�quesito,�la�Corte�di�giustizia,�nella�sentenza�
del10febbraio2000,�causaC-340/97,Nazli,hastabilitochel'interruzionetem-

poranea�del�periodo�di�attivita��lavorativa�di�un�lavoratore�turco�durante�la�sua�

detenzione�preventiva�durata�13�mesi�non�implica,�in�quanto�tale,�la�perdita�dei�

diritti�che�gli�derivano�direttamente�dall'art.�6�n.�1,�terzo�trattino;�con�la�sen-

tenza�23�gennaio�1997,�causa�C-171/95,�Tetik,�la�Corte�ha�confermato�iprincipi�

gia��enunciati�nella�sentenza�26febbraio�1991,�causa�C-292/89,�Antonissen,�in�

cui�si�e��chiarito�che�un�lavoratore�che�abbia�deciso�volontariamente�di�lasciare�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

il�suoposto�di�lavoro�non�esce�subito�dal�regolare�mercato�del�lavoro�ma�gli�deve�

essere�concesso�un�periodo�di�tempo�ragionevole,�che�i�giudici�nazionali�
dovranno�determinare,perpoter�trovare�unnuovoposto�dilavoro.�

Secondo�il�Governo�italiano,�non�pare�possibile�un'applicazione�analogica�
delprincipiogiurisprudenzialesecondo�cuiillavoratore�cheabbia�lasciato�operso�

ilproprio�impiego�ha�diritto�adun�congruoperiodo�di�tempoper�cercarne�effetti-

vamenteunaltro.�Taleprincipiosifondasullanecessita�ditutelarechiabbiapre-

stato�una�regolareattivita�lavorativa�con�una�certa�continuita�eperun�consistente�

lasso�di�tempo,�acquisendo�il�correlativo�status�di�cui�all'art.�6,�primo�trattino�

(cheprevedeilperiodominimodiunanno),�Ilricorrentehainvececambiatomol-

tissimi�lavori,�durati�ciascuno�poche�settimane�o�addirittura�pochi�giorni.�Ne�la�

sua�posizione�puo�riferirsi�equiparabile�a�quella�dell'art.�6,�terzo�trattino�che,�

con�l'espressoriferimento�all'attivita�salariata,�esclude�chepossaavererilievo�l'at-
tivita�di�lavoro�autonomo�svolta�dal�ricorrente�per�quattro�anni.�

Infatti�l'art.�6�e�un'estrinsecazione�del�principio�di�cui�all'art.�39�CE�(ex�
art.�48�TCE)�relativo�alla�libera�circolazione�dei�lavoratori,�mentre�l'attivita�di�

lavoro�autonomo�e�riconosciuta�da�una�diversa�norma�del�Trattato,�l'art.�43�

CE�(ex�art.�52)�sul�diritto�di�stabilimento,�che�riguarda�pero�specificamente�i�

cittadini�comunitari.�

Causa�C-339/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Libera�circolazione�
delle�persone�^Accordo�tra�la�Comunita�Europea�e�la�Confederazione�
Svizzera�(GU 
2002�L�114,�pag.�16)�^Ordinanza�del�Landesgericht�Inn-
sbruck�(Austria),�emessa�il�22�giugno�2005�(cs.�55307/2005,�avv.�dello�
Stato�W.�Ferrante).�

IL 
fattO 


La�presente�questione�pregiudiziale�e�stata�sollevata�nell'ambito�della�con-
troversia�che�oppone�il�ricorrente�Zentralbetriebstrat�der�Landskrankenhauser�
Tirols�(larappresentanzadegliospedalidelLandTirolo)�al�LandTirolo�ed�ha�ad�
oggetto�l'accertamento�del�diritto�al�computo�dei�pregressi�periodi�di�attivita�
prestata�da�tre�lavoratrici�in�Svizzera�nel�settore�del�servizio�pubblico.�

Il�Land�Tirol,�presso�il�quale�le�lavoratrici�prestano�attualmente�servizio,�
non�ha�tenuto�conto,�ai�fini�della�progressione�in�carriera,�degli�anni�di�servi-
zio�prestati�in�svizzera�prima�del�1.�giugno�2002,�data�di�entrata�in�vigore�
dell'Accordo�tra�la�Comunita�Europea�e�la�Confederazione�Svizzera�in�mate-
ria�di�libera�circolazione�delle�persone,�firmato�a�Lussemburgo�il�21�giugno�
1999�e�pubblicato�sulla�G.U.C.E.�del�30�aprile�2002�n.�L�114.�

Il�ricorrente�lamenta�che�non�si�e�tenuto�conto�degli�anni�di�servizio�pre-
stati�in�Svizzera�a�causa�di�un'errata�interpretazione�da�parte�dei�legislatori�
austriaci�competenti�nel�recepire�l'Accordo�sopra�richiamato�sulla�libera�cir-
colazione�delle�persone.�Tale�Accordo�all'art.�9�dell'allegato�1�prevede�che�
�il�lavoratore�dipendente�cittadino�di�una�parte�contraente�non�puo�ricevere�
sul�territorio�dell'altra�parte�contraente,�a�motivo�della�propria�cittadinanza,�
un�trattamento�diverso�da�quello�riservato�ai�lavoratori�dipendenti�nazionali�
per�quanto�riguarda�le�condizioni�di�impiego�e�di�lavoro,�in�particolare�in�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�109 


materia�di�retribuzione,�licenziamento,�reintegrazione�professionale�o�ricollo-
camento�se�disoccupato.��Il�n.�4�di�tale�articolo�dispone,�inoltre,�che�tutte�le�
clausole�di�contratti�collettivi�o�individuali�o�di�altre�regolamentazioni�collet-
tive�riguardanti�le�retribuzioni�sono�nulle�nella�misura�in�cui�prevedano�con-
dizioni�discriminatorie�nei�confronti�dei�lavoratori�dipendenti�non�nazionali�
cittadini�delle�parti�contraenti.�

Orbene,�a�parere�del�ricorrente,�in�assenza�di�alcuna�disposizione�transi-
toria�sull'applicazione�dell'art.�9�dell'Allegato�I�del�citato�Accordo,�la�norma-
tiva�di�recepimento�di�cui�al�L-VBG,�consistente�nel�riconoscimento�dei�pre-
cedenti�periodi�di�lavoro�limitati�al�periodo�successivo�al�1.�giugno�2002,�
sarebbe�contrario�alla�giurisprudenza�dominante�e�contrasterebbe�con�la�
ratio 
e�con�lo�scopo�dell'Accordo�stesso.�

Il�ricorrente�richiama�la�giurisprudenza�dominante�della�Corte�di�Giu-
stizia�Europea�relativamente�all'art.�39�CE,�nonche�all'art.�7,�nn.�1�e�4�del�
regolamento�n.�1612/68,�entrambi�riprodotti�dall'art.�9,�dell'Allegato�I�del-
l'Accordo�in�oggetto,�secondo�la�quale�sussisterebbe�una�discriminazione�
indiretta�sulla�base�della�cittadinanza�anche�nel�caso�in�cui�le�condizioniche�
valgono�per�gli�anni�di�servizio�compiuti�in�uno�Stato�membro�siano�piu�
restrittive�di�quelle�previste�per�i�periodi�svolti�al�servizio�di�enti�analoghi�
dello�Stato�membro�interessato.�Si�richiama,�in�particolare,�la�decisione�resa�
nella�causa�Osterreichischer 
Gewerkschaftsbund 
(C-195/98),�nella�quale�la�
Corte�di�Giustizia�ha�affermato�che�i�periodi�di�attivita�svolti�presso�enti�di�
altri�Stati�membri�analoghi�agli�enti�nazionali�devono�essere�computati�senza�
alcuna�limitazione�temporale�in�assenza�di�disposizioni�transitorie�sull'appli-
cazione�dell'art.�39�CE�nonche�dell'art.�7�del�regolamento�n.�1612/68.�

Il�convenuto�contesta,�dal�canto�suo,�la�tesi�giuridica�del�ricorrente�pre-
cisando�che�ben�tre�leggi�austriache,�due�a�livello�federale�(art.�26�

n.�2fVBG1948�e�art.�12�n.�2fGehaltgesetz 
1956)�e�una�a�livello�di�Land�
(art.�41�n.�8�L-VBG),�recependo�il�predetto�Accordo,�hanno�disposto�che�
�poiche�il�n.�2�subordina�la�presa�in�considerazione�di�periodi�di�servizio�o�
di�docenza�al�fatto�che�essi�siano�stati�compiuti�presso�un�ante�territoriale�
nazionale,�una�scuola�nazionale�o�un�qualsiasi�altro�ente�nazionale,�detti�
periodi�vanno�totalmente�computati�ai�fini�della�determinazione�della�data�
di�riferimento�per�la�promozione�se�...�svolti�dopo�il�1.�giugno�2002�presso�
un�ente�comparabile�della�Svizzera�.�
IL 
quesitO 


Se,�ai�fini�del�calcolo�della�retribuzione�dei�lavoratori�a�contratto,�uno�
Stato�membro�o�un�ente�territoriale�di�uno�Stato�membro�debba�tenere�
conto,�senza�limiti�di�tempo,�dei�periodi�di�servizio�prestato�presso�determi-
nati�enti�svizzeri,�comparabili�agli�enti�elencati�nel�paragrafo�41,�n.�2,�del�
Landesvertragsbedienstetengesetz 
tirolese�(e�nel���26,�n.�2�del�Vertragsbedien-
stetengesetz 
1948),�o�se�l'Accordo�tra�la�Comunita�Europea�e�i�suoi�Stati�
membri,�da�una�parte,�e�la�Confederazione�svizzera�dall'altra,�sulla�libera�cir-
colazione�delle�persone�(G.U.�2002�L114�pag.�16),�e�in�particolare�l'art.�9�

n.�1,�del�suo�Allegato�1,�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�e�permesso�
un�computo 
limitato 
ai�periodi�di�servizio�prestato�dai�lavoratori�in�Svizzera�
dopo 
l'entrata 
in 
vigore 
di�tale�Accordo,�il�1.�giugno�2002.�

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Il 
Governo 
italiano 
ha 
presentato 
le 
seguenti 
osservazioni: 
�(omissis) 
Il�Governo�italiano�ritiene�che,�per�quanto�riguarda�il�riconosci


mento�di�periodi�di�servizio�prestati�presso�la�Confederazione�Elvetica,�debba�

trovare�applicazione�il�principio�generale�del�tempus 
regit 
actum,�in�base�al�

quale,�nel�caso�sottoposto�al�giudizio�della�Corte,�e�necessario�tener�conto�della�

disciplinagiuridica�vigente�almomento�dellaprestazionedeiserviziin�Svizzera,�

aifini�del�loro�eventuale�riconoscimento,�per�la�successivaprogressionedi�car-
riera,�in�un�Paese�membro�della�Comunita�.�

Siritiene,�insostanza,�cheiperiodidiservizioprestatiinSvizzeradebbano�
esserericonosciuti,�aifinidellaprogressioneincarrierasolosesvoltidopol'Ac-

cordotraCeelaSvizzera,entratiinvigoreil1.giugno2002,�chehaestesoa�

quest'ultima�ilprincipio�della�libera�circolazione�dei�lavoratorigia�esistente�tra�

i�Paesi�membri�della�Comunita�,�atteso�che,�non�essendo�state�inserite�nel�pre-

detto�Accordo�puntuali�indicazioni�circa�la�retroattivita�del�relativo�beneficio,�

nonapparelegittimoriconoscereagliinteressatilavalutabilita�,�aifinidellapro-

gressione�in�carriera,�dei�periodi�di�servizio�prestati,�come�nel�caso�di�specie,�

prima�dell'entrata�in�vigore�dell'Accordo�e�quindi�in�costanza�di�un�regime�giuri-

dico�chenon�contemplava�tale�trattamento�difavoreper�i�lavoratoridiPaesi�
Terzi�rispetto�alla�Comunita�,come�lo�e�la�Svizzera.�

E�stato�solo�con�ilpiu�volte�citato�Accordo�che�i�lavoratori�svizzeri�sono�
stati�equiparati,�aifini�della�libera�circolazione�e�del�connesso�principio�di�non�

discriminazione,�ai�lavoratori�dei�Paesi�membri�della�Ce,�rispetto�ai�quali�tale�
principio�risale�al�Trattato�del�25�marzo�1957.�

Tale�Accordo�deve�quindi�considerarsi�innovativo�per�i�cittadini�svizzerie�
non�meramente�ricognitivo�di�diritti�gia�esistenti�in�quanto�la�Confederazione�

Elvetica�resta�un�Paese�terzo�rispetto�alla�Ce�che,�solo�quale�parte�contraente�

dell'Accordo,�entrato�in�vigore�il�1.�giugno�2002,�puo�beneficiare�del�diritto�alla�

libera�circolazione�dei�lavoratori,�prima�applicabile�esclusivamente�ai�cittadini�

comunitari.�
Peraltro,�la�sentenza�del�30�novembre�2000�citata�nell'ordinanza�di�rinvio�

pregiudiziale�ed�emessa�proprio�nei�confronti�dell'Austria�nella�causa�
C-195/98,�Osterreichischer 
Gewerkschaftsbund, 
Gewerkschaft 
offentlicher 
Dienst 
c. 
Republik 
Osterreich 
si�e�limitata�ad�affermare�che�l'art.�48�del�Trat-
tato�Ce�e�l'art.�7,�nn.�1�e�4,�del�regolamento�Ce�n.�1612/68,�ostano�aduna�dispo-
sizione�nazionale�come�l'art.�26�del�Vertragsbedienstetengesetz 
(VBG)�1948�
(legge�federale�del�1948�sugli�impiegati�a�contratto),�relativa�al�computo�dei�
periodi�di�attivita�pregressi�aifinidella�determinazione�della�retribuzione�degli�
insegnantieassistentiacontratto,�quando�lecondizionichevalgonoperiperiodi�
svolti�in�altristatimembrisonopiu�rigorose�diquelle�che�valgonoper�iperiodi�
compiutialserviziodientianaloghidello�Statomembrointeressato.�Lapredetta�
decisione�ha�altres|�affermato�che,�nel�caso�in�cui�uno�Stato�membro�sia�tenuto�
a�prendere�in�considerazione,�per�calcolare�la�retribuzione�degli�insegnanti�e�
degli�assistenti�a�contratto,�i�periodi�di�attivita�presso�enti�di�altri�stati�membri�
analoghi�agli�enti�austriaci�elencati�all'art�26�n.�2�del�VBG�1948,�tali�periodi�

devono�essere�computati�senza�alcuna�limitazione�temporale.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�111 


Tale�sentenza�ha�quindipreso�in�considerazione�ilprincipio�della�libera�cir-

colazionedeilavoratori,�affermandochenonvasottopostoadalcunalimitazione�

temporale,�nei�rapporti�tra�l'Austria�ed�altri�Stati�membri�della�Ce�e�non�tra�

l'Austria�ed�un�Paese�terzo.�

Si�veda�in�proposito�la�sentenza�del�15�gennaio�1998�emessa�nella�causa�
C-15/96�Kalliope�Schningk-Kougebetopoulou�c.�Freie�und�Hansestadt�^
Hamburg,�in�base�alla�quale�le�norme�comunitarie�in�materia�di�libera�circola-

zione�dei�lavoratori�all'interno�della�Comunita�ostano�alla�clausola�di�un�con-

tratto�collettivo�applicabile�allapubblica�amministrazione�diuno�stato�membro�

cheprovveda,pergliimpiegaticontrattualiditaleamministrazione,�unavanza-

mentoperanzianita�dopo�otto�annidiattivita�lavorativa�in�un�livello�retributivo�

determinatodatalecontratto,�senzatenercontodeiperiodilavorativiinunset-

tore�di�attivita�analogo,�precedentemente�compiutipresso�la�Pubblica�Ammini-

strazione�di�un�altro�Stati�membro.�
Anche�qui,�i�principi�di�libera�circolazione�e�di�non�discriminazione�ven-

gono�affermati�nei�rapporti�tra�Stati�membri�e�pertanto�se�ne�deduce�a�contrario�

che�nei�rapporti�tra�uno�Stato�appartenente�alla�Ce,�quale�l'Austria,�e�uno�stato�

terzo,�qualelaSvizzera,�taliprincipinonvalgonosenoninforzadiunanorma�

autonoma�ed�ulteriore�rispetto�a�quelle�applicabili�ai�Paesi�comunitari,�appunto�

l'Accordo�del�1.�giugno�2002.�
Analogo�principio�e�stato�stabilito�con�la�decisione�del�26�gennaio�1999�

nella�causa�C-18/95�F.C.�Terhoeve�c.�Inspecteur�van�de�Belastingdienst�
Particilieren/Onderneningen�Buitenland.�

Il�Governo�italianopropone�quindialla�Corte�dirisolvere�ilquesito�nelsenso�

cheiperiodidiservizioprestatiinSvizzeradebbanoesserericonosciuti,�aifini�

dellaprogressioneincarriera,�solosesvoltidopol'AccordotralaCeelaSvizzera�

entrato�in�vigoreil1.giugno2002,�chehaestesoaquest'ultimailprincipiodella�

libera�circolazione�dei�lavoratori�gia�esistente�tra�i�Paesi�membri�della�Comunita�.�
Roma�2�gennaio�2006�^Avv.�dello�Stato�Wally�Ferrante�.�

Causa 
C-341/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Contratti 
collettivi 
di 
lavoro 
^Azioni 
collettive 
proposte 
dai 
sindacati 
^Artt.�12�e�49�Trattato�
CE�^Direttiva�96/71/CE�^Ordinanza�della��Arbetsdomstolen��(Svezia)�
emessa�il�15�settembre�2005,�notificata�il�29�novembre�2005�
(cs.�63716/05,�avv.�dello�Stato�M.�Massella�D.�T.).�

IL 
fattO 


Nel�caso�di�specie,�delle�organizzazioni�sindacali�svedesi�tentano,�
mediante�un'azione�collettiva�esercitata�sotto�forma�di�un�blocco,�di�indurre�
un�prestatore�di�servizi�straniero�a�sottoscrivere�un�contratto�collettivo�nello�
Stato�di�occupazione�relativo�alle�condizioni�di�lavoro�e�di�occupazione.�

IquesitI 


Le�questioni�pregiudiziali�che�il�giudice�a�quo�formula�sono:�

1.�^Se�sia�compatibile�con�le�norme�del�Trattato�CE�sulla�libera�presta-
zione�dei�servizi�e�sul�divieto�di�qualsiasi�discriminazione�a�causa�della�nazio-
nalita�,�nonche�con�la�direttiva�sul�distacco,�il�fatto�che�le�organizzazioni�sin-
dacali�tentino,�mediante�un'azione�collettiva�esercitata�sotto�forma�di�blocco,�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

di�indurre�un�prestatore�di�servizi�straniero�a�sottoscrivere�un�contratto�col-
lettivo�nello�Stato�di�occupazione�relativo�alle�condizioni�di�lavoro�e�di�occu-
pazione,�come�quello�descritto�nella�precitata�decisione�dell'Arbetsdomstolen,�
se�la�situazione�dello�Stato�di�occupazione�e�tale�che�la�legislazione�volta�a�
recepire�detta�direttiva�e�priva�di�qualsiasi�disposizione�espressa�sull'applica-
zione�delle�condizioni�di�lavoro�e�di�occupazione�dei�contratti�collettivi.�

2.�^La�legge�svedese��Medbesta�mmandelagen��vieta�a�un'organizzazione�
sindacale�di�avviare�un'azione�collettiva�volta�a�disapplicare�un�contratto�col-
lettivo�stipulato�fra�altre�parti�sociali.�Tale�divieto�vale�tuttavia,�secondo�
una�speciale�disposizione�costituente�una�parte�della�cosiddetta��lex�Brittan-
nia�,�soltanto�se�un'organizzazione�sindacale�avvia�un'azione�collettiva�a�
causa�di�condizioni�di�lavoro�cui�la�legge��Medbesta�mmandelagen�e�diretta-
mente�applicabile,�il�che,�in�pratica,�comporta�che�essa�non�vale�per�azioni�
collettive�avviate�contro�societa�straniere�che�esercitano�temporaneamente�
un'attivita�in�Svezia�con�i�propri�dipendenti.�Se�le�norme�del�Trattato�CE�
relative�alla�libera�prestazione�dei�servizi�e�al�divieto�di�discriminazione�a�
causa�della�nazionalita�,�nonche�la�direttiva�sul�distacco�osti�all'applicazione�
di�questa�regola�da�ultimo�menzionata�^che,�unitamente�alle�altre�disposi-
zioni�della�lex�Britannia,�comporta�che�in�pratica�i�contratti�collettivi�svedesi�
diventano�applicabili�e�prevalgono�sui�contratti�collettivi�stranieri�gia�stipu-
lati�^contro�un'azione�collettiva�avente�la�forma�di�blocco�esercitato�da�orga-
nizzazioni�sindacali�svedesi�contro�un�prestatore�di�servizi�operante�tempora-
neamente�in�Svezia.�
C-346/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Parita�di�trattamento�tra�i�
lavoratori�degli�Stati�membri�e�libera�circolazione�delle�persone�^Estens
ione�ai�cittadini�degli�Stati�membri�della�norma�piu�favorevole�prevista�
per�i�cittadini�extracomunitari�^Art.�39�del�Trattato�CE�e�art.�3�del�rego-
lamento�n.�1408/71�(cs.�55304/05,�avv.�dello�Stato�G.�Aiello).�

IL 
fattO 


La�controversia�riguarda�la�possibilita�,�per�uno�Stato�membro,�di�intro-
durre,�seppure�involontariamente,�una�normativa�piu�favorevole�per�i�cittadini�
extracomunitari�che�per�quelli�degli�Stati�membri.�L'appellante,�cittadina�fran-
cese,�a�seguito�del�matrimonio�con�un�Belga,�si�trasferiva�in�Belgio.�Ivi�chiedeva�
la�concessione�dell'indennita�di�disoccupazione�all'ente�competente�(l'Office�
Nationalde�l'Emploi,�ONEM),�dichiarando�di�essere�cittadina�francese.�

L'indomani,�tuttavia,�essa�presentava�la�medesima�istanza,�dichiarando,�
tuttavia,�di�essere�cittadina�belga,�avendo�acquisito�la�cittadinanza�a�seguito�
del�matrimonio.�Fondamento�della�richiesta�era�la�perdita�del�lavoro�che�
l'appellante�aveva�in�Francia�per�seguire�il�marito�in�Belgio.�A�seguito�della�
trasmissione�di�questa�seconda�domanda�all'ufficio�regionale�competente,�la�
richiedente�veniva�ammessa�al�beneficio.�

Un�anno�dopo�a�seguito�di�un�trasloco,�l'appellante�presentava�un�altro�
modulo�di�richiesta,�ma�questa�volta�come�cittadina�francese.�Essa�aveva,�
infatti,�conservato�tale�cittadinanza.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�113 


Ai�fini�della�concessione�dell'indennita��,�la�normativa�belga�richiedeva�la�
cittadinanza�belga,�con�almeno�un�giorno�di�lavoro�in�Belgio�o�all'estero�p
urche�si�trattasse�di�lavoro�idoneo�a�dar�luogo�a�trattenute�previdenziali�in�
Belgio.�Questa�disposizione�si�applicava�anche�al�cittadino�straniero,�prove-
niente�da�un�paese�con�il�quale�fosse�stata�stipulata�una�convenzione�interna-
zionale.�Tale�normativa�viene�ricavata�dal�combinato�disposto�degli�art.�37,�

n.�2,�e�43,�n.�1,�del�regio�decreto�25�novembre�1991.�
Non�rientrando,�a�quel�punto�^in�quanto�cittadina�francese�^in�nes-
suna�della�due�categorie,�la�richiedente�veniva,�cos|�,�dapprima�esclusa,�e�in�
un�secondo�momento�sospesa�dal�beneficio�finche�essa�non�avesse�fornito�le�
prova�di�essere�stata�occupata�per�almeno�un�giorno�in�Belgio.�Emergeva�
allora�che,�due�settimane�avanti,�l'appellante�era�stata�occupata�per�un�
giorno,�e�che�quindi�poteva�essere�riammessa,�in�quanto,�a�quel�punto,�essa�
presentava�i�requisiti�richiesti.�
A�seguito�di�ulteriori�accertamenti,�tuttavia,�veniva�rilevato�il�carattere�
indebito�delle�erogazioni�effettuate�per�tutto�il�primo�periodo�^vale�a�dire�
l'anno�nel�quale�la�richiedente�era�stata�ammessa.�Cio��induceva�il�direttore�
dell'ONEM�a�ripetere�tali�somme,�pur�riconoscendo�il�diritto�alle�indennita��
per�i�periodi�successivi.�Questa�decisione�era�confermata�dal�Tribunal 
du 
tra-
vail.�Veniva�proposto�appello.�
La�Corte�d'Appello�notava�l'incostituzionalita��della�normativa�che�intro-
duceva�la�disparita��di�trattamento�tra�i�cittadini�belgi�e�i�cittadini�stranieri.�
In�difetto�di�una�convenzione�internazionale,�questi�ultimi�non�potrebbero,�
infatti,�accedere�all'indennita��di�disoccupazione�sulla�base�del�lavoro�prestato�
all'estero,�a�differenza�di�quanto�avviene�per�i�cittadini�belgi,�ma�l'art.�191�
della�Costituzione�belga�stabilisce�che��qualunque�straniero�si�trovi�sul�terri-
torio�del�Belgio�gode�della�tutela�accordata�alle�persone�e�ai�beni,�fatte�salve�
le�eccezioni�stabilite�dalla�legge�.�
A�seguito�di�analisi�della�giurisprudenza�della�Corte�di�Cassazione�belga�
sul�significato�da�attribuire�al�termine��legge�,�la�Corte�d'appello�notava�
come�la�normativa�in�questione�esulasse�dalla�definizione�accreditata�dalla�
Suprema�Corte�belga,�e�come�essa�fosse,�pertanto,�incostituzionale�ed�inca-
pace�a�derogare�all'art.�191�cost.�Nel�2002�veniva�sanata�la�lacuna,�ma�nel�
periodo�tra�il�1991�^entrata�in�vigore�della�legge�belga�incostituzionale�^e�
il�2002�era�presente�una�completa�equiparazione�del�cittadino�extracomunita-
rio�allo�straniero.�
Il�regolamento�europeo�n.�1408/71,�dal�canto�suo,�se�all'art.�3�garantisce�
la�parita��di�trattamento�a�favore�delle�persone�che�risiedono�sul�territorio�di�
uno�degli�Stati�membri,�all'art.�67�n.�3�prevede�l'onere,�a�carico�del�cittadino�
europeo,�di�dimostrare�di�aver�svolto�almeno�una�giornata�di�lavoro�in�Bel-
gio�per�avervi�diritto�all'indennita��di�disoccupazione.�Alla�luce�di�tale�dispo-
sizione,�la�disciplina�europea�si�presenta�piu��gravosa�di�quella�belga.�Come�
visto,�la�normativa�belga�consente�di�accedere�all'indennita��anche�in�presenza�
dello�svolgimento�di�un�giorno�di�lavoro�all'estero.�Essa,�tra�il�1991�e�il�
2002,�veniva�applicata�anche�al�cittadino�straniero�(equiparato�ex 
191�cost.).�
E�ammissibile�una�simile�disparita��di�trattamento?�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Mentre�l'ONEM,�facendo�leva�sul�carattere�involontario�e�transeunte�
della�disciplina�piu�favorevole�al�soggetto�extracomunitario,�chiedeva�la�
totale�applicazione�del�diritto�comunitario,�e,�quindi,�la�ripetizione�delle�
somme�concesse�all'appellante,�quest'ultima�chiedeva�il�sollevamento�di�una�
questione�pregiudiziale�ex 
art.�234�TCE�per�dirimere�il�contrasto�tra�la�nor-
mativa�belga�e�quella�comunitaria.�La�Corte�d'Appello,�malgrado�l'eccezione�
di�incompetenza�sollevata�dall'ONEM,�che�veniva�giudicata�infondata,�in�
quanto�la�Corte�di�giustizia�delle�Comunita�europee�possa�essere�ritenuta�
competente�a�decidere�anche�se�una�disposizione�del�Trattato�consenta�di�
disapplicare�un�regolamento�interpretato�in�un�modo�o�nell'altro,�adiva�la�
Corte�di�Giustizia.�

IL 
quesitO 


Si�chiede�alla�Corte�di�Giustizia�se�l'art.�39,�n.�2�del�Trattato�e�l'art.�3�

n.�1�del�regolamento�n.�1408/71,�che�garantiscono�la�parita�di�trattamento�
tra�i�lavoratori�degli�Stati�membri,�nonche�la�libera�circolazione�delle�persone�
^tra�le�quali�i�lavoratori�^,�consentano�di�interpretare�l'art.�67�n.�3�del�rego-
lamento�n.�1408/71�nel�senso�che�esso�impone�al�lavoratore�cittadino�di�uno�
Stato�membro�l'obbligo�di�compiere�un�periodo�di�lavoro�che�dia�diritto�alle�
indennita�di�disoccupazione�nello�Stato�di�residenza,�anche�qualora�la�nor-
mativa�interna�di�tale�Stato�non�imponga�un�obbligo�del�genere�al�lavoratore�
straniero,�indipendentemente�dal�fatto�che�provenga�da�uno�Stato�terzo�o�
da�uno�Stato�membro.�
Causa�C-374/05�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Pubblicita�dei�medicin
ali�per�uso�umano�^Direttiva�2001/83�CE�^Direttiva�1992/28/CEE�d
irettiva�2001/83/CEE�^Ordinanza�della��Bundesgerichtshof�(Ger-
mania)�emessa�il�21�luglio�2005,�notificata�il�29�novembre�2005�
(cs.�63719/05,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).�

IL 
fattO 


Una�societa�distributrice�di�preparati�a�base�di�Ginseng,�registrati�come�
medicinali,�non�soggetti�a�prescrizione�medica,�ha�impugnato�la�sentenza�
della�Corte�d'appello�che�aveva�accolto�il�ricorso�presentato�dal�
Wettberbsverein 
(associazione�per�la�tutela�della�concorrenza)�e�vietato�alla�
convenuta,�ricorrente�in�Cassazione,�di�fare�pubblicita�mediante�l'analisi�del�
sondaggio�tra�i�consumatori�di�Ginseng�rosso�di�Gintec�e�di�promuovere�il�
prodotto�mediante�sorteggio�negli�scambi�commerciali,�al�di�fuori�dei�settori�
specialistici�dei�preparati�a�base�di�Ginseng.�

IquesitI 


Le�questioni�pregiudiziali�formulate�dal�giudice�della�Corte�federale�di�
cassazione�tedesca�sono:�

1.�^Se�le�disposizioni�della�direttiva�2001/83/CEE,�aventi�ad�oggetto�
il�riferimento�a�dichiarazioni�di�terzi�non�specialisti�e�alla�pubblicita�effet-
tuata�mediante�sorteggi,�stabiliscano�non�solo�soglie�minime�ma�anche�soglie�
massime�inderogabili�per�quanto�riguarda�i�divieti�di�pubblicita�al�pubblico�
di�medicinali.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�115 


2.�^Se,�in�caso�di�soluzione�in�senso�affermativo�della�prima�que-
stione:�a)�sussista�un�riferimento�abusivo�e�ingannevole�ai��certificati�di�gua-
rigione��ai�sensi�dell'art.�90,�lett.�j),�della�direttiva�2001/83/CE,�qualora�l'o-
peratore�pubblicitario�citi�il�risultato�di�un�sondaggio�effettuato�presso�terzi�
non�specialisti�da�cui�emerga�una�valutazione�complessiva�positiva�del�medi-
cinale�pubblicizzato,�senza�collegare�tale�valutazione�a�determinate�indica-
zioni�terapeutiche;�b)�dall'assenza�di�una�disposizione�che�vieti�espressamente�
la�pubblicita�effettuata�mediante�sorteggi�nella�direttiva�2001/83/CE�derivi�
che�essa�e�,�in�linea�di�principio,�ammessa,�oppure�l'art.�87,�n.�3�della�mede-
sima�direttiva�contenga�una�disposizione�residuale�idonea�a�fondare�il�divieto�
di�pubblicita�su�Internet�effettuata�mediante�sorteggio�mensile�di�un�premio�
dal�valore�esiguo.�
3.�^Se�le�questioni�poste�debbano�essere�interpretate�in�modo�corri-
spondente�per�quanto�riguarda�la�direttiva�92/28/CEE.�
Causa 
C-386/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Competenze 
giurisdiz
ionali 
per 
compravendite 
mobiliari 
^Convenzione 
di 
Bruxelles 
del 
1968 


^Ordinanza�28�settembre�2005�della�Oberster�Gerichtshof(Austria)�noti-
ficata�il�12�dicembre�2005�(ct.�63710/05,�avv.�dello�Stato�W.�Ferrante).�

IL 
quesitO 


Se�l'art.�5,�n.�1,�lett.�b),�del�regolamento�(CE)�del�Consiglio�22�dicembre�
2000,�n.�44/2001,�concernente�la�competenza�giurisdizionale,�il�riconosci-
mento�e�l'esecuzione�delle�decisioni�in�materia�civile�e�commerciale,�debba�
essere�interpretato�nel�senso�che�il�venditore�di�beni�mobili,�che�abbia�sede�
nel�territorio�di�uno�Stato�membro�e�che,�conformemente�al�contratto,�abbia�
consegnato�i�beni�all'acquirente,�avente�sede�in�un�altro�Stato�membro,�in�
diversi�luoghi�situati�in�tale�ultimo�Stato�membro,�possa�essere�citato�in�giu-
dizio�dall'acquirente�relativamente�ad�una�pretesa�contrattuale�inerente�a�
tutte�le�consegne�(parziali)�^in�ogni�caso�a�scelta�dell'acquirente�^dinanzi�
al�giudice�di�uno�di�tali�luoghi�(dell'adempimento).�

LE 
osservazionI 
deL 
GovernO 
italianO 


Il�Governo�italiano�ritiene�che�al�quesito�vada�data�risposta�negativa,�atteso�

che,�in�materia�di�compravendita�di�beni�mobili,�l'esistenza�di�una�pluralita�di�

luoghi�di�adempimento�dell'obbligazione�principale�di�consegna,�frazionata�in�

altrettante�prestazioni�parziali,�non�consente�di�individuare�con�certezza�un�

unico�giudice�territorialmente�competente.�In�ragione�di�tale�rilievo,�deve�rite-

nersi�che,�ove�si�consentisse�all'attore�di�citare�il�convenuto�dinanzi�ad�un�giudice�

di�uno�Stato�membro�diverso�da�quello�in�cui�lo�stesso�e�domiciliato,�gli�sarebbe�

datalafacolta�discegliere,�apropriadiscrezione,�ilgiudicedeputatoaconoscere�
della�controversia.�

Ammettere�una�tale�evenienza�significherebbe,�quindi,�compromettere�la�
prevedibilita�del�foro�competente�e�cio�risulterebbe�in�contrasto�con�le�finalita�

del�Regolamento�(CE)�22�dicembre�2000,�n.�44/2001,�concernente�la�compe-

tenza�giurisdizionale,�il�riconoscimento�e�l'esecuzione�delle�decisioni�in�materia�

civile�e�commerciale.�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


In 
relazione 
al 
quesitoproposto, 
va 
ricordato 
che 
la 
regola 
generale 
di 
indi-
viduazione 
del 
foro 
competente, 
nelle 
controversie 
tra 
soggetti 
domiciliati 
in 
due 
diversi 
Stati 
membri, 
e� 
formulata 
dall'art. 
2 
del 
citato 
Reg., 
il 
quale 
radica 
il 
giudizio 
dinanzi 
al 
giudice 
dello 
Stato 
membro 
in 
cui 
ha 
domicilio 
il 
conve-
nuto, 
in 
base 
alprincipio 
actor 
sequitur 
locum 
rei. 
La 
natura 
diprincipio 
gene-
rale 
di 
tale 
norma 
sulla 
competenza, 
si 
spiega 
con 
ilfatto 
che 
essa 
consenteal 


convenuto 
di 
difendersi, 
in 
linea 
di 
massima, 
piu� 
agevolmente 
(in 
particolare, 
sentenza 
13 
luglio 
2000, 
causa 
C-412-98, 
Group 
Josi). 
Peraltro, 
in 
alcuni 
casi 


puntualmenteindividuati, 
chevannoconsideratiqualiderogheallaregolaprinci-
pale, 
l'attore 
puo� 
citare 
il 
convenuto 
dinanzi 
ad 
un 
giudice 
diverso. 


Ai 
sensi 
del 
suo 
Preambolo, 
la 
Convenzione 
di 
Bruxelles 
del 
1968, 
quasi 
pedissequamente 
trasposta 
nel 
successivo 
Reg. 
n. 
44/2001, 
persegue 
l'obiettivo 
dipotenziare 
la 
tutelagiuridica 
dellepersone 
residentisulterritorio 
dell'Unione 
Europea, 
prevedendo 
norme 
comuni 
sulla 
competenza, 
tali 
da 
assicurare 
cer-
tezza 
in 
merito 
alla 
ripartizione 
delle 
competenze 
tra 
i 
vari 
giudici 
nazionali 
che 
possono 
essere 
aditi 
in 
occasione 
di 
una 
controversia 
determinata. 
Come 
codesta 
Corte 
di 
Giustizia 
ha 
avuto 
modo 
di 
precisare 
(sent. 
20 
marzo 
1997, 
causa 
C-295/95, 
Farrell), 
la 
tutela 
giuridica 
viene 
potenziata 
permettendo 
sia 
all'attore 
di 
identificare 
facilmente 
il 
giudice 
che 
puo� 
adire, 
sia 
al 
convenuto 
di 
prevedere 
ragionevolmente 
davanti 
a 
quale 
giudice 
puo� 
essere 
citato. 


Inoltre, 
come 
dispone 
l'undicesimo 
``considerando'' 
del 
Reg. 
n. 
44/2001,le 
norme 
sulla 
competenza 
devono 
presentare 
``un 
alto 
grado 
di 
prevedibilita� 
''. 
In 
tal 
modo 
si 
rafforza 
anche 
la 
certezza 
del 
diritto, 
che 
rappresenta 
uno 
degli 
obiettivi 
della 
Convenzione 
di 
Bruxelles 
(sulpunto 
si 
vedano 
le 
sentenze 
17 
giu-
gno 
1992, 
causa 
C-26/91, 
Handte; 
29 
giugno 
1994, 
causa 
C-288/92, 
Custom 
MadeCommercial). 
Dettoprincipiodellacertezzadeldirittorichiede, 
inparti-
colare, 
che 
le 
norme 
sulla 
competenza 
che 
derogano 
alprincipio 
generale, 
come 
quelle 
che 
figurano 
nell'art. 
5, 
punto 
1, 
della 
Convenzione 
di 
Bruxelles 
e 
del 
citato 
Regolamento, 
siano 
interpretate 
in 
modo 
da 
consentire 
ad 
un 
convenuto 
normalmente 
accorto 
di 
prevedere 
ragionevolmente 
davanti 
a 
quale 
giudice, 
diverso 
da 
quello 
dello 
Stato 
delproprio 
domicilio, 
potra� 
essere 
citato 
(cfr. 
sen-
tenza 
Handte). 


D'altra 
parte, 
secondo 
la 
costante 
giurisprudenza 
della 
Corte 
e� 
indispensa-
bile 
evitare, 
nella 
misura 
delpossibile, 
il 
moltiplicarsi 
deifori 
competenti 
relati-

vamente 
al 
medesimo 
contratto, 
per 
prevenire 
il 
rischio 
di 
pronunce 
contrastanti 
eperfacilitarecos|� 
ilriconoscimentoel'esecuzionedelledecisionigiurisdizionali 
al 
di 
fuori 
dello 
Stato 
nel 
quale 
sono 
state 
pronunciate 
(sentenze 
6 
ottobre 
1976, 
causa 
C-14/76, 
De 
Bloos; 
15 
gennaio 
1987, 
causa 
C-266/85, 
Shenavai; 
5 
ottobre 
1999, 
causa 
C-420/97, 
Leathertex). 


Da 
quanto 
precede 
discende 
che 
l'art. 
5, 
punto 
1, 
lett. 
b) 
primo 
trattino 
del 
Reg. 
n. 
44/2001, 
deve 
essere 
interpretato 
nel 
senso 
che, 
quando 
l'obbligazione 
contrattualepertinentee� 
stataodeveessereadempiutainpiu� 
luoghidifferenti, 


lacompetenzaaconosceredellacontroversianonpuo� 
esserericonosciutaalgiu-
dice 
nella 
cui 
giurisdizione 
si 
trova 
uno 
qualunque 
di 
questi 
luoghi 
di 
esecuzione 


ma 
dovra� 
riprendere 
vigore 
il 
criterio 
generale 
delforo 
del 
domicilio 
del 
conve-
nuto 
di 
cui 
all'art. 
2, 
comma 
1 
del 
Reg. 
n. 
44/2001. 



IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
117 


Infatti,�come�risulta�dal�tenore�dell'art.�5,�n.�1,�lett.�b),del�cit.�Reg.che,in�
materia�di�compravendita�di�beni�mobili,�attribuisce�la�competenza�al�giudice�
``del�luogo''�in�cui�i�beni�sono�stati�o�avrebbero�dovuto�essere�consegnati,e�
importante�determinare�un 
solo 
luogo 
di�adempimento�dell'obbligazione�di�cui�
trattasi.�

Secondo�la�Relazione�Jenard�sulla�Convenzione�di�Bruxelles,�le�norme�di�
competenza�speciale,�enunciate�nel�titolo�II,�sezione�2�di�detta�Convenzione,�si�
giustificano�in�particolare�con�la�considerazione�che�esiste�una�stretta�correla-

zione�tra�la�controversia�e�il�giudice�competente�a�conoscerla�(si�veda�sentenza�
17�gennaio�1980,�causa�C-56/79,�Zelger).�

Infatti,�sono�le�considerazioni�attinenti�alla�buona�amministrazione�della�
giustizia�e�all'utile�organizzazione�delprocesso�che�hanno�giustificato�l'adozione�
del�criterio�di�competenza�di�cui�all'art.�5,�punto�1,�della�Convenzione�di�Bruxel-
les�(in�questo�senso�la�sentenza�Shenavai,�gia�citata;�nonche�,�per�analogia,�rela-
tivamente�all'art.�5,�punto�3,�della�medesima�Convenzione,�sentenze�11�gennaio�
1990,�causa�C-220/88,�Dumez�France�e�Tracoba,�Racc.�pag.�I-49,�punto�17;�
7�marzo�1995,�causa�C-68/93,�Shevill�e�a.,�Racc. 
pag.�I-415,�punto�19,�e�19�set-
tembre�1995,�causa�C-364/93,�Marinari,�Racc. 
pag.�I-2719,�punto�10),�poiche�il�
giudice�piu�idoneo�a�decidere,�in�particolare�per�ragioni�di�vicinanza�alla�contro-

versiaedifacilita�nellagestionedelleprove,�e�ilgiudicedelluogoincuidev'es-
sere�eseguita�l'obbligazione�stipulata�nel�contratto�e�dedotta�in�giudizio.�

Ne�deriva�che�in�una�causa�come�quella�in�questione,�che�e�caratterizzata�
da�una�molteplicita�dei�luoghi�di�esecuzione�dell'obbligazione�contrattuale,�si�
devedeterminareunluogounicodiesecuzione,�ilqualee�,�inlineadiprincipio,�
quello�che�presenta�il�nesso�piu�stretto�tra�la�controversia�e�il�giudice�compe-
tente.�

Tenuto�conto�delle�considerazioni�che�precedono,�risulta�che�l'art.�5,�
punto�1,�del�Regolamento�n.�44/2001�non�si�puo�applicare�in�una�causa�come�
quella�in�esame,�nella�quale�non�e�possibile�determinare�un�solo�giudice�che�pre-

sentiilnessopiu�strettoconlacontroversia,�considerata,�daunlato,�lapluralita�
dei�luoghi�di�consegna�della�merce�pattuita,�sparsi�all'interno�del�territorio�
austriacoe,�dall'altro,�lanecessita�perl'acquirente,�alfinediavvalersidelpre-

teso�diritto�al�rimborso,�di�consegnare�la�merce�rimasta�invenduta�presso�la�sede�
del�venditore�in�Germania.�

In�talesituazione,�lacompetenzanonpuo�cheesseredeterminatain�confor-
mita�all'art.�2�del�Regolamento�n.�44/2001�e�del�corrispondente�art.�2�della�
Convenzione�diBruxelles�cheprevedono�entrambi�ilforo�deldomicilio�delcon-
venuto,�in�quanto�assicurano�un�criterio�sicuro�e�affidabile�(sentenza�15�febbraio�
1989,�causa�32/88,�Six�Constructions).�

Da�una�giurisprudenza�consolidata�risulta,�infatti,�che�la�facolta�di�scelta�
delforo�competente,�consentita�all'attore�ai�sensi�dell'art.�5�del�citato�Regola-
mento,�non�puo�dar�luogo�a�un'interpretazione�che�vada�oltre�i�casi�esplicita-

menteprevisti,pena�losvuotamento�dicontenuto�delprincipiogenerale,�sancito�
dall'art.�2,primocomma,dellostessononche�ilrischiochel'attorepossainfluen-
zare�la�scelta�di�un�giudice�``imprevedibile''per�un�convenuto�domiciliato�nel�ter-
ritorio�di�uno�Stato�contraente�(v.,�inparticolare,�sentenza�Group�Josi,�citata).�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Alla�luce�di�tutte�le�considerazioni�che�precedono,�il�Governo�Italiano�pro-

pone�alla�Corte�di�risolvere�il�quesito�nel�senso�che�la�norma�di�competenza�spe-

ciale�in�materia�contrattuale,�enunciata�dall'art.�5,�punto�1,�lett.�b)�primo�trat-

tino�del�Regolamento�n.�44/2001,�non�si�applica�nell'ipotesi�in�cui�il�luogodi�

consegna�dell'obbligazione�dedotta�in�giudizio�non�possa�essere�determinato�

con�certezza�in�modo�unitario,�in�quanto�l'obbligazione�contrattuale�controversa�

consiste�in�una�pluralita�di�obbligazioni�di�consegna�e�di�restituzione�da�effet-

tuarsi�anche�in�diversi�Stati�membri.�In�un�caso�del�genere�la�competenza�puo�

essere�determinata�solo�applicando�il�criterio�generale�di�competenza�delforo�

del�domicilio�del�convenuto,�previsto�dall'art.�2,�primo�comma,�del�Regolamento�

n.�44/2001.�
Roma,21febbraio2006^AvvocatodelloStato�WallyFerrante�.�
Causa 
C-388/05 
(Commissione 
c/Repubblica 
Italiana) 
^Ricorso 
per 
inadempi-
mento 
ex 
art. 
226 
CE 
^Parco 
Nazionale 
del 
Gargano. 
Ampliamento, 
a 
seguito 
di 
patto 
d'area, 
della 
zona 
industriale 
di 
Manfredonia, 
nei 
valloni 
e 
nelle 
steppe 
pedegarganiche. 
Violazione 
della 
Zona 
di 
Protezione 
Spe-
ciale 
prevista 
dalla 
Dir. 
79/409/CE 
sull'avifauna 
(reclamo 
n. 
2001/41156) 


(ct.�57824/05,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).�

IL 
ricorsO 


Con�ricorso�notificato�in�data�17�novembre�2005,�la�Commissione�for-
mula�nei�confronti�del�Governo�della�Repubblica�italiana�le�seguenti�conclu-
sioni,�richiedendo�che�la�Corte�voglia:�

a)�constatare�che�la�Repubblica�Italiana,�

^prima�del�28�dicembre�1998,�data�di�designazione�della�Zona�di�
Protezione�Speciale�(ZPS)��Valloni�e�steppe�pedegarganiche�,�e�venuta�meno�
agli�obblighi�derivanti�dall'art.�4,�paragrafo�4,�della�direttiva�79/409/CEE�
del�Consiglio,�del�2�aprile�1979,�concernente�la�conservazione�degli�uccelli�
selvatici,�nella�misura�in�cui�ha�omesso�di�adottare�misure�idonee�a�prevenire�
l'inquinamento�o�il�deterioramento�degli�habitat,�nonche�le�perturbazioni�
dannose�agli�uccelli�che�abbiano�conseguenze�significative,�in�riferimento�al�
piano�denominato��patto�d'area��ed�ai�progetti�ivi�previsti,�i�quali�erano�
suscettibili�di�avere�un�impatto�sugli�habitat�e�sulle�specie�all'interno�della�
IBA�n.�94�(del�catalogo�IBA�89)��Promontorio�del�Gargano��o�della�IBA�

n.�129�(del�catalogo�IBA�98)��Promontorio�del�Gargano��ed�hanno�effettiva-
mente�causato�il�deterioramento�degli�habitat,�nonche�le�perturbazioni�dan-
nose�agli�uccelli�presenti�all'interno�delle�suddette�IBA;�
^dopo�il�28�dicembre�1998,�data�di�designazione�della�Zona�di�Pro-
tezione�Speciale�(ZPS)��Valloni�e�steppe�pedegarganiche�,�e�venuta�meno�agli�
obblighi�derivanti�dagli�artt.�6,�paragrafi�2,�3,�4�e�7,�della�direttiva�
92/43/CEE�del�Consiglio�del�21�maggio�1992,�relativa�alla�conservazione�
degli�habitat�naturali�e�seminaturali�e�della�flora�e�della�fauna�selvatiche,�
nella�misura�in�cui:�

^in�ispregio�a�quanto�previsto�dall'art.�6,�paragrafo�2,�della�
direttiva�in�questione,�ha�omesso�di�adottare�le�opportune�misure�per�evitare�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�119 


nella�ZPS��Valloni 
e 
steppepedegarganiche��il�degrado�degli�habitat 
naturali�e�
degli�habitat 
di�specie,�nonche�la�perturbazione�delle�specie�per�cui�la�ZPS�e�
stata�designata,�in�riferimento�ai�progetti�previsti�dal��patto 
d'area�,�allo�
stato�attuale�gia�realizzati,�che�hanno�causato�il�degrado�degli�habitat 
natu-
rali�e�degli�habitat 
di�specie�nonche�la�perturbazione�delle�specie�all'interno�
della�ZPS;�

^in�ispregio�a�quanto�previsto�dall'art.�6,�paragrafo�3,�della�
stessa�direttiva,�ha�omesso�di�effettuare�una�valutazione�di�incidenza�ex 
ante 
e�conforme�ai�requisiti�di�cui�al�suddetto�articolo,�in�riferimento�ai�progetti�
previsti�dal��patto 
d'area�,�allo�stato�attuale�gia�realizzati,�che�erano�suscetti-
bili�di�avere�incidenze�significative�sulla�ZPS;�

^in�ispregio�a�quanto�previsto�dall'art.�6,�paragrafo�4,�della�
direttiva�precitata,�ha�omesso�di�applicare�la�procedura�che�permette�di�rea-
lizzare�un�progetto�anche�in�caso�di�conclusioni�negative�della�valutazione�
dell'incidenza�sul�sito�e�in�mancanza�di�soluzioni�alternative,�per�motivi�
imperativi�di�rilevante�interesse�pubblico,�inclusi�motivi�di�natura�sociale�o�
economica�o�considerazioni�connesse�con�la�salute�dell'uomo�e�la�sicurezza�
pubblica�o�relative�a�conseguenze�positive�di�primaria�importanza�per�l'am-
biente�ovvero,�previo�parere�della�Commissione,�altri�motivi�imperativi�di�
rilevante�interesse�pubblico,�e�di�comunicare�alla�Commissione�le�misure�
compensative�adottate�necessarie�per�garantire�che�la�coerenza�globale�di�
Natura�2000�fosse�tutelata,�in�riferimento�ai�progetti�inseriti�nel��patto 
d'a-
rea��che�sono�stati�approvati,�nonostante�la�loro�rilevante�incidenza�sulla�
ZPS,�per�fronteggiare�la�situazione�di�crisi�socio-economica�ed�occupazionale�
dell'area�di�Manfredonia;�

b) 
condannare�la�Repubblica�Italiana�al�pagamento�delle�spese�pro-
cessuali.�

IL 
controricorsO 


Il�ricorso�presentato�dalla�Commissione�europea�riguarda�un�progetto�
di�sviluppo�di�un'area�industriale�(patto�d'area)�nel�territorio�del�Comune�di�
Manfredonia.�Secondo�le�denunce�a�suo�tempo�presentate,�tale�progetto�e�
stato�approvato�nonostante�il�significativo�impatto�sul�Sito�di�Importanza�
Comunitaria�proposto�ai�sensi�della�Direttiva�92/43/CEE�e,�dal�28�dicembre�
1998,�classificato�anche�come�Zona�di�Protezione�Speciale,�ai�sensi�della�
direttiva�Uccelli,�con�codice�IT�9110008��Valloni 
e 
Steppe 
Pedegarganiche�.�
Il�piano�detto��Patto�d'area��e�stato�approvato�nel�marzo�del�1998�senza�
alcuna�preliminare�procedura�di�Valutazione�d'incidenza�sul�sito�Natura�
2000.�

Secondo�informazioni�pervenute�dalla�stessa�Regione�Puglia�con�nota�
del�28�gennaio�2003,�dall'intervento�nel�suo�complesso�potrebbe�derivare�e
d�in�parte�ne�e�gia�derivato�^un�impatto�diretto,�relativo�alla�sottrazione�
di�habitat 
di�interesse�comunitario�del�SIC-ZPS��Valloni 
e 
steppe 
Pedegarga-
niche��IT�9110008,�oltreche�si�potrebbe�determinare�un�impatto�indiretto�
soprattutto�sulla�sottostante�ZPS��Palude 
di 
Frattarolo�.�

Tuttavia,�va�precisato�che�la�porzione�di�territorio�interessata�dall'attrez-
zamento�industriale�si�colloca�marginalmente�rispetto�al�territorio�del�SIC-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

ZPS�e�che�la�stessa,�occupata�per�il�trenta-cinquanta�per�cento�della�sua�esten-
sione�da�habitat 
e�habitat 
di�specie,�rappresenta 
circa 
l'1,3%dell'intera 
superficie 


delsito 
�Valloni 
esteppe 
Pedegarganiche�. 


L'analisi�territoriale�di�dettaglio,�inoltre,�evidenzia�s|�alcuni�elementi�di�
pregio,�ma�discretamente�diffusi�nell'intero�territorio�perimetrato�delsito.�

Tra�l'altro,�l'area�interessata�di�cui�si�discute�(gia�tipizzata�quale�area�di�
sviluppo�industriale�nel�Piano�di�Fabbricazione�comunale�del�1972�e,�succes-
sivamente,�nel�Piano�Regolatore�Generale�approvato�definitivamente�nel�
1998),�costituisce�il�territorio�individuato�dal�Comune�di�Manfredonia�ove�
realizzare�gli�interventi�previsti�dal�Patto�d'Area,�stipulato�in�piu�riprese,�
con�lo�Stato�al�fine�di�superare�la�forte�crisi�economica�occupazionale�svilup-
patasi�nell'area�a�seguito�della�dismissione�del�polo�chimico�dell'Enichem.�

Sulla�base�di�quanto�sopra�esposto,�la�Regione�Puglia�ha�ritenuto�di�
esprimere�per�l'area�industriale�posta�a�nord�della�strada�statale�n.�89,�con�
determina�dirigenziale�n.�21�del�4�febbraio�2003,�parere�favorevole�all'esclu-
sione�del�progetto�dalla�assoggettabilita�a�VIA�regionale,�prescrivendo�
misure�di�mitigazione�sulle�componenti�acqua,�suolo,�atmosfera,�vegetazione,�
fauna�e�paesaggio,�nonche�l'azione�di�controllo�e�di�verifica�sui�singoli�pro-
getti�di�insediamento�industriale.�

L'attrezzamento�dell'area�industriale�a�sud�della�strada�statale�n.�89�
viene�invece�assoggettato�alla�procedura�di�VIA�regionale�secondo�quanto�
disposto�dalla�legge�regionale�n.�11�del�2001,�orientando�il�relativo�studio�
oltre�che�al�necessario�approfondimento�delle�azioni�di�compensazione�per�
la�sottrazione�di�habitat 
e�habitat 
di�specie,�anche�all'esigenza�della�salvaguar-
dia�del�Vallone�di�S.�Spiriticchio�e�della�limitrofa�depressione�circolare�deno-
minata�Pulo�di�S.�Leonardo,�nonche�alla�riduzione�ed�eliminazione�di�ogni�
possibile�rischio�di�incidenza�negativa�nella�limitrofa�area�ZPS�IT�9110007�
�Palude 
di 
Frattarolo�.�La�Commissione�Europea�ha�osservato,�che,�sebbene�
l'intervento�sia�da�configurarsi�necessario�per�poter�far�fronte�alla�rilevante�
crisi�socio�economico�occupazionale�dell'area�di�Manfredonia,�tuttavia�si�
sarebbero�dovute�adottare�adeguate�misure�atte�a�compensare�la�sottrazione�
di�una�porzione�di�habitat 
che,�quantunque�piccola�rispetto�all'intera�superfi-
cie�del�sito,�era�comunque�in�buono�stato�di�conservazione.�

La�Regione�Puglia,�onde�far�fronte�alle�contestazioni�sollevate�dalla�
Commissione�e,�preso�atto�dell'avvenuto�impatto�negativo�sul�sito,�ha�mani-
festato�la�propria�disponibilita�a�risolvere�al�piu�presto�il�caso,�valutando�
l'opportunita�di�procedere�ad�una�revoca�della�suddetta�determina�e�pren-
dendo�in�considerazione�la�necessita�di�attuare�adeguate�misure�compensa-
tive�che�prevedano�o�l'ampliamento�del�sito�esistente�o�l'individuazione�di�
un�nuovo�sito�con�peculiarita�faunistiche�e�vegetazionali�paragonabili�alla�
superficie�di�habitat 
compromessa.�

Infatti,�in�seguito�all'incontro�tenutosi�in�data�18�ottobre�2005,�presso�il�
Ministero�dell'Ambiente,�Servizio�Conservazione�della�Natura,�la�Regione�
Puglia�ha�espresso�il�proprio�impegno�a�formulare�una�nuova�istruttoria�tesa�
ad�inquadrare�il�problema�dell'area�industriale�in�un�piu�ampio�sistema�di�
miglioramento�della�qualita�ambientale�del�sito�della�Rete�Natura�2000.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�121 


Nello�stesso�tempo�avrebbe�provveduto�alla�stipula�di�una�Convenzione�con�
il�Comune�di�Manfredonia�al�fine�di�attuare�le�azioni�individuate�nel�corso�
della�Valutazione�di�cui�sopra.�

Il�Governo�della�Repubblica�Italiana�auspica�che�gli�impegni�ed�i�fatti�
sopravvenienti�nel�corso�del�giudizio�da�parte�della�Regione�Puglia�e�delle�
altre�autorita�responsabili�dell'attuazione�del��patto�d'area��in�funzione�di�
una�ricostruzione�delle�linee�d'intervento�ambientale�sino�ad�oggi�condotte,�
inducano�la�Commissione�a�valutare�l'opportunita�di�una�rinuncia�al�ricorso�
proposto,�con�consequenziali�statuizioni�in�ordine�alle�spese�di�lite.�

NotA 


La�tutela�della�biodiversita�.�

IBA,�ZPS�e�SIC�sono�sigle�che�indicano�varie�forme�di�protezione�
offerte�dalla�legislazione�comunitaria�ad�aree�di�rilevante�valore�dal�punto�
di�vista�della�biodiversita�.�

Adottata�nel�1979�(e�recepita�in�Italia�dalla�legge�157/1992),�la�Direttiva�
�Uccelli��79/409/EEC�rappresenta�uno�dei�due�pilastri�legali�della�conserva-
zione�della�biodiversita�europea.�Essa�mira�alla��conservazione 
di 
tutte 
le 
spe-
cie 
di 
uccelli 
viventi 
naturalmente 
allo 
stato 
selvatico 
nel 
territorio 
europeo 
degli 
Stati 
membri 
(...)�,�le�quali�devono�essere�mantenute�ad�un�livello�adeguato�
dal�punto�di�vista�ecologico,�scientifico�e�culturale,�pur�tenendosi�conto�delle�
esigenze�economiche�e�ricreative.�Le�regole�e�le�misure�di�salvaguardia�intro-
dotte�hanno�salvato�molte�specie�spinte�sull'orlo�dell'estinzione�dall'eccessivo�
prelievo�venatorio,�ma�l'aspetto�chiave�della�Direttiva�e�sicuramente�costi-
tuito�dalla�conservazione�dei�loro�habitat.�In�particolare,�le�specie�contenute�
nell'allegato�I�della�Direttiva,�considerate�di�importanza�primaria,�sono�sog-
gette�ad�una�tutela�rigorosa�ed�i�siti�per�esse�piu�importanti�vanno�tutelati�
designando��Zone 
di 
Protezione 
Speciale 
(ZPS)�.�Analoga�forma�di�prote-
zione�e�prevista�per�le�specie�migratrici�non�elencate�nell'allegato,�con�parti-
colare�riferimento�alle�zone�umide�di�importanza�internazionale�ai�sensi�della�
Convenzione�di�RAMSAR.�

La�Direttiva��Uccelli��non�contiene,�pero�,�una�descrizione�di�criteri�
omogenei�per�l'individuazione�e�designazione�delle�ZPS.�Cos|�,�per�colmare�
tale�lacuna,�la�Commissione�Europea�incarico�l'ICBP�(oggi�BirdLife 
Interna-
tional)�di�mettere�a�punto�uno�strumento�tecnico�che�permettesse�la�corretta�
applicazione�della�Direttiva.�Nacque�allora�il�primo�inventario�IBA�(Impor-
tant 
Bird 
Area) 
destinato�ad�essere�esteso,�in�seguito,�a�tutti�i�continenti.�

Una�zona�viene�individuata�come�IBA�se�ospita�percentuali�significative�
di�popolazioni�di�specie�rare�o�minacciate,�oppure�eccezionali�concentrazioni�
di�uccelli�di�altre�specie(1).�

(1)�Il�primo�inventario�delle�IBA�italiane�e�stato�pubblicato�nel�1989�ed�e�stato�seguito�nel�
2000�da�un�secondo�inventario�piu�esteso.�Una�recente�collaborazione�tra�LIPU�e�Direzione�per�
la�Conservazione�della�Natura�del�Ministero�Ambiente�ha�infine�permesso�la�completa�mappatura�
dei�siti�in�scala�1:25.000,�l'aggiornamento�dei�dati�ornitologici�ed�il�perfezionamento�della�coe-
renza�dell'intera�rete.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�sistema�di�tutela�legale�della�biodiversita�e�completato�dalla�Direttiva�
92/43/EEC�adottata�nel�1992�e�recepita�in�Italia�dal�d.P.R.�n.�357�del�1997�
(modificato�successivamente�dal�decreto�del�Presidente�della�Repubblica�

n.�120�del�12�marzo�2003).�La�cosiddetta�Direttiva��Habitat��persegue�lo�
scopo�di��contribuire�a�salvaguardare�la�biodiversita�mediante�la�conservazione�
degli�habitat�naturali�e�seminaturali�(es.�agricoltura�tradizionale),�nonche�della�
flora�e�della�fauna�selvatiche�nel�territorio�europeo�degli�Stati�membri�(...)�.�
Essa�stabilisce�una�rete�ecologica�europea,�chiamata��Natura�2000�,�che�rap-
presenta�il�piu�ambizioso�programma�per�la�tutela�della�natura�nel�nostro�
continente.�Tale�rete�e�costituita�da�Zone�Speciali�di�Conservazione�designate�
dagli�Stati�membri�in�conformita�delle�disposizioni�della�stessa�Direttiva�
Habitat,�e�dalle�ZPS�istituite�dalla�Direttiva�79/409/CEE.�

La�designazione�dei�siti�come�ZPS�e�effettuata�dagli�Stati�membri�e�
comunicata�alla�Commissione�Europea;�dopodiche�,�le�ZPS�entrano�automa-
ticamente�a�far�parte�della�Rete�Natura�2000.�Nel�caso�dell'Italia,�la�designa-
zione�delle�ZPS�compete�alle�Regioni�ed�alle�Province�autonome.�La�Com-
missione�puo�giudicare�uno�Stato�inadempiente�se�ritiene,�su�basi�tecniche,�
che�le�ZPS�designate�non�garantiscano�il�mantenimento�di�uno�stato�di�con-
servazione�soddisfacente�per�le�specie�in�allegato�I�e�per�le�specie�migratrici,�

o�non�coprano�tutti�i�siti�necessari.�Non�c'e�,�viceversa,�un�limite�che�impedi-
sca�la�designazione�di�nuovi�siti.�
Il�percorso�per�la�designazione�delle�ZSC�e�,�invece,�piu�complesso.�Ogni�
Stato�membro�redige�un�elenco�di�siti�che�ospitano�habitat�naturali�e�specie�
animali�e�vegetali�selvatiche.�In�base�a�tali�elenchi�nazionali�e�d'accordo�con�
gli�Stati�membri,�la�Commissione�adotta�un�elenco�di�Siti�di�Importanza�
Comunitaria�(SIC)�per�ognuna�delle�sette�regioni�biogeografiche�dell'UE(2).�
Entro�un�termine�massimo�di�sei�anni�a�decorrere�dalla�selezione�di�un�sito�
come�sito�d'importanza�comunitaria,�lo�Stato�membro�designa�il�sito�in�que-
stione�come�Zona�Speciale�di�Conservazione.�

Nel�caso�in�cui�la�Commissione�ritenga�che�un�sito�che�ospita�un�tipo�di�
habitat�naturale�o�una�specie�prioritaria�non�sia�stato�inserito�in�un�elenco�
nazionale,�la�Direttiva�prevede�l'avvio�di�una�procedura�di�concertazionetra�
lo�Stato�membro�interessato�e�la�Commissione.�Qualora,�poi,�la�concertazione�
non�portasse�ad�un�risultato�soddisfacente,�la�Commissione�potrebbe�pro-
porre�al�Consiglio�di�selezionare�il�sito�come�Sito�di�Importanza�Comunitaria.�

In�seguito�all'adesione�dei�10�nuovi�Stati�membri�il�1.�maggio�2004,�gli�alle-
gati�della�Direttiva��Habitat��sono�stati�modificati�per�tener�conto�anche�della�
loro�diversita�biologica.�L'allargamento�ha�portato�con�se�nuove�sfide�per�la�bio-
diversita�nonche�nuovi�elementi,�come�una�nuova�regione�biogeografia,�la�
regionepannonica.Oggi,i�SICrappresentanocircal'11,6%delterritoriodell'UE.�

La�disciplina�dei�siti�Natura�2000�e�contenuta�nell'art.�6�della�Direttiva�
�Habitat��e�pone�l'obbligo�di�adottare�le�misure�per�evitare�il�degrado�degli�
habitat�ed�il�disturbo�delle�specie,�lasciando�grande�liberta�nella�scelta�degli�
strumenti�piu�adeguati�alle�realta�locali�(siano�essi�di�tipo�legale,�amministra-

(2)�Alpina,�atlantica,�boreale,�continentale,�macaronesica�e�mediterranea.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�123 


tivo�o�contrattuale).�Un�aspetto�chiave�nella�conservazione�dei�siti�e�la�Valu-
tazione�di�Incidenza,�alla�quale�deve�essere�sottoposto�ogni�piano�o�progetto�
che�possa�avere�un'incidenza�significativa�sul�sito.�Tuttavia,�in�presenza�di�
motivi�imperativi�di�rilevante�interesse�pubblico�e�di�assenza�di�alternative�
praticabili,�anche�un�progetto�giudicato�dannoso�puo�essere�realizzato,�pur-
che�siano�garantite�opportune�misure�compensative.�

Le�misure�compensative�non�vanno�confuse�con�le�misure�di�mitigazione�
e�contenimento�del�danno.�Queste�ultime�devono�far�parte�del�progetto�origi-
nale�e�sono�volte�a�minimizzare�gli�effetti�negativi�sul�sito;�le�misure�compen-
sative,�invece,�intervengono�per�controbilanciare�il�danno�arrecato�(nonostante�
gli�accorgimenti�presi�nella�sua�stesura)�da�un�progetto�la�cui�realizzazione�e�
considerata�indispensabile.�Queste�misure�devono�cioe�garantire�che�il�danno�
arrecato�al�particolare�sito�non�vada�ad�intaccare�la�coerenza�complessiva�
della�Rete.�Un�esempio�pratico�di�misura�compensativa�e�la�ricreazione�di�
habitat 
in�un�sito�vicino�o�nello�stesso�sito,�debitamente�allargato,�per�compen-
sare�la�perdita�dello�stesso�habitat 
causata�dal�progetto�in�questione.�

In�materia,�si�segnalano�le�seguenti�Sentenze�della�Corte�di�Giustizia�
Europea:�Caso�Marismas�de�Santona�C-355/90�(le�ZPS�devono�essere�desi-
gnate�in�base�a�criteri�ornitologici;�non�possono�essere�presi�in�considera-
zione�fattori�politici,�sociali�o�economici)�^ZPS�UK�C-44/95�(nella�sceltae�
perimetrazione�delle�ZPS�non�possono�essere�fatte�considerazioni�economi-
che)�^Caso�Marais�de�poitevin�C-96/98�e�Designazione�ZPS�Francia�
C-166/97�(la�ZPS�deve�coprire�tutte�le�parti�ornitologicamente�importanti�
dell'IBA)�^Designazione�ZPS�Paesi�Bassi�C-3/96;�Caso�Basses�Corbie�res�
C-374/98;�Designazione�ZPS�Finlandia�C-240/00�(le�IBA�rappresentano�il�
riferimento�scientifico�per�valutare�l'adeguatezza�del�sistema�di�ZPS�desi-
gnate�dallo�Stato�membro)�^Caso�Marismas�de�Santona�C-355/90�e�Caso�
Basses�Corbie�res�C-374/98�(il�regime�di�protezione�rigoroso�previsto�
dall'art.�4/4�della�Direttiva��Uccelli��si�applica�alle�IBA�non�ancora�desi-
gnate�come�ZPS.�Lo�Stato�membro�non�puo�sfuggire�all'obbligo�di�proteg-
gere�il�sito�semplicemente�non�designandolo�come�ZPS).�

Dott.ssa 
Marika 
Piscitelli 


Causa 
C-392/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Residenza 
delle 
Forze 


armate 
in 
missione 
all'estero 
^Ordinanza�della�Symvoulio 
tis 
Epikrateias 


(Grecia)�notificata�il�12�dicembre�2005�(cs.�63709/05,�avv.�dello�Stato�

G.�Albenzio).�
IL 
quesitO 


Se�i�dipendenti�pubblici�e�ufficiali,�sottoufficiali�e�soldati�delle�forze�del-
l'ordine�e�della�polizia�portuale�siano�soggetti,�come�gli�altri�lavoratori,�alle�
disposizioni�dell'art.�6�della�direttiva�del�Consiglio�837183/CEE,�potendo�
acquisire�la��residenza 
normale��in�un�altro�paese�dove�dimorano�per�almeno�
185�giorni�l'anno�in�esecuzione�di�una�missione�di�servizio�per�un�periodo�
determinato,�o�se�conservino,�anche�nel�corso�della�loro�missione�in�tale�altro�
paese,�la�propria�residenza�normale�in�Grecia,�indipendentemente�dal�fatto�
che�abbiano�trasferito�nell'altro�paese�i�loro�legami�personali�e�professionali.�


Ilcontenzioso
nazionale
Ilcontenzioso
nazionale
Giurisdizione 
ordinaria 
per 
i 
concorsi 
�interni� 
nella 
P.A. 


(Corte 
Suprema 
di 
Cassazione, 
Sezioni 
Unite, 
sentenza 
7 
luglio 
2005 
n. 
14259) 


Con�la�sentenza�n.�14259/05�la�Corte�di�Cassazione,�investita�nuova-
mente�della�questione�riguardante�la�giurisdizione�su�controversie�in�materia�
di�concorsi�interni�per�l'accesso�del�personale�dipendente�di�una�pubblica�
amministrazione�ad�un�incarico�superiore,�ha�ribadito,�richiamando�alcune�
sue�recenti�pronunce,�che�sussiste�la�giurisdizione�del�giudice�ordinario�qua-
lora�si�versi�in�ipotesi�di�prove�selettive�attivate�per�attribuire�al�dipendente�
una�posizione�lavorativa�superiore�all'interno,�pero�,�della�stessa�area;�mentre�
sussiste�la�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�allorquando�tali�prove�
siano�volte�all'ingresso�del�candidato�in�una�diversa�area,�vertendosi,�in�que-
st'ultimo�caso,�in�una�vera�e�propria�assunzione�(intesa�in�senso�lato),�ricon-
ducibile�alla�disposizione�di�cui�al�4.�comma�dell'art.�63�D.lgs.�n.�165/2001.�

Ilfatto. 
La�Corte�di�Appello�di�Milano,�investita�del�gravame�sollevato�
dall'Agenzia�delle�Dogane�avverso�una�pronuncia�del�Tribunale�della�mede-
sima�citta�con�la�quale�si�dichiarava�illegittimo�il�bando�di�concorso�relativo�
alla�selezione�per�il�passaggio�dalle�categorie�C1�e�C2�a�C3�(da�realizzarsi�
mediante�processi�di�qualificazione�ed�esame�finale�ai�sensi�dell'art.�15,�
comma�1,�lett.�b 
del�contratto�collettivo�comparto�Ministeri�per�il�quadrien-
nio�1998-2001),�riconosceva,�in�accoglimento�dell'eccezione�sollevata�dal-
l'Amministrazione,�il�difetto�di�giurisdizione�del�giudice�ordinario�a�favore�
dell'Autorita�Giudiziaria�Amministrativa.�

Nel�pervenire�a�tale�conclusione,�il�giudice�di�secondo�grado�osservava�
come,�nel�caso�di�specie,�il�passaggio�dalle�categorie�professionali�di�cui�all'a-
rea�C1�e�C2�a�quella�indicata�come�C3�implicava�l'attribuzione�di�funzioni�
superiori,�cui�si�accompagnava�il�potere�di�firma�a�rilevanza�esterna,�con�la�
conseguenza�diretta�di�trovarsi�di�fronte�ad�una�novazione�nel�rapporto�lavo-
rativo,�equiparabile�ad�una�vera�e�propria�procedura�concorsuale�di�assun-
zione,�devoluta�alla�giurisdizione�del�giudice�amministrativo,�giusta�il�
4.�comma�dell'art.�63�Dlgs.�n.�165/2001.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Avverso�tale�pronuncia�gli�interessati�proponevano�ricorso�per�Cassa-
zione�per�conflitto�reale�negativo�di�giurisdizione�(art.�362,�comma�2�n.�1�
c.p.c.)�giacche�il�Tribunale�Amministrativo�per�la�Lombardia�da�essi�adito�
aveva�anch'esso�ritenuto�insussistente�la�propria�giurisdizione.�

Considerazioni�di�diritto.�La�recente�pronuncia�della�Suprema�Corte�
interviene�nuovamente�sulla�questione,�ampiamente�dibattuta�in�giurispru-
denza,�sui�margini�di�operativita�,�e�sui�rispettivi�ambiti�di�applicazione,�della�
normativa�contenuta�ai�commi�1�e�4�dell'art.�63�D.lgs.�n.�165/01�(nei�quali�si�
trasfonde�la�previgente�normativa�contenuta�nell'art.�68�D.lgs.�n.�29/1993�e�
ss.mm.).�

Il�primo�comma�prevede�che�sono�devolute�al�giudice�ordinario,�in�fun-
zione�di�giudice�del�lavoro,�tutte�le�controversie�relative�ai�rapporti�di�lavoro�alle�
dipendenze�delle�pubbliche�amministrazioni�di�cui�all'articolo�1,�comma�2�[..];�
mentre�il�quarto�comma�dispone�che�restano�devolute�alla�giurisdizione�del�
giudice�amministrativo�le�controversie�in�materia�di�procedure�concorsuali�per�
l'assunzione�dei�dipendenti�dellepubbliche�amministrazioni�[..].�

Spesso�la�giurisprudenza,�tanto�quella�di�merito�quanto�quella�di�legitti-
mita��,si�e��interrogata�sulla�portata�da�attribuire�alla�riserva�di�giurisdizione�
a�favore�del�giudice�amministrativo�di�cui�al�citato�quarto�comma�e,�di�con-
seguenza,�sul�valore�da�attribuire�al�termine�in�esso�contenuto�di��assun-
zione�.�Se�quest'ultimo,�insomma,�andasse�interpretato�restrittivamente,�
limitandolo�alle�sole�procedure�di�ingresso�nella�pubblica�amministrazione�
ovvero,�aderendo�ad�un'interpretazione�maggiormente�estensiva,�se�nella�
suddetta�fattispecie�potessero�rientrarvi�anche�(alcune)�procedure�concorsuali�
interne.�

Per�lungo�tempo�la�Cassazione,�aderendo�alla�interpretazione�restrittiva�
del�termine�assunzione,�riconosceva�pacificamente�la�giurisdizione�del�giudice�
amministrativo�solo�con�riferimento�alle�procedure�concorsuali�di�ingresso�
alle�dipendenze�della�Pubblica�Amministrazione�e�non�anche�a�quelle�finaliz-
zate�alla�progressione�interna,�senza�alcuna�ulteriore�specificazione�(ex�pluri-
bus:�Cass.�sez.�un.�n.�7859/01;�S.U.�n.�2514/02;�S.U.�n.�9334/02;�S.U.�
1886/03).�

Nella�giurisprudenza�di�merito,�tuttavia,�si�registrava�qualche�lettura�dif-
forme�rispetto�a�quanto�appena�prospettato.�Sebbene,�infatti,�la�giurispru-
denza�maggioritaria�dimostrava�di�aderire�all'interpretazione�fornita�dalla�
Suprema�Corte�circa�la�portata�da�attribuire�all'inciso��assunzione�,�in�
alcune�sentenze�si�dubitava�che�tale�considerazione,�quantomeno�con�riferi-
mento�ad�alcune�tipologie�di�procedure�concorsuali�interne��volte�ad�esem-
pio�al�passaggio�ad�aree�ontologicamente�diverse�per�competenze�e�funzioni�
�,�fosse�la�piu��aderente�alla�ratio�del�disposto�legislativo�(con�ordinanza�
del�2�maggio�2003,�ad�esempio,�il�Tribunale�di�Modica�sollevava�questione�
di�costituzionalita���dichiarata�manifestamente�infondata�dalla�Corte�Cost.�
con�ordinanza�n.�279/04��con�riferimento�al�4.�comma�dell'art.�63�cit.per�
violazione�dell'art.�3�Cost.,�motivando�come��anche�la�sequenza�di�atti�in�cui�
si�sostanzia�il�concorso�interno�costituisce�una�vera�e�propria�procedura�concor-
suale,�del�resto�universalmente�definita��concorso�,�senza�considerare�che�e�
incongruo�sostenere,�da�un�lato,�la�necessita�di�osservare�in�ogni�caso�modalita�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

che 
non 
collidano 
con 
il 
disposto 
dell'art. 
97 
e, 
dall'altro, 
che 
la 
relativa 
proce-

dura, 
avendo 
una 
diversa 
natura 
giuridica, 
sfugge 
alla 
giurisdizione 
del 
giudice 


speciale�).�

Con�la�sentenza�n.�15403/03�la�Corte�di�Cassazione,�ridimensionando�il�
proprio�precedente�orientamento,�ha�delineato,�per�cos|�dire,�un�tracciato�
ermeneutico�di�sintesi�tra�le�due�opzioni�interpretative.�

Secondo�tale�dictum,�infatti,�con�il�termine��assunzione� 
il�Legislatore�ha�
inteso�far�riferimento�non�solo�alle�procedure�concorsuali�strumentali�alla�
costituzione�per�la�prima�volta�del�rapporto�di�lavoro�ma�anche�alle�prove�selet-
tive�dirette�a�permettere�l'accesso�del�personale�gia�assunto�ad�una�fascia�o�area�
superiore.�Dette�procedure,�continua�la�Corte,�integrano�unvero�e�proprio�con-
corso,�qualunque�siano�le�prove�che�i�candidati�sono�chiamati�a�sostenere.�

In�queste�ipotesi,�quindi,�venendosi�a�configurare�una�vicenda�del�tutto�
assimilabile�ad�una�assunzione�strictu 
sensu 
�essendosi�precisato�che�tale�
passaggio�ad�una�nuova�area�costituisce�l'accesso�ad�un��nuovo��posto�di�
lavoro��risulta�applicabile�la�riserva�di�giurisdizione�del�giudice�ammini-
strativo�ai�sensi�dell'art.�63,�comma�4�D.lgs.�n.�165/01�e�non�gia�quella�gene-
rale�del�giudice�ordinario�di�cui�al�1.�comma�del�medesimo�articolo.�

La�sentenza�n.�14259/05�ribadisce�compiutamente�le�conclusioni�suespo-
ste��peraltro�fatte�anche�proprie�da�Cons.�St.,�sez.�VI�n.�6510/04��preci-
sando,�ulteriormente,�come�con�riferimento�al�caso�specifico�debba�farsi�esclu-
sivo�riferimento�al�criterio�di�ripartizione�delle�aree�facenti�parte�l'organico�
dell'Amministrazione�di�appartenenza�contenuto�a�livello�di�contrattazione�
collettiva�nazionale�e�non�anche�a�quello�della�contrattazione�integrativa.�

In�applicazione�di�detti�principi,�con�riferimento�al�caso�prospettatole,la�
Suprema�Corte�ha�stabilito�che,�trattandosi�di�passaggio�interno�alla�mede-
sima�area�C,�si�e�in�presenza�di�una�mobilita�verticale�funzionalizzata�unica-
mente�a�consentire�il�transito�di�dipendenti�dotati�di�specifica�professionalita�
e�capacita�ad�una�qualifica�superiore�nell'ambito�di�una�gestione�del�singolo�
rapporto�lavorativo�assoggettabile�al�generale�regime�privatistico,�con�conse-
guente�riconosciuta�giurisdizione�dell'Autorita�Giudiziaria�ordinaria.�

Dott. 
Valerio 
Balsamo 


Corte 
Suprema 
di 
Cassazione, 
Sezioni 
Unite, 
sentenza 
7 
luglio 
2005 
n. 
14259 
^Pres. 
G.�Nica-
stro�^Rel.G.�Vidiri^P.M.�A.�Martone�^S.M.M.R.E.�ed�altri�(Avv.ti�R.�Invernizzi,�

A.�Lopez)�c/Agenzia�delle�Dogane�(Avv.�dello�Stato�G.�Albenzio).�
�(Omissis)Svolgimento 
delProcesso 
-Con�ricorso�alla�Corte�d'appello�di�Milano�l'Agen-
zia�delle�Dogane�impugnava�la�sentenza�del�Tribunale�della�stessa�citta�che,�accogliendo�il�
ricorso�di�M.M.R.E.S.�e�degli�altri�litisconsorti�in�epigrafe,�aveva�dichiarato�la�illegittimita�
del�bando�di�concorso�relativo�alla�selezione�per�il�passaggio�dalle�categorie�C1�eC2aC3,�
da�realizzarsi�mediante�processi�di�qualificazione�ed�aggiornamento�professionale�con�esame�
finale,�in�applicazione�di�quanto�previsto�dall'art.�15,�comma�1,�lettera�b) 
del�contratto�col-
lettivo�del�comparto�Ministeri�per�il�quadriennio�1998-2001.�

Dopo�la�costituzione�dell'Agenzia,�che�riproponeva�l'eccezione�di�difetto�di�giurisdizione�
del�giudice�ordinario�ed�eccepiva�altres|�l'infondatezza�nel�merito�delle�domande�dei�dipen-
denti,�che�si�basavano�sul�mancato�rispetto�della�citata�disposizione�del�contratto�collettivo,�
la�Corte�territoriale�con�sentenza�del�10�maggio�2004,�in�riforma�dell'impugnata�sentenza,�
dichiarava�il�difetto�di�giurisdizione�del�giudice�ordinario�per�appartenere�la�giurisdizione�
al�giudice�amministrativo�e�compensava�le�spese�dei�due�gradi.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Nel�pervenire�a�tale�conclusione�il�giudice�d'appello�osservava�che,�nel�caso�di�specie,�il�
corso-concorso,�indetto�per�il�passaggio�dalla�categoria�C1�alla�C2,�o�addirittura�diretta-
mente�alla�C3�(la�quale�pur�costituendo�una�fascia�diversa�all'interno�di�una�stessa�area�era�
notoriamente�caratterizzata�^ai�sensi�del�contratto�collettivo�nazionale�del�16�febbraio�
2000�relativo�al�nuovo�ordinamento�del�personale�^dalla�attribuzione�di�funzioni�superiori�
secondo�l'ordinamento�professionale�e�l'assetto�organizzativo�dell'ente,�cui�si�accompagnava�

il�c.d.�potere�di�firma�a�rilevanza�esterna�nell'esercizio�di�funzioni�istituzionali,�e�non�un�
semplice�miglioramento�economico),�comportava�una�vera�e�propria��novazione��del�rap-
porto�anziche�una�semplice�modifica,�che�la�equiparava,�anche�sotto�il�profilo�della�giurisdi-
zione,�alla�instaurazione�di�un�nuovo�rapporto�di�impiego.�Aggiungeva�ancora�la�Corte�d'ap-
pello�che��il�meccanismo�concorsuale,�che�prevedeva�anche�la�contestata�fase�preselettiva,�
era�disciplinato�in�modo�del�tutto�analogo�alle�prove�che�danno�ingresso�al�pubblico�
impiego�,�e�che��lo�stesso�petitum 
proposto�dagli�appellati�nel�presente�giudizio�coincide�
con�quello�che�rientra�nei�poteri�del�giudice�amministrativo�.�
Avverso�tale�sentenza�i�ricorrenti�in�epigrafe�propongono�ex 
art.�362,�comma�2,�n.�1�

c.p.c.�conflitto�(reale)�negativo�di�giurisdizione,�perche�il�Tribunale�Regionale�Amministrativo�
per�la�Lombardia,�da�essi�adito,�non�aveva�ritenuto�sussistere�la�propria�giurisdizione�per�
riguardare�la�controversia��specifici�aspetti�del�rapporto�di�lavoro�alle�dipendenze�delle�pub-
bliche�amministrazioni�.�Chiedono,�pertanto,�anche�nelle�note�depositate,�che�queste�Sezioni�
Unite�dichiarino�quale�sia�il�giudice�cui�spetta�la�giurisdizione�nella�controversia�in�esame.�
Resiste�con�controricorso�l'Agenzia�delle�Dogane.�

Motivi 
della 
Decisione 
-Il�conflitto�negativo�di�giurisdizione�sollevato�alla�stregua�del�
disposto�dell'art.�362,�comma�2,�n.�1�c.p.c.�va�risolto�con�la�dichiarazione�della�giurisdizione�
del�giudice�ordinario.�

Questa�Corte�ha�statuito�con�la�sentenza�15�ottobre�2003�n.�15403�che�va�devoluta�alla�
giurisdizione�del�giudice�amministrativo�la�controversia�concernente�la�procedura�selettiva�
per�l'accesso�dei�dipendenti�di�una�pubblica�amministrazione�ad�una�fascia�ed�ad�un'area�
superiore�a�quella�di�inquadramento.�Passaggio�centrale�di�tale�decisionee�statoritenutoil�
seguente:��Dovendo�essere�considerato�come�un�imprescindibile�presupposto�(della�conclu-
sione�che�deve�essere�adottata)�il�principio�secondo�cui,�nel�rapporto�di�lavoro�alle�dipen-
denze�delle�pubbliche�amministrazioni,�l'accesso�del�personale�dipendente�ad�una�area�o�
fascia�funzionale�superiore�deve�avvenire�per�mezzo�di�una�pubblica�selezione,�comunque�
denominata�ma�costituente,�in�definitiva,�un�pubblico�concorso�al�quale,�di�norma,�deve�
essere�consentita�anche�la�partecipazione�dei�candidati�esterni,�si�deve�affermare�che�il�
quarto�comma�dell'art.�63�d.lgs.�n.�165�del�2001,�quando�riserva�alla�giurisdizione�del�giudice�
amministrativo��le�controversie�in�materia�di�procedure�concorsuali�per�l'assunzione�dei�
dipendenti�delle�pubbliche�amministrazioni�,�fa�riferimento�non�solo�alle�procedure�concor-
suali�strumentali�alla�costituzione,�per�la�prima�volta,�del�rapporto�di�lavoro,�ma�anche�alle�
prove�selettive�dirette�a�permettere�l'accesso�del�personale�gia�assunto�ad�una�fascia�o�area�
superiore;�il�termine��assunzione�,�d'altra�parte,�deve�essere�correlato�alla�qualifica�che�il�
candidato�tende�a�conseguire�e�non�all'ingresso�iniziale�nella�pianta�organica�del�personale,�
dal�momento�che,�oltre�tutto,�l'accesso�nell'area�superiore�del�personale�interno�o�esterno�
implica,�esso�stesso,�un�ampliamento�della�pianta�organica�.�Sulla�base�diquestadecisione�
^costituente�un�novum 
rispetto�al�precedente�indirizzo�giurisprudenziale�(cfr.�al�riguardo�
ex 
plurimis:�Cass.,�Sez.�Un.,�ord.�12�marzo�2003�n.�267;�Cass.,�Sez.�Un.,�21�febbraio�2002�

n.�2514;�Cass.,�Sez.�Un.,�11�giugno�2001�n.�7859,�secondo�cui�i�concorsi�interni�per�costituire�
meri�atti�di�gestione�del�lavoro�privatizzato,�espressione�del�potere�e�dell'autonomia�organiz-
zativa�del�datore�di�lavoro,�vanno�devoluti�alla�giurisdizione�del�giudice�ordinario�giusta�la�
generale�regola�dettata�dall'art.�63,�comma�1,�del�d.lgs.�n.�165�del�2001)�^queste�Sezioni�
Unite�hanno�disegnato�un�quadro�complessivo�riguardante�la�individuazione�della�giurisdi-
zione�in�tema�di�prove�selettive�relativo�al�pubblico�impiego.�
Ed�invero�i�giudici�di�legittimita�,�sulla�base�del�dictum 
di�cui�all'ordinanza�della�Corte�
Costituzionale�del�4�giugno�2001�n.�2�^volta�ad�escludere�la�sussistenza�di�un�tertium 
genus 
di�procedure�concorsuali,�oltre�a�quelle�esterne�ed�interne�^hanno�evidenziato�in�primo�luogo�
come�non�fosse�ragionevole�immaginare,�a�fronte�dell'unicita�della�procedura�selettiva,�giuri-
sdizioni�diverse�a�seconda�della�qualita�dei�partecipanti�alla�selezione�(interni:�autorita�giudi-
ziaria�ordinaria;�esterni:�autorita�giudiziaria�amministrativa),�sicche�il�momento�di�collega-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

mento�della�fattispecie�del�concorso�misto�alla�giurisdizione�amministrativa�era�costituito�dal�
possibile�ingresso�nei�ruoli�della�pubblica�amministrazione�di�personale�che�non�fosse�gia�
dipendente�(cfr.�al�riguardo�Cass.,�Sez.�Un.,�ord.�26�febbraio�2004�n.�3948);�ed�hanno�altres|�
precisato�come�una�interpretazione�del�dato�normativo,�in�linea�con�i�principi�elaborati�in�
materia�dal�giudice�delle�leggi,�imponesse�una�scelta�del�giudice�amministrativo�come�compe-
tente�anche�con�riferimento�alle�procedure�che�consentono�il�passaggio�ad�aree�e�fasce�supe-
riori,�all'interno�delle�quali�sono�contemplati�diversi�profili�professionali,�perche�dette�proce-
dure�integrano�un�vero�e�proprio�concorso,�qualunque�siano�le�prove�che�i�candidati�sono�
chiamati�a�sostenere,�ed�in�considerazione�che�l'art.�35,�1.�comma,�d.lgs.�2001�n.�165�prescrive�
che�l'ingresso�nella�pubblica�amministrazione�deve�avvenire�tramite,�appunto,��procedure�
selettive�,�che�sono�dirette�ad�accertare�la�professionalita�richiesta�e�che�garantiscono�in�
misura�adeguata�l'accesso�dall'esterno�(cfr.�al�riguardo:�Cass.,�Sez.�Un.,�15�ottobre�2003�

n.�15403�cit.).�
Corollario�di�quanto�sinora�detto�e�che�va�riconosciuta�la�giurisdizione�del�giudice�
amministrativo�in�presenza�di�prove�selettive�volte�a�determinare�l'ingresso�del�candidato-
dipendente�^interno�pertanto�all'amministrazione�pubblica�^in�una�diversa�area,�venendosi�
in�questo�caso�a�configurare�una�vicenda�assimilabile�ad�una�vera�e�propria��assunzione�,�
essendosi�al�riguardo�precisato�che�il�passaggio�a�detta�nuova�area�costituisce�l'accesso�ad�
un�nuovo�posto�di�lavoro�sicche�la�selezione,�alla�stregua�di�qualsiasi�altro�strumento�di�
reclutamento,�deve�rimanere�soggetta�alla�regola�del�pubblico�concorso.�Di�contro,�deve�la�
giurisdizione�essere�devoluta�al�giudice�ordinario�allorquando�si�versi�a�fronte�di�prove�selet-
tive�attivate�per�attribuire�al�dipendente�una�posizione�lavorativa�superiore�all'interno�pero�
della�stessa�area�nella�quale�viene�annoverata�la�posizione�legittimante�la�partecipazione�alle�
suddette�prove�selettive.�

In�detta�ottica�ricostruttiva�fatta�propria�da�queste�Sezioni�Unite�nelle�decisioni�innanzi�
richiamate�assume�rilevanza�determinante,�ai�fini�dell'indicato�criterio�di�ripartizione�della�
giurisdizione,�il�contenuto�della�contrattazione�collettiva�nazionale�^applicabile�ai�diversi�
comparti�ministeriali�riguardanti�settori�omogenei�ed�affini�^che�definisce�con�apposita�pro-
cedura�i�comparti�e�le�aree�contrattuali�(cfr.�art.�40,�comma�2,�e�41,�comma�6,d.lgs.n.�165�
del�201),�e�non�certo�quello�della�contrattazione�integrativa.�

Il�che�porta�ad�affermare�che�vertendosi�^come�e�pacifico�tra�le�parti�^nel�caso�di�spe-
cie�in�prove�selettive�riservate�ai�soli�interni�ed�importanti�un�passaggio�all'interno�della�
stessa�area�C�^articolata�nella�contrattazione�nazionale�in�C1,�C2�e�C3�^e�non�ravvisan-
dosi,�pertanto,�alcun�passaggio�di�area,�si�e�in�presenza�di�una�mobilita�verticale�funzionaliz-
zata�unicamente�a�consentire�il�transito�di�dipendenti�dotati�di�specifica�professionalita�e�
capacita�ad�una�qualifica�superiore�ed�ad�un�piu�adeguato�trattamento�economico�nell'am-
bito�di�una�gestione�del�singolo�rapporto�lavorativo�assoggettabile�al�generale�regime�priva-
tistico,�in�assenza�di�contrarie�ragioni�che�ne�giustificano�la�disapplicazione.�

Per�concludere�va,�nella�risoluzione�del�conflitto,�dichiarata�la�giurisdizione�del�giudice�
ordinario.�
Ricorrono�giusti�motivi�per�compensare�interamente�tra�le�parti�le�spese�del�presente�
giudizio�di�cassazione.�

P.Q.M. 
La�Corte�dichiara�la�giurisdizione�del�giudice�ordinario�(omissis)�.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Rapporto 
sul 
controllo 
giurisdizionale 
delle 
sanzioni 
irrogate 
dal 
Ministero 
dell'Economia 
e 
delle 
Finanze 
in 
tema 
di 
banca 
e 
borsa 


(Corte 
d'Appello 
di 
Roma, 
sezione 
prima 
civile, 
sentenza 
26 
settembre 
2005) 


Il�Ministero�dell'Economia�e�delle�Finanze�annovera�tra�le�sue�molte-
plici�funzioni�quella�di�organo�deliberativo�nell'ambito�del�procedimento�san-
zionatorio�intrapreso�a�seguito�della�procedura�ispettiva�presso�le�banche,�
svolta�dagli�Organi�di�Vigilanza,�Banca�d'Italia�e�Consob,�in�conformita�alle�
disposizioni�legislative�dettate�dall'art.�145�del�D.Lgs.�1�settembre�1993,�

n.385�(Testo 
Unico 
in 
materia 
bancaria 
e 
creditizia),�nonche�dagli�artt.�190�e�
195�del�D.Lgs.�24�febbraio�1998,�n.�58�(Testo 
Unico 
delle 
disposizioni 
in 
mate-
ria 
di 
intermediazionefinanziaria).�
Gli�Organi�ispettivi,�effettuati�gli�accertamenti�del�caso�e�riscontrate�le�
irregolarita�espressamente�contemplate�nei�testi�normativi�sopra�richiamati,�
sono�tenuti�a�darne�comunicazione�agli�interessati,�affinche�costoro�siano�
puntualmente�informati�del�procedimento�iniziato�a�loro�carico�e�possano,�
nel�termine�di�trenta�giorni,�trasmettere�le�proprie�osservazioni�in�difesa�delle�
rispettive�posizioni.�

L'Organo�di�Vigilanza,�nell'ipotesi�in�cui�non�reputi�sufficientemente�
esaustive�le�controdeduzioni�addotte�dagli�autori�delle�irregolarita�,avanza�
la�proposta�sanzionatoria�dinanzi�al�Ministero�dell'Economia�e�delle�
Finanze,�affinche�,�con�decreto�motivato,�l'organo�deliberante�emetta�il�prov-
vedimento.�

Avverso�il�decreto�del�Ministero�e�ammessa�opposizione�alla�Corte�
d'Appello�del�luogo�ove�abbia�sede�l'ente�cui�appartenga�l'autore�della�viola-
zione�od,�ove�cio�non�sia�possibile,�del�luogo�in�cui�l'irregolarita�sia�stata�
commessa.�

La�Corte�d'Appello�decidera�,�quindi,�con�decreto�motivato,�il�quale�sara�
soggetto�esclusivamente�al�ricorso�straordinario�per�Cassazione,�soltanto�nel�
caso�in�cui�si�riscontrasse�la�totale�carenza�o�la�mera�apparenza�della�motiva-
zione�addotta.�

Effettuato�questo�breve�excursus 
relativo�al�concretarsi�della�procedura�
sanzionatoria�in�caso�di�violazione�delle�disposizioni�in�materia�bancaria�e�
creditizia�od�in�ambito�di�intermediazione�finanziaria,�e�opportuno�aver�
riguardo�al�concreto�articolarsi�dei�giudizi�di�opposizione�introdotti�avverso�
il�provvedimento�ministeriale�irrogativo�della�sanzione,�giudizi�ai�quali�parte-
cipa�l'Avvocatura�dello�Stato,�a�difesa�dell'amministrazione�dell'economia�e�
delle�finanze�e,�talvolta,�della�Consob.�

1.�Nella�maggioranza�dei�casi�i�ricorsi�vengono�avanzati�dalle�persone�
fisiche�direttamente�coinvolte�nelle�irregolarita�riscontrate,�mancando�l'inter-
vento�da�parte�dell'istituto�presso�il�quale�l'Organo�di�Vigilanza�ha�riscon-
trato�la�violazione.�
Aprioristicamente�tale�impostazione�dell'atto�di�opposizione�e�,�da�sola,�
motivo�di�inammissibilita�dello�stesso,�con�conseguente�improcedibilita�dell'e-
same�nel�merito.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Infatti,�sulla�base�della�costante�e�consolidata�interpretazione�giurispru-
denziale�dell'art.�6�della�legge�24�novembre�1981,�n.�689,�concernente�la�soli-
darieta�delle�obbligazioni�aventi�ad�oggetto�sanzioni�amministrative�pecunia-
rie,�per�la�violazione�commessa�dal�rappresentante�o�dal�dipendente�della�
persona�giuridica,�e�quest'ultima�ad�essere�obbligata�in�solido�con�l'autore�
dell'irregolarita�al�pagamento�della�sanzione�inflitta,�con�diritto�di�regresso�
nei�suoi�confronti.�Simile�disciplina�si�riscontra,�altres|�,�nel�Testo�Unico�sul-
l'intermediazione�finanziaria�(art.�195).�

Dalle�molteplici�pronunce�della�Corte�di�Cassazione�(Cass.,�sent.�

n.�18389�del�2�dicembre�2003;�Cass.,�sent.�n.�12240�del�20�agosto�2003;�Cass.,�
sent.�n.�1144�del�4�febbraio�1998;�Cass.,�sent.�n.�12515�del�2�dicembre�1997;�
Cass.,�sent.�n.�5833�del�30�giugno�1997),�nonche�dall'indirizzo�recentemente�
seguito�anche�dalla�Corte�d'Appello�di�Roma,�si�evince�che�la�legittimazione�
ad�agire�in�giudizio�con�atto�di�opposizione�spetta�esclusivamente�al�destina-
tario�dell'ingiunzione�di�pagamento,�a�motivo�del�fatto�che�soltanto�l'istituto�
bancario�ha�interesse�giuridico�alla�rimozione�del�provvedimento,�laddove�
l'interesse�della�persona�fisica�ad�ottenere�tale�risultato�si�configura�di�mero�
fatto,�nella�prospettiva�di�una�conseguente�azione�di�regresso�nei�propri�con-
fronti.�
La�tutela�dell'interesse�dei�singoli�soggetti�ritenuti�responsabili�e�,�per-
tanto,�differita�al�momento�in�cui�la�banca�eserciti�l'azione�di�regresso�nei�
confronti�degli�autori�delle�violazioni:�soltanto�in�tale�sede�e�ammesso�l'inter-
vento�diretto�delle�persone�fisiche�coinvolte�(allegata�sentenza�Corte�di�
Appello�di�Roma�del�4�luglio�2005,�relativa�al�procedimento�n.�51683/2005�
R.G.,�cont.�16687/2005).�

2.�Accertata,�in�tal�modo,�l'inammissibilita�dell'atto�di�opposizione�pre-
sentato�dalle�singole�persone�fisiche,�autrici�delle�violazioni�contestate,�si�
affronteranno,�nel�prosieguo�della�trattazione,�le�problematiche�concernenti�
i�piu�frequenti�motivi�di�doglianza�avanzati�dagli�opponenti.�
In�merito�alla�durata�del�procedimento�sanzionatorio,�e�necessario�che�si�
tenga�presente�il�fatto�che�le�indagini�demandate�alla�competenza�degli�Organi�
di�Vigilanza,�ai�fini�dell'accertamento�di�eventuali�violazioni�della�normativa�
vigente�in�materia�bancaria�e�creditizia,�sono�sottratte�al�ristretto�termine�acce-
leratorio�di�trenta�giorni,�di�cui�all'art.�2,�comma�3,�della�legge�n.�241�del�1990.�

I�tempi�di�svolgimento�della�procedura�sanzionatoria�sono�espressa-
mente�disciplinati�dall'art.�145�del�D.Lgs.�385/1993,�con�conseguente�inappli-
cabilita�del�ristretto�termine�sostitutivo�previsto�dal�citato�art.�2,�comma�3,�
della�legge�241/1990�(Cass.�civ.,�sez.�I,�sent.�n.�9357�dell'11�giugno�2003).�

Inoltre,�la�prevalente�giurisprudenza�individua�nella��ragionevolezza�e�
nella��ordinaria 
diligenza��i�parametri�di�legittimita�dei�tempi�impiegati�dalle�
Autorita�amministrative�per�compiere�le�attivita�di�rispettiva�competenza�
(Corte�di�Appello�di�Roma,�sez.�I,�decreto�15�ottobre�2004).�

E�opportuno�precisare,�inoltre,�che,�a�fronte�dei�presunti�ed�ingiustificati�
ritardi�dell'amministrazione�procedente,�il�legislatore�accorda�specifici�stru-
menti�di�tutela�ai�privati�che�vantino�un�legittimo�interesse�ad�una�rapida�
definizione�dei�procedimenti�amministrativi�che�li�vedano�coinvolti�(art.�4�
bis,�legge�241/1990).�Tale�normativa�persegue�il�duplice�scopo�di�garantire,�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

in�itinere,�i�privati�contro�eventuali�ed�ingiustificate�inerzie�della�pubblica�
amministrazione�e,�al�contempo,�di�sottrarre�quest'ultima�a�doglianze�tardive�
circa�i�tempi�di�svolgimento�e�conclusione�dei�procedimenti�da�essa�curati.�

Ogni�contestazione�vertente�sulla�durata�del�procedimento�sanzionato-
rio,�trova�una�sufficiente�ragione�di�rigetto�nel�disposto�dell'art.�21�-octies,�
comma�2,�della�legge�n.�241�del�1990,�cos|��come�recentemente�riformata�dalla�
legge�n.�15�del�2005.�Infatti,�tale�norma�esclude�l'annullabilita��dei�provvedi-
menti�di�natura�vincolata,�quale�il�provvedimento�impugnato,�laddove�la�vio-
lazione�di�norme�sul�procedimento�o�sulla�forma�non�incida�sul�contenuto�
dell'atto,��che�non�avrebbe�potuto�essere�diverso�da�quello�in�concreto�adot-
tato�.�Ne�consegue�che�la�violazione�dei�tempi�di�svolgimento�e�conclusione�
del�procedimento�sanzionatorio�contestato,�non�costituisce,�di�per�se�,�causa�
sufficiente�di�nullita��e/o�di�annullabilita��del�provvedimento�conclusivo.�

3.�Pur�sempre�in�tema�di�pretese�lungaggini,�questa�volta�relative�agli�
accertamenti�ispettivi,�eseguiti�dalla�Banca�d'Italia�o�dalla�Consob,�va�rilevato�
che��la�norma�di�cui�all'art.�14,�secondo�comma,�della�legge�24�novembre�1981,�
n.�689,secondocuigliestremidellaviolazioneamministrativa,quandonone�pos-
sibile�la�contestazione�immediata,�devono�essere�notificati�al�contravventore�nel�

terminedi90giorni....,�noncomportal'automaticapredeterminazionedellimite�

temporaledelprocedimento�diverificaperl'accertamento�dell'infrazione,�attesa�

l'impossibilita�di�una�aprioristica�delimitazione�temporale�in�ordine�al�compi-

mento�diunatto�ilcuiconcreto�espletamento�e�legatoallapeculiarita�dellevarie�
situazioni�....��(Cass.�civ.,�sez.�I,�sent.�n.�9318�del�6�agosto�1992).�

E�indubbio�che,�nell'ipotesi�di�accertamenti�svolti�dall'Autorita��di�Vigi-
lanza�in�materia�bancaria�e�finanziaria,�ci�si�trovi�in�presenza�di�problemati-
che�che�possono�necessitare�di�piu��o�meno�lunghi�e�complessi�approfondi-
menti,�variabili�in�dipendenza�del�caso�di�specie,�ed�e��proprio�alla�comples-
sita��ed�all'accentuato�tecnicismo�e�specificita��che�bisogna�aver�riguardo�
nell'approntare�una�obiettiva�ed�idonea�valutazione�dei�tempi�di�ispezione.�

Nonva,�peraltro,�trascurata�la�conseguente�esigenza�di�acquisizione�edela-
borazione�tecnica�degli�elementi�di�fatto�raccolti�(conformemente�a�Cass.civ.,�
sez.�I,�sent.�n.�2042�del�26�febbraio�1988).�L'apparato�degli�organi�di�vigilanza�
e��,�infatti,�costituito�da�numerosi�settori,�ciascuno�specializzato�nell'elabora-
zione�delle�informazioni�e�dei�dati�in�diverse�fasi�dell'accertamento,�ragion�per�
cui�la�complessita��del�resoconto�conclusivo�richiede�il�dispendio�di�un�conside-
revole�lasso�di�tempo.�Come�confermato�dalle�pronunce�sopra�citate,�la�Giuri-
sprudenza�di�legittimita��ha�tenuto�conto�della�peculiarita��della�procedura�ispet-
tiva�in�materia�bancaria�e�di�intermediazione�finanziaria�ed�ha�ribadito�l'elasti-
cita��dei�termini�concessi�per�il�completamento�degli�accertamenti.�

4.�Altro�aspetto�di�rilievo�riguarda�la�struttura�della�motivazione�
addotta�nel�provvedimento�ministeriale.�
Per�cio��che�concerne�tale�elemento�costitutivo�del�decreto�ministeriale,�
va�sottolineata�la�piena�legittimita��della�motivazione�per�relationem,�unani-
memente�riconosciuta�dalla�Giurisprudenza�ed�in�presenza�della�quale�non�
e��possibile�addurre�l'eccezione�di�difetto�di�motivazione:��il�decreto�del�Mini-
stero�dell'Economia�e�delle�Finanze,�con�il�quale�e�irrogata�a�carico�dei�compo-
nenti�del�consiglio�di�amministrazione�di�una�banca�popolare�una�sanzione�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

amministrativa.per.le.violazioni.previste.dal.testo.unico.in.materia.bancaria.e.

creditizia,.puo�essere.motivato.per�relationem,�mediante.il.rinvio.alla.proposta.
di.applicazione.della.sanzione.formulata.dalla.Banca.d'Italia��(Cass.�civ.,�sez.�
I,�20�febbraio�2004�n.�3396).�Nel�procedimento�irrogativo�della�sanzione�
amministrativa�pecuniaria�si�tiene,�infatti,�conto�dell'esatta�ripartizione�di�
competenze�tra�la�Banca�d'Italia�o�la�Consob,�deputate�a�compiere�ogni�
indagine�e�valutazione�per�l'accertamento�della�violazione,�e�l'Organo�ammi-
nistrativo,�deputato�all'adozione�del�provvedimento�finale,�cui�competela�
sola�verifica�della�logicita�e�della�coerenza�intrinseca�del�procedimento�ese-
guito�dai�primi.�Il�Ministero�accoglie�la�proposta�dell'Organo�di�Vigilanza,�
in�quanto�proporzionata�alla�gravita�della�violazione�contestata,�e�si�riporta�
alle�motivazioni�in�essa�contenute�perche�risultate�ragionevoli�e�coerenti.�
L'obbligo�di�una�specifica�ed�espressa�motivazione�del�provvedimento�mini-
steriale�sorgerebbe�nella�sola�ipotesi�di�mancato�accoglimento�o�di�considere-
vole�discostamento�dalla�proposta�avanzata�dalla�competente�autorita�,ma�
qui�il�problema�di�fondo�riguarda�la�possibilita�o�meno�di�procedere�in�sede�
di�decisione�ministeriale�a�modifiche�d'ufficio�(vedi�oltre).�

5.�Ulteriore�circostanza,�suscettibile�di�generare�contestazioni,�e�quella�
relativa�alla�corretta�instaurazione�del�contraddittorio.�
Relativamente�a�tale�argomento,�il�D.Lgs.�385/1993�si�pone�come�disci-
plina�speciale�atta�a�regolamentare�la�materia�bancaria�e�creditizia�e�risulta,�
pertanto,�suscettibile�di�derogare�ai�principi�generali�posti�per�l'ordinario�
procedimento�amministrativo,�nel�rispetto�del�contraddittorio�e�del�diritto�di�
difesa�di�controparte,�secondo�quanto�ribadito�dalle�numerose�sentenze�di�
legittimita�costituzionale�della�procedura�ex.art.�145�T.U.B.:��ilprocedimento.
diretto.all'irrogazione.delle.sanzioniper.infrazioni.commesse.dai.consiglieri.di.

amministrazionedegliistitutidicredito,previstodall'art..145delD.Lgs..1.set-

tembre.1993,.n..385,.non.prescrive.altro,.prima.dell'adesione.^con.decretomoti-

vato.^del.Ministro.del.Tesoro.alla.proposta.di.applicazione.della.sanzione.avan-

zatadallaBancad'Italia,.chelacontestazione,.dapartedellaBanca,.dell'adde-

bito.mosso.e.la.valutazione.delle.eventuali.controdeduzioni.dell'interessato,.

senza.alcuna.altra.interlocuzionediquest'ultimoprimadelprovvedimentomini-

steriale..Ne�ildifettodiprevisioned'unulterioreformadidifesapuo�esserecol-

mata.invocando.una.diretta.applicazione.deiprecetti.costituzionali.riguardanti.

il.diritto.di.difesa.(art..24.Cost.).e.il.giusto.processo.(art..111.Cost.),.atteso.

che.talinormeriguardano.espressamenteesoloilgiudizio,.ossia.ilprocedimento.

giurisdizionale.che.si.svolge.davanti.al.giudice,.e.non.il.procedimento.ammini-

strativo,.ancorche�finalizzato.all'emanazione.diprovvedimenti.incidenti.su.diritti.
soggettivi....��(Cass.�civ.,�sez.�I,�sent.�n.�6307�del�18�aprile�2003�e�n.�23782�
del�22�dicembre�2004).�

Ad�ulteriore�conferma�di�quanto�sostenuto,��la.circostanza.che,.in.base.
all'art..145.D.Lgs..385/1993,.il.procedimento,.per.l'applicazione.di.sanzioni.

amministrative.a.carico.degli.amministratori.di.un.istituto.di.credito,.si.articoli.
induefasi.(laprima,.istruttoria,.dicompetenzadellaBancad'Italia;.laseconda,.
deliberativa,.di.competenza.del.Ministero.dell'Economia.e.delle.Finanze).non.
comporta.di.dirittoper.gli.incolpati.di.svolgere.le.loro.difese.anche.nella.seconda.
fase��(T.A.R.�Lazio,�sez.�I,�7�settembre�2001�n.�7235).�Infatti,�il�Ministero�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dell'Economia�non�ha�potere�di�modificare�d'ufficio�i�termini�della�proposta�
formulata�dall'Autorita�di�Vigilanza�con�la�conseguenza�che,�ove�l'autorita�
decidente�non�la�condivida,�e�tenuta�a�rimettere�gli�atti�all'autorita�di�vigi-
lanza,�che�provvede�all'eventuale�riapertura�del�procedimento.�In�tale�conte-
sto�la�partecipazione�del�privato�alla�fase�decidente�appare�del�tutto�inutile.�

6.�Particolare�risalto�va�certamente�dato�ai�parametri�legislativi�e�regola-
mentari�che�costituiscono�criteri�di�riferimento�ai�fini�dell'accertata�fonda-
tezza�della�procedura�sanzionatoria�intrapresa.�
La�fonte�normativa�che�opera�nel�contesto�della�procedura�di�irroga-
zione�delle�sanzioni�amministrative�nel�settore�bancario�e�di�intermediazione�
finanziaria,�si�identifica�puntualmente�in�tutte�le�leggi�emanate�in�materia�
bancaria�e�creditizia,�nonche�in�materia�di�intermediazione�finanziaria,�coa-
diuvate�dalle�indicazioni�generali�fornite�dall'Organo�di�Vigilanza,�ai�sensi�
degli�artt.�51�e�53�T.U.B.,�chiarificatrici�dei�precetti�suscettibili�di�essere�
conosciuti�e�puntualmente�applicati�dai�funzionari�competenti.�

Sono,�pertanto,�le�banche�ad�essere�vincolate�all'applicazione�della�nor-
mativa�bancaria�e�creditizia,�adempimento,�questo,�da�ottemperare�ponendo�
in�essere�una�condotta�improntata�a�principi�di�adeguatezza�ed�efficienza.�

A�cio�e�inscindibilmente�collegata�la�condotta�ascrivibile�agli�autori�delle�
violazioni�rilevate:�costoro�rivestono,�nell'apparato�dell'ente�per�il�quale�agi-
scono,�un�ruolo�implicante,�per�sua�stessa�natura,�un�certo�grado�di�profes-
sionalita�e�competenza.�La�funzione�degli�organi�gestionali�ed�amministrativi�
della�banca�e�concepita�come�un'obbligazione�di�mezzi�e�ne�discende�che�la�
condotta�di�coloro�che�vi�operano�va�valutata�alla�luce�del�principio�di�effi-
cienza:�un�corretto�utilizzo�dei�mezzi�a�disposizione�per�il�raggiungimento�
del�massimo�risultato.�Il�parametro�di�riferimento�sara�,�quindi,�costituito�dal-
l'osservanza�dei�criteri�di�adeguatezza�e�buona�fede.�

In�proposito,�la�Giurisprudenza�di�legittimita�ha�puntualizzato�che�
�inmateria�disanzioniamministrativeper�violazionedeltesto�unico�inmateria�
bancaria�e�creditizia�(D.Lgs.�n.�385�del�1993),�sussiste�la�responsabilita�dei�
componenti�del�consiglio�di�amministrazione�di�una�banca�popolare�per�gli�
errori�attinenti�alle�appostazioni�patrimoniali�e�di�bilancio�ed�alle�connesse�
comunicazioni�alla�Banca�d'Italia,�integrando�detti�errori�una�violazione�dei�
doveri�correlati�alla�carica,�poiche�gli�amministratori�hanno�l'obbligo�di�tenere�
una�contabilita�conforme�all'effettivo�contenuto�dei�rapporti�riferibili�alla�
banca...��(Cass.�civ,�sez.�I,�20�febbraio�2004�n.�3396),�ed�ancora�che��l'inos-
servanza�dei�doveri�di�tenuta�della�contabilita�e�di�comunicazione�di�notizie�cor-
rette�e�veritiere,�in�conformita�delle�disposizioni�della�legge�bancaria�e�delle�
direttive�impartite�dalla�Banca�d'Italia�nell'esercizio�delle�attribuzioni�da�tale�
legge�affidatele,�e�sanzionabile,�per�i�componenti�del�Consiglio�di�Amministra-
zione�degli�istituti�di�credito....�ai�sensi�dell'art.�144�del�D.Lgs.�1.settembre�
1993,�n.�385,�ove�ascrivibile�ad�azioni�od�omissioni�dei�medesimi.��(Cass.�civ.,�
sez.�I,�18�aprile�2003,�sent�n.�6302).�

Alla�luce�dei�rilievi�effettuati,�si�evince�che,�in�presenza�di�una�condizione�
professionale�del�tutto�peculiare,�quale�quella�dei�componenti�degli�organi�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

gestionali�di�un�istituto�di�credito,�e�l'incolpato�ad�avere�l'onere�di�dimostrare�di�
aver�posto�in�essere�tutti�i�comportamenti�idonei�ad�integrare�il�rispetto�delle�
leggi�bancarie�e�dei�precetti�gravanti�sulla�sua�specifica�posizione�funzionale.�

Ricorrono�gli�stessi�principi�laddove�il�responsabile�sia�identificato�nel�
direttore�della�banca,�il�quale�abbia�omesso�di�esercitare�la�propria�attivita�
di�vigilanza�e�segnalazione�(Cass.�civ.,�sez.�I,�sent.�n.�23012�del�9�dicembre�
2004),�ovvero�nei�componenti�del�collegio�sindacale,�che�abbiano�scorretta-
mente�perseguito�i�loro�doveri�di�supervisione�e�controllo.�

7.�Da�ultimo,�in�riferimento�alla�determinazione�della�misura�della�san-
zione�irrogata,�spesso�contestata�dagli�opponenti,�e�opportuno�tener�pre-
sente,�in�primo�luogo,�l'esatta�motivazione�addotta�nel�decreto�del�Ministero�
dell'Economia�e�delle�Finanze�circa�la�quantificazione�della�sanzione�stessa:�
essa�sara�inscindibilmente�connessa�alla�gravita�delle�violazioni�constatate,�
tenuto�conto�delle�dimensioni�aziendali�e�della�complessiva�situazione�tecnica�
dell'intermediario,�emersa�nel�corso�degli�accertamenti.�
In�secondo�luogo,�la�Giurisprudenza�sottolinea�che��in�tema�di�sanzioni�
amministrative,�i�criteri�di�determinazione�della�sanzione,�stabiliti�dall'art.�11�
della�legge�24�novembre�1981�n.�689,�pur�non�identificandosi�interamente�
con�quelli�previsti�dall'art.�133�cod.�pen.,�rispecchiano,�tuttavia,�anch'essi�la�
natura�essenzialmente�punitiva�della�sanzione�stessa�e�sono,�quindi,�affidati,�
nell'applicazione�ai�casi�singoli,�alla�valutazione�discrezionale�dell'autorita�
amministrativa,�ancorche�soggetta�al�controllo�del�giudice...��(Cass.�civ.,�
sez.�I,�sent.�n.�1546�del�1.�marzo1990).�

Quanto�sopra�addotto�risulta�certamente�una�trattazione�estremamente�
parziale�della�materia�di�cui�ci�si�occupa�e�puo�risultare�utile�come�spunto�
utilizzabile�a�fini�pratici�per�la�risoluzione�di�alcune�delle�problematiche�piu�
frequenti�ed�in�maggior�numero�riscontrate�negli�atti�di�opposizione�presen-
tati�dai�ricorrenti�contro�l'apparato�amministrativo�procedente,�nella�irroga-
zione�di�sanzioni�pecuniarie�a�soggetti�ritenuti�responsabili�di�violazioni�od�
irregolarita�nella�materia�bancaria�e�creditizia,�nonche�nel�settore�dell'inter-
mediazione�finanziaria.�

Dott.ssa 
Eva 
Calvi 


Corte 
di 
Appello 
di 
Roma, 
sezione 
prima 
civile, 
sentenza 
26 
settembre 
2005 
^Pres.C.Fancelli�
^Rel.�O.�Bonavitacola�^D.C.�(Avv.ti�M.�Carpinelli,�V.�Troiano,�P.Valensise)�c/�Mini-
stero�dell'Economia�e�delle�Finanze�(cont.16687/05,�Avv.�dello�Stato�G.�Fiengo);�Con-
soB 
(Avv.ti�F.Biagianti, 
M.L.Ermetes�e�P.�Palmisano).�

Opposizione 
ex 
art. 
195 
D. 
Lgs. 
n. 
58 
del 
1998. 


�(Omissis).�Va�esaminata�con�precedenza�l'eccezione�di�difetto�di�legittimazione�attiva�
sollevata�dalla�difesa�della�Consob,�secondo�la�quale�legittimata�alla�opposizione�sarebbe�
soltanto�la�Banca�Nazionale�del�Lavoro�quale�destinataria�della�ingiunzione�di�pagamento�
della�sanzione�amministrativa�pecuniaria�irrogata�complessivamente�per�tutte�le�violazioni�

attribuite�ai�diversi�esponenti�aziendali,�compreso�l'opponente.�

L'eccezione�e�fondata.�

Secondo�un�consolidato�indirizzo�della�giurisprudenza�di�legittimita�formatosi�con�rife-
rimento�all'applicazione�dell'art.�6�legge�24�novembre�1981,�n.�689,�riguardante�la�solidarieta�
nelle�obbligazioni�aventi�ad�oggetto�sanzioni�amministrative�pecuniarie�in�genere,�se�la�viola-
zione�e�commessa�dal�rappresentante�o�dal�dipendente�di�una�persona�giuridica�o�di�un�ente�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

in�genere,�ancorche�privo�di�personalita�giuridica,�nell'esercizio�delle�proprie�funzioni�o�
incombenze,�la�persona�giuridica�o�l'ente�e�obbligato�in�solido�con�l'autore�della�violazione�
al�pagamento�della�sanzione�a�questo�inflitta,�con�diritto�di�regresso�nei�suoi�confronti.�

La�norma�ha�portata�generale�nella�materia�delle�sanzioni�amministrative,�essendo�con-
tenuta�in�una�legge�che�pone�la�disciplina�in�genere�di�siffatte�sanzioni,�salvo�che�sia�diversa-
mente�stabilito�da�disposizioni�speciali�(art.�12).�

Essa�corrisponde�alla�disposizione�dell'art.�195,�ultimo�comma,�Decreto�Legislativo�
24�febbraio�1998,�n.�58�(testo�unico�dell'Intermediazione�Finanziaria),�secondo�il�quale��le�
societa�e�gli�enti�ai�quali�appartengono�gli�autori�delle�violazioni�rispondono,�in�solido�con�
questi,�del�pagamento�della�sanzione�e�sono�tenuti�ad�esercitare�il�diritto�di�regresso�verso�i�
responsabili�.�

L'unica�differenza,�come�si�vede,�e�costituita�dalla�diversa�configurazione�del�regresso,�
che,�nel�primo�caso,�costituisce�diritto�di�chi�ha�pagato�e,�nel�secondo,�obbligo�dello�stesso,�
sicche�i�principi�della�solidarieta�,�come�elaborati�dalla�giurisprudenza�di�legittimita�,�trovano�
la�stessa�applicazione�nella�materia�della�intermediazione�finanziaria.�

Orbene,�come�si�ricava�da�una�serie�di�pronunzie�della�Cassazione�(cfr.�Cass.,�2�dicem-
bre�2003,�n.�18389,�Cass.,�20�agosto�2003,�n.�12240,�Cass.,�4�febbraio�1998,�Cass.,�2�dicembre�
1997,�n.�12515�e�Cass.,�30�giugno�1997,�n.�5833),�la�legittimazione�alla�opposizione�appar-
tiene�ai�soli�destinatari�del�provvedimento�sanzionatorio;�cio�per�la�ragione�che�solo�questi�
hanno�un�interesse�giuridico�ad�ottenere�la�rimozione�del�provvedimento,�siccome�per�loro�
pregiudizievole,�mentre�lo�stesso�interesse�non�puo�ravvisarsi�in�chi,�pur�sanzionato�per�le�
violazioni�accertate,�non�sia,�tuttavia,�divenuto�destinatario�della�ingiunzione�di�pagamento,�
potendo�loro�riconoscersi�soltanto�un�interesse�di�fatto�alla�rimozione�del�provvedimento,�
nella�prospettiva�che,�in�un�secondo�momento,�possano�essere�raggiunti�dall'azione�di�
regresso�di�chi�tra�i�vari�coobbligati�solidali�ha�pagato.�

Una�tale�situazione�puo�verificarsi�per�la�ragione�che,�stante�la�solidarieta�della�obbliga-
zione�avente�ad�oggetto�il�pagamento�delle�sanzioni�pecuniarie,�il�Ministero�dell'Economia�e�
delleFinanze,unavoltaaccertatelevarieviolazionideltestounicon.�58del1998edelrelativo�
Regolamento�nei�confronti�dei�diversi�esponenti�aziendali,�commisurandolerelativesanzioni�
pecuniarie,�poiche�vige�il�principio�dell'autonomia�delle�posizioni�dei�soggetti�obbligati�in�
solido,�ben�puo�,�anziche�intimare�singole�ingiunzioni�ai�diversi�esponenti�aziendali,�indirizzare�
una�unica�ingiunzione�di�pagamento,�per�l'intero,�al�solo�soggetto�di�appartenenza�di�questi.�

E�cio�che�e�accaduto�nella�specie,�avendo�il�Ministero�rivolto�l'ingiunzione�di�paga-
mento�alla�sola�B.N.L.�per�il�complessivo�importo�delle�sanzioni�irrogate�ai�vari�esponenti�
aziendali.�

Ne�consegue�che�solo�la�B.N.L.�ha�un�interesse�giuridico�alla�opposizione,�avendo�
motivo�di�contestare�le�violazioni�accertate�al�fine�di�farne�discendere�la�rimozione�del�prov-
vedimento�di�ingiunzione.�

Isingoliesponenti�aziendalihannocertamente�anch'essiinteresse�allaconstestazione�e�alla�
opposizione�perla�ragione�che�la�rimozione�dellaingiunzione�alla�B.N.L.,�purnonriguardando�
loro�direttamente,�travolgerebbe,�tuttavia,�l'accertamento�delle�violazioni�nei�loro�confronti�e�
lerelativesanzioni,�conl'ulterioreconseguenzadisottrarliadogniazione�diregresso.�

Ma,�in�questa�fase�della�procedura,�il�loro�interesse�^ripetesi�^si�configura�come�un�
mero�interesse�di�fatto,�insufficiente�a�conferire�loro�la�legittimazione�ad�opporsi�ad�una�
ingiunzione�che�non�e�loro�rivolta.�Cio�non�significa�che�essi�restino�sprovvisti�di�tutela�di�
fronte�ad�un�provvedimento�che,�in�definitiva,�li�riguarda�per�avere�accertato�violazioni�a�
loro�carico,�irrogando�le�corrispondenti�sanzioni.�

La�tutela�del�loro�interesse�e�solo�differita�al�momento�in�cui�la�Banca,�dopo�avere�
pagato�l'intera�sanzione,�si�rivolga�loro�con�l'azione�di�regresso�per�ottenere�il�rimborso�di�
quanto�pagato�in�ragione�degli�importi�determinati�per�ciascuno.�Difatti,�in�questa�sede�essi
possono�fare�valere�le�loro�ragioni,�anche�contestando�l'esistenza�delle�violazioni�accertate�
e�le�rispettive�responsabilita�,�non�potendo�fare�stato�nei�loro�confronti,�rimasti�estranei�al�
giudizio�di�opposizione�della�Banca,�la�pronunzia�emessa�dalla�Corte�in�questa�sede.�

Dunque,�in�definitiva,�in�accoglimento�dell'eccezione�sollevata�dalla�difesa�della�Consob,�
l'opposizione�va�dichiarata�inammissibile.�Resta,�di�conseguenza,�precluso�l'esame�del�merito.�

Le�spese�del�procedimento�seguono�la�soccombenza.�

P.Q.M. 
^La�Corte�dichiara�inammissibile�l'opposizione�e�condanna�D.�C.�a�rimborsare�
alla�Consob�e�al�Ministero�dell'Economia�e�delle�Finanze�le�spese�del�procedimento�(...)�
Roma,�4�luglio�2005�.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Opposizione 
tardiva 
a 
decreto 
ingiuntivo 
e 
�caso 
fortuito� 
ai 
sensi 
dell'art. 
650 
cod. 
proc. 
civ. 


(Tribunale 
civile 
di 
Roma, 
sezione 
seconda, 
sentenza 
10 
ottobre 
2005 
n. 
21512) 


1. 
La 
vicenda. 
Una�impresa�appaltatrice�di�opere�pubbliche�instava�ed�otteneva�dall'a-
dito�Tribunale�civile�di�Roma�decreto�ingiuntivo,�per�un�elevato�importo�eco-
nomico,�nei�confronti�del�Ministero�della�Difesa.�

L'Amministrazione�ingiunta,�difesa�dall'Avvocatura�Generale�dello�
Stato,�predisponeva�atto�di�citazione�per�opposizione�al�decreto�ingiuntivo,�
che�veniva�consegnato�al�competente�ufficiale�giudiziario�per�la�notifica�
entro�il�prescritto�termine�decadenziale�di�quaranta�giorni�di�cui�all'art.�641,�
comma�1,�cod.�proc.�civ.�

L'originale�notificato�dell'atto,�tuttavia,�non�veniva�restituito�dall'uffi-
ciale�giudiziario,�per�cui�l'Avvocatura�dello�Stato�provvedeva,�nel�rispetto�
dei�termini�ex 
art.�165�cod.�proc.�civ.,�alla�iscrizione�a�ruolo�della�causa�con�
la�cd.�velina.�

Successivamente,�non�essendo�piu�pervenuto�l'originale�notificato�del�
predetto�atto�di�citazione,�l'organo�legale�erariale�otteneva�dall'ufficiale�giu-
diziario�preposto�apposita�dichiarazione,�nella�quale�si�esponeva�che�l'atto�
di�citazione�per�opposizione�a�decreto�ingiuntivo�redatto�nell'interesse�del�
Ministero�della�Difesa�era�andato�smarrito�nel�corso�dello�spostamento�di�
numerosi�atti�giudiziari,�dovuto�a�trasferimento�di�allocazione�dell'Ufficio�
notifiche.�

L'impresa�opposta�non�si�costituiva�in�giudizio,�l'Avvocatura�dello�Stato�
depositava�la�predetta�dichiarazione�dell'ufficiale�giudiziario�preposto�e,�
avendo�il�Tribunale�trattenuto�la�causa�in�decisione,�l'Amministrazione�oppo-
nente,�nella�comparsa�conclusionale,�chiedeva,�in�base�ad�articolate�argo-
mentazioni,�l'autorizzazione�alla�rinotifica�dell'atto�di�citazione�per�opposi-
zione�al�decreto�ingiuntivo.�

L'organo�giudicante,�con�ordinanza,�accoglieva�la�richiesta.�

L'Avvocatura�dello�Stato�provvedeva�alla�rinotifica�della�citazione�e�la�
ditta�opposta�si�costituiva�ritualmente�in�giudizio.�

Espletata�l'istruzione,�il�Tribunale�introitava�la�causa�per�la�decisione.�

Le�parti�depositavano�comparse�conclusionali�e,�con�la�sentenza�

n.�21512/2005�della�seconda�sezione,�che�si�commenta,�l'organo�giudicante�
accoglieva�l'opposizione,�revocando�il�decreto�ingiuntivo�opposto.�
2. 
Le 
tesi 
delle 
parti 
in 
causa. 
Invero,�in�ordine�alla�problematica�giuridica�generata�dall'avvenuto�
smarrimento�dell'atto�di�citazione�per�opposizione�al�decreto�ingiuntivo,�l'av-
vocatura�Generale�dello�Stato�aveva�sostenuto�un�duplice�ordine�di�conside-
razioni.�

Il�primo�riveniente�da�una�sistematica�e�finalistica�ermeneutica�del�
disposto�dell'art.�650�cod.�proc.�civ.;�il�secondo�scaturente�dagli�indirizzi�
recenti�palesati�dal�giudice�delle�leggi�nella�materia�delle�notifiche�degli�atti�
giudiziari.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

In�riferimento�alla�prima�argomentazione,�si�legge�tra�l'altro�nella�com-
parsa�conclusionale�dell'Avvocatura�quanto�segue.�

�(Omissis)�1.�-Si�asserisce�anzitutto�nella�comparsa�di�risposta�la�irrile-
vanza�giuridica,�ai�fini�della�prova�della�notifica�dell'atto�di�opposizione�alla�
ditta�(...)�della�certificazione�rilasciata�dal�dirigente�degli�ufficiali�giudiziari.�

La�prova�della�notifica�potrebbe�essere�infatti�data�solo�dalla�relata�
redatta�ad�opera�dell'ufficiale�giudiziario.�

Tale�argomentazione�e��fuor�di�luogo.�

Invero,�e��appena�il�caso�di�evidenziare�che�non�e��in�contestazione�la�
necessita��della�apposita�attestazione�contenuta�nella�relata�di�notifica�ai�fini�
della�giuridica�prova�della�notificazione�alla�controparte�di�un�atto,�nella�fat-
tispecie�della�opposizione�a�decreto�ingiuntivo�alla�ditta�(...).�

Viceversa,�nel�caso�all'esame,�pur�se�non�vi�e��prova�della�notifica�della�
opposizione�alla�controparte,�certamente�tale�procedimento�di�notifica�si�e��
giuridicamente�perfezionato�per�l'opponente��come�stabilito�dalla�Corte�
Costituzionale�con�le�note�pronunzie�di�cui�si�dira���con�la�rituale�consegna�
della�citazione�al�competente�ufficiale�giudiziario,�che�ha�specificamente�certi-
ficato�di�aver�ricevuto�la�opposizione�per�la�notifica�che�e��poi�andata�smarrita.�

Ne�controparte�puo��tentare�di�negare�l'evidenza,�affermando�che�la�cer-
tificazione�dell'ufficiale�giudiziario�preposto�in�data�6�novembre�2003�
darebbe�conto�solo�della�consegna�di�una�citazione�in�opposizione�a�decreto�
ingiuntivo,�che�pero��potrebbe�non�essere�il�n.�7100/03.�

Al�riguardo,�l'impresa�opposta�omette�di�precisare�che�l'ufficiale�giudi-
ziario�ha�tra�l'altro�certificato�che�l'opposizione�de 
qua 
e��stata�consegnata�
dall'Avvocatura�Generale�dello�Stato�e�riguarda�decreto�ingiuntivo�ottenuto�
dalla�ditta�(...)�e�dunque�la�certificazione�e��sufficientemente�specifica.�

Peraltro,�controparte�non�ha�addotto�di�aver�notificato�altro�decreto�
ingiuntivo�contro�la�P.A.�soggetto�nello�stesso�termine�di�scadenza�ad�oppo-
sizione�e�divenuto�esecutivo�per�mancata�notifica�della�stessa.�

2.�-Afferma�controparte�che,�nel�caso�che�ne�occupa,�non�potrebbe�tro-
vare�operativita��il�disposto�dell'art.�650�c.p.c.,�che�consente�l'opposizione�tar-
diva�a�decreto�ingiuntivo,�in�quanto�nella�fattispecie�l'Amministrazione�del�
decreto�ha�avuto�tempestiva�conoscenza�e�non�ha�interposto�opposizione�
nei�termini�per�negligenza�dell'ufficiale�giudiziario,�che�ha�smarrito�l'atto�
consegnatogli�per�la�notifica.�
In�merito,�e��agevole�osservare�che�quanto�ex 
adverso 
dedotto�porta�a�
palesemente�disconoscere�la�giurisprudenza�della�Corte�Costituzionale�in�
materia.�

In�particolare,�occorre�rammentare�che�la�Corte�Costituzionale,�con�la�
sentenza�additiva�n.�120�del�1976,�ha�dichiarato�l'illegittimita��costituzionale�
del�sopra�menzionato�articolo�nella�parte�in�cui�non�consente�l'opposizione�
tardiva�all'ingiunto�che,�pur�avendo�avuto�conoscenza�del�decreto�ingiuntivo,�
non�abbia�potuto�proporre�opposizione�nel�termine�fissato�per�caso�fortuito�

o�forza�maggiore.�
Ebbene,�come�gia��esposto�nella�prima�comparsa�conclusionale,�una�
accorta,�``sistematica''�e�non�meramente�letterale�ermeneutica��che�consi-
deri�la�delicatezza�della�posizione�``debole''�dell'ingiunto,�il�quale�sitrova�di�
fronte�ad�un�provvedimento�giudiziale�emesso�inaudita 
altera 
parte 
�non�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

puo�obliterare�la�sussumibilita�nel�caso�fortuito,�da�intendersi�in�senso�lato,�
anche�del�fatto�imprevedibile�ed�incontrollabile�del�terzo��organo�deputato�
ex 
lege 
alla�notificazione.�

Invero,�anzitutto,�l'utilizzo,�anche�nel�linguaggio�tecnico�codicistico,�dei�
termini�``caso�fortuito�e�forza�maggiore''�e�come�noto�gia�visto�dalla�giuri-
sprudenza�come�una�endiadi�designante�in�modo�negativo�la�fattispecie�di�
assenza�di�colpa�e�comunque�di�responsabilita�.�

Cos|�nell'interpretazione�della�norma�cardine�di�cui�all'art.�1218�cod.�civ.�

Oltremodo�significativo,�poi,�l'art.�2051�del�cod.�civ.,�per�il�quale�la�giu-
risprudenza�(v.�ad�es.�Cass.�-Sez.III�-n.�10641/02)�afferma�costantemente�
che�il�concetto�di�caso�fortuito,�liberatorio�dalla�responsabilita�per�custodia,�
deve�essere�inteso�nel�senso�piu�ampio,�comprensivo�del�fatto�del�terzo�o�
della�condotta�colpevole�del�danneggiato.�

Da�citare,�altres|�,�ad�esempio,�l'art.�1693�cod.�civ.,�in�materia�di�tra-
sporto,�ove�pure�rileva�il�caso�fortuito�comprensivo�del�fatto�del�terzo�(es.�
rapina�avvenuta�in�circostanze�imprevedibili�che�abbia�determinato�la�perdita�
delle�merci�-Cass.�-Sez.�III,�n.�4236/01).�

Ben�puo�dirsi,�insomma,�che�nel�codice�vigente,�come�in�quello�del�1865,�
opera�l'equazione�a�suo�tempo�evidenziata�dal�Coviello:�``casus 
= 
non 
culpa''�
e�cioe�il�caso�fortuito,�e�quindi�la�causa�non�imputabile�in�genere,�comincia�
dove�non�puo�piu�parlarsi�di�colpa.�

Non�solo.�Con�riferimento�specifico�all'art.�650�cod.�proc.�civ.,�la�giuri-
sprudenza�della�Suprema�Corte,�in�recenti�decisioni,�ha�gia�dimostrato�di�
voler�riconnettere�il�concetto�di�fortuito�al�principio�generale�negativo�della�
assenza�di�colpa,�il�che�comporta�quale�conseguenza�che�nel�fortuito�rientri�
altres|�il�fatto�del�terzo.�

E,�nella�fattispecie,�appunto�si�discute��va�sottolineato��di�una�con-
dotta�negligente�dell'organo�notificatore�avente�caratteri�di�assoluta�eccezio-
nalita�,�imprevedibilita�ed�inevitabilita�per�la�parte�incolpevole�richiedente�la�
notifica.�

``Ricorre�il�caso�fortuito�nella�mancata�tempestiva�conoscenza�del�
decreto�ingiuntivo�(ed�e�quindi�ammissibile�l'opposizione�tardiva�allo�stesso)�
qualora,�pur�in�presenza�di�una�notificazione�formalmente�regolare,�all'in-
giunto�non�possa�essere�imputata�alcuna�responsabilita�,ne�dolosa�ne�col-
posa,�in�relazione�a�tale�mancata�conoscenza''�(Cass.,�Sez.�II,�n.�5220/98).�

``Ai�fini�dell'opposizione�tardiva�a�decreto�ingiuntivo�prevista�dal-
l'art.�650�c.p.c.�la�forza�maggiore�ed�il�caso�fortuito�si�identificano�rispettiva-
mente�in�una�forza�esterna�ed�ostativa�in�assoluto�ed�in�un�fatto�di�carattere�
meramente�oggettivo�del�tutto�avulso�dall'umana�volonta�e�causativo�dell'e-
vento�per�forza�propria,�nel�senso�che�il�fatto�non�solo�non�e�voluto�ma�non�
puo�essere�nemmeno�preveduto''�(Cass.,�Sez.�II,�n.�8561/98).�

L'avversa�tesi�di�inapplicabilita�,�nella�fattispecie,�dell'art.�650�c.p.c.�
risulta�pertanto�sfornita�di�fondamento�(omissis)�..�

Su�altro�versante�argomentativo,�l'organo�legale�erariale�aveva�sostenuto�
quanto�segue.�

``Ancora,�controparte�da�una�lettura�errata�e�volutamente�riduttiva�dei�
principi�affermati�dalla�Corte�Costituzionale�in�tema�di�notifiche.�Sul�punto,�
pare�opportuno�ribadire�quanto�esposto�nella�prima�conclusionale.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Invero,�nel�1994,�con�la�sentenza�n.�69,�la�predetta�Corte�aveva�avuto�
modo�di�affermare,�nella�materia�delle�notificazioni�all'Estero,�che�gli�articoli�
3�e�24�della�Costituzione�impongono�che�le�garanzie�di�conoscibilita�dell'atto,�
da�parte�del�destinatario,�si�coordinino�con�l'interesse�del�notificante�a�non�
vedersi�addebitato�l'esito�intempestivo�di�un�procedimento�notificatorio�par-
zialmente�sottratto�ai�suoi�poteri�di�impulso�ed�aveva�individuato�come�solu-
zione�costituzionalmente�obbligata�quella�desumibile�dal�``principio�della�suf-
ficienza�del�compimento�delle�sole�formalita�che�non�sfuggono�alla�disponibi-
lita�del�notificante''.�

Con�la�recente�sentenza�n.�477/2002,�poi,�la�Corte�Costituzionale�aveva�
chiarito�che�il�suddetto�principio,�esposto�nella�decisione�del�1994,�``per�la�
sua�portata�generale,�non�puo�che�riferirsi�ad�ogni�tipo�di�notificazione'',�
essendo�palesemente�irragionevole�oltre�che�lesivo�del�diritto�di�difesa�del�
notificante,�che�un�effetto�di�decadenza�possa�discendere�dal�ritardo�nel�com-
pimento�di�una�attivita�riferibile�non�al�medesimo�notificante,�ma�a�soggetti�
diversi.�

``In�ossequio�ai�richiamati�principi�costituzionali,�gli�effetti�della�notifi-
cazione�a�mezzo�posta�devono,�dunque,�essere�ricollegati��per�quanto�
riguarda�il�notificante��al�solo�compimento�delle�formalita�a�lui�diretta-
mente�imposte�dalla�legge,�ossia�alla�consegna�dell'atto�da�notificare�all'uffi-
ciale�giudiziario,�essendo�la�successiva�attivita�di�quest'ultimo�e�dei�suoi�ausi-
liari�sottratta�in 
toto 
al�controllo�ed�alla�sfera�di�disponibilita�del�notificante�
medesimo''.�

Con�la�ancor�piu�recente�sentenza�n.�28,�depositata�il�23�gennaio�2004,�
infine,�il�giudice�delle�leggi,�nel�decidere�sulla�legittimita�costituzionale�del�
combinato�disposto�degli�artt.�139�e�148�cod.�proc.�civ.,�ha�avuto�modo�di�
affermare�che�``il�principio�della�distinzione�fra�i�due�diversi�momenti�di�per-
fezionamento�delle�notificazioni�degli�atti�processuali�affermato�dalla�ricor-
data�giurisprudenza�additiva�di�questa�Corte,�con�gli�effetti�prima�indicati�e�
ormai�decisivo�per�l'interpretazione�delle�altre�norme�del�codice�di�procedura�
civile�sulle�notificazioni,�ecc.''.�

``In�ragione�di�tali�rilievi,�le�norme�censurate�vanno�interpretate�nel�
senso�che�la�notificazione�si�perfeziona�nei�confronti�del�notificante�secondo�
quanto�sopra�specificato,�al�momento�della�consegna�dell'atto�all'ufficiale�
giudiziario.�Pertanto�la�questione�sollevata�dal�rimettente�deve�essere�dichia-
rata�non�fondata''.�

Si�soggiunge,�ancora,�che�con�la�sentenza�n.�107�depositata�il�2�aprile�
2004,�la�Corte�Costituzionale�ha�affermato�che,�proprio�in�ragione�del�perfe-
zionamento�della�notifica�con�la�consegna�dell'atto�all'ufficiale�giudiziario�
competente,�la�causa�ben�puo�essere�iscritta�a�ruolo�con�la�semplice�copia�
dell'atto�stesso�(cd.�velina),�precisando�altres|�che�alla�nullita�della�notifica�
puo�ovviarsi�con�l'applicazione�dell'art.�291�c.p.c.�

Ed�invero�non�pare�potersi�revocare�in�dubbio�che,�nella�fattispecie,�si�
sia�avuta�una�notificazione�la�quale,�pur�essendo�state�rispettate�le�formalita�
previste�dalla�legge�da�parte�del�notificante,�tuttavia�non�ha�raggiunto�lo�
scopo�non�essendosi�perfezionata�nei�confronti�del�destinatario.�

Per�cui�l'ipotesi�all'esame�si�ritiene�debba�essere�sussunta�nell'ambito�di�
una�notifica�nulla,�con�applicabilita�alla�fattispecie��che�presenta�caratteri�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

di�novita�in�relazione�alla�scissione�del�perfezionamento�della�notifica�rispet-
tivamente�per�il�notificante�ed�il�notificato�rilevata�dalla�Corte�Costituzio-
nale��dell'art�291�cod.�proc.�civ.�

Insomma,�certo�l'Amministrazione,�con�la�consegna�della�citazione�
all'ufficiale�giudiziario,�ha�provveduto�ad�assolvere�il�proprio�onere�di�noti-
fica�nei�termini�(notifica�che�quindi�non�e�inesistente)�e�non�e�responsabile�
del�mancato�perfezionamento�del�procedimento�nei�confronti�dell'opposto.�

Si�rammenta�altres|�in�argomento�che�l'art.�159�c.p.c.,�al�terzo�comma,�
sancisce�il�generale�principio�che�``Se�il�vizio�impedisce�un�determinato�
effetto,�l'atto�puo�tuttavia�produrre�altri�effetti�ai�quali�e�idoneo''�e�la�
Suprema�Corte�ha�gia�a�suo�tempo�sancito�l'applicabilita�dell'art.�291,�
comma�primo,�c.p.c.�in�tema�di�notifica�della�opposizione�a�decreto�ingiun-
tivo�(Cass.�n.�2637/90).�

L'Amministrazione�dunque,�incontestabilmente�non�era�decaduta�dal�
potere�di�opposizione�al�decreto�ingiuntivo�in�parola.�

Del�resto,�la�Corte�Costituzionale�non�ha�fatto�che�affermare�il�giusto�e�
civileprincipio�per�cui�laparte�e�tenuta�a�sopportare�la�decadenza�daunpotere�
solo�quando�essa�derivi�da�una�causa�a�se�stessa�imputabile.�Principio�desumi-
bile,�inprimis,propriodallaCostituzione(cfr.artt.�24e111nuovotesto).�

In�definitiva,�pertanto,�veniva�a�porsi�esclusivamenteun�problemaditutela�
dell'opposto�e�di�necessita�di�rinotifica�della�citazione:�il�che�e�quanto�l'organo�
giudicante�ha�correttamente�disposto�con�l'ordinanza�del�7�luglio�2004.�

Preme�evidenziare�che�le�esigenze�di�giustizia�di�cui�si�e�fatta�interprete�
la�Corte�Costituzionale�devono�trovare�riscontro�in�una�rinnovata�interpreta-
zione�ed�applicazione�della�normativa�di�riferimento,�da�parte�degli�organi�
giudiziari,�che�quelle�esigenze�comunque�valga�a�salvaguardare''.�

Da�parte�sua�l'impresa,�nella�comparsa�di�risposta�e�comparsa�conclu-
sionale,�sosteneva�in�sintesi:�
a) 
l'inapplicabilita�,�nella�fattispecie,�della�previsione�di�cui�all'art.�650�
cod.�proc.�civ.�in�tema�di�opposizione�tardiva�a�decreto�ingiuntivo;�
b) 
l'``inesistenza''�giuridica�della�notifica�della�opposizione�a�decreto�
ingiuntivo�predisposta�dall'Avvocatura�dello�Stato;�

c) 
l'esclusiva�responsabilita�nella�vicenda�dell'ufficiale�giudiziario�che�
aveva�smarrito�l'atto�di�citazione�e�contro�il�quale�si�sarebbe�eventualmente�
potuta�rivalere�l'Amministrazone.�

3. 
-La 
decisione 
assunta 
dal 
Tribunale 
civile 
di 
Roma. 
Con�la�pronunzia�che�si�annota�il�Tribunale�di�Roma�ha�aderito�al�
primo�dei�profili�giuridici�dedotti�nella�materia�controversa�dall'Avvocatura�
erariale.�

In�sostanza,�l'organo�giudicante�ha�ritenuto�ammissibile�l'opposizione�ex 
art.�650�cod.�proc.�civ.,�come�integrato�dalla�sentenza�n.�120/1976�della�Corte�
Costituzionale,�in�quanto�la�mancata�restituzione,�per�avvenuto�suo�smarri-
mento,�dell'atto�di�citazione�tempestivamente�consegnato�per�la�notifica�
all'ufficiale�giudiziario�integra�gli�estremi�del�fortuito,�nel�senso�di�evento�
comunque�estraneo�alla�condotta�della�parte�la�quale�ha�chiesto�la�notifica-
zione.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Peraltro,�la�sentenza�de 
qua 
non�ha�avuto�necessita�di�esaminare,�ai�fini�
di�decidere,�l'altra�tesi�sostenuta�dall'Amministrazione�opponente�a�supporto�
dell'ammissibilita�della�opposizione,�tesi�facente�leva��come�visto�^sulla�
giurisprudenza�costituzionale�in�tema�di�notifiche�ed�innestata�sul�disposto�
dell'art.�291�cod.�proc.�civ.�

Quel�che�interessa�rimarcare�e�che�la�pronunzia�si�appalesa�come�espres-
sione�dell'elaborazione�giurisprudenziale�sul�concetto�di�fortuito,�che�porta�
ad�allacciare�lo�stesso�al�principio�generale�della�assenza�di�colpa�dalla�parte,�
con�la�logica�conseguenza�che�nel�fortuito�deve�refluire�anche�l'ipotesi�rela-
tiva�al�fatto�del�terzo.�

Elaborazione�giurisprudenziale�che�e�stata�operata�da�tempo�dalla�
Suprema�Corte,�con�decisioni�afferenti�vari�settori�dell'ordinamento�civili-
stico.�

Non�puo�sottacersi,�tuttavia,�che�nella�specifica�materia�della�opposi-
zione�a�decreto�ingiuntivo,�in�disparte�dalla�declaratoria�di�manifesta�inam-
missibilita�della�questione�di�costituzionalita�dell'art.�650�cod.�proc.�civ.�pro-
nunziata�dalla�Corte�Costituzionale�con�l'ordinanza�n.�855�del�1988,�la�Corte�
di�Cassazione�aveva�tenuto,�nella�ricognizione�del�concetto�di�fortuito,�una�
posizione�alquanto�rigida,�escludendone�la�coincidenza�con�un�``fatto�
umano''.�

In�particolare,�ancora�recentemente,�con�la�sentenza�9081�depositata�il�
21�giugno�2002�della�sezione�prima,�la�Suprema�Corte�aveva�sancito�che:�
``l'art.�650,�1.�comma,�c.p.c.,�nel�testo�fissato�dalla�sentenza�della�corte�costi-
tuzionale�n.�120�del�1976,�il�quale�ammette�l'opposizione�tardiva�avverso�il�
decreto�ingiuntivo,�quando�l'intimato,�pur�avendo�avuto�conoscenza�del�
decreto�stesso,�non�abbia�potuto�rispettare�il�termine�prescritto�a�causa�di�
fortuito�o�forza�maggiore,�non�trova�applicazione�nel�caso�in�cui�la�stessa�
inosservanza�si�sia�verificata,�per�impedimento�o�colpevole�negligenza�del-
l'ufficiale�giudiziario,�nel�provvedere�alla�notificazione�dell'atto�regolarmente�
consegnatogli�prima�della�scadenza�del�termine�medesimo''�(v.�gia�Cass.�

n.�7830�del�3�agosto�1990).�
Al�riguardo,�aveva�tra�l'altro�osservato�l'Avvocatura�dello�Stato�``Questa�
Difesa�non�ignora�che�la�Corte�di�cassazione��sez.�prima,�con�la�sentenza�

n.�9081�depositata�il�21�giugno�2002,�si�e�espressa�in�senso�diverso�rispetto�a�
quanto�fin�qui�sostenuto.�
Ma�va�considerato,�da�un�lato,�che�la�scarna�motivazione�addotta�nella�
decisione,�che�si�riduce�ad�una�apodittica�non�riconducibilita�del�``fatto�
umano''�al�fortuito,�non�appare�convincente,�risulta�poco�approfondita�e�
non�tiene�conto�delle�esigenze�non�di�lettura�formalistica�dell'art.�650�cod.�
proc.�civ.,�bens|�di�interpretazione�finalizzata�a�giustizia�sostanziale.�

D'altro�canto�e�soprattutto,�la�sentenza�de 
qua 
risulta�adottata�prima�
della�sentenza�n.�477,�depositata�il�26�novembre�2002,�della�Corte�Costituzio-
nale''.�

La�menzionata�giurisprudenza�viene�oggi�superata�dal�Tribunale�di�
Roma�e�la�pronunzia�non�puo�che�essere�pienamente�condivisa.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Del�resto,�a�ben�vedere,�una�ermeneutica�restrittiva�del�``fortuito''�ex 
art.�650�cod.�proc.�civ.�veniva�ad�ingiustificatamente�generare�una�aporia�
nel�sistema,�originandosi�una�divaricazione�interpretativa�dello�stesso�con-
cetto�in�diversi�settori�dell'ordinamento.�

Senza�tralasciare,�poi,�le�palesi�istanze�di�giustizia�sostanziale�sottesa�
alla�problematica�giuridica�in�questione,�tanto�piu�che��va�rammentato�
per�inciso��e�nota�la�larghezza�con�cui�gli�organi�giudiziari�sono�soliti�acco-
gliere�i�ricorsi�per�decreto�ingiuntivo.�

Conclusivamente,�dunque,�non�puo�che�esprimersi�un�giudizio�positivo�
sulla�decisione�assunta�dal�Tribunale�di�Roma.�

Avvo 
Giancarlo 
Pampanelli 


Tribunale 
civile 
di 
Roma, 
sezione 
seconda, 
sentenza 
del 
10 
ottobre 
2005 
n. 
21512 
^Giudo 
Misiti�^

Ministero�della�Difesa�^opponente�(avv.�dello�Stato�G.�Pampanelli)�c/�Ditta�(...)�


opposta.�

La 
mancata 
restituzione, 
per 
avvenuto 
suo 
smarrimento, 
dell'atto 
di 
citazione 
per 
opposi-

zione 
a 
decreto 
ingiuntivo 
tempestivamente 
consegnato 
per 
la 
notifica 
all'ufficiale 
giudiziario 


integragliestremidelfortuito, 
nelsenso 
dievento 
comunqueestraneo 
alla 
condotta 
dellaparte 


laqualehachiestolanotificazione, 
erendepertantoammissibilel'opposizionetardiva,aisensi 


dell'arto 
650 
codo 
proco 
civo 
�(Omissis) 
Considerato 
infatto 
e 
diritto 


che�con�citazione�consegnata�all'ufficiale�giudiziario�per�la�notifica�il�2�luglio�2003,�e�
depositata�in�copia�al�momento�della�iscrizione�della�causa�a�ruolo,�il�Ministero�della�difesa�
ha�convenuto�davanti�a�questo�tribunale�il�titolare�della�omonima�impresa�di�costruzione,�
proponendo�opposizione�avverso�il�decreto,�emesso�in�data�7�maggio�2003�e�notificato�in�
data�26�maggio�2003,�con�il�quale�questo�stesso�tribunale�aveva�ad�esso�ingiunto�il�paga-
mento�della�somma�di�euro�573.131,63,�oltre�interessi�e�spese,�a�titolo�di�corrispettivo�di�par-
tite�di�lavori�diversi�da�quelli�contrattualmente�previsti,�ordinati�dalla�direzione�lavori�in�
occasione�dell'esecuzione�di�un�contratto�di�appalto�concluso�tra�le�parti�ed�avente�ad�
oggetto�lavori�di�manutenzione�di�immobili,�opere�edili�ed�impianti�annessi�della�base�mili-
tare�di�C.�S.�L.;�

che�a�sostegno�dell'opposizione�il�Ministero�ha�dedotto�l'inesistenza�del�credito,�identifi-
candosi�i�lavori�di�cui�alla�ingiunzione�con�parte�dei�lavori�oggetto�del�contratto�concluso,�
regolarmente�contabilizzati�e�pagati,�la�mancata�iscrizione�di�ogni�riserva�al�riguardo�negli�
atti�contabili�e,�in�ogni�caso,�la�prescrizione�del�diritto�fatto�valere,�risalendo�il�contratto�al�
settembre�del�1989;�

che�il�convenuto�non�si�e�costituito�ed�il�Ministero,�facendo�presente�che�l'originale�della�
citazione�consegnato�per�la�notifica�era�andato�smarrito,�ha�chiesto,�alla�udienza�di�prima�
comparizione,�la�rimessione�in�termini�per�la�rinnovazione�della�notificazione;�

che,�dopo�aver�trattenuto�la�causa�in�decisione,�il�tribunale�ha�pronunciato�ordinanza�
con�la�quale,�tenuto�conto�di�quanto�statuito�dalla�corte�costituzionale�con�la�sentenza�

n.�120�del�1976�e�ritenuto�che,�risultando�la�tempestiva�consegna�dell'atto�all'ufficiale�giudi-
ziario,�la�mancata�notifica�oppure��in�ogni�caso��la�indisponibilita�della�prova�della�noti-
fica�stessa,�costituita�dalla�relata�dell'ufficiale�giudiziario,�integrasse�gli�estremi�del�fortuito,�
ha�concesso�termine�al�Ministero�per�la�rinnovazione�della�notifica�della�citazione;�
che,�a�seguito�di�questa�nuova�notifica,�il�M.�si�e�costituito,�eccependo�in�primo�luogo�la�
inesistenza�dei�presupposti�per�farsi�luogo�alla�rinnovazione�della�citazione,�e�quindi�la�
inammissibilita��per�decadenza��dell'opposizione,�e�contestando�inoltre,�nel�merito,�la�
fondatezza�dell'opposizione�medesima;�

che�la�causa,�documentalmente�istruita,�e�passata�in�decisione�sulle�medesime�conclu-
sioni�formulate�dalle�parti�nei�rispettivi�atti�introduttivi;�
che,�diversamente�da�quanto�sostenuto�dal�M.,�la�sentenza�della�Corte�costituzionale�

n.�120�del�1976�non�ha�dichiarato�la�illegittimita�costituzionale�dell'art.�650,�comma�primo,�
del�codice�di�procedura�civile�nella�parte�in�cui�non�consente�la�opposizione�tardiva�dell'inti-

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

mato�che�non�abbia�avuto�tempestiva�conoscenza�del�decreto,�che�da�sempre�e�stata�invece�
l'unica�figura�di�opposizione�tardiva�prevista�dal�codice,�bens|�nella�parte�in�cui�non�con-
sente�la�opposizione�tardiva�dell'intimato�che,�pur�avendo�avuto�conoscenza�del�decreto�
ingiuntivo,�non�abbia�potuto,�per�caso�fortuito�o�forza�maggiore,�fare�opposizione�entro�il�
termine�fissato�nel�decreto;�

che�il�M.�non�contesta,�d'altronde,�che�la�mancata�restituzione,�per�avvenuto�suo�smar-
rimento,�dell'atto�di�citazione�tempestivamente�consegnato�per�la�notifica�all'ufficiale�giudi-
ziario�integri�gli�estremi�del�fortuito,�nel�senso�di�evento�comunque�estraneo�alla�condotta�
della�parte�la�quale�ha�chiesto�la�notificazione,�limitandosi�a�rilevare,�a�proposito�dell'atte-
stazione�rilasciata�a�conferma�della�tempestiva�consegna�dell'atto,�che�dall'attestazione�
medesima�non�si�evince,�in�ogni�caso,�che�l'atto�di�citazione�in�opposizione�consegnato�all'uf-
ficiale�giudiziario�avesse�effettivamente�ad�oggetto�il�decreto�ingiuntivo�portante��come�
quello�da�lui�ottenuto��il�numero�7100/2003;�

che,�non�avendo�il�M.�neppure�allegato�di�aver�ottenuto,�nello�stesso�periodo�di�tempo,�
altro�decreto�ingiuntivo�nei�confronti�della�stessa�o�di�altra�pubblica�amministrazione,�il�
rilievo�e�manifestamente�pretestuoso;�

che,�indipendentemente�da�ogni�altra�deduzione�al�riguardo,�che�rimane�percio�assor-
bita,�la�eccezione�di�inammissibilita�dell'opposizione�e�da�ritenere�dunque�infondata;�
(omissis).�

Il�Tribunale,�pronunciando�definitivamente,�revoca�il�decreto�oggetto�di�opposizione�e�
condana�l'opposto�al�pagamento�delle�spese�(omissis)�.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

L'ammissibilita�della�costituzione�di�parte�civile�
nell'interesse�dello�Stato�nei�processi�di�mafia.�

Alla 
ricerca 
del 
bene 
giuridico 
oggetto 
della 
pretesa 
risarcitoria 


(Tribunale 
di 
Paola, 
in 
composizione 
collegiale, 
in 
sede 
penale, 
ordinanza 
13 
dicembre 
2005). 


Con�l'ordinanza�del�13�dicembre�2005��apprezzabile�per�il�rigore�siste-
matico�ed�il�livello�di�approfondimento�nell'affrontare�la�tematica,�raramente�
scandagliata�dalla�giurisprudenza(1),�concernente�la�legittimazione�delle�
amministrazioni�dello�Stato�alla�costituzione�di�parte�civile��il�Tribunale�di�
Paola�scioglie�alcuni�nodi�interpretativi�sorti�in�ordine�all'ammissibilita�dell'a-
zione�di�danno�proposta�dallo�Stato�nei�confronti�di�imputati�di�delitti�di�
stampo�mafioso(2),�nonche�sugli�organi�statali�legittimati�ad�agire(3),�e�sulle�
poste�risarcitorie�suscettibili�di�costituire�oggetto�della�domanda�giudiziale.�

(1)�Nella�giurisprudenza�di�legittimita�si�rinvengono�precedenti�attinenti�le�modalita�della�
costituzione�di�parte�civile�delle�Amministrazioni�dello�Stato;�in�particolare,�dibattuta�si�presenta�
la�questione�dell'applicabilita�all'Avvocatura�dello�Stato�delle�norme�codicistiche�che�impongono�
il�mandato�speciale�e�la�produzione�in�giudizio�della�deliberazione�attestante�la�volonta�dell'Am-
ministrazione�di�esercitare�l'azione�civile�in�sede�penale�(con�riferimento�alla�costituzione�di�parte�
civile�delle�amministrazioni�statali,�l'autorizzazione�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�pre-
vista�dall'art.�1,�comma�4,�legge�n.�3�del�1991).�Nonostante�qualche�pronuncia�di�segno�contrario�
(Cass.pen.,sez.�VI,�17�giugno�1995,n.�6980,�Seriedaltri,in�Rass. 
Avv. 
Stato,�1995,�fasc.�2,�parte�I,�
p.�304,�con�nota�critica�di�W. 
Ferrante),�la�soluzione,�oramai�univocamente�accolta,�e�nel�senso�
dell'inapplicabilita�della�disciplina�generale�di�cui�all'art.�122,�comma�2,�c.p.p.,�in�quanto�derogata�
dalla�normativa�speciale�dettata�dall'art.�1,�comma�2,�r.d.�30�ottobre�1933,�n.�1611�(Cass.�pen.,�
sez.�V,�7�ottobre�1999,�n.�1441,�Longarini�e�altri,�in�Cass. 
pen.,�2000,�fasc.�9,�p.�2341�e�in�Rass. 
Avv. 
Stato,�1999,�fasc.�3,�parte�I,�p.�526�e�ss.,�con�nota�di�P. 
dI 
TarsiA 
dI 
BelmontE 
�Procura 
spe-
ciale 
agli 
avvocati 
dello 
Stato 
ex�art. 
122 
c.p.p.?�; 
con�specifico�riferimento�alla�questione�della�pro-
duzione�in�giudizio�dell'autorizzazione�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri,�di�recente�in�
senso�affermativo�si�e�espresso:�Trib.�Bologna,�Ufficio�G.I.P.,�5�ottobre�2004,�in�Giur. 
merito,�
2005,�fasc.�3,�p.�655).�
(2)�La�questione�della�costituzione�di�parte�civile�dello�Stato�nei�processi�di�mafia�non�e�
tanto�frequente�quanto�quella�dell'esercizio�dell'azione�di�danno�da�parte�degli�enti�locali,�per�le�
lesioni�arrecate�dall'associazione�per�delinquere�di�stampo�mafioso�all'immagine�dell'ente�locale,�
allo�sviluppo�turistico�ed�alle�attivita�produttive�ad�esso�collegate,�che�viene�risolta�pacificamente�
nel�senso�dell'ammissibilita�della�costituzione�degli�enti�territoriali�(cfr.,�Cass.�pen.,�sez.�I,�18�otto-
bre�1995,�n.�10371,�Costioli�e�altri,�in�C.E.D. 
Cass. 
Rv 
202736;�Cass.�pen.,�sez.I,24�giugno�1992,�
Bono,�in�Foro 
it.,�1993,�II,�235;�da�ultimo,�Trib.�Bergamo,�Ufficio�G.I.P./G.U.P.,�ord.�3�febbraio�
2005,�in�Il 
Merito,�2006,�fasc.�n.�2,�63�e�ss.,�con�nota�di�T. 
Sposato,�Il 
reato 
di 
associazione 
a 
delin-
quere: 
ildisordinedell'ordinepubblico)�e�pone�problemi�assai�diversi.�Infatti,�mentre�a�sostegno�del-
l'ammissibilita�della�costituzione�di�parte�civile�degli�enti�locali,�la�Suprema�Corte�argomenta�
dalla�loro�rappresentativita�per�ricavare�l'esistenza�di�un�interesse�ad�agire�soprattutto�a�tutela�del-
l'immagine�delle�comunita�locali,�appare�evidente�come�detto�ragionamento�non�sia�mutuabile�alle�
Amministrazioni�dello�Stato,�che�rappresentano�l'intera�collettivita�nazionale�e�sono�portatrici�di�
interessi�che�trascendono�la�realta�locale.�
(3)�Un�risalente�precedente�riconosceva,�ad�esempio,�al�Ministero�delle�Finanze�la�legittima-
zione�attiva�in�un�processo�per�associazione�per�delinquere�finalizzata�al�contrabbando�nonche�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Nel�caso�al�vaglio�del�tribunale�calabrese�la�dichiarazione�di�costituzione�
di�parte�civile�ex�art.�76�e�77�c.p.p.�era�stata�presentata�dalla�Presidenza�del�
Consiglio�dei�Ministri�e�dal�Ministero�dell'Interno,�prospettando�la�lesione�
di�interessi�patrimoniali�e�non�patrimoniali,�anche�sotto�il�profilo�del�danno�
all'immagine(4).�

L'azione�risarcitoria�era�stata�intentata�a�tutela�degli�interessi�primari�
dell'ordinamento�democratico,�posto�in�stato�di�massimo�pericolo�dall'esi-
stenza�di�un'associazione�mafiosa�le�cui�attivita�delittuose,�per�loro�natura,�
sono�idonee�ad�innestare�una�dirompente�carica�eversiva�nel�circuito�demo-
cratico(5).�

E�opinione�largamente�diffusa�ed�autorevolmente�sostenuta�quella�che�
descrive�l'associazione�mafiosa,�cos|�come�manifestatasi�storicamente�in�
Italia,�alla�stregua�di�una��forma�di�contropotere�criminale�talmente�radi-

cato�e�diffuso�da�assumere�obiettivamente,�anche�e�soprattutto�quando�opera�

peracquisireilcontrollodiattivita�economiche,�connotatidipericolosita�poli-

tica�analoghi�se�non�maggiori�di�una�associazione�dichiaratamente�sovver-

per�reati�contro�la�fede�pubblica,�sull'assunto�che��l'ordinepubblico,�tutelato�dall'art.�416�cod.�pen.,�
non�va�inteso�in�senso�riduttivo�e�cioe�limitato�alla�pubblica�tranquillita�o�alla�sicurezza�dei�cittadini,�
ma�anche�al�rispetto�dei�principi�fondamentali,�sui�quali�si�fonda�la�convivenza�civile�e�l'ordinato�
assettodellasocieta�.�Rientranotraquestiprincipiancheilreperimentodeimezziperassicurareallo�
Statogliindispensabiliintroititributari,fonteprimariaperunacorrettagestionedella�CosaPubblica�
(art.�53�Cost.).�Ne�deriva�che�l'Amministrazione�Finanziaria�risente�un�danno�immediato�dalla�costi-
tuzione�dell'associazione,�la�quale�lede�uno�degli�aspetti�basilari�di�quell'ordine�fiscale,�che�rappre-
senta�un�precipuo�interesse�del�Ministero�preposto�:�cos|�,�Cass.�pen.,�sez.�III,�12�ottobre�1992,�

n.�9725,�Arduini�e�altri,�in�Il�Fisco,�1992,�fasc.�43,�p.�267.�
(4)�Anche�in�sede�penale�e�assolutamente�pacifica�la�risarcibilita�del�danno�all'immagine�
patito�da�un�ente�publico�a�seguito�delle�condotte�delittuose�sia�di�soggetti�interni�all'amministra-
zione�sia�di�soggetti�terzi�(cfr.,�Cass.�pen.,�sez.�VI,�31�gennaio�2005,�n.�2963,�Aiello,�in�C.E.D.�
Cass.�Rv�231031,�che�ribalta�l'orientamento�precedente�espresso�in�Cass.�pen.,�sez.�VI,�n.4�settem-
bre�2001,�n.�32957,�ivi,�Rv.�220710;�nonche�Cass.�pen.,�sez.�III,�25�ottobre�2002,�n.�35868,�in�Dir.�
e�Giur.�Agraria�e�dell'Amb.,�2004,�fasc.�11,�parte�II,�p.�713,�con�nota�di�F.�Di�Dio).�
In�generale,�sui�presupposti�per�la�risarcibilita�in�sede�penale�del�danno�da�reato�e�sulle�con-
troverse�nozioni�di�danno�patrimoniale�e�non�patrimoniale,�puo�rimandarsi�a�E.�Squarcia,�L'a-
zione�di�danno�nel�processo�penale,�Cedam,�2002,�pag.�107�e�ss.,�ove�ampi�richiami�dottrinali.�

(5)�In�questo�senso�G.�Turone,�Il�delitto�di�associazione�mafiosa,�Giuffre�,�1995,�p.�265�e�ss.;�
G.�Neppi�Modona,�Criminalita�organizzata�e�riforma�dei�delitti�contro�la�personalita�dello�Stato,�
in�AA.VV.,�Materiali�per�una�riforma�del�sistema�penale,�Angeli,�1984,�p.�44�e�ss.,�nonche�Il�reato�
di�associazione�mafiosa,in�Dem�dir.,�1983,�pp.�49-50;�G.�M.�Flick,�L'associazione�a�delinquere�di�
tipomafioso.�Interrogativieriflessionisuiproblemipostidall'art.416-bis�c.p.,in�Riv.�it.�dir.�e�proc.�
pen.,�1988,�p.�853�e�ss.;�C.�Macr|�e�V.�Macr|�,�La�legge�antimafia,�Napoli,�1983,�23�e�ss.;�in�giuri-
sprudenza:�Ass.�Caltanissetta�24�luglio�1984,�in�Foro�it.,�1985�parte�II,�c.�10.�
Esprimono�perplessita�sulla�natura�eversiva�delle�associazioni�mafiose�altri�autori�tra�cui�G.�
Spagnolo,�L'associazione�di�tipo�mafioso,�Cedam,�1990,�pp.�16-17,�secondo�il�quale�le�associazioni�
mafiose�non�sono�sempre�tali�da�porre�in�pericolo�l'esercizio�della�sovranita�statale,�ritenendo�
che�il�dato�normativo�si�riferisca�anche�a�fenomeni�associativi�di�tipo�mafioso�di�piu�limitata�por-
tata,�cio�che�sarebbe�confermato�dall'argomento�sistematico�della�collocazione�dell'art.�416-bis�

c.p.�tra�i�delitti�contro�l'ordine�pubblico�e�non�tra�quelli�contro�la�personalita�dello�Stato.�Della�
stessa�opinione�e�A.�Gaito,�Gli�accertamenti�fiscali�e�patrimoniali�per�i�fatti�di�mafia,�Giuffre�,�
1983,�p.�27.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

siva�(6).�L'insanabile�conflittualita�tra�ordinamento�mafioso�ed�ordinamento�
democratico�risulterebbe�evidenziata�altres|�dalla�palese��antitesi�tra�un'asso-
ciazione�che�vive�sul�metodo�dell'intimidazione�e�una�societa�civile,�nella�quale�

ilparametro�di�convivenza�e�il�consenso�democratico�(7);�sicche�,�il�legislatore�
dell'82,�nell'introdurre�con�la�legge�n.�646�(c.d.�legge�La�Torre)�la�nuova�
figura�del�reato�d'associazione�di�tipo�mafioso,�tenendo�presente�la�valenza�
politica�per�cos|�dire�antagonista�delle�organizzazioni�mafiose,�avrebbe�inteso�
punire�e�reprimere�la�loro�mera�esistenza.�In�quest'ottica�appare�evidente�
come�l'accertamento�giudiziale�della�costituzione�di�un'associazione�mafiosa�
operante�sul�territorio�consenta�ex�se�di�ravvisare�la�lesione�del�bene�giuri-
dico�tutelato�dalla�norma�incriminatrice,�consistente�nel�turbamento�non�
meramente�potenziale�ed�ipotetico,�bens|�effettivo�dell'ordine�pubblico�con�
grave�e�diffusa�lesione�dei�diritti�fondamentali�dei�cittadini(8).�

Ovviamente�la�violazione�dei�principi�fondanti�la�pacifica�convivenza�
sociale�giustificherebbe,�motiverebbe�e�sorreggerebbe�la�legittimazione�ad�
agire�in�via�risarcitoria�dello�Stato-comunita�attraverso�gli�organi�a�cio�depu-
tati�da�individuarsi�all'interno�dello�Stato-apparato.�Ed�e�proprio�questo�il�
tema�sul�quale�s'imbatte�il�Tribunale�di�Paola�nell'ordinanza�in�commento,�
la�cui�delicatezza�e�vieppiu�aggravata�dalle�diverse�interpretazioni�prospetta-
bili�dell'oggetto�giuridico�del�reato�di�associazione�per�delinquere�di�associa-
zione�mafiosa,�dalla�delimitazione�del�quale�dipende,�com'e�evidente,�la�solu-
zione�della�questione�concernente�la�legittimazione�dello�Stato�ad�agire�in�
sede�penale�per�il�risarcimento�dei�danni,�patrimoniali�e�non�patrimoniali,�
correlati�alla�costituzione�ed�esistenza�della�conserteria�mafiosa.�

Secondo�una�diversa�prospettazione,�l'Amministrazione�statale�non�
sarebbe�legittimata�alla�costituzione�di�parte�civile�perche�non�potrebbe�essere�
considerata�persona�offesa�dal�reato�di�associazione�mafiosa,�salvo�che�tra�i�
reati�scopo�non�figuri�anche�un�delitto�contro�la�P.A.,�ovvero,�non�sia�stata�
commessa�un'azione�delittuosa�nei�confronti�di�un�funzionario�statale�(si�
pensi�agli�attentati�o�alle�intimidazioni�nei�confronti�di�magistrati�o�di�uomini�
politici�di�rilievo�nazionale);�con�l'ulteriore�ed�ovvia�precisazione�che,�in�tali�
ipotesi,�l'azione�di�danno�sarebbe�ammissibile�unicamente�nei�confronti�degli�
imputati�del�reato�fine,�ma�non�anche�nei�confronti�degli�altri�associati.�

Le�osservazioni�critiche�dei�fautori�della�tesi�contraria�all'ammissibilita�
della�costituzione�di�parte�civile�dello�Stato�nei�processi�di�mafia,�si�incen-

(6)�G. 
NeppI 
Modona,�Il�reato�di�associazione�mafiosa,�cit.,�l'Autore�nel�paragonare�le�orga-
nizzazioni�mafiose�a�quelle�sovversive�non�manca�di�segnalare�l'elemento�diversificatore�che�rende�
maggiormente�insidioso�l'attacco�alle�istituzioni�democratiche�portato�dalla�criminalita�mafiosa,�
la�quale�preferisce�instaurare�con�i�rappresentanti�del�potere�politico�ed�economico�insani�legami�
di�contiguita�evitando�fin�dove�possibile�qualsiasi�posizione�di�aperta�contrapposizione.�
(7)�G. 
M. 
Flick,�L'associazione�a�delinquere�di�tipo�mafioso.�Interrogativi�e�riflessionisui�
problemiposti�dall'art.�416-bis�c.p.,�cit.�
(8)�In�questo�senso�anche�G. 
Spagnolo,�L'associazione�di�tipo�mafioso,cit.,p.�108-109,il�
quale�tuttavia�configura�il�reato�ex�art.�416-bis�c.p.�come�reato�di�danno�e�non�di�pericolo,�sul�
rilievo�che�ai�fini�dell'integrazione�della�fattispecie�delittuosa�occorre�non�la�mera�costituzione�del-
l'associazione,�bens|�la�sua�operativita�attiva�e�concreta.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

trano,�in�realta��,�sulla�genericita��della�situazione�giuridica�posta�a�fondamento�
della�pretesa�risarcitoria�e�si�compendiano�nella�qualificazione�dell'interesse�
statale��asseritamente�leso��in�termini�di�interesse�pubblico�generale�teso�
alla�conservazione�dell'ordine�pubblico,�che�in�quanto�tale�non�sarebbe�
suscettibile�di�differenziazione�e�dunque�di�tutela�per�via�giudiziale(9).�Anzi,�
si�puntualizza,�l'interesse�alla�tutela�dell'ordine�pubblico�s'identifica�con�la�
funzione�statale�avente�come�oggetto�proprio�e�precipuo�la�prevenzione�e�la�
repressione�dei�reati,�dunque�l'unica�forma�di�reazione�possibile�e��quella�
politico-amministrativa,�mentre�sarebbe�inconfigurabile�una�qualsiasi�lesione,�
patrimoniale�o�non�patrimoniale,�non�potendosi�fare�valere�quale�interesse�
leso�quello�che�e��invece�un�inadempimento�dei�compiti�istituzionali.�

Dalla�sovrapposizione�tra�interesse�leso�e�funzione�statale�si�traggono,�
poi,�due�corollari.�

Sotto�un�primo�profilo�risulterebbero�carenti�i�requisiti�della�concretezza�
ed�attualita��dell'interesse�azionato,�perche�,�all'evidenza,�l'interesse�statale�e��
proprio�della�generalita��dei�consociati�e�non�e��in�alcun�modo�ipotizzabile�
una�sua�individualizzazione,�ergo,�se�dall'informe�ed�indistinto�interesse�gene-
rale�non�emerge�una�posizione�giuridica�differenziata�suscettibile�di�essere�
qualificata�ed�entificata,�non�e��possibile�immaginare�alcuna�forma�di�giusti-
ziabilita��o�di�tutela�giurisdizionale.�

Sotto�un�secondo�profilo�si�stigmatizza�la�contraddittorieta��dell'avversa�
tesi�perche�finirebbe�per�individuare�come�soggetto�danneggiato�quella�stessa�
Amministrazione�che�a�causa�della�propria�insipienza�ha�concorso�a�determi-
nare�il�danno�dal�quale�chiede�di�essere�ristorata(10).�

Con�apprezzabile�tecnica�motivazionale�il�Tribunale�di�Paola,�nell'ordi-
nanza�in�commento,�opera�una�netta�scelta�di�campo�tra�le�due�opzioni�teori-

(9)�Tale�opinione�si�alimenta�delle�argomentazioni�critiche�svolte�da�autori�quali�Carrara,�
Programma�del�corso�di�diritto�criminale,�Lucca,�1870;�DE 
Rubeis,�Dei�delitti�contro�l'ordine�pub-
blico,in�Enc.�dir.pen.�it.,�acura�di�Pessina,�vol.�VII,�Milano,�1907�e�Zerboglio,�Delitti�contro�l'or-
dinepubblico,in�Trattato�di�dirittopenale,�Milano,�i�quali,�sul�piano�teoretico,�hanno�stigmatizzato�
l'estrema�vaghezza�del�concetto�di�ordine�pubblico.�La�dottrina�piu��recente�ha,�in�particolare,�spe-
cificato�che�l'ordine�pubblico�non�va�confuso�con�quello�che�viene�spesso�chiamato�ordine�pub-
blico�generale�cioe��quell'assetto�di�norme�e�istituzioni,�interne�ed�esterne,�che�permette�alla�societa��
di�vivere�e�prosperare�(in�tal�senso,�DE 
Vero,�Tuteladell'ordinepubblico�ereatiassociativi,in�Riv.�
it.,�1994,�pag.�1266;�Ferrajoli,�Ordine�pubblico�e�legislazione�eccezionale,in�Questione�criminale,�
1977,�pag.�361),�ne�s'identifica�con�il�c.d.��ordine�pubblico�costituzionale��e�cioe��l'insieme�delle�
norme�ispirate�alla�nostra�Carta�Costituzionale�che�si�pone�alla�base�della�pacifica�convivenza�
civile�(Corso,�Ordine�pubblico,in�Enciclopedia�Dir.,�XXX,�1980;�Paladin,�Ordine�Pubblico,in�
Novissimo�Digesto�Ital.,�XII,�1965,�pag.�130).�
In�generale,�sul�controverso�concetto�di�ordine�pubblico,�si�veda,�ex�pluribus:�Antolisei,�
Manuale�di�diritto�penale,�parte�speciale,Giuffre��,�1997;�Fiandaca,�Criminalita�organizzata�e�con-
trollo�penale,in�Indice�pen.,�1991,�pag.�5;�Marini,�Ordine�pubblico�(delitti�contro),in�Novissimo�
Digesto�Italiano,�Appendice,�1984,�V,�pag.�569.�Per�ulteriori�richiami�si�veda�la�nota�24.�

(10)�In�quest'ottica�vengono�richiamate�anche�le�argomentazioni�svolte�ad�altri�fini�da�Blok,�
La�mafia�di�un�villaggio�siciliano,Torino,�1986;�Fiandaca,�Criminalita�organizzata�e�controllo�
penale,in�Studi�in�onore�di�Giuliano�Vassalli,�II,�Milano,�1991,�p.�33�ss.;�Chinnici-Santino,�La�vio-
lenza�programmata,�Milano,�1989;�Bassiouni,�Criminalita�organizzata�e�terrorismo:�per�una�strate-
gia�di�interventi�efficaci,in�Ind.�pen.,�1990,�7.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

che,�svolgendo�un'opportuna�premessa�sulla�natura�e�sulla�funzione�dell'in-
criminazione�dell'associazione�mafiosa(11).�Aderendo�al�tradizionale�orienta-
mento�giurisprudenziale(12)�il�Tribunale�calabrese�descrive�l'associazione�a�
delinquere�di�stampo�mafioso�come�una�consorteria�criminale�insediata��in�
una�circoscritta�zona�territoriale�al�precipuo�scopo�di�creare�una�struttura�di�
governo,�alternativa�a�quella�dello�Stato,�[che]�per�i�soggetti�che�la�compongono,�
per�i�suoi�metodi�nonche�per�i�suoi�valori,�e��idonea�a�prospettare�una�concreta�
minaccia�alla�sovranita��dello�Stato,�in�tutti�e�tre�i�suoi�elementi�costitutivi�

(popolo,�territorioegoverno),qualeprincipioindefettibilechenecostituiscela�
stessa�essenza�costituzionale�.�

L'irriducibile�contrapposizione�tra�organizzazione�mafiosa�ed�organizza-
zione�statale�viene�sottolineata�ponendo�nel�massimo�risalto�l'antidemocrati-
cita�del�c.d.�metodo�mafioso,�fondato�sull'uso�della�violenza�e�sullo�sfrutta-
mento�della�forza�intimidatoria�utilizzata�per�ridurre�in�uno�stato�di�assog-
gettamento�e�di�omerta�coloro�che�vengano�in�contatto�con�l'associazione�
mafiosa(13).�

(11)�Per�una�ricostruzione�storico-dommatica�dell'istituto�si�rimanda�a:�Ingroia,�L'associa-
zione�di�tipo�mafioso,�Milano,�1993;�per�un�approccio�piu�pragmatico:�Melillo,�Commento�
all'art.�416-bis,�in�CodicePenalerassegna�digiurisprudenza�edottrinaacura�di�LattanzI 
e�Lupo,�
vol.�VIII,�Milano,�2000.�
(12)�I�precedenti�giurisprudenziali�in�materia�sono�numerosi;�tra�i�tanti,�e�senza�alcuna�pre-
tesa�di�esaustivita�,�si�richiamano:�Cass.�pen.,�sez.�I,�17�settembre�1987,�n.�9859,�Ingemi,�in�Cass�
pen.,�1988,�p.�1845;�App.�Catanzaro,�2�febbraio�1985,�Volpe�e�altri,�ivi,�1985,�p.�1698;�Cass.�pen.,�
sez.�VI,�22�agosto�1989,�n.�11204,�Teardo,�in�Riv.�trim.�dir.�pen.,�1992,�p.�247,�con�nota�di�
G. 
MarinI 
ein�Riv.�it.�dir�eproc.pen.,�1990,�p.�1177,�A. 
Madeo,ap.�1197ess.,�Riscossione�orga-
nizzataditangentidapartedipubbliciufficiali,�intimidazionedeiconcussieconfigurabilita��dell'asso-
ciazione�di�tipo�mafioso�,�ove�si�afferma�che�aifini�della�configurabilita��del�delitto�di�associazione�
di�tipo�mafioso�e��necessario�che�sussistano�tre�elementi�specializzanti:�la�forza�intimidatoria�proma-
nante�dal�vincolo�associativo,�la�condizione�di�assoggettamento,�la�condizione�dell'omerta��.�Perche�sus-
sista�omerta��e��sufficiente�che�il�rifiuto�a�collaborare�con�gli�organi�dello�Stato�sia�sufficientemente�dif-
fuso,�anche�se�non�generale;�che�tale�atteggiamento�sia�dovuto�alla�paura�non�tanto�di�danni�all'inte-
grita��della�propria�persona,�ma�anche�solo�alla�attuazione�di�minacce�che�comunque�possono�
realizzare�danni�rilevanti;�che�sussista�la�diffusa�convinzione�che�la�collaborazione�con�l'autorita��giu-
diziaria��denunciando�il�singolo�che�compie�l'attivita��intimidatoria��non�impedira��che�si�abbiano�
ritorsioni�dannose�per�la�ramificazione�dell'associazione,�la�sua�efficienza,�la�sussistenza�di�altri�sog-
gettinon�identificabiliefornitidiunpoteresufficienteperdanneggiare�chiha�osato�contrapporsi.�
Tra�le�possibili�ritorsioni,�che�portano�ad�un�assoggettamento�ed�alla�necessita��dell'omerta��,vie��anche�
quellachepossametterearischiolapraticapossibilita��dicontinuarealavorareedapralaprospettiva�
allarmantedidoverechiuderelapropria�impresa,perche�altri,partecipantiall'associazioneo�daessa�
influenzati,hannolaconcretapossibilita��diescluderedagliappalticoluichesie��ribellatoallepretese.�
Ataleultimofinenone�necessariocheleconseguenzeminacciatesiverifichino,�mae�sufficienteche�
esse�ingenerino�il�ragionevole�timore�che�induca�al�silenzio�ed�all'omerta��,�queste�ultime�infatti�indi-
cano�l'obiettivo�che�l'associazione�tende�a�realizzare�e�costituiscono�unpossibile�posterius�enon�un�
prius�logico�o�cronologico.�
(13)�Lo�sfruttamento�della�forza�dell'intimidazione�e�caratteristica�peculiare�indefettibile�del�
delitto�di�cui�all'art.�416-bis�c.p.,�che�vale�a�distinguere�l'associazione�mafiosa�dall'associazione�a�
delinquere�ex�art.�416�c.p.;�in�giurisprudenza�l'orientamento�e�consolidato�e�risalente:�si�vedano�Cass.�
pen.,�sez.�I,�1�luglio�1987,�Ingemi,�in�Cass.pen.,�1988,�p.�1845�(�e��necessario�che�laforza�intimidatrice�
sianonsolocomponentestrumentaledelprogrammacriminoso,�maanchechepromanidallostessovin-

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Gia�tanto�sarebbe�sufficiente�per�motivare�l'incompatibilita�tra�le�organiz-
zazioni�mafiose�e�l'organizzazione�statale,�ma�il�Tribunale�di�Paola�nellosforzo�
argomentativo�sostenuto�si�spinge�oltre,�individuando�ulteriori�elementi�che�
radicano�e�rafforzano�l'insanabile�antagonismo�tra�l'ordinamento�giuridico�sta-
tale�e�quello�criminale�mafioso:�il�metodo�violento�ed�il�radicamento�territoriale.�

Correttamente�i�giudici�calabresi�rammentano�che��il�tratto�identificativo�
diun'associazioneastampomafioso�rispetto�adognialtraformadiconsorzio�

criminale�e�costituito�dalla�sua�ambizione�a�creare,�su�una�specifica�area�territo-

riale,�unaorganizzazionedipoteredirettaadacquisireecontrollareleattivita�

economiche,�private�o�pubbliche,�attraverso�l'utilizzo�di�strumenti�di�intimida-

zione�e�violenza,�antitetiche�ai�principi�di�un'organizzazione�democratica,�cos|�

determinando�un�diffuso�assoggettamento�nell'ambiente�sociale�e,�dunque,�una�

colo�associativo�e�diretta�a�creare�nel�territorio�condizioni�di�assoggettamento�tali�da�rendere�difficile�
l'intervento,preventivoorepressivo,�deipoteridelloStatoedacreareunadiffusaomerta��);�Cass.�pen.,�
sez.�I,�3�marzo�1989,�n.�360,�Angiollieri,�in�Giur.�it.,�1989,�parte�II,�p.�193�con�nota�di�L. 
Marafioti; 
Cass.�pen.,�sez.�I,�25�febbraio�1991,�Grassonelli,�in�Cass.�pen.,�1992,�p.�2725�e�in�Giust.�pen.,�1992,�
II,p.�77(�Ilrequisitodella``forzadiintimidazionedelvincoloassociativo'',checostituiscel'inse�dell'as-
sociazioneditipomafioso,�edellealtreaquestaassimilabili,�dallaqualederiva��secondo�ildatonorma-
tivo��la�condizione�di�assoggettamento�e�di�omerta�degli�stessi�associati�e�dei�terzi�non�e�una�modalita�
della�condotta�associativa,�ma�un�elemento�strumentale,�come�sottolineato�dal�significato�del�verbo�si�
``avvalgono'',�ma,�peraltro,�non�deve�necessariamente�essere�utilizzata�dai�singoli�associati,�ne�deve�
necessariamente�estrinsecarsi,�di�volta�in�volta,�in�atti�di�violenzafisica�o�morale,per�il�raggiungimento�
deifinialternativamenteprevistidalla�disposizione�incriminatrice,perche�cio�checaratterizza,�sulpiano�
descrittivo�e�su�quello�ontologico,�l'associazione�di�tipo�mafioso,�secondo�il�modello�legale,�e�la�condi-
zione�di�assoggettamento�(che�implica�uno�stato�di�soggezione,�derivante�dalla�convinzione�di�essere�
espostiadunconcretoedineludibilepericolodifronteallaforzadell'associazione)�ediomerta�checonsi-
steinformadisolidarieta�,�cheostacolaorendepiu�difficoltosal'operadiprevenzioneedirepressione�
che�dal�vincolo�associativo�deriva�per�il�singolo,�all'esterno,�ma�anche�all'interno�dell'associazione�);�
Cass.�pen.,�sez.�I,�10�febbraio�1992,�D'Alessandro�ed�altro,�in�Cass.�pen.,�1993,p.�1405,in�Giur.�it.,�
1992,�II,�p.�629�e�in�Giust.�pen.,�1992,�II,�535,�p.�471�(�La�tipicita�del�modello�associativo�delineato�
dall'art.�416-bis�c.p.�risiede�nella�modalita�attraverso�cui�l'associazione�si�manifesta�concretamente�e�
non�gia�negli�scopi�che�si�intendono�perseguire,�atteso�che�questi,�nella�formulazione�della�norma,�
hanno�un�carattere�indicativo�ed�abbracciano�solo�genericamente�i�delitti,�comprendendo�una�
varieta�indeterminata�di�possibili�tipologie�di�condotte,�che�possono�essere�costituite�anche�da�atti-
vita�lecite,�che�hanno�come�unico�comune�denominatore�l'attuazione�od�il�conseguimento�del�fine�
attraverso�l'intimidazione�e�il�conseguente�insorgere�nei�terzi�di�quella�situazione�di�soggezione,�che�
puo�derivare�anche�soltanto�dalla�conoscenza�della�pericolosita�di�tale�sodalizio�);�Cass.�pen.,�sez.�I,�
9�maggio�1992,�n.�5492,�La�Vaccara,�in�Giur.�it.,�1993,�parte�II,�p.�46;�Cass.�pen.,�sez.�I,�10�maggio�
1994,�Matrone,�in�Cass.�pen.,�1996,�p.�76;�Cass.�pen.,�sez.�VI,�2�marzo�1995,�n.�2164,�Imerti,�ivi,�
1996,�p.�3627;�Cass.�pen.,�sez.�V,�19�dicembre�1997,�n.�4307,�Magnelli,�ivi,�1999,�2510�e�in�Riv.�it.�dir.�
eproc.pen.,�1999,�1475,�con�nota�critica�di�D. 
Notaro,�Art.416-bis�c.p.�e�metodo�mafioso,�tra�inter-
pretazione�e�riformulazione�del�dettato�normativo�;�Cass.�pen.,�sez.�VI,�10�febbraio�2000,�n.�1612,�
Ferone,�in�C.E.D.�Cass.�Rv�216635;�con�riferimento�alla�distinzione,�sotto�il�profilo�degli�elementi�
strutturali�della�fattispecie,�tra�l'associazione�per�delinquere�ed�il�concorso�di�persone�nel�reato�con-
tinuato,�Cass.�pen.,�sez.�I,�24�marzo�1992,�n.�3402,�in�Giust.�pen.,�1993,�III,�340�(�nell'associazione�
per�delinquere�l'accordo�criminoso�e�diretto�all'attuazione�di�un�piu�vastoprogramma�criminoso,�per�la�
commissionediunaserieindeterminatadidelitti,�conlapermanenzadelvincoloassociativotraiparteci-
panti,�ciascuno�dei�qualiha�la�costante�consapevolezza�diessere�associato�all'attuazione�delprogramma�
criminoso,�ancheindipendentementeedaldifuoridellaeffettivacommissionedeisingolireatiprogram-
mati,�cosicche�e�propriolapermanenzadelvincoloassociativotrapiu�personelegatedalcomunefinecri-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

situazione�di�generale�omerta��.�Affermazione�questa�pienamente�condivisibile,�
che�consente�di�compiere�una�precisazione,�che�pare�doverosa,�sul�requisito�
dell'uso�della�forza�d'intimidazione,�la�quale��contrariamente�a�quanto�
sostenuto�da�parte�della�dottrina�(14)�e�dalla�piu�risalente�giurisprudenza�(15)�
�dev'essere�intesa�quale�mera�potenzialita�non�necessariamente�espressa�e�
concretizzata�in�specifici�atti�violenti�o�intimidatori.�La�forza�intimidatrice,�
pur�eventualmente�estranea�alla�struttura�dei�delitti�scopo,�puo�servire�per�
garantire�l'impunita�degli�esecutori,�per�evitare�che�i�pubblici�ufficiali�inter-
vengano�ed�impediscano�la�commissione�dei�reati�che�si�intendano�commet-
tere,�per�scoraggiare�altri�dalla�commissione�dello�stesso�delitto�o�dello�stesso�
genere�di�delitti�(ad�esempio,�lo�sfruttamento�organizzato�della�prostituzione,�

minoso,�chedeterminapericoloperl'ordinepubblicoede�laragionestessaperlaconfigurazione��quale�
autonomo�titolodireato�deldelittodiassociazioneperdelinquere,�perlacuisussistenza,�peraltro,�e�
irrilevantel'eventualemancatapartecipazioneditutti,�odialcunidegliassociati,�allaconsumazionedei�
delitti�programmati�);�negli�stessi�termini�si�esprime,�piu�di�recente,�Cass.�pen.,�sez.�V,�20�gennaio�
1999,�n.�3340,�Stolder,�in�Cass.pen.,�2000,�38.�

In�dottrina:�G. 
Fiandaca,�Commento�alla�legge13�settembre�1982,�n.�646,�art.�1,in�Legisl.pen.,�
1983,�p.�260,�ove�significativamente�l'Autore�precisa:��ilproprium�dell'associazione�e�,�per�l'appunto,�
il�riverbero,�la�proiezione�esterna,�il�radicamento�nel�territorio�in�cui�essa�vive�;�peraltro,�l'Autore�si�
segnala�per�avere�per�primo�distinto�la�coazione�``interna''�da�quella�``esterna'',�distinzione�poi�
accolta�dalla�giurisprudenza�della�Suprema�Corte�(cfr.,�Cass.�pen.,�sez.�V,�19�dicembre�1997,�

n.�4307,�cit.),�sottolineando�come��il�cemento�che�lega�tra�loro�gli�associatipiu�che�dal�timore�e�della�
soggezione,�e�costituito�dalla�comune�adesione�ad�una�specifica�subcultura�(op.�cit.,�p.�260,�nonche�
dello�stesso�Autore,�L'associazione�di�tipo�mafioso�nelle�prime�applicazioni�giurisprudenziali,in�Foro�
it.,�1985,�parte�V,�coll.�303-304).�
(14)�In�particolare,�Spagnolo,�L'associazione,�cit.,�e�Ingroia,�op.�cit.,�sostengono�che�l'uso�del-
l'indicativo�presente�nella�formulazione�letterale�del�testo�rende�evidente�ed�oggettivizza�la�volonta�
legislativa�volta�a�richiedere,�ai�fini�della�configurazione�del�reato,�l'accertamento�dell'effettivo�com-
pimento�di�concrete�e�specifiche�condotte�intimidative�da�parte�degli�associati:�la�capacita�di�intimi-
dire�deve,�dunque,�essere��idonea�a�determinare,�se�utilizzata,�una�condizione�di�assoggettamento�e�di�
omerta��(Ingroia,�op.�cit.,�p.�69);�diversamente�NeppI 
Modona,�Il�reato�di�associazione�mafiosa,�
cit.,�e�Bertoni,�Prime�considerazioni�sulla�legge�antimafia,in�Cass.�pen.,�1983,�1017,�propongono�
una�lettura�orientata�a�fornire�la�massima�tutela�possibile�al�bene�giuridico�tutelato,�affermando�
che�l'uso�dell'intimidazione�violenta�puo�anche�essere�solo�potenziale�e�non�concretamente�attualiz-
zato,�sempreche�le�emergenze�processuali�acclarino�l'esistenza�di�un�diffuso�clima�di�assoggetta-
mento�e�di�omerta�dovuto�all'esistenza�in�loco�dell'associazione�mafiosa;�in�tal�senso,�dunque,�
secondo�tali�Autori�(in�part.,�Bertoni,�op.�cit.,�p.�1018),�la�scelta�dell'indicativo��si�avvalgono�ope-
rata�dal�legislatore,�poggerebbe�su�ragioni�di�fedelta�alla�prassi�giurisprudenziale�in�materia�di�appli-
cazione�delle�misure�di�prevenzione.�Lo�stesso�G.�Fiandaca,�Commento,�cit.,�p.�262,�peraltro,�ritiene�
che�la�scelta�del�verbo�in�questione�da�parte�del�legislatore�non�e�tale�da�produrre�influenze�vincolanti�
sulla�fisionomia�della�fattispecie,�assumendo�piuttosto�la�funzione�di�rendere��una�immagine�dina-
mica��della�mafia,�punibile�gia�per�il�solo�vincolo�associativo.�Ne�sarebbe,�secondo�l'Autore,�un'espli-
cita�conferma�l'originaria�formulazione�della�disposizione�nella�proposta�di�legge�La�Torre,�secondo�
la�quale�si�sarebbero�dovuti�punire�gli�associati��che�hanno�lo�scopo��di�conseguire�certi�risultati�
�valendosi�della�forza�intimidatrice�del�vincolo�associativo�.�A�tale�opinione�si�ascrive�pure�G. 
Turone,�Il�delitto�di�associazione�mafiosa,�cit.,�p.�121�e�ss.,�secondo�cui�la�carica�di�intimidazione,�
benche�non�sfruttata�attivamente,�gia�di�per�se�determina�in�via�inerziale�nei�terzi�condizioni�di�
assoggettamento�e�di�omerta��primordiali��e�generiche,�diverse�da�quelle�individuali�prodotte�in�chi�
e�soggetto�passivo�dell'esercizio�della�forza�di�intimidazione.�
(15)�Vedi�nota�12.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

del�contrabbando,�dello�spaccio�della�droga,�ecc.).�In�quest'ottica,�dunque,�
potrebbe�ritenersi�che,�ai�fini�della�punibilita�,�lo�sfruttamento�della�forza�inti-
midatrice�non�necessariamente�si�correli�al�concreto�accertamento�di�un�
risultato�che�attesti�tale�sfruttamento,�il�che�consentirebbe�di�incriminare�il�
sodalizio�anche�quando�sia�molto�vicino�al�raggiungimento�degli�obiettivi�
finali(16).�

Tale�interpretazione�pare�trovare�conforto�nella�recente�giurisprudenza�
della�Suprema�Corte,�che�ha�precisato:��in�tema�di�associazione�di�tipo�
mafioso,�la�violenza�e�la�minaccia,�rivestendo�natura�strumentale�nei�confronti�
della�forza�di�intimidazione,�costituiscono�un�accessorio�eventuale,�o�meglio�
latente,�della�stessa,�ben�potendo�derivare�dalla�semplice�esistenza�e�notorieta�
del�vincolo�associativo.�Esse�dunque�non�costituiscono�modalita�con�le�quali�
deve�puntualmente�manifestarsi�all'esterno�la�condotta�degli�agenti,�dal�
momento�che�la�condizione�di�assoggettamento�e�gli�atteggiamenti�omertosi,�
indotti�nella�popolazione�e�negli�associati�stessi,�costituiscono,�piu�che�l'effetto�
disingoliattidisopraffazione,�laconseguenzadelprestigiocriminaledellaasso-
ciazione,�che,�per�la�sua�fama�negativa�e�per�la�capacita�di�lanciare�avverti-
menti,�anche�simbolici�ed�indiretti,�si�accredita�come�temibile,�effettivo�ed�auto-
revole�centro�di�potere�(17),�sicche��per�l'integrazione�del�delitto�di�associa-
zioneditipomafioso,�cheillegislatorehaconfiguratoqualereatodipericolo,�e�
sufficiente�che�il�gruppo�criminale�considerato�sia�potenzialmente�capace�di�
esercitare�intimidazione,�e�come�tale�sia�percepito�all'esterno,�non�essendo�di�
contro�necessario�che�sia�stata�effettivamente�indotta�una�condizione�di�assog-
gettamento�ed�omerta�nei�consociati�attraverso�il�concreto�esercizio�di�atti�inti-
midatori�(18).�

La�lettura�ermeneutica�offerta�dalla�Cassazione,�che�invero�forza�il�dato�
testuale(19),�aderendo�ad�un'interpretazione�logico-sistematica�piu�incline�
ad�adeguare�la�fattispecie�formale�alle�diverse�e�mutevoli�manifestazioni�del�

(16)�In�tal�senso:�G.A. 
DE 
Francesco,�Associazione�per�delinquere�e�associazione�di�tipo�
mafioso,in�Digesto�disc.�pen.,�vol.�I,�Torino,�1987,�p.�309�e�ss.�In�generale,�la�clausola�di�chiusura�
delle�descrizione�dei�fini�dell'associazione�mafiosa,�relativa�alla�realizzazione�di��profitti�o�vantaggi�
ingiusti�,�viene�interpretata�dalla�dottrina�nel�senso�che�essa�consente�di�ritenere�integrata�la�fatti-
specie�associativa�contemplata�dalla�norma�incriminatrice�ogni�qual�volta�sia�provato�che�gli�asso-
ciati�perseguano�vantaggi�anche�non�illeciti,�purche�privi�di�tutela�da�parte�dell'ordinamento�(in�
tal�senso,�Fiandaca,�Commento,�cit.,�p.�262;�analogamente,�nel�senso�della�natura�esemplificativa�
della�elencazione�normativa�delle�finalita�rilevanti,�Turone,�Il�delitto�di�associazione,�cit.,�195e�
ss.;�nel�senso�che�la�clausola�in�questione�designi,�invece,�tassativamente�gli�scopi�dell'associa-
zione:�Spagnolo,�op.�cit.,�p.�68;�Rubiola,�voce�Associazione�per�delinquere�di�tipo�mafioso,in�
Enc.�giur.�Treccani,�1988,�p.�3;�in�giurisprudenza,�conformemente�alla�prima�opinione,�Cass.�pen.,�
sez.�I,�10�febbraio�1992,�D'Alessandro,�cit.;�Cass.�pen.,�sez.�I,�1�aprile�1992,�Bruno,�in�Cass.�pen.,�
1993,�1987,�in�Giur.�it.,�1993,�II,�198�e�in�Giust.�pen.,�1993,�II,�153).�
(17)�Cass.�pen.,�sez.�V,�20�aprile�2000,�n.�4893,�Frasca,�in�C.E.D.�Cass.�Rv�215965.�
(18)�Cass.�pen.,�sez.�V,�20�aprile�2000,�n.�4893,�cit..�
(19)�Cass.�pen.,�sez.�V,�9�ottobre�2003,�n.�38412,�Di�Donna�in�C.E.D.�Cass.�Rv�227361,�poi�
confermata�da�Cass�pen.,�sez.�V,�26�novembre�2003,�n.�45711,�Peluso,�ivi,�Rv�227994,�ove�signifi-
cativamente�si�afferma�che:��l'espressione�``si�avvalgono'',�contenuta�nella�norma,�non�presuppone�

IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


fenomeno 
mafioso(20), 
appare 
tuttavia 
conforme 
alla 
struttura 
del 
reato 
di 
associazione 
mafiosa 
che, 
per 
come 
descritto 
dal 
legislatore 
ed 
applicato 
dalla 
recente 
giurisprudenza, 
si 
presta 
ad 
essere 
definito 
come 
reato 
di 
peri-
colo 
piuttosto 
che 
come 
reato 
di 
danno. 


In 
quest'ottica 
si 
apprezza 
pienamente 
l'opinione 
di 
quella 
parte 
della 
dottrina(21) 
che, 
superando 
il 
dato 
testuale 
(ossia 
l'uso 
dell'indicativo 
pre-
sente 
�si 
avvalgono�), 
contestualizza 
la 
condotta 
criminosa 
in 
un 
arco 
tem-
porale 
sufficientemente 
ampio 
da 
consentire 
di 
attribuire 
ad 
atti 
apparente-
mente 
leciti 
o 
neutri 
(un 
sorriso 
o 
la 
mera 
presenza) 
un 
chiaro 
significato 
intimidatorio 
sulla 
scorta 
di 
pregressi 
comportamenti 
prevaricatori. 
Per 
que-
sta 
via 
si 
giunge 
ad 
affermare 
che 
un'associazione 
puo� 
dirsi 
mafiosa, 
ai 
sensi 
e 
per 
gli 
effetti 
dell'art. 
416-bis�c.p., 
quando 
e� 
circondata 
dall'alone 
intimida-
torio 
che 
sprigiona 
dalla 
sua 
stessa 
esistenza, 
mentre 
prima 
di 
tale 
momento 
non 
vi 
e� 
alcuna 
corrispondenza 
tra 
fattispecie 
concreta 
e 
tipo 
di 
reato, 
ne� 
e� 
ipotizzabile 
un 
tentativo, 
da 
un 
lato 
perche� 
e� 
dommaticamente 
non 
struttura-
bile 
un 
reato 
di 
pericolo 
tentato, 
dall'altro 
perche� 
, 
a 
ben 
vedere, 
le 
condotte 
necessarie 
per 
assurgere 
al 
livello 
di 
associazione 
mafiosa 
sono 
idonee 
ad 
integrare 
un'altra 
e 
diversa 
ipotesi 
delittuosa 
ovvero 
l'associazione 
a 
delin-
quere(22). 


La 
configurazione 
del 
delitto 
di 
cui 
all'art. 
416-bis�c.p. 
come 
reato 
di 
pericolo 
consente 
anche 
di 
recidere 
alla 
base 
la 
vexata�quaestio�che 
vede 
schierati 
su 
posizioni 
contrapposte 
i 
sostenitori 
del 
concetto 
di 
ordine 
pub-
blico 
in 
senso 
ideale 
e 
in 
senso 
materiale(23). 


Risulta, 
infatti, 
operazione 
sterile 
e 
mero 
esercizio 
teorico 
discettare 
sulla 
nozione 
unitaria 
ed 
omnicomprensiva 
dell'ordine 
pubblico 
compendia-

solamente�che�la�capacita�di�incutere�timore�si�sia�gia�imposta,�ma�deve�essere�intesa�anche�nel�senso�
che�i�partecipi�al�sodalizio�intendono�avvalersi�della�loro�intrinseca�capacita�intimidatoria�per�perse-
guire�ipropri�scopi�criminali�. 


(20) 
Secondo 
parte 
della 
dottrina 
(cfr., 
in 
part. 
, 
Spagnolo, 
op.�cit.), 
l'interpretazione 
offerta 
da 
ultimo 
dalla 
Cassazione 
sarebbe 
contraria 
anche 
alla 
volonta� 
della 
legge 
e 
comunque 
alla 
ratio�
dell'incriminazione 
esplicitata 
in 
sede 
parlamentare 
e 
risultante 
dal 
verbale 
della 
seduta 
delle 
Commissioni 
riunite 
Interni 
e 
Giustizia 
della 
Camera 
dei 
Deputati 
del 
5 
agosto 
1982, 
in 
partico-
lare 
dal 
chiarimento 
del 
Presidente 
che, 
a 
domanda, 
rispose 
di 
ritenere 
appropriato 
l'uso 
dell'indi-
cativo 
perche� 
significativo 
della 
volonta� 
di 
precisare 
con 
chiarezza 
che 
lo 
scopo 
deve 
essere 
stato 
messo 
in 
atto 
attraverso 
l'uso 
della 
forza. 
(21) 
Significativa 
della 
prassi 
giurisprudenziale 
di 
trarre 
dall'analisi 
storico-sociale 
l'esistenza 
�ed 
al 
tempo 
stesso 
l'elemento 
di 
prova 
�di 
una 
forza 
intimidatoria 
posta 
in 
atto 
e� 
Cass. 
pen., 
sez. 
VI, 
11 
febbraio 
1994, 
n. 
1793, 
De 
Tommasi, 
in 
Crit.�Pen., 
1995, 
pag. 
649, 
nonche� 
Cass 
pen. 
sez. 
VI, 
30 
luglio 
1996, 
n. 
7627, 
Alleruzzo, 
in 
Arch.�Nuovaproc.�Pen., 
1996, 
p. 
755. 
(22) 
G.A. 
DE 
Francesco, 
Associazioneper�delinquere�eassociazione�di�tipo�mafioso, 
voce 
cit.. 
(23) 
Esclude 
la 
configurabilita� 
del 
tentativo 
Spagnolo, 
op.�cit., 
p. 
121; 
in 
giurisprudenza, 
Cass. 
pen., 
sez. 
I, 
18 
maggio 
1988, 
n. 
6077, 
Montenegro, 
in 
Cass.pen., 
1989, 
1989 
con 
nota 
di 
Zan-
notti, 
ove 
e� 
stato 
ritenuto 
ammissibile 
il 
tentativo 
di 
partecipazione 
ad 
un'associazione 
in 
ipotesi 
accusatoria 
qualificata 
mafiosa 
ed 
in 
sentenza 
derubricata 
in 
associazione 
a 
delinquere. 
In 
linea 
generale, 
la 
configurabilita� 
del 
tentativo, 
negata 
dalla 
dottrina 
maggioritaria, 
fa 
leva 
sulla 
consi-
derazione 
che 
l'associazione 
per 
delinquere, 
in 
quanto 
reato 
di 
pericolo, 
si 
perfeziona 
gia� 
con 
la 
sola 
costituzione 
del 
vincolo 
associativo. 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

bile�nell'espressione�ordine�legale�costituito�ovvero�sulla�frazionabilita�del�
concetto�nella�pluralita�di�beni�ed�interessi�che�costituiscono�oggetto�della�
protezione�penale�(ad�esempio:�la�pubblica�incolumita�piuttosto�che�la�salute�
pubblica�o�la�liberta�di�iniziativa�economica�o�la�sicurezza�sociale�e�perso-
nale),�sol�che�si�consideri�che�emerge�con�palmare�evidenza�dall'esperienza�
quotidiana,�nonche�comprovato�dalle�risultanze�dibattimentali�dei�processi�
di�mafia,�che�le�organizzazioni�di�stampo�mafioso�si�strutturano�necessaria-
mente�ed�ontologicamente�come�un�ordinamento�giuridico�autonomo�e�anti-
tetico�all'ordinamento�giuridico�generale�(24)�che�aggredisce�non�solo�la�pub-
blica�sicurezza�ma�anche�il�monopolio�del�potere�statuale(25).�

Sono�le�esperienze�processuali�a�dimostrare�l'assunto�che�la�mera�esi-
stenza�di�un'associazione�mafiosa�lede�l'unicita�dell'ordinamento�statale�vio-
lando�l'esclusivita�del�metodo�democratico�come�strumento�di�affermazione�
individuale�e�collettiva�ponendosi�in�illecita�concorrenza�con�il�monopolio�
statale�della�forza�(26).

E�comune�massima�giurisprudenziale(27)�quella�che�riconosce�la�fun-
zione�dell'associazione�mafiosa�nell'essere�strumento�di�potere,�ossia�mezzo�
utilizzato�da�persone�fisiche�per�assicurarsi�il�dominio�su�determinate�zone�
territoriali�ovvero�in�specifici�settori�d'affari,�al�fine�di�arricchirsi�ingiusta-
mente�con�altrui�danno.�

In�particolare,�la�Suprema�Corte�ha,�di�recente�(28),�riconosciuto�la�
natura�totalizzante�(o��globale�)�dell'associazione�di�tipo�mafioso�riguardo�

(24)�Per�una�trattazione�esaustiva�si�veda�Ingroia,�op.�cit.,�p.�90�ss.�In�generale,�possono�
cogliersi�due�accezioni�della�nozione�di��ordine�pubblico�:�quella,�per�cos|�dire,�tradizionale,�che�
intende�l'ordine�pubblico�in�senso�materiale,�ossia�come�buon�assetto�e�regolare�andamento�del�
vivere�civile,�cui�corrispondono�nella�collettivita�l'opinione�ed�il�senso�della�tranquillita�(Pace,�Il�
concetto�di�ordinepubblico�nella�Costituzione�italiana,in�Arch.�giur.,�1963,�p.�111;�Lavagna,�Il�con-
cetto�di�ordine�pubblico�alla�luce�delle�norme�costituzionali,in�Dem.�e�dir.,�1967,�p.�359;�Corso,�
Ordine�pubblico�(dir.�pubbl.),�cit.,�p.�1057)�e�l'accezione�minoritaria,�che�propugna,�invece,�una�
nozione�di�ordine�pubblico�in�senso�ideale,�ritenuta�consistere�nell'insieme�dei�principi�e�delle�
norme�che�si�pongono�alla�base�dell'ordinamento�civile�e�della�sua�sopravvivenza�(Fiore,�Ordine�
pubblico,�voce�dell'Enc.�dir.,�XXX,�Milano,�1980,�1093;�Granata,�Lineamenti�giuridici�dell'esatto�
concetto�di�ordine�pubblico�non�inteso�in�senso�strettamente�materialistico,in�Riv.�pol.,�1962,�
p.�409�s.;�la�nozione�di�ordine�pubblico�in�senso�ideale�e�stata�avallata�dalla�Corte�Costituzionale,�
che�ha�elaborato�il�parallelo�concetto�di��ordine�pubblico�costituzionale�,�il�quale�sarebbe�costi-
tuito�dall'insieme�dei�principi�su�cui�si�fonda�l'ordine�istituzionale�del�sistema�vigente,�che�andreb-
bero�desunti�dalla�Costituzione:�cfr.,�Corte�cost.,�16�marzo�1962,�n.�19,�in�Giur.�cost.,�1962,�
p.�189;�Corte�cost.,�8�luglio�1971,�n.�168,�ivi,�1971,�p.�1774).�Per�una�rassegna�critica�degli�orienta-
menti�in�materia:�DE 
Vero,�Tutela�penale�dell'ordine�pubblico,�Milano,�1988;�per�gli�ulteriori�
approfondimenti�sul�concetto�di�ordine�pubblico�si�vedano�gli�scritti�citati�nella�nota�9.�
(25)�Cos|�Patalano,�L'associazione�per�delinquere,�Napoli,�1971.�
(26)�NeppI 
Modona,�Criminalita�organizzata,�cit.�
(27)�Cfr.�ancora�NeppI 
Modona,�op.�ult.�cit.,�e�per�un'analisi�storica�Blok,�La�mafia,�cit.;�
MacK 
Smith,�Storia�della�Sicilia�medievale�e�moderna,�Bari,�1983.�
(28)�Cass.�pen.,�sez.�VI,�2�aprile�1998,�n.�4070,�Greco,�in�C.E.D.�Cass.�Rv�10209;gia�App.�
Catanzaro,�2�febbraio�1985,�Volpe�e�altro,�in�Cass.pen.,�1985,�1698,�secondocui:�L'elemento�mate-
riale�specializzante�del�delitto�previsto�dall'art.�416-bis�c.p.�tipicamente�richiede:�1)�l'uso�(potenziale�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

agli�interessi�delle�collettivita�territoriali�(�c.d.�finalita�di�monopolio�(29)),�la�
cui�potenzialita�risiede�nell'intento�di�commettere�impunemente,�avvalendosi�
dello�strumento�intimidatorio,�piu�delitti�e/o�di�acquisire�o�conservare�il�con-
trollo�di�attivita�economiche�private�o�pubbliche�ovvero�spazi�di�potere�e�atti-
vita�che�potranno�aumentare�la�zona�di�influenza�dell'associazione�di�tipo�
mafioso�ed�attribuirle�un�certo�consenso�sociale,�cos|�determinando�una�
situazione�di�pericolo,�oltre�che�per�l'ordine�pubblico�in�genere�(inteso,�cioe�,�
in�senso��ideale�),�anche�per�l'ordine�economico�(ad�esempio,�sotto�il�profilo�
della�turbata�liberta�degli�appalti�pubblici),�nonche�di�compromettere�il�prin-
cipio�di�legalita�democratica�e�rappresentativa�delle�istituzioni�politiche.�

L'orientamento�giurisprudenziale�della�Suprema�Corte�ripreso�dal�Tri-
bunale�di�Paola�quale�fondamento�sistematico�della�ritenuta�legittimazione�
all'esercizio�dell'azione�risarcitoria�in�sede�penale�da�parte�della�Presidenza�
del�Consiglio�dei�Ministri�ha�un�ulteriore�pregio,�che�si�appunta�nell'assimila-
zione,�sul�piano�dell'offensivita�,�delle�associazioni�mafiose�a�quelle�sovversive�

o�eversive�e�terroristiche.�
In�entrambi�i�casi,�infatti�il�fulcro�dell'incriminazione�sta�nella�descri-
zione�del�modus�operandi,�che�per�le�sue�caratteristiche�confligge�con�l'ordina-
mento�costituzionale�puntando�a�indebolirlo,�demolirlo�o�sovvertirlo.�Le�con-
dotte�associative�vengono�punite�in�ragione�dell'adozione�del�metodo�dell'in-
timidazione�violenta�prima�ancora�che�per�gli�scopi�cui�gli�associati�tendono.�

In�sostanza,�cio�che�rende�antidemocratico�ed�anticostituzionale�un�con-
sorzio�criminoso�e�il�suo�farsi�portatore�di�un�sistema�di�valori�antitetico�a�
quello�positivizzato�dall'ordinamento�giuridico�vigente�all'epoca�dei�fatti�e,�
pertanto,�la�stessa�esistenza�di�un�tale�sodalizio�pone�in�pericolo�la�sovranita�
dello�Stato,�legittimando,�per�cio�solo,�la�costituzione�di�parte�civile�dell'Am-
ministrazione�statale�nei�relativi�procedimenti�penali.�

Risulta�allora�evidente�come�la�mera�esistenza�di�un'associazione�di�
stampo�mafioso�leda�i�primari�interessi�statali�ponendo�in�pericolo�la�sua�
sovranita�,�e�determinando,�un'immediata�ed�automatica�lesione�dell'imma-
gine�interna�ed�internazionale�dello�Stato.�

Dall'unitarieta�del�danno��che�colpisce�l'apparato�statale�nella�sua�inte-
rezza��deve�derivare�necessariamente�l'unicita�del�soggetto�legittimato�ad�

o�reale,�secondo�che�l'associazione�sia�trascorsa�o�meno�all'azione)�della�forza�di�intimidazione�del�
vincolo�associativo�nell'ambiente�socio-economico�dato,�nel�quale�la�societas�e�destinata�ad�operare�e�
nel�quale�in�concreto,�eventualmente,�operi;�2)�la�condizione�di�assoggettamento�e�di�omerta�dei�sog-
getti�terzi�coi�quali�l'associazione�e�destinata�ad�entrare�in�rapporto�e�coi�quali,�eventualmente,�entri�
inrapporto;3)�unnessodicausalita�adeguatatral'usodellaforzaintimidatricedapartedegliasso-
ciati�e�le�condizioni�di�assoggettamento�e�di�omerta�da�parte�dei�soggetti�terzi,�nel�senso�che�la�capa-
cita�intimidatoria�della�cosa�debba�essere�astrattamente�idonea,�tenendosi�conto�di�tutte�le�circostanze�
del�caso�concreto,�a�suscitare�in�questi�ultimi�le�dette�condizioni�;�Cass.�pen.,�sez.�VI,�10�giugno�
1989,�Teardo,�in�Cass.pen.,�1990,�I,�1719�e�in�Giust.pen.,�1990,�II,�355;�di�recente:�Cass.�pen.�Sez.�V,�
18�aprile�2003,�n.�18845,�Aglieri,�ivi,�Rv.�226423;�Cass.�pen.,�sez.�I,�18�marzo�2004,�n.�13349,�
Riina,�in�Riv.�pen.,�2004�fasc.�6,�p.�615;�Cass.�pen.,�sez.�II,�21�dicembre�2004,�n.�2350,�in�C.E.D.�
Cass.�Rv�230718.�
(29)�Cass.�pen.,�sez.�VI,�2�aprile�1998,�n.�4070,�cit.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

agire�in�via�risarcitoria�e�tale�soggetto�deve�rappresentare�l'intero�apparato�sta-
tale.�In�particolare�il�soggetto�legittimato�ad�agire�deve�essere�titolare�dell'inte-
resse�(rectius:�bene�giuridico)�oggetto�della�tutela�giuridica�apprestata�dalla�
norma�incriminatrice,�sicche�assume�rilievo�fondamentale,�a�tale�fine,�l'esatta�
individuazione�dell'oggetto�giuridico�del�reato�contemplato�dall'art.�416-bis�c.p.�

Il�delitto�di�associazione�mafiosa�e�reato�plurioffensivo�a�condotta�mul-
tipla�ed�alternativa.�

L'art.�416-bis�c.p.�e�posto,�infatti,�a�presidio�dell'incolumita�individuale�e�
collettiva,�a�tutela�dell'ordine�pubblico�democratico�e�dei�principi�costituzio-
nali�di�liberta�e�sicurezza,�ma,�a�seconda�delle�concrete�modalita�di�condotta�
poste�in�essere�dagli�associati�puo�ledere�(e�cio�normalmente�accade)�l'ordine�
pubblico�economico(30).�In�quest'ottica�potrebbe�con�qualche�fondamento�
ritenersi�che�alla�lesione�dell'ordine�pubblico�in�se�considerato,�integrata�dal-
l'associazione�per�delinquere,�si�aggiunge�quella�arrecata�dai�singoli�beni�giu-
ridici�protetti�dalle�norme�incriminatrici�sui�delitti-scopo,�cui�e�finalizzata�la�
costituzione�del�vincolo�associativo�di�stampo�mafioso.�

Come�ritenuto�dalla�giurisprudenza(31)�l'ordine�pubblico�economico�e�
oggetto�giuridico�solo�eventuale�del�delitto�in�esame,�perche�:�Lefinalita�del-
l'associazione�di�tipo�mafioso,�previste�nell'art.�416-bis�cod.�pen.,�hanno�carat-

tere�alternativo�e�non�cumulativo,�anche�perche�,�con�la�previsione,�fra�gli�scopi�

del�sodalizio�mafioso,�del�controllo�di�attivita�economiche,�il�legislatore�ha�

mirato�ad�ampliare�l'ambito�applicativo�dellafattispecie,�estendendolo�anche�al�

perseguimento�di�attivita�in�se�formalmente�lecite.�Ne�consegue�che,�prevedendo�

l'art.�416-bis�cod.�pen.�finalita�associative�non�direttamente�riferibili�all'econo-

mia�pubblica,�l'ordine�pubblico�economico�si�atteggia�soltanto�come�un�oggetto�

giuridico�eventuale�del�delitto�in�esame,�il�quale,�come�risulta�dalla�rubrica�del�

Titolo�V�Libro�II�del�codice,�in�cui�e�inserito,�e�essenzialmente�diretto�contro�

l'ordine�pubblico�generale�.�

Considerata�l'ampiezza�e�l'indefinitezza�dell'oggetto�giuridico�del�reato�
di�cui�all'art.�416-bis�c.p.,�i�soggetti�potenzialmente�legittimati�ad�agire�coin-
cidono�con�la�complessa�molteplicita�delle�Amministrazioni�statali�compren-
siva�anche�degli�enti�pubblici�ausiliari�o�indipendenti.�

(30)�In�tal�senso�si�esprimono:�G. 
Fiadaca,�op.�cit.,�263;�G. 
Turone,�op.�cit.,�114-115,�il�quale�
sostiene:��e�possibile�distinguere�ilfinepiu�generale�diacquisire�lagestione�o�ilcontrollo�diattivita�
economiche�da�quello�piu�specifico�di�acquisire�il�controllo�di�concessioni,�autorizzazioni,�appalti�e�
servizipubblici�.�
(31)�Ritiene�vago�ed�inconsistente�il�richiamo�al�concetto�di�ordine�pubblico�economico�Spa-
gnolo,�op.�cit.,�98,�il�quale�afferma�che:��assumere�l'economia�pubblica,�o�meglio�la�liberta�nel�
campo�economico,�come�oggetto�di�tutela�in�luogo�della�liberta�morale�in�senso�ampio,�significa�non�
tener�conto�che�l'art.�416-bis�prevedeanchefinalita�associativenon�riferibiliall'economiapubblica�,�
sicche��l'offesa�(oilpericolodioffesa)�alc.d.�ordineeconomico,�amenochenonlasivogliapresu-
mere�iurisetdeiure�...�none�daconsiderarenecessariaall'esistenzadelreato�;�di�segno�opposto�l'o-
pinione�di�Valiante,�L'associazione�criminosa,Giuffre�,1997,�275�e�Bricola,�Premessa�al�com-
mento�alla�nuova�legge�antimafia,in�Leg.�pen.,�1983,�237,�i�quali�sostengono�che�la�criminalizza-
zione�dell'associazione�mafiosa�tenda�precipuamente�a�tutelare�il�corretto�svolgimento�delle�
dinamiche�di�mercato.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Esemplificando�l'attivita�usuraia�distorce�il�mercato�del�credito�ed�
inquina�l'attivita�economica�legittimando�potenzialmente�la�costituzione�del�
Ministero�dell'Economia�e�delle�Finanze,�del�Ministero�delle�Attivita�Produt-
tive,�ma�anche�della�Banca�d'Italia�e�dell'Autorita�Garante�della�Concor-
renza,�per�non�dire�del�Ministero�dell'Interno�cui�e�demandata�la�gestione�
dei�fondi�per�le�vittime�dell'usura.�

Ancora�l'illecita�aggiudicazione�di�un�pubblico�appalto�di�rilievo�nazio-
nale�per�la�costruzione�di�un�complesso�ospedaliero�lede�gli�interessi�del�
Ministero�delle�Infrastrutture�e�del�Ministero�della�Sanita�.�

Ancora�il�traffico�e�lo�spaccio�di�stupefacenti,�da�un�lato,�genera�ingenti�
profitti�sottratti�alla�tassazione�con�grave�danno�per�l'Agenzia�delle�Entrate�
e�dall'altro�impone�al�Ministero�del�Lavoro�e�delle�Politiche�Sociali�l'ado-
zione�di�strumenti�e�di�azioni�per�il�recupero�dei�tossicodipendenti.�

Piu�in�generale�l'esistenza�nel�nostro�territorio�di�associazioni�mafiose�
endemiche�comporta�un�enorme�dispendio�di�risorse�per�il�Ministero�dell'In-
terno,�per�il�Ministero�della�Difesa�e�per�il�Ministero�della�Giustizia�che�
devono�supportare�strutture�speciali�quali�la�Direzione�Nazionale�Antimafia�
e�la�Direzione�Investigativa�Antimafia.�

In�sostanza�i�comportamenti�illeciti�tenuti�dall'associazione�mafiosa�
ledono�una�pluralita�potenzialmente�indefinita�di�interessi�pubblici�suscetti-
bile�di�determinare�un'estrema�parcellizzazione�dei�danni�con�frantuma-
zione�della�legittimazione�ad�agire�tra�i�vari�enti�pubblici�di�volta�in�volta�
interessati.�

Dall'altro�lato,�l'esame�della�giurisprudenza�aiuta�a�comprendere�come�
la�pericolosita�delle�associazioni�mafiose�risieda�nell'aggressione�alla�sovra-
nita�nazionale�e�nel�disturbo�alle�azioni�politiche�governative.�Dimodoche�e�
possibile�affermare�che�se�il�delitto�ex 
art.�416-bis 
c.p.�lede�sempre�necessaria-
mente�l'ordine�pubblico�costituzionale�si�determinera�sempre�ed�indefettibil-
mente�la�legittimazione�ad�agire�dell'organo�di�sintesi�politica�del�governo:�
la�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri;�oltre�che�del�Ministero�dell'Interno�
soggetto�deputato�istituzionalmente�alla�tutela�dell'ordine�pubblico.�Mentre�
solo�eventualmente,�a�seconda�delle�concrete�azioni�criminose�(cc.dd.�reati--
scopo)�poste�in�essere�dall'associazione�potra�legittimarsi�la�costituzione�in�
giudizio�dei�singoli�Ministeri�o�Enti�pubblici,�statali�e�territoriali.�

E�proprio�questo�il�passaggio�cruciale�del�lucido�percorso�argomentativo�
dell'ordinanza�del�Tribunale�calabrese�in�commento.�

Il�Collegio,�pur�riconoscendo�l'estrema�varieta�degli�interessi�pubblici�
lesi�dalle�condotte�delittuose�degli�imputati�del�delitto�di�associazione�
mafiosa,�ha�inteso�decisamente�ribadire,�anche�sotto�il�profilo�dei�risvolti�
civilistici�correlati�al�reato,�l'unitarieta�strutturale�e�funzionale�della�fatti-
specie�delittuosa.�Posizione�questa�dalla�quale�pare�si�possa�inferire�chela�
complessiva�attivita�delittuosa,�riconducibile�all'organizzazione�mafiosa,�
sia�adeguatamente�apprezzabile�solo�in�termini�di�unitaria�potenzialita�
lesiva�di�una�pluralita�di�interessi�statali,�non�predeterminabili�apriori,la�
cui�carica�aggressiva�mal�si�presta�ad�essere�valutata�separatamente�ed�
autonomamente�per�ciascun�reato-scopo,�promanando�invece�l'offensivita�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

da�un'unica�fonte�di�pericolo,�ossia�dall'esistenza�e�dall'operativita�dell'as-
sociazione�mafiosa,�la�cui�costituzione�e�di�per�se�ragione�di�amplificazione�
delle�opportunita�criminali.�

Nel�pervenire�a�tale�conclusione,�il�Tribunale�applica,�dunque,�la�regula 
juris 
individuata�in 
limine 
dell'ordinanza,�compendiata�nell'indiscutibile�pre-
messa�secondo�cui�le�associazioni�mafiose�tendono�a�sostituirsi�alla�sovranita�
statale�per�avvantaggiare�le�proprie�strutture�organizzative�e�le�proprie�atti-
vita�lecite�ed�illecite.�Nella�contrapposizione�tra�lo�Stato�(impersonificato�
dalla�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri)�e�l'anti-Stato�(l'associazione�
mafiosa)�risiede�la�ragione�giuridica�(e,�sia�consentito,�anche�morale)�della�
legittimazione�all'esercizio�dell'azione�risarcitoria�da�parte�della�Presidenza�
del�Consiglio�dei�Ministri,�titolare�degli�interessi,�patrimoniali�e�non�patrimo-
niali,�attinti�dalla�semplice�esistenza�della�societas 
criminale�(32).�In�quest'ot-
tica,�quindi,�l'associazione�mafiosa�si�atteggia�a�contropotere�confliggente�
con�il�potere�statuale,�una�sorta�appunto�di�anti-Stato�che�si�sovrappone�allo�
Stato,�insidiandone�il�legittimo�monopolio�del�territorio�e�dell'uso�della�forza.�

Si�apprezza�allora�il�ragionamento�sviluppato�dal�Tribunale.�
Se�unico�e�l'illecito,�necessariamente�unico�dev'essere�anche�l'evento�
lesivo�ed�unico�il�soggetto�legittimato�ad�agire�che�non�puo�non�coincidere�
con�la�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri,�organo�di�vertice�dell'Ammini-
strazione�statale�rappresentativo�dell'unitarieta�dell'apparato�governativo�cui�
spetta�il�compito�di�coordinare�e�dirigere�l'attivita�politica�ed�amministra-
tiva(33);�mentre�la�frazionabilita�delle�conseguenze�dannose�derivanti�dall'u-
nica�lesione�si�presta�ad�essere�apprezzata�solo�sul�piano�della�quantifica-
zione�del�danno.�
Opportunamente,�il�Tribunale�di�Paola�conserva�una�posizione�differen-
ziata�e�qualificata�al�Ministero�dell'Interno,�che,�seppure�amministrazione�
facente�parte�del�Governo,�risulta�aggredito�nell'esercizio�della�sua�funzione�
tipica�ed�indefettibile:�la�conservazione�dell'ordine�pubblico,�ossia�del�bene�
giuridico�specificamente�tutelato�dall'art.�416-bis 
c.p.�

(32)�Cass�pen.,�sez.�VI,�11�febbraio�1994,�n.�1793,�De�Tommasi,�in�Riv. 
pen.,�1995,�pag.�649;�
conf.�Cass.�pen.,�sez.�II,�15�marzo�1995,�n.�2533,�Seminara,�ivi,�1996,�737;�Cass.�pen.,�sez.�I,�
28�ottobre�1991,�n.�3472,�Di�Stefano,�in�Cass. 
pen.,�1992,�3026.�
(33)�In�dottrina,�secondo�una�impostazione�che�si�rifa�esplicitamente�alla�teoria�del�SantI 
Romano,�Patalano,�op. 
cit.,�146�e�ss.,�ritiene�che�l'associazione�criminosa,�in�quanto�caratteriz-
zata�dai�due�requisiti�dell'organizzazione�e�dello�scopo,�sarebbe�un'istituzione�costituente�ordina-
mento�giuridico�e��antitetico 
nei 
confronti 
dell'ordinamento 
giuridico 
generale�;�contra,�Ingroia,�
op. 
cit.,�30�e�ss.�
Per�una�ricostruzione�in�questi�termini,�si�veda�la�storica�Ass.�Palermo,�16�dicembre�1987,�in�
Foro 
it.,�1989,�II,�78�e�ss.,�con�osservazioni�di�FiandacA 
e�Albeggiani, 
nonche�,in�precedenza,�
Ass.�Caltanissetta,�24�luglio�1984,�ivi,�1985,�II,�10,�con�nota�critica�di�Fiandaca,�Strage 
mafiosa 
e 
giurisprudenza 
sociologica, 
loc. 
ult. 
cit. 
Per�un'approfida�analisi�dei�modelli�organizzativi�delle�
associazioni�mafiose�e�sulla�progressiva�trasformazione�della�mafia�in�senso�vieppiu�imprendito-
riale,�tra�i�tanti:�Catanzaro,�Il 
delitto 
come 
impresa. 
Storia 
sociale 
della 
mafia,�Padova,�1988;�
Arlacchi,�La 
mafia 
imprenditrice,�Bologna,�1983;�Ayala,�La 
lobby 
mafiosa,in�MicroMega,�
1988,�n.�4;�Santino,�La 
mafiafinanziaria,in�Segno,�1986,�n.�69-70.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

La�legittimazione�del�Ministero�dell'Interno�discende,�dunque,�dal�mag-
gior�dispendio�di�risorse,�umane�e�materiali,�necessario�per�contrastare�la
pericolosita�sociale�dei�gruppi�mafiosi�che,�secondo�la�descrizione�norma-
tiva,�sono�quelli�che�si�avvalgono�della�forza�intimidatrice�per�ridurre�in
uno�stato�di�assoggettamento�e�di�omerta�le�popolazioni�locali,�con�gravis-
simo�danno�per�le�strutture�amministrative�deputate�al�ripristino�della�lega-
lita�violata.�

Particolarmente�preziosa�risulta�la�precisazione�contenuta�nella�parte�
finale�del�provvedimento�in�commento,�laddove�il�tribunale�calabrese�chiari-
sce�come�la�costituzione�di�parte�civile�spiegata�dallo�Stato�nei�processi�di�
mafia�e�destinata�a�valere�nei�confronti�di�tutti�gli�imputati�ed�anche�di�
coloro�cui�non�fosse�stata�contestata�la�partecipazione�all'associazione�nell'e-
ditto�imputativo�(34).�

La�ragione�della�massima�estensione�della�costituzione�di�parte�civile
risiede�in�un�motivo�d'ordine�meramente�logico�oltreche�in�considerazioni�di�
natura�pratica:�chi�ha�commesso�reati�entrando�in�consapevole�contatto�con�
l'associazione�mafiosa�ha�di�fatto�agevolato�l'associazione�mafiosa�nella�rea-
lizzazione�dei�propri�scopi�illeciti�rafforzandone�la�consistenza�patrimoniale�

o�comunque�agevolandone�l'attivita�delittuosa,�senza�considerare�che�spesso�
la�commissione�di�reati�da�parte�di�non�associati�risulta�comunque�agevolata
dal�contesto�associativo�(35).�
In�tale�ambito,�significativo�risulta�l'inciso�finale�contenuto�nell'ordi-
nanza�in�commento,�laddove�il�Tribunale�di�Paola�evidenzia�come�la�con-
testazione�dell'aggravante�di�cui�all'art.�7�d.l.�13�maggio�1991,�n.�152(36),�

(34)�In�giurisprudenza,�in�punto�di�legittimazione�delle�Amministrazioni�dello�Stato�a�costi-
tuirsi�parte�civile:�Cass.�pen.,�sez.�VI,�13�aprile�1999,�n.�9574,�Curto�ealtro,�in�Riv.�pen.,�1999,�
856,�con�riferimento�alla�costituzione�di�parte�civile�nel�processo�nei�confronti�di�un�magistrato�
per�il�risarcimento�dei�danni�cagionati�dal�reato�di�corruzione;�Cass.�pen.,�13�luglio�2000,�Castel-
lucci,�in�C.E.D.�Cass.�Rv�220535;�riguardo�alla�legittimazione�dello�Stato�a�costituirsi�parte�civile�
nei�procedimenti�penali�relativi�a�reati�tributari:�Trib.�Torino,�5�marzo�1996,�R.�e�altro,�in�Il�Fisco,�
1998,�8737;�in�relazione�alla�costituzione�di�parte�civile�dello�Stato�nel�procedimento�penale�per�il�
delitto�di�cui�all'art.�1�legge�20�maggio�1952�n.�645��riorganizzazione�del�disciolto�partito�fasci-
sta:�Cass.�pen.,�11�novembre�1992,�Maggi�e�altro,�in�Riv.�pen.,�1994,�1014;�Ass.�Roma,�7�marzo�
1983,�Negri�ed�altri,�in�Rass.�Avv.�Stato,�1983,�I,�428,�che�ha�ritenuto�ammissibile�la�costituzione�
di�parte�civile�della�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri�e�del�Ministero�dell'Interno�per�la�con-
danna�al�risarcimento�dei�danni�patrimoniali�ed�extrapatrimoniali�degli�imputati,�attinti�in�giudi-
zio�per�i�reati�di�associazione�sovversiva,�banda�armata�ed�insurrezione�armata�contro�i�poteri�
dello�Stato;�nonche�Cass.�pen.,�sez.�I,�14�dicembre�1988,�n.�13850,�Paticchia,�in�C.E.D.�Cass.�
Rv�182284,�con�riferimento�alla�costituzione�di�parte�civile�nei�confronti�di�un�imputato�per�il�
delitto�di�banda�armata.�
(35)�Classico�e�l'esempio�degli�imputati�di�detenzione�e�spaccio�di�sostanze�stupefacenti�
acquisite�da�e�per�il�tramite�dell'associazione�mafiosa.�
(36)�In�tal�senso�sembra�esprimersi�anche�Spagnolo,�op.�cit.,�p.�68,�laddove�riconosce�che�la�
forza�intimidatrice,�pur�estranea�ai�delitti�scopo,�puo�servire�per�garantire�l'impunita�degli�esecutori,�
per�evitare�che�ipubblici�ufficiali�intervengano�ed�impediscano�la�commissione�dei�delitti�che�si�inten-
dono�commettere,�per�scoraggiare�altri�intenzionati�a�dedicarsi�allo�stesso�delitto�o�allo�stesso�genere�
di�delitti�(per�es.�sfruttamento�organizzato�della�prostituzione,�del�contrabbando,�dello�spaccio�di�
droga�ecc.).�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

conv.�in�legge�12�luglio�1991,�n.�203,�rende�manifesta�l'ipotesi�di�correlazione�
fra�le�singole�condotte�delittuose�ed�il�reato�associativo,�ammettendo�implici-
tamente�che�tale�correlazione�sussiste�anche�quando�non�sia�manifestata�
dalla�contestazione�dell'aggravante�in�parola.�

Avv.�Alfonso�Mezzotero(*)�

Dott.�Luca�Matarese(**)�

Tribunale 
di 
Paola, 
in 
composizione 
collegiale, 
in 
sede 
penale, 
ordinanza 
13 
dicembre 
2005 
^
Pres.�G.�Spinosa�^Magistrati�P.�Scognamiglio,�M.�L.�Arienzo.�

1.�LaPresidenzadelConsigliohaun'autonomalegittimazioneallacostituzioneperilrisar-
cimento�del�danno�non�patrimoniale�cagionato�allo�Stato�dalla�lesione�del�suo�specifico�interesse�

adesercitareunapienaedesclusivasovranita�sull'interoterritorionazionale.LoStatoe�,�infatti,�

per�sua�stessa�natura�un�ordinamento�giuridico�originario,�caratterizzato�dalla�non�derivativita�

deisuoipoteridaaltrisoggetti,�siaall'interno�cheall'esterno;�la�creazionediun'organizzazione�

di�potere�(governo)�sul�popolo�insediato�sul�territorio�nazionale�e�,�in�particolare,�lo�strumento�

attraverso�ilqualelo�Stato�esercitalapropriaesclusivaedillimitatasovranita�,�sia�verso�ipropri�

soggettiche�verso�strutturedipotereesterneallapropria.�

2.�La�presenza�di�una�consorteria�mafiosa�in�una�determinata�zona�integra,�in�astratto,�la
lesione�dell'essenza�costituzionale�della�sovranita�dello�Stato�e,�conseguentemente,�dell'imma-

gine�interna�ed�internazionale�del�Governo�italiano;�alla�tutela�di�sif
ffatto�interesse,�la�cui�dimen-

sione�e�qualita�sono�riferibili�all'intera�collettivita�dei�cittadini,�come�rappresentata�dallo�Stato,

e�trascendono,pertanto,�la�sfera�istituzionale�di�apprezzamento�dei�singoli�ministeri,�quali�entita�

organizzative�dello�Stato�apparato,�e�legittimata�la�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri,�quale�

�soggetto�cherappresenta�lasintesipolitica�edigoverno�dello�stato-comunita��.�

3.�LaPresidenzadelConsigliodeiMinistrie�legittimataacostituirsipartecivileperotte-
nere�ilrisarcimento�deidannidinaturapatrimoniale,�che�siapure�informamediata�edindi-

retta��siano�eziologicamente�riconducibili,�secondo�un�criterio�di�regolarita�causale,�alla�viola-

zione�dellasovranita�dello�Stato�collegataallapresenza�in�una�determinatazona�diun'associa-

zione�a�delinquere�di�stampo�mafioso.�

4.�Il�Ministero�dell'Interno�e�legittimato�all'azione�di�risarcimento�di�quei�danni�che�offen-
dono�la�sua�sfera�istituzionale,�attinente�specificamente�alla�garanzia�dell'ordine�e�della�sicu-

rezzapubblica,�beni�lesi�dal�reato�di�associazione�a�deliquere�di�stampo�mafioso�in�ragione�della

forza�intimidatrice�derivante�dal�vincolo�associativo,�della�pericolosita�del�gruppo�associativo�

perl'incolumita�fisichedellevittime,�cuiconseguelaconvinzionediunamenomazionedellasicu-

rezza�individuale.�

5.�La�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri�ed�il�Ministero�dell'Interno�sono�legittimati�alla�
costituzione�diparte�civile�anche�nei�confronti�degli�imputati�cuinon�sia�stata�contestata�lapar-

tecipazione�all'associazione,�ove�le�condotte�ascritte�siano�prospettate�come�agevolate�dal�conte-

sto�associativo�e,�comunque,�allo�stessofunzionali.�

�L'Avv.�R.�Fioresta,�l'Avv.�P.�Zofrea,�l'Avv.�Domenico�Bruno,�l'Avv.�Giuseppe�Bruno,
l'Avv.�Michele�Rizzo�eccepiscono�l'inammissibilita�nonche�la�nullita�della�costituzione�di�
parte�civile�della�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri�e�del�Ministero�dell'Interno.�

Sotto�il�primo�profilo,�si�sostiene�l'insussistenza�della�lesione�di�interessi�esponenziali�di
cui�sia�l'uno�che�l'altro�ente�istituzionale�possano�affermarsi�specifici�portatori,�con�conse-
guente�asserzione�di�una�valenza�meramente�politica�della�costituzione.�In�particolare,�l'Avv.�
Fioresta�osserva�che�la�lesione�dell'ordine�pubblico�e�insita�nella�commissione�di�ogni�tipo�

In�ordine�agli�ambiti�soggettivi�ed�oggettivi�di�applicazione�della�circostanza�aggravante�pre-
vista�dall'art.�7�d.l.�13�maggio�1991,�n.�152,�si�veda,�di�recente:�Cass.�pen.,�sez.�I,�20�dicembre�
2004,�n.�2612,�T.�e�altro,�in�C.E.D.�Cass.�Rv�230451,�che�ritiene�operante�la�circostanza�aggravante�
in�discorso�anche�con�riferimento�agli�imputati�dei�reati-fine�dell'associazione.�

(*)�Avvocato�dello�Stato�presso�l'Avvocatura�Distrettuale�di�Catanzaro.�

(**)�Procuratore�dello�Stato�presso�l'Avvocatura�Distrettuale�di�Catanzaro.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

di�reato,�sicche��,�ragionando�in�tali�termini,�la�costituzione�della�Presidenza�del�Consiglio�e�
del�Ministero�dell'Interno�dovrebbe�ritenersi�ammissibile�per�ogni�violazione�penalmente
rilevante.�

In�relazione�alle�forme�della�costituzione�di�parte�civile,�si�eccepisce�la�mancata�osser-
vanza�dei�requisiti�richiesti�per�il�valido�esercizio,�in�sede�penale,�dell'azione�civile.�
Il�P.M.,�ritenendo�ammissibili�e�rituali�entrambe�le�costituzioni�di�parte�civile,�chiede�il�
rigetto�delle�eccezioni�difensive.�

L'eccezione�sollevata�e��infondata�sotto�entrambi�i�profili.�

Quanto�alla�ammissibilita��della�costituzione,�giova�premettere�che�la�Presidenza�del�
Consiglio�dei�Ministri�ed�il�Ministero�dell'Interno�chiedono,�nel�ricorso�di�costituzione�di�
parte�civile,�la�condanna�al�risarcimento�dei�danni,�patrimoniali�e�non�patrimoniali,�anche
sub�specie�di�danno�all'immagine,�subiti�per�effetto�della�ipotizzata�commissione�delle�con-
dotte�delittuose�ascritte�agli�imputati�attraverso�una�presunta�organizzazione�di�stampo�
mafioso.�

Il�Tribunale�ritiene,�in�primo�luogo,�che�la�Presidenza�del�Consiglio�abbia�un'autonoma
legittimazione�alla�costituzione�per�il�risarcimento�del�danno�non�patrimoniale�cagionato
allo�Stato�dalla�lesione�del�suo�specifico�interesse�ad�esercitare�una�piena�ed�esclusiva�sovra-
nita��sull'intero�territorio�nazionale.�

Lo�Stato�e��,�infatti,�per�sua�stessa�natura�un�ordinamento�giuridico�originario,�caratte-
rizzato�dalla�non�derivativita��dei�suoi�poteri�da�altri�soggetti,�sia�all'interno�che�all'esterno;�
la�creazione�di�un'organizzazione�di�potere�(governo)�sul�popolo�insediato�sul�territorio�
nazionale�e��,�in�particolare,�lo�strumento�attraverso�il�quale�lo�Stato�esercita�la�propria�esclu-
siva�ed�illimitata�sovranita��,�sia�verso�i�propri�soggetti�che�verso�strutture�di�potere�esterne�
alla�propria.�

E�dunque,�di�palese�evidenza�come�l'ipotizzata�presenza�di�una�consorteria�criminale�di
stampo�mafioso,�con�le�proprie�caratteristiche�modalita��di�insediamento�in�una�circoscritta�
zona�territoriale�al�precipuo�scopo�di�creare�una�struttura�di�governo,�alternativa�allo�Stato,�
per�i�soggetti�che�la�compongono,�per�i�suoi�metodi�nonche�per�i�suoi�valori,�e��idonea�a�pro-
spettare�una�concreta�minaccia�alla�sovranita��dello�Stato,�in�tutti�e�tre�i�suoi�elementi�costi-
tutivi�(popolo,�territorio�e�governo),�quale�principio�indefettibile�che�ne�costituisce�la�stessa�
essenza�costituzionale.�

Si�ricorda,�in�particolare,�che�il�tratto�identificativo�di�un'associazione�a�stampo�
mafioso�rispetto�ad�ogni�altra�forma�di�consorzio�criminale�e��costituito�dalla�sua�ambizione�
a�creare,�su�una�specifica�area�territoriale,�una�organizzazione�di�potere�diretta�ad�acquisire�
e�controllare�le�attivita��economiche,�private�o�pubbliche,�attraverso�l'utilizzo�di�strumenti�
di�intimidazione�e�violenza,�antitetiche�ai�principi�di�un'organizzazione�democratica,�cos|��
determinando�un�diffuso�assoggettamento�nell'ambiente�sociale�e,�dunque,�una�situazione�
di�generale�omerta��.�

Il�danno�prospettato�nella�costituzione�di�parte�civile,�come�collegato�al�metodo�
mafioso��dell'associazione�in�ipotesi�operante�nella�zona�del�cosentino,(�un�controllo�capil-

lare�del�territorio,�riducendo�la�popolazione�residente�ad�uno�stile�di�vita�degradante,�arretrato�

ed�illiberale,�impedendo�a�costoro�dipartecipare�allo�sviluppo�del�paese,�sottraendo�quindi�allo

Stato�italiano�ilfondamentaleapporto�di�unagrossaparte�deipropricittadini�),integra,dun-

que,�in�astratto,�proprio�la�lesione�dell'essenza�costituzionale�della�sovranita��dello�Stato�e,�
conseguentemente,�dell'immagine�interna�ed�internazionale�del�Governo�italiano.�

Alla�tutela�di�siffatto�interesse,�la�cui�dimensione�e�qualita��sono�riferibili�all'intera�col-
lettivita��dei�cittadini,�come�rappresentata�dallo�Stato,�e�trascendono,�pertanto,�la�sfera�istitu-
zionale�di�apprezzamento�dei�singoli�ministeri,�quali�entita��organizzative�dello�Stato�appa-
rato,�non�puo��che�ritenersi�legittimata�la�Presidenza�del�Consiglio,�quale��soggetto�che�rap-

presenta�la�sintesi�politica�e�di�governo�dello�stato-comunita���(cos|�,�in�particolare,�sez.�6.,�

13�aprile-27�luglio�1999�n.�9574,�Cass.�pen.�4177/2004).�

Cos|��affermata�l'ipotizzabilita��,�nella�contestata�sussistenza�di�una�organizzazione�di�
stampo�mafioso,�di�una�fattispecie�di�illecito,�produttiva�della�lesione�dell'interesse�dello�
Stato,�costituzionalmente�tutelato,�a�mantenere�il�proprio�sovrano�controllo�sull'intero�terri-
torio�italiano,�il�campo�prospettico�deve,�ora,�spostarsi�sulla�possibilita��di�selezionare�ulte-
riori�conseguenze�dannose,�in�astratto�risarcibili�in�relazione�alla�predetta�lesione,�e�se,�in�
particolare,�sia�configurabile�una�legittimazione�della�Presidenza�del�Consiglio�a�costituirsi�
anche�per�il�risarcimento�di�danni�di�natura�patrimoniale,�derivanti,�in�ipotesi,�dalla�deli-
neata�fattispecie�di�illecito�civile.�

Il�Tribunale�ritiene�che�al�quesito�debba�essere�data�soluzione�affermativa.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Sul�punto,�si�osserva�che�la�lesione�del�valore�non�patrimoniale,�inerente�alla�personalita�
giuridica�dello�Stato,�come�sopra�ricostruito,�oltre�a�determinare�una�immediata�conse-
guenza�dannosa,�consistente�nella�perdita�da�parte�della�soggettivita�dello�Stato�della�pro-
pria�egemonia�sul�territorio�e�nella�sottrazione�del�fondamentale�apporto�della�propria
comunita�,e�,�nel�contempo,�astrattamente�idonea�a�provocare,�sia�pure�in�forma�mediataed�
indiretta,�conseguenze�pregiudizievoli,�suscettibili�di�una�valutazione�piu�strettamente�eco-
nomica.�

Siffatte�astratte�conseguenze�dannose�(cd.�danno�conseguenza),�anche�di�rilevanza�eco-
nomica,�meritano�di�essere�risarcite,�secondo�la�propria�ampiezza�ed�intensita�,in�baseai�cri-
teri�della�causalita�giuridica,�alla�stregua�di�quanto�prevede�l'art.�1223�c.c.�(richiamato�dal-
l'art.�2056,�comma�1,�c.c.),�che�limita,�testualmente,�il�risarcimento�ai�soli�danni�che�siano�
conseguenza�immediata�e�diretta�dell'illecito,�ma�che�viene�inteso,�secondo�costante�giuri-
sprudenza�(sent.�n.�89/62;�n.�373/71;�n.�6676/92;�n.�1907/93;�n.�2356/00;�n.�5913/00),�nel�
senso�che�la�risarcibilita�deve�essere�estesa�ai�danni�mediati�ed�indiretti,�purche�costituiscano�
effetti�normali�del�fatto�illecito,�secondo�il�criterio�della�c.d.�regolarita�causale�(sul�punto�v.�
Cass.�civ.�11609/2005,�Cass.�civ.�8827/2003�S.U.,�sent.�n.�9556/02).�

Ribaditi�tali�principi�e�tornando�alla�fattispecie�all'esame,�le�gravi�conseguenze�ipotiz-
zate�di�natura�economica,�mediatamente�ma�pur�sempre�eziologicamente�riconducibili�alla�
violazione�della�sovranita�dello�Stato,�potrebbero�ravvisarsi,�in�coerenza�con�le�condotte�
delittuose�ascritte�agli�imputati:�

a) 
nell'inquinamento�dei�meccanismi�di�produzione�della�ricchezza�pubblica�e�privata;�

b) 
nella�sottrazione�dei�redditi�privati,�cos|�patologicamente�generati,�alla�capacita�
impositiva�dello�Stato;�

c) 
nel�depauperamento�di�redditi�leciti�con�conseguente�aggressione�al�prodotto�
interno�lordo�e�conseguente�svilimento�del�gettito�tributario;�

d) 
nella�turbativa�delle�procedure�di�aggiudicazione�di�appalti�e�servizi�pubblici,�con�
aggiramento�dei�criteri�di�economicita�pubblica;�

e) 
nella�elusione�dei�sistemi�di�recupero�dei�crediti�da�parte�delle�banche.�

A�tali�ipotetiche�conseguenze�pregiudizievoli,�apprezzabili�in�termini�di�mancate�entrate
patrimoniali�per�lo�Stato�(mancato�guadagno),�puo�,�infine,�essere,�in�ipotesi,�aggiunto�il�
danno�emergente�collegato�al�sostenimento�di�tutte�le�spese�necessarie�al�ripristino�del�bene�
giuridico�leso,�quali,�secondo�l'assunto�della�costituenda�parte�civile,�sarebbero�quelle�dirette�
alle��azioni�correttive�del�perdurante�stato�di�arretratezza�economica�in�cui�versa�la�regione�
calabrese�e�la�provincia�cosentina�.�

I�descritti�eventi�dannosi�potrebbero�essere�suscettibili�di�inserirsi�in�un�criterio�di�rego-
larita�causale�(necessario,�per�selezionare,�all'interno�delle�infinite�serie�causali�determinate�
dalla�causalita�materiale,�una�causalita�giuridicamente�rilevante),�atteso�che,�nel�momento�
in�cui�si�produce�l'evento�causante,�alla�stregua�di�una�valutazione�ex 
ante, 
essi�non�appaiono�
certamente�inverosimili,�che�anzi�ne�costituiscono�dei�prevedibili�effetti.�

L'unitarieta�,�nella�sua�struttura,�della�fattispecie�di�illecito�astrattamente�configurabile�
comporta,�come�corollario,�che�le�normali�implicazioni�economiche�discendono�dalla�mede-
sima�lesione�dell'interesse�alla�sovranita�dello�Stato;�e�,�dunque,�d'immediata�considerazione�
che�l'unico�soggetto�legittimato�alla�costituzione�di�parte�civile,�anche�in�relazione�a�questi
profili�di�rilevanza�piu�immediatamente�economica,�sia,�comunque,�la�Presidenza�del�Consi-
glio�dei�Ministri.�

Oltre�che�all'identita�strutturale�della�fattispecie�genetica�del�danno,�pur�nella�moltepli-
cita�dei�suoi�potenziali�effetti,�alcuni�prodotti�in�via�diretta�ed�altri�in�forma�mediata,�la�
esclusiva�legittimazione�della�Presidenza�del�Consiglio�risponde,�poi,�alla�possibile�ricondu-
cibilita�all'intera�collettivita�dei�cittadini,�come�rappresentati�dallo�Stato,�anche�di�questi�
interessi�di�natura�economica,�in�quanto�numerosi�e�diversi�settori�della�vita�pubblica,�nei�
quali�si�articola�fisiologicamente�la�relazione�tra�il�privato�e�lo�Stato.�Pur�in�ordine�alla�
tutela�di�interessi�di�siffatta�dimensione�e�qualita�,�dunque,�si�ritiene�possa�esprimersi�la�fun-
zione�di�sintesi�politica�e�di�governo�dello�stato-comunita�,�riconosciuta�alla�Presidenza�del�
Consiglio�dei�ministri�ai�fini�della�sua�legittimazione�alla�costituzione�di�parte�civile,�corren-
dosi�il�rischio,�in�alternativa,�di�una�frammentazione�della�loro�rappresentativita�in�una�con-
gerie�di�enti�esponenziali,�nessuno�dei�quali,�isolatamente�considerato,�sarebbe�in�grado�di�
coglierne�adeguatamente�e�compiutamente�il�valore�ontologicamente�unitario�e�complessivo.�

Al�Ministro�dell'Interno�va�riconosciuta,�invece,�la�legittimazione�all'azione�di�risarci-
mento�di�quei�danni�che�offendono�la�sua�sfera�istituzionale,�attinente�specificamente�alla
garanzia�dell'ordine�e�della�sicurezza�pubblica.�Da�questo�punto�di�vista�e�configurabile�un�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

ipotetico�danno�di�natura�patrimoniale,�come�prospettato�nella�costituzione�di�parte�civile�in

termini�di��erogazione�difinanziamenti�straordinariper�operazioni�specialifinalizzate�a�ripor-

tare,�sia�pur�temporaneamente,�la�legalita�e�la�sicurezza�.�

Alcun�pregio�giuridico�ha,�invero,�l'argomentazione�proposta�dalla�difesa,secondola
quale�la�lesione�dell'ordine�pubblico�e�insita,�in�re�ipsa,�nella�ipotizzata�commissione�di�qual-
siasi�reato�e,�in�tali�termini,�la�costituzione�di�parte�civile�del�Ministero�dell'Interno�
dovrebbe�ammettersi�per�ogni�violazione�di�rilevanza�penale.

Tale�considerazione�non�tiene,�infatti,�in�adeguato�apprezzamento�che�l'ordine�pubblico�
e�il�bene�costituzionalmente�garantito�specificamente�leso�dal�reato�di�associazione�mafiosa,�
la�quale,�essendo�caratterizzata,�come�gia�sopra�chiarito,�dalla�utilizzazione�della�forza�inti-
midatrice�derivante�dal�vincolo�associativo,�in�spregio�delle�regole�di�civile�convivenza,�si
avvale�generalmente�di�specifiche�minacce,�di�costanti�richiami�alla�pericolosita�del�gruppo�
associativo�per�l'incolumita�fisica�delle�vittime,�con�conseguente�convinzione�in�quest'ultime�
di�trovarsi�in�condizioni�di�menomata�sicurezza�per�la�propria�persona.�

Venendo,�poi,�alla�contestazione�della�costituzione�di�parte�civile�in�ragione�dell'asserita�
mancanza�dei�necessari�requisiti�formali,�si�ritiene,�invece,�(come,�peraltro,�emerge�gia�
ampiamente�per�quanto�sinora�osservato)�che�l'atto�di�costituzione�assolve�in�maniera�suffi-
ciente�all'impegno�argomentativo�necessario,�a�pena�di�inammissibilita�,ai�sensi�dell'art.�78�
c.p.p.,�alla�illustrazione�delle�ragioni�che�giustificano�la�domanda,�in�relazione�alla�natura�
delle�imputazioni�ed�al�rapporto�tra�le�stesse�e�la�pretesa�civilistica�azionata�di�risarcimento�
del�danno�che,�in�ipotesi,�ne�sarebbe�derivato.�

Si�eccepisce�inoltre,�l'indeterminatezza�dei�soggetti�nei�cui�confronti�e�esercitata�l'azione�
civile�per�omessa�indicazione�delle�generalita�degli�imputati�nella�parte�in�epigrafe�della�
costituzione.�

L'eccezione�e�infondata;�gli�imputati�nei�cui�confronti�e�esercitata�l'azione�civile�sono�
individuati�attraverso�il�richiamo�al�decreto�che�dispone�il�giudizio�che�viene�materialmente�
allegato�e�riportato�integralmente�nel�corpo�dell'atto�di�costituzione.�Nessuna�incertezza�
residua�sull'identita�delle�persone�contro�cui�si�esercita�l'azione�civile.�

Si�eccepisce�infine�che�la�costituzione�della�Presidenza�del�Consiglio�e�del�Ministero�del-
l'Interno�non�si�legittimerebbe�nei�confronti�degli�imputati�cui�non�e�contestata�la�partecipa-
zione�all'associazione.�

L'eccezione�e�infondata.�Anche�laddove,�infatti,�non�sia�espressamente�contestato�il�
reato�associativo,�le�condotte�ascritte�ai�singoli�imputati�vengono�prospettate�come�agevolate
dal�contesto�associativo�e�comunque�funzionale�allo�stesso;�in�molti�casi�la�contestazione�
dell'aggravante�di�cui�all'art.�7�decreto�legge�152/1991�rende�manifesta�l'ipotesi�di�correla-
zione�fra�le�singole�condotte�delittuose�ed�il�reato�associativo.�

P.�Q.M.�respinge�le�eccezioni,�ammette�la�costituzione�di�parte�civile�della�Presidenza�
del�Consiglio�e�del�Ministero�dell'Interno�contro�tutti�gli�imputati�e�dispone�procedersi�oltre
nel�dibattimento.�
Paola,�13�dicembre�2005�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Dossier 


Trattamento 
tributario 
delle 
�concessioni� 
di 
arenile 
comunale 


(Corte�di�Cassazione,�sezione�quinta�civile,�sentenza�9�marzo�2004,�n.�4769;�

Commissione�Tributaria�Regionale�di�Firenze,�sezione�quinta,�sentenza�26�settembre�2005�n.�66)�

Commissione 
Tributaria 
Regionale 
di 
Firenze, 
Sezione 
quinta, 
sentenza 
26 
settembre 
2005 


n. 
66^Pres.�R.�Pasca�^Rel.�A.G.�Ciacci�^X�c/�Agenzia�delle�Entrate�(Avv.�dello�Stato�
R.�de�Felice).�
La�concessione�diarenile�comunale�adunprivato�^ancorche�revocabile^ove�consenta�la�

sopraelevazione�su�manufatti�balneari�di�appartamenti�e�la�commerciabilita�degli�stessi,�disgiun-

tamente�dall'arenile�e�dal�manufatto�balneare,�costituisce�un�diritto�di�superficie,e,diconse-

guenza,�implicalapossibilita�ditrasferimento�dellapienaproprieta�degliappartamenti,�soggetti,�

aifiniINVIM,�all'ordinario�trattamentofiscale.�

(art.�953�c.c.;�d.P.R.�n.�643/1972,�art.�2).�

�(Omissis)�La�controversia�investe�una�vendita�datata�16�dicembre�1991�di�due�immo-
bili�edificati�su�arenile�comunale�in�concessione�assoggettata�ad�INVIM�per�oltre,�all'epoca,�
57�milioni�di�lire.�

Con�apposita�istanza�di�rimborso�la�venditrice�ricusava�la�qualifica�di�compravendita�di�
proprieta�o�altro�diritto�reale�di�godimento�intendendo�essersi,�con�l'atto�assoggettato�ad�
INVIM,�trasferito�non�un�diritto�reale�ma�un�diritto�personale�di�concessione�per�l'utilizzo�
dell'arenile.�

La�Commissione�Tributaria�di�Primo�Grado�di�Lucca�accoglieva�il�ricorso�ritenendo�
essere�intercorsa�una�successione�nel�rapporto�di�concessione�con�l'Ente�e�non�una�compra-
vendita�immobiliare.�

Sull'appello�dell'Ufficio�la�Commissione�Regionale�di�Firenze,�sez.�10,�respingeva�il�gra-
vame�perche�la�demanialita�del�bene�ne�avrebbe�escluso�l'assoggettabilita�a�qualsivoglia�
diritto�reale.�

L'Ufficio�ricorreva�per�cassazione�e�la�S.C.�accoglieva�il�ricorso�rimettendo�gli�atti�ad�
altra�sezione�della�Commissione�Regionale�di�Firenze�perche�,�in�base�al�riesame�degli�atti,�
stabilisse�se�la�natura�giuridica�del�bene�trasferito,�di�cui�doveva�escludersi�la�demanialita�
erroneamente�affermata�dal�Giudice�d'Appello,�dovesse�comportare�l'assoggettamento�del-
l'atto�all'imposta�di�cui�si�chiede�il�rimborso.�

Il�Contribuente�riassumeva�il�giudizio�confermando�come�secondo�lui�fosse�di�natura�
personale�il�trasferito�diritto�di�godimento�e,�quindi,�dovuto�il�rimborso�dell'imposta.�

Resiste�l'Ufficio�sostenendo,�quanto�alla�natura�del�diritto�trasferito,�che�si�tratta�di�un�
diritto�reale�di�superficie�nascente�dalla�concessione;�diritto�che,�pero�,�senza�perdere�tale�
sua�caratteristica,�si�atteggia�come�interesse�legittimo�nei�confronti�della�P.A.,�ma�che�e�
un�diritto�soggettivo�perfetto�nel�rapporto�fra�i�privati;�a�tale�qualificazione�non�osta�il�
fatto�che�tale�diritto�sia�sottoposto�a�termine�(previsto�anche�nella�fattispecie�astratta�del�
diritto�di�superficie),�ne�quello�che�la�concessione�abbia�natura�personale�perche�dal�con-
tratto�puo�derivare�comunque�un�vincolo�all'uso�personale�e�non�al�trasferimento.�In�con-
trario�non�rileverebbe�neppure�la�possibilita�di�revoca�della�concessione�perche�tutte�le�con-
cessioni�sono,�in�astratto�e�nella�fattispecie�concreta,�soggette�a�revoca,�ma�da�esse�possono�
ugualmente�sorgere�diritti�reali;�parimenti�l'art.�14�del�Capitolato�di�concessione,�il�cui�
tenore�letterale�potrebbe�aprire�il�campo�a�qualche�equivoco,�tenderebbe�unicamente�a�
escludere�l'usucapione�dei�diritti�reali�ma�non�ne�escluderebbe�la�sussistenza.�Infine�la�
stessa�vendita�effettuata�dalla�Contribuente�dimostrerebbe�che�la�stessa�godeva�di�un�
diritto�di�superficie�e�che�quindi�il�riferimento�immobiliare�doveva�essere,�come�e�stato,�
assoggettato�all'INVIM.�

Con�memoria�26�marzo�2005�la�Contribuente�sostiene�che�la�esistenza�stessa�ed�il�
tenore�esplicito�della�concessione�esclude�il�sorgere�di�un�diritto�reale;�quindi,�per�stabilire�
se�la�concessione�su�un�bene�del�demanio�sia�costitutiva�di�diritti�reali�o�obbligatori�avuto�
riguardo�alla�complessiva�interpretazione�del�rapporto,�si�deve�concludere�che,�ex�art.�934�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

c.c.,�il�diritto�trasferito�non�e��un�diritto�reale,�men�che�mai�illimitato,�come�la�proprieta��,od�
anche�solo�limitato,�come�la�superficie�ovvero�di�garanzia,�come�il�pegno,�perche��,�fra�l'altro�
in�nessun�caso�si�potrebbero�esperire�verso�il�Comune�concessionario/proprietario�le�azioni�
che�l'ordinamento�riconosce�erga 
omnes 
a�tutela�dei�diritti�reali�suddetti.�Insiste,�quindi,�per�
la�conferma�della�sentenza�di�prime�cure.�

Dopo�la�discussione�il�ricorso�passava�in�decisione.�

Osserva 
^La�quinta�sezione�civile�della�corte�di�cassazione,�con�sentenza�4769/04�del�
14�novembre�2003,�ha�rinviato�la�causa�a�questa�Commissione�perche���valuti 
in 
base 
all'in-
terpretazione 
deipertinentiatti, 
nuovamente 
l'appelloproposto 
dall'AmministrazioneFinanzia-
ria 
in 
base 
ai 
principi 
di 
diritto 
sia 
relativi 
alla 
natura 
giuridica 
del 
bene 
su 
cui 
sorge 
la 
costru-
zione 
assentita 
dal 
Comune 
Concedente 
(non 
potendo 
la 
costruzione 
essere 
sorta 
su 
demanio 


statale) 
sia, 
quindi, 
quelli 
relativi 
alla 
natura 
(reale, 
di 
godimento 
ovvero 
personale) 
del 
con-
cesso 
diritto 
di 
utilizzazione 
del 
bene 
stesso�,�provvedendo�anche�sulle�spese�del�giudizio�di�
legittimita��.�

In�questo�ambito�la�Commissione�ritiene�di�dover�accogliere�l'appello�dell'Ufficio�e�
dichiarare,�quindi,�dovuta�l'INVIM�sulla�base,�in�fatto�ed�in�diritto,�delle�considerazioni�
che�seguono.�

L'atto�tassato�appare�una�normale�compravendita�che�indica�i�vincoli�di�destinazione�ed�
evoca�la�proprieta��comunale�del�suolo,�consentendo�una�sorta�di�subentro�dell'acquirente�
nella�convenzione�e�nel�capitolato�con�il�Comune.�

La�S.C.�ha�chiarito�che�la�natura�demaniale�del�terreno�deve�ritenersi�giuridicamente�
insussistente�per�cui�non�osta�all'esame�della�portata�specifica�della�concessione�che�ha�con-
sentito�il�sorgere�della�costruzione�alienata;�concessione�che,�come�ha�specificato�la�stessa�
Corte�di�Cassazione,�puo��avere�effetti�reali�o�personali.�

Nella�specie�la�concessione�degli�arenili�comunali�di�V.�e��assentita�mediante�contratto,�
ma�la�natura�personale�dell'atto�non�ne�inficia�gli�effetti�reali.�

Questi�ultimi�si�rinvengono�dal�titolo�di�cui�si�discute,�che�costituisce�incapoalContri-
buente,�un�diritto�reale�di�superficie�la�cui�costituzione�non�e��preclusa�ne��dal�termine�
(art.�953�c.c.)�ne��dalla�circostanza�che,�nei�rapporti�con�la�P.A.,�il�diritto�del�concessionario�
si�atteggi�ad�interesse�legittimo,�mantenendo,�infatti,�la�sua�caratteristica�di�diritto�sogget-
tivo�perfetto�nei�rapporti�fra�i�privati�che�di�esso�dispongono.�

La�revocabilita��della�concessione,�parimenti,�non�osta�all'indicata�conclusione�in�diritto,�
sia�perche��astrattamente�tutte�le�concessioni�riguardanti�beni�pubblici�sono�soggette�a�revoca�
e�non�per�questo�perdono�i�loro�effetti�reali,�sia�perche��,�nella�specie,�e��previsto,�in�caso�di�
revoca,�apposito�indennizzo.�

In�contrario�non�vale�il�riferimento�della�Contribuente�all'art.�14�e�ad�altre�norme�del�
Capitolato�di�concessione�che�parrebbero�incompatibili�con�l'esercizio�di�un�qualsivoglia�
diritto�reale;�in�realta��dette�clausole,�come�esattamente�osserva�l'Avvocatura,�appaiono�
dirette�eminentemente�ad�impedire�la�usucapione�di�diritti�reali�di�vario�tipo�compatibil-
mente�con�la�durata�ultraventennale�della�concessione,�quindi�nulla�tolgono�alla�natura�reale�
degli�effetti�della�convenzione�medesima.�

Nella�specie,�infine,�la�Contribuente,�al�di�la��del�nomen 
iuris 
dato�dalle�parti�al�rapporto,�
ha�effettivamente�trasferito�gli�immobili�per�cui,�in�concreto,�non�vi�e��discussione�sulla�sorte�
degli�immobili�medesimi�al�termine,�od�alla�revoca,�della�concessione;�con�l'atto�assoggettato�
a�tassazione,�del�resto,�non�si�e�,�per�l'appunto,�trasferita�la�concessione,�ma�il�diritto�reale�
di�superficie�che�essa�costituisce�in�capo�al�concessionario.�

In�questo�contesto�bene�ha�fatto,�quindi,�l'Amministrazione�Finanziaria�ariservare�
all'atto�gli�effetti�propri�dei�negozi�immobiliari�aventi�ad�oggetto�diritti�reali�e,�quindi,�ad�
assoggettare�ad�INVIM�la�compravendita�degli�immobili�per�cui�si�discute.�

La�particolare�complessita��delle�questioni�trattate�induce�alla�compensazione�totale�
delle�spese�per�la�fase�di�legittimita��e�per�il�presente�giudizio�di�rinvio�(omissis)�.�

Questo�processo,�rilevante�per�le�questioni�giuridiche�trattate,�e��stato�
trattato�dall'Avvocatura�Generale�a�partire�dal�grado�di�Cassazione.�E�quindi�
iniziato�col�presente�ricorso.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
^Corte 
Suprema 
di 
Cassazione 
^Ricorso 
del 
Ministero 
dell'Economia 
e 
delle 
Finanze 
dello 
Stato, 
e 
dell'Agenzia 
delle 
Entrate 
(Avv.�dello�Stato�

R.�de�Felice).�
�(Omissis)�Il�Comune�di�V.,�proprietario�del�locale�arenile�lo�ha�concesso�a�vari�eser-
centi�turistici,�tra�i�quali�la�signora�F.,�con�facolta��di�procedere�a�costruzioni�turistiche�e�di�
ritenerle;�nel�caso�di�specie�era�stato�edificato�un�bar-pasticceria�e�il�soprastante�apparta-
mento.�La�F.�vendeva�il�tutto�(come�previsto�e�autorizzato�dal�capitolato�generale�comunale�
per�arenile�previo�assenso�del�Comune)�alla�V.�S.r.l.�con�rogito�del�16�dicembre�1991�assol-
vendo�L.�57.674.000�a�titolo�di�INVIM,�delle�quali�chiese�il�rimborso:�non�era�titolare�di�
alcun�diritto�reale�ma�solo�obbligatorio,�non�era�proprietaria�dell'immobile�(lo�era�il�
comune)�e�quindi�non�l'aveva�trasferito�alla�Societa��non�essendosi�percio��realizzato�il�presup-
posto�d'imposta.�Il�ricorso�avverso�il�silenzio-rifiuto�era�accolto�da�C.T.P.�Lucca�(sent.�
35/VI/1998)�che�riteneva�che�il�``diritto''�trasferito�non�era�la�proprieta��ma�la�``concessione''�
di�godimento�del�bene;�ne�ricorreva�l'art.�5�Tariffa�TUR�relativo�alla�imposizione�delle�con-
cessioni�demaniali),�poiche�esso�confermava�il�principio�che�a�essere�trasferita�e��la�
concessione/rapporto,�non�i�beni�insistenti�sull'area.�

In�appello,�l'Ufficio�rappresentava�che�nel�caso�di�specie�doveva�parlarsidi�proprieta� 
superficiaria 
dell'immobile�alienato;�l'atto�non�era�la�``voltura''�di�una�concessione�ma�un'au-
tentica�vendita�dei�beni.�

L'appellato�produceva�il�capitolato�concessorio�comunale�che,�all'art.�18,�prevede�che�la�
vendita�di�tali�beni�preceda,�e�non 
segua 
la�stipula�della�nuova�concessione.�

La�Commissione�Tributaria�Regionale�rigetta�l'appello�perche�non�e��compreso�nell'am-
bito�dell'INVIM�ex 
art.�2�d.P.R.�n.�643/1972�la�concessione�di�un�bene�demaniale�(...)�come�
tale�inalienabile.�

Motivi 
^Insufficienzadellamotivazione,violazioneart. 
826,2.co,824c.c.,art. 
942ss.CC. 


Preliminarmente�deve�osservarsi�che�la�C.T.R.�ha�qualificato�demaniale 
l'area�su�cui�
insistono�i�beni�ceduti;�e��pacifico�in�causa�che�trattasi�di�area�del�Comune 
di 
V. 
(il�cui�dema-
nio�comprende�cimiteri 
o�mercati 
ex 
art.�824�cpv.�c.c.,�ovvero�beni�del�``demanio�accidentale''�
di�cui�nonfaparte 
ildemanio 
marittimo:�822,�1.�co.,�c.c.).�

Tale�macroscopico�errore�comporta,�attesa�la�natura�necessariamente�patrimoniale 
del-
l'area,�del�Comune 
e�non 
dello�Stato,�non 
appartenente 
al�Demanio�Marittimo,�diverse�conse-
guenze�urbanistiche�e�fiscali.�

La�C.T.R.,�a�fronte�di�un�rapporto,�concessorio�s|�,�ma�non�di�bene�demaniale,�doveva�
verificare�se�(come�prevede�il�capitolato�prodotto�in�atti)�il�concessionario�avesse�il�diritto�di
tenere�costruzioni�al�di�sopra,�che�comporta�l'acquisto�della�proprieta��superficiaria,�e�se�esso�
fosse�liberamente�commerciabile�(art.�18�co.�2�Capitolato)�o�ipotecabile�(art.�22�Capitolato).�

In�tale�caso�doveva�qualificare�il�diritto�ceduto�come�proprieta��superficiaria�(come�
richiesto�in�appello)�e�per�l'effetto�tassabile�(art.�9�d.P.R.�643/1972,�che�determina�i�criteri�
di�valutazione�ai�fini�dell'INVIM�rinviando�al�T.U.R.)�.�

Il�ricorso�era�accolto�dalla�Suprema�Corte�(che�cassava�con�rinvio)�con�
la�decisione�che�di�seguito�si�riporta.�

Corte 
Suprema 
di 
Cassazione, 
Sezione 
quinta 
civile, 
sentenza 
9 
marzo 
2004, 
n. 
4769 
^Pres. 


U.�Favara�^Rel. 
M.�D'Alonzo�^P.G.�(conf.)�F.�Sorrentino�^Ministero�dell'Economia�
e�delle�Finanze�(Avv.�Stato�R.�de�Felice)�c/�F.�(Avv.�P.�Pacifici).�
L'arenilediproprieta� 
delComunenone� 
unbenedemaniale,mapatrimoniale,delComune 


stesso. 


La 
concessione 
di 
un 
arenile 
diproprieta� 
comunalefatta 
ad 
unprivato, 
per 
tenervi 
uno 
sta-

bilimento 
balneare, 
costituisce 
in 
capo 
al 
concessionariofacolta� 
e 
diritti 
che 
^ove 
ineriscano 
al 


godimento 
della 
res�^possono 
avere 
natura 
personale 
o 
reale 
ed 
essi, 
ove 
la 
concessione 
lo 
pre-

veda, 
possono 
essere 
trasferiti 
a 
terzi; 
la 
natura 
personale 
o 
reale 
di 
tali 
diritti 
dipende 
dal 
loro 


titolo, 
che 
spetta 
al 
giudice 
di 
merito 
interpretare. 


(art.�952�e�ss.�c.c.).�

�(Omissis)�1.�^Con�la�decisione�gravata�la�Commissione�Tributaria�Regionale�ha�riget-
tato 
l'appello�dell'Amministrazione�Finanziaria�e�confermato,�quindi,�la�legittimita��e�fonda-
tezza�della�``pretesa�di�rimborso''�avanzata�dalla�F.,�affermando�che�``nell'ambito�di�applica-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

zione�dell'imposta�INVIM�(art.�2�del�d.P.R.�26�ottobre�1972�n.�643)�non�si�puo��far�rientrare�
l'attodiconcessionediunbenedemaniale''inquanto,�risultando``pacificochela�...�F.utiliz-
zasse�il�bene�in�argomento�esclusivamente�in�regime�di�concessione'',�``lacondizionegiuri-
dica�di�tale�bene,�nel�caso�in�esame�lido�del�mare�(art.�822�c.c.),�e��di�essere�inalienabile�ed�inu-
sucapibile�e�di�non�poter�formare�oggetto�di�diritti�a�favore�di�terzi,�se�non�sotto�la�specie�
di�concessione,�i�cui�connotati�sono�la�precarieta��del�rapporto�e�la�sua�revocabilita��ad�nutum�
da�parte�della�Pubblica�Amministrazione,�ove�sopravvengano�e�si�manifestino�pubbliche�esi-
genze''.�

2.�^Con�l'unico�motivo�di�ricorso�per�cassazione�il�Ministero�^premesso�che�in�appello�
(1)�l'Ufficio�aveva�rappresentato�che�nel�caso�``doveva�parlarsi�di�proprieta�superficiaria�del-
l'immobile�alienato''�per�cui�il�rogito�``non�era�la�voltura�di�una�concessione�ma�un'autentica�
vendita�dei�beni''�e�(2)��l'appellato�produceva�il�capitolato�concessorio�comunale�che,�
all'art.�18,�prevede�che�la�vendita�di�tali�beni�preceda�e�non�segua�la�stipula�della�nuova�con-
cessione''�^lamenta�``insufficienza�della�motivazione''�nonche�``violazione�art.�826,�2.�co.,�
824�c.c.,�art.�942�ss.�c.c.''�adducendo�che�``la�C.T.R.�ha�qualificato�demaniale�l'area�su�cui�
insistono�i�beni�ceduti''�pur�essendo�``pacifico�in�causa�che�trattasi�di�area�del�Comune�di�
V.�(il�cui�demanio�comprende�cimiteri�o�mercati�ex�art.�824�cpv.�c.c.,�ovvero�beni�del�`dema-
nio�accidentale'�di�cui�non�fa�parte�il�demanio�marittimo;�822,�1.�co.,�c.c.)''�e�che�``tale�
macroscopico�errore�comporta,�attesa�la�natura�necessariamente�patrimoniale�dell'area,�del�
Comune�e�non�dello�Stato,�non�appartenente�al�Demanio�Marittimo,�diverse�conseguenze�
urbanistiche�e�fiscali''�in�quanto�``la�C.T.R.,�a�fronte�di�un�rapporto,�concessorio�s|�,�ma�non�
di�bene�demaniale,�doveva�verificare�se�(come�prevede�il�capitolato�prodotto�in�atti)�il�con-
cessionario�avesse�il�diritto�di�tenere�costruzioni�al�di�sopra,�che�comporta�l'acquisto�della�
proprieta��superficiaria,�e�se�esso�fosse�liberamente�commerciabile�(art.�18,�co.�2�capitolato)�
o�ipotecabile�(art.�22�capitolato)''�dovendo�``in�tale�caso�...�qualificare�il�diritto�ceduto�come�
proprieta��superficiaria�(come�richiesto�in�appello)�e�per�l'effetto�tassabile''�ai�sensi�dell'art.�9�
d.P.R.�n.�643/1972,�che�determina�i�criteri�di�valutazione�ai�fini�dell'INVIM�rinviando�al�
TUIR.�
3.�^La�contribuente�di�contro�deduce�che,�affinche�si�realizzi�il�presupposto�per�l'appli-
cazione�dell'INVIM,�e��necessario�che�il�trasferimento�abbia�ad�oggetto�un�immobile�o�un�
diritto�reale�immobiliare�mentre�``nel�caso�di�specie�si�e��in�presenza�di�una�concessione�in�
godimento�precario�di�un'area�pubblica�su�cui�insiste�un�immobile�dietro�pagamento�di�un�
canone''.�
Secondo�la�F.�infatti�``i�vincoli�esposti�dal�Comune�e�riportati�nell'atto�di�compraven-
dita�...,�dimostrano�che�la�costruzione�su�richiesta�dell'amministrazione�comunale�per�
sopravvenuta�necessita��,�deve�essere�demolita�e�l'area�occupata�deve�essere�posta�nel�pristino�
stato�senza�indennizzo''�per�cui�``nella�fattispecie�in�questione�non�sussistono�i�presupposti�
per�l'applicazione�dell'INVIM,�dato�che�si�e��in�presenza�di�una�concessione�in�godimento�
precario�di�un'�area�pubblica�dietro�pagamento�di�un�canone''.�

La�contribuente�aggiunge�che:�

^la�demolizione�``senza�indennizzo''�della�costruzione�``a�fine�concessione�o�su�richiesta�
dell'amministrazione�comunale�per�sopravvenuta�necessita�''�dimostra�che�tale�costruzione�
``e��defacto�incapace�di�incremento�di�valore'';�

^``dal�capitolato�del�Comune�prodotto�in�causa,�risulta:�`Le�costruzioni�di�qualunque�
specie,�erette�sull'arenile�comunale,�hanno�il�carattere�proprio�che�deriva�loro�dalla�natura�
temporanea�e�risolubile�della�concessione'�'';�

^``agli�effetti�fiscali�non�sussistono�distinzioni�tra�stabilimenti�balneari�o�altre�costru-
zioni�edificate�su�terreno�demaniale�e�gli�stessi�immobili�costruiti�su�terreno�comunale�per-
che��entrambe�le�concessioni,�a�carattere�temporaneo�e�non�permanente,�impongono�uguali�
vincoli�e�limitazioni''.�

La�F.�conclude�adducendo�che�``la�Commissione�Tributaria�Regionale�di�Firenze�ha�
commesso�un�errore�formale�e�non�sostanziale�perche�il�principio�che�esclude�l'applicazione�
dell'INVIM�agli�immobili�eretti�su�terreno�demaniale�in�concessione�e��il�solito�che�si�applica,�
alle�stesse�condizioni,�agli�immobili�comunali''�e�che�``e��stato�1'Ufficio�del�Registro�di�V.�
che�per�primo�ha�parlato�di�`demanio'�e�non�per�questo�si�e��ritenuto�l'atto�di�appello�nullo''.�

4.�^Il�motivo�di�ricorso�per�cassazione�proposto�dal�Ministero�deve�essere�accolto�per-
che�fondato.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

A.�Per�il�primo�comma�dell'art.�2�d.P.R.�26�ottobre�1972�n.�643,�istitutivo�dell'``Imposta�
comunale�sull'incremento�degli�immobili''�(INVIM)�nel�testo,�applicabile�alla�fattispecie�
ratione�temporis,�introdotto�dall'art.�24�del�decreto�legge�2�marzo�1989�n.�69,�convertito�nella�
legge�27�aprile�1989�n.�154�``l'imposta�si�applica�all'atto�dell'alienazione�a�titolo�oneroso�o�
dell'acquisto�a�titolo�gratuito,�anche�per�causa�di�morte,�o�per�usucapione�del�diritto�di�pro-
prieta�o�di�un�diritto�reale�di�godimento�sull''immobile''.�
B.�Il�giudice�di�appello,�come�riportato,�ha�fondato�il�suo�giudizio�reiettivo�del�gravame�
proposto�dall'Amministrazione�Finanziaria�dello�Stato�(1)�sul�fatto�che�la�contribuente�``uti-
lizzasse�il�bene�in�argomento�esclusivamente�in�regime�di�concessione''�e�(2)�sulla�considera-
zione�che�``la�condizione�giuridica�di�tale�bene,�nel�caso�in�esame�lido�del�mare�(art.�822�
c.c.),�e�di�essere�inalienabile�ed�inusucapibile�e�di�non�poter�formare�oggetto�di�diritti�a�
favore�di�terzi,�se�non�sotto�la�specie�di�concessione,�i�cui�connotati�sono�la�precarieta�del�
rapporto�e�la�sua�revocabilita�ad�nutum�da�parte�della�Pubblica�Amministrazione,�ove�
sopravvengano�e�si�manifestino�pubbliche�esigenze''.�
C.�La�proposizione�e�errata,�innanzi�tutto�perche�il�``bene�in�argomento'',�sul�quale�
sorge�la�costruzione�alienata,�giuridicamente�non�puo�essere�propriamente�il�``lido�del�mare�
(art.�822�c.c.)''�^per�tale�intendendosi�(Cass.,�sez.�un.,�2�maggio�1962�n.�849;�id.,�I,�5�novem-
bre�1981�n.�5871)�stricto�iure�quella�porzione�di�riva�che�e�a�contatto�diretto,�nel�suo�limite�
esterno,�con�le�acque�del�mare�e�che�resta�normalmente�coperto�dalle�ordinarie�mareggiate�
sicche�ne�riesce�impossibile�ogni�altro�uso�oltre�quello�marittimo�o�pubblico�^in�quanto�il�
lido�del�mare�(come�pure�la�spiaggia),�per�il�primo�comma�dell'art.�822�cod.�civ.,�``apparten-
gono�allo�Stato�e�fanno�parte�del�demanio�pubblico''�dello�Stato�stesso�di�tal�che�il�lido�del�
mare�(recte,�il�suo�utilizzo)�non�puo�costituire�oggetto�di�concessione�da�parte�di�un�ente�ter-
ritoriale�(nel�caso,�il�Comune�di�V.)�diverso�dallo�Stato:�l'art.�824�cod.�civ.,�come�noto,�assog-
getta�al�``regime�del�beni�demaniali''�se�appartenenti�``alle�province�o�al�comuni''�soltanto�
(primo�comma)�``i�beni�della�specie�di�quelli�indicati�dal�secondo�comma�dell'articolo�822''�
(tra�i�quali�non�e�compreso�il�lido�del�mare)�e�(secondo�comma)�``i�cimiteri�e�i�mercati�comu-
nali''.�
Da�tale�rilievo�discende�che�certamente�il�terreno�(denominato�``arenile�comunale'')�su�
cui�insiste�la�costruzione�trasferita�non�e�il�lido�del�mare�e,�quindi,�che�le�conseguenze�giuri-
diche�tratte�dalla�Commissione�Tributaria�Regionale�da�tale�erronea�natura�del�bene�pub-
blico�sono�inesatte�perche�indissolubilmente�legate�ad�un�non�corretto�presupposto.�

D.�Nella�motivazione�della�sentenza�impugnata,�in�secondo�luogo,�e�dato�cogliere�un�
ulteriore�errore�giuridico�^inequivocamente�sottoposto�anch'esso�all'esame�di�questa�Corte�
dal�riprodotto�motivo�di�ricorso�^laddove�il�giudice�di�appello�ha�affermato�che�un�bene�
demaniale,�essendo�``inalienabile�ed�inusucapibile'',�non�puo�``formare�oggetto�di�diritti�a�
favore�di�terzi,�se�non�sotto�la�specie�di�concessione,�i�cui�connotati�sono�la�precarieta�del�
rapporto�e�la�sua�revocabilita�ad�nutum�da�parte�della�Pubblica�Amministrazione,�ove�
sopravvengano�e�si�manifestino�pubbliche�esigenze''.�
D.1.�L'inalienabilita�e�la�non�usucapibilita�dei�beni�del�demanio,�in�realta�,�diversamente�
da�quanto�ritenuto�dal�giudice�a�quo,�non�impediscono�affatto�che�si�possano�legittimamente�
costituire,�in�virtu�di�concessione,�dei�diritti�di�natura�personale�e/o�reale�sugli�stessi,�benin-
teso�nel�senso�che�oggetto�di�tali�diritti�non�e�il�bene�demaniale�nella�sua�materialita�ma�i�
diritti�che�la�P.A.�consente�di�esercitare�sullo�stesso�con�l'atto�di�concessione.�
Il�primo�comma�dell'art.�823�cod.�civ.,�infatti,�dispone�espressamente�che�``i�beni�che�
fanno�parte�del�demanio�pubblico'',�pur�essendo�``inalienabili'',�possono�formare�oggetto�di�
diritti�a�favore�di�terzi�``nel�modi�e�nei�limiti�stabiliti�dalle�leggi�che�liriguardano''.�

L'art.�1145�cod.�civ.,�a�sua�volta,�dopo�aver�disposto�al�primo�comma�che�``il�possesso�
dellecosedi�cui�nonsipuo�acquistare�la�proprieta�e�senza�effetto'',�concede�espressamente�
^si�e�ritenuto�(Cass.,�II,�30�maggio�1994�n.�5281)�``per�ragioni�di�ordine�pubblico''�^al�
secondo�comma�l'azione�di�spoglio�``nel�rapporti�tra�privati''�rispetto�ai�``beni�appartenenti�
al�pubblico�demanio�e�ai�beni�delle�province�e�del�comuni�soggetti�al�regime�proprio�del�
demanio�pubblico''�^senza�necessita�che�l'esercizio�del�possesso�corrisponda�ad�un�uso�spe-
ciale�od�eccezionale�del�bene�demaniale�(Cass.,�sez.�un.,�4�dicembre�2001�n.�15289;�id.,�II,�
24�gennaio�2000�n.�737),�sempre�che�(Cass.,�II,�23�luglio�1993�n.�8258;�id.,�sez.�un.,�20�gen-
naio�1993�n.�650),�pero�,�la�molestia�riguardi�l'esercizio,�da�parte�del�privato�attore,�di�una�
specifica�attivita�``suscettibile�di�formare�oggetto�di�concessione�amministrativa.�Indipenden-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

temente�dall'esistenza�in�concreto�della�concessione''�^e�al�terzo 
comma�``l'azione�di�manu-
tenzione''�ogni�qual�volta�si�tratti�di�``esercizio�di�facolta�,�le�quali�possono�formare�oggetto�
di�concessione�da�parte�della�pubblica�amministrazione''.�

Da�tanto�discende�che�i�``beni�appartenenti�al�pubblico�demanio''�ed�i�``beni�delle�pro-
vincee�delcomunisoggettialregimeproprio�del�demanio�pubblico''^sia�pure�(Cass.,�III,�
17�marzo�1998�n.�2844),�come�dispone�il�citato�art.�823�cod.�civ.,�``nei�modi�e�nei�limiti�stabi-
liti�dalla�legge�che�li�riguardano''�^possono�formare�oggetto�di�utilizzazione�da�parte�di�pri-
vati�(cfr.,�Cass.,�sez.�un.,�21�settembre�1970�n.�1638�sulla�responsabilita�,�nei�confronti�di�per-
sona�danneggiata�dalla�rovina�di�un�edificio�demaniale,�anche�del�titolare�di�un�diritto�reale�
di�godimento�sull'�edificio�stesso�cumulativamente�a�quella,�ex 
art.�2053�cod.�civ.,�della�

P.A.�quale�titolare�dell'immobile).�
La�disponibilita�dei�beni�demaniali�(e�similmente�quella�dei�beni�patrimoniali�indisponi-
bili�dello�Stato�e�di�altre�pubbliche�amministrazioni),�pertanto,�attesa�la�loro�destinazione�
alla�diretta�realizzazione�di�interessi�pubblici,�entro�certi�limiti�e�per�alcune�utilita�puo�essere�
legittimamente�attribuita�ad�un�soggetto�diverso�dall'ente�titolare�del�bene�mediante�conces-
sione�amministrativa.�

E.�I�diritti�aventi�ad�oggetto�l'utilizzazione�di�un�bene�demaniale�che�la�P.A.�costituisce�
in�favore�dei�privati,�hanno�natura�di�diritti�soggettivi�perfetti�nei�rapporti�tra�i�privati�e�
degradano�a�interessi�legittimi�nei�confronti�della�P.A.�concedente.�
Nei�rapporti�tra�privati�i�diritti�de 
quibus,�poi,�in�base�all'atto�di�concessione,�possono�
avere�natura�personale�ovvero�reale.�

Mediante�un�atto�di�concessione�(detta�appunto�costitutiva),�infatti�(Cass.,�II,�11�giugno�
1975�n.�2308),�e�possibile�conferire�al�privato�sul�bene�demaniale�un�uso�eccezionale,�ossia�
un�uso�esorbitante�dalla�normale�destinazione�del�bene,�ed�in�siffatta�ipotesi�la�concessione�
ingenera�nel�privato�facolta�del�tutto�nuove�e�diverse�da�quelle�spettanti�alla�pubblica�ammi-
nistrazione�sul�medesimo�bene:�tali�facolta�si�concretano�in�diritti�di�carattere�privato,�strut-
turalmente�assimilabili�alla�categoria�dei�diritti�reali�su�cosa�altrui,�che,�come�accennato,�si�
comportano�come�diritti�soggettivi�perfetti�nei�confronti�degli�altri�privati�e�come�diritti�con-
dizionati�nei�confronti�della�pubblica�amministrazione.�

In�specie�si�e�ritenuto�(Cass.,�I,�6�giugno�1968�n.�1711)�concretare�un'ipotesi�di�uso�ecce-
zionale�implicante�il�conferimento�di�un�diritto�assimilabile,�nei�rapporti�con�gli�altri�privati,�
alla�categoria�dei�diritti�reali�su�cosa�altrui�le�concessioni�di�occupazione�di�suolo�pubblico�
perfinidiutilita�esclusivamente�privata,�effettuate�mediante�costruzioni�o�manufatti�di�
carattere�permanente,�dato�che�il�potere�attribuito�al�concessionario�si�estrinseca�diretta-
mente�sulla�cosa�che�ne�costituisce�l'oggetto�immediato�e�puo�esser�fatto�valere�erga 
omnes,�
ancorche�nei�limiti�posti�dalla�natura�e�dalla�funzione�della�cosa�stessa.�

Al�di�fuori�dei�casi�in�cui�la�legge,�esplicitamente�o�attraverso�la�specifica�regolamenta-
zione�adottata,�predetermini�la�natura�del�diritto�conferito�al�concessionario,�peraltro,�la�
concessione�amministrativa�su�beni�demaniali�o�su�beni�indisponibili�puo�attribuire�anche�
diritti�assimilabili�a�quelli�personali�di�godimento�non�esclusi�dalla�previsione�dell'art,�823�
cod.�civ.�e�pienamente�compatibili�con�i�poteri�d'impiego�dell'ente�concedente�a�tutela�del-
l'interesse�pubblico.�

Di�conseguenza,�per�stabilire�nei�singoli�casi�se�a�favore�del�concessionario�sia�stato�
costituito�un�diritto�di�natura�reale�ovvero�personale�occorre�accertare�(Cass.,�I,�8�settembre�
1983�n.�5527),�con�indagine�da�compiersi�dal�giudice�del�merito�secondo�i�normali�criteri�
d'interpretazione�dei�contratti�e�degli�atti�amministrativi,�l'effettiva�e�concreta�consistenza�
di�quel�diritto�sulla�base�dell'intero�contenuto�della�convenzione�e�delle�sue�clausole�e,�se�
separato,�anche�del�provvedimento�amministrativo�di�concessione.�

Al�fine�di�stabilire�se�una�concessione�amministrativa�su�di�un�bene�appartenente�al�
demanio�marittimo�sia�costitutiva�di�diritti�aventi�natura�reale�o�meramente�obbligatoria,�
quindi,�risulta�decisiva�(Cass.,�I,�4�maggio�1998�n.�4402)�la�complessiva�interpretazione,�di�
competenza�del�giudice�di�merito,�del�titolo 
costitutivo�dei�diritto�e,�cioe�,�dell'�atto�di�conces-
sione,�con�particolare�riferimento�alla�disciplina�relativa�alla�destinazione�delle�opere�
costruite�dal�concessionario�al�momento�della�cessazione�del�rapporto.�

F.�Il�carattere�pubblicistico�della�concessione,�peraltro,�non 
osta�alla�costituzione�fra�pri-
vati�di�rapporti�giuridici�relativi�alla�concessione�stessa,�ne�,�in�particolare,�al�trasferimento,�
totale�o�parziale,�dei�diritti�da�essa�derivanti,�salvo�che�la�legge,�oltre�a�vietare�la�subconces-

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

sione,�la�colpisca�anche�con�la�sanzione�di�nullita�:�al�di�fuori�di�tale�ipotesi,�infatti,�l'acquisto�
da�parte�del�terzo�del�diritto�del�concessionario�e�valido�ed�operante,�sia�pure�nei�limiti�ogget-
tivi�delle�facolta�spettanti�al�concessionario�e�nei�limiti�temporali�della�concessione�medesima,�
fino�a�quando�la�P.A.�non�la�revochi,�per�trasgressione�al�divieto�di�subconcessione.�

Il�concessionario,�pertanto�(Cass.,�III,�26�aprile�2000�n.�5346),�se�autorizzato�dall'ammi-
nistrazione�concedente,�puo�dare�in�uso�a�terzi,�a�titolo�oneroso�e�dietro�corrispettivo,�terreni�
demaniali,�ovvero�anche�locali�facenti�parte�del�demanio,�sia�per�mezzo�di�locazione�del�bene�
stesso�che�attraverso�la�subconcessione;�con�quest'ultimo�mezzo�giuridico,�in�particolare,�si�
realizza�(Cass.,�I,�8�settembre�1982�n.�3324)�il�trasferimento�al�subconcessionario�non�gia�
della�concessione�ma�delle�sole�facolta�spettanti�al�concessionario,�ovverosia�soltanto�di�
quelle�facolta�che�si�atteggiano,�nei�rapporti�tra�privati,�come�diritti�soggettivi�perfetti.�

La�natura�demaniale�del�bene,�pertanto�ed�in�definitiva,�diversamente�da�quanto�rite-
nuto�dal�giudice�a 
quo,�non�costituisce�ostacolo�giuridico�ne�alla�costituzione�in�favore�di�pri-
vati�di�diritti�reali�e/o�personali�che�abbiano�ad�oggetto�la�fruizione�del�bene�demaniale�ne�,�
di�conseguenza,�alla�circolazione�tra�privati�di�tali�diritti.�

G.�Il�tentativo�della�contribuente�di�dimostrare�che�il�giudice�di�appello�e�incorso�in�un�
errore�solo�formale�^che,�quindi,�non�incide�sulla�decisione�dello�stesso�^non�puo�essere�
condiviso�in�quanto�la�sentenza�gravata,�essendosi�fermata�alla�pretesa�ostativita�assoluta�
della�natura�demaniale�del�terreno�oggetto�della�concessione�rivelatasi�giuridicamente�insus-
sistente,�non�ha�esaminato�la�portata�della�specifica�concessione�in�virtu�della�quale�e�sorta�
la�costruzione�alienata�e�di�conseguenza�quel�giudice�non�ha�portato�il�suo�necessario�giudi-
zio�di�valutazione�sul�contenuto�della�concessione�stessa�onde�accertare�se�quella�abbia�attri-
buito�al�concessionario,�come�sosteneva�l'Amministrazione�Finanziaria�dello�Stato�in�
appello,�un�``diritto�reale�di�godimento�sull'immobile''�la�cui�alienazione,�per�il�detto�art.�2�
d.P.R.�n.�643/1972,�importa�l'obbligo�di�corresponsione�dell'INVIM.�
H.�L'errore�riscontrato�impone,�quindi,�(1) 
di�cassare�la�sentenza�impugnata,�perche�la�
stessa�trova�la�sua�premessa�logica�unicamente�nello�stesso,�e�(2) 
di�rinviare�la�causa�ad�una�
sezione�della�medesima�Commissione�Tributaria�Regionale�che�ha�emessa�la�sentenza�impu-
gnata�affinche�(a) 
valuti,�in�base�all'interpretazione�dei�pertinenti�atti,�nuovamente�l'appello�
proposto�dall'Amministrazione�Finanziaria�in�base�agli�esposti�principi�di�diritto�sia�relativi�
alla�natura�giuridica�del�bene�su�cui�sorge�la�costruzione�assentita�dal�Comune�concedente�
(non�potendo�la�costruzione�essere�sorta�su�demanio�statale)�sia,�quindi,�quelli�relativi�alla�
natura�(reale,�di�godimento,�ovvero�personale)�del�concesso�diritto�di�utilizzazione�del�bene�
stesso�e�(b) 
provveda�anche�in�ordine�alle�spese�del�presente�giudizio�(omissis)�.�
La�causa�era�riassunta�da�controparte.�
L'Avvocatura�Generale�si�costituiva�(delegando�per�l'udienza�l'Avvoca-
tura�Distrettuale�di�Firenze)�con�la�seguente�memoria.�

Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
^Commissione 
Tributaria 
Regionale 
di 
Firenze 
^Memoria 
di 
costituzione 
in 
riassunzione 
per�l'Ufficio�delle�Entrate�di�V.�^Agenzia�delle�Entrate.�

�In�data�16�dicembre�1991,�la�sig.ra�F.�vendeva�per�atto�pubblico�alla�soc.�V.�S.r.l.�la�
proprieta�di�due�immobili�insistenti�su�arenile�comunale�in�concessione.�Trattavasi�precisa-
mente�di�appartamento�ad�uso�civile�abitazione�(...)�ed�il�sottostante�fondo�commerciale�ad�
uso�bar-pasticceria.�La�compravendita�riportava�l'atto�di�gradimento�del�Comune,�con�i�vin-
coli�previsti�dal�capitolare�di�concessione.�Il�contratto�era�registrato�con�pagamento�delle�
relative�imposte,�inclusa�l'INVIM.�

Successivamente,�in�data�11�luglio�1994,�la�sig.ra�F.,�ricusando�la�qualifica�di�compra-
vendita�di�proprieta�o�diritto�reale�di�godimento�data�nel�contratto�e,�pretendendola�atto�di�
trasferimento�di�un�diritto�personale�non�soggetto�ad�INVIM,�richiedeva�all'Ufficio�del�regi-
stro�ed�all'Intendenza�di�Finanza�^Direzione�Regionale�il�rimborso�di�quest'ultima�imposta�
per�L.�57.674.000.�

Contro�il�silenzio-rifiuto�opposto�dall'erario,�la�sig.ra�F.�proponeva�il�ricorso�di�cui�qui�
si�discute.�

La�Commissione�tributaria�di�primo�grado�di�Lucca,�con�sent.�35/6/98,�accoglieva�il�
ricorso�sull'assunto�che�``nel�caso�di�alienazione�di�immobili�costituitisubeni�pubblici,�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

oggetto�del�contratto�e�un�immobile�ma�l'effetto�prioritario�e�dato�dalla�successione�nel�rap-
porto�di�concessione�verso�l'ente'',�escludendo�pertanto�la�soggezione�adINVIM,la�cui�
imposizione�ha�come�requisito�il�trasferimento�di�un�diritto�reale.�

Avverso�tale�sentenza�proponeva�appello�l'Ufficio�del�registro,�sul�motivo�che�il�carat-
tere�obbligatorio�del�rapporto�intercorrente�tra�il�concessionario�ed�il�Comune�non�si�riflette�
sul�negozio�intercorso�tra�la�F.�e�la�V.�S.r.l.,�al�quale�il�Comune�e�rimasto�estraneo�e�che�
andrebbe�qualificato�come�contratto�di�compravendita�e�non�come�atto�di�subentro�in�una�
concessione.�Il�diritto�trasferito�si�sarebbe�dovuto�qualificare�come�proprieta�superficiaria,�
condizionata�all'esistenza�della�concessione.�

La�Commissione�Tributaria�Regionale�di�Firenze,�sezione�n.�10,�con�sent.�145/10/00�
respingeval'appello�sulmotivo�cheibenioggetto�dellaconcessionefossero�da�qualificarsicome�
demaniali�e�pertanto�fosse�da�escludersi�qualsiasi�diritto�reale�su�di�essiincapo�alla�sig.ra�F.�

La�sentenza�d'appello�veniva�impugnata�per�Cassazione�per�via�della�palese�violazione�
ed�erronea�interpretazione�della�legge,�non�potendosi�qualificare�l'arenile�comunale�come�
bene�demaniale,�ma�patrimoniale�ed�insistendo�per�la�qualificazione�del�diritto�trasferito�da�

F.�a�V.�S.r.l.�come�diritto�di�superficie,�pertanto�soggetto�ad�INVIM.�
La�Suprema�Corte,�con�sent.�4769�del�14�novembre�2003,�depositata�il�9�marzo�2004,�ha�
cassato�la�decisione�di�secondo�grado,�secondo�una�articolata�motivazione.�In�primo�luogo�
ha�escluso�che�il�bene�oggetto�della�concessione�fosse�qualificabile�come�demaniale,�poiche�
non�trattasi�del�lido�del�mare,�che�potrebbe�essere�dato�in�concessione�esclusivamente�dallo�
Stato.�In�secondo�luogo�ha�precisato�che�la�natura�demaniale�o�pubblica�dei�beni�in�conces-
sione�non�impediscono�la�legittima�costituzione�mediante�concessione�di�diritti�di�natura�
personale�e/o�reale�sugli�stessi,�divenendo�oggetto�di�tali�diritti�non�il�bene�nella�sua�materia-
lita�,�ma�i�diritti�che�la�P.A.�consente�che�siano�esercitati�sullo�stesso.�Ancora�la�Corte�di�Cas-
sazione�ha�chiarito�che�i�diritti,�costituiti�dalla�Pubblica�Amministrazione�a�favore�di�privati,�
aventi�ad�oggetto�l'utilizzazione�di�un�bene�pubblico�hanno�natura�di�diritti�soggettivi�per-
fetti�nei�rapporti�tra�privati�e�si�atteggiano�invece�come�interessi�legittimi�nei�confronti�della�

P.A.�stessa.�Tali�diritti�possono�avere�natura�personale�o�reale.�In�particolare�ci�si�trova�
davanti�a�diritti�strutturalmente�assimilabili�a�diritti�reali�su�cosa�altrui�quando�sia�conferito�
un�uso�esorbitante�dalla�normale�destinazione�del�bene,�come�nel�caso�di�occupazione�di�
suolo�pubblico�mediante�costruzioni�o�manufatti�di�carattere�permanente,�dato�che�il�potere�
attribuito�al�concessionario�si�estrinseca�direttamente�sulla�cosa�che�ne�costituisce�oggetto�
immediato�e�puo�essere�fatto�valere�erga 
omnes. 
Di�conseguenza,�per�stabilire�se�ci�si�trovi�di�fronte�a�diritti�di�natura�reale�o�personale�e�
necessario�accertare,�ove�la�legge�non�disponga�diversamente,�il�contenuto�del�titolo,�
secondo�i�normali�canoni�di�interpretazione�testuale�e�sistematica,�tenuto�conto�dell'intero�
contenuto�della�convenzione,�delle�sue�clausole�e�del�provvedimento�concessorio.�Infine�la�
Suprema�Corte�ha�ribadito�che�la�natura�pubblicistica�della�concessione�non�impedisce�che�
i�diritti�da�essa�derivanti,�di�natura�reale�o�personale,�possano�circolare�tra�privati,�conti-
nuando�ad�atteggiarsi�come�diritti�soggettivi�perfetti�nei�rapporti�tra�privati,�sia�pure�nei�
limiti�oggettivi�delle�facolta�spettanti�al�concessionario�e�nei�limiti�temporali�della�conces-
sione�medesima�o�fino�a�quando�la�P.A.�non�la�revochi.�Pertanto�la�causa�veniva�rinviata�
all'odierno�giudice,�affinche�:�a) 
valuti�la�natura�giuridica,�demaniale�o�patrimoniale,�del�
suolo�su�cui�sorge�la�costruzione�compravenduta,�nonche�del�diritto,�reale�o�personale,�tra-
sferito�tra�la�F.�e�la�V.�S.r.l.�e�b) 
provveda�alle�spese.�

Con�atto�notificato�il�15�dicembre�2004�all'Agenzia�delle�Entrate�la�sig.raF.harias-
sunto�il�giudizio�davanti�a�questa�Commissione�Tributaria�Regionale.�Il�Ricorso�in�riassun-
zione�chiede�ancora�una�volta�che�sia�ordinato�il�rimborso�dell'INVIM�sul�trasferimento�
degli�immobili�indicati,�sulla�base�della�presunta�natura�personale�del�diritto�trasferito.�

Si�costituisce�l'Ufficio�delle�Entrate�(Agenzia�delle�Entrate),�assistito�dall'Avvocatura�
dello�Stato,�osservandosi.�

In 
diritto 
Sulla 
natura 
di 
bene 
patrimoniale 
dell'arenile 
comunale. 


Come�ha�gia�chiarito�la�Corte�di�Cassazione,�la�parte�di�arenile�comunale�dato�in�con-
cessione,�sulla�quale�sorgono�gli�edifici�oggetto�della�compravendita�di�cuisidiscute,�non�
fa�parte�del�demanio�statale,�dal�momento�che�l'arenile�e�cosa�diversa�e�distinta�dal�lido�del�
mare,�e�non�rientra�quindi�tra�i�beni�del�demanio�statale�elencati�dall'art.�822�del�Codice�
Civile�e�28�del�Codice�della�Navigazione.�Non�e�neppure�parte�del�demanio�comunale,�non�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

rientrando�nel�novero�dei�beni�individuati�dal�combinato�disposto�degli�artt.�824�e�822,�
2.�co.,�del�Codice�civile.�Deve�quindi�concludersi�per�la�natura�patrimoniale�del�bene,�
secondo�quanto�disposto�dall'art.�826�c.c.�

Sulla�natura�del�diritto�trasferito�

1.�Al�fine�di�chiarire�quale�sia�la�natura�giuridica�del�diritto�trasferito�tra�F.�e�la�Soc.�V.�
S.r.l.�e�necessaria�una�prima�distinzione�fra�questo�diritto�e�la�concessione.�Comeda�ogni�
negozio�giuridico�possono�discendere�molteplici�effetti�secondo�la�volonta�delle�parti,�cos|�
dalla�concessione�derivano�in�capo�alle�parti�diritti�e�doveri,�poteri�ed�interessi�legittimi.�
Come�gli�effetti�di�un�contratto,�anche�quelli�di�una�concessione�possono�essere�obbligatori�
(e�quindi�personali)�o�reali,�in�taluni�casi�ancora�possono�esservi�contemporaneamente�alcuni�
effetti�obbligatori�ed�altri�effetti�reali.�Per�effetto�reale�si�intende�appunto�il�sorgere�di�un�
diritto�reale,�che�sia�proprieta�o�diritto�reale�di�godimento�su�cosa�altrui�(come�il�diritto�di�
superficie)�o�diritto�reale�di�garanzia.�Ovviamente�un�diritto�reale�puo�essere�trasferito�solo�
da�chi�ne�sia�titolare�e�nei�limiti�del�titolo.�

In�secondo�luogo�va�sottolineato�che�la�natura�contrattuale�e�quindi�personale�di�un�
negozio�giuridico�e�cosa�distinta�e�diversa�dalla�natura�dei�suoi�effetti.�Macroscopicamente�
e�il�caso�di�un�contratto�di�compravendita,�che�pur�essendo�un�contratto�serve�a�trasferire�
la�proprieta�.�

Nel�nostro�caso,�la�concessione�degli�arenili�comunali�e�assentita�mediante�contratto�
(art.�6),�ma�la�natura�personale�della�concessione�(art.�4)�non�e�indicativa�della�natura�degli�
effetti�(reali�od�obbligatori)�che�essa�genera.�Essi�sono�molteplici�e�per�individuarne�la�
natura�personale�o�reale�e�necessario�analizzare�il�Capitolato�di�concessione�che�e�agli�atti,�
nonche�il�contratto�di�concessione�che�pero�non�e�stato�prodotto�dalla�parte�attrice.�

2.�Come�ha�chiarito�la�Corte�di�Cassazione�nella�sentenza�di�rinvio,�il�diritto�di�mante-
nere�edifici�su�suolo�pubblico�in�virtu�di�una�concessione�puo�essere�diritto�di�natura�reale�
o�personale,�secondo�quanto�dispone�il�titolo�(concessione),�se�la�legge�non�prescrive�diversa-
mente.�A�nostro�avviso�si�tratta�di�diritto�reale�e�piu�precisamente�di�diritto�di�superficie.Il�
diritto�di�superficie�per�l'art.�952�c.c.�consiste�nel��diritto�di�fare�e�mantenere�al�di�sopra�del�
suolo�una�costruzione�a�favore�di�altri,�che�ne�acquista�la�proprieta��,�ma�(art.�953�c.c.)��se�la�
costituzione�del�diritto�e�stata�fatta�per�un�tempo�determinato,alloscadere�del�termine�il�
diritto�di�superficie�si�estingue�e�il�proprietario�del�suolo�diventa�proprietario�della�costru-
zione�,�altrettanto�(art.�954�c.c.)�``l'estinzione�del�diritto�di�superficie�per�scadenza�del�ter-
mine�importa�l'estinzione�dei�diritti�reali�imposti�dal�superficiario''.�La�fattispecie�giuridica�
disegnata�dal�legislatore�sembra�corrispondere�perfettamente�al�diritto�di�cui�si�discute.�
La�difesa�della�signora�F.�sostiene�invece�trattarsi�di�diritto�personale�o�di�interesse�
legittimo.�
Quest'ultimo�caso�e�da�escludersi,�come�chiarito�anche�nella�sentenza�di�rinvio,�dal�
momento�che�il�diritto�nascente�dalla�concessione�si�atteggia�come�interesse�legittimo�solo�nei�

confronti�della�Pubblica�Amministrazione�ma�e�un�diritto�soggettivo�perfetto�nei�rapporti�fra�
privati,�come�nel�caso�del�trasferimento�di�proprieta�di�cui�si�discute�(v.�anche�Cass.�
2707/69�e�8804/03).�Restano�quindi�come�alternative�il�diritto�di�superficie�e�quello�perso-
nale�di�godimento.�

3.�Analizziamo�quindi�gli�elementi�addotti�dalla�difesa�della�sig.ra�F.�
^Innanzitutto�si�vorrebbe�dedurre�la�natura�personale�dalla�soggezione�della�conces-
sione�a�termine,�con�facolta�di�rinnovo,�e�dalla�presenza�di�varie�condizioni�previste�dal�capi-
tolato.�Sul�punto�il�Codice�civile�non�lascia�dubbi:�il�diritto�di�superficie�puo�essere�sottoposto�
a�termine�(art.�953�c.c.),�altrettanto�deve�ritenersi�per�le�condizioni�(tanto�piu�che�nel�nostro�
caso�esse�corrispondono�a�preminenti�interessi�pubblici,�che�come�tali�potrebbero�in�ogni�
momento�prevalere�su�quelli�privati).�Infine�talune�clausole�che�impongono�determinate�atti-
vita�o�usi�(artt.�3.�7�e�28�del�Capitolato),�non�sono�condizioni�in�senso�giuridico(�un�avveni-
mentofuturoincerto�^art.�1353c.c.).Sonopiuttostodeglieffettiobbligatoridellaconvenzione,�

che�non�toccano�gli�effetti�reali.�

^In�secondo�luogo�da�parte�avversa�si�sottolinea�la�portata�dell'ultimo�comma�del-
l'art.�4�del�Capitolato�di�concessione.�Ivi�si�prevede�che��le�concessioni�sono�personali,�ed�il�
concessionario�e�tenuto�ad�esercitare�personalmente�le�attivita�per�le�quali�l'area�e�stata�con-
cessa�.�Come�abbiamo�gia�visto,�pero�,�la�naturapersonale�della�concessione�non�influiscesulla�

natura�dei�diritti�che�da�questa�traggono�origine�e�titolo.�Inoltre�qui�non�si�discute�del�trasferi-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

mento 
della 
concessione 
ma 
del 
trasferimento 
degli 
immobili,che�e�cosa�diversa�ed�e�specifica-
mente�disciplinata�dal�Capitolato,�che�certo�non�potrebbe�negarla�e�disciplinarla�allo�stesso�
tempo.�Anche�a�voler�sostenere�che�la�Concessione�ed�il�diritto�sugli�immobili�abbiano�la�
stessa�sorte�quanto�all'uso�personale�ed�al�trasferimento,�bisogna�tenere�presente�che�per�il�
nostro�ordinamento�giuridico,�quando�un�diritto�reale�derivi�da�contratto,�puo�essere�vinco-
lato�all'uso�personale�ed�al�non�trasferimento�(cfr.�artt.�965�e�980�c.c.).�

^Si�sostiene�poi�che�sarebbe�ostativa�al�sorgere�di�un�diritto�reale�la�possibilita�di�
revoca�della�concessione�da�parte�del�Comune.�Falso.�A�prescindere�dal�fatto�che�la�concreta�
disciplina�della�revoca�prevede�per�essa�lo�stesso�termine�di�preavviso�previsto�per�la�disdetta�
annuale,�con�una�sostanziale�equiparazione�delle�due�facolta�,non�si�puo�non�osservare�che�
la�soggezione�ad�una�condizione�di�compatibilita�con�leesigenzedi�pubblica�utilita�ocon�
un�preminente�interesse�pubblico,�e�perfettamente�lecita�ed�ammissibile�e�non�inficia�l'esi-
stenza�di�un�diritto�reale�(si�vedano�Cass.�9190/1997�e�1324/1997). 
Tutte 
le 
concessioni 
di 
beni 
pubblici 
sono 
infatti 
soggette 
a 
revoca, 
ma 
e� 
pacifico 
(si 
veda 
la 
sentenza 
di 
rinvio) 
che 
da 
esse 


possano 
sorgere 
comunque 
diritti 
reali. 
Per 
di 
piu�
il 
Capitolato 
di 
concessione 
degli 
arenili 


comunali 
di 
V. 
prevede 
all'art. 
16, 
co. 
2. 
lettera 
b)�uno 
specifico 
indennizzo 
in 
caso 
di 
revoca.�
Lo�stesso�dicasi�per�la�facolta�di�disdetta�prevista�in�capo�al�Comune�come�in�capo�al�con-
cessionario.�

^L'unico�elemento�che�sembrerebbe�deporre�a�favore�della�tesi�della�ricorrente�e�
l'art.�14�del�Capitolato�di�concessione�a�tenore�del�quale:��1.�Le�costruzioni�in�muratura�ed�
in�qualsiasi�altro�materiale,�i�miglioramenti�e�le�addizioni�eseguiti�dai�concessionari,�nonche�
l'uso,�la�determinazione�ed�il�godimento�dell'arenile�non�conferiscono�ai�concessionari,�per�
quanto�lunga�possa�essere�la�durata�della�concessione,�anche�ultraventennale,�sia�originaria�
che�prorogata,�alcun�diritto�reale�sul�suolo,�che�rimane�sempre�ed�esclusivamente�di�libera�
ed�assoluta�proprieta�del�Comune.�2.�Resta�in�particolare�esclusa�ad�ogni�effetto�di�legge�la�
possibilita�del�sorgere�di�un�diritto�di�superficie�od�altro�diritto�reale�a�favore�dei�concessio-
nari�o�di�terzi,�anche�a�titolo�di�servitu��.�Secondo�la�difesa�della�sig.ra�F.�tale�articolo�esclu-
derebbe�la�possibilita�del�sorgere�di�un�diritto�reale�a�favore�dei�concessionari�o�di�terzi.�Ad�
una�prima�superficiale�lettura�si�sarebbe�tentati�di�dare�loro�ragione.�Se�pero�si�approfondi-
sce�l'analisi�del�dato�letterale�come�di�quello�sistematico,�come�prescritto�dagli�artt.�1362�e�
1363�c.c.�(v.�anche�Cass.�3853/1985�e�364/01)�si�giunge�a�conclusioni�diverse.�Ilprimo 
comma 
esclude 
effettivamente 
il 
sorgere 
di 
diritti 
reali 
sul 
suolo, 
ma 
esclude 
che 
a 
far 
sorgere 
questi 


diritti 
siano 
la 
costruzione 
di 
opere 
in 
muratura, 
i 
miglioramenti, 
l'uso 
etc. 
(quelli 
sono 
infatti 
i 
soggetti 
dellafrase), 
ma 
non 
che 
un 
diritto 
di 
natura 
reale 
non 
sorga 
dalla 
convenzione 
stessa. 
Tale 
articolo 
serve 
ad 
escludere 
l'usucapione 
di 
diritti 
reali 
di 
vario 
tipo, 
usucapione�possibile�
in�ragione�della�natura�patrimoniale�e�non�demaniale�dell'arenile�comunale,�usucapione�a�
cui�fa�chiaramente�riferimento�il�primo�comma�quando�la�esclude�anche�in�caso�di�durata�
ultraventennale�della�concessione.�Si�spiega�facilmente�quindi�anche�il�secondo�comma�del-
l'art.�14�del�Capitolato.�Esso�infatti�e�una�specificazione�(�in 
particolare�)del�divieto�di�usu-
capione.�La�difesa�della�sig.ra�F.�cerca�infatti�di�estrapolare�la�clausola�del�secondo�comma�
per�farle�assurgere�un�senso�generale,�mentre�e�evidente�che�essa�intenda�esplicitare�un�caso�
specifico�tra�quelli�indicati�al�comma�precedente�(cfr.�art.�1363�c.c.,�da�applicarsi�nella�lettura�
congiunta�degli�artt.�14�e�18�del�Capitolato,�v.�oltre).�Tale�previsione�del�Capitolato,�anzi,�
depone�per�la�configurazione�di�un�diritto�di�superficie,�che�sorge�con�la�concessione�ed�al�
termine�di�essa�spira,�al�punto�che�l'Amministrazione�ha�ritenuto�necessario�chiarire�espres-
samente�che�la�durata�ultraventennale�della�convenzione�non�puo�dar�titolo�di�usucapione.�

^Successivamente�il�ricorso�richiama�l'art.�15�del�Capitolato,�in�virtu�del�quale��le�
costruzioni�di�qualsiasi�specie,�erette�sull'arenile�comunale,�hanno�il�carattere�proprio�che�
deriva�loro�dalla�natura�temporanea�e�risolubile�della�concessione�.�Nulla�di�nuovo.�Vi�si�
ribadisce�il�carattere�temporaneo�e�risolubile�della�concessione,�che�non�impedisce�il�sorgere�
di�un�diritto�reale,�dal�momento�che�i�diritti�reali�di�godimento�possono�ben�essere�tempora-
nei�(art.�953�c.c.)�o�soggetti�ad�alea;�cio�influisce�soltanto�sulla�valutazione�patrimoniale�del�
diritto�stesso�(si�vedano,�oltre�alla�sentenza�di�rinvio,�Cass.�9190/1997,�1324/1997�e�
1969/1970).�

^Secondo�la�ricorrente,�poi,�l'art.�16�del�Capitolato�di�concessione�sarebbe�tenuto�a�
liberare�l'area�in�concessione�al�termine�della�stessa,�senza�oneri�per�il�Comune.�Cio�e�vero,�
stante�il�primo�comma�dell'articolo,�ma�parziale.�Tace�infatti�la�controparte�su�cio�che�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dispone�il�successivo�comma�2�dell'art.�16.�Alla�lettera�a)�si�prevede�che�in�caso�di�decadenza�
il�concessionario�possa�vendere�a�terzi�i�manufatti�con�il�gradimento�del�Comune.�Nel�caso�
che�nel�termine�di�nove�mesi�(con�sospensione�nelle�more�del�gradimento)�il�concessionario�
non�sia�stato�capace�di�trovare�un�acquirente,�i�manufatti�possono�essere�acquisiti�in�pro-
prieta�del�Comune�dietro�pagamento�del�loro�valore.�Solo�nel�caso�in�cui�non�vi�sia�unacqui-
rente�ed�il�Comune�non�si�determini�all'acquisto,�i�manufatti�devono�essere�asportati�a�cura�
del�concessionario�o�demoliti�dal�Comune,�ma�a�spese�del�concessionario.�Alla�lettera�b)�si�
prevede�invece�che�in�caso�di�disdetta�o�di�revoca,�nel�caso�in�cui�sia�necessario�il�rilascio�del-
l'area�libera�da�manufatti�e�prevista,�nell'ordine,�la�facolta�per�il�concessionario�di�asportarli,�
per�il�Comune�di�acquisirli,�o,�in�ultima�ipotesi,�l'obbligo�del�concessionario�di�demolirli,�
ma�con�diritto�ad�una�indennita�pari�al�valore�dell'immobile.�Il�punto�e�di�grande�impor-
tanza.�Anche�se�la�sorte�delle�opere�al�termine�della�concessione�non�e�l'unico�indice�da�cui�
desumere�la�natura�reale�o�personale�del�diritto,�ad�esso�la�Corte�di�Cassazione�da'�partico-
lare�rilievo.�Ritiene�la�giurisprudenza�dominante�che�la�possibilita�di�acquisizione�delle�opere�
da�parte�dell'ente�concedente�configuri�un�diritto�reale�di�superficie,�mentre�la�loro�necessa-
ria�demolizione�deponga�per�la�natura�personale�del�diritto�(Cass.�2764/69,�6463/1981,�
4402/1998,�1752/1974,�3721/1974).�E�facile�capirne�il�perche�.�Il�diritto�reale�esprime�un�
potere�diretto�sul�bene�che�ne�e�oggetto�e�questo�potere�comprende�anche�la�possibilita�di�
trasferire�il�bene,�monetizzarlo.�Tale�potere�e�assente�nel�caso�in�cui�il�manufatto�possa�
essere�costruito�ma�debba�anche�essere�necessariamente�demolito�al�termine�della�conces-
sione.�Nel�caso�che�qui�ci�occupa,�l'indice�derivante�dalla�sorte�degli�immobili�al�termine�
della�concessione�non�sembra�univoco.�Infatti�si�prevede�una�pur�remota�possibilita�che�gli�
immobili�siano�demoliti,�anche�se�nel�solo�caso�della�decadenza�dalla�concessione.�Non�biso-
gna�pero�dimenticare�che�nel�caso�concreto�la�signora�F.�ha�effettivamente�trasferito�gli�immo-
bili�e�non�ci�troviamo�quindi�a�discutere�della�astratta�sorte�degli�immobili�al�termine�della�
concessione,�ma�di�un�caso�concreto,�in�cui�i�manufatti�non�sono�stati�rimossi�ma�messi�a�
frutto,�con�l'esercizio�di�quello�che�pare�a�questo�punto�come�un�diritto�reale.�

^Ancora,�F.�adduce�a�sostegno�della�tesi�della�personalita�del�diritto�di�godimento�la�
personalita�e�non�trasferibilita�della�concessione�e�la�necessita�del�suo�esercizio�personale,�
stabilite�dagli�artt.�18�e�29�del�Capitolato.�Questo�e�per�un�verso,�ancora�una�volta,�incom-
pleto,�per�altro�verso�ininfluente.�Incompleto�ed�impreciso�perche�,�in�quanto�atto�ammini-
strativo,�le�concessioni�hanno�natura�personale�e�le�relative�facolta�non�possono�essere�
cedute�senza�autorizzazione,�salvo�osservare�che�il�Capitolato�prevede,�in�particolare�
all'art.�30,�una�lunga�serie�di�eccezioni�e�deroghe�all'obbligo�di�esercizio�personale�della�con-
cessione.�Ininfluente�perche�come�abbiamo�cercato�di�chiarire�in�apertura,�la�concessione�e�
cosa�diversa�dal�diritto�(di�superficie)�che�essa�costituisce�in�capo�al�concessionario.�Anzi�la�
non�trasferibilita�della�concessione�e�elemento�utile�a�chiarire�che�nel�contratto�di�compra-
vendita�fra�la�F.�e�la�V.�S.r.l.�non�si�e�trasferita�la�convenzione,�cosa�appunto�non�possibile�
in�virtu�del�Capitolato,�ma�si�e�trasferito�il�diritto�(reale)�da�questa�sorto.�

4.Vi�sono�nel�Capitolato�di�concessione�altri�elementi�utili�a�fare�definitiva�chiarezza�sulla�
natura�reale�e�superficiaria�del�diritto�di�mantenere�gli�edifici�sull'arenile�comunale�di�V.�

L'art.�18,�2.�co.,�cos|�recita��I�concessionari,�quali�proprietari�degli�edifici�e�dei�manu-
fatti�eretti�sulle�aree�ad�essi�concesse,�potranno�trasferire,�donare�la�proprieta�o�costituire�
diritti�reali�di�garanzia�sugli�edifici�o�manufatti,�separatamente�dal�suolo,�purche�a�persone�
di�gradimento�del�Comune�.�La�formula��i�concessionari�quali�proprietari�degli�edifici��e�
espressa�ed�inequivoca.�I�concessionari�sono�titolari�di�un�diritto�reale,�assimilabile�alla�pro-

prieta�,�che�insiste�sugli�edifici�ma�separatamente�dal�suolo:�quello�che�l'art.�952�c.c.�chiama�

diritto�di�superficie!�

Cio�potrebbe�bastare�a�dimostrare�che�siamo�di�fronte�non�ad�un�diritto�personale�di�
godimento,�ma�ad�un�diritto�reale.�Tuttavia�il�nomen�juris�dato�dalle�parti,�puo�non�essere�
sufficiente�a�qualificare�un�diritto,�essendo�anche�necessario�che�le�facolta�concretamente�
assegnate�fra�le�parti�corrispondano�a�quel�diritto�(cfr.�Cass.�6168/1984�e�5584/03).�Lo�stesso�
art.�18,�2.�co.,�ci�soccorre�ancora�(vedi�anche�l'art.�22�^Ipoteche�sulle�costruzioni).�Esso�
infatti�consente�ai�concessionari�di�trasferire�e�donare�la�proprieta�o�costituire�diritti�reali�di�
garanzia�sugli�edifici.Sie�mai�visto�un�inquilino�ipotecare�la�casa�che�ha�in�affitto?�o�ven-
derla?�Queste�facolta�sono�tipiche�e�proprie�di�colui�che�abbia�un�diritto�reale�sulla�cosa�(cfr.�
art.�2810�e�2816�c.c.).�Ancora�una�volta�si�conferma�la�natura�superficiaria�del�diritto.�La�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

possibilita�di�trasferire�la�proprieta�o�costituire�diritti�reali�di�garanzia�conferma�poi,�ex 
art.�1363�c.c.,�l'interpretazione�data�dell'art.�14�del�Capitolato�(cfr.�Cass.�3853/1985�e�
16022/02),�come�relativo�all'usucapione,�dal�momento�che�non�avrebbe�senso�vietare�la�
costituzione�di�diritti�reali�all'art.�14�e�disciplinarla�al�18!�

L'art.�19�del�Capitolato�prevede�infine�la�possibilita�di��espropriazione�forzata�delle�
costruzioni�di�proprieta�del�concessionario�da�parte�di�terzi�creditori�.�

Anche�questo�e�sicuro�indice�della�natura�reale�del�diritto�del�concessionario�sugli�
immobili�costruiti�e/o�mantenuti�sull'arenile�comunale,�dato�che�possono�espropriarsi�solo�
beni�immobiliari�di�proprieta�o�soggetti�a�diritto�reale�di�godimento�(artt.�483�e�ss.�e�555�e�
ss.�c.p.c.;�cfr.�Cass.�9190/1997).�

5.�Secondo�i�canoni�intepretativi�indicati�dall'art.�1362�c.c.�va�preso�in�considerazione�
anche�il�comportamento�delle�parti,�anche�posteriore�alla�stipulazione.�La 
compravendita 
degli 
immobili 
effettuata 
dalla 
sig.ra 
F., 
dimostra 
oltre 
ogni 
dubbio 
che 
il 
rapporto 
intercorrente 
fra 
costei 
ed 
i 
beni 
era 
quello 
proprio 
di 
un 
diritto 
reale 
di 
superficie,ovvero�di�chi�e�proprieta-
rio�dell'immobile,�ma�non�del�suolo,�e�trasferisce�questa�proprieta�,�nei�limiti�del�titolo.�Il�
contratto�F.�-Soc.�V.�veniva�sottoposto�a�trascrizione,�confermando�ancora�la�natura�reale�
attribuita�anche�da�costoro�al�diritto�trasferito�(cfr.�Cass.�1392/1998�e�art.�2643�c.c.).�

Assogettabilita� 
del 
trasferimento 
degli 
immobili 
di 
cui 
al 
rogito 
del 
16 
dicembre 
1991, 
rep. 


91549racc. 
8788adINVIM. 


Chiarito�che�il�diritto�trasferito�tra�la�sig.ra�F.�e�la�soc.�V.�S.r.l.�e�un�diritto�reale�di�
superficie,�consegue�immediatamente�sotto�il�profilo�tributario�la�correttezza 
dell'imposizione 
INVIM 
ai 
sensi 
dell'art. 
2 
del 
d.P.R. 
26 
ottobre 
1972, 
n. 
643, 
come�ribadito�anche�da�Cass.�
15667/04.�

P.Q.M.�^Chiede�che�codesta�Commissione�Tributaria�Regionale�voglia�respingereil�
ricorso�di�F.�e,�per�l'effetto,�riformare�la�sentenza�di�primo�grado,�dichiarando�dovuta�l'IN-
VIM�sulla�compravendita�(...)�Con�vittoria�di�spese�di�tutti�i�gradi�di�giudizio.�
Roma,�24�gennaio�2005�^Avvocato�dello�Stato�Roberto�de�Felice�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

I 
comportamenti 
amministrativi 
e 
le 
controversie 
in 
tema 
di 
occupazione 
appropriativa 
ed 
usurpativa 


(Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
Plenaria, 
sentenze 
29 
aprile 
2005, 
n. 
2 
e 
30 
agosto 
2005, 
n. 
4) 


Come�si�evince�anche�dagli�ultimi�interventi�dei�massimi�organi�giudi-
ziari�del�nostro�Paese,�l'individuazione�di�una�corretta�nozione�di�comporta-
menti�appare�oggi�un�problema�di�assoluto�rilievo�soprattutto�ai�fini�del�cor-
retto�riparto�della�giurisdizione�con�riguardo�a�fattispecie�di�difficile�inqua-
dramento�sotto�tale�profilo�quali,�su�tutte,�quelle�relative�ai�fenomeni�
dell'occupazione�da�parte�della�P.A.�di�suoli�privati�o�di�omessa�vigilanza�
delle�Autorita�amministrative�indipendenti�ovvero�ancora,�piu�in�generale,�
quelle�attinenti�alle�eventuali�pretese�risarcitorie�derivanti�da�danni�da�
ritardo�in�caso�di�non�tempestivo�esercizio�del�potere�autoritativo�funzionale�
della�P.A..�

Va�premesso�che�le�recenti�decisioni�non�sono�che�il�precipitato�dell'im-
portante�arresto�costituzionale�del�2004�(sentenza�n.�204)�(1)�volto�a�chiarire�
il�criterio�di�riparto�del�contenzioso�amministrativo�e�ordinario�come�frutto�
dell'interpretazione�delle�norme�costituzionali�in 
parte 
qua. 


Infatti,�il�nostro�giudice�delle�leggi�ha�precisato�che�il�criterio�distintivo�
tra�diritti�soggettivi�e�interessi�legittimi�di�cui�all'art.�103�Cost.�va�applicato�
anche�alla�giurisdizione�esclusiva�del�G.A.,�nel�senso�che�per�il�radicamento�
della�medesima�e�pur�sempre�necessario�che�la�P.A.�si�presenti�ed�agisca�
come�autorita�nell'esercizio�cioe�di�un�potere�pubblico�funzionale�al�persegui-
mento�dell'interesse�pubblico,�della�cui�sussistenza�e�indice�il�procedimento�
amministrativo.�

Ne�deriva�nel�campo�dell'espropriazione�e,�quindi,�anche�in�quello�del-
l'occupazione�l'espunzione�dei�comportamenti�dall'ambito�della�giurisdizione�
amministrativa�in�sede�esclusiva.�

La�Corte�sembra�dirci�che�i�comportamenti�amministrativi�rientrano�
nella�giurisdizione�del�giudice�ordinario�ma�non�ci�fornisce�una�nozione�pre-
cisa�degli�stessi�lasciando�cos|�ampi�margini�a�varie�possibili�opzioni�interpre-
tative.�

Pare�doversi�distinguere,�nell'ambito�dei�comportamenti�in�base�alla�pre-
senza�o�meno�della�spendita�del�potere�pubblico.�

(1)�Tra�i�numerosi�commenti�allo�storico�intervento�del�Giudice�delle�leggi�si�segnalano�Ste-
fanO 
Benini,�La 
�medesima 
natura� 
delle 
controversie 
attribuite 
alla 
giurisdizione 
esclusiva; 
AldO 
Travi,�La 
giurisdizione 
esclusiva 
prevista 
dagli 
artt. 
33 
e 
34 
d. 
lgs. 
31 
marzo 
1998n. 
80, 
dopo 
la 
sen-
tenza 
della 
Corte 
costituzionale 
6 
luglio 
2004, 
n. 
204; 
FabriziO 
Fracchia,�Laparabola 
delpotere 
di 
disporre 
il 
risarcimento: 
dalla 
giurisdizione 
�esclusiva� 
alla 
giurisdizione 
del 
giudice 
amministra-
tivo, 
tutti�in�Foro 
Italiano 
n.�10/2004,�2596�ss..�

IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


Occorre, 
cioe� 
, 
verificare 
se 
a 
fronte 
di 
un 
comportamento 
posto 
in 
essere 
dalla 
P.A. 
sussista 
in 
capo 
al 
privato 
una 
posizione 
di 
diritto 
soggettivo 
con 
conseguente 
giurisdizione 
del 
G. 
O. 
ovvero 
di 
interesse 
legittimo 
di 
compe-
tenza 
del 
G.A.. 


Pertanto, 
in 
relazione 
all'attivita� 
materiale 
della 
P.A., 
laddove 
la 
stessa 
venga 
posta 
in 
essere 
in 
esecuzione 
di 
provvedimenti 
amministrativi 
sara� 
di 
competenza 
del 
G.A. 
che 
annullera� 
l'atto 
illegittimo 
i 
cui 
effetti 
verranno 
retroattivamente 
caducati. 


Qualora, 
invece, 
il 
comportamento 
sia 
connesso 
ad 
un 
atto 
nullo, 
in 
pre-
senza 
di 
diritti 
soggettivi 
si 
avra� 
il 
radicamento 
della 
giurisdizione 
del 
G.O, 
mentre 
se 
il 
comportamento 
deriva 
da 
un 
atto 
che 
viene 
poi 
annullato 
vi 
sara� 
cognizione 
del 
G.A.. 


Pare 
che 
anche 
le 
ultime 
pronunce 
dell'Adunanza 
Plenaria 
del 
Consiglio 
di 
Stato(2) 
con 
riferimento 
all'istituto 
dell'occupazione 
appropriativa 
siano 
orientate 
in 
questa 
direzione. 


In 
relazione 
a 
tale 
fattispecie 
prima 
di 
dar 
conto 
della 
soluzione 
del 
pro-
blema 
soprattutto 
sotto 
il 
profilo 
della 
giurisdizione 
occorre 
accennare 
alla 
distinzione 
giurisprudenziale 
tra 
occupazione 
appropriativa 
e 
occupazione 
usurpativa. 


La 
prima 
presuppone 
una 
dichiarazione 
di 
pubblica 
utilita� 
valida 
e 
per-
durante 
con 
conseguente 
radicamento 
della 
giurisdizione 
del 
G.A., 
in 
attua-
zione 
dei 
criteri 
di 
riparto 
come 
precisati 
dalla 
suddetta 
e 
nota 
sentenza 
della 
Corte 
costituzionale. 


La 
seconda 
invece 
non 
essendo 
successiva 
nemmeno 
ad 
una 
dichiara-
zione 
di 
pubblica 
utilita� 
inesistente 
non 
poteva 
che 
essere 
di 
competenza 
del 
G.O.. 


Ma 
nell'ambito 
di 
questa 
occorre 
ancora 
distinguere 
l'ipotesi 
dell'occu-
pazione 
usurpativa 
c. 
d. 
spuria 
ricorrente 
laddove 
la 
P.A. 
abbia 
adottato 
la 
dichiarazione 
di 
pubblica 
utilita� 
che 
tuttavia 
viene 
impugnata 
dal 
privato 
che 
ne 
ottiene 
l'annullamento 
con 
conseguente 
richiesta 
di 
risarcimento 
danni 
o 
di 
restituzione 
del 
bene. 


E 
le 
Sezioni 
Unite 
della 
Cassazione 
nel 
giugno 
e 
nell'ottobre 
del 
2004 
ritengono 
che 
anche 
in 
tal 
caso 
il 
giudice 
competente 
fosse 
quello 
ordinario. 


Peraltro, 
e� 
evidente 
che 
qui 
la 
fonte 
del 
danno 
e� 
l'atto 
amministrativo, 
sia 
pure 
successivamente 
annullato 
con 
effetto 
retroattivo 
e 
non 
il 
comporta-
mento 
esecutivo, 
per 
cui 
si 
radicherebbe 
la 
giurisdizione 
amministrativa. 


Mette 
conto 
rilevare 
che 
la 
Corte 
europea 
nel 
2000 
e 
nel 
2003 
ha 
affer-
mato 
la 
contrarieta� 
dell'occupazione 
alla 
Convenzione 
europea 
in 
quanto 
nettamente 
violativa 
del 
principio 
di 
legalita�
e, 
pur 
non 
avendo 
riconosciuto 
il 
diritto 
del 
privato 
alla 
restituzione 
del 
bene, 
ha 
ritenuto 
ammissibile 
e 
fon-
data 
la 
domanda 
risarcitoria. 


(2) 
Per 
un 
primo 
commento 
all'Adunanza 
Plenaria 
n. 
2 
del 
2005 
si 
rinvia 
a 
GiuliO 
Bacosi, 
�Titolo 
(anzi, 
... 
sine 
titulo): 
La 
Plenaria 
tra 
occupazioni 
�appropriative�, 
acquisti 
coatti 
e 
vere 
ottemperanze, 
in 
www.giustizia-amministrativa.it. 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Secondo�la�Cassazione,�nel�caso�in�cui�sia�intervenuta�la�trasformazione�
radicale�del�fondo�il�privato�puo�solo�chiedere�ed�ottenere�il�risarcimento�
dei�danni,�acquistando�cos|�la�P.A.�a�titolo�originario�la�proprieta�del�suolo�
occupato�illecitamente,�attesa�la�prevalenza�dell'interesse�pubblico�sul�diritto�
di�proprieta�a�cui�la�nostra�Costituzione�ha�posto�chiari�limiti�funzionali.�

Siffatto�orientamento�giurisprudenziale�tendente�a�tutelare�il�privato�con�
il�solo�strumento�risarcitorio�laddove�si�sia�verificata�l'irreversibile�trasfor-
mazione�del�fondo�e�stato�pero�sottoposto�a�profonda�revisione�critica,�sulla�
scia�delle�censure�dei�giudici�europei,�da�parte�della�recente�giurisprudenza�
amministrativa.�Ed�inoltre�il�medesimo�non�sembra�piu�attuale�alla�luce�del�
nuovo�art.�43�del�T.U.�Espr.,�ancorche�anche�tale�previsione�sia�stata�criti-
cata�assai�di�recente�dalla�Corte�europea.�(3)�

I�giudici�di�Palazzo�Spada�affermano�che�di�per�se�la�realizzazione�del-
l'opera�pubblica�non�fa�venire�meno�l'obbligo�per�la�P.A.�di�restituire�al�pri-
vato�il�bene�illegittimamente�espropriato.�

E�fatta�salva,�pero�,�l'applicazione�dell'art.�43�T.U.�Espr.�che,�appunto,�
prevede�la�novita�del�provvedimento�amministrativo�discrezionale�in�sanato-
ria�di�acquisizione�del�bene�al�patrimonio�pubblico.�

Con�tale�norma�si�sancisce�un�modo�di�acquisto�ex 
post 
della�proprieta�
del�privato�occupata�e�trasformata�illecitamente,�codificandosi�l'utilizzazione�
senza�titolo�di�un�bene�da�parte�della�P.A.�per�scopi�di�interesse�pubblico.�

Il�bene,�cos|�,�viene�acquisito�in�sanatoria�al�patrimonio�indisponibile�
della�P.A.�che�pero�dovra�risarcire�i�danni�al�privato,�che�sono�liquidati�dai�
giudici,�in�genere,�in�modo�integrale.�

Si�puo�affermare�che�si�tratti�di�un�istituto�diverso�da�quello�di�creazione�
giurisprudenziale�per�i�motivi�che�seguono.�

In�primo�luogo,�l'istituto�e�finalmente�previsto�dalla�legge,�cosa�che�
prima�non�era�e�che�era�stata�stigmatizzata�dalla�Corte�europea.�

Ma�soprattutto�non�rileva�piu�come�prima�il�fatto�della�trasformazione�
irreversibile�del�suolo�ma�e�decisiva�l'emanazione�di�un�provvedimento�
discrezionale�della�P.A.�adottabile�a�certe�condizioni:�illegittimita�della�proce-
dura�espropriativa,�la�modifica�dell'immobile�del�privato,�la�valutazione�degli�
interessi�in�conflitto�(cioe�quello�della�P.A.�a�conservare�l'opera�e�quello�del�
privato�alla�restituzione)�dovendosi�aver�riguardo�alla�consistenza�della�
modifica�del�bene.�

Infine,�ovviamente�il�provvedimento�in�questione�e�sindacabile�dal�G.A.�
e�la�P.A.�deve�assicurare�l'operativita�del�meccanismo�risarcitorio�in�favore�
del�privato.�

(3)�Si�veda�Corte�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo�(Strasburgo),�sentenza�del�17�maggio�2005,�
caso�Scordino,�(n.�3)�contro�Italia�(ricorso�n.�43662/98),�ove�si�sottolinea�l'assenza,�nonostante�la�
suddetta�previsione,�di�un�formale�provvedimento�amministrativo�precedente�e�fondante�l'acquisto�
della�proprieta�e,�ancor�prima,�lo�spossessamento�dell'area�ai�danni�del�privato.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Va�anche�riferito�che�la�dottrina�ha�sollevato�dubbi�di�costituzionalita��
della�suddetta�previsione�per�eccesso�di�delega�rispetto�alla�legge�50/1999�
che�autorizzava�un�riordino�formale�mentre�si�puo��ritenere�che�la�previsione�
in�esame�innovi�l'ordinamento.�

In�base,�poi,�al�terzo�comma�dell'art.�43�T.U.�Espr.�se�il�privato�ha�
impugnato�i�provvedimenti�amministrativi�(dichiarazione�di�pubblica�utilita��,�
decreto�di�esproprio�o�provvedimento�in�sanatoria)�la�P.A.�puo��chiedere�al�

G.A.�che,�allorche�ritenga�fondato�il�ricorso,�non�disponga�la�restituzione�
del�bene�e�senza�limiti�di�tempo.�
Secondo�parte�della�dottrina�la�discrezionalita��della�P.A.�andrebbe�oltre�
i�presupposti�dell'utilizzazione�attuale�e�della�modifica�dell'immobile�con�
conseguente�problema�dell'eventuale�sostituibilita��del�G.A.�nella�valutazione�
compiuta�dall'Amministrazione.�

Pertanto,�alla�luce�di�quanto�detto,�secondo�i�giudici�di�Palazzo�Spada,�
anche�dopo�la�sentenza�n.�204�del�2004�della�Consulta�i�danni�da�occupa-
zione�appropriativa�restano�nell'ambito�della�giurisdizione�del�G.A.,�in�
quanto�la�P.A.�esercita�il�potere�mediante�l'adozione�dell'atto�che�autorizza�
l'occupazione�(dichiarazione�di�pubblica�utilita��).�

A�tale�impostazione�puo��,�peraltro,�obiettarsi�che�occorre�verificare�quale�
sia�la�fonte�del�danno�posto�che�non�e��la�dichiarazione�di�pubblica�utilita��
ma�e��il�fatto�che�la�P.A.�abbia�continuato�a�occupare�il�suolo�nonostante�la�
scadenza�dei�termini�del�provvedimento.�

Ma,�ad�esempio,�nel�caso�di�occupazione�usurpativa�spuria�la�fonte�del�
danno�potrebbe�ravvisarsi�a�monte�nell'illegittima�dichiarazione�di�pubblica�
utilita��,�atteso�che�il�comportamento�successivo�e��meramente�esecutivo�del�
potere.(4)�

Dott. 
Giuseppe 
Baldanza 


Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
Plenaria, 
29 
aprile 
2005, 
n. 
2 
^Pres.�De�Roberto�^Est.�Patroni�
Griffi�^S.�L.�c/�ANAS.�

�(Omissis). 
Fatto 
^La�signora�L.�S.,�con�atto�notificato�all'ANAS,�al�Ministero�delle�
Infrastrutture�e�dei�trasporti�e�al�Prefetto�di�T.,�ha�proposto�ricorso�per�l'esecuzione�del�giu-
dicato�intervenuto�sulla�decisione�di�questa�Adunanza�plenaria�del�Consiglio�di�Stato�
24�gennaio�2000�n.�3.�

Con�la�detta�decisione�sono�stati�annullati�la�dichiarazione�di�pubblica�utilita��etutti�i�
conseguenti�provvedimenti�inerenti�alla�procedura�di�espropriazione�di�aree�di�proprieta��
della�ricorrente,�al�fine�della�realizzazione�del�raccordo�stradale�Civitavecchia-Rieti.�

La�ricorrente�chiede�la�restituzione�dell'area,�previa�riduzione�in�pristino,�assumendo,�
tra�l'altro,�che,�a�seguito�di�una�conferenza�di�servizi�tenutasi�in�data�8�novembre�2000,�il�
tracciato�viario�progettato�e��stato�variato,�sicche�i�terreni�di�proprieta��della�ricorrente�non�
sarebbero�piu��interessati�dall'opera�pubblica.�

Le�Amministrazioni�intimate,�costituitesi,�nel�chiedere�la�reiezione�del�ricorso,�hanno�
controdedotto�che�l'opera�pubblica�in�questione�e��stata�ormai�realizzata.�

La�causa�e��stata�rimessa�all'Adunanza�plenaria�dalla�Sezione�Quarta,�con�ordinanza�

n.�4042�del�2003.�
(4)�In�tal�senso:�C.�d.�S.,�IV�sez.,�n.�1109�del�2005.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Con�ordinanza�n.�4�del�2004,�questa�Adunanza�plenaria�ha�disposto�istruttoria.�

Alla�camera�di�consiglio�in�data�8�novembre�2004,�la�causa�e�stata�trattenuta�in�deci-
sione.�

Diritto 
^1.�La�ricorrente�propone�ricorso�per�l'esecuzione�del�giudicato�intervenuto�
sulla�decisione�24�gennaio�2000�n.�3�di�questa�Adunanza�plenaria.�Con�tale�decisione�sono�
stati�annullati�la�dichiarazione�di�pubblica�utilita�e�tutti�i�conseguenti�provvedimenti�inerenti�
alla�procedura�di�espropriazione�di�aree�di�proprieta�della�ricorrente,�procedura�finalizzata�
alla�realizzazione�del�raccordo�stradale�Civitavecchia-Rieti.�

La�ricorrente�chiede�la�restituzione�dell'area,�previa�riduzione�in�pristino;�si�riserva�
�ogni�ulteriore�subordinata�domanda�risarcitoria�.�

Le�amministrazioni�intimate,�nel�chiedere�la�reiezione�del�ricorso,�hanno�controdedotto�
che�l'opera�pubblica�e�stata�oramai�realizzata.�

Nonostante�la�disposta�istruttoria,�non�e�del�tutto�chiarito�se�^come�assume�la�ricor-
rente�^il�tracciato�viario�originariamente�progettato�sia�stato�variato�a�seguito�di�una�confe-
renza�di�servizi�intervenuta�tra�le�amministrazioni�interessate.�Certo,�invece,�a�fronte�di�spe-
cifico�quesito�posto�nella�decisione�interlocutoria,�e�che�non�e�stato�adottato�alcun�provvedi-
mento�ai�sensi�dell'articolo�43�del�testo�unico�sulle�espropriazioni�(d.P.R.�8�giugno�2001,�

n.�327):�la�difesa�erariale,�nell'unica�memoria�presentata�prima�della�decisione�interlocuto-
ria,�si�e�limitata�a�dedurre�l'intervenuta�realizzazione�dell'opera�pubblica;�l'ANAS,�nella�rela-
zione�depositata,�si�e�posta�dubitativamente�la�questione�dell'applicabilita�della�disposizione�
in�questione�al�caso�in�esame�ratione 
temporis,�proponendosi,�in�caso�affermativo,�di�provve-
dere�alle��relative�incombenze�.�
Il�ricorso�per�l'esecuzione�del�giudicato�merita�accoglimento.�

2.�^La�ricorrente�chiede�la�restituzione�dell'area�quale�effetto�dell'annullamento�degli�
atti�inerenti�alla�procedura�di�espropriazione�per�pubblica�utilita�(dichiarazione�di�pubblica�
utilita�e�occupazione�di�urgenza),�disposto�con�la�decisione�di�questa�Adunanza�plenaria�di�
cui�si�chiede�l'esecuzione.�
Trattasi�di�effetto�tipico�della�sentenza�di�annullamento,�riconducibile�a�quello�comune-
mente�qualificato�da�autorevole,�e�condivisa,�dottrina�e�dalla�risalente�giurisprudenza�di�
questo�Consiglio�di�Stato�(IV,�24�giugno�1960�n.�688�e�23�giugno�1950�n.�311),�mai�smentita�
dalla�Corte�regolatrice,�come�effetto�ripristinatorio�del�giudicato,�azionabile,�in�via�esecu-
tiva,�al�pari�dell'effetto�conformativo�con�il�rimedio�dell'ottemperanza�(Ad.�plen.�22�dicem-
bre�1982�n.�19�e�1.�giugno�1983�n.�14).�

L'azione�volta�alla�restituzione�del�bene�costituisce�strutturalmente�attuazione�del�deci-
sum 
e�quindi�trova�la�sua�naturale�allocazione�in�sede�di�giudizio�di�ottemperanza,�in�quanto�
consente�e�determina�quell'adeguamento�dello�stato�di�fatto�allo�stato�di�diritto�che�rappre-
sentalafinalita�tipica�di�tale�giudizio�(v.�gia�Ad.�plen.�2�giugno�1983�n.�15)�e�realizza�quell'e-
sigenza�di�completamento�della�tutela�giurisdizionale�amministrativa�affermata�dalla�Corte�
regolatrice�sin�dalla�nota�sentenza�a�Sezioni�unite�8�luglio�1953�n.�2157,�ribadita�piu�di�
recente�dalla�Corte�costituzionale�(sentt.�n.�495�del�1995�e�n.�204�del�2004).�

All'adeguamento�dello�stato�di�fatto�allo�stato�di�diritto,�come�definito�in�sentenza,�puo�
pervenirsi,�a�seconda�della�concreta�situazione,�mediante�restituzione�di�beni,�accompagnata�

o�meno�dalla�riduzione�in�pristino,�o�mediante�analoghe�forme�di�esecuzione�in�forma�speci-
fica�secondo�modalita�individuate�dal�giudice�dell'ottemperanza�nell'esercizio�della�giurisdi-
zione�di�merito.�E�per�questo�che�l'azione�di�esecuzione�puo�avere�contenuti�vari,�in�dipen-
denza�della�natura�dell'interesse�sostanziale�leso�e�degli�effetti�propri�della�sentenza,�dandosi�
luogo�a�quel��piano�mobile�di�rimedi��^di�cui�parla�autorevole�dottrina�^in�forza�del�quale�
la�realizzazione�della�tutela�puo�costituire�la�risultante,�sul�piano�processuale,�di�iniziative�
di�diverso�contenuto.�
3.�^Cio�premesso,�con�riferimento�al�caso�in�esame�occorre�stabilire�se�^come�oppone�
l'Amministrazione�^l'intervenuta�realizzazione�dell'opera�pubblica,�si�ponga�come�causa�
ostativa�all'esecuzione�del�giudicato.�
L'Adunanza�plenaria�ritiene�di�doversi�pronunciare�in�senso�negativo.�

3.1.�^Va,�innanzi�tutto,�ricordato,�che�la�giurisprudenza�di�questo�Consiglio�di�Stato�ha�
gia�avuto�occasione�di�affermare�che�la�realizzazione�dell'opera�pubblica�nonfa�venir�meno�
l'obbligo�per�l'Amministrazione�di�restituire�al�privato�il�bene�illegittimamente�espropriato�
(IV,�n.�450�del�2002�e�n.�5820�del�2003).�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Si�e�detto,�infatti,�che,�ove�possibile�in�fatto�e�richiesta�dalla�parte,�la�tutela�in�forma�
specifica�prevale�sulla�tutela�risarcitoria�(v.�decisioni�da�ultimo�citate,�cui�adde�IV,�n.�2280�
del�2002�e�n.�950�del�2004,�che�estendono�il�principio�anche�ai�rapporti�tra�reintegrazione�
in�forma�specifica�e�risarcimento�per�equivalente).�

3.2.�^Alla�base�di�questa�linea�giurisprudenziale,�che�si�pone�come�superamento�della�
interpretazione�che�riconnetteva�alla�costruzione�dell'opera�pubblica�effetti�preclusivi�o�limi-
tativi�della�tutela�in�forma�specifica�del�privato,�e�una�spinta�evolutiva�che�innesta�le�sue�
radici�nel�diritto�comune�europeo,�enucleabile�dalla�Convenzione�europea�per�la�salvaguar-
dia�dei�diritti�dell'uomo�e�delle�liberta�fondamentali�e�nella�giurisprudenza�della�Corte�di�
Strasburgo�chiamata�a�garantire�tali�diritti,�nel�contesto�della�progressiva�integrazione�tra�
ordinamento�interno,�comunitario�e�della�Convenzione�(Ad.�gen.�1.�marzo�2001�n.�2).�
3.2.1.�^La�giurisprudenza�piu�risalente�di�questo�Consiglio�di�Stato�(ex�multis:IV,�
17�gennaio�1978�n.�14�e�19�dicembre�1975�n.�1327)�conosceva�l'istituto�dell'espropriazione�in�
sanatoria,�rivolta�ad�assicurare�ad�opere�pubbliche�realizzate�in�virtu�di�occupazione�d'ur-
genza�scaduta�o�di�occupazione�abusiva�la�possibilita�di�sanatoria,�in�forza�di�un�decreto�di�
espropriazione�emesso�ex�post,�dotato�di�efficacia�retroattiva.�
Tale�giurisprudenza,�idonea�per�un�verso�a��regolarizzare��la�situazione�proprietaria�del�
bene�in�capo�all'amministrazione,�palesava�peraltro,�proprio�a�causa�dei�suoi�effetti�retroat-
tivi,�limiti�sul�versante�della�tutela�del�privato,�soprattutto�sotto�il�profilo�dei�rapporti�tra�
risarcimento�del�danno�e�indennita�di�espropriazione.�

La�Corte�di�cassazione�fu,�pertanto,�indotta�a�elaborare�un�istituto�volto�acontempe-
rare�i�problemi�legati�alla�perdita�della�proprieta�con�il�riconoscimento�di�un'adeguata�ripa-
razione�sul�piano�economico�del�proprietario.�

Cos|�,�con�una��inversione��della�fattispecie�civilistica�dell'accessione,�intesa�come�modo�
di�acquisto�della�proprieta�,�fu�elaborata�la�figura�pretoria�dell'occupazione�appropriativa�(o�
accessione�invertita)�(Cass.�26�febbraio�1983�n.�1464),�che�lega�tra�loro�acquisto�della�pro-
prieta�da�parte�dell'amministrazione�e�realizzazione�dell'opera�pubblica;�mentre�gli�ulteriori�
successivi�sviluppi�giurisprudenziali�hanno�consentito�di�distinguere�da�tale�ipotesi�e�assog-
gettare�a�diversa�disciplina�quelle�che�sono�state�definite�occupazioni�usurpative�(Cass.�
18�febbraio�2000�n.�1814;�Cass.�28�marzo�2001�n.�4451),�caratterizzate�dalla�radicale�man-
canza�di�un�titolo�pubblicistico�legittimante.�

L'elaborazione�giurisprudenziale�in�esame,�sostanzialmente�condivisa�anche�dalla�preva-
lente�giurisprudenza�di�questo�Consiglio�di�Stato,�oltre�a�manifestare�non�pochi�punti�di�
incertezza�in�diritto�(si�pensi�solo�alla�tematica�del�rapporto�tra�risarcimento�e�indennizzo�e�
ai�problemi�inerenti�alla�prescrizione),�presentava�e�presenta�aspetti�problematici�anche�con�
riferimento�alla�individuazione�del�momento�in�cui�l'opera�pubblica�possa�ritenersi�realizzata�
(e�conseguentemente�ed�irreversibilmente�acquisito�il�suolo�alla�proprieta�pubblica).�

E�proprio�da�casi�italiani�^concernenti�due�diverse�fattispecie,�in�cui�l'apprensione�
materiale�del�terreno,�legittima�ab�initio,�era�divenuta�illegittima,�nell'un�caso�per�scadenza�
dei�termini�nell'altro�per�annullamento�giurisdizionale�della�dichiarazione�di�pubblica�utilita�
^che�trae�origine�la�nota�vicenda�che�ha�condotto�la�Corte�europea�dei�diritti�dell'uomo�a�
ritenere�il�nostro�quadro�normativo�non�aderente�alla�Convenzione�europea�e,inparticolare,�
al�Protocollo�addizionale�n.�1�(sentt.�30�maggio�2000,�rich.�n.�24638/94,�Carbonara�e�Ven-
tura,�e�30�maggio�2000,�rich.�n.�31524/96,�Societa�Belvedere�Alberghiera,resainrelazione�
alla�decisione�di�questa�Adunanza�plenaria�7�febbraio�1996�n.�1).�

I�punti�di�contrasto�individuati�dalla�Corte�sono�cos|�schematizzabili:�

a)�un�comportamento�illecito�o�illegittimo�^la�distinzione�non�sembra�rilevare�per�la�
Corte^non�puo�fondare�l'acquisto�di�un�diritto:�l'accessione�invertita�contrasta�percio�con�
il�principio�di�legalita�,�inteso�come�preminenza�del�diritto;�

b)�spetta�all'ordinamento�interno�l'individuazione�dei�mezzi�di�tutela�in�relazione�a�
fattispecie�nelle�quali�l'acquisizione�del�bene�sia�divenuta�sine�titulo:�tali�mezzi�debbono�
essere�pero�efficaci�e�collegarsi�in�un�quadro�normativo�chiaro,�preciso�e�prevedibile�(situa-
zione�che�non�riscontra�nella�attuale�disciplina).�

La�Corte�ha�quindi�ritenuto�che�non�costituisce�impedimento�alla�restituzione�dell'area�
illegittimamente�espropriata�ilfatto�della�realizzazione�dell'opera�pubblica;�e�cio�indipenden-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

temente�dalle�modalita��^occupazione�appropriativa�od�usurpativa�^di�acquisizione�del�ter-
reno,�dovendo�anzi�ritenersi�che,�in�tale�ottica,�la�stessa�distinzione�tra�occupazione�appro-
priativa�e�usurpativa�non�assume�piu��rilevanza.�

Va,�infine,�considerato�che�non�puo��interpretarsi�come�adesione�ad�una�diversa�linea�
interpretativa�della�Corte�la�recente�sentenza�30�ottobre�2003,�concernente�la�liquidazione�
del�danno�alla�Societa��B.�A.,�resa�sulla�stessa�vicenda�in�relazione�alla�quale�la�precedente�
decisione�del�2000�aveva�riconosciuto�il�diritto�alla�restituzione�dell'immobile.�La�Corte,�
infatti,�preso�atto�della�mancata�restituzione�dell'immobile�con�riduzione�in�pristino,�statuita�
dalla�precedente�decisione,�senza�recedere�dalla�stessa�ed�anzi�riconfermandone�il�dictum, 
ha�inteso�reagire�alla�mancata�restituzione�riconoscendo�un�autonomo�titolo�di�responsabi-
lita��di�carattere�non�strettamente�risarcitorio,�perche�comprensiva�anche�del�danno�morale�
sopportato�dalla�societa��.�

3.2.2.�^Nell'ambito�del�nostro�ordinamento�le�idee�affermate�dalla�Corte�dei�Diritti�del-
l'Uomo�hanno�trovato�attuazione�nella�disciplina�alla�quale�si�e��dato�vita�con�il�d.P.R.�8�giu-
gno�2001,�n.�327�(Testo�unico�sulle�espropriazioni).�
L'articolo�43�del�testo�unico,�nel�disciplinare�la��utilizzazione�senza�titolo�di�un�bene�per�
scopi�di�interesse�pubblico�,�stabilisce�che��l'autorita��che�utilizza�un�bene�immobile�per�scopi�
di�interesse�pubblico,�modificato�in�assenza�del�valido�ed�efficace�provvedimento�di�espro-
priazione�o�dichiarativo�della�pubblica�utilita��,puo��disporre�che�esso�vada�acquisito�al�suo�
patrimonio�indisponibile�e�che�al�proprietario�vadano�risarciti�i�danni�.�

Il�che�significa�riconoscimento�all'autorita��amministrativa�del�potere�di�acquisire�al�
patrimonio�pubblico�anche�un�bene�occupato�senza�titolo�idoneo,�purche�cio��avvenga�sulla�
base�di�un�formale�atto�amministrativo�fondato�sulla��valutazione�degli�interessi�in�con-
flitto��e�con�il�riconoscimento�al�privato�del�ristoro�del�danno.�

La�norma�postula�quindi,�accomunando�nel�regime�ogni�forma�di�occupazione�senza�
titolo,�la�possibilita��dell'acquisto�della�proprieta��da�parte�dell'amministrazione,�con�un�for-
male�provvedimento�amministrativo,��valutati�gli�interessi�in�conflitto�.�

Una�valutazione�^quella�degli�interessi�in�conflitto�^da�condurre�con�particolare�
rigore.�L'atto�di�acquisizione,�che�assorbe�dichiarazione�di�pubblica�utilita��e�decreto�di�espro-
prio,�deve,�infatti,�non�solo�valutare�la�pubblica�utilita��dell'opera,�secondo�i�parametri�con-
sueti,�ma�deve�altres|��tener�conto�che�il�potere�acquisitivo�in�parola�^avente,�in�qualche�
misura,�valore��sanante��dell'illegittimita��della�procedura�espropriativa,�anche�se,�come�si�e��
detto,�solo�ex 
nunc 
^ha�natura��eccezionale��e�non�puo��risolversi�in�una�mera�alternativa�
alla�procedura�ordinaria.�Il�nuovo�provvedimento�deve�percio��trovare�la�sua�giustificazione�
nella�particolare 
rilevanza�dell'interesse�pubblico�posto�a�raffronto�con�l'interesse�del�pri-
vato.�E�cio��a�maggior�ragione�a�seguito�della�parziale�reintroduzione,�ad�opera�del�decreto�
legislativo�n.�302�del�2002,�dell'istituto�dell'occupazione�d'urgenza.�

La�motivazione�dell'atto�di�acquisizione�dovra��essere,�quindi,�particolarmente�esaustiva�
della�valutazione�degli�interessi�in�conflitto,�e�conseguentemente�piu��stringente�dovra��essere�
il�sindacato�giurisdizionale.�

E�gli�stessi�requisiti�per�l'ammissibilita��del�provvedimento�di�acquisizione�dovranno�
essere�valutati�rigorosamente,�dovendosi�escludere,�per�esempio,�come�rilevato�anche�in�dot-
trina,�che�il�provvedimento�possa�far�leva�sulla�semplice�utilizzabilita��dell'immobile�ovvero�
sulla�sua�astratta�idoneita��a�essere�utilizzato�per�il�soddisfacimento�di�un�interesse�generale,�
facendo�per�contro�riferimento�la�norma�all'utilizzazione�in�atto�per�un�interesse�pubblico�
specifico�e�concreto.�

Cio��che�maggiormente�rileva,�peraltro,�e��che�la�norma�individua�nel�provvedimento�
amministrativo�di�acquisizione�^e�non�gia��in�un�mero�fatto�^l'unico�titolo�idoneo�a�costi-
tuire�il�diritto�di�proprieta��in�capo�all'amministrazione,�prevedendo�in�ogni�caso�per�il�pri-
vato�il�diritto�al�ristoro�integrale,�cioe��al�risarcimento�del�danno��senza�pregiudizio�per�l'e-
ventuale�azione�gia��proposta�.�

Ne�consegue�^ad�avviso�di�questa�Adunanza�plenaria�^che,�in�caso�di�illegittimita��della�
procedura�espropriativa�e�di�realizzazione�dell'opera�pubblica,�l'unico�rimedio�riconosciuto�
dall'ordinamento�per�evitare�la�restituzione�dell'area�e��l'emanazione�di�un�(legittimo)�provve-
dimento�di�acquisizione�ex 
articolo�43,�in�assenza�del�quale�l'amministrazione�non�puo��
addurre�l'intervenuta�realizzazione�dell'opera�pubblica�quale�causa�di�impossibilita��oggettiva�
e�quindi�come�impedimento�alla�restituzione:�la�realizzazione�dell'opera�pubblica�e��un�fatto,�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

e�tale�resta;�la�perdita�della�proprieta�da�parte�del�privato�e�l'acquisto�in�capo�all'amministra-
zione�possono�conseguire�unicamente�all'emanazione�di�un�provvedimento�formale,�nel�
rispetto�del�principio�di�legalita�e�di�preminenza�del�diritto.�

In�tal�senso,�e�con�le�precisazioni�esposte,�deve�convenirsi�che�l'istituto�dell'acquisizione�

c.d.�sanante�di�cui�all'articolo�43,�co.�1�e�2,�rispetta�i�parametri�imposti�dalla�Corte�europea�
e�dai�principi�costituzionali,�perche�:�
a) 
l'acquisto�del�bene�avviene�in�virtu�di�un�provvedimento�previsto�dalla�legge�e,�
soprattutto,�con�efficacia�ex 
nunc,�sicche�sono�rispettate�le�esigenze�di�chiarezza�dell'ordina-
mento�e�di�preminenza�del�diritto;�

b) 
il�provvedimento�e�sindacabile�e�l'esercizio�della�discrezionalita�e�circondato�da�
particolari�cautele�di�cui�va�verificato�il�rispetto�in�sede�giurisdizionale;�

c) 
e�in�ogni�caso�assicurato�il�risarcimento�del�danno;�

d) 
in�assenza�di�provvedimento,�la�restituzione�dell'area�non�puo�essere�impedita,�se�

non�per�scelta�autonoma�del�privato�che�rinunci�alla�restituzione.�

4.�^Facendo�applicazione�degli�esposti�principi�alla�presente�controversia,�possono�
trarsi�le�seguenti�conclusioni:�
a) 
la�ricorrente,�agendo�per�l'esecuzione�del�giudicato,�chiede�la�restituzione�dell'area,�
previa�riduzione�in�pristino;�
b) 
tale�domanda,�che�si�ricollega�all'effetto�ripristinatorio�della�sentenza�e�al�conse-
guente�obbligo�per�l'amministrazione�di�adeguare�lo�stato�di�fatto�allo�stato�di�diritto�come�
accertato�nel�giudicato,�e�correttamente�proposta�nella�sede�dell'ottemperanza�(senza�che�
occorra�indagare�in�questa�sede�sulla�possibilita�,�o�meno,�da�parte�del�privato�interessato�di�
avviare,�in�alternativa�alla�presente�ottemperanza,�una�concorrente�azione�restitutoria�
dinanzi�ad�altro�giudice:�Cass.�SS.UU.�9�giugno�2004�n.�10978);�

c) 
trattandosi�di�pretesa�restitutoria,�fondata�sul�venir�meno�del�titolo�legale�dell'ap-
prensione�del�bene,�l'accoglimento�della�domanda�non�puo�essere�precluso�da�considerazioni�
fondate�sull'eccessiva�onerosita�(art.�2058�cod.�civ.)�o�sul�pregiudizio�derivante�all'economia�
nazionale�dalla�distruzione�della�cosa�(art.�2933�cod.�civ.);�

d) 
oltre�che�la�rinuncia,�anche�implicita,�della�parte,�solo�l'impossibilita�oggettiva�puo�
precludere,�in�sede�di�esecuzione,�la�restituzione�dell'area�previa�riduzione�in�pristino;�

e) 
l'avvenuta�realizzazione�dell'opera�pubblica�non�costituisce�causa�di�impossibilita�
oggettiva,�in�quanto�mero�fatto,�occorrendo�all'uopo�un�(legittimo)�provvedimento�formale�
di�acquisizione�dell'area�ai�sensi�dell'articolo�43,�comma�1,�del�testo�unico�sulle�espropria-
zioni.�

Nel�caso�in�esame�e�pacifico�^perche�risulta�confermato�dall'istruttoria�espletata�^che�
tale�provvedimento�non�e�stato�adottato.�

5.�^Su�di�un�ultimo�punto�va�richiamata�l'attenzione.�
L'ANAS,�nella�sua�relazione�tecnica,�ha�rilevato�che,�nella�specie,�non�avrebbe�dovuto�
farsi�riferimento�alla�nuova�disciplina�di�cui�all'art.�43�del�d.P.R.�n.�327�del�2001�di�cui�si�e�
fatta�applicazione�in�quanto�l'art.�57�del�d.P.R.�n.�327�cito 
(rectius:�l'art.�5�della�legge�1�ago-
sto�2002�n.�166�che�ha�modificato�il�tenore�dell'originaria�disposizione)�esclude�la�operativita�
della�nuova�disciplina�nei�confronti�delle�procedure�nelle�quali�risulti�intervenuta�^come�
nella�specie�^prima�dell'entrata�in�vigore�del�d.P.R.�n.�327�del�2001�la�dichiarazione�di�pub-
blica�utilita�,�indifferibilita�ed�urgenza�(nel�caso�in�esame�l'intero�procedimento�fino�all'espro-
prio�si�e�svolto�prima�della�entrata�in�vigore�della�nuova�legge).�

L'assunto�non�puo�essere�condiviso.�

La�disposizione�avanti�ricordata�(che�prende�il�posto�di�altra�norma�ispirata�a�tutt'altra�
logica:�v.�art.�57�nella�sua�originaria�versione)�si�propone�di�evitare�che�procedimenti�avviati�
in�applicazione�della�disciplina�pregressa�trovino�ulteriore�sviluppo�e�conclusione�alla�stre-
gua�di�sopravvenuti�assetti�(riconoscendosi�ultrattivita�,�per�tali�fasi�procedurali,�alla�prece-
dente�disciplina).�

La�norma�transitoria�ora�ricordata�risulta,�pero�,�manifestamente�inapplicabile�al�caso�in�
esame.�

Nella�presente�fattispecie�si�tratta,�infatti,�non�gia�di�stabilire�qual�e�la�normativa�che�
disciplina�una�procedura�espropriativa�in 
itinere 
(la�vicenda�presa�in�considerazione�dal-
l'art.�57�legge�n.�127�del�2001�nel�nuovo�testo�di�cui�all'art.�5�della�legge�n.�166�del�2002)�
ma�solo�di�decidere�^dopo�l'annullamento�passato�in�giudicato�dalla�precedente�procedura�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


(tutta 
svoltasi 
sotto 
l'impero 
della 
precedente 
disciplina) 
^quale 
sorte 
vada 
riservata 
ad 
una 
res 
�modificata�, 
come 
nella 
specie, 
dalla 
Amministrazione 
restata 
senza 
titolo 
nelle 
mani 
di 
quest'ultima 
dopo 
l'annullamento 
degli 
atti 
della 
procedura 
espropriativa. 


Non 
trattandosi 
di 
vicenda 
riconducibile 
sotto 
la 
norma 
transitoria 
avanti 
ricordata 
e� 
evidente 
che 
non 
puo� 
non 
trovare 
applicazione 
nella 
specie 
la 
disposizione 
dell'art. 
43 
che 
consente, 
in 
caso 
di 
apprensione 
e 
modifica 
di 
res 
sine 
titulo 
o 
con 
titolo 
annullato, 
la 
possi-
bilita� 
di 
neutralizzare 
la 
domanda 
di 
restituzione 
della 
parte 
interessata 
solo 
con 
l'adozione 
di 
un 
atto 
formale 
preordinato 
all'acquisizione 
del 
bene 
(con 
corresponsione 
di 
quanto 
spet-
tante 
a 
titolo 
risarcitorio) 
o 
la 
speciale 
domanda 
giudiziale 
formulata 
nel 
processo 
di 
cui 
e� 
parola 
nello 
stesso 
art. 
43. 


6. 
^Alla 
stregua 
delle 
svolte 
argomentazioni 
il 
ricorso 
per 
l'esecuzione 
del 
giudicato 
deve 
essere 
accolto. 
Va, 
pertanto, 
ordinato 
alle 
amministrazioni 
intimate, 
per 
quanto 
di 
competenza, 
di 
pro-
cedere 
alla 
restituzione 
dell'area, 
previa 
riduzione 
in 
pristino, 
nel 
termine 
di 
tre 
mesi 
dalla 
notificazione 
o 
dalla 
comunicazione 
amministrativa 
della 
presente 
decisione. 
In 
caso 
di 
ina-
dempimento 
nel 
termine 
predetto, 
e 
fatta 
salva 
ogni 
possibilita� 
transattiva 
rimessa 
all'auto-
nomia 
delle 
parti, 
e� 
nominato, 
sin 
d'ora, 
commissario 
ad 
acta 
il 
Capo 
del 
Dipartimento 
per 
il 
sostegno 
alle 
attivita� 
di 
repressione 
degli 
abusi 
edilizi 
del 
Ministero 
delle 
infrastrutture 
e 
del 
territorio, 
il 
quale 
provvedera� 
, 
personalmente 
o 
a 
mezzo 
di 
funzionario 
da 
lui 
delegato, 
all'esecuzione 
della 
presente 
decisione 
nell'ulteriore 
termine 
di 
tre 
mesi. 


Le 
spese 
del 
giudizio 
di 
esecuzione, 
liquidate 
in 
dispositivo, 
seguono, 
come 
di 
regola, 
la 
soccombenza 
e 
vanno 
poste 
a 
carico 
dell'ANAS. 


P. 
Q.M. 
L'adunanza 
plenaria 
del 
Consiglio 
di 
Stato 
in 
sede 
giurisdizionale, 
accoglie 
il 
ricorso 
e 
ordina 
l'esecuzione 
del 
giudicato 
nei 
termini 
e 
con 
le 
modalita� 
indicati 
in 
motiva-
zione. 
Condanna 
l'ANAS 
al 
pagamento, 
in 
favore 
della 
ricorrente, 
delle 
spese 
del 
giudizio 
di 


ottemperanza, 
che 
liquida 
in 
Euro 
10.000,00 
(diecimila), 
comprensive 
di 
onorari. 
Ordina 
che 
la 
presente 
decisione 
sia 
eseguita 
dall'Autorita� 
amministrativa. 
Cos|� 
deciso 
in 
Roma, 
add|� 
8 
novembre 
2004 
(omissis)�. 


Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
Plenaria, 
30 
agosto 
2005, 
n. 
4 
^Pres. 
De 
Roberto 
^Est. 
Maruotti 
^Comune 
di 
M. 
c/A. 
P.. 


�Omissis. 
Fatto 
^Con 
delibera 
del 
7 
maggio 
1986, 
la 
giunta 
del 
Comune 
di 
M. 
ha 
dichiarato 
la 
pubblica 
utilita�
l'indifferibilita� 
e 
l'urgenza 
dei 
lavori 
di 
trasformazione 
in 
strada 
comunale 
di 
una 
via 
rurale. 


Alla 
dichiarazione 
di 
pubblica 
utilita� 
ha 
fatto 
seguito 
la 
emanazione 
di 
una 
ordinanza 
di 
occupazione 
d'urgenza, 
sulla 
base 
della 
quale 
l'amministrazione 
ha 
conseguito 
la 
disponibi-
lita� 
dei 
terreni 
e 
ha 
proceduto 
alla 
realizzazione 
dell'opera 
pubblica 
(la 
nuova 
strada 
comu-
nale). 


Col 
ricorso 
proposto 
al 
T.A.R. 
per 
la 
Sicilia 
(Sezione 
di 
Catania), 
il 
signor 
A. 
P., 
nella 
sua 
qualita� 
di 
proprietario 
di 
una 
parte 
del 
suolo 
sul 
quale 
e� 
stata 
realizzata 
la 
strada, 
ha 
rilevato 
che 
all'occupazione 
di 
urgenza 
della 
sua 
proprieta� 
non 
aveva 
fatto 
seguito 
l'emana-
zione 
del 
decreto 
di 
esproprio 
entro 
il 
termine 
prescritto 
(come 
prorogato 
al 
23 
novembre 
1994 
dalla 
legge 
n. 
158 
del 
1991). 


Egli 
ha 
chiesto, 
conseguentemente, 
la 
condanna 
del 
Comune 
al 
pagamento 
di 
lire 


46.900.000 
a 
titolo 
di 
risarcimento 
del 
danno 
per 
l'occupazione 
divenuta 
sine 
titulo 
eper 
la 
perdita 
del 
fondo 
sul 
quale 
e� 
stata 
realizzata 
la 
nuova 
strada. 
Con 
la 
sentenza 
n. 
175 
del 
2003, 
il 
T.A.R., 
richiamate 
le 
risultanze 
di 
una 
consulenza 
tecnica 
d'ufficio, 
ha 
accolto 
il 
ricorso 
condannando 
il 
Comune 
al 
pagamento 
di 
euro 
28.933,98 
e 
degli 
interessi 
legali. 


Il 
Comune 
ha 
appellato 
la 
sentenza 
del 
T.A.R., 
ha 
dedotto 
che 
la 
consulenza 
tecnica 
d'ufficio 
sarebbe 
stata 
redatta 
da 
un 
ingegnere 
dipendente 
di 
un 
Comune, 
in 
violazione 
del-
l'art. 
53 
del 
decreto 
legislativo 
n. 
165 
del 
2001, 
ed 
ha 
sostenuto, 
inoltre, 
che 
non 
si 
sarebbe 
tenuto 
conto 
^ai 
fini 
della 
valutazione 
del 
valore 
del 
suolo 
^di 
circostanze 
decisive 
eviden-
ziate 
nelle 
difese 
di 
primo 
grado. 


L'appellato 
ha 
chiesto 
la 
reiezione 
del 
gravame. 



IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Il�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�siciliana,�con�l'ordinanza�n.�201�
del�2005,�ha�rimesso�la�causa�all'esame�dell'Adunanza�Plenaria,�ai�sensi�dell'art.�45�del�testo�
unico�n.�1054�del�1924.�

L'appellato,�con�una�memoria�depositata�in�data�10�giugno�2005,�ha�illustrato�le�que-
stioni�controverse�ed�ha�insistito�nelle�gia�formulate�conclusioni.�

All'udienza�del�20�giugno�2005,�la�causa�e�stata�trattenuta�in�decisione�ed�e�stato�depo-
sitato�il�dispositivo�ai�sensi�dell'art.�23-bis 
della�legge�n.�1034�del�1971,�modificata�con�la�
legge�n.�205�del�2000.�

Diritto 
^1.�^Debbono�essere�risolte�preliminarmente,�nell'ordine,�due�questioni�pro-
spettate�dall'ordinanza�di�rimessione:�

a) 
se�il�Consiglio�di�Stato,�giudice�di�appello,�possa�verificare�d'ufficio 
la�riconducibi-
lita�della�presente�controversia�nella�giurisdizione�amministrativa,�in�presenza�di�una�sen-
tenza�di�accoglimento�del�ricorso�postulante,�pur�se�in�forma�implicita,�la�sussistenza�della�
giurisdizione;�

b) 
nella�affermativa,�se�la�controversia�in�esame�ricada�nella�giurisdizione�del�giudice�
amministrativo,�in�quanto�avente�ad�oggetto,�al�di�fuori�di�ogni�impugnativa�di�atti�autorita-
tivi,�la�sola�pretesa�di�conseguire�il�risarcimento�del�danno�sopportato�dal�diritto�di�pro-
prieta�del�privato,�investito�da�un�provvedimento�di�occupazione�d'urgenza�venuto�meno�
retroattivamente�ex 
lege.�

2.�^In�ordine�alla�prima�questione,�rilevano�i�primi�due�commi�dell'art.�30�della�legge�
n.�1034�del�1971,�per�i�quali��il�difetto�di�giurisdizione�deve�essere�rilevato�di�ufficio��e�
�avverso�le�sentenze�che�affermano�o�negano�la�giurisdizione�e�ammesso�ricorso�al�Consiglio�
di�Stato�.�
2.1.�^La�interpretazione�di�tali�disposizioni�ha�dato�luogo�^come�e�noto�^a�diversi�
orientamenti�giurisprudenziali.�
Per�alcune�decisioni�(Ad.�Plen.,�25�ottobre�1980,�n.�42;�Sez.�VI,�13�gennaio�1983,�n.�12;�
Sez.�VI,�21�marzo�1998,�n.�380;�Sez.�VI,�20�maggio�1995,�n.�479;�Sez.�IV,�4�febbraio�1999,�

n.�112;�Sez.�IV,�21�gennaio�2005,�n.�99),�finche�non�risulti�emanata�una�sentenza�regolatrice�
della�Corte�di�Cassazione,�il�Consiglio�di�Stato�come�giudice�d'appello�ha�titolo�a�sindacare�
d'ufficio�in�ogni�ipotesi�la�sua�giurisdizione�(e�della�complessiva�istituzione�nella�quale�il�
Consiglio�di�Stato�fa�parte�insieme�ai�T.A.R.).�
A�conclusioni�di�segno�opposto�e�pervenuto,�invece,�un�ulteriore�indirizzo�che,�richia-
mando�i�limiti�insuperabili�del�giudicato,�ritiene�interdetto�qualunque�esame�del�punto�con-
cernente�la�giurisdizione�in�sede�di�appello,�in�assenza�di�una�specifica�censura�avanzata�
dalla�parte�contro�la�decisione,�espressa�o�implicita,�sulla�giurisdizione�(Sez.�IV,�14�aprile�
1998,n.�621;�Sez.�VI,�7�luglio2003,�n.�4028;�Sez.�IV,�14�aprile2004,�n.�2105;Sez.IV,�18�mag-
gio�2004,�n.�3186).�

Un�ultimo�indirizzo�^collocandosi�in�una�posizione�mediana�^afferma,�invece,�che�il�
giudice�d'appello�puo�procedere�alla�valutazione�di�ufficio�della�giurisdizione�solo�in�pre-
senza�di�una�statuizione�implicita:�le�statuizioni�esplicite�sulla�giurisdizione�richiederebbero,�
invece,�apposita�impugnativa�(Sez.�VI,�10�aprile�2002,�n.�1039;�Sez.�VI,�15�dicembre�2003,�

n.�8212).�
2.2.�^L'Adunanza�Plenaria�ritiene�che�vada�seguito�quest'ultimo�indirizzo.�
La�regola�del�primo�comma�dell'art.�30�della�legge�n.�1034�del�1971�in�ordine�alla�rileva-
bilita�d'ufficio�del�difetto�di�giurisdizione�da�parte�del�giudice�amministrativo�va�posta�in�
rapporto�con�il�secondo�comma�dello�stesso�articolo,�secondo�il�quale��avverso�le�sentenze�
che�affermano�o�negano�la�giurisdizione�e�ammesso�ricorso�al�Consiglio�di�Stato�.�

Si�desume,�infatti,�da�una�lettura�coordinata�di�tali�disposizioni�che,�nelle�ipotesi�in�cui�
il�T.A.R.�abbia�espressamente�pronunciato�sulla�giurisdizione,�la�relativa�statuizione�puo�
essere�conosciuta�dal�giudice�di�appello�solo�in�presenza�di�apposito�gravame�di�parte.�Il�giu-
dice�d'appello�resta,�invece,�legittimato�ad�intervenire�quando�il�giudice�di�primo�grado�ha�
statuito,�solo�in�forma�implicita,�sulla�giurisdizione�attraverso�l'adozione�di�una�pronuncia�
di�merito�o�di�carattere�processuale�che�non�avrebbe,�pero�,�potuto�essere�adottata�se�non�
da�un�organo�provvisto�di�potesta�giurisdizionale.�

In�aderenza�ad�un�siffatto�ordine�di�idee,�e�pertanto�da�escludere�che�nella�specie�^man-
cando�qualunque�espressa�statuizione�in�tema�di�giurisdizione�^sussista�per�il�giudice�di�
appello�la�preclusione�a�conoscere�ex 
of
fficio 
di�questioni�relative�alla�giurisdizione.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

3.�^Risolto�in�senso�affermativo�il�punto�della�verificabilita�in�questa�sede�ex 
officio 
della�giurisdizione, 
occorre�ora�stabilire�se�il�giudice�amministrativo�adito�abbia�titolo�a�
conoscere�della�presente�controversia,�cos|�come�ritenuto�dalla�sentenza�appellata�che�ha�
definito�nel�merito�la�controversia.�
La�lite�dedotta�in�questa�sede�ha�ad�oggetto�^come�si�e�avanti�ricordato�^la�domanda�
di�risarcimento�del�danno�sopportato�dalla�parte�privata�in�conseguenza�dello�spossessa-
mento�dell'area�di�sua�proprieta�sulla�quale�e�stata�realizzata�l'opera�pubblica�durante�il�
periodo�nel�quale�il�provvedimento�di�occupazione�ha�esplicato�i�suoi�effetti.�

Resta�percio�da�definire�se�tale�lesione�del�diritto�di�proprieta�vada�ricondotta�all'espli-
cazione�del�pubblico�potere�o�a�un�mero�comportamento�(nella�seconda�evenienza,inappli-
cazione�dei�principi�enunciati�dalla�Corte�Costituzionale�nella�sentenza�n.�204�del�2004,�
dovrebbe�essere�declinata�la�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�a�favore�di�quella�del�
giudice�ordinario).�

3.1.�^Ad�avviso�di�questa�Adunanza�Plenaria�sussiste,�nella�specie,�la�giurisdizione�del�
giudice�amministrativo.�
Occorre�a�questo�riguardo�ricordare�che�l'art.�34�del�decreto�legislativo�n.�80�(da�leggere�
in�stretta�connessione�con�il�successivo�art.�35,�comma�1,�del�decreto�legislativo�n.�80�del�
1998,�novellato�quest'ultimo�dall'art.�7�della�legge�205�del�2000)�ha�dato�vita�ad�una�giurisdi-
zione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�chiamata�ad�accogliere�nel�suosenoognicontro-
versia�tra�il�privato�e�la�pubblica�amministrazione,�insorta�nell'area�dell'urbanistica�e�dell'e-
dilizia�e�relativa�^oltre�che�ad�interessi�legittimi�^a�diritti�soggettivi�(di�regola�al�diritto�di�
proprieta�,�ai�diritti�reali,�al�possesso).�E�cio�sia�nell'ipotesi�in�cui�il�vulnus 
recato�al�diritto�
soggettivo�debba�farsi�risalire�alla�esplicazione�dei�pubblici�poteri,�sia�nell'ipotesi�in�cui�la�
lesione�vada�ricondotta,�invece,�a�comportamenti�invasivi�sine 
titulo 
nella�sfera�del�privato�
(anche�se�in�vista,�di�regola,�del�perseguimento�di�finalita�pubblicistiche,�pur�con�mezzi�
impropri).�

Di�cio�si�trae�sicura�conferma�dalla�lettura�dell'art.�34,�nel�quale�si�parla�di�lesioni�arre-
cate�a�tali�diritti�tanto�da��atti�e�provvedimenti��(e,�percio�,�dalla�esplicazione�di�poteri�auto-
ritativi),�quanto�da��comportamenti��che�si�manifestino�come�iniziative�disciplinate�dal�
diritto�comune�(e�di�regola�come�meri�fatti�illeciti,�fonti�di�responsabilita�aquiliana).�

Conformandosi�ad�una�tale�chiave�di�lettura,�la�giurisprudenza,�sin�dall'indomani�della�
emanazione�della�norma�citata,�ha�ritenuto�di�spettanza�del�giudice�amministrativo,�in�sede�
di�giurisdizione�esclusiva,�la�cognizione�di�interventi�invasivi�sine 
titulo 
nella�proprieta�pri-
vata,�come�meri��comportamenti�:�vie�di�fatto,�iniziative�procedimentali�abnormi�rivolte�
ad�incidere�nella�sfera�del�soggetto�privato�(con�utilizzazione�in�tali�ipotesi�anche�di�azioni�
possessorie).�

3.2.�^La�Corte�costituzionale�^condividendo�la�linea�interpretativa�dell'art.�34�seguita�
dalla�giurisprudenza,�sulla�riconducibilita�alla�giurisdizione�amministrativa�anche�dei�fatti�
lesivi�non�riferibili�all'esplicazione�del�potere�^con�la�sentenza�n.�204�del�2004�ha�dichiarato�
la�illegittimita�costituzionale�della�norma�attributiva�della�giurisdizione�al�giudice�ammini-
strativo�in�relazione�alle�lesioni�di�diritti�soggettivi�riferibili�ai�detti�comportamenti�materiali�
ed�ha�disposto,�espressamente,�lo�scorporo�della�detta�espressione�dal�testo�dell'art.�34�
citato.�
Sono�state�conservate,�cos|�,�alla�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�le�liti�relative�a�
diritti�e�interessi�da�riportare�alla�esplicazione�del�potere:�una�soluzione�alla�quale�la�Corte�
e�approdata�nel�presupposto�che�la�Costituzione�consenta�di�derogare�alla�clausola�generale�
di�riparto�della�giurisdizione�tra�giudice�ordinario�e�giudice�amministrativo�(diritti�^inte-
ressi)�solo�quando�i�diritti�^tutelati�innanzi�al�giudice�amministrativo�in�sede�di�giurisdi-
zione�esclusiva�^risultino�vulnerati�dalla�pubblica�amministrazione�come��autorita��(esi�
tratti,�percio�,�di�diritti�soggettivi�sui�quali�incida�il�pubblico�potere).�

3.3.�^L'ordinanza�di�rimessione�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�non�avanza�
espliciti�dubbi�in�ordine�alla�giurisdizione�amministrativa�nei�riguardi�della�pretesa�risarcito-
ria�di�cui�si�discute�in�questa�sede�(pretesa�traente�origine�dalla�sopravvenuta�retroattiva�
caducazione�ex 
lege 
del�provvedimento�di�occupazione�d'urgenza,�che�ha�reso�sine 
titulo 
sia�
l'apprensione�della�res,�sia�gli�interventi�modificativi�alla�stessa�apportati).�
Si�rappresentano,�pero�,�nell'ordinanza�due�profili�che�^sempre�ai�fini�della�valutazione�
della�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�^meriterebbero�di�essere�approfonditi,�dopo�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

l'emanazione�della�sentenza�n.�204�del�2004�della�Corte�Costituzionale,�in�considerazione�
anche�del�fatto�che�^come�e�risaputo�^il�principio�della�perpetuatio 
iurisdictionis 
di�cui�
all'art.�5�c.p.c.�non�opera�quando�la�giurisdizione�venga�meno�^come�e�parzialmente�avve-
nuto�con�riferimento�all'art.�34�^non�per�effetto�di�leggi�sopravvenute,�ma�di�una�sentenza�
della�Corte�Costituzionale�operante�in�via�retroattiva.�

Questi�sono�i�due�punti�ai�quali�sembra,�nella�sostanza,�far�riferimento�l'ordinanza�di�
rimessione:�

a) 
in�primo�luogo,�andrebbe�verificato�se,�dopo�la�dichiarazione�di�illegittimita�costi-
tuzionale�di�cui�alla�sentenza�n.�204�del�2004�(che�ha�precluso�al�giudice�amministrativo�di�
conoscere�di��comportamenti��retti�da�norme�del�diritto�comune),�si�possano�ancora�consi-
derare�ricadenti�nella�giurisdizione�amministrativa�(come�fatti�eziologicamente�riconducibili�
all'amministrazione-autorita�)�le�lesioni�del�diritto�di�proprieta�di�cuisie�denunciata�la�viola-
zionecon�il�ricorsoinesame:ecio�in�considerazione�della�circostanza�che,�con�la�dichiara-
zione�di�inefficacia�ex 
lege 
dell'atto�di�occupazione�di�urgenza�e�degli�effetti�giuridici�da�que-
st'ultimo�spiegati,�le�lesioni�arrecate�al�diritto�di�proprieta�del�soggetto�privato�potrebbero�
essere�considerate�come�condotte�sine 
titulo,�percio�in 
toto 
assimilate�ai��comportamenti��
materiali�dell'amministrazione�di�cui�al�citato�art.�34;�

b) 
anche�se�si�pervenisse�alla�conclusione�di�ritenere�che�il�vulnus 
del�diritto�sogget-
tivo�sia�nella�specie�da�ricondurre�al�pubblico�potere,�andrebbe�stabilito�se�la�denunciata�
lesione�di�diritti�soggettivi�possa�essere�conosciuta�dal�giudice�amministrativo�al�quale�c
ome�sembrerebbe�doversi�desumere�dalla�sentenza�n.�204�del�2004�della�Corte�^e�attribuita�
la�giurisdizione�esclusiva�solo�nell'ambito�di�controversie�nelle�quali�restano�coinvolti�
insieme�interessi�legittimi�e�diritti�soggettivi.�

Ed�invero�^a�differenza�di�quanto�avviene,�di�norma,�negli�altri�casi�di�giurisdizione�
esclusiva�^la�presente�controversia�si�contrassegna�per�il�fatto�di�avere�come�oggetto�sol-
tanto�diritti�soggettivi,�risultando�venuto�meno�ex 
lege 
(per�la�mancata�conclusione�del�pro-
cedimento�e�non�a�seguito�di�impugnativa�involgente�interessi�legittimi)�il�provvedimento�
degradatorio�in�precedenza�emanato�(l'occupazione�di�urgenza).�

Solo�nel�caso�di�congiunta�proposizione�della�impugnativa�dell'atto�degradatorio�e�della�
pretesa�risarcitoria�relativa�a�diritti�soggettivi,�la�lite�si�sarebbe�potuta�radicare�innanzi�al�
giudice�amministrativo,�implicando�la�giurisdizione�esclusiva�un�processo�avente�ad�oggetto,�
ad�un�tempo,�diritti�ed�interessi.�

3.4.�^Per�quanto�concerne�il�primo�punto,�va�senz'altro�riconosciuto�che�sipuo�parlare�
di�lesione�di�diritti�soggettivi�nei�riguardi�dei�provvedimenti�degradatori�(tra�i�quali�si�iscrive�
il�provvedimento�d'occupazione�di�urgenza�adottato�nella�specie)�dopo�che�tali�provvedi-
menti�siano�stati�annullati�o�abbiano�cessato�di�esplicare�^come�nel�caso�in�esame�^retroat-
tivamente�i�loro�effetti:�con�il�singolare�risultato�che�puo�parlarsi�di�lesione�del�diritto�solo�
in�concomitanza�della�dissoluzione�dell'atto�con�il�quale�il�potere�pubblicosiera�manife-
stato.�
E�evidente,�pero�,�che�non�puo�bastare�tale�dato�ad�indurre�a�ravvisare�nella�specie�la�
lesione�di�un�diritto�soggettivo�rapportabile�ad�un�comportamento�materiale�e�non�a�fattori�
causali�riconducibili�al�pubblico�potere.�

Ed�invero�la�formula�dell'art.�34�^che�parla�di��atti�e�provvedimenti��in�contrapposi-
zione�ai��comportamenti��(l'espressione�dichiarata�costituzionalmente�illegittima)�^mira�
proprio�alla�identificazione�della�lesione�di�diritti�soggettivi,�eziologicamente�riconducibili�
alla�funzione�(naturalmente�solo�dopo�che�sono�divenuti�sine 
titulo 
gli�interventi�posti�in�
essere�in�attuazione�degli�atti�amministrativi�i�cui�effetti�sono�venuti�meno).�

In�tale�fenomeno,�per�l'assoluta�somiglianza�di�fattispecie,�restano�accomunati�sia�le�con-
troversie�^come�quella�dedotta�in�questa�sede�^caratterizzate�dall'inefficacia�retroattiva�ex 
lege 
che�investe�l'atto�degradatorio�applicativo�del�vincolo�preordinato�all'esproprio,�sia�le�ipo-
tesi�di�annullamento�dell'atto�stesso�(con�proposizione�in�entrambi�i�casi�^sul�presupposto�
della�caducazione�degli�effetti�dell'atto�autoritativo�^della�pretesa�di�carattere�patrimoniale).�

Stando�cos|�le�cose,�va�considerata�come�controversia�riconducibile�all'esplicazione�del�
pubblico�potere�^nel�senso�in�cui�ne�parla�l'art.�34,�in�contrapposizione�ai�comportamenti��
materiali�^qualunque�lite�suscitata�da�lesioni�del�diritto�di�proprieta�provocate,�in�area�urba-
nistica,�dalla�esecuzione�di�provvedimenti�autoritativi�degradatori,�venutimenooper�annul-
lamento�o�(come�nella�specie)�per�sopraggiunta�inefficacia�ex 
lege.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

3.5.�^Sembra�senz'altro�da�disattendere�l'impostazione�(di�chiara�ispirazione�proces-
suale)�rivolta�a�prospettare�che�la�giurisdizione�esclusiva�(e,�percio�,�anche�quella�in�materia�
di�urbanistica�e�di�edilizia)�presupporrebbe�sul�piano�costituzionale�ad 
validitatem 
la�con-
giunta�deduzione,�nello�stesso�processo,�sia�di�diritti�che�di�interessi�legittimi�(situazione,�
quest'ultima,�che�si�realizzerebbe,�ad�es.,�nella�ipotesi�di�pretesa�risarcitoria�dedotta,�in�via�
consequenziale,�dopo�l'annullamento�del�provvedimento�degradatorio�e�non�anche�quando�
l'atto�e�i�suoi�effetti�siano�venuti�meno�ex 
lege).�
Deve�darsi�atto�che,�effettivamente,�in�piu�punti�della�sentenza�n.�204�del�2004�della�
Corte�Costituzionale�si�rinvengono�espressioni�che�sembrerebbero�rivolte�a�condizionare�la�
legittimita�costituzionale�delle�norme,�attributive�alla�giurisdizione�amministrativa�esclusiva�
in��particolari�materie�,�alla�circostanza�che�la�materia�stessa�coinvolga�diritti�soggettivi�
sui�quali�sono�chiamati�ad�interferire�poteri�pubblicistici.�

Resta,�pero�,�assolutamente�estranea�alla�medesima�sentenza�della�Corte�l'affermazione�
secondo�cui�la�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�comporti,�immancabil-
mente,�l'instaurazione�di�una�concreta�controversia�implicante�la�congiunta�deduzione�in�
causa�di�interessi�legittimi�e�diritti�soggettivi�(situazione�che�si�avvera�nella�sola�ipotesi�di�
impugnazione�degli�atti�di�esercizio�del�potere�e�dopo�l'annullamento�dell'atto,�con�pretese�
consequenziali�rivolte�a�denunciare�vulnera 
incidenti�sulle�legittimanti�e�risorte�posizioni�di�
diritti�soggettivi).

E�da�ritenere,�pertanto,�fuori�discussione�la�possibilita�^riconosciuta�dalla�stessa�giuri-
sprudenza�^di�fare�rientrare,�in�sede�di�giurisdizione�esclusiva�in�area�urbanistica�ed�edilizia,�
le�controversie�di�carattere�solo�impugnatorio�involgenti�esclusivamente�interessi�legittimi,�
perche�rivolte�a�conseguire�l'annullamento�dell'atto�con�il�quale�il�potere�e�stato�esercitato�
(ad�esempio,�impugnativa�di�strumenti�urbanistici,�di�dichiarazioni�di�pubblica�utilita�,di�
espropri,�etc.).�

Del�pari,�risulta�pienamente�ipotizzabile�^in�rigorosa�simmetria�con�tale�fattispecie�l
'ingerenza�del�giudice�amministrativo�su�liti�che,�come�nel�caso�in�esame,�abbiano�ad�
oggetto�diritti�soggettivi�quando�la�lesione�di�questi�ultimi�tragga�origine,�sul�piano�eziolo-
gico,�da�fattori�causali�riconducibili�all'esplicazione�del�pubblico�potere,�pur�se�in�un�
momento�nel�quale�quest'ultimo�risulta�ormai�mutilato�della�sua�forza�autoritativa�per�la�
sopraggiunta�inefficacia�disposta�dalla�legge�per�la�mancata�conclusione�del�procedimento.�

La�giurisprudenza�di�questo�Consiglio,�d'altra�parte,�ha�riconosciuto�espressamente�la�
possibilita�di�far�valere�in�giudizio,�innanzi�al�giudice�amministrativo,�pretese�patrimoniali�
conseguenti�all'annullamento�di�un�provvedimento�degradatorio�disposto�in�un�separato�giu-
dizio�pure�svoltosi�dinnanzi�al�giudice�amministrativo,�ovvero�in�via�di�autotutela,�nell'esatta�
considerazione�che�nell'area�urbanistica�ed�edilizia�la�riparazione�dei�diritti�incisi�dal�pub-
blico�potere�e�di�spettanza�del�giudice�amministrativo,�quale�che�sia�la�sede�^anche�extragiu-
diziale�^nella�quale�l'annullamento�sia�stato�disposto.�

4.�^Passando�a�questo�punto�all'esame�delle�due�censure�formulate�dal�Comune�appel-
lante,�ai�fini�del�decidere�e�ai�sensi�dell'art.�44�del�testo�unico�n.�1054�del�1924,�occorre�
disporre�l'acquisizione�di�chiarimenti,�in�ordine�ai�criteri�seguiti�dal�consulente,�nominato�
in�primo�grado�per�la�quantificazione�del�danno�subito�dall'appellato.�
Tenuto�conto�delle�deduzioni�gia�formulate�in�primo�grado�dal�Comune�e�richiamate�
nell'atto�di�appello,�tali�chiarimenti�dovranno�offrire�elementi�per�valutare�se�il�consulente�
si�sia�conformato�a�criteri�di�ragionevolezza�nella�determinazione�del�valore�dell'area�di�pro-
prieta�dell'appellato:�

Ecio�con�particolare�riferimento�ai�seguenti�aspetti:�
^valutazione�del�valore�dei�suoli�siti�nel�territorio�del�limitrofo�Comune�di�(...),�
disattendendo�i�criteri�valorizzati�invece�dall'Ufficio�tecnico�comunale�di�M.,�richiamati�a�

p.�3�dell'atto�di�appello;�
^mancato�conferimento�di�qualunque�rilievo�alle�dichiarazioni�presentate�dall'appel-
lato�ai�fini�della�quantificazione�dell'I.C.I.,�richiamate�a�pp.�3-4�del�medesimo�atto�di�appello;�
^diniego�di�ogni�rilievo�ai�parametri�applicati�dal�Comune�di�M.�per�la�liquida-
zione�della�indennita�provvisoria,�accettata�in�data�31�dicembre�1988.�
Tali�chiarimenti�dovranno�essere�forniti�dal�dirigente�dell'Ufficio�del�Genio�civile�di�
Palermo�(che�potra�delegare�un�funzionario�di�propria�fiducia),�entro�il�15�ottobre�2005,�
con�una�relazione�da�trasmettere�alla�Segreteria�dell'Adunanza�Plenaria.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

La�Segreteria�e�incaricata�di�trasmettere�al�dirigente�dell'Ufficio�del�Genio�civile�di�
Palermo�una�copia�della�presente�decisione,�della�sentenza�impugnata,�dell'atto�di�appello�e�
della�relazione�del�consulente�depositata�in�data�26�aprile�2001�(dandone�immediato�preav-
viso�mediante�fax�o�strumento�informatico).�

Il�Comune�di�M.�provvedera�a�trasmettere�al�piu�presto�al�medesimo�dirigente�(e�alla�
Segreteria)�copia�della�documentazione�riguardante�la�quantificazione�dell'I.C.I.�da�parte�
dell'appellato�e�la�liquidazione�della�indennita�provvisoria�(non�depositata�nel�presente�giu-
dizio),�nonche�tutta�l'ulteriore�documentazione�che�gli�sara�richiesta�dal�dirigente�per�la�ste-
sura�dei�chiarimenti.�

Le�parti�^entro�il�30�settembre�2005�^potranno�fornire�ogni�ulteriore�elemento�di�valu-
tazione�al�dirigente,�affinche�ne�tenga�conto�nella�relazione�finale.�

Riservata�ogni�ulteriore�statuizione,�anche�sulle�spese,�per�il�prosieguo�va�fissata�l'u-
dienza�del�14�novembre�2005.�

P.Q.M. 
Il�Consiglio�di�Stato�in�sede�giurisdizionale�(Adunanza�Plenaria)�dichiara�la�giu-
risdizione�del�giudice�amministrativo�e,�riservata�ogni�ulteriore�statuizione,�dispone�gli�
incombenti�istruttori�indicati�in�motivazione.�
Spese�al�definitivo. 
Rinvia�per�il�prosieguo�all'udienza�del�14�novembre�2005. 
Ordina�che�la�presente�decisione�sia�eseguita�dalla�Autorita�amministrativa. 
Cos|�decisoinRoma,nellacameradiconsigliotenutasiilgiorno20�giugno2005(omissis)�. 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Sulla�risarcibilita�del�c.�d.�danno�da�ritardo:�
diritto�soggettivo�o�interesse�procedimentale�del�privato.�

(Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
Plenaria, 
sentenza 
15 
settembre 
2005, 
n. 
7) 


Nell'ultimo�decennio�si�e�ormai�consolidata�la�configurabilita�della�
responsabilita�della�pubblica�amministrazione�per�lesione�della�sfera�giuri-
dica�dei�privati�soprattutto�mediante�il�superamento�del�dogma�dell'irrisarci-
bilita�dell'interesse�legittimo�puro,�ossia�pretensivo,�avvenuto�con�la�nota�sen-
tenza�n.�500�delle�Sezioni�Unite�della�Cassazione,�ma�anche�con�l'attribu-
zione�da�parte�del�legislatore�al�G.A.�del�potere�di�giudicare�sull'azione�di�
risarcimento�del�danno,�consacrata�di�recente�dal�Giudice�costituzionale�
come�strumento�di�tutela�ulteriore�rispetto�alla�tradizionale�azione�di�annul-
lamento�del�provvedimento�amministrativo�illegittimo�e,�talvolta,�indispensa-
bile�alla�piena�ed�effettiva�soddisfazione�del�soggetto�privato�leso.�

Per�quanto,�poi,�attiene�alla�natura�giuridica�della�responsabilita�della�
P.A.,�il�tradizionale�carattere�aquiliano�della�stessa�sembra�resistere�alle�
recenti�teorie�suggestive�del��contratto�sociale��(1)�o�della�natura�mista-
oggettiva�ne�contrattuale�ne�extracontrattuale,�sulla�falsariga�del�modello�
francese,�di�recente�prospettata�in�una�singolare�sentenza�del�Consiglio�di�
Stato�(2).�

Infatti,�per�un�verso,�l'orientamento�basato�sul�contatto�procedimentale�
determinatosi�tra�P.A.�e�privato�sembra�condurre�ad�una�non�pacifica�corre-
lazione�tra�obblighi�di�buona�fede�e�correttezza�della�parte�pubblica�del�rap-
porto�giuridico�e�diritti�soggettivi�del�privato�e�ad�un'eccessiva�tutela�risarci-
toria�di�quest'ultimo�con�riguardo�a�violazioni�di�obblighi�formali�e�procedi-
mentali�non�connesse,�talvolta,�ad�un'effettiva�lesione�dell'interesse�
sostanziale�correlato�al�bene�della�vita�cui�il�privato�aspira�indefettibilmente�
richiesta�anche�dai�giudici�di�legittimita�nel�1999.�

E,�per�l'altro,�l'innovativa�tesi�della�natura�mista�della�responsabilita�
della�P.A.,�non�ha�come�fondamento�normativo�alcun�modello�di�disciplina�
autonomo�e�condurrebbe�all'affermazione�di�una�responsabilita�oggettiva�
chiaramente�non�prevista�nel�nostro�ordinamento.�

Pertanto,�ai�fini�dell'individuazione�delle�tipologie�di�danno�di�cui�il�pri-
vato�possa�lamentarsi�dinanzi�al�giudice�amministrativo,�pare�opportuno�
rimanere�ancorati�ai�tradizionali�presupposti�delineati�dall'art.�2043�cc..�

Cio�precisato,�puo�ora�indagarsi�su�quali�in�concreto�possano�essere�le�
fonti�di�un�danno�ristorabile�dinanzi�al�G.�A.�nonche�le�relative�tipologie.�

Pare,�innanzitutto,�potersi�delineare�una�summa 
divisio 
tra�danno�deri-
vante�da�un�provvedimento�amministrativo�illegittimo�e�pregiudizio�conse-
guente�ad�un�comportamento�illecito�posto�in�essere�dall'Amministrazione.�

(1)�Si�vedano�ex 
plurimis,�Cass.,�n.�157/2003�e�C.�d.�S.,�n.�340/2003,�e,�quanto�alla�giuri-
sprudenza�amministrativa�di�prime�cure,�la�recente�T.A.R.�Lazio,�n.�1037/2005.�
(2)�C.�d.�S.,�n.�1107/2005.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Il�problema�ha�poi�risvolti�processuali�critici�con�riguardo�alla�corretta�
individuazione�della�giurisdizione�cui�il�privato�deve�ricorrere,�posto�che�in�
concreto�non�e�sempre�agevole�inquadrare�la�fonte�del�danno�e�distinguere�
tra�danno�derivante�da�un�provvedimento�amministrativo�illegittimo�e�danno�
da�comportamento�illecito,�atteso�anche�che,�alla�luce�dei�criteri�di�riparto�
precisati�dalla�Corte�costituzionale�nella�nota�sentenza�n.�204/2004,�possono�
esservi�comportamenti�della�P.A.�correlati�ai�quali�in�capo�al�privato�sia�rav-
visabile�comunque�una�posizione�di�interesse�legittimo�e�non�di�diritto�sog-
gettivo,�come�ad�esempio�nel�caso�di�danni�da�ritardo�o�da�silenzio,�con�con-
seguente�radicamento�della�giurisdizione�amministrativa.�

In�primo�luogo,�sembra�assodato�l'assunto�per�cui�sono�risarcibili�nel-
l'ambito�della�giurisdizione�amministrativa�di�legittimita�quei�danni�ricondu-
cibili�alla�c.�d.�responsabilita�da�provvedimento,�atteso�che�qui�il�danno�e�
direttamente�provocato�dall'effetto�del�provvedimento�illegittimo.�Il�privato�
potra�quindi�chiedere�l'annullamento�dell'atto�ed�il�risarcimento�dei�danni�
secondo�la�regola�della�pregiudizialita�amministrativa,�ottenendo�una�tutela�
effettiva�e�concentrata�dinanzi�ad�un�unico�giudice,�quello�amministrativo.�

Molto�piu�complessa�e�la�questione�della�responsabilita�da�attivita�com-
portamentale�illecita�della�P.A..�

In�tale�ipotesi�il�danno�non�ha�come�fonte�diretta�un�provvedimento�
amministrativo�illegittimo�di�cui�si�chiede�l'annullamento,�ma�e�provocato�
da�un�illecito�contegno�dell'Amministrazione.�

Un�tipico�esempio�di�tale�seconda�tipologia�di�danno�e�quello�derivante�
dal�ritardo�(3)�con�cui�la�P.A.�ha�emanato�il�provvedimento�richiesto�dall'in-
teressato.�

Questa�fattispecie�va�pero�nettamente�distinta�dal�danno�da�disturbo(4),�il�
quale�deriva�dalla�lesione�di�un�interesse�legittimo�oppositivo,�in�quantoil�pri-
vato�e�titolare�di�una�pretesa�a�non�essere�disturbato�nel�libero�esercizio�delle�
facolta�inerenti�ad�un�diritto�inizialmente�gia�presente�nella�sua�sfera�giuridica.�

(3)�Tra�le�piu�recenti�pronunce�della�giurisprudenza�amministrativa�di�primo�grado�che�si�
sono�occupate�della�tipologia�di�danno�in�commento�si�segnala�T.�A.�R.�Puglia,�n.�56/2005.�
(4)�Un�caso�riconducibile�in�quest'ultima�categoria�e�quello�deciso�in�primo�grado�da�T.A.R.�
Puglia,�Sez.�Lecce,�n.�5599/2001�e�in�appello�da�C.d.S.,�VI�sez.,�n.�1261/2004.�
Tale�controversia�trattava�di�alcuni�soggetti�che�avevano�ottenuto�una�regolare�concessione�
edilizia�successivamente�annullata�con�ordinanza�sindacale�in�seguito�alla�emanazione�di�un�
decreto�di�apposizione�di�vincolo�paesaggistico.�

Cio�comportava�l'interruzione�dei�lavori�iniziati,�per�cui�i�destinatari�impugnavano�i�suddetti�
provvedimenti,�chiedendo�anche�il�risarcimento�dei�danni�conseguenti,�attinenti�all'aumento�dei�
costi�derivante�dal�blocco�dell'attivita�edilizia�e�all'impedimento�alla�vendita�delle�unita�abitative.�

Il�giudice�di�prime�cure,�dopo�aver�disposto�la�consulenza�tecnica�d'ufficio,�estesa�e�generaliz-
zata�nel�processo�amministrativo�ai�sensi�dell'art.�16�della�legge�205/2000,�annullava�il�provvedi-
mento�di�apposizione�del�vincolo�paesaggistico�ma�rigettava�la�domanda�risarcitoria�per�la�
carenza�probatoria�del�danno�emergente�e�del�lucro�cessante.�

Il�Consiglio�di�Stato�ha�ricondotto�la�fattispecie�nell'ambito�degli�elementi�costitutivi�dell'ille-
cito�e�della�responsabilita�aquiliani,�giungendo�all'opposta�conclusione�della�risarcibilita�dei�danni�
qualificati��da�disturbo�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�danno�da�ritardo,�invece,�come�anticipato,�e�conseguente�alla�lesione�di�
un�interesse�legittimo�pretensivo,�causata�dal�ritardo�con�cui�la�P.A.�ha�emesso�
il�provvedimento�finale�volto�ad�ampliare�la�sfera�giuridica�del�privato.�

Peraltro,�occorre�distinguere�al�suo�interno�tra�ritardo�cui�segue�un�
provvedimento�favorevole�e�ritardo�cui�segue�un�provvedimento�negativo.�

Secondo�l'Adunanza�Plenaria�del�Consiglio�di�Stato�n.�7�del�2005,�il�
ritardo�della�P.�A.,�al�di�fuori�dei�casi�in�cui�il�legislatore�abbia�previsto�dei�
rimedi�indennitari�(art.�17�legge�59/1997)�non�puo�dar�luogo�a�danni�risarci-
bili.�In�particolare,�l'interesse�pretensivo�puo�essere�risarcito�solo�se�collegato�
ad�un�provvedimento�positivo�e�al�conseguimento�del�bene�della�vita,�con�la�
conseguenza�che,�laddove�il�ritardo�abbia�dato�luogo�ad�un�provvedimento�
negativo,�questo�non�puo�comportare�alcun�danno�risarcibile.�

Quindi�al�privato,�nella�prima�ipotesi,�non�resterebbe�che�il�risarcimento�
dell'interesse�negativo,�ravvisabile�nelle�spese�inutilmente�sostenute�e�nelle�
occasioni�alternative�perdute.�

Quando�la�violazione�e�meramente�formale�o�procedimentale�il�risarci-
mento�dovrebbe�essere�escluso�non�essendo�ravvisabile�un�danno�apprezzabile.�

Infatti,�se�e�vero�che�una�siffatta�violazione�puo�integrare�un�danno�
ingiusto�derivante�dalla�lesione�di�un�valore�giuridico�tutelato�e�che�possano�
esservi�danni�risarcibili�non�coincidenti�con�l'interesse�al�bene�della�vita,�e�
anche�vero�che�in�tal�caso�non�e�facile�dimostrare�l'avvenuta�diminuzione�
del�patrimonio�in�senso�economico-giuridico.�

Seguendo�una�siffatta�impostazione�teorico-ricostruttiva�appare�evidente�
che�i�giudici�di�Palazzo�Spada�abbiano�voluto�respingere�la�tesi�autorevol-
mente�sostenuta�in�dottrina�(Clarich)�fatta�propria�dalla�medesima�ordinanza�
di�rimessione�dei�loro�colleghi�della�IV�sezione(5),�secondo�cui�il�privato�
istante�sarebbe�titolare�di�una�doppia�posizione�giuridica�soggettiva,�l'una�
di�interesse�legittimo�pretensivo�volto�ad�ottenere�il�bene�della�vita�cui�lo�
stesso�aspira�(ad�esempio�una�concessione)�e�l'altra�di�vero�e�proprio�diritto�
soggettivo�al�rispetto�da�parte�della�P.A.�della�tempistica�procedimentale(6)�
e,�piu�in�generale,�delle�regole�che�disciplinano�il�procedimento�e�l'azione�
amministrativa.�

Per�completezza�va�anche�dato�conto�che�alcuni�autori�hanno�(addirit-
tura)�sostenuto�che�il�privato�sarebbe�titolare�di�un�diritto�soggettivo�di�carat-
tere�assoluto�di�rango�fondamentale�ad�una�ragionevole�durata�del�procedi-
mento�amministrativo,�fondato�nel�disposto�di�cui�all'art.�111�Cost.,�sulla�
scorta�di�una�equiparazione�tra�procedimento�e�processo.�Ma�una�siffatta�
impostazione�non�puo�che�ritenersi�arbitraria�vista�la�collocazione�sistema-
tica�della�suddetta�disposizione�nell'ambito�delle�norme�sulla�giurisdizione�e�

(5)�C.�d.�S.,�n.�875/2005.�
(6)�A�tale�impostazione�in�dottrina�quanto�in�giurisprudenza�si�e�obiettato�che�nel�sistema�
della�funzione�amministrativa�non�e�rinvenibile�una�obbligazione�in�senso�tecnico�che�abbia�ad�
oggetto�la�conclusione�del�procedimento,�trattandosi�di�una�tipica�attivita�autoritativa,�ancorche�
regolata�da�fonti�normative�puntuali.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

stante�la�diversa�ratio 
sottesa�alla�norma�evidentemente�finalizzata�a�tutelare�
il�privato�da�possibili�pregiudizi�esistenziali�derivanti�dall'eccessivo�protrarsi�
di�un�procedimento�giurisdizionale�a�suo�carico.�

Con�riguardo,�poi,�al�profilo�della�giurisdizione�in�punto�di�danni�da�
ritardo,�la�Cassazione�(S.U.,�ord.�n.�6745�del�31�marzo�2005)�ha�ribadito�la�
necessita�di�concentrare�dinanzi�ad�un�unico�giudice,�il�G.A.,�la�tutela�piena�
della�situazione�soggettiva�dell'istante�escludendo�che�la�giurisdizione�possa�
essere�condizionata�dalle�scelte�di�strategia�processuale�del�privato.�

Secondo�i�dettami�della�suddetta�Adunanza�Plenaria,�poi,�nel�caso�di�
danni�lamentati�dal�privato�in�conseguenza�del�ritardo�della�P.�A.,�non�si�e�
al�cospetto�di�comportamenti�della�P.�A.�incidenti�su�diritti�soggettivi�in�vio-
lazione�del�principio�del�neminem 
laedere 
.�

Viceversa,�nel�caso�di�mancato�tempestivo�soddisfacimento�dell'obbligo�
dell'autorita�amministrativa�di�assolvere�adempimenti�pubblicistici�aventi�ad�
oggetto�lo�svolgimento�di�funzioni�amministrative,�si�e�in�presenza�di�inte-
ressi�legittimi�del�privato�che�ricadono�per�loro�intrinseca�natura�nella�giuri-
sdizione�del�G.A..�

E�appena�il�caso�di�aggiungere�che,�alla�luce�delle�recenti�novita�norma-
tive�in�tema�di�silenzio�(leggi�nn.�15�e�80�del�2005),�i�risvolti�pratici�relativi�
alla�problematica�del�danno�da�ritardo�verranno�comunque,�almeno�in�parte,�
ridimensionati�quantitavamente�in�ragione�dell'operata�generalizzazione�di�
istituti�quali�il�silenzio-assenso�e�la�D.I.A.�con�conseguente�riduzione�delle�
ipotesi�di�silenzio-rifiuto�correlate�con�l'obbligo�di�provvedere�della�P.�A.�
sulle�istanze�dei�cittadini.�

Dott. 
Giuseppe 
Baldanza 


Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
Plenaria, 
decisione 
del 
15 
settembre 
2005, 
n.7 
^Pres.A.�de�

Roberto�^Est. 
Maruotti�^Pres. 
Schinaia�M.�E.�^Iannotta�R.�^Cons. 
Luce�S.,�Carbo-

ni�R.,�Patroni�Griffi�F.,�Farina�G.,�Volpe�C.,�Millemaggi�Cogliani�C.,�Lodi�P.,�Rulli�D..�

�(Omissis) 
Fatto 
^Col�ricorso�n.�77�del�2003,�proposto�al�T.A.R.�dell'Umbria,�la�s.p.a.�

A.�^proprietaria�di�un�comprensorio�di�circa�700�ettari�^ha�esposto�di�aver�avviato�una�plu-
ralita�di�pratiche�(sessantuno)�innanzi�al�Comune�di�P.,�per�conseguire�il�rilascio�dei�titoli�
autorizzativi�occorrenti�per�la�ristrutturazione�degli�immobili�posti�all'interno�del�detto�com-
prensorio�(un�antico�castello�del�XII�secolo�e�il�circostante�borgo)�e�per�la�realizzazione�di�
varie�opere�infrastrutturali.�
La�societa�ha�dedotto�che,�sulla�base�del�programma�elaborato,�confidava�di�poter�con-
cludere�i�lavori�entro�l'estate�del�2004,�dopo�il�conseguimento,�nei�tempi�prescritti,�dei�per-
messi�occorrenti.�

L'amministrazione�aveva,�invece,�definito�le�pratiche�in�ritardo�e�in�senso�negativo,�pro-
ducendo�cos|�un�danno�del�quale�si�chiedeva�al�Comune�il�ristoro�(nella�misura�di�37�milioni�
di�euro).�

Il�T.A.R.�dell'Umbria,�con�la�sentenza�n.�649�del�2003,�ha�respinto�il�ricorso�ed�ha�con-
dannato�alle�spese�del�giudizio�la�s.p.a.�A.�

La�sentenza�ha�rilevato�che�tutte�le�istanze�avanzate�dalla�societa�,�ad�eccezione�di�quelle�
recanti�i�numeri�2,�3,�6,�7,�erano�state�definite�nei�termini�e�che�i�provvedimenti�di�carattere�
negativo�non�avevano�formato�oggetto�di�contestazione�da�parte�dell'impresa.�Risultava,�
quindi,�priva�di�ogni�base�la�pretesa�di�risarcimento�del�danno�per�un�ritardo�che�non�era�
avvenuto�e,�in�presenza,�per�giunta,�di�domande�definite�^senza�ulteriori�contestazioni�^in�
senso�negativo.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Quanto�alle�pratiche�3�e�7,�le�stesse�risultavano�effettivamente�concluse�in�ritardo:�non�
vi�era�spazio,�pero�,�per�qualunque�risarcimento,�perche�le�istanze�avanzate�dalla�parte�erano�
state�definite�negativamente�e�contro�le�relative�statuizioni�nessuna�contestazione�era�stata�
avanzata.�

Anche�in�relazione�alle�pratiche�2�e�6,�le�pretese�risarcitorie�dell'impresa�risultavano�
infondate:�in�relazione�ad�esse,�non�poteva�parlarsi�di�inadempimento,�in�quanto�non�risul-
tava�notificata�la�diffida�per�la�costituzione�in�mora�dell'autorita�amministrativa�prescritta�
almeno�all'epoca�^antecedente�all'entrata�in�vigore�dell'art.�3,�comma�6-bis,�del�decreto�
legge�n.�35�del�2005,�convertito�nella�legge�n.�80�del�2005�^nella�quale�detta�inadempienza�
si�era�verificata.�

Si�e�appellata�al�Consiglio�di�Stato�la�s.p.a.�A.,�che�ha�insistito�nelle�sue�pretese�senza�
mettere,�pero�,�in�contestazione�l'affermazione�del�giudice�di�primo�grado�in�ordine�allatem-
pestiva�definizione�di�tutte�le�pratiche�diverse�da�quelle�di�cui�ai�numeri�2,�3,�6�e�7.�

La�IV�Sezione�del�Consiglio�di�Stato,�alla�quale�l'appello�era�stato�assegnato,�ha�rite-
nuto�di�rimettere�la�sua�definizione�all'esame�dell'Adunanza�Plenaria,�per�la�novita�elacom-
plessita�di�talune�delle�questioni�che�vanno�affrontate�e�risolte�in�questa�sede.�

La�causa�e�stata�chiamata�innanzi�alla�Adunanza�Plenaria�alla�pubblica�udienza�del�
16�maggio�ed�e�stata�trattenuta�in�decisione.�

Diritto 
^1.�In�via�preliminare,�l'ordinanza�di�remissione�ha�avanzato�il�dubbio�che,in�
relazione�alla�presente�controversia,�non�sussisterebbe�la�giurisdizione�del�giudice�ammini-
strativo:�e�cio�in�quanto�le�lamentate�inadempienze�dell'amministrazione�integrerebbero�
�comportamenti��omissivi,�lesivi�di�diritti�soggettivi�conoscibili�del�giudice�ordinario�dopo�
la�sentenza�n.�204�del�2004�della�Corte�Costituzionale.�

Non�sembra�che,�nella�specie,�abbiano�ragione�di�sussistere�i�dubbi�prospettati.�

E�esatto�che�la�Corte�Costituzionale�ha�stralciato�dalla�previsione�dell'art.�34�del�
decreto�legislativo�n.�80�del�1998�(nella�versione�di�cui�alla�legge�n.�205�del�2000)�il�termine�
�comportamenti�,�devolvendo�al�giudice�ordinario�la�cognizione�delle�liti�relative�a�diritti�
soggettivi�provocate�da�condotte�materiali�dell'amministrazione�(liti�riservate,�invece,�al�giu-
dice�amministrativo�prima�della�parziale�dichiarazione�di�incostituzionalita�).�

Nella�specie,�pero�,non�si�e�di�fronte�a��comportamenti��della�pubblica�amministrazione�
invasivi�dei�diritti�soggettivi�del�privato�in�violazione�del�neminem 
laedere 
(la�fattispecie�
presa�in�considerazione�dal�citato�art.�34�nella�parte�dichiarata�incostituzionale�dalla�Corte),�
ma�in�presenza�della�diversa�ipotesi�del�mancato�tempestivo�soddisfacimento�dell'obbligo�
della�autorita�amministrativa�di�assolvere�adempimenti�pubblicistici,�aventi�ad�oggetto�lo�
svolgimento�di�funzioni�amministrative.�

Si�e�,�percio�,�al�cospetto�di�interessi�legittimi�pretensivi�del�privato,�che�ricadono,per�
loro�intrinseca�natura,�nella�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�(e,�trattandosi�della�
materia�urbanistico-edilizia,�nella�sua�giurisdizione�esclusiva).�

2.�^Prima�di�passare�all'esame�del�merito,�va�preliminarmente�rilevato�che�la�materia�
del�contendere�resta�circoscritta,�in�questa�fase�di�appello,�al�solo�contenzioso�concernente�
le�quattro�pratiche�richiamate�in�precedenza�(nn.�2-7�e�3-6).�
Non�ha�formato�oggetto�di�contestazione,�invero,�da�parte�della�societa�,�quel�punto�
della�sentenza�del�T.A.R.�in�cui�si�afferma�che�tutte�le�pratiche�(ad�eccezione�di�quelle�recanti�
i�n.�2-7�e�3-6)�sono�state�definite�entro�i�termini�prescritti.�

3.�^Passando�ora�all'esame�nel�merito�delle�questioni�concernenti�le�pratiche�nn.�3�e�6�
(che�hanno�ottenuto�trattazione�unitaria�sia�nella�decisione�di�primo�grado�che�nell'appello�
proposto�dalla�parte),�va�osservato�che�il�fatto�dell'intervenuto�riconoscimento,�da�parte�del-
l'amministrazione�comunale,�di�aver�pronunciato�in�ritardo�su�tali�pratiche�non�comporta,�
per�cio�solo�^come�vorrebbe�la�societa�ricorrente�^l'affermazione�della�sua�responsabilita�
per�danni.�
Su�di�un�piano�di�astratta�logica,�puo�ammettersi�che,�in�un�ordinamento�preoccupato�
di�conseguire�un'azione�amministrativa�particolarmente�sollecita,�alla�violazione�dei�termini�
di�adempimento�procedimentali�possano�riconnettersi�conseguenze�negative�per�l'ammini-
strazione,�anche�di�ordine�patrimoniale�(ad�es.�con�misure�di�carattere�punitivo�a�favore�del-
l'erario;�con�sanzioni�disciplinari,�etc.).�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

In�un�quadro�non�dissimile�si�muoveva,�d'altra�parte�^secondo�talune�linee�interpreta-
tive�^l'art.�17,�comma�1,�letteraf),�della�legge�n.�59�del�1997,�che�ipotizzava��forme�di�inden-
nizzo�automatico�e�forfettario�,�pur�se�a�favore�del�richiedente,�qualora�l'amministrazione�
non�avesse�adottato�tempestivamente�il�provvedimento,�anche�se�negativo.�

Non�vale,�pero�,�soffermarsi�oltre�sulla�disciplina�ora�ricordata,�in�quanto�non�e�stata�
attuata�la�delega�conferita�dalla�citata�legge,�ne�sono�state�assunte,�dopo�la�scadenza�dei�ter-
mini�assegnati�al�legislatore�delegato,�iniziative�per�la�emanazione�di�una�nuova�legge�di�
delega�con�lo�stesso�contenuto�o�per�la�proroga�del�termine.�

Stando�cos|�le�cose,�puo�affermarsi�che�il�sistema�di�tutela�degli�interessi�pretensivi�n
elle�ipotesi�in�cui�si�fa�affidamento�(come�nella�specie)�sulle�statuizioni�del�giudice�per�la�
loro�realizzazione�^consente�il�passaggio�a�riparazioni�per�equivalente�solo�quando�l'inte-
resse�pretensivo,�incapace�di�trovare�realizzazione�con�l'atto,�in�congiunzione�con�l'interesse�
pubblico,�assuma�a�suo�oggetto�la�tutela�di�interessi�sostanziali�e,�percio�,�la�mancata�emana-
zione�o�il�ritardo�nella�emanazione�di�un�provvedimento�vantaggioso�per�l'interessato�
(suscettibile�di�appagare�un��bene�della�vita�).�

Tale�situazione�non�e�assolutamente�configurabile�nella�specie,�posto�che�^a�prescindere�
da�qualunque�ulteriore�profilo�in�ordine�ai�requisiti�richiesti�per�potersi�considerare�realiz-
zata�l'inadempienza�^risulta�incontroverso�che�i�provvedimenti�adottati�in�ritardo�risultano�
di�carattere�negativo�per�la�societa�e�che�le�loro�statuizioni�sono�divenute�intangibili�per�la�
omessa�proposizione�di�qualunque�impugnativa.�

Anche�le�pretese�relative�alle�pratiche�n.�2�e�7�debbono�essere�disattese�nonrisultando�
realizzata,�allo�stato,�qualunque�inadempienza.�

E�assorbente�a�questo�riguardo�rilevare�che�la�presentazione�delle�predetteistanze�non�e�
stata�seguita,�dopo�la�scadenza�dei�termini�procedimentali,�dalla�notifica�della�diffida�(condi-
tio 
sine 
qua 
non 
per�la�costituzione�delle�inadempienze�pubblicistiche�almeno�fino�al�soprav-
venire�dell'art.�6-bis 
del�decreto�legge�n.�35�del�2005�convertito�nella�legge�n.�80�del�2005�
che�non�si�applica,�ratione 
temporis, 
alla�presente�fattispecie).�

Non�sussistono,�percio�,�le�condizioni�per�lamentare,�con�domanda�di�ristoro�del�danno,�
le�conseguenze�di�una�inadempienza�che�non�risulta�realizzata.�

4.�^L'appello�nel�suo�complesso�risulta�pertanto�infondato�e�va�respinto.�
Sussistono�giusti�motivi�per�compensare�tra�le�parti�le�spese�e�gli�onorari�del�secondo�
grado�del�giudizio.�

P.Q.M. 
Il�Consiglio�di�Stato�in�sede�giurisdizionale�(Adunanza�Plenaria)�respinge�l'ap-
pello�n.�10988�del�2003�(reg.�ric.�Sez.�IV;�n.�5�del�2005�reg.�ric.�Ad.�Plen.).�
Compensa�tra�le�parti�le�spese�e�gli�onorari�del�secondo�grado�del�giudizio.�
Cos|�decisoinRoma,nellacameradiconsigliotenutasiilgiorno16�maggio2005(omissis)�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Criteri�di�valutazione�dell'offerta�economicamente�piu�
vantaggiosa:�i�confini�della�discrezionalita�tecnica�
della�commissione�di�gara�

(Consiglio�di�Stato,�sezione�quinta,�sentenza�29�novembre�2005�n.�6759)�

In�materia�di�appalti�pubblici,�tra�i�sistemi�di�scelta�del�contraente�un�
notevole�rilievo�riveste�l'�appalto-concorso�:�forma�speciale�di��licitazione�
privata�,�da�cui�mutua�la�fase�dell'invito,�da�parte�della�Pubblica�Ammini-
strazione,�delle�imprese�partecipanti�alla�gara;�ma�da�cui�differisce�in�quanto�
la�prestazione�richiesta�non�e�predeterminata�in�ogni�suo�aspetto��in�modo�
da�concedere�al�privato�la�sola�possibilita�di�offrire�un�ribasso�o�un�aumento�
sul�prezzo��ma�e�rimessa�alle�singole�imprese�la�presentazione�del�progetto�
dell'opera,�corredato�dalle�condizioni�e�dai�prezzi�che�sono�disposte�ad�
applicare.�

A�cio�aggiungasi�un'ulteriore�elemento�discriminante:�nell'appalto-con-
corso�la�gara�non�si�basa�su�offerte�facilmente�comparabili,�eseguendo�un�
semplice�confronto�di�cifre��come�avviene�nella�licitazione�privata��,�ma�
implica�una�valutazione�discrezionale�e�comparativa,�sotto�gli�inscindibili�
profili�tecnici�ed�economici,�dei�diversi�progetti�presentati�dai�concorrenti.�

E�chiaro�che�in�un�sistema�di�tal�fatta�un�prezzo�piu�basso�non�implica,�
per�cio�solo,�una�maggiore�convenienza�dell'offerta,�potendo�la�corrispon-
dente�soluzione�tecnica�prospettata�essere�nel�complesso�meno�soddisfacente.�

L'art.�20,�comma�4,�legge�11�febbraio�1994,�n.�109�dispone�che��L'affida-
mento�di�appalti�mediante�appalto-concorso�e�consentito�ai�soggetti�appaltanti,�

in�seguito�a�motivata�decisione,�previo�parere�del�Consiglio�Superiore�dei�Lavori�
Pubblici�(secondo�l'originaria�formulazione�``vincolante'';�carattere�poi�sop-
presso�a�seguito�della�modificazione�apportata�dall'art.�9,�comma�35,�legge�
18�novembre�1998,�n.�415)�per�i�lavori�di�importo�pari�o�superiore�a�

25.000.000�dieuro,perspecialilavorioper�la�realizzazione�diopere�complesse�
o�ad�elevata�componente�tecnologica,�la�cui�progettazione�richieda�il�possesso�
di�competenzeparticolari�o�la�scelta�tra�soluzioni�tecniche�differenziate.�Lo�svol-

gimentodellagarae�effettuatosullabasediunprogettopreliminare,�redattoai�

sensi�dell'art.�16,�nonche�di�un�capitolato�prestazionale�corredato�dall'indica-

zionedelleprescrizioni,�dellecondizioniedeirequisititecniciinderogabili.�L'of-

fertaha�adoggetto�ilprogetto�esecutivo�edilprezzo�.�

E�evidente�la�riduzione�dei�casi�in�cui�e�ammessa�l'adozione�del�sistema�
in�questione�rispetto�ai�limiti�gia�imposti�dalle�norme�di�contabilita�dello�
Stato�(cfr.�art.�3�D.l.l.�6�febbraio�1919,�n.�107;�art.�4�R.D.�18�novembre�1923,�

n.�2440;�art.�40�R.D.�23�maggio�1924,�n.�827,�mod.�dall'art.�1�del�R.D.�
28�agosto�1924,�n.�1396,�conv.�in�legge�27�maggio�1926,�n.�1013);�casi�estesi�
anche�ai�lavori�di�importo�superiore�alla�soglia�comunitaria.�
In�proposito�sembra�da�escludersi�un�contrasto�con�le�direttive�comuni-
tarie�in�materia,�tenuto�conto�che,�nel�prevedere�quali�ordinari�sistemi�di�
aggiudicazione�le��procedure�aperte��e�le��procedure�negoziate�,�l'art.�7,�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

comma�1,�della�direttiva�n.�93/37/Cee�non�preclude�ai�legislatori�nazionali�di�
disciplinare�con�carattere�di�tassativita�i�casi�in�cui�debba�farsi�ricorso�ad�
un�dato�sistema�di�gara�piuttosto�che�ad�un�altro.�

Il��criterio�dell'offerta�economicamente�piu�vantaggiosa�,�oltre�che�per�
le�ipotesi�di�appalto-concorso,�e�previsto�anche�per�l'affidamento�a�mezzo�
licitazione�privata�delle�concessioni�di�costruzione�(e�gestione)�delle�opere�
pubbliche,�prendendo�in�considerazione�gli�elementi�variabili�in�relazione�
all'opera�da�realizzare,�secondo�quanto�disposto�dall'art.�21,�comma�2,�legge�

n.�109/1994;�nei�casi�di�lavori�di�restauro�e�manutenzione�di�beni�mobili�e�
delle�superficie�decorate�di�beni�architettonici�sottoposte�alle�disposizioni�di�
tutela�di�cui�al�D.lgs.�29�ottobre�1999,�n.�490,�il�cui�importo�stimato�sia�infe-
riore�a�5.000.000�di�DSP;�nonche�,�in�alternativa,�nel�caso�di�appalti�di�
importo�superiore�alla�soglia�comunitaria�nei�quali,�per�la�prevalenza�della�
componente�tecnologica�o�per�la�particolare�rilevanza�tecnica�delle�possibili�
soluzioni�progettuali,�si�ritenga�possibile�che�la�progettazione�possa�essere�
migliorata�con�integrazioni�tecniche.�
Per�quanto�riguarda�le�modalita�di�svolgimento�della�fase�che�si�con-
clude�con�l'aggiudicazione,�riguardo�ai�casi�di�gare�con�il�criterio�dell'offerta�
economicamente�piu�vantaggiosa,�ai�sensi�dell'art.�91,�comma�3,�d.P.R.�
21�dicembre�1999,�n.�554,��in�una�opiu�sedute�riservate,�la�Commissione�valuta�
le�offerte�tecniche�e�procede�all'assegnazione�dei�relativi�punteggi�applicando�
tra�i�criteri�e�leformule�di�cui�all'allegato�B�quelle�indicate�dal�bando.�Successi-
vamente,�insedutapubblica,�laCommissioneda�letturadeipunteggiattribuiti�
alle�singole�offerte�tecniche,�procede�all'apertura�delle�buste�contenenti�le�offerte�
economiche�e,�data�lettura�dei�ribassi�e�delle�riduzioni�di�ciascuna�di�esse,�deter-
minal'of
ffertaeconomicamentepiu�vantaggiosaapplicando,�traicriteridicui�
all'allegato�B,�quello�indicato�nel�bando�.�

Invero�la�Stazione�appaltante�a�suo�giudizio�discrezionale�procede�alla�
scelta�dell'impresa�aggiudicataria,�tenuto�conto�congiuntamente�degli�ele-
menti�tecnici�ed�economici�delle�singole�offerte.�

Al�riguardo�giova�evidenziare�che,�secondo�la�giurisprudenza�ammini-
strativa�formatasi�in�riferimento�alla�previgente�normativa�che�conserva�tut-
tora�valore,�in�sede�di�appalto-concorso�sono�inscindibili�il�profilo�tecnico�
ed�il�profilo�economico�delle�valutazioni�(cfr.�Consiglio�di�Stato,�VI,�
22�dicembre�1972,�n.�760;�idem�Consiglio�di�Stato,�VI,�11�aprile�1956,�

n.�231),�ne�e�consentito�assegnare�ad�uno�dei�due�il�ruolo�selettivo�principale�
(cfr.�Consiglio�di�Stato,�VI,�7�dicembre�1994,�n.�1753,�in�Rivista�Amministra-
tiva�1995,�p.�172).�
Ai�fini�della�individuazione�dell'�offerta�economicamente�piu�vantag-
giosa��devono�comunque�essere�adeguatamente�vagliati�gli�elementi�di�cui�
all'art.�21,�comma�2,�della�succitata�legge�n.�109/1994,�i.e.�il�prezzo,�il�valore�
tecnico�ed�estetico�delle�opere�progettate,�il�tempo�di�esecuzione�dei�lavori,�
il�costo�di�utilizzazione�e�di�manutenzione,�nonche�gli�ulteriori�elementi�indi-
viduati�in�base�al�tipo�di�lavoro�da�realizzare.�

Il�Supremo�Consesso�(cfr.�Consiglio�di�Stato,�IV,�23�gennaio�2002,�

n.�393,�in�Il�Consiglio�di�Stato,�2002,�I,�107)�ha�chiarito�in�merito�che�gli�
�oneri�per�la�sicurezza��non�costituiscono�un�elemento�di�confronto�e�di�
scelta�del�contraente,�poiche�a�norma�del�D.Lgs.�14�agosto�1996,�n.�494,�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

come�modificato�dal�D.Lgs.�19�novembre�1999,�n.�528,�debbono�essere�ese-
guiti�puntualmente�dall'appaltatore�e�non�integrano,�pertanto,�propriamente�
una�voce�dell'offerta�ma�vengono�rimborsati�dal�committente�senza�ribasso�
e�secondo�un�regime�a�se�stante�anche�in�occasione�dell'erogazione�dei�paga-
menti.�Per�il�T.A.R.�Umbria�(31�agosto�2000,�n.�726,�in�Tribunale 
Ammini-
strativo 
Regionale, 
2000,�I,�3634)�in�mancanza�di�una�diversa�prescrizione�
contenuta�nel�bando,�gli�importi�indicati�dai�concorrenti�nelle�offerte�devono�
intendersi�come�comprensivi�del�costo�relativo�agli�oneri�per�la�sicurezza.�

Al�fine�di�una�corretta�valutazione�delle�offerte,�il�capitolato�speciale�
d'appalto�o�il�bando�di�gara�debbono�fissare�i�coefficienti�numerici�di�valenza�
dei�singoli�elementi:�la�determinazione�di�tali�coefficienti�e�rimessa�all'apprez-
zamento�discrezionale�dell'Amministrazione�ed�e�effettuata�secondo�metodo-
logie�stabilite�dal�regolamento�di�esecuzione�della�legge,�in�modo�tale�da�
individuare�con�un�unico�parametro�numerico�finale�l'offerta�piu�vantaggiosa�
(cfr.�Cianflone,�L'appalto 
di 
opere 
pubbliche, 
218).�

La�legge�quadro�impone�negli�appalti-concorso�la�nomina,�da�parte�del-
l'Amministrazione�procedente,�di�una�Commissione�giudicatrice�cui�e�ricono-
sciuta�la�facolta�di�fissare�i�criteri�di�valutazione�delle�offerte,�purche�cio�
avvenga�nel�rispetto�di�quelli�stabiliti�dal�bando�e�dal�capitolato�speciale�
d'appalto:�dunque�come�forma�di�loro�specificazione�e�subarticolazione.�

E�ovvio�che�tale�eventuale�determinazione�deve�necessariamente�prece-
dere�l'apertura�delle�buste�e�il�conseguente�esame�delle�offerte,�quale�impre-
scindibile�garanzia�di�imparzialita�del�suo�operato�(cfr.�Consiglio�di�Stato,�
V,�8�marzo�2005,�n.�937;�V,�8�luglio�2002,�n.�3790;�V,�31�ottobre�2001,�

n.�5691;�IV,�8�giugno�2000,�n.�3244;�VI,�3�settembre�1990,�n.�789,�in�Foro 
Amministrativo,�1990,�251;�15�novembre�1982,�n.�566,�in�Il 
Consiglio 
di 
Stato,�
1982,�I,�1419);�sebbene�non�produca�effetti��inquinanti��sulla�gara�il�fatto�
che�anteriormente�alla�definizione�degli�ulteriori�parametri�di�giudizio�siano�
state�aperte�le�buste�riguardanti�la�sola�documentazione�amministrativa,ai�
fini�della�determinazione�delle�imprese�da�sottoporre�a�selezione�(cfr.�TAR�
Piemonte,�II,�16�settembre�2000,�n.�989,�in�Tribunale 
Amministrativo 
Regio-
nale,�2000,�I,�4805).�
In�particolare,�la�Commissione�puo�legittimamente�introdurre�elementi�
di�specificazione,�nell'ambito�dei�criteri�generali�fissati�dal�bando�o�dalla�let-
tera�di�invito,�per�la�valutazione�delle�offerte,�attraverso�la�previsione�di��sot-
tovoci��rispetto�alle�categorie�gia�determinate,�ove�queste�ultime�non�risul-
tino�adeguate�a�rappresentare�le�peculiarita�delle�singole�offerte�(in�tal�senso,�
Consiglio�di�Stato,�V,�26�gennaio�2001,�n.�264,�in�Il 
Consiglio 
di 
Stato, 
2001,�
I,�80;�26�giugno�2000,�n.�3622,�ibidem,�2000,�I,�1513;�13�aprile�1999,�n.�412,�
ibidem, 
1999,�I,�646).�

Successivamente,�nel�procedere�all'esame�delle�offerte,�la�Commissione�e�
tenuta�a�valutare�per�prime�quelle��tecniche�,�onde�evitare�che�le��offerte�
economiche��ne�influenzino�i�relativi�giudizi�(in�tal�senso�costante�giurispru-
denza;�ex 
plurimis,�Consiglio�di�Stato,�VI,�17�luglio�2001,�n.�3962;�V,�22�set-
tembre�1999,�n.�1143;�V,�23�aprile�1998,�n.�123),�con�l'obbligo�di�tenere�chiuse�
le�buste�delle�offerte�economiche,�in�modo�che�sia�assicurata�la�segretezza�
del�loro�contenuto�(cfr.�Consiglio�di�Stato,�VI,�10�luglio�2002,�n.�3848;�
17�luglio�2001,�n.�3962).�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

In�sede�di�motivazione�delle�decisioni�finali�e��previsto�in�capo�all'Ammi-
nistrazione�l'obbligo�di�dar�conto�delle�scelte�effettuate,�con�specifico�riferi-
mento�ai�criteri�tecnici�ed�economici�applicati.�Peraltro,�tale�obbligo�non�sus-
siste�qualora�la�valutazione�sia�stata�espressa�mediante�punteggi�corrispon-
denti�a�parametri�precostituiti�(cfr.�Consiglio�di�Stato,�V,�28�dicembre�2001,�

n.�6459,�in�Il 
Consiglio 
di 
Stato,�2001,�I,�2755;�IV,�22�maggio�2000,�n.�2924,�
ibidem, 
2000,�I,�1300).�
La�decisione�che�si�commenta�afferma�un�principio�di�particolare�inte-
resse�in�materia�di�valutazione�delle�offerte�presentate�in�una�gara�per�la�
quale�e��previsto�il�metodo�dell'�offerta�economicamente�piu��vantaggiosa�:�
l'attribuzione�dei�punteggi�in�forma�soltanto�numerica�e��ammessa�esclusiva-
mente�nel�caso�in�cui�il�numero�delle�sottovoci,�con�i�relativi�punteggi,�entro�
le�quali�ripartire�i�paramentri�di�valutazione�di�cui�alle�singole�voci,�e��tal-
mente�analitico�dal�delimitare�il�giudizio�della�Commissione�nell'ambitodi�
un�minimo�e�di�un�massimo,�di�modo�che�sia�evidente�l'iter�logico�seguito�
nella�valutazione.�

Conseguentemente,�si�deduce�l'illegittimita��dell'operato�della�Commis-
sione�di�gara�nel�caso�in�cui�abbia�attribuito�punteggi�numerici�laddove�il�
bando,�pur�prevedendo�dei�criteri�generali�di�valutazione,�non�contenga�ele-
menti�di�giudizio�a�tal�punto�specifici�da�delimitare�la�discrezionalita��della�
Commissione�entro�un�ambito�talmente�definito�da�esimere�la�stessa�dal�
dover�dare�atto,�sia�pure�con�motivazione�sintetica,�delle�preferenze�
espresse�per�le�singole�offerte.�E�cio��nonsoloinaderenzaalpiu��generale�
principio�della�trasparenza�delle�decisioni�dell'Amministrazione�ma�anche�
in�osservanza�dei�principi�di�legalita��e�correttezza�che�impongono�l'esterna-
zione�ancorche�sintetica�del�percorso�motivazionale�nella�formazione�dei�
giudizi.�

Al�riguardo�giova�evidenziare�che,�in�linea�generale,�la�necessita��di�una�
motivazione�enunciata�in�termini�descrittivi�si�configura�tipicamente�per�gli�
atti�aventi�natura�provvedimentale,�che�esprimono�una�determinazione�di�
volonta��ed�implicano�scelte�discrezionali,�il�cui�esercizio�deve�emergere�con�
chiarezza�dalle�risultanze�dell'istruttoria,�anche�al�fine�di�consentirne�il�suc-
cessivo�sindacato�(cfr.�Consiglio�di�Stato,�V,�13�febbraio�1998,�n.�163).�

E�altres|��noto�il�principio�secondo�cui,�nelle�procedure�indette�per�l'ag-
giudicazione�mediante�metodi�selettivi�non�automatici,�come�nel�caso�dell'ap-
palto-concorso�o�delle�gare�dirette�a�selezionare�l'offerta�piu��vantaggiosa,�il�
bando�e�la�lettera�d'invito�devono�definire�i�criteri�generali�di�valutazione,�
potendosi�riconoscere�alla�commissione�di�gara�unicamente�l'esercizio�della�
facolta��di�introdurre�elementi�di�puntualizzazione�dei�criteri�generali�mede-
simi�(in�tal�senso,�T.A.R.�Lombardia,�Milano,�sez.�III,�11�ottobre�2004,�

n.�5521).�
La�predeterminazione�dei�parametri�di�valutazione�tecnica�risponde�
all'esigenza�di�garantire�l'imparzialita��e�la�trasparenza�delle�operazioni�con-
corsuali,�in�modo�da�consentire�agli�interessati�e�al�Giudice�della�legittimita��
il�sindacato�sulla�coerenza�logica�delle�scelte�e�delle�soluzioni�adottate,�con�i�
criteri�fissati�nel�bando.�

Se�e��vero�che�la�previsione�di�criteri�per�l'attribuzione�dei�singoli�pun-
teggi�riduce�sensibilmente�i�margini�di�apprezzamento�rimessi�all'organo�col-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

legiale�e,�con�essi,�anche�l'esigenza�di�una�motivazione�particolarmente�detta-
gliata�e�diffusa,�deve�comunque�ritenersi�necessaria�l'esternazione�quanto�
meno�dei�principali�elementi�ritenuti�determinanti�per�l'aggiudicazione�della�
gara,�sui�quali�si�e�concentrata�la�valutazione�dei�progetti�posti�a�confronto.�

Nel�caso�di�specie,�nel�bando�di�gara�la�valutazione�delle�offerte�sotto�il�
profilo��tecnico��era�affidata�ad�una�serie�di�parametri�e�di�fattori�ponderali,�
per�un�massimo�di�70�punti�da�attribuire�in�ragione�di�sottoparametri�quali�
le�caratteristiche�funzionali�(15�p.),�le�caratteristiche�estetiche�(15�p.),�l'im-
patto�pubblicitario�(10�p.),�gli�eventuali�manufatti�aggiuntivi�(15�p.),�il�cir-
cuito�striscioni�(10�p.)�e�il�piano�di�gestione�e�manutenzione�(5�p.).Tali�criteri,�
pur�se�analitici,�non�erano�connotati�da�quella�specificita�interna�quantifica-
bile�con�sottovoci�e�sottopunteggi�tali�da�delimitare�la�discrezionalita�valuta-
tiva.�Ne�alcun�rilievo�avrebbe�potuto�riconoscersi,�al�fine�di�una�diversa�con-
clusione,�alla�circostanza�che�la�discrezionalita�della�Commissione�fosse�limi-
tata�quanto�all'�offerta�economica��da�una�precisa�formula�matematica,�a�
fronte�della�decisa�prevalenza�dell'�offerta�tecnica��valutata�in�70�punti�su�
100:�l'ineccepibilita�del�giudizio�sull'offerta�economica�non�sottrae�invero�
all'illegittimita�l'operato�della�Commissione�sotto�l'aspetto�della�valutazione�
dell'offerta�tecnica.�

In�casi�di�tal�fatta�deve�escludersi�che�l'obbligo�motivazionale�possa�rite-
nersi�assolto�mediante�l'indicazione�di�un�punteggio�meramente�numerico�
(cfr.�Consiglio�di�Stato,�V,�6�ottobre�2003�n.�5899).�

Si�richiede�invece�una�motivazione�che,�pur�non�dovendo�necessaria-
mente�consistere�nella�minuziosa�descrizione�delle�attivita�svolte,�ne�riportare�
le�singole�opinioni�espresse,�deve�essere�proporzionata�e�adeguata�rispetto�
all'attivita�espletata�e,�quindi,�in�relazione�all'esistenza�di�ampi�poteri�discre-
zionali�di�valutazione�delle�offerte�tecniche,�deve�dare�conto�con�economia�
di�mezzi,�ma�compiutamente,�del�percorso�logico�seguito�nell'attribuzione�
dei�punteggi,�senza�limitarsi��come�nell'ipotesi�in�esame��alla�sola�indica-
zione�di�questi�ultimi.�

Quanto�ritenuto�in�ambito�di�pubblica�gara,�e�stato�affermato�mutatis 
mutandis 
in�materia�di�concorsi�ed�esami.�Il�Consiglio�di�Stato,�pur�ritenendo�
sufficiente�l'espressione�numerica�del�voto,�ha�ribadito�la�necessita�che�vi�sia�
una�rigorosa�predisposizione�dei�criteri�di�massima�per�l'attribuzione�dei�pun-
teggi�e�per�la�valutazione�dei�titoli,�e�che�la�valutazione�espressa�abbia�fonda-
mento�in�un�giudizio�numerico�basato�su�regole�tecniche�riflettenti�tali�criteri�
(cfr.�Consiglio�di�Stato,�V,�6�giugno�2002,�n.�3184;�IV,�15�maggio�2002,�

n.�2601).�
Inoltre,�nel�caso�che�ci�occupa,�e�stata�acclarata�l'illegittimita�del��ver-
bale�integrativo��della�Commissione�giudicatrice�che,�a�seguito�di�riconvoca-
zione,�ha�fornito�il�resoconto�delle�operazioni�di�gara.�E�stata�infatti�esclusa�
la�possibilita�di�attribuire�postuma�rilevanza�a��minute��non�utilizzate�nella�
originaria�stesura�del�verbale��violando�siffatto�modus 
procedendi 
il�canone�
normativo�fissato�dall'art.�71�R.D.�n.�827/24,�che�esige�il�rispetto�del�princi-
pio�della�continuita�e�concentrazione�delle�operazioni�di�gara��e�si�e�sta-
tuito�che�al�rinnovo�delle�operazioni�valutative�possa�procedere�soltanto�una�
nuova�Commissione�in�composizione�diversa�dalla�originaria,�la�cui�serenita�
di�giudizio�e�difficile�ad�ammettersi.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

L'omessa�indicazione�degli�elementi�valutativi�che�hanno�determinato�il�
formarsi�della�volonta�collegiale�non�costituisce�infatti�una�mera��irregola-
rita���formale�suscettibile�di�successiva�sanatoria,�ma�un�vizio�sostanziale�di�
legittimita�che�riguarda�propriamente�un�elemento�costitutivo�della�verbalizza-
zione,�con�riflessi�invalidanti�sulla�successiva�determinazione�amministrativa.�

Una�operazione�di��integrazione��dell'originario�verbale�sembra�oltre-
tutto�idonea�ad�inficiare�in�radice�l'attendibilita�di�documenti�cui�l'ordina-
mento�attribuisce�valore�di�fede�privilegiata.�Infatti,�qualora�la�redazione�
del�verbale�non�avvenga�contestualmente�allo�svolgimento�delle�singole�ope-
razioni�compiute�dalla�Commissione�o�quantomeno�non�intervenga�in�un�
momento�immediatamente�successivo,�tale�da�escludere�l'insorgenza�di�errori�
od�omissioni�nella�ricostruzione�dell'iter�valutativo,�viene�con�cio�meno�la�
stessa�idoneita�del�verbale�ad�assolvere�la�funzione�sua�propria�di�garanzia�
della�formazione�di�uno�strumento�documentale�che�consenta�la�verifica�
della�regolarita�delle�operazioni�compiute,�delle�scelte�valutative�e�di�ogni�
altro�giudizio�espresso�(cfr.�T.A.R.�Lombardia,�Milano,�sez.�III,�11�ottobre�
2004,�n.�5521).�

Ma,�anche�a�prescindere�da�tali�considerazioni�e�a�voler�ritenere�non�
necessaria�alcuna�contestualita�tra�la�seduta�della�Commissione�e�la�forma-
zione�del�relativo�verbale,�deve�comunque�ritenersi�che�la�redazione�di�quanto�
ha�formato�oggetto�di�inserimento�nel�documento�divenga�definitiva�con�l'ap-
provazione�del�verbale;�il�che�esclude�la�possibilita�di�attribuire�postuma�rile-
vanza�a��minute��non�utilizzate�nell'originaria�stesura�del�medesimo.�

Da�quanto�precede�emerge�anche�la�fondatezza�sostanziale�di�una�even-
tuale�domanda�di�risarcimento�del�danno,�derivante�con�evidenza�dal�com-
portamento�della�Commissione�giudicatrice,�contrario�ai�doveri�di�imparzia-
lita�,�di�correttezza�e�di�buona�amministrazione.�La�pretesa�risarcitoria,�peral-
tro,�in�tali�casi�e�configurabile�solo�come��perdita�di�chance�,�vale�a�dire�
come�privazione�della�probabilita�di�aggiudicazione�dell'appalto.�

Si�noti�che�in�tali�fattispecie�il�G.A.�puo�rimettere�alla�stessa�Ammini-
strazione,�in�applicazione�dell'art.�35,�secondo�comma,�del�D.Lgs.�

n.�80/1998,�come�introdotto�dall'art.�7,�secondo�comma,�della�legge�
n.�205/2000,�la�quantificazione�della�somma�di�denaro�ritenuta�congrua�a�
ristorare�il�danno�subito:�la�P.A.�procedera�,�quindi,�giusta�la�norma�appena�
citata,�a�proporre�tale�somma�all'impresa�ricorrente�che,�in�caso�di�dissenso�
sull'entita�della�somma�offerta,�potra�eventualmente�azionare�il�ricorso�ex 
art.�27,�primo�comma,�n.�4,�del�testo�unico�n.�1054/1924,�per�chiedere�la�
determinazione�giudiziale�della�predetta�somma�(cfr.�in�tal�senso�Consiglio�
di�Stato,�V,�8�marzo�2005,�n.�937).�
D'altra�parte,�il�giudizio�conclusivo�della�Commissione,�essendo�di�per�
se�privo�di�rilevanza�esterna,�non�e�autonomamente�impugnabile�in�sede�giu-
risdizionale�(cfr.�Consiglio�di�Stato,�IV,�19�agosto�1994,�n.�651,�in�Foro 
Amministrativo, 
1994,�1721),�ne�la�Commissione�e�parte�necessaria�nel�rela-
tivo�giudizio�(in�tal�senso�Consiglio�di�Stato,�V,�14�aprile�1997,�n.�1479).�

Non�e�,�inoltre,�consentito�al�Giudice�amministrativo�sindacare�le�moda-
lita�di�esercizio�del�potere�tecnico-discrezionale�della�Commissione,�salvo�
che�questa�esorbiti�dalle�regole�della�logicita�,�coerenza,�adeguatezza�e�confor-
mita�alle�regole�tecniche.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Illuminante�al�riguardo�e�la�pronuncia�del�Consiglio�di�Stato�(sez.�VI,�
4�novembre�2002,�n.�6004)�che,�in�merito�alla��discrezionalita�tecnica��che�
compete�alla�Stazione�appaltante,�e�segnatamente�alla�sua�articolazione�ope-
rativa�data�dalla�Commissione�giudicatrice,�in�sede�di�valutazione�compara-
tiva�delle�offerte,�ha�statuito�che�detto�giudizio,�caratterizzato�dalla�comples-
sita�delle�discipline�specialistiche�di�riferimento�e�dall'opinabilita�dell'esito�
della�valutazione,�sfugge,�in�base�a�costante�giurisprudenza,�al�sindacato�del�
Giudice�amministrativo�in�sede�di�legittimita�laddove�non�vengano�in�rilievo�
indici�sintomatici�del�non�corretto�esercizio�del�potere,�sub�specie�di�difetto�
di�motivazione,�di�illogicita�manifesta,�di�erroneita�dei�presupposti�di�fatto�e�
di�incoerenza�della�procedura�valutativa�e�dei�relativi�esiti.�

Non�ci�si�puo�esimere�dal�rilevare�che�il�potenziamento�dei�mezzi�istrut-
tori�utilizzabili�dal�Giudice�amministrativo�ai�fini�del�sindacato�sulle�valuta-
zioni�di�stampo�tecnico-specialistico,�sancito�dall'innesto�della�consulenza�
tecnica�ai�sensi�dell'art.�16�della�legge�21�luglio�2000,�n.�205,�consente�certo�
il�pieno�e�diretto�accertamento�dei�fatti�presi�in�esame�dall'Amministrazione,�
ma�non�la�sostituzione�del�Giudice�amministrativo,�per�il�tramite�del�consu-
lente�tecnico,�ai�giudizi�di�tipo�tecnico�formulati�dall'Amministrazione.�

Per�completezza�occorre�evidenziare�che�una�ripetizione��virtuale��della�
gara�ai�soli�fini�risarcitori�e�stata�ammessa,�con�l'ausilio�della�consulenza�tec-
nica,�dal�T.A.R.�Lombardia,�III,�11�dicembre�2000,�n.�7702.�

Con�espressione�sintetica�si�puo�allora�dire�che�il�controllo�del�G.A.�sul�
giudizio�tecnico�dell'organo�amministrativo,�pur�se�divenuto��intrinseco��o
ssia�tale�da�consentire�di�accertare�direttamente�i�fatti�e�di�controllarela�
ragionevolezza�delle�relative�analisi,�se�necessario�con�le�regole�specialistiche�
gia�utilizzate�dalla�P.A.�e�l'ausilio�della�consulenza��e�rimasto�un�controllo�
�debole�,�nel�rammentato�senso�dell'inammissibilita�di�una�logica�sostitutiva�
(cfr.�in�tal�senso�Consiglio�di�Stato,�VI,�23�aprile�2002,�n.�2199).�

Dott.ssa�Carmela�Pluchino(*)�

Consiglio 
di 
Stato, 
sezione 
quinta, 
sentenza 
29 
novembre 
2005 
n. 
6759 
^Pres.�Santoro�^
Est.�Lamberti�^I.�s.p.a.�(Avv.ti�Pafundi�e�Salerno)�c.�A.�s.p.a.�(Avv.ti�Andena�e�Villani)�
e�P.�s.r.l.�(n.c.)�^(conferma�T.A.R.�Lombardia�^Milano,�Sez.�III,�11�ottobre�2004�

n.�5521).�
1.�In�sede�di�valutazione�delle�offerte�presentate�in�una�gara�per�la�quale�e�previsto�il�
metodo�dell'offerta�economicamente�piu�vantaggiosa,�l'attribuzione�dei�punteggi�in�forma�sol-
tanto�numerica�da�parte�della�commissione�di�gara�e�consentita�solo�quando�il�numero�delle�sot-
tovoci,�con�i�relativi�punteggi,�entro�le�quali�ripartire�i�parametri�di�valutazione�di�cui�alle�sin-
gole�voci,�sia�talmente�analitico�da�delimitare�il�giudizio�della�commissione�nell'ambito�di�un�
minimo�edunmassimo�diportata�taledarenderediperse�evidentel'iterlogicoseguitonelvalu-
tareisingoliprogettisotto�ilprofilo�tecnico.�Ecio�nonsolo�inaderenzaalpiu�generaleprincipio�
della�trasparenza�delle�decisioni�dell'amministrazione,�ma�anche�in�osservanza�di�principi�di�
legalita�e�correttezza�che�impongono�l'esternazione�ancorche�sintetica�dell'iter�logico�seguito�
nellaformazione�deigiudizi.�

()�Procuratore�dello�Stato�presso�l'Avvocatura�Distrettuale�di�Milano.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

2.�E�illegittimo�l'operato�di�una�commissione�di�gara�per�l'affidamento�di�un�appalto�
medianteilmetododell'offertaeconomicamentepiu�vantaggiosanelcasoincui,�insededivalu-

tazione�delle�offerte,�abbia�attribuito�punteggi�in�forma�soltanto�numerica,�nel�caso�in�cui�il�

bando,�pur�prevedendo�dei�criteri�generali�di�valutazione�delle�offerte,�non�contenga�elementi�di�

giudizio�talmente�specifici�da�delimitare�la�discrezionalita�della�commissione�entro�un�ambito�

talmentedefinito�da�evitaredidoverdareatto,�siapureconunamotivazionesintetica,�dellepre-

ferenze�espresse�per�le�singole�offerte�circa�la�maggiore�o�minore�rispondenza�dell'una�o�dell'al-

traaglielementidiprevalenzastabilitidallastessaamministrazione,�ondeconseguireilrisultato�

aleipiu�vantaggiosofra�le�soluzioniprospettate�dai�concorrenti.�

3.�L'annullamento�giurisdizionale�dell'aggiudicazione�comporta�l'inefficacia�successiva�del�
contratto�d'appalto�medio�tempore�stipulato,�da�intendere�come�inidoneita�funzionale�del�pro-

gramma�negoziale�a�spiegare�ulteriori�effetti�successivamente�alla�pronuncia�di�annullamento.�
�(Omissis)�Fatto�

1.�-La�societa�I.�s.p.a�era�titolare�di�una�convenzione�stipulata�nel�1992�per�la�posa�di�
materiale�pubblicitario�sulle�pensiline�di�attesa�viaggiatori�e�sulle�paline�di�fermata�del�servi-
zio�di�trasporto�pubblico,�stipulata�nel�1992�e�prorogata�sino�al�2003.�
Si�e�poi�aggiudicata�la�gara�indetta�dal�Comune�di�C.,�con�determinazione�dirigenziale�

n.�2744�del�27�ottobre�2003,�per�la�progettazione,�la�fornitura,�la�gestione�e�la�manutenzione�
di�manufatti�di�arredo�urbano,�a�fronte�della�concessione�per�sette�anni�dello�sfruttamento�
degli�spazi�appositamente�predisposti�nell'ambito�dei�medesimi�manufatti,�per�la�diffusione�
di�messaggi�pubblicitari.�
La�seconda�classificata,�A.�s.p.a.�ha�impugnato�l'aggiudicazione�della�gara�al�T.A.R.�
Lombardia,�deducendo�nell'atto�introduttivo�le�seguenti�censure:�(1.�motivo)�incompetenza�
del�dirigente�ad�indire�la�gara,�trattandosi�di�attribuzione�propria�del�consiglio�comunale;�
(2.�motivo)�difetto�di�motivazione�e�di�verbalizzazione�dei�giudizi�formulati�dalla�commis-
sione�con�la�sola�attribuzione�di�punteggi�numerici,�di�per�se�inidonei�a�dare�conto�dell'iter�
logico�seguito,�tenuto�conto�anche�della�genericita�dei�parametri�di�valutazione�previsti�dal�
bando;�(3.�motivo)�illogicita�e�irragionevolezza�dei�punteggi�assegnati�dalla�commissione�in�
rapporto�ai�singoli�criteri�di�aggiudicazione.�Innanzi�al�T.A.R.�della�Lombardia�si�sono�
costituiti�in�giudizio�il�Comune�di�C.�con�controricorso�e�memoria�ed�I.�s.p.a.�che�eccepiva�
l'inammissibilita�del�primo�motivo�e�l'infondatezza�nel�merito�degli�altri.�

2.�-Dopo�l'accoglimento�della�domanda�cautelare,�con�ordinanza�4�marzo�2004,�n.�628,�
per�difetto�di�motivazione�delle�valutazioni�della�commissione�giudicatrice�sulla�qualita�dei�
progetti�tecnici�a�confronto,�il�Comune�di�C.�ha�disposto,�con�determinazione�9�aprile�2004�
n.�13,�la�riconvocazione�della�commissione�``al�fine�di�esplicitare�l'iter�logico�e�le�valutazioni�
che�hanno�portato�all'attribuzione�dei�punteggi''.�Nella�seduta�del�15�aprile�2004,�la�commis-
sione�giudicatrice�procedeva��sulla�scorta�delle�``minute�...�contenentiigiudizi�concui�...�
ha�formato�la�propria�valutazione''��a�``ricostruire�le�operazioni�della�giornata�dell'11�di-
cembre,�integrando�ed�esplicitando�meglio�le�motivazioni�che�hanno�portato�all'attribuzione�
del�punteggio�numerico''.�Il�verbale�integrativo�e�stato�approvato�con�determinazione�
15�aprile�2004,�n.�14,�impugnato�dalla�societa�A.�con�motivi�aggiunti�per:�(1.�motivo)�viola-
zione�dell'art.�7�legge�n.�241/1990�e�dei�connessi�obblighi�partecipativi,�in�quanto�la�comuni-
cazione�di�avvio�e�intervenuta�a�procedimento�gia�concluso;�(2.�motivo)�violazione�delle�
regole�in�materia�di�verbalizzazione,�di�concentrazione�e�di�trasparenza�delle�operazioni�di�
gara,�perche�l'integrazione�era�stata�effettuata�cinque�mesi�dopo�la�conclusione�della�gara�e�
con�motivazioni�non�contenute�nel�verbale�originario,�ma�con�verbalizzazioni�postume�asse-
ritamente�riepilogative�di�fantomatiche�minute,�mai�evocate�in�precedenza�e�redatte�senza�
alcuna�garanzia�circa�l'epoca�di�formazione�e�il�loro�contenuto;�(3.�motivo)�illogicita�e�irra-
gionevolezza�delle�valutazioni�effettuate�dalla�commissione�di�gara,�quali�risultanti�dalle�
motivazioni�portate�successivamente�a�sostegno�dei�punteggi�attribuiti�per�le�singole�voci.�
Ai�motivi�aggiunti�ha�replicato�con�memoria�il�Comune�di�C.�deducendone�l'infondatezza.�
Nella�memoria�conclusionale,�la�societa�I.�ha�eccepito�il�difetto�di�giurisdizione�del�giudice�
amministrativo,�l'inammissibilita�del�primo�motivo�e�l'irricevibilita�del�primo�e�del�secondo,�
oltre�all'infondatezza�dei�predetti�motivi�e�di�quelli�ulteriori.�
3.�-Con�la�sentenza�in�epigrafe,�il�T.A.R.�della�Lombardia�respingeva�l'eccezione�di�
difetto�di�giurisdizione�e�quelle�d'inammissibilita�e�d'irricevibilita�delle�censure�del�ricorso�
introduttivo,�che�accoglieva�nel�merito�per�il�secondo�motivo�dell'atto�introduttivo�e�dei�

204 
RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

motivi�aggiunti,�ritenuti,�per�un�verso�il�difetto�di�motivazione�dell'attribuzione�dei�punteggi�
con�i�soli�coefficienti�numerici,�in�presenza�di�criteri�non�puntuali�di�assegnazione�dei�pun-
teggi�per�l'offerta�tecnica�e,�per�altro�verso�l'illegittimita�dell'integrazione�postuma�del�ver-
bale,�non�suscettibile�di�convalida�in�pendenza�di�giudizio.�La�sentenza�e�appellata�da�I.�

s.p.a.�Nel�giudizio�si�e�costituita�A.,�chiedendo�il�rigetto�dell'appello.�Nel�corso�dell'odierna�
Camera�di�consiglio,�la�causa�e�stata�ritenuta�matura�per�la�decisione.�
Diritto 


1.�-In�accoglimento�del�ricorso�proposto�dalla�societa�A.,�il�T.A.R.�della�Lombardia�ha�
annullato�la�determinazione�del�Comune�di�C.�in�data�18�dicembre�2003,�n.�35�con�la�quale�
e�stata�aggiudicata�alla�I.�s.p.a�l'asta�pubblica�di�fornitura�e�manutenzione�di�arredo�urbano�
per�sette�anni�a�fronte�dello�sfruttamento�degli�spazi�predisposti�nell'ambito�dei�medesimi�
manufatti�per�la�diffusione�di�messaggi�pubblicitari.�
La�sentenza�ha�inoltre�annullato�i�precedenti�atti�del�procedimento,�in�particolare�le�
operazioni�della�commissione�giudicatrice,�con�le�quali�sono�state�esaminate�e�valutate�le�
offerte�tecniche�ed�attribuiti�i�punteggi�ed�approvato�il�verbale�integrativo�di�resoconto�delle�
operazioni�di�gara,�a�seguito�dell'ordinanza�4�marzo�2004,�n.�628�di�accoglimento�della�
domanda�cautelare�ed�ha,�per�l'effetto,�dichiarato�l'inefficacia�del�contratto�di�appalto�

n.�17974,�stipulato�il�14�gennaio�2004�fra�il�Comune�e�la�societa�I.�Ad�avviso�del�Collegio,�
la�sentenza�va�confermata.�
2.�-Dei�motivi�di�appello�precede,�in�ordine�logico,�l'esame�del�secondo,�ove�si�afferma�
che�erroneamente�la�sentenza�impugnata�avrebbe�ritenuto�indeterminati�e�``di�massima''�i�
criteri�determinati�dal�Comune�di�C.�per�selezionare�le�offerte,�dato�il�loro�carattere�analitico�
e�rigoroso�sia�per�quanto�attiene�alla�valutazione�dell'aspetto�tecnico�sia�per�quanto�riguarda�
il�giudizio�sull'economicita�.�Sarebbero�per�cio�solo�sufficienti�le�valutazioni�espresse�con�il�
solo�coefficiente�numerico,�di�per�se�idonee�ad�esternare�il�giudizio�della�commissione.�La�
censura�non�puo�trovare�ingresso.�
2.1.�-Nell'art.�4�del�bando�di�gara�(allegato�``C''�alla�determinazione�27�ottobre�2003�
n.�2744),�la�valutazione�delle�offerte�sotto�il�profilo�tecnico�era�affidata�ad�una�serie�di�para-
metri�e�di�fattori�ponderali,�per�un�massimo�di�70�punti�da�attribuire�in�ragione�di�sottopara-
metri�quali�le�caratteristiche�funzionali�(15�p.),�le�caratteristiche�estetiche�(15�p.),�l'impatto�
pubblicitario�(10�p.),�gli�eventuali�manufatti�aggiuntivi�(15�p.),�il�circuito�striscioni�(10�p.)�e�
il�piano�di�gestione�e�manutenzione�(5�p.).�
Per�le�prime�quattro�voci,�tali�enunciazioni�erano�poi�integrate,�una�per�una,�da�una�
serie�di�elementi�su�cui�la�Commissione�avrebbe�dovuto�fondare�il�suo�giudizio,�quali�gli�ele-
menti�che�avrebbero�reso�i�manufatti�proposti�atti�a�durare�nel�tempo�e�ad�avere�un'ottima�
fruibilita�per�la�popolazione�(per�le�caratteristiche�funzionali),�l'innovazione�e�l'originalita�
che�permettano�il�miglior�risultato�estetico�ottenibile�(per�le�caratteristiche�estetiche),�la�
minore�quantita�di�pubblicita�o�comunque�il�piu�armonico�inserimento�della�pubblicita�nel�
manufatto�(per�la�riduzione�dell'impatto�determinato�dallo�spazio�pubblicitario),�l'effettivita�
delle�migliorie,�tenuto�conto�del�pubblico�interesse�e�tenuto�altres|�conto�di�valutazioni�di�
opportunita�e�di�impatto�ambientale.�

I�criteri�stabiliti�dal�bando�sia�pure�analitici,�specie�per�le�prime�quattro�voci,�non�con-
tenevano�elementi�di�giudizio�talmente�specifici�da�delimitare�la�discrezionalita�della�com-
missione�entro�un�ambito�talmente�definito�da�evitare�di�dover�dare�atto,�sia�pure�con�una�
motivazione�sintetica,�delle�preferenze�espresse�per�i�singoli�progetti�circa�la�maggiore�o�
minore�rispondenza�dell'uno�o�dell'altro�agli�elementi�di�prevalenza�stabiliti�dalla�stessa�
amministrazione,�onde�conseguire�il�risultato�a�lei�piu�vantaggioso�fra�le�soluzioni�prospet-
tate�dai�concorrenti.�E�cio�non�solo�in�aderenza�al�piu�generale�principio�della�trasparenza�
delle�decisioni�dell'amministrazione�ma�anche�in�osservanza�di�principi�di�legalita�e�corret-
tezza�che�impongono�l'esternazione�ancorche�sintetica�dell'iter�logico�seguito�nella�forma-
zione�dei�giudizi.�Proposizioni�queste�esaustivamente�esposte�nella�decisione�impugnata,�
che�a�maggior�ragione,�valgono�per�le�ultime�due�voci�cui�era�affidata�la�valutazione�delle�
offerte�sotto�l'aspetto�tecnico,�del�tutto�prive�di�spiegazioni�circa�le�modalita�cui�assegnare�i�
rispettivi�punteggi,�nella�rispettiva�misura�massima�di�5�e�10�punti�e�tali�pertanto�da�determi-
nare�l'assegnazione�dell'appalto�nel�caso�di�equivalenza�delle�offerte�per�i�precedenti�aspetti.�
La�censura�non�si�sottrae,�conclusivamente,�all'infondatezza�e�non�solleva�la�commissione�
dall'onere�di�motivare�sia�pure�in�sintesi�le�sue�valutazioni.�Nessun�rilievo�ha,�al�fine�di�una�
diversa�conclusione�che�la�discrezionalita�della�commissione�fosse�limitata�quanto�all'offerta�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

economica�da�una�precisa�formula�matematica,�a�fronte�della�decisa�prevalenza�dell'offerta�
tecnica�valutata,�si�ricorda,�in�70�punti�su�100.�Che�con�l'applicazione�della�formula�il�giudi-
zio�della�Commissione�sull'offerta�economica�si�sia�rivelato�ineccepibile�non�sottrae�all'ille-
gittimita�il�suo�operato�sotto�l'aspetto�della�valutazione�dell'offerta�tecnica.�

2.2.�-Nella�giurisprudenza�di�questo�Consiglio�il�deficit�motivazionale�che�inficerebbe�
l'assegnazione�dei�punteggi�in�forma�soltanto�numerica�e�stato�del�resto�escluso�quando�il�
numero�delle�sottovoci,�con�i�relativi�punteggi,�entro�le�quali�ripartire�i�parametri�di�valuta-
zione�di�cui�alle�singole�voci,�sia�talmente�analitica�da�delimitare�il�giudizio�della�commis-
sione�nell'ambito�di�un�minimo�ed�un�massimo�di�portata�tale�da�rendere�di�perse�evidente�
l'iter�logico�seguito�nel�valutare�i�singoli�progetti�sotto�il�profilo�tecnico.�Solo�in�questo�caso�
l'analitica�determinazione�dei�punteggi�in�relazione�alle�singole�voci�e�sottovoci�fra�le�quali�
e�stata�distinta�l'analisi�dei�progetti�tecnici�consente,�nonostante�la�mancanza�di�una�motiva-
zione�discorsiva,�la�puntuale�ricostruzione�dell'iter�logico�percorso�dalla�commissione�nella�
valutazione�dei�singoli�aspetti�dei�progetti�e,�quindi,�permette�la�percezione�delle�ragioni�
poste�a�fondamento�dell'assegnazione�dei�punteggi�complessivi�sulla�scorta�dei�quali�e�stata�
formulata�la�graduatoria�(Cons.�Stato,�VI,�4�novembre�2002,�n.�6004).�Tale�stringente�anali-
ticita�non�e�ravvisabile�nei�parametri�e�fattori�ponderali�ai�quali�era�affidata�la�valutazione�
delle�offerte�tecniche�nel�bando�di�gara,�perche�limitati�all'attribuzione�un�minimo�e�mas-
simo�di�punti�una�serie�di�categorie,�senza�alcuna�specificita�interna�quantificabile�a�sua�
volta�con�sottovoci�e�sottopunteggi�tali�da�esplicitare�in�maniera�analitica�l'operato�della�
Commissione�di�gara�e�rendere�ostensibile�agli�interessati�il�percorso�motivazionale�seguito�
indipendentemente�dal�mezzo�adoperato�(numeri�o�motivazioni�sintetiche).�
3.�-E�anche�infondato�il�terzo�motivo,�ove�si�afferma�l'inesistenza�del�vizio�di�analitica�
motivazione�dell'operato�della�Commissione�rilevato�dalla�decisione�impugnata�e�si�eccepi-
sce�che�i�verbali�allegati�alla�determina�di�aggiudicazione�darebbero�sufficiente�conto�dell'i-
ter�logico�seguito.�La�relazione�delle�operazioni�svolte�dalla�Commissione�il�18�dicembre�
2003,�allegata�alla�determinazione�di�aggiudicazione�della�gara�n.�3399�del�19�dicembre�
2003�nulla�altro�contiene�se�non�la�descrizione�della�sequenza�procedimentale�e�il�prospetto�
con�i�punteggi,�dai�quali�non�e�in�alcun�modo�desumibile�quale�sia�stato�l'orientamento�dei�
singoli�componenti�la�commissione�sui�punteggi�esaminati�con�riferimento�alle�caratteristi-
che�tecniche�di�ciascuno,�come�e�necessario�nelle�procedure�di�aggiudicazione�basate�sul�cri-
terio�dell'offerta�economicamente�piu�vantaggiosa.�Ne�d'altra�parte�e�sostenibile�che�conside-
razioni�sia�pure�sintetiche�sui�punteggi�attribuibili�possano�essere�sostituite�dalla�semplice�
enunciazione�che�la�valutazione�era�stata�effettuata�secondo�la�sequenza�delle�voci�e�dei�
parametri�previsti�dal�bando,�senza�piu�nulla�aggiungere�in�merito�all'adeguatezza�dei�pro-
getti�stessi�sotto�il�profilo�tecnico�ed�esprimere�i�punteggi�corrispondentisecondola�
sequenza�precostituita�dai�criteri�generali.�Limite�alla�sinteticita�della�motivazione�e�infatti�
la�possibilita�di�riconoscere�la�logica�che�ha�guidato�la�valutazione�dei�soggetti�proposti�ad�
aggiudicare�la�gara,�onde�evitare�l'insorgere�dell'accesso�di�potere.�Siffatto�limite�non�risulta�
osservato�nel�verbale�relativo�all'aggiudicazione�di�che�trattasi,�ove�null'altro�si�rinviene�se�
non�i�coefficienti�numerici.�
4.�-Deve�essere�conclusivamente�confermato�l'annullamento�della�determinazione�del�
Comune�di�C.�18�dicembre�2003,�n.�35�dall'aggiudicazione�della�gara�alla�I.�s.p.a�e�delle�ope-
razioni�di�gara.�
5.�-Va�dichiarato�inammissibile�il�quarto�motivo�di�appello�appuntato�nei�confronti�
della�decisione�nella�parte�in�cui�ha�ritenuto�illegittimo�il�verbale�integrativo�della�commis-
sione�giudicatrice�(approvato�con�provvedimento�15�aprile�2004,�n.�1025)�che,�a�seguito�di�
riconvocazione,�ha�fornito�il�resoconto�delle�operazioni�di�gara.�
La�sentenza�impugnata�ha�escluso�la�possibilita�di�attribuire�postuma�rilevanza�a�minu-
tazioni�non�utilizzate�nell'originaria�stesura�del�verbale�ed�ha�affermato�la�necessita�che�al�
rinnovo�delle�operazioni�valutative�proceda�una�nuova�commissione�in�composizione�diversa�
da�quella�originariamente�costituita,�ritenuta�oggettivamente�compromessa�la�serenita�di�
giudizio�della�commissione�di�gara.�La�censura�d'appello�nulla�contesta�al�proposito�ma�si�
limita�a�chiarire�i�principi�e�criteri�della�convalida�degli�atti�amministrativi�dai�quali�emerge-
rebbe�la�possibilita�di�estendere�la�convalida�oltre�il�vizio�d'incompetenza�e�sino�al�difetto�
di�motivazione�ed�afferma�la�piena�legittimita�dell'operato�della�commissione�che�si�sarebbe�
adeguata�al�contenuto�dell'ordinanza�cautelare,�ricostruendo�minutamente�l'esito�delle�pro-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

prie�operazioni.�La�censura,�come�formulata,�non�coglie�il�punto�dell'annullamento�giudi-
ziale�incentrato�sul�vizio�dell'operato�della�Commissione�neo-convocata�e�sulla�sua�incompa-
tibilita�intrinseca�a�riesaminare�il�proprio�operato.�Va,�percio�,�dichiarata�inammissibile.�

6.�-L'annullamento�dell'aggiudicazione�comporta�l'esame�del�primo�motivo�di�appello�
avverso�il�capo�della�decisione�che�in�base�alla�precedente�sentenza�della�Quinta�Sezione�
28�maggio�2004�n.�3465,�ha�attribuito�all'annullamento�efficacia�caducante�del�contratto�sti-
pulato,�in�forza�del�rapporto�di�consequenzialita�necessaria�tra�la�procedura�di�gara�ed�il�
contratto�successivamente�stipulato.�Ad�avviso�dell'appellante,�l'accoglimento�del�ricorso�
non�puo�tradursi�sotto�alcun�profilo�nella�concorrente�declaratoria�d'illegittimita�odi�nullita�
del�rapporto�contrattuale�stipulato�tra�il�Comune�di�C.�e�l'I.�in�quanto�i�vizi�della�procedura�
possono�rappresentare�solo�la�premessa�per�l'accertamento�del�diritti�di�A.�al�risarcimento�
del�danno.�Anche�questo�motivo�va�disatteso.�
Con�il�citato�precedente,�la�Sezione�ha�stabilito�che�l'annullamento�giurisdizionale�del-
l'aggiudicazione�importa�l'inefficacia�successiva�del�contratto�d'appalto�ove�medio 
tempore 
stipulato,�da�intendere�come�inidoneita�funzionale�del�programma�negoziale�a�spiegare�ulte-
riori�effetti�successivamente�alla�pronuncia�di�annullamento.�La�Sezione�non�ignora�l'incer-
tezza�delle�questioni�sottese�alla�censura,�che�involge�le�relazioni�fra�il�comportamento�del-
l'amministrazione�nella�fase�vincolata�all'evidenza�pubblica�e�nella�fase�governata�dall'auto-
nomia�privata.�Dalla�medesima�incertezza�e�dal�vario�operare�delle�soluzioni�sostenibili�era�
scaturita�l'ordinanza�della�Quarta�Sezione�n.�3355�del�21�maggio�2004�che�aveva�deferito�la�
questione�all'Adunanza�Plenaria�di�questo�Consiglio,�ove�all'udienza�dell'8�novembre�2004�
e�stato�dato�atto�della�rinuncia�all'appello.�Allo�stato,�la�Sezione�non�ritiene�di�doversi�disco-
stare�dal�proprio�precedente�che�individua�nell'annullamento�della�procedura�amministrativa�
di�gara�ad�opera�del�giudice�una�causa�di�inefficacia�successiva�del�contratto�d'appalto�stipu-
lato�in�pendenza�di�giudizio.�La�censura�va�percio�disattesa�e�con�essa�l'appello�nel�suo�
insieme.�

Deve,�per�l'effetto,�essere�confermata�la�sentenza�impugnata.�Le�spese�del�grado�di�giu-
dizio�vanno�compensate�per�giusti�motivi.�

P.Q.M.�Il�Consiglio�di�Stato�in�sede�giurisdizionale,�Sezione�Quinta,�respinge�l'appello.�
Conferma�la�sentenza�di�primo�grado.�Spese�del�grado�compensate.�
Ordina�che�la�presente�decisione�sia�eseguita�dall'autorita�amministrativa�.�


Ipareri
delcomitato
consultivo
Ipareri
delcomitato
consultivo
A.G.S. 
^Parere 
del 
1o 
giugno 
2005, 
n. 
76835. 
Debiti 
dei 
Concessionari 
del 
servizio 
di 
raccolta 
delle 
scommesse 
ippiche. 
Escussione 
della 
garanzia 
ex�art. 
7 
della 
convenzione 
accessiva 
alla 
concessione 
(consultivo�n.�31086/04,�avvocato�G.�Fiengo).�

�Codesta�Amministrazione,�nel�comunicare�l'acquisizione�totale�del�por-
tafoglio�assicurativo�della�Societa��[X]�s.p.a.�da�parte�della�[Y]�ha�trasmesso�
un�elenco�aggiornato�delle�posizioni�debitorie�a�carico�della�[X]�e�della�[N]�

s.p.a.�sollecitando�l'adozione�delle�opportune�misure�esecutive�nei�confronti�
delle�medesime.�
E�tuttavia�da�presumere�che�le�societa��garanti,�ad�esito�dell'escussione,�
ove�pure�provvedessero�al�pagamento,�agirebbero�comunque�immediata-
mente�per�la�ripetizione,�assumendo�di�aver�prestato�non�una�garanzia�auto-
noma�ma�una�fideiussione,�sia�pure�con�clausole�derogatorie�dell'ordinaria�
disciplina�codicistica�impositive�al�massimo�dell'onere�processuale�del�solve 
et 
repete. 


In�tal�senso�depone�sostanzialmente�il�precedente�rappresentato�dalla�
causa�promossa�dalla�stessa�[X]�avanti�al�Tribunale�di�Roma,�con�citazione�
16�maggio�2004,�per�il�recupero�di��2.754.619,�55,�con�interessi,�pagati�in�
relazione�ai�debiti�di�[varie�agenzie�e�societa��].�

Al�riguardo�e��da�considerare�che�la�verifica�se�si�sia�in�presenza�di�un�
contratto�di�fideiussione�ovvero�di�un�contratto�autonomo�di�garanzia�(con-
tratto�atipico�riconducibile�all'autonomia�negoziale�di�cui�all'art.�1322�c.c.)�
costituisce�una�questione�di�fatto�la�cui�soluzione�e��rimessa�all'attivita��erme-
neutica�del�giudice,�sulla�base�dei�criteri�di�cui�all'art.�1362�ss.gg.�c.c.,�con�
tutti�i�margini�di�opinabilita��di�un�apprezzamento�riferito�a�clausole�di�non�
sicura�univocita��(tenuto�anche�conto�delle�incertezze�giurisprudenziali�in�
materia),�suscettibile�di�sindacato�in�sede�di�legittimita��solo�per�eventuali�vizi�
di�motivazione.�

Dato�l'elevato�numero�e�la�consistenza�delle�posizioni�debitorie�facenti�
carico�alle�anzidette�societa��garanti�e��quindi�da�dubitare�dell'opportunita��di�
un'immediata�generale�escussione�di�queste,�che�porterebbe�solo�ad�esten-
dere�e�complicare�il�gia��nutrito�contenzioso�in�atto�nei�confronti�dei�conces-
sionari��condizionato,�per�quanto�concerne�le�concessioni�inerenti�alle�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

scommesse�ippiche,�dal�nodo�rappresentato�dal�ben�noto�lodo�(che�non�
potra��sciogliersi�in�tempi�brevi)��con�dispendio�di�attivita��ed�oneri�non�
indifferenti.�

Salva�la�possibilita��di�individuare�e�segnalare�alla�Scrivente�eventuali�
situazioni�di�morosita��che�non�formino�oggetto�di�contenzioso�quanto�ai�
relativi�presupposti,�si�rimette�in�definitiva�alle�valutazioni�di�codesta�Ammi-
nistrazione,�nella�situazione�determinatasi,�se�procedere�comunque�ad�aggre-
dire�le�societa��garanti�per�l'intera�loro�esposizione�(ovviamente�con�procedi-
menti�separati�per�ogni�singolo�rapporto�di�garanzia�inerente�alle�diverse�
concessioni),�con�gli�accennati�aggravi�operativi�e�di�costi,�ovvero�procedere�
inizialmente�per�alcune�posizioni�di�maggior�consistenza,�salva�successiva�
valutazione�delle�reazioni�delle�garanti�e�dei�provvedimenti�giudiziali�adot-
tati,�ovvero�ancora�limitarsi�al�momento�a�periodiche�diffide�(separate�per�
ciascuna�delle�concessioni�per�le�quali�la�garanzia�e��stata�prestata)�con�
aggiornata�indicazione�di�volta�in�volta�delle�rispettive�posizioni�debitorie.�

Per�le�situazioni�in�relazione�alle�quali�si�ritenesse�di�procedere,�la�Scri-
vente�potrebbe�richiedere�decreto�ingiuntivo�ex�art.�633�c.p.c.;�per�il�che�
dovrebbero�essere�trasmessi��separatamente�per�ciascuna�concessione�ed�
in�duplice�esemplare��con�le�polizze�relative�e�tutte�le�eventuali�successive�
appendici:�sintetiche�relazioni�circa�l'evoluzione�dei�rapporti�concessori,�
copie�certificate�conformi�dei�provvedimenti�di�concessione,�delle�conven-
zioni�accessive�recanti�l'indicazione�degli�obblighi�assunti�dai�concessionari�
nonche�degli�eventuali�atti�di�adesione�e/o�aggiuntivi�attraverso�i�quali�sono�
state�ridefinite�le�modalita��economiche�delle�concessioni,�attestazioni�debita-
mente�sottoscritte�dell'attuale�morosita��dei�singoli�concessionari�ai�diversi�
titoli�risultante�dalla�contabilita��ufficiale,�copie�delle�richieste�di�pagamento�
rivolte�ai�concessionari�ed�alle�societa��garanti�nonche�delle�eventuali�risposte�
negative�di�queste�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
21 
luglio 
2005, 
n. 
98434. 
Art.�7legge241/1990^Funzioni^Suaapplicabilita�alprovvedimentodi�
revoca/annullamento�della�delibera�adottata�dal�Comitato�di�solidarieta�per�
le�vittime�dell'estorsione�e�dell'usura�(consultivo�40027/04,�avvocato�

S.�Sabelli).�
�Con�la�nota�indicata�in�oggetto,�il�Commissario�straordinario�del�
Governo�per�il�coordinamento�delle�iniziative�antiracket�e�antiusura�ha�posto�
il�quesito�riguardante�l'eventuale�applicazione�dell'obbligo�di�comunicazione�
di�avvio�del�procedimento�di�cui�all'art.�7�della�legge�241/1990�al�caso�di�
revoca�dei�decreti�commissariali�di�concessione�delle�elargizioni�contemplate�
dalla�legge�44/1999�o�dei�mutui�di�cui�all'art.�14�della�legge�108/1996,�ovvero�
se�si�possa�derogare�a�tale�obbligo�invocando�le��ragioni�di�impedimento�
derivanti�da�particolari�esigenze�di�celerita���di�cui�all'art.�7�medesimo,�alla�
stregua�dell'orientamento�giurisprudenziale�vigente.�

Preliminarmente�occorre�riportarsi�alla�ratio�della�disposizione�de�qua�la�
quale�e��stata�introdotta�nel�nostro�ordinamento�per�rafforzare�e�rendere�
attuale�il�principio�di�trasparenza�che�regge�l'agire�amministrativo�fin�dal�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

suo�momento�genetico.�Cio�e�strettamente�connesso�alla�funzione�attribuita�
alla�p.a.�che�e�quella�del�perseguimento�dell'interesse�pubblico�inteso�non�
come�qualcosa�di�astratto�ed�inaccessibile�al�privato,�bens|�come�contempera-
mento�e�selezione�dei�diversi�ed�eventualmente�confliggenti�interessi�in�gioco,�
la�cui�attualita�e�consistenza�e�rappresentata�direttamente�dal�cittadino�che�
entra�in�contatto�col�potere�esecutivo.�In�quest'ottica,�dunque,�e�essenziale�
la�previsione�di�strumenti�partecipativi�del�privato�all'attivita�della�pubblica�
amministrazione�che�permettano�un�arricchimento�dell'istruttoria�e�garanti-
scano�l'emanazione�di�decisioni�maggiormente�ponderate�e�vicine�all'interesse�
comune.�L'obbligo�di�comunicazione�di�cui�all'art.�7�della�legge�241/1990�
(d'ora�in�poi��art.�7�),�assieme�agli�altri�strumenti�partecipativi�introdotti�
dalla�normativa�in�questione,�da�un�lato,�e�uno�strumento�di�garanzia�e�
tutela�degli�interessi�privati,�interpretato�dalla�giurisprudenza�di�legittimita�
come��un�principio�generale�dell'ordinamento�giuridico��(Cons.�di�Stato,�
Sez.�V,�sent.�2823/2001),�mentre�dall'altro�e�funzionale�al�canone�costituzio-
nale�del�buon�andamento�dell'amministrazione�ed�e�interesse�di�quest'ultima�
osservarne�l'esatta�applicazione.�

Alla�luce�della�natura�bivalente�delle�ragioni�poste�a�fondamento�del-
l'obbligo�di�comunicazione�e�dell'estrema�importanza�che�questo�istituto,�
ancorato�saldamente�ai�valori�espressi�nella�costituzione,�riveste�nel�nostro�
ordinamento,�la�costante�giurisprudenza�del�Consiglio�di�Stato�ne�ha�affer-
mato�la�generale�applicabilita�a�tutti�i�procedimenti�amministrativi,�alla�stre-
gua�di�un'interpretazione�estensiva�della�norma,�mentre�le�eccezioni�all'appli-
cazione�della�regola�vanno�intese�in�senso�restrittivo,�in�piena�aderenza�al�
dettato�legislativo.�Tali�eccezioni�alla�regola�della�previa�comunicazione�del-
l'avvio�del�procedimento�amministrativo�riguardano:�a)�i�provvedimenti�tipici�
cautelari�e�d'urgenza;�b)�le�ipotesi�in�cui�emergano�in�concreto�esigenze�di�
celerita�del�procedimento,�di�cui�si�da�puntuale�riscontro�nella�motivazione�
del�provvedimento�finale;�c)�le�ipotesi�previste�dall'art.�13�della�legge�
241/1990;�d)�gli�atti�disciplinati�da�apposite�normative�di�settore;�e)�tutti�gli�
altri�casi�in�cui�la�deroga�e�prevista�ex 
legeo 


Sul�piano�dell'interpretazione�letterale,�il�Consiglio�di�Stato,�in�sede�con-
sultiva,�ha�escluso,�argomentando�dalla�formulazione�ampia�e�di�principio�
della�norma,�la�natura�puramente�formale�dell'obbligo�(Cons.�Stato,�Com-
miss.�Spec.�del�12�gennaio�1998,�n.�1404/1997),�in�quanto�tale�soggetto�ad�
una�applicazione�critica�e�non�formalistica,�adeguata�ai�criteri�generaliche�
presiedono�lo�svolgimento�dell'attivita�amministrativa�ed�individuano�i�conte-
nuti�del�rapporto�con�i�privati�e�la�tutela�delle�relative�posizioni�giuridiche;�
�in�particolare,�secondo�questa�corretta�prospettiva,�la�pretesa�partecipativa�
dei�soggetti�interessati�va�razionalmente�correlata�all'interesse�strumentale�
del�destinatario�dell'atto�ed�alla�peculiarita�della�vicenda�procedimentale�in�
cui�essa�si�colloca��(Cons.�Stato,�sent.,�2823/01�cit.).�Da�tali�premesse�erme-
neutiche�la�giurisprudenza�ha�tratto�i�criteri�direttivi�per�discernere�in�con-
creto�nella�prassi�applicativa�i�casi�i�cui�l'assenza�formale�della�preventiva�
comunicazione�non�determina�la�difformita�dell'atto�finale�adottato�dalla�

p.a.�dal�parametro�legale.�La�casistica�sul�punto�e�varia,�e�dal�suo�esame�e�pos-
sibile�trarne�principi�generali�applicabili�in�casi�analoghi.�Innanzitutto,�per�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

quanto�qui�interessa,�l'obbligo�di�comunicazione�e�escluso�per�tutte�quelle�fat-
tispecie�in�cui�il�procedimento�amministrativo�consegua,�secondo�un�nessodi�
derivazione�necessaria,�da�una�precedente�attivita�amministrativa�peraltro�
gia�nota�all'interessato;�ad�esempio,�in�materia�di�sanzioni�edilizie�l'ordine�di�
sospensione�dei�lavori�abusivi�raggiunge�ugualmente�l'obiettivo�di�informare�
il�privato�del�procedimento�pendente,�pur�in�assenza�di�formale�comunica-
zione,�in�quanto�da�esso�si�desume�la�volonta�dell'amministrazione�di�verifi-
care�la�legittimita�del�programmato�intervento�edilizio�(Cons.�Stato,�sez.�V,�
sent.�del�30�dicembre�1998�n.�1968).�Pertanto�l'orientamento�giurisprudenziale�
e�nel�senso�che,�ove�lo�scopo�previsto�dall'istituto�della�partecipazione�alprov-
vedimento�sia�comunque�raggiunto�in 
concreto,�l'omissione�della�comunica-
zione�di�cui�all'art.�7�non�importa�la�illegittimita�del�provvedimento�finale.�

La�giurisprudenza�dei�T.A.R.�ha�evidenziato�un�filone�ancora�piu�espan-
sivo�dei�principi�sopra�esposti,�il�quale�postula�la�superfluita�dell'obbligo�di�
comunicazione�in�tutti�quei�casi�in�cui�essa�non�comporterebbe�alcun�arric-
chimento�degli�elementi�gia�in�possesso�dell'amministrazione�procedente.�In�
particolare�il�T.A.R.�del�Lazio�(che�sarebbe�il�giudice�competente�in�una�
eventuale�controversia�che�abbia�come�parte�codesta�amministrazione)�e�
costante�nell'affermare�che��l'obbligo�di�comunicazione�[...]�sussiste�solo�
quando�in�relazione�alle�ragioni�che�giustificano�l'adozione�del�provvedi-
mento�e�a�qualsiasi�altro�possibile�profilo,�la�comunicazione�stessa�apporti�
una�qualche�utilita�all'azione�amministrativa,�affinche�questa,�sul�piano�del�
merito�e�della�legittimita�,�riceva�arricchimento�dalla�partecipazione�del�desti-
natario�del�provvedimento;�in�mancanza�di�tale�utilita�,�viene�meno�l'obbligo�
della�comunicazione�in�questione��(T.A.R.�Lazio,�Sez.�I�bis,�sent.�del�7�luglio�
2003�n.�5991�conforme�a�T.A.R.�Lazio,�sez.�III,�sent.�del�17�giugno�1998,�

n.�1405).�In�alcuni�casi�il�giudice�amministrativo�ha�annullato�il�provvedi-
mento�per�omessa�comunicazione�sulla�base�della�prova,�fornita�dall'interes-
sato,�che�tale�inottemperanza�ha�privato�l'istruttoria�procedimentale�diun�
apporto�prezioso,�tramite�il�quale�si�sarebbe�giunti�ad�una�diversa�determina-
zione�da�parte�dell'amministrazione�(in�questo�senso�T.A.R.�Sicilia,�sent.�del�
28�gennaio�1998�n.�74;�T.A.R.�Puglia,�sent.�del�15�settembre�1997�n.�546).�
Un�altro�blocco�di�provvedimenti�per�i�quali�la�giurisprudenza�ammette�
la�deroga�all'obbligo�di�comunicazione�dell'avvio�del�procedimento�sono�
quelli�in�cui�la�p.a.�esercita�un�potere�vincolato.�Sempre�il�T.A.R.�del�Lazio�
ha�ritenuto�che�la�partecipazione�procedimentale�del�privato�e�superflua�
quando�l'amministrazione�non�si�trova�a�compiere�scelte�discrezionali�sulla�
base�di�valutazioni�autonome�dalla�stessa�assunte,�bens|�debba�decidere�sulla�
sussistenza�o�meno�di�elementi�oggettivamente�verificabili�che�rientrano�nella�
previsione�legale.�In�questo�frangente,�infatti,�prevale�il�principio�di�econo-
mia�e�di�efficienza�dell'agire�amministrativo�su�quello�di�trasparenza,�dal�
momento�che�l'amministrazione�non�e�chiamata�a�compiere�scelte�imputabili�
soltanto�a�lei�ma�applica�meccanicamente�la�normativa�sulla�base�di�presup-
posti�stabiliti�a�monte�da�quest'ultima�(T.A.R.�del�Lazio,�sez�II,�sent.�del�
21�aprile�1998,�n.�636).�

Tuttavia�la�giurisprudenza�del�Consiglio�di�Stato�si�esprime�in�senso�
maggiormente�favorevole�ad�una�tutela�piu�intensa�della�partecipazione�pro-


I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO 


cedimentale 
e 
meno 
incline 
a 
deroghe, 
ritenendo 
che 
anche 
in 
presenza 
di 
un'attivita� 
vincolata 
la 
P.A. 
deve 
comunque 
accertare 
e 
valutare 
degli 
ele-
menti 
riguardo 
i 
quali 
l'apporto 
del 
privato 
appare 
ad 
ogni 
modo 
utile. 
Nello 
stesso 
senso 
si 
e� 
pronunciata 
la 
Cassazione 
a 
Sezioni 
Unite 
che 
distingue 
il 
caso 
delle 
ragioni 
di 
impedimento 
alla 
comunicazione 
d'avvio 
del 
procedi-
mento 
consistenti 
nelle 
ragioni 
di 
urgenza 
previste 
dalla 
normativa 
e 
i 
prov-
vedimenti 
vincolati, 
che 
non 
ricadono 
nell'eccezione 
all'obbligo 
sancito 
dal-
l'art. 
7 
(Cass. 
Civ., 
Sez. 
Un. 
Sent. 
del 
1o 
aprile 
2000 
n. 
82). 


A 
meta� 
tra 
questo 
filone 
giurisprudenziale 
garantista 
e 
quello, 
portato 
avanti 
soprattutto 
dai 
TAR, 
piu� 
incline 
ad 
individuare 
numerose 
deroghe 
all'obbligo 
di 
comunicazione, 
si 
colloca 
un 
indirizzo 
�moderato> 
secondo 
cui, 
sempre 
con 
riguardo 
ai 
provvedimenti 
vincolati, 
l'obbligo 
di 
comunica-
zione 
puo� 
omettersi 
qualora 
il 
contenuto 
dell'atto 
sia 
predeterminato 
ex 
lege 
ed 
il 
riscontro 
delle 
condizioni 
fattuali 
su 
cui 
esso 
si 
basa 
non 
richiede 
apprezzamenti 
complessi 
ma 
richiede 
la 
verifica 
di 
un 
fatto 
semplice 
a 
rile-
vanza 
obiettiva, 
come 
accade, 
ad 
esempio, 
nei 
provvedimenti 
meramente 
dichiarativi 
(Cons. 
di 
Stato, 
Sez. 
V, 
sent. 
del 
16 
novembre 
1998 
n. 
1615; 
ancora 
sez. 
V, 
sent. 
del 
24 
novembre 
1987 
n. 
1365). 


Una 
posizione 
maggiormente 
articolata 
ed 
attenta 
all'apprezzamento 
della 
singola 
controversia 
si 
rinviene 
nella 
sentenza 
della 
Sezione 
V 
del 
Con-
siglio 
di 
Stato 
del 
22 
maggio 
2001 
n. 
2823 
in 
cui 
il 
Supremo 
Consesso, 
preso 
atto 
delle 
oscillazioni 
della 
giurisprudenza 
sul 
punto, 
afferma 
che 
�la 
comu-
nicazione 
del 
provvedimento 
dovrebbe 
diventare 
superflua 
quando: 
1. 
l'ado-
zione 
del 
provvedimento 
finale 
e� 
doverosa 
(oltre 
che 
vincolata) 
per 
l'ammini-
strazione; 
2. 
i 
presupposti 
fattuali 
dell'atto 
risultano 
assolutamente 
inconte-
stati 
dalle 
parti; 
3. 
il 
quadro 
normativo 
di 
riferimento 
non 
presenta 
margini 
di 
incertezza 
sufficientemente 
apprezzabili; 
4. 
l'eventuale 
annullamento 
del 
provvedimento 
finale, 
per 
accertata 
violazione 
dell'obbligo 
formale 
di 
comu-
nicazione 
non 
priverebbe 
l'amministrazione 
del 
potere 
(o 
addirittura 
del 
dovere) 
di 
adottare 
un 
nuovo 
provvedimento 
di 
identico 
contenuto 
(anche 
in 
relazione 
alla 
decorrenza 
dei 
suoi 
effetti 
giuridici)�. 


Per 
quanto 
riguarda, 
poi, 
i 
provvedimenti 
di 
secondo 
grado, 
ossia 
quelli 
di 
annullamento, 
revoca 
o 
dichiarativi 
di 
decadenza 
da 
un 
beneficio 
concesso 
ex 
lege, 
la 
regola 
dell'obbligo 
di 
comunicazione 
rimane 
in 
vigore, 
dal 
momento 
che 
questi 
atti 
incidono 
comunque 
su 
posizioni 
giuridiche 
che 
un 
precedente 
atto 
amministrativo 
aveva 
creato 
in 
capo 
ai 
singoli. 
L'unica 
deroga 
ammessa 
e� 
quella 
della 
sussistenza 
delle 
ragioni 
di 
urgenza 
di 
cui 
deve 
essere 
dato 
puntuale 
riscontro 
nella 
motivazione 
del 
provvedimento 
(Cons. 
Giust. 
Amm. 
Sic., 
Sez. 
Giurisdiz., 
sent. 
del 
20 
aprile 
1998 
n. 
242; 
in 
senso 
conforme 
Cons. 
Stato 
Sez. 
V., 
n. 
2823/01 
cit.). 
Non 
esiste 
una 
codifica-
zione 
di 
tali 
�ragioni 
di 
urgenza> 
cui 
si 
riferisce 
il 
disposto 
dell'art. 
7,per 
cui 
si 
deduce 
che 
e� 
l'amministrazione 
che, 
di 
volta 
in 
volta, 
a 
secondo 
delle 
contingenze, 
a 
definire 
il 
contenuto 
in 
concreto 
della 
fattispecie, 
dando 
conto 
nella 
motivazione 
delle 
circostanze 
eccezionali 
che 
hanno 
determinato 
l'omis-
sione 
della 
comunicazione, 
al 
fine 
di 
evitare 
un 
pregiudizio 
alla 
tutela 
effet-
tiva 
dell'interesse 
pubblico 
sotteso 
all'agire 
amministrativo. 


L'orientamento 
dei 
T.A.R. 
all'indomani 
dell'introduzione 
della 
legge 
241/1990 
ha 
ravvisato 
le 
ragioni 
di 
celerita� 
del 
procedimento 
relativamente 



RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


ai 
provvedimenti 
repressivi 
di 
abusi 
edilizi, 
nelle 
occupazioni 
di 
urgenza, 
nei 
casi 
di 
dichiarazione 
di 
stato 
d'emergenza 
in 
collegamento 
a 
provvedimenti 
urgenti 
e 
in 
tutti 
i 
casi 
in 
cui 
l'atto 
repressivo 
dell'amministrazione 
e� 
necessi-
tato 
dall'avvenuta 
violazione 
di 
norme 
imperative. 
Tuttavia 
su 
questo 
punto 
non 
si 
e� 
ancora 
giunti 
ad 
un 
indirizzo 
monolitico, 
e 
forse 
non 
si 
giungera� 
mai, 
data 
la 
flessibilita� 
del 
dettato 
normativo. 


Per 
quanto 
riguarda 
il 
recupero 
delle 
somme 
indebitamente 
percepite 
e� 
principio 
generale 
quello 
secondo 
cui 
il 
creditore 
non 
subisce 
alcun 
danno 
dalla 
mora 
dal 
momento 
che 
e� 
risarcito 
automaticamente 
tramite 
la 
corre-
sponsione 
degli 
interessi 
legali 
ex 
art. 
1224 
c.c. 
per 
cui 
si 
ritiene 
che 
in 
tal 
caso 
la 
legge 
pone 
gia� 
un 
rimedio 
a 
tutela 
dell'interesse 
dell'amministrazione, 
ragione 
per 
cui 
verrebbe 
meno 
l'esigenza 
di 
celerita� 
del 
procedimento 
di 
revoca 
delle 
elargizioni 
corrisposte 
ai 
sensi 
della 
legge 
44/1999. 


Per 
quanto 
riguarda 
poi 
la 
natura 
vincolata 
o 
discrezionale 
dell'even-
tuale 
provvedimento 
di 
revoca 
di 
cui 
all'art. 
16 
della 
sunnominata 
legge, 
e� 
chiaro 
che 
l'amministrazione 
opera 
un 
mero 
accertamento 
delle 
condizioni 
previste 
dalla 
legge, 
tuttavia 
e� 
quantomeno 
controverso 
che 
nel 
riscontro 
del 
venir 
meno 
dei 
presupposti 
cui 
il 
legislatore 
ha 
collegato 
la 
corresponsione 
delle 
somme 
la 
P.A. 
non 
possa 
essere 
utilmente 
e 
legittimamente 
supportata 
dall'intervento 
partecipativo 
dell'interessato. 


Alla 
luce 
di 
quanto 
esposto, 
quindi, 
si 
ritiene 
di 
poter 
affermare 
che 
la 
regola 
riguardante 
l'obbligo 
di 
comunicazione 
del 
procedimento 
amministra-
tivo 
ha 
portata 
generale 
ed 
incondizionata, 
salva 
poi 
la 
possibilita� 
per 
l'am-
ministrazione 
di 
sottrarsi 
all'obbligo 
nei 
singoli 
casi 
in 
cui 
sussistano 
effettive 
esigenze 
di 
celerita� 
del 
procedimento 
legate 
alla 
tutela 
primaria 
dell'interesse 
pubblico 
di 
cui 
essa 
e� 
portatrice 
e 
di 
cui 
essa 
ha 
l'obbligo 
di 
esplicare 
adegua-
tamente 
ed 
approfonditamente 
nella 
motivazione, 
pena 
l'annullamento 
in 
sede 
giurisdizionale 
del 
provvedimento. 


Pertanto, 
sulla 
base 
del 
panorama 
giurisprudenziale 
sopra 
rappresen-
tato, 
il 
parere 
di 
questa 
Avvocatura 
e� 
nel 
senso 
che 
debba 
essere 
sempre 
comunicato 
l'avvio 
del 
procedimento 
di 
revoca 
o 
annullamento 
delle 
eroga-
zioni 
e 
dei 
benefici 
ai 
sensi 
della 
normativa 
di 
cui 
sopra 
e 
di 
omettere 
tale 
comunicazione 
solo 
in 
casi 
particolari 
di 
necessita� 
di 
urgenza 
e 
di 
speditezza 
del 
relativo 
procedimento, 
qualora 
l'interesse 
pubblico 
sotteso 
alla 
norma 
sia 
sottoposto 
ad 
un 
concreto 
pericolo 
di 
pregiudizio. 


In 
ultimo 
va 
peraltro 
ricordato 
che, 
a 
seguito 
della 
recentissima 
novella 
della 
legge 
241/1990 
ad 
opera 
della 
legge 
15/2005, 
e� 
stato 
aggiunto 
l'articolo 
21 
octies 
che, 
al 
secondo 
comma, 
recita: 
�2. 
Non 
e� 
annullabile 
il 
provvedi-
mento 
adottato 
in 
violazione 
di 
norme 
sul 
procedimento 
o 
sulla 
forma 
degli 
atti 
qualora, 
per 
la 
natura 
vincolata 
del 
provvedimento, 
sia 
palese 
che 
il 
suo 
contenuto 
dispositivo 
non 
avrebbe 
potuto 
essere 
diverso 
da 
quello 
in 
con-
creto 
adottato. 
Il 
provvedimento 
amministrativo 
non 
e� 
comunque 
annullabile 
per 
mancata 
comunicazione 
dell'avvio 
del 
procedimento 
qualora 
l'ammini-
strazione 
dimostri 
in 
giudizio 
che 
il 
contenuto 
del 
provvedimento 
non 
avrebbe 
potuto 
essere 
diverso 
da 
quello 
in 
concreto 
adottato�. 


La 
giurisprudenza 
amministrativa 
di 
primo 
grado 
che 
ha 
avuto 
occa-
sione 
di 
pronunciarsi 
sulla 
norma 
in 
questione 
ha 
ritenuto 
che 
essa 
si 
applichi 



I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

nel�caso�in�cui,�in�presenza�di�una�supposta�carenza�di�motivazione,�si�tratti�
di�un�atto�vincolato�e�sia�palese�che�il�contenuto�dispositivo�dell'atto�non�
sarebbe�stato�diverso,�e�questo�anche�quando�emerga�con�evidenza�innega-
bile,�dagli�atti�in�causa,�l'erroneita�della�motivazione�posta�a�sostegno�del-
l'atto�oggetto�di�impugnazione�davanti�al�giudice�amministrativo�(T.A.R.�
Abruzzo,�Pescara,�sent.�185/05).�Alla�luce�della�novita�legislativa,�quindi,�
anche�in�mancanza�della�comunicazione�dell'avvio�del�procedimento,�il�giu-
dice�non�potrebbe�annullare�il�provvedimento�di�revoca�dell'elargizione�ex 
lege 
44/1999�qualora�essa�sia�basata�sui�presupposti�indicati�tassativamente�
e�in�maniera�vincolante�dall'articolo�16�della�legge�medesima�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
3 
agosto 
2005, 
n. 
103941. 
Seglionerirelativiall'acquisto 
delmaterialedipulizianellescuoleelemen-

tari 
e 
quelle 
relative 
all'uso 
di 
internet 
spettino 
all'Amministrazione 
scolastica 


o 
ai 
Comuni. 
(consultivo�n.�12767/05,�avvocato�A.�Palatiello).�
�Alcune�Avvocature�Distrettuali,�compulsate�da�Uffici�Scolastici�del�
distretto�di�competenza,�hanno�chiesto�il�parere�della�Scrivente�circa�la�spet-
tanza�(alle�scuole�o�ai�comuni)�dell'onere�per�le�spese�telefoniche�e�per�l'ac-
quisto�del�materiale�di�pulizia�dei�locali�scolastici,�con�riguardo�all'istruzione�
elementare.�

La�rilevanza�generale�del�tema�ha�indotto�la�Scrivente�ad�acquisire�il�
punto�di�vista�del�MIUR�e�del�Ministero�dell'Interno,�rispettivamente�mani-
festato�con�nota�dell'8�giugno�2005,�n.�2683/UL�e�del�4�maggio�2005,�

n.�2091�del�Dip.�Affari�Interni�-Dir.�Centrale�F.L.�
Spese 
telefoniche. 
^L'art.�190�D.�lg.vo�16�aprile�1994,�n.�297,�dispone�che�i�
comuni��sono�tenuti�a�fornire,�oltre�ai�locali�idonei,�...�il�telefono�...��agli�
edifici�scolastici;�l'art.�159�precisa�che�tocca�al�comune�provvedere��ai�ser-
vizi��delle�scuole�(elementari).�Dunque�non�e�dubbio�che�la�spesa�per�il�tele-
fono�(impianto�e�utenza)�faccia�carico�all'ente�locale.�Il�problema�si�pone�
nel�momento�in�cui�si�voglia�definire�l'ambito�del�servizio�telefonico,�e�dun-
que�i�limiti�dell'obbligo�dell'ente�locale�di�sostenerne�i�costi.�
Di��utenza��telefonica�parla�l'art.�3,�comma�2,�della�legge�11�gennaio�
1996,�n.�23,�sicche�dalla�stessa�terminologia�adoperata�e�possibile�individuare�
la�ratio 
della�disposizione�nel�senso�che�con�essa�si�e�voluto�un�sistema�logi-
stico�che�offra�agli�operatori�scolastici�uno�strumento�ordinario�per�lo�svolgi-
mento�del�servizio�e�agli�utenti�un�mezzo�tecnico�di�comunicazione�di�uso�
generale�e�di�comune�diffusione.�L'art.�9�della�citata�legge�n.�23/1996�proprio�
in�tale�ottica�di�usualita�e�di�normalita�prevede�un�sistema�di�determinazione�
degli�oneri��sostenuti�da�ciascun�comune�per�il�funzionamento�degli�edifici�
scolastici��ai�fini�del�trasferimento�delle�corrispondenti�somme�a�favore�delle�
province�(nei�casi,�ovviamente,�in�cui�di�queste�si�disponeva�contestualmente�
il�subentro�ai�comuni).�Il�Ministero�dell'Interno,�con�circolare�27�novembre�
1996�n.�F.L.�27/96�(in�G.U.�n.�301/1996)�richiese�ai�comuni�i�dati�relativi�alle�
spese,�in�particolare�evidenziando�quelle�telefoniche�e�quelle�di�pulizia,�ed�i�
comuni�risposero�senza�operare�distinzioni�in�seno�a�tali�due�categorie;�di�
conseguenza�vennero�operati�gli�occorrenti�trasferimenti�di�bilancio.�L'im-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

pianto�telefonico�e��utilizzabile�non�solo�per�le�comunicazioni�ordinarie�(voce�
a�voce),�ma�anche�per�l'ingresso�nella�rete��internet�,�la�cui�diffusione�espo-
nenziale�e��notoria:�ed�anzi,�e��lo�stesso�Ministero�dell'Interno�ad�incoraggiare�
l'�evoluzione�della�tecnologia��e��lo�sviluppo�di�un�sistema�di�servizi�in�rete�
telematica�che�includono�la�formazione�a�distanza,�strumenti�per�la�coopera-
zione,�banche�di�esperienze�e�di�materiali�didattici,�guide�al�reperimentodi�
risorse��(circ.�Min.�Int.�18�ottobre�2001�n.�152),�ivi�fissandosi,�quali�obiettivi,�
�l'incremento�di�accessibilita��per�studenti,�docenti�e�personale�della�scuola��
e��l'accesso�ai�servizi�in�rete�telematica�da�parte�di�tutte�le�componenti�scola-
stiche�.�Cio��tuttavia�non�significa�che�l'onere�per�le�spese�di�impianto�e�di�
esercizio�del�telefono�siano�a�carico�dei�comuni�a�prescindere�dall'utilizzo�
che�del�telefono�si�faccia.�E�ovvio�ed�indiscutibile�che�le�spese�poste�a�carico�
dei�comuni�devono�riferirsi�alle�conversazioni�effettuate�per�esigenze�di�servi-
zio;ede��questo�il�limite�dei�costi�per�i�collegamenti�in�internet:�i�quali�colle-
gamenti�non�possono�essere�altri�che�quelli�realizzati�per�contattare�i�mede-
simi�centri�che�sarebbero�raggiungibili�con�la�telefonia�tradizione�e�con�i�
quali�per�ragioni�di�servizio�e��necessario�colloquiare;�il�sistema�internet�sem-
plicemente�facilita�e�rende�piu��rapido�l'accesso�alla�comunicazione�di�servi-
zio.�Dunque,�i�siti�istituzionali�non�a�pagamento�ben�possono�essere�consul-
tati�essendo,�allora,�il�telefono�lo�strumento�tecnico�di�raggiungimento�dello�
scopo�(colloquiare�per�esigenze�di�servizio)�in�relazione�al�quale�la�spesae��
posta�a�carico�del�comune;�tale�modalita��operativa�e��piu��agile�ed�efficiente�e�
non�e��affatto�piu��costosa�dell'uso�tradizionale�dell'apparecchio�di�telefonia.�
In�una�parola,�la�comunicazione�a�distanza�mediante�rete�telefonica�per�
ragioni�di�servizio,�a�carico�dei�comuni,�non�puo��non�comprendere�il�costo�
degli��scatti��per�il�servizio�accessorio,�ormai�del�tutto�ordinario�per�la�sua�
normale�diffusione,�della��navigazione��in�internet,�purche�questa�si�indirizzi�
ai�siti�istituzionali�(raggiungibili,�cioe��,�dall'utente�per�ragioni�di�servizio)�non�
�a�pagamento�.�

E�appena�il�caso�di�precisare�che�l'utenza�telefonica�con�il�conseguente�
accesso�in�internet�non�ha�a�che�vedere�con�lo�svolgimento�dell'attivita��didat-
tica�o�scolastica,�ne�con��le�iniziative�complementari�e�integrative�dell'iter�
formativo�degli�studenti��di�cui�parla�il�d.P.R.�10�ottobre�1996,�n.�597:�anche�
lo�strumento�informatico�o�la�navigazione�in�internet�possono�essere�oggetto�
di�iniziative�complementari�e�integrative,�legittimamente�svolte�nella�scuola,�
ma�il�costo�e��a�carico�dell'Amministrazione�della�pubblica�istruzione,�come�
peraltro�dispone�l'art.�4,�c.�3,�d.P.R.�n.�597/1996,�e�per�le�quali�l'utilizzo�dei�
�beni��e��comunque�subordinato�al�consenso�dei�relativi��enti�proprietari��
(art.�2,�c.�4,�d.P.R.�n.�567�cit.).�E�appena�il�caso�di�chiarire,�da�ultimo,�che�
l'acquisto�della�strumentazione�occorrente�per�l'accesso�in�rete�tramite�linea�
telefonica�e�dell'eventuale�abbonamento�con�il�gestore�del��portale�non�sono�
a�carico�dei�comuni:�l'impianto�per�internet�non�e���impianto�telefonico�.�

Spese�per�la�pulizia.�^Della��somministrazione��della�pulizia�dei�locali�scola-
stici�quale�spesa�obbligatoria�dell'ente�locale�gia��parlava�l'art.�91,�lett.�F,�

n.�3,�del�testo�unico�3�marzo�1934,�n.�383,�e�ancor�prima�l'art.�55�R.D.�5�feb-
braio�1928,�n.�577,�mediante�l'espressione,�ritenuta�comprensiva�anche�della�
pulizia,�di��servizio�;�ed�il�consiglio�di�Stato,�con�parere�25�settembre�1996,�

I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

n.�1784,�segnalo�che�le�spese�per�la�pulizia��sono�state�considerate�unitaria-
mente�nell'intero�servizio�di�pulizia�.�La�disposizione�fu�riprodotta�nel-
l'art.�159�D.�Lgvo�16�aprile�1994,�n.�297,�dove�si�conferma�che��spetta�ai�
comuni�provvedere�...�ai�servizi�...�per�tutte�le�scuole�elementari�,�e�poi,�con�
formulazione�ancor�piu�ampia,�nell'art.�3,�c.�2,�della�legge�11�gennaio�1996,�
n.�23,�dove�si�dispone�che�l'ente�locale�provvede�alle��spese�varie�d'ufficio�,�
cioe�a�quelle�che�occorrono�in�via�ordinaria�e�normale�affinche�l'organizza-
zione�logistica�permetta�alla�vita�scolastica,�nella�quotidianita�,�di�procedere.�
Anche�di�tali�spese,�come�si�accenno�,�si�tenne�conto�nella�determinazione�
delle�somme�da�trasferire�all'ente�locale.�Dunque,�le�spese�occorrenti�per�l'ac-
quisto�del�materiale�di�pulizia�sono�a�carico�dei�comuni.�
Va�chiarito,�peraltro,�che�il�tema�dell'acquisto�del�materiale�per�la�pulizia�
non�ha�a�che�vedere�con�il�rapporto�tributario 
relativo�alla�T.A.R.S.U.:�l'im-
posta�e�dovuta�per�legge�da�chi�utilizza�il�bene,�e�per�questo�va�pagata,�
secondo�la�prospettazione�della�Corte�di�Cassazione�con�le�note�sentenze�
del�18�aprile�2000,�n.�4944,�e�del�1.�settembre�2004,�n.�17617,�dall'Ammini-
strazione�scolastica:�le�norme�relative�alla��pulizia��non�hanno�a�che�vedere�
con�la�traslazione�del�tributo.�La�diversita�di�presupposti�e�di�oggetto�dell'im-
posizione�tributaria�in�T.A.R.S.U.�da�un�lato�e�della�spesa�di�pulizia�dei�
locali�dall'altro�non�permette�di�desumere�dall'una�vicenda�la�disciplina�del-
l'altra.�

Copia�del�presente�parere,�che�e�stato�approvato�dal�Comitato�Consul-
tivo�il�giorno�29�luglio�2005,�e�inviata�anche�alla�Presidenza�del�Consiglio�
dei�Ministri�per�quanto�di�competenza�con�particolare�riguardo�alla�propria�
funzione�di�coordinamento�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
4 
agosto 
2005, 
n. 
104813. 
Se 
il 
regimefiscale 
agevolato 
di 
cui 
all'art. 
15 
del 
d.P.R. 
n. 
601/1973 
sia 


applicabileadun'apertura 
dicreditosuccessivamente 
convertita 
inmutuofon-

diariofrazionato 
con 
annotazione 
di 
conferma 
ipotecaria 
a 
garanzia 
(consultivo�
18420/05,�avvocato�M.Mari).�

�(...)�CodestaAgenzia�richiede�parere�della�Scrivente�sulla�seguente�que-
stione:�se�sia�applicabile�il�regime�fiscale�agevolativo�di�cui�all'art.�15�del�

d.P.R.�n.�601/1973�ad�un'apertura�di�credito�fondiario�successivamente�``con-
vertita''�in�mutuo�con�annotazione�confermativa�dell'ipoteca�iscritta�a�garan-
zia�dell'atto�originario.�
A�riguardo�codesta�Agenzia�espone�quanto�segue:�

^la�fattispecie�puo�essere�cos|�sintetizzata:�gli�istituti�bancari�concedono�
a�societa�di�costruzioni�immobiliari�aperture�di�credito�in�conto�corrente�
per�un�importo�massimo�predeterminato,�utilizzabile�in�modo�flessibile�
durante�l'esecuzione�dei�lavori;�tali�finanziamenti�sono�destinati�a�``conver-
tirsi'',�ad�ultimazione�dei�lavori,�in�mutui�fondiari,�frazionati,�al�fine�di�age-
volare�le�vendite�delle�singole�unita�immobiliari�con�i�relativi�accolli.�Conte-
stualmente�alla�``conversione''�del�rapporto,�si�procede�alla�conferma�dell'ipo-
teca�originariamente�iscritta�a�garanzia�dell'apertura�di�credito�in�conto�
corrente,�mediante�esecuzione�di�apposita�annotazione;�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

^la�previsione�originaria�circa�la�possibilita�di�trasformare�in�itinere,�il�
contratto�di�apertura�in�conto�corrente�in�contratto�di�mutuo,�sembrerebbe�
realizzare�una�sorta�di�reductio�ad�unitatem�della�peculiare�ed�articolata�ope-
razione�di�finanziamento,�per�cui�potrebbe�non�escludersi�una�sua�riconducibi-
lita�nell'ambito�della�operativita�dell'art.�15�d.P.R.�601/1973;�

^anche�qualora�si�volesse�intravedere�nella�trasformazione�del�rapporto�
obbligatorio�in�parola�un�fenomeno�novativo�in�senso�civilistico,�tale�circo-
stanza�potrebbe�non�escludere,�di�per�se�,�la�possibilita�di�mantenere,�in�rela-
zione�al�nuovo�credito,�le�garanzie�ipotecarie�relative�al�credito�originario�
visto�il�disposto�dell'art.�1232�c.c.�Tuttavia,�nel�caso�di�specie,�sorgerebbero�
forti�dubbi�circa�il�permanere�delle�motivazioni�economiche�sottese�alla�disci-
plina�agevolativa�di�cui�alla�sopra�citata�norma�in�relazione�ai�suddetti�
mutui.�

Per�quel�che�concerne�tale�problematica,�si�formulano�le�seguenti�consi-
derazioni:�

1)�l'art.�15�d.P.R.�n.�601/1973�stabilisce�che�le�operazioni�relative�a�
finanziamenti�a�medio�e�lungo�termine�sono�esenti�dall'imposta�di�registro,�
bollo,�ipotecarie�e�catastali.�(``Le�operazioni�relative�ai�finanziamenti�a�
medio�e�lungo�termine�e�tutti�i�provvedimenti,�atti,�contratti�e�formalita�ine-
renti�alle�operazioni�medesime,�alla�loro�esecuzione,�modificazione�ed�estin-
zione,�alle�garanzie�di�qualunque�tipo�da�chiunque�e�in�qualsiasi�momento�
prestate�e�alle�loro�eventuali�surroghe,�sostituzioni,�posterogazioni,�fraziona-
menti�e�cancellazioni�anche�parziali,�ivi�comprese�le�cessioni�di�credito�stipu-
late�in�relazione�a�tali�finanziamenti,�effettuate�da�aziende�e�istituti�di�credito�
e�da�loro�sezioni�o�gestioni�che�esercitano,�in�conformita�a�disposizioni�legi-
slative,�statutarie�o�amministrative,�il�credito�a�medio�e�lungo�termine,�sono�
esenti�dall'imposta�di�registro,�dall'imposta�di�bollo,�dalle�imposte�ipotecarie�
e�catastali�e�dalle�tasse�sulle�concessioni�governative''.�

2)�dovendosi�rinvenire�la�ratio�generatrice�di�questa�disposizione�nel�
favor�che�il�legislatore�ha�inteso�manifestare�nei�confronti�di�soggetti�che�pro-
muovono�lo�sviluppo�economico�e�l'imprenditorialita�la�sua�interpretazione�e�

stata�sempre�piuttosto�estensiva.�Infatti,�la�giurisprudenza�della�Corte�di�Cas-
sazione�su�questa�disposizione�tende�a�ritenere�la�portata�della�norma�de�
qua�la�piu�ampia�possibile.�Da�ultimo,�la�S.�Corte�nella�sentenza�n.�4407/05�
si�e�cosi�espressa�in�proposito:�``per�finanziamento�a�medio�e�lungo�termine�
si�deve�intendere,�non�solo�l'operazione�di�finanziamento�di�denaro�nella�
sfera�di�disponibilita�del�soggetto�finanziato�per�almeno�18�mesi,�ma�qual-
siasi�operazione�di�provvista�e,�quindi,�anche�la�scopertura�di�conto�corrente�
bancario�e�l'apertura�di�credito�per�il�periodo�minimo�indicato,�con�l'esclu-
sione,�peraltro,�di�quelle�operazioni�che�per�il�fatto�di�utilizzare�titoli�astratti,�
non�consentono�di�collegare�la�disponibilita�di�denaro�con�una�data�opera-
zione�di�finanziamento...'';�

3)�in�ogni�caso,�tale�interpretazione�``a�maglie�larghe''�deve�essere�con-
temperata�da�un�altro�principio,�pur�esso�costantemente�enunciato�dalla�Cas-
sazione,�sul�punto:�``L'esigenza�(di�attingere�denaro)...�non�e�soddisfatta�lad-
dove�il�soggetto�accreditato�non�veda�ampliata�la�propria�liquidita�,ma�
ottenga�soltanto�una�dilazione�nell'adempimento�del�proprio�debito'',�(cfr.�
Cass.�n.�4611/02);�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

4)�la�Corte�di�Cassazione�sembra,�inoltre,�evidenziare�un�ulteriore�
motivo�di�riflessione�circa�la�portata�dell'agevolazione�nel�caso�in�cui�i�negozi�
posti�in�essere�siano�piu�d'uno�ed�in�stretta�relazione�tra�loro,�la�dove�precisa:�
``il�trattamento�agevolato,�stando�alla�norma�in�esame,�non�e�escluso,�e�deve�
anzi�riconoscersi,�alla�condizione�tuttavia�che�esso�spettasse�per�il�precedente�
finanziamento�di�cui�il�negozio�attuale�e�solo�una�modificazione''�(Cass.�
4530/02)�(v.�anche�Cass.�4970/02).�

Come�a�dire,�in�relazione�all'ipotesi�che�qui�si�considera,�che�se�nel�suc-
cessivo�contratto�di�mutuo�lo�scopo�per�il�quale�il�legislatore�accorda�un�trat-
tamento�agevolato�non�ricorre�in�quanto�per�l'effetto�del�negozio�l'accredi-
tato�non�verrebbe�a�disporre�di�nuovo�denaro�suscettibile�di�impieghi�produt-
tivi,�egualmente�tale�favor�potrebbe�essere�concesso�ove�tale�contratto�non�
venisse�considerato�ex�se,�ma�solo�come�momento�modificativo�di�un�negozio�
ontologicamente�agevolabile.�

In�tale�contesto�viene�massimamente�in�rilievo�la�questione�concernente�
la�natura�attribuibile,�nel�caso�de�quo,�al�secondo�negozio�stipulato�dalle�parti;�
occorre�cioe�chiarire�se�esso�rappresenti�solo�una�modificazione/conversione�
del�primo�negozio�oppure�una�novazione.�Non�sembra�potersi�ravvisare�nel-
l'operazione�posta�in�essere�dagli�istituti�bancari�e�dalle�societa�immobiliari,�
la�creazione�di�un�unico�rapporto�complesso.�Infatti,�la�previsione�che�il�con-
tratto�di�apertura�di�conto�corrente�potesse�essere�``convertito''�(in�senso�eco-
nomico�e�non�giuridico)�in�contratto�di�mutuo�non�pare�idonea�ad�escludere�
che�il�nuovo�contratto�abbia�natura�novativa.�

In�primis�perche�tale�``conversione''�(recte�sostituzione)�e�in�ogni�caso�
una�mera�facolta�delle�parti�(art.�13�``le�parti�convengono�sin�d'ora�che�il�fido�
possa�essere�convertito�in�mutuo�fondiario�ad�avvenuta�ultimazione�dei�
lavori...'')�che,�ove�esercitata,�manifesterebbe�l'animus�novandi�richiesto�dalla�
fattispecie�novativa.�In�secondo�luogo,�perche�il�successivo�rapporto�obbliga-
torio�avrebbe�un�oggetto�parzialmente�diverso�(la�somma�di�denaro�rimasta�
non�pagata�dalla�societa�immobiliare)�un�diverso�titolo�(mutuo�e�non�conto�
corrente),�anche�se,�di�norma,�un�medesimo�obbligato�(il�costruttore),�salve�
le�successive�vicende�del�frazionamento�del�mutuo�interessanti�futuri�acqui-
renti�delle�singole�unita�immobiliari.�

Cioe�a�dire�le�parti,�nella�loro�autonomia,�possono�certamente�prevedere�
una�possibile�``conversione''�dell'obbligazione�assunta�in�un�diverso�tipo�con-
trattuale,�ma�cio�non�evita�che�tale�previsione�possa�rappresentare,�ove�ne�
ricorrano�i�presupposti�di�legge,�una�novazione�e�non�una�mera�modifica-
zione�del�precedente�contratto.�Nel�caso�di�specie,�pertanto,�rinvenendosi�
nel�contratto�di�mutuo�un�contratto�novativo�dell'originario�rapporto�di�cre-
dito�in�conto�corrente,�si�viene�a�negare�anche�la�supposta�natura�unica�dell'o-
perazione�che�ne�occupa�e,�conseguentemente,�la�sua�integrale�riconducibilita�
alla�medesima�disciplina�sotto�il�profilo�tributario.�

Ne�sembra�sufficiente�a�contrastare�le�suesposte�considerazioni�il�dispo-
sto�di�cui�all'art.�1232�c.c.�il�quale�prevede�la�possibilita�in�caso�di�novazione�
di�mantenere�le�garanzie�del�rapporto�novato�anche�in�relazione�al�nuovo�
rapporto.�Tale�norma,�infatti,�non�fa�altro�che�manifestare�con�maggiore�evi-
denza�la�cesura�netta�che�vi�e�tra�l'originario�rapporto�e�quello�novato,�richie-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dendosi�per�mantenere�le�garanzie�apposte�al�primo�una�espressa�manifesta-
zione�di�volonta�.�Percio�,�seppure�l'iscrizione�di�ipoteca�puo�essere�confermata�
anche�in�relazione�al�nuovo�rapporto�attraverso�una�annotazione�a�margine�
della�prima,�cio�nondimeno�il�rapporto�novato�ha�natura�e�disciplina�sua�
propria�e�diversa�rispetto�al�primo�con�il�quale�nulla�piu�condivide.�

In�conclusione,�dovendo�considerarsi�il�contratto�di�mutuo�in�se�per�se�,�
in�quanto�non�modificativo�del�contratto�di�apertura�di�credito,�ma�nuovo�
contratto�stipulato�in�funzione�dell'estinzione�del�debito,�non�si�ravvisano�le�
ragioni�che�costituiscono�il�presupposto�per�riconoscere�le�agevolazioni�delle�
disposizioni�di�cui�all'art.�15�d.P.R.�n.�601/1973�non�essendo�ampliate,�comun-
que,�le�disponibilita�economiche�del�soggetto�originariamente�accreditato�(cfr.�
Cass.�n.�4611/02,�sopra�citata)�.�

A.G.S. 
^Parere 
dell'8 
agosto 
2005, 
n. 
105874. 
Possibilita�per�l'Amministrazione�di�pagare�la�sanzione�amministrativa�
irrogata�a�dirigente�individuato�come�datore�di�lavoro�ex�L.�626/1994,�ma�
oggettivamente�incolpevole�(consultivo�36588/05,�avvocato�G.�Albenzio).�

�Con�la�nota�emarginata�codesta�Agenzia,�in�relazione�all'ispezione�ese-
guita�dalla�ASL�Roma�``C''�nel�periodo�13�settembre�^21�dicembre�2004,�
chiede�sostanzialmente�chiarimenti�sulla�possibilita�da�parte�dell'Agenzia�di�
provvedere�al�pagamento�della�sanzione�amministrativa�ancorche�il�verbale�
delle�riscontrate�violazioni�sia�stato�elevato�nei�confronti�del�dirigente�ivi�
individuato�quale�``datore�di�lavoro�area�personale�Agenzia�delle�Dogane'';�
infatti,�della�violazione�accertata�(mancata�determinazione�della�presenza�
degliagenti�chimicipericolosicostituitidelle�laneminerali�impiegatecome�coi-
bentanti�interni�di�porte�e�serrature)�e�formalmente�responsabile�il�Direttore�
dell'Area�Centrale�Personale�e�Organizzazione�all'epoca�di�accertamento�dell'�
infrazione,�secondo�quanto�disposto�dalla�legge�626/1994.�

1.�Questa�Avvocatura�ritiene�che�il�problema�posto�al�suo�esame�non�
possa�essere�affrontato�nell'ambito�dell'istituto�civilistico�dell'accollo�di�
debito�altrui�regolato�dall'art.�1273�cod.�civ.,�atteso�che�nelle�fattispecie�del�
tipo�di�quelle�all'esame�non�sembra�utilmente�invocabile�quella�disciplina,�
ma�vada�inserito�nel�contesto�piu�ampio�della�sistemazione�delle�difformita�
riscontrate�ai�sensi�della�legge�626/1994;�per�vero,�ai�fini�della�eliminazione�
delle�irregolarita�riscontrate�^che�incombe�indubbiamente�all'amministra-
zione�^e�nel�complesso�di�una�campagna�generale�di�controllo�e�prevenzione�
^che�l'amministrazione�puo�contestualmente�programmare�^la�previsione�
di�spesa�ed�il�relativo�stanziamento�di�risorse�ben�puo�comprendere�quella�
relativa�alle�sanzioni�conseguenti�alle�ispezioni�ASL�ed�alla�messa�a�norma�
dagli�ispettori�prescritta,�in�analogia�con�quanto�previsto�dall'art.�18�d.l.�
25�marzo�1997�n.�67�ed�in�un'ottica�di�convenienza�e�praticita�che�suggerisce�
di�prescindere�da�contestazioni�giudiziarie�del�verbale�ispettivo�(lunghe,�
costose�e�defatiganti)�per�procedere�immediatamente�alla�sua�ottemperanza,�
nel�superiore�interesse�dell'Amministrazione�e�del�personale�dipendente.�
Peraltro,�il�dirigente�oggettivamente�incolpevole,�una�volta�pagata�la�
sanzione�potrebbe�agire�in�rivalsa�nei�confronti�dell'Amministrazione�mede-


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

sima,�il�che�determinerebbe�per�essa�un�aggravio�di�oneri�e�spese,�oltre�che�di�
attivita�procedimentale,�evitabile�con�la�tempestiva�assunzione�della�relativa�
spesa.�

2.�Passando�all'esame�del�caso�di�specie,�si�rileva�che�puo�attendibil-
mente�escludersi�nel�concreto�^anche�al�di�la�della�considerazione�delle�cir-
costanze�di�fatto�esposte�nella�nota�6�luglio�2005�dell'Area�Centrale�Perso-
nale�e�Organizzazione�(acquisizione�degli�immobili�da�parte�dell'Agenzia�del�
Demanio�nel�corso�dell'anno�2002,�presenza�del�materiale�coibentante�sin�
dal�momento�della�costruzione�degli�edifici�risalente�agli�anni�`80,�non�mani-
festarsi�di�problemi�di�sorta�nel�corso�degli�anni�di�gestione�del�complesso,�
assenza�di�deficienze�conservative�delle�fibre�vetrose,�come�successivamente�
accertato�con�verifica�tecnica�del�16�maggio�2005)�^un'effettiva�responsabi-
lita�del�dirigente�dell'Area�Personale,�per�aver�assunto�egli�l'incarico�cui�si�
riconnette�la�responsabilita�in�questione�solo�alcuni�mesi�prima�dell'ispezione�
dell'ASL,�senza�in�ipotesi�aver�avuto�la�immediata�disponibilita�di�stanzia-
menti�per�verifiche�ed�interventi�d'ufficio�(in�una�situazione�``ereditata''),�al�
di�fuori�di�qualsiasi�segnalazione,�sollecitazione�o�suggerimento�dovuto�a�cir-
costanze�o�accadimenti�particolari.�
Puo�,�pertanto,�configurarsi�un�interesse�dell'Amministrazione�ad�inclu-
dere�la�spesa�relativa�alla�sanzione�comminata�nell'ambito�della�provvista�di�
cui�al�precedente�paragrafo,�in�linea�con�il�riferito�orientamento�di�acquie-
scenza�dell'Agenzia�alle�prescrizioni�dettate�nel�verbale�di�ispezione�(interes-
santi�anche�``altri�datori�di�lavoro�dell'Agenzia�delle�Dogane'',�come�si�
esprime�il�verbale�stesso),�l'ottemperanza�alle�quali�costituisce�presupposto�
per�l'ammissione�al�pagamento�della�sanzione�amministrativa,�e�di�attiva-
zione�di�una�campagna�generale�di�prevenzione�e�allerta�in�tutto�il�complesso�
edilizio�occupato�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
17 
settembre 
2005, 
n. 
122372.�
Individuazione�dell'autorita�competente�al�pagamento�delle�spese�di�custo-
dia�dibenisottoposti�a�sequestropenale�in�relazione�a�reati�dinaturafinanziaria�
(consultivo�n.�22827/05,�avvocato�G.�Albenzio).�

�In�riferimento�alla�richiesta�di�parere�pervenuta�presso�questa�Avvoca-
tura�circa�l'individuazione�dell'autorita�competente�al�pagamento�delle�spese�
di�custodia�dei�beni�sottoposti�a�sequestro�penale�in�relazione�a�reati�di�
natura�finanziaria�si�precisa�quanto�segue.�

1.�^La�normativa�in�materia�di�spese�relative�al�sequestro�degli�oggetti�
collegati�alla�commissione�di�reati�era,�prima�dell'entrata�in�vigore�del�
d.P.R.�n.�115/2002�(Testo�Unico�in�materia�di�spese�di�giustizia),�quella�pre-
vista�dal�codice�di�procedura�penale�all'art.�265,�in�cui�si�statuiva�che�le�
somme�erano�anticipate�dallo�Stato.�
Dall'1�luglio�2002�e�entrato�in�vigore�il�Testo�Unico�in�materia�di�spese�
di�giustizia�che�prevede,�all'art.�58,�le�disposizioni�generali�relative�alle�inden-
nita�spettanti�al�custode�(diverso�dal�proprietario�o�dall'avente�diritto)�dei�
beni�sequestrati.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Con�riferimento,�poi,�alla�materia�del�sequestro,�quale�sanzione�ammini-
strativa,�a�seguito�di�violazione�di�norme�del�codice�della�strada,�e�interve-
nuto�il�decreto�legge�n.�269/2003�(recante�la�manovra�finanziaria�del�
Governo�per�il�2004)�al�cui�art.�38�si�dispone�che�tute�le�spese�relative�alla�
custodia�del�veicolo�restino�a�carico�del�proprietario�dello�stesso.�

Peraltro,�con�specifico�riferimento�alle�ipotesi�oggetto�della�presente�
consultazione,�con�legge�19�marzo�2001�n.�92�e�stata�inserita�nel�corpo�nor-
mativo�del�d.P.R.�n.�43/1973�(Testo�Unico�doganale),�una�disposizione�
(art.�301-bis)�che�prevede�che�i�beni�mobili�iscritti�in�pubblici�registri�seque-
strati�nel�corso�di�operazioni�di�polizia�giudiziaria�anticontrabbando�sono�
affidati�dall'autorita�giudiziaria�in�custodia�giudiziale�agli�organi�di�polizia�
chenefaccianorichiestaperl'impiego�inattivita�dipolizia.�I�relativi�oneri�eco-
nomici�sono,�in�base�a�quanto�previsto�nel�comma�secondo,�a�carico�dell'uffi-
cio�o�comando�usuario.�

Tale�disposizione�fa�riferimento�esclusivamente�al�caso�in�cui�vi�sia�una�

richiesta�precipua�da�parte�dell'organo�di�polizia�interessato.�

E�altres|�disposto,�al�comma�3�dell'articolo�in�questione,�che�laddove�
non�vi�sia�stata�la�richiesta�di�affidamento�di�cui�al�comma�1,�i�beni�seque-
strati�possono�essere�ceduti,�ai�fini�della�loro�distruzione,�sulla�base�di�appo-
site�convenzioni.�

2.�^Occorre�esaminare,�quindi,�il�rapporto�intercorrente�tra�quest'ul-
tima�fattispecie�e�la�normativa�generale�di�cui�al�Testo�Unico�suddetto.�
Una�pronuncia�della�Cassazione�(sentenza�n.�35154/03),�segnalata�da�
codesta�Agenzia,�ha�statuito�che�tra�la�disposizione�in�esame�(art.�301-bis)e�
la�normativa�generale�di�cui�al�codice�di�procedura�penale,�sussiste�un�rap-
porto�di�specialita�,�nella�misura�in�cui�qualora�vi�sia�una�specifica�richiesta�
in�tal�senso�da�parte�degli�organi�di�polizia�interessati�deve�farsi�riferimento�
alla�fattispecie�di�cui�all'art.�301-bis�d.P.R.�n.�43/1973�in�virtu�del�principio�
lex�specialis�derogat�lex�generalis.�

Secondo�tale�lettura,�quindi,�l'Amministrazione�che�faccia�richiesta�di�
utilizzo�del�bene�sequestrato�si�pone�come�custode�necessario�che,�in�virtu�
dell'attribuzione�ex�lege�di�poteri�speciali,�puo�disporre�del�bene,�ovvero�farlo�
distruggere.�

Alla�luce�di�queste�considerazioni�la�Suprema�Corte�afferma�che�esclu-
sivo�dominus�dell'attivita�di�custodia�dei�beni�mobili�sequestrati�risulta�essere�
l'ufficio�amministrativo�competente,�mentre�non�sarebbe�corretto�prevedere�
una�competenza�dell'autorita�giudiziaria�in�materia�di�liquidazione�di�com-
pensi�al�custode�terzo�perche�,ed�e�questo�il�punto�nodale,�il�giudice�stesso�e�
rimasto�sostanzialmente�estraneo�alla�determinazione�del�rapporto�in�que-
stione�(restando�nella�sua�esclusiva�competenza�solo�la�valutazione�circala�
rilevanza�probatoria�degli�stessi)�e,�quindi,�i�compensi�del�custode�non�pos-
sono�essere�definiti�quali�spese�relative�al�sequestro�penale,�con�conseguente�
esclusione�della�normativa�di�cui�al�D.lgs.�n.�115/2002.�

Ne�consegue�^sempre�secondo�i�giudici�della�Suprema�Corte�^che�il�
soggetto�tenuto�al�pagamento�dei�compensi�per�la�custodia�dei�beni�seque-
strati�per�reati�finanziari�sarebbe�l'Amministrazione�beneficiaria�stessa,�a�
nulla�rilevando,�in�quanto�derogate�da�una�norma�speciale,�le�disposizioni�
generali.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

La�sentenza�in�esame,�tuttavia,�faceva�ancora�riferimento�alla�pregressa�
normativa�contenuta�nel�codice�di�procedura�penale�e,�quindi,�non�si�pone�
in�contrasto�con�la�ricostruzione�interpretativa�prefigurata�nel�precedente�
paragrafo;�peraltro,�non�si�registrano,�alla�data�odierna,�ulteriori�pronunce�
della�Cassazione�che�si�attestino�sulle�conclusioni�raggiunte�nella�sentenza�
citata�per�fattispecie�sorte�dopo�l'entrata�in�vigore�del�d.P.R.�115/2002.�

In�conclusione�ed�in�attesa�di�eventuali�nuove�pronunzie�dell'A.G.�al�
riguardo,�nel�caso�in�cui�sia�stata�formulata�richiesta�di�utilizzazione�inope-
razioni�di�polizia�dei�beni�sequestrati�a�seguito�di�operazioni�anticontrab-
bando,�le�relative�spese�di�gestione�(in�applicazione�della�normativa�speciale),�
compresa�quella�di�un'eventuale�custodia,�sono�ad�esclusivo�carico�dell'Am-
ministrazione�beneficiata.�Qualora,�invece,�tale�richiesta�non�vi�sia,�e�non�si�
sia�proceduto�alla�distruzione�del�bene�in�questione�ai�sensi�del�comma�3�del-
l'art.�301-bis�Testo�Unico�doganale,�trova�applicazione,�con�riferimento�alle�
spese�di�custodia,�la�normativa�generale�prevista�nel�d.P.R.�n.�115/2002�(in�
particolare,�art.�3-4)�trattandosi�di�spese�di�giustizia,�come�correttamente�
indicato�dalla�Circ.�8�settembre�2003�n.�3450.�Qualora�dovessero�intervenire�
provvedimenti�di�segno�contrario�da�parte�dell'A.G.�si�invita�ad�inoltrarli�
tempestivamente�all'Avvocatura�dello�Stato�competente�per�l'eventuale�impu-
gnazione�.�

A.G.S. 
^Parere 
dell'1H 
ottobre 
2005, 
n. 
134424. 
Art.�97�Testo�Unico�3�gennaio�1957,�n.�3:�sua�applicabilita�alle�ipotesi�di�
sospensione�obbligatoria�per�il�periodo�di�detenzione�(consultivo�n.�8716/1994,�
avvocato�D.�Del�Gaizo).�

�1.�^Codesta�Universita�ha�chiesto�di�conoscere�l'avviso�della�Scrivente�
in�ordine�alla�richiesta�^avanzata�ai�sensi�dell'art.�97�del�d.P.R.�3�gennaio�
1957,�n.�3,�da�un�docente�^di�corresponsione�degli�assegni�non�percepiti�nel�
periodo�di�sospensione�cautelare�dal�servizio�disposta�ai�sensi�dell'art.91,�
primo�comma,�seconda�parte,�dello�stesso�Testo�Unico,�a�seguito�dell'emana-
zione,�nei�suoi�confronti,�di�sentenza�assolutoria�(con�la�formula�``il�fatto�
non�sussiste'')�della�Corte�d'Appello�di�Napoli,�confermata�dalla�Corte�di�
Cassazione.�
Nella�richiesta�di�parere,�dopo�avere�ricordato�che,�in�precedenza,�que-
sta�Avvocatura�aveva�espresso�parere�sfavorevole�in�ordine�ad�analoga�
richiesta�di�corresponsione�degli�assegni�suddetti,�avanzata�dallo�stesso�
docente�a�seguito�dell'annullamento,�da�parte�della�Corte�di�cassazione,�del�
provvedimento�che�aveva�disposto�la�custodia�cautelare�in�carcere,�codesta�
Amministrazione�rileva�la�diversita�della�fattispecie�ora�sottoposta�all'atten-
zione�della�Scrivente,�la�quale�sembrerebbe�rientrare�pienamente�nell'ipotesi�
tipica�della�restitutio�in�integrum,�di�cui�al�ricordato�art.�97.�

2.�^Effettivamente�la�fattispecie�in�esame�si�differenzia�da�quella�esami-
nata�in�precedenza,�poiche�la�richiesta�in�questione�consegue�ora�alla�emana-
zione�di�sentenza�passata�in�giudicato,�con�la�quale�il�procedimento�penale�
a�carico�del�docente�si�e�concluso�definitivamente.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Secondo�quanto�si�evince�dalla�richiesta,�detta�sentenza�ha,�in�realta�,�
disposto�con�formula�pienamente�assolutoria�per�tutte�le�ipotesi�di�reato�ori-
ginariamente�contestate,�tranne�che�per�una,�per�la�quale�e�intervenuta�la�
declamatoria�di�prescrizione�in�data�22�febbraio�2002.�

3.�^Sulla�base�degli�atti�a�disposizione,�comunque,�in�entrambi�i�casi�
sembra�applicabile�la�disposizione�del�citato�art.�97.�
Infatti�quest'ultimo�prescrive,�al�primo�comma,�che�``Quando�la�sospen-
sione�cautelaresia�stata�disposta�in�dipendenza�delprocedimentopenale�e�que-
sto�si�concluda�con�sentenza�di�proscioglimento�o�di�assoluzione�passata�in�giu-
dicato�perche�ilfatto�non�sussiste�o�perche�l'impiegato�non�lo�ha�commesso,�la�
sospensione�e�revocata�e�l'impiegato�ha�diritto�a�tuttigliassegninonpercepiti,�
escluse�le�indennita�perserviziefunzionidi�caratterespeciale�operprestazioni�
di�lavoro�straordinario�e�salva�deduzione�dell'assegno�alimentare�eventualmente�
corrisposto''.�

Oltre�alla�ipotesi�di�assoluzione�con�formula�piena,�la�norma�considera�
anche�(secondo,�terzo�e�quarto�comma)�quelle�di�proscioglimento�(in�cui�
ricorre�anche�il�caso�di�dichiarazione�di�estinzione�del�reato�per�intervenuta�
prescrizione�^cfr.�artt.�531�c.p.p.�e�157�c.p.)�e�di�assoluzione�passata�in�giudi-
cato�per�motivi�diversi�da�quelli�indicati�nel�secondo�comma,�stabilendo�
che,�ove�esse�ricorrano,�l'amministrazione�ha�la�facolta�di�iniziare�il�procedi-
mento�disciplinare,�il�quale�deve�avere�inizio,�con�la�contestazione�degli�adde-
biti,�entro�180�giorni�dalla�data�in�cui�e�divenuta�irrevocabile�la�sentenza�
definitiva�di�proscioglimento�od�entro�40�giorni�dalla�data�in�cui�l'impiegato�
abbia�notificato�all'amministrazione�la�sentenza�stessa.�Qualora�cio�non�
avvenga�il�procedimento�disciplinare�non�puo�piu�essere�iniziato�e�l'impie-
gato�ha�diritto�agli�assegni�previsti�nel�primo�comma.�

Tale�ultima�ipotesi�sembra�essersi�verificata�nel�caso�di�specie,�non�risul-
tando�dagli�atti�che�codesta�Universita�abbia�mai�avviato�il�procedimento�
disciplinare�per�fatti�oggetto�del�procedimento�penale,�in�relazione�ai�quali�e�
stato�disposto�il�proscioglimento�per�intervenuta�prescrizione,�ed�apparendo�
ormai�decorso�il�termine�di�cui�al�terzo�comma�della�disposizione�in�esame.�

4.�^Se�la�situazione�del�docente�in�questione�si�pone�nei�termini�sopra�
descritti,�pare�che�in�ogni�caso�ricorra�l'ipotesi�considerata�nel�primo�comma�
dell'art.�97�e�che,�pertanto,�la�richiesta�avanzata�dall'interessato�debba�essere�
accolta.�
5.�^Infatti,�tenuto�conto�della�espressa�previsione�contenuta�nella�
norma,�non�sembra�avere�rilevanza,�nel�caso�in�esame,�la�circostanza.�che�la�
sospensione�cautelare�dal�servizio�sia�stata�disposta�in�conseguenza�di�prov-
vedimento�di�custodia�cautelare�in�carcere�del�dipendente�(cd.�sospensione�
obbligatoria)�e�per�il�periodo�di�durata�della�stessa.�
Alla�predetta�circostanza�ha�fatto�sovente�riferimento�la�giurisprudenza�
del�giudice�amministrativo�per�negare�il�diritto�del�dipendente�alla�reintegra-
zione�della�propria�posizione�economica,�in�ragione�del�mancato�adempi-
mento�della�prestazione�lavorativa�(e�quindi�della�interruzione�di�uno�dei�ter-
mini�del�sinallagma�che�caratterizza�il�rapporto�di�servizio)�per�causa�non�
imputabile�all'amministrazione�di�appartenenza.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

A�ben�vedere,�pero�,�le�decisioni�basate�su�tale�impostazione�si�riferi-
scono,�in�genere,�a�casi�in�cui�la�reintegrazione�della�posizione�economica�
del�dipendente�e�stata�richiesta,�o�riconosciuta�dallo�stesso�giudice,�allorche�
il�procedimento�penale�si�era�concluso�con�una�sentenza�di�condanna�(cfr.,�
in�particolare,�C.d.S.,�IV,�13�novembre�1995,�n.�924;�VI,�16�settembre�2002,�

n.�4649),�applicando,�cos|�,�principi�desumibili�dall'art.�97�del�Testo�Unico�
n.�3/1957,�ma�al�di�fuori�delle�ipotesi�specificamente�considerate�dalla�norma.�
Quando�invece�ricorrano�queste�ultime�(proscioglimento�o�assoluzione�
con�formula�piena;�ovvero�proscioglimento�o�assoluzione�per�motivi�diversi�
ai�quali�non�segua�il�tempestivo�avvio�del�procedimento�disciplinare�^sulla�
piena�equiparazione�tra�le�due�ipotesi�v.�le�affermazioni�contenute�in�CdS,�
IV,�24�maggio�1995,�n.�360),�la�mancanza�della�prestazione�lavorativa�deter-
minata�dal�periodo�di�privazione�della�liberta�personale�(e�di�conseguente�
sospensione�cautelare�obbligatoria)�non�dovrebbero�produrre�alcun�effetto�
limitativo�del�diritto�del�dipendente�alla�restitutio�in�integrum.�Tanto�pare�
doversi�ritenere�^analogamente�a�quanto�statuito�dal�Consiglio�di�Stato�in�
relazione�alla�previsione�di�restitutio�in�integrum�di�cui�all'art.�96�del�Testo�
Unico�in�questione�(C.d.S.,�VI,�3�luglio�2001,�n.�3659;�IV,�30�giugno�2005,�

n.�3508)�^in�base�alla�considerazione�che�la�disposizione�in�esame�riferisce�
tale�diritto�al�periodo�di�sospensione�cautelare�``disposta�in�dipendenza�del�
procedimento�penale'',�senza�distinguere�tra�le�diverse�fattispecie�considerate�
nell'art.�91�del�citato�Testo�Unico,�o�tra�questo�e�l'art.�92:�in�tal�senso�cfr.�
Cass.,�Sez.�lav.,�22�aprile�1993,�n.�4733,�le�cui�argomentazioni�appaiono,�sul�
punto,�ben�piu�persuasive�di�quelle�contenute�nella�sentenza�della�stessa�
Sezione�10�luglio�1993,�n.�7584,�che,�nel�pronunciare�in�senso�opposto,�non�
pare�tener�conto�della�suddetta�circostanza�e�del�carattere�neutro�dell'espres-
sione�``disposta'',�che�appare�compatibile�con�tutte,�indistintamente,�le�ipotesi�
di�sospensione�cautelare,�le�quali�conseguono�sempre�ad�un�provvedimento�
formale�dell'amministrazione.�
6.�^Nessun�ostacolo�al�riconoscimento�delle�somme�previste�sembra,�
infine,�sussistere�in�relazione�al�fatto�che�il�docente�in�questione�abbia�otte-
nuto�il�riconoscimento�dell'indennizzo�per�ingiusta�detenzione�ex�artt.�313�
ss.�c.p.p..�
Come�ha�ormai�definitivamente�precisato�la�giurisprudenza,�infatti,�que-
st'ultimo�istituto�e�essenzialmente�finalizzato�al�riconoscimento�all'individuo�
per�una�lesione�del�diritto�morale�conseguita�alla�ingiusta�detenzione�ed�e�
quindi�determinato�secondo�criteri�equitativi�(Cass.�2�luglio�2003,�n.�28834)�
e�non�e�,�quindi,�incompatibile�con�il�riconoscimento�delle�competenze�econo-
miche�non�erogate�a�causa�della�sospensione�dal�servizio�(in�tal�senso,�in�pre-
cedenza,�Cass.�22�settembre�1994,�n.�2466)�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
20 
ottobre 
2005, 
n. 
139269.�
Appalto�di�servizi�^Fallimento�di�mandante�^Sorte�del�contratto�di�

appalto:�prosecuzione�con�la�mandataria.�Rilevanza�di�conoscenza�difatti�inci


denti�sulla�capacita�economico-finanziario�della�mandataria.�(consultivo�

n.�39622/05,�avvocato�S.�Sabelli).�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

�A�seguito�del�parere�reso�dalla�Scrivente�con�nota�n.�114010�del�31�ago-
sto�2005,�codesta�Amministrazione�(...)�ha�fornito�ulteriori�dati�conoscitivi�
emersi�nei�riguardi�della�societa�[x]�S.r.l.�partecipante,�in�qualita�di�mandata-
ria,�all'Associazione�Temporanea�di�Imprese�aggiudicataria�dell'appalto;�tali�
ulteriori�elementi��che�concernono�fatti�che�alla�data�del�precedente�parere�
della�Scrivente�non�erano�stati�rappresentati��potrebbero�indurre,�ad�
avviso�di�codesta�Amministrazione,�ad�escludere�che�la�societa�medesima�
sia�in�possesso�dei�requisiti�necessari�per�subentrare�alla�disciolta�ATI.�

Premesso�che,�come�precisato�nel�precedente�parere,�la�predetta�societa�,�
a�seguito�della�dichiarazione�di�fallimento�della�societa�mandante�[y]�sarebbe�
autorizzata�alla�prosecuzione�del�rapporto�ai�sensi�dell'art.�94,�comma�2�del�

d.P.R.�554/1999,�ove�non�indichi�altra�impresa�subentrante�in�possesso�dei�
necessari�requisiti�di�idoneita�previsti�dal�bando�di�gara,�si�osserva,�in�punto�
di�fatto,�che�dall'esame�degli�elementi�in�possesso�della�Scrivente�il�rapporto�
gia�instaurato�con�l'ATI�aggiudicataria�sembrerebbe�essere�proseguito�con�
la�societa�mandataria.�
Sulla�base�di�tale�presupposto�e�parere�di�questa�Avvocatura�Generale�
che�non�sussistano�le�condizioni�giuridiche�per�procedere�alla�risoluzione�
automatica�del�rapporto,�ma�si�debba�intimare�alla�[x]�S.r.l.�una�diffida�al�
corretto�e�puntuale�adempimento�delle�prestazioni�imposte�dal�contratto,�
assegnando�all'uopo�un�breve�termine�per�l'ottemperanza,�scaduto�inutil-
mente�il�quale�si�potra�procedere�all'azione�di�risoluzione�per�inadempi-
mento.�

Ove,�viceversa,�la�suddetta�circostanza�di�fatto�non�risultasse�essersi�
verificata,�codesta�amministrazione�potrebbe�senz'altro�comunicare�alla�con-
troparte�la�propria�volonta�di�non�prosecuzione�del�rapporto.�In�ogni�caso,�
per�l'eventuale�affidamento�dell'appalto�ad�altra�impresa,�occorrera�,�nelle�
more�dell'espletamento�di�una�nuova�gara�pubblica,�individuare�il�contraente�
attraverso�trattativa�privata�con�imprese�di�accertata�affidabilita�,�tenuto�
conto�dell'urgente�necessita�di�assicurare�la�continuazione�di�servizi�essenziali�
per�l'esercizio�dell'attivita�istituzionale�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
5 
novembre 
2005, 
n. 
146884.�
Istanza 
definizione 
litifiscali 
ex�art. 
16 
legge 
289/02 
^Perfezionamento 
in 
caso 
di 
pagamento 
rateizzato 
(consultivo�n.�39402/05,�avvocato�G.�Albenzio).�

�Con�la�nota�emarginata�codesta�Agenzia�chiede�chiarimenti�sul�
momento�in�cui�si�deve�considerare�perfezionata�l'istanza�di�definizione�age-
volata,�presentata�ai�sensi�dell'art.�16�1egge�289/2002,�qualora�il�contribuente�
abbia�chiesto�di�avvalersi�della�facolta�di�rateizzare�l'importo�dovuto.�

Ad�avviso�di�questa�Avvocatura�Generale,�la�risposta�al�quesito�posto�
poggia�su�una�interpretazione�sistematica�dei�commi�1,�2�e�8�del�citato�
art.�16�che�tenga�conto�della�ratio 
legis 
dell'intera�manovra�agevolativa.�

In�particolare,�si�osserva�che�il�comma�1�collega�la�definizione�della�lite�
al�pagamento�delle�somme�ivi�quantificate�(``Le 
litifiscalipendenti 
... 
possono 
essere 
definite 
.., 
con 
ilpagamento...'')�ed�il�comma�8�condiziona�ugualmente�
la�pronunzia�di�estinzione�della�lite�al�pagamento�del�dovuto:�``la 
estinzione 



I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

delgiudiziovienedichiarataaseguitodicomunicazionedegliuffici... 
attestante 
la 
regolarita� 
della 
domanda 
di 
definizione 
ed 
il 
pagamento 
integrale 
di 
quanto 
dovuto'';�il�comma�2,�invece,�nel�regolare�la�rateazione�del�debito,�dispone�
che�l'omesso�puntuale�versamento�delle�rate�``non 
determina 
l'inefficacia 
della 
definizione'''�ma�le�somme�dovute�vanno�recuperate�ai�sensi�dell'art.�14�

d.P.R.�602/1973�(cioe�mediante�iscrizione�a�ruolo),�con�interessi�e�sanzioni.�
Con�il�``condono''�ex 
legge�289/2002�il�Legislatore�ha�indubbiamente�
inteso�intervenire�sulle�questioni�fiscali�pendenti�al�fine�di�ridurre�il�conten-
zioso�ed�accelerare�i�tempi�di�riscossione�delle�imposte,�pur�nel�rispetto�del�
diritto�di�difesa�dei�cittadini�di�cui�all'art.�24�Cost.;�sulla�base�di�questa�ratio 
legis 
e��possibile�dirimere�il�dubbio�creato�dall'apparente�discrasia�del�
comma�2�sopra�esaminato�rispetto�ai�commi�1�e�8�dell'art.�16.�

La�inefficacia 
dell'omesso�versamento�delle�rate�successive�alla�prima�nei�
termini�previsti,�come�disposta�dal�comma�2,�va�intesa�nel�senso�che�l'omesso�
pagamento�delle�rate�nei�termini�non�comporta�automaticamente 
la�nullita� 
dell'istanza�di�definizione�(ancorata�dal�comma�1�al�pagamento�del�dovuto,�
da�intendersi�nella�misura�integrale�ivi�prevista)�ma�soltanto�la�sua�tempora-
nea 
inefficacia 
fin�tanto�che�non�si�esauriscono�le�procedure�esecutive�a�
mezzo�ruolo;�peraltro,�nelle�more�dell'azione�esecutiva,�il�processo�tributario�
non�puo��essere�lasciato�pendente�senza�limitazione�temporale�definita,�
ostando�questa�eventualita��alla�ratio 
legis; 
nel�caso,�quindi,�di�omesso�versa-
mento�delle�rate�successive�alla�prima,�ad�avviso�di�questa�Avvocatura,�
andrebbe�tempestivamente�operata�la�iscrizione�a�ruolo�del�debito�conse-
guente�e�tanto�andrebbe�comunicato�al�Giudice�(in�vece�della�comunicazione�
di�``regolarita��della�domanda�di�definizione''�prevista�dal�comma�8),�cos|��
che�l'A.G.�possa�dichiarare�(non�l'estinzione�del�giudizio�ma)�la�cessazione�
della�materia�del�contendere�sulla�questione�di�merito�sottoposta�al�suo�
esame�con�l'originario�ricorso.�

La�soluzione�sopra�prospettata�andra��,�ovviamente,�verificata�alla�luce�
delle�pronunzie�giurisprudenziali�che�dovessero�intervenire�.�

A.G.S. 
^Parere 
dell'1H 
novembre 
2005, 
n. 
150328. 
Militare 
^Degradazione 
in 
conseguenza 
di 
condanna 
a 
pena 
della 
reclu-
sione 
superiore 
a 
cinque 
anni 
^Omessa 
menzione 
nella 
sentenza 
^Consequen-
ziali 
provvedimenti 
da 
parte 
dell'Amministrazione 
(contenzioso�n.�38233/05,�
avvocato�M.�Salvatorelli).�

�(...)�Un�maresciallo�ordinario�risulta�condannato,�con�sentenza�passata�
in�giudicato,�alla�pena�di�anni�14�di�reclusione.�Secondo�quanto�previsto�dal-
l'art.�29�del�codice�penale,�da�detta�pena�deriva�automaticamente�la�interdi-
zione�perpetua�dai�pubblici�uffici,�che�e��stata�effettivamente�dichiarata�dalla�
Corte�d'Assise�di�Roma�e�implicitamente,�ma�indubitabilmente�confermata�
nei�successivi�gradi�di�giudizio.�

Per�il�personale�militare,�a�norma�dell'art.�33�del�codice�penale�militare�
di�pace,�dalla�detta�condanna�consegue�parimenti�la�degradazione.�In�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

entrambi�i�casi�trattasi�di�pene�accessorie,�che�allo�stato�non�sono�incise�dal-
l'intervenuta�concessione�al�maresciallo�del�grazia,�che��salva�diversa�previ-
sione��opera�unicamente�sulla�pena�principale.�

Espone�codesta�Amministrazione�che,�nelle�more�della�pronuncia�della�
Autorita�giudiziaria�sulla�applicazione�della�pena�accessoria�della�degrada-
zione,�veniva�disposta�la�sospensione�dall'impiego.�La�degradazione�veniva�
quindi�richiesta�alla�Corte�d'Assise,�che�si�dichiarava�incompetente�sussi-
stendo�la�competenza�del�Giudice�militare.�A�sua�volta,�la�Procura�Militare�
�giudice�dell'esecuzione��dichiarava�la�propria�incompetenza,�ipotiz-
zando�all'art.�6�del�d.P.R.�n.�237/1964�laddove�il�giudice�che�aveva�pronun-
ciato�la�sentenza�non�avesse�proceduto�alla�correzione�dell'errore�materiale.�

Codesta�Amministrazione�ha�pertanto�provveduto�nel�senso�suggerito,�
in�conformita�,�peraltro,�a�risalente�orientamento�della�S.C.�di�cassazione�
(Cass.,�I,�28�marzo�1987)�adottando�un�provvedimento�che�e�stato�oggetto�
d'impugnazione�dinanzi�al�T.A.R.�da�parte�del�maresciallo�ed�e�stato�sospeso�
dal�Giudice�amministrativo.�Si�richiede�pertanto�l'avviso�di�questo�G.U.�sulla�
strada�da�praticarsi,�ipotizzando�la�possibilita�di�ricorrere,�quale�norma�resi-
duale,�all'art.�85�del�testo�unico�imp.�civ.�St.�

La�fattispecie�appare�indubbiamente�peculiare,�poiche�,�per�un�verso,�il�
Giudice�ordinario�ritiene�di�non�poter�applicare�una�pena�accessoria�prevista�
dal�codice�penale�militare,�dall'altro�l'Autorita�giudiziaria�militare�esclude�di�
poter��correggere��o�integrare�la�statuizione�di�altro�giudice.�

Sembra�alla�Scrivente�che�la�soluzione�al�quesito�posto��che�deve�
essere�data,�come�suggerisce�codesta�Direzione�Generale�da�un'iniziativa�del-
l'Amministrazione�stessa��non�possa�prescindere�dalla�considerazione�della�
natura�della�pena�accessoria�in�discorso,�e�dalla�circostanza�che�l'interdizione�
perpetua�dai�pubblici�uffici��pena�che�ha�gli�stessi�presupposti�della�degra-
dazione��deve�ritenersi�non�solo�discendere�automaticamente�dalla�norma�
di�legge,�ma�essere�stata�espressamente.comminata.all'esito�del�giudizio�
dinanzi�al�giudice�ordinario.�Ne�puo�ignorarsi�che�e�fuori�di�dubbio,�stante�
la�testuale�e�insormontabile�previsione�di�legge,�che�al�soggetto�colpito�dalla�
pena�della�reclusione�superiore�ai�cinque�anni�e�giuridicamente�e�radical-
mente�preclusa�la�possibilita�di�appartenere�ai�ruoli�di�un'Amministrazione�
pubblica,�sia�essa�civile�o�militare.�

Orbene,�le�pene�accessorie�cosiddette��automatiche�,�per�le�quali,�cioe�,�
non�e�necessaria�alcuna�valutazione�da�parte�del�giudicante�quanto�all'an,al�
quantum,al�quomodo,�conseguono�di�diritto�alla�condanna,�divengono�esecu-
tive�al�passaggio�in�giudicato�della�sentenza�(v.�anche�art.�34�c.p.m.p.),�edeve�
pertanto�ritenersi�che�non�ne�occorra�necessariamente�la�dichiarazione�
espressa�con�sentenza,�cos|�come�affermato�nella�stessa��relazione�al�Re��
sul�codice�penale.�

In�tal�senso�sembra�convergere,�implicitamente,�tra�le�altre,�Cass.,�I,�
28�gennaio�1997,�che�ha�affermato�che��Lapena.accessoria.della.degradazione.
�derivante,.ai.sensi.del.1.comma,.n..1.dell'art..33.c.p.mil..pace,.da.condanna.
per.reato.comune.comportante.l'interdizione.perpetua.dai.pubblici.uffici.�per.


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

produrre�effetti�militari�non�richiede�l'adozione�di�unformale�provvedimento�di�
espulsione�dalle�forze�armate,�ma�opera�automaticamente�dal�giorno�in�cui�la�
sentenza�di�condanna�per�il�reato�comune�e�divenuta�irrevocabile�.�

Considerata,�pertanto,�la�difficolta�frapposta,�per�un�verso,�dal�Giudice�
che�ha�pronunciato�la�sentenza,�per�altro�verso�dal�Giudice�dell'esecuzione,�
a�porre�in�essere�i�rimedi�costantemente�indicati�dalla�giurisprudenza�della�
Suprema�Corte�quali�praticabili�(correzione�di�errore�materiale�o�ricorsoal�
Giudice�dell'esecuzione�penale,�da�ultimo�v.�Cass.,�28�aprile�2004)�sembra�
alla�Scrivente�che,�anche�in�considerazione�della�certamente�comminata�pena�
accessoria�della�interdizioneperpetua�daipubbliciuffici,�possa�codesta�Ammi-
nistrazione��sostanzialmente�applicando,�come�ipotizzato,�il�principiodi�
cui�all'art.�85�lett.�b),�testo�unico�imp.�civ.�St.,�ma�senza�richiamare�lo�stesso,�
riferito,�com'e�,�agli�impiegati�civili,�^provvedere�ad�adottare�una�semplice�
�presa�d'atto�,�con�la�quale�si�formalizzi�la�situazione�di�sopravvenuta�
incompatibilita�del�maresciallo�con�qualsiasi�rapporto�di�dipendenza�con�
l'Amministrazione�militare�quale�conseguenza�della�intervenuta�condanna�
alla�pena�accessoria�della�interdizione�perpetua�dai�pubblici�uffici�e�della�
conseguente�degradazione�spettante�ex�lege.�

L'atto,�non�avente�natura�provvedimentale�dovra�comunque�specificare�
che�la�sua�adozione�avviene�fatti�salvi�comunque�gli�effetti�dell'atto�a�suo�
tempo�adottato�ed�impugnato�dinanzi�al�T.A.R.�La�Scrivente�si�accinge,�
infatti,�salvo�contrario�avviso,�ad�impugnare�comunque�l'ordinanza�cautelare�
adottata�dal�Giudice�amministrativo,�per�sostenere�la�legittimita�(anche�alla�
luce�della�richiamata�se�pur�risalente�giurisprudenza�della�Corte�di�Cassa-
zione),�nonche�per�evidenziare�comunque�(anche�ai�sensi�dell'orientamento�
fatto�proprio�da�C.d.S.,�IV,�9�dicembre�2002,�n.�6669)�la�natura�non�provve-
dimentale�dell'atto�(attesane�la�doverosita�e�il�contenuto�vincolato)�e�la�
sostanziale�conformita�a�diritto�a�prescindere�da�eventuali�vizi�meramente�
formali�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
14 
novembre 
2005, 
n. 
151497. 
Patrocinio�Avvocatura�dello�Stato�^Commissario�Azienda�Universitaria�

(contenzioso�n.�29466/03,�avvocato�E.�Figliolia).�

�Si�fa�riferimento�alle�iniziative�giudiziarie�poste�in�essere�da�codesta�
Gestione�Commissariale�con�il�patrocinio�di�avvocati�del�libero�foro�per�rap-
presentarne�l'illegittimita�,�con�ogni�conseguente�possibilita�di�soccombenza�
giudiziaria�per�motivi�di�inammissibilita�delle�iniziative�medesime�e,�pari-
menti,�conseguente�responsabilita�erariale.�

Ed�invero�l'azione�commissariale�di�cui�trattasi�rientra�necessariamente�
nell'ambito�di�un�``munus''�statale,�che,�in�quanto�tale,�comporta�necessaria-
mente�il�patrocinio�ex�lege�dell'Avvocatura�dello�Stato.�

In�materia�di�gestioni�commissariali�in�genere�questa�Avvocatura�Gene-
rale�ha�gia�avuto�modo�di�chiarire�la�carenza�assoluta�di�``ius�postulandi''�di�
avvocati�del�libero�foro�rispetto�all'attivazione�di�iniziative�giudiziarie�nell'in-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

teresse�del�Commissari,�e�di�cui�alle�esaurienti�motivazioni�espresse�nell'alle-
gato�parere�n.�121359,�che�risultano�senz'altro�del�tutto�pertinenti�anchenella�
fattispecie.�

Per�quanto�precede�e�opportuno�che�codesta�Gestione�disponga�per�le�
conseguenti�iniziative,�e�nel�contempo�il�Ministero�che�legge�per�conoscenza�
vorra�impartire�le�necessarie�direttive�a�tutte�le�gestioni�commissariali�attual-
mente�in�essere,�s|�da�evitare�pregiudizi�agli�interessi�pubblici�.�

Segue: 
A.G.S. 
^Parere 
del 
3 
novembre 
2003, 
n. 
121359. 


Rappresentanza 
in 
giudizio 
del 
Commissario 
delegato 
per 
l'emergenza 
ambientale 
^Patro-
cinio 
ex�lege�dell'Avvocatura 
dello 
Stato 
(contenzioso�5756/03,�avvocato�G.�Zotta):�

�Come�e�noto,�in�occasione�della�trattazione�dell'affare�contenzioso�GTA-Trattamento�
Acque�c/�P.C.M.�^Protezione�civile�dinanzi�al�T.A.R.�del�Lazio,�si�e�dovuto�constatare�che�
il�Commissario�delegato�per�l'emergenza�ambientale�per�la�Regione�Calabria�si�e�costituito�
in�giudizio�col�patrocinio�di�avvocato�del�Foro�libero.�

Il�ricorso�e�stato�notificato�anche�alla�P.C.M.�^Protezione�civile,�presso�questa�Avvoca-
tura�Generale.�Codesta�Amministrazione,�ignorando�del�tutto�i�termini�della�controversia,�
attinendo�essa�ad�azione�dell'organo�straordinario�delegato�(impugnazione 
degli 
esiti 
di 
gara 
d'appalto-concorsoper 
laprogettazione 
e 
costruzione 
diun 
depuratore), 
si�e�limitata�ad�invitare�
l'Avvocatura�a�rivolgersi�al�Commissario�delegato,�per�reperire�gli�elementi�indispensabili�
alla�difesa�degli�interessi�pubblici�coinvolti.�

Questo�Generale�Ufficio,�pero�,�nel�silenzio�dell'Organo�delegato,�pur�tempestivamente�
interessato�e,�quindi,�nella�totale�ignoranza�della�vicenda�controversa,�non�e�stato�in�grado�
di�svolgere�alcuna�attivita�difensiva.�

Con�nota�15�luglio�2003,�n.�079638,�indirizzata�agli�Uffici�in�epigrafe,�la�Scrivente�ha�
pertanto�denunciato�questa�situazione�irregolare,�in�cui�un�organo�straordinario�dello�Stato,�
invece�di�valersi�dell'istituzionale�patrocinio�legale,�obbligatorio�ex 
lege, 
dell'Avvocatura�
dello�Stato�^per�di�piu�del�tutto�gratuito�^e�ricorso�al�patrocinio�di�un�Avvocato�del�Foro�
libero,�privo�dello�ius 
postulandi 
per�lo�Stato.�Con�le�conseguenze�di�legge�in�ordine�alla�
(in)validita�dell'attivita�difensiva�svolta;�con�inutile�esborso�di�denaro�pubblico�per�compensi�
professionali�e�per�di�piu�impedendo�alla�Protezione�civile�una�appropriata�e�puntuale�difesa�
nella�causa�in�questione.�L'aspetto�stravagante�della�vicenda,�che�non�va�sottaciuto�perche�
potrebbero�derivarne�profili�a�rilevanza�penale�o�di�responsabilita�contabile,�e�che�i�denari�
che�verranno�(o�sono�stati)�erogati�ai�legali�privati�officiati,�provengono 
dalle 
casse 
della 
Pro-
tezione 
civile. 


Codesto�Dipartimento,�con�la�lettera�cui�si�risponde,�nel�trasmettere�la�nota�27�giugno�
2003�del�Commissario�delegato�per�l'emergenza�ambientale�della�Calabria,�con�cui�prendeva�
decisa�posizione�sulla�questione�difendendo�la�legittimita�del�proprio�operato,�chiedeva�di�
conoscere�l'opinione�dell'Avvocatura�al�riguardo,�esprimendo,�comunque,�l'avviso�secondo�
il�quale�il�patrocinio�compete�in�via�esclusiva�all'Avvocatura�dello�Stato.�

Al�riguardo,�si�nota�che�l'Avvocatura�distrettuale�di�Catanzaro,�con�lettera�17�luglio�
2003,�n.�18734,�poi�ribadita�dalla�nota�22�luglio�2003,�n.�19065,�indirizzate�anche�a�codesto�
Dipartimento,�ha�illustrato�compiutamente�le�ragioni,�che 
si 
condividono 
pienamente, 
per�
cui�la�difesa�del�Commissario�delegato�per�l'emergenza�ambientale�della�Regione�Calabria�
competa�in�via�organica�ed�esclusiva�all'Avvocatura�dello�Stato.�(...).�

L'equivoco�di�fondo�che�si�annida�nella�tesi�del�Presidente�della�Regione�Calabria,�e�in�
cio�che�egli�ritiene�che�il�rapporto�fra�il�Dipartimento�della�Protezione�civile�e�se�medesimo,�
sia�intersoggettivo�e�non�semplicemente�interorganico.�Si�vuole�ribadire,�in�altri�termini,�
che�il�Commissario�delegato�e�organo�straordinario�dello�Stato.�Esplica�funzioni�che�riman-
gono�proprie�della�Protezione�civile,�come�suo�organo,�per�le�competenze,�appunto,�ad�esso�
delegate.�Il�Commissario,�pertanto,�svolge�funzioni�che�rimangono�statali,�qualificandosi,�
per�questa�specifica�funzione,�quale�organo�straordinario�dello�Stato,�nell'amministrazione�
della�Protezione�civile.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

In�aggiunta,�fra�l'altro,�si�noti�che�l'art.�5�della�legge�24�febbraio�1992,�n.�225,�istitutiva�
del�Servizio�nazionale�della�protezione�civile,�consente�che�il�Presidente�del�Consiglio�dei�
Ministri�^ovvero,�per�sua�delega,�il�Ministro�per�il�coordinamento�della�protezione�civile�s
i�avvalga,�per�l'attuazione�degli�interventi�di�emergenza�etc.,�di�commissari�delegati,�ma�
non�fornisce�alcuna�indicazione�quanto�alla�individuazione�dei�soggetti�sui�quali�debba�
cadere�la�relativa�scelta.�Riguardo�alla�quale,�pertanto,�l'autorita�delegante�gode�di�ampia�
discrezionalita�.�Solo�occasionalmente,�dunque,�nel�caso�la�scelta�e�caduta�sul�Presidente�
della�Regione�Calabria.�Il�quale,�pertanto,�non�e�istituzionalmente�preposto,�ratione 
officii, 
a�rivestire�la�carica�di�Commissario�delegato�per�l'emergenza�ambientale�in�Calabria.�E�
allora,�la�difesa�di�detto�organo�straordinario�dello�Stato�non�puo�essere�affidata�o�meno�
all'Avvocatura�dello�Stato,�a�seconda�del�soggetto�che�sia�stato�delegato.�

Consegue�da�cio�,�che�la�difesa�del�suo�operato�e�riservata�alla�competenza�esclusiva�del-
l'Avvocatura�dello�Stato�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
18 
novembre 
2005, 
n. 
154235. 
Corte 
dei 
Conti. 
Sequestro 
conservativo 
e 
susseguente 
sentenza 
definitiva 
di 
condanna. 
Adempimenti 
successivi 
(consultivo�n.�18748/04,�avvocato�C.�Sica).�

�A�seguito�del�parere�reso�con�nota�n.�20140�del�14�febbraio�2005�di�
questa�Avvocatura�Generale(1),�il�Procuratore�Generale�della�Corte�dei�
Conti,�dietro�segnalazione�di�alcune�procure�regionali,�ha�rappresentatoche�
il�concessionario�per�la�riscossione�non�e�nelle�condizioni�di�poter�assicurare�
tempestivamente�l'espletamento�di�quegli�ulteriori�adempimenti,�successivi�
al�deposito�del�titolo�esecutivo,�indispensabili�per�garantire�che�la�procedura�
esecutiva�possa�giungere�a�buon�fine�attraverso�la�soddisfazione�della�pretesa�
creditoria.�In�particolare,�i�termini�in�materia�di�procedure�esecutive�risulte-
rebbero�non�compatibili�con�la�necessita�di�formare�il�ruolo�e�notificare�la�
cartella�esattoriale.�

Affrontando�la�questione�posta�dal�Procuratore�Generale�della�Corte�dei�
Conti,�dietro�segnalazione�di�alcune�procure�regionali,�necessita�anzitutto�
precisare�che�il�parere�reso�con�nota�n.�20140�del�14�febbraio�2005�non�ha�
affrontato�la�problematica�della�formazione�del�ruolo�e�della�notificazione�
della�cartella�esattoriale�per�l'assorbente�considerazione�che�tali�adempimenti�
sono�finalizzati�a�costituire�il�titolo�esecutivo�in�favore�dell'Amministrazione�
interessata;�finalita�del�tutto�estranea�alla�fattispecie�esaminata,�nella�quale�
il�titolo�esecutivo�gia�sussiste,�in�quanto�rappresentato�dalla�sentenza�defini-
tiva�di�condanna�resa�dalla�Corte�dei�Conti�la�quale�opera�per�legge�la�con-
versione�del�sequestro�in�pignoramento.�

I�conseguenti�adempimenti�procedurali�ed�esecutivi�di�competenza,�
secondo�il�parere�di�cui�sopra,�del�concessionario�della�riscossione�altro�non�
erano,�pertanto,�che�quelli�di�cui�si�e�paventata�l'impossibilita�in�ragione�della�
ritenuta�necessita�(come�visto,�non�sussistente)�di�formazione�del�titolo�esecu-
tivo.�

(1)�Parere�pubblicato�in�questa 
Rassegna,�gennaio-marzo�2005,�282.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Peraltro,�questa�Avvocatura�Generale�ritiene�che�detti�adempimenti�pro-
cedurali�possano�essere�assicurati�anche�dall'Avvocatura�dello�Stato�attra-
verso�l'attivazione�della�sua�sede�territorialmente�competente�da�parte�del-
l'Amministrazione�creditrice,�alla�quale�la�Corte�dei�Conti�invia�ope�legis�le�
necessarie�copie�autentiche�della�sentenza�definitiva�di�condanna�ed�alla�
quale�permane�l'onere�del�deposito�del�gia�formato�titolo�esecutivo�(appunto�
la�sentenza�definitiva�di�condanna)�presso�la�cancelleria�del�giudice�dell'ese-
cuzione.�

Naturalmente,�l'Avvocatura�dello�Stato�territorialmente�competente�
potra�,�se�del�caso,�avvalersi�della�delega�prevista�dal�R.D.�30�ottobre�1933,�

n.�1611�.�
A.G.S. 
^Parere 
del 
28 
novembre 
2005, 
n. 
158901. 
Indennizzo�per�la�riparazione�dell'ingiusta�detenzione�^Assoggettabilita�
all'imposta�sui�redditi�(consultivo�50518/05,�avvocato�E.�Figliolia).�

�Si�condivide�pienamente�lo�schema�di�parere�qui�trasmesso,�compiuta-
mente�motivato�in�merito�sia�alla�natura�del�ristoro�recato�dall'art.�314�
c.p.p.,�che�alla�``ratio''�della�previsione�impositiva�di�cui�all'art.�6�d.P.R.�

n.�917/1986.�
Ed�invero,�come�correttamente�evidenziato�da�codesta�Avvocatura,�l'e-
qua�riparazione�di�cui�all'art.�314�c.p.p.�costituisce�concetto�del�tutto�divari-
cato�dal�risarcimento�del�danno,�in�quanto�non�mira�alla�refusione�dei�danni�
materiali�intesi�come�diminuzione�patrimoniale�o�lucro�cessante,�bens|�,�con�
il�limite�massimo�normativamente�previsto,�alla�corresponsione�di�una�
somma�che,�tenuto�conto�della�durata�della�custodia�cautelare,�valga�a�com-
pensare�l'interessato�delle�conseguenze�penali,�di�natura�morale,�patrimo-
niale,�fisica�e�psichica�dalla�stessa�custodia�provocate,�ivi�compreso�il�danno�
all'immagine�ed�all'identita�personale.�Al�riguardo�la�giurisprudenza�di�legit-
timita�ha�avuto�modo�di�chiarire�che�l'istituto�in�rassegna�costituisce�un�rico-
noscimento�all'individuo�per�la�ingiusta�compressione�della�liberta�personale�
subita�nella�fase�processuale�precedente�alla�sentenza�definitiva,�rappresen-
tando�sostanzialmente�il�``prezzo�della�liberta�''�(Cass.�pen.,�Sez.�III,�10�set-
tembre�1994�n.�2466);�quindi�la�determinazione�dell'ammontare�dell'inden-
nizzo�dovuto�al�soggetto�che�ha�patito�ingiustamente�la�detenzione�muove�
necessariamente�dall'apprezzamento�della�durata�della�ingiusta�detenzione,�
rimanendo�del�tutto�irrilevanti�sia�le�circostanze�attinenti�alla�vicenda�proces-
suale�rispetto�ai�profili�della�durata�del�processo�e�del�connesso�``strepitus�

fori''�(Cass.�pen.,�Sez.�III,�20�aprile�2005�n.�14640),�che�quelle�afferenti�alle�
condizioni�socio�economiche�dell'interessato�(Cass.�pen.,�Sez.�IV,�29�dicem-
bre�2004�n.�1911),�mentre�il�dato�aritmetico�derivante�dalla�correlazione�tra�
la�durata�della�privazione�della�liberta�e�la�somma�erogabile�puo�subire�
aggiustamenti,�in�piu�o�in�meno,�in�relazione�alla�valutazione�di�circostanze�
accessorie�sia�di�carattere�obiettivo�che�soggettive,�purche�inerenti�a�valori�
effettivamente�e�socialmente�apprezzabili.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Orbene,�sulla�base�delle�superiori�considerazioni�non�puo�che�aderirsi�
alla�conclusione�cui�e�pervenuta�codesta�Avvocatura�Distrettuale�circa�la�
non�sussumibilita�del�predetto�indennizzo�nell'ambito�previsionale�di�cui�
all'art.�6�del�d.P.R.�917/1996,�posto�che�l'erogazione�di�cui�trattasi�non�ha�
alcuna�funzione�risarcitoria,�di�possibile�correlazione�ad�eventuali�vicende�
reddituali,�condizioni�queste�che�soltanto�comportano�l'operativita�della�
ripresa�fiscale�(Cass.�civ.,�Sez.�V,�21�giugno�2002�n.�9111;�Cass.�civ.,�Sez.V,�
17�agosto�2004�n.�16014),�e�senza�che�possa�spiegare�effetto�alcuno�nella�con-
creta�fattispecie�in�rassegna�la�circostanza�che�il�giudicante�nella�concessione�
della�provvidenza�ex 
art.�314�c.p.p.�abbia�ritenuto�di�dover�tener�conto�anche�
del�pregiudizio�subito�dall'interessato�per�la�mancata�retribuzione�dell'attivita�
lavorativa:�ed�infatti,�fermo�il�principio�che�una�particolare�fattispecie�
oggetto�di�una�specifica�soluzione�giudiziale�non�potrebbe�certo�incidere�
giammai�sulla�natura�di�carattere�generale�dell'istituto�di�cui�trattasi,�va�rile-
vato�che�e�propria�della�``ratio''�del�beneficio�ex 
art.�314�c.p.c.�la�possibilita�
di�apprezzamento,�da�parte�del�giudice�tenuto�alla�liquidazione,�di�una�serie�
di�elementi�e�circostanze,�in�via�sussidiaria,�ed�adeguatamente�motivando,�
nel�contesto�di�quelli�positivamente�valutati�dall'ordinamento�giuridico�
(Cass.�pen.,�Sez.�IV,�23�settembre�1994,�n.�932),�anche�valorizzando�determi-
nate�specificita�attinenti�alla�ponderazione�di�fatti�oggettivi�e�soggettivi�sulla�
base,�se�necessario,�di�quelle�regole�di�esperienza�che�hanno�proprio�suggerito�
di�considerare�tali�elementi�fattuali�(Cass.�pen.,�Sez.�IV,�3�giugno�1993,�

n.�544)�.�
A.G.S. 
^Parere 
del 
28 
novembre 
2005, 
n. 
158910. 
(consultivo�n.�26458/05,�avvocato�A.�Volpe).�

�(...)�nello�stralciarsi�la�posizione�del�dr.�[x],�nei�confronti�del�quale�il�
procedimento�dagli�atti�in�possesso�sembra�proseguire�per�taluni�capi�di�
imputazione,�giusto�il�dispositivo�di�sentenza�emesso�dalla�Corte�di�Appello�
di�Roma,�si�osserva�che�il�procedimento�penale�a�suo�tempo�instaurato�
nei�confronti�degli�istanti,�ebbe�a�concludersi�in�primo�grado�con�l'esclu-
sione�della�responsabilita�penale�del�dr.�[y]�per�vari�capi�d'imputazione,�
per�i�reati�di�peculato;�falso�ideologico�ed�abuso�in�atti�relativi�a�diversie�
numerosi�episodi,�in�concorso�con�altre�persone,�caratterizzati�nella�con-
dotta�dal�fine�di�favorire�terzi�soggetti�tramite�lo�``sviamento''�dei�necessari�
ed�opportuni�accertamenti�tecnici.�In�particolare�tanto�il�dr.�[y],�quantoil�
dr.�[x]�venivano�assolti�per�alcuni�capi�di�imputazione�(5)�per�intervenuta�
prescrizione�per�reati�contestati�per�singoli�episodi,�facenti�parte�della�con-
testazione�loro�mossa,�ed�invero�molto�complessa,�da�parte�dei�competenti�
Uffici�del�PM�unificati�a�detta�della�Procura�della�Repubblica�e�poi�dai�giu-
dici�di�merito�dal�vincolo�della�continuazione.�Avverso�tale�sentenza�propo-
neva�appello�il�PM,�cos|�come�gli�imputati�[y]�e�[x]�quest'ultimi�per�aver�
formula�assolutoria�piena�per�i�capi�della�sentenza�per�i�quali�erano�stati�
assolti�per�prescrizione.�La�Corte�di�Appello�adita�conclusivamente�pronun-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

ciava�sentenza�con�cui�dichiarava�inammissibili�gli�appelli,�poiche�tardivi�e�
stralciava�alcuni�capi�di�imputazione,�riguardanti�tra�l'altro�il�dr.�[x]�Dun-
que�ai�fini�del�richiesto�rimborso�delle�spese�legali�occorre�valutare�ora�la�
pronuncia�di�estinzione�del�reato�per�intervenuta�prescrizione�per�alcuni�
capi,�riguardo�alla�posizione�del�dr.�[y],�venendo�allo�stato�stralciata�quella�
del�dr.�[x].�

Nella�descritta�situazione�sono�sorte�perplessita�in�ordine�all'ammissibi-
lita�a�rimborso�delle�spese�legali�sostenute�per�la�difesa�del�dr.�[y]�(...)�Ed�
invero�il�tenore�letterale�dell'art.�18�del�decreto-legge�n.�68/1997�sembra�con-
sentire�il�rimborso�in�parola�esclusivamente�nelle�ipotesi�in�cui�la�responsabi-
lita�degli�istanti�venga�esplicitamente�esclusa�per�tutti�i�capi�dell'imputazione�
contestati�al�dipendente�(``giudizi�conclusi�con�sentenza�che�escluda�la�
responsabilita�'').�

Coerentemente�con�tale�interpretazione,�e�stato�escluso�il�rimborso�in�
ogni�ipotesi�di�estinzione�del�reato,�``poiche�non�si�tratta�di�pronuncia�che�
abbia�escluso�la�responsabilita�del�funzionario�esaminando�nel�merito�le�
imputazioni,�come�invece�richiesto�dall'art.�18�in�questione�(v.�C.�Conti,�sez.�
giurisd.�Abruzzo,�29�novembre�1999�n.�1122)''�(n.�5).�

Si�verificano,�tuttavia,�fattispecie,�quali�quella�in�oggetto,�in�cui�piu�reati�
vengono�giudicati�nel�simultaneus 
processus,�con�la�conseguente�possibilita�
della�concomitanza,�nell'ambito�della�medesima�sentenza,�di�pronunce�piena-
mente�assolutorie�e�pronunce�di�diverso�segno�(declaratoria�di�estinzione�del�
reato�quale�e�quella�dichiarativa�dell'estinzione�del�reato),�che�non�escludono,�
sia�pure�per�taluni�dei�reati�simultaneamente�contestati�e�giudicati,�la�respon-
sabilita�sotto�altri�aspetti�(amministrativi,�contabili�e�civili)�del�pubblico�
dipendente.�

Nel�caso�in�esame�viene�presa�in�considerazione�una�pluralita�di�proce-
dimenti�che�si�sono�conclusi�poi�con�esiti�diversi�a�fronte�di�una�pluralita�di�
condotte�esecutive�unificate�dal�vincolo�della�continuazione�per�quasi�tutti�i�
capi�di�imputazione,�e�poi�fatto�oggetto,�da�parte�del�difensore,�della�compi-
lazione�di�un'unica�notula�delle�competenze�professionali.�

Cio�premesso,�il�tenore�letterale�della�norma�in�commento�induce�a�pro-
pendere�per�l'esclusione�del�rimborso�allorquando,�sia�pur�nel�contesto�della�
medesima�sentenza,�sussistano�capi�che�non�escludono�la�responsabilita�quali�
quelli�formulati�ai�capi�della�sentenza�che�si�sono�conclusi�per�prescrizione,�
interconnessi�da�vincolo�teologico�della�continuazione�con�tutti�i�reati�conte-
stati,�in�quanto�i�reati�stessi�sono�mezzo�e�fine�per�commettere�gli�altri�reati�
contestati.�

Cio�premesso,�per�quanto�sopra�esposto�si�fa�presente�che�la�pratica�in�
questione�sembra�pero�rientrare�nel�disposto�normativo�dell'art.�18�del�
decreto�legge�n.�68/1997�limitatamente�ai�capi�della�sentenza�che�si�sono�
conclusi�con�formula�assolutoria�piena.�Infatti�da�una�lettura�degli�atti�pro-
cessuali�emerge�che�il�dipendente�e�stato,�per�5�capi�della�sentenza,�prima�
dal�GIP�(segnatamente�per�i�capi�indicati�alle�lettere�G1,1/Ki,8/01,7/�
5.1,4,5,6,7�e�8/M-2,2,3)presso�il�Tribunale�di�Roma�e�poi�dalla�Corte�di�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Appello�di�Roma�assolto�per��intervenuta�prescrizione�,�formula�assoluto-
ria��non�completa��che�come�e��noto�preclude�la�possibilita��di�rimborso�(in�
tal�senso�si�e��a�suo�tempo�gia��espresso�il�Comitato�Consultivo�della�Scri-
vente)�e�per�i�quali,�come�detto,�non�spetta�il�rimborso.�Per�gli�altri�capi�
per�cui�sussiste�formula�assolutoria�piena,�nel�caso�di�specie,�poiche�il�pro-
cedimento�e��relativo�a�fatti�commessi�nell'esecuzione�di�una�pluralita��suppo-
sta�di�condotte�non�interconnesse�tra�loro�che�ha�poi�indotto�la�competente�
Autorita��Giudiziaria�a�configurare�nella�fattispecie�gli�elementi�di�vari�reati�
legati�dalla�continuazione�e�comunque�non�interconnessi�nella�condotta,�
``mezzo''�e�``fine'',�rispetto�ad�altri�e�dunque�di�per�se�scindibili,�importa�
che�il�dipendente�debba�essere�indennizzato�limitatamente�a�tali�fatti,�non�
ostando�l'assoluzione�per�intervenuta�prescrizione�per�gli�altri�capi�di�impu-
tazione�per�effetto�di�quanto�sopra�detto.�Infatti�nel�caso�di�specie�sono�
stati�oggetto�di�accertamento�una�pluralita��di�episodi,�oggetto�di�tante�sin-
gole�condotte,�che�sono�state�unificate�dal�vincolo�della�continuazione�per-
che�il�dr.�[y]�era�membro�del�Consiglio�di�Amministrazione.�Nel�caso�di�
specie,�accertato�che�il�medesimo�e��stato�assolto�con�formula�piena�dal�
reato�contestato�e�dal�vincolo�della�continuazione�per�quei�fatti,�accertato�
dunque�che�viene�meno�un�legame�di�mezzo�a�fine�con�quei�reati�che�si�
sono�risolti�poi�con�una�pronuncia�di�assoluzione�per�prescrizione,�e��evi-
dente�che�si�e��rotto�il�vincolo�di�mezzo�e�fine�con�questi�reati,�per�cui�si�
rende�opportuno�provvedere�al�rimborso�delle�spese�legali�relativamente�a�
quelli�conclusisi�con�formula�assolutoria�piena.�Per�l'effetto�si�ritiene,�allo�
stato�degli�atti,�di�poter�provvedere�al�relativo�visto�di�congruita��,�atteso�
quanto�sopra�limitatamente�ai�capi�della�sentenza�conclusisi�con�formula�
piena�assolutoria,�e�di�ritenere�congrua�una�somma�complessiva�pari�ad�

. 
44.950,�piu��aumento�del�10%�e�piu��accessori�di�legge,�a�fronte�di�una�
richiesta�complessiva�pari�ad�. 
91.300,00.�Detta�richiesta�infatti�per�quanto�
sopra�esposto�si�ritiene�debba�essere�ridotta�di�1/4�rispetto�ai�capi�di�impu-
tazione�conclusisi�per�prescrizione�(riduzione�pari�ad�. 
24.250,00).�Inoltre�
non�si�ritengono�congrue�le�voci�della�notula�indicate�ai�numeri�1,�2,�3�e�
4,�per�le�quali,�a�fronte�di�una�richiesta�complessiva�per�. 
54.200,00,�si�
ritiene�siano�rimborsabili�forfetariamente�complessivi�. 
18.000,00.�Pari-
menti�non�pare�congrua�la�voce�indicata�al�n.�8�della�notula,�per�la�quale�
puo��liquidarsi�una�somma�complessiva�pari�ad�. 
4.000,00.�Conclusiva-
mente,�dunque,�appare�congrua�una�somma�complessiva�pari�ad�. 
44.450,�
su�cui�si�ritiene�di�poter�applicare�l'aumento�del�10%�in�relazione�alla�com-
plessita��della�vicenda�per�cd,�rimborsi�forfettari�(art.�8�T.F.)�su�cui�dovra��
poi�calcolarsi,�come�per�legge,�quanto�debendo�per�Cassa�Avvocati�ed�
IVA.�In�tal�senso�si�e��gia��espresso�a�suo�tempo�il�Comitato�Consultivo�della�
Scrivente�con�parere�reso�in�data�11�dicembre�2003�n.�139890�P(1),�che�si�
(1)�Parere�pubblicato�in�questa 
Rassegna,�ottobre-dicembre�2003,�352.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

ritiene�di�integrare�con�il�presente�parere.�Si�prega�inoltre�codesta�Ammini-
strazione,�per�concludere�la�presente�pratica,�di�voler�riferire�dell'esito�del�
procedimento�penale�riguardante�il�dr.�[x]�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
22 
dicembre 
2005, 
n. 
172244. 
Determinazione 
dei 
canoni 
per 
alloggi 
di 
servizio 
detenuti 
da 
utenti 
sine�
titulo�ex�lege�724/1994 
(consultivo�18789/02,�avvocato�M.�Russo).�

�Si�fa�riferimento�alla�questione�in�oggetto,�relativamente�alla�quale�
l'Amministrazione�in�indirizzo�ha�chiesto�alla�Scrivente�di�riconsiderare�il�
parere�gia�reso�con�nota�24�dicembre�2002�n.�130259.�Tale�richiesta�offre�
l'opportunita�di�un�generale�riesame,�anche�alla�luce�delle�osservazioni�del-
l'Amministrazione,�della�problematica�posta�dalla�disciplina�della�determina-
zione�dei�canoni�dovuti�per�l'occupazione�sine 
titulo 
degli�alloggi�di�servizio,�
disciplina�caratterizzata�dal�rinvio�operato�dall'art.�43�legge�724/1994�all'isti-
tuto�dell'equo�canone.�

In�particolare,�la�norma�stabilisce:�``Ai�fini�dell'adeguamento�dei�canoni�di�
concessione�degli�alloggi�costituenti�il�patrimonio�abitativo�della�Difesa,�....,�
si�applica�un�canone�determinato�su�base�nazionale�ai�sensi�dell'articolo�13�della�
legge18�agosto1978,n.�497,ovvero,sepiu�favorevoleall'utente,uncanonepari�
a�quello�derivante�dall'applicazione�della�normativa�vigente�in�materia�di�equo�
canone.�Alla�data�di�entrata�in�vigore�della�presente�legge,�agli�utenti�nonaventi�
titolo�alla�concessione�dell'alloggio,�fermo�restando�per�l'occupante�l'obbligo�
di�rilascio,�viene�applicato,�anche�se�in�regime�di�proroga,�un�canone�pari�a�
quello�risultante�dalla�normativa�sull'equo�canone�maggiorato�del�20�per�cento�
per�un�reddito�annuo�lordo�complessivo�del�nucleo�familiare�fino�a�60�milioni�
di�lire�e�del�50�per�cento�per�un�reddito�lordo�annuo�complessivo�del�nucleo�
familiare�oltre�i�60�milioni�di�lire.�L'Amministrazione�della�difesa�ha�facolta�di�
concedere�proroghe�temporanee�secondo�le�modalita�che�saranno�definite�con�
apposito�regolamento�da�emanare,�entro�sessanta�giorni�dalla�data�di�entrata�
in�vigore�della�presente�legge,�con�decreto�del�Ministro�della�difesa.�Agli�utenti,�
che�si�trovano�nelle�condizioni�previste�dal�decreto�ministeriale�attuativo�dell'ar-
ticolo�9,�comma�7,�della�legge�24�dicembre�1993,�n.�537,�si�applica�un�canone�
pari�a�quello�risultante�dalla�normativa�sull'equo�canone�senza�maggiorazioni''.�

La�tecnica�di�redazione�della�norma�sopra�riprodotta�^fondata�sul�rin-
vio�ad�altra�normativa�^pone�in�effetti�una�serie�di�problemi�interpretativi�
non�indifferenti,�quanto�alla�rilevanza�che�le�vicende�della�disciplina�richia-
mata�debbano�avere�o�meno�su�quella�richiamante.�

Pertanto,�preliminarmente�all'analisi�della�specifica�problematica�sotto-
posta�all'esame�della�Scrivente,�giova�esporre�qualche�breve�cenno�che�con-
senta�di�inquadrare�la�questione�del�rinvio�normativo,�e�che�sia,�allo�stesso�
tempo,�utile�a�chiarire�l'interpretazione�della�normativa�in�esame.�

La�produzione�normativa�mediante�rinvio�ricorre�allorquando�una�
disposizione,�anziche�direttamente�contenere�la�disciplina�del�rapporto�giuri-
dico�che�ne�forma�oggetto,�rinvia�la�medesima�ad�altra�fonte�o�disposizione.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Piu�precisamente,�in�giurisprudenza�(ex 
multis,�si�veda�Cass.�16169/03)�
ed�in�dottrina�si�distinguono�due�diversi�tipi�di�rinvio:�fisso�e�mobile.�

Nel�caso�di�rinvio�fisso,�la�norma�rinviante�richiama�non�gia�una�fonte�
esterna,�ma�la�disposizione 
sostanziale 
contenuta�in�detta�fonte.�La�disposi-
zione�richiamata�viene�pertanto�incorporata�e�cristallizzata,�per�cos|�dire,�
nel�corpo�della�disposizione�rinviante,�di�modo�che�le�vicende�che�dovessero�
interessare�la�prima�risultino�del�tutto�indifferenti�rispetto�al�rapporto�disci-
plinato�dalla�seconda.�Il�rapporto�rimane�quindi�soggetto�alla�disposizione�
richiamata,�tal�quale�essa�era�nel 
momento 
dell'entrata 
in 
vigore 
della 
norma 
richiamante, 
ed 
a 
prescindere 
dalle 
vicende 
successive.�

Nel�caso�di�rinvio�mobile,�invece,�il�richiamo�contenuto�nella�disposi-
zione�rinviante,�ha�ad�oggetto�lafonte 
normativa,�e�non�la�disciplina�sostan-
ziale�che�essa�contiene.�Ne�discende�che�le�vicende�della�fonte�richiamata�
(modifiche,�abrogazione)�vanno�inevitabilmente�ad�incidere�sulla�disposizione�
richiamante.�

Quanto�all'individuazione�di�criteri�che�permettano�di�discernere�fra�
l'uno�e�l'altro�tipo�di�rinvio,�trattasi�in�effetti�di�materia�piuttosto�fluida,�e�
fonte�di�non�poche�incertezze.�

In�linea�di�principio,�e�solo�orientativamente,�si�puo�dire�che�^ove�non�
soccorrano�criteri�lessicali�certi,�tali�da�indurre�a�qualificare�senza�margini�
di�dubbio�il�rinvio�come�dell'uno�o�dell'altro�tipo�^il�parametro�deve�essere�
quello�della�ricostruzione�dell'intenzione�del�legislatore,�da�vagliare�in�base�
alla�conoscenza�della�ratio 
ispiratrice�della�norma:�in�materia�contrattuale,�
invero,�la�Corte�di�Cassazione�(sent.�16196/03�cit.)�ha�ritenuto�appunto�che�
il�rinvio�ad�una�disposizione�esterna�operato�da�una�clausola�negoziale�vada�
interpretato�dal�giudice�di�merito�avendo�riguardo�proprio�all'intenzione�
comune�delle�parti;�alla�ratio 
legis,�poi,�fa�riferimento�C.d.S.�V�sez.�921�del�
27�giugno�1975,�interpretando�come�mobile�il�rinvio�contenuto�nella�disci-
plina�del�trattamento�economico�dei�sanitari�condotti�allo�stipendio�dei�
dipendenti�civili�dello�Stato,�trattandosi�di�un�rinvio�inteso�^appunto�
secondo�l'intenzione�del�legislatore�^a�garantire�l'ancoraggio�ad�un�dato�
scorrevole�nel�tempo,�pari�all'ammontare�di�detti�stipendi,�quale�risultera�
anche�nell'avvenire.�

Alla�luce�di�quanto�fin�qui�si�e�venuto�esponendo�^peraltro�senza�pre-
tesa�di�esaustivita�ed�al�solo�fine�di�fornire�un�l'inquadramento�di�massima�
di�una�materia�estremamente�complessa�e�vasta�^si�passa�ora�all'esame�del�
caso�di�specie�sottoposto�all'attenzione�della�Scrivente.�

Si�tratta,�come�gia�detto,�di�ricondurre�all'uno�o�all'altro�tipo�di�rinvio�
(fisso�o�mobile)�quello�operato�dall'art.�43�legge�724/1994.�

Prendendo�le�mosse�dalla�prima�parte�del�comma�1,�riferito�ai�casi�di�
occupazione�legittima,�si�rileva�che�il�dato�lessicale,�(che�e�il�primo�a�dover�
essere�preso�in�considerazione�ai�fini�ermeneutici,�a�mente�dell'art.�12�delle�
disposizioni�sulla�legge�in�generale),�non�offre,�di�per�se�,�una�soluzione�uni-
voca�circa�la�natura�del�rinvio.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Infatti,�il�richiamo�al�``canoneApariAaAquelloAderivanteAdall'applicazioneA
dellaAnormativaAvigenteAinAmateriaAdiAequoAcanone''�potrebbe�essere�inteso,�in�
astratto,�tanto�come�rinvio�alla�normativa�``vigente''�all'epoca�di�entrata�in�
vigore�della�legge�724/1994,�quanto�a�quella�``vigente''�al�momento�in�cui�di�
tale�legge�debba�farsi�applicazione�ad�un�rapporto�sostanziale.�

Si�rende�percio�necessario,�ai�fini�della�soluzione�del�quesito,�fare�riferi-
mento�piuttosto�ad�altri�indici,�primo�fra�tutti�la�ricostruzione�dell'intenzione�
del�legislatore�(altro�criterio�interpretativo�enunciato�dall'art.�12�cit).�

Tale�intenzione�e�,�evidentemente,�nel�senso�di�collegare�il�canone�ad�un�
meccanismo�di�calcolo�ben�preciso,�qual�e�quello�individuato�dalla�legge�sul-
l'equo�canone,�avente�peraltro�determinate�peculiarita�(i.e.�sia�garantire�l'an-
coraggio�del�canone�a�criteri�oggettivi�quali�le�caratteristiche�dell'immobile,�
sia�^allo�stesso�tempo�^assicurarne�un�certo�contenimento�quantitativo).�
Difficilmente,�invece,�si�potrebbe�teorizzare�che�il�legislatore�abbia�inteso�
recepire,�una�volta�abrogata�la�normativa�sull'equo�canone,�un�criterio�di�
computo�radicalmente�differente�(cioe�quello�dei�prezzi�di�mercato)�che�una�
normativa�sopravvenuta,�imprevedibile�al�tempo�di�redazione�della�norma�
rinviante,�dovesse�sostituire�a�quello�originariamente�richiamato.�

Tale�essendo�la�ratioAlegisA^il�rinvio�dovra�allora�intendersi�mobile�
(e�quindi�sensibile�alle�vicende�modificative�della�norma�richiamata)�finche�
quest'ultima�sia�in�vigore,�e�fisso,�cioe�formulato�alla�disposizione�cos|�comeA
vigenteAall'epocaAdiAentrataAinAvigoreAdellaAnormaArinviante,Aa�fronte�di�modifi-
che�normative��estreme��quale�l'abrogazione.�Pertanto,�a�fronte�della�soprav-
venuta�abrogazione�della�disciplina�sull'equo�canone,�la�disposizione�conte-
nuta�nell'art.�12�legge�392/1978�potra�continuare�ugualmente�a�riempire�di�
contenuto�la�disposizione�rinviante�che,�in�caso�contrario,�sarebbe�svuotata�
di�contenuto�con�conseguente�vanificazione�della�ratioAispiratrice.�In�ogni�
caso,�poi,�ben�potrebbe�l'Amministrazione�una�volta�venuta�meno�la�disposi-
zione�richiamata�continuare�ad�attenersi�al�parametro�dell'equo�canone�quale�
misura�dell'autolimitazione�del�proprio�potere.�

Venendo�ora�al�caso�specifico�degli�occupanti�``sineAtitulo''�di�cui�alla�
seconda�parte�del�comma�1,�l'art.�43�cit.�prevede:�``AllaAdataAdiAentrataAinA
vigoredellapresentelegge,Aagliutentinonaventititoloallaconcessionedell'al-
loggio,AfermoArestandoAperAl'occupanteAl'obbligoAdiArilascio,AvieneAapplicato,A
ancheAseAinAregimeAdiAproroga,AunAcanoneApariAaAquelloArisultanteAdallaAnorma-
tivaAsull'equoAcanoneAmaggioratoAdelA20AperAcentoAperAunAredditoAannuoAlordoA
complessivodelnucleofamiliarefinoa60milionidilire,Aedel50percentoperA
unAredditoAlordoAannuoAcomplessivoAdelAnucleoAfamiliareAoltreAiA60AmilioniAdiA
lire.''.�

In�questo�caso,�a�differenza�di�quanto�avviene�nella�parte�precedente�
dello�stesso�comma�1,�non�si�fa�alcun�riferimento,�nella�norma�richiamante,�
alla�disciplina�``vigente'',�bens|�soloAdirettamenteAall'istitutoAdell'equoAcanone.A

Tale�circostanza�^unitamente�a�quanto�sopra�considerato�sia�circa�la�
natura�del�rinvio�operato�dalla�norma�nella�parte�relativa�ai�concessionari�
che�detengano�l'immobile�legittimamente�(rinvio�originariamente�mobile,�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

ma�ragionevolmente�fisso�all'esito�dell'abrogazione�della�legge�sull'equo�
canone),�sia�circa�l'autolimitazione�del�potere�amministrativo,�induce�a�rite-
nere�che�a�maggior�ragione,�anche�nel�caso�degli�occupanti�sine�titulo,�la�
disciplina�dell'equo�canone�una�volta�recepita�nella�norma�rinviante�resti�
insensibile�al�fatto�sopravvenuto�del�venir�meno�della�relativa�fonte.�

A�conforto�di�quanto�fin�qui�esposto,�deve�altres|�osservarsi�che�la�Corte�
dei�Conti�ha�avuto�occasione�di�affrontare�(sent.�9/2000�sez.�controllo)�una�
questione�simile�(sebbene�non�identica,�come�si�dira�)�a�quella�che�ne�occupa,�
relativamente�all'interpretazione�dell'art.�23�legge�146/1998.�

Tale�norma�prevede:�``A�decorrere�dal�1.�gennaio�1994,�il�rapporto�di�loca-
zione�[e,�secondo�la�Corte,�quello�di�concessione,�cui�la�norma�e�pure�applica-
bile]�avente�ad�oggetto�gli�immobili�del�demanio�e�del�patrimonio�dello�Stato�
destinati�ad�uso�abitativo�dei�dipendenti�pubblici,�e�disciplinato�dalla�legge�
27�luglio�1978,�n.�392,�e�successive�modificazioni''.�

Orbene,�in�questo�caso�nonostante�il�rinvio�fosse�apparentemente�
costruito,�stando�all'obiettivo�dato�lessicale�(``...�e�successive�modificazioni'')�
come�mobile,�a�differenza�del�testo�dell'art.�43�cit.�che�non�contiene�analoga�
precisazione,�la�Corte�dei�Conti�ha�ugualmente�qualificato�il�rinvio�come�
fisso,�ritenendo�che�una�``modificazione''�per�cos|�dire�``estrema'',�quale�l'a-
brogazione,�non�possa�che�fare�teorizzare�un'ultrattivita�della�norma�abro-
gata,�senza�di�che�la�disposizione�richiamante�verrebbe�privata�di�senso.�
Non�potrebbe�infatti�ragionevolmente�teorizzarsi�che�il�legislatore�abbia�
inteso�fare�riferimento��...�ad�un�tipo�di�determinazione�del�canone�completa-
mente�nuovo�e�diverso�che,�all'epoca�...�non�era�ancora�vigente''.�Inoltre,�sia�
pure�incidentalmente,�nella�richiamata�sentenza�si�osserva�che�e�significativa,�
ai�fini�della�soluzione�della�problematica,�anche�la�circostanza�che�l'art.�12�
della�legge�sull'equo�canone,�richiamato�dalla�legge�724/1994,�sia�stato�abro-
gato�ex�art.�14�legge�431/1998�solo�``limitatamente�alle�locazioni�abitative''.�

Nell'interpretazione�data�dalla�Corte�nella�citata�sentenza,�si�perviene�
insomma,�a�fronte�dell'abrogazione�della�norma�richiamata,�all'affermazione�
della�natura�fissa�(recettizia)�del�rinvio�di�cui�all'art.�43,�in�cui�appunto�nep-
pure�vi�e�quella�precisazione�(�....�e�successive�modificazioni�),�che�avrebbe�
potuto�deporre�nel�senso�di�un�rinvio�esclusivamente�mobile�e�che,�invece,�
la�Corte�dei�Conti�in�un�caso�simile�a�quello�che�ne�occupa,�ha�ritenuto�di�
dovere�superare�a�fronte�della�radicale�abrogazione�della�norma�richiamata.�

Per�effetto�di�tutto�quanto�fin�qui�osservato,�nella�determinazione�dei�
canoni�per�occupazione�sine�titulo�di�alloggi�demaniali,�pare�debba�a�tutt'oggi�
tenersi�conto�della�normativa�sull'equo�canone�nei�termini�indicati�dal�com-
binato�disposto�della�legge�724/1994�e�della�legge�392/1978.�

Del�resto,�anche�tenendo�conto�della�natura�sostanzialmente�risarcitoria�
propria�dei�canoni�dovuti�dagli�occupanti�sine�titulo,�che�dovrebbe�indurre�a�
parametrare�il�risarcimento�a�quanto�conseguibile�sul�mercato�per�la�loca-
zione�dell'immobile�illegittimamente�occupato�^dovrebbe�ritenersi�che�l'im-
mobile,�se�non�fosse�occupato�sine�titulo,�sarebbe�con�ogni�probabilita�utiliz-
zato�per�essere�concesso�come�alloggio,�legittimamente,�ad�altri�aventi�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

diritto.�Tale�uso�consentirebbe�pertanto�all'Amministrazione�di�ottenere�un�
canone�pur�sempre�determinato�alla�stregua�dei�criteri�indicati�dalla�legge�e�
dai�relativi�decreti�di�attuazione,�i�quali�fanno�appunto�riferimento�all'equo�
canone,�ove�piu�favorevole�all'utente.�

Tutto�quanto�sopra,�peraltro,�nulla�sposta�in�ordine�all'opportunita�di�
un�auspicabile�intervento�normativo,�quale�quello�cui�l'Amministrazionein�
indirizzo�fa�cenno�nella�precorsa�corrispondenza,�volto�cioe�a�diversificare�
le�posizioni�dei�legittimi�utenti�rispetto�a�quelle�degli�occupanti�sine 
titulo�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
22 
dicembre 
2005, 
n. 
172246. 
Art. 
208, 
d.P.R. 
18/1967 
(consultivo�n.�36357/05,�avvocato�M.�Russo).�

�Con�la�nota�in�riferimento,�si�richiede�di�conoscere�se�spetti�o�meno�
l'indennizzo�di�cui�all'art.�208,�1.�comma�del�d.P.R.�18/1967,�al�dipendente�
che�abbia�anticipato�canoni�per�la�locazione�di�un�immobile�all'estero,�del�
quale�non�abbia�poi�potuto�fruire�per�ragioni�di�forza�maggiore.�

In�particolare,�in�casi�del�genere�verrebbe�in�considerazione,�ai�fini�del-
l'eventuale�concessione�dell'indennizzo,�una�``posizione�creditoria''analoga�
a�quella�che�insorge,�ex 
art.�1463�c.c.,�qualora�un�contratto�a�prestazioni�
corrispettive�venga�risolto�per�impossibilita�sopravvenuta.�

Tutto�cio�premesso,�la�Scrivente�rende�il�seguente�parere.�

Innanzi�tutto,�occorre�individuare�con�esattezza�l'oggetto�del�pregiudizio�
in�relazione�al�quale�viene�avanzata�la�domanda�di�indennizzo.�

In�effetti,�qualora�un�dipendente�versi�anticipatamente�i�canoni�per�la�
locazione�di�un�immobile,�egli�diviene�titolare�di�un�diritto�che�ha�ad�oggetto�
il�godimento�del�bene�stesso.�

Il�diritto�che�subisce�pregiudizio�nei�casi�in�esame�e�pertanto��in�via�
immediata��proprio�quello�alla�fruizione�dell'immobile,�resa�impossibile�
da�ragioni�di�forza�maggiore.�

Ponendo�la�questione�in�tali�termini,�tale�diritto�potrebbe�non�sembrare�
suscettibile�di�indennizzo�ai�sensi�dell'art.�208�cit.,�atteso�che�il�pregiudizio�
subito�dal�dipendente�avrebbe�ad�oggetto�un�diritto 
di 
godimento 
di 
un 
bene 
(di�proprieta�altrui)�e�non�direttamente�un�bene�di�proprieta�del�dipendente�
medesimo�(l'art.�208�cit. 
parla,�in�effetti,�di�``danni 
aipropribeni''�e,�in�quanto�
norma�di�carattere�eccezionale,�esso�deve�intendersi�di�stretta�applicazione).�

Peraltro,�la�problematica�sottoposta�all'attenzione�della�Scrivente�si�pre-
sta�ad�essere�esaminata�anche�da�una�diversa�angolazione,�che�conduce�a�
conclusioni�opposte�rispetto�a�quelle�appena�prospettate,�e�che��avendo�
riguardo�alla�ratio 
legis 
sottesa�all'art.�208�cit.��appaiono�preferibili.�

Infatti,�non�puo�non�osservarsi�come��a�fronte�di�un�pregiudizio�imme-
diato�consistente,�come�detto,�nella�compromissione�del�diritto�di�godimento�
dell'immobile�(di�per�se�non�direttamente�riconducibile�all'art.�208�cit.)��sus-
sista�indiscutibilmente�anche�un�altro�pregiudizio�sostanziale,�consistente�
nella�deminutio 
patrimonii 
determinata�dall'aver�affrontato�una�spesa�per�
ragioni�connesse�al�servizio,�senza�che�poi�ad�essa�sia�corrisposta�la�fruizione�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

della�relativa�controprestazione�(quale,�nella�specie,�l'utilizzo�dell'immobile).�
Viene,�allora,�in�considerazione�la�questione�se�possa�parlarsi�di�``danno�ai�
propri�beni''�nei�casi�in�cui�il�pregiudizio�si�risolva�nella�perdita�(art.�2�d.P.R.�
932/1976)�di�somme�di�denaro�che�siano�state�inutilmente�spese.�

A�tale�riguardo,�deve�premettersi�che�il�Consiglio�di�Stato,�nel�parere�

n.�2036/80,�ha�chiarito�che�la�nozione�di�``bene'',�utilizzata�nell'art.�208�cit.,�
coincide�con�quella�di�cui�all'art.�810�c.c.�(``Sono�beni�le�cose�che�possonofor-
mare�oggetto�di�diritti''),�e�che��una�volta�accertato�che�il�``bene''�danneg-
giato�rientra�in�tale�definizione��i�limiti�all'indennizzabilita�del�pregiudizio�
sub|�to�dipendono�esclusivamente�dall'accertamento�della�sussistenza�del�
nesso�causale�fra�evento�lesivo,�servizio�prestato�e�danno.�
Cio�premesso,�la�domanda�da�porsi�e�innanzi�tutto�se�il�denaro�sia�o�
meno�qualificabile�come�``bene''�nel�senso�di�cui�sopra�e�se,�pertanto,�la�rela-
tiva�perdita�(intesa,�nella�specie,�come�spesa�rivelatasi�inutile)�possa�essere�
indennizzata�a�mente�dell'art.�208�cit.�

A�tal�proposito,�pare�utile�rilevare�come,�in�dottrina�(si�veda,�in�propo-
sito,�C.M.�Bianca,�Diritto�civile,�vol.�4,�L'obbligazione,�141�ss.,�Giuffre�
1990),�si�sia�sostenuto�che�le�obbligazioni�pecuniarie�siano�qualificabili�come�
obbligazioni�aventi�ad�oggetto�l'attribuzione�in�proprieta�di�cose�generiche,�
pur�con�la�precisazione�che�il�denaro�costituisce,�s|�,�un�bene�generico,�ma�
del�tutto�peculiare,�in�quanto��a�differenza�dei�beni�in�natura��esso�non�
e�direttamente�idoneo�a�soddisfare�bisogni,�ma�presenta�una�funzione�auto-
noma,�di�strumento�generale�di�acquisto.�

Non�mancano,�peraltro,�opinioni�opposte�rispetto�alla�definizione�del�
denaro�come�``bene�generico'',�che�evidenziano�come�l'obbligazione�pecunia-
ria�non�sia�volta�a�fare�conseguire�la�proprieta�di�una�``cosa'',�sia�pure�indivi-
duata�solo�nel�genere,�quanto�piuttosto�un�valore�o�potere�d'acquisto,�tanto�
e�vero�che�oggi�e�sempre�piu�frequente�l'uso�di�moneta�``virtuale''�o�``smate-
rializzata''.�

Ad�ogni�modo,�pur�nell'ambito�del�dibattito�dottrinale�sopra�accennato�
circa�la�natura�di�``bene�generico''�del�denaro,�sembra�comunque�difficile�
negare�che�anche�il�potere�d'acquisto�o�valore�che�dal�denaro�e�rappresen-
tato,�integri�una�``cosa�che�puo�formare�oggetto�di�diritti'',�e��quindi�p
ossa�rientrare�nella�nozione�di�``bene''�di�cui�all'art.�810�c.c.�

Tanto�considerato,�deve�ritenersi�che�nella�nozione�di�``beni''�cui�l'ar-

t.�art.�208�cit.�fa�riferimento,�possa�farsi�rientrare�anche�quella�di�denaro,�
tenuto�anche�conto�della�ratio�ispiratrice�della�norma�in�parola.�
E�infatti�orientamento�comune,�sia�pure�risalente�nel�tempo,�della�giu-
risprudenza�di�legittimita�(ex�multis�sez.�I�n.�179/71,�1540/69)�che�``nei�con-
fronti�delle�norme�di�carattere�eccezionale�e�preclusa�l'interpretazione�analo-

gica,�non�anche�quella�estensiva,�la�quale�si�limita�a�ricondurre,�sotto�la�norma�

interpretata,�quei�casi�che�solo�apparentemente�sembrano�esclusi�ma�che�in�

realta�il�legislatore,�stando�all'obiettiva�ratio�della�norma�medesima,�ha�inteso�

ricomprendervi.�A�detti�principi�non�si�sottraggono�le�norme�di�diritto�singo-

lare,�essendo�pur�esse�suscettibili�di�interpretazione�estensiva,�nell'ambito�della�
speciale�materia�cui�si�riferiscono''�(Cass.�Sez.�lav.�n.�2004�del�3�giugno�
1976).�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Orbene,�se�la�ratio�della�norma�e�quella�di�compensare�il�dipendente�che�
abbia�sub|�to�un�pregiudizio�patrimoniale�in�conseguenza�di�eventi�lesivi�con-
nessi�al�servizio,�una�volta�ammessa�l'indennizzabilita�della�perdita,�distru-
zione,�danneggiamento�o�sequestro�di�beni�del�dipendente,�non�si�vede�perche�
dai�pregiudizi�indennizzabili�debba�escludersi�quello�che�si�sostanzia�in�una�
perdita�di�denaro,�anche�se�avvenuta�in�forma�di�spesa�per�controprestazioni�
non�piu�fruibili.�

Cio�tanto�piu�che,�anche�in�condizioni�normali��vale�a�dire�quando�il�
dipendente�sostenga�spese�per�la�locazione�di�immobili�ad�uso�abitazione,�
dei�quali�fruisca�regolarmente,�senza�che�sopraggiungano�fatti�interruttivi�
del�rapporto�per�forza�maggiore��l'Amministrazione�eroga�un�contributo�
a�parziale�copertura�delle�spese�per�abitazione�(art.�178�d.P.R.�18/1967),�
facendosi�quindi�carico,�sia�pure�parzialmente,�delle�spese�affrontate�dal�
dipendente�a�tale�titolo.�

In�base�ad�analogo�ragionamento,�potra�ritenersi�pure�indennizzabile�o
ltre�alla�perdita�di�denaro�inutilmente�speso�(come�nel�caso,�di�cui�al�quesito�
proposto,�di�anticipazione�di�canoni�di�locazione�per�un�immobile�poi�abban-
donato)��anche�la�mera�assunzione�di�un'obbligazione�pecuniaria�per�un�
periodo�di�tempo�futuro,�in�vista�di�una�controprestazione�della�quale�si�
riveli�poi,�per�ragioni�di�forza�maggiore,�impossibile�godere�(ad�esempio:�
locazione�di�un�immobile��pur�senza�anticipazione�alcuna��con�conse-
guente�impegno�a�versare�i�canoni�periodici�per�tutta�la�durata�della�loca-
zione�stessa,�e�successivo�abbandono�dell'immobile�locato�per�causa�di�forza�
maggiore�o�sicurezza).�

La�limitazione�dell'accesso�all'indennizzo�verra�dal�rigoroso�accertamento�
in�concreto�del�ristoro�giudiziale�o�stragiudiziale�del�pregiudizio�sub|�to,�nonche�
dalla�verifica�del�nesso�causalefra�servizio,�evento�lesivo�e�danno,�come�ampia-
mente�illustrata�dal�Consiglio�di�Stato�nel�parere�sopra�richiamato�(avendo�
altres|�particolare�riguardo�a�quanto�evidenziato�dal�suddetto�Consiglio�circa�
la�verifica�della�conformita�della�spesa�sostenuta�ad�un�criterio�di�ragionevole�
normalita�rispetto�all'espletamento�dellefunzioni�edalle�esigenze�della�vita�all'e-
stero).�

A�conferma�di�tutto�quanto�si�e�fin�qui�esposto,�si�rappresenta�che�anche�
il�Ministero�degli�Affari�Esteri,�interpellato�dalla�Scrivente�circa�l'eventuale�
esistenza�di�una�prassi�applicativa�del�richiamato�art.�208�d.P.R.�18/1967a�
casi�del�tipo�di�quello�prospettato,�ha�fornito�risposta�affermativa.�Simil-
mente�all'ipotesi�sottoposta�all'esame�della�Scrivente,�infatti,�in�una�recente�
fattispecie,�favorevolmente�valutata�dalla�Commissione�Indennizzi,�il�dipen-
dente�ha�sub|�to�un�danno�consistente�nel�sostenere�una�spesa�sostanzial-
mente�inutile�per�la�locazione�di�un'abitazione:�riferisce,�in�particolare,�il�
Ministero�degli�Affari�Esteri�che�la�Commissione�ha�ritenuto�indennizzabile�
(nella�misura�di�due�terzi�del�canone�di�locazione)�il�danno�sub|�to�da�un�
dipendente�che��a�causa�del�trattenimento�delle�proprie�masserizie�preso�
la�Dogana��non�ha�potuto�fruire�per�un�periodo�di�otto�mesi�dell'immobile�
locato,�pur�avendo�gia�sottoscritto�il�contratto�di�locazione�.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

A.G.S. 
^Comunicazione 
di 
servizio 
del 
7 
novembre 
2005, 
n. 
151 
^Circolare 
n. 
46/2005. 
Rimborso 
spese 
legali 
afavore 
dei 
docenti 
universitari. 


�Per�opportuna�conoscenza�e�norma,�si�trasmette�copia�del�parere�in�
data�21�settembre�2005,�n.�123915P,�con�cui�questa�Avvocatura�Generale�ha�
espresso�il�proprio�avviso�sulla�specifica�problematica�del�rimborso�delle�
spese�legali�in�favore�dei�docenti�universitari.�

L'Avvocato�Generale�Oscar�Fiumara�.�

Segue: 
A.G.S. 
^Parere 
del 
21 
settembre 
2005, 
n. 
123915.�

Ministero 
dell'Istruzione 
(consultivo�n.�30001/05,�avvocato�G.�D'Avanzo).�

�In�riscontro�alla�richiesta�di�chiarimenti�(...),�si�informa�che�avverso�la�sentenza�

n.�835/00�del�T.A.R.�Veneto�questa�Avvocatura�Generale�ha�proposto�appello,�tuttora�pen-
dente,�formulando�istanza�di�sospensione;�con�l'unita�ordinanza�n.�99/02�il�Consiglio�di�
Stato,�tuttavia,�ha�ritenuto��il�ricorso�in�appello�proposto�dell'Amministrazione�privo�del�
necessario�fumus 
boni 
iuris 
in�relazione�all'effettivo�ambito�di�applicazione�dell'art.�18,�
decreto�legge�25�marzo�1997,�n.�67,�convertito�in�legge�23�maggio�1997,�n.�135�.�
Quanto�alla�specifica�problematica�del�rimborso�delle�spese�legali�a�favore�dei�docenti�
universitari�(rimborso�negato,�secondo�l'avviso�di�massima�a�suo�tempo�espresso�dalla�Scri-
vente,�in�quanto�la�posizione�di�sostanziale�autonomia�dell'Universita�renderebbe�inapplica-
bile�l'art.�18,�legge�n.�135/1997,�riguardante�i�soli�dipendenti�statali)�si�ritiene�opportuno�
non�coltivare�ulteriormente�il�contenzioso.�

Rilevato,�infatti,�che�l'art.�1,�co.�2,�D.�L.vo�n.�165/2001�ricomprende�le�Universita�statali�
nella�nozione�di�Amministrazione�pubblica,�quale�organo�decentrato�dello�Stato,�e�che,�
secondo�il�consolidato�e�piu�recente�orientamento�della�giurisprudenza�civile�ed�amministra-
tiva,�le�Universita��non�esulano�dal�novero�delle�Amministrazioni�dello�Stato�,�anche�se�
organizzate�ad�ordinamento�autonomo�(Cass.�Sez.�III,�ord.�13�luglio�2004,�n.�12977;�Cons.�
St.�Sez.�VI,�7�settembre�2004�n.�5810)�la�Scrivente�non�rinviene�motivi�per�insistere�ulterior-
mente�nella�tesi,�sinora�sostenuta,�dell'inapplicabilita�ai�docenti�universitari�dell'art.�18,�
legge�n.�135/1997�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Carteggio 
Mussolini-Petacci: 
l'intera 
vicenda 


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dei 
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conservati 
negli 
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di 
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corrispondenza 
e 
diritto 
alla 
riservatezza 


(Avvocatura�dello�Stato,�parere�12�maggio�2005,�n.�66429)�

Nel�1936,�Benito�Mussolini�e�Claretta�Petacci�diventano�amanti;�lei�ha�
ventiquattro�anni,�lui�cinquantatre�.�Della�loro�storia,�pubblica�gia�nel�1938,�
resta�la�testimonianza�costituita�dalla�corrispondenza�epistolare�e�dal�cosid-
detto�diario�di�Claretta�Petacci.�

Il�carteggio�fu�sottoposto�a�sequestro�nell'estate�del�1945�a�Villa�Cervis�
di�Gardone�Riviera,�divenuta�residenza�della�famiglia�Petacci�durante�il�
periodo�della�Repubblica�Sociale�Italiana�e,�nel�1950,�venne�trasferito�dal�
Ministero�dell'Interno�all'Archivio�centrale�dello�Stato�di�Roma.�Le�opera-
zioni�di�inventariazione,�ai�sensi�dell'art.�13,�lett.�b),�legge�2006/1939,�furono�
eseguite�dall'allora�soprintendente�archivistico�del�Lazio,�Dott.�Emilio�Re,�il�
quale�stese�la�relazione�delle�carte�contenute�nei�68�pacchetti�portati�a�Roma.�
L'inventario�indicava:��314�lettere�d'amore�autografe�di�Mussolini�a�Claretta�
condatedal10�ottobre�'43al18�aprile�'45;diaridiClarettaPetacci,�senzasolu-
zione�di�continuita�,�dal�'33�al�'43;�telefonate�con�Mussolini,�riferite�con�esattezza�
quasi�stenografica;�una�serie�d'informazioni�di�carattere�politico;�istanze�per�
grazie,�interessamenti,�eccetera;�elenchi�dipersone�beneficate�.�Il�Prof.�Re�con-
cludeva�la�relazione�raccomandando�di�conservare�con�la�massima�cura�il�
carteggio��per�gli�usi�che�la�storia�vorra�farne�.�

Gli�eredi�Petacci�condussero�una�lunga�battaglia�legale�per�cercare�di�
ottenere�la�restituzione�delle�lettere�e�dei�diari�senza,�pero�,�riuscire�nel�loro�
intento.�Il�giudizio�fu�infatti�definito�dalla�Cassazione�a�Sezioni�Unite�con�
la�sentenza�n.�896�del�29�marzo�1956�che�annullo�per�difetto�di�giurisdizione�
la�sentenza�della�Corte�d'Appello�di�Roma�del�3�giugno�1953,�favorevole�alla�
parte�attrice,�e�riconobbe��il�rilevante�interesse�storico��dei�documenti�per�
�l'eccezionale�importanza�(...)�aifini�della�storia�recente�dello�Stato�Italiano�,�
escludendo,�di�conseguenza,�la�possibilita�di�una�consegna�agli�eredi�Petacci,�
neppure�a��parzialissima�riparazione�a�tutte�le�sof
fferenze�.�In�particolare,�le�
Sezioni�Unite�della�Corte�di�Cassazione�riconobbero,�senza�entrare�nel�
merito�delle�valutazioni�amministrative,�la�sussistenza�del�potere�esercitato�
dall'Amministrazione,�che�aveva�operato�entro�i�confini�fissati�dall'art.�13�
della�legge�2006/1939.�

Il�successivo�giudizio�promosso�dagli�eredi�di�fronte�al�Consiglio�di�
Stato�per�l'annullamento�del�provvedimento�del�21�ottobre�1950�fu�definito�
con�la�sentenza�n.�1050�del�16�novembre�1975,�la�quale�dichiaro�perento�il�
ricorso.�Ne�ebbero�seguito�le�istanze�di�Myriam�Petacci,�sorella�di�Claretta,�
tendenti�ad�ottenere�la�restituzione�dei�documenti�in�dipendenza�della�
sopravvenuta�abrogazione�della�legge�2006/1939�ad�opera�dell'art.�73�del�

d.P.R.�30�settembre�1963�n.�1409,�recante�nuova�disciplina�degli�Archivi�di�
Stato,�e�dall'emanazione�del�d.P.R.�30�dicembre�1975�n.�854.�
E�utile�a�tal�riguardo�ricordare�che,�ai�sensi�dell'art.�1�lett.�a)�n.3�del�

d.P.R.�1409/1963,�e�compito�dell'Amministrazione�degli�Archivi�di�Stato,�tra�
l'altro,�conservare�tutti�gli�archivi�e�singoli�documenti��che�lo�Stato�abbia�in�

I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

proprieta�o�in�deposito�per�disposizione�di�legge�o�altro�titolo�;�una�pretesa�di�
restituzione,�dunque,�anche�alla�luce�della�nuova�disciplina,�non�sarebbe�
stata�giuridicamente�fondata.�

Sial'opinionepubblicachegli�organidistampa,ancheperlacuriosita��susci-
tata�dal�complesso�iter�giudiziario�di�cui�il�carteggio�Mussolini-Petacci�era�stato�
oggetto,mostraronoattenzioneperladocumentazioneinquestione,espostaper-
cio��a�diverse�richieste�di�accesso,�sempre�negate�ai�sensi�del�d.P.R.�1409/1963.�

In�particolare,�il�d.P.R.�del�'63,�all'art.�21,�fissa�limiti�ben�precisi�alla�
consultabilita��della�documentazione�appartenente�al�demanio�statale,�sia�ai�
fini�della�tutela�della�sicurezza�dello�Stato�(esclusione�per�50�anni�dalla�con-
sultazione�per�i�documenti�riservati�con�riferimenti�alla�politica�esterao�
interna�dell'Italia),�sia�ai�fini�della�salvaguardia�del�diritto�alla�privacy�dei�cit-
tadini�e�dei�loro�eredi�(esclusione�per�70�anni�dalla�consultazione�per�i�docu-
menti�a�carattere�riservato�con�riferimenti�a�situazioni�private�di�persone).�Il�
carteggio�rientrava�nella�tipologia�documentaria�prevista�come�secondo�caso�
dal�citato�art.�21,�contenendo�documentazione�relativa�a�fatti�puramente�pri-
vati�di�persone,�non�solo�immediatamente�ascrivibili�a�Claretta�Petacci,�ma�
anche�a�molteplici�persone�o�personalita��del�mondo�amministrativo,�politico�

o�militare�di�quegli�anni,�presenti�con�proprie�lettere�nel�carteggio�o�ivi�solo�
citate,�con�riferimento�ad�episodi�della�loro�vita�privata.�
Nel�pieno�rispetto�della�normativa�sulla�riservatezza�a�favore�dei�privati,�
ne�l'Archivio�Centrale�dello�Stato�(1),�ne�l'Ispettorato�centrale�per�i�servizi�
archivistici�del�Ministero�dell'Interno,�competente�ad�autorizzare�la�consulta-
zione�anticipata�di�documenti�riservati,�concessero�mai�ad�alcun�ricercatore�
che�ne�avesse�fatto�richiesta,�di�consultare�il�carteggio.�

Comunque,�anche�in�considerazione�dell'alone�di�mistero�nato�circa�la�
documentazione,�sin�dall'11�marzo�1992�l'Archivio�Centrale�dello�Stato�
comunico��all'Ispettorato�l'intendimento�di�procedere�ad�una�pubblicazione�
istituzionale�del�carteggio�ed,�a�questo�scopo,�fu�interpellato�il�Comitato�di�
settore�per�i�Beni�archivistici.�L'iniziativa�della�pubblicazione�aveva�la�prima-
ria�finalita��di�facilitare�la�ricerca�storica,�sia�garantendo�un'attenta�analisi�
delle�fonti,�sia�impedendo�un�uso�scandalistico�della�documentazione.�

Quando�il�Prof.�Renzo�De�Felice�avanzo��all'Archivio�centrale�dello�
Stato�richiesta�di��consultazione�ed��utilizzazione��del�carteggio�Mussolini-
Petacci,�l'Ispettorato�centrale�per�i�servizi�archivistici�del�Ministero�dell'In-
terno,�escludendone�l'utilizzazione,�si�trovo��comunque�a�dover�affrontare�
diversi�quesiti;�in�particolare,�a)�se,�data�la�qualificazione�giuridica�dello�
Stato�quale�proprietario�del�carteggio�(sulla�base�di�quanto�affermato�dalla�

S.�C.�di�Cassazione�con�la�sentenza�n.�896/1956)�potesse�trovare�applicazione�
nel�caso�di�specie�l'art.�95�della�legge�633/1941�sul�diritto�d'autore;�b)�se�la�
facolta��di�divulgare�il�contenuto�del�carteggio�senza�il�consenso�degli�aventi�
(1)�L'Archivio�Centrale�dello�Stato�e��istituzionalmente�delegato�alla�conservazione�degli�
archivi�delle�amministrazioni�centrali�dello�Stato�italiano�e�degli�Archivi�di�personalita��che�hanno�
coperto�ruoli�di�rilievo�nella�storia�del�nostro�Paese.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

diritto�potesse�essere�riconosciuto�soltanto�allo�Stato,�e�c)�se�il�diritto�vantato�
sui�documenti�da�parte�dello�Stato�facesse�venir�meno�i�diritti�garantiti�dagli�
artt.�20�ss.�della�legge�sul�diritto�d'autore.�

Considerati�i�rapporti�personali�intercorsi�tra�Mussolini�e�Claretta�
Petacci,�il�carteggio�aveva,�almeno�in�parte,�carattere�confidenziale,�riferen-
tesi�all'intimita�della�loro�vita�privata.�Cio�rendeva�applicabili�alla�documen-
tazione�in�questione�le�disposizioni�di�cui�agli�artt.�93-95�della�legge�
633/1941�sul�diritto�d'autore,�secondo�le�quali�simili�documenti��non�possono�
essere�pubblicati,�riprodotti�o�in�qualunque�modo�portati�alla�conoscenzadel�

pubblico�senza�il�consenso�dell'autore,�e,�trattandosi�di�corrispondenze�epistolari�

o�di�epistolari,�anche�del�destinatario��ovvero,�dopo�la�morte�di�costoro,�dei�
parenti,�ascendenti�e�discendenti,�fino�al�quarto�grado.�
Costituisce�affermazione�concorde�della�dottrina�e�della�giurisprudenza�
che�questi�articoli�ed�i�successivi�artt.�96-98�della�stessa�legge�pongono�la�
disciplina�fondamentale�della�tutela�del�diritto�alla�riservatezza.�

Il�diritto�alla�riservatezza�e�un�diritto�della�persona�e,�come�tale,�inaliena-
bile.�Deve�distinguersi�dai�diritti�all'utilizzazione�economica�dell'opera�dell'in-
gegno�e�di�difesa�della�personalita�dell'autore�(artt.�12�e�ss.�della�stessa�legge�
sul�diritto�d'autore),�nonche�dal�diritto�alla�liberta�ed�alla�segretezza�della�cor-
rispondenza,�garantite�dagli�artt.�15�Cost.�e�616�c.p.,�che,�tutelando�la�liberta�
e�la�segretezza�delle�comunicazioni�tra�persone�distanti�piuttosto�che�il�docu-
mento�nel�quale�la�comunicazione�si�e�materializzata,�deve�ritenersi�venga�
meno�nel�momento�in�cui�il�destinatario,�con�l'apertura�del�plico�postale�reca-
pitatogli,�prende�conoscenza�del�contenuto�del�messaggio(2).�

Diversamente�dalla�norma�costituzionale�che,�a�tutela�della�liberta�di�
comunicazione,�impone�l'obbligo�del�segreto,�con�conseguente�divieto�di�rive-
lare�a�chiunque�il�contenuto�della�corrispondenza,�i�citati�artt.�95-97�della�
legge�sul�diritto�d'autore�impongono�un�obbligo�meno�grave:�a�tutela�della�
riservatezza,�e�solo�quando�la�corrispondenza�abbia�carattere�confidenziale�o�
si�riferisca�all'intimita�della�vita�privata,�la�legge�vieta�la�divulgazione�(lette-
ralmente��pubblicare,�riprodurre�o�in�qualunque�modo�portare�alla�conoscenza�
del�pubblico�)�del�contenuto�della�corrispondenza�epistolare�da�parte�di�chi�
ne�abbia�avuto�legittimamente�conoscenza(3).�Inoltre,�mentre�l'obbligo�di�
segretezza�puo�essere�limitato�esclusivamente�per�atto�motivato�dell'autorita�
giudiziaria�con�le�garanzie�stabilite�dalla�legge�(art.�15�Cost.�citato),�il�diritto�
alla�riservatezza�non�esclude�che�disposizioni�di�legge�ordinaria�prevedano�
ipotesi�che�legittimano�la�presa�di�conoscenza�del�contenuto�della�corrispon-
denza�da�parte�di�persone,�diverse�dal�mittente�e�dal�destinatario,�che�pure�
devono�osservare�il�divieto�di�divulgazione:�si�pensi�all'art.�94�della�stessa�
legge�sul�diritto�d'autore,�che�si�riferisce�all'ipotesi�in�cui�la�conoscenza�del�
contenuto�della�corrispondenza�sia�necessaria�ai�fini�di�un�giudizio�o�per�la�

(2)�Cfr.�A.�Pace,in�Commentario�della�Costituzione,�a�cura�di�G.�Branca. 
(3)�Cfr.�DE 
Cupis,�Idiritti�della�personalita�.�

I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO 


difesa 
dell'onore 
e 
della 
reputazione(4). 
Queste 
disposizioni, 
che 
prevedono 
ipotesi 
in 
cui 
singole 
persone 
possono 
prendere 
conoscenza, 
per 
i 
motivi 
indi-
cati 
dalla 
legge, 
di 
documenti 
di 
carattere 
riservato, 
non 
sono 
in 
contrasto 
con 
il 
diritto 
alla 
privata 
riservatezza, 
costituendone 
piuttosto 
dei 
limiti. 


Piu� 
radicale 
e� 
, 
invece, 
il 
sacrificio 
imposto 
dall'art. 
95 
della 
stessa 
legge 
sul 
diritto 
d'autore, 
a 
norma 
del 
quale, 
quando 
la 
corrispondenza 
privata 
presenta 
�interesse 
di 
Stato�, 
allora 
non 
si 
applica 
l'intera 
disciplina 
dettata 
dalla 
legge 
a 
tutela 
della 
privata 
riservatezza. 
L'articolo 
non 
precisa 
inche 
cosa 
consista 
il 
suddetto 
�interesse 
di 
Stato�, 
ma 
e� 
stato 
ritenuto 
(5) 
che 
debba 
essere 
riguardato 
in 
senso 
ampio: 
esso, 
cioe� 
, 
non 
si 
esaurisce 
nella 
tutela 
della 
sicurezza 
nazionale, 
ma 
comprende 
anche 
l'esigenza 
di 
assicurare 
fonti 
di 
cognizione 
per 
la 
storia 
di 
un 
determinato 
periodo 
di 
tempo 
e 
per 
l'e-
voluzione 
della 
cultura 
e 
delle 
scienze. 


Quando, 
con 
il 
provvedimento 
del 
21 
ottobre 
1950, 
veniva 
disposta 
l'ac-
quisizione 
del 
carteggio 
all'Archivio 
di 
Stato, 
si 
identificava 
appunto 
l'inte-
resse 
storico 
dei 
documenti 
con 
l'interesse 
dello 
Stato 
ed 
il 
carteggio 
Musso-
lini-Petacci 
diventava 
parte 
del 
demanio 
pubblico 
inalienabile, 
la 
cui 
consul-
tabilita� 
e� 
disciplinata 
dall'art. 
21 
del 
d.P.R. 
30 
settembre 
1963 
n. 
1409. 
L'articolo 
afferma, 
in 
primo 
luogo, 
la 
regola 
generale 
per 
cui 
i 
documenti 
conservati 
negli 
archivi 
di 
Stato 
sono 
�liberamente 
consultabili�; 
a 
questa 
regola, 
poi, 
lo 
stesso 
articolo 
pone 
alcune 
eccezioni, 
una 
delle 
quali 
riguarda 
i�documenti 
... 
riservati 
relativi 
a 
situazioni 
puramente 
private 
di 
persone�, 
che 
diventano 
consultabili 
solo 
70 
anni 
dopo 
la 
loro 
data. 
Questa 
eccezione 
alla 
regola 
della 
libera 
consultazione 
dei 
documenti 
conservati 
negli 
Archivi 
di 
Stato 
costituisce 
ulteriore 
tutela 
del 
diritto 
alla 
riservatezza 
che 
si 
aggiunge, 
completandola, 
alla 
disciplina 
predisposta 
dai 
ricordati 
artt. 
93-95 
della 
legge 
sul 
diritto 
d'autore. 


Al 
tempo 
stesso, 
il 
secondo 
comma 
dello 
stesso 
articolo 
attribuisce 
al 
Ministro 
dell'Interno 
il 
potere 
di 
�permettere,permotividistudio, 
laconsulta-
zione 
di 
documenti 
di 
carattere 
riservato 
anche 
prima 
della 
scadenza 
dei 
termini 
indicati 
nel 
comma 
precedente�. 
Tale 
disposizione 
non 
e� 
in 
contrasto 
con 
la 
tutela 
della 
riservatezza: 
essa, 
infatti, 
pone 
alla 
libera 
consultabilita� 
non 
sol-
tanto 
limiti 
formali, 
poiche� 
prescrive 
il 
preventivo 
permesso 
del 
Ministro 
che 
puo� 
essere 
rilasciato 
solo 
a 
conclusione 
di 
un 
procedimento 
al 
quale 
par-
tecipano 
alcuni 
organi 
consultivi, 
ma 
anche 
limiti 
sostanziali, 
perche� 
la 
preci-
sazione 
che 
il 
permesso 
puo� 
essere 
concesso 
solo 
�per 
motivi 
di 
studio� 
esclude 
che 
il 
soggetto 
autorizzato 
possa 
utilizzare 
i 
documenti 
riservati 
per 
motivi 
diversi. 


L'acquisizione 
all'Archivio, 
e 
quindi 
alla 
proprieta� 
demaniale 
dello 
Stato, 
del 
documento 
riservato 
non 
comporta 
invero 
il 
trasferimento 
del 
diritto 
che, 
si 
e� 
visto, 
e� 
un 
diritto 
assoluto 
della 
persona, 
diverso 
dal 
diritto 


(4) 
Si 
pensi 
ancora 
all'art. 
48 
della 
legge 
fallimentare, 
che 
attribuisce 
al 
curatore 
il 
potere 
di 
avere 
conoscenza 
della 
corrispondenza 
diretta 
al 
fallito. 
(5) 
Cfr. 
Arienzo, 
voce 
Lettera 
missiva,in 
Nuovissimo 
Digesto 
Italiano. 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

di�proprieta��,�spettante�ai�soggetti�indicati�dall'art.�93�della�legge�sul�diritto�
d'autore.�Il�diritto�alla�riservatezza�deve�essere,�infatti,�osservato�dalla�per-
sona�autorizzata�alla�consultazione�del�documento:�autorizzare�la�consulta-
zione�di�alcuni�documenti�per�motivi�di�studio�non�significa�consentirne�la�
pubblicazione;�significa�soltanto�permettere�a�taluno�di�prendere�conoscenza�
del�documento�conservato�in�archivio�al�solo�fine�specifico�per�il�quale�il�per-
messo�e��stato�concesso.�

Dalle�premesse�sopra�riportate,�derivava�la�soluzione�del�quesito�posto�
all'Avvocatura�Generale�dello�Stato.�

Dato�l'indubbio�interesse�storico�dei�documenti�costituenti�il�carteggio�
Mussolini-Petacci,�l'indiscussa�autorita��scientifica�del�Prof.�De�Felice,�l'im-
portanza�degli�studi�da�questi�pubblicati�sulla�storia�di�Mussolini,�si�ritene-
vano�sussistenti�i�validi�motivi�di�studio�che�ai�sensi�dll'art.�21�d.P.R.�
1409/63�giustificavano,�previo�l'esperimento�del�procedimento�previsto�dal-
l'articolo�stesso,�il�rilascio�del�permesso�di�consultazione�di�quei�documenti.�

Con�riguardo�alla�facolta��dello�Stato�di�divulgare�il�contenuto�del�car-
teggio�senza�il�consenso�degli�aventi�diritto,�occorre�considerare�che�la�tutela�
della�privata�riservatezza�puo��essere�sacrificata�solo�entro�i�limiti�corrispon-
denti�al�superiore�interesse�pubblico�e,�conseguentemente,�la�pubblicazione,�
indipendentemente�dal�privato�consenso,�e��possibile�solo�per�quelle�parti�
rispetto�alle�quali�il�pubblico�interesse�reclama�la�pubblica�conoscenza.�Per-
cio�,�qualora�l'Amministrazione�degli�archivi�di�Stato�avesse�deciso�di�assu-
mersi�la�responsabilita��della�pubblicazione�del�carteggio,�sarebbe�stato�neces-
sario�limitarla�alle�parti�che�piu��chiaramente�rivestissero�interesse�storico�o�
dello�Stato,�omettendo�quelle�che�riguardassero�unicamente�la�sfera�privata.�

Quanto�agli�eventuali�impedimenti�derivanti�dalle�disposizioni�della�
legge�633/1941�a�tutela�della�personalita��dell'autore�(artt.�20�e�succ.;�in�parti-
colare,�l'art.�24,�che�riserva�all'autore�e�ai�suoi�eredi�il�cd.�diritto�di�inedito,�
il�diritto,�cioe��,�di�pubblicare�le�opere�inedite),�va�considerato�che�tali�norme�
presuppongono�un'opera�dell'ingegno,�quale�non�e��la�corrispondenza�episto-
lare�in�se�considerata.�

Con�l'entrata�in�vigore�dei�decreti�legislativi�675/1996�e�676/1996�in�
materia�di�privacy,�e��stato�modificato�il�quadro�normativo�di�riferimento�in�
materia�di�accesso�a�documenti�contenenti�dati�personali.�

L'eccezione�alla�regola�della�libera�consultazione�dei�documenti�conser-
vati�negli�Archivi�di�Stato�ha�ricevuto�poi�sostanziali�modifiche�con�l'emana-
zione�del�D.lgs.�30�luglio�1999�n.�281�che,�all'art.�8,�detta�una�nuova�formula-
zione�dei�due�citati�criteri�dell'art.�21,�riducendo�a�50�anni�il�termine�iniziale�
di�consultabilita��dei�documenti�di�carattere�riservato�relativi�alla�politica�
estera�o�interna�dello�Stato,�e�a�40�anni�la�consultabilita��di�quelli�contenenti�
i�dati�di�cui�agli�artt.�22�e�24�della�legge�31�dicembre�1996�n.�675,�comma�1,�
e�stabilendo�che�il�Ministero�dell'Interno,��previoparere�deldirettore�dell'Ar-
chiviodiStatocompetente...�puo�permettere,�senecessarioperscopistorici,�la�
consultazione�di�documenti�di�carattere�riservato�anche�prima�della�scadenza�
dei�terminiindicatidalcommaprecedente��(comma�2).�

Infine,�il�D.lgs.�30�giugno�2003�n.�196�ha�abrogato,�all'art.�183,�il�D.lgs.�
30�luglio�1999�n.�281,�ad�eccezione�degli�artt.�8,�comma�1,�11�e�12,�mentre�il�
d.lgs.�22�gennaio�2004�n.�42�(codice�dei�beni�culturali�e�del�paesaggio),�abro-


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

gato�all'art.�184�il�d.lgs.�1999�n.�490,�ha�collocato�nel�capo�III�del�titolo�II�
(artt.�122-127)�la�nuova�disciplina�della�consultazione�di�documenti�conser-
vati�in�archivi.�In�particolare�l'art.�122,�ribadita�al�primo�comma�la�regola�
della�libera�consultabilita��dei�documenti�conservati�negli�Archivi�di�Stato�e�
negli�Archivi�storici�di�enti�pubblici�territoriali�e�non�territoriali,�ha�confer-
mato�nella�sostanza�le�eccezioni�a�tale�regola�generale�gia��introdotte�dall'a-
brogato�art.�8,�co.�2,�del�D.lgs.�281/1999,�della�consultabilita��dopo�50�anni�
dalla�loro�data�dei�documenti�dichiarati�di�carattere�riservato�(secondo�la�
procedura�indicata�nel�successivo�art.�125),�relativi�alla�politica�estera�o�
interna�dello�Stato,�e�dopo�40�anni�di�quelli�contenenti�i�dati�sensibili�nonche�
i�dati�relativi�a�provvedimenti�di�natura�personale�espressamente�indicati�
nella�normativa�in�materia�di�trattamento�dei�dati�personali,�mentre�il�ter-
mine�e��di�70�anni�se�i�dati�sono�idonei�a�rivelare�lo�stato�di�salute,�la�vita�ses-
suale�o�rapporti�riservati�di�tipo�familiare.�

Dunque,�allo�stato�della�legislazione�attualmente�vigente�in�materia,�ove�
possa�escludersi,�nel�caso�di�specie,�l'applicabilita��dell'ultima�disposizione�
ricordata�(se�il�carteggio,�cioe��,�non�sembra�contenere�dati�rivelatori�delle�
situazioni�personali�e�dei�tipi�di�rapporto�contemplati�dalla�norma)�sarebbe�
ormai�scaduto�ogni�termine�temporale�che�sia�di�ostacolo�alla�libera�consul-
tabilita��dei�documenti�in�questione,�la�cui�origine�(lo�ricordiamo)�risale�al�
quinquennio�1937/1943.�

In�questo�quadro,�nel�corso�del�mese�di�dicembre�2002,�e��stata�avviata�
una�ricognizione�del�carteggio�in�previsione�dell'apertura�alla�consultazione,�
a�partire�dal�gennaio�2003,�dei�fascicoli�relativi�all'anno�1932-33.�In�tale�occa-
sione,�fu�recepita�la�relazione�presentata�il�4�aprile�2002�dall'allora�sovrinten-
dente�dell'Archivio�Centrale�dello�Stato,�ove�si�rilevava�la�mancanza�di�alcuni�
album�e�fogli�originali�relativi�a�carte�del�cosiddetto��diario�di�Claretta�
Petacci��per�il�periodo�settembre-ottobre�1937.�Tale�mancanza,�alla�luce�del-
l'inventario�redatto�da�Emilio�Re�nel�marzo�1950�ammonterebbe�a�circa�160�
fogli.�L'allora�Sovrintendente�dispose�un'accurata�ricerca�per�verificare�se�i�
fascicoli�fossero�in�una�collocazione�diversa�da�quella�originaria.�Espletato�
anche�l'ultimo�tentativo�di�ricognizione,�il�15�gennaio�2003�fu�presentata�
regolare�e�circostanziata�denuncia�al�Comando�dei�Carabinieri�per�la�tutela�
del�patrimonio�artistico.�

Intanto,�a�seguito�delle�diffide�intimate�tra�il�2001�ed�il�2002�dall'ultimo�
erede�Petacci,�l'Archivio�centrale�chiedeva�all'Avvocatura�Generale�dello�
Stato�se�si�potesse�comunque�procedere�alla�pubblicazione�del�carteggio�
Mussolini-Petacci,�progetto,�come�sopra�chiarito,�gia��concepito�dall'Ammini-
strazione�nel�1992.�

Ci�si�interrogava�contestualmente�anche�sul�fatto�che�la�documentazione�
contenuta�nel�carteggio�in�questione�potesse�considerarsi��opera 
non 
pubbli-
cata 
anteriormente��ai�sensi�dell'art.�85-ter 
(introdotto�nella�legge�sul�diritto�
d'autore�dell'articolo�14�del�d.lgs.�26�maggio�1997�n.�154)�e,�in�caso�afferma-
tivo,�se�la�realizzazione�attraverso�riproduzione�dei�documenti�originali�su�
CD-Rom�potesse�configurare�a�favore�dell'Archivio�Centrale�la�fattispecie�
di�diritti�relativi�ad�opere�pubblicate�o�comunicate�al�pubblico�per�la�prima�
volta.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

In 
primis,�va�ribadito�che�non�puo�aderirsi�alla�richiesta�di�restituzione�
del�carteggio,�in�relazione�al�quale�il�diritto�dello�Stato�non�puo�essere�messo�
in�discussione.�Tra�l'altro,�anche�senza�voler�considerare�l'effetto�di�cosa�giu-
dicata�scaturito�dalla�citata�sentenza�delle�Sezioni�Unite�del�'56,�non�appare�
comunque�fondata�la�tesi�che�esclude�il�perdurare�dell'eccezionale�impor-
tanza�del�carteggio�ai�fini�recenti�della�storia�d'Italia,�essendo�quella�storia,�
allora�recente,�divenuta�remota.�Infatti,�l'importanza�di�un�documento�sto-
rico�non�viene�meno�in�virtu�del�mero�trascorrere�del�tempo.�

Il�diritto�dell'Amministrazione�di�realizzare�il�progetto�di�pubblicazione�
della�parte�di�corrispondenza�che�riveste�interesse�storico�riposa�sul�diritto�
di�proprieta�dell'intero�carteggio�acquisita�con�il�provvedimento�del�1950.�
Pertanto,�escludendo�la�documentazione�rappresentativa�di�fatti�e�dati�di�
rilievo�meramente�privato,�l'Archivio�Centrale�puo�perseguire�tale�iniziativa,�
affidandone�l'esecuzione�ad�esperti�ritenuti,�a�sua�discrezione,�in�gradodi�
adempiervi�nella�maniera�piu�conveniente�ed�idonea�allo�scopo.�

Quanto�allo�specifico�quesito�relativo�all'applicabilita�dell'art.�85-ter,�
alla�fattispecie�in�esame,�va�innanzi�tutto�ricordato�che�tale�articolo�prevede�
la�spettanza,�senza�pregiudizio�dei�diritti�morali�d'autore,�dei�diritti�di�utiliz-
zazione�economica�a�chi,�dopo�le�scadenze�dei�termini�di�protezione�del�
diritto�d'autore,�lecitamente�pubblica�o�comunica�al�pubblico�per�la�prima�
volta�un'opera�non�pubblicata�anteriormente.�

Si�e�gia�detto�che�particolari�impedimenti�alla�pubblicazione�non�pos-
sono�derivare�dagli�artt.�20�e�succ.�della�legge�633/1941,�poiche�tali�norme�
presuppongono�la�creazione�di�un'opera�dell'ingegno.�Tuttavia,�considerando�
che�la�norma�di�recente�introduzione�richiede�l'assenza�di�pregiudizio�dei�
diritti�morali�d'autore,�ai�fini�dell'attribuibilita�dei�diritti�di�utilizzazione�eco-
nomica�per�opera�pubblicata�per�la�prima�volta,�bisogna�verificare�se�attri-
buito�o�meno�alla�corrispondenza�epistolare,�debba�essere�un�valore�intrin-
seco�rilevante�ai�fini�della�tutela�del�diritto�d'autore.�

Ora,�la�legge�speciale�non�ha�fornito�una�definizione�dell'opera�dell'inge-
gno�quale�oggetto�del�diritto�d'autore�(art.�1);�l'ha�soltanto�considerata�come�
oggetto�di�protezione.�Tale�definizione�si�ritrova,�pero�,�nell'art.�2575�del�c.c.:�
�Formano 
oggetto 
del 
diritto 
di 
autore 
le 
opere 
dell'ingegno 
di 
carattere 
creativo 
che 
appartengono 
alle 
scienze, 
alla 
letteratura, 
alla 
musica, 
alle 
artifigurative, 
all'architettura, 
al 
teatro 
e 
alla 
cinematografia, 
qualunque 
ne 
sia 
il 
modo 
o 
la 
forma 
d'espressione�.�

Il�primo�requisito�di�riconoscibilita�dell'opera�dell'ingegno�e�dunque�
quello�della�creativita�;�ad�esso�si�accompagnano�poi�quelli�della�concretezza�
d'espressione�e�dell'appartenenza�a�determinati�campi�di�produzione�dello�
spirito.�La�corrispondenza�epistolare�di�per�se�considerata�non�presenta�i�
caratteri�dell'opera�dell'ingegno,�poiche�in�essa�mancano�un�intento�creativo�
ed�una�diretta�collocazione�in�alcuna�delle�categorie�di�appartenenza�indicate�
dal�c.c.�Certo,�con�riguardo�al�contenuto�del�documento�epistolare,�non�puo�
negarsi�a�priori�che�lo�scritto�possa�assurgere�a�valore�letterario,�ma�e�pur�
vero�che�dall'esame�della�giurisprudenza�dell'ultimo�decennio�non�e�dato�rin-
venire�alcun�riferiemtno�apprezzabile�al�problema�accennato.�


I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO 


Sulla 
base 
di 
tali 
osservazioni, 
residua 
un 
ambito 
interpretativo 
della 
condizione 
prevista 
dall'art. 
85-ter�nel 
senso 
di 
un 
riferimento 
piu� 
generico 
al 
rispetto, 
da 
parte 
dell'utilizzatore 
economico, 
della 
paternita� 
dell'opera 
pubblicata, 
nella 
quale 
si 
riassume 
il 
diritto 
morale 
dell'autore 
a 
non 
vedere 
stravolto 
dai 
terzi 
il 
risultato 
dell'espressione 
della 
propria 
personalita� 
.Di 
conseguenza, 
all'opera 
di 
interesse 
storicistico 
che 
l'Amministrazione 
intende 
pubblicare 
^e 
non 
v'e� 
dubbio 
che 
cio� 
avvenga 
per 
la 
prima 
volta 
^deve 
essere 
riconosciuta, 
anche 
attraverso 
la 
modalita� 
della 
riproduzione 
dei 
docu-
menti 
su 
CD-Rom, 
una 
specifica 
identita� 
ed 
originalita� 
da 
ritenere 
rilevante 
ai 
fini 
dell'operativita� 
dell'art. 
85-ter�considerato, 
con 
conseguente 
riconosci-
mento 
dei 
diritti 
di 
utilizzazione 
economica 
in 
favore 
dello 
Stato 
in 
quanto 
titolare 
dell'appartenenza 
demaniale 
dei 
documenti 
conservati 
nei 
propri 
archivi. 


La 
II 
Sezione 
consultiva 
del 
Consiglio 
di 
Stato, 
con 
parere 
11605/05 
pubblicato 
il 
1O 
giugno 
2005, 
ha 
confermato 
che 
il 
carteggio 
Mussolini-
Petacci 
continuera� 
ad 
essere 
conservato 
dall'Archivio 
Centrale 
dello 
Stato 
il 
quale, 
dopo 
aver 
accertato 
il 
reale 
contenuto 
dei 
singoli 
documenti, 
potra� 
pubblicare 
quelle 
lettere 
che 
presentino 
un 
interesse 
collettivo. 
Per 
le 
missive 
attinenti 
alla 
sfera 
privata 
dovra� 
, 
invece, 
richiedere 
il 
consenso 
degli 
eredi. 


La�rilevanza�storica�rende��permanentemente�attuale��l'interesse�nei�con-
frontideipersonaggiegiustificalostudiodellalorovita,�ancheprivata.�

Dott.ssa�Marika�Piscitelli�

A.G.S. 
-Parere 
del 
12 
maggio 
2005 
n. 
66429 
(*). 
RispostaalMinisteroperiBenieleAttivita�Culturaliinmeritoalcarteggio�Petacci-Mus-
solini�(consultivo 
202544/03, 
avvocato 
S. 
Sabelli). 


�1.^Larichiestadiparereinoggettotraepresuppostodallereiterate 
richieste 
dell'erededi 
Claretta 
Petacci, 
per 
tramite 
del 
suo 
legale. 
Con 
una 
prima 
raccomandata 
dell'8 
marzo 
2001, 
il 
legale 
chiese 
a 
codesto 
Archivio 
Centrale, 
nell'interesse 
del 
suo 
assistito, 
che 
gli 
venisse 
rilasciata 
``tutta 
la 
corrispondenza 
tra 
la 
Sig.ra 
Claretta 
Petacci 
e 
Benito 
Mussolini 
nulla 
escluso 
o 
eccettuato'', 
ed 
in 
subordine 
che 
gli 
fosse 
consentito 
prenderne 
visione. 


Con 
successiva 
raccomandata 
del 
25 
luglio 
2002 
lo 
stesso 
legale 
chiese 
la 
consegna 
del 
carteggio 
Petacci-Mussolini 
almeno 
per 
la 
parte 
per 
cui 
era 
trascorso 
il 
termine 
massimo 
di 
segretazione 
previsto 
dalla 
legge 
(70 
anni). 
Con 
successiva 
raccomandata 
del 
28 
ottobre 
2002 
il 
legale 
diffido� 
codesto 
Archivio 
di 
Stato 
a 
pubblicare 
^in 
tutto 
o 
in 
parte 
^il 
carteg-
gio 
in 
questione 
in 
violazione 
dei 
diritti 
dell'erede, 
preannunciando 
in 
caso 
di 
perdurante 
perpetrazione 
dell'illiceita� 
, 
la 
tutela 
del 
proprio 
cliente 
``nelle 
forme 
e 
sedi 
legali 
meglio 
viste''. 
Infine, 
con 
raccomandata 
del 
17 
dicembre 
2002, 
l'avvocato 
chiese 
esplicito 
e 
formale 
impegno 
a 
che 
l'Archivio 
di 
Stato 
non 
pubblicasse, 
e 
neppure 
consegnasse 
a 
terzi, 
il 
carteg-
gio 
Petacci-Mussolini, 
preannunciando 
nuovamente 
in 
caso 
di 
mancata 
assicurazione, 
il 
ricorso 
a 
vie 
legali. 


Cio� 
premesso, 
codesto 
Archivio 
Centrale, 
nel 
sottoporre 
di 
nuovo 
all'attenzione 
della 
Scrivente 
la 
complessa 
e 
delicata 
problematica 
che 
gia� 
aveva 
costituito 
oggetto 
di 
esame 
da 


(*) 
Parere 
reso 
dall'Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
in 
via 
ordinaria. 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

parte�della�Scrivente�nel�precedente�parere�del�17�luglio�1993�e�nel�chiedere�a�questa�Avvoca-
tura�di�provvedere�all'espletamento�delle�attivita�di�rappresentanza�e�difesa�in�un�eventuale�
futuro�giudizio,�ha�prospettato�le�seguenti�questioni.�

a) 
Se�in�presenza�delle�diffide�intimate�si�possa�procedere�comunque�alla�pubblica-
zione�del�carteggio�Mussolini-Petacci,�progetto�gia�concepito�dall'Amministrazione�nel�
1992�e�sulla�cui�realizzabilita�in�sintonia�con�il�sistema�normativo�vigente�questa�Avvocatura�
era�gia�stata�interpellata�nella�richiesta�di�parere�del�Ministero�dell'Interno�(inoltrata�con�
nota�dell'11�luglio�1992);�

b) 
Se�alla�luce�della�normativa�in�materia�di�diritto�d'autore,�in�particolare�rispetto�al�
capo�III�bis 
``Diritti�relativi�ad�opere�pubblicate�o�comunicate�al�pubblico�per�la�prima�volta�
successivamente�alla�estinzione�dei�diritti�patrimoniali�d'autore'',�la�documentazione�conte-
nuta�nel�carteggio�in�questione�possa�considerarsi�come�``opera�non�pubblicata�anterior-
mente''�ai�sensi�dell'art.�85-ter 
e�quindi,�in�caso�di�risposta�affermativa,�se�la�realizzazione�
attraverso�riproduzione�dei�documenti�originali�su�CD-Rom�possa�configurare�a�favore�del-
l'Archivio�Centrale�la�fattispecie�di�diritti�relativi�ad�opere�pubblicate�o�comunicate�al�pub-
blico�per�la�prima�volta.�

2.�^Per�completezza�di�esposizione�e�opportuno,�preliminarmente,�riconsiderare�a
ncorche�su�di�essa�non�sia�stato�esplicitamente�richiesto�parere�^la�questione�della�revoca�
della�``ingiusta�acquisizione�del�carteggio'',�nuovamente�sollevata�dall'erede�della�Petacci�
nella�citata�lettera�dell'8�marzo�2001�e�piu�recentemente�riproposta�con�successiva�lettera�
del�21�marzo�2003�dal�suo�legale.�
Riguardo�a�tale�richiesta�non�si�ritiene�che�la�risposta�possa�essere�diversa�da�quella�gia�
fornita�con�i�precedenti�pareri�di�questa�Avvocatura�Generale�del�30�settembre�1988�(prot.�

n.�49787)�e�del�17�luglio�1993�(prot.�n.�83733),�basati�sulla�pregressa�definizione�delle�vicende�
giudiziarie�in�relazione�all'acquisizione�del�carteggio�all'Archivio�di�Stato�disposto�con�prov-
vedimento�del�22�ottobre�1950�in�applicazione�dell'art.�13�lett.�b)�della�legge�22�dicembre�
1939�n.�2006.�
Vale�la�pena,�in�proposito,�ricordare�che�con�sentenza�n.�896�del�29�marzo�1956�le�
Sezioni�Unite�della�Corte�di�Cassazione,�in�accoglimento�del�ricorso�del�Ministero�dell'In-
terno�proposto�avverso�la�sentenza�4�maggio-3�giugno�1953�della�Corte�di�Appello�di�Roma,�
riconobbero,�senza�entrare�nel�merito�delle�valutazioni�amministrative,�la�sussistenza�del�
potere�esercitato�dall'Amministrazione,�che�aveva�operato�entro�i�confini�che�l'art.�13�della�
legge�2006/1939�assegnava�al�potere�discrezionale�conferitole.�

In�particolare,�sulla�concorrente�sussistenza�delle�due�condizioni�alle�quali�la�norma�in�
questione�subordinava�nel�caso�di�morte�di�pubblici�ufficiali�o�di�persone�che�avessero�avuto�
incarichi�pubblici�o�connessi�con�questioni�di�pubblico�interesse,�il�sorgere�del�diritto�esclu-
sivo�dello�Stato�sugli�atti�presso�di�essi�rinvenuti,�la�Suprema�Corte�stabil|�che,�riguardo�alla�
prima�condizione,�afferente�alla�natura�degli�atti�stessi,�la�valutazione�con�la�quale�l'Ammi-
nistrazione�aveva�ravvisato,�a�motivazione�del�provvedimento,�``l'eccezionale�importanza�ai�
fini�della�storia�recente�dello�Stato�Italiano'',�costituisce�un�mero�apprezzamento�discrezio-
nale�che,�per�l'assenza,�nel�dettato�della�legge,�di�criteri�che�vincolassero�l'Amministrazione�
nella�determinazione�dell'interesse�dello�Stato�nella�particolare�materia,�era�sottratto�a�sin-
dacato�giurisdizionale�e�quindi�l'acquisto�del�diritto�era�estrinsecazione�di�un�pubblico�
potere,�che�comportava�l'affievolimento�di�ogni�eventuale�concorrente�diritto�dei�privati.�
Quanto�alla�seconda�condizione,�relativa�alla�qualita�dei�soggetti�da�cui�gli�atti�in�questione�
promanavano,�le�Sezioni�Unite�ne�ravvisarono�l'obiettiva�sussistenza�con�giudizio�di�fatto,�
che�nelle�questioni�di�giurisdizione�e�consentito�ai�fini�dell'accertamento�delle�``condizioni�
obiettive�nel�cui�concorso�le�giurisdizioni�si�determinano''.�

Pertanto,�con�la�sentenza�del�1956�sulla�controversia�originata�dagli�eredi�Petacci,�per�
ottenere�il�riconoscimento�del�diritto�alla�restituzione�del�carteggio�epistolare�ed�al�risarci-
mentodei�danniconseguitiallo�spossessamento,siformo�il�giudicato,�che�come�tale�costitui-
sce�un�ostacolo�insuperabile�ad�ogni�richiesta�di�restituzione;�cos|�come�ogni�esame�da�parte�
del�giudice�amministrativo�circa�la�legittimita�del�provvedimento�di�acquisizione�e�da�rite-
nersi�ormai�precluso�in�forza�della�dichiarazione�di�perenzione�pronunciata�dalla�quarta�
sezione�del�Consiglio�di�Stato�con�sentenza�n.�1050�del�16�novembre�1975.�

Pertanto,�si�condivide�l'avviso�di�codesto�Archivio�Centrale�di�non�poter�aderire�alla�
richiesta�di�restituzione�del�carteggio,�in�relazione�al�quale�il�diritto�dello�Stato�non�puo�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

piu�essere�messo�in�discussione.�Tra�l'altro,�anche�senza�voler�considerare�l'effetto�di�cosa�
giudicata�che�indubbiamente�e�scaturito�dalla�citata�sentenza�delle�Sezioni�Unite,�non�
appare�comunque�fondata�la�tesi�espressa�dal�legale�di�controparte�nella�lettera�del�
21�marzo�2003,�tendente�ad�escludere�il�perdurare�dell'eccezionale�importanza�del�carteggio�
ai�fini�recenti�della�storia�d'Italia,�essendo�quella�storia,�allora�recente,�divenuta�oggi�
remota.�Infatti,�premesso�che�spetterebbe�comunque�all'Amministrazione�aggiornare,�even-
tualmente,�nell'esercizio�della�propria�discrezionalita�,�l'apprezzamento�compiuto�al�tempo�
dell'acquisizione,�si�osserva�che�l'importanza�del�documento�storico�non�viene�meno�in�virtu�
del�mero�trascorrere�del�tempo�e�puo�persistere�indipendentemente�dal�tempo�trascorso.�

3.�^Si�conferma�integralmente�il�contenuto�del�parere�del�17�luglio�1993�riguardo�ai�rap-
porti�tra�il�diritto�dello�Stato�all'utilizzazione�delle�corrispondenze�che�presentano�interesse�di�
Stato�(art.�95�legge�633/1941)�e�la�tutela�della�riservatezza�personale�che�le�stesse�norme�della�
legge�sul�diritto�d'autore�conferiscono�alle�corrispondenze�epistolari,�agli�epistolari,�alle�memo-
rie�familiari�e�personali�e�agli�altri�scritti�della�medesima�natura,�allorche�abbiano�carattere�
confidenziale�e�si�riferiscono�alle�intimita�della�vita�privata�(artt.�93-95�l.c.).�
Qualche�riflessione�occorre,�invece,�aggiungere�in�merito�al�mutato�regime�della�consul-
tabilita�della�documentazione�conservata�nei�pubblici�archivi�per�le�specifiche�implicazioni�
attinenti�alla�questione�in�esame.�

Come�diffusamente�precisato�nel�precedente�parere�del�17�luglio�1993,�l'art.�21�d.P.R.�
30�settembre�1963�n.�1409�poneva�alla�regola�della�libera�consultabilita�negli�archivi�di�Stato�
alcune�eccezioni,�una�delle�quali�riguardava�i�``documenti�riservati�relativi�a�situazioni�pura-
mente�private�di�persone'',�che�diventavano�consultabili�solo�70�anni�dopo�la�loro�data;�men-
tre�il�secondo�comma�attribuiva�al�Ministero�dell'Interno�il�potere�di�``permettere,�per�motivi�
di�studio,�la�consultazione�di�documenti�di�carattere�riservato�anche�prima�della�scadenza�
dei�termini�indicati�nel�comma�precedente''.�

Questa�eccezione�alla�regola�della�libera�consultazione�dei�documenti�conservati�negli�
archivi�di�Stato,�costituente�una�ulteriore�tutela�del�diritto�alla�riservatezza�volta�ad�inte-
grare�e�completare�la�disciplina�dettata�dai�citati�artt.�93-95�della�legge�sul�diritto�d'autore,�
ha�successivamente�ricevuto�sostanziali�modifiche�con�l'emanazione�del�D.�lgs.�30�luglio�
1999�n.�281,�che�all'art.�8�dettava�una�nuova�formulazione�dei�due�criteri�citati�dell'art.�21,�
riducendo�a�50�anni�il�termine�iniziale�di�consultabilita�dei�documenti�di�carattere�riservato�
relativi�alla�politica�estera�o�interna�dello�Stato�e�a�40�anni�la�consultabilita�di�quelli�conte-
nenti�i�dati�di�cui�agli�articoli�22�e�24�della�legge�31�dicembre�1996�n.�675,�comma�1)�e�stabi-
lendo�che�il�Ministero�dell'Interno,�``previo�parere�del�direttore�dell'Archivio�di�Stato�compe-
tente�...�puo�permettere,�se�necessario�per�scopi�storici,�la�consultazione�di�documenti�di�
carattere�riservato�anche�prima�della�scadenza�dei�termini�indicati�nel�comma�precedente''�
(comma�2).�

Infine,�il�recente�D.lgs.�30�giugno�2003,�n.�196�ha�abrogato,�all'art.�183,�il�D.lgs.�
30�luglio�1999,�n.�281,�ad�eccezione�degli�artt.�8,�comma�1,�11�e�12�ed�il�d.lgs.22�gennaio�
2004,�n.�42�ha�collocato�nel�capo�III�del�titolo�II�(artt.�122-127)�la�nuova�disciplina�della�con-
sultabilita�dei�documenti�degli�archivi�a�titolo�di�riservatezza.�In�particolare�l'art.�122,�riba-
dita�al�primo�comma�la�regola�della�libera�consultabilita�dei�documenti�conservati�negli�
archivi�di�Stato�e�negli�archivi�storici�di�enti�pubblici�territoriali�e�non�territoriali,�ha�confer-
mato�nella�sostanza�le�eccezioni�a�tale�regola�generale�gia�introdotte�dall'abrogato�art.�8,�
comma�2�del�D.lgs.�281/1999,�della�consultabilita�dopo�cinquanta�anni�dalla�loro�data�dei�
documenti�dichiarati�di�carattere�riservato�(secondo�la�procedura�indicata�nel�successivo�
art.�125),�relativi�alla�politica�estera�o�interna�dello�Stato,�e�dopo�quaranta�anni�di�quelli�
contenenti�i�dati�sensibili�nonche�i�dati�relativi�a�provvedimenti�di�natura�personale�espressa-
mente�indicati�nella�normativa�in�materia�di�trattamento�dei�dati�personali,�mentre�il�termine�
e�di�settanta�anni�se�i�dati�sono�idonei�a�rivelare�lo�stato�di�salute,�la�vita�sessuale�o�rapporti�
riservati�di�tipo�familiare.�

Dunque,�allo�stato�della�legislazione�attualmente�vigente�in�materia,�ove�possa�esclu-
dersi,�nel�caso�che�ci�occupa,�l'applicabilita�dell'ultima�disposizione�ricordata�(se�il�carteggio,�
costituito�dalla�corrispondenza�intercorsa�tra�Mussolini�e�la�Petacci,�da�minute�varie�e�dai�
diari�di�Claretta�Petacci,�non�sembra�contenere�dati�rivelatori�delle�situazioni�personali�e�
dei�tipi�di�rapporto�contemplati�dalla�norma)�sarebbe�ormai�scaduto�ogni�termine�temporale�
che�sia�di�ostacolo�alla�libera�consultabilita�dei�documenti�in�questione,�la�cui�origine�risale�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

al�quinquennio�1937-1943.�Con�le�riserve�di�cui�sopra,�inoltre,�tali�documenti,�per�il�disposto�
del�secondo�comma�dell'art.�122�citato�restano�accessibili�ai�sensi�della�disciplina�sull'accesso�
ai�documenti�amministrativi,�che�anche�nella�recentissima�versione�legislativa�consente�ai�
soggetti�legittimati,�oltre�al�mero�esame,�l'estrazione�di�copia�dei�documenti�ai�quali�si�chiede�
accesso�(artt.�22�e�segg.�legge�11�febbraio�2005).�

Ovviamente�soltanto�codesto�Archivio,�sulla�base�della�lettura�dei�documenti,�e�in�grado�
di�sciogliere�le�riserve�suindicate.�

4.�^Altro�aspetto�sul�quale�ci�si�deve�soffermare�e�quello�legato�alla�possibilita�della�uti-
lizzazione�del�materiale�contenuto�nel�carteggio,�anch'esso�gia�oggetto�di�esame�nel�citato�
parere�del�17�luglio�1993.�La�soluzione�ivi�espressa�su�tale�problema�non�puo�che�essere�riba-
dita.�In�particolare,�il�diritto�dell'Amministrazione�di�realizzare�il�progetto�di�pubblicazione�
della�parte�della�corrispondenza�che�riveste�interesse�storico�quale�rilevante�testimonianza�
dei�fatti�pubblici�che�caratterizzarono�quella�parte�di�storia�del�nostro�Paese,�riposa�sul�
diritto�di�proprieta�dell'intero�carteggio�acquisita�con�il�ricordato�provvedimento�del�22�feb-
braio�1950,�sulla�cui�piena�legittimita�non�vi�e�piu�luogo�o�discussione�in�virtu�dei�provvedi-
menti�giurisdizionali�piu�volte�citati.�
Pertanto,conisuggerimentiele�cautele�gia�a�suo�tempo�espressi,�intesi�a�favorire�la�
realizzazione�di�un'opera�rivolta�ad�un�dignitoso�assolvimento�delle�finalita�dianzi�ricordate,�
attraverso�una�selezione�del�vasto�materiale�mirata,�nei�limiti�del�possibile,�ad�escludere�la�
documentazione�rappresentativa�di�fatti�e�dati�di�rilievo�meramente�privato�(ancorche�
secondo�la�nuova�disciplina�contenuta�nel�codice�emanato�in�materia�di�protezione�dei�dati�
personali,�la�diffusione�e�l'utilizzazione�dei�dati�stessi�e�giustificata�dal�perseguimento�di�
scopi�storici;�art.�101,�comma�2,�D.lgs�30�giugno�2003,�n.�196),�codesto�Archivio�Centrale�
puo�perseguire�tale�iniziativa,�affidandone�l'esecuzione�ad�esperti�ritenuti,�a�sua�discrezione,�
in�grado�di�adempiervi�nella�maniera�piu�conveniente�ed�idonea�allo�scopo.�

5.�^Rimane�da�esaminare�lo�specifico�quesito�relativo�all'applicabilita�,�alla�fattispecie�in�
oggetto�dell'art.�85-ter,�unica�disposizione�del�capo�III-bis 
introdotto�nel�corpo�della�legge�
sul�diritto�d'autore�dall'art.�14�del�D.lgs.�26�maggio�1997�n.�154.�
Tale�articolo�prevede�la�spettanza,�senza�pregiudizio�dei�diritti�morali�dell'autore,�dei�
diritti�di�utilizzazione�economica�a�chi,�dopo�le�scadenze�dei�termini�di�protezione�del�diritto�
d'autore,�lecitamente�pubblica�o�comunica�al�pubblico�per�la�prima�volta�un'opera�non�pub-
blicata�anteriormente.�

Nella�parte�conclusiva�del�parere�del�17�luglio�1993�questa�Avvocatura�Generale�aveva�
espresso�il�convincimento�della�insussistenza�di�particolari�impedimenti�alla�pubblicazione�
che�potessero�derivare�dalle�disposizioni�della�legge�22�aprile�1941�n.�633�volte�a�tutelare�la�
personalita�dell'autore�(artt.�20�e�segg.�ed�in�particolare�art.�24�della�legge�citata),�poiche�tali�
norme�ed�anche�quelle�sulla�utilizzazione�economica�presuppongono�la�creazione�di�un'opera�
dell'ingegno,�come�definita�dall'art.�2�della�stessa�legge,�paradigma�normativo�al�quale�non�
appariva�riconducibile�la�corrispondenza�epistolare�in�se�considerata.�

Peraltro,�tenuto�presente�il�tenore�della�norma�di�recente�introduzione�che,�aifinidel-
l'attribuibilita�dei�diritti�di�utilizzazione�economica�per�opera�pubblicata�per�la�prima�volta,�
richiede�come�condicio 
sine 
qua 
non 
l'assenza�di�pregiudizio�dei�diritti�morali�dell'autore,�
sembra�opportuno�qualche�approfondimento�inteso�a�verificare�se�in�merito�alla�corrispon-
denza�epistolare�debba�essere�esclusa,�o�possa�in�qualche�modo�riconoscersi,�l'attribuzione�
di�un�valore�intrinseco�tale�da�rilevare�ai�fini�della�tutela�del�diritto�d'autore.�

A�tale�scopo�si�deve�evidenziare,�in�primo�luogo,�che�la�legge�speciale�non�ha�fornito�
una�definizione�dell'opera�dell'ingegno�quale�oggetto�del�diritto�d'autore�(art.�1),�ma�l'ha�sol-
tanto�considerata�come�oggetto�di�protezione.�Tale�definizione�la�si�ritrova,�invece,�nell'arti-
colo�2575�del�codice�civile,�il�quale�statuisce�che�``formano�oggetto�del�diritto�di�autore�le�
opere�dell'ingegno�di�carattere�creativo�che�appartengono�alle�scienze,�alla�letteratura,�alla�
musica,�alle�arti�figurative,�all'architettura,�al�teatro�e�alla�cinematografia,�qualunque�ne�
sia�il�modo�o�la�forma�di�espressione''.�

Il�primo�requisito�di�riconoscibilita�dell'opera�dell'ingegno�e�dunque�quello�della�creativita�
e�ad�esso�si�accompagnano�poi�quelli�della�concretezza�di�espressione�e�dell'appartenenza�a�
determinati�campi�di�produzione�dello�spirito.�

Alla�stregua�di�questi�parametri�di�individuazione�non�puo�che�ribadirsi,�in�linea�di�
massima,�l'orientamento�gia�espresso�nel�precedente�parere�della�Scrivente,�secondo�il�quale�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

tutto�cio�che�e�riconducibile�alla�corrispondenza�epistolare�e�da�ritenere,�in�quanto�tale,�
privo�dei�caratteri�dell'opera�di�ingegno,�mancando�in�tali�scritti,�di�perse�,�un�intento�crea-
tivo�ed�una�diretta�collocazione�in�alcuna�delle�categorie�di�appartenenza�indicate�^peraltro,�
con�disposizione�che�non�appare�tassativa�^dal�citato�articolo�del�codice�civile.�

Tuttavia,�con�riguardo�al�contenuto�del�documento�epistolare,�non�puo�essere�negata�a�
priori�l'ipotesi�che�in�concreto�si�ravvisi�la�presenza�di�contenuti�tali�che�lo�scritto�possa�
assurgere�a�valore�letterario.�Cio�osservato,�si�deve,�d'altra�parte,�constatare�che�dall'esame�
della�giurisprudenza�dell'ultimo�decennio�non�e�dato�rinvenire�alcun�apprezzabile�riferi-
mento�al�problema�accennato,�giacche�in�rare�pronunce�di�alcuni�giudici�di�merito�le�que-
stioni�relative�a�diritti�concernenti�la�corrispondenza�epistolare�sono�affiorate�soltanto�sotto�
il�profilo�dell'esigenza�di�tutela�della�riservatezza�personale.�

Dalle�esposte�considerazioni,�dunque,�non�emergono�significativi�elementi�di�novita�
rispetto�alla�posizione�gia�assunta�da�questa�Avvocatura�Generale,�se�non�nel�senso�dell'op-
portunita�di�consigliare�a�chi�si�accingera�all'opera�selettiva�del�materiale�in�esame,�finaliz-
zata�alla�sua�pubblicazione,�una�particolare�attenzione,�nell'esercizio�della�propria�discrezio-
nalita�,�anche�per�quelle�parti�che�potrebbero,�per�un�valore�letterario�intrinseco,�legittimare�
pretese�di�natura�economica�in�capo�agli�eredi�dell'autore.�Tale�accortezza,�tuttavia,�
potrebbe�non�essere�necessaria�nel�caso�di�specie,�essendo�con�ogni�probabilita�scaduti�i�ter-
mini�di�protezione�dei�relativi�diritti.�

Alla�luce�di�tali�risultanze�residua�un�ambito�interpretativo�della�condizione�prevista�
dall'articolo�85-ter 
in�esame�nel�senso�di�un�riferimento�piu�generico�al�rispetto,�da�parte�del-
l'utilizzatore�economico,�della�paternita�dell'opera�pubblicata,�nella�quale�si�riassume�il�
diritto�morale�dell'autore�a�non�vedere�stravolto�dai�terzi,�nella�forma�e/o�nel�contenuto,�il�
risultato�dell'espressione�della�propria�personalita�,�che�deve�rimanere�integro�nell'impronta�
voluta�dall'autore.�

Tutto�cio�considerato,�rispondendo�allo�specifico�quesito�prospettato,�questa�Avvoca-
tura�ritiene�che�all'opera�di�interesse�storicistico�che�l'Amministrazione�lecitamente�intende�
pubblicare�^e�non�v'e�dubbio�che�cio�avvenga�per�la�prima�volta�^debba�essere�riconosciuta,�
anche�attraverso�la�modalita�della�riproduzione�dei�documenti�su�CD-Rom,�una�specifica�
identita�ed�originalita�da�ritenere�rilevante�ai�fini�dell'operativita�dell'art.�85-ter 
considerato,�
con�conseguente�riconoscimento�dei�diritti�di�utilizzazione�economica�in�favore�dello�Stato�
in�quanto�titolare�dell'appartenenza�demaniale�dei�documenti�conservati�nei�propri�archivi�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il 
parere 
del 
Consiglio 
di 
Stato 


in 
materia 
di 
affidamento 
in 
concessione 


delle 
gestioni 
totali 
aeroportuali 


(Consiglio�di�Stato,�seconda�sezione,�parere�9�novembre�2005,�n.�1281)�

Con�il�parere�n.�1281/05�del�9�novembre�2005,�l'Adunanza�della�sezione�
seconda�del�Consiglio�di�Stato�ha�risposto�ad�una�serie�di�quesiti�del�Mini-
stero�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti�in�ordine�a�questioni�inerenti�la�con-
cessione�delle�gestioni�totali�aeroportuali.�

In�estrema�sintesi,�il�Consiglio�di�Stato,�senza�esaminare�gli�effetti�del-
l'art.�3,�comma�2,�del�D.�L.vo�n.�96/05�rispetto�ai�procedimenti�di�rilascio�
in�corso,��con�moderato�ottimismo�,�configura�una�specifica�competenza�
ministeriale�ad�adottare�i�decreti�di�concessione�di�gestione�totale,�per�l'ipo-
tesi�che�l'affidamento�non�sia�previsto�da�una�legge�speciale.�

Nel�parere,�che,�in�relazione�alla�citata�valutazione,�appare�piu�un�
�parere�pro�veritate��volto�a�sostenere�le�ragioni�dell'amministrazione�richie-
dente�piuttosto�che�un'attivita�consultiva�configurabile�come��super�partes�,�
viene�accreditata�la�competenza�ministeriale�riconoscendo,�con�difficolta�,�
all'atto�di�concessione�natura�programmatoria�e�non�meramente�gestionale,�
secondo�i�seguenti�contestabili�rilievi:�

a)�la�durata�delle�gestioni�totali�e�predeterminata�a�quaranta�anni�
solo�come�periodo�massimo;�

b)�nella�valutazione�che�precede�il�provvedimento�di�rilascio�della�
concessione�assume�particolare�importanza�la�valutazione�del�programma�
di�intervento�comprensivo�del�piano�degli�investimenti�e�del�piano�
economico-finanziario;�

c)�risulta�prodromica�alla�concessione�la�sottoscrizione�di�una�con-
venzione�e�di�un�contratto�di�programma.�

In�base�agli�elementi�enunciati,�al�fine�di�riconoscere,��con�moderato�otti-
mismo��la�competenza�ministeriale,�nella�pronuncia�viene�valorizzata��la�qua-
lita�necessariamente�programmatoria�e�finalistica��della�concessione�aeropor-
tuale,�che�ne�articola��la�rilevanza�amomentopianificatorio�e�diprefissione�con-
creta�degli�obiettivi�dell'intero�impianto�organizzatorio�della�rete�aeroportuale�.�

Peraltro,�il�Consiglio�di�Stato,�per�rafforzare�il�proprio�debole�convinci-
mento,�cerca�di�individuare��qualche�cosa�di�piu�di�una�semplice�similitudine��
nella�formulazione�dell'art.�704,�co.�1,�del�codice�della�navigazione�secondo�
la�revisione�apportata�dal�D.�L.vo�n.�96/05�che�prevede,�per�gli�aeroporti�di�
rilevanza�nazionale,�una�disposizione�analoga�a�quella�dell'art.�7�del�d.m.�

n.�521/1997,�ovvero�una�responsabilita�interministeriale�per�l'affidamento�
della�gestione�totale�sulla�base�di�una�proposta�dell'ENAC,�all'esito�della�
procedura�di�gara�ad�evidenza�pubblica.�
A�prescindere�dalle�contestazioni�di�merito�rispetto�alle�argomentazioni�
che�portano�il�Consiglio�di�Stato�ad�escludere�che�il�rilascio�dell'affidamento�
della�concessione�aeroportuale,�secondo�il�d.m.�n.�521/1997,�sia�da�ricon-
durre�ad�una�competenza�gestionale�dell'ENAC,�il�dato�evidente�e�che�l'or-
gano�ausiliario�del�Governo,�che�deve�assicurare,�secondo�la�previsione�del-


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

l'art.�100�della�vigente�Costituzione,�pronunce,�non�gia�a�difesa�dell'Ammini-
strazione,��bens|�nei�limiti�di�una�rigorosa�e�imparziale�interpretazione�della�
legge��(C.d.S.,�sez.�II,�parere�20�ottobre�2004�n.�9032),�pur�riproducendo�
testualmente�la�norma,�non�ha�tenuto�conto�di�quanto�sancito,�da�ultimo,�
nell'art.�3,�co.�2,�del�D.�L.vo�n.�96/05�in�merito��ai�procedimenti�di�rilascio�
della�concessione�su�istanza�antecedente�alla�data�di�entrata�in�vigore�delpre-
sente�decreto�legislativo,�ai�sensi�del�decreto�del�Ministro�dei�trasporti�e�della�

navigazione�12�novembre�1997,�n.�521�.�
Secondo�le�disposizioni�della�citata�norma�di�legge,�che�ad�avviso�del�
Consiglio�di�Stato�garantisce��unafase�transitoria�caratterizzata�dalla�ultratti-

vita�fino�alle�previste�scadenze�delle�concessioni�gia�rilasciate�e�dal�perfeziona-
mento�delleprocedure�pendenti�rispetto�a�istanze�di�concessione�presentate�entro�
il�22�giugno�2005�(data�antecedente�l'entrata�in�vigore�dello�stesso�decreto�legi-
slativo�n.�96�del�2005)�,�i�procedimenti�pendenti�devono�concludersi�entro�il�
termine�del�giugno�2006�(un�anno�dall'entrata�in�vigore�del�D.�L.vo.�

n.�96/05),�potendo�successivamente�le�societa�istanti�richiedere��al�Ministro�
delleinfrastruttureedeitrasportilanominadiun�Commissarioadacta,�ilquale�

nei�successivi�sessanta�giorniprovvede�sull'istanza,�provvedendo�al�rilascio�della�

concessione�una�volta�verificato�ilpossesso�dei�necessari�requisiti�.�
Inoltre,�il�legislatore,�nel�lunghissimo�regime�transitorio�teso�a�definire�
l'assetto�delle�gestioni�aeroportuali,��onnicomprensiva�delle�gestioni�totali�in�

attoodaassentireprimadellaapplicazione(allostatosoloteorica)�dellemeto-
diche�ad�evidenza�pubblica�e�nel�rispetto�della�normativa�comunitaria�prefigu-
rate�dall'articolo�704�e�alle�quali�dovrebbero,�in�ogni�caso,�armonizzarsi�quelle�
relative�alle�gestioni�aeroportuali�di�interesse�regionale�,�al�fine�di�fare�chia-
rezza�circa�la�dibattuta�ripartizione�di�competenze�ministeriali�ed�ENAC,�
ha�espressamente�previsto�che,�in�tale�contesto,�non�trovano�applicazione�
�le�disposizioni�di�cui�all'articolo�704,�primo�e�secondo�comma,�del�codice�della�

navigazione�.�
In�particolare,�il�primo�comma�prevede�che��Alla�concessione�della�

gestione�totale�aeroportuale�degli�aeroporti�di�rilevanza�nazionale�si�provvede�

con�decreto�del�Ministro�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti,�di�concertocon�il�

Ministro�dell'economia�e�delle�finanze�e,�limitatamente�agli�aeroporti�militari�

aperti�al�traffico�civile,�con�il�Ministro�della�difesa�.�

Seppure�nel�parere�venga�valorizzato�il�principio�della�gerarchia�delle�
fonti,�del�predetto�sistematico�richiamo�normativo,�che�porta�ad�escludere�
la�competenza�ministeriale�nei�procedimenti�di�rilascio�delle�concessioni�
richieste�entro�il�22�giugno�2005,�non�vi�e�traccia�nella�pronuncia�del�Consi-
glio�di�Stato.�

Cio�posto,�e�da�ritenere�che�la�prospettazione�giuridica�che�con��mode-
rato�ottimismo��ha�permesso�al�Consiglio�di�Stato�di�avvalorare�la�tesi�del-
l'Amministrazione�circa�la�competenza�ministeriale�nel�definire,�anche�nel�
periodo�transitorio,�la�procedura�di�affidamento�della�gestione�totale�aero-
portuale,�reputando�l'ENAC�solo�titolare�di�un�potere�di�proposta,�vada�pro-
fondamente�rimeditata�con�riferimento�all'espressa�previsione�normativa�che�
e�sfuggita�all'esame�dell'autorevole�Collegio.�

Al�contrario,�per�quanto�concerne�la�legittimazione�in�merito�alle�
gestioni�totali�rilasciate�per�legge�(Genova-Sestri�legge�n.�156/54,�art.9;�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Milano�Linate�e�Malpensa�legge�n.�194/62,�art.�1;�Torino-Caselle�legge�

n.�914/65,�art.�1;�Roma�Fiumicino�e�Ciampino�legge�n.�755/73,�artt.�1�e�2;�
Bergamo-Orio�al�Serio�legge�n.�746/75,�art.�1;�Venezia�^Tessera�legge�
n.�938/86),�il�Consiglio�di�Stato�contrasta�la�rivendicazione�di�competenze�
ministeriali�ritenendo�che�le�leggi-provvedimento�abbiano�assolto�ai�profili�
programmatori�intestabili�al�Ministero,�residuando�esclusivamente�compiti�
gestionali�attribuibili�all'ENAC.�
Evidentemente,�le�conclusioni�raggiunte�sono�da�considerarsi�di�natura�
transitoria,�in�ragione�di�quanto�previsto�dall'art.�704�del�codice�della�navigaz
ione�che�incardina�sulla�competenza�ministeriale�l'affidamento�delle�gestioni�
totali,�una�volta�che�a�regime�risulteranno�affidate�esclusivamente�a�seguito�
di�gara�ad�evidenza�pubblica.�

Secondo�la�normativa�vigente�e�quindi�di�competenza�ENAC�la�possibil
ita�di�autorizzare�l'estensione�della�durata�della�concessione�agli�attuali�
gestori�totali�in�base�a�legge�speciale,�secondo�le�previsioni�di�cui�all'art.�17,�
co.�2,�del�d.m.�n.�521/97.�

Naturalmente,�la�predetta�potesta�,�secondo�il�principio�della�gerarchia�
delle�fonti,�e�da�riconoscersi�nel�limite�delle�previsioni�del�combinato�dispos
to�del�secondo�periodo�del�comma�5-ter�e�del�secondo�periodo�del�comma�1-
quater�dell'art.�1�del�del�decreto�legge�n.�251/95,�convertito�dalla�legge�

n.�351/95,�che�consentono�il�prolungamento��fino�ad�un�limite�massimo�di�
quaranta�anni��delle�concessioni�relative�alla�gestione�totale�degli�aeroporti.�
Pero�,�secondo�l'interpretazione�data�dal�Consiglio�di�Stato�si�tratterebbe�
di��estensionedidurate�diconcessionidigestionitotali�ex�lege�inferiori�al�qua-
rantennio�e�nei�limiti�di�taleperiodo,�computando�o�la�durata�originaria,�in�man-
canza�di�ulteriori�prolungamenti,�o�la�nuova�durata�per�proroga�legislativa�.�
In�ragione�di�tale�interpretazione,�l'estensione�sarebbe�consentita��a�con-
dizione�che�il�provvedimento�venga�preso�in�un�arco�temporale�vicino�alla�sca-
denza,�essendo�questa�la�causa�unica�perche�si�proceda�a�un�esame�della�situa-

zione�e�a�una�determinazione�concreta�sulla�sussistenza�delle�condizioni�che�
legittimano�una�continuazione�del�rapporto�.�

�Fuori�da�questi�specifici�limiti�la�Sezione�e�delparere�che�nessuna�compe-
tenzapossa�riconoscersi�all'ENACper�estensioni�diprecedenti�concessioni�supe-

riori�al�limite�legislativamente�predeterminato�dal�combinato�disposto�dei�

commi�1-ter,�secondo�periodo�e�5-quater,�secondo�periodo�dell'articolo�1�del�

decretoleggen.�251del1995epertuttiicasineiqualinonsiaallostatoopera-

tiva�una�congrua�proroga�.�
In�tal�caso,�secondo�il�parere,�le�deliberazioni�ENAC�si�palesano�illegitt
ime�e,�comunque,�solo�astrattamente�annullabili,�poiche�,�concretamente,�le�
delibere�in�questione�sono�da�considerarsi��ormai�definitive�e�non�incidibili,�

dalla�vigilanza�governativa�per�ragioni�connesse�alla�decadenza�del�relativo�

potere�come�articolato�nel�comma�3�dell'(...)�articolo�11�del�decreto�legislativo�

n.�250/97�.�
Infatti,�il�Consiglio�di�Stato�riconosce�che�il�termine�di�venti�giorni�prev
isto�dall'art.�11�del�D.�L.vo�n.�250/97�perche�il�Ministro�delle�infrastrutture�
e�dei�trasporti,�nell'esercizio�dei�poteri�di�vigilanza�governativa,�richieda�il�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

riesame�delle�delibere�dell'ENAC�aventi�un�contenuto�strategico�o�program-
matico�o,�come�nel�caso�di�specie,�di�disposizione�del�demanio,�sia�da�consi-
derarsi�di�decadenza�e�non�semplicemente�ordinatorio.�

Di�talche�,�il�Consiglio�di�Stato,�a�difesa�di�eventuali�responsabilita��mini-
steriali�per�non�aver�esercitato�nei�termini�l'attivita��di�vigilanza�nei�confronti�
di�una�delibera�ENAC�di�disposizione�del�demanio,�suggerisce�all'ammini-
strazione,�se�percorribile,�di�verificare�la�possibilita��di�procedere�all'annulla-
mento�d'ufficio�in�ragione�del�potere�di�vigilanza�che�comunque�spetterebbe�
all'amministrazione�sulle�attivita��dell'ente�secondo�le�previsioni�di�cui�all'arti-
colo�21-nonies�della�legge�n.�241/90�ovvero�secondo�quanto�previsto�dall'arti-
colo�2,�co�3,�lett.�p),�della�legge�23�agosto�1988,�n.�400,�cioe��l'annullamento�
straordinario,�a�tutela�dell'ordinamento,�degli�atti�amministrativi�illegittimi,�
�ove�si�ritenga�che�la�compresenza,�in�sede�di�decretazione�di�rilascio�di�altri�

organi,�inparticolarmododelMinistrodell'economiaedellefinanze,�istituzio-

nalmente�interessato�a�vicende�connesse�con�il�demanio�e�con�l'acquisizione�di�

proventi�per�concessioni�pubbliche,�debba�condurre�a�un�esame�collegiale�eal�

piu�elevato�livello�delle�ritenute�illegittimita��.�

E�evidente�che�tale�suggerimento�contrasta�non�solo�con�la�posizione�di�
terzieta��che�dovrebbe�caratterizzare�la�pronuncia�ma�anche�con�le�previsioni�
normative�richiamate�dallo�stesso�parere�che�incardinano�la�competenza�
all'estensione�della�gestione�totale�in�favore�dei�gestori�totali�in�base�a�legge�
speciale�esclusivamente�sull'ENAC�ed�il�potere�di�vigilanza�governativa�in�
capo�al�Ministro�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti�che,�se�del�caso,�puo��
richiedere�il�riesame�sui�provvedimenti�di�disposizioni�del�demanio�entroil�
termine�di�decadenza�di�venti�giorni�dalla�loro�ricezione.�

Pertanto,�e��di�difficile�comprensione�come,�nel�caso�di�specie,�sia�aziona-
bile�dall'organo�che�lo�ha�emanato�il�procedimento�di�cui�all'art.�21-nonies�
della�legge�241/90�che�prevede,�tenendo�conto�degli�interessi�dei�destinatari�
e�dei�controinteressati,�sussistendone�le�ragioni�di�interesse�pubblico�ed�entro�
un�termine�ragionevole,�l'annullamento�d'ufficio�del�procedimento�ammini-
strativo�illegittimo.�

Ancora�piu��irragionevole�appare�l'avvio�della�procedura�di�cui�all'art.�2,�

c.�3,�lett.�p),�della�legge�n.�400/88,�che,�previo�parere�del�Consiglio�di�Stato,�
prevede,�a�tutela�dell'unita��dell'ordinamento,�una�deliberazione�del�Consiglio�
dei�Ministri�per�l'annullamento�straordinario�degli�atti�amministrativi�illegit-
timi,�posto�che,�nel�caso�di�specie�non�si�ravvisa�la�lesione�di�un�interesse�
generale�che�possa�supportare�un�drastico�provvedimento�nei�confronti�di�
atti�particolari,�da�anni�produttivi�di�effetti.�
E�lo�stesso�Consiglio�di�Stato�a�ritenere�esclusivamente�teoriche�le�pre-
dette�possibilita��,�tenuto�conto�di�quanto�disposto�dal�piu��volte�citato�art.�3,�
co.�2,�del�D.�L.vo�n.�96/05.�

Il�legislatore,�con�le�citate�norme,�ha�infatti�espresso�la�volonta���difare�
salve�le�concessioni�gia�rilasciate�,�tenuto�conto�che,�seppure�tale�volonta��
dovrebbe,�secondo�il�Consiglio�di�Stato,�in�linea�di�principio,�riguardare�
esclusivamente�le�concessioni�legittimamente�assentite,��la�formula�usata�
dalla�legge�si�rivela�per�certi�versi�onnicomprensiva�e,�per�altri,�indifferente�alle�

modalita�e�alla�legittimita�del�rilascio�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Peraltro,�nello�stesso�parere�viene�evidenziata�altres|�l'irragionevolezza,�
rispetto�all'ipotesi�di�annullamento,�di�un�sistema�che�assegnerebbe��alle�

gestioni�in�trasformazione�un�termine�di�durata�piu�lungo�di�quello�del�quale�

potrebbero�godere�societa�gia�sperimentate�per�lungo�tempo�nella�gestione�dei�

servizi�aeroportuali�.�

Del�resto,�l'intrinseca�debolezza�delle�argomentazioni�utilizzate�a�soste-
gno�del�parere�e�altres|�desumibile�dal�fatto�che�il�Consiglio�di�Stato�non�
ritiene�i�propri�argomenti�dissuasivi�come�decisivi,�rimettendo�all'Amministra-
zione�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti�le�definitive�determinazioni�sul�punto.�

Infine,�il�Consiglio�di�Stato�affronta�e�risolve�positivamente�secondo�
quanto�previsto�sempre�dall'art.�3,�comma�2,�del�D.�L.vo�n.�96/05�la�que-
stione�della�rimessione�in�termini�delle�societa�di�gestione�aeroportuale�che�
risultavano�non�aver�presentato�nei�termini�di�cui�al�d.m.�n.�521/97�le�istanze�
per�la�concessione�dell'affidamento�della�gestione�totale�aeroportuale.�

Da�quanto�detto,�e�evidente�che�il�parere�del�Consiglio�di�Stato,�salvo�
che�per�la�marginale�questione�della�rimessione�in�termine�dei�gestori�aero-
portuali�parziali�o�precari�che�avevano�presentato�istanza�per�l'affidamento�
della�gestione�totale�per�l'aeroporto�d'interesse,�alimenta�piu�che�risolvere�
problemi.�

Infatti�il��moderato�ottimismo��con�il�quale,�in�relazione�all'assetto�nor-
mativo�vigente,�e�stata�ritenuta�sussistente,�sulla�base�di�una�istruttoria�del-
l'ENAC,�la�competenza�ministeriale�al�rilascio�della�gestione�totale�ai�proce-
dimenti�pendenti�alla�data�di�entrata�in�vigore�del�D.�L.vo�n.�96/05�trova�
una�sostanziale�discordanza�nel�fatto�che�il�Consiglio�di�Stato,�nel�rendere�il�
parere,�non�abbia�valutato�gli�effetti�sulle�proprie�argomentazioni�delle�previ-
sioni�del�combinato�disposto�di�cui�all'art.�3,�co.�2,�D.�L.vo,�n.�96/05�e�del-
l'art.�704,�co.�1,�del�Codice�della�navigazione.�

Per�quanto,�infine,�concerne�l'estensione�delle�gestioni�totali�ex�lege�
assentite�dall'ENAC,�con�delibera�sottoposta,�come�per�legge,�a�vigilanza�
governativa,�oltre�il�termine�che,�secondo�l'interpretazione�del�Consiglio�di�
Stato,�non�poteva�travalicare�il�termine�massimo�di�quaranta�anni,�compu-
tandosi�o�la�durata�originaria�o�la�nuova�durata�per�proroga�legislativa,�ma,�
comunque,�fatte�salve�dalle�previsioni�dell'art.�3,�c.�2,�del�decreto�legislativo�

n.�96/05,�occorre�evidenziare�che�l'Amministrazione,�in�caso�di�avvio�dei�
procedimenti�di�annullamento,�giuridicamente�poco�sostenibili�secondo�le�
valutazioni�giuridiche�che�si�leggono�nello�stesso�parere,�verrebbe�esposta�a�
ricorsi�giurisdizionali�e�cause�per�danni�esperibili�anche�nei�confronti�dei�fun-
zionari�responsabili�degli�eventuali�procedimenti.�
Avv.�Pierluigi�Di�Palma�

Consiglio 
di 
Stato 
^Adunanza 
della 
Sezione 
Seconda 
^Parere 
9 
novembre 
2005, 
n. 
1281 



Pres.S.�Rosa^Est.�F.�D'Agostino�^Ministero�delle�Infrastrutture�e�dei�Trasporti�^Pro-

blematiche�varie�concernenti�l'af
ffidamento�in�concessione�delle�gestioni�totali�aeroportuali.�

�(Omissis)�Premesso:�L'Amministrazione�delle�Infrastrutture�e�dei�Trasporti�riferisce�
che�sono�insorti�problemi�interpretativi�e�applicativi�in�ordine�ad�alcune�disposizioni�conte-
nute�nel�decreto�ministeriale�12�novembre�1997,�n.�521,�recante�norme�di�attuazione�delle�
disposizioni�di�cui�all'articolo�10,�comma�13�della�legge�24�dicembre�1993,n.�537.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Quel�precetto�legislativo�ha�disposto�la�costituzione�di�apposite�societa�di�capitale�per�la�
gestione�dei�servizi�e�per�la�realizzazione�delle�infrastrutture�negli�aeroporti�gestiti�anche�in�
parte�dallo�Stato,�ritenendo�tale�modello�preferenziale�in�funzione�della�privatizzazione�del�
settore�che�miri,�in�ragione�dell'imprenditorialita�del�soggetto�investito�della�concessione,�
ad�una�maggiore�funzionalita�ed�economicita�.�

Rammenta�l'Amministrazione�che�attualmente�sono�presenti�quattro�modelli�di�gestione�
degli�scali:�

a) 
la�gestione�totale,�alla�quale�si�riferisce�la�norma�appena�citata;�

b) 
la�gestione�parziale,�regolata�da�apposita�convenzione,�in�base�alla�qualeil�gestore�
introita�le�tasse�passeggeri�e�merci�e�sostiene�gli�oneri�manutentivi�dei�beni�concessi;�

c) 
gestione�parziale�a�titolo�precario,�prevista�nelle�more�di�definizione�di�conven-
zione,�nella�quale�il�gestore�non�ha�titolo�a�introitare�i�diritti�aeroportuali;�

d) 
gestione�diretta�a�totale�carico�dello�Stato.�

La�situazione�delle�gestioni�aeroportuali�e�poi�complicata�dalle�diverse�origini�di�alcune�
gestioni�connesse�alla�peculiare�natura�degli�aeroporti�e�alle�metodiche�gestionali�di�volta�
in�volta�previste�dalla�normativa.�

Le�questioni�sottoposte�all'esame�della�Sezione�concernono:�

1.�^l'interpretazione�dell'articolo�7�del�su�menzionato�regolamento,�con�particolare�rife-
rimento�alle�competenze�dell'Amministrazione�riferente�e�dell'ENAC�(Ente�nazionale�per�l'a-
viazione�civile)�istituito�con�decreto�legislativo�25�luglio�1997,�n.�250�in�ordine�alla�titolarita�
del�potere�di�affidamento�della�concessione�e�a�quello�di�perfezionamento�delle�convenzioni,�
per�l'ipotesi�che�l'affidamento�sia�previsto�direttamente�da�una�legge�speciale�(c.d.�gestioni�
ex 
lege).�Rispetto�alle�convenzioni�non�precedute�da�un�atto�amministrativo�di�concessione�
della�gestione,�si�pone�altres|�il�problema�della�necessita�o�meno�della�loro�approvazione�da�
parte�del�Ministero�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti;�
2.�^l'applicabilita�o�meno�agli�aeroporti�con�gestione�ex 
lege, 
dell'articolo�17,�comma�2�
del�regolamento�in�esame,�che�sembra�consentire�a�tali�gestioni�una�estensione�della�durata�
dell'affidamento�anche�oltre�i�termini�stabiliti�nella�legge�speciale;�
3.�^la�natura�dei�termini�fissati�dagli�articoli�6�e�7�del�regolamento�per�l'adeguamento�
agli�adempimenti�societari�e�per�la�presentazione�di�domanda�per�l'affidamento�della�
gestione�totale.�Tali�termini�sono�ritenuti�ordinatori�dall'ENAC�e�perentori�dall'Amministra-
zione�riferente.�L'ENAC,�peraltro,�sostiene�che,�a�seguito�di�abrogazione�della�direttiva�mini-
steriale�30�novembre�2000�(atto�di�indirizzo�sulle�modalita�di�affidamento�delle�gestioni�
totali�aeroportuali�abrogato�con�atto�ministeriale�21�maggio�2003,�n.�8735)�sarebbero�venuti�
meno�i�vincoli�che�hanno�impedito�il�riesame�istruttorio�di�istanze�di�societa�che,�ritenute�
non�conformi�alla�direttiva�stessa,�non�hanno�completato�il�procedimento�concessorio.�Il�
che�implicitamente�comporta�che�domande�presentate�oltre�i�termini�stabiliti�dall'articolo�7�
del�regolamento�possono�rientrare�in�gioco,�rendendo�di�fatto�evanescenti�i�precetti�dell'arti-
colo�8�del�medesimo�regolamento.�
Considerato: 
La�soluzione�dei�quesiti�prospettati�dall'Amministrazione�delle�infrastrut-
ture�e�dei�trasporti�presuppone�una�sintetica�disamina�dell'evoluzione�normativa�concer-
nente�le�concessioni�di�gestioni�aeroportuali.�

Il�codice�della�navigazione,�nel�testo�antecedente�la�novella�recata�nel�decreto�legislativo�
9�maggio�2005,�n.�96,�si�limitava�a�regolamentare�la�concessione�di�suolo�degli�aerodromi�e�
di�opere�edilizie�realizzate�nelle�medesime�aree�(artt.�694�ss).�Nel�codice�si�prevedeva,�all'ar-
ticolo�704,�che�l'istituzione,�da�parte�di�privati,�di�aeroporti,�campi�di�fortuna,�campi�di�volo�
e�di�altri�impianti�aeronautici,�dovesse�essere�preventivamente�autorizzata�dal�ministro�per�
l'aeronautica�(oggi�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti).�In�realta�,�il�complesso�fondamentale�
e�rilevante�ai�fini�della�navigazione�aerea�era�costituito�dagli�aerodromi�appartenenti�o�isti-
tuiti�dallo�Stato�(articoli�692,�700�e�701�cod.�nav.).�

La�carenza�di�norme�in�materia�di�gestione�si�spiega�avuto�riguardo�al�contesto�ormai�
lontano�di�approvazione�di�quel�testo�legislativo�(regio�decreto�30�marzo�1942,�n.�327)�e�alla�
iniziale�riserva�delle�relative�attivita�all'autorita�statale.�Il�poderoso�sviluppo�del�traffico�
aereo�e�il�conseguente�progressivo�incremento�delle�operazioni�portuali�hanno�resi�evidenti�
i�limiti�di�quelle�gestioni�e�hanno�consigliato�il�legislatore�a�introdurre�metodiche�imprendi-
toriali,�affidandole,�quanto�meno�per�i�piu�importanti�aeroporti,�ad�enti�di�gestione�pubblici�
e�privati.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Si�rammentano�a�questo�fine:�l'articolo�9�della�legge�16�aprile�1954,�n.�156�che�affida�al�
Consorzio�autonomo�del�porto�di�Genova�la�gestione�e�la�manutenzione�dell'aeroporto�di�
Genova-Sestri�(la�costruzione�del�quale�e�demandata�al�medesimo�Consorzio);�l'articolo�1�
della�legge�18�aprile�1962,�n.�194�che�riconosce�la�qualifica�privata�ex�art.�704�cod.�nav.�al�
sistema�aeroportuale�milanese�(aeroporti�di�Malpensa�e�Linate)�e�li�affida�in�gestione�per�
anni�trenta�alla�Societa�per�azione�(...);�l'articolo�1�della�legge�21�luglio�1965,�n.�914�che,�
con�formula�identica�a�quella�usata�per�gli�aeroporti�milanesi,�affida�la�gestione�dell'aero-
porto�Torino-Caselle�al�Comune�di�Torino;�il�comma�2�dell'articolo�1�e�l'articolo�2�della�
legge�10�novembre�1973,�n.�755�che,�per�la�gestione�unitaria�del�sistema�aeroportuale�della�
capitale�(aeroporto�di�Ciampino�e�aeroporto�intercontinentale�``Leonardo�da�Vinci''�di�
Roma-Fiumicino)�designa,�tramite�concessione�esclusiva,�una�societa�costituita�dall'IRI;�l'ar-
ticolo�1�della�legge�27�dicembre�1975,�n.�746�che,�con�tecnica�normativa�del�tutto�coincidente�
con�quella�usata�per�gli�aeroporti�di�Milano�e�di�Torino,�affida�la�gestione�dell'aeroporto�di�
Bergamo-Orio�al�Serio�alla�Societa�S.;�l'articolo�unico�della�legge�24�dicembre�1986,�n.�938,�
che�affida�la�gestione�dell'aeroporto�di�Venezia�Tessera�ad�una�apposita�societa�per�azioni,�
con�partecipazione�paritetica�e�complessivamente�maggioritaria�della�regione�Veneto,�della�
provincia�di�Venezia�e�del�comune�di�Venezia.�

Tutte�le�fattispecie�sopra�richiamate�sono�caratterizzate,�tra�l'altro,�dall'affidamento�del-
l'intero�aeroporto,�comprese�le�infrastrutture�di�volo,�ad�un�unico�soggetto�in�virtu�di�confe-
rimento�in�deroga�al�disposto�dell'articolo�694�cod.�nav.�(nel�testo�allora�vigente).�Il�soggetto�
cos|�individuato�(o�il�successore�a�vario�titolo�di�quello)�assicura,�per�l'effetto�i�servizi�aero-
portuali�di�qualunque�segno�concernenti�l'intera�struttura�(C.d.S.,�VI,�20�marzo�1996,�

n.�508),�percepisce�tutte�le�entrate�ricavabili�dall'esercizio�e�la�totalita�degli�introiti�di�perti-
nenza�dello�Stato.�
Il�passaggio�dalla�originaria�gestione�statale�a�quella�totale�o�parziale�(sicuramente�non�
omogenee�tra�loro)�espone�in�modo�sufficientemente�chiaro�l'intrinseca�debolezza�dell'impo-
stazione�organizzativa.�L'impianto�ordinamentale�rivela�altres|�l'elusione�di�un�aspetto�strut-
turale�o�funzionale�di�primo�rilievo:�la�natura�di�servizio�pubblico�da�riconoscere�alle�
gestioni�aeroportuali�(C.d.S.,�VI,�21�agosto�1993,�n.�575).�Inteso�il�servizio�pubblico�come�
attivita�economica�esercitata�in�forma�imprenditoriale�per�l'erogazione�di�prestazioni�indi-
spensabili�a�soddisfare�bisogni�collettivi�incomprimibili�in�un�determinato�momento�storico�
e�collocata�in�un�ordinamento�di�settore�soggetto�alla�vigilanza�di�un'autorita�pubblica,�e�
indubbio�che�tale�natura�vada�riconosciuta�alla�gestione�degli�scali.�Essa�si�desume�altres|�
dalla�qualita�imprenditoriale�rivestita�dai�soggetti�gestori,�anche�se�connessa�talvolta�all'eser-
cizio�di�prerogative�pubbliche�(Corte�di�giustizia�CE,�24�ottobre�2002,�n.�82).�Immaginare,�
in�proposito,�due�diverse�forme�di�servizio�pubblico�relative�ad�una�realta�strutturale�unitaria�
e�omogenea,�a�prescindere�dalle�proporzioni�e�dal�rilievo�nel�campo�del�traffico,�e�evidente-
mente�una�forzatura.�

La�normazione�successiva�si�dimostra�consapevole�dell'incongruenza�allaquale�era�
esposto�l'impianto�organizzativo�delle�gestioni�aeroportuali.�Con�l'articolo�10,�comma�13�
della�legge�24�dicembre�1993,�n.�537�si�stabilisce�che�``entro�l'anno�1994�sono�costituite�appo-
sitesocieta�dicapitaleperlagestione�deiservizieperla�realizzazionedelle�infrastrutturedegli�
aeroporti�gestiti�anche�in�parte�dallo�Stato.�Alle�predette�societa�possono�partecipare�anche�le�
regioni�e�gli�enti�locali�interessati''.�

Emerge�dal�precetto�la�scelta�legislativa�di�procedere�alla�conversione�delle�concessioni�
parziali�in�totali�attraverso�lo�strumento�tecnico�di�apposite�societa�di�capitale�e�di�pervenire,�
in�definitiva,�ad�una�forma�unitaria�di�gestione.�

Il�successivo�passaggio�riguarda�la�privatizzazione�delle�societa�previste�dalla�norma�
sopra�riportata.�La�privatizzazione�riceve�impulso�dal�decreto�legge�28�giugno�1995,�

n.�251,�convertito�in�legge,�con�modificazioni,�dall'articolo�1,�comma�1�della�legge�3�agosto�
1995,�n.�351.�
I�caratteri�salienti�di�quest'ultimo�provvedimento�legislativo,�quanto�meno�ai�fin|�che�
qui�interessano,�concernono:�l'abrogazione�delle�norme�che�prescrivono�la�partecipazione�
maggioritaria�dello�Stato,�degli�enti�pubblici,�dell'IRI,�delle�regioni�e�degli�enti�locali�nelle�
societa�di�gestione�aeroportuale�(art.�1,�c.�1-bis);�l'affidamento�in�concessione�effettuato�con�


I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO 


decreto 
ministeriale 
sulla 
base 
di 
un 
programma 
di 
intervento 
presentato 
dalla 
societa� 
di 
gestione 
con 
relativo 
piano 
economico 
finanziario 
e 
nel 
rispetto 
di 
determinate 
condizioni 
(art. 
1, 
c. 
1-quater�ec. 
1-quinquies). 


Le 
norme 
su 
citate 
determinano, 
quanto 
meno 
sotto 
un 
profilo 
teorico, 
il 
definitivo 
superamento 
della 
nozione 
di 
gestione 
parziale, 
anche 
se 
quest'ultima 
permane 
e 
non 
e� 
, 
allo 
stato, 
ancora 
effettivamente 
archiviata. 


Prima 
che 
si 
proceda, 
attraverso 
la 
normazione 
secondaria, 
all'attuazione 
del 
principio 
dell'abbandono 
delle 
gestioni 
parziali 
come 
previsto 
dal 
citato 
articolo 
10, 
comma 
13 
della 
legge 
n. 
537 
del 
1993, 
intervengono 
tuttavia 
due 
ulteriori 
atti 
legislativi 
in 
materia: 
l'arti-
colo 
17 
del 
decreto 
legge 
25 
marzo 
1997, 
n. 
67, 
convertito 
con 
modificazioni, 
dalla 
legge 
23 
maggio 
1997, 
n. 
135, 
e 
il 
decreto 
legislativo 
25 
luglio 
1997, 
n. 
250. 


L'articolo 
17 
del 
decreto 
legge 
n. 
67 
del 
1997, 
al 
comma 
1, 
cos|� 
dispone: 
``In�attesa�dell'a-
dozione�del�regolamento�di�cui�all'articolo�10,�comma�13,�della�legge�24�dicembre�1993,�n.�537,�
il�Ministro�dei�trasporti�e�della�navigazione�puo�autorizzare,�su�richiesta,�i�soggetti�titolari�di�
gestioni�parziali�aeroportuali,�anche�in�regime�precario,�all'occupazione�ed�all'uso�dei�beni�
demaniali�rientranti�nel�sedime�aeroportuale,�vincolando�la�destinazione�dei�diritti�percepiti�a�
norma�del�comma�2�agli�interventi�indifferibili�ed�urgenti�necessari�alle�attivita�di�manutenzione�
ordinaria�e�straordinaria�delle�infrastrutture�aeroportuali,�nonche�all'attivita�di�gestione�aero-
portuale.''. 


Il 
decreto 
legislativo 
n. 
250 
del 
1997 
affida 
all'istituito 
Ente 
nazionale 
per 
l'aviazione 
civile 
(ENAC) 
le 
funzioni 
amministrative 
e 
tecniche 
gia� 
attribuite 
alla 
Direzione 
generale 
dell'aviazione 
civile 
(art. 
2, 
c. 
1). 
In 
tale 
quadro 
il 
soggetto 
gestore 
della 
struttura 
aeropor-
tuale 
sottoscrive 
con 
l'ENAC 
la 
convenzione 
per 
l'affidamento 
della 
concessione 
per 
la 
gestione, 
manutenzione 
ed 
uso 
delle 
infrastrutture. 
All'ENAC 
vengono 
peraltro 
assegnati 
in 
uso 
gratuito 
i 
beni 
del 
demanio 
aeroportuale 
per 
il 
successivo 
affidamento 
ai 
gestori 
(arti-
colo 
8 
decreto 
legislativo 
n. 
250 
del 
1997). 


Viene, 
infine, 
pubblicato 
nella 
Gazzetta�Ufficiale�del 
19 
aprile 
1998, 
n. 
83 
il 
decreto 
ministeriale 
12 
novembre 
1997, 
n. 
521, 
cioe� 
il 
regolamento 
recante 
norme 
di 
attuazione 
delle 
disposizioni 
di 
cui 
all'articolo 
10, 
comma 
13 
della 
legge 
n. 
537 
del 
1993. 


Grazie 
a 
tale 
provvedimento 
e� 
stato 
possibile 
estendere 
la 
gestione 
totale 
agli 
aeroporti 
di 
Bari, 
Brindisi, 
Foggia 
e 
Taranto 
(gestiti 
da 
SEAP), 
all'aeroporto 
di 
Firenze, 
a 
quello 
di 
Napoli 
(condotto 
dalla 
GESAC), 
di 
Bologna 
e 
di 
Olbia-Costa 
Smeralda. 
Tuttigli 
altriaero-
porti 
(Palermo, 
Pisa, 
Brescia, 
Treviso, 
Verona, 
Reggio 
Emilia, 
Perugia, 
Ancona, 
Pescara, 
Trieste, 
Lamezia 
Terme 
e 
Cagliari) 
sono 
affidati 
in 
gestione 
parziale, 
che 
sostanzialmente 
estrapola 
le 
infrastrutture 
di 
volo, 
destinate 
a 
rimanere 
di 
competenza 
statale 
e 
si 
esercita 
su 
aerostazione 
e 
relative 
pertinenze 
(con 
le 
modalita� 
indicate 
in 
premessa, 
ma 
che 
non 
assu-
mono 
rilievo 
particolare 
ai 
fini 
della 
presente 
esposizione). 


I 
quesiti 
proposti 
dall'Amministrazione 
riferente 
si 
appuntano 
tutti 
sulla 
interpretazione 
di 
alcuni 
precetti 
contenuti 
nel 
regolamento 
contenuto 
nel 
decreto 
ministeriale 
12 
novembre 
1997, 
n. 
521. 


Essi 
riguardano: 
l'articolo 
7 
di 
quel 
regolamento 
in 
ordine 
alla 
asserita 
sottrazione 
da 
procedure 
di 
approvazione 
delle 
convenzioni 
relative 
alle 
gestioni 
totali 
concesse 
per 
legge 
speciale; 
l'articolo 
17, 
comma 
2 
sulla 
estensione 
della 
durata 
dell'affidamento 
ai 
gestori 
previsti 
da 
leggi 
speciali; 
gli 
articoli 
6, 
7 
sulla 
natura 
dei 
termini 
ivi 
fissati 
con 
peculiare 
riguardo 
agli 
effetti 
della 
abrogazione 
della 
direttiva 
ministeriale 
141/T 
del 
30 
novembre 
2000 
e 
le 
ripercussioni 
delle 
diverse 
interpretazioni 
sull'articolo 
8 
del 
medesimo 
regola-
mento. 


Poco 
dopo 
la 
richiesta 
di 
parere 
(pervenuta 
a 
questa 
Sezione 
il 
16 
marzo 
2005) 
interve-
niva 
la 
novella 
contenuta 
nel 
decreto 
legislativo 
9 
maggio 
2005, 
n. 
96 
recante 
revisione 
della 
parte 
aeronautica 
del 
Codice 
della 
Navigazione, 
a 
norma 
dell'articolo 
2 
della 
legge 
9 
novem-
bre 
2004, 
n. 
265. 
Il 
testo 
in 
questione 
e� 
entrato 
in 
vigore 
in�parte�qua�in 
due 
date 
distinte: 
sono 
operative 
nell'ordinamento 
generale 
fin 
dal 
23 
giugno 
2005 
le 
disposizioni 
del 
decreto 
legislativo 
diverse 
da 
quelle 
che 
modificano 
precetti 
o 
ne 
inseriscono 
nuovi 
nel 
codice 
della 
navigazione; 
per 
queste 
ultime 
la 
data 
di 
entrata 
in 
vigore 
e� 
il 
21 
ottobre 
2005, 
giusta 
quanto 
previsto 
dall'articolo 
20, 
comma 
3 
del 
decreto 
legislativo 
n. 
96 
del 
2005. 
All'atto 
di 
rendere 
parere, 
pertanto, 
la 
Sezione 
deve 
farsi 
carico 
di 
tutte 
le 
innovazioni 
introdotte 
con 
quel 
testo. 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Si�osserva,�invero,�come�il�corpus�sia�composto�anche�da�disposizioni�che�incidono�in�
subiecta�materia,�cos|�modificando�la�precedente�impostazione�del�Codice�della�navigazione�
che�non�dettava,�come�si�e�gia�accennato,�norme�in�materia�di�gestione�aeroportuale.�

Un�esame�anche�superficiale�del�nuovo�testo�mostra�come,�per�certi�versi,�si�siano�tra-
sfusi�precetti�gia�presenti�nell'ordinamento�(a�titolo�di�esempio�si�citano�i�commi�1�e�2�del-
l'articolo�693,�che�riproducono�con�notevoli�miglioramenti�formali�il�contenuto�dell'arti-
colo�8�del�decreto�legislativo�n.�25�del�1997;�il�comma�1�dell'articolo�698�che�riformula�con�
opportune�precisazioni�i�contenuti�dell'articolo�1-bis�del�decreto�legge�8�settembre�2004,�

n.�237�convertito�in�legge,�con�modificazioni,�dall'articolo�1�della�legge�9�novembre�2004,�
n.�265)�e,�per�altri,�siano�stati�introdotte�innovazioni�di�rilievo�anche�tenendo�conto�delle�
previsioni�dell'articolo�117,�comma�3�della�Costituzione�che�assegna�alla�legislazione�concor-
rente�la�materia�dei�porti�e�aeroporti�civili.�
Tra�queste�ultime�disposizioni�si�rammenta,�in�particolare,�il�gia�citato�articolo�698,�che�
distingue�tra�aeroporti�di�rilevanza�nazionale�e�di�interesse�regionale.�I�primi�sono�definiti�
``nodi�essenzialiper�l'esercizio�delle�competenze�esclusive�dello�Stato,�tenendo�conto�delle�dimen-
sioni�e�della�tipologia�del�traffico,�dell'ubicazione�territoriale�e�del�ruolo�strategico�dei�mede-
simi,�nonche�diquantoprevistodaiprogettieuropeiTEN.''.�Gli�aeroporti�di�interesse�regionale,�
a�questa�stregua,�sono�individuati�per�via�residuale.�

La�norma�in�parte�trascritta�costituisce�il�presupposto�per�l'applicazione�dei�precetti�
contenuti�nell'articolo�704,�che�disciplinano�il�rilascio�a�regime�della�concessione�di�gestione�
totale�aeroportuale�degli�aeroporti�di�rilevanza�nazionale�(procedimento�destinato�a�con-
creta�attuazione,�rebus�sic�stantibus,�in�un�arco�temporale�piuttosto�lontano�e�per�questo�
inserito�nel�testo�quasi�``a�futura�memoria'').�Si�e�,�tuttavia,�autorizzati,�salva�la�necessita�di�
un�subentro�di�nuovo�concessionario�prima�delle�naturali�scadenze�(sulla�quale�si�rinvia�al�
prosieguo),�a�prescindere�dai�contenuti�dell'articolo�704�del�codice�della�navigazione�nel�lun-
ghissimo�regime�transitorio,�disciplinato�dal�secondo�comma�dell'articolo�3�del�decreto�legi-
slativo�9�maggio�2005,�n.�96.�

Non�esiste,�d'altro�canto,�una�vera�complementarita�tra�le�norme�in�esame:�la�prima�
(cioe�l'articolo�704)�regola�una�sola�categoria�di�gestioni�aeroportuali,�mentre�non�si�rinven-
gono�nel�testo�disposizioni�in�ordine�al�conferimento�delle�gestioni�aeroportuali�di�interesse�
regionale�(probabilmente�affidate�alla�legislazione�concorrente);�la�seconda�(comma�2�del-
l'articolo�3�del�decreto�legislativo�9�maggio�2005,�n.�96)�e�,�invece,�onnicomprensiva�delle�
gestioni�totali�in�atto�o�da�assentire�prima�dell'applicazione�(allo�stato�solo�teorica)�delle�
metodiche�ad�evidenza�pubblica�e�nel�rispetto�della�normativa�comunitariaprefigurate�dal-
l'articolo�704�e�alle�quali�dovrebbero,�in�ogni�caso,�armonizzarsi�quelle�relative�alle�gestioni�
aeroportuali�di�interesse�regionale.�

Delle�norme�sin�qui�considerate�assume�il�massimo�rilievo,�al�fine�di�fornire�una�coe-
rente�risposta�ai�prospettati�quesiti,�il�disposto�del�secondo�comma�dell'articolo�3�del�decreto�
legislativo�9�maggio�2005,�n.�96�che�testualmente�recita:�

``Indipendentemente�dall'individuazione�degli�aeroporti�di�rilevanza�nazionale,�ai�sensi�del-

l'articolo�698�del�codice�della�navigazione,�da�effettuare�entro�centoventi�giorni�dalla�data�di�

entrata�in�vigore�del�presente�decreto�legislativo,�le�disposizioni�di�cui�all'articolo�704,�primo�e�

secondo�comma,�del�codice�della�navigazione,�come�modificato�dal�presente�decreto�legislativo,�

non�si�applicano�alle�concessioni�della�gestione�aeroportuale�gia�rilasciate,�anche�in�base�a�legge�

speciale,�nonche�ai�procedimenti�di�rilascio�della�concessione�su�istanza�antecedente�alla�data�

dientrata�in�vigoredelpresentedecreto�legislativo,�aisensideldecretoministeriale12�novembre�

1997,�n.�521�del�Ministro�dei�trasporti�e�della�navigazione.�Detti�procedimenti�devono�conclu-

dersi�entro�un�anno�dalla�data�di�entrata�in�vigore�del�presente�decreto�legislativo.�Decorso�inu-

tilmente�il�detto�termine�le�societa�istanti�possono�chiedere,�con�oneri�a�carico�delle�medesime,�

al�Ministro�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti�la�nomina�di�un�Commissario�ad�acta,�il�quale�

nei�successivi�sessanta�giorni�provvede�sull'istanza,�provvedendo�al�rilascio�della�concessione�

una�volta�verificato�il�possesso�dei�necessari�requisiti.''.�

Lo�scopo�agevolmente�desumibile�dalla�stessa�lettera�della�legge�e�di�interporre�all'ap-
plicazione�del�nuovo�regime�di�concessione�delle�gestioni�totali�relative�agli�aeroporti�di�rile-
vanza�nazionale�e,�in�piu�lata�accezione,�a�tutte�le�modalita�di�rilascio�di�concessione�susse-
guenti�alle�innovazioni�legislative�introdotte�con�lo�stesso�decreto�n.�96del�2005,�unafase�
transitoria�caratterizzata�dalla�ultrattivita�fino�alle�previste�scadenze�delle�concessioni�gia�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

rilasciate�e�dal�perfezionamento�delle�procedure�pendenti�rispetto�a�istanze�di�concessione�
presentate�entro�il�22�giugno�2005�(data�antecedente�l'entrata�in�vigore�dello�stesso�decreto�
legislativo�n.�96�del�2005).�Sembra�emergere�dal�complesso�precettivo�la�volonta�di�una�spe-
cie�di�salvaguardia,�se�cos|�si�puo�dire,�delle�posizioni�sedimentate�nel�tempo�e�di�quelle�in�
attesa�di�valutazione�finale.�Si�tratta,�e�bene�avvertire,�di�dati�sensibili�alle�problematiche�
cheil�pareree�chiamato�a�risolvere.�

E�ora�possibile�esaminare�i�singoli�quesiti.�

Esegesi�dell'articolo�7�del�decreto�ministeriale�12�novembre�1997,�n.�521,�con�particolare�
riferimento�alle�competenze�dell'Amministrazione�riferente�e�dell'ENAC�in�ordine�alla�tito-
larita�del�potere�di�affidamento�della�concessione�e�a�quello�di�perfezionamento�delle�con-
venzioni,�per�l'ipotesi�che�l'affidamento�sia�previsto�direttamente�da�una�legge�speciale�(c.d.�
gestioni�ex�lege).�

La�questione,�e�bene�precisare,�ha�un�valore�eminentemente�teorico,�posto�che�per�le�
concessioni�di�gestione�totale�ex�lege�si�pone�il�problema�di�una�proroga�in�via�amministra-
tiva,�come�sara�meglio�rilevato�in�prosieguo.�

La�soluzione�del�quesito�e�comunque�utile,�posto�che�la�medesima�e�prodromica�alla�
valutazione�delle�singole�vicende�relative�ai�rinnovi�e�alle�proroghe�delle�diverse�concessioni.�

La�prescrizione�da�interpretare�dispone�nei�primi�due�commi:�``affidamento�in�concess
ione�dellagestione�totaleaeroportuale�allesocieta�di�capitale�dicuialprecedente�articolo�6�e�

effettuato�con�decreto�del�Ministro�dei�trasporti�e�della�navigazione,�di�concerto�con�i�Ministri�

del�tesoro,�delle�finanze�e�dei�lavori�pubblici�e,�limitatamente�agli�aeroporti�militari�aperti�al�

trafficocivile,�delladifesa,�suistanzadapresentarsidapartedellesocieta�richiedenti,�entronove�

mesi�dall'entrata�in�vigore�del�presente�regolamento,�da�integrare,�entro�i�successivi�sei�mesi,�

conunadomandacorredatadaunprogrammadiintervento,�comprensivo�delpianodegliinvesti


menti�e�del�piano�economico-finanziario,�nel�rispetto�delle�condizioni�previste�dall'articolo�1,�

comma�1-quinquies,�del�decreto-legge�28�giugno�1995,�n.�251,�come�modificato�dalla�legge�di�

conversione�3�agosto�1995,�n.�351.�

2.�Con�il�decreto�di�approvazione�della�domanda�di�affidamento�di�cui�al�precedente�
comma�1,�viene�altres|�determinato�il�periodo�di�durata�della�concessione�che�puo�superare�i�

venti�anni,�nel�limite�massimo�di�quaranta,�in�relazione�alle�valutazioni�formulate�con�riferi


mento�ai�contenuti�delprogramma�di�intervento�di�cui�al�comma�1.''.�

La�disposizione�si�applica�agli�aeroporti�caratterizzati�da�gestione�parziale.�Cio�si�
desume�sia�dall'originario�titolo�del�regolamento�in�esame,�preordinato�all'attuazione�del�
comma�13�dell'articolo�10�della�legge�n.�537�del�1993�(concernente,�come�rilevato,�il�passag-
gio�dalle�gestioni�parziali�a�quelle�totali)�sia�da�quanto�dispone�il�comma�1�dell'articolo�1�
del�medesimo�provvedimento�normativo�che�``disciplina�la�gestione�degli�aeroporti�e�dei�
sistemi�aeroportuali�aperti�al�traffico�civile�attualmente�gestiti,�anche�in�parte,�dallo�Stato�o�da�

altri�soggetti�in�regime�diprecariato''.��

Delimitato�l'ambito�di�applicabilita�,�occorre�peraltro�individuare�la�ratio�della�disposi-
zione.�Quest'ultima�si�inserisce�in�un�contesto�ordinamentale�che�ha�definitivamente�optato�
per�la�separazione�della�funzione�di�indirizzo�politico-amministrativo�(affidato�agli�organi�
di�governo,�come�prevedeva�l'articolo�3�del�decreto�legislativo�3�febbraio�1993,�n.�29,�come�
sostituito�dall'articolo�2�del�decreto�legislativo�18�novembre�1995,�n.�470,�vigente�al�
momento�di�entrata�in�vigore�del�testo�regolamentare�in�esame�ed�oggi�trasfuso�nell'arti-
colo�4�del�decreto�legislativo�30�marzo�2001,�l'articolo�4,�comma�1�del�decreto�legislativo�
30�marzo�2001,�n.�165)�e�l'attivita�gestionale�della�quale�e�investita�in�via�pressoche�esclusiva�
la�dirigenza�pubblica.�

Il�precetto�che�designa�le�autorita�ministeriali�quali�autrici�dell'atto�di�concessione�della�
gestione�totale�e�stato�interpretato�dall'Amministrazione�anche�successivamente�al�23�aprile�
1998�(data,�come�e�noto,�indicata�dall'articolo�70,�comma�6�del�decreto�legislativo�n.�165�
del�2001�quale�discrimine�temporale�per�ritenere�riferite�alla�competenza�dei�dirigenti�le�
disposizioni�che�conferiscono�l'adozione�di�atti�di�gestione�agli�organi�di�governo)�come�
legittimante�uno�specifico�potere�del�titolare�del�dicastero�(in�contrapposizione,�ad�esempio,�
a�quanto�ritenuto�da�C.d.S.,�VI,�14�gennaio�2004,�n.�80�in�ordine�alla�sostituzione�tecnica�
del�termine�ministro�con�quello�di�dirigente�dell'unita�di�gestione).�La�prescrizione�si�confi-
gura,�a�questa�stregua,�come�una�eccezione�rispetto�alla�regola�generale�(ribadita,�per�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

quanto�occorrer�possa,�da�C.d.S.,�IV,�30�giugno�2005,�n.�3546;�IV,�23�marzo�2004,�n.�1488;�
IV,�9�marzo�1998,�n.�484)�e,�in�quanto�tale�o�e��frutto�di�un�errore�di�interpretazione�o,�qua-
lora�non�si�riscontrino�abbagli�ermeneutica,�richiede�comunque�un'adeguata�giustificazione.�

Sono�d'ausilio�ad�una�diversa�interpretazione�argomenti�sistematici�desumibili�sia�dalla�
normazione�vigente�al�momento�di�ingresso�nell'universo�giuridico�del�decreto�ministeriale�

n.�521�del�1997�sia�da�quella�successiva.�
In�relazione�ai�primi�si�osserva,�innanzi�tutto,�come�il�testo�preveda�competenze�non�
solo�del�ministro,�ma�implicitamente�anche�dell'ENAC,�che,�a'�sensi�del�gia��citato�decreto�
legislativo�25�luglio�1997,�n.�250,�e��subentrato�nelle�funzioni�amministrative�e�tecniche�della�
Direzione�generale�dell'aviazione�civile.�La�sottoscrizione�della�convenzione�e�del�contratto�
di�programma�alle�quali�e��subordinata�la�concessione�della�gestione�totale�(articolo�7�c.�3�

d.m.�n.�521�del�1997)�e��,�infatti,�attivita��che,�unitamente�all'istruttoria�vera�e�propria�e�a�tutti�
gli�altri�adempimenti,�e��di�competenza�dell'ENAC.�Non�avrebbe�conseguentemente�senso�
la�previsione�di�un�atto�amministrativo�condizionato�dalla�sottoscrizione�di�altri�atti�(con-
venzioni,�contratti�di�programma),�qualora�la�competenza�alla�formazione�di�tutte�le�manife-
stazioni�di�volonta��della�pubblica�Amministrazione�fosse�dislocata�in�un�unico�soggetto�o�
organo.�E�ragionevole,�per�contro,�ritenere�che�proprio�la�sussistenza�di�adempimenti�condi-
zionanti�affidati�ad�un�organo�tecnico�sia�indice�dell'intreccio�di�competenze�di�diversa�
natura�e,�per�questo,�riferibili�a�organi�o�soggetti�diversi.�
Con�riguardo�alla�legislazione�successiva,�non�sfugge�come�l'articolo�704,�comma�1�del�
codice�della�navigazione,�nella�novella�operativa�dal�21�ottobre�2005,�riproduca�in�parte,�
per�gli�aeroporti�di�rilevanza�nazionale,�norma�molto�simile�a�quella�dell'articolo�7�del�rego-
lamento�in�questione,�riaffermando�il�potere�di�decretazione�del�Ministro�delle�infrastrutture�
e�dei�trasporti,�di�concerto�con�il�Ministro�dell'economia�e�delle�finanze�e,�limitatamente�agli�
aeroporti�militari�aperti�al�traffico�civile,�con�il�Ministro�della�difesa.�Nel�corpo�di�quell'arti-
colo,�l'ENAC�e��titolare�di�un�potere�di�proposta�oltre�che�dell'attivita��connesse�alla�proce-
dura�di�gara�ad�evidenza�pubblica.�

Il�quarto�comma�dell'articolo�704�cod.�nav.�precisa�ancora�che�l'affidamentoinconces-
sione�e��subordinato�alla�sottoscrizione�di�una�convenzione�e�di�un�contratto�di�programma�
fra�il�gestore�aeroportuale�e�l'ENAC�in�perfetta�consonanza�con�il�comma�3�dell'articolo�7�
del�decreto�ministeriale�n.�521�del�1997.�

Si�versa,�va�precisato,�in�qualche�cosa�di�piu��di�una�semplice�similitudine.�Sembra�che�il�
legislatore�abbia�utilizzato�in�modo�organico�(e�secondo�un'interpretazione�che�presenta�
analogie�con�quella�autentica)�norme�gia��presenti�nell'ordinamento�restituendole�ad�un�dise-
gno�parzialmente�nuovo�quale�risulta�dalla�revisione�della�parte�aeronautica�del�codice�della�
navigazione.�

Pur�con�l'approfondimento�degli�argomenti�appena�trattati,�non�sarebbe�comunque�pos-
sibile�superare�la�chiara�inibizione�del�comma�6�dell'articolo�70�del�decreto�legislativo�

n.�165�del�2001�se�si�conferisse�all'atto�in�questione�natura�meramente�gestionale.�
Solo�spostando�la�prospettiva�e�assegnando�al�decreto�ministeriale�natura�di�atto�di�
definizione�di�obiettivi�programmatori�in�relazione�all'interesse�generale�connesso�alla�pre-
stazione�di�servizi�pubblici�nell'aeroporto�si�puo��,�con�moderato�ottimismo,�configurare�una�
specifica�competenza�ministeriale.�

Soccorrono�in�proposito�i�seguenti�rilievi:�

la�durata�delle�gestioni�totali�e��predeterminata�solo�come�periodo�massimo�al�quaran-
tennio,�(giustamente�criticata�dall'Autorita��Garante�della�Concorrenza�e�del�Mercato�con�
segnalazione�in�procedimento�n.�S546�del�5�febbraio�2004),�giusta�quanto�previsto�dalle�
norme�che�si�sono�susseguite�nel�tempo�(art.�1,�c.�1-quater,�seconda�parte�del�decreto�legge�

n.�251�del�1995;�art.�7�c.�2�decreto�ministeriale�n.�521/1997�e�art.�704,�c.�2�cod.�nav.);�
e��dato�il�massimo�rilievo,�nel�giudizio�che�precede�il�decreto�ministeriale,�al�pro-
gramma�di�intervento�comprensivo�del�piano�degli�investimenti�e�del�piano�economico--
finanziario�(art.�7,�c.�1�d.m.�n.�521/1997,�come�d'altro�canto,�precisato�dal�citato�art.�1,�
comma�1-quater 
del�decreto�legge�28�giugno�1995,�n.�251);�

e��comunque�necessariamente�prodromica�alla�concessione�la�sottoscrizione�di�una�
convenzione�e�di�un�contratto�di�programma.�
Tutti�gli�elementi�qui�enunciati�(durata,�elementi�programmatori�e�piani�di�investi-
mento)�segnalano�la�qualita��necessariamente�programmatoria�e�finalistica�piu��che�di�sem-


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

plice�gestione�di�questa�specifica�concessione�e�ne�articolano�la�rilevanza�a�momento�pianifi-
catorio�e�di�prefissione�concreta�degli�obiettivi�dell'intero�impianto�organizzatorio�della�rete�
aeroportuale.�

Molto�probabilmente�la�competenza�del�Ministro�nell'ambito�dell'art.�704�cod.�nav.�
muove�solo�in�parte�dai�rilievi�sin�qui�svolti�e�si�fonda�su�un�assunto�che�condivide�quelli�
nel�contesto�di�una�evoluzione�del�principio�di�sussidiarieta�verticale�coerente�con�le�indica-
zioni�contenute�nella�pronuncia�n.�303/2003�della�Corte�costituzionale:�la�competenza�mini-
steriale,�in�quest'ultima�fattispecie,�sarebbe�connessa,�ad�avviso�della�Sezione,�con�la�qualifi-
cazione�degli�aeroporti�a�rilevanza�nazionale�come�nodi�essenziali�per�l'esercizio�delle�com-
petenze�esclusive�dello�Stato,�in�un�quadro�che�armonizza�istanze�quanto�meno�di�alta�
amministrazione.�

Proprio�le�ragioni�che�militano�per�il�riconoscimento�della�competenza�ministeriale�ad�
adottare�i�decreti�di�concessione�di�gestione�totale�in�base�alle�procedure�previste�dal�decreto�
ministeriale�n.�521�del�1997�costituiscono�gli�argomenti�in�opposizione�alla�tesi,�prospettata�
dall'Amministrazione�riferente,�che�pretenderebbe�analoga�legittimazione�in�ordine�alle�
gestioni�totali�rilasciate�in�base�alla�legge.

E�sufficiente,�al�riguardo,�osservare�come�i�profili�di�individuazione�del�gestore,�della�
durata�della�concessione�siano�gia�predeterminati�ex 
lege 
per�ridimensionare�gli�aspetti�di�
valutazione�programmatoria�e�degli�obiettivi�che�l'art.�7�del�decreto�ministeriale�n.�521�del�
1997�affida�all'autorita�ministeriale,�legittimando,�a�quella�stregua,�una�eccezione�al�pur�
chiaro�disposto�dell'art.�70,�c.�6�del�d.lgs.165/2001.�

Il�momento�di�valutazione�e�comunque�l'esame�della�situazione�complessiva�sulla�quale�
adottare�decisioni�di�alta�amministrazione�e�,�in�questo�caso,�operato�dal�legislatore:�la�com-
petenza�del�Ministro�finirebbe�per�determinare�un'attivita�sostanzialmente�riproduttiva�di�
decisioni�gia�prese�a�livello�legislativo�sull'assetto�pianificatorio�degli�interessi�pubblici�corre-
lati�ad�una�determinata�zona�aeroportuale.�Mancando�l'originalita�del�giudizio�in�ordine�alla�
funzione�lato 
sensu 
programmatoria�e�di�determinazione�degli�obiettivi,�propria,�invece,�delle�
determinazioni�connesse�al�passaggio�delle�gestioni�da�parziali�a�totali�in�base�al�procedi-
mentotipicoprevistodal�piu�volte�citato�regolamento�di�attuazione�dell'articolo�10,�
comma�13�della�legge�537/1993,�non�si�rinvengono�ragioni�per�trasporre�la�competenza�al�
titolare�del�dicastero.�

Si�ritiene,�in�definitiva,�che�sul�punto�siano�da�condividere�le�prospettazioni�dell'ENAC,�
al�quale�spettano�i�compiti�di�amministrazione�per�tutte�le�gestioni�totali�ex 
lege. 
Tanto�si�
osserva�senza�entrare�nel�merito�della�diversa�ipotesi,�pure�prospettata�dalla�riferente�Ammi-
nistrazione�e�sicuramente�di�piu�intensa�attualita�,�che�si�tratti�non�gia�di�originario�affida-
mento,�ma�di�prolungamento�della�durata.�Si�rinvia,�come�gia�premesso,�alle�considerazioni�
che�verranno�svolte�nella�risposta�al�secondo�quesito.�

Le�conclusioni�raggiunte�sono�caratterizzate�da�un'evidente�transitorieta�:�per�gli�aero-
porti�a�rilevanza�nazionale�non�sara�piu�consentito�l'affidamento�ex 
lege, 
come�emerge�con�
chiarezza�dal�tenore�dell'articolo�704�cod.�nav.�Ove�si�verifichi,�per�qualsiasi�causa,�un�anti-
cipato�rilascio�della�concessione�relativa�a�gestione�totale,�si�dovra�procedere�a�gara�ad�evi-
denza�pubblica�secondo�la�normativa�comunitaria�e�la�competenza�finale�sara�del�Ministro�
delle�infrastrutture�e�dei�trasporti�in�concerto�con�gli�altri�su�nominati.�L'evenienza�con-
ferma,�per�altro�verso,�quanto�sopra�considerato�dalla�Sezione,�trattandosi�per�espressa�pre-
visione�normativa�di�affidamento�di�gestione�totale�non�ex 
lege. 


Resta�da�esaminare,�nell'ambito�del�primo�quesito,�il�problema�se,�rispetto�alle�conven-
zioni�non�precedute�da�un�atto�amministrativo�di�concessione�della�gestione,�sia�necessaria�

o�meno�la�loro�approvazione�da�parte�del�Ministero�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti.�
Tutti�gli�argomenti�appena�esposti�sono�di�segno�contrario�ad�una�positiva�soluzione.�
E�altres|�evidente�come�le�convenzioni�sottoscritte�per�la�concessione�di�gestione�aeropor-
tuale�debbano�conformarsi�a�uno�schema�predisposto�dal�Ministro�delle�infrastrutture�e�
dei�trasporti�ex 
articolo�17,�comma�1�del�decreto�ministeriale�n.�521�del�1997.�La�compe-
tenza�deve�ritenersi�consumata�nell'ambito�della�attivita�di�conformazione�generale�degli�
schemi,�mentre�i�contenuti�specifici�partecipano�in�modo�del�tutto�naturale�alla�gestione�
concreta�degli�interessi�pubblici�affidata�alla�responsabilita�dei�dirigenti�pubblici�(o,�come�
nel�caso�dell'ENAC,�dei�soggetti�ai�quali�siano�conferite�le�specifiche�funzioni�proprie�della�
dirigenza�pubblica).�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�risposta�al�secondo�quesito�era�condizionata,�nella�pronuncia�interlocutoria�resa�nel-
l'adunanza�del�20�aprile�2005,�dalla�carenza�di�vertenze�giudiziarie�che�involgessero,�per�il�
caso�concreto,�la�soluzione�di�identico�problema.�Si�era�prospettato�dalla�pubblica�Ammini-
strazione�la�pendenza�di�lite�radicata�dalla�S.�s.p.a.�avanti�il�Tribunale�amministrativo�regio-
nale�per�il�Lazio�con�ricorso�notificato�il�26�ottobre�2004.�

Il�Ministero�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti,�con�nota�14228�del�29�luglio�2005,�in�
adempimento�del�parere�interlocutorio�del�20�aprile�2005�su�indicato,�rimetteva�copia�del�
ricorso�S.�avverso�la�nota�ministeriale�n.�2949�del�20�settembre�2004,�pure�allegata.�Cio��
avrebbe�determinato,�per�essere�il�quesito�preordinato�alla�soluzione�di�questione�di�diritto�
relativa�alle�medesime�parti�e�rimessa,�attraverso�la�lite,�alle�decisioni�dell'Autorita��giuri-
sdizionale,�il�non�luogo�a�parere.�La�Sezione�ha,�tuttavia,�esperito�una�istruttoria�interna�
ed�ha�cos|��acquisito�copia�del�decreto�n.�3545/05�pubblicato�mediante�deposito�il�10�mag-
gio�2005�con�il�quale�il�Presidente�della�Sezione�Terza�ter 
del�Tribunale�amministrativo�
regionale�per�il�Lazio�ha�dato�atto�della�intervenuta�cessazione�della�materia�del�conten-
dere�sul�ricorso�n.�10612/2004�proposto�da�S.�con�atto�introduttivo�del�giudizio�notificato�
il�26�ottobre�2004.�La�circostanza,�la�rappresentazione�della�quale�era�un�preciso�onere�del-
l'Amministrazione,�e��stata�comunque�acquisita.�Se�ne�deduce�che,�estintosi�il�giudizio�sopra�
indicato,�nessun�ostacolo�si�frappone�alla�emissione�di�parere�anche�sul�secondo�quesito.�

Il�caposaldo�normativo�dal�quale�far�derivare�il�discorso�ermeneutico�e��costituito�dal-
l'articolo�27,�comma�2�del�regolamento�n.�521�del�1997,�che�cos|��recita:�``In 
caso 
di 
esten-
sione 
della 
durata 
dell'affidamento 
in 
gestione, 
si 
fa 
riferimento 
allo 
schema 
convenzionale 
di 
cui 
al 
precedente 
comma 
anche 
per 
gli 
attuali 
gestori 
totali 
in 
base 
a 
legge 
speciale, 
in 
quanto 
compatibile 
con 
i 
regimi 
giuridici 
vigenti, 
salvaguardando 
i 
singoli 
diritti 
patrimo-
niali''.�

Su�tale�precetto�sono�state�prospettate�dal�Ministero�delle�infrastruttureedei�trasporti�e�
dall'ENAC�letture�diverse.�Secondo�l'Amministrazione�statale�``il�rango�e�il�contenuto�lette-
rale�della�disposizione�non�consentono�di�intervenire�sulla�durata�di�un�rapporto�
concessorio/autorizzatorio�gia��stabilita�con�legge''�con�l'effetto�di�richiedere,�in�ogni�caso,�
una�fonte�legislativa�per�prorogare,�rinnovare�o�estendere�la�durata�dell'affidamento�della�
gestione�totale�ex 
lege. 
L'Ente�nazionale�per�l'aviazione�civile�ha,�invece�ritenuto,�la�propria�
legittimazione�a�prorogare�o�rinnovare�quelle�concessioni�ed�in�questo�sensosie��determinato�
in�concreto�per�diverse�gestioni�aeroportuali.�

La�Sezione�condivide,�almeno�in�parte,�l'opinione�rassegnata�dal�riferente�Ministero.�

La�disposizione�regolamentare�non�legittima�invero�alcun�automatismo�nell'estensione�
della�durata�dell'affidamento�in�gestione,�limitandosi�a�prescrivere,�anche�per�gli�attuali�
gestori�totali�in�base�a�legge�speciale,�che�si�faccia�riferimento�allo�schema�convenzionale�di�
cui�al�precedente�comma�1,�qualora�sia�estesa�la�durata�dell'affidamento�in�gestione.�

La�piana�lettura�della�disposizione�rende�evidente�come�non�sia�prevista,�in�realta��,�nes-
suna�estensione�della�durata�delle�concessioni�ex 
lege, 
perche�il�senso�fatto�proprio�dalle�
parole�e��solo�di�ipotizzare,�attraverso�un�sintagma�con�valore�condizionale,�che�una�determi-
nata�metodica�(cioe��il�riferimento�a�un�determinato�schema�convenzionale)�operi�quando�l'e-
vento�della�estensione,�per�altro�titolo,�si�sia�realizzato.�

All'esegesi�letterale�corrisponde�una�valutazione�sulla�gerarchia�delle�fonti.�Non�sarebbe�
coerente�con�quel�principio�che�una�fonte�secondaria�intervenga,�senza�le�necessarie�autorizza-
zioni�comunque�riconducibili�alla�fonte�primaria,�su�fatti�e�situazioni�regolati�da�quest'ultima.�

Un�terzo�elemento,�deducibile�dall'interpretazione�sistematica,�e��che�non�sarebbero�pre-
cisati�tutti�gli�elementi�(determinazione�concreta�dell'estensione�del�periodo,�eventuali�requi-
siti�e�procedure)�idonei�a�dare�alla�proposizione�un�preciso�contenuto�precettivo�

Da�tali�considerazioni�discende�come�l'operativita��della�disposizione�in�esame�sia�condi-
zionata�all'adozione�di�atti�legislativi�o�adottati�in�base�alla�legge�che�legittimino�il�prolunga-
mento�del�periodo�di�gestione.�

Per�il�gia��richiamato�principio�di�gerarchia�delle�fonti,�infatti,�la�possibilita��di�una�esten-
sione�di�una�gestione�conferita�ex 
lege 
deve�trovare�in�un�titolo�di�identico�rango�la�propria�
legittimazione.�

Verificatosi�tale�evento,�giusta�l'adozione�di�norma�primaria�autorizzativa�di�un�prosie-
guo�di�gestione�totale�ex 
lege, 
operera��,�sotto�il�profilo�delle�metodiche�regolatrici�dei�rap-


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

porti,�lo�schema�convenzionale�previsto�dal�comma�1�dell'articolo�17�del�decreto�ministeriale�
12�novembre�1997,�n.�521,�secondo�le�compatibilita�previste�nel�secondo�comma�del�mede-
simo�articolo.�

Oltre�alle�disposizioni�contenute�in�diverse�leggi�speciali�(quali,�ad�esempio,�l'articolo�2,�

c.�3�della�legge�22�agosto�1985,�n.�449�per�gli�aeroporti�milanesi,�l'articolo�1�della�legge�
12�febbraio�1992,�n.�187),�esiste�invero�una�norma�primaria�e�di�generale�valenza�che�auto-
rizza�il�prolungamento�delle�gestioni�totali�in�base�alla�legge:�essa�e�costituita�dal�combinato�
disposto�del�secondo�periodo�del�comma�5-ter 
e�del�secondo�periodo�del�comma�1-quater 
dell'articolo�1�del�decreto�legge�28�giugno�1995,�n.�251,�sopra�citato.�In�virtu�delle�norme�
appena�richiamate�e�consentito�il�prolungamento�``fino 
ad 
un 
limite 
massimo 
di 
quaranta 
anni''�delle�concessioni�relative�alla�gestione�totale�degli�aeroporti,�in�base�a�leggi�speciali.�
Si�tratta,�e�bene�sottolineare,�di�estensione�di�durate�di�concessioni�di�gestioni�totali�ex 
lege 
inferiori�al�quarantennio�e�nei�limiti�di�tale�periodo,�computando�o�la�durata�originaria,�
in�mancanza�di�ulteriori�prolungamenti,�o�la�nuova�durata�per�proroga�legislativa.�

Titolare�del�potere�di�concessione�nei�limiti�del�quarantennio,�e�sicuramente�l'ENAC.�
Cio�si�evince�dalle�seguenti�considerazioni:�

la�specialita�della�procedura�dell'art.�7�del�regolamento�di�attuazione,�preordinata�
esclusivamente�al�rilascio�di�concessioni�per�il�passaggio�da�gestioni�parziali�a�totali,�
secondo�quanto�sopra�rilevato;�

la�diversita�eresidualita�della�fattispecie�di�mera�estensione,�contenuta�nel�combinato�
disposto�su�indicato,�che�implica�la�definizione�degli�aspetti�programmatori�a�livello�di�legge;�

la�previsione�contenuta�nelle�leggi�speciali,�quando�queste�prevedono�un�prolunga-
mento.�In�entrambe�le�ipotesi,�sia�cioe�con�riferimento�alla�norma�generale�e�residuale�sia�
con�riguardo�alle�fattispecie�specifiche,�all'Amministrazione�pubblica,�considerata�ovvia-
mente�nel�suo�complesso,�e�connessa�solo�l'esecuzione�di�quelle�scelte.�Ne�consegue�che�ven-
gono�meno�quegli�aspetti�di�finalita�pianificatoria�che�giustificano,�come�osservato,�l'esclu-
sione�del�provvedimento�previsto�dal�comma�1�dell'art.�7�del�regolamento�di�attuazione�

n.�521/1997�dal�novero�di�quelli�sanzionati�dal�comma�6�dell'articolo�70�del�d.lgs.�165/2001.�
La�legittimazione�dell'ENAC�va,�alla�stregua�di�quanto�osservato,�limitata�ai�provvedi-
menti�di�estensione�della�durata�dell'affidamento�di�gestioni�totali�nel�limite�del�quaranten-
nio�comprensivo�della�durata�originaria�o,�se�sia�intervenuta�proroga�per�legge�speciale,�
del�periodo�di�proroga.�A�titolo�di�esempio:�se�la�durata�della�concessione�stabilita�nella�
legge�speciale�viene�prorogata�di�venti�anni,�l'estensione�puo�arrivare�fino�a�ulteriori�venti�
anni�cos|�da�completare�il�periodo�del�quarantennio�rispetto�al�nuovo�titolo�costituito�dalla�
proroga.�

Tutto�questo�e�consentito�a�condizione�che�il�provvedimento�venga�preso�in�un�arco�
temporale�vicino�alla�scadenza,�essendo�questa�la�causa�unica�perche�si�proceda�ad�un�esame�
della�situazione�e�ad�una�determinazione�concreta�sulla�sussistenza�delle�condizioni�che�legit-
timino�una�continuazione�del�rapporto.�Solo�la�legge�puo�,in�casodiverso,operare�una�valu-
tazione�che�travalichi�gli�ordinari�periodi�temporali,�come�e�avvenuto�nel�caso�di�alcune�leggi�
speciali�che�hanno�protratto�oltre�gli�anni�2020�e�2040�la�durata�delle�gestioni�totali.�

Fuori�da�questi�specifici�limiti,�la�Sezione�e�del�parere�che�nessuna�competenza�possa�
riconoscersi�all'ENAC�per�estensioni�di�precedenti�concessioni�superiori�al�limite�legislativa-
mente�predeterminato�dal�combinato�disposto�dei�commi�1-ter,�secondo�periodo,�e�5-quater,�
secondo�periodo�dell'articolo�1�del�decreto�legge�251/1995�e�per�tutti�i�casi�nei�quali�non�sia�
allo�stato�operativa�una�congrua�proroga.�Non�si�vede,�a�questa�stregua,�la�necessita�che�
una�concessione�prorogata�ex 
lege 
al�2020�debba�essere,�a�circa�vent'anni�dalla�sua�scadenza,�
prorogata�fino�al�2040�e�oltre.�

Le�deliberazioni�ENAC�eventualmente�adottate�per�periodi�piu�lunghi�o�come�rinnovi�
privi�di�presupposto�normativo�o�di�attualita�dell'interesse�fatto�valere�dai�concessionari�si�
palesano,�per�le�ragioni�appena�esposte,�illegittime.�

Dall'esame�dell'allegato�1�alla�richiesta�di�parere�emerge�con�particolare�evidenza�un�
ulteriore�profilo�di�illegittimita�delle�deliberazioni�sopra�denunciate:�esse�sono�state�prese�in�
carenza�del�presupposto�temporale�e�logico�che�ne�poteva�rendere�possibile�l'adozione,�cioe�
la�scadenza�della�originaria�concessione�o�della�proroga.�

A�fronte�di�quei�deliberati,�l'Amminstrazione�puo�,�in�linea�del�tutto�astratta,�esercitare�
poteri�di�autotutela�decisoria�diversi�da�quelli�prefigurati�nell'art.�11�del�d.lgs.�25�luglio�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

1997,�n.�250,�trattandosi�di�fattispecie�non�considerate�nel�contesto�di�quella�disposizione.�Il�
potere�di�annullamento�riconosciuto�all'autorita�governativa�riguarderebbe�(articolo�3,�
secondo�periodo�del�citato�articolo�11)�``le 
delibere 
in 
contrasto 
con 
gli 
indirizzi 
di 
politica 
generale 
del 
Governo 
o 
con 
le 
disposizioni 
contenute 
nel 
contratto 
di 
programma'',�cioe�tipiche�
fattispecie�di�demolizione�giuridica�per�motivi�di�merito.�

A�prescindere�dalla�qualificazione�dell'annullamento,�e�comunque�certo�che�le�delibere�
in�questione�sono,�in�buona�parte,�ormai�definitive�e�non�incidibili�dalla�vigilanza�governa-
tiva�per�ragioni�connesse�alla�decadenza�del�relativo�potere�come�articolato�nel�comma�3�
del�citato�articolo�11�del�decreto�legislativo�n.�250�del�1997.�

Qualora�l'Amministrazione�intendesse�provocare�la�demolizione�delle�deliberazioni�in�
esame�la�via�necessitata�sarebbe�costituita,�se�percorribile,�dall'art.�21-nonies 
della�legge�
7�agosto�1990,�n.�241�(annullamento�d'ufficio�in�ragione�del�potere�di�vigilanza�che�comun-
que�spetta�sulle�attivita�dell'ente)�ovvero�dall'istituto�previsto�dall'art.�2,�co.�3,�lettera�p) 
della�legge�23�agosto�1988,�n.�400,�cioe�dall'annullamento�straordinario,�a�tutela�dell'unita�
dell'ordinamento,�degli�atti�amministrativi�illegittimi,�ove�si�ritenga�che�la�compresenza,�in�
sede�di�decretazione�di�rilascio�di�altri�organi,�in�particolar�modo�del�Ministro�dell'economia�
e�delle�finanze,�istituzionalmente�interessato�a�vicende�connesse�con�il�demanio�e�con�l'acqui-
sizione�di�proventi�per�concessioni�pubbliche,�debba�condurre�ad�un�esame�collegiale�ed�al�
piu�elevato�livello�delle�ritenute�illegittimita�.�

Queste�possibilita�sono�state�sopra�definite�teoriche.�La�ragione�sta�nella�operativita�del�
disposto�del�comma�2�dell'art.�3�del�decreto�legislativo�9�maggio�2005,�n.�96,�che�e�stato�gia�
riportato�nel�corpo�del�presente�parere.�

L'Amministrazione�deve,�infatti,�tenere�conto�della�volonta�manifestata�dal�legislatore�
di�fare�salve�le�concessioni�gia�rilasciate�e�di�consentire�la�definizione�delle�domande�presen-
tate�entro�il�22�giugno�2005�per�l'affidamento�della�gestione�totale�prima�che�operi�la�nuova�
metodica�di�concessione�contemplata,�per�gli�aeroporti�a�rilevanza�nazionale,�dall'art.�704�
del�cod.�nav.�

Tale�volonta�dovrebbe,�in�linea�di�principio,�riguardare�esclusivamente�le�concessioni�
legittimamente�assentite�e�non�quelle�sulle�quali�incombono�dubbi�di�conformita�.�
Si�e�gia�accennato,�tuttavia,�alla�finalita�di�sostanziale�salvaguardia�delle�posizioni�
assentite�che�sembra�emergere�dal�testo�del�comma�2�dell'articolo�3�del�d.lgs.�96/2005.�
Occorrono�in�proposito�i�seguenti�elementi�esegetici:�

la�salvezza�delle�concessioni�della�gestione�aeroportuale�gia�rilasciate,�anche�in�base�a�
legge�speciale.�La�formula�usata�dalla�legge�si�rivela�per�certi�versi�onnicomprensiva�e,�per�
altri,�indifferente�alle�modalita�ed�alla�legittimita�del�rilascio;�

la�circostanza�che,�quand'anche�si�annullassero�le�proroghe�illegittimamente�rilasciate�
dall'ENAC,�le�domande�presentate�per�una�eventuale�proroga�da�parte�dei�concessionari�
dovrebbero�comunque�essere�fatte�salve�in�coerenza�con�la�sorte�riservata�alle�domande�
intese�ad�ottenere�la�gestione�totale�antecedenti�alla�data�di�entrata�in�vigore�del�decreto�legi-
slativo;�

l'irragionevolezza�del�sistema�che�assegna�alle�gestioni�in�trasformazione�un�termine�
di�durata�piu�lungo�di�quello�del�quale�potrebbero�godere�societa�gia�sperimentate�per�lungo�
tempo�nella�gestione�dei�servizi�aeroportuali.�

Si�tratta,�e�bene�precisare,�di�argomenti�non�decisivi,�che�possono�essere�superati�dalla�
determinazione�dell'Amministrazione�riferente�ad�un�ripristino�della�legalita�,�anche�tenendo�
conto�della�ragionevolezza�del�tempo�intercorrente�su�statuizioni�destinate�ad�operare�in�un�
futuro�non�vicino�(art.�21-nonies 
della�legge�n.�241/1990).�

Il�terzo�quesito�propone�divergenze�interpretative�sulla�natura�dei�termini�fissati�dagli�
artt.�6�e�7�del�regolamento,�gli�effetti�dell'abrogazione�della�direttiva�ministeriale�141/T�del�
30�novembre�2000�nonche�le�ripercussioni�delle�diverse�interpretazioni�dell'art.�8�del�regola-
mento.�

Le�tematiche�cos|�prospettate�si�riferiscono�essenzialmente�all'eventualita�del�mancato�
adeguamento�da�parte�dei�soggetti�titolari�delle�gestioni�parziali�aeroportuali�a�quanto�stabi-
lito�dalle�disposizioni�precedenti�l'art.�6�del�regolamento�(natura�e�soci�della�societa�di�
gestioni,�capitale�sociale�minimo,�atto�costitutivo�e�rapporti�societari�tra�enti�pubblici�e�pri-
vati)�e�alle�procedure�per�le�gestioni�non�richieste�per�non�avere�gli�aspiranti�presentato�nei�
termini�quanto�richiesto�dall'Amministrazione.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

La�questione�deve�ritenersi�completamente�superata�dal�piu�volte�citato�art.�3,�co.�2�del�
d.lgs.�96/2005,�che�fa�salve�le�richieste�di�gestione�totale�presentate�entro�il�22�giugno�2005,�
impone�al�Ministero�di�provvedere�e�prevede,�nel�caso�di�inottemperanza,�la�nomina�di�un�
Commissario�ad 
acta.�

Si�sintetizzano�le�conclusioni�raggiunte�dalla�Sezione�sulle�questioni�prospettate�in�que-
sta�sede:�

^la�competenza�ministeriale�va�limitata�alla�fattispecie�dell'art.�7�del�regolamento�
521/97,�mentre�per�tutti�gli�altri�casi�deve�farsi�riferimento�all'art.�70,co.�6�del�
d.lgs.165/2001;�

^le�gestioni�totali�ex 
lege 
possono�essere�prorogate�o�con�norma�legislativa�speciale�o�
con�provvedimento�dell'ENAC�nel�limite�massimo�di�un�quarantennio�purche�l'atto�sia�adot-
tato�nella�immediata�prossimita�della�scadenza;�

^sono�pertanto�illegittime�le�estensioni�di�durata�adottate�fuori�dai�presupposti�
appena�enunciati,�

^sull'annullabilita�d'ufficio�delle�medesime�il�parere�si�rimette�alle�determinazioni�
discrezionali�dell'Amministrazione�interessata;�

^l'art.�3,�co.�2�del�d.lgs.�96/3005�ha�sostanzialmente�disposto�una�salvaguardia�di�
tutte�le�domande�per�la�gestione�totale�presentate�entro�il�22�giugno�2005.�

P.Q.M. 
nelle�considerazioni�che�precedono�e�il�parere�della�Sezione�.�

dottrinadottrina
Occupazione 
acquisitiva, 
occupazione 
usurpativa, 


acquisizione 
coattiva 
sanante 
ex 
art. 
43 
Testo 
Unico. 


L'evoluzione 
giurisprudenziale 
sull'espropriazione. 


diMaurizio 
Borgo 
(*)�

Ai�fini�di�una�piu�agevole�comprensione�delle�complesse�questioni,�
oggetto�del�presente�lavoro,�appare�opportuno�offrire�un�quadro�esaustivo�
ed�il�piu�possibile�aggiornato�della�giurisprudenza,�sia�nazionale�che�europea,�
formatasi�in�ordine�alle�figure�della�c.d.��occupazione�acquisitiva��e�della�

c.d.��occupazione�usurpativa��nonche�delle�emersioni�normative,�conosciute�
dai�predetti�istituti�fino�alla�sistemazione�organica�contenuta�nel�Testo�Unico�
dell'espropriazione�per�pubblica�utilita�(d.P.R.�8�giugno�2001,�n.�327).�
1.�-Occupazione�acquisitiva.�
1.1.�-Profili�generali.�
La�tematica�della�c.d.�occupazione�appropriativa�(acquisitiva,�espropria-
tiva�o�espropriazione�sostanziale;�quest'ultima�espressione�e�stata�utilizzata�
per�porre�in�luce�come�sia�l'espropriazione�formale�che�quella,�appunto,�
sostanziale�conducano�al�medesimo�effetto�giuridico�ovvero�quello�di�trasfe-
rire�la�proprieta�del�bene�in�capo�all'Amministrazione)�e�inscindibilmente�
legata�all'indirizzo�pretorio�inaugurato�dalla�Cassazione,�con�la�sentenza,�
resa�a�Sezioni�Unite,�n.�1464/1983.�

L'istituto�trae�origine�da�un'anomalia�nel�rapporto�tra�il�compimento�di�
un'opera�pubblica�ed�il�procedimento�espropriativo,�cos|�come�regolamentato�
dalla��Disciplina�delle�espropriazioniforzateper�causa�di�utilita�pubblica��con-
tenuta�nella�legge�n.�2359�del�1865�che,�in�una�prospettiva�di�equilibrio�tra�

(*)�Avvocato�dello�Stato�presso�l'Avvocatura�distrettuale�di�Reggio�Calabria.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

esigenze�di�garanzia�e�celerita�,�si�fondava�sul�principio�secondo�cui�l'Ammini-
strazione�doveva�prima�concludere�il�procedimento�espropriativo�e,�solo�suc-
cessivamente,�poteva�realizzare�l'opera�pubblica.�

In�conseguenza�della�legislazione,�intervenuta�a�partire�dagli�anni�Set-
tanta,�al�fine�di�consentire�il�sollecito�inizio�dell'opera�pubblica�tramite�l'anti-
cipata�immissione�nel�possesso,�l'istituto�dell'occupazione�d'urgenza��origi-
nariamente�previsto�quale�ipotesi�marginale��diveniva�ordinario�strumento�
nell'ambito�del�procedimento�espropriativo.�

In�quest'ottica,�uno�degli�interventi�legislativi�che�piu�ha�contribuito�ad�
allontanare�la�disciplina�dell'espropriazione�dal�modello�originario,�determi-
nando�una�congiunzione�tra�momento�programmatico�ed�espropriativo,�e�
stato�quello�della�legge�sulle�opere�pubbliche�n.�1�del�3�gennaio�1978�che�ha�
introdotto�l'istituto�della�dichiarazione�implicita�di�pubblica�utilita�,�indifferi-
bilita�ed�urgenza.�

Recitava�l'art.�1�di�tale�legge�(abrogato�dall'art.�58�del�d.P.R.�8�giugno�
2001,�n.�327��Testo�Unico�in�materia�di�espropriazione�per�pubblica�uti-
lita�):��l'approvazione�dei�progetti�di�opere�pubbliche�da�parte�dei�competenti�
organi�statali,�regionali�e�degli�altri�enti�territoriali�equivale�a�dichiarazione�di�

pubblica�utilita�ed�indifferibilita�ed�urgenza�delle�stesse�.�

In�tale�quadro,�l'esigenza�di�un�sollecito�inizio�dei�lavori,�a�seguito�di�un�
anticipato�spossessamento�dell'area,�portava�spesso�al�risultato�per�cuil'o-
pera�veniva�realizzata�senza�che�si�fosse�preventivamente�giunti�alla�conclu-
sione�del�procedimento�espropriativo�con�l'adozione�del�decreto�d'esproprio.�

Da�cio�nasceva�l'esigenza�pratica�di�regolamentare�le�fattispecie�venutesi�
a�creare,�soprattutto�in�relazione�a�controversie,�instaurate�dai�privati,�dirette�
ad�ottenere�la�restituzione�dell'area�che,�proprio�in�assenza�di�un�valido�prov-
vedimento�espropriativo,�doveva�ancora�ritenersi�di�loro�proprieta�.�

Altre�ipotesi�c.d.�patologiche�(che�sarebbero�state,�poi,�ricondotte�alla�
figura�pretoria�della�c.d.�occupazione�acquisitiva)�erano�quelle�derivanti�dal-
l'annullamento�del�decreto�d'esproprio�da�parte�del�Giudice�Ordinario.�

In�questo�contesto,�l'unica�tutela�concessa�dall'Ordinamento�al�privato�
restava�quella�risarcitoria�nei�confronti�di�un�atto�illecito,�anche�a�fronte�
della�difficolta�di�applicare�l'istituto�civilistico�dell'accessione�che�avrebbe�
comportato�la�restituzione�dei�beni,�illegittimamente�occupati,�al�proprietario�
dell'area�di�sedime.�

Facendo�leva�sul�principio�della�prevalenza�della�lex�specialis�(diritto�
pubblico)�sulle�ordinarie�regole�del�diritto�comune,�proprio�a�tale�conclusione�
giungeva�la�Corte�di�Cassazione�con�la�pronuncia�di�cui�sopra.�

Elaborando�un�istituto�volto�a�contemperare�i�problemi�legati�alla�per-
dita�della�proprieta�con�il�riconoscimento�di�un�adeguato�ristoro�per�il�pro-
prietario,�le�Sezioni�Unite�della�Cassazione�stabilivano�che,�qualora�la�P.A.�
(o�un�suo�concessionario)�occupasse�un�fondo�di�proprieta�privata�per�la�rea-
lizzazione�di�un'opera�pubblica�e�tale�occupazione�risultasse�illegittima�per�
totale�assenza�del�provvedimento�di�occupazione,�oppure�per�decorso�dei�ter-
mini�di�un'occupazione�legittima,�l'attivita�di�trasformazione�radicale�dell'im-


DOTTRINA�273 


mobile�preesistente�avrebbe�determinato�l'estinzione�del�diritto�di�proprieta�
in�capo�al�proprietario�originario�e,�contemporaneamente,�l'acquisizione�a�
titolo�originario�della�proprieta�del�bene�in�capo�all'ente�espropriante.�

In�definitiva,�il�trasferimento�si�verificava�in�assenza�di�un�decreto�d'e-
sproprio,�prima�del�termine�delle�opere�stesse.�

Si�era�cos|�finito�con�l'introdurre�nell'Ordinamento�Giuridico�un�nuovo�
modo�di�acquisto�atipico�del�diritto�di�proprieta�,�fondato�su�un�illecito�avente�
carattere,�da�un�lato,�costitutivo�della�pubblica�proprieta�e�rappresentante�il�
dies�a�quo�della�prescrizione�quinquennale�per�il�risarcimento�dei�danni�e,�
dall'altro,�istantaneo�atteso�che�il�vincolo�di�scopo�(derivante�da�una�valida�
dichiarazione�di�p.u.�dell'opera)�e�la�successiva�costruzione�dell'opera�stessa�
(pur�non�assistita�da�un�titolo�ablatorio),�rendevano�giuridicamente�irreversi-
bile�(al�di�la�dell'irreversibilita�insita�nella�materiale�manipolazione)�la�tra-
sformazione�del�fondo�e,�nel�contempo,�escludevano�che�vi�fosse�un'antigiuri-
dicita�da�far�cessare.�

1.2.�-Profili�risarcitori.�
Per�quel�che�attiene�al�quantum�risarcitorio,�il�c.d.�decreto�legge�
�Amato��n.�333/1992,�introducendo�un�nuovo�criterio�di�calcolo�per�la�deter-
minazione�dell'indennita�di�esproprio�delle�aree�edificabili,�aveva�finito�con�
l'introdurre�una�divaricazione�netta�tra�la�fattispecie�dell'espropriazione�legit-
tima,�assoggettata�al�limitato�indennizzo�di�cui�all'art.�5-bis,�e�quella�dell'e-
spropriazione�sostanziale�per�la�quale�era�previsto�il�risarcimento�del�danno�
commisurato�al�valore�venale�dell'area.�

Sul�punto,�la�successiva�legge�n.�549/1995�aveva,�invece,�parificato�le�
due�fattispecie�prevedendo�l'applicazione�del�suddetto�art.�5-bis�anche�per�i�
casi�di�appropriazione�acquisitiva.�

Tale�statuizione�normativa�veniva�pero�dichiarata�incostituzionale�dalla�
sentenza�della�Corte�Costituzionale�n.�369/1996.�

Poco�dopo,�il�collegato�alla�legge�finanziaria�n.�662/1996�ritornava�sul�
punto�con�una�nuova�norma�(art.�5-bis,�comma�7-bis),�questa�volta�dall'effi-
cacia�temporale�limitata,�che�recitava:��in�caso�di�occupazioni�illegittime�di�
suoli�per�causa�di�pubblica�utilita�,�intervenute�anteriormente�al�30�settembre�
1996,�si�applicano,�per�la�liquidazione�del�danno,�i�criteri�di�determinazione�del-
l'indennita�di�cui�al�comma�1,�con�esclusione�della�riduzione�del�40%.�

In�tal�caso�l'importo�del�risarcimento�e�altres|�aumentato�del�10%.�

Le�disposizioni�di�cui�alpresente�comma�si�applicano�anche�aiprocedimenti�
in�corso�non�definiti�con�sentenza�passata�in�giudicato�.�

Quest'ultimo�intervento�del�legislatore,�introduttivo�dell'anzidetto�
regime�temporalmente�differenziato,�sottoposto�all'esame�della�Corte�Costi-
tuzionale,�veniva�ritenuto�dalla�stessa�conforme�alla�Costituzione�con�sen-
tenza�n.�148/1999.�

1.3.�-La�legge�n.�458/1988�sulla�edilizia�residenziale�pubblica.�
A�parte�le�anzidette��emersioni�normative��dell'istituto�dell'occupazione�
acquisitiva�avvenute�per�disciplinare�i�profili�economico-risarcitori,�occorre�
anche�ricordare�che,�gia�nel�1988,�con�la�legge�n.�458�il�legislatore,�sia�pure�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

nello�specifico�ambito�dell'edilizia�residenziale�pubblica,�aveva�finito�col�
codificare�l'istituto�dimostrando�cos|�di�considerarlo�diritto�vivente�nel�
nostro�Ordinamento.�

Lo�scopo�precipuo�del�legislatore�in�tale�sede�era�stato�quello�di�esten-
dere�l'applicazione�dell'istituto,�originato�con�riferimento�alla�realizzazione�
di�opere�pubbliche�da�parte�della�P.A.,�alla�diversa�fattispecie�delle�attivita�
costruttive�di�cooperative�edilizie�e�di�altri�soggetti�privati.�

Successivamente,�la�Corte�Costituzionale,�con�la�sentenza�n.�486/1991,�
ampliava�la�portata�di�tale�normativa,�dichiarandola�illegittima�nella�parte�
in�cui�non�aveva�previsto�l'obbligo�per�l'Amministrazione�di�corrispondere�il�
risarcimento�del�danno�anche�nel�caso�in�cui�non�fosse�stato�emesso�alcun�
provvedimento�di�esproprio.�

1.4.�-Distinzione 
dalle 
ipotesi 
di 
c.d. 
�occupazione 
usurpativa�. 
Particolare�ipotesi�di�occupazione�sine 
titulo 
e�l'occupazione�usurpativa.�
L'istituto,�frutto�di�piu�recenti�sviluppi�giurisprudenziali�(a�partire�dalla�
pronuncia�della�Corte�di�Cassazione,�resa�a�Sezioni�Unite,�n.�1907/1997),�si�
caratterizza�per�l'assenza�ab 
origine 
o�per�il�successivo�venir�meno�del�punto�
di�partenza�di�un�ordinario�procedimento�espropriativo�rappresentato�dalla�
dichiarazione�di�pubblica�utilita�dell'opera�e,�dunque,�dalla�valutazione�posi-
tiva,�in�termini�di�interesse�pubblico,�rispetto�alla�costruzione�dell'opera�per�
la�cui�realizzazione�si�rende�necessario�il�sacrificio�del�privato.�

La�carenza�di�potere�espropriativo�determina�la�non�qualificabilita�in�
termini�di�opera�di�pubblica�utilita�di�quanto�realizzato�sul�fondo�del�privato�
e,�pertanto,�esclude�la�perdita�del�diritto�dominicale�da�parte�del�proprietario.�

Tale�vicenda�e�dunque�qualificabile�come�fatto�generatore�di�un�illecito�
di�carattere�permanente,�che�permane�fintantoche�non�venga�rimosso,�e�che�
si�sostanzia,�oltreche�nella�lesione�di�un�diritto,�nella�trasgressione�del�dovere�
giuridico�di�porre�fine�alla�creata�situazione�di�antigiuridicita�.�

Cio�consente�di�riconoscere�al�privato�due�possibili�rimedi�riparatori:�la�
domanda�di�restituzione�del�bene�oppure�la�domanda�risarcitoria.�

1.5.�-Gli 
interventi 
della 
Corte 
Costituzionale 
e 
della 
Corte 
Europea 
dei 
Diritti 
dell'Uomo. 
Nella�ricostruzione�dell'istituto�dell'occupazione�acquisitiva�non�pos-
sono�essere,�tuttavia,�tralasciati�gli�interventi�diretti�a�valutare�la�sua�confor-
mita�ai�fondamentali�parametri�dell'Ordinamento�interno�ed�internazionale.�

La�Corte�Costituzionale,�con�la�sentenza�n.�188/1995,�ha�confermato�la�
legittimita�dell'istituto,�superando�i�dubbi�di�costituzionalita�sollevati�in�rela-
zione�al�principio�che�non�consente�la�produzione�di�effetti�positivi�a�mezzo�
di�atto�illecito�a�favore�dell'autore�dell'illecito�stesso;�cio�attraverso�una�rico-
struzione�dell'istituto�che�separava�al�suo�interno�due�diversi�momenti:�1) 
la�
fase�dello�spossessamento�con�radicale�ed�irreversibile�trasformazione�del�
bene�(fatto�illecito�rispetto�alla�fase�della�realizzazione�dell'opera�pubblica);�
2) 
la�fase�della�consequenziale�non�restituibilita�dell'area�di�sedime�sulla�
quale�l'opera�insiste�(fatto�causalmente�generatore�dell'acquisto�dell'opera�
pubblica).�


DOTTRINA�275 


Nonostante�i�sopra�illustrati�riconoscimenti�legislativi,�e�la�copiosa�ela-
borazione�della�dottrina�e�della�giurisprudenza,�anche�costituzionale,�la�c.d.�
occupazione�acquisitiva�ha�continuato�pero�a�presentare�non�pochi�profili�di�
incertezza�(si�pensi�alla�tematica�del�rapporto�tra�risarcimento�ed�indennizzo,�
ai�problemi�inerenti�alla�prescrizione,�all'individuazione�del�momento�in�cui�
poteva�ritenersi�realizzata�l'irreversibile�trasformazione�del�suolo,�ecc.).�

Anche�per�tali�ragioni,�l'istituto�non�si�e�sottratto�alla�valutazione�nega-
tiva�della�Corte�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo�(sentenze�del�30�maggio�del�
2000,�casi�Belvedere-Alberghiera�e�Carbonara-Ventura)�circa�la�conformita�
dello�stesso�alla�Convenzione�europea�ed,�in�particolare,�al�Protocollo�Addi-
zionale�n.�1.�

Ancorche�i�casi�decisi�si�riferissero�a�due�diverse�fattispecie�in�cui�l'ap-
prensione�materiale�del�terreno,�legittima�ab�initio,�era�successivamente�dive-
nuta�illegittima,�nell'un�caso�per�scadenza�dei�termini,�nell'altro�per�annulla-
mento�giurisdizionale�della�dichiarazione�di�pubblica�utilita�,�la�conclusione�
cui�e�pervenuta�la�Corte�Europea�e�stata�identica:�l'istituto�e��contrario�
all'art.�1delProtocollocitatoperche�incontrastocolprincipiodilegalita�.�

L'effettoespropriativoed,�inparticolare,l'acquistodiundiritto,infatti,non�

e��compatibile�con�una�condotta�illegale�o�illecita�(la�distinzione�pare�non�rile-

vare�per�la�Corte)�della�P.A.;�cio��in�quanto�esso�non�e��espressione�di�norme�

interne�sufficientemente�accessibili,�precise�eprevedibili.�

La�Corte�ha�dunque�ritenuto�che�non�costituisce�impedimento�alla�resti-
tuzione�dell'area�illegittimamente�espropriata�il�fatto�della�realizzazione�del-
l'opera�pubblica;�cio�indipendentemente�dal�tipo�di�acquisizione�(appropria-
tiva�o�usurpativa),�dovendo,�di�conseguenza,�ritenersi�che,�in�tale�ottica,�la�
stessa�distinzione�tra�occupazione�appropriativa�ed�usurpativa�non�assuma�
piu�rilevanza.�

Nonostante�le�suddette�pronunce�a�livello�europeo,�la�Cassazione,�nell'e-
stremo�tentativo�di�mantenere�le�precedenti�sentenze�della�Corte�Europea�in�
un�quadro�interpretativo�ancora�compatibile�con�l'istituto�dell'occupazione�
acquisitiva,�e�successivamente�tornata�sull'argomento�rilevando��che�l'istituto�
dell'occupazione�acquisitiva�si�colloca�ormai�in�un�contesto�di�regole�sufficiente-
mente�chiare�ed�accessibili,�precise�e�prevedibili,�che�lo�rendono�compatibile�
con�la�normativa�convenzionale�(C.E.D.U.),�nell'interpretazione�datane�dalla�
Corte�Dei�Diritti�dell'Uomo.�

Infatti�le�oscillazioni�della�Giurisprudenza�possono�considerarsi�pressoche�

superate,�sicche�ilquadrosipresentasufficientementechiaroediltassodipreve-

dibilita��delle�decisioni�in�materia�e��molto�elevato.�

Il�consolidamento�della�Giurisprudenza�in�tema�di�occupazione�usurpativa�

consentealprivato�diottenerepiena�tutelafino�alla�restituito�in�integrum�o,�

qualora�non�ritenga�di�avere�a�cio��interesse,�fino�al�risarcimento�integrale�del�
danno��(Cass.,�Sez.�Un.,�n.�5902/2003;�nello�stesso�senso�vedi�pure�Cass.,�
Sez.�I,�nn.�21750�e�11096�del�2004).�

Malgrado�tale�sforzo�della�Suprema�Corte,�con�la�sentenza�c.d.��Scor-
dino�3��del�17�maggio�2005,�la�Corte�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo�ha�radi-
calmente�contraddetto�l'orientamento�della�Cassazione,�dando�il�definitivo�
colpo�di�grazia�all'istituto�dell'accessione�invertita.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�Corte�Europea�ha,�infatti,�incontrovertibilmente�rilevato�che:�

^l'istituto�permette�all'Amministrazione�di�ignorare�le�norme�stabilite�
in�materia�di�espropriazione,�con�il�rischio�di�risultati�imprevedibili�o�arbi-
trari�per�gli�interessati,�e�cio�sia�che�si�tratti�di�un'illegalita�originaria�sia�
sopravvenuta;�

^esso�permette�alla�P.A.�di�occupare�un�terreno�e�di�trasformarlo�irre-
versibilmente�in�modo�tale�che�esso�sia�acquisito�al�patrimonio�pubblico,�
senza�che�debba�essere�emanato�un�parallelo�atto�formale�che�pronunci�il�tra-
sferimento�della�proprieta�;�

^in�assenza�di�un�atto�che�formalizzi�l'espropriazione,�l'elemento�che�
permette�il�trasferimento�del�terreno�occupato�al�patrimonio�pubblico�e�la�
certezza�dei�rapporti�giuridici�e�l'accertamento�dell'illegalita�da�parte�del�
Giudice,�che�vale�come�dichiarazione�del�trasferimento�della�proprieta�;�

^e�onere�dell'interessato,�che�formalmente�continua�ad�essere�proprieta-
rio,�chiedere�al�Giudice�competente�di�emanare�una�decisione�che�accerti�l'il-
legalita�,�condizione�necessaria�perche�l'interessato�sia�dichiarato�retroattiva-
mente�privato�del�suo�diritto�di�proprieta�;�

^permette�alla�P.A.�di�occupare�un�terreno�e�di�trasformarlo�senza�che�
la�stessa�sia�al�contempo�obbligata�a�pagare�il�risarcimento;�questo�deve,�
infatti,�essere�chiesto�dall'interessato�e,�per�di�piu�,�entro�un�termine�di�pre-
scrizione�di�cinque�anni,�decorrenti�dalla�data�in�cui�il�Giudice�ritiene�essersi�
verificata�l'irreversibile�trasformazione�del�terreno,�con�conseguenze�grave-
mente�pregiudizievoli�per�l'interessato;�

^permette�alla�P.A.�di�trarre�vantaggio�dal�suo�comportamento�illegale;�

^il�prezzo�che�la�P.A.�e�tenuta�a�pagare�e�solo�del�10%�piu�elevato�di�
quello�che�sarebbe�dovuto�nel�caso�di�espropriazione�legittima.�

Secondo�la�Corte,�alla�luce�di�questi�elementi,�l'accessione�invertita�none�

idonea�adassicurare�un�sufficiente�grado�di�certezza�deldiritto�e�nonpresenta�

carattere�tale�da�favorire�la�buona�amministrazione�e�gestione�delle�procedure�

espropriative�e�da�impedire�episodi�di�illegalita�.�

1.6.�-L'occupazione�sine�titulo�nel�nuovo�Testo�Unico�sugli�Espropri�(d.P.R.�
n.�327/2001�e�successive�modifiche�ed�integrazioni).�
1.6.1.�-Premessa.�
Anche�alla�luce�delle�suddette�pronunce�della�Corte�Europea�dei�Diritti�
dell'Uomo,�e�evidente�che�il�nuovo�Testo�Unico�sugli�Espropri�incarni�la�
volonta�di�un�riordino�della�materia�e,�per�quanto�attiene�ai�rapporti�tra�il�
procedimento�ed�il�suo�atto�terminale,�di�un�parziale�ritorno�alle�origini,�
ovvero�alla�regola�per�cui�prima�si�espropria�e�poi�si�realizza�l'opera�pub-
blica:�volonta�chiaramente�espressa�dal�parere,�sullo�schema�di�decreto�legi-
slativo,�reso�dall'Adunanza�Generale�del�Consiglio�di�Stato�(n.�4�del�
29�marzo�2001).�

In�questo�quadro�normativo�originario,�si�colloca�l'art.�43,�in�relazione�
alla�cui�portata�occorre�distinguere�tra�il�quadro�delineato�originariamente�
dal�d.P.R.�n.�327�del�2001�e�quello�frutto�delle�modifiche�successivamente�
introdotte�dal�D.�Lgs.�n.�302/2002.�


DOTTRINA�277 


Originariamente�l'istituto�delineato�dall'art.�43�sembrava�pensato�per�
regolare,�da�un�lato,�le�fattispecie�patologiche�frutto�del�sistema�previgente�e�
non�ancora�definite,�fino�ad�esaurimento�e,�dall'altro,�a�regime,�le�fattispecie�
di�occupazione�sine 
titulo 
verificatesi�in�caso�di�mera�attivita�materiale�o,�a�
posteriori,�in�caso�di�annullamento�del�provvedimento�di�esproprio�o�della�
dichiarazione�di�pubblica�utilita�.�

Il�nuovo�sistema�normativo,�senza�la�previsione�dell'occupazione�d'ur-
genza,�infatti,�faceva�venire�meno�la�configurabilita�in�futuro�di�fattispecie�
quali�quelle�ricondotte,�in�passato,�all'istituto�pretorio�dell'occupazione�
acquisitiva.�

Nel�quadro,�delineatosi�successivamente�alle�modifiche�apportate�dal�D.�
Lgs.�n.�302/2002,�cioe�a�seguito�della�reintroduzione�dell'occupazione�d'ur-
genza,�ora�disciplinata�dall'art.�22-bis,�(innovazione�introdotta�a�seguito�delle�
pressanti�indicazioni�degli�enti�esproprianti�statali�o�locali),�quale�forma�
d'immissione�nel�possesso�anticipata�rispetto�all'adozione�del�provvedimento�
espropriativo,�utilizzabile��qualora�l'avvio�dei�lavori�rivesta�carattere�di�parti-
colare�urgenza�tale�da�non�consentire,�in�relazione�alla�particolare�natura�
delle�opere,�l'applicazione�dei�commi�1�e�2�dell'art.�20�,�l'istituto�dell'utilizza-
zione�sine 
titulo 
appare�certamente�rafforzato.�

Unica�reale�garanzia�si�trova�nella�previsione�secondo�cui�il�decreto�che�
dispone�l'occupazione�perde�efficacia�qualora�non�venga�emanato�il�decreto�
d'esproprio�nel�termine�di�cui�all'art.�13�del�testo�unico.�

1.6.2.�-Disciplina 
dell'utilizzazione 
senza 
titolo 
ex�art. 
43 
testo 
unico. 
La�norma�muove�dall'assunto�secondo�cui�il�semplice�comportamento�
materiale�non�puo�costituire�titolo�per�la�traslazione�e,�quindi,�e�indispensa-
bile�l'intervento�di�un�apposito�atto�al�riguardo;�essa�si�occupa�appunto�della�
disciplina�di�tale�atto�individuandone�due�diversi�modelli�ed,�innanzitutto,�si�
occupa�di�identificare�ai�commi�1�e�2�la�fattispecie�generale��utilizzazione 
senza 
titolo 
diun 
beneperscopidiinteressepubblico�.�

Tre�sono�gli�elementi�caratterizzanti�di�tale�fattispecie�generale.�

^Utilizzazione 
di 
un 
immobile 
per 
scopi 
di 
interesse 
pubblico. 


Tale�elemento,�a�dire�il�vero�abbastanza�indeterminato,�contribuisce�non�
poco�a�rendere�sfuggente�l'ambito�oggettivo�di�applicazione�dell'art.�43�in�
esame,�per�l'evidente�ragione�per�cui,�fatta�salva�l'ipotesi�in�cui�l'amministratore�
agisca�per�fini�esclusivamente�egoistici,�non�puo�escludersi�la�riferibilita�di�atti�
e�comportamenti�alla�P.A.,�come�tali�destinati�aperseguire�ilpubblico�interesse.�

Per�quanto,�invece,�attiene�l'ambito�soggettivo,�il�comma�5�induce�a�rite-
nere�che�soggetto�attivo�di�tale�utilizzo�possa�essere�sia�una�Pubblica�Ammi-
nistrazione,�sia�un�privato�nell'ambito�dell'utilizzo�per�finalita�di�edilizia�resi-
denziale,�pubblica,�agevolata�e�convenzionata,�facendo�cos|�propria�l'esten-
sione�della�disciplina�dell'occupazione�appropriativa�gia�prevista�dall'art.�3�
della�legge�n.�458/1988.�

^Modificazione 
dell'immobile. 


L'espressione�e�parzialmente�diversa�da�quella�fatta�propria�dalla�Giuri-
sprudenza�nella�precedente�elaborazione�dell'istituto�dell'occupazione�appro-
priativa,�in�cui�si�parlava�di�trasformazione�irreversibile�per�indicare�il�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

momento�in�cui�l'opera�veniva�a�delinearsi�nei�suoi�connotati�definitivi�e�nelle�
sue�previste�caratteristiche,�evidenziando�la�non�ripristinabilita�dello�status 
quo 
ante, 
se�non�attraverso�nuovi�interventi�altrettanto�eversivi�della�fisiono-
mia�attualmente�assunta�dal�bene,�ed�a�prescindere�dal�fatto�che�tale�
momento�coincidesse�o�meno�con�il�momento�in�cui�l'opera,�per�discrezio-
nale�valutazione�dell'Amministrazione,�venisse�effettivamente�aperta�al�pub-
blico�(vedi�Cass.�n.�9507/2002).�

La�formulazione�utilizzata�dall'art.�43�sembra�ricomprendere�i�casi�in�
cui�la�realizzazione�dell'opera�determini�un�semplice�asservimento�di�fatto�
del�fondo,�con�limitazione�della�facolta�di�godimento�da�parte�del�pro-
prietario.�

^Assenza 
di 
titolo. 


Oggetto�di�tale�assenza�e�alternativamente�il�provvedimento�di�espro-
priazione�o�quello�dichiarativo�di�pubblica�utilita�,�accomunando�nel�regime�
ogni�forma�di�occupazione�senza�titolo.�

Le�ipotesi�previste�dalla�norma�sono�poi�identificate�nella�assenza,�inva-
lidita�,�inefficacia�di�tali�provvedimenti.�

Tutto�cio�chiarito,�elemento�caratteristico�della�fattispecie�acquisitiva�in�
esame�e�,�innanzitutto,�quello�di�essere�di�iniziativa�della�Pubblica�Ammini-
strazione,�inserendosi�nell'ambito�di�un�procedimento�amministrativo�che�
era�ab 
origine 
oppure�e�diventato�illegittimo.�

Altro�elemento�caratteristico�di�questa�prima�fattispecie�acquisitiva,�
tipico�pero�anche�della�seconda�disciplinata�dai�commi�3�e�4,�e�l'essere�alter-
nativo�alla�retrocessione�del�bene.�

Per�quel�che�attiene�agli�elementi�dell'atto�acquisitivo,�essenziale�appare�
innanzitutto�la�motivazione.�

Da�cio�emerge�l'evidente�carattere�discrezionale�dell'atto�acquisitivo,�del�
resto�confermato�dal�comma�1�il�quale�prevede�l'adozione�dell'atto�in�que-
stione��valutati 
gli 
interessi 
in 
conflitto�.�

Ulteriore�elemento�dell'atto�e�la�determinazione�della�misura�del�risarci-
mento�del�danno,�prevista�dalla�lettera�c)�del�comma�2.�

Sul�punto,�il�successivo�comma�6�prevede�che��salvo 
i 
casi 
in 
cui 
la 
legge 
disponga 
diversamente��(verosimilmente�per�l'espropriazione�di�opere�militari�

o�di�beni�culturali�ovvero�per�le�ipotesi�di�cui�all'art.�55�dello�stesso�testo�
unico,�riproduttivo�dell'art.�5-bis, 
comma�7-bis 
del�c.d.�Decreto�Amato)�la�
quantificazione�del�risarcimento�e�commisurata�al�valore�del�bene�e,�se�l'oc-
cupazione�riguarda�un�terreno�edificabile,�sulla�base�delle�disposizioni�del-
l'art.�37,�commi�da�3�a�7.�
Oltre�alla�previsione�degli�elementi�necessari�dell'atto�acquisitivo,�il�
comma�2�dell'art.�43�ne�disciplina�gli�aspetti�procedimentali:�innanzitutto�
quello�dell'obbligo�del�pagamento�del�risarcimento�del�danno�nella�misura�
determinata�dall'atto�acquisitivo,�entro�il�termine�di�30�gg.�

Ulteriori�incombenti�procedimentali�sono�la�notificazione�dell'atto�
acquisitivo�ai�proprietari�nelle�forme�degli�atti�processuali�civili,�e�la�sua�tra-
scrizione�presso�gli�uffici�dei�registri�immobiliari.�


DOTTRINA�279 


Quest'ultimo�appare�un�importante�elemento�di�certezza,�in�relazione�al�
quale�non�era�espressamente�previsto�alcunche�nel�previgente�sistema�(in�
relazione�a�tale�tematica�vedi�oltre).�

L'atto�acquisitivo�deve,�infine,�essere�trasmesso�all'ufficio�competente�
all'aggiornamento�degli�elenchi�degli�atti�da�cui�deriva�la�dichiarazionedi�
pubblica�utilita��,�ovvero�con�i�quali�e��disposta�l'espropriazione.�

Tale�incombente,�unitamente�all'espressa�indicazione�contenuta�nella�let-
tera�e)�del�comma�2�secondo�cui��l'atto�di�acquisizione�comporta�il�passaggio�
del�diritto�di�proprieta��,�induce�a�ritenere�che�l'atto�acquisitivo�abbia�efficacia�
costitutiva�e,�dunque,�rappresenti�l'unico�titolo�dell'effetto�traslativo�del�
diritto�di�proprieta��in�capo�all'Amministrazione.�

Tale�soluzione�appare�senza�dubbio�preferibile,�tenuto�conto�del�valore�
d'insieme�dell'istituto�in�questione�il�quale,�muovendo�dal�rifiuto�di�identifi-
care�quale�titolo�acquisitivo�il�fatto�illecito�dell'occupazione�senza�titolo,�
riconduce�tale�titolo�proprio�all'adozione�di�uno�specifico�provvedimento�
amministrativo.�

D'altra�parte,�il�chiaro�disposto�della�lettera�e)�del�comma�2�vale�ad�
escludere�l'attribuzione�all'atto�acquisitivo�di�un'efficacia�meramente�ricogni-
tiva�di�un�effetto�traslativo�gia��avvenuto�in�precedenza�e,�dunque,�come�in�
passato,�al�momento�dell'irreversibile�trasformazione�del�bene�o�al�momento�
della�scadenza�del�termine�di�efficacia�dell'occupazione�d'urgenza.�

Inoltre,�la�previsione,�nella�lett.�f)�del�comma�2,�della�notificazione�del-
l'atto�acquisitivo�al�proprietario�induce�a�qualificare�l'atto�in�questione�come�
recettizio:�l'effetto�traslativo,�pertanto,�si�verifica�a�seguito�della�fase�integra-
tiva�dell'efficacia�prevista�con�la�notificazione.�

La�seconda�fattispecie�di�atto�acquisitivo�descritta�ai�commi�3�e�4�del-
l'art.�43�si�caratterizza�per�essere�inserita�in�un�procedimento�giurisdizionale,�
avviato�dal�privato�(anche�se�nulla�vieta�che�il�giudizio�sia�avviato�da�un�ente�
pubblico�proprietario)�in�primo�luogo�in�sede�annullatoria,�avverso�i�provvedi-
menti�indicati�nei�commi�1�e�2:�provvedimento�di�espropriazione,�dichiara-
tivo�di�pubblica�utilita��,�di�vincolo�preordinato�all'esproprio�e,�si�deve�ritenere,�
anche�avverso�l'atto�di�acquisizione�nella�prima�fattispecie�sopra�esaminata.�

In�secondo�luogo�in�sede�restitutoria,�con�un'azione�che�puo��essere�atti-
vata�davanti�al�G.A.�in�almeno�due�ipotesi:�

^la�prima�e��quella�di�una�domanda�che�trae�origine�dalle�richieste�for-
mulate�in�via�amministrativa�per�ottenere�la�retrocessione�totale�o�parziale,�
nel�caso�in�cui�a�tali�richieste�l'Amministrazione�abbia�risposto�negativa-
mente�o�non�abbia�risposto�affatto�e,�dunque,�il�privato�abbia�proposto�
domanda�giudiziale�al�riguardo;�proprio�in�tale�circostanza,�l'Amministra-
zione�puo��attivarsi�giudizialmente�per�l'adozione�del�provvedimento�acquisi-
tivo�secondo�la�procedura�prevista�dal�comma�4�dell'art.�43.�

^la�seconda�ipotesi�e��quella�derivante�dall'indirizzo�che�interpreta�
l'art.�7�della�legge�n.�205/2000,�nella�parte�in�cui�prevede�la�tutela�risarcitoria�
�anche�attraverso�la�reintegrazione�in�forma�specifica�,�quale�possibilita��di�
condannare�la�P.A.�ad�un�facere�specifico,�in�alternativa�al�risarcimento�per�
equivalente�monetario.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Per�quel�che�attiene�l'ambito�soggettivo�di�applicabilita�di�questa�
seconda�fattispecie�acquisitiva,�occorre�sottolineare�che,�a�differenza�della�
prima,�il�soggetto�che�puo�attivarsi�in�contrasto�con�l'iniziativa�del�privato�e�
�l'Amministrazione�che�ne�ha�interesse�o�chi�utilizza�il�bene�.�

Si�tratta�di�un�ambito�piu�ampio�rispetto�a�quello�previsto�dalla�prima�
fattispecie,�che�sembra�coincidere�con�quello�identificato�dalla�Giurispru-
denza�a�proposito�della�occupazione�appropriativa�(Amministrazione�espro-
priante,�privato�beneficiario,�ma�altres|�il�concessionario�di�opera�pubblica).�

Legittimato�all'adozione�dell'atto�acquisitivo,�tuttavia,�a�differenzadi�
quanto�avviene�per�la�fattispecie�prevista�dal�comma�2�dell'art.�43,�non�sara�,�
in�caso�di�accoglimento�in�sede�giudiziale�della�richiesta,�il�soggetto�richie-
dente,�ma�esclusivamente�l'autorita�che�ha�disposto�l'occupazione�senza�titolo�
dell'area�(art.�43,�comma�4).�

Per�quanto�attiene�la�misura�del�risarcimento�del�danno,�essa�e�disposta�
in�sede�giudiziale.�

Per�il�pagamento�non�e�piu�previsto�il�termine�di�gg.�30�di�cui�al�
comma�2;�la�formula�lascia�intendere�che�esso�debba�essere�contestuale,�se�
non�antecedente�all'adozione�dell'atto�acquisitivo.�

Per�quanto�riguarda�gli�adempimenti�procedimentali,�l'atto�acquisitivo�
andra�notificato�al�proprietario:�deve�intendersi�che,�anche�in�questo�caso,�
esso�abbia�natura�recettizia.�

Analogamente,�l'atto�acquisitivo�(qui�denominato�decreto)�e�trascritto�
nei�registri�immobiliari,�con�la�precisazione�che�detta�trascrizione�e�a�cura�
e�spese�della�medesima�autorita�che�ha�disposto�a�suo�tempo�l'occupazione�
dell'area.�

1.6.3. 
-Retroattivita�o�meno�dell'art.�43�del�d.P.R.�n.�327/2001.�
Il�problema�della�retroattivita�o�meno�delle�disposizioni�contenute�nel-
l'art.�43�del�testo�unico�degli�espropri�risulta�assai�controverso.�
In�giurisprudenza,�infatti,�si�sono�manifestate�varie�tesi,�tutte�ugual-
mente�autorevoli.�
^Per�la�irretroattivita�,�si�sono�pronunciate�le�SS.UU.�della�Cassazione,�
ordinanze�nn.�11336�e�11338�del�30�maggio�2005�e�nn.�19217�e�19218/2003,�
la�Cass.,�Sez.�I,�sentenze�nn.�8777/2004�e�18239/2005,�il�T.A.R.�Campania�
sent.�n.�10543/2004,�il�T.A.R.�Lazio�sent.�n.�5128/2004,�il�T.A.R.�Basilicata�
sent.�n.�134/2004.�
Tale�impostazione�fa,�in�buona�sostanza,�leva�sulla�regola�posta�dal-
l'art.�12�delle�preleggi�secondo�cui��nell'applicare�la�legge,�non�si�puo�ad�essa�
attribuire�altro�senso�che�quello�fatto�palese�dal�significato�proprio�delle�parole�
secondo�la�connessione�di�esse�e�dalla�intenzione�del�legislatore�,�e�sul�primo�
comma�dell'art.�57�del�testo�unico�stabilente�che��le�disposizioni�del�presente�
testounicononsiapplicanoaiprogettiperiquali,�alladatadientratainvigore�

dellostessodecreto�(30giugno2003),siaintervenutaladichiarazionedip.u.,�
indifferibilita�ed�urgenza.�

In�tal�caso�continua�ad�applicarsi�tutta�la�normativa�vigente�a�tale�data.��


DOTTRINA�281 


Il�combinato�disposto�di�queste�due�norme�non�lascerebbe�all'interprete�
la�possibilita�di�utilizzare�un�criterio�ermeneutico�diverso�dall'oggettivo�
riscontro�temporale�della�data�del�progetto�contenente�la�dichiarazione�di�
pubblica�utilita�.�

Con�la�conseguenza�che,�qualora�il�progetto�sia�antecedente�alla�data�di�
entrata�in�vigore�del�testo�unico,�la�normativa�dell'art.�43�risulterebbe�inap-
plicabile.�

Secondo�tale�impostazione,�la�gia�chiara�lettera�della�norma�sarebbe�per�
di�piu�suffragata�dalla�ratio 
legis. 


L'originaria�formulazione�dell'art.�57,�infatti,�prevedeva�che�la�nuova�
normativa�si�applicasse�immediatamente�a�ciascuna�delle�fasi�della�procedura�
ablativa�non�ancora�concluse,�ingenerando�problematiche�di�non�facile�solu-
zione�per�stabilire�quando�una�fase�procedimentale�dovesse�considerarsi�in 
itinere 
e�quando�gia�definita�o,�per�converso,�mancante�del�tutto;�tale�quadro,�
per�di�piu�,�rischiava�di�complicarsi�ulteriormente�in�conseguenza�delle�suc-
cessive�vicende�amministrative�e�giurisdizionali�da�cui�l'assetto�pregresso�
poteva�risultare�sconvolto.�

Per�troncare�alla�radice�ogni�possibile�questione�interpretativa�sul�punto,�
l'art.�1�del�D.�Lgs.�n.�302/2002�ha�modificato�non�solo�il�contenuto,�ma�
anche�la�rubrica�dell'art.�57,�ancor�prima�che�entrasse�in�vigore,�introdu-
cendo�un�criterio�discriminatore�chiaro�ed�inequivoco�in�relazione�all'applica-
bilita�dell'intera�normativa�del�testo�unico��sui�procedimenti�in�corso��

Tale�criterio�si�basa�esclusivamente�sul�dato�temporale�del�primo�atto�
del�procedimento�espropriativo�in�senso�stretto�(dichiarazione�di�pubblica�
utilita�),�a�prescindere,�dunque,�dalle�sue�successive�vicende,�dalla�illegittimita�
e�dalla�natura�delle�violazioni�in�cui�l'espropriante�possa�incorrere�durante�il�
prosieguo.�

^Per�la�retroattivita�dell'art.�43,�si�sono�pronunciati�il�T.A.R.�Emilia�
Romagna�sent.�n.�2160/2003,�il�T.A.R.�Toscana�sent.�n.�2066/2004,�il�

T.A.R.�Calabria,�sez.�di�Reggio�Calabria,�sentt.�nn.�358�e�1300/2005,�ed�il�
T.A.R.�Puglia�sent.�n.�3307/2005.�
Tale�giurisprudenza,�pero�,�occupandosi�della�questione�relativa�all'appli-
cabilita�dell'art.�43�a�fattispecie�in�cui�la�dichiarazione�di�pubblica�utilita�fosse�
precedente�all'entrata�in�vigore�del�nuovo�testo�unico,�ha�fatto�esclusivo�riferi-
mento�all'ipotesi�di�cui�al�terzo�comma�di�tale�articolo,�in�cui�l'Amministra-
zione,�nel�corso�del�giudizio�instaurato�innanzi�al�Giudice�Amministrativo,�
richiede�che,�in�caso�di�fondatezza�del�ricorso,�sia�disposta�la�condanna�della�
stessa�al�risarcimento�del�danno,�con�esclusione�della�restituzione�del�bene.�
Tali�pronunce�fanno�leva�sul�carattere�processuale�della�norma�in�que-
stione,�deducendone�l'immediata�applicabilita�a�tutti�i�giudizi�pendenti,�a�
prescindere�anche�dalla�data�di�introduzione�del�ricorso,�e�mettono�comun-
que�in�rilievo�la�finalita�della�disciplina,�dettata�dall'art.�43,�di�sanare�le�pro-
cedure�ablatorie�illegittime�e�i�comportamenti�illeciti�della�P.A.�in�campo�
espropriativo,�nell'ottica�dell'eliminazione�del�fenomeno�dell'occupazione�
appropriativa�nonche�usurpativa,�evidenziando�che,�se�cos|�e�,�la�norma�non�
puo�che�riferirsi�a�situazioni�pregresse�di�illegittimita�ed�illiceita�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

^Appare�opportuno�citare�anche�due�recenti�pronunce�del�T.A.R.�Cala-
bria�n.�984�del�9�giugno�2005�e�del�T.A.R.�Lazio�n.�7356�del�23�settembre�
2005�che,�con�riferimento�a�fattispecie�nelle�quali�rilevava�la�norma�di�cuial�
primo�comma�dell'art.�43,�indubbiamente�di�carattere�sostanziale,�hanno�sta-
bilito�che,�pur�dovendo�escludersi�qualsiasi�riferimento�al�carattere�proces-
suale�della�stessa,�essa�potrebbe�nondimeno�trovare�applicazione�a�fattispecie�
nelle�quali�la�dichiarazione�di�pubblica�utilita�sia�intervenuta�prima�dell'en-
trata�in�vigore�del�testo�unico.�

A�cio�indurrebbe,�in�primis,�la�considerazione�che,�in�talune�ipotesi,�la�
norma�transitoria�di�cui�all'art.�57�potrebbe�non�essere�in�condizioni�di�ope-
rare:�cio�,�perlomeno,�se�si�intenda�aderire�ad�un'interpretazione�piu�vasta�del-
l'art.�43�che�lo�reputi�applicabile�anche�in�caso�di�totale�assenza�della�dichia-
razione�di�pubblica�utilita�.�

Secondariamente,�tale�tesi,�ad�avviso�dei�suddetti�Tribunali�Amministra-
tivi,�troverebbe�conferma�in�quella�funzione�di�regolarizzazione�di�fattispecie�
pregresse,�destinate�a�non�ripetersi,�o�a�ripetersi�difficilmente,�in�base�alla�
normativa�introdotta�dal�testo�unico.�

L'unico�vero�limite,�comunque,�all'applicazione�dell'art.�43�si�rinver-
rebbe,�secondo�le�predette�pronunce,�nell'avvenuto�perfezionamento,�prima�
dell'entrata�in�vigore�del�testo�unico,�di�fattispecie�acquisitive�conseguenti�
all'irreversibile�trasformazione�del�fondo,�nell'ambito�del�fenomeno�dell'occu-
pazione�appropriativa.�

La�corretta�applicazione,�quindi,�della�disposizione�de�qua�postulerebbe�
che�il�bene�occupato�dalla�P.A.,�ex�ante�sine�titulo�o�sulla�base�di�un�titolo�
successivamente�annullato�con�effetti�ex�tunc,�non�sia�stato�ancora�acquisito�
al�patrimonio�amministrativo;�il�che�sembra�significare�che,�ove�tutti�gli�ele-
menti�costitutivi�della�fattispecie�di�creazione�pretoria�della�c.d.��accessione�
invertita��si�siano�temporalmente�verificati�in�data�anteriore�al�30�giugno�
2003,�l'Amministrazione�non�sarebbe�tenuta�all'emanazione�del�provvedi-
mento�di�acquisizione�di�cui�all'art.�43,�essendo�gia�divenuta�proprietaria�del-
l'area�grazie�al�meccanismo�estintivo-acquisitivo�sotteso�all'istituto�dell'occu-
pazione�appropriativa.�

Rimane,�tuttavia,�da�stabilire�se�la�predetta�conclusione�valga�esclusiva-
mente�per�le�ipotesi�in�cui�esista�una�sentenza,�passata�in�giudicato,�che�
dichiari�intervenuta�l'occupazione�acquisitiva�in�data�anteriore�al�30�giugno�
2003,�ovvero�se�la�stessa�valga�anche�per�le�ipotesi�in�cui�manchi�un�giudicato�
in�tal�senso.�

Da�ultimo,�occorre�ricordare�che�sul�problema�della�retroattivita�o�meno�
dell'art.�43�e�intervenuta�anche�l'Adunanza�Plenaria�del�Consiglio�di�Stato�
(sentenza�n.�2�del�29�aprile�2005)�che,�aderendo�all'impostazione�favorevole�
ad�un'efficacia�retroattiva�dell'art.�43,�ha�stabilito�che��la�nuova�versione�del-
l'art.�57�si�propone�di�evitare�che�procedimenti�avviati�in�applicazione�della�

disciplina�pregressa�trovino�ulteriore�sviluppo�e�conclusione�alla�stregua�di�

sopravvenuti�assetti�(riconoscendosi�ultrattivita�,�per�tali�fasi�procedurali,�alla�
precedente�disciplina).�

Talenormarisultapero�inapplicabileallefattispecie�in�cuisitrattanongia�
di�stabilire�qual'e�la�normativa�che�disciplina�una�procedura�espropriativa�in�iti-


DOTTRINA�283 


nere(vicendaquestapresainconsiderazionedalnuovoart.�57)masolodideci-

dere��dopo�l'annullamento�passato�in�giudicato�dalla�precedente�procedura�

(tutta�svoltasi�sotto�l'impero�della�precedente�disciplina)��quale�sorte�vada�

riservata�ad�una�res�modificata�dalla�P.A.,�rimasta�senza�titolo�nelle�manidi�
quest'ultima�dopo�l'annullamento�degli�atti�della�procedura�espropriativa.�

Non�trattandosi�di�vicenda�riconducibile�sotto�la�normativa�transitoria�
avanti�ricordata,�e�evidente�che�nonpuo�non�trovare�applicazione�la�disposizione�

dell'art.�43�che�consente,�in�caso�di�apprensione�di�res�sine�titulo�o�con�titolo�

annullato,�la�possibilita�di�neutralizzare�la�domanda�di�restituzione�della�parte�

interessata�solo�con�l'adozione�di�un�atto�formale�preordinato�all'acquisizione�

del�bene�(con�corresponsione�di�quanto�spettante�a�titolo�risarcitorio)�o�la�spe-

ciale�domanda�giudiziale�formulata�nel�processo�di�cui�e�parola�nello�stesso�

art.�43�.�

1.6.4.�-Sconfessione�della�disciplina�introdotta�dall'art.�43�del�testo�unico�da�
parte�della�Corte�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo.�

L'istituto�dell'acquisizione�cd.�sanante,�introdotto�dall'art.�43�del�nuovo�
testo�unico�sugli�espropri,�e��stato�giudicato,�dalla�giurisprudenza�amministra-
tiva,�rispettoso�dei�parametri�imposti�dalla�Corte�Europea�e�dai�principi�
costituzionali.�

In�particolare�l'Ad.�Plen.�del�Consiglio�di�Stato�con�la�decisione�n.�2�del�
29�aprile�2005�(ed�ancor�prima�con�il�parere�n.�4�del�2001�dell'Ad.�Gen.�dello�
stesso�Consiglio)�ha�formulato�una�prognosi�di�piena�compatibilita��del-
l'art.�43�ai�parametri�posti�dalla�Corte�di�Strasburgo,�rilevando�che:�

^l'acquisto�del�bene�avviene�in�virtu��di�un�provvedimento�previsto�dalla�
legge�e,�soprattutto,�con�efficacia�ex�nunc,�sicche�sono�rispettate�le�esigenze�
di�chiarezza�dell'ordinamento�e�di�preminenza�del�diritto;�

^il�provvedimento�e��sindacabile�e�l'esercizio�della�discrezionalita��e��cir-
condato�da�particolari�cautele�di�cui�va�verificato�il�rispetto�in�sede�giurisdi-
zionale;�

^e��in�ogni�caso�assicurato�il�risarcimento�del�danno;�
^in�assenza�di�provvedimento,�la�restituzione�dell'area�non�puo��essere�
impedita,�se�non�per�scelta�autonoma�del�privato�che�rinunci�alla�restitu-
zione.�
Nondimeno,�tale�positiva�valutazione�del�massimo�Consesso�della�Giu-
stizia�Amministrativa�e��stata�smentita�proprio�dalla�Corte�Europea�dei�
Diritti�dell'Uomo�sia�nella�decisione�del�17�maggio�2005�(caso�Scordino�c-
/Italia)�sia,�piu��recentemente�ed�in�maniera�ancora�piu��esplicita,�in�quella�
del�13�ottobre�2005,�(caso�Serrao�c/Italia).�
La�Corte�Europea,�infatti,�dopo�aver�ribadito�che,�per�essere�conforme�
alla�Convenzione,�l'ingerenza�della�P.A.�nella�proprieta��privata�deve�essere�
compiuta��per�causa�di�pubblica�utilita��ed�alle�condizioni�previste�dalla�legge�
e�dai�principi�di�diritto�internazionale���percio��congiuntamente�richieste�
�,�ha�rilevato�che�il�principio�dell'esproprio�indiretto�ha�avuto�in�Italia�
applicazioni�contraddittorie�non�solo�in�giurisprudenza,�ma�anche�da�parte�
del�legislatore.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

E�dopo�aver�dato�atto�dell'evoluzione�della�giurisprudenza�della�Corte�di�
Cassazione,�ha�ricordato�che�l'art.�43�del�testo�unico�prevede�che,�pure�in�
assenza�della�dichiarazione�di�p.u.,�ogni�terreno�possa�essere�acquisito�al�
patrimonio�pubblico,�se�il�giudice�decide�di�non�ordinare�la�restituzione�del�
terreno�occupato�e�trasformato�dall'Amministrazione.�

Alla�luce�di�tali�elementi,�la�Corte,�non�potendo�escludere�che�sussista�il�
serio�rischio�di�risultati�imprevedibili�ed�arbitrari�ai�danni�dei�soggetti�inte-
ressati,�conclude�nel�senso�che�l'espropriazione�indiretta,�sia�che�derivi�da�un�

principio�giurisprudenziale,�sia�che�derivi�da�una�norma�di�legge�quale�l'articolo�

43�del�testo�unico�sugli�espropri,�non�puo�sostituire�un'espropriazione�legittima�

laddove�consenta�alla�P.A.�di�acquisire�la�proprieta�di�un�immobile�traendo�

comunque�vantaggio�da�un�originario�comportamento�illegittimo.�

1.7.�-La�tematica�dell'efficacia�delle�sentenze�della�Corte�Europea�dei�Diritti�
dell'Uomo�nell'Ordinamento�interno.�

L'avvenuta�sconfessione�sia�dell'istituto�di�origine�pretoria�dell'occupa-
zione�acquisitiva�sia�della�nuova�figura�dell'utilizzazione�senza�titolo,�deli-
neata�nell'art.�43�del�testo�unico�sugli�espropri,�ad�opera�della�Corte�Europea�
dei�Diritti�dell'Uomo,�pone�inevitabilmente�l'esigenza�di�chiarire�la�reale�effi-
cacia�delle�pronunce�dell'Organo�giurisdizionale�europeo�nell'Ordinamento�
interno.�

In�generale,�la�previsione�di�strumenti�internazionali�di�tutela�dei�diritti�
fondamentali�se,�da�un�lato,�rafforza�la�loro�garanzia,�dall'altro,�pone�il�
rischio�della�formazione�di�indirizzi�giurisprudenziali�contrastanti�e�del�sor-
gere�di�eventuali�conflitti�implicanti�la�necessita�di�stabilire�a�chi�spetta�l'ul-
tima�parola.�

Occorre�ricordare�che�la�C.E.D.U.,�ratificata�e�resa�esecutiva�in�Italia�
con�la�legge�n.�848�del�1955�riconosce�ai�cittadini�degli�Stati�aderenti�alcuni�
diritti�e�garanzie�specificati�nel�Trattato�ed�in�Protocolli�aggiuntivi.�

Ai�cittadini�e�riconosciuta�anche�la�legittimazione�ad�adire�la�Corte�per�
denunziare�la�violazione,�da�parte�di�uno�Stato�contraente,�dei�diritti�garan-
titi�dalla�Convenzione.�

Le�sentenze�trovano�fonte�nell'obbligo�assunto�dagli�Stati�di�conformarsi�
alle�sentenze�definitive�della�Corte�nelle�controversie�nelle�quali�sono�parti.�

Una�sentenza�di�condanna�fa�nascere,�dunque,�in�capo�allo�Stato�anzi-
tutto�l'obbligo�di�rimuovere�le�conseguenze�di�tale�violazione,�ripristinando�
la�situazione�anteriore�alla�stessa;�solo�in�seconda�battuta,�la�violazione�dara�
diritto�al�risarcimento�eventualmente�riconosciuto�dal�giudice�europeo�a�
titolo�di�equa�soddisfazione.�

Dubbio�(non�pare�vi�sia�giurisprudenza�sul�punto)�e�se�le�sentenze�della�
Corte�Europea�vadano�ricomprese�tra�gli�atti�che�costituiscono�titolo�esecu-
tivo�ex�art.�474�c.p.c.,�o�se�si�debba�loro�riconoscere�al�piu�l'idoneita�,in�
quanto�prova�scritta,�ad�ottenere�l'emissione�di�un�decreto�ingiuntivo�ex�
artt.�633�c.p.c.�e�ss.�

La�violazione�di�norme�pattizie�puo�derivare�non�solo�da�un�atto�giuri-
sdizionale�dello�Stato,�ma�anche�da�provvedimenti�amministrativi�o�da�atti�
normativi.�


DOTTRINA�285 


Assodato�che�le�disposizioni�della�C.E.D.U.�sugli�effetti�delle�decisioni�
della�Corte�sono�particolarmente�laconiche,�non�si�puo�che�cercare�di�desu-
merne�la�portata�in�via�sistematica.�

Certo�e�che,�per�quel�che�riguarda�gli�effetti�che�discendono�dalla�con-
danna�e�costituiscono�il�contenuto�dell'obbligo�di�conformazione�che�grava�
sullo�Stato,�le�pronunce�producano�effetti�solo�a�carico�dello�Stato�stesso,�
riconosciuto�responsabile�della�violazione,�e�non�anche�per�gli�altri�paesi�
membri.�

Nell'ambito,�poi,�dell'ordinamento�dello�Stato�condannato,�l'effetto�
diretto�della�pronuncia�riguarda�solo�il�caso�deciso.�

^La�prima�delle�problematiche�da�affrontare,�attinente�alla�questione�
che�ci�occupa,�riguarda�la�posizione�del�giudice�nazionale�riguardo�ad�una�
norma�interna�dichiarata�non�conforme�alla�Convenzione�o�ad�una�lacuna�
rispetto�ad�essa�(come�pare�prospettarsi�nel�caso�dell'art.�43�del�testo�unico�
sugli�espropri).�

Al�riguardo,�piu�specificatamente,�ci�si�puo�chiedere�se�possa�parlarsi�di�
una�sorta�di�efficacia�normativa�della�sentenza,�che�valga�cioe�ad�offrire�al�
giudice�interno�la�regola�di�giudizio�per�altri�casi�simili�a�lui�sottoposti,�alla�
stregua�di�un�precedente�vincolante,�o�addirittura�ad�obbligare�detto�giudice�
a�non�applicare�una�norma�di�legge�interna�che�la�Corte�abbia�dichiarato�
non�conforme�alla�Convenzione.�

Vi�e�chi�sostiene�che�il�giudice�debba�disapplicare�la�norma�interna�
incompatibile�o�addirittura�riempire�il�vuoto�normativo,�secondo�le�indica-
zioni�della�Corte�dei�diritti,�sulla�base�di�una�presunta�ed�incondizionata�pre-
valenza�della�normativa�pattizia�su�quella�interna�ordinaria.�

Cio�nonostante,�maggiormente�condivisibile�appare�l'opinione�di�chi�
sostiene�che,�almeno�nel�nostro�Ordinamento,�l'art.�101�della�Costituzione,�
la�dove�sancisce�la�soggezione�del�giudice�soltanto�alla�legge,�osti�ad�una�pro-
spettiva�che�voglia�far�derivare,�da�una�pronuncia�della�Corte�di�Strasburgo�
l'obbligo,�per�il�giudice,�di�disapplicare�una�legge�nazionale�che�non�risulti�
invalida�o�priva�di�efficacia�secondo�il�sistema�interno�delle�fonti.�

Data,�infatti,�l'ampia�portata�delle�norme�della�Convenzione,�suscettibili�
di�incidere�su�una�serie�indefinita�di�fattispecie,�ammettere�il�potere�del�giu-
dice�interno�(sia�pure�assistito�dalla�Giurisprudenza�di�Strasburgo)�di�disap-
plicare�disposizioni�di�legge,�perche�ritenute�non�compatibili�con�la�Conven-
zione,�significherebbe�introdurre�un�sistema�sproporzionato�ed�eccessiva-
mente�diffuso�di�controllo�delle�leggi�interne,�ed�avrebbe�effetti�ben�piu�
ampi�di�quelli�derivanti�dal�potere-dovere�di�non�applicare�leggi�interne�anti-
comunitarie,�in�materie�cedute�al�diritto�comunitario:�significherebbe,dun-
que,�introdurre�una�breccia�imponente�in�un�sistema,�come�il�nostro,�in�cui�
il�giudice,�salvo�una�espressa�previsione�in�tal�senso�(come�avviene�in�ambito�
comunitario),�non�e�abilitato�in�generale�a�negare�applicazione�a�disposizioni�
di�legge�efficaci,�pur�se�le�ritenga�invalide,�senza�ricorrere�al�previo�giudizio�
della�Corte�Costituzionale.�

A�cio�si�aggiunga�che,�non�essendovi�alcun�meccanismo�attraverso�cui�il�
giudice�interno�possa�interpellare�quello�europeo,�analogo�alla�questione�pre-
giudiziale�che�puo�e�deve�essere�proposta�dinnanzi�alla�Corte�di�Giustizia�di�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Lussemburgo,�ai�sensi�dell'art.�234�del�Trattato�C.E.,�al�giudice�nazionale�si�
verrebbe�a�riconoscere�un�potere�sostanzialmente�incontrollato�di�rifiutare�
applicazione�alle�leggi.�

Solo�se,�in�base�alle�regole�del�sistema�nazionale,�risultasse�che�la�norma�
della�Convenzione,�come�interpretata�dalla�Corte�di�Strasburgo,�abbia�effetti�
tali�da�condurre�ad�escludere,�nella�fattispecie�sottoposta�al�giudice,�l'applica-
bilita�di�una�diversa�norma�interna,�questa�conseguenza�potrebbe�e�dovrebbe�
essere�tratta.�

^Quid 
iuris, 
invece,�nel�caso�di�conflitto�tra�interpretazione�conforme�a�

Costituzione�ed�interpretazione�conforme�a�Convenzione?

E�il�caso�dell'occupazione�acquisitiva.�

Come�gia�visto,�l'istituto�di�origine�pretoria�e�uscito�sostanzialmente�raf-

forzato�dai�giudizi�dinnanzi�alla�Corte�Costituzionale.�

Quest'ultima,�invero,�argomentando�dalla�ritenuta�prevalenza�dell'inte-
resse�collettivo�alla�conservazione�dell'opera�pubblica�sull'interesse�del�pri-
vato�proprietario,�non�ha�considerato�contrario�all'art.�42�della�Costituzione�
il�fatto�che�l'Amministrazione�possa�divenire�proprietaria�di�un�terreno�sulla�
base�di�un�suo�comportamento�illegale,�e�grazie�ad�una�norma�non�statuita�
dal�legislatore,�ma�desumibile�dalla�consolidata�giurisprudenza�della�Corte�
di�Cassazione.�

Di�segno�opposto,�invece,�come�abbiamo�visto,�sono�state�le�decisioni�
della�Corte�di�Strasburgo.�

Al�riguardo,�vi�e�chi�sostiene�la�diretta�efficacia�delle�sentenze�europee,�
con�conseguente�obbligo�da�parte�del�Giudice�nazionale�di�disapplicare�l'ac-
cessione�invertita�e,�conseguentemente,�di�discostarsi�dalla�ricostruzione�deli-
neata�nel�tempo�dalla�Cassazione.�

Tale�tesi�nasce�dal�riconoscimento�del�carattere�non�meramente�pro-
grammatico�ma�precettivo�delle�norme�della�C.E.DU.�ed,�in�particolare,�per�
quel�che�ci�riguarda,�dell'art.�1�del�Protocollo�n.�1�che�tutela�il�diritto�dipro-
prieta�.�

Sotto�questo�profilo�potrebbe�essere�individuata�nella�Convenzione�una�
soglia�precisa�di�tutela�di�tale�diritto,�idonea�a�porsi�come�fonte�diretta�di�
obblighi�e�di�diritti�soggettivi�nell'Ordinamento�interno.�

Per�conseguenza,�l'acquisizione�del�bene,�avvenuta�in�violazione�del�
principio�di�legalita�,�manterrebbe�i�caratteri�dell'illecito�pur�in�presenza�di�
norme�nazionali,�che�sarebbero�recessive�rispetto�alla�norma�patrizia,�intese�
a�legittimare�l'acquisizione�del�bene�a�posteriori.�

Altra�tesi,�invece,�rileva�l'impossibilita�per�il�singolo�Giudice�nazionale�
di�disapplicare�l'istituto,�semplicemente�a�fronte�della�sua�avvenuta�sconfes-
sione�da�parte�della�Corte�Europea,�come�se�si�trattasse�di�pronunzie�della�
Corte�di�Giustizia�(vedi�Corte�d'Appello�di�Bari,�sent.�del�16�agosto�2005).�

Secondo�tale�impostazione,�il�problema�dovrebbe�essere�risolto�a�monte�
dalla�Corte�Costituzionale,�posta�nell'alternativa�tra�realizzare�un�diverso�
bilanciamento�che�sia�maggiormente�conforme�agli�orientamenti�della�Corte�
Europea�dei�Diritti�dell'Uomo,�o�giudicare�costituzionalmente�illegittima�la�
norma�convenzionale�come�interpretata�dalla�Corte�Europea.�


DOTTRINA�287 


Tale�scelta�pero�sottende,�in�via�propedeutica,�la�soluzione�della�que-
stione�riguardante�il�rapporto,�sotto�il�profilo�del�valore�e�dell'efficacia,�tra�
le�norme�costituzionali��distinguendo�eventualmente,�al�loro�interno,�quelle�
disposizioni�fondamentali�ed�espressione�di�principi�assolutamente�inderoga-
bili,�pena�il�mutamento�dell'attuale�assetto�costituzionale��e�le�norme�patti-
zie�di�diritto�internazionale.�

Pur�non�potendo�affrontare,�in�questa�sede,�tale�ampia�e�complessa�pro-
blematica,�non�si�puo�fare�a�meno�di�evidenziare�che�la�soluzione�al�pro-
blema�evidentemente�dipende�dalla�scelta�che�il�Giudice�delle�leggi�dovra�
compiere,�in�termini�di�prevalenza,�tra�una�prospettiva�costituzionale�del�
diritto�di�proprieta�(di�tipo�solidaristico)�ed�una�europea�(maggiormente�libe-
rale),�niente�affatto�propensa�ad�ammettere�forme�di�sacrificio�del�diritto�
dominicale,�basate�su�un'ingerenza�dell'autorita�pubblica�nel�godimento�di�
tale�diritto�ed�operanti�al�di�fuori�di�una�stretta�legalita�.�

2.�-Formalizzazione 
dell'acquisto, 
operato 
dalla 
P.A., 
nel 
caso 
di 
apprensione 
sine�titulo.�
2.1.�-Occupazione 
acquisitiva. 
Si�e�precedentemente�visto�come,�in�caso�di�accessione�invertita,�la�tutela�
del�privato�si�realizzi�attraverso�il�riconoscimento�del�suo�diritto�al�risarci-
mento�del�danno.�

L'azione�risarcitoria�davanti�al�giudice�e�soggetta�ad�una�prescrizione�
quinquennale�decorrente�dalla�scadenza�dell'occupazione�legittima�o,�in�
assenza�di�questa,�dal�momento�nel�quale�si�e�verificata�l'irreversibile�trasfor-
mazione�dell'area.�

Nel�caso�in�cui�il�privato�abbia�proposto�un'azione�dinnanzi�all'autorita�
giudiziaria,�sara�la�sentenza�del�giudice,�accertante�la�trasformazione�del�
bene�privato,�la�sua�conseguente�estinzione�e�percio�l'acquisizione�della�pro-
prieta�in�capo�alla�P.A.�(oltre�al�diritto�al�risarcimento�del�danno),�ad�essere�
trascritta,�con�la�conseguente�volturazione�presso�gli�uffici�catastali.�

I�problemi,�invece,�si�pongono�nel�caso�in�cui,�per�una�qualsiasi�ragione,�
il�titolare�del�bene�trasformato�non�agisca�per�ottenere�il�risarcimento.�

In�tale�eventualita�,�non�vi�e�alcun�atto�formale�che�accerti�l'avvenuta�
trasformazione�del�bene�privato�il�quale,�pur�estinto�nella�realta�,�risulta�
ancora�presente�nei�registri�immobiliari�e�catastali�e,�per�di�piu�,�intestato�al�
precedente�titolare.�

Al�riguardo�sono�state�prospettate�tre�diverse�soluzioni.�

^Soluzione 
giudiziaria.�

Non�avendo�l'espropriato�instaurato�una�controversia�giudiziale�per�il�
risarcimento�del�danno,�dovrebbe�essere�la�P.A.�a�promuovere,�in�via�auto-
noma,�un�ordinario�giudizio�di�cognizione�per�l'individuazione�dei�rispettivi�
diritti�di�proprieta�con�conseguente�formalizzazione,�mediante�sentenza,�del-
l'acquisto�avvenuto�a�titolo�originario.�

Una�soluzione�questa,�dunque,�sostanzialmente�simile�a�quella�operante�
in�caso�di�usucapione�immobiliare.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

^Soluzione�privatistica.�

La�seconda�soluzione,�c.d.�privatistica,�cerca�di�comporre�i�rispettivi�
interessi�mediante�la�stipula�di�un�apposito�atto�notarile,�nelle�ipotesi�in�cui�
sia�comunque�possibile�l'insorgere�di�una�controversia�legale�tra�P.A.�e�pro-
prietario�di�un�fondo�oramai�illegittimamente�occupato.�

Tale�impostazione,�che�nasce�dall'esigenza�di�individuare�una�soluzione�
piu�celere�di�quella�giudiziaria,�consentirebbe�di�evitare�la�sicura�condanna�
della�P.A.�in�un�procedimento�giudiziario,�e�porrebbe�fine�a�tutte�quelle�que-
stioni�nelle�quali�la�modesta�rilevanza�del�contendere�e�la�scarsa�capacita�
economica�dei�soggetti�interessati�continuano�a�scoraggiare�i�privati�dal�defi-
nire�la�questione�in�via�giudiziale.�

Si�tratterebbe�di�sottoscrivere�un�contratto�col�quale,�ripercorrendo�la�
cronologia�degli�eventi�che�hanno�determinato�l'avvenuta�acquisizione�delle�
aree�interessate,�si�potrebbe�regolarizzare�formalmente,�in�una�sorta�di�con-
traddittorio�fra�le�parti,�la�situazione�determinatasi.�

^Soluzione�amministrativa.�
La�terza�soluzione�trae�origine�da�un�parere�dell'Avvocatura�Distrettuale�
dello�Stato�di�Torino�n.�882/89/ST�del�28�luglio�1988.�

L'Organo�difensivo�erariale,�per�primo,�cercando�di�superare�le�difficolta�
derivanti�dalla,�in�quel�tempo,�neonata�creazione�giurisprudenziale�dell'occu-
pazione�appropriativa,�ipotizzo�l'ammissibilita�di�un�atto�ricognitivo�unilate-
rale�col�quale�la�stessa�P.A.�procedente�accertasse�il�verificarsi�di�un�fatto�
�la�trasformazione�irreversibile�del�fondo�privato�a�seguito�dell'attivita�rea-
lizzativa�posta�in�essere�sullo�stesso��che,�unitamente�agli�atti�amministra-
tivi�attestanti�la�pubblica�utilita�,�indifferibilita�ed�urgenza�dell'opera,�produ-
cesse�l'estinzione�del�diritto�di�proprieta�del�privato�e�la�contestuale�nascita�
del�diritto�dominicale�in�capo�alla�P.A.�

Non�si�puo�nascondere�che�tale�soluzione�presenti�profili�non�del�tutto�
conformi�alla�dogmatica�giuridica.�

Innanzitutto,�puo�apparire�paradossale�che�si�consenta�la�trascrizione�di�
un�atto�unilaterale�emanato�dalla�medesima�P.A.�che�illegittimamente�occupa�
il�fondo�irreversibilmente�manipolato.�

Inoltre,�non�si�puo�non�evidenziare�l'assenza�di�un�esplicito�supporto�
normativo�circa�la�possibilita�di�considerare�tale�atto�amministrativo�come�
titolo�idoneo�per�eseguire�la�trascrizione,�stante�la�tassativa�formulazione�
dell'art.�2657�c.c.,�atteso�anche�che�tale�provvedimento�amministrativo�diffi-
cilmente�puo�essere�considerato�un�atto�pubblico�(definito�dall'art.�2699�c.c.�
come��il�documento�redatto,�con�le�richieste�formalita�,�da�unnotaio�o�daaltro�
pubblico�ufficiale�autorizzato�adattribuirglipubblicafede�nel�luogo�dove�l'atto�
e�formato�).�

Tali�rilievi�appaiono�superabili.�

Essi�risentono,�infatti,�di�un'ostilita�poco�motivata�nei�riguardi�di�un�isti-
tuto,�quello�della�c.d.��occupazione�acquisitiva��certamente�operante�nel-
l'ambito�del�diritto�vivente.�

A�torto,�quest'ultimo�non�e�ritenuto�possibile�fonte�di�produzione�di�
norme�nonostante�che,�ad�esempio,�la�stessa�Giurisprudenza�della�Cassa-


DOTTRINA 
289 


zione, 
a 
proposito 
dei 
modi 
di 
acquisto 
della 
proprieta� 
, 
abbia 
ritenuto 
che 
l'indicazione 
dell'art. 
922 
c.c. 
non 
sia 
tassativa 
e 
che 
occorra 
guardare 
all'Or-
dinamento 
Giuridico 
nel 
suo 
complesso 
(anche 
sotto 
forma 
di 
tradizione 
storico-giuridica 
che 
non 
contrasti 
con 
i 
principi 
del 
nostro 
Ordinamento) 
per 
accertarne 
l'esistenza 
(vedi 
Cass. 
n. 
10525/1992). 


A 
cio� 
si 
aggiunga 
che 
la 
soluzione 
cd. 
amministrativa 
appare 
anche 
in 
grado 
di 
soddisfare 
le 
aspettative 
del 
proprietario 
del 
fondo. 


Ed 
invero, 
la 
Giurisprudenza 
ha 
fissato, 
in 
alcune 
ipotesi 
(mancanza 
ab 
origine 
dell'occupazione 
d'urgenza, 
per 
esempio), 
proprio 
nel 
momento 
in 
cui 
puo� 
dirsi 
avvenuta 
la 
trasformazione 
irreversibile 
del 
fondo 
il 
dies 
a 
quo 
del 
termine 
prescrizionale 
di 
cinque 
anni, 
entro 
il 
quale 
il 
privato 
potra� 
far 
valere 
le 
proprie 
ragioni 
risarcitorie. 


Ebbene, 
proprio 
l'incertezza 
esistente 
in 
ordine 
all'individuazione 
del 
momento 
della 
trasformazione 
del 
fondo 
mette 
in 
pericolo 
le 
ragioni 
credi-
torie 
dei 
privati, 
che 
potrebbero 
vedersi 
dichiarato 
prescritto 
il 
proprio 
diritto 
risarcitorio, 
solo 
perche� 
il 
giudice 
adito 
ha 
ritenuto 
di 
fissare 
la 
pre-
detta 
trasformazione 
in 
un 
momento 
anteriore 
rispetto 
a 
quello 
individuato 
dai 
primi. 


A 
cio� 
si 
aggiunga, 
altres|�
che 
nessuno 
meglio 
della 
P.A. 
e� 
in 
grado 
di 
valutare 
il 
momento 
in 
cui 
la 
realizzazione 
dell'opera 
pubblica 
determina 
effetti 
tali 
da 
provocare 
l'irreversibile 
utilizzazione 
del 
fondo 
nella 
costru-
zione 
dell'opera 
pubblica. 


2.2. 
-Occupazione 
usurpativa. 
Nel 
caso 
dell'occupazione 
usurpativa, 
invece, 
la 
soluzione 
del 
problema 
della 
formalizzazione 
dell'acquisto 
dell'area 
da 
parte 
della 
P.A. 
e� 
agevol-
mente 
individuabile 
nel 
sistema 
normativo. 


Ed 
invero, 
la 
domanda 
con 
cui 
il 
proprietario 
dell'area 
abusivamente 
manipolata 
dall'attivita� 
realizzativa 
della 
P.A., 
abdicando 
al 
proprio 
diritto 
alla 
restituito 
in 
integrum 
del 
terreno, 
chiede 
all'autorita� 
giudiziaria 
il 
risarci-
mento 
del 
danno 
sofferto, 
si 
inquadra 
perfettamente 
fra 
quegli 
atti 
di 
rinun-
zia 
per 
i 
quali 
l'art. 
1350, 
n. 
5, 
c.c., 
richiede 
la 
forma 
scritta, 
ove 
gli 
stessi 
ine-
riscano 
a 
diritti 
immobiliari. 


Ebbene, 
nulla 
esclude 
che 
la 
P.A., 
al 
fine 
di 
formalizzare 
il 
proprio 
acquisto 
(trascrizione 
nei 
registri 
immobiliari, 
volturazione 
catastale) 
possa 
utilizzare 
l'atto 
di 
rinunzia, 
posto 
in 
essere 
dal 
privato, 
curandone 
la 
trascri-
zione 
nei 
registri 
immobiliari 
(come 
previsto 
dall'art. 
2645, 
n. 
5, 
c.c.) 
ed 
otte-
nendo, 
sulla 
base 
di 
esso, 
la 
volturazione, 
in 
proprio 
favore, 
delle 
risultanze 
catastali. 


Al 
proposito, 
deve, 
tuttavia, 
evidenziarsi 
che 
la 
Suprema 
Corte 
di 
Cassa-
zione 
ha, 
di 
recente, 
chiarito 
che 
�la 
dismissione 
di 
cui 
alla 
domanda 
di 
risar-
cimento 
del 
danno 
per 
equivalente 
non 
necessariamente 
determina 
il 
trasferi-
mento 
o 
la 
acquisizione 
della 
proprieta� 
al 
convenuto 
occupante, 
che 
puo� 
pure 
rifiutare 
tale 
acquisizione, 
anche 
quando 
e� 
condannato 
a 
risarcire 
il 
danno� 
e 
che 
�in 
caso 
di 
rifiuto 
dell'acquisto 
della 
proprieta� 
dall'espropriante 
spettera� 
comunque 
dello 
Stato 
ex 
art. 
827 
c.c.� 
(cos|� 
Cass. 
24 
novembre 
2005, 
n. 
24819 
e 
Cass. 
3 
maggio 
2005 
n. 
9173). 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

2.3.�-Decreto�di�acquisizione�ex�art.�43�del�testo�unico�espropri.�
Come�piu�sopra�evidenziato,�l'art.�43,�comma�2,�lett.f)�prevede�espressa-
mente�la�trascrizione�del�decreto�di�acquisizione�nei�registri�immobiliari.�

3.�-Profilifiscali.�
In�relazione�al�problema,�concernente�la�possibilita�di�concedere�l'esen-
zione�dal�pagamento�dell'imposta�di�bollo�per�la�trascrizione�dell'atto�rico-
gnitorio�dell'avvenuta�occupazione�acquisitiva,�si�ritiene�di�potere�concludere�
in�senso�affermativo.�

Alla�luce�del�consolidato�riconoscimento�giurisprudenziale�(anche�ad�
opera�della�Corte�Costituzionale)�e�normativo�dell'istituto�dell'accessione�
invertita,�come�sopra�evidenziato,�e�del�diffuso�utilizzo�che�si�e�avuto�di�esso�
nel�corso�degli�anni,�appare�del�tutto�formalistico�e�privo�di�sostanziale�fon-
damento�escludere�la�suddetta�esenzione,�solo�in�forza�della�mancanza�di�
un�formale�e�conclusivo�decreto�di�esproprio.�

La�presenza�di�un'espropriazione�c.d.�sostanziale�estrinsecatasi,�comun-
que,�in�un�procedimento�originato�da�una�valida�ed�efficace�dichiarazione�di�
pubblica�utilita�dell'opera�appare�condizione�sufficiente�per�operare�un'equi-
parazione,�ai�fini�della�concessione�dell'esenzione�dal�pagamento�dell'imposta�
di�bollo,�tra�tale�situazione�e�quella�caratterizzata�dall'esistenza�di�una�proce-
dura�espropriativa�regolarmente�perfezionatasi�con�l'emanazione�del�decreto�
di�esproprio.�

Equiparazione,�quella�di�cui�sopra,�che�lo�stesso�legislatore�ha�mostrato�
di�condividere,�in�passato�e�sempre�a�fini�fiscali;�il�riferimento�va�alle�disposi-
zioni�contenute�nell'art.�11�della�legge�30�dicembre�1991,�n.�413,�i�cui�
commi�5�e�7�prevedono�che��Per�le�plusvalenze�conseguenti�alla�percezione,�
da�parte�di�soggetti�che�non�esercitano�imprese�commerciali,�di�indennita�di�
esproprio�o�disommepercepiteaseguito�dicessionivolontarienelcorso�dipro-
cedimenti�espropriativi�nonche�di�somme�comunque�dovute�per�effetto�di�acquisi-
zione�coattiva�conseguente�ad�occupazioni�di�urgenza�divenute�illegittime�relati-
vamente�a�terreni�destinati�ad�opere�pubbliche�o�ad�infrastrutture�urbane�
all'interno�delle�zone�omogenee�di�tipo�A,�B,�C,�D�di�cui�al�decreto�ministe-
riale�2�aprile�1968,�pubblicato�nella�Gazzetta�Ufficiale�n.�97�del�16�aprile�
1968,�definite�dagli�strumenti�urbanistici�ovvero�ad�interventi�di�edilizia�resi-
denziale�pubblica�ed�economica�e�popolare�di�cui�alla�legge�18�aprile�1962,�

n.�167,�e�successive�modificazioni,�si�applicano�le�disposizioni�di�cui�
all'art.�81,�comma�1,�lettera�b),�ultima�parte,�del�testo�unico�delle�imposte�
sui�redditi,�approvato�con�d.P.R.�22�dicembre�1986,�n.�917,�e�successive�modi-
ficazioni,�introdotta�dal�comma�1,�lettera�f),�del�presente�articolo��
(comma�5);��Gli�enti�eroganti,�all'atto�della�corresponsione�delle�somme�di�
cui�ai�commi�5�e�6,�comprese�le�somme�per�occupazione�temporanea,�risarci-
mento�danni�da�occupazione�acquisitiva,�rivalutazione�ed�interessi,�devono�
operare�una�ritenuta�a�titolo�di�imposta�nella�misura�del�20�per�cento.�E�
facolta�del�contribuente�optare,�in�sede�di�dichiarazione�annuale�dei�redditi,�
per�la�tassazione�ordinaria,�nel�qual�caso�la�ritenuta�si�considera�effettuata�
a�titolo�di�acconto��(comma�7).�

DOTTRINA 
291 


Per 
quel 
che 
attiene, 
invece, 
il 
pagamento 
delle 
imposte 
ipotecarie, 
la 
chiara 
previsione 
normativa 
del 
D.Lgs. 
n. 
347/1990 
(peraltro 
confermata 
da 
diverse 
circolari 
ministeriali) 
limita 
l'esenzione 
dalle 
predette 
imposte 
solo 
alle 
operazioni 
eseguite 
nell'interesse 
dello 
Stato. 


Proprio 
la 
precisione 
di 
tale 
individuazione 
non 
consente 
di 
estendere 
i 
favorevoli 
effetti 
fiscali 
a 
soggetti 
diversi 
dallo 
Stato, 
siano 
essi 
anche 
altri 
enti 
pubblici 
territoriali. 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Better 
regulation 
e 
consultazione 
degli 
interessati: 
regole 
fondamentali 
per 
evitare 
un 
contenzioso 
inutile 


di 
Pasquale 
Fava 
(*) 


Nel�quadro�della�multilevel�governance,�che�oramai�caratterizza�l'assetto�
moderno�della�gerarchia�delle�fonti�di�regolazione�giuridica�unitamente�ad�
un�maggiore�ricorso�al�principio�di�specializzazione�e�di�riserva�di�materia,�
gli�strumenti�di�miglioramento�della�qualita�della�regolazione�(consultazione�
e�AIR)�stanno�progressivamente�acquistando�un�ruolo�centrale�per�assicu-
rare�ai�lavoratori,�ai�consumatori�ed�agli�investitori�la�protezione�dagli�stessi�
domandata�senza�imporre�alle�imprese�costi�di�regolazione�non�necessari,�
eccessivi�e�sproporzionati.�

Negli�ultimi�anni�le�linee�di�politica�legislativa�italiana�in�materia�di�bet-
ter�regulation,�sia�a�livello�centrale�che�regionale,�hanno�condiviso�piena-
mente�gli�obiettivi�promossi�e�perseguiti�a�livello�europeo�e�internazionale�
come,�peraltro,�riconosciuto�dalla�Corte�Costituzionale�(sentenza�6�dicembre�
2004,�n.�379(1))�e�dal�Consiglio�di�Stato�(Adunanza�Generale,�Parere�
25�ottobre�2004,�Sez.�10548�n.�2/04).�

A�tutti�i�livelli�di�governance�nazionali�ed�europei,�e�sempre�piu�radicata�
la�consapevolezza�dei�costi�della�regolazione�unitamente�alla�convinzione�
che�la�crescita�dei�livelli�occupazionali�e�produttivi�e�l'aumento�di�competiti-
vita�dipendono�anche�dalla�capacita�di�implementare�una�regolazione�di�qua-
lita�che,�mantenendo�adeguati�livelli�di�protezione,�raggiunga�gli�obiettivi�di�
politica�legislativa�attraverso�gli�strumenti�piu�efficaci�ed�efficienti.�

La�consultazione�e�il�cuore�pulsante�delle�politiche�di�miglioramento�
della�qualita�della�regolazione.�

Una�buona�consultazione�presuppone�che�il�regolatore�consulti�il�piu�
ampio�numero�di�interessati�(stakeholders),�destinatari�delle�nuove�disposi-
zioni�normative,�e,�valutando�le�loro�osservazioni,�predisponga�il�nuovo�
assetto�regolatorio�anche�sulla�base�delle�informazioni�in�tal�modo�acquisite.�

La�consultazione�dovrebbe�intervenire�al�momento�giusto�(at�the�right�
time),�nel�modo�giusto�(in�the�right�way)�e�con�le�persone�giuste�(with�the�right�
people).�

In�Italia,�dopo�l'apertura�del�procedimento�amministrativo�inaugurata�
con�la�legge�241/1990,�che�ha�generalizzato�la�partecipazione�del�privato�e�
il�diritto�di�accesso,�e�la�promozione�dei�diritti�informativi�dei�cittadini�in�

(*)�Procuratore�dello�Stato�presso�l'Avvocatura�Generale.�

(1)�Per�il�primo�commento�relativo�agli�aspetti�afferenti�la�better�regulation�affrontati�
dalla�Consulta�nella�sentenza�6�dicembre�2004,�n.�379�cfr.�Fava,�La�Consulta�e�la�qualita�
della�regolazione�nella�multilevel�governance:�i�rischi�e�ipericoli�di�un'apertura�incondizionata�
alle�procedure�di�consultazione�degli�interessati�e�alla�motivazione�delle�leggi,in�Corr.�Giur.�
2005,�1515-1532.�

DOTTRINA�293 


relazione�alla�complessiva�attivita�dello�Stato�(effettuata�con�la�legge�
150/2000�in�materia�di�comunicazione�istituzionale),�il�cerchio�e�destinato�a�
chiudersi�con�l'implementazione�di�consultation 
procedures 
volte�ad�intro-
durre�un'istruttoria�pubblica�sui�nuovi�atti�di�regolazione�destinata�a�rendere�
le�nuove�regole�piu�vicine�ai�soggetti�regolati�nonche�da�questi�tendenzial-
mente�condivise.�

La�consultazione�degli�interessati�e�raccomandata�dall'OCSE(2)�e�viene�
normalmente�praticata�dalle�stesse�Istituzioni�comunitarie(3)�(l'art.�I-47�del�
Trattato�che�istituisce�una�Costituzione�per�l'Europa�introduce�espressamente�
il�principio�di�democrazia 
partecipativa 
stabilendo�che��al 
fine 
di 
assicurare 
la 
coerenza 
e 
la 
trasparenza 
delle 
azioni 
dell'Unione, 
la 
Commissione 
procede 
ad 
ampie 
consultazioni 
delle 
parti 
interessate�).�Peraltro,�le�stesse�Istituzioni�
comunitarie�sono�obbligate,�in�virtu�di�espresse�previsioni�del�Trattato�istitu-
tivo,�anche�a�dare�adeguata�giustificazione�degli�atti�di�regolazione�adottati�
(l'art.�253�(ex 
190)�del�Trattato�prevede�che��i 
regolamenti, 
le 
direttive 
e 
le 
decisioni 
... 
sono 
motivati�).�

La�consultazione,�strumento�di�democrazia�partecipativa�per�eccellenza,�
ove�utilizzata�propriamente�e�ampiamente,�potrebbe�contribuire�al�migliora-
mento�della�qualita�della�regolazione�consentendo�non�solo�di�innalzare�il�
livello�qualitativo�e�quantitativo�di�acquisizione�degli�elementi�di�fatto�e�di�
diritto�su�cui�si�fonda�l'istruttoria�del�Regolatore,�che�in�tal�modo�adottera�
una�decisione�finale��piu�informata�,�ma�anche�di�accrescere�la��legittima-
zione�popolare��degli�organi�titolari�del�potere�regolatorio�attraverso�la�
ricerca�del�piu�ampio�consenso�dei�soggetti�regolati,�destinatari�finali�delle�
nuove�rules.�

Entrambe�le�circostanze�potrebbero�positivamente�risolversi�nella�ridu-
zione�del�contenzioso�avverso�i�nuovi�atti�di�regolazione.�

I�menzionati�benefici�discendenti�da�una�buona�attivita�di�consultazione�
degli�interessati�sono�stati�riconosciuti�anche�in�Italia.�

(2)�OCSE,�Raccomandazione�del�Consiglio�Improving 
the 
Quality 
ofGovernment 
Regu-
lation 
del�9�marzo�1995�(che�include�una�Reference 
Checklist 
per�il�Regulatory 
Decision 
Making 
articolata�in�dieci�punti),�Parigi;�Id,�Regulatory 
Impact 
Analysis: 
Best 
Practices 
in 
OECD 
Countries,�Parigi,�1997;�Id.,�Flagship 
Report 
on 
Regulatory 
Quality,�Parigi�2001;�Id., 
Coivolgere 
i 
cittadini 
nella 
presa 
di 
decisione: 
informazione, 
consultazione 
e 
partecipazione 
del 
pubblico,�Parigi,�2001;�Id.,�Engaging 
citizens 
on 
line 
for 
better 
policy 
making,Parigi2003.�

(3)�Commissione�europea,�Libro�bianco�La 
Governance 
europea,�del�5�agosto�2001�
COM(2001)428;�Id.,�Comunicazione�European 
Governance: 
Better 
Lawmaking�del�5�giugno�
2002,�COM(2002)275;�Id.,�Comunicazione�Piano 
d'azione: 
semplificazione 
e 
migliorare 
la 
regolamentazione 
del�5�giugno�2002,�COM(2002)278;�Id.,�Comunicazione�Impact 
Assessment 
del�5�giugno�2002,�COM(2002)276;�Id.,�Comunicazione�Verso 
una 
cultura 
di 
maggiore 
consul-
tazioneedialogoPrincipigeneralierequisitiminimiperla 
consultazionedellepartiinteressate 
ad 
opera 
della 
Commissione 
dell'11�dicembre�2002,�COM(2002)704;�Id.,�Comunicazione�Col-
lection 
and 
use 
of 
expertise 
by 
the 
Commission: 
principles 
and 
guidelines 
dell'11�dicembre�
2002,�COM(2002)713;�Id.,�Comunicazione�Better 
Regulationfor 
Growth 
andJobs 
in 
the 
Euro-
pean 
Union 
del�16�marzo�2005,�COM(2005)97;�Id.,�Comunicazione,�Impact 
Assessment 
Gui-
delines 
del�15�giugno�2005,�SEC(2005)791.�Tutte�in�www.europa.eu.int.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

A�livello�centrale,�in�attuazione�della�legge�di�semplificazione�per�il�2003�
(29�luglio�2003,�n.�229),�si�e�avviata�la�sperimentazione�afferente�la�consulta-
zione�degli�interessati�attraverso�al�pubblicazione�sul�sito�www.governo.it�
degli�schemi�di�provvedimenti�normativi�con�facolta�di�far�pervenire�contri-
buti�personali�(il�servizio�e�destinato�ad�affiancarsi�a�quello�gia�operante�t
rasparenzanormativa@governo.it�^che�consente�di�ricevere�informazioni�
sullo�stato�della�procedura�di�formazione�ed�adozione�degli�atti�di�regola-
zione�governativa).�

A�cio�si�aggiungano�le�previsioni�della�legge�di�semplificazione�per�il�
2005�(legge�28�novembre�2005,�n.�246)�che�rafforzano�il�ricorso�alla�consulta-
zione�degli�interessati�nell'ambito�dell'analisi�di�impatto�della�regolazione.�

Le�Autorita�Amministrative�Indipendenti�praticano�generalmente�la�
consultazione�degli�interessati.�Quelle�preposte�alla�regolazione�dei�servizi�a�
rete�(AEEG�e�AGCOM)�peraltro,�lo�fanno�anche�in�virtu�delle�previsioni�
specifiche�delle�rispettive�leggi�istitutive(4)�mentre�di�recente�la�legge�sulla�
tutela�del�risparmio�(legge�28�dicembre�2005,�n.�262)�ha�introdotto�una�previ-
sione�che�obbliga�le�Autorita�di�regolazione�interessate�(CONSOB,�Banca�
d'Italia,�ISVAP,�UIC)�ad�effettuare�l'analisi�economica�e�la�consultazione�
degli�interessati.�

A�livello�regionale�l'esigenza�di�sperimentare�e�migliorare�il�ricorso�agli�
strumenti�che�accrescono�la�qualita�della�regolazione�ha�prodotto�accelera-
zioni�vertiginose�nelle�politiche�di�better�regulation�(5).�

La�riforma�del�Titolo�V,�con�il�consistente�aumento�delle�materie�
rimesse�alla�competenza�regionale�concorrente�e�residuale,�ha�stimolato�l'in-
teresse�verso�le�procedure�di�consultazione�dei�cittadini,�anche�per�accrescere�
la�legittimazione�del�regolatore�regionale.�

I�nuovi�Statuti�di��seconda�generazione�,�innovando�rispetto�al�passato,�
contengono�numerose�previsioni�in�materia�di�consultazione�degli�interessati�
(Piemonte�^2,�12,�72�e�86�St.;�Calabria�4,�2.�co.,�St.;�Toscana�19,�3.�co.,�72�
e�73�St.�e�Umbria�20�e�21�St.)�nonche�,�piu�in�generale,�in�materia�di�qualita�
della�regolazione,�introducendo,�in�taluni�casi,�persino�obblighi�di�motiva-
zione�delle�leggi�regionali�(art.�17�e�19�Statuto�Emilia-Romagna,�art.�39�Sta-
tuto�Toscana)�e�di�analisi�economica�della�regolazione�(Toscana�45�St.;�Mar-
che�34�St.�e�Umbria�61�St.).�

Il�Giudice�delle�Leggi(6),�pur�non�entrando�nel�merito�dell'organizza-
zione�concreta�delle�procedure�di�consultazione�degli�interessati,�proprio�in�
occasione�dell'impugnazione�degli�articoli�17�e�19�dello�Statuto�dell'Emilia-

(4)�Per�un'ampia�descrizione�dello�stato�della�normativa�e�delle�prassi�esistenti�a�livello�
mondiale�e�comunitario�cfr.�Fava,�La�Consulta�e�la�qualita�della�regolazione�nella�multilevel�
governance:�irischie�ipericolidiun'apertura�incondizionataalleprocedurediconsultazione�
degli�interessati�e�alla�motivazione�delle�leggi,in�Corr.�Giur.�2005,�1515-1532.�

(5)�Camera�dei�Deputati,�Rapporto�sullo�stato�della�legislazione�2004-2005�tra�Stato,�
Regioni�e�Unione�Europea�(Osservatorio�sulla�legislazione),�11�luglio�2005,�117-133.�
(6)�Corte�Costituzionale,�sentenza�6�dicembre�2004,�n.�379.�

DOTTRINA�295 


Romagna,�ha�ritenuto�costituzionalmente�legittimi�gli�obblighi�di�motiva-
zione�delle�leggi�regionali�imposti�a�livello�statutario�dalle�previsioni�impu-
gnate,�riportandosi�all'esperienza�maturata�in�seno�alle�Istituzioni�comunita-
rie�e�in�alcune�delle�maggiori�democrazie�contemporanee.�

Dall'esame�della�normativa�e�delle�prassi�esistenti�a�livello�regionale(7)�
risulta�che�tutte�le�Regioni�effettuano�la�consultazione�degli�interessati�anche�
se�talune,�poche�(Calabria,�Campania,�Marche�e�Veneto),�lo�fanno�in�virtu��
di�obblighi�giuridici�specifici.�Tutte�le�altre,�la�maggioranza,�vi�procedono�
facoltativamente�in�base�a�valutazioni�di�opportunita��rimesse�all'organo�poli-
tico�che�assume�l'iniziativa�legislativa.�

Nessuna�Regione,�tuttavia,�pone�in�essere�nel�concreto�procedure�di�con-
sultazione�rigorosamente�aperte�alla�generalita��dei�cittadini�interessati.�
Difatti,�sono,�secondo�i�casi,�consultati�obbligatoriamente,�facoltativamente,�

o�sulla�base�di�prassi�non�vincolanti,�esclusivamente�soggetti�istituzionali,�
associazioni�rappresentative�degli�interessi�delle�categorie�coinvolte�dalla�
regolazione,�parti�sociali,�esperti,�testimoni�privilegiati,�ecc.�...�Solo�in�ipotesi�
eccezionali�e/o�in�sede�di�talune�sperimentazioni�regionali�AIR�(8)�si�e��proce-
duto�a�utilizzare�metodi�di�consultazione�aperti.�
Di�particolare�interesse�e��l'esperienza�umbra�maturata�in�seno�al�servizio�
senso@lternato�con�il�quale�si�offre�al�cittadino�non�solo�un'informazione�
costante�via�e-mail�sugli�aggiornamenti�degli�atti�consiliari�ma�anche�la�pos-
sibilita��di�inoltrare�commenti�e�proposte�sui�testi�in�discussione.�Analoga�
possibilita��e��stata�introdotta�con�il�servizio�e-way/e-democracy�del�portale�
dell'Assemblea�regionale�siciliana�(la�consultazione,�tuttavia,�e��facoltativa�e�
non�riguarda�tutte�le�proposte�di�legge).�

Dalla�ricognizione�delle�prassi�esistenti�a�livello�regionale�emerge�l'etero-
geneita��dei�metodi�e�delle�tecniche�di�consultazione�utilizzati�e�che�il�ricorso�
a�procedure�aperte�alla�generalita��dei�cittadini�si�e��rivelato�del�tutto�eccezio-
nale�e�sperimentale.�

Di�norma,�per�converso,�gli�assessorati�e�le�commissioni�consiliari�com-
petenti�per�materia�procedono�soprattutto�in�via�informale,�in�taluni�casi�
anche�attraverso�il�ricorso�a�specifici�gruppi�di�lavoro�e/o�istituti�di�ricerca�
esterni,�a�raccogliere�osservazioni�e�commenti�attraverso�la�circolazione�di�
documenti�e�feedbacks,�l'organizzazione�di�incontri�piu��o�meno�ufficiali�e�di�
convegni,�nonche�attraverso�comitati,�panels,�tavoli�permanenti�specializzati�
e�strutture�stabili�di�consultazione�formati�da�rappresentanti�delle�organizza-
zioni�interessate,�oppure�a�mezzo�focus�groups.�In�talune�Regioni�(per�es.�
Umbria)�e��previsto�che�saranno�le�leggi�regionali�a�dover�definire�gli�ambiti,�
i�limiti�e�le�modalita��delle�forme�di�consultazione�degli�interessati.�

(7)�Cfr.�Fava,�Consultazione�e�comunicazione�istituzionale,in�F.�BasilicA 
(a�cura�di)�La�
qualita�della�regolazione�(Politicheeuropeeepiano�d'azionenazionale),�Maggioli,�2006.�
(8)�Cfr.�Cavatorto,�La�consultazione�presso�le�Regioni,in�L'Analisi�di�impatto�della�
regolamentazione�(Le�esperienze�regionali),�FORMEZ�2005,�71-90.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�rilevata�eterogeneita�delle�tecniche�di�consultazione,�nonche�l'asso-
luta�incertezza�circa�le�ipotesi�in�cui�sia�necessario�o�quantomeno�opportuno�
consultare�i�destinatari�della�regolazione,�imporrebbe�di�implementare�una�
disciplina�generale�che�fissi�principi�e�regole�generalmente�condivisi,�nel�
rispetto�dell'ontologica�flessibilita�ed�elasticita�delle�consultation 
procedures,�
che�dovrebbero�essere�strutturate��su�misura�,�tailor-made,�adeguandosi�alle�
specificita�della�realta�da�regolare.�

Un'armonizzazione�generalmente�condivisa,�da�concordarsi�con�tecniche�
rispettose�del�principio�di�leale�collaborazione�(per�es.�mediante�intese�perfe-
zionate�in�sede�di�conferenza�unificata�Stato-Regioni),�consentirebbe�di�
migliorare�la�qualita�della�consultazione,�anche�a�beneficio�degli�stessi�desti-
natari�della�nuova�regolazione�che�potrebbero�esercitare�le�proprie�facolta�
partecipative�in�un�contesto�piu�certo�e�procedimentalizzato.�

La�menzionata�esigenza�di�armonizzazione,�peraltro,�e�condivisa�anche�
a�livello�comunitario,�prova�ne�siano�le�recentissime�iniziative�promosse�sotto�
la�Presidenza�inglese�dell'Unione�europea�(ci�si�riferisce,�in�particolare,�alla�
proposta�inglese�contenuta�nel�paper 
lanciato�ad�Edimburgo�nell'ottobre�del�
2005��Get 
Connected: 
Effective 
Engagement 
in 
the 
EU�).�

Con�cio�non�si�vuol�negare�che�le�tecniche�di�consultazione�debbano�
essere�dotate�della�flessibilita�necessaria�per�consentire�gli�opportuni�adegua-
menti�alle�specificita�del�caso�concreto.�Difatti,�la�rilevata�eterogeneita�delle�
prassi�seguite�a�livello�regionale�dipende�anche�dalle�immancabili�diversita�
nelle�realta�e�nei�contesti�da�regolare,�dal�potenziale�impatto�della�proposta�
di�regolazione,�oltre�che�dalla�natura�e�molteplicita�dei�soggetti�regolati.�

Sembra,�tuttavia,�opportuno�che,�al�di�la�della�necessaria�elasticita�delle�
procedure,�sia�doverosa�un'operazione�di�ragionata�e�motivata�standardizza-
zione�delle�regole�al�fine�di�evitare�che�la�consultazione�si�risolva�in�un�
metodo�di�accesso�privilegiato�delle�categorie�forti�che��istituzionalizzando��
i�loro�rapporti�con�il�mondo�politico,�creerebbero�gravi�pericoli�di�capture 
del�regolatore,�resa�possibile�dall'ambiguita�,�l'oscurita�e�la�lacunosita�della�
disciplina�procedimentale�(all'uopo�si�richiama�un�inequivoco�passaggio�del�
Libro�bianco��La 
Governance 
europea��del�5�agosto�2001(9),�in�cui�la�Com-
missione�europea�afferma�che�la�predisposizione�di�requisiti�minimi�in�mate-
ria�di�consultazione�risponde�all'esigenza�di�evitare��ilrischio 
che 
ipoliticisi 
limitino 
ad 
ascoltare 
argomentazioni 
unilaterali 
oppure 
di 
determinati 
gruppi 
chesiassicurino 
accessoprivilegiato 
inbaseadinteressisettorialio 
alla 
cittadin
anza, 
il 
che 
costituisce 
un 
punto 
debole 
del 
metodo 
attuale 
delle 
consultazioni 
ad�hoc�).�

Per�evitare�i�rischi�e�i�pericoli�nascenti�da�una��consultazione�senza�
regole��sarebbe�opportuno�conformarsi�ai�principi�generali�del��modello�
comunitario��richiamato�dalla�Consulta�proprio�per�giustificare�la�legittimita�
costituzionale�dell'obbligo�statutario�di�motivare�le�leggi�regionali�(sentenza�

(9)�COM(2001)428. 

DOTTRINA�297 


6�dicembre�2004,�n.�379)�e�ampiamente�delineato�soprattutto�nella�Comuni-
cazione�della�Commissione�europea�dell'11�dicembre�2002�in�materia�di�prin-
cipi�generali�e�requisiti�minimi�della�consultazione(10).�

Secondo�i�menzionati�principi�comunitari�sarebbe�importante,�in�primo�
luogo,�precisare�che�le�procedure�di�consultazione�sono�esterne 
al�procedi-
mento�formale�di�formazione�degli�atti�di�regolazione.�La�precisazione�con-
sentirebbe�di�evitare�impugnazioni�dilatorie�e�defatigatorie�fondate�su�meri�
vizi�di�procedimento�(si�richiama�all'uopo�la�celebre�sentenza�della�Corte�
Costituzionale�spagnola�del�29�luglio�1986,�n.�108�(11)).�

In�secondo�luogo,�sarebbe�opportuno�chiarire�che�la�consultazione�attri-
buisce�ai�destinatari�della�regolazione�una�mera�facolta�partecipativa�e�non�
un�diritto�di�voto,�essendo�la�decisione�finale�comunque�rimessa�all'organo�
politico�istituzionalmente�responsabile�ed�esclusivamente�competente�ad�eser-
citare�il�potere�di�regolazione.�In�tal�modo,�si�eviterebbero�impugnative�di�
atti�di�regolazione�fondate�su�vizi�motivazionali�afferenti�il�mancato�recepi-
mento�delle�osservazioni�pervenute�nell'ambito�della�consultazione�o�l'erro-
neo�e�irragionevole�bilanciamento�degli�interessi�coinvolti�(per�fare�due�
esempi�concreti�di�un�contenzioso�di�tal�fatta�si�richiamano�le�sentenze�del�
Tribunale�europeo�di�primo�grado�in�materia�di�limiti�dell'obbligo�di��giusti-
ficazione�scientifica��dell'11�settembre�2002(12)).�Cio�e�particolarmente�rile-
vante�nelle�materie�ad�alto�livello�di�specializzazione�e�tecnicita�ove�siano�
presenti�forti�interessi�economici,�in�relazione�alle�quali�il�regolatore,�
dovendo�pur�sempre�tutelare��gli�assenti��(consumatori,�investitori,�lavora-
tori�e�utenti),�cioe�coloro�che�potrebbero�non�aver�partecipato�alla�consulta-
zione�perche�non�in�possesso�delle�conoscenze�specifiche�richieste�e�dei�mezzi�
economici,�tecnici�e�finanziari�necessari,�ben�potrebbe�legittimamente�adot-
tare�una�regolazione�di�contenuto�diverso�e�contrario�alla�maggioranza�delle�
osservazioni�eventualmente�pervenute�solo�dai�membri�dell'industry.La�
determinazione�del�punto�di�equilibrio�nel�bilanciamento�di�tutti�gli�interessi�
coinvolti�costituisce�l'essenza�della�scelta�politica�rimessa�in�via�esclusiva�al�
regolatore.�

Per�la�predisposizione�degli�standards 
armonizzati�a�livello�regionale�e�
centrale�si�potrebbe�attingere�non�solo�alle�best 
practices 
diffuse�a�livello�
internazionale�e�alla�disciplina�gia�da�tempo�esistente�in�alcune�delle�mag-

(10)�COM(2002)704.�
(11)�Tribunal�Costitucional,�sentenza�29�luglio�1986,�n.�108�in�SantaolallA 
Lopez,�
Derecho 
parlamentario 
espan�ol,�Espansa-Calpa,�Madrid,�1990,�259.�
(12)�Tribunale,�sentenza�11�settembre�2002�(PfizerAnimalHealth 
S.A./N.V. 
c 
Consiglio),�
causa�T-13/1999,�in�Raccolta 
2002,�II,�3305�e�Id.,�sentenza�11�settembre�2002�(Alpharma 
Inc. 
c 
Consiglio),�causa�T-70/1999,�in�Raccolta, 
2002,�II,�3495.�
In�senso�conforme�Esposito,�La 
delega 
dipoteri 
dal 
Consiglio 
alla 
Commissione 
(Profili 
giuridici 
della 
comitologia),�La 
Cittadinanza 
Europea,�Quaderno�n.�2,�2004,�96-105.�

Per�i�possibili�riflessi�delle�pronunce�del�Tribunale�europeo�sul�contenzioso�nazionale�in�
materia�di�motivazione,�anche�economica,�degli�atti�di�regolazione�cfr.�Fava,�La 
Corte 
Costi-
tuzionale 
e 
le 
politiche 
comunitarie 
di 
better�regulation: 
armonie 
e 
dissonanze 
su 
consultation 
e 
motivazione 
degli 
atti 
di 
regolazione,in�Cittadinanza 
Europea 
2006�in�corso�di�pubblica-
zione.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

giori�democrazie�contemporanee�nonche��ai�principi�generali�e�ai�requisiti�
minimi�in�materia�di�consultazione�approvati�dalla�Commissione�europea�
nel�2002(13),�ma�anche�alle�prassi�interne,�comunque�migliorabili,�seguite�
dalle�Autorita�Amministrative�Indipendenti�italiane(14).�

Questi�atti,�peraltro,�hanno�gia�formato�oggetto�di�recenti�studi�e�appro-
fondimenti�in�seno�al�Dipartimento�della�Funzione�Pubblica�in�occasione�
della�predisposizione�di��linee�guida��per�la�consultazione�degli�interessati.�

In�chiusura,�si�segnala�che,�pur�se�molte�Regioni�hanno�compiuto�lode-
voli�progressi�verso�il�miglioramento�della�qualita�della�regolazione,�specie�
con�l'adozione�dei�c.d.�Statuti��di�seconda�generazione�,�appare�essenziale�
che�si�continui�a�procedere�in�questa�direzione,�anche�attraverso�l'implemen-
tazione�di�una��regolazione�della�consultazione��idonea�non�solo�ad�evitare�
taluni�rischi�e�pericoli�risultanti�da�usi�impropri�e�non�corretti�dello�stru-
mento�di�democrazia�partecipativa,�ma�anche�a�consentire�che�il�raggiungi-
mento�efficiente�ed�efficace�degli�stessi�obiettivi�della�consultazione�si�pro-
duca�con�modelli�e�tecniche�che�superino�i�principali�problemi�finora�emersi�
nell'ambito�delle�prassi�regionali�di�consultazione�degli�interessati(15).�

Il�potenziamento�della�base�conoscitiva�di�riferimento�per�la�decisione�
del�regolatore�puo�realizzarsi�anche�attraverso�una�maggiore�apertura�dei�
processi�decisionali�che�consentano,�con�il�coinvolgimento�di�tutti�i�cittadini�
interessati,�di�introdurre�nuove�regole�e/o�di�modificare�quelle�preesistenti�
nella�misura�in�cui�sia�necessario�per�perseguire�gli�obiettivi�di�politica�legi-
slativa,�ferma�restando�la�salvaguardia�delle�situazioni�soggettive�costituzio-
nali�e�comunitarie�nonche��degli�interessi�vitali�dello�Stato�(16).�

(13)�Per�un'ampia�descrizione�dello�stato�della�normativa�e�delle�prassi�esistenti�a�livello�
mondiale�e�comunitario�cfr.�Fava,�La�Consulta�e�la�qualita�della�regolazione�nella�multilevel�
governance:�irischie�ipericolidiun'apertura�incondizionataalleprocedurediconsultazione�
degli�interessati�e�alla�motivazione�delle�leggi,in�Corr.�Giur.�2005,�1515-1532.�

(14)�Per�una�dettagliata�ricostruzione�della�regolazione�della�consultazione�e�delle�prassi�
seguite�presso�le�Autorita�Amministrative�Indipendenti�dei�servizi�a�rete�(AEEG�e�
AGCOM),�cfr.�Fava,�Promozione�della�concorrenza�attraverso�la�regolazione�delle�Autorita�
dei�servizi�a�rete�(l'AEEG),�in�A.A.V.V.�La�concorrenza,�UTET,�2005,�854-914.�
(15)�L'intempestivita�delle�consultazioni�rispetto�alle�fasi�del�processo�regolativo,�il�
rischio�di�esclusione�di�soggetti�rilevanti�ma�con�scarso�potere�di�pressione,�la�mancanza�di�
trasparenza�nel�reperimento�delle�informazioni�a�sostegno�delle�preferenze�espresse�e�prese�
in�considerazione�dai�poteri�pubblici,�la�tendenza�a�restringere�il�campo�di�analisi�alle�sole�
posizioni�convergenti�riducendo�il�potenziale�conflitto�tra�regolatori�e�regolati,�la�distorsione�
collegata�alla�generalizzazione�di�opinioni�non�rappresentative,�la�genericita�dei�dati�raccolti�
e�la�non�pertinenza�rispetto�alle�finalita�della�consultazione�(Fava,�Consultazione�e�comuni-
cazione�istituzionale,in�F.�BasilicA 
(a�cura�di),�La�qualita�della�regolazione�(Politiche�europee�
e�piano�d'azione�nazionale),�Maggioli,�2006).�
(16)�Queste�conclusioni,�espresse�anche�il�9�marzo�2006�nell'intervento��La�consultazione�
nelle�Regioni�italiane:�metodi�ed�esperienze��al�convegno��Gli�strumenti�di�qualita�della�regola-
zione��organizzato�dal�FORMEZ,�hanno�trovato�largo�consenso�non�solo�negli�stessi�rela-
tori�ma�anche�in�numerosi�Capi�Uffici�Legislativi�di�Giunte�e�Consigli�regionali�partecipanti.�

DOTTRINA�299 


La 
rimodulazione 
normativa 
in 
materia 
di 
accesso 
ai 
documenti 
amministrativi: 
la 
ridefinizione 
dei 
limiti 
e 
le 
nuove 
garanzie 
in 
caso 
di 
diniego 
di 
ostensione 
degli 
atti(). 


di 
Umberto 
Giovannini(*) 


SOMMARIO: 
1. 
Note 
introduttive^2. 
Ildirittodiaccesso 
qualeprincipio 
dirango 


costituzionale^3. 
Isoggettititolarideldirittodiaccesso^4. 
Isoggettipas-

sivi 
^5. 
Oggetto 
del 
diritto 
di 
accesso 
e 
documenti 
esclusi 
^6. 
Diritto 
di 


accesso 
e 
riservatezza 
^7. 
Tutela 
del 
diritto 
di 
accesso 
in 
via 
amministra-

tiva 
e 
in 
via 
giurisdizionale. 


1. 
^Note 
introduttive. 
Le�rilevanti�modificazioni�apportate�dalla�legge�11�febbraio�2005�n.�15�
alla�legge�fondamentale�in�materia�di�procedimento�amministrativo,�legge�

n.�241�del�1990,�hanno�interessato�pressoche�tutti�gli�aspetti�dell'attivita��della�
pubblica�amministrazione.�
In�particolare,�per�quanto�attiene�ai�principi�e�criteri�generali�dell'azione�
amministrativa,�si�e��assistito�ad�un�ulteriore�rafforzamento�della�loro�prima-
ria�funzione�di�tutela�del�soggetto�privato�nei�confronti�dell'agere 
pubblico,�
che�e��da�attribuirsi,�oltre�alla�confermata�vigenza�dei�tradizionali�principi�di�
economicita��,�efficacia�e�pubblicita��,�nonche�di�quello�che�garantisce�al�citta-
dino�un'effettiva�partecipazione�ai�procedimenti�amministrativi,�anche�all'e-
spressa�menzione�del�principio�di�trasparenza.�

La�nuova�legge,�inoltre,�recepisce�in�modo�generalizzato�e�non�quindi�
subordinato�ad�una�norma�nazionale�ad 
hoc 
che�li�richiami�e�li�applichi�ad�
una�particolare�disciplina,�alcuni�principi�consolidatisi�nella�normativa�
comunitaria�ma�che,�fino�ad�ora,�non�avevano�avuto�analoga�affermazione�
nell'ordinamento�nazionale,�quali�il�principio�di�proporzionalita��,�quello�che�
tutela�il�legittimo�affidamento�del�cittadino�e,�infine,�il�principio�di�precau-
zione.�

Tale�radicale�rinnovazione�non�poteva�non�riguardare�anche�il�diritto�di�
accesso�del�soggetto�privato�agli�atti�amministrativi,�essendo�la�tutela�di�tale�
posizione�giuridica�concreta�e�diretta�applicazione�dei�gia��menzionati�prin-
cipi�di�trasparenza�dell'azione�amministrativa�e�di�partecipazione�del�citta-
dino�ai�procedimenti�che�direttamente�lo�riguardano�e/o�interessano.�

Per�la�rimodulazione�del�quadro�normativo�in�materia�di�accesso,�il�legisla-
tore�del�2005�ha�optato�per�la�totale�sostituzione�degli�originari�artt.�22,24�
e�25�della�legge�n.�241�del�1990,�lasciando�invece�immutato�il�testo�dell'art.�23;�
disposizione�peraltro�gia��oggetto,�alcuni�anni�or�sono,�di�un�importante

������� 
()�Testo�della�relazione�tenuta�in�occasione�del�convegno�su��La 
riforma 
della 
legge 
241/1990 
e 
le 
nuove 
regole�,�svoltosi�presso�la�Sala�delle�Conferenze�del�Comune�di�Reggio�Emilia�il�17�giugno�2005. 
(*)�Magistrato�presso�il�Tribunale�Amministrativo�Regionale�dell'Emilia�Romagna,�sezione�di�Parma. 



RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


restyling 
normativo 
(v. 
art. 
4 
della 
legge 
3 
agosto 
1999 
n. 
265) 
e 
alla 
quale 
l'art. 
21 
della 
legge 
n. 
15 
del 
2005 
ha 
solamente 
apposto 
la 
rubrica: 
�Ambito 
di 
applicazionedeldiritto 
di 
accesso�. 


La 
riforma 
in 
materia 
di 
accesso 
si 
conclude, 
infine, 
con 
la 
sostituzione 
dell'originario 
art. 
27 
della 
legge 
n. 
241 
del 
1990, 
concernente 
le 
norme 
rela-
tive 
all'istituzione 
e 
al 
funzionamento 
della 
Commissione 
per 
l'accesso 
ai 
documenti 
amministrativi. 


Tali 
disposizioni 
contengono 
vere 
e 
proprie 
novita� 
assolute 
in 
materia, 
tra 
le 
quali 
risulta 
degna 
di 
nota 
l'introduzione 
di 
un'articolata 
forma 
di 
tutela 
facoltativa 
in 
via 
amministrativa 
e 
comunque 
preventiva 
rispetto 
all'a-
zione 
camerale 
davanti 
al 
giudice 
amministrativo, 
che 
consente 
al 
privatoa 
cui 
e� 
stato 
negato 
in 
modo 
espresso 
o 
tacito 
di 
accedere 
ad 
atti 
in 
possesso 
di 
un'amministrazione 
pubblica 
di 
adire 
o 
il 
Difensore 
Civico 
o 
la 
Commis-
sione 
per 
l'accesso 
di 
cui 
all'art. 
27 
della 
legge 
n. 
241 
del 
1990. 


In 
altre 
parti 
della 
legge, 
invece, 
come 
nel 
caso 
dell'espressa 
previsionee 
definizione 
dei 
soggetti 
�controinteressati� 
all'esercizio 
del 
diritto 
di 
accesso 
da 
parte 
di 
terzi 
(art. 
22, 
1 
comma 
lett. 
c), 
al 
legislatore 
va 
riconosciuto 
il 
merito 
di 
avere 
recepito, 
trasformandolo 
in 
norma 
positiva, 
il 
c.d. 
�diritto 
vivente� 
in 
materia, 
costituito, 
in 
nuce, 
dagli 
indirizzi 
emersi 
in 
seno 
al 
dibat-
tito 
dottrinario 
accesosi 
e 
di 
seguito 
sviluppatosi 
con 
l'entrata 
in 
vigore 
dalla 
legge 
n. 
241 
del 
1990 
e 
che 
successivamente 
sono 
stati 
recepiti 
ed 
ulterior-
mente 
affinati 
negli 
orientamenti 
della 
giurisprudenza 
amministrativa 
nel 
tempo 
consolidatisi 
riguardo 
a 
diversi 
aspetti 
dell'istituto 
dell'accesso 
sia 
a 
livello 
di 
diritto 
sostanziale 
sia 
concernenti 
l'azione 
camerale 
esperibile 
dinanzi 
al 
giudice 
amministrativo. 


In 
altri 
casi, 
infine, 
le 
nuove 
disposizioni 
sembrano 
rivelare 
un'utilita� 
meramente 
sistematica, 
in 
quanto 
le 
stesse, 
come 
e� 
, 
ad 
esempio, 
per 
la 
norma 
che 
consente 
la 
possibilita� 
^per 
il 
titolare 
del 
diritto 
di 
accesso 
^di 
ricorrere 
al 
giudice 
amministrativo 
e 
presenziare 
alla 
camera 
di 
consiglio 
di 
discus-
sione 
della 
causa 
personalmente 
e 
che, 
in 
modo 
corrispondente, 
consente 
all'Amministrazione 
intimata 
di 
resistere 
e 
difendersi 
in 
sede 
camerale 
con 
un 
proprio 
dirigente, 
rappresentano 
una 
mera 
trasposizione 
nella 
legge 
fon-
damentale 
sulla 
disciplina 
dell'attivita� 
amministrativa 
di 
norme 
gia� 
presenti 
in 
altri 
testi 
normativi, 
come 
e� 
avvenuto, 
nell'esempio 
fatto, 
riguardo 
all'art. 
4, 
ultimo 
comma, 
della 
legge 
n. 
205 
del 
2000. 


2. 
^Il 
diritto 
di 
accesso 
quale 
principio 
di 
rango 
costituzionale. 
Gia� 
si 
e� 
accennato 
al 
rilievo 
costituzionale 
che 
la 
dottrina 
attribuiva 
alla 
disciplina 
in 
tema 
di 
accesso 
contenuta 
nel 
testo 
della 
legge 
n. 
241 
del 
1990 
ben 
prima 
della 
recente 
novella 
legislativa; 
rilevanza 
giustificata 
dal 
fatto 
che, 
in 
concreto, 
l'esercizio 
del 
diritto 
di 
accesso 
da 
parte 
del 
cittadino 
nei 
confronti 
della 
pubblica 
amministrazione 
costituiva 
una 
seppure 
parziale 
ed 
indiretta 
estrinsecazione 
del 
principio 
di 
�buona 
amministrazione� 
di 
cui 
all'art. 
97 
della 
Carta 
Costituzionale, 
specie 
riguardo 
ai 
profili 
che 
prescri-
vono 
l'efficienza, 
l'imparzialita� 
e 
la 
trasparenza 
dell'attivita� 
della 
Pubblica 
Amministrazione. 



DOTTRINA�301 


L'art.�22,�2.�comma�della�legge�n.�241�del�1990,�nel�testo�introdotto�dal-
l'art.�15�della�legge�n.�15�del�2005,�dispone�che:��L'accesso�ai�documenti�
amministrativi,�attese�le�sue�rilevanti�finalita�di�pubblico�interesse,�costituisce�
principio�generale�dell'attivita�amministrativa,�al�fine�di�favorire�la�partecipa-
zione�e�di�assicurarne�l'imparzialita�e�trasparenza,�ed�attiene�ai�livelli�essen-
ziali�delle�prestazioni�concernenti�i�diritti�civili�e�sociali�che�devono�essere�
garantiti�su�tutto�il�territorio�nazionale�ai�sensi�dell'art.�117,�secondo�comma,�
lettera�m) 
della�Costituzione:�resta�ferma�la�potesta�delle�regioni�e�degli�enti�
locali,�nell'ambito�delle�rispettive�competenze,�di�garantire�livelli�ulteriori�di�
tutela.�.�

Dalla�semplice�lettura�della�norma�risulta�del�tutto�evidente�il��salto�di�
qualita���che�l'istituto�dell'accesso�ha�portato�a�compimento�nell'arco�quindi-
cennale�di�sua�vigenza,�soprattutto�in�riferimento�alla�sua�natura,�evolutasi�
da�mezzo�esclusivamente�strumentale�e�propedeutico�all'ottenimento�di�una�
piu�efficace�tutela�di�altre�posizioni�giuridiche�differenziate�e�qualificate�che�
il�cittadino�intendeva�far�valere�nei�confronti�dell'amministrazione,�ad�isti-
tuto�giuridico�che,�pur�non�perdendo�la�propria�caratteristica�di�strumenta-
lita�,e�assurto�al�rango�di��principio�generale�dell'attivita�amministrativa�,�
nei�riguardi�del�quale�le�pubbliche�amministrazioni�d'ora�in�poi�dovranno�
apprestare�lo�stesso�livello�di�tutela�riservato�agli�essenziali�diritti�civili�e�
sociali�dei�cittadini.�

Secondo�chi�scrive,�diverse�disposizioni�della�novella�del�2005�confer-
mano�le�considerazioni�che�precedono.�

Lo�stesso�art.�22�della�legge�n.�241�del�1990,�nel�comma�successivo,�
risulta�rafforzare�il�principio�enunciato�nella�sopra�riportata�disposizione,�
prevedendo�che�detto�livello�di�tutela�debba�essere�assicurato�uniformemente�
su�tutto�il�territorio�nazionale�dalle�amministrazioni�pubbliche,�con�la�conse-
guenza�che,�in�base�all'espresso�richiamo�operato�dalla�disposizione�in�parola�
all'art.�117,�secondo�comma�lettera�m) 
della�Costituzione,�la�materia�dell'ac-
cesso�appartiene�alla�competenza�legislativa�esclusiva�dello�Stato,�con�
espressa�possibilita�,�tuttavia,�per�le�Amministrazioni�Regionali,�in�sede�legi-
slativa�e�regolamentare�e�per�le�altre�amministrazioni�locali,�ovviamente�solo�
in�sede�regolamentare,�di�poter�prescrivere�livelli�di�tutela�del�diritto�di�
accesso�piu�alti�e/o�aventi�maggiore�ampiezza�di�quelli�garantiti�dalla�norma-
tiva�statale.�

In�questa�direttrice�pare�destinato�ad�operare�anche�il�terzo�comma�del�
rinnovato�art.�22�della�legge�n.�241�del�1990,�laddove,�in�concreto,�si�afferma�
che�l'accesso�al�documento�amministrativo�costituisce�la�regola�fondamentale�
che�deve�essere�rispettata�e�seguita�dalle�Pubbliche�Amministrazioni,�mentre�
il�diniego�o�il�differimento�dell'ostensione�dei�documenti�richiesti�dal�privato�
rappresentano�l'eccezione;�applicabile�esclusivamente�alle�richieste�in�riferi-
mento�alle�quali�sussista�taluna�delle�fattispecie�preclusive�dell'ostensione�
degli�atti�previste�nel�nuovo�art.�24�della�legge.�

Ulteriormente,�pare�ispirato�alla�medesima�ratio 
il�settimo�comma�di�
quest'ultima�disposizione,�laddove�il�legislatore�del�2005�prevede,�a�chiusura�
di�una�pur�nutrita�elencazione�di�fattispecie�escluse�dalla�possibilita�di�
accesso,�che��comunque��e,�quindi,�anche�in�riferimento�ai�limiti�all'accesso�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

contemplati�nei�commi�precedenti,�tale�diritto�debba�essere�garantito�
riguardo�a�quei�documenti�la�cui�conoscenza�sia�necessaria�al�soggetto�pri-
vato�per�curare�o�per�difendere�i�propri�interessi�giuridici�e,�ancora,�di�
seguito,�laddove�prevede�che�tale�diritto�ugualmente�debba�essere�garantito�
^a�condizione�che�l'ostensione�degli�atti�sia�indispensabile�^anche�nei�casi�
di�documenti�contenenti�i�c.d.��dati�sensibili��e�cioe��relativi�a�determinati�
dati�personali�di�terzi�che�rivestono�particolare�delicatezza�e�in�quelli�inerenti�
ad�un�procedimento�giudiziario.�

3. 
^I 
soggetti 
titolari 
del 
diritto 
di 
accesso. 
La�recente�novella�legislativa,�sul�punto,�sembra�avere�un�contenuto�piu��
restrittivo�rispetto�all'originario�testo�dell'art.�22�della�legge�n�241�del�1990,�
poiche�essa�qualifica�quali�soggetti�interessati�all'accesso�coloro�che�abbiano�
un�interesse�diretto�concreto�e�attuale,�corrispondente�ad�una�situazione�giu-
ridicamente�tutelata�e�collegata�al�documento�del�quale�e��chiesta�l'esibizione.�

In�realta��,�la�disposizione�risulta�molto�meno�innovativa�e�restrittiva�di�
quello�che�puo��sembrare�ad�una�prima�lettura�della�stessa,�dato�che�il�con-
cetto�di�soggetto�interessato�all'accesso�trasfuso�nella�norma�positiva�e��quello�
venuto�a�perfezionarsi,�nell'arco�di�un�quindicennio,�attraverso�il�lavoro�di�
interpretazione�e�affinamento�dell'originario�testo�normativo�compiutoin�
prima�battuta�in�sede�di�dibattito�dottrinario�e�successivamente�emerso�in�
un�indirizzo�giurisprudenziale�che�si�e��poi�consolidato�nel�tempo.�

In�ogni�caso,�era�apparso�chiaro�fin�dai�primi�anni�di�applicazione�della�
legge�sul�procedimento�amministrativo�che�il�legislatore�del�1990�non�aveva�
inteso�introdurre,�in�materia�di�accesso,�un�nuovo�tipo�di�azione�popolare,�
dal�momento�che�il�riconoscimento,�nel�testo�originario�dell'art.�22�della�
legge�n.�241,�del�diritto�di�accedere�ai�documenti�amministrativi��a�chiunque�
vi�abbia�interesse�per�la�tutela�di�situazioni�giuridicamente�rilevanti�,�pur�
nella�sua�sintetica�linearita��,�conteneva�gia��le�attribuzioni�che�necessariamente�
dovevano�sorreggere�l'interesse�di�colui�che�intendeva�richiedere�ad�una�pub-
blica�amministrazione�l'ostensione�di�documenti�amministrativi.�

L'ammissibilita��della�richiesta�di�accesso�del�privato,�infatti,�era�ed�e��tut-
tora�condizionata�alla�dimostrazione,�da�parte�di�quest'ultimo,�di�essere�tito-
lare�di�una�posizione�giuridicamente�rilevante�e�differenziata�a�conoscere�il�
contenuto�di�determinati�atti�e,�quindi,�di�non�vantare,�rispetto�alla�richiesta�
ostensione�degli�stessi,�un�mero�interesse�di�fatto.�

Risulta�quindi�sufficientemente�persuasivo�l'argomento�secondo�il�quale,�
il�legislatore�del�2005,�essendo�trascorso�un�lungo�periodo�di�applicazione�
pratica�dell'istituto�ed�essendosi�riempiti�i�contenuti�volutamente�generali�
della�fattispecie�normativa�originaria�con�il�gia��ricordato�apporto�dottrinario�
e�con�l'emersione�ed�il�progressivo�consolidamento�di�un�indirizzo�giurispru-
denziale�moderatamente�restrittivo�riguardo�alla�titolarita��del�diritto�di�
accesso,�abbia�inteso�riassumere�ed�avallare�detta�opera�di�interpretazione�
normativa�ed�affinamento�concettuale,�conferendo�dignita��di�legge�a�tale�
definizione.�

D'altra�parte,�il�nuovo�art.�22�della�legge�n.�241�del�1990�non�sembra�
espressione�di�una�volonta��legislativa�particolarmente�restrittiva�in�tema�di�


DOTTRINA�303 


titolarita�del�diritto�di�accesso,�specie�laddove,�nel�passo�immediatamente�
precedente�quello�sopra�riportato,�la�norma�riconosce�tale�posizione�legitti-
mante�anche�ai�soggetti�privati�che�dimostrino�di�essere�portatori�di�interessi�
pubblici�o�diffusi.�

In�conclusione�dell'argomento,�pertanto,�ben�puo�affermarsi�che�la�P.A.�
dovra�continuare�a�consentire�l'accesso�agli�atti�ogniqualvolta�essa�riscontri�
che�il�soggetto�privato�richiedente�sia�titolare�di�una�situazione�giuridica-
mente�rilevante�^non�necessariamente�rappresentata�dalle�due�categorie�del�
diritto�soggettivo�e�dell'interesse�legittimo�che�risultano�gia�pleno 
iure 
tutelate�
dall'ordinamento�^e�che�questa�situazione�differenziata�del�richiedente�sia�
direttamente�connessa�alla�conoscenza�dei�dati�indicati�nella�motivata�richie-
sta�di�accesso.�

In�questo�senso,�potra�verificarsi�un'ammissibilita�parziale�dell'accesso,�
qualora�non�tutti�i�documenti�richiesti�a�tale�fine�possano�ritenersi�collegati�
direttamente�con�la�situazione�(di�aspettativa,�di�interesse�diffuso�o�strumen-
tale)�in�cui�versa�il�richiedente.�

E�evidente,�al�riguardo,�che�quanto�piu�sara�elevato�il�numero�dei�docu-
menti�richiesti�ed�eterogenea�la�loro�natura,�tanto�piu�labili�e�sfumati�
saranno�i�legami�idonei�a�collegare�in�via�diretta�i�dati�da�esibire�a�colui�che�
ha�richiesto�di�visionarli�e�di�trarne�copia�e,�ulteriormente,�tanto�piu�consi-
stenti�saranno�anche�i�dubbi�che�l'accesso�richiesto�costituisca,�in�realta�,�
uno�strumento�preordinato�ad�un�controllo�generalizzato�dell'operato�della�
pubblica�amministrazione:�comportamento�elusivo�espressamente�ed�innova-
tivamente�sanzionato�dall'art.�24,�comma�3,�della�legge�n.�241�del�1990,�come�
sostituito�dall'art.�16�della�legge�n.�15�del�2005�con�l'inammissibilta�della�
richiesta�di�accesso.�

4. 
^I 
soggetti 
passivi. 
In�linea�di�massima,�si�puo�sostenere�che,�riguardo�ai�soggetti�che�sono�
tenuti�ad�esibire�gli�atti�dagli�stessi�detenuti,�la�legge�n.�15�del�2005�non�sia�
intervenuta,�se�non�marginalmente,�mediante�l'apposizione�della�rubrica�
all'immutato�testo�dell'art.�23�della�legge�n.�241�del�1990,�concernente,�come�
si�e�accennato,�l'ambito�di�applicazione�del�diritto�di�accesso,�riguardo�ai�sog-
getti�nei�confronti�dei�quali�tale�diritto�puo�essere�esercitato.�

Tuttavia,�il�nuovo�testo�dell'art.�22�della�legge�n.�241�del�1990�^conte-
nente,�tra�l'altro,�secondo�un�modello�legislativo�mutuato�dalla�normativa�
comunitaria,�un'elencazione�recante�la�definizione�concettuale�dei�piu�impor-
tanti�termini�e�locuzioni�contenuti�nelle�varie�norme�di�cui�si�compone�il�
capo�V�della�legge�^spiega�che,�ai�fini�della�disciplina�sull'accesso,�devono�
intendersi�compresi�nel�concetto�di��...�pubblica�amministrazione,�tutti�i�sog-
getti�di�diritto�pubblico�e�i�soggetti�di�diritto�privato�limitatamente�alla�loro�
attivita�di�pubblico�interesse�disciplinata�dal�diritto�nazionale�o�comunitario�.�

La�norma,�pur�non�proponendo�niente�di�nuovo�o�di�sostanzialmente�
diverso�dai�soggetti�passivi�del�diritto�di�accesso�genericamente�definiti�nel-
l'art.�23�della�legge,�come�sostituito�dall'art.�4�della�legge�3�agosto�1999�

n.�265,�pare�allo�scrivente�porre�ulteriormente�l'accento�sulla�necessita�che�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

l'estensione�della�possibilita�di�accedere�agli�atti�di�soggetti�privati�debba�
essere�effettivamente�ed�esclusivamente�circoscritta�alle�attivita�di�pubblico�
interesse�^normativamente�disciplinate�^svolte�dagli�stessi.�

Sotto�un�profilo�piu�concreto,�si�ritiene�che�tale�interpretazione��restrit-
tiva��della�nuova�disposizione�^se�sara�condivisa�in�ambito�giurispruden-
ziale�^potra�far�riprendere�nuovo�vigore�a�quell'indirizzo,�formatosi�con�le�
pronunce�di�diversi�Tribunali�Amministrativi�Regionali,�tra�i�quali�e�com-
preso�quello�della�sede�di�Parma�del�T.A.R.�Emilia�Romagna�ma�che,�allo�
stato,�non�e�condiviso�dai�giudici�di�Palazzo�Spada�(v.�C.d.S.�sez.�VI,�24�mag-
gio�2002,�n.�2855).�Detto�orientamento�dei�giudici�di�primo�grado�ritiene�
inammissibili�le�istanze�di�accesso�presentate�da�dipendenti�di�ex 
enti�pub-
blici,�assoggettati�a�privatizzazione,�e�quindi�trasformati�in�societa�di�capitali�
(quali�le�Ferrovie�dello�Stato�e�le�Poste�Italiane),�qualora�le�stesse�fossero�
dirette�ad�ottenere�l'ostensione�di�documenti�inerenti�il�rapporto�di�lavoro,�
anch'esso�privatizzato.�

In�questi�casi,�secondo�detto�indirizzo,�non�e�dato�riscontrare�la�sussi-
stenza�di�quel�legame�che,�come�sembra�prescrivere�la�citata�disposizione,�
deve�collegare�in�modo�diretto�tale�categoria�di�documenti�chiesti�in�visione,�
all'attivita�di�pubblico�interesse�svolta�dal�soggetto�privato.�

Le�considerazioni�che�precedono�valgono,�ovviamente,�anche�per�le�
richieste�di�accesso�dello�stesso�tipo�proposte�da�dipendenti�di�ex 
enti�pub-
blici�regionali,�provinciali�e�comunali�assoggettati�a�privatizzazione.�

5. 
^Oggetto 
del 
diritto 
di 
accesso 
e 
documenti 
esclusi. 
L'art.�22,�primo�comma,�lett.�d) 
riporta,�tra�le�altre�definizioni�in�tema�
di�accesso,�anche�quella�di��documento�amministrativo�.�
Peraltro,�nel�concetto�di�documento�amministrativo�ostensibile�assurto�a�
dignita�normativa�e�tangibile�il�contributo�fornito�dall'elaborazione�dottrina-
ria�e�giurisprudenziale,�soprattutto�in�riferimento�alla�espressa�inclusione,�
tra�tali�documenti,�degli�atti�interni�e�di�quelli�non�facenti�parte�di�uno�speci-
fico�procedimento�amministrativo.�
Una�novita�e�invece�rappresentata�dalla�necessaria�diretta�connessione�
della�ostensibilita�del�documento�al�fatto�che�lo�stesso�sia�detenuto�dall'am-
ministrazione�(primo�comma�lett.�d)�e�che�non�sia�decorso�il�periodo�tempo-
rale�entro�il�quale�la�legge�obbliga�la�stessa�a�conservare�la�categoria�di�atti�
a�cui�appartiene�quello�di�cui�e�richiesta�l'esibizione�(sesto�comma).�
Al�riguardo,�si�puo�notare�che,�rispetto�all'originario�testo�dell'art.�22,�
non�riveste�piu�alcuna�rilevanza,�al�fine�di�individuare�la�P.A.�destinataria�
della�richiesta�di�accesso,�il�soggetto�che�forma�il�documento�e�che,�in�riferi-
mento�al�limite�temporale�di�conservazione�dei�documenti,�sarebbe�auspica-
bile�in�virtu�del�particolare�favor 
del�legislatore�nei�confronti�del�privato�che�
intende�accedere�agli�atti�di�una�pubblica�amministrazione,�un'interpreta-
zione�della�norma�che,�comunque,�consenta�al�privato�di�accedere�a�quegli�
atti�che�^pur�essendo�spirato�il�termine�entro�il�quale�permaneva�l'obbligo�
di�conservarli�^siano�di�fatto�ancora�detenuti�dalla�amministrazione.�


DOTTRINA�305 


Il�nuovo�testo�dell'art.�24�della�legge�n.�241�del�1990�elenca�tutte�le�cate-
gorie�di�atti�per�i�quali�e�escluso�il�diritto�di�accesso�e,�riguardo�ad�esse,�
non�risultano�esservi�novita�degne�di�particolare�nota.�

Al�sesto�comma�e�prevista�la�facolta�del�Governo�di�procedere�con�rego-
lamento�adottato�ai�sensi�dell'art.�17,�secondo�comma,�della�legge�n.�400�del�
1988�all'individuazione�di�ulteriori�casi�di�sottrazione�all'accesso�di�docu-
menti�amministrativi�la�cui�esibizione�possa�comportare�una�lesione�alle�piu�
importanti�funzioni�statali�in�materia�di�sicurezza�e�difesa�nazionale,�politica�
estera�e�rapporti�internazionali,�politica�monetaria�e�valutaria,�ordine�pub-
blico�e�repressione�della�criminalita�e,�ulteriormente,�quando�i�documenti�
riguardino�la�vita�privata�o�la�riservatezza�di�persone�fisiche,�persone�giuridi-
che,�gruppi�e�associazioni�o,�ancora,�in�caso�di�atti�che�siano�direttamente�
connessi�all'attivita�di�contrattazione�collettiva�nazionale�di�lavoro�in�corso.�

6. 
^Diritto 
di 
accesso 
e 
riservatezza 
Nella�nuova�disciplina�dell'accesso�risultante�dalle�integrali�sostituzioni�
di�quasi�tutti�i�testi�delle�norme�contenute�nel�Capo�V�della�legge�n.�241�del�
1990,�emerge�la�nuova�statura�di�livello�costituzionale�assunta�dall'istituto�
in�esame,�soprattutto�riguardo�al�nuovo�assetto�che�il�legislatore�ha�inteso�
conferire�al�necessario�bilanciamento�dei�contrapposti�interessi,�entrambi�
facenti�capo�a�soggetti�privati,�tra�coloro�che�richiedono�determinati�docu-
menti�ad�una�pubblica�amministrazione�e�coloro�che,�dalla�ostensione�degli�
stessi,�potrebbero�essere�vulnerati�per�effetto�della�divulgazione�di�dati�con-
cernenti�la�propria�persona.�

Riguardo�a�tale�assetto,�la�nuova�disciplina�prevede,�in�concreto,�una�
prevalenza�dell'accesso�rispetto�alla�tutela�della�riservatezza,�dal�momento�
che,�ai�sensi�dell'art.�24�settimo�comma�della�legge�n.�241�del�1990,�nel�caso�
che�la�conoscenza�degli�atti�sia�necessaria�al�richiedente�per�curare�o�per�
difendere�i�propri�interessi�giuridici�e,�quindi,�nella�maggior�parte�dei�casi�
che�spingono�il�privato�a�richiedere�alla�P.A.�di�esibire�documenti�in�suo�pos-
sesso,�la�P.A.�deve�comunque�garantire�ai�richiedenti�l'esercizio�di�tale�diritto.�

Tale�prescrizione�vale�in�via�generale�e,�pertanto,�attesa�anche�la�sua�
posizione��di�chiusura��nell'ultimo�comma�dell'articolo,�essa�deve�ritenersi�
applicabile�anche�nel�caso�di�esclusione�previsto�nel�precedente�comma�1�
lett.�d)�concernente�gli�atti�di�procedure�selettive�contenenti�informazioni�di�
carattere�psico�^attitudinale�relative�a�terzi.�

Infine,�sempre�nell'ultimo�comma�dell'art.�24�della�legge�n.�241�del�1990�
e�regolato�l'assetto�tra�diritto�di�accesso�e�diritto�alla�riservatezza,�nei�casi�
in�cui�i�documenti�richiesti�contengano�dati�personali�di�terzi�c.d.��sensibili�,�
vale�a�dire�attinenti�ad�informazioni�su�particolari�aspetti�ed�interessi�della�
vita�personale�e�sociale�di�soggetti�privati�e�dati�relativi�a�procedimenti�giudi-
ziari�e,�ancora,�nei�casi�in�cui�essi�contengano�dati�c.d.��super�^sensibili��
ovverosia�recanti�informazioni�idonee�a�rivelare�lo�stato�di�salute�e�la�vita�
sessuale�di�terze�persone.�

Secondo�il�legislatore,�anche�in�riferimento�al�primo�dei�due�gruppi�di�
casi�sopra�indicati�deve�prevalere�il�diritto�di�accesso,�qualora�sia�accertato�
che�i�documenti�sono�indispensabili�al�soggetto�richiedente�per�curare�o�per�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

difendere�i�propri�interessi�giuridici,�mentre�per�i�dati�c.d.��super�^sensibili�,�
a�tale�condizione�si�aggiunge�l'altra�prevista�nell'art.�60�del�D.Lgs.�30�giugno�
2003�n.�196�(decreto�meglio�conosciuto�come�Codice 
della 
Privacy),�per�la�
quale�tali�dati�possono�essere�trattati�dall'amministrazione,�al�fine�di�corri-
spondere�ad�una�richiesta�di�accesso�ai�documenti,�solamente�qualora�la�
situazione�giuridicamente�rilevante�che�si�intende�far�valere�sia�di�rango�
almeno�pari�ai�diritti�dell'interessato,�ovvero�quando�essa�consista�in�un�
diritto�della�personalita�o�in�un�altro�diritto�o�liberta�fondamentale�o�inviola-
bile.�

Spettera�quindi�in�prima�battuta�all'Amministrazione�ed�eventualmente�
al�Difensore�Civico�o�alla�Commissione�per�l'accesso,�o�direttamente�al�giu-
dice�amministrativo,�soppesare�e�valutare,�nel�rispetto�dei�criteri�indicati�dal�
legislatore,�i�contrapposti�diritti�in�gioco�e�decidere�di�conseguenza�quale�
dei�due�debba�prevalere.�

7. 
^Tutela 
del 
diritto 
di 
accesso 
in 
via 
amministrativa 
e 
in 
via 
giurisdizionale 
Il�nuovo�art.�25�della�legge�n.�241�del�1990�contiene�la�vera�novita�in�
materia�di�accesso,�costituita�dal�ricorso�amministrativo�che�il�soggettoa�
cui�la�P.A.�ha�negato�esplicitamente,�o�con�comportamento�silente,�l'osten-
sione�di�documenti�o�l'ha�semplicemente�differita,�ha�facolta�di�inoltrare,�a�
seconda�che�l'Amministrazione�che�ha�negato�o�differito�l'accesso�sia�locale�

o�statale,�rispettivamente�al�Difensore�Civico�competente�per�ambito�territo-
riale�o�alla�Commissione�per�l'accesso�istituita�presso�la�Presidenza�del�Con-
siglio�dei�Ministri,�come�previsto�dal�nuovo�testo�dell'art.�27�della�legge�
n.�241�del�1990.�
Tale�ulteriore�rimedio,�tuttavia,�cos|�come�e�stato�rimodulato�dall'art.�17�
della�legge�n.�15�del�2005�(il�semplice�ricorso�facoltativo�al�Difensore�Civico�
in�materia�di�accesso�era�gia�stato�introdotto�dall'art.�15�della�legge�n.�340�
del�2000),�non�solo�non�sembra�idoneo�a�soddisfare�l'aspettativa�di�massima�
tutela�del�diritto�di�accesso,�in�cui�ha�evidentemente�confidato�il�legislatore�
introducendolo�nell'ordinamento,�ma�risulta�in�evidente�contrasto�con�l'esi-
genza�di�snellezza�e�celerita�,�che�necessariamente�deve�connotare�ogni�proce-
dimento�amministrativo�o�azione�giurisdizionale,�diretti�ad�accertare�se�sussi-
sta�o�no�l'obbligo�per�l'Amministrazione�di�esibire�i�documenti�alla�stessa�
richiesti.�

Riguardo�a�tali�concrete�esigenze,�il�ricorso�amministrativo�previsto�dal�
nuovo�art.�25�della�legge�n.�241�del�1990,�risulta�inutilmente�aggravare�la�
posizione�del�soggetto�che�si�e�visto�negare�o�differire�l'accesso�e�cio�soprat-
tutto�avviene,�con�effetti�a�dir�poco�paradossali,�proprio�nel�caso�in�cui�il�
Difensore�Civico�o�la�Commissione�si�pronuncino,�entro�i�trenta�giorni�previ-
sti�dalla�norma,�in�senso�favorevole�al�richiedente.�

Secondo�quanto�previsto�dalla�norma�in�questione,�infatti,�tale�deci-
sione,�oltre�che�al�richiedente,�deve�essere�comunicata�all'Amministrazione�
che�illegittimamente�ha�negato�l'accesso.�

Essa,�a�sua�volta,�ha�a�disposizione�ulteriori�trenta�giorni�per�confer-
mare,�motivandolo,�il�diniego�precedentemente�opposto�al�privato,�con�con-
seguente�irragionevole�perdita�di�tempo�da�parte�del�privato�che�dovra�


DOTTRINA�307 


comunque�rivolgersi�al�T.A.R.�per�chiedere�il�soddisfacimento�della�propria�
pretesa�e,�ulteriormente,�la�vanificazione�dell'azione�amministrativa�da�questi�
esperita�e�poi�coronata�da�un�successo�rivelatosi�poi,�a�conti�fatti,�del�tutto�
vano.�

Qualora,�poi,�il�diniego�di�ostensione�riguardi�documenti�contenenti�dati�
personali�di�soggetti�terzi,�la�norma�prevede�l'innesto�di�un�sub�procedimento�
che�impone�alla�Commissione�per�l'accesso�o�al�Difensore�Civico�(anche�se�
tale�istituto�non�e�espressamente�menzionato�nella�norma),�di�inoltrare�
richiesta�di�parere�al�Garante�per�la�protezione�dei�dati�personali,�il�quale,�a�
sua�volta,�dovra�provvedere�entro�il�termine�di�dieci�giorni�dalla�richiesta.�

In�conclusione,�date�le�incongruenze�rilevate�in�tale�farraginoso�procedi-
mento�introdotto�dalla�legge�n.�15�del�2005,�non�puo�essere�certamente�posi-
tiva�la�previsione�sia�riguardo�al�suo�effettivo�utilizzo�da�parte�dei�privati,�
sia�in�merito�alla�concreta�utilita�ed�idoneita�di�tale�strumento�per�deconge-
stionare�il�carico�di�ricorsi�giurisdizionali�presentati�ai�sensi�dell'art.�25�legge�

n.�241�del�1990,�pendenti�dinanzi�ai�Tribunali�Amministrativi�Regionali.�
Invece,�ben�diverso�e�opposto�ragionamento�deve�essere�fatto�riguardo�
alle��novita���concernenti�l'azione�giurisdizionale�disciplinata�dall'art.�25�
della�legge�n.�241�del�1990,�introdotte�con�l'art.�17�della�legge�n.�15�del�2005.�
Particolare�rilevanza�deve�annettersi�alla�conferma�della�possibilita�per�il�
richiedente�l'accesso�diretto�a�conoscere�il�contenuto�di�documenti�rilevanti�
per�una�controversia�pendente�dinanzi�al�giudice�amministrativo,�di�formu-
lare�detta�richiesta�al�Presidente�del�Tribunale�all'interno�dello�stessopro-
cesso�principale,�senza�che�il�ricorrente�sia�costretto,�come�accadeva�anterior-
mente�all'entrata�in�vigore�dell'art.�1�della�legge�n.�205�del�2000,�a�presentare�
un�nuovo�autonomo�ricorso�per�ottenere�l'accesso�ad�atti�relativi�ad�una�
causa�dal�medesimo,�gia�introdotta�dinanzi�al�giudice�amministrativo.�
Tale�possibilita�,�oltre�a�dare�applicazione�concreta�al�principio�di�econo-
mia�dei�giudizi,�si�pone�su�un�piano�di�assoluta�coerenza�rispetto�alle�esi-
genze,�sopra�ricordate,�di�snellezza�e�rapidita�,�che�necessariamente�debbono�
caratterizzare�l'actio 
ad 
exibendum 
ex 
art�25�legge�n.�241�del�1990.�
Parimenti�da�condividere,�e�la�scelta�del�legislatore�di�confermare�la�pos-
sibilita�che�il�richiedente�stia�in�giudizio�personalmente�e�che�l'Amministra-
zione�resistente�possa�essere�rappresentata�da�un�proprio�dirigente,�all'uopo�
autorizzato�dal�rappresentante�dell'ente,�gia�introdotta�nell'ordinamento�con�
l'art.�4�della�legge�n.�205�del�2000.�
Ilfavor 
del�legislatore�nei�confronti�del�diritto�di�accesso�e�della�effettiva�
possibilita�per�il�privato�di�instaurare�la�relativa�azione�giurisdizionale�si�
manifesta�e�misura,�in�questo�caso,�in�termini�di�abbattimento�dei�costi�pro-
cessuali,�dovuta�alla�confermata�facoltativita�per�le�parti�di�avvalersi�della�
difesa�tecnica.�
Nel�caso�delle�Amministrazioni�statali,�la�facoltativita�,�per�le�stesse,�di�
farsi�patrocinare�dall'Avvocatura�dello�Stato,�ha�indotto�la�piu�recente�giuri-
sprudenza�amministrativa�a�ritenere�che�il�ricorso�ex 
art.�25�della�legge�

n.�241�del�1990�debba�essere�notificato�presso�la�sede�dell'amministrazione�e�
non,�come�di�regola,�presso�gli�Uffici�dell'Avvocatura�erariale.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il 
doping 
negli 
ordinamenti 
europei 
e 
le 
iniziative 
mondiali 
per 
combatterlo 


di 
Silvana 
Pagliara 
(*)�

SOMMARIO: 
Premessa 
^1. 
La 
legge 
francese 
del 
23 
marzo 
1999, 
n. 
99-223. 



2. 
La 
struttura 
della 
fattispecie 
della 
legge 
francese 
e 
comparazione 
con 
quella 
italiana. 
Rapporti 
tra 
giustizia 
sportiva 
e 
giustizia 
ordinaria. 
3
. 
La 
legge 
svedese 
del 
1� 
luglio 
1992 
e 
l'intervento 
modificativo 
del 
1� 
aprile 
1999. 
Breve 
comparazione 
con 
la 
legislazione 
italiana 
e 
francese. 
^4. 
La 
tesi 
conservatrice. 
^4.1. 
Olanda. 
^4.2. 
Germania. 
^4.3. 
Regno 
Unito.^5. 
Leiniziativealivellomondialepercombattereil 
doping.�
Premessa. 


Il�Consiglio�d'Europa�il�16�novembre�del�1989�ha�presentato�a�Stra-
sburgo�la��Convenzione 
contro 
il 
doping��per�arginare�e�combattere�l'uso�
indiscriminato�di�prodotti�e�metodi�dopanti�che�spesso�danneggiano�irrime-
diabilmente�la�salute�degli�sportivi.�

Alla�Convenzione�hanno�aderito�complessivamente�49�Paesi�europei,�
che�hanno�introdotto�sanzioni�disciplinari�per�contrastare�l'uso�di�sostanze�
dopanti�attualmente�in�vigore.�

Nella�stessa�direzione�si�e�mosso�il�Parlamento�europeo�che�ha�appro-
vato�una�risoluzione�secondo�la�quale�(PE.�205.677,�nella�seduta�del�maggio�
1994)�gli�Stati�membri�vengono�direttamente�chiamati�in�causa�ed�invitati�
ad��adottare�norme�giuridiche�integrative�che�vietino�il�doping 
nello�sport�e�
prevedano�sanzioni�per�i�singoli�atleti,�le�societa�e�le�federazioni�sportive�
internazionali�in�caso�di�violazione��ed�inoltre��a�rifiutare�o�revocare�lesov-
venzioni�alle�societa�e�federazioni�che�chiaramente�eludono�le�norme�e�i�rego-
lamenti�in�materia�di�doping 
nello�sport�e�non�combattono�il�fenomeno�nelle�
attivita�sportive�di�cui�sono�responsabili�.�Infine,�i�ministri�europei�responsa-
bili�dello�sport�nella�IX�Conferenza,�che�si�e�tenuta�a�Bratislava�il�30�e�
31�maggio�2000,�con�la�risoluzione�n.�1/2000�hanno�stabilito�i�principi�essen-
ziali�delle�politiche�comunitarie�e,�in�particolare,�hanno�previsto�che�ogni�
Paese�riveda:�1)�le�misure�legislative�nel�campo�del�doping,�con�modifiche�al�
codice�penale;�2)�le�leggi�e�i�regolamenti�relativi�ai�prodotti�farmaceutici�e�
alla�sanita�pubblica�con�riferimento�alla�protezione�dell'infanzia;�3)�la�nor-
mativa�che�concerne�i�professionisti�sanitari�che�lavorano�nel�settore�spor-
tivo.�Mentre�le�risoluzioni�o�le�raccomandazioni�adottate�dal�Consiglio�d'Eu-
ropa�costituiscono�semplici�inviti�ai�Governi�degli�Stati�membri�ad�adottare�
misure�e�comportamenti�contro�il�doping,�la��Convenzione�europea�contro�

(*)�Ricercatrice�presso�l'Universita�di�Firenze.�


DOTTRINA�309 


il�doping�nello�sport��ha�vincolato�gli�Stati�firmatari�ad�adottare�le�misure�
necessarie�per�dare�effetto�alle�disposizioni�della�convenzione�(1).�

Tra�gli�Stati�europei�che�hanno�aderito�alla�Convenzione�europea�contro�
il�doping�solo�l'Italia,�la�Francia�e�la�Svezia�hanno�emanato�una�legislazione�
ad�hoc�che�considera�il�doping�penalmente�rilevante,�mentre�negli�altri�paesi�
quali�la�Germania,�l'Olanda�ed�il�Regno�Unito�vi�sono�posizioni�fortemente�
critiche�all'introduzione�di�una�legge�specifica.�

1.�La�leggefrancese�del�23�marzo�1999,�n�99-223.�
Lo�scandalo-doping�che�si�abbatte�sul�Tour�de�France�del�1998(2)�porto�
all'estromissione�della�squadra�francese�Festina�dal�tour,�infatti,�otto�dei�nove�
corridori�confessarono�l'uso�di�sostanze�proibite.�
Successivamente�il�processo�di�Lilla�si�pronuncio�sui�fatti�di�doping�della�
Festina�ed�emano�una�sentenza�di�assoluzione�nei�confronti�dei�rei�confessi�
provocando�l'indignazione�del�popolo�sportivo.�La�confessione�tardiva�di�
Virenque,�uno�dei�leader�degli�arrampicatori�alla��Grande�Boucle�,�ha�com-
portato�la�condanna�a�nove�mesi�di�sospensione�da�parte�della�federazione�
cui�aderiva�con�grande�disapprovazione�di�gran�parte�degli�sportivi,�in�
quanto�con�il�suo�diniego�il�francese�ha�continuato�a�correre�per�due�anni,�
vincendo�gare�e�corse�che�non�avrebbe�dovuto�vincere�se�squalificato�al�
momento�giusto.�Bruno�Roussel,�invece,�direttore�sportivo�e�manager�della�
famigerata�Festina�si�assunse�senza�esitazioni�responsabilita�e�colpe�del�
�sistema��da�lui�stesso�messo�a�punto�per�dopare�i�corridori.�Nel�suo�libro�(3)�
ha�spiegato�che��il�sistema�era�teso�sopratutto�a�evitare�esagerazioni�indivi-
duali;�deprecabile,�ovviamente,�sia�dal�punto�di�vista�morale�ed�etico�che�
sportivo,�ma�tutto�sommato�a�garanzia�dell'uomo:�in�quegli�anni�di�ricorso�
selvaggio�alla�farmacia�proibita,�per�nulla�contrastata�dall'inedia�dei�dirigenti�
mondiali,�era�forse�meno�rischioso�per�un�atleta�poter�contare�sull'organizza-
zione�della�squadra,�che�rivolgersi�ai�trafficoni�di�turno�.�
Gli�atleti,�inoltre,�erano�a�conoscenza�delle�pratiche�doping�che�venivano�
loro�fatte�e�addirittura�si�facevano�raccomandare�per�poter�avere�i��servigi��
dei�medici�dopatori�piu��a�la�page�.�
Roussel,�inoltre,�non�ha�mai�negato�le�sue�responsabilita�,�ma�ha�messo�a�
nudo�l'ipocrisia�di�tutto�l'ambiente�sottolineando�come�anche�il�doping�possa�
in�qualche�occasione�diventare,�per�gli�uomini�di�potere,�strumento�di�ricatto.�
Il�tribunale,�infine,�ha�condannato�Bruno�Roussell�ad�un�anno�di�reclusione�
(con�la�condizionale)�per�aver�organizzato�e�finanziato�il�doping�di�squadra�
alla�Festina.�

(1)�DeJuliiS 
A.,�VittoriosO 
V.,�Normative�sulla�tutela�sanitaria�delle�attivita�sportive�e�
la�lotta�al�doping.�Organizzazione�Editoriale�Medico�Farmaceutica,�edizione�seconda,�
Milano,1992.�
(2)�Vedi�in�www.lanazione.it;�www.sportpro.it/doping/archivio1998-2004;�www2raisport.�
rai.it/news.�
(3)�BrunO 
Roussel:��Tour�de�vices��Hachette�Litterature,�France.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Questa�vicenda�scateno�una�vera�e�propria�bufera�che�contribu|�notevol-
mente�a�sensibilizzare�l'opinione�pubblica�al�problema�doping 
e�soprattutto�
ne�rivelo�le�reali�dimensioni.�

Tale�problema,�infatti,�non�toccava�solo�gli�atleti�professionisti�del�cicli-
smo,�ma�molti�giovani�atleti�e�dilettanti�che�praticavano�vari�tipi�di�sport.�

Lo�stesso�tipo�di�problema�si�e�riproposto�in�Italia�a�proposito�del�maxi�
controllo�antidoping�che�si�e�abbattuto�sul�Giro�d'Italia�2004�e�che�ha�preso�
le�mosse�proprio�dalla�morte�sospetta�di�alcuni�giovani�atleti�dilettanti.Fu�
lo�sdegno�provocato�dallo�scandalo�del�Tour 
sia�nel�mondo�dei�tifosi�che�
della�stampa�a�spingere�il�legislatore�francese�ad�emanare�la�legge�ad 
hoc 
n.�
99-223�del�23�marzo�1999(4)�per�regolare�il�fenomeno�doping. 
Una�volta�esa-
minati�i�motivi�che�hanno�determinato�la�creazione�della�nuova�legge�e�il�
caso�di�analizzarne�i�caratteri�generali(5).�Tale�legge�stabilisce�all'art.�17�
�che�e�vietato�a�chiunque,�nel�caso�di�competizioni�o�manifestazioni�sportive�
organizzate�da�una�federazione�sportiva�o�in�vista�della�partecipazione�ad�
esse�di�utilizzare�sostanze�o�processi�naturali�allo�scopo�di�modificare�artifi-
cialmente�le�capacita�o�di�mascherare�l'impiego�di�sostanze�aventi�tali�pro-
prieta�;�di�fare�ricorso�a�sostanze�o�processi�la�cui�legittima�utilizzazione�e�sot-
toposta�a�condizioni�restrittive�allorche�tali�condizioni�non�si�siano�verifi-
cate�.�

Per�quanto�riguarda�l'elenco�delle�sostanze�considerate�dopanti�l'art.�18�
afferma�che��e�uguale�per�tutte�le�discipline�ed�e�stabilito�da�un�atto�con-
giunto�dei�ministri�dello�sport�e�della�sanita��.�L'art.�19�si�occupa,�invece,�
della�questione�di�chi�fornisce�le�sostanze�e�stabilisce�che��a�chiunque�e�vie-
tato�di�prescrivere,�salvo�nei�casi�di�necessita�medica�di�cui�all'art.�10,�della�
stessa�legge�n.�223�e�con�le�forme�previste,�nonche�di�cedere,�offrire,�sommi-
nistrare�o�applicare�agli�sportivi�partecipanti�ad�una�delle�competizionio�
manifestazioni�di�cui�all'art.�17,�una�delle�sostanze�menzionate�o�di�istigare�
al�loro�uso�o�ancora�di�facilitarne�l'uso�.�

Per�quanto�riguarda�le�disposizioni�relative�ai�controlli,�oltre�agli�agenti�
di�polizia�giudiziaria�che�agiscono�secondo�le�disposizioni�del�codice�di�pro-
cedura�penale,�l'art.�20�stabilisce�che��sono�abilitati�ad�effettuare�i�controlli�
stabiliti�dal�Ministero�dello�sport�o�demandati�dalle�federazioni,�nonche�ad�
indagare�e�constatare�le�infrazioni,�i�funzionari�del�Ministero�dello�Sport�ed�
i�medici�incaricati�dal�Ministero�dello�Sport�.�I�medici,�inoltre,�ex 
art.�21�
possono�procedere�ad�esami�clinici�e�prelievi�destinati�ad�evidenziare�l'utiliz-
zazione�delle�sostanze�proibite�o�a�scoprirne�la�presenza�nell'organismo;di�
tutto�cio�deve�esser�redatto�un�verbale�da�inviare�ai�Ministeri�interessati,�alle�
federazioni�competenti�ed�al�Consiglio�per�la�prevenzione�e�la�lotta�al�doping.�
Infine,�i�campioni�prelevati�durante�i�controlli�dovranno�essere�analizzati�
nei�laboratori�incaricati�dal�Ministero�dello�sport.�

(4)�Pubblicata�nel��Journal 
Officiel.Lois 
et 
Decrets� 
n.�70�del�24�marzo�1999,p.�4399�e�ss.�
(5)�FornasarI 
Gabriele, 
Ildopingcomeproblemapenalisticonellaprospettivadeldiritto 
comparato,�CLUEB,�Bologna,�2001.�

DOTTRINA�311 


L'ultimo�comma�dell'art.�21�dispone�che��il�solo�fatto�di�non�sottoporsi�
agli�esami�o�ai�prelievi�comporta�l'assoggettamento�alle�sanzioni�amministra-
tive�previste�dagli�articoli�25�e�26�.�

Le�federazioni�sportive,�infatti,�ex 
art.�25�instaurano�procedimenti�disci-
plinari�al�fine�di�sanzionare�i�loro�tesserati�o�membri�tesserati�di�gruppi�spor-
tivi�che�sono�loro�affiliati�e�che�abbiano�tenuto�le�condotte�vietate�dagli�
artt.�17,�19�e�21.�La�massima�sanzione�disciplinare�che�puo�essere�decisa�dagli�
organi�federali�sportivi�e�l'interdizione�perpetua�a�partecipare�a�competizioni�

o�manifestazioni�sportive.�Per�quanto�riguarda,�invece,�le�sanzioni�penali�
l'art.�27�di�detta�legge�al�primo�comma�prevede��la�reclusione�di�sei�mesi(6)�
e�l'ammenda�di�50.000�franchi�(circa�7.746,85�Euro)�per�chi�si�oppone�all'eser-
cizio�delle�funzioni�di�cui�sono�incaricati�gli�agenti�ed�i�medici�abilitatiai�
controlli�previsti�nell'art.�20�e�le�stesse�pene�anche�per�chi�non�ottempera�agli�
obblighi�interdittivi�imposti�con�le�pronunce�del�Consiglio�per�la�prevenzione�
e�la�lotta�contro�il�doping 
applicative�dell'articolo�26�.�
Il�secondo�comma�prevede��la�pena�della�reclusione�di�cinque�anni�e�
dell'ammenda�di�500.000�franchi�(circa�77.468,53�Euro)�per�chi�prescrive�in�
violazione�delle�disposizioni�dell'art.�10,�cede�offre,�somministra�o�applica�
ad�uno�degli�sportivi�menzionati�dall'art.�17�una�delle�sostanze�menzionate�
nello�stesso�articolo,�oppure�ne�facilita�l'uso�o�in�qualsiasi�modo�istiga�lo�
sportivo�a�farne�uso�.�E�prevista,�inoltre,�una�circostanza�aggravante�che�
porta�la�pena�a�sette�anni�di�reclusione�ed�a�1.000.000�di�franchi�(circa�
154.937,10�Euro)�di�ammenda�nei�casi�in�cui�i�fatti�siano�commessi�in�banda�
organizzata�oppure�nei�confronti�di�un�minore.�

Il�terzo�comma,�infine,�stabilisce�che�il�tentativo�di�detti�delitti�e�punibile�
con�la�medesima�pena�prevista�per�la�consumazione(7).�Sono�previste,�inol-
tre,�a�carico�dei�soggetti�ritenuti�colpevoli�delle�pene�accessorie�ex 
art.�27�
comma�4�che�consistono��nella�confisca�delle�sostanze�dei�procedimenti�e�
degli�oggetti�o�documenti�che�sono�serviti�a�commettere�il�fatto�o�a�facili-
tarne�la�commissione;�nell'affissione�o�nella�diffusione�della�decisione�
pronunciata�secondo�le�condizioni�previste�dall'art.�131-35�del�codice�penale�(8);�

(6)�Non�si�tratta�di�una�pena�fissa,�in�quanto,�nel�nuovo�codice�francese�ogni�fattispecie�
incriminatrice�e�accompagnata�solo�dal�massimo�della�pena�(detentiva�o�pecuniaria�).�Cio�
significa�che�il�giudice,�con�un�margine�notevole�di�discrezionalita�,�applichera�per�un�deter-
minato�fatto�una�pena�che�va�dal�minimo�legale�(un�giorno�di�reclusione�e�un�franco�-euro�
0,1549-di�ammenda)�al�quantum 
ogni�volta�previsto.�
(7)�Il�diritto�penale�francese�in�materia�di�tentativo�stabilisce�che�e�punibile�sempre�in�
relazione�ai�crimini,�mai�in�rapporto�alle�contravvenzioni�e�solo�in�caso�di�espressa�menzione�
quando�si�tratta,�come�in�questo�caso,�di�delitti,�art.�121-4.�Applicazione�dei�principi�generali�
e�anche�la�parificazione�di�trattamento�fra�consumazione�e�tentativo,�art.�121-4�del�nuovo�
codice�penale.�
(8)�Nel�caso�di�affissione�il�giudice�deve�precisarne�il�luogo,�la�durata,�senza�che�quest'ul-
tima�possa�comunque�superare�il�termine�di�due�mesi;�trattandosi�di�diffusione,�questa�puo�
essere�assicurata�dalla�pubblicazione�nel�Journal 
Of
fficiel 
oppure�per�mezzo�di�tutti�i�vari�mezzi�
di�comunicazione,�dalla�stampa�scritta�ai�mezzi�audiovisivi;�la�pubblicazione�avviene�a�spese�
del�condannato�entro�i�limiti�dell'ammontare�dell'ammenda�inflittagli,�altrimenti�i�costi�
saranno�a�carico�dello�Stato.�Riguardo�alle�modalita�del�messaggio�affisso�il�giudice�dispone�
di�una�notevole�discrezionalita�sia�per�i�contenuti�che�per�gli�aspetti�della�pubblicazione.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

nella�chiusura�per�un�anno�o�piu�di�uno�o�di�tutti�gli�stabilimenti�d'impresa�che�
sono�serviti�a�commettere�il�fatto;�nell'interdizione�all'esercizio�di�un'attivita�pro-
fessionale�o�sociale�o�di�una�pubblica�funzione�nel�cui�esercizio�il�fatto�e�stato�
commesso�secondo�le�condizioni�previste�ex 
art.�131-27�del�codice�penale�(9).�

Anche�le�persone�giuridiche,�infine,�possono�essere�dichiarate�penal-
mente�responsabili�per�le�infrazioni�previste�nel�primo�e�secondo�comma,�
secondo�le�condizioni�previste�dall'art.�131-2�del�codice�penale(10).�

2. 
La 
struttura 
della 
fattispecie 
della 
legge 
francese 
e 
comparazione 
con 
quella 
italiana. 
Rapporti 
tra 
giustizia 
sportiva 
e 
giustizia 
ordinaria. 


La�legge�italiana�antidoping 
emanata�il�14�dicembre�2000�n.�376,�ha�
preso�le�mosse�da�quella�francese�pur�differenziandosi�per�alcuni�significativi�
aspetti.�

E�opportuno,�una�volta�esaminati�gli�aspetti�principali�della�legislazione�
francese�antidoping,�analizzare�la�struttura�della�fattispecie�comparandola�
con�la�legge�antidoping 
italiana�ed�i�rapporti�che�intercorrono�tra�giustizia�
ordinaria�e�giustizia�sportiva.�

1)�L'oggetto 
giuridico.�

La�legge�francese�ex 
art.�17�considera�doping 
sia��l'utilizzo�di�sostanze�o�
processi�naturali�allo�scopo�di�modificare�artificialmente�le�capacita��,�sia�l'u-
tilizzo�di�dette�sostanze�allo�scopo�di��mascherare�l'impiego�di�sostanze�
aventi�tali�proprieta��.�

Il�legislatore�francese,�inoltre,�equipara�al�doping 
�il�fare�ricorso�a�
sostanze�o�processi�la�cui�legittima�utilizzazione�e�sottoposta�a�condizioni�
restrittive�allorche�tali�condizioni�non�si�siano�verificate�.�Per�condizioni�
restrittive�sicuramente�deve�intendersi�l'uso�terapeutico�di�tali�sostanze�o�pro-
cessi�naturali�come�precisato�all'art.�10�di�detta�legge.�

Il�legislatore�italiano(11),�invece,�all'art.�1�comma�2�della�legge�

n.�376/2000�da�una�precisa�definizione�di�doping 
classificandolo�come��la�
somministrazione�o�l'assunzione�di�farmaci�o�di�sostanze�biologicamente�o�
farmacologicamente�attive�e�l'adozione�o�la�sottoposizione�a�pratiche�medi-
(9)�L'interdizione�ad�esercitare�una�attivita�professionale�o�sociale�puo�avere�carattere�
perpetuo�o�temporaneo�(in�tal�caso,�deve�durare�almeno�cinque�anni);�puo�riferirsi�a�tutte�
le�attivita�previste�dalla�legge�che�reprime�l'infrazione�o,�come�nel�nostro�caso,�soltanto�
quella�nel�cui�esercizio�o�in�occasione�della�quale�il�fatto�e�stato�commesso.�L'interdizione�
all'esercizio�di�una�funzione�pubblica�segue�le�medesime�regole�di�principio,�con�l'eccezione�
che�in�relazione�ad�essa�il�codice�penale�stabilisce�espressamente�i�tipi�di�attivita�che�possono�
essere�interdette,�mentre�nel�caso�precedente�e�pienamente�attribuita�alla�discrezionalita�del�
giudice�la�scelta�del�tipo�di�attivita�da�interdire.�
(10)�L'ascrizione�di�una�responsabilita�penale�alle�persone�giuridiche�rappresenta�la�
�riforma�simbolo��del�Codice�penale�francese�del�1994.�Significativo�a�riguardo�il�saggio�di�
DE 
Simone,�Il 
nuovo 
codice 
francese 
e 
la 
responsabilita� 
penale 
delle 
personnes 
morales,�
RIDPP,1995,189�ss.�
(11)�PagliarA 
Silvana,�La 
tutela 
della 
salute 
nelle 
attivita� 
sportive 
ed 
il 
divieto 
di 
doping. 
(l. 
14 
dicembre 
2000, 
n376),in�Giustizia 
Amministrativa 
on 
line 
, 
del�maggio�2004,�anno�I,�n�
5-2004;�in�www.GiustAmm.it.�

DOTTRINA�313 


che�non�giustificate�da�condizioni�patologiche�ed�idonee�a�modificare�le�con-
dizioni�psico-fisiche�o�biologiche�dell'organismo�al�fine�di�alterare�le�presta-
zioni�agonistiche�degli�atleti�;�ovviamente�in�presenza�di�patologie�dell'atleta�
documentate�dal�medico�non�e��vietata�l'assunzione�di�tali�farmaci�ne�le�prati-
che�mediche�purche�siano�rispettate�le�modalita��d'uso�terapeutiche�indicate�
nel�decreto�di�registrazione�europeo�o�nazionale�(art.�2,�comma�4).�

Ai�fini�della�presente�legge�l'art.�1�comma�4,�inoltre,�equipara�al�doping 
la�somministrazione�di�farmaci�o�di�sostanze�biologicamente�o�farmacologi-
camente�attive�e�l'adozione�di�pratiche�mediche�non�giustificate�da�condizioni�
patologiche,�finalizzate�e�comunque�idonee�a�modificare�i�risultati�dei�con-
trolli�sull'uso�dei�farmaci,�delle�sostanze�e�delle�pratiche�indicati�nel�
comma�2.�

Per�quanto�riguarda�l'oggetto�giuridico�sicuramente�la�legge�italiana�pre-
senta�una�definizione�del�doping 
molto�piu��precisa�ed�accurata,�escludendo�
entrambe�le�leggi�l'uso�terapeutico�di�determinati�farmaci�o�pratiche�medi-
che,�ma�sostanzialmente�le�due�leggi�non�presentano�delle�rilevanti�diffe-
renze.�

2)�La 
condotta 
e 
l'evento. 


Il�legislatore�francese�punisce�con�la�reclusione�di�cinque�anni�e�con�
l'ammenda�di�500.000�franchi�(circa�77.468,53�Euro)�la�condotta�di�chi�forni-
sce�le�sostanze�e�stabilisce�all'art.�19�che��a�chiunque�e��vietato�di�prescrivere,�
salvo�nei�casi�di�necessita��medica�di�cui�all'art.�10,�della�stessa�legge�n.�223�e�
con�le�forme�previste,�nonche�di�cedere,�offrire,�somministrare�o�applicare�
agli�sportivi�partecipanti�ad�una�delle�competizioni�o�manifestazioni�di�cui�
all'art.�17,�una�delle�sostanze�menzionate�o�di�istigare�al�loro�uso�o�ancora�
di�facilitarne�l'uso�.�

Inoltre,�l'art.�27�di�detta�legge�al�primo�comma�prevede�la�reclusione�di�
sei�mesi�e�l'ammenda�di�50.000�franchi�(circa�7.746,85�Euro)�sia��per�chi�si�
oppone�all'esercizio�delle�funzioni�di�cui�sono�incaricati�gli�agenti�ed�i�medici�
abilitati�ai�controlli�previsti�nell'art.�20�,�sia��per�chi�non�ottempera�agli�
obblighi�interdittivi�imposti�con�le�pronunce�del�Consiglio�per�la�prevenzione�
e�la�lotta�contro�il�doping 
applicative�dell'articolo�26�.�

Non�e��considerata,�invece,�penalmente�rilevante�la�condotta�dell'atleta�
che�assume�sostanze�proibite�o�si�sottopone�a�pratiche�vietate,�in�quanto,�tale�
comportamento�e��punito�solo�con�sanzioni�amministrative.�L'atleta,�per-
tanto,�e��considerato�piu��una�vittima�che�un�autore�del�fenomeno�doping.�

Si�considera,�quindi,�doping 
anche�il�fatto�di�assumere�un�prodotto�proi-
bito,�pur�se�innocuo�e�privo�di�effetti�psicologici�e�fisici�sull'atleta.�Di�conse-
guenza�perche�il�reato�si�perfezioni�non�occorre�la�lesione�del�bene�salute,�
ma�la�semplice�messa�in�pericolo�o�lesione�potenziale�del�bene,�quindi,�tale�
fattispecie�e��di�mero�pericolo�astratto�come�le�condotte�rilevanti�di�cui�
all'art.�27.�

La�novita��portante�della�legge�italiana�sul�doping 
e��data�dalle�disposi-
zioni�penali�previste�dall'art.�9:��1.�Salvo�che�il�fatto�costituisca�piu��grave�
reato,�e��punito�con�la�reclusione�da�tre�mesi�a�tre�anni�o�con�la�multa�da�
. 
2.582�a�. 
51.645�chiunqueprocuraadaltri,�somministra,�assume�o�favorisce�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

comunque�l'utilizzo�di�farmaci�o�di�sostanze�biologicamente�o�farmacologica-
mente�attive�ricompresi�nelle�classi�previste�all'art.�2�comma�1(12),�che�non�
siano�giustificati�da�condizioni�patologiche�e�siano�idonei�a�modificare�le�condi-
zioni�psicofiche�o�biologiche�dell'organismo,�al�fine�di�alterare�le�prestazioni�
agonistiche�degli�atleti,�ovvero�siano�diretti�a�modificare�i�risultati�dei�controlli�
sull'uso�di�tali�farmaci�o�sostanze.�

La�fattispecie�italiana�a�differenza�di�quella�francese�sanziona�il�doping 
autogeno�punendo�in�modo�inequivocabile�l'atleta�che�assume�sostanze�
dopanti�o�si�sottopone�o�adotta�tecniche�dopanti�idonee�ad�alterare�le�pro-
prie�prestazioni�agonistiche�e�stabilendo�pene�severe�(reclusione�da�tre�mesi�
a�tre�anni�e�multa�da�. 
2.582�a�. 
51.645).�Inoltre,�anche�chi�somministra,�
procura�ad�altri�o�in�qualche�modo�agevola�l'utilizzo�di�tali�farmaci�o�
sostanze�vietate�e�severamente�punito.�

L'abuso�di�farmaci�diventa�cos|�un�vero�e�proprio�reato�(13).�

La�Cassazione�penale(14)�con�una�recente�sentenza�ha�osservato�che�
l'art.�9�comma�1,�legge�376/2000�sanziona�la�condotta�di�procurare�ad�altri�

o�di�somministrare,�assumere�o�favorire�comunque�l'utilizzo�di�farmaci�o�di�
sostanze�ricompresi�nelle�classi�previste�all'art.�2�comma�1,�solo�se�tale�con-
dotta�specificatamente�risponde��al�fine�di�alterare�le�prestazioni�agonistiche�
degli�atleti,�ovvero�siano�diretti�a�modificare�i�risultati�dei�controlli�sull'uso�
di�tali�farmaci�o�sostanze�.�
Il�ricorso,�pertanto,�e�stato�ritenuto�inammissibile�perche�il�fine�specifico�
non�risultava�essere�stato�contestato�al�soggetto�in�questione�che�aveva�
ceduto�al�prezzo�di���45.000�del�nandrolone,�quindi,�mancando�un�elemento�
costitutivo�della�fattispecie�criminosa�non�e�configurabile�la�condotta�previ-
sta�dall'art.�9�comma�1.�

L'assunzione�o�la�somministrazione�di�farmaci�biologicamente�o�farma-
cologicamente�attivi�e�l'adozione�o�la�sottoposizione�a�pratiche�mediche�
dopanti�(non�giustificate�da�condizioni�patologiche�e�idonee�a�modificarele�
condizioni�psicofisiche�degli�atleti)�non�produce�un'effettiva�menomazione�
del�bene,�ma�semplicemente�il�pericolo�di�pregiudizio�per�il�bene�stesso�che�
e�dato�dalle�prestazioni�agonistiche�degli�atleti.�

Di�conseguenza�se�per�il�perfezionamento�del�reato�non�occorre�la�
lesione�del�bene,�ma�la�semplice�messa�in�pericolo�o�lesione�potenziale�del�
bene,�si�tratta�di�un�reato�di�pericolo�e�come�tale�la�soglia�di�punibilita�del�
tentativo�si�avra�solo�in�coincidenza�con�la�messa�in�pericolo�del�bene�pro-
tetto.�

(12)�V.�lista�delle�classi�delle�sostanze�vietate�e�metodi�proibiti�del�CIO�anno�2003,�in�
http//www.CONI-Antidoping.htm�
(13)�FrisonE 
Marcello,�Doping: 
l'abuso 
difarmaci 
viene 
considerato 
reato;in�Il 
Sole 
24 
ore 
del�18�luglio�2000,�pag.�26.�
(14)�Cass.�penale�sez.III,�20�marzo�2002,�n11277;�in�Guida 
al 
Diritto 
(il 
Sole 
24 
ore) 
del�
20�aprile�2002,�n.15.�

DOTTRINA�315 


3)�Dolo.�

Per�quanto�concerne�l'elemento�soggettivo,�le�condotte�incriminate�dalla�
legge�francese�per�essere�punite�devono�essere�dolose,�di�conseguenza�sono�
esclusi�dalla�punibilita�sia�i�comportamenti�colposi�sia�quelli�riferibili�alla�
responsabilita�per�rischio�introdotta�dal�nuovo�codice�penale(15).�

Il�consenso�dello�sportivo,�inoltre,�non�scrimina�le�condotte�di�sommini-
strazione,�prescrizione,�cessione�o�applicazione�di�sostanze�o�procedimenti�
proibiti�da�parte�di�medici,�allenatori�o�altri�soggetti,�in�quanto�la�legge�non�
vi�attribuisce�espressamente�nessuna�rilevanza.�

Il�reato�previsto�dalla�legislazione�italiana,�invece,�e�caratterizzato�dal�
dolo�specifico,�in�quanto,�la�legge�esige�oltre�alla�coscienza�e�volonta�del�
fatto�materiale�che�l'agente�agisca�per�un�determinato�fine�che�sta�al�di�la�
del�fatto�che�costituisce�reato,�quindi�il�conseguimento�di�tale�fine�non�e�
necessario�per�la�consumazione�del�reato.�Il�fine�dell'agente�in�questo�caso�e�
dato�dall'alterazione�delle�prestazioni�agonistiche�degli�atleti�mediante�l'as-
sunzione�o�la�somministrazione�di�farmaci�e�la�sottoposizione�e�l'adozione�
delle�pratiche�mediche�gia�dette.�Questo�tipo�di�dolo�specifico�e�rapportabile�
alla�categoria�di�dolo�specifico�di�offesa(16),�ove�la�norma�fa�dipendere�l'of-
fesa�dall'intenzione�dell'agente,�svincolato�percio�da�qualsiasi�momento�
oggettivo,�venendosi�a�punire�una�condotta�di�per�se�inoffensiva.�

Infine,�anche�secondo�la�disposizione�legislativa�italiana�il�consenso�
dello�sportivo�non�scrimina,�in�quanto,�la�legge�mira�essenzialmente�a�tute-
lare�beni�indisponibili�come�l'integrita�psicofisica�stabilendo�che�l'attivita�
sportiva�non�possa�essere�svolta�con�l'ausilio�di�tecniche,�metodologie�o�
sostanze�che�possono�mettere�in�pericolo�l'integrita�psicofisica�degli�atleti,�
alterando�la�correttezza�della�gara.�Per�quanto�riguarda,�infine,�il�delicato�

(15)�Si�tratta�della���mise�en�danger�de�libe�re�e�de�la�personne�d'autrui��di�cui�parla�il�
secondo�comma�dell'art.�121-3;�si�tratta�di�una�condizione�psicologica�cheha�punti�in�
comune�sia�con�il�dolo�eventuale�che�con�la�colpa�cosciente,�ma�in�realta�costituisce�una�
novita�non�facilmente�classificabile�secondo�gli�schemi�consueti,�di�conseguenza�la�dottrina�
si�divide�essenzialmente�in�due�correnti:�la�prima�in�desportes-lE 
Gunehec,�Le�nouveau�
droit�pe�nal,�cit.,�364,�propende�per�vedervi�una�consacrazione�normativa�del�dolo�eventuale;�
mentre�la�seconda�in�Pradel, 
Il�nuovo�codice�penale�francese.�Alcune�note�sulla�sua�parte�
generale,�IP,1994,10�s.,�propende�per�un�terzium�genus�tra�dolo�e�colpa.�In�Italia�la�questione�
e�stata�affrontata�da:Fornasari,�Introduzione�ai�sistemi�penali�europei�in�Insolera--
Mazzacuva-Pavarini-Zanotti,�Introduzione�al�sistema�penale,�vol.1,�Torino,�1997,�64�s.�
(16)�Mantovani, 
Diritto�Penale,�Padova,�1988,�p.�303�ss.;�il�Mantovani�ha�distinto�tre�
tipi�di�reato�a�dolo�specifico:�
a)�i�reati�a�dolo�specifico�di�offesa,�ove�la�norma�fa�dipendere�l'offesa�dall'intenzione�
dell'agente,�svincolata�percio�da�qualsiasi�momento�oggettivo,�venendosi�a�punire�una�con-
dotta�di�per�se�inoffensiva;�

b)�i�reati�a�dolo�specifico�di�ulteriore�offesa,�caratterizzati�dal�fatto�che�accanto�ad�un�
fatto�gia�offensivo�e�meritevole�di�pena�la�norma�richiede�la�necessita�di�una�ulteriore�offesa�
che�individuata�nell'elemento�intenzionale�dell'agente,�che,�pertanto,�siponecomemomento�
di�delimitazione�dell'illiceita�penale;�

c)�i�reati�a�dolo�specifico�differenziale�del�trattamento�penale,�ove�la�norma�individua�la�
differenza�tra�i�vari�reati�in�base�all'intenzione�dell'agente,�la�quale�diventa�arbitro�di�diversi�
trattamenti,�pur�in�presenza�di�fatti�di�pari�gravita�oggettiva.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

rapporto�tra�giurisdizione�ordinaria�e�sportiva,�la�legge�francese�prevede�vari�
punti�di�contatto.�In�primo�luogo�a�proposito�dei�controlli�l'art.�20�stabilisce�
che�questi�possono�essere�stabiliti�dal�Ministero�dello�sport�o�demandati�
dalle�federazioni,�conseguentemente�l'art.�21�stabilisce�che�debba�essere�
redatto�dai�medici�un�processo�verbale�contenete�i�risultati�degli�esami�clinici�
e�dei�prelievi�destinati�ad�evidenziare�l'utilizzo�di�sostanze�dopanti�da�inviare�
ai�ministeri�interessati,�alle�federazioni�competenti�ed�al�Consiglio�per�la�pre-
venzione�e�la�lotta�contro�il�doping.�

D'altra�parte�ogni�volta�che�la�federazione�sara�a�conoscenza�di�notizie�
riguardanti�pratiche�doping 
dovra�far�scattare�le�proprie�procedure�discipli-
nari�interne,�ma�se�tali�notizie�riguarderanno�un�medico,�ci�sara�l'obbligo�di�
notificare�il�tutto�all'ordine�dei�medici�nazionale�e�informare�l'autorita�giudi-
ziaria�per�l'apertura�obbligatoria�di�un�procedimento�penale.�

In�secondo�luogo�ex 
art.�25�le�federazioni�sportive�instaurano�procedi-
menti�disciplinari�al�fine�di�sanzionare�i�loro�tesserati�o�i�membri�tesserati�
di�gruppi�sportivi�loro�affiliati�che�abbiano�contravvenuto�alle�disposizioni�
contenute�dalla�nuova�legge�negli�artt.17�e�19�o�nell'ultimo�comma�del-
l'art.�21.�L'art.�26,�inoltre,�estende�tali�provvedimenti�disciplinari�anche�alle�
persone�non�tesserate�partecipanti�a�competizioni�o�manifestazioni�sportive�
organizzate�dalle�federazioni�o�ad�allenamenti�in�previsione�di�esse,�ed�a�
quelle�tesserate�nei�cui�confronti�la�federazione�competente�non�abbia�preso�
una�decisione�entro�i�termini�fissati�dall'art.�25.�

In�Italia,�invece,�l'atleta�che�assume�doping 
viene�giudicato�sia�dalla�
magistratura�ordinaria�in�base�alle�disposizioni�della�legge�ad 
hoc 
gia�vista,�
sia�da�quella�sportiva�secondo�le�disposizioni�del�Regolamento 
antidoping 
del�CONI�del�5�giugno�2001(17)�a�cui�si�richiama�espressamente�il�Codice 
di 
Giustizia 
Sportiva 
(18)�nell'art.�39.�A�differenza�dal�passato,�pero�,�sono�stati�
creati�dei�punti�di�contatto�tra�la�giurisdizione�ordinaria�e�sportiva�che�per�
alcuni�aspetti�richiamano�il�sistema�francese.�

Per�quanto�riguarda�il�rapporto�tra�giurisdizione�ordinaria�e�sportiva�e�
necessario�evidenziare�che�il�regolamento�del�CONI�ha�istituito�un�nuovo�
organo,�l'Ufficio�di�Procura�Antidoping,�che�assume�un�ruolo�quasi�di�tra-
mite�tra�le�due�giurisdizioni,�in�quanto,�provvede�a�segnalare�alle�Procure�
della�Repubblica�competenti�le�fattispecie�penalmente�rilevanti,�ai�sensi�della�
legge�14�dicembre�2000,�n.�376�di�cui�acquisisce�conoscenza.�L'art.�4�del�rego-
lamento�antidoping�stabilisce�che:��l'Ufficio�di�Procura�Antidoping,�istituito�
presso�il�C.O.N.I.�in�posizione�di�piena�autonomia,�e�competente�in�via�esclu-
siva�a�compiere�gli�atti�necessari�all'accertamento�delle�responsabilita�di�tes-
serati�alle�Federazioni�Sportive�Nazionali�o�Discipline�Associate�che�abbiano�
posto�in�essere�i�comportamenti�vietati�dal�presente�regolamento�.�Inoltre,�
detto�regolamento�stabilisce�all'art.�1�comma�4�ed�all'art.�11�comma�3�che:�
�qualora�nel�corso�del�procedimento�di�indagine�si�rilevino�gli�estremi�di�

(17)�Vedi:�in�www.sportpro.it/doping/regolamento. 
(18)�Vedi:�in�www.figc.it; 
www.diritto.it; 
www.lega-calcio.it. 

DOTTRINA�317 


comportamenti�penalmente�rilevanti,�anche�ai�sensi�della�legge�14�dicembre�
2000,�n.�376,�l'Ufficio�di�Procura�Antidoping�trasmette�gli�atti�relativi�all'Au-
torita�Giudiziaria�territorialmente�competente,�e�prosegue�le�indagini�per�
l'accertamento�delle�responsabilita�ai�fini�disciplinari�e�l'eventuale�applica-
zione�delle�sanzioni�stabilite�dal�CONI�dalle�Federazioni�Sportive�Nazionali�
e�dalle�Discipline�Associate�.�

Il�regolamento�antidoping,�inoltre,�all'art.�1�stabilisce�che�per�doping 
debba�intendersi:�

�a) 
la�somministrazione,�l'assunzione�e�l'uso�di�sostanze�appartenenti�
alle�classi�proibite�di�agenti�farmacologici�e�l'impiego�di�metodi�proibiti�da�
parte�di�atleti�e�di�soggetti�dell'ordinamento�sportivo;�

b) 
il�ricorso�a�sostanze�o�metodologie�potenzialmente�pericolose�per�la�
salute�dell'atleta,�o�in�grado�di�alterarne�artificiosamente�le�prestazioni�ago-
nistiche;�

c) 
la�presenza�nell'organismo�dell'atleta�di�sostanze�proibite�o�l'accerta-
mento�del�ricorso�a�metodologie�non�consentite�facendo�riferimento�all'e-
lenco�emanato�dal�CIO�ed�ai�successivi�aggiornamenti.�Il�doping 
e�contrario�
ai�principi�di�lealta�e�correttezza�nelle�competizioni�sportive,�ai�valori�cultu-
rali�dello�sport,�alla�sua�funzione�di�valorizzazione�delle�naturali�potenzialita�
fisiche�e�delle�qualita�morali�degli�atleti�.�

L'art.�13�di�detto�regolamento�ha�stabilito�le�sanzioni�applicabili�all'a-
tleta�responsabile�dell'uso�di�doping.�In�caso�di�positivita�al�doping 
per�la�
prima�volta�le�sanzioni�sono�le�seguenti:�

�a) 
Qualora�la�sostanza�vietata�di�cui�si�e�fatto�uso�sia�efedrina,�fenil-
propanolamina,�pseudoefedrina,�caffeina,�stricnina�o�sostanze�affini�per�
struttura�chimica�alle�suddette:�

I)�richiamo;�

II)�divieto�a�partecipare�ad�una�o�piu�manifestazioni�sportive�a�qualsiasi�
titolo;�

III)�multa�fino�ad�un�importo�massimo�pari�all'equivalente�in�lire�di�

100.000�dollari�USA;�
IV)�sospensione�da�qualsiasi�gara�e/o�da�qualsiasi�attivita�sportiva�per�
un�periodo�da�uno�a�sei�mesi.�
b) 
Qualora�la�sostanza�vietata�utilizzata�sia�diversa�rispetto�a�quelle�
elencate�al�precedente�paragrafo�a): 
I)�divieto�a�partecipare�ad�una�o�piu�manifestazioni�sportive�a�qualsiasi�
titolo;�
II)�multa�fino�ad�un�importo�massimo�pari�all'equivalente�in�lire�di�

100.000�dollari�USA;�
III)�sospensione�da�qualsiasi�gara�e/o�da�qualsiasi�attivita�sportiva�per�
un�periodo�minimo�di�due�anni.�Tuttavia,�in�base�a�circostanze�specifiche,�
eccezionali,�la�cui�determinazione�spetta�in�prima�istanza�ai�competenti�
organi�federali,�potra�essere�prevista�un'eventuale�modifica�alla�sanzione�di�
due�anni.�

2.�In�caso�di�doping 
intenzionale�le�sanzioni�sono�le�seguenti:�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

a) 
Qualora�la�sostanza�vietata�di�cui�si�e�fatto�uso�sia�efedrina,�fenilpro-
panolamina,�pseudoefedrina,�caffeina,�stricnina�o�sostanze�affini�per�strut-
tura�chimica�alle�suddette:�

I)�divieto�a�partecipare�ad�una�o�piu�manifestazioni�sportive�in�qualsiasi�
veste;�

II)�multa�fino�ad�un�importo�massimo�pari�all'equivalente�in�lire�di�

100.000�dollari�USA;�
III)�sospensione�da�qualsiasi�gara�e/o�da�qualsiasi�attivita�sportiva�per�
un�periodo�da�due�a�otto�anni.�
b) 
Qualora�la�sostanza�vietata�utilizzata�sia�diversa�rispetto�a�quelle�
elencate�al�precedente�paragrafo�a) 
oppure�si�tratti�di�una�reiterazione�del�
medesimo�comportamento�(per�reiterazione�si�intende�un�ulteriore�fatto�di�
doping 
commesso�entro�un�periodo�di�tempo�di�dieci�anni�successivi�al�
momento�in�cui�la�sanzione�precedente,�in�qualsiasi�forma�e�per�qualsiasi�
motivo,�e�diventata�definitiva):�

I)�sospensione�a�vita�a�partecipare�a�qualsiasi�manifestazione�sportiva�in�
qualsiasi�veste;�

II)�multa�fino�ad�un�importo�massimo�all'equivalente�in�lire�di�1.000.000�
dollari�USA;�

III)�sospensione�da�qualsiasi�gara�e/o�da�qualsiasi�attivita�sportiva�(per�
un�periodo�da�quattro�anni�alla�sospensione�a�vita).�

Eventuali�casi�di�doping 
durante�una�gara�determinano�automatica-
mente�l'annullamento�del�risultato�riportato�(con�tutte�le�conseguenze�del�
caso,�inclusa�la�rinuncia�ad�eventuali�medaglie�o�premi),�a�prescindere�da�
eventuali�altre�sanzioni�che�possono�essere�applicate,�fermi�restando�il�dispo-
sto�di�cui�al�punto�4�del�presente�articolo.�In�caso�di�positivita�al�controllo�
antidoping�di�un�atleta�componente�di�una�squadra,�e�prevista�l'applicazione�
delle�disposizioni�in�materia�stabilite�dalla�Federazione�Sportiva�e�Disciplina�
Associata�interessata.�La�sanzione�per�un�fatto�di�doping 
commesso�da�un�
atleta�e�rilevato�in�occasione�di�un�controllo�fuori�gara�dovra�essere�analoga�
a�quelle�previste�nei�commi�1�e�2�del�presente�articolo�.�Il�regolamento�stabi-
lisce�al�comma�8,�inoltre,�che�il�doping 
intenzionale�puo�essere�dimostrato�in�
qualsiasi�modo,�inclusa�la�presunzione.�

Anche�il�traffico�di�sostanze�vietate�o�il�tentativo�e�punito�con�la�sospen-
sione�a�vita�dalla�partecipazione�a�qualsiasi�organizzazione,�ente,�attivita�o�
manifestazione�sportiva�a�qualsiasi�titolo.�

Si�applicano�le�sanzioni�di�cui�al�precedente�punto�2,�lettera�a)�per�le�
condotte�di:�uso�di�un�agente�mascherante;�una�manovra�o�manipolazione�
che�possa�impedire�o�falsare�qualsiasi�controllo;�rifiuto�di�sottoporsi�a�qual-
siasi�controllo;�caso�di�doping 
la�cui�responsabilita�sia�imputabile�ad�un�diri-
gente�oppure�all'entourage 
dell'atleta;�complicita�oppure�altre�forme�di�coin-
volgimento�in�un'azione�di�doping 
da�parte�di�coloro�che�esercitano�una�pro-
fessione�medica,�farmaceutica�o�connessa;�possesso�o�la�detenzione�senza�
giustificato�motivo�delle�sostanze�vietate�dal�presente�regolamento.�

In�caso�di�reiterazione�(per�reiterazione�si�intende�un�ulteriore�fatto�di�
doping 
commesso�entro�un�periodo�di�tempo�di�dieci�anni�successivi�al�


DOTTRINA�319 


momento�in�cui�la�sanzione�precedente,�in�qualsiasi�forma�e�per�qualsiasi�
motivo,�e�diventata�definitiva)�si�applicano�le�sanzioni�di�cui�al�punto�2,�let-
tera�b).�

3. 
La 
legge 
svedese 
del 
1 
luglio 
1992 
e 
l'intervento 
modificativo 
del 
1 
aprile 
1999. 
Breve 
comparazione 
con 
la 
legislazione 
italiana 
efrancese. 


I�casi�eclatanti�di�doping 
di�atleti�svedesi�di�fama�mondiale�come�il�lotta-
tore�Thomas�Johansson,�che�dovette�restituire�la�medaglia�d'argento�vinta�
alle�Olimpiadi�di�Los�Angeles�del�1984�ed�il�tennista�Mats�Wilander�che�
assunse�cocaina�ai�Campionati�Internazionali�di�Parigi�del�1995,�suscitarono�
un�forte�sdegno�nell'opinione�pubblica�svedese�e�nella�stessa�Federazione�
nazionale�sportiva(19).�

Lo�scandalo,�pertanto,�porto�alla�luce�le�reali�dimensioni�del�problema�
doping�che�colpiva�non�solo�gli�atleti�professionisti,�ma�anche�gli�sportivi�
amatoriali�ed�i�piu�giovani�che�assumevano�sostanze�dopanti�in�maniera�
incontrollata.�

Il�forte�senso�di�lealta�sportiva�insita�negli�Svedesi�e�l'esigenza�di�tutela�
della�salute�degli�sportivi�professionisti�ed�amatoriali�furono�determinanti�
per�l'emanazione�di�una�legge�ad 
hoc 
antidoping�che�entro�in�vigore�nel�
1992.�Ora�passiamo�ad�esaminare�gli�aspetti�principali�e�gli�elementi�costitu-
tivi�della�fattispecie�di�detta��legge�sul�divieto�di�determinate�sostanze�
dopanti(20)��n.�1969.�

Il�paragrafo�1�elenca�tassativamente�le�sostanze�la�cui�assunzione�e�vie-
tata:��steroidi�anabolizzanti�sintetici,�testosterone�e�suoi�derivati,�ormoni�
della�crescita�e�sostanze�chimiche,�che�aumentino�la�produzione�e�l'espan-
sione�di�testosterone�e�di�suoi�derivati�o�di�ormoni�della�crescita�.�

Il�paragrafo�2�considera�punibili�le�condotte:�

�di�introdurre�nel�territorio�dello�Stato,�oppure�di�cedere,�di�produrre,�
acquistare�con�il�fine�di�alienare,�mettere�in�commercio�od�utilizzare�le�
sostanze�tassativamente�vietate,�salvo�il�caso�di�fini�medici�o�scientifici�.�
Dal�testo�della�legge�svedese�si�evince�la�punibilita�del�doping 
autogeno,�
infatti,�tra�le�condotte�punibili�include�l'utilizzo�di�sostanze�dopanti�salvo�il�
caso�di�uso�terapeutico�di�dette�sostanze.�Come�gia�analizzato�precedente-
mente�la�legge�italiana�sul�doping 
ha�sanzionato�il�doping�autogeno�preve-
dendo�pene�molto�severe,�invece,�la�legge�francese�non�ha�considerato�penal-
mente�rilevante�l'assunzione�da�parte�dell'atleta�di�sostanze�dopanti,�maha�
punito�tale�condotta�solo�con�sanzioni�amministrative.�

Successivamente�e�stata�introdotta�una��legge�di�modifica�alla�legge�sul�
divieto�di�determinate�sostanze�dopanti�(21)�precisamente�la�n.�44�del�25�feb-
braio�1999�che�aggiunge�a�dette�condotte��il�possesso�delle�sostanze�vietate�.�

(19)�FornasarI 
Gabriele,�op.cit.,�pag.355�e�ss.�
(20)�Lag 
omforbud 
mot 
vissa 
dopningsmedel.�
(21)�Lagom 
andring 
ilagen 
omforbudmot 
vissa 
dopningsmedel.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Per�quanto�riguarda,�invece,�l'elemento�soggettivo�le�fattispecie�sono�di�
tipo�doloso�e�per�la�loro�integrazione�non�e�richiesta�alcuna�specifica�inten-
zionalita�.�

Anche�la�legge�svedese�come�quella�francese�richiede�il�dolo�semplice�a�
differenza�della�legge�italiana�che�richiede�il�dolo�specifico�in�quanto�l'agente�
deve�agire�per�un�fine�determinato�e�cioe�l'alterazione�delle�prestazioni�agoni-
stiche�mediante�l'uso�di�sostanze�o�di�pratiche�mediche�dopanti.�

Il�consenso�dello�sportivo,�inoltre,�non�scrimina,�in�quanto,�non�e�suffi-
ciente�a�coprire�delle�conseguenze�socialmente�inaccettabili�in�considerazione�
del�danno,�dell'offesa�o�della�messa�in�pericolo�che�il�fatto�comporta�e�del�
suo�scopo.�Del�resto�questa�via�e�stata�seguita�anche�dalle�legislazioni�fran-
cese�ed�italiana,�in�quanto,�in�vista�dell'importanza�dei�valori�messi�in�peri-
colo�il�consenso�non�scrimina.�

Il�paragrafo�3,�invece,�contiene�le�sanzioni.�Il�primo�comma�stabilisce�
�la�pena�massima�di�due�anni�di�reclusione�per�chi�dolosamente�tiene�una�
delle�condotte�punibili�di�cui�al�paragrafo�2�eccetto�la�prima�e�cioe�l'introdu-
zione�delle�sostanze�vietate�nel�territorio�dello�Stato�alla�quale�si�applicano�
le�sanzioni�previste�dalla�legge�sul�contrabbando�delle�merci�.�Il�secondo�
comma�stabilisce�che��la�pena�e�ridotta�ad�un�massimo�di�mesi�sei�di�reclu-
sione,�con�la�possibilita�alternativa�di�una�pena�pecuniaria,�se�oggetto�della�
commissione�del�fatto�e�una�quantita�scarsamente�rilevante�di�sostanze�
dopanti�o�se�vi�sono�altre�circostanze�attenuanti�.�

Il�paragrafo�3a,�introdotto�dalla�legge�modifica�del�1999,�fissa�le�circo-
stanze�aggravanti�e�di�conseguenza�la�pena�va�da�un�minimo�di�sei�mesi�ad�
un�massimo�di�quattro�anni�di�reclusione�con�l'imputazione�di�doping 
aggravato.�

Il�giudice�per�stabilire�se�si�tratta�di�un'ipotesi�aggravata�deve�valutare�
essenzialmente�tre�elementi:�

1.�se�la�condotta�costituisce�parte�di�una�attivita�che�viene�esercitata�su�
larga�scala�e�con�il�carattere�della�professionalita�;�
2.�se�essa�ha�riguardato�quantita�notevoli�di�sostanze�dopanti;�
3.�se�e�risultata�per�altre�ragioni�particolarmente�pericolosa�o�inco-
sciente.�
Dai�lavori�preparatori�emerge�che�le�prime�due�aggravanti�legate�rispet-
tivamente�all'attivita�professionale�ed�alla�quantita�di�sostanze�debbano�
essere�riferite�ai�casi�in�cui�il�soggetto�agisca�per�un�mero�fine�di�guadagno�

o�mediante�lo�sfruttamento�di�altre�persone.�
Per�quanto�riguarda�la�terza�aggravante�il�requisito�dell'incoscienza�deve�
essere�riferito�ai�casi�in�cui�il�soggetto�approfitta�dell'inesperienza�di�minori.�
La�legge�italiana�e�quella�francese�non�prevedono�alcuna�ipotesi�atte-
nuata�o�aggravata�in�relazione�al�quantitativo�delle�sostanze�dopanti,�preve-
dono�invece�la�circostanza�aggravante�solo�se�i�fatti�sono�commessi�nei�con-
fronti�di�un�minore.�

Il�paragrafo�4,�infine,�prevede�che�la�punibilita�del�tentativo�e�ammessa�solo�
in�base�al�principio�di�esiguita�ecioe�se�il�fatto�non�appare�di�scarsa�rilevanza.�

Il�tentativo�e�configurato�solo�per�le�condotte�di�cessione,�produzione,�
acquisto�a�fine�di�alienazione�e�messa�in�commercio�e�non�per�il�tentativo�di�
possesso�e�di�consumo.�


DOTTRINA�321 


Il�secondo�comma�del�paragrafo�4�prevede�che�la�mera�partecipazione�
cioe�l'istigazione�o�complicita�e�assoggettabile�alla�pena�prevista�dal�cap.3�
del�codice�penale�solo�per�le�condotte�per�le�quali�e�ammesso�il�tentativo�
restando�esclusi�il�possesso�ed�il�consumo.�

Tuttavia,�dai�dati�statistici,�risulta�che�la�durata�delle�pene�detentive�
inflitte�va�da�un�minimo�di�quattro�mesi�ad�un�massimo�di�dodici�mesi�e�da�
cio�si�deduce�che�le�Corti�svedesi�abbiano�fatto�un�uso�abbastanza�moderato�
delle�pene�a�loro�disposizione�applicando�a�mala�pena�la�meta�del�massimo�
previsto�e�non�utilizzando�l'applicazione�delle�aggravanti.�

Per�quanto�riguarda�la�giustizia�sportiva�e�la�stessa�Commissione�doping 
della�Federazione�sportiva�nazionale�che�ordina�ogni�anno�circa�2300�con-
trolli�sugli�atleti�sia�in�occasione�di�gare�che�degli�allenamenti.�Il�riscontro�
della�positivita�degli�atleti�ed�il�rifiuto�di�sottoporsi�ai�detti�controlli�com-
porta�l'istaurazione�del�procedimento�dinnanzi�all'organo�di�giustizia�spor-
tiva.�

Le�sanzioni�applicabili�sono:�l'ammonizione,�l'ammenda�fino�a�25000�
corone�(30.987,00�Euro�circa)�e�la�squalifica�fino�a�due�anni.�

4. 
La 
tesi 
conservatrice. 
Passiamo�ora�ad�esaminare�i�paesi�nei�quali�vi�e�una�posizione�forte-
mente�critica�all'introduzione�di�una�legge�ex 
novo 
per�regolare�il�fenomeno�
doping(22).�

La�tesi�conservatrice�sostiene�che�non�sia�necessaria�una�legge�ad 
hoc,in�
quanto�per�regolare�il�fenomeno�del�doping 
e�sufficiente�il�diritto�vigente�per�
la�tutela�di�beni�come�la�salute,�l'integrita�fisica�e�la�stessa�vita.�

Sarebbe,�invece,�di�competenza�della�giustizia�sportiva�l'irrogazione�di�
procedimenti�disciplinari�e�di�pesanti�sanzioni�come�la�sottrazione�dei�titoli�
conquistati�o�le�squalifiche�anche�a�vita�dalle�competizioni.�Ovviamente�que-
sti�provvedimenti�avrebbero�una�forza�deterrente�maggiore, 
in�quanto�colpi-
rebbero�l'onore�degli�atleti�ed�in�particolare�la�possibilita�di�proseguire�la�car-
riera.�

Per�quanto�riguarda,�invece,�la�punibilita�dell'atleta�che�fa�uso�di�doping 
la�tesi�conservatrice�a�riguardo�afferma�che�lo�Stato�non�ha�nessuna�ragione�
di�rilevanza�pubblica�idonea�a�giustificare�una�penalizzazione�di�tale�compor-
tamento,�in�quanto,�l'atleta�mette�in�pericolo�solo�la�propria�salute�e�non�la�
salute�pubblica.�La�non�punibilita�dell'atleta,�pero�,�non�si�estende�ai�soggetti�
che�distribuiscono�le�sostanze�o�inducono�alla�pratica�del�doping,�quindi,il�
consenso�dell'atleta�scrimina�le�loro�condotte�solo�nei�limiti�in�cui�e�efficace.�

A�questo�punto�si�deve�verificare�l'attendibilita�della�tesi�conservatrice�
esaminando�brevemente�alcuni�ordinamenti�europei�che�l'hanno�adottata.�

4.1. 
L'Olanda. 
La�legislazione�olandese�non�persegue�penalmente�l'assunzione�di�
sostanze�dopanti�da�parte�sia�degli�sportivi�che�dei�praticanti�di�palestre.�

(22)�FornasarI 
Gabriele,�op.cit.,�pag.367�e�ss.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

E�colpito�solo�il�commercio�di�sostanze�secondo�le�disposizioni�della�
legge�sugli�stupefacenti�o�di�quella�sui�medicinali.�Conseguentemente�le�con-
dotte�penalmente�rilevanti�si�riferiscono�alle�sostanze�vietate�dalla�legge�e�
non�a�quelle�contenute�nell'elenco�del�Comitato�Olimpico�Internazionale.I�
soggetti�puniti,�quindi,�sono�i�trafficanti,�i�produttori,�i�medici,�gli�allenatori,�
ma�non�gli�atleti.�

Analizzando�i�principi�generali�delle�leggi�sugli�stupefacenti�gli�aspetti�
piu��interessanti�ai�fini�del�doping 
sono�dati�da�alcune�disposizioni;�innanzi�
tutto,�l'effettivo�utilizzo�da�parte�dell'atleta�delle�sostanze�di�cui�si�fa�commer-
cio�non�e��condizione�obiettiva�per�la�punibilita��del�traffico;�costituiscono,�
invece,�circostanze�aggravanti�sia�il�traffico�avente�come�destinatari�i�minori,�
sia�il�carattere�professionale�dell'attivita��di�smercio�se�e��svolto�da�un'organiz-
zazione�criminale.�

Per�quanto�riguarda�l'applicazione�di�altre�fattispecie�al�fenomeno�
doping 
si�deve�rilevare�che�la�truffa�non�e��applicabile�perche�l'assunzione�di�
doping 
non�e��ritenuto�punibile�ed�in�relazione�ai�delitti�di�omicidio�e�lesioni�
non�vi�sono�specifici�richiami�al�doping.�

La�Commissione�del�Ministero�per�la�salute�e�lo�sport�nel�1999�ha�evi-
denziato�l'inidoneita��dell'attuale�legislazione�a�perseguire�le�condotte�dei�pro-
duttori�e�dei�trafficanti�di�sostanze�dopanti.�

Fino�ad�ora,�pero��,�non�e��stata�attuata�nessuna�riforma,�ma�se�ci�dovesse�
essere�sicuramente�non�riguardera��la�condotta�di�consumo�di�sostanze�
dopanti�altrimenti�contrasterebbe�con�la�politica�seguita�dal�governo�olan-
dese�riguardo�agli�stupefacenti.�

In�definitiva,�l'utilizzo�delle�sostanze�dopanti�da�parte�dell'atleta�e��una�
condotta�che�viene�regolata�solo�ed�esclusivamente�dagli�organi�delle�federa-
zioni�sportive.�

4.2. 
Il 
Regno 
Unito. 
In�Gran�Bretagna�il�fenomeno�del�doping 
e��strettamente�regolato�dalle�
organizzazioni�sportive�in�collaborazione�con�un�organismo�indipendente�
per�le�politiche�d'intervento�contro�il�doping 
(United 
Kingdom 
Sports 
Council 
Doping 
Control 
Unit). 


Le�federazioni�sportive�non�sono�enti�pubblici,�ma�organizzazioni�auto-
nome�che�dettano�le�loro�regole�e�la�relative�sanzioni�in�caso�di�trasgressione�
basandosi�sul�potere�loro�conferito�dal�consenso�dei�tesserati.�

Il�giudizio�disciplinare�delle�federazioni�sulla�responsabilita��per�doping 
di�atleti,�allenatori�o�proprietari�di�animali(23)�e��soggetto�a�rimedi�giurisdi-
zionali�sia�di�diritto�pubblico�che�di�diritto�privato.�

Per�quanto�riguarda�il�diritto�pubblico�e��possibile�un�ricorso�al�Judicial 
Review 
da�parte�della�English 
High 
Court,�mediante�il�quale�l'Alta�Corte�eser-
cita�una�supervisione�su�tribunali�od�organismi�che�emettono�giudizi�impo-
nendo�obblighi.�

(23)�In�Britannia�i�primi�casi�eclatanti�di�doping 
riguardavano�le�corse�truccate�di�cavalli�
e�levrieri�drogati�dai�loro�proprietari.�

DOTTRINA�323 


Bisogna�prendere�atto,�pero�,�del�fatto�che�l'Alta�Corte�quando�il�rimedio�
e�stato�esperito�per�questioni�riguardanti�la�giustizia�sportiva�ed�il�doping 
abbia�negato�la�propria�competenza�a�riesaminare�gli�aspetti�giuridici�della�
decisione(24).�

Probabilmente�si�vuole�scoraggiare�il�ricorso�alle�corti�ordinarie�per�evi-
tare�conseguenze�indesiderate�quali�contenziosi�incontrollabili�che�rendereb-
bero�difficoltosa�sia�l'amministrazione�dello�sport�che�quella�della�giustizia�
ordinaria.�

Per�quanto�riguarda,�invece,�il�diritto�privato�(25)�la�giurisdizione�del-
l'Alta�Corte�ha�titolo�per�intervenire�nel�caso�di�danno�civilmente�rilevante�
causato�per�esempio�da�controlli�antidoping�effettuati�con�colpevole�negli-
genza�o�al�di�fuori�dei�termini�contrattualmente�pattuiti�tra�federazioni�ed�
affiliati.�

Infine,�riguardo�i�ricorsi�fondati�sul�diritto�comunitario�non�vi�sono�
orientamenti�univoci,�ma�la�decisione�piu�recente�(26)�che�riguardava�la�squa-
lifica�per�quattro�anni�di�un�atleta�in�cui�si�contrapponevano�le�federazioni�
britannica�ed�internazionale�di�atletica�leggera,�non�riconosce�l'applicabilita�
dell'art.�59�del�Trattato�di�Roma�a�casi�di�squalifica�sportiva.�

Ancora�una�volta�si�e�deciso,�pero�,�per�la�legittimita�delle�misure�antido-
ping�adottate�dalla�federazione�di�atletica�leggera�perche�sono�rivolte�a�det-
tare�i�principi�sulla�leale�partecipazione�degli�atleti�alle�gare.�

4.3. 
La 
Germania. 
I�numerosi�scandali(27)�che�si�verificarono�specie�nella�Repubblica�
democratica�tedesca�indussero�alcuni�politici�ad�elaborare�un�progetto�di�
legge�volto�ad�regolare�il�fenomeno�doping 
anche�con�disposizioni�penali.�

La�dottrina�tedesca�da�anni�discute�sull'opportunita�di�introdurre�una�
legge�ad 
hoc 
per�regolare�il�doping,�ma�l'orientamento�prevalente�e�contrario.�

La�dottrina�contraria�in�primo�luogo�parte�dal�presupposto�della�non�
punibilita�dello�sportivo�che�assume�sostanze�dopanti�violando�le�regole�di�
lealta�sportiva,�in�quanto,�molte�persone�(manager)�tentano�di�incrementare�
le�proprie�capacita�di�prestazione�mediante�preparati�di�vario�genere,�otte-
nendo�in�modo�sleale�dei�vantaggi,�ma�non�per�questo�sono�puniti�penal-
mente.�

(24)�I�casi�piu�noti�hanno�avuto�come�protagonista�la�federazione�sportiva�che�organizza�
in�Gran�Bretagna�le�corse�dei�levrieri(�National 
Greyhound 
Racing 
Club 
Limited 
)�e�l'associa-
zione�ippica�(Disciplinary 
Commettee 
del 
Jockey 
Club) 
e�risalgono�rispettivamente�al�1983�
ed�al�1993.�I�casi�piu�recenti,�invece,�riguardano�Wilander�e�Novacek�del�1997�per�i�quali�
l'Alta�Corte�ha�affermato�che�la�federazione�tennistica�non�e�sottoponibile�a�judical 
review 
perche�non�e�un�ente�pubblico.�
(25)�Per�approfondimenti�vedi�Bailey,�Doping 
Control 
in 
the 
United 
Kingdom. 
The 
Regu-
latory 
and 
Legal 
Framework,inVieweg,�Doping. 
RechtundRealitat, 
cit.,�338�ss.�
(26)�Riportata�in�The 
Times,30�June 
1997.�
(27)�La�vicenda�riguarda�tre�atlete�di�alto�livello�(Kristin�Krabbe,�Grit�Breuer�e�Silke�
Moller)�che�furono�assolte�dalla�Commissione�giuridica�della�federazione�di�atletica�leggera�
nel�1992�evidenziando�la�mancata�intenzione�di�perseguire�sospette�vittorie.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

In�secondo�luogo�la�dottrina�afferma�che�la�condotta�dell'atleta�che�
metta�in�pericolo�la�propria�salute�o�vita�mediante�l'uso�di�sostanze�vietate�
non�sia�da�ritenersi�punibile,�in�quanto,�non�e��sanzionabile�il�soggetto�che�
decide�di�autodanneggiarsi�(come�chi�fuma�o�beve)�a�meno�che�non�siano�
coinvolti�gli�interessi�della�collettivita��.�

Per�quanto�riguarda,�invece,�persone�diverse�dall'atleta�la�dottrina�
sostiene�che:�se�il�terzo�e��un�medico,�che�indicando�o�prescrivendo�pratiche�
dopanti�viola�i�propri�doveri�professionali�di�tutelare�la�vita,�deve�essere�sot-
toposto�alle�sanzioni�stabilite�dagli�ordini�professionali;�se�il�terzo,�invece,�
non�e��un�medico�incorre�nelle�sanzioni�stabilite�dall'ordinamento�in�caso�di�
lesione�dell'incolumita��dell'atleta.�Secondo�detta�dottrina�la�lotta�contro�il�
doping 
deve�essere�regolata�essenzialmente�dalle�organizzazioni�sportive,�in�
quanto,�sono�in�grado�di�mettere�in�atto�gli�strumenti�deterrenti�nell'ambito�
della�pratica�sportiva(28).�

L'ordinamento�giuridico�tedesco�al�paragrafo�25�del�codice�civile�ricono-
sce�il�diritto�di�autodeterminazione�delle�societa��ed�in�particolare�conferisce�
ampia�autonomia�alle�organizzazioni�sportive.�

Pertanto,�le�associazioni�sportive�e�le�federazioni�stabiliscono�i�metodi�
dopanti�vietati�per�i�loro�affiliati,�istituiscono�i�controlli�per�far�rispettare�i�
divieti�fissati�e�prevedono�le�sanzioni�per�gli�eventuali�violatori.�

L'ampia�autonomia�concessa�incontra,�pero��,�i�limiti�sia�del�controllo�sta-
tale�per�verificare�la�compatibilita��dei�regolamenti�antidoping�con�le�leggi�
generali,�sia�di�un�eventuale�riesame�in�sede�giurisdizionale�delle�misure�san-
zionatorie�adottate�dalle�federazioni.�

Le�normative�antidoping�delle�varie�federazioni�sono�talvolta�diverse�tra�
di�loro,�ma�hanno�in�comune�delle��linee�direttive�per�la�lotta�al�doping��sta-
bilite�dall'Associazione�Sportiva�Federale�(Deutscher 
Sportbund-DSB 
1992)�(29)�quali�la�necessita��di�definire�il�doping,�la�formazione�di�liste�di�
sostanze�proibite,�le�modalita��dei�controlli�e�le�relative�sanzioni�per�i�trasgres-
sori.�

Il�paragrafo�2�comma�1�di�dette�linee�direttive�definisce��doping 
il�tenta-
tivo�di�conseguire�un�incremento�non�fisiologico�delle�capacita��di�prestazione�
dello�sportivo�attraverso�l'impiego�(assunzione,�iniezione�o�somministra-
zione)�di�sostanze�dopanti�da�parte�dello�stesso�sportivo�o�mediante�una�
terza�persona�(direttori�di�squadra,�direttori,�medici�sportivi,�massaggiatori,�
ecc.)�nel�corso�di�una�gara�o�prima�di�essa�e�nel�caso�di�anabolizzanti�ed�
ormoni�peptidi�anche�al�di�fuori�dell'ambito�di�una�gara�.�

Nel�secondo�comma�sono�indicati�alcuni�gruppi�di�sostanze�dopanti�che�
le�singole�federazioni�possono�a�loro�volta�integrare�con�altre�sostanze.�

L'Associazione�Sportiva�Federale�ha�accolto�in�linea�di�massima�la�lista�
del�CIO�e�distingue�tra�gruppi�di�sostanze�assolutamente�vietate�(steroidi�

(28)�Vedi�Linck,�Doping 
ausjuistischer 
Sicht,�cit.,�62.�
(29)�Risalgono�al�30�maggio�1992,�data�non�del�tutto�causale,�perche�successiva�ad�una�
assoluzione�di�tre�atlete�che�suscito��scandalo;�vedi�nota�n�39.�

DOTTRINA�325 


anabolizzanti,�ormoni�della�crescita�narcotici�ecc.),�metodi�vietati�(doping 
del�
sangue�e�manipolazione�farmacologica�delle�urine)�e�sostanze�ammesse�con�
restrizioni�(alcool,�anestetizzanti�locali�ecc.).�

I�paragrafi�da�6�a�15�stabiliscono�le�modalita��relative�ai�controlli�sia�
durante�le�competizioni�che�durante�gli�allenamenti.�

Le�linee�guida�stabiliscono�al�paragrafo�8�comma�2,�inoltre,�le�stesse�
sanzioni�sia�per�chi�fa�utilizzo�di�sostanze�o�metodi�proibiti�sia�per�chi�rifiuta�
di�sottoporsi�ai�controlli.�

Nel�caso�di�prima�violazione�agli�atleti�e��impedito�di�partecipare�alle�
gare�per�dodici�mesi;�nel�caso�di�prima�recidiva�la�squalifica�dalle�gare�va�
da�un�anno�a�due�anni�e�sei�mesi;�nel�caso�di�seconda�recidiva�la�squalifica�
puo��essere�temporanea,�superiore�a�due�anni�e�sei�mesi�oppure�definitiva.�

Ci�sono,�inoltre,�ulteriori�sanzioni�come�il�disconoscimento�dei�titoli�
conquistati�e�la�squalifica�dalla�competizione�nel�corso�della�quale�l'atleta�
ha�fatto�uso�di�sostanze�vietate.�

5. 
Le 
iniziative 
a 
livello 
mondiale 
per 
combattere 
il 
doping. 
L'Agenzia�mondiale�antidoping�(WADA-AMA),�fondazione�istituita�dal�
Comitato�olimpico�internazionale�(CIO)�il�10�dicembre�1999�con�sede�a�
Montreal�(Canada),�ha�lo�scopo�di�promuovere�e�coordinare�la�lotta�contro�
il�doping 
nello�sport�in�collaborazione�con�le�organizzazioni�intergovernative,�
i�Governi�e�le�autorita��pubbliche�dei�Paesi�aderenti.�

L'Agenzia�ha�stabilito�che�dal�1�gennaio�2002,�alle�spese�di�funziona-
mento�dell'Agenzia,�nonche�alla�realizzazione�delle�attivita��di�contrasto�al�
doping 
e�di�ricerca�sulle�sostanze�dopanti,�provvedono�per�il�50�per�cento�il�
CIO�e�per�l'altro�50�per�cento�i�Governi�dei�Paesi�rappresentati�nel�CIO.�

Inoltre,�al�fine�di�coordinare�a�livello�internazionale�la�lotta�al�doping 
la�
Wada-Ama�ha�approvato�il�Codice�mondiale�antidoping�e�la�lista�delle�
sostanze�e�dei�metodi�vietati.�

Tale�Codice�prevede�che,�a�partire�dai�Giochi�olimpici�di�Atene�2004�o�
dalle�Olimpiadi�invernali�di�Torino�2006,�i�Comitati�olimpici�nazionali�edi�
Governi�che�non�siano�in�regola�con�l'adesione�e�il�conseguente�versamento�
del�contributo�annuo�non�potranno�ospitare�i�Giochi�olimpici,�i�Giochi�olim-
pici�invernali�o�i�Campionati�del�Mondo,�ne�proporne�la�candidatura.�

A�tal�proposito�il�disegno�di�legge�n�3918�(30)�all'art.�1�prevede�l'impe-
gno�da�parte�del�Governo�italiano�di�corrispondere�il�contributo�annuale�
all'Agenzia�mondiale�costituita�dal�Comitato�olimpico�internazionale,�al�fine�
di�non�mettere�a�rischio�lo�svolgimento�delle�competizioni�gia��assegnate�
(Giochi�olimpici�invernali�del�2006,Universiadi�della�neve�nel�2007),�nonche�
le�future�assegnazioni�all'Italia�di�altre�competizioni�sportive�internazionali�
(candidatura�per�i�Giochi�olimpici�estivi�del�2012�e�per�i�mondiali�di�nuoto�
del�2005).�L'Italia,�inoltre,�il�12�settembre�2002�ha�sottoscritto�il�Protocollo�
aggiuntivo�alla�Convenzione�europea�antidoping,�impegnandosi�in�tale�modo�
a�riconoscere�i�controlli�effettuati�sugli�atleti�italiani,�anche�fuori�dalle�com-

(30)�Vedi�Disegni�di�legge�e�relazioni�in�http://�www.camera.it. 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

petizioni�sportive,�dall'Agenzia�e�per�conto�della�stessa.�Con�il�recente�caso�
Balco(31),�pero�,sie�aperto�un�altro�inquietante�scenario�a�proposito�del�
doping.�

Nel�giugno�scorso�l'allenatore�Trevor�Graham�ha�inviato�in�forma�ano-
nima�all'agenzia�antidoping�statunitense�(USADA)�una�siringa�usata�con�
resti�di�uno�steroide�anabolizzante�non�rintracciabile.�Nella�lettera�allegata�
alla�siringa�Graham�spiega�che�la�sostanza�era�stata�prodotta�dal�laboratorio�
Balco�di�San�Francisco�e�distribuita�a�vari�atleti�di�fama�internazionale.�

Gli�esami�condotti�presso�il�laboratorio�di�analisi�sul�doping 
di�Los�
Angeles�hanno�mostrato�che�si�trattava�di�tetraidrogestrinone�(THG)�(32),�
uno�steroide�fino�ad�allora�sconosciuto�derivato�dal�gestrinone.�Il�laboratorio�
ha�messo�a�punto�un�test�in�grado�di�rintracciare�la�sostanza�ed�ha�avvisato�
l'agenzia�antidoping�statunitense�(USADA).�

Ancora�non�stati�effettuati�studi�scientifici�per�rilevare�gli�effetti�del�
THG�sull'aumento�delle�prestazioni�degli�atleti,�ma�partendo�dal�meccani-
smo�d'azione�del�gestrinone�si�puo�supporre�che�il�THG�abbia�un�notevole�
effetto�anabolizzante.�

Il�gestrinone�e�stato�inserito�fra�gli�steroidi�anabolizzanti�androgeni�
(AAS)�nella�lista�dell'agenzia�mondiale�antidoping�(ADA)�per�il�2004.�Il�
THG,�invece,�non�e�citato,�ma�rientra�fra�le�cosiddette�sostanze�analoghe.�Si�
tratta�di�uno�steroide�definito�di��design��perche�viene�prodotto�mediante�la�
riduzione�della�sostanza�di�base�(gestrione)�in�modo�che�l'effetto�resti�simile�

o�venga�migliorato,�senza�che�la�sostanza�venga�rilevata�con�i�normali�
metodi�di�screening.�
Per�rilevare�che�vi�e�stato�l'uso�di�uno�steroide�di��design��esistono�due�
vie:�la�prima�su�segnalazione�di�qualcuno�che�invii�il�prodotto�ad�un�labora-
torio�consentendo�di�adeguare�il�sistema�di�analisi�alla�sostanza�nuova;�la�
seconda�sulla�base�di�voci�su�una�nuova�sostanza�o�di�sospetti�che�il�labora-
torio�ha�su�di�un�prodotto,�in�questi�casi�i�campioni�di�urina�vengono�sotto-
posti�a�controlli�piu�accurati�per�scoprire�il�motivo�delle�irregolarita�.�

Nonostante�la�difficolta�di�individuare�le�nuove�sostanze�create�in�labo-
ratorio�nel�caso�Balco�i�contatti�fra�il�laboratorio�di�Los�Angeles,�l'USADA�
e�la�WADA�hanno�funzionato�in�modo�rapido�ed�efficace.�

La�WADA,�infatti,�ha�invitato�tutte�le�organizzazioni�antidoping�ad�esa-
minare�i�campioni�B�disponibili�nei�laboratori�alla�ricerca�del�THG.�

La�commissione�per�la�lotta�al�doping 
di�Swiss�Olympic,�in�primo�luogo�
ha�deciso�di�eseguire�esami�successivi�mirati�su�tutti�i�campioni�A�conservati�
congelati�presso�il�laboratorio�di�Losanna.�In�secondo�luogo,�in�tutti�i�cam-
pioni�che�vengono�esaminati�si�cerchera�di�scoprire�se�c'e�la�presenza�di�
THG.�

(31)�Vediin:�www.tgcom.it/sport;www.gazzetta.it;www.corriere.it;http://it.sports.yahoo.com; 
http://ilrestodelcarlino.quotidiano.net.;http://atletica.datasport.it. 


(32)�Dr.�Phil.Nat.MatthiaS 
KambeR 
e�Dr.�med.�BrunO 
Muller, 
Quello 
che 
si 
cono-
sce 
sul 
tetraidrogestrinone 
(THG);�in 
http://www.dopininfo.ch. 

DOTTRINA�327 


Bisogna,�inoltre,�sottolineare�che�nonostante�ci�siano�grosse�difficolta�
per�individuare�le�nuove�sostanze�dopanti�create�in�laboratorio�ed�un�dispen-
dio�economico�maggiore,�da�una�parte�in�tutto�il�mondo�e�cresciuta�notevol-
mente�la�pressione�dell'opinione�pubblica�sugli�atleti�colpevoli�e�sulle�loro�
federazioni,�dall'altra�lo�stesso�CIO�ha�un�ruolo�molto�piu�attivo�rispetto�al�
passato�e�con�la�creazione�della�WADA-AMA�che�coinvolge�direttamente�i�
governi�dei�vari�paesi�partecipanti�ha�dato�una�forte�impulso�alla�lotta�con-
tro�il�doping. 


E�palese,�pertanto,�che�in�tutte�le�parti�e�maturata�una�forte�volonta�di�
uno�sport�pulito�e�leale�facendo�cio�ben�sperare�per�il�futuro.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Le 
riserve 
dell'appaltatore 
e 
le 
determinazioni 
del 
committente 
(*) 


di 
Carmela 
Pluchino 


SOMMARIO:�1.�L'attivita�di�ingerenza�e�cooperazione�del�Committente.�^2.�Le�
riserve:�natura�giuridica,�profiliformali,�tipologia�e�disciplina�del�d.P.R.�
554/1999.�^3.�Le�determinazioni�del�Committente:�oneri�della�direzione�
lavoriedelresponsabiledelprocedimento.�^4.�Imodidiestinzionedelcon-
tratto�di�appalto�di�opere�pubbliche:�la�risoluzione�del�contratto�per�gli�ina-
dempimenti�dell'appaltatore�o�del�Committente�e�la�revoca�del�contratto�
dapartedellastazioneappaltante.�^5.�Ilprocedimento�ex�art.�31-bis�della�
legge�n.�109/1994:�l'accordo�bonario�sulle�riserve;�la�decisione�sulle�riserve�
in�sede�di�collaudo�e�l'azione�giudiziale.�^6.�Esplicazione�di�caso�concreto.�

1.�L'attivita�di�ingerenza�e�cooperazione�del�Committente.�
L'intera�fase�dell'esecuzione�dei�lavori�e�caratterizzata,�oltre�che�dai�
generali�poteri�di�vigilanza�e�di�controllo�dell'Amministrazione,�soprattutto�
dal�suo�potere�di�ingerenza�nei�riguardi�dell'appaltatore.�In�particolare,�que-
sto�potere�qualifica�il�ruolo�del��Responsabile�del�Procedimento��e�i�compiti�
dell'ufficio�della��Direzione�dei�Lavori�,�esplicandosi�nei�momenti�della�con-
segna�dei�lavori,�della�loro�eventuale�sospensione,�delle�variazioni�al�pro-
getto,�incidendo�sulla�contabilita�e�giungendo�fino�alla�fase�del�collaudo.�

Innanzitutto�e�bene�evidenziare�che�l'�ingerenza�che�l'Amministrazione�
esercita�nell'esecuzione�dell'opera,�pur�essendo�particolarmente�intensa�e�
penetrante,�non�deve,�tuttavia,�essere�tale�da�annullare�ogni�funzione�dell'ap-
paltatore�e�quindi�quel�nucleo�essenziale�della�sua�autonomia�senza�il�quale�
non�puo�esservi�appalto�ne�responsabilita�dell'appaltatore�per�la�regolare�e�
tempestiva�esecuzione�dell'opera��(cfr.�Cianflone-Giovannini,�L'appalto�di�
opere�pubbliche,�673).�

Il�potere�di�ingerenza�di�cui�si�discute,�sotto�il�profilo�dei�contenuti,�con-
siste�in�una�condotta�attiva�e�mai�in�un�nonfacere�e,�come�ogni�altro�potere�
pubblico,�non�e�libero�nei�fini,�essendo�funzionalizzato�allo�scopo�di�assicu-
rare�la�corrispondenza�dell'opera�al�progetto,�al�contratto�e�alle�regole�del-
l'arte.�

L'atto�formale�di�ingerenza�dell'Amministrazione,�il�c.d.��ordine�di�ser-
vizio�,�e�lo�strumento�con�il�quale�la�Committente�impartisce�le�disposizioni�
e�le�istruzioni�cui�l'appaltatore�deve�attenersi�e�attraverso�il�quale�e�garantita�
la�regolarita�dei�lavori�nonche�fissato�l'ordine�di�esecuzione�degli�stessi,�
quando�questo�non�sia�regolato�dal�contratto�(cfr.�art.�128�d.P.R.�

(*)�Relazione�in�occasione�del�Convegno�IGOP�tenutosi�a�Venezia�in�data�
26�maggio�2005.�


DOTTRINA�329 


n.�554/1999).�Dunque,�la�presenza�dell'Amministrazione�e�diversamente�cali-
brata�a�seconda�che�il��programma�dei�lavori��sia�o�meno�stato�predetermi-
nato�in�via�negoziale�dalle�parti�(nel�contratto�o�nel�capitolato�speciale).�
L'Amministrazione�non�ha�il�potere�di�ingerirsi�tout�court�nell'organizza-
zione�materiale�ne�dell'impresa,�ne�del�cantiere,�ne�del�lavoro,�se�non�per�
garantire�la�sicurezza�degli�operai�o�dei�terzi�o�in�presenza�di�scelte�organiz-
zative�inadeguate�o�irrazionali�destinate�a�compromettere�la�bonta�del�risul-
tato�finale.�In�definitiva,�l'esecuzione�dell'opera�deve�trovare�di�volta�in�volta�
il�punto�di�equilibrio�fra�i�due�opposti�principi�dell'�autonomia�organizza-
tiva��dell'appaltatore�e�del��potere�di�ingerenza��dell'Amministrazione,�con�
la�precisazione�che�l'autonomia�non�puo�andare�disgiunta�dalla�responsabi-
lita�contrattuale�per�l'adempimento�non�conforme�al�contratto�e�alle�regole�
dell'arte,�mentre�l'ingerenza�non�puo�prescindere�dall'interesse�pubblico�alla�
cui�tutela�e�deputata.�

Secondo�tali�parametri�andranno�valutate�le�condotte�dell'Amministra-
zione�che�si�ingerisce�o�rifiuta�di�collaborare�e�dell'appaltatore�che�pretende�di�
resistere�all'ingerenza�o�non�agisce�in�buona�fede:�rispondera�l'Amministrazione�
che�avra�insistito�per�la�realizzazione�di�un�progetto�tecnicamente�viziato�o�per�
l'esecuzione�di�un�ordine�irragionevole;�viceversa�dovra�rispondere�l'appaltatore�
se�avra�eseguito�il�progetto�convenuto�o�le�istruzioni�dell'Amministrazione�senza�
segnalare�a�quest'ultima�tempestivamente�i�vizi�dell'uno�o�delle�altre�rilevabili�
secondo�l'ordinaria�diligenza�(cfr.�R.�Villata,�L'appalto�di�opere�pubbliche).�

Al�riguardo�la�Corte�di�Cassazione�ha�in�piu�occasioni�rilevato�che��in�
tema�di�appalto�di�opere�pubbliche,�i�limiti�dell'autonomia�dell'appaltatore,�deri-

vanti�dall'obbligatorieta�della�nomina�del�direttore�dei�lavori,�nonche�dalla�

intensa�e�continua�ingerenza�dell'Amministrazione�appaltante,�nonfanno�venir�

meno�il�dovere�dell'appaltatore�medesimo�di�prendere�tutte�le�iniziative�necessa-

rie�per�la�corretta�attuazione�del�contratto�anche�a�tutela�dei�diritti�dei�terzi,�

ne�il�dovere�di�controllare�gli�atti�attraverso�i�quali�si�esplica�detta�ingerenza,�

contestando,�sottoilprofiloamministrativoo�tecnico,�quellichepotrebbero�com-

portare�unasua�responsabilita�per�inadempimento�degliobblighiassuntioper�i�

danni�arrecati�a�terzi.�Ne�consegue�che�anche�per�detto�appalto�trovano�applica-

zione�i�principi�generali�sulla�responsabilita�dell'appaltatore,�che�vedono�costui,�

di�regola,�unico�responsabile�dei�danni�cagionati�a�terzi�nell'esecuzionedell'o-

pera,�potendosi�a�questa�aggiungere�quella�dell'Amministrazione�solo�qualora�il�

fattodannososiastatoposto�inessere�inesecuzionedelprogettoodidirettive�

impartite�dall'Amministrazione�committente,�mentre�una�responsabilita�esclu-

siva�di�quest'ultima�resta�configurabile�solo�allorquando�essa�abbia�rigidamente�

vincolato�l'attivita�dell'appaltatore,�cos|�da�neutralizzare�completamente�la�sua�

liberta�di�decisione��(cfr.�Corte�di�Cassazione,�sez.�II,�20�agosto�1999,�

n.�8802;�conformi�Corte�di�Cassazione,�sez.�III,�9�dicembre�1997,�n.�12449;�
sez.�I,�25�febbraio�1993,�n.�2328;�sez.�I,�21�gennaio�1992�n.�1346).�
2.�Le�riserve:�natura�giuridica,�profiliformali,�tipologia�e�disciplina�del�d.P.R.�
554/1999.�

Durante�l'esecuzione�dell'opera�possono�insorgere�controversie�tra�
appaltatore�e�Amministrazione.�L'appaltatore,�in�linea�di�principio,�perfar�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

valere�le�sue�pretese,�e�tenuto�ad�iscrivere�apposita�domanda�nei�documenti�
contabili�nel�termine,�nella�forma�e�nei�modi�tassativamente�previsti�dalla�
normativa�che�disciplina�la�materia.�

Come�evidenziato�da�autorevole�dottrina�(R.�Villata,�L'appalto�di�
opere�pubbliche)�l'istituto�delle�riserve,�gia�previsto�nel�Regolamento�
350/1895�e�ridisegnato�nel�nuovo�Regolamento�adottato�con�d.P.R.�
21�dicembre�1999�n.�554�(Regolamento�di�attuazione�della�legge�quadro�in�

materia�di�lavori�pubblici�11febbraio�1994�n.�109,�e�successive�modificazioni),�

mantiene�le�sostanziali�connotazioni�che�lo�caratterizzavano�come�onere�del-
l'Appaltatore,�inteso�ad�escludere�ogni�sua�acquiescenza�ai�dati�emersi�nel�
corso�del�rapporto�e�finalizzato�a�quantificare�le�pretese,�motivandone�il�rela-
tivo�fondamento.�

Quest'onere�investe�ogni�pretesa�di�maggiori�compensi,�rimborsi�o�
indennizzi,�a�qualunque�titolo,�in�aggiunta�ai�corrispettivi�contabilizzati�dal-
l'Amministrazione;�non�investe�invece�quelle�pretese�che�riguardano�la�sorte�
del�contratto�(nullita�,�risoluzione,�etc.).�

Al�riguardo�la�Corte�di�Cassazione�(sentenza�n.�18070�dell'8�settembre�
2004)�ha�statuito�che��in�tema�di�appalto�pubblico,�dal�combinato�disposto�

degliartt.�53,54e64delR.D.n.�350del1895(applicabile``rationetemporis''�)�

si�ricava�la�regola�secondo�cui�l'appaltatore,�ove�intenda�contestare�la�contabi-

lizzazione�dei�corrispettivi�effettuata�dall'Amministrazione�e�avanzare�pretese�

a�maggiori�compensi�o�indennizzi�e�danni,�a�qualsiasi�titolo,�e�tenuto�a�iscrivere�

tempestivamenteappositariservanelregistrodicontabilita�o�inaltridocumenti�

eadesporre,�nelmodoeneiterminiindicatidallalegge,�glielementiattiaindi-

viduare�la�sua�pretesa�nel�titolo�e�nelle�somme�e,�infine,�a�confermare�la�riserva�

all'atto�della�sottoscrizione�del�contofinale.�Inoltre,�poiche�l'attuazione�dell'o-

perapubblica,�dallagara�diappalto�alla�consegna�deilavori,fino�alla�loro�ese-

cuzioneedalcollaudo,�siarticola�infasisuccessive,�attraversounprocedimento�

formale�e�vincolato,�svolgentesi�in�una�serie�di�registrazioni�e�certificazioni,�alla�

cui�formazione�l'appaltatore�e�chiamato�di�volta�in�volta�a�partecipare,�allo�

stesso�e�imposto�l'onere�di�contestare�immediatamente�tutte�le�circostanze�che�

riguardanoleprestazioni�(eseguiteonon),�echesianosuscettibilidiprodurre�

unincrementodellespesepreviste,�attraversounatto,pureessoaformavinco-

lata,�esottolacomminatoriadelladecadenza,�nell'interessepubblicoallatem-

pestiva�verifica�delle�contestazioni�e�alla�continua�evidenza�della�spesa�dell'o-

pera,�infunzionedellacorrettautilizzazioneedeventualeintegrazionedeimezzi�

finanziariper�essapredisposti�.�

Caratteristica�delle�riserve�e�che�possono�essere�proposte�soltanto�per�
iscritto�e�sui�documenti�contabili�dell'appalto:�altra�forma,�per�esempio�una�
richiesta�verbale�o�scritta�a�mezzo�di�lettera,�non�sarebbe�idonea.�

Come�chiarito�dalla�giurisprudenza�in�materia�(cfr.�Corte�di�Cassazione,�
sentenza�n.�3525�del�24�marzo�2000)��nell'appalto�di�opere�pubbliche,�registro�
di�contabilita�e�solo�il�documento�le�cui�pagine�sono�preventivamente�numerate�

e�firmate�dall'ingegnere�capo�e�dall'appaltatore�e�nel�quale�le�singole�partite�

siano�iscritte�rigorosamente�in�ordine�cronologico�(art.�52�R.D.�350/1895),�per�

cuiessononpuo�identificarsiconil�``libretto�dellemisure'',sulqualesiannotano�

la�misura�e�la�classificazione�dei�lavori,�ne�con�il�``giornale�dei�lavori''�di�cui�


DOTTRINA�331 


all'art.�40�del�cit.�R.D.,�in�cui�si�registrano�settimanalmente�i�progressi�dei�

lavori.�In�realta�,�il�registro�di�contabilita�e�l'unico�documento�non�tenuto�sul�

luogo�dei�lavori�da�cui�emerge�una�visione�d'insieme�o�unitaria�dell'esecuzione�

dell'appalto;�solo�in�esso�si�ha�il�dovere�o�onere�di�iscrivere�le�richieste�dell'ap-

paltatore�a�pena�di�decadenza,�perche�da�esso�solo�e�rilevabile�l'incidenza�che�

le�varie�vicendepotranno�averesui�costidell'appalto�eper�il�committente�eper�

l'appaltatore,�che,�in�applicazione�di�regole�di�diligenza�e�buonafede,�deve�iscri-

vere�immediatamente�in�esso�ifatti�che�puo�prevedersi�incideranno�sulla�contabi-

lita�dei�lavori.�E�evidente�quindi�che�un�documento�a�fogli�scomposti�non�puo�

integrare�il�registro�neppure�provvisoriamente.�In�assenza�del�registro,�l'appalta-

tore�avra�lafacolta�e�non�l'onere�all'atto�dellafirma�di�inscrivere�in�succinto�in�

quei�documenti�contabili�che�devono�essere�da�luifirmati�le�riserve�e�le�domande�

che�riterra�,�e�in�tal�caso�le�riserve�e�le�domande�non�avranno�efficacia�e�saranno�

considerate�come�non�avvenute�ove�non�siano�ripetute�nel�registro�di�contabilita�

nei�termini�e�nei�modi�indicati,�una�volta�che�lo�stesso�sia�stato�istituito.Solo�

con�l'istituzione�del�registro�sorge�il�dovere�di�iscrivere�le�riserve�relative�ai�

lavori�eseguiti�in�precedenza�.�

Se�l'appaltatore�sottoscrive�i�documenti�contabili�sic�et�sempliciter,si�
avranno�come�accertati�gli�elementi�registrati,�con�la�conseguente�decadenza�
dal�diritto�di�far�valere�pretese�eventuali�che�ad�essi�si�riferiscono.�

Giova�sottolineare�che�le�registrazioni�contabili�di�per�se�non�sono�delle�
dichiarazioni�di�volonta�negoziale,�ma�di�conoscenza�o�rappresentazione,�limi-
tandosi�ad�esprimere�l'accadimento�e�la�valutazione�quantitativa�di�certi�fatti.�

La�riserva�non�e�la�domanda,�ma�un�espediente�tecnico�che�consente�
all'appaltatore�di�firmare�il�registro�di�contabilita�facendo�salvo�per�un�breve�
lasso�di�tempo�(quindici�giorni)�il�diritto�di�contestazione�e�di�proposizione�
delle�proprie�domande.�Si�configurano�dunque�due�diversi�oneri�funzional-
mente�collegati,�l'�onere�della�proposizione�della�riserva��e�l'�onere�dell'e-
splicazione�della�riserva�.�

La�domanda�e�quindi�di�norma�preceduta�dalla��riserva��ma�vi�possono�
essere�pure�dei�casi�in�cui�le�domande�siano�proposte�immediatamente�e�con-
testualmente�alla�sottoscrizione�del�registro�di�contabilita�.�Anche�alla�luce�
della�nuova�normativa�le�riserve�configurano�una��fattispecie�a�formazione�
progressiva�,�risultando�complete�ed�efficaci�soltanto�dopo�che�l'Appaltatore�
le�abbia�ritualmente�esplicate.�

L'art.�165�del�Regolamento�stabilisce�la�procedura�di�iscrizione�delle�
riserve,�prescrivendo�che�debbano�essere�formulate�nel�Registro�di�Contabi-
lita�in�occasione�di�ogni�sottoscrizione�del�Registro�stesso�da�parte�dell'appal-
tatore,�con�facolta�di�iscrivere�immediatamente�soltanto�riserve�generiche,�

�qualora�l'applicazione�e�la�quantificazione�non�siano�possibili�al�momento�della�
formulazione�della�riserva��(art.�31,�comma�3,�Cap.�Gen.);�con�obbligo,�in�
tal�caso,�di�esplicazione,�a�pena�di�decadenza,�nel�termine�dei�successivi�quin-
dici�giorni�e�con�la�conseguenza�che�l'esplicazione�delle�riserve�contestual-
mente�alla�sottoscrizione�del�Registro�di�Contabilita�avra�l'effetto�di�renderle�
complete�ed�efficaci�in�unica�soluzione.�

La�riserva�esplicata�si�sostanzia,�dunque,�in�una�richiesta�dell'appaltatore�
di�esame,�o�riesame,�della�posizione�assunta�dal�Committente,�senza�ancora�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dar�luogo�ad�alcuna�fase�contenziosa,�che�potra�emergere�nel�prosieguo�del�
rapporto,�a�seguito�del�mancato�componimento,�in�via�amministrativa,�dei�
contrasti�(come�previsto�dall'art.�31-bis�della�legge�n.�109/1994,�ai�sensi�del-
l'art.�149�del�Regolamento�e�degli�artt.�32�e�33�del�Capitolato�Generale).�

Se�l'appaltatore�non�iscrive�rituale�riserva�decade�dal�diritto�di�far�
valere,�in�qualunque�termine�e�modo,�le�proprie�pretese�relative�ai�dati�regi-
strati.�Per�converso,�ai�sensi�dell'ultimo�comma�dell'art.�32�del�Capitolato�
Generale,�una�volta�che�le�riserve�sono�compiutamente�formulate,�le�
domande�dell'appaltatore�che�ad�esse�sottendono�non�possono�piu�essere�
aggiornate,�o�incrementate,�con�successive�richieste�di�importi�maggiori�
rispetto�a�quelli�quantificati�nelle�riserve�stesse.�

Specifica�la�Corte�di�Cassazione�(sentenza�n.�13500�del�21�luglio�2004)�

�in�tema�di�appalto�di�opere�pubbliche,�con�riguardo�alle�pretese�ricollegabili�
all'esecuzione�dell'opera�che�comportino�anche�un�aumento�della�somma�dovuta�
dall'Amministrazione�in�corrispettivo�della�detta�esecuzione,�l'appaltatore�deve�
proporreriserva,�nellaforma�vincolata�impostadalla�legge,�nonappenae�possi-
bile,�atteso�che�l'Amministrazione�committente�deve�conoscere,�tempestivamente�
e�costantemente,�tutti�ifattori�che�siano�suscettibili�di�aggravare�il�costo�dell'o-
pera.�Infatti�l'onere�della�riserva�ha�la�sua�ragione�d'essere�nella�tutela�della�

P.A.�che,�nell'esercizio�della�sua�attivita�discrezionale,�deve�essere�posta�in�
grado�di�esercitare�prontamente�ogni�necessaria�verifica�e�deve,�inoltre,poter�
valutare,�in�ogni�momento�l'opportunita�del�mantenimento�ovvero�del�recesso�
dal�rapporto�di�appalto,�in�relazione�ai�fini�di�interesse�pubblico��(in�applica-
zione�di�tale�principio�la�Corte�ha�confermato�la�sentenza�di�merito�che�ha�
ritenuto�tardiva�la�riserva,�per�fatti�gia�noti,�iscritta�solo�nel�primo�stato�di�
avanzamento�dei�lavori,�ma�non�anche�nel�verbale�di�consegna�dei�lavori,�o�
in�quello�di�ripresa�degli�stessi).�
In�caso�di��sospensione�dei�lavori�,�gia�in�precedenza�si�riteneva�ed�e�
ora�espressamente�previsto�dall'art.�133,�comma�8,�del�d.P.R.�n.�554/1999�
che�le�contestazioni�dell'appaltatore�in�merito�debbono�essere�iscritte,�a�pena�
di�decadenza,�nei�verbali�di�sospensione�e�di�ripresa�dei�lavori.�

Invero��l'impossibilita�di�esattamente�quantificare�l'ammontare�del�danno�
cagionato�dalla�sospensione�dei�lavori�non�esonera�l'appaltatore�dall'onere�di�
iscrivere�a�verbale�la�riserva,�ai�sensi�dell'art.�54�del�R.D.�25�maggio�1895,�

n.�350,�dovendosi�al�riguardo�distinguere�il�momento�nel�quale�il�danno�sia�pre-
sumibilmente�configurabile�dalmomento�nelquale�esso�siaprecisamente�quanti-
ficabile,�sorgendol'onerediiscriverelariservasindalprimomomentoepotendo�
la�quantificazione�operarsi�nelle�successive�registrazioni.�Da�tanto�deriva�che,�
ove�il�danno�sia�correlato�ai�maggiori�oneri�della�prolungata�sospensione,e�nel�
verbale�di�ripresa�che�deve�essere�formulata�la�riserva,�salvo�ad�esplicare�nelle�
successive�registrazioni�la�sua�entita���(cfr.�Corte�di�Cassazione,�sentenza�
n.�14110�del�23�settembre�2003).�
Sia�nel�caso�di�sospensione�inizialmente�illegittima�che�nel�caso�di�
sospensione�legittima�ma�divenuta�successivamente�illegittima,�l'appaltatore�
acquista�anche�il�diritto��ove�ne�ricorrano�i�presupposti��alla�risoluzione�


DOTTRINA�333 


del�contratto�per�inadempimento�della�Pubblica�Amministrazione,�senza�
necessita�di�preventiva�riserva,�in�ossequio�ai�principi�generali�in�materia�di�
contratti.�

Inoltre,��in�relazione�aifattiproduttivi�di�danno�continuativo,�la�riserva�va�

iscritta�contestualmente�o�immediatamente�dopo�l'insorgenza�del�fatto�lesivo,�

percepibile�con�la�normale�diligenza,�mentre�il�quantum�puo�essere�successiva-
mente�indicato��(cfr.�Corte�di�Cassazione,�sentenza�n.�5540�del�19�marzo�
2004).�

Non�si�puo�pretendere�la�formulazione�di�riserve�nel�caso�di�mancanza�
di�rituale�contabilita�o�di�contabilita�gravemente�lacunosa,�in�quanto�l'appal-
tatore�non�e�posto�in�condizione�di�conoscere�le�registrazioni�che,�in�ipotesi,�
siano�lesive�dei�suoi�diritti;�senza�dire�che�non�avrebbe�a�sua�disposizione�
neppure�l'atto�su�cui�iscrivere�le�proprie�riserve.�Ne�vi�e�onere�di�formulare�
riserve�quando�la�pretesa�dell'appaltatore�tende�alla��rettifica�di�errori�mate-
riali��contenuti�nel�registro�di�contabilita�,�emendabili�in�base�a�semplici�veri-
ficazioni.�

A�cio�aggiungasi�che,�secondo�la�giurisprudenza,�non�sussiste�l'onere�di�
iscrivere�apposita�riserva�per�tutti�i�fatti�che�investano�globalmente�la�sorte�
del�rapporto,�ossia�le�cause�di�risoluzione,�di�invalidita�etc.�(cfr.�Corte�di�Cas-
sazione,�13�luglio�1983,�n.�4760,�in�Arch.�giur.�oo.�pp.,�1984,�193;�17�marzo�
1982,�n.�1728,�ibidem,�1982,�II,�48).�

Nella�giurisprudenza�arbitrale�e�stato�negato�l'onere�della�riserva:�a)per�
la�risoluzione�del�contratto�(ex�plurimis�lodo�arbitrale�9�marzo�1999,�n.�18,�
ibidem,�2001,�62);�b)�per�la�corresponsione�degli�interessi�dovuti�in�ragione�
del�ritardo�nel�pagamento�dei�corrispettivi�in�acconto�o�in�saldo�(ex�plurimis�
lodo�arbitrale�27�gennaio�1998�n.�6,�ibidem,�2000,�8);�c)�per�le�somme�dovute�
a�titolo�di�revisione�dei�prezzi�(lodo�arbitrale�21�dicembre�1996,�n.�194,�ibi-
dem,1998,�1159);�d)�in�genere�per�tutti�i�fatti�estranei�all'oggetto�dell'appalto�

o�alla�finalita�di�documentazione�dell'iter�esecutivo�dell'opera�(lodo�arbitrale�
12�febbraio�1998,�n.�13,�ibidem,�2000,�75);�e)�per�i�comportamenti�dolosi�o�
gravemente�colposi�del�Committente�non�incidenti�direttamente�sull'esecu-
zione�dell'opera�(lodo�arbitrale�7�aprile�1998,�n.�30,�ibidem,�2000,�188).�
In�alcuni�casi�l'ordinamento�impone�specifici�adempimenti�all'appalta-
tore�per�far�valere�le�sue�pretese�al�di�fuori�del�sistema�delle�riserve:�si�pensi�
al�caso�di�danni�causati�da�forza�maggiore;�secondo�quanto�disposto�dal-
l'art.�139�del�Regolamento��l'Appaltatore�deve�farne�denuncia�al�Direttore�dei�

lavori�nei�termini�stabiliti�dai�capitolati�speciali�o,�in�difetto,�entro�tre�giorni�da�

quello�dell'evento,�a�pena�di�decadenza�dal�diritto�al�risarcimento�.�

Per�cio�che�concerne�i�casi�in�cui�le�controversie�attengono�all'intero�
oggetto�contrattuale,�le�cd.��riserve�generali�,�vigente�il�precedente�Regola-
mento,�si�riteneva�che�l'onere�di�iscrivere�le�corrispondenti�riserve�potesse�
essere�ritardato�fino�all'emissione�dello�Stato�Finale,�essendo�consentito�
all'appaltatore�di�trarre�da�tale�atto��e�solo�da�tale�atto��la�valutazione�
conclusiva�delle�proprie�pretese,�mettendole�a�confronto�con�il�quadro�com-
pleto�della�contabilita�;�si�riteneva�quindi�che�in�sede�di�Stato�Finale�l'Appal-
tatore�potesse�iscrivere�nuove�riserve�o,�quantomeno,�esplicare�quelle�iscritte�
in�precedenza,�allorche�riguardassero�le�generalita�dell'opera.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

L'art.�174,�comma�2,�del�Regolamento�prevede�ora�che��L'appaltatore 
all'atto 
della 
firma 
dello 
Stato 
Finale 
non 
puo� 
iscrivere 
domande 
per 
oggetto 
o 
per 
importo 
diverse 
da 
quelle 
formulate 
nel 
Registro 
di 
Contabilita� 
durante 
lo 
svolgimento 
dei 
lavori 
e 
deve 
confermare 
le 
riserve 
gia� 
iscritte 
sino 
a 
quel 
momento 
negli 
atti 
contabili 
per 
le 
quali 
non 
sia 
intervenuto 
l'accordo 
bonario 
di 
cui 
all'art. 
149, 
eventualmente 
aggiornandone 
l'importo�. 


Si�deve�osservare�che�mentre�il�succitato�art.�174,�comma�2,�prevede�la�
possibilita�di�aggiornare�in�sede�di�Stato�Finale�l'importo�delle�precedenti�
riserve�iscritte�in�contabilita�,�al�contrario�l'art.�31,�comma�4,�del�Capitolato�
Generale�prescrive�che��la 
quantificazione 
delle 
riserve 
deve 
intendersi 
effet-
tuata 
in 
via 
definitiva, 
senza 
possibilita� 
di 
successive 
integrazioni 
o 
incrementi 
all'importo 
iscritto�. 


Come�correttamente�rilevato�dalla�dottrina�(cfr.�RiccardO 
Villata,�
L'appalto 
di 
opere 
pubbliche, 
II�edizione,�954)��pur�dovendo�ritenere�preva-
lenti,�in�caso�di�contrasto,�le�disposizioni�del�Regolamento�su�quelle�del�
Capitolato�Generale,�sembra�piu�consona�al�clima�di�rigore�che�traspare�dal-
l'impostazione�del�nuovo�Regolamento,�l'interpretazione�prudenziale�che,�
ravvisando�nella�norma�inserita�nel�Capitolato�Generale�una�integrazione�
del�principio�stabilito�nel�Regolamento,�porta�alla�necessita�di�tempestiva�
iscrizione�delle�riserve�negli�atti�contabili�ed�in�Registro�di�Contabilita�,in�
relazione�al�progressivo�avveramento�dei�fatti�causativi�di�danno,�ancorche�
di�rilevanza�generale.�In�altri�termini,�ancorche�non�sia�consentita�la�valuta-
zione�complessiva�del�petitum,e�d'uopo�che�l'appaltatore�iscriva�in�riserva�il�
quantum 
maturato�e,�successivamente,�aggiunga,�con�altre�autonome�riserve,�
le�rispettive�pretese,�cos|�da�poter�richiamare�in�Stato�Finale,�le�stesse�riserve,�
con�le�stesse�quantita�,�gia�iscritte�in�precedenza�.�

Nei�casi�di�esclusione�dall'onere�di�riserva�rientrano�tutte�le�controversie�
che�non�sono�in�correlazione�con�le�registrazioni�contabili;�si�pensi�ai�provve-
dimenti�assunti�dall'Amministrazione�in�via�di�autotutela�(recesso,�esecuzione�
d'ufficio,�risoluzione�del�rapporto)�ovvero�alle�azioni�mirate�alla�interpreta-
zione�del�contratto�o�ai�fatti�accaduti�successivamente�all'ultima�registra-
zione�contabile�e�allo�stesso�Stato�Finale.�L'onere�di�iscrizione�delle�riserve,�
in�relazione�ai�descritti�provvedimenti�dell'Amministrazione,�si�manifesta�sol-
tanto�quando�le�conseguenze�di�tali�atti�confluiscono�nelle�registrazioni�con-
tabili;�nell'immediato�resta�garantito�il�diritto�dell'appaltatore�di�ricorrere�ai�
mezzi�ordinari�di�tutela�giurisdizionale,�per�opporsi�ai�provvedimenti�lesivi�
che�assume�adottati�dall'Amministrazione�in�via�di�autotutela.�

Le�riserve�si�atteggiano�dunque�a�domande�dell'impresa�intese�ad�otte-
nere�una�decisione�da�parte�del�Committente;�questi�e�tenuto�a�pronun-
ciarsi,�tramite�il�proprio�organo�deliberante,�sia�in�corso�dei�lavori,�quando�
l'entita�delle�riserve�eccede�il�10%�dell'importo�contrattuale,�sia�alla�fine�
del�rapporto,�scaduto�il�termine�indicato�dall'art.�204,�comma�3,�del�Regola-
mento:�60�giorni�dalla�trasmissione�del�collaudo�al�Responsabile�del�Proce-
dimento.�

Si�evidenzia�che�le�riserve�non�possono�considerarsi�nemmeno�in�senso�
lato��ricorsi�amministrativi�,�in�quanto�non�sono�rivolte�alla�P.A.�come�


DOTTRINA�335 


Autorita�ma�nella�veste�di�contraente,�anche�se�la�loro�istruttoria�e�decisione�
ha�luogo�all'interno�di�un��procedimento�amministrativo�,�in�ossequio�ai�
principi�di�diritto�pubblico.�

Ne�,�d'altra�parte,�le�riserve�integrano�un'�intimazione�al�pagamento�,�
�essendo�un�rimedio�cautelativo�diretto�solo�a�far�salvi�i�diritti�dell'appalta-
tore�dalla�decadenza�da�cui�verrebbero�altrimenti�colpiti;�non�valgono�a�
costituire�in�mora�l'Amministrazione�ne�varrebbe�rilevare�che�le�riserve�costi-
tuiscono�delle�richieste�fatte�per�iscritto�(art.�1219�cod.�civ.),�e�cio�sia�per�la�
loro�sopraccennata�finalita�ed�anche�perche�esse�non�implicano�un�loro�sod-
disfacimento�immediato,�essendo�condizionate�dalla�consapevole�esigenza�
dello�svolgimento�di�apposito�procedimento�dopo�la�ultimazione�dell'opera�
e�il�collaudo�nonche�dopo�l'audizione�dei�pareri�necessari�da�parte�dell'Am-
ministrazione��(cfr.�Cianflone-Giovannini, 
L'appalto�di�opere�pubbliche,�

p.�1272).�
L'art.�165�del�Regolamento�prevede�le�conseguenze�della�mancanza�di�
sottoscrizione�del�Registro�di�Contabilita�e�della�mancata,�o�intempestiva,�
esplicazione�delle�riserve�iscritte�in�modo�generico:�per�tali�evenienze��ifatti�
registratisi�intendono�definitivamente�accertati�e�l'appaltatore�decade�daldiritto�
difar�valere�in�qualunque�termine�e�modo�le�riserve�o�le�domande�che�ad�essi�

si�riferiscono�.�
Nel�comma�2�dello�stesso�articolo�si�aggiunge�che��nel�caso�in�cui�l'ap-
paltatore�non�firmi�il�Registro�e�invitato�a�farlo�entro�il�termine�perentorio�di�

quindici�giorni�e,�qualora�persista�nel�rifiuto,�se�ne�fa�espressa�menzionenel�

Registro�.�

Cos|�come�l'appaltatore�puo�omettere�di�iscrivere�alcuna�riserva�sugli�
atti�contabili,�con�gli�stessi�effetti�puo�rinunciare�alle�riserve�ritualmente�
iscritte.�La�rinuncia�alle�riserve�e�atto�unilaterale�non�recettizio�dell'appalta-
tore�e,�percio�,�non�occorre�che�sia�accettata�dall'Amministrazione.�Poiche�
la�mancata�conferma�delle�riserve�nello�Stato�Finale�ne�comporta�la�cadu-
cazione,�con�tale�omissione�si�realizzano�gli�stessi�effetti�di�una�esplicita�
rinuncia.�

Non�ci�si�puo�esimere�dal�rilevare�che�tra�omissione�di�riserve�(come�
fatto�obiettivo)�e�rinuncia�espressa�alle�riserve�(come�manifestazione�di�
volonta�)�sussistono�notevoli�differenze,�soprattutto�sotto�l'aspetto�dell'invali-
dazione,�che�e�propria�solo�di�quest'ultimo�atto�volontario:�per�esempio�non�
sarebbe�idonea�a�conseguire�gli�effetti�abdicativi�una�rinuncia�dell'appaltatore�
non�spontanea,�ma�estorta;�tanto�non�vale�per�l'omissione�di�riserve�che,�
invece,�opera�in�via�soltanto�oggettiva.�

D'altra�parte,�per�quanto�riguarda�la�possibilita�dell'Amministrazione�di�
rinunciare�a�valersi�dell'eccezione�di�decadenza,�gli�artt.�2968�e�2969�c.c.�
dispongono�che�la�decadenza�opera�di�diritto,�ma�deve�essere�eccepita�dalla�
controparte.�Cio�significa�che�non�e�disponibile�la�procedura,�disciplinata�
dal�Regolamento,�che,�in�caso�di�omissioni�dell'appaltatore,�porta�alla�deca-
denza,�mentre�sono�disponibili�gli�effetti�della�decadenza,�dopo�che�e�venuta�
in�essere:�in�altri�termini,�una�volta�che�l'appaltatore�e�decaduto�dall'iscrivere�
riserva�per�contestare�una�registrazione�contabile,�l'Amministrazione�puo�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

rinunciare�a�valersi�della�decadenza,�sia�con�specifico�riconoscimento�della�
riserva�tardiva,�sia�modificando�le�registrazioni�contabili�contestate�in�senso�
conforme�ai�rilievi�dell'appaltatore.�

Tale�facolta�dell'Amministrazione�risulta,�peraltro,�in�sintonia�con�il�
potere�alla�stessa�riconosciuto�di�rivedere�unilateralmente�la�contabilita�,�
anche�quando�sia�diventata��definitiva��per�l'appaltatore,�sia�in�senso�posi-
tivo�che�in�senso�negativo�per�lo�stesso.�

In�proposito�la�Corte�di�Cassazione�ha�stabilito�che��in�tema�di�appalto�
di�opere�pubbliche�l'intempestiva�iscrizione�nell'apposito�registro�delle�riserve�

formulate�dall'appaltatore�ne�comporta�la�decadenza�a�condizione�che�l'Ammini-

strazione�abbia�regolarmente�rilevato�e�contestato�detta�intempestivita�e,�con�

essa,�abbia�nel�processo�eccepito�l'avvenuta�decadenza,�atteso�che�la�previsione�

di�cui�all'art.�54�del�R.D.�350/1895�attiene�a�materia�di�diritti�patrimoniali�

disponibili,�qualinonpossonocheesserequellidisciplinantiilmomentocontrat-

tuale�del�rapporto�tra�appaltatore�e�stazione�appaltante�negli�appalti�di�opere�
pubbliche��(Corte�di�Cassazione,�sentenza�n.�3824�del�14�marzo�2003).�

Ed�ancora,��l'onere�della�prova�di�avere�tempestivamente�iscritto�riserve�
nel�registro�di�contabilita�(o�nel�verbale�di�sospensione�dei�lavori)�grava�sull'ap-
paltatore�che�intenda�avanzare�pretese�per�compensi�ed�indennizzi�aggiuntivi�
rispetto�al�corrispettivo�originariamente�pattuito�nel�contratto.�Tuttavia,�verten-
dosi�in�materia�di�diritti�patrimoniali�disponibili�dell'Amministrazione,�detto�
onere�diviene�concretamente�operante�solo�ove�la�controparte�abbia�eccepito�la�
decadenza�dalle�riserve,�equivalendo�il�comportamento�contrario�a�rinuncia�al�
diritto�di�farle�valere.�Ne�consegue�che,�in�mancanza�della�contestazione,da�
parte�del�committente�convenuto,�della�avvenuta�rituale�formulazione�delle�
riserve,�al�giudice�e�preclusa�ogni�indagine�sulla�osservanza�delle�prescrizioni�
dettate�in�proposito�dal�R.D.�n.�350�del�1895�e�dal�d.P.R.�n.�1063�del�1962,�ai�
fini�della�dichiarazione�di�decadenza�dell'appaltatore�dal�diritto�ai�maggiori�
compensi��(cfr.�Corte�di�Cassazione,�sentenza�n.�14361�del�3�novembre�2000).�

Innovazione�importante�e�contenuta�nel�comma�4�dell'art.�165�del�Rego-
lamento,�in�cui�viene�disposto,�come�in�precedenza,�che��il�direttore�dei�lavori,�
nei�successivi�quindici�giorni,�espone�nel�registro�le�sue�motivate�deduzioni��

relative�alle�domande�apposte�dall'appaltatore;�e�innovativamente�viene�sta-
bilito�che��se�il�direttore�dei�lavori�omette�di�motivare�in�modo�esauriente�le�
proprie�deduzioni�e�non�consente�alla�stazione�appaltante�la�percezione�delle�
ragioni�ostative�al�riconoscimento�delle�pretese�dell'appaltatore,�incorre�in�
responsabilita�per�le�somme�che,�per�tale�negligenza,�l'amministrazione�dovesse�

essere�tenuta�a�sborsare�.�

Si�tratta�di�una�norma�che�cerca�innanzitutto�di�ovviare�alla�prassi�per�
la�quale�il�direttore�dei�lavori�succintamente,�o�meglio�in�modo�meramente�
formale,�e�solito�rispondere�alle�domande�dell'appaltatore�limitandosi�alla�
rituale�affermazione�che��le�stesse�sono�da�intendersi�respinte�in�fatto�edin�
diritto�.�

Nell'ultimo�comma�dell'art.�165�viene�introdotta�una�ulteriore�innova-
zione,�nel�senso�che,�in�caso�di�legittimo�impedimento,�il�direttore�dei�lavori�


DOTTRINA�337 


puo�registrare�provvisoriamente�le�partite�contabili�e,�in�tal�caso,�l'onere�per�
l'appaltatore�di�iscrivere�la�riserva�decorre�solamente�in�sede�di�contabilizza-
zione�definitiva�nel�registro�di�contabilita�delle�partite�provvisorie.�

L'appaltatore,�ogni�qualvolta�il�registro�di�contabilita�viene�allo�stesso�
sottoposto�per�la�firma,�deve�proporre�le�sue�domande��o�iscrivere�riserva�
da�esplicare�poi�tempestivamente��ove�intenda�contestare�la�contabilizza-
zione�delle�partite�di�lavoro�cui�la�firma�si�riferisce�(misurazione�e�classifica-
zione�dei�lavori,�applicazione�delle�voci�di�tariffa,�necessita�che�una�determi-
nata�partita�di�lavoro�sia�retribuita�con�un�prezzo�nuovo�o�con�un�sopra-
prezzo,�maggiori�oneri�che�l'appaltatore�abbia�sopportato�nell'esecuzione�
delle�singole�partite�di�lavoro�e�ai�quali�egli�non�si�ritenga�tenuto,�etc.).�

In�particolare,�l'art.�131,�comma�3,�del�Regolamento�stabilisce�espressa-
mente�che��qualora�l'appaltatore�intenda�far�valere�pretese�derivanti�dalla�
riscontratadifformita�dellostatodeiluoghirispettoaquelloprevisto,�devefor-
mulare�riserva�sul�verbale�di�consegna�con�le�modalita�e�con�gli�effetti�del-
l'art.�165�.�

L'inottemperanza�dell'appaltatore,�che�non�si�presenti�nel�giorno�indi-
cato�per�sottoscrivere�il�verbale�di�consegna,�neppure�dopo�il�secondo�invito�
del�Direttore�lavori,�e�sanzionata�dall'art.�129,�comma�7,�che�per�tale�ipotesi�
attribuisce�all'Amministrazione��lafacolta�di�risolvere�il�contratto�e�di�incame-
rare�la�cauzione�.�

Avverso�l'atto�di�risoluzione�del�rapporto,�l'appaltatore�ha�a�sua�disposi-
zione�l'immediato�ricorso�agli�ordinari�mezzi�di�tutela�giurisdizionale.�

Se�l'appaltatore�ha�sottoscritto�il�verbale�di�consegna�dei�lavori�senza�
formulare�riserve,�si�hanno�per�accertate�ed�accettate�le�circostanze�e�le�dif-
formita�annotate�nel�verbale,�restando,�tuttavia,�impregiudicato�il�diritto�del-
l'appaltatore�di�iscrivere�tempestiva�riserva�negli�atti�contabili,�qualora�l'Am-
ministrazione�tragga,�dalla�situazione�riscontrata�in�luogo,�indebite�ulteriori�
conseguenze�nelle�successive�annotazioni�contabili.�

Se,�invece,�l'appaltatore�intende�contestare,�come�a�se�pregiudizievole,�la�
situazione�riscontrata�in�luogo,�deve�formulare�immediata�riserva�nel�relativo�
verbale,�con�l'evidenziata�facolta�di�esplicazione�differita�nei�successivi�quin-
dici�giorni;�ove�all'atto�dell'esplicazione�non�siano�ancora�esattamente�quan-
tificabili�e�definibili�il��petitum��ela��causa�petendi�,�si�ritiene�necessario�
che�venga�iscritta�ed�esplicata�tempestiva�riserva,�sia�pure�limitata�alla�valu-
tazione�quantitativa�delle�conseguenze,�allo�stato�cognite,�dei�fatti�e�delle�cir-
costanze�dannose;�le�successive�occasioni�di�firma�degli�atti�contabili�saranno�
sede�di�nuove,�autonome�riserve�relative�al�periodo�in�considerazione.�

Per�il�ritardo�nella�consegna�dei�lavori,�o�la�sospensione�della�consegna�
iniziata,�l'art.�129,�commi�8,�9�e�10�del�Regolamento,�detta�una�minuta�disci-
plina,�finalizzata�a�delimitare�l'entita�dei�danni�che�l'Amministrazione�deve�
risarcire.�

Come�evidenziato�dalla�dottrina,�da�quanto�detto�si�puo�trarre�conferma�
della�regola��gia�enunciata�con�le�segnalate�eccezioni��per�cui,�allor-
quando�le�contestazioni�dell'appaltatore�riguardano�provvedimenti�dell'Am-
ministrazione�estranei�alle�registrazioni�contabili,�ovvero�assoggettati�a�speci-
fici�mezzi�di�tutela,�resta�escluso�ogni�onere�di�riserva�in�capo�all'appaltatore;�


338 
RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

in�assenza�di�difformi�previsioni,�vale,�percio�,�il�principio�generale�di�iscri-
zione�tempestiva�delle�riserve,�allorche�le�pretese�dell'appaltatore�risultano�
implicate�nei�dati�contabili�sottoposti�alla�sua�firma.�

Altro�caso�e�costituito�dalle�riserve�contro�le�risultanze�contabili,�in�par-
ticolare�sui��nuovi�prezzi��non�accettati�dall'appaltatore.�

Al�riguardo�l'art.�31�del�Capitolato�Generale�stabilisce�che�le�riserve�del-
l'appaltatore�contro�le�registrazioni�contabili��devono�essere�iscritte,�a�pena�
di�decadenza,�sulprimo�atto�dell'appalto�idoneo�a�riceverle,�successivo�all'insor-
genza�o�alla�cessazione�delfatto�che�ha�determinato�ilpregiudizio�all'appalta-
tore�.�Quale�sia�l'atto�dell'appalto�idoneo�a�riceverle,�la�norma�in�esame�
non�lo�dice,�ma�si�evince�aliunde,�avendo�presente�che�si�deve�trattare,�per�
esclusione,�di�quelli��tra�i�documenti�amministrativi�e�contabili�elencati�
dall'art.�156�del�Regolamento��che�contengono�le�registrazioni�contabili�
da�contestare,�ossia�i�libretti�delle�misure�e�le�liste�settimanali;�su�taliatti�
contabili�e�previsto,�rispettivamente�dagli�artt.�160�e�162�del�Regolamento,�
che�l'appaltatore�apponga�la�propria�firma.�

Sul�punto,�fermo�restando�l'obbligo�di�sottoscrizione�da�parte�dell'appal-
tatore�dei�libretti�delle�misure�e�delle�liste�settimanali,�la�tempestiva�iscrizione�
di�riserva�su�tali�atti�serve�ad�evitare�che�risultino�accertate�le�quantita�ivi�
indicate;�mentre�l'omissione�di�riserve�non�comporta�anche�la�preclusionedi�
contestare�nel�merito,�con�motivate�riserve,�le�successive�registrazioni�ripor-
tate�nel�Registro�di�contabilita�.�

Anche�per�tali�casi�si�tratta�di�applicare�la�regola�generale,�restando�con-
fermato�che�l'onere�di�iscrizione�ed�esplicazione�delle�riserve��con�l'effetto,�
in�caso�di�omissione,�di�preclusione�totale�di�ogni�pretesa�dell'appaltatore�
�e�espressamente�previsto�soltanto�in�relazione�ai�dati�del�Registro�di�con-
tabilita�.�

Un'eccezione�riguarda�la�procedura�per�la�determinazione�di��nuovi�
prezzi�,�allorche�si�renda�necessario�introdurli�nell'economia�dell'appalto.�
L'art.�136,�comma�5,�del�Regolamento�stabilisce�che��se�l'appaltatore�non�
accetta�i�nuovi�prezzi�cos|�determinati�ed�approvati,�la�stazione�appaltante�puo�
ingiungergli�l'esecuzione�delle�lavorazioni�o�la�somministrazione�dei�materiali�
sulla�base�di�dettiprezzi,�comunque�ammessi�nella�contabilita�;�ove�l'appaltatore�
non�iscriva�riserva�negli�atti�contabili�nei�modi�previsti�dal�presente�Regola-
mento,�iprezzis'intendonodefinitivamenteaccettati�.�

Quindi,�per�la�fattispecie�in�esame,�si�configura�una�preclusione�totale,�
conseguente�all'omissione�di�riserva�sugli�atti�contabili��anche�sui�libretti�
delle�misure�e�sulle�liste�settimanali��giustificata�dal�fatto�che�la�procedura�
dettata�dall'art.�136�per�la�determinazione�dei�nuovi�prezzi�si�svolge�in�con-
traddittorio�tra�le�parti�e,�solo�in�assenza�di�intesa,�sfocia�nell'ingiunzione�di�
eseguire�i�lavori�ai�prezzi�imposti�dall'Amministrazione.�

Occorre�anche�considerare�il�caso�di��protrazione�del�termine�contrat-
tuale�.�Il�termine�di�ultimazione�stabilito�nel�contratto�puo�subire,�per�cause�
varie,�modificazioni�anche�notevoli:�

a)�in�primo�luogo,�a�seguito�di�un�accordo�successivo�al�contratto,�ad�
esempio�un��atto�aggiuntivo�,�che�determina�un�nuovo�termine�contrattuale�
in�sostituzione�del�precedente�(novazione�del�termine).�In�tal�caso,�in�conse-


DOTTRINA�339 


guenza�della�prolungata�durata�dei�lavori,�ne�l'appaltatore�puo��avanzare�pre-
tese�per�particolari�compensi�o�indennizzi,�ne�l'Amministrazione�puo��appli-
care�le�penalita��per�il�ritardo.�Qualunque�possa�esserne�stata�la�ragione�effet-
tiva�(colpa�dell'Amministrazione,�colpa�dell'appaltatore,�fatti�obiettivi),�la�
consensualita��del�prolungamento�del�termine�fa�s|��che�nessuna�pretesa�possa�
farsi�valere�dall'una�parte�ne�dall'altra;�

b) 
in�secondo�luogo,�puo��verificarsi�l'ipotesi�che�il�prolungamento�del�
termine�di�ultimazione�si�renda�necessario�a�causa�dell'impossibilita��ad�osser-
varlo�in�cui�l'appaltatore�si�trovi,�o�per�fatto�della�P.A.�(aumento�dell'im-
porto�dei�lavori,�variazioni,�ritardo�nel�compimento�di�uno�degli�atti�di�coo-
perazione�indispensabili�per�l'inizio�o�per�la�prosecuzione�dei�lavori)�ovvero�
per�fatto�a�lui�non�imputabile�(caso�di�forza�maggiore,�difficolta��impreviste�
ed�imprevedibili,�etc.).�In�tali�casi�la�fissazione�del�nuovo�termine�avviene,�
spesso,�sotto�forma�di��proroga�;�ma�non�si�tratta�di�proroga�vera�e�propria�
poiche�,�per�questa,�l'Amministrazione�ha�un�potere�discrezionale�nel�conce-
derla;�nell'ipotesi�qui�considerata�non�puo��invece�rifiutarla.�In�questi�casi�e��
piu��corretto�parlare�di��termine�suppletivo�,�che�non�pregiudica�il�diritto�a�
particolari�compensi�in�dipendenza�della�maggiore�durata�dei�lavori.�Inoltre,�
l'appaltatore�puo��far�valere�il�suo�diritto�al�prolungamento�del�termine�in�
sede�di�disapplicazione�delle�penali�o�di�risoluzione�delle�riserve�iscritte�per�i�
danni�connessi�alla�maggiore�durata�dei�lavori.�A�tal�fine�non�e��necessario�
che�abbia�presentato�a�suo�tempo�domanda�di�proroga;�

c) 
si�versa,�invece,�nell'ipotesi�di��proroga�del�termine��nei�casi�in�cui�
il�fatto�o�la�circostanza�sopraggiunta�o�la�difficolta��imprevista�o�imprevedi-
bile�in�corso�di�esecuzione�non�sia�tale�da�esonerare�l'appaltatore�dalla�
responsabilita��per�il�ritardo�nell'ultimazione�dell'opera,�ma�tuttavia�si�presti,�
nel�complesso�ed�in�quanto�incolpevole,�ad�un�apprezzamento�equitativo�da�
parte�dell'Amministrazione.�La�concessione�della�proroga�dipende�in�tal�caso�
da�una�valutazione�dell'Amministrazione�e�funziona�come�temperamento�alla�
disposizione�che�sancisce�l'applicazione�di�penali�per�il�ritardo�nell'ultima-
zione�dell'opera.�

La�possibilita��di�una�proroga�del�termine�di�ultimazione�e��prevista�dal-
l'art.�26�del�decreto�ministeriale�n.�145/2000�che�dispone�che�l'appaltatore,�
qualora�per�cause�a�lui�non�imputabili�non�sia�in�grado�di�ultimare�i�lavori�
nel�termine�fissato,�puo��richiederne�la�proroga�(analogamente�disponeva,�in�
precedenza,�l'art.�31�cap.�gen.�Min.�ll.�pp.�del�1962).�

Ove�la�maggiore�durata�del�rapporto�contrattuale�sia�imputabile�alla�
stazione�appaltante,�l'art.�26,�comma�2,�seconda�parte,�del�decreto�ministe-
riale�n.�145�del�2000�stabilisce�che�in�ogni�caso�la�concessione�della�proroga�
da�parte�della�stazione�non�pregiudica�i�diritti�spettanti�all'appaltatore.�La�
richiesta�deve�essere�presentata�prima�della�scadenza�del�termine�di�ultima-
zione�dell'opera�e�non�pregiudica�il�diritto�dell'appaltatore�di�far�valere�le�
cause�del�ritardo�e�le�conseguenze�dannose�di�questo�(cfr.�art.�26�del�decreto�
ministeriale�n.�145�del�2000).�

Diversa�e��l'ipotesi�di�ritardato�pagamento�della�Pubblica�Amministra-
zione.�Principio�generale�e��che�il�pagamento�del�corrispettivo�da�parte�del-
l'Amministrazione,�come�da�parte�di�ogni�altro�committente,�e��dovuto�solo�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dopo�ultimata,�collaudata�ed�accettata�l'opera�(�principio�della�postnumera-
zione�del�corrispettivo�,�ex 
art.�1665,�ultimo�comma,�c.c.).�Su�questo�princi-
pio�nessuna�influenza�esercita�il�modo�di�determinazione�del�prezzo,�sia�que-
sto�stabilito�per�l'intera�opera�ovvero�ad�unita�di�misura�dell'opera�finita�
ovvero�ad�unita�di�misura�delle�categorie�di�lavoro�necessarie�per�compierla.�
Solo�quando�l'opera�va�eseguita�per�partite�(art.�1666�c.c.)�il�diritto�al�prezzo�
si�perfeziona�con�la�esecuzione,�verifica�ed�accettazione�della�singola�partita�
compiuta.�

Il�principio�della�postnumerazione�del�corrispettivo�spiega�efficacia�
anche�nell'appalto�di�opere�pubbliche;�tuttavia�e�temperato�dal�versamento�
di�acconti�in�corso�d'opera.�Il�pagamento�degli�acconti�non�e�definitivo�e�
non�importa�accettazione�dei�lavori�eseguiti,�costituendo�una�semplice�antici-
pazione�sul�credito�finale�dell'appaltatore�e�non�determinando�alcuna�preclu-
sione�per�l'Amministrazione.�

Anche�quando�e�prescritto�che�gli�acconti�siano�versati�a�misura�dell'a-
vanzamento�dei�lavori�regolarmente�eseguiti�(art.�114,�comma�1,�d.P.R.�

n.�554/1999),�resta�salvo�per�la�P.A.�il�diritto�di�controllare,�a�ultimazione�
avvenuta,�la�conformita�dell'opera�alle�pattuizioni�contrattuali�e�alle�regole�
dell'arte�e�quindi�il�diritto�di�rifiutarla�ove�non�sia�conforme�ai�requisiti�
richiesti,�senza�che�sia�necessario�che�l'Amministrazione�ne�faccia�riserva�al�
momento�del�pagamento�degli�acconti.�
I�criteri�per�il�pagamento�sono�due.�Il�primo,�adottato�negli�appalti�di�
esecuzione,�consiste�nel�procedere�a�versamenti�parziali�a�misura�dell'avanza-
mento�dei�lavori;�il�secondo,�proprio�degli�appalti�di�manutenzione,�stabi-
lendo�il�pagamento�degli�acconti�allo�scadere�di�determinati�periodi�di�tempo�
(ogni�mese,�ogni�semestre,�etc.).�L'importo�dei�lavori,�sul�quale�deve�essere�
corrisposto�l'acconto,�e�quello�che�risulta�dal�registro�di�contabilita�.�Il�princi-
pio�e�che�deve�trattarsi�di�lavori�eseguiti�e�regolarmente�contabilizzati;�solo�
quando�ricorrano�lavorazioni�e�somministrazioni�giustificate�mediante�fat-
tura�di�cui�all'art.�161�del�d.P.R.�n.�554/1999,�lo�stato�di�avanzamento�puo�
essere�redatto,�sotto�la�responsabilita�del�D.L.,�in�base�a�misure�ed�a�computi�
provvisori�(art.�168�d.P.R.�citato).�

Nessuna�influenza�ha�la�circostanza�che�l'appaltatore�abbia�firmato�il�
registro�di�contabilita�con�riserva�e,�quindi,�contestandone�le�risultanze:�la�
liquidazione�dell'acconto�avviene�sempre�sulla�base�degli�elementi�iscritti�sul�
registro�dell'Amministrazione.�

Il�pagamento�delle�rate�di�acconto�e�disposto�sulla�base�di�certificati�
emessi�dal�responsabile�del�procedimento�(art.�169�d.P.R.�citato�e�art.�29,�
comma�1,�decreto�ministeriale�145/2000)�che�devono�basarsi�sullo��stato�di�
avanzamento�dei�lavori�,�redatto�dal�direttore�dei�lavori,�nel�quale�sono�rias-
sunte�tutte�le�lavorazioni�e�le�somministrazioni�eseguite�dal�principio�dell'ap-
palto�sino�ad�allora�ed�al�quale�e�unita�una�copia�degli�eventuali�elenchi�dei�
nuovi�prezzi.�Sulla�base�di�questi�due�documenti,�certificato�per�il�pagamento�
della�rata�e�stato�d'avanzamento�dei�lavori,�l'organo�competente�della�sta-
zione�appaltante�procedera�all'emissione�del�titolo�di�spesa,�secondo�l'ordina-
mento�della�stazione�appaltante.�Sull'importo�delle�rate�di�acconto�vengono�
effettuate�le��ritenute�di�garanzia�.�


DOTTRINA�341 


L'ipotesi�del�ritardo�nel�pagamento�di�ciascuna�rata�di�acconto�trova�la�
sua�disciplina�di�principio�nell'art.�26,�comma�1,�prima�parte,�della�legge�

n.�109�del�1994,�secondo�cui��in 
caso 
di 
ritardo 
nella 
emissione 
dei 
certificati 
dipagamentoodeititolidispesarelativiagliacconti, 
rispettoallecondizionie 
ai 
termini 
stabiliti 
dal 
capitolato 
speciale, 
che 
non 
devono 
comunque 
superare 
quellifissati 
dal 
capitolato 
generale, 
spettano 
all'esecutore 
dei 
lavori 
gli 
inte-
ressi, 
legali 
e 
moratori, 
questi 
ultimi 
nella 
misura 
accertata 
annualmente 
con 
decretodelMinistrodeilavoripubblici, 
diconcertoconilministrodelTesoro, 
del 
Bilancio 
e 
della 
Programmazione 
economica�. 


La�normativa�di�dettaglio�e�stata�poi�posta�dagli�artt.�29�e�30�del�decreto�
ministeriale�n.�145�del�2000�che�contemplano,�separatamente,�l'ipotesi�del�
�ritardo�nell'emissione�del�certificato�di�pagamento�della�rata�di�acconto��e�
quella�del��ritardo�nella�emissione�del�titolo�di�spesa�a�favore�dell'appalta-
tore�.�Degna�di�rilievo�e�la�disposizione�di�cui�al�comma�4,�ultima�parte,�del-
l'art.�30,�per�la�quale�la�misura�degli�interessi�moratori�e�comprensiva�del�
maggior�danno�ai�sensi�dell'art.�1224,�secondo�comma,�c.c..�

Il�ritardo�nel�pagamento�degli�acconti�produce�l'obbligo�della�correspon-
sione�degli�interessi�senza�necessita�di�un�preventivo�atto�di�messa�in�mora�e�
legittima�l'appaltatore�all'esperimento�dell'azione�per�il�relativo�pagamento.�

Puo�l'appaltatore�chiedere,�oltre�agli�interessi,�anche�il�risarcimento�del-
l'eventuale�ulteriore�danno?�Tale�possibilita�non�e�espressamente�esclusa�
dal�decreto�ministeriale�n.�145/2000.�Alla�questione�sembra�doversi�dare�
risposta�affermativa�quanto�meno�allorche�l'Amministrazione�dissimula�
una�interruzione�nella�corresponsione�degli�acconti.�In�vigenza�del�prece-
dente�ordinamento,�e�stato�percio�ritenuto�che�le�limitazioni�alla�risarcibilita�
dell'ulteriore�danno�non�trovano�applicazione�in�caso�di�inadempimento�
volontario�(dolo)�o�gravemente�colposo�degli�organi�dell'Amministrazione;�
in�queste�ipotesi�l'obbligo�del�risarcimento�del�danno�da�ritardo�e�regolato�
dalle�norme�comuni�(artt.�1224�e�1282�c.c.)�sull'adempimento�delle�obbliga-
zioni�pecuniarie,�ma�con�esclusione�della�presunzione�di�colpa�della�parte�
debitrice�e�con�il�trasferimento�dell'onere�della�prova�del�dolo�o�della�colpa�
grave�alla�parte�creditrice.�In�ogni�caso�non�e�necessaria�l'iscrizione�di�
riserva�per�far�valere�il�relativo�diritto.�Lo�dispone�l'art.�116,�comma�4,�

d.P.R.�n.�554�del�1999.�
L'art.�26,�comma�1,�seconda�parte,�della�legge�n.�109/1994�consente�
all'appaltatore�di�agire�per�la�risoluzione�del�contratto�previa�costituzione�in�
mora�dell'Amministrazione�e�trascorsi�60�giorni�dalla�costituzione�stessa.�
Per�conseguire�il�pagamento�degli�acconti�dovuti�in�corso�d'opera,�scadutie�
non�pagati,�l'appaltatore�puo�agire�in�giudizio.�Ad�una�siffatta�azione�non�
osta�la�disciplina�ex 
art.�31-bis 
della�legge�n.�109/1994,�che�concerne�le�pre-
tese�dell'appaltatore�nei�cui�riguardi�sussiste�l'onere�della�riserva,�onere�che�
e�escluso�nella�materia�in�questione.�

A�piu�rigorose�formalita�e�subordinato�il�pagamento�della�rata�di�saldo.�
Questo�pagamento�e�infatti�condizionato�a�tutti�quegli�adempimenti�neces-
sari�affinche�,�ad�opera�ultimata,�possa�dirsi�che�l'appaltatore�ha�adempiuto�
al�contratto�(art.�28,�comma�1�e�3�della�legge�n.�109/1994):�effettuazione�del�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

collaudo,�approvazione�del�collaudo�da�parte�dell'Amministrazione,�esecu-
zione�da�parte�dell'appaltatore�di�quegli�obblighi�di�natura�accessoria�a�cui�
e�condizionato�il�pagamento�della�rata�di�saldo.�

3. 
Le 
determinazioni 
del 
Committente: 
oneri 
della 
direzione 
lavori 
e 
del 
respon-
sabile 
delprocedimento. 


Occorre�a�questo�punto�esaminare�l'attivita�di�ingerenza�e�di�coopera-
zione�dell'Amministrazione�sotto�il�profilo�dell'Ufficio�che�la�svolge,�ossia�la�
�Direzione�dei�lavori�,�con�cui�s'intende�far�riferimento�ai�funzionari�tecnici�
che,�secondo�l'ordinamento�di�ciascuna�Amministrazione,�sono�deputati�allo�
svolgimento�delle�suddette�attivita�.�

La�presenza�di�una�direzione�lavori�non�esclude�(ed�e�con�essa�compati-
bile)�la�presenza�di�un�direttore�tecnico�che�per�conto�dell'appaltatore�abbia�
il�compito�di�dirigere�i�lavori�(cfr.�Corte�di�Cassazione,�sentenza�9�maggio�
1980�n.�3051).�

Principio�generale�e�che�il�compito�dell'ingerenza�e�della�cooperazione�e�
affidato�a�funzionari�tecnici�della�stessa�Amministrazione.�In�passato,�l'art.�1,�
comma�2,�R.D.�8�febbraio�1923,�n.�422,�prevedeva�la�possibilita�di�conferire�
al�professionista�privato,�al�quale�fosse�stata�affidata�la�compilazione�del�pro-
getto�dell'opera,�anche�la�direzione�dei�relativi�lavori�(cd.�direzione�lavori�
esterna).�

L'attuale�art.�27�della�legge�n.�109/1994�impone�alle�Amministrazioni�
aggiudicatici�l'obbligo�di�istituire�per�ogni�appalto�un�ufficio�di�direzione�dei�
lavori�costituito�da�un�direttore�dei�lavori�ed�eventualmente�da�assistenti.�
Qualora�le�Amministrazioni�non�possano�espletare,�nei�casi�di�cui�al�
comma�4�dell'art.�17,�l'attivita�di�direzione�lavori,�essa�e�affidata�ad�altri�sog-
getti�secondo�l'ordine�stabilito�dalla�norma.�

A�sua�volta,�l'art.�123�del�d.P.R.�n.�554/1999,�nel�confermare�la�necessa-
ria�istituzione�da�parte�delle�stazioni�appaltanti�di�un�ufficio�di�direzione�dei�
lavori�costituito�da�un�direttore�dei�lavori�ed�eventualmente,�in�relazione�alla�
dimensione�e�tipologia�dell'intervento,�da�uno�o�piu�assistenti�con�funzioni�
di�direttore�operativo�o�di�ispettore�di�cantiere,�precisa�che�l'istituzione�stessa�
deve�avvenire��prima�della�gara�,�per�il�coordinamento,�la�direzione�ed�il�
controllo�tecnico-contabile�dell'esecuzione�di�ogni�singolo�intervento.�

A�cio�si�aggiunga�che,�ai�sensi�dell'art.�7,�comma�4,�del�d.P.R.�citato,�il�
Responsabile�del�procedimento�puo�svolgere�per�uno�o�piu�interventi,�nei�
limiti�delle�proprie�competenze�professionali,�anche�le�funzioni�di�progettista�

o�di�direttore�dei�lavori,�ma�tali�funzioni�non�possono�coincidere�nel�caso�di�
interventi�di�cui�all'art.�2,�comma�1,�lett.�h)ed�i)�(opere�ed�impianti�di�spe-
ciale�complessita�;�progetti�integrali)�e�di�interventi�di�importo�superiore�a�
500.000�euro.�
Dal�punto�di�vista�organizzativo,�particolare�rilievo�assume,�nell'ambito�
dell'Amministrazione�committente,�la�figura�del�Responsabile�del�procedi-
mento.�

Disciplinata�con�portata�generale�dagli�artt.�5�e�ss.�della�legge�

n.�241/1990,�tale�figura,�relativamente�al�settore�dei�lavori�pubblici,�e�specifi-
catamente�regolamentata�dall'art.�7�della�legge�n.�109/1994�e�ss.�modifiche,�

DOTTRINA�343 


nonche�dagli�artt.�7�e�8�del�d.P.R.�n.�554/1999�(cfr.�Cianflone-Giovannini,�
L'appalto 
di 
opere 
pubbliche, 
133�e�ss.;�Franco�I.,�Il 
responsabile 
del 
procedi-
mento 
con 
particolare 
riguardo 
alla 
realizzazione 
delle 
opere 
pubbliche,in�Il 
Consiglio 
di 
stato, 
1995,�II,�141;�AngelettI 
C.,�Il 
responsabile 
del 
procedi-
mento, 
in�legge 
quadro 
sui 
lavori 
pubblici 
(Merloni-ter),162;�D'AmbrosiO 
F.,�

Responsabile 
unico 
e 
direzione 
lavori 
nell'appalto 
di 
opere 
pubbliche, 
Milano�
2001;�BandinI 
ZagninI 
S.,�Il 
responsabile 
del 
procedimento 
negli 
appalti 
di 
opere 
pubbliche,in�Riv. 
trim. 
appalti, 
2002).�

La�funzione�del�responsabile�del�procedimento�e�quella�di�assicurare�la�
trasparenza�e�l'efficacia�dell'azione�amministrativa�ai�fini�dell'impulso,�dello�
sviluppo�e�di�una�sollecita�conclusione�del�procedimento�stesso.�Nell'ambito�
del�settore�dei�lavori�pubblici�l'art.�7,�comma�2,�del�Regolamento�specifica�
che�il�Responsabile�del�procedimento�provvede�a�creare�le�condizioni�affinche�
il�processo�realizzativo�dell'intervento�risulti�condotto�in�modo�unitario�in�
relazione�ai�tempi�ed�ai�costi�preventivati,�alla�manutenzione�programmata,�
alla�sicurezza�e�alla�salute�dei�lavoratori�ed�in�conformita�a�qualsiasi�altra�
disposizione�di�legge�in�materia.�

Il�responsabile�del�procedimento�e�nominato�dal�dirigente�dell'unita�
organizzativa�competente�(art.�5�della�legge�n.�241/1990),�esclusivamente�nel-
l'ambito�del�personale�dell'amministrazione�aggiudicatrice�(art.�7,�comma�1,�
del�regolamento�n.�554/1999)�ed�e�unico�per�tutte�le�fasi�(progettazione,�affi-
damento�ed�esecuzione)�volte�alla�realizzazione�degli�interventi.�Soltanto�per�
l'Amministrazione�della�Difesa,�in�considerazione�della�struttura�gerarchica�
dei�propri�organi�tecnici,�e�consentita�la�nomina�di�un�responsabile�del�proce-
dimento�per�ogni�singola�fase�di�svolgimento�del�processo�attuativo,�proget-
tazione,�affidamento�ed�esecuzione�(art.�7,�comma�2�della�legge).�Le�Ammi-
nistrazioni�nominano,�inoltre,�un�unico�responsabile�per�tutti�i�lavori�in�eco-
nomia�di�loro�competenza�(art.�142�del�Regolamento).�

Il�Responsabile�del�procedimento�interviene�nella�fase�antecedente�alla�
formazione�del�progetto�preliminare,�onde�verificare�la�fattibilita�tecnica,�
economica�ed�amministrativa�dei�lavori,�anche�sotto�il�profilo�ambientale,�
paesistico,�territoriale�ed�urbanistico,�provvedendo�alla�redazione�del�docu-
mento�preliminare�di�progettazione�(art.�8,�comma�1,�lett.�a, 
b 
e�c,�nonche�
art.�15,�comma�4,�del�Regolamento),�coordina�la�fase�successiva�di�redazione�
dei�progetti�(preliminare,�definitivo,�esecutivo);�riguardo�alla�fase�di�affida-
mento�dei�lavori,�verifica�i�presupposti�di�fattibilita�dei�lavori�alla�luce�della�
situazione�in�atto�(art.�71�del�Regolamento);�riguardo�alla�fase�di�esecuzione�
dei�lavori,�promuove�la�istituzione�dell'ufficio�di�Direzione�dei�lavori�(art.�8,�
comma�1,�lett.�l 
del�Regolamento),�ordina�la�sospensione�dei�lavori�per�
ragioni�di�pubblico�interesse�o�necessita�(artt.�133�del�Regolamento�e�24�del�
Capitolato�generale)�e�dispone�la�proroga�del�termine�fissato�per�l'ultima-
zione�dei�lavori,�provvede�all'istruttoria�per�la�verifica�dei�presupposti�per�
l'introduzione�di�eventuali�varianti,�decide�sulle�contestazioni�dell'appaltatore�
circa�aspetti�di�natura�tecnica�(art.�137�del�Regolamento),�promuove�la�costi-
tuzione�della�commissione�ai�fini�dell'accordo�bonario,�irroga�le�penali�per�
ritardato�adempimento�degli�obblighi�contrattuali,�propone�alla�stazione�
appaltante�la�risoluzione�del�contratto�nei�casi�previsti�(artt.�8,�118�e�119�del�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Regolamento), 
sottoscrive 
i 
certificati 
di 
pagamento 
per 
l'erogazione 
delle 
rate 
d'acconto 
nonche� 
la 
relazione 
sul 
conto 
finale 
(artt. 
156 
e 
175 
del 
Rego-
lamento); 
partecipa 
sotto 
varie 
forme 
alla 
tenuta 
della 
contabilita� 
(artt. 
152 
e 
ss. 
del 
Regolamento); 
svolge 
attivita� 
preparatoria 
e 
strumentale 
per 
il 
col-
laudo 
dei 
lavori. 


In 
conclusione, 
come 
evidenziato 
dalla 
dottrina 
(cfr. 
Cianflone-Gio-
vannini, 
L'appalto 
di 
opere 
pubbliche, 
260) 
�il 
responsabile 
del 
procedi-
mento 
e� 
la 
figura 
centrale 
del 
nuovo 
sistema 
di 
realizzazione 
dei 
lavori 
pub-
blici, 
... 
il 
vero 
dominus, 
il 
vero 
centro 
unitario 
di 
imputazione 
delle 
funzioni 
di 
scelta, 
controllo 
e 
vigilanza, 
titolare 
dei 
compiti 
di 
un 
vero 
e 
proprio 
pro-
ject 
manager, 
sull'esempio 
del 
modulo 
organizzativo 
che 
e� 
piu� 
diffuso 
all'e-
stero�. 


4. 
I 
modi 
di 
estinzione 
del 
contratto 
di 
appalto 
di 
opere 
pubbliche: 
la 
risoluzione 
del 
contratto 
per 
gli 
inadempimenti 
dell'appaltatore 
o 
del 
Committente 
e 


la 
revoca 
del 
contratto 
da 
parte 
della 
stazione 
appaltante. 


Il 
modo 
naturale 
di 
estinzione 
del 
contratto 
di 
appalto 
di 
opere 
pubbli-
che, 
comune 
agli 
altri 
contratti 
sinallagmatici, 
e� 
l'�adempimento 
delle 
presta-
zioni 
reciproche� 
(cd. 
modo 
di 
estinzione 
satisfattorio). 


Altra 
ipotesi, 
comune 
ai 
contratti 
a 
prestazioni 
corrispettive, 
e� 
la 
�riso-
luzione 
del 
contratto 
per 
mutuo 
consenso�, 
da 
non 
confondere 
con 
lo 
sciogli-
mento 
per 
recesso 
dell'Amministrazione 
(art. 
345 
legge 
ll. 
pp.) 
di 
cui 
si 
dira� 
oltre, 
in 
quanto, 
a 
differenza 
di 
quest'ultimo 
caso, 
si 
basa 
sulla 
volonta� 
di 
entrambe 
le 
parti. 


Altra 
causa 
di 
estinzione 
comune 
e� 
la 
�risoluzione 
del 
contratto 
per 
impossibilita� 
sopravvenuta 
della 
prestazione� 
gravante 
sull'appaltatore 
(cfr. 
VitA 
Levi, 
Appalto, 
n. 
482). 
Perche� 
si 
possa 
configurare 
tale 
ipotesi 
e� 
neces-
sario 
che 
l'impossibilita� 
non 
sia 
esistente 
gia� 
al 
momento 
della 
stipula 
del 
contratto 
(il 
che 
ne 
determinerebbe 
la 
nullita� 
per 
impossibilita� 
dell'oggetto), 
che 
non 
sia 
imputabile 
ne� 
all'una 
ne� 
all'altra 
parte 
(diversamente 
il 
contratto 
si 
risolverebbe 
ugualmente 
ma 
per 
inadempimento) 
e 
che 
sia 
assoluta 
(salvo 
il 
caso 
di 
apportare 
varianti 
che 
potrebbero 
rendere 
l'opera 
eseguibile) 
e 
defi-
nitiva 
(in 
caso 
contrario 
si 
verificherebbe 
una 
�sospensione� 
temporanea 
del-
l'esecuzione). 


Il 
contratto 
di 
appalto 
puo� 
anche 
risolversi 
per 
�inadempimento 
dell'ap-
paltatore 
o 
dell'Amministrazione�. 
Per 
conseguire 
la 
risoluzione 
del 
con-
tratto 
per 
inadempienza 
dell'appaltatore 
l'Amministrazione 
puo� 
ricorrere 
all'azione 
di 
risoluzione 
propria 
di 
ogni 
contratto 
a 
prestazioni 
corrispettive 
(le 
norme 
generali 
di 
cui 
agli 
artt. 
1453 
e 
1455 
cod. 
civ. 
sono 
pero� 
derogate, 
in 
tema 
di 
appalto, 
dall'art. 
1662, 
comma 
2, 
cod. 
civ. 
che 
prevede 
la 
previa 
diffida 
e 
la 
successiva 
verifica 
dell'inadempimento 
in 
corso 
d'opera: 
cfr. 
Corte 
di 
Cassazione, 
26 
marzo 
1983, 
n. 
2153) 
o 
esercitare 
il 
potere 
di 
autotu-
tela 
(art. 
340 
legge 
ll. 
pp.), 
risolvendo 
il 
contratto 
con 
propria 
determinazione 
unilaterale. 


Le 
condizioni 
legittimanti 
tale 
ultima 
ipotesi 
sono 
previste 
dall'art. 
340 
della 
legge 
ll. 
pp. 
del 
1865 
e 
dall'art. 
119 
del 
d.P.R. 
n. 
554/1999 
e 
consistono 
nel 
�grave 
inadempimento 
alle 
obbligazioni 
di 
contratto 
tale 
da 
compromet-


DOTTRINA�345 


tere�la�buona�riuscita�dei�lavori�,�ovvero�nel�ritardo�rispetto�alle�previsioni�
del�programma,�imputabile�a�negligenza�dell'appaltatore,�non�sanato�nem-
meno�a�seguito�di�apposita�intimazione�della�stazione�appaltante.�

L'iter 
da�seguire�e�dettagliatamente�disciplinato�dall'art.�119�del�d.P.R.�

n.�554/1999,�secondo�cui,�quando�il�direttore�dei�lavori�accerta�che�l'appalta-
tore�ha�posto�in�essere�comportamenti�integranti�grave�inadempimento�alle�
obbligazioni�contrattuali�e�tali�da�compromettere�la�buona�riuscita�dell'o-
pera,�invia�al�responsabile�del�procedimento�una�relazione�particolareggiata�
supportata�dai�relativi�documenti.�Su�indicazione�del�responsabile�del�proce-
dimento,�il�direttore�dei�lavori�procede�alla�contestazione�degli�addebiti�
all'appaltatore,�assegnandogli�un�termine�non�inferiore�a�quindici�giorni�per�
la�presentazione�delle�proprie�controdeduzioni�al�responsabile�del�procedi-
mento.�Acquisite�e�valutate�negativamente�tali�controdeduzioni�o�in�man-
canza�di�esse,�la�stazione�appaltante,�su�proposta�del�responsabile�del�proce-
dimento,�dispone�la�risoluzione�del�contratto.�
Per�il�caso�di�ritardo�dovuto�a�negligenza�dell'appaltatore�rispetto�al�
programma,�il�direttore�dei�lavori�assegna�all'appaltatore�un�termine�che,�
salvo�i�casi�d'urgenza,�non�puo�essere�inferiore�a�dieci�giorni,�per�compiere�i�
lavori�in�ritardo,�con�le�opportune�prescrizioni.�Scaduto�il�termine,�il�diret-
tore�dei�lavori�verifica,�in�contraddittorio�con�l'appaltatore,�lo�stato�dei�
lavori,�compilando�apposito�processo�verbale�che�viene�trasmesso�al�respon-
sabile�del�procedimento.�Sulla�base�del�processo�verbale,�qualora�l'inadempi-
mento�permanga,�la�stazione�appaltante,�su�proposta�del�responsabile�del�
procedimento,�delibera�la�risoluzione�del�contratto.�

L'atto�di�risoluzione,�previo�parere�dei�competenti�organi�di�ciascuna�
stazione�appaltante,�deve�essere�comunicato�all'appaltatore�a�cura�del�
responsabile�del�procedimento�(art.�121,�comma�1,�del�d.P.R.�n.�554/1999),�
nelle�forme�di�cui�al�capitolato�generale�(art.�2,�comma�2,�del�decreto�mini-
steriale�n.�145/2000).�

Alla�risoluzione,�pronunciata�dal�Giudice�o�dall'Amministrazione,�si�
riconnette�l'obbligo�di�risarcimento�dei�danni,�secondo�le�norme�comuni.�
L'Amministrazione��come�osservato�dalla�giurisprudenza�(Corte�di�Cassa-
zione,�S.U.,�5�novembre�1973,�n.�2856)��non�puo�pero�,�per�il�solo�fatto�del-
l'inadempimento�dell'appaltatore,�incamerare�la�cauzione,�per�cui�occorre�la�
prova�dell'inadempimento�colposo�da�parte�dell'appaltatore,�dal�quale�siano�
derivati�concreti�danni�alla�P.A..�Un�voce�specifica�di�risarcimento�e�prevista�
dall'art.�121,�comma�2,�del�d.P.R.�n.�554/1999,�secondo�cui,�in�sede�di�liqui-
dazione�finale�dei�lavori�dell'appalto�risolto,�e�determinato�l'onere�a�carico�
dell'appaltatore�inadempiente�in�relazione�alla�maggiore�spesa�sostenuta�per�
affidare�ad�altra�impresa�i�lavori,�ove�la�stazione�appaltante�non�si�sia�
avvalsa�della�facolta�di�cui�all'art.�10,�comma�1-ter,�della�legge�n.�109/1994�e�
ss.�mm..�

Ulteriore�effetto�della�risoluzione�di�cui�si�discute�e�la�possibile�esclu-
sione�da�una�gara�successiva�ai�sensi�dell'art.�75,�comma�1,�lett.�f,�del�d.P.R.�

n.�554/1999,�nel�testo�introdotto�dal�d.P.R.�n.�412/2000.�La�risoluzione�puo�
influire�anche�sulla�qualificazione�dell'impresa,�in�relazione�a�quanto�previsto�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dall'art.�17,�comma�1,�lett.�i�del�d.P.R.�n.�34/2000,�che�indica�tra�i�requisiti�
d'ordine�generale�richiesti��l'inesistenza�di�errore�grave�nell'esecuzione�di�
lavori�pubblici�.�

Come�evidenziato�da�autorevole�dottrina�(Cianflone-Giovannini,�
L'appalto�di�opere�pubbliche,�1175�e�ss.),�il�provvedimento�di�risoluzione�puo�
essere�illegittimo,�ad�es.�perche��pronunciato�fuori�dei�casi�previsti�o�per�ina-
dempienze�tali�da�non�giustificare�la�grave�misura,�perche��manca�la�colpa�
dell'appaltatore,�perche��non�sussistono�le�inadempienze,�per�inosservanza�
delle�forme�previste�a�tutela�dell'appaltatore.�In�questi�casi�l'appaltatore�puo�
far�valere�l'illegittimita�del�provvedimento�di�risoluzione�del�contratto�solo�
innanzi�al�giudice�ordinario�o�arbitrale,�in�quanto�implica�la�soluzione�di�
questioni�relative�a�diritti�subiettivi�di�origine�contrattuale�e�di�contenuto�
patrimoniale�affidate�alla�cognizione�dell'autorita�giudiziaria�ordinaria�e�
non�amministrativa,�la�quale��ove�investita��ha�sempre�declinato�la�pro-
pria�competenza�(cfr.�Consiglio�di�Stato,�V,�30�gennaio�2002,�n.�515;�Cassa-
zione,�S.U.,�19�novembre�2001;�Cassazione�16�febbraio�1998,�n.�1642;�Consi-
glio�di�Stato�IV,�9�gennaio�1996,�n.�41;�Cassazione,�11�novembre�1994,�

n.�9409;�Consiglio�di�Stato,�IV,�2�settembre�1992,�n.�718;�Cassazione,�S.U.,�
19�maggio�1972,�n.�1531).�
In�particolare�la�Corte�di�Cassazione�ha�chiarito�(sentenza�n.�95�del�
7�marzo�2001)�che��il�contratto�di�appalto�di�opere�pubbliche�e�un�contratto�di�
diritto�privato�dal�quale,�una�volta�esaurita�la�procedura�di�affidamento�dei�
lavori,�sorgono�diritti�ed�obblighi�a�carico�di�entrambi�i�contraenti.�Da�cio�con-
segue�che�gli�atti�con�i�quali�l'Amministrazione�esercita�lafacolta�di�recedere�
dal�contratto�o�di�risolverlo�unilateralmente�conprosecuzione�d'ufficio�dei�lavori�
in�danno�dell'appaltatore�inadempiente�non�hanno�natura�provvedimentalee�
non�debbono�esseresottopostiall'esame�delgiudice�amministrativo�allorquando�
se�ne�contesti�la�legittimita�,poiche�la�relativa�controversia�investe�posizioni�di�
dirittosoggettivo,�avendoadoggetto�ilcorretto�esercizio�diunafacolta�accor-
data�dalla�legge�ad�uno�dei�contraenti�in�vista�dell'interesse�alla�sollecita�esecu-
zione�dell'opera�pubblica�.�

In�tali�casi�l'appaltatore�potra�conseguire�dall'Autorita�giudiziaria�ordi-
naria�non�l'annullamento�del�provvedimento,�ma�soltanto�il�risarcimento�dei�
danni�che�sara�integrale,�non�potendo�in�questa�ipotesi�trovare�applicazione�
l'art.�345�legge�ll.�pp..�

Il�contratto�di�appalto�puo�anche�risolversi,�ad�istanza�dell'appaltatore,�
�per�inadempienza�dell'Amministrazione�,�pur�nel�silenzio�della�legislazione�
speciale;�alla�stregua�dei�principi�generali�bisogna�dunque�determinare�i�pre-
supposti�per�l'esperibilita�della�suddetta�azione�e�le�conseguenze.�L'inadempi-
mento�dell'Amministrazione,�affinche��possa�condurre�alla�risoluzione�del�
contratto,�deve�rivestire�una�certa�gravita�,�avuto�riguardo�all'interesse�del-
l'appaltatore�(art.�1455�c.c.);�in�caso�contrario,�quest'ultimo�ha�soltanto�
diritto�a�particolari�indennizzi.�Ad�ogni�modo�e�necessario�un�preventivo�atto�
di�messa�in�mora�dell'Amministrazione,�mentre,�per�alcune�ipotesi�di�ina-
dempienze,�disposizioni�speciali�fissano�delle�particolari�condizioni.�

Si�consideri�il�caso�di�cui�all'art.�26,�comma�1,�della�legge�n.�109/1994,�
nel�testo�sostituito�dall'art.�9,�comma�44�della�legge�n.�415/1998,�a�mente�


DOTTRINA�347 


del�quale�in�caso�di�ritardo�nell'emissione�dei�certificati�di�pagamento�o�dei�
titoli�di�spesa�relativi�agli�acconti,�ovvero�nel�caso�in�cui�l'ammontare�delle�
rate�di�acconto,�per�le�quali�non�sia�stato�tempestivamente�emesso�il�certifi-
cato�o�il�titolo�di�spesa,�raggiunga�il�quarto�dell'importo�netto�contrattuale,�
e�dato�all'appaltatore�promuovere�il�giudizio�arbitrale�(o�ordinario)�per�la�
dichiarazione�della�risoluzione�del�contratto.�Anche�in�tale�ultima�ipotesi�l'a-
zione�e�esperibile�previa�costituzione�in�mora�dell'Amministrazione�e�decorsi�
60�giorni�dalla�costituzione�stessa.�

Al�riguardo�la�Corte�di�Cassazione�(sentenza�n.�13901�del�19�settembre�
2003)�ha�precisato�che��In 
tema 
di 
appalto 
di 
opere 
pubbliche, 
l'esercizio, 
in 


favore 
dell'appaltatore, 
del 
rimedio 
della 
risoluzione 
del 
contratto, 
di 
cui 


all'art. 
35deld.P.R.16luglio1962,n. 
1063, 
e�previsto,nonconriferimentoall'i-

nadempimento 
di 
qualunque 
obbligazione 
gravante 
sulla 
stazione 
appaltante 
o 


di 
qualsiasi 
corrispettivo 
da 
essa 
dovuto 
all'impresa 
in 
esecuzione 
del 
contratto 


di 
appalto, 
ma 
soltanto 
con 
riferimento 
al 
mancato 
pagamento 
delle 
rate 
di 


acconto, 
e 
sempre 
che 
l'importo 
delle 
somme 
effettivamente 
dovute 
a 
tale 
titolo 


raggiunga 
il 
quarto 
dell'importo 
netto 
contrattuale; 
pertanto, 
aifini 
dell'esperi-

bilita� 
del 
detto 
rimedio, 
non 
rileva 
l'esistenza 
di 
altri 
crediti 
che 
pure 
il 
giudice 


abbia 
accertato 
spettare 
all'appaltatore 
a 
titolo 
diverso�. 


La�risoluzione�del�contratto�per�inadempienza�dell'Amministrazione�e�
un�rimedio��estremo�,�trovando�l'appaltatore�piu�opportuno�richiedere�gli�
indennizzi�previsti.�

Anche�tale�azione�di�risoluzione�e�affidata�alla�cognizione�dell'autorita�
giudiziaria�ordinaria�o�arbitrale,�con�esclusione�della�giurisdizione�ammini-
strativa�(cfr.�Cassazione,�4�febbraio�2000,�n.�1217;�S.U.,�17�aprile�1985,�

n.�2536),�e�rientra�nel�novero�delle�azioni�che�possono�essere�proposte�prima�
del�collaudo.�Le�conseguenze�che�derivano�dall'accoglimento�di�tale�azione�
vanno�determinate�alla�stregua�dei�principi�generali,�non�dei�criteri�stabiliti�
dall'art.�345�della�legge�ll.�pp..�
L'Amministrazione�inadempiente�potrebbe�neutralizzare�l'azione�di�riso-
luzione�gia�promossa�dall'appaltatore�esercitando�il�diritto�potestativo�di�
recedere�dal�contratto�ai�sensi�del�succitato�art.�345:�in�tal�caso,�pur�preva-
lendo�l'atto�di�recesso�sull'azione�di�risoluzione,�resterebbe�sempre�salvo�il�
diritto�dell'appaltatore�all'integrale�risarcimento�dei�danni�(cfr.�Cassazione,�
S.U.,�22�giugno�1978,�n.�3069).�

D'altra�parte,�non�costituisce�ostacolo�all'accoglimento�della�domanda�
di�risoluzione�per�inadempimento�del�committente�l'eventuale�provvedimento�
con�cui�la�stazione�appaltante�rescinda�il�contratto�ai�sensi�dell'art.�340�della�
legge�ll.�pp.�del�1865�(nonche�dell'art.�119�del�d.P.R.�n.�554/1999),�tanto�se�
sia�intervenuto�successivamente�che�anteriormente�alla�domanda�di�risolu-
zione,�spettando�in�entrambi�i�casi�al�giudice�ordinario�vagliarne�la�legitti-
mita�.�

Al�riguardo�la�Corte�di�Cassazione�(sentenza�del�4�febbraio�2000,�

n.�1217)�ha�statuito�che��In 
tema 
di 
appalti 
di 
opere 
pubbliche, 
l'appaltatore 
puo� 
del 
tutto 
legittimamente 
invocare 
la 
risoluzione 
del 
contratto 
stipulatocon 


l'Ente 
committente 
inbasealleregolegeneralidettateperl'inadempimento 
con-

trattuale, 
senzachel'eventualeprovvedimentodirescissioneadottatosuccessiva-


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


mente�dall'Amministrazione�sia�di�ostacolo�all'esame�(ed�all'eventuale�accogli-

mento)�della�domanda�risolutoria,�atteso�che�la�giurisdizione�del�giudice�ordina-

rio�sulle�controversie�inerenti�ai�diritti�edagli�obblighiscaturenti�da�un�contratto�

diappalto�dioperepubblichenon�resta�esclusaper�ilfatto�che�ilcommittentesi�

sia�avvalso�della�facolta�di�rescindere�il�rapporto�con�proprio�atto�amministra-

tivo�ai�sensi�dell'art.�340�della�legge�20�marzo�1865�n.�2248�all.�f�stante�l'ini-

doneita�dell'attoautoritativoadincideresullesuddetteposizionisoggettive,�ine-

renti�ad�un�contratto�di�natura�privatistica��.�Ne�consegue�che�il�giudice�ordi-

nario�adito�ben�puo�accertare�l'effettiva�esistenza�delle�condizioni�di�legittimita�

dellapronunciatarescissione,�siapurallimitatoscopo�(enelrispettodeilimiti�

interni�delle�proprie�attribuzioni�giurisdizionali)�della�disapplicazione,�in�via�

incidentale,�del�provvedimento�amministrativo��se��contra 
legem� 
�onde�

statuire�sulla�domanda�di�risoluzione�preventivamente�introdotta�dall'appalta-
tore��(nell'affermare 
il 
principio 
di 
diritto 
che 
precede, 
la 
S.C. 
ha, 
ancora, 
specificato 
che, 
nella 
valutazione 
del 
provvedimento 
amministrativo 
di 
rescis-
sione 
del 
contratto, 
il 
giudice 
deve 
valutare 
le 
situazioni 
soggettive 
nascenti 
dal 
contratto 
stesso 
alla 
luce 
della 
loro 
natura 
paritaria 
�tale, 
cioe�
da 
non 
consentirne 
la 
degradazione 
ad 
interesse 
legittimo 
�ed 
attraverso 
un'inda-
gine 
globale 
ed 
unitaria, 
coinvolgente 
il 
comportamento 
di 
ciascuna 
delle 
parti 
e 
l'influenza 
che 
questo 
ha 
dispiegato 
su 
quello 
dell'altra, 
non 
tolle-
rando 
l'unitarieta� 
del 
rapporto 
obbligatorio 
una 
valutazione 
frammentaria 
e 
settoriale 
dell'agire 
dei 
singoli 
contraenti). 


L'inadempimento 
dell'Amministrazione 
puo� 
anche 
essere 
fatto 
valere 
dall'appaltatore 
in 
via 
d'�eccezione�; 
mentre 
non 
puo� 
agire 
per 
l'esecuzione 
del 
contratto, 
ossia 
per 
il 
compimento 
dell'opera, 
potendo 
soltanto 
agirein 
risoluzione. 


Una 
causa 
di 
scioglimento 
del 
contratto 
di 
appalto 
di 
opere 
pubbliche 
e� 
prevista 
�come 
gia� 
accennato 
�dall'art. 
340, 
legge 
ll. 
pp., 
al 
lume 
del 
quale 
l'Amministrazione 
ha 
il 
diritto 
di 
rescindere 
il 
contratto 
se 
l'appaltatore 
si 
rende 
colpevole 
di 
frode 
o 
di 
grave 
negligenza 
e 
contravvenga 
ai 
doveri 
ed 
alle 
condizioni 
previste 
dal 
contratto 
stesso. 


La 
giurisprudenza 
ha 
riconosciuto 
come 
fattispecie 
di 
�grave 
negli-
genza� 
il 
mancato 
pagamento 
delle 
maestranze 
(Cassazione, 
20 
marzo 
1987, 


n. 
2769, 
AGOP,�1987, 
770); 
il 
mancato 
inizio 
dei 
lavori 
(Cassazione, 
26 
luglio 
1985, 
AGOP, 
1985, 
1499); 
la 
mancata 
stipulazione 
del 
contratto, 
l'abbandono 
dei 
lavori, 
la 
mancata 
ripresa 
dei 
lavori 
nel 
termine 
assegnato 
dall'Ammini-
strazione 
Pubblica. 
Inoltre 
l'art. 
341, 
legge 
ll. 
pp., 
dispone 
che, 
se 
per 
negligenza 
dell'appal-
tatore, 
il 
progresso 
dei 
lavori 
non 
e� 
tale 
da 
assicurare 
il 
compimento 
nel 
ter-
mine 
pattuito, 
dopo 
un'ingiunzione 
formale 
data 
senza 
effetto 
alcuno, 
l'Am-
ministrazione 
pubblica 
committente 
ha 
il 
diritto 
di 
fare 
eseguire 
tutte 
le 
opere 
o 
parte 
di 
esse 
ex�officio, 
in 
economia 
o 
per 
cottimi, 
a 
maggiori 
spese 
dell'appaltatore. 


Gli 
artt. 
340 
e 
341 
succitati 
costituiscono 
applicazione 
dei 
poteri 
di 
auto-
nomia 
e 
autotutela 
conferiti 
dall'ordinamento 
alla 
P.A. 
(cfr. 
Corte 
di 
Cassa-
zione, 
19 
maggio 
1972 
n. 
1531). 
L'esecuzione 
in 
danno 
e� 
diretta 
a 
far 
conse-
guire 
all'Amministrazione 
la 
medesima 
utilita� 
dell'obbligazione 
primaria 
ed 



DOTTRINA�349 


ha�struttura�di�esecuzione�forzata�(in�via�amministrativa)�in�forma�specifica:�
e�in�tal�caso�l'Amministrazione�che,�a�spese�dell'appaltatore,�esegue�le�opere�

o�mediante�il�sistema�in�economia�ovvero�mediante�altro�appalto�(riaffida-
mento�dei�lavori).�
L'art.�341�della�legge�sui�ll.�pp.�del�1865�(v.�anche,�in�passato,�l'art.�28�del�

r.d.�n.�350/1895)�ricollega�il�provvedimento�dell'esecuzione�d'ufficio�all'ipotesi�
che,�per�negligenza�dell'appaltatore,�il�progresso�dei�lavori�non�sia�taleda�
assicurarne�il�compimento�nel�termine�stabilito.�Parrebbe�da�cio�che�il�prov-
vedimento�sia�diretto�esclusivamente�ad�evitare�ritardi�nell'ultimazione�dell'o-
pera.�Tuttavia,�come�risulta�dall'art.�340,�ultimo�comma,�della�legge�citata,�
l'esecuzione�d'ufficio�puo�essere�disposta�in�ogni�caso�di�negligenza�dell'ap-
paltatore�o�comunque�d'inadempimento�degli�obblighi�o�delle�condizioni�sti-
pulate,�tali,�pero�,�da�ripercuotersi�negativamente�sul�risultato�promesso.�
Non�ogni�ritardo�o�negligenza�puo�legittimare�il�ricorso�alla�grave�
misura:�non�il�ritardo�recuperabile,�o�il�comportamento�dell'appaltatore�tale�
da�non�compromettere�la�buona�riuscita�dell'opera.�L'esecuzione�dei�singoli�
lavori�non�conforme�alle�prescrizioni�capitolari�potra�legittimare�l'esecuzione�
d'ufficio�solo�qualora�cio�influisca�sulla�bonta�dell'intera�opera;�altrimenti�
trovera�applicazione�l'art.�18�del�decreto�ministeriale�n.�145�del�2000�(in�pre-
cedenza�art.�23�cap.�gen.�Min.�ll.�pp.�del�1962).�E�cioe�il�comportamento�del-
l'appaltatore�va�valutato,�quando�i�lavori�sono�in�corso,�in�funzione�del�risul-
tato�finale�che�forma�oggetto�del�contratto.�

Un'altra�causa�di�scioglimento�tipica�del�contratto�di�appalto�di�opere�
pubbliche�e�il��recesso�per�volonta�unilaterale�dell'Amministrazione��
(art.�345�legge�ll.�pp.),�che�con�una�sua�determinazione�di�volonta�pone�fine�
al�rapporto�contrattuale�(si�parla�anche�di��revoca��dell'atto,�ossia�del�con-
tratto).�L'Amministrazione�puo�avvalersi�di�tale�strumento�per�qualsiasi�
ragione;�l'esercizio�di�questo�diritto�potestativo�di�scioglimento�ad 
nutum 
non�e�subordinato�alla�prova�di�circostanze�o�di�fatti�sopraggiunti�ne�comun-
que�deve�essere�motivato�o�giustificato.�Il�recesso�integra�un�atto�negoziale�
di�diritto�privato,�non�un�provvedimento�autoritativo;�non�richiede�accetta-
zione�da�parte�dell'altro�contraente�(l'appaltatore),�anche�se�si�perfeziona�nel�
momento�in�cui�sia�portato�a�conoscenza�di�quest'ultimo,�trattandosi�di�atto�
recettizio.�

Circa�il�tempo�in�cui�tale�diritto�di�recesso�puo�essere�esercitato,�
l'art.�345�succitato�concede�alla�P.A.�la�facolta�di��risolvere 
in 
qualunque 
tempo 
il 
contratto, 
mediante 
il 
pagamento 
dei 
lavori 
eseguiti 
e 
del 
valore 
dei 
materiali 
utili 
esistenti 
in 
cantiere, 
oltre 
al 
decimo 
dell'importo 
delle 
opere 
non 
eseguite� 
(cos|�anche�l'art.�122,�comma�1,�del�d.P.R.�n.�554/1999)�e�cioe�
subito�dopo�il�perfezionamento�del�vincolo�contrattuale�(con�l'approvazione�
del�contratto�o�dell'aggiudicazione)�e�fino�all'ultimazione�dell'opera.�Prima�
del�perfezionamento�del�vincolo�contrattuale�non�puo�parlarsi�di�recesso,�in�
quanto�quest'ultimo�presuppone�un�contratto�perfetto�ed�efficace:�in�tal�caso�
l'Amministrazione�puo�impedire�che�acquisti�efficacia�rifiutandone�l'approva-
zione.�Dopo�che�l'opera�e�stata�compiuta,�anche�se�non�ancora�collaudata�
ed�accettata,�il�recesso�perde�ogni�ragion�d'essere�e�cessa�per�la�P.A.�anche�
la�convenienza�pratica�di�avvalersene.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

L'Amministrazione�puo�infine�avvalersi�di�tale�diritto�potestativo�anche�
quando�l'appaltatore�avesse�fatto�valere�il�suo�diritto�alla�risoluzione�del�con-
tratto�per�inadempienza�dell'Amministrazione:�in�tal�caso�resterebbe�integro�
il�diritto�dell'appaltatore�a�conseguire�l'integrale�risarcimento�dei�danni,�
come�pure�il�diritto�della�committente�per�i�danni�da�inadempienze�dell'ap-
paltatore�anteriori�al�recesso.�

Competente�all'adozione�del�provvedimento�di�scioglimento�del�vincolo�
contrattuale�da�parte�dell'Amministrazione�e�l'organo�competente�a�stipulare�
e�la�forma�richiesta�e�quella�scritta.�Inoltre,�a�norma�dell'art.�122,�comma�3,�
del�d.P.R.�n.�554/1999,�l'esercizio�del�diritto�di�recesso�deve�essere�preceduto�
da�formale�comunicazione�all'appaltatore,�con�un�preavviso�non�inferiorea�
venti�giorni,�decorsi�i�quali�la�stazione�appaltante�prende�in�consegna�i�lavori�
ed�effettua�il�collaudo�definitivo.�

Non�e�riconosciuta�una�forma�tacita�di�recesso�unilaterale�dal�contratto,�
e�cioe�deducibile�dal�comportamento�dell'Amministrazione�che,�ad�esempio,�
non�presti�la�necessaria�cooperazione;�in�tali�casi�all'appaltatore�non�resta�
che�agire,�previa�diffida,�per�la�risoluzione�del�contratto�per�inadempimento�
dell'Amministrazione.�

Non�e�mancato�chi�ha�attribuito�al�diritto�di�recesso�di�cui�si�discute�
natura�e�fondamento�pubblicistici;�ma�occorre�evidenziare�che�le�considera-
zioni�attinenti�all'interesse�pubblico�importano�solo�che�l'appalto�di�opere�
pubbliche�abbia�di�fatto�una�maggiore�stabilita�,�in�quanto�la�sua�sorte�e�
meno�legata�a�determinazioni�arbitrarie,�ma�non�implicano�una�diversita�
basilare�tra�l'atto�di�recesso�ai�sensi�dell'art.�1671�c.c.�e�l'atto�di�recesso�ai�
sensi�dell'art.�345�legge�ll.�pp.,�che�differiscono�essenzialmente�per�cio�che�
concerne�la�disciplina�delle�conseguenze�economiche�che�ne�derivano�(preci-
sate�nell'art.�345�legge�ll.�pp.�e�nell'art.�122�del�d.P.R.�n.�554/1999).�

E�sorta�questione�se,�a�seguito�del�recesso,�possano�spettare�all'appalta-
tore�ulteriori�indennizzi�oltre�quelli�previsti�dalla�normativa�citata�da�ultimo.�
E�fuori�di�dubbio�che�competeranno�i�compensi�per�le�prestazioni�accessorie�
che�egli�avesse�eseguito,�in�ossequio�alle�previsioni�contrattuali�o�sulla�base�
di�ordini�dell'Amministrazione,�nonche�per�i�lavori�compiuti�al�di�fuori�degli�
obblighi�contrattuali�e�per�le�richieste�proposte�mediante�iscrizione�di�riserve;�
mentre�si�riconosce�carattere��tassativo��ai�compensi�previsti�dall'art.�345�
legge�ll.�pp..�

Infine,�altra�forma�di�scioglimento�tipica�del�contratto�di�appalto�di�
opere�pubbliche�e�quella�prevista�dall'art.�344�legge�ll.�pp.,�per�l'ipotesi�in�
cui�l'aumento�o�la�diminuzione�nell'importo�delle�opere�appaltate,�anche�in�
dipendenza�di�variazioni�disposte�dall'Amministrazione,�superi�il�quinto�
d'obbligo.�In�tali�ipotesi�e�riconosciuto�all'appaltatore�il�diritto�potestativo�
di�recedere�che��nel�caso�in�cui�se�ne�avvalga��comportera�il�pagamento�
dei�lavori�eseguiti�da�valutarsi�secondo�contratto,�senza�diritto�ad�alcuna�
indennita�ne�al�rilievo�dei�materiali�da�parte�dell'Amministrazione.�

5. 
Ilprocedimento 
ex�art. 
31 
bis�della 
legge 
n. 
109/1994: 
l'accordo 
bonario 
sulle 
riserve; 
la 
decisione 
sulle 
riserve 
in 
sede 
di 
collaudo 
e 
l'azione 
giudiziale. 
Tra�le�norme�in�materia�di�contenzioso�inserite�nella�legge�quadro,�cos|�
come�modificata�dalla�legge�n.�166/2002,�sono�ricomprese�quelle�mirate�ad�


DOTTRINA�351 


evitare�l'insorgenza�delle�liti�attraverso�un�tentativo�obbligatorio�di�componi-
mento�bonario�delle�piu��rilevanti�controversie�insorte�dopo�la�stipulazione�
del�contratto�e�formalizzate�con�l'iscrizione�delle�riserve.�

L'art.�31-bis 
comma�1�della�legge�Merloni�(legge�n.�109/1994)��intro-
dotto�dall'art.�9,�d.l.�n.�101/1995,�convertito�nella�legge�n.�216/1995,�cd.�Mer-
loni-bis, 
rimasto�invariato�a�seguito�dell'entrata�in�vigore�della�legge�

n.�415/1998,�cd.�Merloni-ter,�e�novellato�dalla�legge�n.�166/2002,�cd.�Mer-
loni-quater 
�dispone�infatti�una�forma�di�definizione�precontenziosa�delle�
controversie�che�insorgano�in�sede�di�esecuzione�dei�lavori�pubblici,�mediante�
una�procedura�volta�al�raggiungimento�di�accordo�bonario�tra�stazione�
appaltante�e�imprenditore�esecutore�dei�lavori;�tale�procedura,�in�forma�
sostanzialmente�transattiva,�riguarda�peraltro�solo�le�controversie�di�natura�
economica�che�insorgano�in�sede�di�esecuzione�dell'appalto�(e�non�qualsivo-
glia�controversia�in�materia�di�appalti)�e�presuppone�l'iscrizione�di�riserve�
sui�documenti�contabili.�Le�controversie�economiche�devono�essere�tali�da�
far�variare�l'importo�dell'opera�in�misura�sostanziale,�e�comunque�non�infe-
riore�al�10�per�cento�dell'importo�contrattuale.�
Nel�testo�originario�della�Merloni,�era�previsto�un�tentativo�obbligatorio�
di�conciliazione�ad�opera�del�responsabile�del�procedimento�in�relazione�a�
qualsiasi�tipo�di�controversie�relative�ai�lavori�pubblici�(art.�32,�co.�1).�La�
norma��come�evidenziato�da�autorevole�dottrina�(cfr.�R.�DE 
Nictolis,�Il 
nuovo 
contenzioso 
in 
materia 
di 
appaltipubblici, 
2003)��aveva�dato�luogo�a�
notevoli�perplessita��nella�parte�in�cui�si�riferiva�non�solo�a�controversie�di�
carattere�patrimoniale,�aventi�natura�disponibile,�ma�anche�a�controversie�
sulla�legittimita��di�atti�amministrativi,�che�in�quanto�tali�non�hanno�carattere�
disponibile�e�non�sono�percio��suscettibili�di�conciliazione;�inoltre�i�tempi�
della�definizione�apparivano�incompatibili�con�i�brevi�termini�di�decadenza�
previsti�per�il�ricorso�avverso�gli�atti�amministrativi�(cfr.�Sanino,�La 
nuova 
disciplina 
del 
contenzioso 
tra 
Amministrazione 
committente 
e 
appaltatore 
in 


materia 
di 
opere 
pubbliche, 
in�Riv. 
amm. 
app., 
1996,�125�ss.).�

Tutt'al�piu��la�procedura�conciliativa�poteva�suggerire�la�correzione�del-
l'atto�illegittimo�in�via�di�autotutela�da�parte�dell'Amministrazione.�

L'art.�9�d.l.�n.�101/1995,�convertito�nella�legge�n.�216/1995,�recante�
�Norme�urgenti�in�materia�di�lavori�pubblici��ha�inserito�nella�legge�

n.�109/1994�l'art.�31-bis, 
recante��norme�acceleratorie�in�materia�di�conten-
zioso�.�Tale�articolo�e��stato�ulteriormente�novellato�nel�2002.�La�novella�con-
tenuta�nella�legge�n.�166/2002�ha�modificato�la�disposizione�sottraendo�al�
responsabile�del�procedimento�il�compito�di�formulare�la�proposta�di�accordo�
bonario,�e�affidandolo�ad�apposita�commissione,�nonche�trasformando�l'ac-
cordo�bonario�in�un�atto�consensuale�di�natura�transattiva,�sicche�non�
occorre�piu��la�deliberazione�della�stazione�appaltante�con�provvedimento�
motivato,�con�conseguente�parziale�modifica�del�procedimento�(cfr.�ManzI 
A.,�Commento 
all'art. 
31-bis, 
l. 
Merloni, 
in�AA.VV.,�Legge 
quadro 
sui 
lavori 
pubblici 
(Merloni-quater),�2003,�806-852).�
La�definizione�delle�controversie�sulle�riserve�non�e��rimessa�ad�una�
determinazione�unilaterale�dell'Amministrazione,�ma�ad�un�accordo;�ne�
occorre�attendere�l'approvazione�del�collaudo,�essendo�possibile�gia��in�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

corso�d'opera�il�raggiungimento�dell'accordo.�Ove�poi�il�tentativo�fallisca,�e�
da�ritenere�che�l'appaltatore�possa�adire�il�giudice�o�il�collegio�arbitrale�
gia�in�corso�d'opera,�senza�dover�attendere�l'approvazione�del�collaudo�
(cfr.�Carbone,�La 
disciplina 
delle 
controversie 
nella 
legge 
109/1994 
e 
success
ive 
modifiche 
(d.l. 
101/1995 
e 
l. 
di 
conversione 
n. 
216/1995) 
in�Riv. 
trim. 
app., 
1996,�159).�

Il�tentativo�di�accordo�bonario�e�previsto�dall'art.�31-bis 
come�obbligato-
rio�e,�in�caso�di�inerzia�dell'Amministrazione�o�di�rifiuto�di�avviare�il�relativo�
procedimento,�l'appaltatore�potra�adire�il�giudice�amministrativo;�mentre�
non�e�sindacabile�l'eventuale�rifiuto�dell'Amministrazione�di�raggiungere�l'ac-
cordo�nei�termini�pretesi�dall'appaltatore.�

Secondo�altra�opinione,�il�caso�in�cui�l'Amministrazione�ometta�il�tenta-
tivo�di�accordo�bonario�sarebbe�da�equiparare�a�quello,�normativamente�
regolato,�in�cui�il�tentativo�di�accordo�fallisca:�omesso�il�tentativo�di�accordo,�
si�dovrebbe�considerare�verificata�la�condizione�di�procedibilita�per�l'esperi-
mento�dell'azione�giudiziaria�o�dell'arbitrato�(cfr.�DE 
Lise,�Commento 
all'art. 
31-bis, 
legge 
Merloni, 
in�AA.VV.,�Commento 
alla 
legge 
quadro 
sui 
lavoripubblicifino 
alla 
Merloni-ter, 
a�cura�di�Giampaolino,�Sandulli�e�Stan-
canelli,�1999,�529).�

Bisogna�pero�replicare�con�altra�dottrina�che�se,�a�fronte�dell'omissione�
del�tentativo�di�accordo,�non�viene�ritenuto�sussistente�un�interesse�legittimo�
pretensivo,�lo�strumento�dell'accordo�bonario�rischia�di�restare�lettera�morta.�

Sotto�il�profilo�soggettivo,�la�norma�in�esame�si�riferisce�sia�ai�soggetti�
di�cui�all'art.�2,�lett.�a),�sia�a�quelli�di�cui�all'art.�2,�lett.�b),�e�dunque�anche�
ai�privati�concessionari�di�opera�pubblica�e�alle�societa�con�capitale�pubblico�
anche�non�prevalente.�

La�Merloni-bis 
prevedeva�l'iter 
dinanzi�al�responsabile�del�procedi-
mento,�mentre�la�Merloni-quater 
fa�riferimento�ad�apposita�commissione;�
per�gli�appalti�inferiori�a�10�milioni�di�euro�la�costituzione�della�commissione�
e�solo�facoltativa,�sicche�ove�le�parti�non�ritengano�di�costituirla,�potranno�
avvalersi�del�procedimento�di�accordo�bonario�davanti�al�responsabile.�Inol-
tre,�e�previsto�anche�per�gli�appalti�superiori�a�10�milioni�di�euro�che,�se�l'im-
presa�non�designa�il�componente�della�commissione�di�sua�scelta,�il�procedi-
mento�di�accordo�bonario�prosegue�a�cura�del�responsabile�del�procedi-
mento.�

Nella�nuova�disciplina�il�responsabile�del�procedimento�si�limita�a�pro-
muovere�la�costituzione�di�apposita�commissione�cui�spetta�di�formulare�pro-
posta�motivata�di�accordo�bonario,�nel�termine�di�90�giorni�dall'apposizione�
dell'ultima�delle�riserve.�Sempre�nel�termine�di�novanta�giorni,�la�commis-
sione�deve�acquisire�la�relazione�del�direttore�dei�lavori�(che�non�e�piu�quali-
ficata�come��riservata�)�e,�ove�costituito,�dell'organo�di�collaudo.�Entro�tale�
termine�non�va�invece�sentito�l'appaltatore,�il�quale�si�pronuncia�(come�anche�
la�stazione�committente)�ex 
post 
sulla�proposta�gia�formulata,�nei�successivi�
30�giorni.�Decorso�tale�termine,�l'appaltatore�ha�la�facolta�di�ricorrere�all'ar-
bitrato�(art.�31-bis,�comma�1),�se�non�viene�raggiunto�l'accordo.�Se�l'accordo�
bonario�viene�raggiunto�lo�stesso�assume�natura�di�transazione.�


DOTTRINA�353 


I�termini�suindicati�sono�da�ritenere�non�perentori,�per�cui�il�loro�
decorso�produce�solo�l'effetto�di�consentire�all'appaltatore�di�adire�il�giudice�
ordinario�o�il�collegio�arbitrale,�ma�non�priva�le�parti�della�possibilita�di�con-
cludere�il�procedimento�con�un�accordo�bonario�sia�pur�tardivo.�

La�disciplina�di�cui�alla�Merloni-quater 
prevede,�in�alternativa�alla�tran-
sazione,�che�le�parti�conferiscano�alla�commissione�(sembra�da�escludere�al�
responsabile�del�procedimento�nei�casi�di�sua�competenza)�la�facolta�di�assu-
mere�decisioni�vincolanti�per�le�parti,�perfezionando,�per�conto�delle�stesse,�
l'accordo�bonario�risolutivo�delle�riserve�(art.�31-bis,�comma�1-ter),�cos|�con-
figurando�una�fattispecie�di��arbitraggio�.�

In�caso�di�accordo�bonario�promosso�d'ufficio,�a�seguito�del�collaudo,�
per�le�riserve�residue,�la�commissione�si�pronuncia�entro�90�giorni�dal�ricevi-
mento�del�certificato�di�collaudo�o�di�regolare�esecuzione.�

Quanto�alla�natura�giuridica�dell'accordo�bonario,�la�Merloni-quater 
risolve�expressis 
verbis 
la�questione,�disponendo�che,�ove�la�proposta�di�
accordo�bonario�venga�accettata�sia�dall'appaltatore�che�dalla�stazione�
appaltante,�l'atto�ha�natura�transattiva�(art.�31-bis,�comma�1-ter).�Si�tratta�
dunque�di�un�contratto�privatistico,�pienamente�ammissibile,�posto�che�le�
controversie�sulle�riserve�sorgono�nella�fase�di�esecuzione�dell'appalto,�in�cui�
vi�sono�situazioni�di�diritto�soggettivo,�e�non�di�interesse�legittimo�(cfr.�Mor-
mandi,�Iprofili 
processuali 
della 
nuova 
disciplina 
sui 
lavori 
pubblici 
(art. 
31b
is�e 
art. 
32 
della 
legge 
11febbraio 
1994 
n. 
109, 
come 
modificata 
dalla 
legge 
2 
giugno 
1995, 
n. 
216) 
in�Riv. 
trim. 
app.,�1995,�408�ss.).�

Invero,�l'Amministrazione,�allo�scopo�di�evitare�un�prevedibile�lungo�
contenzioso�giurisdizionale�con�l'appaltatore,�puo�ritenere�opportuno�conce-
dere�alla�controparte�importi�che�non�ritenga�pienamente�provati.�

L'art.�149�del�regolamento�di�attuazione�della�legge�Merloni,�approvato�
con�d.P.R.�n.�554/1999,�da�attuazione�all'art.�31-bis,�comma�1,�che�disciplina�
il�procedimento�di�definizione�bonaria�delle�controversie�derivanti�dalla�iscri-
zione�di�riserve�sui�documenti�contabili,�che�possano�determinare�una�varia-
zione�dell'importo�economico�dell'opera�in�misura�sostanziale,�e�comunque�
non�inferiore�al�dieci�per�cento�dell'importo�contrattuale.�Il�comma�1�del-
l'art.�149�succitato,�colmando�una�lacuna�della�norma�primaria,�stabilisce�
che�in�caso�di�iscrizione�delle�riserve�il�cui�importo�complessivo�superi�i�limiti�
di�cui�all'art.�31-bis,�comma�1,�legge�Merloni,�il�direttore�dei�lavori�ne�da�
immediata�comunicazione�al�responsabile�del�procedimento.�

Rispetto�alla�norma�primaria,�il�regolamento�impone�al�responsabile�di�
valutare�l'ammissibilita�e�la�non�manifesta�infondatezza�delle�riserve�ai�fini�
dell'effettivo�raggiungimento�del�limite�di�valore,�allo�scopo�di�evitare�che�il�
valore�delle�riserve�venga�artatamente��gonfiato��per�raggiungere�il�suddetto�
limite�necessario�per�attivare�il�procedimento�di�definizione�bonaria.�

I�commi�3�e�4�dell'art.�149�del�regolamento�specificano,�con�maggiore�
dettaglio,�gli�adempimenti�a�carico�della�stazione�appaltante,�una�volta�rice-
vuta�la�proposta�di�accordo�bonario�da�parte�del�responsabile�del�procedi-
mento,�e�gli�ulteriori�adempimenti�a�carico�di�quest'ultimo.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�stazione�appaltante�comunica�all'appaltatore�le�proprie�determina-
zioni�sulla�proposta�di�soluzione�bonaria;�se�l'appaltatore�aderisce�a�tali�
determinazioni,�il�responsabile�del�procedimento�convoca�le�parti�per�la�sot-
toscrizione��per�la�stazione�appaltante�ad�opera�non�del�responsabile�del�
procedimento�ma�del�suo�organo�fornito�della�relativa�legittimazione��del�
verbale�di�accordo�bonario�che�definisce��ogni�contestazione�sino�a�quel�
momento�insorta�,�cos|�integrando�una�sorta�di�transazione�generale�(ai�sensi�
dell'art.�1975�c.c.).�

Invero�tale�interpretazione�non�sembra�condivisibile,�in�quanto�il�verbale�
non�puo�che�riferirsi�alle�sole�controversie�che�hanno�formato�oggetto�di�
soluzione�bonaria,�e�non�anche�ad�altre�contestazioni�rimaste�alla�stessa�
estranee,�a�meno�che�non�risulti�in�maniera�inequivoca�l'intento�delle�parti�
di�voler�porre�fine�a�tutte�le�contestazioni�relative�all'appalto�sino�a�quel�
momento�insorte.�

A�supporto�di�quanto�affermato�si�osserva�che�il�procedimento�di�
accordo�bonario�e�previsto�solo�con�riferimento�alle�riserve�aventi�un�certo�
importo�economico,�e�non�gia�con�riferimento�alla�generalita�delle�riserve,�
per�cui�la�sottoscrizione�dell'accordo�bonario�non�puo�comportare�la�defini-
zione�di�contestazioni�che�hanno�comportato�l'iscrizione�di�riserve�diverse�
da�quelle�che�possono�formare�per�legge�oggetto�di�definizione�bonaria.�

Per�quanto�riguarda�la�reiterabilita�del�procedimento�di�accordo�bonario,�
l'art.�149,�comma�7,�prevede�che�tale�procedura�e�ripetibile�se�le�riserve�iscritte�
dall'appaltatore,�ulteriori�e�diverse�rispetto�a�quelle�gia�precedentemente�esa-
minate,�raggiungono,�cumulate�tra�loro,�nuovamente�l'importo�fissato�dalla�
legge.�Ora�il�nuovo�testo�dell'art.�31-bis 
dispone�che�in�ogni�caso�la�procedura�
per�la�definizione�dell'accordo�puo�essere�reiterata�per�una�sola�volta.�

Una�recente�innovazione�e�contenuta�nell'art.�15,�d.lgs.�n.�190/2002,�

�Attuazione 
della 
legge 
21 
dicembre 
2001, 
n. 
443, 
per 
la 
realizzazione 
delle 


infrastrutture 
e 
degli 
insediamentiproduttivi 
strategici 
e 
di 
interesse 
nazionale�,�
che�delega�il�Governo�a�modificare�e�integrare�il�regolamento�generale�di�
attuazione�della�legge�Merloni,�con�le�ulteriori�disposizioni�necessarie�alla�
migliore�realizzazione�delle�infrastrutture.�E�in�particolare�previsto�che�con�
le�modifiche�potranno�essere�dettate,�tra�l'altro,�le�norme�procedurali�per�la�
risoluzione�in�via�bonaria�o�contenziosa�delle�vertenze,�anche�in�deroga�agli�
articoli�31-bis 
e�32�della�legge�quadro.�

In�ordine�alle�riserve�non�assoggettate�alla�procedura�immediata�di�
accordo�bonario�e�comunque�ancora�da�definirsi��indipendentemente�dal�
valore��alla�conclusione�dei�lavori,�la�decisione�e�rimessa,�come�per�il�pas-
sato,�alla�fase�di�collaudo�dell'opera.�E�previsto�che,�in�corrispondenza�con�
l'apposizione�da�parte�dell'appaltatore�di�ciascuna�riserva�sul�registro�di�con-
tabilita�e�della�sua�esplicazione,�il�direttore�dei�lavori,�nei�successivi�quindici�
giorni,�deve�esporre�nel�registro�stesso�le�proprie�motivate�deduzioni�
(art.�165,�comma�4,�del�d.P.R.�n.�554/1999).�Se�il�direttore�dei�lavori�omette�
di�motivare�in�modo�esauriente�le�proprie�deduzioni�e�non�consente�alla�sta-
zione�appaltante�di�percepire�le�ragioni�ostative�al�riconoscimento�delle�pre-
tese�dell'appaltatore,�incorre�in�responsabilita�per�le�somme�che,�per�tale�
negligenza,�l'Amministrazione�dovesse�essere�tenuta�a�sborsare.�Lo�stesso�


DOTTRINA�355 


direttore�dei�lavori�tornera�,�poi,�a�considerare�le�riserve�e�domande�dell'ap-
paltatore�nella�relazione�redatta�ai�sensi�dell'art.�173�del�d.P.R.�citato�sul�
conto�finale�dei�lavori.�

Per�le�ipotesi�di�appalti�e�concessioni�di�importo�inferiore�a�10�milioni�di�
euro,�una�volta�che�le�riserve�siano�state�confermate�in�sede�di�sottoscrizione�
del�conto�finale�o�per�quelle�ivi�inserite�per�la�prima�volta,�sulle�stesse�e�chia-
mato�a�pronunciarsi�il�responsabile�del�procedimento�nella�relazione�finale�
riservata�di�cui�all'art.�175�del�d.P.R.�citato.�Sulle�riserve�pronuncia�poi�il�
proprio�parere�l'organo�di�collaudo�con�relazione�separata�e�riservata�
(art.�196,�comma�2,�del�d.P.R.�citato).�Il�medesimo�organo�riferisce,�inoltre,�
al�responsabile�del�procedimento�in�ordine�alle�singole�osservazioni�fatte�dal-
l'appaltatore�al�certificato�di�collaudo.�

L'art.�32,�comma�1,�del�decreto�ministeriale�n.�145/2000�precisa�che�le�
riserve�e�le�pretese�dell'appaltatore,�che�non�sono�state�oggetto�della�proce-
dura�di�accordo�bonario,�sono�esaminate�e�valutate�dalla�stazione�appaltante�
entro�90�giorni�dalla�trasmissione�degli�atti�di�collaudo�effettuata�ai�sensi�del-
l'art.�204�del�Regolamento.�Inoltre,�qualora�siano�decorsi�i�termini�previsti�
dall'art.�28�della�legge�senza�che�la�stazione�appaltante�abbia�effettuato�il�col-
laudo�o�senza�che�sia�stato�emesso�il�certificato�di�regolare�esecuzione�dei�
lavori,�l'appaltatore�puo�chiedere�che�siano�comunque�definite�le�proprie�
riserve�e�richieste�notificando�apposita�istanza.�La�stazione�appaltantedeve�
in�tal�caso�pronunciarsi�entro�i�successivi�90�giorni.�Nulla�e�previsto�per�l'e-
ventuale�infruttuoso�decorso�del�suddetto�termine,�ma�non�e�dubbio�che�in�
tal�caso�l'appaltatore�potra�direttamente�adire�l'autorita�giudiziaria�ordinaria�

o�arbitrale.�
Per�le�ipotesi�di�appalti�e�concessioni�non�rientranti�nella�categoria�sud-
detta,�ivi�compresi�quelli�di�importo�inferiore�a�10�milioni�di�euro�per�cui�
sia�stata�esercitata�dalla�stazione�appaltante�la�facolta�della�costituzione�
della�commissione,�il�nuovo�testo�dell'art.�31-bis,�comma�1,�introdotto�dal-
l'art.�7,�comma�1,�lett.�u)�della�legge�n.�166/2002,�dispone�che�il�responsabile�
del�procedimento�promuove�la�costituzione�della�commissione�al�ricevimento�
del�certificato�di�collaudo�o�di�regolare�esecuzione.�La�proposta�motivata�
della�commissione�e�formulata�entro�90�giorni�dal�predetto�ricevimento.�
Occorre�evidenziare�che�la�relazione�del�direttore�dei�lavori�e�dell'organo�di�
collaudo,�che�la�commissione�e�chiamata�ad�acquisire,�sono�atti�diversi�dalle�
relazioni��riservate��di�competenza�dei�medesimi�soggetti,�destinate�queste,�
insieme�alla�relazione�riservata�del�responsabile�del�procedimento,�alla�sola�
stazione�appaltante�ai�fini�della�definizione�della�sua�posizione�rispetto�alle�
domande�dell'appaltatore.�

La�disciplina�di�cui�all'art.�31-bis,�comma�1,�e�completata�dall'art.�32,�
comma�1,�secondo�cui,�se�l'accordo�non�viene�raggiunto,�la�definizione�della�
controversia�puo�essere�devoluta�al�giudice�ordinario�o�ad�un�arbitrato�
volontario.�Il�tentativo�di�accordo�bonario�risulta�dunque�pregiudizialeper�
poter�dare�avvio�al�giudizio�arbitrale�(in�tal�senso�M.�GentilE 
eA.V. 
Sinisi,�
Il�procedimento�di�accordo�bonario�ex�art.�31-bis�della�legge�109/1994�come�
condizione�di�procedibilita�della�domanda�di�arbitrato�in�corso�d'opera,�in�Urb.�
eapp.,�2001,�817�ss.).�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�facolta�di�avvalersi�del�disposto�dell'art.�32�succitato��e�dunque�di�
avviare�la�controversia�giudiziale�o�arbitrale��puo�esercitarsi�solo�una�volta�
spirato�il�termine�di�trenta�giorni�assegnato�alle�parti�per�pronunciarsi�in�
ordine�alla�proposta�di�accordo�bonario;�con�cio�configurando�una�condi-
zione�di�procedibilita�dell'azione�giudiziale�che�tuttavia��come�osservato�
da�condivisibile�dottrina�(cfr.�AA.VV.,�Legge 
quadro 
sui 
lavori 
pubblici 
(Mer-
loni-quater),�Giuffre�,�2003,�813�ss.)�non�puo�di�certo�essere�intesa�nel�senso�
di�preclusione�della�possibilita�di�ricorrere�alla�tutela�in�via�giurisdizionale�
in�difetto�di�attivazione�tout 
court 
della�procedura�di�cui�al�comma�1,�se�non�
altro�in�quanto�si�porrebbero�seri�problemi�di�compatibilita�con�i�basilari�
principi�costituzionali�sulla�tutela�giurisdizionale�dei�diritti,�ed�in�particolare�
con�l'art.�24�della�Costituzione.�Appare�opportuno�quindi�temperare�il�prin-
cipio�con�la�necessita�quanto�meno�del�decorso�dei�tempi�di�legge�per�poter�
passare�all'azione.�

6. 
Esplicazione 
di 
caso 
concreto. 
In�un�caso�sottoposto�di�recente�alla�cognizione�del�Tribunale�di�Milano�
(sez.�VII,�G.�dott.ssa�N.�Ongania,�sentenza�n.�7690/2004,�depositata�il�
21�giugno�2004),�un'impresa�ha�convenuto�in�giudizio�la�committente�pub-
blica,�chiedendone�la�condanna�al�pagamento�di�una�certa�somma,�quale�
importo�della�riserva�finale�iscritta�sui�registri�di�contabilita�,�in�relazione�ad�
un�contratto�di�appalto�per�l'esecuzione�dei�lavori�di�realizzazione�di�una�
struttura�pubblica.�

L'Amministrazione�si�e�costituita�eccependo,�tra�l'altro,�la�decadenza�
dell'attrice�dal�diritto�a�far�valere�la�riserva�genericamente�motivata�con�rife-
rimento��alle 
numerose 
sospensioni 
di 
lavoro, 
di 
fasi 
di 
lavoro, 
di 
varianti 
in 


corsod'opera... 
Talisospensionievariantisonostateautorizzatedalladirezione 


deilavoritramitegliordinidiservizionn. 
...�. 


Secondo�la�difesa�erariale�tale�riserva�iscritta�in�calce�al�registro�di�con-
tabilita�deve�considerarsi��tardiva�.�Come�e�noto,�la�materia�e�oggi�discipli-
nata�dall'art.�165�d.P.R.�21�dicembre�1999,�n.�554,�il�quale�sotto�la�rubrica�
�Eccezioni�e�riserve�dell'appaltatore�sul�registro�di�contabilita���statuisce�che�

�il 
registro 
di 
contabilita� 
e� 
firmato 
dall'appaltatore 
con 
o 
senza 
riserve 
nel 


giornoincuiglivienepresentato. 
Nelcasoincuil'appaltatorenonfirmiilregi-

stro, 
e� 
invitato 
a 
farlo 
entro 
il 
termine 
perentorio 
di 
quindici 
giorni 
e, 
qualora 


persista 
nell'astensione 
o 
nel 
rifiuto, 
se 
nefa 
espressa 
menzione 
nel 
registro. 
Se 


l'appaltatore 
hafirmato 
con 
riserva 
egli 
deve 
apena 
di 
decadenza, 
nel 
termine 


di 
15 
giorni, 
esplicare 
le 
sue 
riserve, 
scrivendo 
e 
firmando 
nel 
registro 
lecorri-

spondenti 
domande 
di 
indennita� 
e 
indicando 
con 
precisione 
le 
cifre 
di 
compenso 


cui 
crede 
di 
avere 
diritto, 
e 
le 
ragioni 
di 
ciascuna 
domanda. 
Il 
direttore 
dei 
lavori 


dovra�
neisuccessiviquindicigiorni, 
esporrenelregistro 
lesuemotivatededu-

zioni. 
Se 
il 
direttore 
omette 
di 
motivare 
in 
modo 
esauriente 
le 
proprie 
deduzioni 


e 
non 
consente 
alla 
stazione 
appaltante 
la 
percezione 
delle 
ragioni 
ostative 
al 


riconoscimento 
delle 
pretese 
dell'appaltatore, 
incorre 
in 
responsabilita� 
per 
le 


somme 
che, 
per 
tale 
negligenza, 
l'amministrazione 
dovesse 
essere 
tenuta 
a 
sbor-

sare. 
Nel 
caso 
in 
cui 
l'appaltatore 
non 
ha 
firmato 
il 
registro, 
nel 
termine 
di 
cui 


al 
secondo 
comma, 
oppure 
lo 
ha 
fatto 
con 
riserva, 
ma 
senza 
esplicare 
le 
sue 



DOTTRINA�357 


riservenelmodoeneiterminisopraindicati,�ifattiregistratisiintendonodefini-

tivamente�accertati,�e�l'appaltatore�decade�dal�diritto�difar�valere,�in�qualunque�

termineemodo,�leriserveeledomandecheadessisiriferiscono...�.�

In�virtu�di�tale�norma�rileva�l'onere�di�immediata�contestazione�
mediante�tempestiva�riserva��a�pena�di�decadenza��da�parte�dell'appalta-
tore,�con�l'iscrizione�e�l'esplicazione�delle�circostanze�che�riguardano�le�sue�
prestazioni�e�siano�suscettibili�di�produrre�un�incremento�della�spesa�previ-
sta.�Tale�onere�di�tempestiva�riserva�in�relazione�ad�ogni�fatto�produttivodi�
conseguenze�patrimoniali�sfavorevoli,�idoneo�a�risolversi�in�una�maggiore�
spesa�per�l'appaltatore,�e�espressione�di�un�principio�generale�nell'ambito�
del�sistema�delle�norme�regolatrici�del�contratto�di�appalto�per�la�costruzione�
di�opere�pubbliche,�cos|�come�generalmente�affermato�da�costante�giurispru-
denza�(cfr.�Cassazione,�sez.�I,�2�ottobre�2001,�n.�12203;�3�novembre�2000,�

n.�14361;�20�gennaio�1981,�n.�476).�
Nel�caso�in�esame�la�riserva�e�stata�iscritta�a�notevole�distanza�dalla�
conoscenza�della�situazione�pregiudizievole:�l'impresa�appaltatrice�avrebbe�
dovuto�segnalare�la�situazione�pregiudizievole,�indicando�l'onere�economico�
consequenziale�alle�sospensioni�dei�lavori�al�momento�della�ripresa�degli�
stessi�lavori,�sottoscrivendo�con�riserva�l'ordine�di�servizio�di�ripresa�dei�
lavori�sospesi.�

Parte�attrice�ha�basato�la�motivazione�a�sostegno�della�tempestivita�
della�riserva�sul�fatto�che�le�disposizioni�del�direttore�dei�lavori�sarebbero�
state�impartite�in�modo�difforme�dalla�legge,�e�che�la�mancanza�dei�verbali�
di�sospensione�e�di�ripresa,�che�a�suo�dire�avrebbero�dovuto�essere�emanati�
al�posto�degli�ordini�di�servizio,�avevano�impedito�all'impresa�di�formulare�
la�riserva�al�momento�dovuto.�

Il�Tribunale,�con�la�sentenza�suindicata,�ha�osservato�che��in�primo�

luogo�la�riserva�deduce�afondamento�della�richiesta�le�numerose�sospensioni�di�

lavoriofasidilavoro,�nonche�le�variantiintervenute�in�corso�d'opera�conspeci-

ficoriferimentoagliO.d.S..�Peraltro,�anchearitenereconilctuchel'appalta-

tore�non�possa�esprimere�su�quest'ultimo,�quale�atto�unilaterale,�le�proprie�

riserve,�non�era�per�questo�preclusa�all'impresa�la�possibilita�di�formularle�

ugualmente,�proprio�inforza�della�giurisprudenza�citata�dal�ctu,�con�comunica-

zione�scritta�da�ritenere�idonea�se�tempestiva�e�seguita�da�regolare�iscrizione�

dellariservanelregistrodicontabilita�,�inoccasionedellasuaprimasuccessiva�

sottoscrizione,�nonche�da�adeguata�esplicazione.�Tali�requisiti�non�sono�indivi-

duabili�nella�specie,�posto�che,�avuto�riguardo�alla�cronologia�deifatti,�non�solo�

la�comunicazione�...�e�tardiva�relativamente�agli�ordini�di�servizio�nn.�...,�ma�

adessanonhafattoseguito�alcunaiscrizionenelregistro�dicontabilita�inocca-

sionedellasottoscrizionedeisuccessiviSAL...,�venendoformalizzatasoloalla�

chiusura�della�contabilita�,�come�si�evince�dal�relativo�registro,�sebbene�le�circo-

stanze�cui�essa�si�riferisce�fossero�intervenute�da�tempo�e�le�loro�conseguenze�

in�termini�di�maggiori�oneri�da�sopportare�fossero�state�individuate�parimenti�

da�tempo�dall'appaltatrice,�come�evidenza�la�stessa�comunicazione�...�La�riserva�

in�esame�deve,�quindi,�ritenersi�tardiva�e�cio�dispensa�dall'esame�della�sua�fon-

datezza�e�congruita��.�

Tale�interpretazione�appare�ampiamente�condivisibile�ed�in�linea�con�i�
principi�giuridici�disciplinanti�la�materia.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Accertamento�tecnico�preventivo�e�tutela�cautelare 
nell'arbitrato�irrituale:�il�dibattito�dottrinale 
e�le�novita�normative 


di 
Emanuela 
Rosano' 


SOMMARIO:�^1.�Accertamento�tecnico�preventivo:�evoluzione�dottrinale�e�giuri-

sprudenziale.�^1.1.�Accertamento�tecnico�preventivo�e�ispezione�giudiziale�

sullapersonadell'istante.�^1.2.�Ilimitidell'accertamentotecnicopreventivo.�


1.3.�L'accertamento�tecnico�preventivo�alla�luce�della�legge�n.�80/05.�2
.�Arbitrato�irrituale�e�tutela�cautelare.�^2.1.�Il�dibattito�dottrinale�egiuri-
sprudenziale.�^2.2.�L'arbitrato�nella�riforma�del�diritto�societario�(D.lgs.�

5/03).�^2.3.�Le�nuove�norme�del�procedimento�cautelare�uniforme�alla�luce�

della�legge�80/05.�

1.�Accertamento�tecnico�preventivo:�evoluzione�dottrinale�e�giurisprudenziale.�
I�procedimenti�di�istruzione�preventiva�sono�disciplinati�dagli�articoli�
692-696�c.p.c:�si�tratta�di�provvedimenti�istruttori�che�vengono�assunti�prima�
della�fase�probatoria�di�un�procedimento�non�ancora�instaurato,�oppure�gia�
pendente,�al�fine�di�evitare�il�pericolo�che�quegli�stessi�mezzi�non�possano�
successivamente�essere�assunti.(1)�

I�presupposti�per�l'emanazione�dei�provvedimenti�di�istruzione�preven-
tiva�sono,�come�per�tutte�le�misure�cautelari,�l'esistenza�del�periculum�in�mora�
e�del�fumus�boni�iuris.�Il�primo�e�tipicamente�descritto�nelle�norme�relative�
ai�procedimenti�in�esame�quale��urgenza�difar�verificare,�prima�del�giudizio,�
lo�stato�dei�luoghi�o�la�qualita�o�la�condizione�di�cose��con�riferimento�
all'art.�696�c.p.c.�(accertamento�tecnico�ed�ispezione�giudiziale).�Il�pericolo�
si�identifica�con�la�possibilita�che�nel�periodo�occorrente�per�l'assunzione�
della�prova�in�via�ordinaria�venga�meno,�o�risulti�comunque�alterato,�l'og-
getto�della�prova�stessa.�Per�quanto�concerne�il�requisito�del��fumus�,�posto�
che�l'istruzione�preventiva�e�preordinata�non�alla�tutela�del�diritto�sostanziale�
ma�solo�alla�tutela�del�diritto�alla�prova,�il�giudice�della�cautela�e�chiamato�
a�verificare,�sulla�base�di�un�esame�sommario�se�il�mezzo�di�prova�richiesto�
si�presenti�ammissibile�e�rilevante�con�riferimento�alle�domande�o�alle�ecce-
zioni�alle�quali�la�prova�e�preordinata(2).�

1.1.�Accertamento�tecnico�preventivo�e�ispezione�giudiziale�sulla�persona�
dell'istante.�

L'art.�696�c.p.c�identifica�l'oggetto�dell'accertamento�tecnico�e�dell'ispe-
zione�giudiziale�nella�verificazione�dello��stato�dei�luoghi��o�della��qualita�o�
condizione�di�cose�.�La�lettera�della�disposizione�sembra�quindi�rendere�inam-
missibile�l'ispezione�o�l'accertamento�tecnico�che�abbiano�ad�oggetto�la�per-

(1)�Cfr.�TrisoriO 
Liuzzi,�voce�Istruzione�preventiva,in�Dig.�Disc.�Priv.,�sez.�civ.,�X,�242�ss.�
(2)�Ivi,�247�ss.�

DOTTRINA�359 


sona.�Sul�punto�la�Consulta�ha�avuto�modo�di�pronunciarsi�ben�tre�volte�rite-
nendo,�da�prima,�inammissibile�la�questione(3),�ma�dichiarando,�successiva-
mente,�l'illegittimita�costituzionale�dell'art.�696,�comma�1,�c.p.c.�nella�parte�
in�cui�non�consente�di�disporre�l'accertamento�tecnico�o�l'ispezione�giudiziale�
sulla�persona�dell'istante(4).�In�questa�occasione�il�Supremo�Collegio�ha�
espressamente�sottolineato�la�differenza�tra�il�caso�esaminato�ed�il�proprio�
precedente�in�materia�dichiarando�che,�nel�primo�caso,�si�trattava�di�richiesta�
da�parte�del�datore�di�lavoro�di�accertamento�tecnico�preventivo�delle�condi-
zioni�fisiche�dei�dipendenti�mentre,�nel�secondo�caso,�l'istante�chiedevaun�
accertamento�tecnico�preventivo�da�svolgersi�sulla�propria�persona.�Questa�
differenziazione�operata�dalla�Corte�(in�base�alla�quale�la�misura�cautelare�e�
ammessa�solo�se�oggetto�dell'indagine�e�la�persona�dell'istante�e�non�anche�
la�persona�nei�cui�confronti�l'istanza�e�proposta)�lasciava�adito�a�qualche�per-
plessita�,�soprattutto�con�riferimento�all'ipotesi�in�cui�vi�fosse�il�consenso�del�
soggetto�su�cui�si�sarebbe�dovuto�esperire�il�mezzo�di�istruzione�preventiva.�
Sollevata�nuovamente�questione�di�legittimita�costituzionale�della�norma�
con�particolare�riferimento�a�quest'ultimo�profilo,�la�Consulta�ha�nuova-
mente�dichiarato�l'illegittimita�costituzionale�dell'art.�696�c.p.c.�nella�parte�
in�cui�non�prevede�che�il�giudice�possa�disporre�accertamento�tecnico�preven-
tivo�o�ispezione�giudiziale�anche�sulla�persona�nei�cui�confronti�l'istanza�e�
proposta,�dopo�averne�acquisito�il�consenso(5).�

1.2.�Ilimitidell'accertamento�tecnicopreventivo.�
L'art.�696�c.p.c.�nel�disporre�che��chi�ha�urgenza�difar�verificare,�prima�
delgiudizio,�lostatodeiluoghiolaqualita�olacondizionedicose,puo�chiedere�
che�sia�disposto�un�accertamento�tecnico�o�un'ispezione�giudiziale��ha�da�sem-
pre�posto�il�dubbio�se�vi�siano�dei�limiti�che�il�perito�non�possa�superare.�
La�dottrina�tradizionalmente�distingue�tra�attivita�meramente�descrittiva,�da�
svolgersi�in�sede�cautelare�e�attivita�valutativa�da�svolgersi�in�sede�di�giudizio�
di�merito:�in�altri�termini,�in�sede�preventiva�il�consulente�non�puo�effettuare�
alcuna�attivita�valutativa,�come�ad�esempio�quella�mirante�a�determinare�le�
cause�e�l'entita�del�danno�lamentato�(6).�La�giurisprudenza�ha,�invece,�
assunto�un�atteggiamento�non�particolarmente�rigoroso�sul�tema�dei�limiti�

(3)�Cfr.�Corte�Cost.,�30�gennaio�1986,�n.�18,�in�Foro�It.,�1986,�I,�1783�con�osservazioni�di�
Romboli.�
(4)�Cfr.�Corte�Cost.,�22�ottobre�1990,�n.�471,�in�Foro�It.,�1991,�I,�14,�con�nota�di�Romboli.�
(5)�Cfr.�Corte�Cost.,�19�luglio�1996,�n.�257�in�Giust.�Civ.,�1996,�I,�2807�con�nota�critica�di�
Luiso�secondo�cui,�sulla�base�del�principio�affermato�dalla�Corte�Costituzionale,�si�viene�a�deter-
minare�uno�squilibrio�di�poteri�fra�le�parti�che�non�garantisce�l'esercizio�del�diritto�alla�prova�in�
condizioni�di�uguaglianza:�la�controparte�che�sa�o�teme�che�dall'assunzione�preventiva�potra�deri-
vare�una�prova�a�suo�sfavore�e�al�tempo�stesso�e�sicura�che�dal�proprio�rifiuto�a�permettere�l'ispe-
zione�o�l'accertamento�non�potra�derivare�alcuna�conseguenza�a�se�sfavorevole�ben�difficilmente�
dara�il�suo�consenso.�
(6)�Cfr.�Satta,�Commentario�al�codice�di�procedura�civile,�Milano,�1968,�rist.,�IV,�1,�262;�
Balena,�Istruzione,�II.�Procedimento�di�istruzionepreventiva,�voce�dell'�Enciclopedia�giuridica�Trec-
cani,�Roma,�1990,�XVIII,�2.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dell'accertamento�tecnico�preventivo:�da�un�lato,�ha�sostenuto�che�l'indivi-
duazione�delle�cause,�o�la�determinazione�dell'entita��del�danno,�disposta�in�
sede�di�accertamento�tecnico�preventivo�contra�legem�dal�giudice�o�effettuata�
di�sua�iniziativa�dal�consulente�tecnico�deve�considerarsi��tamquam�non�
esset��in�quanto�siffatto�sconfinamento�integra�una�violazione�del�principio�
del�contraddittorio(7);�dall'altro�ha�ammesso�la�possibilita��di�sanatoria�del�
vizio�purche�sia�rispettato�il�principio�del�contraddittorio,�attraverso,�ad�
esempio,�la�rituale�acquisizione�al�giudizio�di�merito�della�relazione�del�con-
sulente�senza�opposizione�delle�parti�ovvero,�ai�sensi�dell'art.�157,�comma�3,�
c.p.c.,�ove�la�relativa�nullita��non�sia�stata�eccepita�nel�corso�del�procedimento�
cautelare(8).�

Il�limite�delle�attivita��esperibili�in�via�preventiva�dal�consulente�tecnico�e��
stato�portato�due�volte�all'esame�della�Corte�Costituzionale.�Con�sentenza�
20�febbraio�1997,�n.�46�(9)�la�Corte�ha�dichiarato�infondata�la�questione�di�
legittimita��costituzionale�dell'art.�696�c.p.c.�sollevata�in�relazione�all'art.�24�
Cost.,�in�quanto�il�diritto�di�agire�in�giudizio,�se�implica�la�possibilita��di�rac-
cogliere�gli�elementi�di�prova�per�i�quali�sussista�il�rischio�di�dispersione,�
non�deve�tuttavia�estendersi�sino�a�comprendere�le�ulteriori�valutazioni�tecni-
che�che�possono�essere�svolte�nel�successivo�giudizio�di�merito.�A�distanza�
di�soli�due�anni�la�questione�e��stata�riproposta�all'esame�del�giudice�delle�
leggi�sotto�il�profilo�della�violazione�degli�artt.�24�e�11�Cost.�(quest'ultimo�
in�relazione�all'art.�6,�par.�1,�della�Convenzione�per�la�salvaguardia�dei�diritti�
dell'uomo�e�delle�liberta��fondamentali).�Nell'ottica�del�giudice�remittente�l'at-
tuale�formulazione�dell'art.�696�c.pc.,�rendendo�necessaria�un'ulteriore�consu-
lenza�tecnica�nel�successivo�giudizio�di�merito,�da�un�lato�vanificherebbela�
piena�esplicazione�e�l'effettivita��della�tutela�giurisdizionale�e,�dall'altro,�viole-
rebbe�il�diritto�ad�ottenere�un�giudizio�entro�un�termine�ragionevole.�Anche�
in�questa�occasione�la�Corte�ha�dichiarato�non�fondata�la�questione�di�legitti-
mita��costituzionale�della�norma�denunciata�ritenendo�che�l'accertamento�tec-
nico�preventivo�giustificato�da�finalita��cautelari�non�deve�necessariamente�
trasformarsi,�perche�si�realizzi�la�garanzia�del�diritto�a�ottenere�in�tempi�
ragionevoli�una�decisione�di�merito,�da�atto�di�istruzione�preventiva�in�

�sostanziale�anticipazione�del�giudizio,�che�verrebbe�cos|�ricondotto�sino�ad�
esaurirsi�nellafase�delprocedimento�sommario�.�L'attuale�formulazione�del-
l'art.�696�c.p.c�non�viola�poi�il�diritto�di�azione�in�quanto�^qui�la�Corte�si�
rifa��alla�propria�pronuncia�del�1997�^l'accertamento�tecnico�preventivo�com-
prende��tutti�gli�elementi�conoscitivi�considerati�necessari�per�le�valutazioni�
che�dovranno�essere�effettuate�nel�giudizio�di�merito�(10).�Nello�stesso�senso�
si�e��espressa�Cass.,�8�agosto�2002�n.�12007�cit.,�secondo�cui��deve�ritenersi�

(7)�Cfr.�Cass.,�17�novembre�1999,�n.�12748,�in�Foro�It.,�Rep.,�1999,�Istruzionepreventiva,n.�7.�
(8)�Cfr.�in�tal�senso,�Cass.,�sez.�III,�1�aprile�2004,�n.�6390,�in�Foro�It.,�Rep.�2004,�Istruzione�
preventiva,n.�1;�Id.,�8�agosto�2002,�n.�12007,�ivi,�2002,�n.�1;�Id.,�3�agosto�2000,�n.�10201,�ivi,�
2000,�n.�7.�
(9)�Giust.�Civ.,�1997,�I,�880.�
(10)�Cfr.�Corte�Cost,�22�ottobre�1999,�n.�388,�in�Foro�It.,�2000,�1072�con�nota�di�Ilaria�Pagni.�

DOTTRINA�361 


consentito�al�giudice,�in�sede�di�accertamento�tecnico�preventivo,�demandare�al�
consulente�indaginiancheconcernenticauseedentita�deldanno�lamentato,pur-
che�dette�indagini�risultino�compatibili�con�le�finalita�cautelari�del�provvedi-
mento�.�

1.3.�L'accertamentotecnicopreventivoallalucedellaleggen.�80/05.�
La�legge�n.�80/05�di�conversione�del�d.l.�n.�35/05�(c.d.�decreto�sulla�
competitivita�),�recependo�gli�orientamenti�provenienti�dalla�giurisprudenza�
della�Cassazione,�anche�per�effetto�delle�diverse�pronunce�della�Corte�Costi-
tuzionale,�e�intervenuta�sugli�istituti�dell'accertamento�tecnico�preventivo�e�
dell'ispezione�giudiziale�integrandone�la�disciplina�codicistica.�Il�nuovo�arti-
colo�696�c.p.c.�dispone�ora�che��Chi�ha�urgenza�difar�verificare,prima�del�giu-
dizio,�lo�stato�dei�luoghi�o�la�qualita�o�la�condizione�di�cose,�puo�chiedere�a�

norma�degli�artt.�692�e�seguenti,�che�sia�disposto�un�accertamento�tecnico�o�
un'ispezione�giudiziale.�L'accertamento�tecnico�e�l'ispezione�giudiziale,�se�ne�
ricorre�l'urgenza,�possono�essere�disposti�anche�sulla�persona�dell'istante�e,�se�

questa�vi�consente,�sulla�persona�nei�cui�confronti�l'istanza�e�proposta.�L'accer-
tamento�tecnico�di�cui�al�primo�comma�puo�comprendere�anche�valutazioni�in�
ordine�alle�cause�e�ai�danni�relativi�all'oggetto�della�verifica�.�Il�successivo�arti-
colo�696-bis�introdotto�dalla�legge�80/05�e�rubricato�(consulenza�tecnica�pre-
ventiva�ai�fini�della�composizione�della�lite)�stabilisce�che��L'espletamento�di�
unaconsulenzatecnica,�inviapreventiva,puo�essererichiestoanchealdifuori�
dellecondizionidicuialprimocommadell'art.�696,�aifinidell'accertamentoe�
della�relativa�determinazione�dei�crediti�derivanti�dalla�mancata�o�inesatta�ese-
cuzione�di�obbligazioni�contrattuali�o�da�fatto�illecito.�Il�giudice�procede�a�
norma�del�terzo�comma�del�medesimo�art.�696.�Il�consulente,�prima�di�provve-
dere�al�deposito�della�relazione,�tenta,�ove�possibile,�la�conciliazione�delle�parti.�
Se�le�parti�si�sono�conciliate,�si�forma�processo�verbale�della�conciliazione.�Il�
giudice�attribuisce�con�decreto�efficacia�di�titolo�esecutivo�al�processo�verbale,�
ai�fini�dell'espropriazione�e�dell'esecuzione�in�forma�specifica�e�per�l'iscrizione�
dell'ipoteca�giudiziale.�Ilprocesso�verbale�e�esente�dall'imposta�di�registro.�Se�
la�conciliazione�non�riesce,�ciascuna�parte�puo�chiedere�che�la�relazione�deposi-
tata�dal�consulente�sia�acquisita�agli�atti�del�successivo�giudizio�di�merito.�Si�
applicano�gli�articoli�da�191�a�197,�in�quanto�compatibili�.�

L'attribuzione�di�una�funzione�conciliativa�all'istituto�dell'accerta-
mento�tecnico�preventivo�e,�soprattutto,�lo�sganciamento�del�mezzo�istrut-
torio�dai�presupposti�del�periculum�edel�fumus�prescritti�dall'art.�696�
c.p.c.,�costituiscono�un'assoluta�novita�nel�nostro�ordinamento�processuale�
e�recepiscono�sostanzialmente�la�disciplina�in�materia�di�prove�contenuta�
nelle�proposte�elaborate�dalla�commissione�presieduta�da�Vaccarella�per�
la�riforma�del�codice�di�procedura�civile.�In�particolare�l'art.�49�del�pro-
getto�di�legge�dispone��la�possibilita�di�utilizzare�i�procedimenti�di�istruzione�
preventiva�anche�in�assenza�di�periculum�in�mora��edi��generalizzare�la�con-
sulenza�tecnica�ante�causam�.�Secondo�la�relazione��l'esperienza�mostra�
che,�spesso,�il�contrasto�fra�le�parti�riguarda�la�quaestio�facti,�di�tal�che,�
una�volta�effettuata�l'istruttoria�e�beninteso�se�non�vi�sono�ragioni�di�conte-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

stazione 
sul 
modo 
con 
cui 
l'istruttoria 
si 
e� 
svolta 
^la 
controversia 
viene 
con-
ciliata. 
Se, 
dunque,siriesceadanticiparelaformazionedellaprovarispetto 
all'iniziodelprocesso, 
lecontroversiecaratterizzatedauncontrastoinpunto 
difattopresumibilmentenonverrannoportatedinanzialgiudice�. 
�Inoltrep
rosegue�la�relazione�^, 
un 
difetto 
dell'attuale 
sistema 
riguarda 
l'ambito 
eccessivamente 
ristretto 
degli 
accertamenti 
tecnici 
preventivi 
che 
debbano 


limitarsi 
a 
�fotografare� 
la 
situazione 
esistente. 
Essi 
non 
sono 
dunque 
esau-
stivi, 
e 
pertanto 
non 
sono 
idonei 
a 
definire 
la 
quaestio�facti.�Si 
propone, 
quindi, 
di 
eliminare 
tali 
limiti, 
e 
di 
consentire 
l'espletamento 
ante�causam�di 
una 
consulenza 
tecnica 
che 
abbia 
le 
stesse 
caratteristiche 
di 
quella 
disposta 
in 
corso 
di 
causa�. 


Il�nuovo�articolo�696-bis 
c.p.c.�recepisce�il�contenuto�dell'art.�49�del�prog
etto�di�legge�consentendo�di�utilizzare�l'accertamento�tecnico�preventivo�
(anche)�quale�strumento�di�conciliazione�della�controversia�tra�le�parti�(oltre�
che�quale�strumento�di�formazione�preventiva�della�prova�prima�del�processo�
di�merito)(11).�

Dal�combinato�disposto�degli�artt.�696�e�696-bis 
c.p.c.�emergono,�quindi,�
due�figure�di�a.t.p.�distinte�tra�loro�quanto�ad�oggetto,�struttura�e�funzione:�

1)�l'art.�696�c.p.c.�prevede�quale�oggetto�dell'a.t.p.��lo 
stato 
dei 
luoghi 
o 
la 
qualita� 
o 
la 
condizione 
di 
cose� 
e�mantiene�per�struttura�e�funzione�il�ruolo�
�classico��dell'a.t.p.�di�strumento�di�formazione�preventiva�della�prova�prima�
del�processo�sul�presupposto�della�sussistenza�dei�requisiti�del��periculum�e�
del��fumus�;�

2)�il�nuovo�art.�696-bis 
c.p.c.�individua�e�limita�l'oggetto�della�verifica�
alla��determinazione 
dei 
crediti 
derivanti 
dalla 
mancata 
o 
inesatta 
esecuzione 


di 
obbligazioni 
contrattuali 
o 
dafatto 
illecito�, 
e� 
completamente 
sganciato 
dai 
presupposti 
delfumus 
e�del�periculum 
prevalendo�il�fine�conciliativo�su�qual
unque�finalita�istruttoria-cautelare�e�legittima�l'interessato�a�richiedere�l'acc
ertamento�senza�dovere�prospettare�alcun�pericolo�di�dispersione�della�
prova,�ma�solo�per�l'esigenza�di�tutelare�un�proprio�diritto�alla�formazione�
della�prova�medesima.�

L'intervento�operato�dal�legislatore�in�materia�di�istruzione�preventiva,�
ed�in�particolare,�la�valorizzazione�della�funzione�conciliativa�dell'istituto�
dell'a.t.p.�per�effetto�dell'introduzione�nel�codice�del�nuovo�art.�696-bis,e�
stato�salutato�con�favore�dalla�dottrina�la�quale�ne�ha�apprezzato�l'intento�
deflativo�del�contenzioso�alla�luce�del�principio�della�ragionevole�durata�del�
processo�sancito�dall'art.�111�della�nostra�Costituzione�nonche�della�discip
lina�comunitaria�che�afferma�l'importanza�di�tale�principio�per�ogni�ordinam
ento�moderno�ed�efficiente�(12).�

(11)�Cfr.�GiuliO 
NicolA 
Nardo,�La 
nuova 
funzione 
conciliativa 
dell'accertamento 
tecnico 
preventivo 
alla 
luce 
della 
recente 
legge 
n. 
80/05,in�www.judicium.it.�
(12)�Cfr.�G.N.�Nardo,�Contributo 
allo 
studio 
della 
istruzione 
preventiva,�Napoli,�2005;�RemO 
Caponi, 
Le 
modifiche 
al 
codice 
di 
procedura 
civile 
previste 
dalla 
l. 
n. 
80 
del 
2005 
-Provvedimenti 
cautelari 
e 
azionipossessorie,in�Foro 
It.,�2005,�V,�135.�

DOTTRINA�363 


2.�Arbitrato�irrituale�e�tutela�cautelare.�
2.1.�Il�dibattito�dottrinale�e�giurisprudenziale.�
Il�tema�dell'ammissibilita�della�tutela�cautelare�in�presenza�di�una�clau-
sola�per�arbitrato�irrituale�costituisce�ormai�da�anni�un�argomento�al�centro�
di�un�ampio�dibattito�sia�dottrinale�che�giurisprudenziale.�

L'indirizzo�giurisprudenziale�prevalente�e�da�tempo�ancorato�alla�tesi�
secondo�la�quale�la�clausola�compromissoria�per�arbitrato�irrituale,�nel�
demandare�agli�arbitri�l'espletamento�di�un'attivita�negoziale�in�sostituzione�
delle�parti,�determina�l'improcedibilita�del�ricorso�alla�tutela�cautelare�per�
rinuncia�convenzionale�all'azione.�La�ricostruzione�si�basa�sull'orientamento�
che�ravvisa�nella�sottoscrizione�della�clausola�per�arbitrato�irrituale�una�
rinuncia�alla�tutela�in�sede�giurisdizionale,�e�dunque,�anche�a�quella�partico-
lare�forma�di�tutela�giurisdizionale�rappresentata�dalla�tutela�cautelare.�Inol-
tre,�si�sostiene�l'impossibilita�di�configurare,�sotto�un�profilo�di�tecnica�pro-
cessuale,�l'arbitrato�libero�come�un�processo�in�senso�stretto;�cio�che�^attesa�
la�rigorosa�strumentalita�delle�misure�in�discorso,�nel�senso�che�per�la�loro�
efficacia�debba�pendere�o�possa�comunque�instaurarsi�il�processo�di�merito�
relativo�al�cautelando�diritto�^porta�ad�escludere�l'ammissibilita�di�provvedi-
menti�cautelari.�In�tal�senso�esaustiva�appare�Cass.,�sez.�III,�7�dicembre�
2000,�n.�15524(13)�secondo�cui�la�clausola�compromissoria�per�arbitrato�
libero�o�irrituale�si�sostanzia��in�una�rinuncia�dei�contraenti�alla�tutela�giuri-
sdizionale�dei�diritti�relativi�al�rapporto�controverso�che,�in�quanto�tale,�non�
puo�che�riferirsi�anche�alle�misure�cautelari,�che�sono�preordinate�al�giudizio�
ordinario�davanti�agli�organi�investiti�delpotere�giurisdizionale�.�La�rinuncia�
alla�giurisdizione�che�la�Suprema�Corte�ritiene�insita�nella�sottoscrizione�di�
una�clausola�per�arbitrato�irrituale,�conduce�poi�il�Collegio�a�ritenere�che�la�
decisione,�la�quale�dichiara�la�improponibilita�della�domanda�cautelare,�non�
risolve�una�questione�di�competenza�ma�di�merito;�di�conseguenza�essa�non�
e�impugnabile�con�regolamento�di�competenza,�ma�con�gli�ordinari�mezzi�di�
impugnazione.�Tra�le�pronunce�dei�giudici�di�merito�che�hanno�sostenuto�
l'incompatibilita�tra�tutela�cautelare�e�arbitrato�irrituale�si�segnalano�Trib.�
Verona,�18�ottobre�1993�(14),�Trib.�Bologna,�23�giugno�1997(15),�Trib.�
Napoli,�7�agosto�1997�(16)�e�Trib.�Torino,�14�aprile�1997�(17),�secondo�cui��in�
presenza�di�clausolaper�arbitrato�libero,�nessunaforma�di�tutela�cautelarepuo�
essere�richiesta�dalleparti,�se�nonprospettando,�infunzione�delfuturo�giudizio�
di�merito,�la��caducazione��della�clausola�medesima�in�ragione�di�motivate�ipo-
tesi�di�risoluzione�.�Da�ultimo�si�veda�anche�Trib.�Catania,�13�settembre�

(13)�Giur.�It,2001,�1107conosservazionidiCanale.VancheTrib.Modena,�15�dicembre2003,�
in�Giur.�It.,�2003,�1628�con�nota�di�Corsini.�
(14)�Giur.�It.,�1995,�parte�I,�sez.�II,�pag.�441,�con�nota�di�Levoni, 
Arbitrato�libero�e�misure�
cautelari,�ovvero�la�capra�e�i�cavoli.�
(15)�Foro�It.,�1997,�I,�3020.�
(16)�Giur.�It.,�1998,�2070.�
(17)�Giur.�It.,�1997,�I,�2,�555�con�nota�di�Chiarloni.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

1999�(18),�che�ha�eluso�la�possibilita��di�configurare�un�coordinamento�tra�fase�
cautelare�e�fase�di�merito�dinanzi�al�collegio�arbitrale�(irrituale)��sulla�base�
della�considerazione�che�lafase�cautelare�ha�natura�giudiziale�mentre�lafase�di�

merito�ha�natura�tipicamente�negoziale�.�

Ad�ulteriore�conferma�dell'inammissibilita��della�tutela�cautelare�in�pre-
senza�di�una�clausola�per�arbitrato�irrituale,�sono�state�evocate,�ad�opera�
della�dottrina,�le�norme�che�disciplinano�il�rito�cautelare�uniforme:�l'art.�669�
novies,�comma�1,�c.p.c.,�in�base�al�quale�il�provvedimento�cautelare�perde�
efficacia�se�entro�trenta�giorni�non�ha�inizio�il�procedimento�di�merito�e,�il�
comma�4�del�medesimo�articolo,�nella�parte�in�cui�prevedeva�che�il�provvedi-
mento�cautelare�perdesse�efficacia�ove�la�parte�non�avesse�domandato�l'ese-
cutorieta��del�lodo�arbitrale�nel�termine�di�trenta�giorni�dalla�sua�pronuncia�
(obiezione�oggi�venuta�meno�a�seguito�della�modifica�dell'art.�825�c.p.c.�ad�
opera�della�legge�25/1994�v.�oltre).�Poiche�il�lodo�arbitrale�non�avrebbe�mai�
potuto�essere�oggetto�di�exequatur�si�rinveniva�nella�norma�un'ulteriore�con-
ferma�della�inammissibilita��della�tutela�cautelare�in�presenza�di�un�arbitrato�
irrituale.�

Negli�ultimi�anni�una�parte�della�dottrina,�seguita�anche�da�alcuni�giudici,�
ha�ritenuto,�pur�con�diverse�motivazioni,�compatibili�arbitrato�libero�e�tutela�
cautelare.�In�un�primo�momento�si�e��sostenuto�che�il�comportamento�del�sog-
getto,�nei�confronti�del�quale�si�chiede�la�misura�cautelare�avrebbe�efficacia�
caducante�sulla�validita��del�patto�arbitrale;�si�e��affermato,�in�buona�sostanza,�
che�i�gravi�inadempimenti�di�una�parte,�oltre�a�costituire�il�fondamento�della�
pretesa�cautelare�dell'altra,�avrebbero�anche�l'automatico�effetto�di�liberare�la�
controparte�dal�vincolo�derivante�dalla�sottoscrizione�dell'accordo�arbitrale�(a�
questo�fine�si�e��invocato,�da�un�lato,�l'istituto�dell'impossibilita��sopravvenuta�
quale�causa�di�risoluzione�della�convenzione�arbitrale,�secondo�la�ricostruzione�
proposta�da�Arieta(19)�e,�dall'altro,�quello�della�risoluzione�per�inadempi-
mento,�secondo�la�ricostruzione�proposta�da�Levoni(20)).�In�un�secondo�
momento�si�e��cercato�di�risolvere�il�problema�derivante�dal�tenore�dell'art.�669�
novies,�comma�1,�c.p.c.�(vale�a�dire�la�necessita��di�promuovere�l'azione�di�merito�
entro�trenta�giorni),�sostenendo�che�l'inizio�del�procedimento�di�merito�
dovrebbe�essere�inteso�anche�come�esercizio�della�domanda�di�arbitrato�
libero�(21).�Si�sono�poi�sostenute�due�diverse�soluzioni�che�prendono�origine�
dalle�critiche�svolte�nei�confronti�delle�tesi�succitate.�Da�un�lato�si�e��affermato�
che�in�caso�di�arbitrato�irrituale�gli�arbitri�non�hanno�il�potere�di�decidere�la�
controversia,�bens|��quello�negoziale�di�comporla;�e�di�conseguenza�non�vi�
sarebbe�spazio�per�la�rinuncia�alla�tutela�giurisdizionale.�Si�e��cos|��ritenuto�che�
la�parte�possa�introdurre�un�giudizio�ordinario�per�il�merito�contemporanea-

(18)�Giur.�comm.,�2000,�II,�507,�con�nota�di�Mirone.�
(19)�G.�Arieta,�Note�in�tema�di�rapporti�tra�arbitrato�rituale�ed�irrituale�e�tutela�cautelare,in�
Riv.�dir.�proc.,�1993,�745�ss.�
(20)�A.�Levoni,�Arbitrato�libero�e�misure�cautelari,�ovvero�la�capra�e�i�cavoli,�op.�cit.,�441�ss.�
(21)�Cfr.�Sassani,�Intorno�alla�compatibilita�tra�tutela�cautelare�e�arbitrato�irrituale,in�Riv.�
Arb.,�1995,�709.�

DOTTRINA�365 


mente�alla�pendenza�dell'arbitrato�irrituale,�applicando�alla�fattispecie�il�mede-
simo�schema�individuato�per�le�ipotesi�nelle�quali�il�credito�oggetto�di�cautela�e�
sottoposto�a�condizione.�La�parte�a�favore�della�quale�la�misura�e�stata�emessa,�
proponendo�nei�trenta�giorni�la�domanda�di�condanna�della�controparte�all'a-
dempimento�dell'obbligo�risultante�dalla�decisione�arbitrale,�rispetterebbe�il�ter-
mine�di�cui�all'art.�669�novies,�comma�1,�c.p.c�(22).�Dall'altro�lato�si�e�,invece,�
sostenuta�la�possibilita�di�ricondurre�la�fattispecie�dell'arbitrato�irrituale�alle�
varie�ipotesi�presenti�nel�nostro�ordinamento�nelle�quali�l'accesso�alla�giurisdi-
zione�e�mediato�da�un�preventivo�filtro�(c.d.��giurisdizione�condizionata�).�In�
questa�prospettiva�l'esperimento�della�procedura�arbitrale�irrituale�rappresenta�
una�condizione�necessaria�per�avere�accesso�alla�giurisdizione.�Ed�in�pendenza�
della�procedura�preventiva�sono�sospesi�i�termini�di�esercizio�dell'azione�di�
merito�(23).�

Le�varie�tesi�prospettate�hanno�trovato�eco�nella�giurisprudenza�che,�
negli�ultimi�tempi,�ha�ribaltato�il��granitico��indirizzo�giurisprudenziale�degli�
anni�precedenti�per�intraprendere�la�svolta�auspicata�dalla�dottrina.�Trale�
pronunce�piu�recenti�che�hanno�ritenuto�ammissibile�il�ricorso�alla�tutela�
cautelare�anche�in�presenza�di�una�clausola�compromissoria�per�arbitrato�
irrituale�si�ricordano�Trib.�Milano,�9�aprile�2002(24),�id.�Lanciano,�
29�novembre�2001�(25),�id.�Catania�16�ottobre�2001�(26),�id.�Monza,�26�mag-
gio�2001�(27),�id.�Isernia,�23�settembre�1999�(28),�id.�Milano�8�marzo�
1999�(29),�id.�Roma�24�luglio�1997�(30).�In�particolare�l'ultima�decisione�
citata�ribalta�i�capisaldi�della�dominante�tesi�negativa�circa�la�compatibilita�
tra�tutela�cautelare�ed�arbitrato�irrituale:�l'assunto�dogmatico�della�rinunzia�
preventiva�alla�giurisdizione�e�l'incompatibilita�tecnica�dell'arbitrato�libero�
con�il�procedimento�cautelare�uniforme.�Quanto�al�primo�dei�profili�eviden-
ziati�si�riconosce�che��in�realta�,�non�vi�e�alcuna�relazione�di�consequenzialita�

necessariafra�la�rinunzia�all'azione�ordinaria�di�cognizione�e�la�c.d.�rinunzia�
alla�tutela�cautelare�.�Ed,�infatti,��chi�stipula�un�negozio�con�una�clausola�com-
promissoriaintendeconseguireilsoddisfacimentopiu�rapido,�emagaripiu�equo;�
enoncerto�lafrustrazione�totaledelsuodiritto�.�Quanto�al�secondo�profilo,�
tradizionalmente�ritenuto�ostativo,�della�incompatibilita�tecnica�dell'arbitrato�
libero�con�il�procedimento�cautelare�uniforme�i�giudici�romani�hanno�sottoli-

(22)�Cfr.�Canale, 
Tutela�cautelare�e�arbitrato�irrituale,in�Riv,�Trim.�Dir.�e�Proc.�Civ.,�1997,�
941.�
(23)�Cfr.�Chiarloni,�Davvero�incompatibili�tutela�cautelare�e�clausola�compromissoria�per�
arbitrato�libero?,�in�Giur.�It,�1997,�I,�2,�555;�Canale,�Tutela�cautelare�e�arbitrato�irrituale,�op.�cit.,�
941;�Grasso,�Tutela�cautelare�e�arbitrato�irrituale,in�Giur.�It,1997,�IV,179;�Arieta,�Note�in�tema�
di�rapporti�tra�arbitrato�rituale�ed�irrituale�e�tutela�cautelare,�op.�cit.,�745.�
(24)�Giur.�It,�2002,�1657,�con�nota�di�Spiotta.�
(25)�Foro�It.,�Rep.�2002,�Arbitrato,�n.�102.�
(26)�Societa�,�2002,�63,�con�nota�di�Colla.�
(27)�Dir.�ind.,�2002,�249,�con�nota�di�Stabile.�
(28)�Foro�It.,�Rep.�2001,�Arbitrato,�n.�89.�
(29)�Giur.�It.,�1999,�1447.�
(30)�Foro�It.,�1998,�I,�3669�con�nota�di�Grasso.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

neato,�aderendo�alla�linea�di�pensiero�di�recente�emersa�in�dottrina,�che��il�
riferimento�all'instaurazione�della�successiva�causa�di�merito�(art.�660�octies)�
benpotrebbeessere�compatibile�con�l'introduzione�diunprocedimentopregiuri-
sdizionalepreliminare,�analogoallefattispecie-filtro,�afinidiconciliazione,gia�
presenti�nell'ordinamento�(come�ad�esempio�in�tema�di�lavoro�subordinato:�
art.�410�c.p.c.)�e�de�iure�condendo�auspicate�in�forma�ancora�piu�ampia�.�
Anche�il�Tribunale�di�Pistoia(31)�ha�ritenuto�sussistente�la�sua�giurisdizione�
in�merito�ad�un�ricorso�per�accertamento�tecnico�preventivo,�pur�in�presenza�
di�clausola�di�arbitrato�irrituale,�ritenendo�applicabile�in�via�estensiva,�o�
quanto�meno�analogica,�l'art.�669�quinquies�c.p.c.�(nello�stesso�senso�gia�
Trib.�Catania,�23�gennaio�1995�(32)).�In�particolare�il�giudice�toscano,�nell'ot-
tica�di�una��progressiva�procedimentalizzazione�dell'arbitrato�libero�,�ha�rite-
nuto��inadeguata�ogni�ricostruzione�delfenomeno�in�termini�di�rigida�contrap-
posizione�fra�arbitrato�rituale�ed�irrituale�;�cio�soprattutto�dopo�la�riforma�
introdotta�dalla�legge�n.�125/1994�che,�eliminando�il�termine�perentorio�per�
la�richiesta�dell'esecutorieta�dell'arbitrato�irrituale�stabilito�dall'art.�825�
c.p.c,�ha�rimosso�uno�dei�motivi�base�dell'incompatibilita�delle�norme�sul�
procedimento�cautelare�rispetto�all'arbitrato�irrituale.�La�somiglianza�strut-
turale�e�funzionale�dei�due�istituti�e�stata,�infine,�ribadita�da�Cass.,�sez.�I.,�
30�agosto�2002,�n.�12714(33)�che,�confermando�l'orientamento�gia�espresso�
da�Cass.,�sez.�un.�3�agosto�2000,�n.�527�(34),�ha�ritenuto�la�natura�
privatistica-negoziale�(anche)�dell'arbitrato�rituale.�Ne�deriva�quale�diretto�
corollario�che�la�(sola)�differenza�tra�arbitrato�rituale�e�arbitrato�irrituale�
deve�ravvisarsi�sul�piano�degli�effetti�e,�cioe�,�nella�circostanza�che��nell'arbi-
tratorituale,�lepartistesseintendonopervenireallapronunciadiunlodosuscet-
tibilediesecutivita�ondeprodurreglief
ffettidicuiall'art.�825c.p.c.,�conl'osser-
vanza�del�regimeformale�del�procedimento�arbitrale,�in�quello�irrituale,�invece,�
esse�intendono�affidare�all'arbitro�la�soluzione�della�controversia�attraverso�
uno�strumento�strettamente�negoziale�^mediante,�cioe�,�una�composizione�ami-

chevole�o�un�negozio�di�accertamento�riconducibili�alla�loro�volonta�^impegnan-
dosi,�per�l'effetto,�a�considerare�la�decisione�degli��arbitri��come�espressione,�
appunto,�di�tale,�personale�volonta��.�La�sentenza�si�pone�in�linea�con�l'orienta-
mento�dottrinale�dominante�che,�nell'ottica�di�una�sostanziale�omogeneizza-
zione�dell'arbitro�irrituale�a�quello�rituale,�ne�ha�sottolineato�l'identita�di�
fonte�(sempre�e�comunque�negoziale)�e�di�funzione,�sottoponendo�l'intero�
fenomeno�arbitrale�ai�principi�che�informano�l'ordinamento�oltre�che�alle�
norme�del�codice�di�procedura�(segnatamente�quelle�di�cui�al�libro�IV,�Titolo�
VIII,�Capi�I,�II,�III,�IV�e�V).�

(31)�Trib.�Pistoia,�28�aprile�2000�in�www.altalex.it.�
(32)�Giur.�It.,�1995,�I,�2,�820�con�nota�di�Puleo.�
(33)�Corr.�Giur.,�2003,�632.�
(34)�Riv.�Dir.proc.,�2001,�259�connotacontraria�di�Ricci�e�in�Giur.�It.,�2001,�1107�con�nota�di�
Canale.�

DOTTRINA�367 


La�problematica�relativa�alla�compatibilita�tra�tutela�cautelare�ed�arbi-
trato�irrituale�e�tornata,�infine,�sui�banchi�dei�giudici�della�Suprema�Corte�
dinanzi�alla�quale�il�Tribunale�di�Torino�ha�sollevato�questione�di�legittimita�
costituzionale,�in�riferimento�agli�artt.�2�e�24�Cost.,�dell'art.�669-quinquies�

c.p.c�nella�parte�in�cui�non�prevede�la�competenza�del�giudice�ordinario�ad�
emettere�il�provvedimento�cautelare�e�non�stabilisce�i�termini�per�promuovere�
il�procedimento�arbitrale�anche�nel�caso�in�cui�la�controversia�sia�oggettodi�
clausola�compromissoria�di�arbitrato�irrituale.�Con�ordinanza�5�luglio�2002,�
n.�320(35)�la�Corte�Costituzionale�ha�dichiarato�manifestamente�inammissi-
bile�la�questione,�anzitutto�sul�rilievo�secondo�cui�le�norme�in�censura�non�
precludono�affatto�la�tutela�cautelare�in�presenza�di�arbitrato�irrituale,�ma�
si�limitano�a�regolare,�data�l'insussistenza�della�potesta�cautelare�in�capo�
all'arbitro�ex�art.�818�c.p.c.,�la�competenza�cautelare�del�giudice�ordinario�e�
il�suo�raccordarsi�al�giudizio�arbitrale.�Ad�avviso�dei�giudici�di�legittimita�la�
questione�sollevata,�ben�lungi�dall'implicare�dubbi�di�legittimita�delle�norme�
denunciate�con�i�principi�costituzionali,�involge�solo�problemi�di��interpreta-
zione�del�sistema�normativo�e�della�volonta�contrattuale�delle�parti�la�cui�solu-
zione�spetta�alla�giurisprudenza�comune,�alla�luce�dei�principi�di�inviolabilita�
del�diritto�costituzionale�alla�tutela�giudiziaria�e�di�disponibilita�,entro�ilimiti�
delle�norme�imperative,�dei�diritti�spettanti�alle�pari�in�relazione�a�vicende�in�
cui�si�estrinseca�la�loro�autonomia�contrattuale�.�La�motivazione�della�Con-
sulta�sembrerebbe�sgombrare�il�campo�da�ogni�dubbio�circa�la�compatibilita�
tra�arbitrato�irrituale�e�misure�cautelari.�Essendo,�infatti,�la�tutela�cautelare�
una�componente�essenziale�del�diritto�di�difesa,�come�del�resto�gia�ricono-
sciuto�da�Corte�cost.�28�giugno�1985,�n.�190(36)�e�da�varie�pronunce�della�
Corte�di�giustizia�europea,�risulta�quanto�meno�arduo�(continuare�a�)�soste-
nere�che�le�parti�possano�pattiziamente�rinunciarvi�tramite�la�sottoscrizione�
di�una�clausola�per�arbitrato�irrituale,�stante�l'impossibilita�per�gli�arbitri�
(rituali�e�non)�di�concedere�provvedimenti�urgenti.�

2.2.�L'arbitrato�nella�riforma�del�diritto�societario�(D.lgs.�5/03).�
Un�ulteriore�indice�interpretativo�nel�senso�dell'ammissibilita�della�tutela�
cautelare�nell'arbitrato�libero�giunge�poi�da�un�recente�provvedimento�legi-
slativo,�il�D.lgs.�5/03,�con�cui�il�Parlamento�ha�definitivamente�approvato�la�

c.d.�riforma�delle�societa�.�L'art.�35,�comma�5�del�decreto�stabilisce�che��la�
devoluzione�in�arbitrato,�anche�non�rituale,�di�una�controversia�non�preclude�il�
ricorso�alla�tutela�cautelare�a�norma�dell'art.�669�quinquies�del�Codice�diproce-
dura�civile,�ma�se�la�clausola�compromissoria�consente�la�devoluzione�in�arbi-
trato�di�controversie�aventi�ad�oggetto�la�validita�di�delibere�assembleari�agli�
arbitri�compete�sempre�il�potere�di�disporre,�con�ordinanza�non�reclamabile�la�
sospensione�dell'efficacia�della�delibera�.�La�disposizione�ammette,�accanto�al�
potere�cautelare�del�giudice�ordinario,�una�potesta�cautelare�integrativa�del-
(35)�Giur.�It.,�2002,�633�con�nota�di�Canale�e�in�Riv.�Arb.�2002,�502�con�nota�di�Sassani.�
(36)�Foro�It.,�1985,�I,�1881�con�nota�adesiva�di�ProtO 
Pisani,�Rilevanza�costituzionale�del�trin-
cio�secondo�cui�la�durata�delprocesso�non�deve�andare�a�danno�dell'attore�che�ha�ragione.�

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


l'arbitro. 
Ed 
apre 
un'ulteriore 
netta 
possibilita� 
di 
assicurare 
la 
tutela 
caute-
lare 
nonostante 
il 
patto 
per 
arbitrato 
libero 
(37). 
Nella 
relazione 
collegata 
alla 
legge 
si 
sottolinea 
proprio 
come 
questa 
innovazione 
si 
ponga 
in 
linea 
con 
l'ordinanza 
della 
Corte 
costituzionale 
320/02. 
Il 
medesimo 
modello 
di 
disciplina 
autonoma 
della 
tutela 
cautelare 
nell'arbitrato 
libero 
si 
ritrova 
nel 
Progetto 
di 
legge 
delega 
elaborato 
dalla 
commissione 
Vaccarella 
per 
la 
riforma 
del 
codice 
di 
procedura 
civile. 
In 
particolare 
l'art. 
63 
del 
Progetto 
dispone 
testualmente 
di 
�prevedere�che�le�norme�in�materia�di�arbitrato�trovino�
sempreapplicazione�inpresenza�diunpatto�compromissorio�comunquedenomi-
nato,�salva�la�diversa�ed�espressa�volonta�delle�parti�di�derogare�alla�disciplina�
legale,fermiinognicasoilrispettodelprincipiodelcontraddittorio,�lasindaca-
bilita�in�via�diazioneo�dieccezioneper�vizidelprocedimento�e�lapossibilita�di�
fruire�della�tutela�cautelare�. 
Dello 
stesso 
tenore 
e� 
la 
relazione 
che 
accompa-
gna 
il 
testo 
di 
legge: 
�La�commissione�ritiene�indispensabile,�anche�a�seguito�
delle�controversie�sorte,�in�dottrina�e�giurisprudenza,�a�proposito�dell'arbitrato�
irrituale�^e�soprattutto�a�proposito�di�quale�parte�della�normativa�del�codice�
sia�applicabile�anche�all'arbitrato�irrituale�^l'introduzione�di�una�norma�di�chiu-
sura,�che�preveda�l'applicazione�delle�norme�sull'arbitrato�a�tutte�le�ipotesi�di�
patto�compromissorio,�ove�non�sussista�una�volonta�espressa�delle�parti�in�senso�
contrario.�In�ogni�caso,�la�volonta�delle�parti�non�puo�escludere�il�rispetto�del�
principio�del�contraddittorio,�la�sindacabilita�in�via�di�azione�o�di�eccezione�della�
decisione�per�vizi�del�procedimento,�e�nota�bene�la�possibilita�di�fruire�della�

tutela�cautelare�.�Alla 
luce 
di 
tali 
principi 
una 
parte 
della 
dottrina 
ha 
soste-
nuto 
che 
la 
norma 
in 
esame 
sia 
dotata 
di 
vis�espansiva�e 
si 
applichi 
anche 
a 
liti 
diverse 
da 
quelle 
societarie(38). 


Sancita 
la 
compatibilita� 
teorica 
dell'arbitrato 
libero 
con 
la 
tutela 
caute-
lare 
si 
e� 
tentato 
di 
risolvere 
il 
problema 
della 
strumentalita�
cioe� 
a 
dire 
della 
compatibilita� 
fra 
i 
provvedimenti 
(ordinanza 
cautelare 
e 
lodo) 
e 
i 
relativi 
effetti. 
Diverse 
le 
soluzioni 
proposte 
dalla 
dottrina: 
vi 
e� 
chi 
ha 
ritenuto 
che 
sussista 
l'obbligo 
di 
instaurare 
prima 
l'arbitrato 
e 
poi 
il 
giudizio 
ordina-
rio(39), 
chi, 
invece, 
che 
debba 
essere 
cominciato 
l'arbitrato 
irrituale, 
essendo 
questo 
oramai 
procedimentalizzato(40). 
C'e� 
, 
infine, 
chi 
ha 
sostenuto 
che 
sia 
necessario 
iniziare 
contestualmente 
sia 
l'arbitrato 
che 
il 
giudizio 
ordinario: 
nel 
primo 
verra� 
esaminato 
il 
merito 
della 
controversia, 
mentre 
nel 
secondo 
si 
proporra� 
una 
domanda 
condizionata 
per 
ottenere 
l'adempimento 
dell'ob-
bligo 
che 
risultera� 
dalla 
decisione 
arbitrale 
in 
via 
di 
formazione. 
Per 
questa 


(37) 
Cfr. 
Briguglio, 
Conciliazione�ed�arbitrato�nella�controversie�societarie,in 
www.judiciu-
m.it, 
News,per 
il 
quale 
e� 
, 
in 
tal 
modo, 
scalfito 
il 
dogma 
della 
ineluttabile 
carenza 
di 
potesta� 
caute-
lare 
in 
capo 
agli 
arbitri. 
(38) 
Cfr. 
Luiso, 
Appunti�sull'arbitrato�societario,in 
Riv.�Dir.�Proc., 
2003, 
723; 
Giorgetti, 
Una�possibile�disciplina�della�tutela�cautelare�nell'arbitrato�libero, 
in 
www. 
judicium. 
it; 
Corsini, 
L'arbitrato�nella�riforma�del�diritto�societario,in 
Giur.�it., 
2003, 
1296; 
Miccolis, 
Arbitrato�e�conci-
liazione�nella�riforma�delprocesso�societario, 
in 
www. 
judicium. 
it. 
(39) 
Cfr. 
Grasso, 
Tutela�cautelare�ed�arbitrato�irrituale�op.�cit., 
179. 
(40) 
Cfr. 
Auletta, 
Contro�il�divieto�di�assistenza�giurisdizionale�(cautelare)�per�i�compromet-
tenti�in�arbitrato�libero,in 
Riv.�Arb., 
1999, 
88. 

DOTTRINA 
369 


via,�la�misura�cautelare�si�salda�con�un�atto�introduttivo�di�un�procedimento�
idoneo�a�concludersi�con�una�pronuncia�avente�efficacia�esecutiva,�che�tutta-
via�rispecchiera�integralmente�il�contenuto�del�lodo�reso�dagli�arbitri(41).�

2.3.�Le 
nuove�norme�del�procedimento�cautelare�uniforme�alla�luce�della�
legge�80/05�
La�legge�80/05,�di�conversione�del�d.l.�14�marzo�2005,�n.�35�ha�intro-
dotto�importanti�novita�in�tema�di�procedimento�cautelare(42).�

In�particolare,�ha�modificato�l'art.�669�quinquies�c.p.c.�rendendo�espres-
samente�ammissibile�la�domanda�cautelare�anche�se�la�controversia�e�devo-
luta�ad�un�arbitrato�irrituale.�Cos|�,�infatti,�il�nuovo�art.�669-quiquies:��Se�la�
controversia�e�oggetto�di�clausola�compromissoria�o�e�compromessa�in�arbitri�
anche�non�rituali�o�se�e�pendente�il�giudizio�arbitrale,�la�domanda�si�propone�
algiudice�che�sarebbe�stato�competente�a�conoscere�del�merito�.�L'ultimo�inter-
vento�del�legislatore�pare,�dunque,�avere�risolto�definitivamente�(e�nel�senso�
piu�corretto),�il�dibattuto�problema�della�compatibilita�tra�tutela�cautelare�
ed�arbitrato�irrituale�(gia�risolto�^come�visto�^in�senso�positivo�dall'art.�35,�
comma�5�D.lgs.�5/03�riguardo�all'arbitrato�societario).�

L'estensione�della�tutela�cautelare�anche�per�le�controversie�deferite�ad�
arbitri�irrituali�ha�riproposto�il�problema�della�necessita�di�assicurare�il�rispetto�
del�principio�della�strumentalita�.�Confermando�l'orientamento�gia�espresso�in�
passato�e�stato�sostenuto�che�la�strumentalita�del�provvedimento�cautelare�si�
puo�realizzare�ove�la�parte�che�abbia�ottenuto�il�provvedimento�cautelare�e
ntro�il�termine�(non�gia�di�trenta�giorni�secondo�la�previgente�disciplina�
dell'art.�669-octies,�1�e�2�comma�c.p.c,�bens|�)�di�sessanta�giorni�^intraprenda�
il�giudizio�di�merito�davanti�al�collegio�arbitrale:�nella�pratica�il�problema�e�
poi�semplificato�essendo�noto�che�la�forma�introduttiva�(anche)�dell'arbitrato�
irrituale�e�di�solito�costituita�dalla�notificazione�della�domanda(43).�

I�recenti�interventi�del�legislatore�rappresentano�la�svolta�auspicata�dalla�
migliore�dottrina�e�si�pongono�in�linea�con�il�prevalente�orientamento�della�
giurisprudenza�che�ritiene�ormai�ammissibile�la�tutela�cautelare�in�sede�di�
arbitrato�irrituale�alla�luce�dei�principi�di�inviolabilita�del�diritto�costituzio-
nale�alla�tutela�giudiziaria�e�di�disponibilita�,�entro�i�limiti�delle�norme�impe-
rative,�dei�diritti�spettanti�alle�parti�in�relazione�a�vicende�in�cui�si�estrinseca�
la�loro�autonomia�contrattuale.�

(41)�Cfr.�Corsini,�L'arbitrato�nella�riforma�del�diritto�societario,�op.�cit.,�1296;�Chiarloni, 
Davvero�incompatibili�tutela�cautelare�e�clausola�compromissoria�per�arbitrato�libero,�op.�cit,�555.�
(42)�Tra�i�primissimi�commenti�si�segnalano�R.�Caponi,�Le�modifiche�al�codice�di�procedura�
civile�previste�dalla�legge�n.�80�del�2005�^Provvedimenti�cautelari�e�azioni�possessorie,�op.�cit.,�89;�
GiovannI 
Verde,�Note�a�prima�lettura�sulla�legge�di�conversione�n.�80�del�14�maggio�2005,in�
www.judicium.it;�GiuseppE 
Olivieri,�Brevi�considerazioni�sulle�nuove�norme�delprocedimento�cau-
telare�uniforme,ivi;�Ciavola,�Il�processo�di�cognizione�dopo�la�L.�80/2005�e�dopo�la�proroga�del�
DL.�n.�115,�in�www.altalex.it.�
(43)�Cfr.�GiuseppE 
Olivieri,�Brevi�considerazioni�sulle�nuove�norme�del�procedimento�caute-
lare�uniforme,�op.�cit.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Sport 
e 
diritti 
dei 
consumatori. 


Contributo 
ad 
una 
Carta 
dei 
diritti 
dello 
spettatore 
(*) 


di 
Vittorio 
Russo 


Presentazione. 


Viene�innanzitutto�inquadrato�lo�spettacolo�agonistico�dal�punto�di�vista�
del�co-protagonista 
spettatore,�il�quale�vi�cerca�il�bene 
emozionale 
del�prodursi�
di�un�risultato�secondo 
le 
regole.�Nel�che�probabilmente�si�proietta�quell'ansia�
esistenziale�di�fondo,�della�migliore�gestione�possibile�delle�energie�psico-fisi-
che�disponibili�(par.�1).�

Il�messaggio�educativo�del�successo 
sportivo 
come 
esaltazione 
dell'impe-
gno 
individuale,�con�i�suoi�risvolti�sociali,�anima�la�normativa�del�C.I.O.�del�

C.O.N.I.�e�delle�Federazioni�Sportive�nazionali,�e�soprattutto�la�nuova�cul-
tura�comune�europea�ed�il�suo�nascente�ordinamento�giuridico�(par.�2).�
V'e�un�contratto 
fra�organizzatore�dell'evento�agonistico�e�spettatore�
pagante�che,�in�base�alle�leggi�vigenti�ed�alle�acquisizioni�della�recente�giuri-
sprudenza�comunitaria�e�nazionale�sulla�diligenza�nell'adempimento,�deve�
appunto�garantirgli,�oltre�alla�possibilita�di�assistervi�fisicamente�e�moral-
mente�incolume,�la�spettacolarizzazione�di�un�giusto 
risultato.�Il�che�vale�
anche�per�il�telespettatore�(par.�3).�

I�fatti�che�lo��falsano���essenzialmente�lafrode 
sportiva,il�doping 
ed�il�
grave 
errore 
arbitrale 
�costituiscono�dunque�la��patologia��di�tale�con-
tratto,�ledendo 
il�detto�ultimo�diritto,�anche�dello�scommettitore, 
del�detentore 
di 
azioni 
della�societa�sportiva�e�del�tifoso 
�interpreti�altrettanto�importanti�
sulla�scena�dello�sport��giusta�le�apposite�norme�di�protezione,�civili�e�
penali,�generali�e�di�settore,�direttamente�tutelabili�davanti 
al 
giudice 
e�senza 
�vincoli 
di 
giustizia�, 
i�quali�valgono�invece�per�i��tesserati��e�fuori�del�campo�
dei�diritti 
soggettivi 
(par.�4).�

Quanto�in�particolare�all'errore,�non�intercorrendo�con�l'arbitro�il�con-
tratto�in�questione,�la�pretesa�dello�spettatore�di�decisioni�sostanzialmente�
regolari�si�dirigera�piuttosto�verso�l'apparato�organizzativo�della�gara,�ove�
questo�ingiustificatamente 
non�adempia�all'�obbligo�,�strumentale,�di�fornire�
all'arbitro�ogni�affidabile�mezzo�tecnico�disponibile�per�rivedere,�a 
sua 
discre-
zione,�le�azioni�piu�importanti�e��dubbie�,�onde�non�falsare 
il�risultato�con�
decisioni�sbagliate�(par.�5-7).�

Sgombrato�il�campo�da�obiezioni�tanto�diffuse�quanto�ingiustificate,�tale�
contributo�di�studio�si�conclude�con�l'esame�delle�principali�fonti�normative�
del�gioco 
del 
calcio,�internazionali�ed�interne,�le�quali�non�impedirebbero�in�

(*)�Relazione�dell'Avvocato�dello�Stato�Vittorio�Russo�per�il�19.�Congresso�
Annuale�dell'Unione�degli�Avvocati�europei�su�Europa, 
sport 
e 
diritto, 
svoltosi�a�
Roma�il�7,�8�e�9�luglio�2005.�


DOTTRINA�371 


alcun�modo��e�dunque�non�vi�sarebbe�bisogno�di�alcuna�loro�modifica�d
i�avvalersi�della�moviola 
in 
campo,�ormai�affermatasi,�nella�positiva�espe-
rienza�di�altri�sport,�come�strumento�molto�affidabile�e�spesso�irrinunciabile,�
per�decisioni�rapide�s|�,�ma�soprattutto�corrette�e�ponderate�(par.�8).�

1.�-Lo 
spettatore 
co-protagonista 
dell'evento 
sportivo. 
Per��consumatore� 
si�intendera�,�in�questo�contesto,�il�consumatore�dello 
sport�in�se�e�non,�come�potrebbero�far�pensare�i�clamori�degli�sports�di�piu��
larga�diffusione,�il�consumatore�oggetto�dei�richiami�commerciali�veicolati 
dallo�sport.�Epurato�cos|��il�discorso�dall'�indotto� 
economico�del�fatto�spor-
tivo,�la�posizione�del�consumatore�dello�Sport,�ossia�dell'appassionato�che�
investe�interesse�e�risorse�economiche�nell'evento�agonistico,�e��invariabil-
mente�la�stessa,�sia�di�fronte�ad�uno�sport�di�larga�diffusione,�o�ad�un�evento�
del�massimo�livello,�e�sia�di�uno�sport�c.d.�minore:�ci�si�riferisce�naturalmente�
ad�eventi�agonistici�ufficiali�organizzati�sotto�l'egida�di�una�federazione�
sportiva�nazionale,�e�non�a�quelli�di�ambito�amatoriale.�

Lo�sport�cos|��inteso,�come�fatto�lato 
sensu 
socio-economico,�ha�due�
interpreti�fondamentali:�l'atleta,�termine�che�nel�significato�piu��moderno�sta�
ad�indicare�il�competitore�di�qualsiasi�sport,�ed�anche�di�minor�impegno�
muscolare,�e�lo�spettatore.�Si�tratta�com'e��evidente�di�un�binomio�inscindibile:�
l'uno�non�puo��esistere�senza�l'altro.�

Ci�si�vorrebbe�qui�occupare�proprio�di�quest'ultimo�protagonista 
dello�
sport,�la�cui�importanza�e��speculare�a�quella�del�primo,�sol�che�si�consideri�
che�ogni�sport�e��tenuto�in�vita,�direttamente�o�indirettamente,�dal�suo�inte-
resse�...�e�dal�suo�portafogli!�

Circoscritto�in�questi�termini�l'argomento�di�questa�relazione,�occorre�
innanzitutto�indagare�su�un�dato�pre-giuridico 
di�fondo.�

L'interesse 
dello�spettatore�per�l'evento�sportivo�si�dirige�fondamental-
mente�verso�un'esperienza�psichica,�e�questo�bene�della�vita�costituisce�
l'oggetto 
del�diritto�che�si�acquista�col�biglietto.�Tralasciando�le�caratteristi-
che�strettamente�individuali�del�piacere,�questa�esperienza�passa�attraverso�
operazioni�mentali�di�autoidentificazione 
in�un'atleta�o�in�un�gruppo�d
iscorsi�che�lasceremo�pero��nel�loro�sviluppo�alla�psicologia�dello�sport�p
er�situarsi�nella�nostra�sfera�emozionale,�che�viene�generalmente�esaltata 
dallo 
spettacolo 
del 
conseguimento 
di 
una 
performance 
psico-fisica,�in�termini�
assoluti 
di�risultato�fisico�misurabile,�o�relativi,�di�prevalenza�di�un'atleta�o�
di�una�squadra�nei�confronti�di�altre.�

2.�-Il 
successo 
sportivo 
come 
esaltazione 
dell'impegno 
individuale. 
Molti�rinvengono�in�quest'oggetto�un�substrato�morale,�e�precisamente�
in�quel�messaggio�fondamentale�del�successo�sportivo�frutto�del�massimo�
impegno,�e�dunque�lo�sport�come�esaltazione 
dell'impegno 
individuale. 


Quest'ordine�di�idee�e��posto�dalla�Corte�Suprema�di�Cassazione�alla�
base�di�una�recentissima�sentenza�che�ci�dice�di�una��funzione�altamente�
educativa�dello�sport,�soprattutto�agonistico,�sotto�forma�non�solo�di�cultura�
fisica,�ma�di�educazione�del�giovane�praticante�al�rispetto�delle�norme�ed�
all'acquisizione�della�regola�della�vita�secondo�cui�il�conseguimento�di�deter-
minati�obiettivi�...�e��possibile�solo�attraverso�l'applicazione,�il�sacrificio�e�l'al-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

lenamento�...�senza�callide�o�pericolose�scorciatoie.�E�in�tale�prospettiva,�lo�
sport�diventa�anche�formidabile�palestra�di�vita,�preparando�i�giovani�ad�
affrontare,�con�lo�spirito�giusto,�la�grande�competizione�della�vita�che�li�
attende�...�La�valenza�positiva�dello�sport�la�si�coglie,�in�modo�ancora�piu�
vistoso,�in�chiave�sociale,�con�riferimento�alle�discipline�di�squadra�...�Senza�
dire,�poi�...�che�lo�sport�puo�aiutare�...�a�distogliere�i�giovani�da�pericolose�
forme�di�devianza.�Funzionale�al�perseguimento�di�questi�valori�e�il�principio�
di�lealta�e�di�rispetto�dell'avversario,�codificato�mediante�regole�...�che�
devono�essere�osservate�nell'agone�sportivo��(1).�

Ed�intorno�a�valori�etici�di�questo�tipo�si�situa�l'interesse�pubblico�verso�
lo�sport.�

De�tta�infatti�l'art.�1�del�Nuovo�Statuto�del�Comitato�Olimpico�Nazio-
nale�Italiano�(2),�che�il�C.O.N.I.��e�autorita�di�disciplina,�regolazione�e�gestione�
delleattivita�sportive,�intesecomeelementoessenzialedellaformazionefisicae�
morale�dell'individuo�e�parte�integrante�dell'educazione�e�della�cultura�nazio-
nale�.�Edilsuccessivoart.�36disponeche�finoall'emanazionedeinuoviprin-
cipifondamentali�deglistatutifederali�continuano�adapplicarsi�i�vigentiprincipi�
informatori,�in�quanto�compatibili�con�le�norme�del�d.lgs.�23�luglio�1999,�n.�242�
e�delpresente�statuto�.�

Nell'attuale�Progetto�costituzionale�europeo,�lo�Sport�e�inserito�
nell'art.�III-282,�nella�Sezione�5,�che�salda�insieme��istruzione,�gioventu�,�sport�
eformazione�professionale��e,�ripetendo�l'art.�149�del�Trattato�istitutivo�delle�
Comunita�Europee,�fissa�il�principio�che��l'azione�dell'Unione�e�intesa�...�a�svi-
luppare�la�dimensione�europea�dello�sport,�promuovendo�l'imparzialita�e�l'aper-
tura�nelle�competizioni�sportive�e�la�cooperazione�tra�gli�organismi�responsabili�
dellosporteproteggendol'integrita�fisicaemoraledeglisportivi,�inparticolare�

dei�giovani�sportivi�.�
E�dunque�i�termini�del�presente�discorso�appaiono�in�linea�con�la�piu�

alta�idea�europea.�

E�neppure�sfuggira�la�fondamentale�importanza�di�questo�fenomeno�sul�
piano�etologico-umano�generale:�la�ricerca�della�performance�sportiva�costi-
tuisce�infatti�momento�decisivo�di�conservazione�e�sviluppo�della�stessa�spe-
cie�umana,�intuizione�certo�non�estranea�alle�tregue�delle�guerre�durante�le�
olimpiadi�dell'antica�Grecia;�ed�assurge�cos|�a�momento�etico�universale,�
essenzialmente�rivolto�ai�giovani.�

3.�-I�diritti�dello�spettatore.�
1.�A�tutto�questo�fanno�capo�diritti�dello�spettatore?�
Se�questi�e�il�primo,�e�piu�importante,�consumatore�dello�sport,�se�
intorno�a�lui�ed�ai�soldi�che�egli�spende�ruota�tutto�il�fenomeno�sportivo,�
una�risposta�affermativa�parrebbe�addirittura�lapalissiana.�

2.�Ma�qual'e�la�fonte�di�questi�diritti?�
(1)�Cass.,�Sez,�VI�pen.,�23�maggio�2005,�n.�19473.�
(2)�delib.�Cons.�Naz.�del�C.O.N.I.�del�15�novembre�2000�ai�sensi�del�d.lgs.�23�luglio�
1999,�n.�242.�

DOTTRINA�373 


Gli�oneri�dell'organizzatore�dell'evento�agonistico,�che�ne�percepisce�gli�
introiti,�discendono�evidentemente�da�un�impegno�contrattuale,�con�lo�spetta-
tore�che�paga�per�assistervi.�

Del�che�si�rinvengono�conferme�in�giurisprudenza,�ad�esempio�nella�sen-
tenza�della�Corte�d'appello�di�Milano,�del�30�marzo�1990,�che�occupandosi�
di�danni�riportati�da�uno�spettatore,�in�seguito�a�percosse,�subite�da�partedi�
altri�tifosi,�ma�dopo�terminata�la�partita�ed�in�luogo�distante�dallo�stadio,�
nega�la�sussistenza�di�responsabilita�contrattuale�dell'organizzazione�di�una�
partita�di�calcio�in�relazione�a�tali�danni,�ma�perche�appunto,�una�volta�
�esaurito�lo�spettacolo,�gli�spettatori�che�abbiano�lasciato�il�luogo�in�cui�esso�
si�e�svolto,�non�possono�vantare�alcuna�pretesa�in�ordine�ad�un�contratto�
esaurito�in�ogni�prestazione�da�entrambi�i�contraenti�(3).�Significativa�poi,�
per�novita�della�questione,�una�recente�sentenza�del�Giudice�di�pace�di�
Roma,�che�condanna�un�gestore�televisivo�al�risarcimento�dei�danni�verso�
un�telespettatore,�per��interruzione�di�fatto,�della�fornitura�del�servizio�di�tra-
smissione,�regolarmente�acquistata,�della�gara�di�calcio�...�,�della�quale�un�
problema�tecnico�aveva�impedito�la�visione�del�primo�gol:�poiche�il�gestore�
ha�dovuto�rispondere�dei�diritti�d'immagine�cedutigli�dalla�societa�organizza-
trice�dell'incontro,�la�pronuncia�deve�far�registrare,�ai�fini�che�qui�interes-
sano,�soltanto�uno�spostamento�soggettivo�della�responsabilita�in�que-
stione(4).�

Alcune�altre�sentenze,�sia�pur�di�qualche�anno�fa,�affermano�il�principio�
che�l'organizzazione�di�alcuni�eventi�sportivi�costituisca�esercizio�di�attivita�
pericolosa,�ai�sensi�dell'art.�2050�C.C.�(�Chiunque�cagiona�danno�ad�altri�

nello�svolgimento�di�un'attivita�pericolosa,�per�sua�natura�o�per�la�natura�dei�
mezziadoperati,�e�tenutoalrisarcimento,senonprovadiaveradottatotuttele�
misure�idonee�a�evitare�il�danno�),�come�ad�es.�il�Tribunale�di�Milano,�del�
21�settembre�1998(5);�Corte�d'appello�di�Milano,�18�maggio�2001:��Essendo�
le�partite�di�calcio�professionistico�attivita�divenute�pericolose�per�gli�spetta-
tori,�l'organizzatore�sportivo�e�tenuto��per�evitare�la�responsabilita�per�i�
danni��a�provare�di�avere�adottato�misure�idonee�ad�evitarli�ed,�in�difetto,�
e�responsabile�per�il�danno�(6).�Un'altra�fa�invece�riferimento�alla�responsa-
bilita�ex�art.�2051�(�Danno�cagionato�da�cose�in�custodia.�-Ciascuno�e�respon-
sabile�del�danno�cagionato�dalle�cose�che�ha�in�custodia,�salvo�che�provi�il�caso�
fortuito�):��Sussiste�la�responsabilita�della�societa�di�calcio�organizzatrice�di�

(3)�Massima�in�F.I.,�Zanichelli�on�l.,�Resp.�civ.�[5760]�^Responsabilita�civile,�in�genere�^
Responsabilita�,�contrattuale�ed�extracontrattuale�^Sport�^App.�Milano,�30�marzo�1990.�
Parti:�Wanninger�c.�Soc.�Internazionale�Milano.�Fonti:�Resp.�civ.,�1990,�590,�Riv.�dir.�sport.,�
1990,�495.�Nel�Repertorio:�1991,�Responsabilita�civile�[5760],�n.�78.�
(4)�G.P.�Roma,�Sez.�VI,�16�marzo�2004,�n.�13690�^Rienzi�c.�Telepiu�^Atena�Servizi.�
(5)�Massima�in�F.I.�Zanichelli�on�l.�Resp.�civ.�[5760]�^Attivita�pericolose�^Sport,�
Berutti�c.�Soc.�Associaz.�Calcio�Milan�Fonti:�Danno�e�resp.,�1999,�234,�n.�De�Marzo,in�
Repertorio:�1999,�Responsabilita�civile�[5760],�n.�303�Riferimenti�legislativi:�c.c.,�art.�2050.�
(6)�Massima�in�F.I.�Zanichelli�on�l.�Resp.�civ.�[5760]�^Responsabilita�civile,�in�genere�^
Sport,�Parti:�Soc.�associaz.�calcio�Milan�c.�Berutti�Fonti:�Foropad.,�2001,�I,�369�Nel�Reperto-
rio:�2002,�Responsabilita�civile�[5760],�n.�220.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

un�incontro�di�campionato,�in�concorso�con�il�danneggiato,�per�le�lesioni�
riportate�da�uno�spettatore�in�seguito�alla�caduta�determinata�dalla�presenza�
sulle�gradinate�di�frammenti�di�vetro�e�di�altri�rifiuti�(7).�

E,�poiche�queste�figure�particolari�di�responsabilita�civile�sono�poste�nel�
Titolo�ix, 
intitolato��Deifatti�illeciti��del�capo�iv, 
Libro�iV 
del�Codice�Civile,�
fra�le�fonti�di�responsabilita�extracontrattuale�ex�delicto,�le�pronunce�accen-
nate�parrebbero�per�tal�verso�negare�la�provenienza�ex�pacto,�qui�invece�
sostenuta.�

Ma,�a�parte�il�fatto�che,�se�non�vi�fosse�un�contratto,�resterebbe�da�spie-
gare�la�natura�del�prezzo�del�biglietto,�queste�sentenze�dovettero�essere�pro-
babilmente�animate�da�una�preoccupazione�di�tutela�della�posizione�dello�
spettatore,�e�in�relazione�ai�danni�imprevedibili�coperti�solo�dalla�tutela�aqui-
liana,�essendo�il�risarcimento�di�area�contrattuale�limitato,�dall'art.�1225�
C.C.,�al�solo��danno�che�poteva�prevedersi�nel�tempo�in�cui�e�sorta�l'obbliga-
zione��e,�presumibilmente,�di�sgravare�gli�spettatori�infortunati�da�un'impe-
gnativo�onere�della�prova,�del�fatto�doloso�o�colposo�dell'organizzazione,�
cui�le�disposizioni�codicistiche�sopra�richiamate�pongono�invece�la�probatio,�
pressoche�diabolica,�del�fortuito�e/o�di�aver�fatto�tutto�il�possibile�per�evitare�
il�danno.�

Tali�soluzioni�non�devono�aver�tenuto�nel�debito�conto�le�teorie�dei�c.d.�
�obblighi�strumentali��e,�in�particolare,�di�quelli��protettivi�o��di�vigilanza�,�
diffusesi�negli�ultimi�anni�nel�campo�dei�contratti�non�tipizzati,�o��atipici�,�
che�devono�rispondere�ad�un�criterio�di�meritevolezza�sociale,�e�la�cui�esecu-
zione�dev'essere�improntata�ad�un�concetto�espanso�di�buona�fede.�Questa�
connota�e�comprende�doveri�di�protezione�elaborati�dalla�dottrina�tedesca,�e�
da�ritenersi�automaticamente�dedotti�in�contratto,�anche�se�non�richiamati�
specificatamente,�giusta�l'esigenza�di�tutelare�il��piu�debole��contraente-frui-
tore�di�certi�beni�o�servizi,�contro�tecniche�commerciali�potenzialmente�lesive�
della�sua�sfera�personale.�Il�loro�ingresso�nell'ordinamento�giuridico,�accele-
rato�da�alcune�direttive�comunitarie,�introduce�nell'intera�area�contrattuale�
un�nuovo�e�piu�ampio�concetto�di�diligenza�adempitiva,�anche�fuori�dai�casi�
disciplinati�espressamente�dal�legislatore�ordinario�o�comunitario(8).La�
casistica�in�materia�riguarda�proprio�attivita�,�ad�esempio�terapeutiche�da�
strutture�sanitarie,�lato�sensu��pericolose�,�e�che�richiedono�speciale�atten-
zione�per�l'incolumita�dell'altro�contraente,�e�la�cui�diligenza�adempitiva�e�
in�qualche�modo�assimilabile�a�quella�dovuta�dall'organizzatore�di�una�mani-
festazione�sportiva�verso�gli�spettatori.�

E�conclusivamente�sul�punto,�sulla��natura�contrattuale��del�rapporto�
che�lega�questi�due�soggetti,�non�sembra�potersi�dubitare.�

(7)�Ibid.,�Resp.�civ.�[5760]�^Colpa�del�danneggiato�^Responsabilita�civile,�in�genere�^
Sport,�Trib.�Roma,�5�febbraio�1992;�Scamolla�c.�Soc.�Sportiva�Lazio,�Fonti:�Riv.�dir.�sport.,�
1992,�90,�n.�Bellantuono;in�Repert.�1992,�Responsabilita�civile�[5760],�n.�105,�Riferimenti�
legislativi:�c.c.,�art.�2043�c.c.,�art.�2049�c.c.,�art.�2051.�
(8)�v.�Cass.�civ.,�Sez.�II,�4�marzo�2003,�n.�3185;�18�febbraio�1986,�n.�960.�

DOTTRINA�375 


3.�Ma�qual'e��il�contenuto�di�questi�diritti?�Ossia�i�beni�della�vita�che�
acquistiamo�col�biglietto�che�ci�assegna�un�posto,�ossia�la�possibilita��fisica�
di�assistere�allo�spettacolo?�Cui�oggi�potremmo�aggiungere�la�pay�per�view,�
il�canone��sky�,�o�in�generale�lo�strumento�elettronico�per�decodificare�in�
simultanea�la�relativa�trasmissione�televisiva,�di�solito�con�l'aggiunta�del�
mezzo�giornalistico�della�telecronaca.�
Certo,�per�partire�da�un'impostazione��classica�,�non�si�puo��dire�che,�
acquistando�il�biglietto�per�lo�stadio,�si�sta�semplicemente�prendendo�in�loca-
zione�un�posto�o�un�sedile�per�la�durata�dell'evento.�

Anche�alla�tradizionale�giurisprudenza�del��palco�a�teatro��e��apparso�
sempre�chiaro�che�il�relativo�diritto,�reale�o�relativo�che�sia,�nelle�sue�con-
crete�evenienze�di�fatto,�si�patrimonializza�in�relazione�allafunzione�cui�quello�
spazio�e/o�quelle�sedie�sono�destinati:�la�possibilita��di�assistere,�in�certe�con-
dizioni,�ad�uno�o�piu��eventi�teatrali�(9).�Ed�e��chiaro�che,�quando�non�si�pro-
grammassero�piu��spettacoli,�quel�diritto�si�svuoterebbe�sostanzialmente�di�
contenuto.�Pressoche�nessun�valore�economico�avrebbe�la�possibilita��,�indi-
sturbata�che�sia,�di�vederci�davanti�ad�un�sipario�chiuso!�

Si�puo��dunque�concludere,�tornando�allo�sport,�che�col�biglietto�dello�
stadio�si�acquista�s|��la�possibilita�di�accedervi,�e�sia�pure�a�costi�differenziati�
dal�comfort�e�dalla�localizzazione�del�posto,�ma�sul�presupposto,�che�lo�patri-
monializza,�dello�svolgimento�dell'evento�agonistico�in�calendario�a�quell'ora�
ed�in�quel�luogo.�

4.�Ma�questo,�come�meglio�vedremo,�non�esaurisce�il�contenuto�della�
posizione�giuridica�soggettiva�in�esame.�

L'art.�2�dello�Statuto�del�C.O.N.I.,�detta�principifondamentali:�

�per�la�disciplina�delle�attivita��sportive�e�...�la�tutela�della�salute�degli�

atleti,�anche�al�fine�di�garantire�il�regolare�e�corretto�svolgimento�delle�gare,�
delle�competizioni�e�dei�campionati�.�
�...�per�promuovere�la�massima�diffusione�della�pratica�sportiva�in�ogni�
fascia�di�eta��e�di�popolazione�...�.�
�...�la�lotta�dello�sport�contro�l'esclusione,�le�diseguaglianze,�il�razzismo,�
la�xenofobia�e�ogni�forma�di�violenza�.�
�...�per�conciliare�la�dimensione�economica�dello�sport�con�la�sua�inalie-
nabiledimensionepopolare,sociale,�educativaeculturale�.�
�...�per�prevenire�e�reprimere�l'uso�di�sostanze�o�di�metodi�che�alterano�
le�naturali�prestazioni�fisiche�degli�atleti�nelle�attivita��agonistico-sportive�.�
Proprio�queste�disposizioni�potrebbero�costituire�la��falsariga��di�una�
vera�e�propria�Carta�dei�diritti�dello�spettatore.�

5.�Seguendo�dunque�questa�traccia,�e�restando�all'impostazione�giuridica�
di�cui�al�precedente�punto�3,�la�diligenza�adempitiva�minima�della��forni-
tura��dell'evento-spettacolo�dovrebbe,�innanzitutto,�rivolgersi�alla�salvaguar-
dia�dell'incolumita�fisica�degli�spettatori.�
(9)�v.,�da�ult.,�Cass.,�Sez.�II�civ.,�4�febbraio�2004,�n.�2100.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Del�che�si�rinvengono�diverse�conferme�nel�panorama�giurisprudenziale,�
come�la�sentenza�della�Corte�d'appello�di�Ancona�del�21�maggio�1990�(�Nel�
caso�in�cui�si�verifichi,�in�occasione�di�una�partita�di�calcio,�la�morte�di�alcuni�
spettatori�ustionati�per�un�incendio�sviluppatosi�all'interno�dello�stadio�a�
seguito�dell'accensione�di�fumogeni�e�di�materiale�cartaceo,�il�presidente�della�
societa�di�calcio�e�penalmente�e�civilmente�responsabile�di�tali�fatti�se�non�dimo-
stridiaverepredispostounarigorosa,�specificaepuntualedivisionedimansioni�
e�di�avere�delegato�la�vigilanza�ed�il�controllo�sugli�impianti�sportivi�a�persone�
idonee�a�svolgere�detti�compiti�(10);�o�dal�Tribunale�di�Roma,�del�5�febbraio�
1992,�dove�si�precisa�che��lo�spettatore�di�un�incontro�di�calcio�che�riporti�
lesioni�a�causa�di�una�caduta�all'interno�dello�stadio�e�legittimato�ad�agire�solo�
nei�confronti�della�societa�sportiva�organizzatrice�dell'incontro�e�non�nei�con-
frontidellasocieta�assicuratricedellaresponsabilita�civileverso�terzi�(11).�

6. 
Dev'essere�altres|�protetta 
l'integrita� 
morale 
dello�spettatore,�nei�suoi�
sentimenti�di�ordine�umanitario,�civico,�religioso,�come�ad�esempio�dimo-
strato�dalle�severe�sanzioni�che�vengono�puntualmente�irrogate�dagli�Organi�
federali�alle�societa�cui�appartengono�i�sostenitori�che�espongano��striscioni��
o�inscenino��cori��offensivi,�xenofobi,�razzisti�o�inneggianti�alla�violenza,�su�
segnalazione�dell'arbitro�o,�nel�caso�del�calcio,�da�inviati�dell'UfficioIndagini.�
7. 
Nel�dichiarato�scopo�del�medesimo�Statuto�del�C.O.N.I.��di 
garantire 
il 
regolare 
e 
corretto 
svolgimento 
delle 
gare, 
delle 
competizioni 
e 
dei 
campio-

nati� 
e�nel�riferimento�alle��attivita� 
agonistico-sportive� 
si�rinviene�poi,�per�
cos|�dire,�un�...�oggetto�(solo�apparentemente)��nascosto�.�

Lo�spettatore�e�infatti�disposto,�normalmente,�a�pagare�il�biglietto�per�
assistere,�nelle�dette�condizioni�di�incolumita�fisica�e�morale,�non�ad�un�
evento�semplicemente��sportivo�,�ma�che�sia�anche�agonistico.�

Che�cosa�si�vuol�dire�con�questo?�Si�immagini�che,�per�un�guasto�all'au-
tomobile�che�sta�portando�la�terna�arbitrale,�magari�insieme�al�quarto�uffi-
ciale�di�gara�verso�la�localita�dell'incontro,�e�con�la�concomitanza�di�qualche�
altro�contrattempo,�all'inizio�della�gara�si�resti�senza�arbitri,�e�non�se�ne�
reperiscano�altri�in 
loco.�Si�provi�a�questo�punto�anche�ad�immaginare�
che�...�per�salvare�spettacolo�e�incasso,�le�due�squadre�ed�i�ventidue�calciatori�
decidano,�visto�che�ormai�sono�la�,�di�disputare�lo�stesso�la�partita,�senza�
arbitri,�e�di�conseguenza�senza�alcun�valore�del�risultato�per�la�classifica.�Si�
tratterebbe�di�quell'evento�agonistico?�Certamente�no.�Anche�se�tale�partitella 
resterebbe�comunque�un�evento�sportivo. 


Ma�non�ancora�un�evento�agonistico.�E�difatti�avremmo�diritto�a�riavere�
il�prezzo�del�biglietto,�sia�pure�nel�tantundem 
costituito�dal�perdurante�valore�
di�quello�originario�senza�doverne�comprare�un�altro,�per�assistere,�quando�
ci�sara�,�al�nuovo�incontro�valido.�

(10)�Massima�in�F.I.�Zanichelli�on 
l.,�Omicidio�e�lesioni�personali�colpose�[4560]�^Colpa,�
in�genere�^Lesioni�in�genere�^Varie�^Zoboletti�^Fonti:�Societa�,1990,1625,�n.�Vidiri,�Nel�
Repertorio: 
1990,�Omicidio�e�lesioni�personali�colpose�[4560],�n.�9.�
(11)�Massima�in�F.I.�Zanichelli�on 
l.,�Resp.�civ.�[5760]�^in�genere�^Sport:�Scamolla�c.�
Soc.�Sportiva�Lazio�^Fonti:�Riv. 
dir. 
sport.,�1992,�90,�n.�BellantuonO 
^in�Rep.�1992,�Resp.�
civ.�[5760],�n.�106�^Riferimenti�legislativi:�c.c.,�art.�1917.�

DOTTRINA 
377 


Ma 
che 
cosa 
differenzia 
lo 
spettacolo 
di 
ventidue 
calciatori 
che 
corrono 
dietro 
ad 
un 
pallone, 
sia 
pure 
con 
appropriate 
casacche 
ed 
equipaggiamento, 
ed 
un 
vero 
incontro 
di 
calcio? 


Un 
fatto 
sportivo 
diventa 
evento 
�agonistico�, 
agon, 
e 
riesce 
a 
darci 
quelle 
emozioni 
cui 
si 
accennava, 
in 
quanto, 
e 
solo�in�quanto, 
esso 
si 
svolge 
e 
produce�un�risultato�in 
un'impalcatura�di�regole!ede� 
per 
questo 
che 
siamo 
disposti, 
per 
assistervi 
da 
vicino, 
ad 
affrontare 
costi 
anche 
molto 
... 
salati. 


L'osservanza 
delle 
regole 
del 
gioco 
finisce 
cos|� 
per 
costituire 
elemento 
stesso 
di 
valorizzazione 
del 
mero 
fatto 
sportivo 
sul 
piano 
giuridico-contrattuale, 
ed 
anzi 
proprio 
di 
riconoscibilita�
anche 
economica, 
dell'evento 
agonistico. 


Al 
che 
va 
aggiunta 
l'ulteriore 
riflessione 
che 
e� 
la 
produzione 
legale�del 
risultato 
a 
produrre 
anche 
ilfatto�emozionale, 
che 
e� 
poi, 
come 
s'e� 
visto, 
essen-
zialmente 
quel 
che 
si 
compra 
insieme 
al 
biglietto! 


E 
per 
entrare 
in 
quest'ordine 
di 
idee, 
basti 
fare 
qualche 
esempio 
opposto 
a 
quello 
tracciato 
prima, 
della 
partita 
senza 
arbitro 
e 
senza 
valore 
ai 
fini 
del 
risultato 
e 
della 
classifica. 


Si 
immagini 
che 
una 
delle 
due 
squadre 
non�sipresenti�in�campo: 
il 
Rego-
lamento 
assegna 
la 
vittoria 
all'altra. 
Oppure, 
un 
incontro 
venga 
interrotto 
per 
invasione�di�campo, 
oppure 
l'arbitro�e�stato�ferito�da�uno�spettatore�(12). 
Anche 
qui, 
vittoria 
a 
tavolino, 
come 
si 
suol 
dire 
e 
... 
nulla 
e� 
dovuto 
agli 
spet-
tatori 
che 
se 
ne 
sono 
tornati 
a 
casa 
prima. 
In 
questo 
caso, 
al 
contrario 
di 
prima, 
si 
e� 
prodotto 
un 
risultato 
agonistico, 
anche 
senza 
il 
compimento 
del-
l'incontro 
fisico-sportivo 
delle 
squadre, 
ma, 
per 
cos|� 
dire, 
ope�legis. 
Ma 
nulla 
evidentemente 
potrebbe 
pretendere 
in 
restituzione 
lo 
spettatore, 
per 
la 
con-
clusiva 
ragione 
che 
un�risultato�comunque�si�e�prodotto, 
e 
... 
secundum�jus.�

E 
dunque 
si 
puo� 
ora 
aggiungere, 
nel 
novero 
dei 
diritti 
dello 
spettatore, 
quello 
algiusto�risultato�della 
gara 
cui 
assiste. 


8.�Non 
meritevole 
di 
minori 
attenzioni 
e� 
la 
sfera 
giuridica 
del 
tifoso,il 
quale 
investe 
interesse 
e 
soldi 
nello 
sport 
... 
piu� 
dei 
cd. 
�sportivi 
puri� 
... 
alla 
ricerca 
anche 
lui 
una 
contropartita 
psichica, 
che 
egli 
pero� 
maggiormente 
ricava 
dalle 
fortune 
della 
squadra 
da 
lui 
�amata�; 
il 
che 
costituisce 
davvero 
una 
peculiarita� 
della 
psicologia 
umana 
(l'attaccamento 
ad 
una 
squadra 
par-
rebbe 
l'unico 
�sentimento� 
che 
non 
muore 
mai 
...). 
4. 
-Patologia�del�contratto�e�tutelabilita�delle�relativeposizionigiuridiche�sog-
gettive.�

1.�S'e� 
detto 
fin 
ora 
delle 
lesioni 
del 
tessuto 
fisico 
e 
morale 
dello 
spetta-
tore, 
che 
attengono 
per 
cos|� 
dire 
alla 
godibilita� 
dello 
spettacolo 
agonistico-
sportivo; 
e 
che, 
appartenendo 
un 
po' 
alla 
percezione 
classica 
di 
un 
problema, 
non 
sembrano 
dar 
luogo 
a 
molti 
dibattiti. 
Le 
cronache 
sportive, 
e 
talvolta 
giudiziarie, 
ci 
parlano 
poi 
di 
altre 
pato-
logie 
dell'evento 
agonistico, 
le 
quali 
viziano�il�prodotto�psichico-emozionale�

(12) 
Basti 
ricordare 
la 
vicenda 
dell'arbitro 
Anders 
Frisk 
nella 
partita 
di 
Champion�Legue�
Roma-Dinamo 
Kiev 
del 
15 
settembre 
2004. 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

oggetto�del�contratto�con�lo�spettatore.�Ossia�di�fatti�che�falsano�quel�risul-
tato�che�le�forze�in�campo,�in�una�corretta�cornice�regolamentare,�avrebbero�
invece�assegnato�all'evento�agonistico.�

Ci�si�riferisce�allafrode�sportiva,al�doping,�ed�all'errore�arbitrale.�

2.�Fin�ora�queste�vere�e�proprie�inadempienze�del�contratto�con�gli�spet-
tatori�sono�state�oggetto�per�lo�piu�soltanto�di�sanzioni�sportive.�
Com'e�noto,�anche�l'ordinamento�italiano,�come�pressoche�tutti�gli�Stati,�
osserva�il�c.d.��vincolo�di�giustizia��che�affida�ad�arbitrato�la�risoluzione�di�
controversie�concernenti�l'applicazione�di�norme�rilevanti�nella�sfera�spor-
tiva,�nascente�dalla�doppia�esigenza�di�tutte�le�Federazioni�Sportive�Nazio-
nali,�da�una�parte�di��fare�i�conti��con�le�relative�Federazioni�Sportive�inter-
nazionali�cui�sono�affiliate,�le�quali�devono�uniformare�la�normazione�a�
livello�mondiale�di�quella�specialita�sportiva,�dal�che�dipende�la�sua�stessa�
conservazione,�oltre�alla�ragionevole�possibilita�di�competizioni�internazio-
nali;�e�dall'altra�con�i�precetti,�quasi�sempre�di�estrazione�costituzionale,�dei�
rispettivi�ordinamenti�statali,�che�tendono�ad�assicurare�la�giurisdizione�
�comune��alle�posizioni�giuridiche�soggettive�dei�cittadini�e�degli�altri�soggetti�
statali.�

Questa�ormai�lunga�storia�di�tensioni�fra�...��giurisdizioni�concorrenti�,�
ha�fatto�fin�ora�registrare�dei�precedenti�clamorosi.�

Basti�pensare�al�caso�del�Catania�Calcio�del�1993,�che�non�era�stato�
ammesso�al�campionato�di�calcio�di�serie�C1�per�problemi�economico-finan-
ziari.�Si�protrasse�per�oltre�due�anni�un�conflitto�fra�gli�organi�di�giustizia�
amministrativa�(TAR�Sicilia,�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�per�la�
Regione�Sicilia,�TAR�Lazio,�VI�Sezione�del�Consiglio�di�Stato)�e�la�F.I.G.C.�
la�quale,�per�non��ribellarsi��ai�giudici�nazionali,�venne�pressata�dalla�
F.I.F.A.,�con�il�Presidente�Blatter�che�ingiunse�al�Presidente�Matarrese�di�
non�eseguire�quei�provvedimenti,�prospettando�altrimenti�addirittura�l'esclu-
sione�della�nostra�nazionale�di�calcio�dai�Mondiali�del�'94.�

O�il�caso�di�Butch�Reynolds,�pluricampione�olimpionico�dei�400�metri,�
nel�1990�squalificato�per�due�anni�per�assunzione�di�nandrolone�dalla�

I.A.A.F.�-Federazione�Internazionale�di�Atletica�Leggera,�e�che�vide�contrap-
posto�il�The�Atletic�Congress�ofU.S.A.,�la�Corte�distrettuale�meridionale�del-
l'OHIO,�la�Corte�d'Appello�del�VI�Circuito�U.S.A.,�la�Corte�Suprema�degli�
Stati�Uniti,�e�conclusosi�con�27�milioni�di�dollari�a�favore�dell'atleta(13).�
3.�Con�la�sentenza�delle�SS.UU.�civili�26�ottobre�1989�n.�4399,�la�nostra�
Corte�di�Cassazione�affermo�il�principio�del�difetto�assoluto�di�giurisdizione�
avverso�le�decisioni�prese�da�una�Federazione�Sportiva�appartenente�al�
C.o.n.i. 
(nella�specie�pallacanestro),�fin�quando�queste,�appunto,�non�ledano�
posizionigiuridiche�soggettive.�La�giurisprudenza�amministrativa�ha�per�parte�
sua�affermato�il�difetto�di�giurisdizione�amministrativa�nella�controversia�
che�si�esaurisca�all'interno�dell'ordinamento�sportivo,�in�quanto�con�il�ricorso�
(13)�riferimenti�tratti�dall'articolo�sul�tema��La�giurisdizione�amministrativa�in�materia�
sportiva�dopo�la�legge�17�ottobre�2003,�n.�280��dell'Avv.�Enrico�Lubrano.�

DOTTRINA�379 


sia�contestata�la�legittimita�del�risultato�agonistico 
conseguito,�mediante�l'im-
pugnazione�di�provvedimenti�esclusivamente�di�carattere�sportivo�(qualila�
squalifica�del�campo�di�gioco�e�di�giocatori),�sottratti�a�valutazioni�di�organi�
diversi�da�quelli�deputati�dall'ordinamento�sportivo�a�tali�compiti(14).�E�spo-
standoci�in�un�altro�Paese�europeo,�il�Landesgericht�di�Monaco�(di�Baviera),�
con�pronuncia�del�17�maggio�1995�stabiliva�che�il�vincolo 
di 
giustizia 
va�
inteso,�a�pena�di�nullita�,�solo�come�divieto�a�rivolgersi�all'autorita�giurisdizio-
nale�ordinaria�prima�di�aver�esaurito�tutte�le�istanze�giurisdizionali�interne�
alla�federazione(15).�

4. 
Si�era�dunque�venuto�definendo�il�seguente�quadro�giurisprudenziale:�
l'ordinamento�sportivo�nazionale,�pur�dotato�di�ampi�poteri�di�autonomia,�
autarchia�e�autodichia,�deriva�da�quello�generale�dello�Stato;�di�conseguenza�
mentre�gli�atti�a�contenuto�strettamente�tecnico-sportivo,�irrilevanti�per�l'or-
dinamento�statale,�e�quelli�che�incidono�su�diritti�disponibili�non�sono�sog-
getti�al�controllo�giurisdizionale,�gli�altri�provvedimenti�suscettibili�di�ledere�
posizioni�di�diritto�soggettivo�o�di�interesse�legittimo�sono�soggetti�a�tutela�
dinanzi�al�giudice�ordinario�o�al�giudice�amministrativo(16).�E�cio�fin�
quando,�per�uscire�dalla��bufera�estiva��di�un�nuovo��caso 
Catania� 
del�
2003,�a�seguito�delle�alterne�decisioni�sul�risultato�del�campo�e�quello��a�
tavolino��della�partita�Catania-Siena,�che�vedevano�il�Catania�in�bilico�fra�
serie�B�e�C1,�con�conseguenze�a�catena�che�coinvolgevano�altre�squadre,�
gironi�e�calendari�ormai�varati,�in�una�situazione�altrimenti�insolubile,�
dovette�intervenire�il�legislatore�col�decreto�legge�19�agosto�2003�n.�220,�poi�
convertito�con�modifiche�con�la�legge�17�ottobre�2003�n.�280.�
5.�Si�tratta�di�una�legge�importantissima,�perche�il�suo�pur�breve�testo�
sancisce�principi�importanti�in�termini�di�autonomia�del�diritto�sportivo,�ma�
nello�stesso�tempo,�ne�segna�il�confine,�rispetto�all'ordinamento�statale.�
Sembra�intanto�di�grande�rilievo,�per�quanto�qui�interessa,�l'enuncia-
zione�dell'art.�1�comma�2,�giusta�la�quale��i�rapporti�tra�l'ordinamento�spor-

(14)�Zanichelli�on 
l.,�Consiglio�di�Stato�Sez.�VI,�19�giugno�2001,�n.�3235�(Sport�[6450]�^
Campionati�e�gare�^Giurisdizione�civile�^Soc.�Hockey�Club�Milano�c.�Federaz.�It.�Sport�
Ghiaccio,�Foro 
amm.,�2001,�1624�In�Rep.�2002,�Sport�[6450],�n.�56).�V.�anche,�per�altri�aspetti�
della�questione,�Cons.�giust.�amm.�sic.,�sez.�giurisdiz.�[ord.],�9�ottobre�1993,�n.�536�(Sport�
[6450]�Parti:�Federaz.�It.�Giuoco�Calcio�c.�Soc.�Club�Calcio�Catania�Fonti:�Giur. 
amm. 
sic.,�
1993,�681�Cons.�Stato,�1993,�I,�1339�Nel�Repertorio:�1993,�Sport�[6450],�n.�23�Rif.�Legisl.:�
cost.,�art.�113)�T.A.R.�Lazio,�sez.�III,�8�febbraio�1988,�n.�135�(Sport�[6450]�Parti:�Tonini�c.�
Federaz.�It.�Baseball�Softball�^Trib.�amm.�reg.,�1988,�I,�762�^Riv. 
dir. 
sport.,�1988,�250�In�
Rep.�1988,�Sport�[6450],�n.�52),�T.A.R.�Emilia-Romagna,�sez.�I,�4�maggio�1998,�n.�178�
(Giuoco�e�scommessa�[3310]�^Giurisdizione�civile�^Sport�^Parti:�Madonia�c.�Ente�Naz.�
Corse�al�Trotto�^Trib.�amm.�reg.,�1998,�I,�2519�^In�Rep.�1998,�Giuoco�e�scommessa�
[3310],�n.�9).�
(15)�Zanichelli�on 
l.,�Dir.�comp.�[2250]�^Giurisdizione�^Giurisdizione�civile�^Sport,�
Parti:�Zimmermann�c.�Deutscher�Leichtathletik�Verband,�Fonti:�Riv. 
dir. 
sport.,�1996,�833,�
n.�DE 
Cristofaro. 
In�Rep. 
1997,�Diritto�comparato�[2250],�n.�34.�
(16)�Zanichelli�on 
l.,�T.A.R.�Sicilia,�sez.�Catania,�sez.�II,�13�agosto�2003,�n.�1290�^Sport�
[6450]�^Giurisdiz.�Civ.�^Soc.�Scpv�c.�Fipav�^Trib.�amm.�reg.,�2003,�I,�2458�In�Rep. 
2003,�
Sport�[6450],�n.�64.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

tivo�e�l'ordinamento�della�Repubblica�sono�regolati�in�base�al�principio�di�
autonomia,�salvi�i�casidi�rilevanzaper�l'ordinamento�giuridico�disituazionigiu-
ridiche�soggettive,�connesse�con�l'ordinamento�sportivo�.�Norma�questa�che�
costituisce�una�chiave�di�lettura�fondamentale�del�successivo�art.�2,�su�cui�
poggia�l'argomento�centrale�di�questo�contributo�alla�definizione�dei�diritti�
dello�spettatore�di�fonte�all'apparato�organizzatore�dell'evento�agonistico.�
Recita�infatti�quest'ultima�disposizione�che��in�applicazione�dei�principi�di�
cui�all'art.�1,�e�riservata�all'ordinamento�sportivo�la�disciplina�delle�questioni�
aventi�ad�oggetto:�a)�l'osservanza�e�l'applicazione�delle�norme�regolamentari,�
organizzative�e�statutarie�dell'ordinamento�sportivo�nazionale�e�delle�sue�artico-
lazionialfine�digarantire�il�corretto�svolgimento�delle�attivita�sportive�edagoni-

stiche�...�

Orbene,�se�si�considera�che�la�legge�di�conversione�ha:�

�soppresso�all'art.�1�comma�1�l'aggettivazione�dell'�effettiva�rile-
vanza�...�di�situazioni�giuridiche�soggettive�connesse�con�l'ordinamento�spor-
tivo�,�con�cio�quindi�restringendo�in�qualche�modo�i�limiti�della��riserva�di�
giustizia��in�favore�degli�ordinamenti�sportivi�di�settore;�

�indi,�alla�lettera�a�del�comma�1�dell'art.�2,�la�medesima�riserva�e�stata�
ulteriormente�circoscritta�all'�osservanza�e�l'applicazione�delle�norme�regola-
mentari,�organizzative�e�statutarie�dell'ordinamento�sportivo�nazionale�e�
delle�sue�articolazioni�al�fine�di�garantire��parole�aggiunte�davanti�all'origi-
nario�puro�e�semplice�riferimento�al��corretto�svolgimento�delle�attivita�spor-
tive�ed�agonistiche�,�che�poteva�altrimenti�sembrare�attributivo�di�una�sorta�
di�onnicomprensiva��competenza�per�materia��rispetto�a�tutto�quanto�
riguardasse��il�corretto�svolgimento��delle�gare.�

Con�la�riserva�di�normazione�e�giurisdizione�statale�in�ordine�ad�ogni�
possibile�connessione�di�una�situazione�giuridica�soggettiva�col�fenomeno�
sportivo,�il�legislatore�in�sede�di�conversione�ha�inteso�codificare�un�
segnale�garantistico�proprio�verso�le�situazioni�giuridiche�degli�utentidello�
sport�non�tesserati,�ossia�che�non�appartenenti�all'ordinamento�sportivo,�e�
fra�i�quali�vanno�certamente�annoverati�gli�spettatori,�nell'esercizio�dei�loro�
diritti!�

Sul�piano�strettamente�processuale�viene�opportunamente�introdotta�poi�
dall'art.�3�una�giurisdizione�esclusiva�del�g.a.,�peraltro�adottando�la�solu-
zione�del�sistema�tedesco,�della�condizione�di�proponibilita�della�previa�adi-
zione�dei�gradi�di�giustizia�sportiva�nelle�materie�non�riservate�all'A.G.O.,�
per��ogni�altra�controversia�avente�ad�oggetto�atti�del�C.o.n.i. 
o�delle�Fede-
razioni�sportive,�non�riservata�agli�organi�di�giustizia�dell'ordinamento�spor-
tivo��e�fatte�salve�le�clausole�compromissorie�ed�altre�eccezioni�...�Non�e�que-
sta�la�sede�per�addentrarsi�nel�(complesso)�discorso,�nel�quale�una�cosa�
appare�subito�chiara:�la�tutela�delle�posizioni�giuridiche�soggettive�resta�fuori�
da�questo�quadro�giurisdizionale,�e,�allorquando�si�tratti�di�diritti�soggettivi,�
dalle�pastoie�del�previo�esaurimento�dei�rimedi�in�sede�sportiva.�

6.�Vero�e�che,�almeno�fin�ora,�nello�specifico�dei�rapporti�fra�mondo�
dello�sport�ed�i�suoi�utenti,�qui�da�noi�la�giurisprudenza�non�e�ancora�inter-
venuta�pressoche�mai,�salvo�i�casi�che�si�son�visti�di�risarcimenti�da�morte�o�

DOTTRINA�381 


da�lesioni�come�nei�casi�gia�accennati;�e�forse�la�semplice�spiegazione�risiede�
nel�fatto�che�e�estremamente�antieconomico�per�lo�spettatore�uti 
singulus,�
imbarcarsi�in�azioni�legali,�il�cui�costo�decisamente�trascenderebbe�il�prezzo�
del�biglietto,�e�lo�stress 
psicologico�della�lite�quello�della�falsificazione�del�
risultato.�

I�pur�pochi�e�piccoli�segnali�di�favore,�fin�ora�registratisi�nel�panorama�
giurisprudenziale,�verso�il�riconoscimento�di��diritti��dello�spettatore,�sono�
stati�infatti�ottenutida�iniziative�di�associazioni�di�consumatori,�o�comunque�
enti�collettivi(17).�E�comunque�ferma�opinione,�o�quanto�meno�aspirazione�
profonda�di�chi�vi�parla,�che�un�diritto 
ben�possa�definirsi�anche�davanti�ad�
uno�scenario�contenzioso�ancora�vuoto,�e�specie�in�un�mercato,�come�quello�
dello�sporT 
che,�almeno�agli�spettatori,��vende��beni�psichici,�essenzialmente�
costituiti,�come�si�e�visto,�da�stimoli 
emozionali 
ed�ideali.�

7. 
Ma�non�solo�e�non�sempre.�
E�mi�riferisco�ad�aspetti�...�piu�prosaici�del�mondo�dello�sport,�ma�non�
di�minor�valore�giuridico,�sol�che�si�consideri�il�ruolo�delle�risorse�finanziarie�
nella�diffusione�di�ogni�sport.�

Lo�sport�e�anche,�infatti,�oggetto�di�consumo.�Anche,�e�forse�soprat-
tutto,�i�giovani�sono�spesso�grandi�...�consumisti 
dello�sport:�sia�dei�grandi�
eventi�ne�costituiscono�la�vetrina,�e�sia�di�tutto�l'indotto�commerciale�che�
ruota�intorno�al�risultato�sportivo.�Sono�oggi�sotto�gli�occhi�di�tutti�ripercus-
sioni�economiche�delle�vicende�agonistiche�nel�campo�degli�sports�cd.�di�
massa.�Il�conseguimento�o�lo�sfumare�di�titoli�sportivi�determinano�spesso�
fortune�e�dissesti�di�societa�sportive.�Basti�considerare�gli�incassi�derivanti�
dalla�partecipazione�ad�un�torneo�internazionale,�ed�i�diritti�televisivi.�

Si�hanno�cos|�altri�consumatori 
dello�sport,�che�non�solo�e�non�necessa-
riamente�cercano�il�diletto�spirituale�della�sana�competizione�sportiva,�ossia�
quel�bene�emozionale 
di�cui�s'e�parlato;�ma,�non�meno�lecitamente�e�con�
altrettanto�beneficio�dello�sport,�vi�puntano�il�loro�denaro,�sia�in�partecipa-
zioni 
azionarie 
o�sia,�piu�frequentemente,�in�scommesse: 
basti�pensare�che�
oltre�il�60%�delle�giocate�dei�concorsi 
a 
pronostici 
va�a�rimpinguare�le�finanze�
erariali�e�del�coni.�

Tornando�ora�alle�anomalie�chefalsifichino 
il�risultato,�che�una�competi-
zione�regolare 
avrebbe�invece�assegnato�al�rendimento�delle�forze�in�campo,�
viziando 
cos|�quel�peculiare�bene�psichico�che�s'e�individuato�come�contropre-
stazione�del�contratto 
con�lo�spettatore,�la�(supplementare)�delusione�delle�
aspettative�economiche�di�chi�aveva�altres|�investito�o��puntato��sul�risultato�
poi�falsato,�e/o�delle�speranze��quasi�tutti�ne�sappiamo�qualcosa�(...)�d
el�tifoso,�produrra�evidentemente�un'ulteriore�e�distinta�lacerazione�nella�
sfera�patrimoniale�e/o�nel�tessuto�psichico�di�quest'altro�utente 
dello�sport.�
E�dunque�un�altro 
danno.�

(17)�Corre�obbligo�di�ringraziare�l'Avv.�Rienzi,�e�l'enturage 
del�suo�Studio,�oltre�che�della�
Segreteria�del�Codacons,�per�l'interessante�materiale�fornito�alla�presente�ricerca.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Alimentando�anche�essi�lo�sport,�questi�particolari�tipi�di�interesse�verso�
il�fatto�agonistico�meritano�infatti�tutela,�ed�avrebbero�dunque�pieno�titolo�
per�essere�accolti�fra�i��diritti�soggettivi��dello�spettatore.�Ed�anzi�e�proprio�
questo,�come�noterete,�l'unico�campo�in�cui�il�legislatore�statale�si�e�diretta-
mente�affacciato�all'interno�del�fenomeno,�con�norme�di�diritto�positivo�e�
del�massimo�rango�precettivo,�ossia�quello�penale.�

8.�Ci�si�riferisce�all'art.�1,�legge�13�dicembre�1989,�n.�401�(G.U.,�18�dicem-
bre�1989,�n.�294),�che�all'art.�1�cos|�dispone,�in�materia�di��Frode�in�competi-
zioni�sportive.�-1.�Chiunque�of
ffre�o�promette�denaro�o�altra�utilita�o�vantaggio�
a�talunodeipartecipantiaduna�competizionesportivaorganizzatadallefedera-
zioni�riconosciute�dal�Comitato�olimpico�nazionale�italiano�(CONI),�dall'U-
nioneitalianaperl'incrementodellerazzeequine(UNIRE)�odaaltrientispor-
tivi�riconosciuti�dallo�Stato�e�dalle�associazioni�ad�essi�aderenti,�alfine�di�rag-
giungere�un�risultato�diverso�da�quello�conseguente�al�corretto�e�leale�
svolgimento�della�competizione,�ovvero�compie�altri�atti�fraudolenti�volti�al�
medesimo�scopo,�e�punito�con�la�reclusione�da�un�mese�ad�un�anno�e�con�la�
multa�da�euro�258�a�euro�1.032.�Nei�casi�di�lieve�entita�si�applica�la�sola�pena�
della�multa.�
2.�Lestessepenesiapplicano�alpartecipanteallacompetizione�cheaccetta�
il�denaro�o�altra�utilita�o�vantaggio,�o�ne�accoglie�la�promessa.�
3.�Se�il�risultato�della�competizione�e�influente�aifini�dello�svolgimento�di�
concorsipronosticiescommesseregolarmenteesercitati,�ifattidicuiaicommi1�
e�2�sono�puniti�con�la�reclusione�da�tre�mesi�a�due�anni�e�con�la�multa�da�euro�
2.582�a�euro�25.822.�
Questa�disposizione�evidentemente�sancisce,�insieme�ai�beni�giuridici�
oggetto�della�sanzione�penale,�proprio�i�(corrispondenti)�diritti�soggettivi�che�
si�stanno�cercando,�sub�specie�di��beni�giuridici�protetti��dalle�disposizioni�
penali,�ossia�il�legittimo�affidamento�di�ogni�consumatore�dello�sport�verso�
il�prodursi�appunto�di�un��risultato�conseguente�al�corretto�e�leale�svolgimento�
della�competizione�.�

Prescindendo�da�una��lettura��penalistica�della�disposizione,�forse�poco�
interessante�in�questo�contesto,�parrebbe�piu�utile�soffermarsi�sul�concetto�
di��corretto�e�leale�svolgimento�della�competizione�,�prendendo�spunto�da�
alcuni�clamorosi�episodi.�Come�quello�accaduto�il�12�maggio�2002,�in�occa-
sione�del��Gran�Premio�automobilistico�di�Austria�,�svoltosi�sul�circuitodi�
Zeltweg�ed�utile�per�l'aggiudicazione�del�titolo�mondiale�della��formula�
uno�.�

Tutti�ricorderanno�che�il�pilota�Ruben�Barrichello,�alla�guida�di�una�Fer-
rari,�dopo�aver�mantenuto�il�comando�per�tutta�la�gara�(oltre�ad�aver�domi-
nato�le�prove�il�giorno�precedente),�raggiunto�da�una�comunicazione�radio�
mentre�si�apprestava�ormai�indisturbato�a�vincere��si�era�al�71.�giro��ral-
lentava�vistosamente�per�lasciarsi�superare�dal�compagno�di�scuderia�Michel�
Schumacher,�il�quale�lo�precedeva�vittorioso�al�traguardo.�In�precedenza�le�
telecamere�avevano�ripreso�in�diretta�il�passaggio�di�un�foglietto�da�parte�
del�responsabile�tecnico�della�scuderia�di�appartenenza�del�pilota�brasiliano.�


DOTTRINA�383 


A�gara�conclusa,�il�responsabile�della�medesima�squadra�Jean�Todt�confer-
mava�ai�cronisti�che�la�vittoria�di�Schumacher�era�stata�imposta�dal�team 
automobilistico�di�Maranello(18).�

Nel�trambusto�che�ne�segu|�,�si�registrarono�anche�delle�iniziative�giudi-
ziarie�da�parte�del�codacons,�che�in�una�denuncia�alla�Procura�della�Repub-
blica�di�Roma�contro�il��poco�sportivo��scambio�di�posizioni�tra�Barrichello�
e�Schumacher,�addirittura�chiese�alla�magistratura�di�identificare�tutti�coloro�
che�avevano�effettuato�scommesse�in�tutto�il�mondo�sul�Gran�Premio�d'Au-
stria�di�Formula�1,�ponendo�problemi�connessi�alla�spettanza�della��vincita��
agli�scommettitori.�

All'incirca�negli�stessi�termini,�venne�altres|�proposto�un�ricorso�al�

T.A.R.�del�Lazio,�col�quale,�facendosi�leva�su�quella�che�poteva�effettiva-
mente�considerarsi,�a�prima�vista,�un'anomalia�nella�produzione�del�giusto�
risultato,�si�chiedeva�in�sostanza�il�congelamento�delle�scommesse.�
La�Sezione�II�del�T.A.R.�Lazio�negava�la�sospensiva�rilevando��con 
rife-
rimento 
alla 
legittimazione 
attiva 
di 
parte 
ricorrente, 
che 
la 
categoria 
dei 
sog-
getti, 
iqualipartecipanoaconcorsi-pronosticirelativiamanifestazionisportive 
nazionali 
ed 
internazionali, 
non 
appare 
riconducibile 
ad 
un 
ambito 
omogeneo 
di 
``consumatori 
ed 
utenti'', 
di 
cui 
il 
Codacons 
rivendica 
la 
tutela 
nell'odierna 
sedegiurisdizionale, 
attesochealsuointernorisultanoravvisabiliposizionigiu-
ridichesoggettivedifferenziateeperfino 
contrapposte�(19).�

A�meno�di�due�settimane�di�distanza��e�si�dice�che�la�giustizia�italiana�
e�lenta�...��la�IV�Sezione�del�Consiglio�di�Stato�rigettava�l'appello,�condivi-
dendo�tale�motivazione�(20).�

La�doppia�pronuncia,�sia�pur�soltanto�cautelare,�appare�interessante�
perche�parrebbe�ammettere,�sia�pur�a 
contrario,�una�generale�legittimazione 
dell'unione 
consumatori,�nella�specie�negata�per�non�avere�essa�espresso,�in�
concreto,�gli�interessi�di��un 
ambito 
omogeneo 
di 
consumatori 
ed 
utenti� 
dello�
sport,�fornendo�poi�una�soluzione�equilibrata�e�salomonica,�di�un�caso�sicu-
ramente�spinoso�nel�merito.�

Nel�merito,�la�pretesa�di�parte�ricorrente�avrebbe�pero�dovuto�fare�i�
conti�con�la�considerazione�che�la�Formula�Uno�e�anche�uno�sport��di 
squa-
dra�:�tant'e�vero�che�viene�stilata�una�classifica�costruttori,�e�viene�dunque�
premiata�una�squadra!�Vero�e�che,�anche�senza�l'incriminato��sorpasso�,�i�
punti�assegnati�alla�Ferrari�sarebbero�stati�gli�stessi,�ma�l'imprescindibilita�
comunque�di�una�strategia�e�di�un�discorso�tecnico�di 
squadra 
�si�pensi�alla�
figura�di�antica�letteratura,�del��gregario��nel�ciclismo,�che�dopo�aver�
�tirato��la�volata,�si�erge�sulla�sella�per�far�passare�il�suo�caposquadra�


(18)�Da�un�passo�di�un'intervista�al�d.t.�della�Ferrari,�su��Repubblica� 
del�13�maggio�
2002,�pag.�44:��S|�,�l'ordine�l'ho�dato�io�e�il�sorpasso�doveva�avvenire�prima�dell'ultima�
curva,�invece�e�andata�cos|�.�Io�rappresento�una�azienda�e�di�questa�azienda�devo�difendere�
gli�interessi.�L'obiettivo�della�Ferrari�e�far�vincere�questo�mondiale�anche�a�Schumacher�.�
(19)�Ord.�del�5�giugno�2002.�
(20)�Ord.�18�giugno�2002,�n.�2544.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

parrebbe�in�definitiva�escludere,�al�di�la�della�vistosita�del�...�gesto�tecnico,�
un'ipotesi�di�scorrettezza�o�slealta�nello�svolgimento�della�competizione,�e�
dunque�l'elemento�oggettivo�della��frode�sportiva�.�

Anche�il�caso,�pure�clamoroso,�dell'ultimo�derby�calcistico�Lazio-Roma�del�
15�maggio�scorso,�si�impone�all'attenzione�di�questa�indagine,�piu�per�vistosita�
cheperilliceita�diungesto�...�tecnico�dello�stesso�tipo,�per�il�vittorioso�...�obiet-
tivo�di�entrambi�i�contendenti,�in�questo�caso,�della�permanenza�in�serie�A.�

In�un�comunicato�stampa�all'indomani�dell'incontro,�lo�stesso�CODA-
CONS�chiedeva�un'indagine�della�CONSOB,�Istituto�che�com'e�noto�vigila�
sulle�societa�quotate�in�Borsa,��perche�...�si�legge�oggi�sui�giornali�di�dubbi�su�

possibili�accordi�tra�le�due�squadre�per�arrivare�a�fine�partita�con�un�pareggio.�

Una�circostanza�che,�se�veritiera,�falserebbe�il�valore�delle�azioni�di�Roma�e�

Lazio,�attraverso�risultati�sportivi�truccati�.�
Pur�apparendo�comprensibile�e�forse�condivisibile�il�giudizio�sportivo,�
non�ci�sembra�pero�che�possa�parlarsi,�sul�piano�tecnico-giuridico,�di��risul-
tato�truccato�.�

Ben�sono�possibili,�infatti,�e�di�norma�anche�produttivi�di�veri�e�propri�
effetti�negoziali,�le��manifestazioni�tacite��di�volonta�,i�facta�concludentia�...�
e�dunque,�a�parte�naturalmente�il�caso�dei�veri�e�propri�accordi�di�manipola-
zione�del�risultato,�risulta�per�lo�piu�difficile�se�non�impossibile�obiettivare�il�
substrato�psicologico�di�quelle�forme�di�gestione�economica�delle�risorse,�
imprescindibili�in�ogni�strategia�vincente,�che�si�manifesta�in�messaggi�taciti�
sia�al�compagno�che�all'avversario.�Il�ritenere��competizione�leale�e�corretta��
solo�quella�caratterizzata�in�ogni�momento�dallo�scontro�piu�duro,�generoso�
ed�imponderato�fisico,�sconfinerebbe�in�una�visione�...�puramente�romantica�
dello�sport�agonistico,�e�comunque�in�una�negazione�della�realta�dell'agone.�
Nemmeno�occorrendo�aggiungere�che�la��gestione�dell'energia��e�il�problema�
piu�generale�e�basilare�dell'esistenza�stessa.�E�lo�sport,�non�dimentichiamolo�
mai,�attrae�proprio�perche�ripropone�esperienze�fondamentali�della�vita.�

Se�dunque�alcuni�riti�di�...�non�belligeranza�,�cui�i��fine�campionato��ci�
hanno�purtroppo�abituati�ad�assistere,�parrebbero�in�effetti�contraddire�l'idea�
stessa�del�match�e�del�divertimento�degli�spettatori,�in�questa�sede�d'analisi�
appare�conclusivo�il�rilievo�che�non�quest'ultimo�e�,�almeno�in�via�diretta,�
l'oggetto�del�contratto,�ma�piuttosto,�come�finora�s'e�visto,�il�giusto�risultato�
secondo�corretta�applicazione�del�regolamento;�e�dunque�appare�giuridica-
mente�arduo,�almeno�fin�quando�e�attribuito�un�punteggio�al�risultato�di�
parita�,�considerare�un�pareggio�di�questo�tipo��risultato�diverso�da�quello�
conseguente�ad�un�corretto�e�leale�svolgimento�della�competizione�.�E�lo�
stesso�valga�anche�per�una�squadra�che�esca�dal�campo�di�buon�grado�scon-
fitta,�quando�sul�piano�aritmetico-regolamentare�ne�derivasse�un�qualsiasi�
vantaggio�nella�sua�posizione�di�classifica.�Salvo�naturalmente�che�altri�ele-
menti�forniscano�la�prova�di��combines�,�preordinate�al�conseguimento�di�
vantaggi�di�altro�tipo.�

9.�Quanto�al�fenomeno�del�doping,�questo�costituisce�forse�la�scena�piu�
drammatica�dello�spettacolo�dello�sport,�sol�che�si�pensi�alle�vite�bruciate�
dai�tanti��additivi��del�motore�umano,�circolanti�in�un�triste�sottomercato�
che�guarda�piu�alle�performances�che�alla�salute�dell'atleta.�

DOTTRINA�385 


Sul�piano�del��diritto�dello�spettatore�al�giusto�risultato�,�ci�si�limitera�
all'evidenza�del�fatto�che�anche�l'atleta��dopato��ne�costituisce�un'anomalia,�
un�vizio�della�controprestazione,�potenzialmente�falsata�da�componenti�
ignote�ed�estranee�all'arengo�sportivo.�

E�nemmeno�occorre�spendere�parole�sull'aspetto�fraudolento�del�doping,�
che�si�coglie�con�particolare�evidenza�sul�piano�dello�scommettitore.�

A�questi�aspetti�e�dedicata�un'intera�sessione�del�convegno,�e�dunque�
lascero�la�parola�agli�oratori�che�mi�seguiranno.�

5.�-L'errore�arbitrale.�
1.�L'errore�dell'arbitro,�o�del�giudice�di�gara,�puo�rappresentare�un'altra�
perturbazione,�talvolta�clamorosa,�del�regolare�evento�agonistico,�e�dunque�
del�contratto�con�lo�spettatore.�
Va�subito�chiarito�che�non�si�vuole�qui�accreditare�un�diritto�dello�spet-
tatore�all'arbitraggio�perfetto,�ma�piuttosto�alla�doverosa�adozione,�da�parte�
degli�apparati�e�degli�enti�organizzatori�delle�competizioni,�di�misure�atte�
ad�evitare�le�conseguenze�di�quegli�errori�che,�bastando�da�soli�a��scollare��
il�risultato�della�competizione�dai�valori�espressi�in�campo,�comporti�inadem-
pimento�della�prestazione�dedotta�nel�contratto,�che�dinanzi�s'e�visto,�fra�
spettatore�e�fornitore�dello�spettacolo�agonistico.�

Il�discorso�deve�limitarsi�a�questo,�per�due�ordini�di�considerazioni,�che�
risiedono:�

a)�nella�comune�esperienza�del�fatto�che�i�piccoli�errori�sono�comples-
sivamente�ininfluenti�per�il�risultato,�anche�perche�normalmente�tendono�ad�
equidistribuirsi�e�dunque�a�compensarsi;�

b)�nella�naturale�ed�inevitabile�fallibilita�dell'agire�umano,�la�quale�
cresce�con�la�difficolta�dell'opera.�Il�che�peraltro�costituisce,�com'e�noto,�il�
dato�pre-normativo�dell'art.�2236�c.c.:��Se�la�prestazione�implica�la�soluzione�
di�problemi�di�speciale�difficolta�,�il�prestatore�d'opera�non�risponde�dei�danni,�
se�non�in�caso�di�dolo�o�colpa�grave�.�

Solo�in�questi�termini,�ed�in�questi�limiti,�puo�accettarsi�la�comune�affer-
mazione�che��l'arbitrofaparte�delgioco�.�Arbitro�in�quanto�personificazione�
appunto,�in�questo�contesto,�dell'inevitabile�fallibilita�delle�valutazioni�
umane,�specie�se�adottate�...�correndo�insieme�ai�giocatori!�

Per�il�resto�egli�affatto�nonfaparte�del�gioco,�almeno�non�nel�senso�di�costi-
tuirne�una�variabile;�per�la�semplice�e�conclusiva�considerazione�che�non�
gioca�...�non�vince�e�non�perde,�ma�piuttosto�il�suo�ruolo�e�strumentale�al�gioco;�

o�per�meglio�dire,�alla�sua�regolarita�.Ilche,�come�gia�s'e�visto�e�meglio�si�vedra�
piu�avanti,lo�pone,�insieme�atuttigli�altri��tesserati�,�alservizio�dello�spettatore.�
Si�tratta�di�un��professionista�,�cui�l'organizzazione�della�gara�affida�il�
compito�di�garantirne,�attraverso�una�serie�di�poteri,�direttivi,�certificativi,�
repressivi�ed�espulsivi,�il�corretto�svolgimento�secondo�il�regolamento�di�quella�
Specialita�sportiva,�e�secondo�i�principi�dettati,�come�visto�fin�qui,�dal�
C.I.O.,�dal�C.O.N.I.,�dalla�Federazione�sportiva�e�dalla�legge�.�

2.�Non�v'e�dubbio�che�i�casi,�tutt'altro�che�infrequenti,�di�decisioni�erro-
nee�che�falsano�irrimediabilmente�il�risultato�di�importanti�gare,�deludono�
le�legittime�aspettative�dello�spettatore,�di�un�risultato�coerente�con�quello�
che�ha�visto�in�campo.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

In�questi�casi�la�lesione�del�comune�sentimento�di�giustizia,�che�a�
dispetto�della�trita�frase��e�solo 
un�gioco�,�affonda�le�sue�radici�anche�nell'e-
sperienza�dello�sport,�arreca�una�lacerazione�nella�sfera�psichica�di�ogni�spet-
tatore,�e�non�solo�quando�il��torto��danneggi�l'atleta�o�la�squadra�di�cui�egli�
sia�tifoso.S'e�visto�d'altra�parte�come�lo�sport�riproduce�ed�esalta,�soprattutto�
agli�occhi�dei�piu�giovani,�l'intera�costellazione�dei�valori�sociali.�Fra�questi,�
in�primo�piano,�il�comune�sentimento 
digiustizia:�l'art.�107�del�citato�Progetto�
costituzionale�europeo,�che�racchiude�i�princ|�pi�proprio�della�Giustizia,si�
situa�infatti�nel�Titolo�VI�della�parte�II,�fra�i�valorifondamentali 
dell'Unione.�

Fra�i��danneggiati�,�non�v'e�ragione�di�negare�cittadinanza�ai�tifosi,�giu-
sta�quanto�s'e�dinanzi�osservato�sub 
III,�8�(v.�pag.�9-10).�E�lo�stesso�dicasi�
per�gli�investitori 
finanziari,�ossia�i�titolari�di�partecipazioni�azionarie�nella�
societa�danneggiata,�e�gli�scommettitori 
(v.�sub 
IV,�7,�a�pag.�15).�

3.�Se�d'altra�parte�gli�errori�arbitrali,�giusta�l'intrinseca�fallibilita�dell'a-
gire�umano,�non�possono�eliminarsi�del�tutto,�ed�il�male�inevitabile�non�e�
nemmeno�sussumibile�nella�sfera�del�diritto,�il�discrimine�fra��puntuale�
adempimento��e�inadempimento 
dell'organizzatore��professionale��della�
gara,�andrebbe�in�concreto�ricercato�non�nella�qualita�dell'opus 
arbitrale,�
ma�dei�mezzi�per�minimizzare�le�possibilita�di�errori�nella 
decisione 
dell'arbi-
tro.�Piu�avanti�si�vedra�come�questa�si�situi�in�un�momento�successivo 
alla�
percezione�psichico-sensoriale�dell'episodio,�e�non�necessariamente�la�sua�
correttezza�dipende�da�questa.�Nel�senso�che�ben�puo�l'arbitro�o�il�giudice�
aver�visto�male�ma�...�decidere�bene,�se,�opportunamente�sollecitato�da�sog-
getti�a�cio�legittimati�o�dal�suo�stesso�dubbio,�senta�l'esigenza�di�ricorrere�ai�
mezzi�ragionevolmente�disponibili�per�obiettivare�l'accaduto.�
Tutte�le�professioni�si�sono�del�resto�sempre�avvalse�di�strumenti�tecnici�
o,�per�usare�termini�piu�attuali,�di�supporti�tecnologici,�ed�il�corretto�uso�di�
questi�da�parte�dell'arbitro�o�del�giudice�di�gara,�per�evitare�l'errore,�
dovrebbe�entrare�a�far�parte�della�sua�tecnica�professionale.�

Il�dotare�l'arbitro�dei�supporti�tecnici�a�cio�necessari�concorrera�dunque�
alla�realizzazione�del�contenuto�minimo�di�un�diligente�adempimento�dell'ob-
bligo 
di�fornire�un�regolare 
spettacolo�agonistico.�Ossia�quello�in�cui�si�pro-
duca,�in�condizioni�di�sicurezza�psico-fisica�dello�spettatore,�un�risultato�ago-
nistico�secondo 
regolamento.�Nel�concetto�di��fornitore��dello�spettacolo�
dovrebbe�naturalmente�intendersi�non�solo�la�societa�sportiva�che�ospita�e�
gestisce�l'evento,�ma�tutti�gli�operatori��professionali��(enti�pubblici�e�privati)�
che�gravitino�nella�relativa�cornice�organizzativa,�che�saranno�tenuti�ad�una�
diligenza�adempitiva�che,�in�quanto��attivita�professionale��dovra�s|��valu-
tarsi�con�riguardo�alla�natura�dell'attivita�esercitata��a�norma�dell'art.�1176�
c.c.,�ma�anche�e�soprattutto�in�aderenza�a�quel�nuovo�sentire�degli��obblighi�
strumentali��recentemente�affiorato�nella�giurisprudenza�comunitaria.�

Vero�e�che�l'evento�agonistico�puo�anche�prescindere�dall'acquirente�del�
biglietto,�o�dei�diritti�TV,�potendo�esso�disputarsi�anche�a�porte�chiuse,�o�
comunque�in�assenza�di�spettatori�o�di�telecamere,�e�dunque�ha�una�sua�
organizzazione�autonoma�dall'ordinamento�giuridico�generale;�ma,�a�parte�
la�considerazione�che�nessun�fenomeno�sportivo-agonistico�nel�suo�com-
plesso�sopravviverebbe�senza�una�sua�diffusione,�l'evenienza�di�spalti�deserti�


DOTTRINA�387 


non�toglie�che,�quando�lo�spettacolo�venga�offerto�al�pubblico�dietro�corri-
spettivo,�e�di�fronte�allo�spettatore�pagante,�esso�assurga�anche 
a�contenuto�
contrattuale.�

D'altra�parte,�anche�guardando�fuori�dallo�sport,�nessun�opus 
professio-
nale�puo��ormai�prescindere�dai�mezzi�che�il�progresso�tecnologico�le�fornisce.�
Basti�pensare�al�campo�medico-diagnostico,�dove�l'individuazione�e�la�cura�
di�patologie�molto�difficili�da�diagnosticare�appena�qualche�decennio�fa,e��
oggi�di�routine 
grazie�a�mezzi�ormai�di�uso�comune,�come�le�radiografie,�la�
risonanza�magnetica,�la�TAC,�ecc..�E�cio��senza�che�a�nessuno�venga�in�mente�
di�dire�che��la�medicina�e��sempre�stata�cos|��...�l'errore�medico�fa�parte�della�
vita,�che�e��bella�proprio�per�questo!�...�E�comunque�questi�mezzi�non�risolve-
rebbero�tutti�i�casi�...�vi�sarebbero�sempre�delle�discussioni�...�le�diagnosi�
durerebbero�chissa��quanto�tempo�...�.�

E 
su 
questo 
scenario, 
ed 
in 
questi 
termini, 
potrebbe 
definirsi 
un 
vero 
e 
pro-
prio 
diritto 
soggettivo 
dello 
spettatore, 
che 
travalicando 
il 
dato 
meramente 
este-
riore 
dello 
spettacolo 
sportivo, 
penetri 
nei 
contenuti 
minimi 
che 
si 
sono 
visti, 
con 
tutte 
le 
implicazioni 
giuridiche 
qui 
in 
rassegna. 


4. 
Esula�da�questa�sede,�e�dalla�competenze�di�chi�vi�parla,�un'analisi�
tecnica�degli�strumenti�di�controllo�delle�gare,�a�disposizione�degli�arbitri�e�
giudici�dei�vari�sports�per�assicurare�il�rispetto�dei�relativi�regolamenti,�ma�
puo��affermarsi�con�sicurezza�che�essi�continuamente��si�superano��per�affi-
dabilita�,�praticita�,�e�sempre�maggiore�raggiungibilita��economica.�
E�proprio�di�questi�giorni�la�novita��dell'imminente�introduzione�nel�cal-
cio�dell'ormai�noto�congegno�di�appositi�sensori�nel�pallone�e�sui�pali�della�
porta,�per�stabilire�al�di�la��di�ogni�dubbio�quando�il�pallone�abbia�completa-
mente�superato�la�relativa�linea�bianca(21).�

Ma�la�possibilita��di�rivedere�le�immagini�di�un'azione�di�gioco�costituisce�
senza�dubbio,�gia��in�molti�sports,�un�mezzo�straordinario�a�disposizione�del-
l'arbitro,�ed�anche�degli�spettatori�(ove�la�presenza�di�grandi�schermi�lo�renda�
possibile),�e�dei�telespettatori�quale�risorsa�spettacolare�in�piu��,�per�rivedere�
azioni�o�gesti�atletici.�

La�Lega�Basket�di�serie�A�ha�varato�l'uso�della�moviola�a�partire�dalla�
Supercoppa�TIM�2004(22).�Non�s'e��ancora�spenta�l'eco�dello�scudetto�con-
quistato,�il�16�giugno�u.s.�dalla�Fortitudo 
Climamio 
di�Bologna�contro�
l'Armani 
jeans 
di�Milano,�su�tiro�all'ultimo�secondo(23):�l'arbitro,�che�pur�
aveva�visto�bene,�aveva�chiesto�lui�stesso�l'aiuto�della�tv.�

(21)�Fa�parte�degli�annali�del�calcio�l'episodio�accaduto�il�12�gennaio�1975,�in�Ascoli--
Bologna�(1-3),�quando�il�raccattapalle�respinse�fuori,�ingannando�l'arbitro�e�di�fatto��annul-
lando��il�regolarissimo�quarto�gol�del�Bologna�(di�Savoldi).�
(22)�Partita�Montepaschi�Siena-Benetton�Treviso.�L'�istant 
replay� 
consente�di�utilizzare�
l'immagine�tv�in�sei�situazioni:�canestro�in�prossimita��di�fine�quarto,�infrazione�di�ritorno�
in�difesa,�fallo�in�prossimita��di�fine�quarto,�rimessa�contesa,�tiri�da�tre�punti,�rissa�in�campo.�
(23)�Di�Douglas�da�8�metri.�Arbitro�il�Sig.�Laconica.�

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Nelle 
gare 
internazionali 
di 
Rugby 
la 
moviola 
e� 
adottata 
da 
circa 
un 
decennio: 
la 
prima 
volta 
fu 
usata 
negli 
anni 
'90 
nel 
super 
12. 
Ma, 
a 
differenza 
della 
pallacanestro, 
e� 
il 
quarto 
uomo, 
in 
cabina 
di 
regia, 
che 
interviene 
su 
richiesta 
dell'arbitro, 
vede 
al 
rallenty 
la 
sequenza 
contestata, 
comunica 
l'esito 
all'arbitro 
via 
auricolare. 


Nell'hockey 
su 
ghiaccio 
la 
moviola 
e� 
invece 
una 
pratica 
di 
routine: 
colleg
ato 
al 
telefono 
con 
la 
regia, 
l'arbitro 
puo� 
chiedere 
delucidazioni 
su 
azioni 
poco 
chiare. 


Nel 
football 
americano 
e� 
invece 
l'allenatore 
a 
chiedere 
di 
usare 
l'istant 
replay: 
Ogni 
squadra 
puo� 
richiederne 
due 
a 
partita, 
pero� 
solo 
per 
alcune 
azioni 
e 
mai 
negli 
ultimi 
minuti 
di 
gioco. 


Nel 
tennis 
spetta 
al 
�Ciclope� 
sedare 
le 
contestazioni: 
e� 
un 
sistema 
di 
sensori 
piazzato 
sulle 
linee 
del 
campo, 
con 
il 
quale 
si 
verifica 
se 
il 
servizio 
e� 
valido 
o 
no. 
Misura 
inoltre 
la 
velocita� 
delle 
battute. 


Nella 
scherma 
il 
presidente 
della 
F.I.A. 
-Federazione 
Internazionale 
Scherma(24), 
si 
e� 
espresso 
favorevolmente 
sull'introduzione 
della 
moviola, 
per 
dirimere 
le 
controversie 
arbitrali. 
Si 
tratta 
di 
un 
sostegno 
tecnologico 
in 
piu� 
che 
si 
aggiungerebbe 
al 
dispositivo 
elettrico 
che 
segnala 
le 
stoccate. 


A 
questa 
piccola 
rassegna 
vorrei 
aggiungere 
la 
personale 
esperienza 
di 
uno 
�sport 
minore�, 
ma 
non 
per 
bellezza 
e 
spettacolarita� 
:l'acrobazia 
con 
alianti, 
il 
cui 
regolamento, 
attualmente 
in 
vigore, 
prevede 
la 
dotazione 
di 
una 
telecamera 
e 
di 
un 
apposito 
operatore, 
quale 
indispensabile 
supporto 
del 
�pannello-giudici� 
e 
condicio 
sine 
qua 
non 
per 
il 
regolare 
svolgimento 
della 
gara. 
Posso 
testimoniare 
che, 
lungi 
dal 
farci 
sentire 
in 
qualche 
modo 
�diminuiti� 
la 
presenza 
dell'occhio 
artificiale 
ci 
tranquillizzava, 
ed 
una 
volta 
condusse, 
a 
seguito 
di 
reclamo 
e 
revisione 
delle 
immagini, 
alla 
riassegnazione 
di 
un 
titolo 
italiano(25). 


Questa 
breve 
e 
rapida 
carrellata 
ci 
mostra 
moduli 
sportivi 
che 
si 
evolv
ono, 
e 
che 
talvolta 
potrebbero 
assurgere 
a 
modelli 
di 
una 
competitivita� 
leale 
e 
pacifica 
molto 
desiderabile 
nel 
contesto 
generale 
della 
vita, 
e 
deve 
farci 
ancora 
riflettere 
sulla 
larga 
diffusione 
dell'universale 
aspirazione 
di 
giustizia 
anche 
nella 
dimensione 
ludico-sportiva. 
Il 
che 
rafforza 
l'idea 
dello 
sport 
come 
metafora 
e 
modello 
della 
societa� 
. 


6. 
Definizione 
della 
vicenda 
giuridica. 
1. 
S'impone 
a 
questo 
punto 
qualche 
precisazione. 
S'e� 
avuto 
modo 
di 
ricordare 
che 
la 
responsabilita� 
c.d. 
professionale, 
e 
dunque 
anche, 
in 
astratto, 
quella 
dell'arbitro 
o 
del 
componente 
di 
una 
giuria, 
e� 
configurabile 
soltanto 
di 
fronte 
al 
dolo 
o 
alla 
colpa 
grave 
(culpa 
gravis 
pro-
xima 
dolo 
... 
-art. 
2236 
C.C.). 


E 
cio� 
intanto 
perche� 
e� 
sommamente 
difficile, 
per 
non 
dire 
probatio 
dia-
bolica, 
l'obiettivare 
i 
contorni 
di 
una 
�colpa� 
di 
�non 
aver 
visto 
bene�. 
Se 


(24) 
Sig. 
Rene� 
Roch. 
(25) 
Lo 
stesso 
autore 
di 
questa 
relazione, 
giudice 
acro-glider 
oltre 
che 
pilota 
acrobatico, 
ebbe 
il 
privilegio 
di 
collaborare 
alla 
stesura 
del 
relativo 
Regolamento. 

DOTTRINA�389 


infatti�colpa�vuol�dire��negligenza�o�imprudenza�o�imperizia�ovvero�inosser-
vanza�di�leggi,�regolamenti,�ordini�o�discipline��(art.�43�comma�IV�c.p.)�
occorrerebbe�riferire�la�svista�arbitrale�ad�una�di�queste�patologie�comporta-
mentali,�il�che�non�sempre�e�facile.�Non�e�facile,�ad�esempio,�stabilire�che,�
in�quel�frangente,�l'arbitro�o�il�giudice�di�gara�si�sia�posizionato�male,�e�nep-
pure�e�agevole�stabilire�dove�doveva�essere�posizionato.�

Quanto�alla��perizia�,�questa�viene�continuamente�monitorata�da�appositi�
organi,�ad�esempio�l'A.I.A.�nel�Calcio,�ed�e�difficile�metterla�in�discussione.�

Circa�la��negligenza�,�questa�si�risolverebbe,�a�ben�riflettere,�nel�difetto�
di�attenzione.�Ma�essa�potrebbe�essere�distratta�da�molte�cose,�e�dalle�molte�
cui�l'arbitro�deve�badare.�

E�senza�parlare�della�concomitanza�di�agenti�esterni,�che�per�un�uomo�
che�corre�per�un'ora�e�mezza�in�mezzo�a�molti�giocatori�che�pure�corrono�in�
ogni�direzione��ci�si�riferisce�ovviamente�all'arbitro�del�gioco�del�calcio�v
arrebbero�il�piu�delle�volte�ad�escludere�del�tutto�ogni�colpa�e�conseguente�
responsabilita�:�il�moscerino�nell'occhio,�un�cd.�riflesso�automatico,�involonta-
rio,�ecc.�

Ma,�quand'anche�taluna�o�alcuna�di�queste�cose�fossero�obiettivamente�
dimostrabili,�resterebbe�il�discorso�del�grado�della�colpa�che,�come�s'e�visto,�
dovrebbe�essere��grave�.�

Sennonche�,�non�necessariamente�la�gravita�della�colpa�si�pone�in�correla-
zione�con�la�gravita�del�danno.�Grandi�danni�possono�essere�provocati�da�
colpe�lievi,�che�come�s'e�visto�non�comportano�alcuna�responsabilita�dell'ar-
bitro�o�giudice�di�gara�(al�pari�di�ogni�altro�professionista);�cos|�come,�al�con-
trario,�si�puo�essere�chiamati�a�rispondere�di�danni�di�contenuta�entita�,�deri-
vanti�da��colpa�grave�,�consistente�nel�non�intelligere�quod�omnes�intelligunt.�

2.�Sulla�scorta�di�queste�osservazioni,�dovremmo�piuttosto�andare�a�cer-
care�l'elemento�soggettivo�della�colpa�grave�non�tanto�nel�momento�dell'e-
ventuale��svista�,�e�dunque�sulla�congruita�psicofisica�e�psicometrica�della�
percezione�ma,�come�gia�detto�(sub�V,�3)�nel�successivo�momento�della�deci-
sione�arbitrale,�indagando�sulla�correttezza�e�sulla�ponderazione�o�meno�di�
questa,�la�cui�esigenza�andra�a�correlarsi�con�l'importanza�della�decisione.�
L'arbitro,�alla�stessa�stregua�del�giudice�di�gara,�potrebbe�cos|�,�ipotetica-
mente,�essere�chiamato�a�rispondere�a�titolo�di�responsabilita�professionale,�
ogni�qual�volta�egli�adotti�una�decisione�incongrua,�senza�ingiustificatamente�
aver�fatto�uso�di�tutti�i�mezzi�a�sua�disposizione�per�pervenire�invece�ad�una�
decisione�corretta.�E�ci�si�riferisce�all'impiego�dei�supporti�tecnici,�ove�norma-
tivamente�e�materialmente�disponibili,�che�potrebbero�essere�utilizzati�per�rive-
dere�le�azioni�di�gioco�o�sequenze�della�gara.�
E�dunque�gravita�del�danno�e�della�colpa�finiranno,�almeno�in�linea�ten-
denziale,�col�coincidere.�Ne�discendera�a�corollario�che�la�culpa�levis,�comun-
que�non�idonea�a�fondare�una�responsabilita�professionale,�non�interessera�
nemmeno�sul�piano�agonistico�sportivo,�non�falsando�essa�il�risultato.�

3.�Ma�non�e�qui,�ad�avviso�di�chi�vi�parla,�la�chiave�della�posizione�giu-
ridica�dello�spettatore,�che�si�va�cercando.�Non�sembra�infatti�praticabile,�
almeno�sul�piano�concreto,�un�discorso�di�responsabilita�diretta�dell'arbitro�o�
del�giudice�di�gara.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Se�e�innegabile�che,�nella�maggior�parte�dei�casi�proprio�l'arbitro,�i�suoi�
collaboratori�o�i�giudici�di�gara�sono�i�soggetti�responsabili�della�regolarita�
dell'evento,�chi�mai,�d'altra�parte,�o�a�qual�prezzo�sarebbe�piu�disposto�a�
ricoprire�questo�ruolo,�se�poi�dovesse�rispondere,�economicamente�e�in�pro-
prio,�di�aver�falsato 
e�dunque�rovinato�lo�spettacolo�a�migliaia�di�spettatori,�

o�milioni�di�telespettatori,�paganti�...?�Ne�con�l'arbitro�lo�spettatore�ha�con-
cluso�il�contratto.�Ed�anzi,�il�piu�delle�volte�quest'ultimo�non�sa�nemmeno�
chi�siano�gli�arbitri,�gli�assistenti�o�i�giudici�di�gara��cosa�che�puo�non�inte-
ressarlo�affatto,�o�solo�marginalmente��quando�acquista�il�biglietto�o�il�
diritto�di�assistere�allo�spettacolo.�E�cio�senza�considerare�che�la�designa-
zione�e�la�preparazione�di�questi�dipendono�da�altri�soggetti�(la�federazione�
sportiva,�l'associazione�arbitrale�di�appartenenza,�ecc.).�
Giusta�le�premesse�svolte�nel�capitolo�precedente,�e�tornando�nell'am-
bito�dei�nuovi�principi�affermatisi�nella�giurisprudenza�europea,�in�temadi�
diligenza�adempitiva�(supra,�sub 
V,�3),�una�piu�realistica�ed�effettiva�tutela�
dello�spettatore�potrebbe�piuttosto�esser�collegata�a�questa�peculiare�respon-
sabilita�,�derivante�dalla�mancanza�o�dalle�disfunzioni,�sul�piano�tecnico-nor-
mativo,�organizzativo�e/o�materiale�della�relativa�disciplina�sportiva,�dei�piu�
idonei�strumenti�tecnologici�di�supporto�al�compito�arbitrale,�cui�sopra�s'e�
accennato�(sub 
3).�

E�del�resto,�a�norma�dell'art.�40�c.p.,�applicabile,�come�tutte�le�norme�di�
responsabilita�penale,�al�campo�della�responsabilita�civile�per�fatto�illecito,�il�
�non�impedire�un�evento,�che�si�ha�l'obbligo�giuridico�di�impedire,�equivale�
a�cagionarlo�.�E�tanto�piu�che�e�ormai�pacifico�nella�giurisprudenza�della�
Corte�Suprema,�che�un�tale�obbligo�puo�derivare�non�soltanto�dalla�legge�o�
comunque�da�fatti�normativi,�ma�anche�dalle�sue�concrete�circostanze.�

7. 
-Ilsoggettopassivo 
dell'obbligazione. 
Questo��elementare��diritto�dello�spettatore,�al�quanto�piu�possibile�
regolare 
svolgimento�della�competizione,�al�pari�degli�altri�e�piu�...�classici�
diritti�che�si�son�visti,�troverebbe�il�suo�soggetto�passivo�e�in�chi,�diretta-
mente�e/o�avvalendosi�di�altri,�appresti�l'evento�agonistico�e/o�ne�percepisca�
la�controprestazione�economica,�sub 
specie 
di�biglietto,�diritti�televisivi,�ecc.;�
ed�anche,�eventualmente,�nei��plessi�organizzativi��cui�fanno�capo�la�disci-
plina�e�l'organizzazione�della�disciplina�sportiva,�oltre�che�la�concreta�realiz-
zazione�delle�gare.�E�cio�,�per�scolpire�il�concetto,�alla�stessa�stregua�della�
responsabilita��sanitaria�,�nella�quale,�alla�responsabilita�del�medico�che�
non�abbia�usato�i�mezzi�diagnostici�occorrenti�per�individuare�e�curare�una�
patologia,�si�sovrappone�quella�della�struttura�sanitaria�che�non�glie�li�abbia�
messi�a�disposizione,�e/o�dell'autorita�sanitaria�che�avesse�in�qualche�modo�
ostacolato�il�piu�idoneo�utilizzo�delle�risorse�disponibili.�Col�che�violando�
elementari�diritti 
del�paziente!�

Se,�come�d'altra�parte�s'e�visto,�la�spettacolarizzazione 
di 
un 
risultato 
ago-
nistico 
che 
siproduca 
secondo 
le 
regole 
si�propone�come�momento�sinallagma-
tico�rispetto�al�prezzo�del�biglietto,�non�sembra�potersi�contestare�che�pro-
prio�il�soggetto�che�lo�percepisca�debba,�per�cio�stesso,�assumersi�ad�altra�
�parte��del�relativo�contratto.�E�che,�a�norma�dell'art.�1218�c.c.,�se�non��ese-


DOTTRINA�391 


gue�esattamente�la�prestazione�dovuta�e�tenuto�al�risarcimento�del�danno,�se�non�

prova�che�l'inadempimento�o�il�ritardo�e�stato�determinato�da�impossibilita�della�

prestazione�derivante�da�causa�a�lui�non�imputabile�.�

E�peraltro,�una�volta�ricondotta�la�fattispecie�nella�sua�piu�appropriata�
collocazione,�nell'ambito�delle�obbligazioni�ex�contractu,�ne�scaturira�l'impor-
tante�effetto�che�non�sara�piu�lo�spettatore�a�doversi�imbarcare�nella�(one-
rosa)�prova�di�una�colpa�grave�dell'arbitro��giusta�i�principi�della�responsa-
bilita��aquiliana�,�non�essendo�quest'ultimo�contrattualmente�legato�con�lo�
spettatore��ma�piuttosto,�una�volta�provata�la�falsificazione�del�risultato�a�
causa�dell'errore,�graverebbe�sull'apparato��fornitore��dell'evento�agonistico�
l'onere�della�prova�liberatoria,�della�sua�responsabilita�per�non�aver�consen-
tito�una�regolare�produzione�del�risultato�agonistico.�Ne�questo�stesso�sog-
getto�potrebbe�cavarsela�allegando�l'errore�arbitrale,�giusta�il�disposto�del-

l'art.�1228�C.C.�(�Salvadiversavolonta�delleparti,�ildebitorechenell'adempi-

mento�dell'obbligazione�si�vale�dell'opera�di�terzi,�risponde�anche�dei�fatti�

dolosi�o�colposi�di�costoro�).�

8.�-Il�calcio�e��la�moviola�in�campo�.�
1.�Su�queste�premesse,�i�cui�termini�paradigmatici�sono�naturalmente�
validi�per�ogni�sport,�potrebbe�essere�interessante�affrontare�brevemente�un�
tema�di�cui�si�sente�sempre�piu�spesso:�la�moviola�sui�campi�di�calcio.�
Questa�non�deve�e�non�puo�esser�vista�come�strumento�di�controllo,o�
una�specie�di�sostituzione�dell'arbitro��cosa�che,�a�tacere�di�altre�scontate�
considerazioni,�ci�avvicinerebbe�alla�visione�umanamente�inaccettabile�del�
dominio�delle�macchine�...�dei�robots�sull'uomo��ma�piu�semplicemente,�

strumento�di�valutazione�in�piu�,�a�disposizione�dell'arbitro.�

E�questo�nel�senso�che�rientrerebbe�nellefacolta�di�quest'ultimo�l'utilizzo�
di�tale�strumento,�in�quanto�messogli�a�disposizione,�alla�stessa�stregua�delle�
consultazioni�con�i�suoi�assistenti,�o�della�consultazione�del�suo�orologio�e/o�
cronometro�pur�avendo�egli�la�piu�ampia�discrezionalita�nello�stabilire�l'entita�
del�tempo�da�recuperare.�Il�concetto�viene�qui�volutamente�semplificato�e�
forse�banalizzato,�ma�con�cio�volendosi��marcare��una�visione�antitetica�a�
quella�tabuizzazione�del�problema�che,�francamente,�non�e�facile�capire.�

Personalmente,�sarei�favorevole�ad�un�impiego�non�facoltativo�di�questa�
risorsa,�ma�con�un�vero�e�proprio�obbligo�dell'arbitro�di�servirsene��colle-
gialmente,�perche�no,�con�agli�altri�componenti�della�terna�arbitrale��su�
richiesta�di�uno�degli�assistenti,�o�del�quarto�ufficiale,�o�del�capitano�o�dell'al-
lenatore�di�una�delle�squadre,�con�prefissazione�di�limiti�e�presupposti�di�
ammissibilita�delle�richieste,�ed�un�sistema�di�penalizzazioni�di�quelle�defati-
ganti�o�temerarie.�Ma�un�congegno�di�questo�tipo�richiederebbe�piu�o�meno�
incisive�modifiche�regolamentari,�il�cui�percorso�sarebbe�piuttosto�impervio,�
come�tutto�lascia�pensare,�e�comunque�esulerebbero�da�questa�sede�giuridica,�
per�investire�il�piano�delle�scelte�politiche�dello�sport.�

2.�Le�piu�modeste�prospettive�che�ci�si�accinge�a�visitare,�parrebbero�
invece�indicare�un'utilizzabilita�immediata�di�questo�mezzo,�sia�pur�nei�limiti�
che�ora�si�vedranno.�
Intanto�l'esperienza�di�altri�sports�non�sembra�lasciar�dubbi�sulla�grande�
utilita�di�quei�mezzi�televisivi,�sempre�piu�sofisticati�ed��informatizzati�,�che�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

si�ricomprendono�comunemente�nella�denominazione�di��moviola�:�il�livello�
tecnico�ormai�raggiunto,�la�rendono�in�grado�di�scandagliare�con�affidabilita��
quasi�ogni�azione�di�gioco.�

Ed�anche�una�semplice�utilizzabilita��discrezionale,�del�tipo�di�quella�qui�
sostenuta,�potrebbe�sedare�la�maggior�parte,�se�non�praticamente�tutto,�di�
quel��contenzioso�in�campo��che�agita�ormai�quasi�tutte�le�partite�(ed�inoltre�
a�servire�da�laboratorio�di�esperienze�in�vista�di�un'introduzione�a�livello�
regolamentare�che�non�si�fara��attendere�ancora�per�molto�...).�

In�presenza�di�un�tale�strumento,�infatti,�un�rifiuto�di�avvalersene�prima�
di�assumere�decisioni�importanti,�oppure�l'adozione�di�una�decisione�sba-
gliata�dopo�aver�visto�le�immagini,�beninteso�in�caso�di�errore�evidente,�
potrebbero�realizzare�una�colpa�professionale�grave,�con�tutte�le�conseguenze�
del�caso.�E�pure�d'altra�parte�s'e��visto,�come�un'errore�evitabile�attraverso�
l'impiego�di�idonei�mezzi,�che�falsi�il�risultato�della�competizione,�ben�possa�
denotare�una�colpa�grave,�e�dunque�comportare�un�danno,�oltre�che�alla�cre-
dibilita��dei�valori�sportivi,�anche�e�soprattutto�nella�sfera�giuridica�indivi-
duale�dello�spettatore.�

3.Sesie��fin�qui�d'accordo,�puo��passarsi�a�vedere�se�e�che�cosa�ostacoli�il�
ricorso�a�questo�strumento.�
A�norma�del�vigente�regolamento�dell'International�Football�Associa-

tion�Board,��nessuna�confederazione�o�associazione�membro�potra�applicare�

alcuna�modificazione�nelle�regole�di�giocofino�a�che�non�sia�stata�approvata�

dal�board�,�e�parrebbe�che�soprattutto�la�F.I.F.A.,�o�meglio�alcuni�dei�suoi�
piu��autorevoli�esponenti,�siano�contrari�all'uso�della�moviola�in�campo(26).�
Ne�sfugge�il�grande�peso�di�queste�opinioni,�in�un'ipotesi�di�modifica�del�
regolamento�internazionale.�Ma,�ci�sarebbe�davvero�bisogno,�sul�piano�stret-
tamente�tecnico�normativo,�di�modificare�i�regolamenti,�per�consentire�all'ar-
bitro�di�avvalersi�discrezionalmente�della�moviola?�

Nel�regolamento�F.I.F.A.�del�gioco�del�calcio,�non�sembra�di�rinvenire�
divieti�dell'uso�di�supporti�visivi.�
La��regola�5�,�dedicata�all'�autorita�dell'arbitro�,�stabilisce�che��ogni�

partitasara�controllatadaunarbitro,�cheavra�lapienaautorita�perfarrispet-

tare�le�Regole�di�Gioco�nella�partita�per�la�quale�e�stato�designato�.�E�correlati-

vamente,�fra�i�successivi��poteri�e�doveri�,�quello�di�far�appunto��rispettare�

le�Regole�di�Gioco�;di��controllare�la�partita�in�cooperazione�con�gli�arbitri�

assistenti�e,�sempre�che�il�caso�lo�richieda,�col�quarto�arbitro��e�di�interrom-

perla,�sospenderla�o�porvi�fine��quando�lo�giudichi�opportuno,�in�caso�che�si�

contravvenga�alle�Regole�del�Gioco��
A�proposito�delle�sue��decisioni��viene�stabilito�che:�
�-Le�decisioni�dell'arbitro�su�fatti�relativi�al�giuoco�sono�definitive�.�

(26)�Sono�note�le�posizioni�del�presidente�Joseph�Blatter,�cos|��come�di�altri�esponenti,�
anche�dell'I.F.A.B.,�non�favorevoli�all'uso�di�tale�strumento.�E�peraltro�da�notare�come,�
nella�maggioranza�dei�circa�duecento�Paesi�ad�essa�affiliati,�il�calcio�sia�comunque�vissuto�
a�livello�amatoriale,�e�dunque�l'importanza�dell'argomento�non�e��sentita�come�da�noi.�

DOTTRINA�393 


�-L'arbitro�potra�modificare�la�sua�decisione�unicamente�se�si�rende�
conto�che�non�e�corretta�o,�se�lo�giudichi�necessario,�conforme�a�un'indica-
zione�da�parte�di�un�arbitro�assistente,�sempre�che�non�abbia�fatto�riprendere�
ancora�il�gioco�.�

Puo�dunque�rilevarsi�l'assenza�di�una�norma�del�regolamento�che�limiti�gli�
strumenti�di�cui�l'arbitro�possa�avvalersi,�naturalmente�se�ed�ove�disponibili.�
Gia�in�base�al�vigente�regolamento�internazionale�del�Gioco�del�Calcio,�la�
moviola�parrebbe�dunque�utilizzabile,�come�ulteriore�risorsa,�nel�corretto�
assolvimento�del�compito�dell'arbitro�di�obiettivare�quel�che�deve�valutare.�
Il�che,�alla�stessa�stregua�della�consultazione�degli�assistenti�o�del�quarto�uffi-
ciale�di�gara,�lungi�dal�costituire�una�deminutio,�valorizzerebbe�anzi�la�fun-
zione�essenziale�dell'arbitro,�di�assicurare�il�rispetto�delle�regole�di�gioco,�come�
risulta�chiaro�dalle�norme�sopra�riportate:�esigenza�in�vista�della�quale�egli�
gia�puo�,�come�s'e�visto��modificare�la�sua�decisione�...�se�si�rende�conto�che�
non�e�corretta�.�

Se�gia�puo',�ed�anzi��deve��rivolgersi�ai�suoi�collaboratori�ogni�qual�
volta�non�abbia�visto�o�non�ha�visto�bene,�che�senso�avrebbe�il�precludere�
all'arbitro�anche�quest'altro�(e�ancor�piu�sicuro)�ausilio?�Sarebbe�un�po'�come�
impedirgli�l'uso�dell'orologio-cronometro,�in�considerazione�della�discrezio-
nalita�del�tempo�effettivo�da�recuperare�...�

La�stessa�discrezionalita�del�ricorso�a�tale�mezzo�potrebbe�peraltro�far�
cadere�quelle�opinioni�contrarie(27),�basate�sul�timore�che�essa�interrompe-
rebbe�la�fluidita�del�gioco:�ma�che�dire,�allora,�delle�interminabili�e�spesso�
esagitate�discussioni,�cui�ad�ogni�momento�di�ogni�partita�attualmente�si�
assiste�...?�

Quanto�al�Regolamento�del�Gioco�del�Calcio�della�F.I.G.C.,�questo�
ripete�pressoche�letteralmente�le�su�riportate�norme�F.I.F.A.�(28).�

4.�L'enunciato�che�l'arbitro�puo�sempre�tornare�sulle�sue�decisioni�fin�
quando�non�sia�ripreso�il�gioco,�sembra�dunque�costituire�una�vera�e�propria�
�codificazione��del�principio�che�l'arbitro�non�deve�decidere�subito,�ma�deve�
decidere�bene,�ed�a�ragion�veduta!�

(27)�Fra�cui�quella,�pur�autorevolissima,�del�presidente�dell'I.F.A.B.�Volker�Roth.�
(28)��Regola�5:�
Ogni�gara�si�disputa�sotto�il�controllo�di�un�arbitro,�al�quale�e�conferita�tutta�l'auto-
rita�necessaria�per�vigilare�sul�rispetto�delle�Regole�del�Giuoco�nell'ambito�della�gara�che�e�
chiamato�a�dirigere.�

Poteri�e�doveri�

^vigilare�sul�rispetto�delle�Regole�del�Giuoco;�

^assicurare�il�controllo�della�gara�in�collaborazione�con�gli�assistenti�dell'arbitro�e,�
occorrendo,�con�il�quarto�ufficiale�di�gara;�

^...interrompere�temporaneamente�la�gara,�sospenderla�o�interromperla�definitiva-
mente,�a�sua�discrezione,�al�verificarsi�di�ogni�infrazione�alle�regole.�

Decisioni�dell'arbitro;�

Le�decisioni�dell'arbitro�su�fatti�relativi�al�giuoco�sono�inappellabili.�

L'arbitro�puo�ritornare�su�una�sua�decisione�soltanto�se�ritiene�che�la�stessa�sia�
errata�o,�a�sua�discrezione,�a�seguito�della�segnalazione�di�un�assistente�dell'arbitro,�sempre�
che�il�giuoco�non�sia�stato�ripreso.�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Ne�si�e�rinvenuta�alcuna�norma�di�divieto,�per�l'arbitro,�di�attingere�ele-
menti�ulteriori�rispetto�alla�consultazione�dei�suoi�assistenti,�per�una�corretta�
decisione!�

Per�persuadersene,�ove�non�bastassero�i�pur�semplici�argomenti�testuali�
passati�in�rassegna,�si�considerino�i�casi,�sempre�meno�rari�e�che�onorano�lo�
sport,�di�...�confessione�del�giocatore�che�rifiuta�di�trarre�vantaggio�dall'er-
rore,�e�conseguente�modifica�della�decisione�abitrale!�

E�dunque,�per�concludere�sul�punto,�nei�limiti�e�secondo�le�modalita�che�
si�stanno�vedendo,�l'uso�della�moviola�non�sembra�richiedere,�allo�stato,�
alcun�cambiamento�o�aggiunta�ai�regolamenti.�

5.�Ma,�quand'anche�fossero�necessarie�delle�modifiche,�queste�non�consi-
sterebbero�in��modifiche�delle�regole�del�gioco�.�
Soltanto�di�queste,�infatti,�e�vietata�la��non�uniformita��,�a�termini�del�
regolamento�dell'I.F.A.B.�
Sembra�indubbio,�infatti,�che�altro�sono�le�regole�di�gioco,ed�altro�quelle�
di�giudizio,�ossia�come�vanno�fatte�rispettare;�alla�stessa�stregua,�negli�ordina-
menti�generali,�delle�regole�sostanziali�e�processuali.�

E�lo�stesso�regolamento�internazionale�(se�pur�ve�ne�fosse�bisogno),�a�
dettare�questa�alterita�,�col�conferire�all'arbitro�la�funzione�e�la��piena�autorita�

perfarrispettare�leregoledigioconellapartitaperla�qualee�statonominato�;�

ed�il�far�rispettare�le�regole�di�gioco��costituisce,�come�s'e�visto,�il�primo�fra�
i�suoi��doveri�:�il�che�esprime,�per�l'appunto,�una�posizione�essenzialmente�
strumentale�della�sua�funzione,�riguardo�alle�regole�del�gioco.�

6.�Sul�piano�dello�status�professionale�dell'arbitro,�quanto�precede�col-
lima�perfettamente,�poi,�con�le�prescrizioni�del�punto�37.1�del�Regolamento�
dell'Associazione�Italiana�Arbitri�(29),�i�quali��sono�tenuti�a�svolgere�le�pro-
prie�funzioni�con�lealta�sportiva,�in�osservanza�dei�principi�di�terzieta�,�impar-
zialita�ed�indipendenza�di�giudizio�...�.�
Anzi�questo�viene�assunto�dal�successivo�art.�33�a��principio�generale��
per�tutti�gli��ufficiali�di�gara�,�i�quali��svolgono�le�proprie�funzioni�con�lealta�
sportiva,�in�osservanza�dei�principi�di�terzieta�,�imparzialita�e�indipendenza�
di�giudizio�.�

7.�Ma,�qualora�pure�divieti�di�questo�tipo�fossero�rinvenibili�a�livello�
normativo�sovranazionale,�sarebbero�essi�vincolanti�per�la�Federazione�spor-
tiva�nazionale?�
Parrebbe�proprio�di�no.�

Anzi�un�recepimento�di�questo�genere�di�limitazioni�nel�nostro�ordina-
mento�sportivo,�provenienti�da�fonti�sopranazionali,�sembrerebbe�escluso�
dai�principi�generali�dell'ordinamento�interno.�Ed�anche�su�un�piano�piu�
strettamente�formale,�lungi�dal�rinvenirsi�fonti�testuali�di�questa�vincolativita�
(se�non,�s'e�visto,�per�le��regole�del�gioco��in�senso�stretto),�si�rinvengono�
anzi�norme�espresse�che�escludono�la�possibilita�,�per�le�federazioni�sportive�

(29)�Appr.�con�decreto�ministeriale�per�i�Beni�e�le�Attivita�Culturali�di�concerto�con�il�
Ministro�del�Tesoro,�del�Bilancio�e�della�Programmazione�Economica,�il�28�dicembre�2000.�

DOTTRINA�395 


nazionali,�di�armonizzarsi�con�le�deliberazioni�e�gli�indirizzi�della�rispettiva�
federazione�internazionale,�ove�queste�si�pongano�in�contrasto�con�le�delibe-
razioni�e�gli�indirizzi�del�C.I.O.�e�del�C.O.N.I.�Stabilisce�infatti�l'art.�20�del�
relativo�Ordinamento�delle�Federazioni�Sportive�Nazionali,�al�punto�4,�che�

�Le�Federazioni�Sportive�Nazionali�svolgono�l'attivita��sportiva�e�le�relative�atti-
vita��di�promozione,�in�armonia�con�le�deliberazioni�e�gli�indirizzi�del�C.I.O�e�
del�C.O.N.I.,�anche�in�considerazione�della�rilevanza�pubblicistica�di�specifici�
aspetti�di�tale�attivita�.�Nell'ambito�dell'ordinamento�sportivo,�alle�Federazioni�
Sportive�Nazionali�e��riconosciuta�l'autonomia�tecnica,�organizzativa�e�di�
gestione,�sotto�la�vigilanza�del�C.O.N.I.�.�Mentre�al�successivo�punto�5,�si�dice�
che��Le�Federazioni�Sportive�Nazionali�svolgono�l'attivita�sportiva�in�armo-
nia�con�le�deliberazioni�e�gli�indirizzi�della�rispettiva�federazione�internazio-
nale,�purche�non�siano�in�contrasto�con�le�deliberazioni�e�gli�indirizzi�del�

C.I.O.�e�del�C.O.N.I.�.�
8.�All'opposto�dunque,�di�quel�che�in�altri�contesti�verrebbe�definito�un�
�regime�di�prova�legale�,�sia�il�C.i.o. 
che�il�C.o.n.i. 
(che��presiede,�cura�e�
coordina�l'organizzazione�delle�attivita�sportive�sul�territorio�nazionale��a
rt.�2�n.�1�Stat.)�dettano�invece��principifondamentali�...�per�garantire�il�rego-
lare�e�corretto�svolgimento�delle�gare,�delle�competizioni�e�dei�campionati��
(punto�2).�

A�tali�norme,�che�potrebbero�definirsi�di�vincolo�etico-morale,�fanno�
riscontro�altre,�che�anche�sul�piano�formale�direttamente�vincolano�all'osser-
vanza�di�questi�principi,�sia�gli�arbitri�(che�sono�altres|�obbligati��ad�osser-
vare�lo�statuto�e�le�altre�norme�della�F.I.G.C.,�ilpresente�regolamento�e�l'atto�
costitutivo�dell'A.I.A.,�nonche�ogni�altra�norma,�circolare�e�disposizione�ema-
nata�dalla�Federazione�e�dall'A.I.A.���art.�32�Reg.�A.I.A.�cit.),�e�sia�gli�altri�
ufficiali�di�gara�(che��partecipano,�nella�qualifica�loro�attribuita�dalla�compe-
tentefederazione�sportiva�nazionale�e�senza�vincolo�di�subordinazione,�allo�svol-
gimento�dellemanifestazionisportiveperassicurarne�laregolarita����art.�33);�
mentre�all'art.�29�dello�statuto�della�F.I.G.C.�si�rinviene�l'aggancio�di�tali�fun-
zioni�ai�principi�C.O.N.I.-C.I.O.:��la�regolarita��tecnica�e�sportiva�delle�gare,�
nella�osservanza�delle�regole�del�gioco�del�calcio�e�disciplinari�vigenti,e��affidata�
agli�ufficiali�di�gara,�in�conformita��ai�principi�stabiliti�dallo�statuto�del�
C.O.N.I.�.�

Il�che�sembra�offrire�ulteriore�conferma�dei�principi�giuridici�che�si�
stanno�cercando,�ed�una�piena�armonia�fra�le�fonti�di�diritto�comune�e�quelle�
di��diritto�sportivo�.�

9.�Potrebbero,�supporti�visivi�di�questo�tipo,�essere�messi�sic�et�simplici-
ter�a�disposizione�dell'arbitro,�tutte�le�volte�che�egli�voglia�rivedere�l'azione,�
e�senza�nulla�togliere�alle�sue�prerogative�di�valutazione�e�giudizio?�
Non�si�vedrebbero�grandi�ostacoli�in�questa�direzione.�

Intanto�il�ruolo�ed�i�compiti�assegnati�alle�societa�sportive�dallo�Statuto�
del�C.O.N.I.,�nell'organizzazione�e�nella�gestione�dell'evento�sportivo,�consen-
tirebbero�appieno�le�innovazioni�di�cui�si�sta�discutendo.�

Questi�sono�fondamentalmente�definiti�dall'art.�29�(�ordinamento�e�rico-

noscimento�delle�societa��ed�associazioni�sportive�),�a�norma�del�quale��le�

societa��e�le�associazioni�sportive�sono�soggetti�dell'ordinamento�sportivo�e�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

devono�esercitare�con�lealta�sportiva�le�loro�attivita�,�osservando�i�principi,�le�

norme�e�le�consuetudini�sportive,�nonche�salvaguardando�la�funzione�popolare,�

educativa,�sociale�e�culturale�dello�sport�.�

E�d'altronde,�proprio�le�societa�,�anche�attraverso�le�relative��leghe�,�
hanno�i�compiti�organizzativi�e�le�responsabilita�dell'evento�agonistico�e,�giu-
sta�l'impostazione�di�questo�discorso,�sono�i�soggetti�contrattualmente�obbli-
gati�verso�lo�spettatore,�nei�termini�che�si�sono�venuti�man�mano�preci-
sando(30).�Su�di�esse�gravera�dunque,�come�gia�visto�in�precedenza�(sub�V)�
anche�l'onere�di�apprestare�l'occorrente�logistico,�al�pari�di�tutte�le�altre�con-
dizioni�tecnico-ambientali�atte�a�garantire�un�regolare�svolgimento�della�
competizione.�Il�che�e�confermato�dall'apparato�di�sanzioni�cui�la�societa�
ospitante�va�soggetta,�in�caso�di�mancanze,�anche�e�soprattutto�da�parte�del-
l'ordinamento�sportivo�di�appartenenza,�anche�a�titolo,�come�si�suol�dire,di�
responsabilita�oggettiva.�

Oltre�che�a�tutela�e�supporto�dell'evento�agonistico�in�se�,�i�relativi�obbli-
ghi�(campo�di�gioco,�attrezzi�sportivi,�dotazioni�dell'arbitro,�sicurezza�di�que-
sti�e�delle�squadre),�sono�infatti�apprestati�anche�e�principalmente�a�tutela�
dei�diritti�degli�spettatori,�cui�l'evento�viene�offerto�dietro�corrispettivo:�in�
posizione�centrale,�fra�questi,�quelli�rivolti�a�garantire�quel�contenuto�
minimo�dello�spettacolo,�che�si�e�essenzialmente�definito�in�termini�di�rego-
lare�produzione�del�risultato�agonistico.�E�dunque�la�predisposizione�di�tutti�
quegli�strumenti,�ivi�compresi�i�supporti�tecnici�al�compito�dell'arbitro,�che�
appunto�assicurino�lo�svolgimento�della�gara�nel�rispetto�del�regolamento.�

Considerazioni�conclusive.�

Si�e�cercato,�attraverso�percorsi�giuridici�praticabili�nell'attuale�cornice�
normativa�europea�ed�italiana,�di�definire�un�diritto,�quello�dello�spettatore�
che�paga�per�assistere�ad�un�evento�agonistico,�molto�importante�nella�nostra�
vita,�specialmente�emozionale.�Il�che�potrebbe�rappresentare�un�contributo,�
di�questo�importante�consesso�di�avvocati�europei,�ad�un'ancor�non�enun-
ciata��carta��dei�diritti�dello�spettatore,�per�uno�sport�piu�godibile�e�socializ-
zante.�

Un�mondo�dello�sport�che�esprima�modelli�di�giustizia,�antidoti�della�
violenza,�e�l'idea�portante�del�discorso�che�precede.�L'intuitiva�contiguita�di�
questo�tema�col�dilagante�fenomeno�della�violenza�negli�ed�intorno�agli�stadi,�
impone�peraltro�qualche�precisazione.�

Il�fenomeno�ultras�ha�altre�radici�psicodinamiche,�e�vive�purtroppo��di�
vita�propria�,�per�lo�piu�indipendente�da�quel�che�avviene�nei�campi�di�gioco,�
intorno�ai�quali�la�moltitudine�parrebbe�solo�un�elemento�di�copertura,�di�
mimesi,�di�fenomeni�essenzialmente�teppistici,�rivolti�in�qualche�modo�a�
�controllare�il�territorio�.�Non�puo�tuttavia�negarsi�una�qualche�connessione,�

(30)��Titolare�esclusivo�dello�spettacolo�sportivo,�e�quindi�della�sua�utilizzabilita�econo-
mica,�e�la�societa�che�organizza�l'incontro�medesimo,�e�nel�caso�di�un�incontro�di�calcio,�la�
squadra�nel�cui�campo�ha�luogo�la�competizione��^Trib.�Catania,�20�ottobre�1988,�Soc.�Cal-
cio�Catania�c.�soc.�Telecolor�International;�in�Riv.�dir.�comm.,�1990,�II,�249,�n.�Stella,in�
Rep.�1990,�sport�[6450],�n.�27.�

DOTTRINA�397 


diretta�o�indiretta,�fra��torti�,�presunti�o�reali�che�frustino�i�sentimenti�di�
giustizia�dello�spettatore,�anche�quando�si��travestano��con�questi�piuttosto�
le�speranze�deluse�del�tifoso��distinzioni�che�appaiono�tuttavia�delicate�e�
di�dubbia�importanza,�di�fronte�all'esigenzafondamentale�di�una�giustizia�che�
convinca�tutti��con�alcuni�episodi�di�perturbazione�dell'ordine�pubblico,�
che�possono�ledere�anche�altri�diritti�dello�spettatore,�legati�alla�sua�incolu-
mita�psico-fisica.�Ma�non�e�qui�la�maggior�importanza�del�discorso.�

Il�messaggio�della�competizione�sportiva�che�sia�anche�e�fondamental-
mente�modello�di�giustizia,�trascende�infatti�il�singolo�evento,�dalla�cui�attrat-
tivita�esso�e�veicolato�verso�l'intera�esperienza�esistenziale.�

Quando�infatti�gli�odierni�mezzi�d'informazione�visiva�mostrano,�al�di�la�
di�ogni�ragionevole�dubbio,�che�e�stato�espulso�il�giocatore�che�non�ha�com-
messo�l'azione�fallosa�o�addirittura�l'ha�subita,�il�quale,�nonostante�la�rag-
giunta�certezza�dell'errore,�scontera�anche�un'ulteriore�squalifica,�con�le�cor-
relative�altrettanto�ingiuste�penalizzazioni�della�sua�squadra,�dei�sentimenti�
di�coloro�che�la�seguono,�del�patrimonio�di�chi�abbia�investito�e/o�scom-
messo�su�di�essa,�e�della�stessa�credibilita�dei�valori�sportivi,�si�lancia�ai�gio-
vani�il�pessimo�messaggio�di�un�successo�immeritato�in�danno�di�altri�il�cui�
impegno�e�stato�sconfitto�solo�dall'ingiustizia.�

Anziche��demonizzare��allora�questi�mezzi,�potrebbe�rivelarsi�piu�sag-
gio�cercare�in�essi�dei�formidabili�alleati,�anche�nei�contesti�regolamentari,�
per�uno�sport�ancora�piu�bello�e�spettacolare!�

Ed�insieme,�una�piu�diffusa�presa�di�coscienza�dei�diritti�dello�spettatore�
potrebbe�segnare�un�altro�passo�della�Cultura�europea��il�codice�etico�dello�
sport�appare�da�sempre�l'unico�in�grado�di�unire�tutti�i�popoli��verso�una�
comune��civilta�delle�regole�.�


Indicisistematici
anno2005
Indicisistematici
anno2005
1 
-ARTICOLI, 
NOTE, 
DOTTRINA, 
RECENSIONI 


SandrO 
Amorosino, 
Ilproblema 
della 
�ripartizione 
delcarico� 
delle 
normative 


tecnicheambientali 
.......................................... 
pag. 
II, 
89 
PierO 
Angelini, 
Ipunti 
critici 
nelle 
bozze 
dei 
decreti 
delegati 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
� 
II, 
68 


MassimO 
Bachetti, 
CarmelA 
Pluchino, 
Costituzione 
diparte 
civile 
deifami-

liari 
di 
un 
agente 
della 
Polizia 
di 
Stato 
deceduto 
in 
un 
conflitto 
afuoco 
coni 


terroristi. 
Questioni 
sulla 
legittimazione 
rispetto 
al 
reato 
associativo 
.. 
.. 
.. 
� 
I, 
316 


GiuseppE 
Baldanza, 
Icomportamenti 
amministrativi 
e 
le 
controversie 
in 
tema 


dioccupazioneappropriativaedusurpativa. 
. 
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. 
. 
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. 
. 
. 
. 
� 
IV, 
176 
GiuseppE 
Baldanza, 
Sulla 
risarcibilita� 
del 
c.d. 
danno 
da 
ritardo: 
diritto 
sog-

gettivoointeresseprocedimentaledelprivato 
. 
. 
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. 
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. 
. 
. 
. 
� 
IV, 
190 
ValeriO 
Balsamo, 
Esclusionedeldirittodiaccessopergliattipolitici 
...... 
� 
I, 
320 
ValeriO 
Balsamo, 
Giurisdizione 
ordinaria 
per 
concorsi 
�interni� 
nella 
P.A. 
� 
IV, 
125 
SilviO 
Berlusconi, 
Discorso 
all'insediamento 
dell'Avvocato 
Generale 
dello 


StatoOscarFiumara. 
. 
. 
. 
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. 
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. 
. 
. 
. 
� 
II, 
3 
BarbarA 
Bombaci, 
Azione 
di 
responsabilita� 
nei 
confronti 
degli 
amministratori 


diunasocieta�aresponsabilita� 
illimitata........................... 
� 
I, 
326 


MauriziO 
Borgo, 
Occupazione 
acquisitiva, 
occupazione 
usurpativa, 
acquisi-

zione 
coattiva 
sanante 
ex 
art. 
43 
Testo 
Unico. 
L'evoluzione 
giurisprudenziale 


sull'espropriazione. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
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. 
.. 
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. 
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. 
. 
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. 
. 
. 
� 
IV, 
271 


EvA 
Calvi, 
Rapporto 
in 
materia 
di 
controllo 
giurisdizionale 
delle 
sanzioni 
irro-

gate 
dal 
Ministero 
dell'Economia 
e 
delle 
Finanze 
in 
tema 
di 
banca 
e 
borsa 
� 
IV, 
130 
VincenzO 
CaputI 
Jambrenghi, 
Profili 
della 
nuova 
disciplina 
del 
danno 


ambientale.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
� 
II, 
39 
IgnaziO 
FrancescO 
Caramazza, 
Funzione 
pubblica 
e 
giurisdizione 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
� 
III, 
280 
IgnaziO 
FrancescO 
Caramazza, 
Intervento 
al 
Premio 
Antonio 
Sorrentino 


2005... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
� 
I, 
VII 
BeniaminO 
CaravitA 
DI 
Toritto, 
La 
tutela 
dell'ambiente 
come 
valorefonda-

mentaledellalegittimazionepolitica. 
. 
. 
. 
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. 
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. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
� 
II, 
130 
SolveiG 
Cogliani, 
Alcuni 
spunti 
di 
riflessione 
ad 
una 
prima 
lettura 
dei 
decreti 


legislativiinmateriaambientale. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
� 
II, 
81 
GiampaolO 
MariA 
Cogo, 
La 
messa 
a 
regime 
delle 
autorizzazioni 
alle 
emis-

sioniinatmosfera. 
. 
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. 
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. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
� 
II, 
47 



400 
RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


RobertO 
dE 
FelicE 
(dossier), 
Trattamento�tributario�delle��concessioni��di�are


nilecomunale..............................................�pag.�IV, 
164 
RobertO 
dE 
Felice, 
CinziA 
MelillO 
(dossier), 
In�morte�di�un�curatorefalli


mentare.�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..��III, 
188 


GiovannI 
PietrO 
dE 
Figueiredo, 
EnricA 
Villani, 
L'attualita�dell'art.�8�c.p.�

(sua�capacita�espansiva�come��risorsa�giuridica��sul�piano�della�collabora


zioneinternazionalecontroilcrimine).�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.��III, 
139 


PaolO 
Dell'Anno, 
Perche�nonfare�un�unico�codice�ambientale?�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
II, 
101 
MariO 
DI 
Carlo, 
Giurisdizione�del�giudice�amministrativo�in�pubblici�concorsi�

riservati�a�dipendenti�interni,fuori�ruolo�e�comandati�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
I, 
239 
PierluigiDiPalma, 
La�difesa�in�giudizio�delle�amministrazioni�trasformate�in�

societa�perazioni�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� 
III, 
11 
PierluigI 
DI 
Palma, 
Il�diritto�degli�aeroporti�nel�nuovo�codice�della�naviga


zione:leconcessioniaeroportuali.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.��III, 
295 
PierluigI 
DI 
Palma, 
La�liberalizzazione�dei�diritti�di�traffico�per�le�compagnie�

comunitarieall'internodell'Unione..�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�.�.�� 
I,9 
PierluigiDiPalma, 
Ilparere�del�Consiglio�di�Stato�in�materia�di�affidamento�

inconcessionedellegestionitotaliaeroportuali�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�� 
IV, 
254 
Diritto�nazionale�e�diritto�comunitario�nella�dinamica�del�giudizio�di�costituzio


nalita�(art.�117,1.co.,�Cost.equestionecomunitaria)�..�..�..�..�...�..�..�..��III, 
121 
ChiarA 
DI 
Seri, 
La�proporzionalita�nell'adozione�di�misure�a�tutela�dell'am-

biente:ildivietodicircolazionenelLandTirolo�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
IV, 
16 
EnniO 
Fano, 
Il�riordino�della�normativa�ambientale:�un�passo�avanti�per�un�

nuovocodicedell'ambiente.�.�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� 
II, 
160 
PasqualE 
Fava, 
Better 
regulation 
e�consultazione�degli�interessati:�regolefon


damentaliperevitareuncontenziosoinutile�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
IV, 
292 
PasqualE 
Fava, 
Indennita�di�amministrazione�e�tredicesima:�un�caso�pratico�

per�valutare�le�potenzialita�delle�azioni�rappresentative�(class 
actions) 
nel�

contenziososerialeitaliano�....................................��III, 
168 
FabriziO 
Fedeli, 
L'omissione�di�pronuncia�come�errore�di�fatto�revocatorio�

dellesentenzedelConsigliodiStato.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
I, 
245 
WallY 
Ferrante, 
La�direttiva�2004/18/CE�e�la�giurisprudenza�comunitaria�in�

materiadiappaltieconcessioni�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� 
III, 
68 
GiuseppE 
FiengO 
(dossier), 
Ulteriori�sviluppi�sull'in 
house 
providing. 
. 
..... 
� 
III, 
44 
GiuseppE 
Fiengo, 
Lavogliadiapriresubitoilconfronto�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
II, 
24 
RosA 
Filippini, 
Serve�un�mandato�politico�sul�tema�dell'esportazione�dei�rifiuti�

urbani�...................................................�� 
II, 
142 
SergiO 
Fiorentino, 
Le�sentenze�della�Corte�di�giustizia�e�del�Tribunale�di�

primo�grado�delle�Comunita�europee�dell'anno�2005�emesse�in�cause�cui�ha�

partecipatol'Italia.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
IV, 
1 
OscaR 
Fiumara, 
Un�convegno�all'insegna�dello��spirito�di�servizio��.�.�.�.�.�.�.�.�� 
II, 
22 
OscaR 
Fiumara, 
Discorso�alla�cerimonia�di�insediamento�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
II, 
8 
OscaR 
Fiumara, 
Pratiche�di�conciliazione�nel�sistemafederale�italiano.�.�.�.�.�.�� 
I, 
311 
OscaR 
Fiumara, 
Il�saluto�al�nuovo�Presidente�della�Corte�Costituzionale�Anni


bale�Marini�ed�ai�Giudici�Sabino�Cassese,�Maria�Rita�Saulle�e�Giuseppe�

Tesauro�..................................................�� 
II, 
18 



INDICI 
SISTEMATICI 
401 


Oscar�Fiumara,�Il�saluto�al�Presidente�ed�ai�Vice�Presidenti�uscenti�della�Corte�
Costituzionale�Piero�Alberto�Capotosti,�Guido�Neppi�Modona�e�Fernanda�
Contri...................................................�pag.�II, 
15 


Oscar�Fiumara,�Glauco�Nori,�Applicazione�retroattiva�dellapenapiu�mite�e�
limiti�all'efficacia�verticale�delle�Direttive�comunitarie.�..�..�..�..�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
I, 
63 


Franco�Giampietro,�Bonifica�dei�siti�inquinati�e�disciplina�del�danno�ambient
ale�.....................................................�� 
II, 
92 


Umberto�Giovannini,�La�rimodulazione�normativa�in�materia�di�accesso�ai�
documenti�amministrativi:�la�ridefinizione�dei�limiti�e�le�nuove�garanzie�in�
casodidiniegodiostensionedegliatti.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
IV, 
299 


Stefano�Grassi,�La�razionalizzazione�ed�il�riordino�della�disciplina�infunzione�
deiprincipicomunitariedellatrasversalita�degliinteressiambientali�.�.�.�.�.�.�� 
II, 
132 


Serena�Iannicelli,�La��longa 
manus� 
della�modernizzazione�del�diritto�antit
rusteuropeo�..............................................�� 
I, 
218 


Luigi�Lepri�Gallerano,�Storia�di�un�silenzio.�Le�recenti�sentenze�sull'ammiss
ibilita�dei�referendum�sulla�procreazione�medicalmente�assistita�alla�luce�
della�precedente�giurisprudenza�della�Corte�Costituzionale.�Dossier 
a 
cura 
diIgnazioFrancescoCaramazza.............................. 
� 
I,105 


Francesco�Lettera,�Imoltiproblemi�del�testo�sulle�acque�e�la�difesa�del�suolo�� 
II, 
106 


Maria�Vittoria�Lumetti,�Autorizzazione�al�lavoro�e�distacco�di�lavoratori�
stranieri�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� 
I, 
263 


Maria�Vittoria�Lumetti,�La�nuova�analisi�della�validita�dell'atto:�l'irregolar
ita�peromessacomunicazionedell'avviodelprocedimento�.............�� 
I, 
330 


Maria�Vittoria�Lumetti,�Silenzio�inadempimento,�denuncia�di�inizio�attivita�,�
silenzio�assenso,�accesso:�le�novita�della�legge�80/05�...�..�..�..�...�..�..�..�� 
III, 
304 


Maria�Vittoria�Lumetti,�Il�sindacato�del�Giudice�Amministrativo�sul�giudizio�
dinonammissioneallaclassesuccessiva.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
I, 
251 


Maria�Vittoria�Lumetti,�La�valutazione�del�punteggio�conseguito�presso�le�

S.I.S.S.�La�natura�giuridica�delle�frequently 
asked 
questions 
(F.A.Q.) 
el'ev
oluzionetecnologicadellaP.A.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� 
III, 
208 
Giovanni�Magaro�,�La�necessita�di�riferimenti�precisi�per�le�opere�pubbliche�� 
II, 
163 


Paolo�Marchini,�La�manutenzione�ordinaria�e�straordinaria�in�materia�di�
opere�idrauliche�e�la�tutela�penale�del�paesaggio:�una�interpretazione�estens
iva?...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..��III, 
315 


Paolo�Marchini,�Nuova�distribuzione�delle�competenze�eforo�erariale.�.�.�.�.�.�� 
I,1 


AlfonsoMezzotero,LucaMatarese,�L'ammissibilita�della�costituzione�di�
parte�civile�nell'interesse�dello�Stato�nei�processi�di�mafia.�Alla�ricerca�del�
benegiuridicooggettodellapretesarisarcitoria.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�� 
IV, 
145 


Glauco�Nori,�SulpoteresanzionatoriodellaCortedigiustizia�...........�� 
III, 
22 


Silvana�Pagliara,�Il�doping�negli�ordinamenti�europei�e�le�iniziative�mondiali�
percombatterlo.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
IV, 
308 


Cesare�Pagotto,�Cittadinanza�italiana�amatre 
e�retroattivita�delle�norme�
costituzionali:�amministrazione�e�giurisprudenza�in�trincea�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
III, 
322 


Roberto�Palasciano,�Ancora�sul�tema�della�responsabilita�civileper�i�danni�da�
fumoc.d.attivo.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
III, 
197 


Antonio�Palatiello,�Ilprincipio�dell'esaurimentodeirimediinterniqualecond
izionediammissibilita�delricorsoalla�CEDU,�e�icriteridicalcolodeldanno�
nonpatrimoniale.�.�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� 
I, 
55 



402 
RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Michele�Pallottino,�Alcuneconclusioni...........................�pag.�II, 
154 
Gabriella�Palmieri,�Indirizzodisaluto�.�.�.�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� 
II, 
21 
Giancarlo�Pampanelli,�Opposizione�tardiva�a�decreto�ingiuntivo�e��casofor


tuito�aisensidell'art.�650cod.proc.�civ..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
IV, 
137 
Roberto�Passino,�Una�riforma�che�tenga�conto�del�quadro�istituzionale�esi


stente�..�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� 
II, 
65 
Marika�Piscitelli,�Carteggio�Mussolini-Petacci:�l'intera�vicenda.�Consulta


zione�dei�documenti�conservati�negli�archivi�di�Stato�alla�luce�della�nuova�

disciplina�-Segretezza�della�corrispondenza�e�diritto�alla�riservatezza�.�.�.�.�.�� 
IV, 
242 
Marika�Piscitelli,�Latuteladellabiodiversita�.�.�.�.�.�...�..�..�..�...�..�..�..�� 
IV, 
121 
Carmela�Pluchino,�Criteri�di�valutazione�dell'offerta�economicamente�piu�

vantaggiosa:�i�confini�della�discrezionalita�tecnica�della�Commissione�di�gara�� 
IV, 
196 
Carmela�Pluchino,�Le�riserve�dell'appaltatore�e�le�determinazioni�del�commit


tente�....................................................�� 
IV, 
328 
Gianpaolo�Polizzi,�I�problemi�applicativi�delle�ordinanze�ministeriali�sul�

danno..�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� 
II, 
146 
Armando�Pozzi,�Iprincipi�ed�i�criteri�direttivi�contenuti�nella�legge�delega�

n.308/2004inmateriadirifiuti.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
II, 
50 
La�produzione�di�nuovi�documenti�nel�processo�civile�ordinario�e�del�lavoro�� 
I, 
224 
Vincenzo�Rago,�La�legge�sullafecondazione�medicalmente�assistita�ha�aperto�
lapossibilita�perlecoppiesterilidiavereunfiglio.�Progressoscientificoeques
tioni�giuridiche.�Tutela�dell'embrione,�tra�liberta�di�ricerca�scientifica�e�
diritto�alla�salute�della�donna:�tre�interessanti�pronunce�del�T.A.R.�Lazio�� 
I, 
172 


Vincenzo�Rago,�Ilpatrocinio�delleAmministrazioniStatalidapartedell'Avvoc
aturaGeneraledelloStato.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
III, 
1 
Alberto�Romano,�Verso�il�recupero�di�competenze�generali�dell'amministraz
ionecentrale�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
II, 
30 
Emanuela�Rosano�,�Accertamento�tecnico�preventivo�e�tutela�cautelare�nell'arb
itrato�irrituale:�il�dibattito�dottrinale�e�le�novita�normative..�..�...�..�..�..�� 
IV, 
358 
Stefano�Rosati�(dossier), 
Opposizione�tardiva;�opposizione�intempestiva�a�
seguito�di�nullita�della�notifica�del�decreto�ingiuntivo...�..�..�..�...�..�..�..��III, 
150 
Marina�Russo,�Legittimazione�in�giudizio�in�tema�di�danni�da�emoderivati�� 
III, 
13 
Vittorio�Russo,�Sport�e�diritti�dei�consumatori.�Contributo�ad�una�Carta�dei�
dirittidellospettatore�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
IV, 
370 
Giacomo�Santi,�I�criteri�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�tra�direttive�
comunitarieelegislazionenazionale.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
I, 
15 
Giampaolo�Schiesaro,�I�primi�interventi�specifici�della�legge�nazionale�sul�
risarcimentodeldannoall'ambiente.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
II, 
122 
Salvatore�Sfrecola,�L'efficacia�del�sistema�sanzionatorio�nel�suo�complesso�e�
condizioneessenzialeperlatutelaambientale.�.�.�.�.�...�..�..�..�...�..�..�.�.�� 
II, 
150 
Giuseppe�Stipo,�Il�regime�d'invalidita�del�provvedimento�amministrativo�nel�
nuovo�sistema�delineato�dalla�legge�11�febbraio�2005�n.�15�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
III, 
253 
Paolo�Togni,�Ilpercorso�normativo�della�delega�ambientale.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
II, 
26 
Paolo�Togni,�Risposte,replicaeprospettive�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
II, 
156 
Diego�Tommasi,�Il�risentimento�delle�Regioni�sulle�procedure�e�sui�contenuti�� 
II, 
171 
Francesco�Vignoli,�Ragionevole�durata�del�processo�e�decisione�definitiva��III, 
133 



INDICISISTEMATICI�403 


2 
-INDICE 
DELLE 
SENTENZE 


CORTEEUROPEADEIDIRITTIDELL'UOMO 
Sez.1,21ottobre2004........................................�pago 
I,56 
Sez.1,10novembre2004.......................................���I,61 
Sez.3,2dicembre2004........................................���I,57 


CORTEDIGIUSTIZIADELLECOMUNITA�EUROPEE 
Grande�Sezione,�3maggio�2005,�nelle�cause�riun.C-387/02,�C-391/02, 


C-403/02...............................................���I,71 
GrandeSezione,12luglio2005,nellacausaC-304/02.................���III,29 
GrandeSezione,21luglio2005nellacausaC-231/03..................���III,51 
Sez.1,13ottobre2005nellacausaC-458/03.........................���III,54 
Sez.2,27ottobre2005nellecauseriun.C-187/04eC-188/04.............���III,71 
GrandeSezione,15novembre2005nellacausaC-320.................���IV,18 


CORTECOSTITUZIONALE 
Sent.1328gennaio2005,n.45..................................���I,143 
Sent.1328gennaio2005,n.46..................................���I,151 
Sent.1328gennaio2005,n.47..................................���I,154 
Sent.1328gennaio2005,n.48..................................���I,160 
Sent.1328gennaio2005,n.49..................................���I,167 
Sent.29gennaio2005n.62....................................���III,124 
Ord.7-11febbraio2005,n.74...................................���III,136 


CORTEDICASSAZIONE 
Sez.5,sent.9marzo2004n.4769................................���IV,166 
Sez.Unite,4febbraio2005n.2207...............................���I,220 
Sez.1,ord.9febbraio-19aprile2005n.8187.........................���I,2 
Sez.Unite,20aprile2005n.8202................................���I,224 
Sez.Unite,20aprile2005n.8203................................���I,231 
Sez.1penale,sent.28aprile-17maggio2004n.23181.................���III,146 
Sez.Unite,3marzo-12maggio2005n.9938.........................���III,156 
Sez.Un.,sent.7luglio2005n.14259.............................���IV,127 
Sez.Unite,13luglio2005,n.14698...............................���III,176 
Sez.trib.,29agosto2005n.1746................................���III,194 


CORTED'APPELLODIGENOVA�
Sez.2,ord.2425marzo2005...................................���III,138�

CORTED'APPELLODIROMA�
Sez.lav.,26gennaio-22marzo2005,n.639.........................���I,241�
Sez.1,26settembre2005......................................���IV,135�

TRIBUNALECIVILEDINAPOLI�
Sent.15dicembre2004,n.12729.................................���III,204�

TRIBUNALECIVILEDIROMA�
Trib.Civ.diRoma,sez.seconda,sent.10ottobre2005n.21512..........���IV,143�


404 
RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO�

TRIBUNALEDIPAOLA�
Sedepenale,ord.13dicembre2005...............................�pag. 
IV,160�

CONSIGLIODISTATO�
Ad.Plen.,sent.29aprile2005n.2................................���IV,179�
Sent.3maggio2005,n.2138....................................���I,246�
Ad.Plen.,sent.30agosto2005n.4...............................���IV,184�
Sez.5,sent.29novembre2005n.6759............................���IV,202�
Ad.Plen.,dec.15settembre2005n.7.............................���IV,193�

TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERL'EMILIAROMAGNA�
Parma,sez.unica,ord.18ottobre2005............................���III,214�

TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERILLAZIO�
Sez.3ter,cam.cons.7aprile^5maggio,2005n.3452.................���I,198�
Sez.3ter,cam.cons.7aprile^5maggio,2005n.4046.................���I,208�
Sez.3ter,cam.cons.7aprile^5maggio,2005n.4047.................���I,211�

TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERLATOSCANA�
Sez.1,sent.21dicembre2004,n.6555.............................���I,260�
Sez.1,sent.19gennaio2005,n.171................................���I,267�

COMMISSIONETRIBUTARIAREGIONALEDIFIRENZE�
Sez.5,sent.26settembre2005n.66..............................���IV,164�

3 
-INDICE 
DEGLI 
ARGOMENTI 


AppaltI 
pubblicI 
^Appalto-concorso^Valutazionediscrezionaleecompar
ativadellaP.A.^Criteriodell'offertaeconomicamentepiu�vantaggiosa^
Discrezionalita�tecnicadellaCommissionedigara^Limiti^Sindacatodel�

G.A.�sul�giudizio�tecnico-specialistico�dell'organo�amministrativo�(C.d.S., 
sez. 
5., 
sent. 
29 
novembre 
2005 
n. 
6759) 
............................�pag. 
IV,202 
AzionI 
rappresentativE 
^Ammissibilita�inItalia^Efficientismoprocess
uale^Aumentodicompetitivita�^Giustoprocesso^Potenzialita�risolutive�
delcontenziososeriale^Sussistono(Cassaz., 
Sez. 
Un. 
Civ., 
sent. 
13 
luglio 
2005, 
n. 
14698)..............................................���III,176�

BancA 
CreditO 
E 
RisparmiO 
^VigilanzadellaBancad'Italia^Procedimento�
amministrativo(termini)^Motivazioneper 
relationem 
deldecretoministeriale�
^Contraddittorio^Fontinormative^Misuradellasanzione(Corte 
d'Appello 
di 
Roma, 
sez.1, 
sent. 
26 
settembre 
2005) 
............................���IV,135�

BenI 
pubblicI 
^Arenile^Patrimoniocomunale^Concessione^Creazionedi�
dirittirealiparzialietrasferibiliincapoalconcessionario^Possibilita�(Cass
az., 
sez. 
5., 
sent. 
9 
marzo 
2004 
n. 
4769; 
C.T.R. 
di 
Firenze, 
sez. 
5., 
sent. 
26 
sett
embre 
2005 
n. 
66)...........................................���IV,164�

ClasS 
actionS 
^Ammissibilita�in�Italia�^Efficientismo�processuale�^
Aumentodicompetitivita�^Giustoprocesso^Potenzialita�risolutivedelcont
enzioso�seriale^Sussistono�(Cassaz., 
Sez. 
Un. 
Civ., 
sent. 
13 
luglio 
2005, 


n. 
14698)..................................................����III,176 

INDICI�SISTEMATICI�

CompetenzA 
peR 
territoriO 
^Foro�della�P.A.�^Giudizio�davanti�al�tribu-

nale�in�composizione�monocratica�originariamente�spettante�alla�competenza�

ordinaria�del�pretore�ed�instaurato�dopo�l'entrata�in�vigore�del�d.lgs.�

n.�51/1998�^Sussistenza.�(Cassaz., 
sez.1., 
ord. 
9febbraio 
^19 
aprile 
2005 
n. 
8187). 
..................................................�pag. 
I,�2 
Comunita� 
europeE 
^Appalti�pubblici�di�servizi�^Appalti�in 
house 
^Conces-
sione�di�servizio�pubblico.�Compatibilita�con�il�diritto�comunitario�(Corte 
di 
giustizia 
CE, 
Grande 
Sezione, 
sent. 
21 
luglio 
2005 
nella 
causa 
C-231/03; 
sez.1., 
sent.13 
ottobre 
2005 
nella 
causa 
C-458/03)...........................���III,51�

Comunita� 
europeE 
^Diritto�societario�^Conti�annuali�^Principio�del�qua-
dro�fedele�^Sanzioni�previste�per�il�caso�di�false�comunicazioni�sociali�^Ade-
guatezza�della�sanzione�^Successione�di�leggi�nel�tempo�^Applicazione�della�
pena�piu�favorevole.�(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
Grande 
Sez., 
sent. 
3 
maggio 
2005, 
nelle 
cause 
riun. 
C-387/02, 
C-391/02, 
C-403/02).......................���I,71�

Comunita� 
europeE 
^Inadempimento�da�parte�di�uno�Stato�^Artt.�28�CE�3
0�CE�^Libera�circolazione�delle�merci�^Artt.�1�e�3�del�regolamento�(CEE)�

n.�881/1992�^Artt.1�e�6�del�regolamento�(CEE)�n.�3118/1993�^Trasporti�^
Divieto�settoriale�di�circolazione�dei�camion�di�piu�di�di�7,5�tonnellate�che�tra-
sportano�determinate�merci�^Qualita�dell'aria�^Tutela�della�salute�e�dell'am-
biente�^Principio�di�proporzionalita�(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
Grande 
Sez., 
sent. 
15 
novembre 
2005 
nella 
causa 
C-320) 
..............................���IV,18�
Comunita� 
europeE 
^Inadempimento�da�parte�di�uno�Stato�^Direttiva�
93/37/CEE�^Appalti�pubblici�di�lavori�^Concessioni�di�lavori�pubblici�^
Norme�di�pubblicita�(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
sez. 
2., 
sent. 
27 
ottobre 
2005 
nelle 
cause 
riun.C-187/04 
e 
C-188/04).�.................................���III,71�

Comunita� 
europeE 
^Inadempimento�da�parte�di�uno�Stato�^Pesca�^Obbli-
ghi�di�controllo�posti�a�carico�degli�stati�membri�^Sentenza�della�Corte�che�
accerta�un�inadempimento�^Omessa�esecuzione�^Art.�228�CE�^Pagamento�
di�una�somma�forfetaria�^Imposizione�di�una�penalita�(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
Grande 
Sezione, 
sent. 
12 
luglio 
2005, 
nella 
causa 
C-304/02)............���III,29�

ConcorrenzA 
^Antitrust�^Divieto�di�intese�restrittive�della�concorrenza�^
Ratio 
della�legge�^Conseguenze�^Legittimazione�ad�agire�ex 
art.�33,�co.�2�
L.287/1990�^Consumatori�che�subiscano�pregiudizio�dall'intesa�(Cassaz., 
S.U.,sent.4febbraio2005n. 
2207)................................���I,220�

ContenziosO 
serialE 
^Pluralita�di�parti�^Serialita�^Questioni�di�fatto�e�di�
diritto�comuni�^Gestione�efficiente�del�contenzioso�^Strumenti�processuali�
risolutivi�^Class 
actions 
e�azioni�rappresentative�^Potenziale�rilevanza�(Cass
az., 
Sez. 
Un. 
Civ., 
sent. 
13 
luglio 
2005, 
n. 
14698)�.....................���III,176�

CortE 
CostituzionalE 
^Diritto�nazionale�e�diritto�comunitario�^Denuclea-

rizzazione�del�territorio�^Illegittimita�costituzionale�di�norme�regionali�^

Regioni�Sardegna,�Basilicata,�Calabria�(Corte 
Cost.le, 
sent. 
29 
gennaio 
2005 


n. 
62).....................................................���III,124 
CortE 
CostituzionalE 
^Diritto�nazionale�e�diritto�comunitario�^Raccolta�
e�smaltimento�di�rifiuti�radioattivi�^Partecipazione�della�Regione�interessata�
(Corte 
Cost.le, 
sent. 
29 
gennaio 
2005 
n. 
62).�.........................���III,124�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Corte�Costituzionale�^Ragionevole�durata�del�processo�e�decisione�definit
iva�^Previsione�di�equa�riparazione�in�caso�di�violazione�del�termine�ragionev
ole�del�processo�^Manifesta�inammissibilita�della�questione�di�legittimita�
costituzionale.�(CorteCost.,ord. 
7-11febbraio2005,n. 
74).�..............�pag. 
III,�136�

Corte�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo�^Ammissibilita�del�ricorso�^Princ
ipio�di�esaurimento�dei�rimedi�interni�^legge�Pinto�(CEDU, 
sez. 
1., 
sent. 
21 
ottobre 
2004; 
sez. 
3., 
sent. 
2 
dicembre 
2004; 
sez. 
1., 
sent. 
10 
novembre 
2004).���I,56�

Costituzione�di�parte�civile�nell'interesse�dello�Stato�^Ammissibilita�nei�
processi�di�mafia�(Tribunale 
di 
Paola, 
sede 
penale, 
ord. 
13 
dicembre 
2005)....���IV,160�

Diritti�reali�^Demanio�^Arenile�comunale�^Non�vi�appartiene�(Cassaz., 
sez. 
5., 
sent. 
9 
marzo 
2004 
n. 
4769; 
C.T.R. 
di 
Firenze, 
sez. 
5., 
sent. 
26 
settembre 
2005 
n. 
66)�................................................���IV,164�

Diritto�Processuale�Amministrativo�^Revocazione�delle�sentenze�del�
Consiglio�di�Stato�per�errore�di�fatto,�ex 
art.�395�n.�4�c.p.c.�^Omesso�esame�
di�un'eccezione�^Rilevanza�^Inammissibilita�(C.d.S., 
sent. 
3 
maggio 
2005, 


n. 
2138)...................................................���I,246 
Extracomunitari�^Autorizzazione�al�lavoro�^Art.27,�co.�1,�l.�i 
D.lgs.286/1998�^Lavoratori�dipendenti�residenti�all'estero�trasferiti�temporan
eamente�in�Italia�^Prestazioni�determinate�di�contratti�di�appalto�stipulati�
tra�societa�estere�e�italiane�(T.A.R. 
Toscana, 
sez. 
1., 
sent. 
19 
gennaio 
2005, 


n. 
171)....................................................���I,267 
Fecondazione�medicalmente�assistita�^Legge�40/2004�^Decreto�del�
Ministero�della�Salute�del�21�luglio�2004�recante��Linee�guida�sulla�procreaz
ione�medicalmente�assistita��^Ricorsi�(T.A.R. 
Lazio, 
sez. 
3" 
ter, 
sentt. 
cam. 
cons. 
7 
aprile 
^5 
maggio, 
nn. 
2005 
3452, 
4046, 
4047)...................���I,188�

Giurisdizione�e�competenza�^Azione�di�nullita�di�un'intesa�restrittiva�della�
concorrenza�^Competenza�del�giudice�d'appello�^Sussiste�^Conseguenze�
(Cassaz.,Sez.Un. 
civ.,sent.4febbraio2005n. 
2207)...................���I,220�

Giurisdizione�e�competenza�^Concorsi�interni�alla�P.A.�^Controversie�^
Prove�selettive�interne�alla�stessa�area:�giurisdizione�del�Giudice�ordinario�^
Prove�volte�all'ingresso�in�area�diversa:�giurisdizione�del�Giudice�amministrat
ivo�(Cassaz., 
Sez. 
Un., 
sent. 
7 
luglio 
2005 
n. 
14259)�...................���IV,127�

Indennita�di�amministrazione�^Nozione�^Caratteri�^Natura�giuridica�^
Rilevanza�per�la�tredicesima�^Esclusione�^Principio�di�omnicomprensivita�^
Si�applica�(Cassaz., 
Sez. 
Un. 
civ., 
sent. 
13 
luglio 
2005, 
n. 
14698)...........���III,176�

Istruzione�e�scuole�^Giudizio�di�non�ammissione�alla�classe�successiva�^
Inammissibilita�del�sindacato�del�giudice�sui�giudizi�valutativi�^Discrezional
ita�tecnica�dell'amministrazione�scolastica�^Non�necessita�di�valutazioni�dett
agliate�^Inammissibilita�della�media�aritmetica�del�tempo�complessivo�degli�
scrutini�e�del�loro�numero�(T.A.R. 
Toscana, 
sez. 
1., 
sent. 
21 
dicembre 
2004, 


n. 
6555)...................................................���I,260 
Istruzione�e�scuole�^Punteggio�S.I.S.S.�^Valutazione�ad�incremento�dei�
titoli�relativi�a�graduatoria�di�diversa�classe�di�concorso�^Inammissibilita�

(T.A.R. 
Emilia 
Romagna, 
Parma, 
sez. 
unica, 
ord. 
nella 
cam. 
Cons. 
del 
18 
ottobre 
2005).....................................................���III,214�

INDICI�SISTEMATICI�407 


OccupazionE 
appropriativA 
eD 
usurpativA 
^Comportamenti�amministrat
ivi�^Controversie�^Strumenti�di�tutela�del�privato�^Poteri�della�P.A.�
(C.d.S., 
Ad. 
Plen., 
29 
aprile 
2005 
n. 
2 
e 
30 
agosto 
2005, 
n. 
4).............�pag. 
IV,�179�

OpposizionE 
A 
decretO 
ingiuntivO 
^Smarrimento�da�parte�dell'ufficiale�
giudiziario�di�opposizione�tempestivamente�consegnata�per�la�notifica�^Caso�
fortuito�ex 
art.�650�c.p.c.�^Sussiste�(Trib. 
Civ. 
di 
Roma, 
sez. 
seconda, 
sent. 
10 
ottobre 
2005 
n. 
21512).......................................���IV,143�

ProcedimentO 
civilE 
^Impugnazione�^Termini�^Morte�del�legale�rappres
entante�^Proroga�semestrale�(Cassaz., 
Sez. 
trib., 
sent. 
29 
agosto 
2005 


n. 
17461)...................................................���III,194 
ProcedimentO 
civilE 
^Procedimenti�speciali�^Opposizione�tardiva�^Nullita�
della�notifica�del�decreto�opposto�^Effetti�in�ordine�all'ammissibilita�(Cassaz., 
Sez. 
Un.,sent.3marzo-12maggio2005n.9938)....................... 
�III,�156�

ProcedimentO 
civilE 
^Ricorso�per�Cassazione�^Revocazione�^Circostanza�
rilevante�emergente�dalla�relata�di�notifica�^Omessa�percezione�^Ammissibil
ita�^(art.�391�bis 
c.p.c.)�(Cassaz., 
Sez. 
trib., 
sent. 
29 
agosto 
2005 
n. 
17461). 
�III,�194�

ProcedimentO 
penalE 
^Processo�celebrato�in�Italia�sui�desaparecidos 
^
Art.�8�c.p.�^Procedibilita�^Nozione�di��delitto�politico��^Natura�oggettivam
ente�e�soggettivamente�politica�di�delitti�commessi�in�danno�di�cittadini�ital
iani�residenti�in�Argentina�^Delitti�contro�diritti�fondamentali�garantiti�dalla�
Costituzione�italiana�e�da�norme�del�diritto�internazionale�generalmentericon
osciute�(diritto�alla�vita,�alla�liberta�personale,�ad�un�processo�equo,�ecc.)�D
iritto-dovere�dello�Stato�italiano�di�intervenire�^Collaborazione�internazion
ale�contro�il�crimine�(Cassaz.,1.sez. 
penale,sent.17maggio2004n. 
23181)���III,�146�

ProcedimentO 
penalE 
^Processo�celebrato�in�Italia�sui�desaparecidos 
^
Costituzione�del�rapporto�processuale�^Assenza�in�giudizio�dell'imputato�^
Validita�dell'instaurazione�del�rapporto�processuale�(Cassaz., 
1� 
sez. 
penale, 
sent. 
17 
maggio 
2004 
n. 
23181)...................................���III,146�

ProcessO 
civilE 
^Rito�ordinario�e�rito�del�lavoro�^Produzione�di�nuovi�
documenti�(Cassaz., 
S.U., 
sentt. 
20 
aprile 
2005 
nn.8202 
e 
8203)...........���I,224�

PubblicI 
concorsI 
(procedura�di�riqualificazione)�^Riparto�di�giurisdizione�
^Concorso�riservato�^Presenza�di�fuori�ruolo�e�comandati�^Giurisdizione�
amministrativa�(Corte 
d'appello 
di 
Roma, 
sez. 
lav., 
sent. 
26 
gennaio-22 
marzo 
2005, 
n. 
639)................................................���I,241�

ReferenduM 
abrogativI 
^Proposta�di�abrogazione�integrale�della�legge�
19�febbraio�2004�n.�40�(Norme�in�materia�di�procreazione�medicalmente�assis
tita)�^Inammissibilita�^Legge�costituzionale�necessaria�(Corte 
Cost., 
sent. 
13-28gennaio2005,n. 
45). 
. 
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��I,�143�

ReferenduM 
abrogativI 
^Proposta�di�abrogazione�integrale�della�legge�
19�febbraio�2004�n.�40�(Norme�in�materia�di�procreazione�medicalmente�assis
tita)�^Incostituzionalita�delle�norme�abrogate�^Irrilevanza�^Incostituzional
ita�della�normativa�di�risullta�^Irrilevanza�(Corte 
Cost., 
sent. 
13-28 
gennaio 
2005,n.45) 
. 
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... 
.. 
.. 
.. 
��I,�143�

ReferenduM 
abrogativI 
^Proposta�di�abrogazione�parziale�della�legge�
19�febbraio�2004�n.�40�(Norme�in�materia�di�procreazione�medicalmente�assis
tita)�(artt.�12,�13�e�14)�^Ammissibilita�(Corte 
Cost., 
sent. 
13-28 
gennaio 
2005, 


n. 
46) 
. 
... 
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.. 
��I,�151�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�408 
Referendum�abrogativi�^Proposta�di�abrogazione�parziale�della�legge�
19�febbraio�2004�n.�40�(Norme�in�materia�di�procreazione�medicalmente�assis
tita)�(artt.�1�(in�parte),�4,�5,�6,�13�e�14)�^Ammissibilita�(Corte 
Cost., 
sent. 
132
8 
gennaio 
2005, 
n. 
47) 
. 
. 
. 
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. 
pag. 
I,�154�
Referendum�abrogativi�^Proposta�di�abrogazione�parziale�della�legge�
19�febbraio�2004�n.�40�(Norme�in�materia�di�procreazione�medicalmente�assis
tita)�(artt.�1�(integralmente),�4,�5,�6,�13�e�14)�^Ammissibilita�(Corte 
Cost., 
sent. 
13-28 
gennaio 
2005, 
n. 
48) 
. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
��I,�160�
Referendum�abrogativi�^Proposta�di�abrogazione�parziale�della�legge�
19�febbraio�2004�n.�40�(Norme�in�materia�di�procreazione�medicalmente�assis
tita)�(artt.�1�(in�parte),�4,�5,�6,�13�e�14)�^Ammissibilita�^Incostituzionalita�
delle�norme�abrogate�^Irrilevanza�^Incostituzionalita�della�normativa�di�
risulta�^Irrilevanza�(Corte 
Cost., 
sent. 
13-28 
gennaio 
2005, 
n. 
47) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
��I,�151�
Referendum�abrogativi�^Proposta�di�abrogazione�parziale�della�legge�
19�febbraio�2004�n.�40�(Norme�in�materia�di�procreazione�medicalmente�assis
tita)�(artt.�1�(integralmente),�4,�5,�6,�13�e�14)�^Ammissibilita�^Incostituzional
ita�delle�norme�abrogande�^Irrilevanza�^Incostituzionalita�della�normativa�
di�risulta�^Irrilevanza�(Corte 
Cost., 
sent. 
13-28 
gennaio 
2005, 
n. 
49) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
��I,�167�
Referendum�abrogativi�^Proposta�di�abrogazione�parziale�della�legge�
19�febbraio�2004�n.�40�(Norme�in�materia�di�procreazione�medicalmente�assis
tita)�(artt.�4,�9�e�12)�^Ammissibilita�^Tecniche�di�fecondazione�di�tipo�eterol
ogo�^Eliminazione�della�Tutela�minima�costituzionalmente�necessaria�^
Esclusione�(Corte 
Cost., 
sent. 
13-28 
gennaio 
2005, 
n. 
49) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
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. 
. 
. 
. 
. 
. 
��I,�167�
Referendum�abrogativi�^Proposta�di�abrogazione�parziale�della�legge�
19�febbraio�2004�n.�40�(Norme�in�materia�di�procreazione�medicalmente�assis
tita)�(artt.�12,�13�e�14)�^Incostituzionalita�delle�norme�abrogande�^Irrilev
anza�^Incostituzionalita�della�normativa�di�risulta�^Irrilevanza�(Corte 
Cost., 
sent. 
13-28 
gennaio 
2005, 
n. 
46) 
. 
. 
. 
. 
. 
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��I,�151�
Referendum�abrogativi�^Soggetti�diversi�dai�presentatori�dei�referendum�e�
dal�governo�^Scritti�^Ammissibili�^Potere�di�partecipare�al�procedimento^
Esclusione�^Integrazioni�orali�^Rimesse�al�giudizio�di�opportunita�della�
Corte�Costituzionale�(Corte 
Cost., 
sent. 
13-28 
gennaio 
2005, 
n. 
45). 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
��I,�143�
Responsabilita�civile�^Danni�da�fumo�attivo�^Responsabilita�del�Minis
tero�della�Salute�e�delle�imprese�produttrici�e�distributrici�dei�tabacchi�lavor
ati�^Esclusione�(Trib. 
Napoli, 
sent. 
15 
dicembre 
2004, 
n. 
12729).�.....�.....���III,�204�
Risarcimento�danno�^Responsabilita�della�P.A.�^Danno�da�provvedimento�
amministrativo�illegittimo�e�danno�da�comportamento�illecito�^Danno�da�
ritardo�(C.d.S., 
Ad. 
Plen., 
dec. 
15 
settembre 
2005 
n. 
7) 
. 
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��IV,�193�
Tredicesima�mensilita�^Principio�di�omnicomprensivita�^Siapplica�indenn
ita�di�amministrazione�^Rilevanza�per�la�tredicesima�Esclusione�(Cassaz., 
Sez. 
Un. 
Civ., 
sent. 
13 
luglio 
2005, 
n. 
14698)�....�.....�.....�......�.....���III,�176�
Tributi�in�generale�^Accertamento�^Condono�^Condono�ex 
decreto�legge�
429/1982�^Dichiarazione�integrativa�per�definizione�automatica�^Inclusione�
di�tutti�gli�anni�di�imposta�accertabili�(Cassaz., 
Sez. 
trib., 
sent. 
29 
agosto 
2005 
n.17461). 
. 
... 
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.. 
�III,�194�


INDICI�SISTEMATICI�

4 
-PARERI, 
COMUNICAZIONI, 
CIRCOLARI 


A.G.S. 
^Parere 
del 
3 
novembre 
2003, 
n. 
121359. 
Rappresentanza�in�giudizio�del�Commissario�delegato�per�l'emergenza�
ambientale�^Patrocinio�ex 
lege 
dell'Avvocatura�dello�Stato�(contenzioso 


n. 
5756/03, 
avvocato 
G. 
Zotta) 
................................�pag. 
IV,�228 
Consiglio 
di 
Stato, 
Sezione 
Seconda, 
parere 
del 
20 
ottobre 
2004 
n. 
9032. 


Ministero�delle�Politiche�Agricole�e�forestali�^Applicazione�dell'art.�13�del�
decreto�legislativo�30�aprile�1998�n.�173�^Erogazione�di�aiuti�alle�imprese�
cheoperanonelsettoreagroalimentare..........................���I,5�

A.G.S. 
^Parere 
del 
17 
novembre 
2004, 
n. 
150347. 
Domini�Internet�^Disciplina�dell'uso�di�indirizzi�Internet�^I�poteri�di�usurpa-
zione�^Possibile�tutela�(consultivo 
n. 
12111/04, 
avvocato 
P. 
Cosentino) 
...���I,269�

A.G.S. 
^Parere 
del 
4 
febbraio 
2005. 
Cause�ostative�al�rilascio�della�certificazione�antimafia�ex 
art.�3,�d.P.R.�3�giu-
gno�1998,�n.�252.�(Consultivo 
n. 
33356/04, 
avvocato 
L. 
D'Ascia) 
........���I,272�

A.G.S. 
^Parere 
del 
4 
febbraio 
2005, 
n. 
14621. 
Usucapibilita�delle�Chiese�del�Fondo�Edifici�di�Culto�(consultivo 
n. 
37825/04, 
avvocato 
L. 
D'Ascia) 
.......................................���I,276�

A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
febbraio 
2005, 
n. 
17408. 
Autonomia�statutaria�delle�Accademie�statali�di�Belle�Arti�e�Conservatoridi�
Musica�(consultivo 
52040/04, 
avvocato 
G. 
Fiengo) 
..................���I,281�

A.G.S. 
^Parere 
del 
14 
febbraio 
2005, 
n. 
20140. 
Sequestro�conservativo�disposto�dalla�Corte�dei�conti.�Sentenza�di�condanna�
della�Corte�dei�Conti.�Se�i�conseguenti�adempimenti�procedimentali�o�pro-
cessuali�competano�all'Amministrazione�creditrice,�all'Avvocatura�dello�
Stato,�al�concessionario�del�servizio�di�riscossione�(consultivo 
n. 
18748/04, 
avvocato 
C. 
Sica)..........................................���I,282�

A.G.S. 
^Parere 
del 
18 
febbraio 
2005, 
n. 
22683.�
Art.�22-bis�d.P.R.�8�giugno�2001,�n.�327:�occupazione�d'urgenza�preordinata�
all'esproprio;�determinazione�provvisoria�dell'indennita�,mancata�condivi-
sione�^Seguito�della�procedura�(consultivo 
n. 
57921/04, 
avvocato 


S. 
Laporta)..............................................���I,284 
A.G.S. 
^Parere 
del 
1o 
marzo 
2005, 
n. 
28113. 
Procedura�di�designazione�e�nomina�del�Presidente�dell'Autorita�Portuale�ai�
sensi�dell'art.�8,�comma�1-bis,�legge�n.�84/1994�(legislazione�quadro�in�
materia�portuale)�(consultivo 
n. 
46579/04, 
avvocato 
Clemente) 
.........���I,287�

A.G.S. 
^Parere 
del 
4 
marzo 
2005, 
n. 
30282. 
Natura�delle�istituzioni�scolastiche�^Riflessi�sul�patrocinio�dell'Avvocatura�
dello�Stato�(consultivo 
n. 
37017/04, 
avvocato 
E. 
Figliolia) 
.............���I,290�

A.G.S. 
^Parere 
del 
18 
marzo 
2005, 
n. 
38166. 
Sentenza�di�improcedibilita�per�assenza�di�querela�^Rimborso�spese�legali�ai�
sensi�dell'art.�18.�D.L.�n.�67/1997.�(consultivo 
n. 
36026/04, 
avvocato 
Fedeli) 
��I,�290�

A.G.S. 
^Parere 
del 
1o 
aprile 
2005, 
n. 
44524. 
Affidamento�gestioni�aeroportuali�^Effetti�abrogazione�^Atto�di�indirizzo�
30�novembre�2000,�n.�141�^T.�Contrasto�interpretativo�natura�dei�termini�
del�procedimento�(AL 
26896/04, 
avvocato 
P.L. 
Di 
Palma) 
............���I,291�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

A.G.S. 
^Parere 
del 
5 
aprile 
2005, 
n. 
46776. 
Procedure�di�alienazione�degli�immobili�di�proprieta�del�Fondo�A.F.�(consult
ivo 
2382/05, 
avvocato 
F. 
Greco) 
...............................�pag. 
I,�295�

A.G.S. 
^Parere 
del 
12 
aprile 
2005, 
n. 
50308. 
Se�l'art.�18�del�D.L.�n.�67�del�1997�come�convertito�riguardi�anche�i�giudizi�tra�
il�dipendente�e�l'Amministrazione�di�appartenenza.�In�particolare,�la�fase�
del�giudizio�di�Cassazione�promosso�con�ricorso�dell'Amministrazione.�
(contenzioso 
4368/05, 
avvocato 
C. 
Sica) 
.........................���I,301�

A.G.S. 
^Parere 
del 
14 
aprile 
2005, 
n. 
51463. 
Possibilita�di�estendere�al�prodotto��biodiesel��ed�alle�emulsioni�di�gasolio�e�
acqua�le�agevolazioni�fiscali�a�regime�operanti�per�il�gasolio�per�autotra-
zione;�in�particolare,�se,�dopo�la�Dec.�del�Consiglio�UE�3/5/2002,�l'Agen-
zia�possa�direttamente,�in�via�interpretativa,�applicare�quel�regime�agevola-
tivo�o�debba�attendere�una�prescrizione�normativa.�(consultivo 
57670/04, 
avvocato 
G. 
Albenzio) 
......................................���I,301�

A.G.S. 
^Parere 
del 
14 
aprile 
2005, 
n. 
51472. 
Modalita�di�applicazione�alle�persone�giuridiche�delle�sanzioni�amministrative�
in�materia�doganale,�ai�sensi�dell'art.�7�del�D.L.�n.�269/03,�convertito�in�
legge�n.�326/03,�con�particolare�riferimento�al�principio�della�responsabi-
lita�personale�degli�amministratori�e�legali�rappresentanti�(art.�11�D.Lgs.vo�

n.�472/97)�ed�al�principio�di�consapevolezza�(art.�5,�6�e�7�del�D.Lgs.vo�
n.�472/97).�(consultivo 
6135/05, 
avvocato 
G. 
Albenzio) 
...............���I,304 
A.G.S. 
^Parere 
del 
15 
aprile 
2005, 
n. 
52626 
Giudizi�di�opposizione�contro�verbali�di�constatazione�redatti�a�cura�del-
l'Arma�dei�Carabinieri.�1)�quale�sia�l'Amministrazione�competente�e�sia�
legittimata�passiva:�il�Ministero�della�Difesa,�nella�cui�struttura�e�inserita�
l'Arma,�ovvero�il�Ministero�dell'Interno,�per�conto�del�quale�vengono�ese-
guiti�i�controlli;�2)�a�chi�spetta�la�legittimazione�processuale�e�quale�siala�
conseguenza�se�l'oppsizione�sia�stata�notificata�direttamente�ed�unicamente�
all'Arma�dei�Carabinieri;�3)�quale�difesa�debba�essere�sostenuta�nel�giudi-
zio�da�parte�dell'Arma�dei�Carabinieri.�(consultivo 
13512/05, 
avvocato 


V. 
Rago)................................................���I,306 
A.G.S. 
^Parere 
del 
15 
aprile 
2005, 
n. 
52646. 
Art.�1�comma�2,�legge�966/65�e�istituti�scolastici�autonomi.�Patrocinio�dell'Av-
vocatura�dello�Stato:�natura.�(consultivo 
48693/05, 
avvocato 
E. 
Figliolia) 
��I,�309�

A.G.S. 
^Parere 
del 
20 
aprile 
2005, 
n. 
54793. 
Patrocinio�dell'Avvocatura�dello�Stato�(consultivo 
n. 
38033 
e 
31094/04, 
avvoc
ato 
V. 
Rago) 
............................................���III,2�

A.G.S. 
^Parere 
del 
12 
maggio 
2005, 
n. 
66429. 
Risposta�al�Ministero�per�i�Beni�e�le�Attivita�Culturali�in�merito�al�carteggio�
Petacci-Mussolini�(consultivo 
n. 
202544/03, 
avvocato 
S. 
Sabelli) 
........���IV,249�

A.G.S. 
^Parere 
del 
14 
maggio 
2005, 
n. 
67614. 
Azione�di�risarcimento�danni�^Recupero�crediti.�(Consultivo 
n. 
6612/03, 
avvoc
ato 
P. 
Di 
Palma) 
.........................................���III,11�

A.G.S. 
^Parere 
del 
14 
maggio 
2005, 
n. 
67615. 
Momento�di�efficacia�della�determinazione�della�rendita�catastale�^Configura-
bilita�di�autotutela�(consultivon. 
18721/04,avvocatoL. 
CaputiIambrenghi) 
��III,�215�


INDICI�SISTEMATICI�

A.G.S. 
^Parere 
del 
14 
maggio 
2005, 
n. 
67621. 
Illecito�amministrativo�in�materia�doganale,�contrabbando�doganale�semplice�

e�aggravato:�distinzioni�^decreto�del�Presidente�della�Repubblica�n.�43/�

1973,�artt.�282�ss.�(consultivo 
n. 
11396/05, 
avvocato 
G. 
Albenzio)........�pag. 
III,�216 


A.G.S. 
^Circolare 
del 
27 
maggio 
2005, 
n. 
15. 
Patrocinio�dell'Avvocatura�dello�Stato�alle�Universita�degli�Studi.�....�.....���III,�9�

A.G.S. 
^Parere 
del 
31 
maggio 
2005, 
n. 
75708.�
Legge�n.�210/1992�^Legittimazione�passiva�del�Ministero�della�Salute�nei�giu-
dizi�aventi�ad�oggetto�il�riconoscimento�del�diritto�all'indennizzo�per�il�
periodo�antecedente�il�trasferimento�delle�funzioni�alla�Regione�^Sentenza�
della�Corte�d'Appello�di�Venezia�n.�364/04�(consultivo 
n. 
49194/04, 
avvoc
ato 
M. 
Russo) 
...........................................���III,13�

A.G.S. 
^Parere 
del 
31 
maggio 
2005, 
n. 
75722. 
Affidamento�diretto�di�impianto�(consultivo 
n. 
14148/05, 
avvocato 
W. 
Ferr
ante) 
..................................................���III,220�

A.G.S. 
^Parere 
del 
1o 
giugno 
2005, 
n. 
76835. 
Debiti�dei�Concessionari�del�servizio�di�raccolta�delle�scommesse�ippiche.�

Escussione�della�garanzia�ex 
art.�7�della�convenzione�accessiva�alla�conces-

sione�(consultivo 
n. 
31086/04, 
avvocato 
G. 
Fiengo) 
..................���IV,207 


A.G.S. 
^Parere 
del 
7 
giugno 
2005, 
n. 
79329. 
Imposte�e�tasse.�Imposta�erariale�del�consumo�sull'energia�elettrica.�Gruppi�

elettrogeni�fissi�in�datazione�alle�FF.AA.�^Produzione�e�consumo�^

Debenza�(consultivo 
n. 
24104/04, 
avvocato 
P. 
Cosentino) 
.............���III,224 


A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
giugno 
2005, 
n. 
80746. 
Verifica�amministrativo-contabile�a�norma�dell'art.�7�del�decreto�del�Presi-

dente�del�Consiglio�dei�Ministri�12�marzo�1994�^Saldo�contributivo�(con


sultivo 
n. 
24143/04, 
avvocato 
S. 
Sabelli)..........................���III,226 


A.G.S. 
^Parere 
del 
10 
giugno 
2005, 
n. 
80985. 
Art.�43,�1.�comma�e�57,�d.P.R.�n.�327/2001�^Art.�5�L.�166/2002�^Possibilita�
ed�ambito�di�utilizzazione�(Contenzioso 
n. 
24416/03, 
avvocato 
T. 
Varrone) 
��III,�229�

A.G.S. 
^Parere 
del 
7 
luglio 
2005, 
n. 
91858. 
Decreto�del�Presidente�della�Repubblica�8�giugno�2001�n.�327,�come�modifi-
cato�dal�Decreto�Legislativo�27�dicembre�2002�n.�302,�pubblicato�nel�
Suppl.�ord.�n.�211/L�Gazzetta�Ufficiale�n.�17�del�22�gennaio�2003.�Testo�
Unico�disposizioni�legislative�e�regolamentari�in�materia�di�espropriazione�
per�pubblica�utilita�(consultivo 
n. 
52706/04, 
avvocato 
P. 
Cosentino)......���III,235�

A.G.S. 
^Parere 
dell'8 
luglio 
2005, 
n. 
92716. 
Provvedimenti�di�assegnazione�della�casa�di�abitazione�familiare�nei�procedi-
menti�di�separazione�personale�e�di�divorzio;�trascrivibilita�,�opponibilita�a�
terzi�in�relazione�ai�diversi�titoli�in�base�ai�quali�l'abitazione�era�gia�goduta�
(consultivo 
n. 
18376/05, 
avvocato 
M. 
Mari) 
.......................���III,236�

Circolare 
del 
12 
luglio 
2005, 
n. 
24, 
prot. 
94439 
(comunicazione 
di 
servizio 


n. 
96/05, 
prot. 
94436). 
Direttive�in�materia�di�controversie�aventi�ad�oggetto�corsi�di�riqualificazione.���III,�249�

A.G.S. 
^Parere 
del 
21 
luglio 
2005, 
n. 
98434. 
Art.�7�legge�241/1990�^Funzioni�^Sua�applicabilita�al�provvedimento�di�

revoca/annullamento�della�delibera�adottata�dal�Comitato�di�solidarieta�

per�le�vittime�dell'estorsione�e�dell'usura�(consultivo 
40027/04, 
avvocato 


S. 
Sabelli). 
. 
. 
... 
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... 
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.. 
... 
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.. 
... 
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.. 
... 
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.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
��IV,�208�

412 
RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

A.G.S. 
^Parere 
del 
3 
agosto 
2005, 
n. 
103941. 
Se�gli�oneri�relativi�all'acquisto�del�materiale�di�pulizia�nelle�scuole�elementari�
e�quelle�relative�all'uso�di�internet�spettino�all'Amministrazione�scolastica�

o�ai�Comuni.�(consultivo 
n. 
12767/05, 
avvocato 
A. 
Palatiello). 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
pag. 
IV,�213�
A.G.S. 
^Parere 
del 
4 
agosto 
2005, 
n. 
104813. 
Se�il�regime�fiscale�agevolato�di�cui�all'art.�15�del�d.P.R.�n.�601/1973�sia�appli-
cabile�ad�un'apertura�di�credito�successivamente�convertita�in�mutuo�fon-
diario�frazionato�con�annotazione�di�conferma�ipotecaria�a�garanzia�(cons
ultivo18420/05,avvocatoM.Mari). 
. 
. 
. 
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. 
. 
. 
. 
. 
. 
��IV,�215�

A.G.S. 
^Parere 
dell'8 
agosto 
2005, 
n. 
105874. 
Possibilita�per�l'Amministrazione�di�pagare�la�sanzione�amministrativa�irro-
gata�a�dirigente�individuato�come�datore�di�lavoro�ex 
L.�626/1994,�ma�
oggettivamente�incolpevole�(consultivo 
36588/05, 
avvocato 
G. 
Albenzio). 
��IV,�218�

A.G.S. 
^Parere 
del 
17 
settembre 
2005, 
n. 
122372.�
Individuazione�dell'autorita�competente�al�pagamento�delle�spese�di�custodia�
di�beni�sottoposti�a�sequestro�penale�in�relazione�a�reati�di�natura�finanzia-
ria�(consultivo 
n. 
22827/05, 
avvocato 
G. 
Albenzio).. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
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. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
��IV,�219�

A.G.S. 
^Parere 
del 
21 
settembre 
2005, 
n. 
123915.�
Ministero�dell'Istruzione�(consultivo 
n. 
30001/05, 
avvocato 
dello 
Stato 
G. 
D'Av
anzo). 
. 
.. 
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... 
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... 
.. 
.. 
.. 
��IV,�241�

A.G.S. 
^Parere 
dell'11 
ottobre 
2005, 
n. 
134424. 
Art.�97�Testo�Unico�3�gennaio�1957,�n.�3:�sua�applicabilita�alle�ipotesi�di�
sospensione�obbligatoria�per�il�periodo�di�detenzione�(consultivo 


n.8716/1994,avvocatoD.DelGaizo).. 
. 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
��IV,�221�
A.G.S. 
^Parere 
del 
20 
ottobre 
2005, 
n. 
139269.�
Appalto�di�servizi�^Fallimento�di�mandante�^Sorte�del�contratto�di�appalto:�
prosecuzione�con�la�mandataria.�Rilevanza�di�conoscenza�di�fatti�incidenti�
sulla�capacita�economico-finanziario�della�mandataria.�(consultivo 


n. 
39622/05, 
avvocato 
S. 
Sabelli). 
.............................. 
��IV,�223 
A.G.S. 
^Parere 
del 
5 
novembre 
2005, 
n. 
146884.�
Istanza�definizione�liti�fiscali�ex�art.�16�legge�289/02 
^Perfezionamentoin�
caso�di�pagamento�rateizzato�(consultivo 
n. 
39402/05, 
avvocato 
G. 
Albenzio). 
��IV,�224�

Consiglio 
di 
Stato 
^Adunanza 
della 
Sezione 
Seconda 
^Parere 
9 
novembre 
2005, 
n. 
1281. 


Ministero�delle�Infrastrutture�e�dei�Trasporti�^Problematiche�varie�concer-
nenti�l'affidamento�in�concessione�delle�gestioni�totali�aeroportuali.�..... 
��IV,�259�

A.G.S. 
^Parere 
dell'11 
novembre 
2005, 
n. 
150328. 
Militare�^Degradazione�in�conseguenza�di�condanna�a�pena�della�reclusione�
superiore�a�cinque�anni�^Omessa�menzione�nella�sentenza�^Consequen-
ziali�provvedimenti�da�parte�dell'Amministrazione�(contenzioso 


n.38233/05,avvocatoM.Salvatorelli). 
........................... 
��IV,�225 
A.G.S. 
^Parere 
del 
14 
novembre 
2005, 
n. 
151497. 
Patrocinio�Avvocatura�dello�Stato�^Commissario�Azienda�Universitaria�(cont
enzioson. 
29466/03,avvocatoE.Figliolia).. 
. 
. 
. 
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. 
. 
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. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
��IV,�227�

A.G.S. 
^Parere 
del 
18 
novembre 
2005, 
n. 
154235. 
Corte�dei�Conti.�Sequestro�conservativo�e�susseguente�sentenza�definitiva�di�
condanna.�Adempimenti�successivi�(consultivo 
n. 
18748/04, 
avvocato 
C. 
Sica). 
.. 
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.. 
... 
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.. 
... 
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.. 
... 
.. 
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... 
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... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
��IV,�229�


INDICI�SISTEMATICI�

A.G.S. 
^Parere 
del 
28 
novembre 
2005, 
n. 
158901. 
Indennizzo�per�la�riparazione�dell'ingiusta�detenzione�^Assoggettabilita�
all'imposta�sui�redditi�(consultivo 
50518/05, 
avvocato 
E. 
Figliolia).. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 


A.G.S. 
^Parere 
del 
28 
novembre 
2005, 
n. 
158910. 
(consultivon.26458/05,avvocatoA.Volpe). 
...................... 


A.G.S. 
^Parere 
del 
22 
dicembre 
2005, 
n. 
172244. 
Determinazione�dei�canoni�per�alloggi�di�servizio�detenuti�da�utenti�sine 
titulo 
ex 
lege 
724/1994�(consultivo 
18789/02, 
avvocato 
M. 
Russo).. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 


A.G.S. 
^Parere 
del 
22 
dicembre 
2005, 
n. 
172246. 
Art.�208,�d.P.R.�18/1967�(consultivo 
n. 
36357/05, 
avvocato 
M. 
Russo). 
. 
. 
. 
. 
. 
. 


A.G.S. 
^Comunicazione 
di 
servizio 
del 
7 
novembre 
2005, 
n. 
151 
^Circolare 
n. 
46/2005. 
Rimborso�speselegaliafavoredei�docenti�universitari.�.....�......�...�..�

pag. 
IV,�230�
��IV,�231�
��IV,�234�
��IV,�238�
��IV,�241�