ANNO 
LVII 
-N. 
1 
GENNAIO-MARZO 
2005 



PUBBLICAZION. 
TRIMESTRAL. 
D. 
SERVIZI. 


ISTITUTO 
POLIGRAFICO 
E 
ZECCA 
DELLO 
STATO 
ROMA 
2005 



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o 
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Bachetti 
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Caramazza 
Giann
i 
De 
Bellis 
^Pierluigi 
Di 
Palma 
^Fabrizio 
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Iannicelli 
Luig
i 
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Autorizzazione�Tribunale�di�Roma�^Decreto�n.�11089�del�13�luglio�1966�

(P505015/101)�Roma,�2005��Istituto�Poligrafico�e�Zecca�dello�Stato�S.p.A.^S.�


INDICE^SOMMARIO 


TemI 
istituzionalI 
PaoloMarchini,Nuova�distribuzione�delle�competenze�eforo�erariale�(Cassaz., 
sez.1.,ord.9febbraio-19aprile2005n.8187)..................... 
Pag.�1 
La��consulenza�legale.�dell'Avvocatura�dello�Stato�(C.d.S.,sez.2.,pareredel 
20ottobre2004n.9032)..................................... 
� 
5 
IL 
contenziosO 
comunitariO 
eD 
internazionalE 
PierluigiDiPalma,La�liberalizzazione�dei�diritti�di�traffico�per�le�compagnie�comunitarie�all'interno�dell'Unione�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�.�� 
9 
GiacomoSanti,I�criteri�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�tra�direttive�comunitarie�e�legislazione�nazionale�(CortediGiustiziaCE,sent.7ottobre 
2004,nellacausaC-247/02).................................. 
� 
15 
1.�Le�decisioni�AntonioPalatiello,Il�principio�dell'esaurimento�dei�rimedi�interni�quale�con-dizione�di�ammissibilita�del�ricorso�alla�CEDU,�e�i�criteri�di�calcolo�del�danno�non�patrimoniale.�(CEDU,sez.1.,sent.21ottobre2004;sez.3., 
sent.2dicembre2004;sez.1.,sent.10novembre2004)............ 
� 
55 
OscarFiumara,GlaucoNori,Applicazione�retroattiva�della�pena�piu�mite�e�limiti�all'efficacia�verticale�delle�Direttive�comunitarie�(CortediGiustizia 
CE, 
Grande 
Sez., 
sent. 
3maggio 
2005, 
nelle 
cause 
riun.C-387/02, 
C-391/02,C-403/02)..................................... 
� 
63 
2.�Igiudizi�in�corso.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
74 
IL 
contenziosO 
nazionalE 
LuigiLepriGallerano,Storia�di�un�silenzio.�Le�recenti�sentenze�sull'ammissibi-lita�dei�referendum�sulla�procreazione�medicalmente�assistita�alla�luce�della�precedente�giurisprudenza�della�Corte�Costituzionale.�DossieracuradiIgnazioFrancescoCaramazza.(CorteCost.,sentt.13-28gennaio2005,nn.45
, 
46,47,48,49)............................................ 
VincenzoRago,La�legge�sullafecondazione�medicalmente�assistita�ha�aperto�la�
� 
105 
possibilita�per�le�coppie�sterili�di�avere�un�figlio.�Progresso�scientifico�e�que-stioni�giuridiche.�Tutela�dell'embrione,�tra�liberta�di�ricerca�scientifica�e�diritto�alla�salute�della�donna:�tre�interessanti�pronunce�del�T.A.R.�Lazio�(T.A.R. 
Lazio,sez.3.ter,sentt.cam.cons.7aprile5maggio2005,nn.3452,4046
, 
4047)................................................... 
SerenaIannicelli,La��longa�manus.�della�modernizzazione�del�diritto�antitrust�
� 
172 
europeo�(Cassaz.,S.U.,sent.4febbraio2005n.2207)................ 
� 
218 
La�produzione�di�nuovi�documenti�nel�processo�civile�ordinario�e�del�lavoro�(Cassaz.,S.U.,sentt.20aprile2005nn.8202e8203)................ 
RobertodeFelice,Giurisdizione�del�giudice�amministrativo�in�pubblici�concorsi�
� 
224 
riservati�a�dipendenti�interni,�fuori�ruolo�e�comandati�(Corted'appellodi 
Roma,sez.lav.,sent.26gennaio-22marzo2005,n.639)............. 
� 
239 
FabrizioFedeli,L'omissione�di�pronuncia�come�errore�difatto�revocatorio�delle�sentenze�del�Consiglio�di�Stato�(C.D.S.,sent.3maggio2005,n.2138)..... 
� 
245 
MariaVittoriaLumetti,Il�sindacato�del�Giudice�Amministrativo�sul�giudizio�di�non�ammissione�alla�classe�successiva�(T.A.R. 
Toscana, 
sez. 
1., 
sent. 
21dicembre2004,n.6555)................................... 
� 
251 
MariaVittoriaLumetti,Autorizzazione�al�lavoro�e�distacco�di�lavoratori�stra-nieri�(T.A.R.Toscana,sez.1.,sent.19gennaio2005,n.171)........... 
� 
263 
IparerideL 
ComitatO 
Consultivo.......................... 
.. 
� 
269 



IV 
RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 
ContributI 
dI 
dottrinA 
Oscar 
Fiumara, 
Pratiche�di�conciliazione�nel�sistemafederale�italiano�.�.�.�.�.�.�Massimo 
Bachetti, 
Carmela 
Pluchino, 
Costituzione�di�parte�civile�deifamiliari�di�un�agente�della�Polizia�di�Stato�deceduto�in�un�conflitto�afuoco�con�i�terroristi.�Questioni�sulla�legittimazione�rispetto�al�reato�associativo�.�.�.�..�..�..�.�Vincenz
o 
Balsamo, 
Esclusione�del�diritto�di�accesso�per�gli�attipolitici.�.�.�.�.�.�Barbara 
Bombaci, 
Azione�di�responsabilita�nei�confronti�degli�amministratori�di�una�societa�a�responsabilita�illimitata�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�Maria 
Vittoria 
Lumetti, 
La�nuova�analisi�della�validita�dell'atto:�l'irregolarita�per�omessa�comunicazione�dell'avvio�delprocedimento�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�Pag.�
� 
� 
� 
� 
311 
316 
320 
326 
330 
IndicI 
sistematici..... 
...... 
..... 
...... 
..... 
..... 
...... 
..... 
. 
� 
349 



ANSA 
CONSIGLIO 
MINISTRI: 
OSCAR 
FIUMARA 
AVVOCATO 
GENERALE 
STATO 
22/07/2005 
-16:43 
-Politica 
Interna 
CONSIGLIO 
MINISTRI: 
OSCAR 
FIUMARA 
AVVOCATO 
GENERALE 
STATO 
(ANSA)�-ROMA,�22�LUG�-Il�vice�avvocato�generale�Oscar�Fiumara(*)�e�stato�nominato�dal�Consiglio�dei�ministri�Avvocato�generale�dello�Stato.�(ANSA).�

(*)�Dal�gennaio�1999�l'Avv.�Oscar�Fiumara�e�il�Direttore�responsabile�della�Rassegna 
dell'Av-vocatura 
dello 
Stato. 



RASSEGNA|AVVOCATURA|DELLO|STATO|

RASSEGNA|AVVOCATURA|DELLO|STATO|

Roma,|8|giugno|2005|

Premio 
Antonio 
Sorrentino 
2005 


Societa�Italiana�degli�Avvocati�Amministrativisti�

Motivazione 


�Ignazio|Caramazza|ha|svolto|per|oltre|quaranta|anni|le|funzioni|di|Procura-tore|e|Avvocato|dello|Stato,|essendo|stato|nominato|in|data|17|agosto|1964|a|seguito|della|vittoria|�primo|classificato|�del|relativo|concorso|ed|avendo|per|soli|quattro|mesi|prestato|servizio|quale|Referendario|della|Corte|dei|Conti|nel|1968|contemporaneamente|al|superamento|del|concorso|per|Sostituto|Avvocato|dello|Stato|(in|ambedue|le|ipotesi|primo|classificato).|Nel|corso|della|sua|attivita�|ha|confermato|le|brillanti|doti|manifestate|negli|studi|universitari|e|nei|concorsi|di|assunzione,|esercitando|la|propria|attivita�|professionale|in|importanti|giudizi|dinanzi|ai|Giudici|sia|nazionali|che|inter-nazionali:|nello|stesso|periodo|ha|anche|svolto|importanti|funzioni|all'in-terno|dell'Avvocatura|dello|Stato,|quale|Segretario|Generale|dal|1986|al|1996,|e|nell'ambito|del|Governo,|quale|Sottosegretario|di|Stato|per|l'interno|per|il|periodo|gennaio|1995-maggio|1996,|oltre|allo|svolgimento|di|Corsi|a|livello|universitario|e|alla|partecipazione,|prima|come|Componente|poi|come|Vice|Presidente,|alla|Commissione|per|l'accesso|e|quale|Componente|alla|Commissione|tributaria|centrale.|Autore,|altres|�,|di|importanti|e|numerose|pubblicazioni|giuridiche,|e�|Vice|Avvocato|Generale|dello|Stato|dal|gennaio|2002,|manifestando|anche|nei|piu�|impegnativi|compiti|connessi|a|tale|inca-rico|le|doti|professionali,|organizzative|ed|umane|che|degnamente|lo|inseri-scono|nella|tradizione|del|Premio|Antonio|Sorrentino.|

Roma,|8|giugno|2005|

Prof.|Avv.|Giuseppe|Abbamonte|

Dott.|Alberto|De|Roberto|

Prof.|Avv.|Filippo|Lubrano|

Avv.|Luigi|Mazzella|

Prof.|Avv.|Federico|Sorrentino.|


PREMIO�SORRENTINO�

PREMIO�SORRENTINO�
o 
(*)�

di 
Ignazio 
Francesco 
Caramazza 


E�inutile�nascondervi�che�e�con�profonda�emozione�che�prendo�la�parola�per�ringraziare�tutti�voi�dell'onore�che�mi�viene�fatto.�

Si�tratta�di�un'emozione�che�nasce�da�diversi�e�commisti�sentimenti.�Quello�del�ricordo,�anzitutto:�il�ricordo�di�colui�al�cui�nome�e�intitolato�que-sto�premio,�Antonio�Sorrentino.�Un�mito�per�gli�avvocati�amministrativisti�della�sua�generazione.�Un�mito�anche�per�quelli�della�mia.�Un�mito,�ancora,�per�i�giovani�che�si�affacciano�oggi�nelle�aule�di�giustizia,�sol�che�abbianoil�gusto�della�storia�della�giustizia�amministrativa.�Una�giustizia�amministra-tiva�che�quando�esercitava�Antonio�Sorrentino�viveva�ancora�i�suoi�tempi�eroici.�

Il�principio�di�trasparenza�era,�all'epoca,�in 
mente 
dei 
ed�il�diritto�di�accesso�ai�documenti�amministrativi�era�un�iperboreo�mito�cullato�solo�nella�lontana�Svezia.�

L'avvocato�amministrativista�doveva,�quindi,�costruire�il�suo�ricorso�avendo�come�fonte�d'informazione�soltanto�la�parola�del�cliente,�in�quanto,�il�piu�delle�volte,�non�solo�non�conosceva�i�documenti�dell'Amministrazione�ma�non�conosceva�nemmeno�l'atto�da�impugnare,�il�cui�deposito�veniva�sur-rogato�con�il�deposito�dell'atto�di�interpello�notificato��di�regola�inutil-mente��all'Amministrazione�resistente.�

L'avvocato�amministrativista�doveva,�quindi,�essere�buon�conoscitore�dei�meccanismi�amministrativi�ed�avere�le�capacita�immaginative�necessarie�per�ricostruire�credibilmente�una�realta�giustiziabile,�per�poi�calare�questa�creatura�di�fantasia�negli�stampi�rigorosi�del�formalismo�giuridico.�

Soleva�dirsi,�all'epoca,�che�se�la�regola�di�giudizio�del�processo�civile�era�quella�dell'onere�della�prova,�regola�di�giudizio�del�processo�amministrativo�era�quella�dell'onere�del�principio�di�prova�da�fornirsi�dal�ricorrente�e�che�sarebbe�stato�poi�integrato�dai�poteri��acquisitivi.�del�giudice.�

In�realta�,�come�dimostro�Mario�Nigro�nel�suo�famoso�scritto�sul��giu-dice�amministrativo�signore�della�prova.�la�differenza�era�ancora�piu�pro-fonda,�in�quanto�se�il�giudice�civile�diceva�alle�parti��datemi�il�fatto,�vi�daro�il�diritto.,�il�giudice�amministrativo�diceva�al�ricorrente��dammi�dei�motivi�di�ricorso�plausibili�e�ben�fatti�e�ti�daro�fatto�e�diritto..�

Sulla�base�di�un�buon�ricorso�il�Consiglio�di�Stato�ordinava,�infatti,�all'Amministrazione�l'esibizione�della�documentazione�rilevante�e�l'avvocato�del�ricorrente�poteva�finalmente,�causa 
cognita,�aggiustare�il�tiro�con�i�motivi�aggiunti.�

Antonio�Sorrentino�eccelleva�in�tutti�i�momenti�di�questa�complessa�attivita�.�L'esperienza�maturata�nel�pubblico,�come�avvocato�dello�Stato,�magistrato�del�Consiglio�di�Stato�e�Capo�di�gabinetto�del�Presidente�del�Con-

(*)�Si�pubblica�il�testo�dell'intervento�di�ringraziamento�svolto�dal�Vice�Avvo-cato�Generale�Ignazio�Francesco�Caramazza�all'atto�del�conferimento�del�premio.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Un�capitolo�a�parte�merita,�poi,�la�sua�tecnica�di�discussione�orale,�che�era�un�capolavoro�di�brevita�e�di�efficienza.�Antonio�Sorrentino�metteva�anzitutto�in�luce�i�due�o�tre�elementi�di�fatto�piu�rilevanti�nel�giudizio�e�su�di�essi�costruiva�poi,�con�rigore�secondo�solo�alla�chiarezza,�un�sillogismo�giudiziale�gia�pronto�per�la�sua�trasfusione�in�sentenza.�La�sua�eloquenza�non�indulgeva�alle�barocche�ridondanze�all'epoca�tanto�frequenti:�era�invece�asciutta�ed�essenziale,�senza�essere,�pero�,�mai�fredda�ne�distaccata.�Pronta,�invece,�a�vibrare�di�profonda�passione�civile�quando�la�causa�lo�richiedesse.�

Ho�avuto�il�privilegio�di�ascoltarlo�piu�volte,�talvolta�come�temibilissmo�avversario�o�come�rassicurante�consorte�in�lite�ed�ho�sempre�tratto�preziosi�insegnamenti�dalle�sue�discussioni.�

Ancora�oggi,�quando�mi�trovo�a�dover�preparare�una�difesa�tanto�com-plessa�che�non�so�da�che�parte�cominciare,�mi�sorprendo�a�chiedermi:�come�l'avrebbe�impostata�Antonio�Sorrentino?�

Il�secondo�sentimento�e�quello�della�amicizia�e�dell'affetto�per�Federico�Sorrentino,�dalle�cui�mani�ho�ricevuto�il�premio�ed�a�cui�mi�lega�una�ultra-trentennale�amicizia,�maturata�attraverso�incontri�e�scontri�nelle�aule�di�giu-stizia�ed�incontri�conviviali.�Un�Federico�Sorrentino�che,�con�il�passar�del�tempo�e�l'ingrigirsi�dei�capelli,�ricorda�sempre�piu�da�vicino��la�cara�e�buona�immagine�paterna..�

Il�terzo�sentimento�e�quello�dell'inadeguatezza:�una�mia�inadeguatezza�a�questo�premio�e�che�sento�quando�penso�ai�nomi�di�coloro�che�mi�hanno�pre-ceduto�nel�riceverlo�e�che�rappresentano�il�Gotha�degli�amministrativisti�del-l'ultimo�quarto�di�secolo.�

Non�staro�certo�a�ricordarveli�tutti,�mi�permetto�di�ricordarne�due�sol-tanto�come�rappresentativi�di�quel�livello�di�eccellenza�e�scelti�non�certo�come�primi�di�una�inammissibile�graduatoria�ma�solo�per�circostanze�estrin-seche.�

Il�primo�nome�e�quello�di�Mario�Nigro,�che�e�stato�il�primo�amministra-tivista�insignito�del�premio�Sorrentino.�

Il�secondo�e�quello�di�Massimo�Severo�Giannini,�che�ricordo�perche�e�proprio�in�questa�sala�che,�non�molto�tempo�fa,�fu�ricordato�in�una�cerimo-nia�commemorativa�alla�quale�ho�avuto�l'onore�di�partecipare.�

A�fronte�di�nomi�di�questo�livello�non�stenterete�a�credere�che�il�mio�sentimento�di�inadeguatezza�e�sincero�e�lontano�quanto�possibile�da�ogni�falsa�modestia�e�che�sono�altrettanto�sincero�quando�dico�che�devo�questo�premio�non�tanto�ai�miei�meriti,�che�sono�pochi,�quanto�alla�benevolenza�della�commissione�giudicatrice,�che�e�stata�tanta.�

Un�ultimo�sentimento�e�quello�di�dimestichezza.�Dimestichezza�con�il�luogo�e�le�persone.�Ricevo�il�premio�in�questo�Sancta 
Sanctorum 
della�giusti-zia�amministrativa�che�e�la�Sala�di�Pompeo�di�Palazzo�Spada�ed�io�ho�tra-scorso�grandissima�parte�della�mia�vita�lavorativa�nell'Avvocatura�dello�Stato,�che�con�la�giustizia�amministrativa�ha�un�particolare�legame.�Consi-glio�di�Stato�ed�Avvocatura�dello�Stato�affondano�infatti�le�loro�radici�in�un�comune�humus 
storico�ed�istituzionale.�


PREMIO�SORRENTINO�

PREMIO�SORRENTINO�

Al�momento�istituzionale�si�aggiunge�quello�personale,�perche�moltis-simi�magistrati�amministrativi�mi�onorano�della�loro�amicizia�per�cui�in�que-st'aula�mi�sento�in�certo�qual�senso,�se�il�Presidente�De�Roberto�me�lo�con-sente,��a�casa..�Il�che�rende�ancora�piu��gradito,�se�possibile,�l'onore�che�mi�si�fa�con�il�conferimento�del�premio.�

Ma�non�vorrei�venir�meno�al�primo�dovere�che�incombe�al�premiato�quando�la�cerimonia�faccia�da�prologo�ad�un�convegno�di�studi�di�alto�livello,�primo�dovere�che�e��quello�di�non�sottrarre�troppo�tempo�ai�relatori.�

Concludo�quindi�con�una�sola�parola�riassuntiva,�indirizzata�all'Associa-zione�Italiana�degli�Avvocati�Amministrativi,�ai�membri�della�Commissione�che�mi�ha�ritenuto�degno�di�questo�premio,�a�tutti�voi:�grazie.�Grazie,�dal�profondo�del�cuore.�

Scheda 


Premio 
Antonio 
Sorrentino 


Il�premio�Sorrentino�e��stato�istituito�nel�1984�in�base�ad�accordo�tra�la�Societa��Italiana�degli�Avvocati�Amministrativisti�e�la�Famiglia�Sor-rentino�per�ricordare�l'avvocato�Antonio�Sorrentino�che�e��stato�il�primo�Presidente�dell'associazione.�Viene�assegnato�ogni�anno,�in�base�alla�valutazione�di�una�Commissione�costituita�dal�Presidente�del�Consiglio�di�Stato,�dall'Avvocato�Generale�dello�Stato,�da�due�rappresentanti�della�Famiglia�Sorrentino�e�dal�Presidente�e�dal�Segretario�della�Societa��ita-liana�degli�Avvocati�ammininistrativisti,�ad�una�personalita��che�si�sia�particolarmente�distinta�nel�settore�della�giustizia�amministrativa:�la�consegna�del�premio,�consistente�in�una�riproduzione�della�medaglia�dedicata�a�suo�tempo�all'avv.�Antonio�Sorrentino,�avviene�nel�corso�di�un�Convegno�tenuto�presso�il�Consiglio�di�Stato.�I�premiati�negli�anni�trascorsi:�
1984�^Mario�Nigro;�1985�^Guido�Landi;�1986�^Guglielmo�Roehrssen;�1987�^Walter�Prosperetti;�1988�^Feliciano�Benvenuti;�1989�^Gabriele�Pescatore;�1990�^Carlo�Lessona;�1991�^Vincenzo�Caianiello;�1992�^Giorgio�Azzariti;�1993�^Alberto�De�Roberto;�1994�^Massimo�Severo�Giannini;�1995�^Giorgio�Crisci;�1996�^Filippo�Lubrano;�1997�Carlo�Anelli;�1998�^Alberto�Predieri;�1999�^Riccardo�Chieppa;�2000�
Giuseppe�Guarino;�2001�^Renato�Laschena;�2002�^Filippo�Satta;�2003�^Federico�Sorrentino;�2004�^Mario�Egidio�Schinaia.�



TemiIstituzionali
TemiIstituzionali
a 
distribuzione 
delle 
competenze 
e 
foro 
erariale 


(Corte�di�cassazione,�sezione�prima�civile,�ordinanza�9�febbraio-19�aprile�2005,�n.�8187)�

Nihil�novi�sub�sole.�La�Suprema�Corte�ribadisce�l'ormai�consolidato�orientamento,�gia�espresso�con�lerichiamatepronuncen.�15853�e4212del�2003�(rispettivamente,�sentenza�e�ordinanza)�poi�con�l'ordinanza�n.�5004/�2003,�secondo�il�quale,�salvi�i�casi�in�cui�la�competenza�per�territorio�ordi-naria�del�Tribunale�debba�permanere�in�quanto�ancorata�a�criteri�di�colle-gamento�previsti�dal�legislatore�in�ragione�del�favor�per�alcuni�soggetti�deboli�(cause�lavoristiche,�previdenziali�ed�attinenti�al�diritto�all'unita�fami-liare:�ricongiungimento,�permesso�di�soggiorno),�non�puo�ritenersi�che�l'art.�7�del�r.d.�1611�del�1933�sia�rimasto�in�vigore�con�riferimento�ai�Tribu-nali�in�composizione�monocratica,�perche�diversamente�opinando�si�avrebbe��l'abnorme�risultato�che�anche�neiprossimi�decenni�in�qualsiasi�causa�incuie�parteloStato,�occorrerebbesemprericercareselastessafosseinpas-sato�devoluta�da�una�delle�numerose�leggi�pregresse�ed�ormai�abrogate,�alla�competenza�del�Pretore:�posto�che�in�tal�caso�rientrerebbe�comunque�nella�deroga�dell'art.�7..�

In�effetti,�la�diversa�interpretazione�proverebbe�troppo:�tutte�indistinta-mente�le�cause�ora�attribuite�al�Tribunale�monocratico�non�provenienti�dalla�originaria�competenza�pretorile�verrebbero�ad�essere�drasticamente�sottratte�al�foro�erariale.�

Corrobora,�infine,�l'orientamento�della�Cassazione�la�espressa�esclusione�di�tale�foro�operata�dal�sesto�comma�dell'art.�413�c.p.c.,�esclusione�inutile�se�fosse�vera�la�tesi�inversa.�

Da�ultimo,�sarebbe�interessante�conoscere�le�tesi�del�P.M.�che�ha�con-cluso�difformemente.�

Avv.�Paolo�Marchini�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�
e 
di 
Cassazione, 
sezione 
prima 
civile, 
ordinanza 
del 
9 
febbraio 
^19 
aprile 
2005 
n. 
8187 
^Pres.�R.�De�Musis�^Rel.�S.�Salvago�^P.G.�A.�Martone�^T.L.�(avv.�V.�Vitale)�c.�Mini-stero�delle�Politiche�agricole�e�forestali�(avv.�dello�Stato�F.�Favara,�cont.�743/04).�

Le�controversie�instaurate�successivamente�alla�nuova�disposizione�dell'art.�9�cod.proc.civ.�e�rientranti,�in�base�alla�generale�previsione�della�norma,�nella�competenza�del�Tribunale�(in�composizione�monocratica�o�collegiale),�sono�soggette�alla�disciplina�processuale�stabilita�per�le�cause�di�cognizione�di�detto�giudice,�ivi�compresa�quella�posta�dalla�sezione�III��della�compe-tenza�del�Tribunale.�in�cui�e�incluso�il�combinato�disposto�dell'art.�25�cod.�proc.�civ.�e�6�r.d.�1611/1933�relativo�al�c.d.foro�erariale.�

La�nuova�normativa�ha�necessariamente�abrogato�per�incompatibilita�tutte�le�disposizioni�(non�di�natura�speciale)�che�prevedevano�e�regolavano��competenze.�gia�del�Pretore,�ivi�com-presodunquel'art.�7r.d.�1611del1933nellaparteincuiregolavalacompetenzaterritorialedi�detto�organo�nellecause�in�cuieraparteun'amministrazionedello�Stato.�

�(omissis)�Svolgimento�delprocesso�^Il�Tribunale�di�Brindisi,�sez.�distaccata�di�Ostuni,�con�sentenza�del�16�ottobre�2003,�ha�dichiarato�la�propria�incompetenza�per�territorio�e�la�competenza�del�Tribunale�di�Lecce,�sede�dell'Avvocatura�dello�Stato,�a�conoscere�della�domanda�di�pagamento�del�contributo�di�cui�all'art.�2�della�legge�31�del�1991,�avanzata�da�

T.L.�nei�confronti�della�Regione�Puglia�o,�in�alternativa,�del�comune�di�C.,�in�quanto:�a)la�Regione�Puglia�aveva�chiesto�di�chiamare�in�causa�il�Ministero�delle�Politiche�agricole�e�fore-stali,�il�quale�aveva�preliminarmente�eccepito�l'incompetenza�territoriale�del�giudice�adito;�b)�l'eccezione�era�fondata�per�il�disposto�dell'art.�25�cod.�proc.�civ.�che�prevede�la�compe-tenza�del�c.d.�foro�erariale�in�tutte�le�controversie�in�cui�sia�parte�un'amministrazione�dello�Stato.�E�perche�non�rilevava�in�contrario�la�giurisprudenza�formatasi�in�merito�alle�contro-versie�di�lavoro�o�a�quelle�di�natura�previdenziale,�in�cui�veniva�in�rilievola�figura�del�Pre-tore,�in�funzione�di�giudice�del�lavoro.�
IlT.L.hapropostoregolamentodicompetenzafondandolosull'art.�7delr.d.�1611/1933�che�esclude�dal�foro�erariale�i�giudizi�davanti�ai�Pretori,�ora�sostituiti�dai�Tribunali�in�com-posizione�monocratica.�Il�Ministero�si�e�opposto�al�regolamento,�cui�invece�ha�aderito�il�P.G.,�chiedendo�che�venga�dichiarata�la�competenza�del�Tribunale�di�Brindisi.�

Motivi�della�decisione�^Il�collegio�deve�anzitutto�rilevare�che�il�ricorso�pur�notificato�presso�l'Avvocatura�distrettuale�di�Lecce,�anziche�presso�l'Avvocatura�generale�dello�Stato�e�ammissibile�in�quanto�la�nullita�di�detta�notificazione�e�stata�sanata,�con�effetto��ex�tunc.�(e�consequenziale�esclusione�del�verificarsi�di�decadenza�per�il�sopravvenuto�decorso�del�ter-mine�d'impugnazione),�dalla�costituzione�in�giudizio�dell'Amministrazione�medesima�rap-presentata�dall'Avvocatura�generale�(Cass.�4138/2003,�2148/2003).�

Con�il�regolamento�di�competenza�proposto,�il�ricorrente�censura�la�sentenza�impu-gnata�per�non�aver�considerato�la�disposizione�dell'art.�7�r.d.�1611�del�1933,�il�quale�esclude�dal�foro�erariale�i�giudizi�davanti�ai�Pretori,�competenti�per�valore�sulle�cause�aventi�per�oggetto,�come�quella�in�esame,�una�somma�inferiore�a��.�50�milioni;�e�deve�oggi�leggersi,�per�effetto�dell'art.�244�della�legge�51�del�1998��giudizi�innanzi�ai�Tribunali�in�composizione�monocratica�gia�attribuiti�alla�competenza�dei�Pretori..�Con�la�conseguenza�che�essendo�stato�istituito�il�Tribunale�in�composizione�monocratica�cui�sono�state�attribuite�le�cause�gia�di�competenza�del�Pretore,�il�Tribunale�di�Brindisi�non�avrebbe�potuto�declinare�la�pro-pria�competenza�ne�applicare�le�norme�sul�foro�erariale�espressamente�escluse�dalla�menzio-nata�norma�speciale�del�1933.�

Il�ricorso�e�infondato.�

Allorquando�e�stata�notificata�alla�Regione�Puglia�la�richiesta�di�contributo�previsto�dall'art.�2�del�d.l.�367�del�1990,�gia�vigeva�la�nuova�disciplina�processuale�introdotta�dal�d.lgs.�51�del�1998,�pur�dopo�la�proroga�concessa�dalla�legge�188�del�1998,�la�quale:�a)�ha�sop-presso�l'ufficio�del�Pretore�(art.�1);�b)�ha�abrogato�l'art.�8�cod.�proc.�civ.�che�ne�regolava�la�competenza�per�valore�(art.�49);�c)�ha�modificato�il�testo�dell'originario�art.�9,�attribuendo�al�Tribunale�la�competenza�a�conoscere�di�tutte�le�cause�che�non�sono�di�competenza�di�altro�giudice,�nonche�quelle�rientranti�nelle�particolari�materie�indicate�nel�2�comma�(art.�50);�d)�ha�suddiviso�queste�ultime�controversie,�in�cause�in�cui�il�Tribunale�giudica�in�composizione�collegiale�e�cause�in�cui�giudica�in�composizione�monocratica�(art.�56).�


TEMI�ISTITUZIONALI�

TEMI�ISTITUZIONALI�

Vero�e�che�il�menzionato�art.�6�fa��salva�la�disposizione�dell'articolo�seguente.;�e�che�per�l'art.�7��Le�norme�ordinarie�di�competenza�rimangono�ferme,�anche�quando�sia�in�causa�un'Amministrazione�dello�Stato,�per�i�giudizi�innanzi�ai�Pretori�ed�ai�Conciliatori..�

Ma�nel�caso�non�vi�era�alcun�giudizio�pendente�davanti�al�Pretore,�ne�in�materia�di�con-tributi�alle�aziende�agricole�della�Regione�Puglia,�sussiste�una�norma�che�ne�attribuisca�la�competenza�al�Pretore,�posto�che�soltanto�in�presenza�dell'uno�o�dell'altro�presupposto�puo�trovare�applicazione�l'art.�244�del�ricordato�d.lgs.�51/1998�per�il�quale��Salvo�che�sia�diver-samente�previsto�dal�presente�decreto�e�fuori�dei�casi�di�abrogazione�per�incompatibilita�,�quando�leggi�o�decreti�fanno�riferimento�ad�uffici�o�organi�giudiziari�da�esso�soppressi�il�riferimento�si�intende�agli�uffici�o�agli�organi�cui�sono�state�trasferite�le�relative�funzioni.�(2.comma)�Le�funzioni�del�pretore�non�attribuite�espressamente�ad�altra�autorita�sono�attri-buite�al�tribunale�in�composizione�monocratica,�anche�se�relative�a�procedimenti�disciplinati�dagli�articoli�737�e�seguenti�del�codice�di�procedura�civile�o�nei�quali�e�previsto�l'intervento�obbligatorio�del�pubblico�ministero.:�come�si�verifica�in�materia�di�immigrazione�in�cui�l'art.�30,�6�comma�del�testo�unico�appr.�con�d.lgs�286�del�1998�stabilisce�tuttora�che��contro�il�diniego�del�nulla�osta�al�ricongiungimento�familiare�e�del�permesso�di�soggiorno�per�motivi�familiari,�nonche�contro�gli�altri�provvedimenti�dell'autorita�amministrativa�in�mate-ria�di�diritto�all'unita�familiare,�l'interessato�puo�presentare�ricorso�al�pretore�del�luogo�in�cui�risiede,�il�quale�provvede,�sentito�l'interessato,�nei�modi�di�cui�agli�articoli�737�e�seguenti�del�codice�di�procedura�civile..�

Ragion�per�cui�questa�Corte�ha�ritenuto�che�in�tale�peculiare�materia,�l'operativita�del�criterio�di�competenza�del�foro�erariale�e�destinata�a�venir�meno�in�presenza�della�norma�di�competenza�(territoriale)�di�carattere�speciale�posta�dal�menzionato�art.�30,�rivolta�a�favo-rire�l'accesso�al�giudice�della�parte�piu�bisognosa:�senza�che�detto�sistema�possa�restare�pre-giudicato�dall'avvenuta�soppressione�del�Pretore/titolare�della�relativa�competenza�in�quanto�il�riferimento�a�quest'ufficio�deve�intendersi�ora�al�Tribunale�in�composizione�mono-cratica�in�forza�del�ricordato�art.�244�del�d.lgs.�51/1998�(Cass.�11862/2004;�5004/2003;�2871/2001);�la�cui�finalita�e�quella�di�evitare�che�in�fattispecie�come�queste,�in�conseguenza�della�soppressione�dell'ufficio�del�Pretore�non�sussista�piu�alcun�giudice�competente�a�cono-scere�della�causa,�e�piu�in�generale�di�individuare�una�volta�per�tutte�con�un�criterio�univoco�che�non�lasci�adito�a�dubbi,�l'organo�chiamato�a�compiere�una�specifica�attivita�processuale,�
allorquando�una�qualsiasi�norma�la�devolveva�al�Pretore.�

Ma�le�controversie�instaurate�successivamente�alla�nuova�disposizione�dell'art.�9�cod.�proc.�civ.�e�rientranti�in�base�alla�generale�previsione�della�norma,�nellacompetenza�del�Tri-bunale�(in�composizione�monocratica�o�collegiale),�non�possono�che�esseresoggettealla�disciplina�processuale�stabilita�per�le�cause�di�cognizione�di�detto�giudice,ivi�compresa�quella�posta�dalla�sezione�III��della�competenza�del�Tribunale.:�in�cui�e�incluso�il�combinato�dispo-sto�dell'art.�25�e�6�r.d.�1611/1933�relativo�al�c.d.�foro�erariale.�Mentre�la�nuova�normativa�ha�necessariamente�abrogato�per�incompatibilita�(art.�15�disp.�sulla�legge)�tutte�le�disposi-zioni�(non�di�natura�speciale)�che�prevedevano�e�regolavano��competenze.�gia�del�Pretore,�ivi�compreso�dunque�l'art.�7�r.d.�1611�del�1933�nella�parte�in�cui�regolava�la�competenza�ter-ritoriale�di�detto�organo�nelle�cause�in�cui�era�parte�un'amministrazione�dello�Stato:�posto�che�l'applicazione�di�quest'ultima�norma�renderebbe�impossibile�la�contemporanea�operati-vita�della�competenza�del�Tribunale�che�l'ha�abrogata,�implicando�necessariamente�l'inappli-cazione�e�l'inosservanza�dei�ricordati�art.�9�e�segg.�cod.�proc.�civ.�

Ne�puo�ritenersi�che�l'art.�7�sia�mantenuto�in�vigore�dal�fatto�che�l'espressione�in�esso�contenuta��per�i�giudizi�innanzi�ai�Pretori.�sostituita�dal�citato�art.�244�con�quella��per�i�giudizi�innanzi�ai�Tribunali�in�composizione�monocratica.,�in�quanto:�a)�quest'ultima�dispo-sizione�esclude�espressamente�dalla�sua�applicazione�proprio��i�casi�di�abrogazione�per�incompatibilita�.;�b)�non�e�rivolta�ad�incidere�sulla�disciplina�delle�competenze�territoriali,�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


ma 
costituisce, 
come 
gia� 
rilevato 
dalla 
Corte 
Costituzionale, 
�una 
norma 
di 
chiusura 
del 
nuovo 
sistema 
processuale 
inserita 
infatti 
tra 
le 
norme 
di 
coordinamento 
e 
finali 
del 
Titolo 
VII 
del 
decreto 
legislativo 
n. 
51 
del 
1998, 
istitutivo 
del 
giudice 
unico 
di 
primo 
grado 
che 
si 
limita 
ad 
attribuire 
al 
tribunale 
in 
composizione 
monocratica 
le 
funzioni 
del 
pretore 
non 
attribuite 
espressamente 
ad 
altra 
autorita� 
, 
anche 
se 
relative 
a 
procedimenti 
camerali 
o 
nei 
quali 
e� 
previsto 
l'intervento 
obbligatorio 
del 
pubblico 
ministero.; 
c) 
una 
diversa 
interpreta-zione 
comporterebbe 
l'abnorme 
risultato 
che 
anche 
nei 
prossimi 
decenni 
in 
qualsiasi 
causa 
in 
cui 
e� 
parte 
lo 
Stato, 
occorrerebbe 
sempre 
ricercare 
se 
la 
stessa 
fosse 
in 
passato 
devoluta 
da 
una 
delle 
numerose 
leggi 
pregresse 
ed 
ormai 
abrogate, 
alla 
competenza 
del 
Pretore: 
posto 
che 
in 
tal 
caso 
rientrerebbe 
comunque 
nella 
deroga 
dell'art. 
7; 
d) 
quest'ultima 
norma, 
in 
tal 
modo 
riletta 
ed 
intesa 
finirebbe 
per 
attrarre 
nel 
suo 
ambito 
di 
applicazione 
(quanto 
meno) 
tutte 
indistintamente 
le 
cause 
ora 
di 
competenza 
del 
Tribunale 
in 
composizione 
monocra-tica: 
e 
quindi 
anche 
quelle 
non 
comprese 
in 
passato 
nella 
competenza 
del 
Pretore. 
Il 
che 
que-sta 
Corte 
ha 
ripetutamente 
escluso, 
evidenziando 
l'inaccettabilita� 
di 
siffatto 
risultato 
com-portante 
�una 
arbitraria 
drastica 
riduzione 
dell'ambito 
di 
applicazione 
della 
regola 
del 
foro 
erariale� 
(Cass. 
15853/2003;4212/2003). 


Va 
aggiunto 
che 
l'interpretazione 
qui 
recepita 
trova 
conferma 
nel 
nuovo 
testo 
del-l'art. 
413 
cod. 
proc. 
civ. 
che 
avendo 
istituito 
per 
le 
cause 
di 
lavoro 
di 
cui 
all'art. 
409, 
la 
com-petenza 
del 
tribunale 
in 
funzione 
di 
giudice 
del 
lavoro, 
ha 
introdotto 
nel 
6� 
comma 
per 
quelle 
in 
cui 
e� 
parte 
una 
Amministrazione 
dello 
Stato 
onde 
evitarne 
l'attrazione 
nella 
disposizione 
generale 
sul 
foro 
erariale, 
una 
specifica 
deroga 
stabilendo 
che 
per 
esse 
�non 
si 
applicano 
le 
disposizioni 
dell'art. 
6 
del 
r.d. 
30 
ottobre 
1933 
n. 
1611.: 
deroga 
altrimenti 
inutile, 
ove 
dette 
controversie 
gia� 
di 
competenza 
del 
Pretore, 
in 
funzione 
di 
giudice 
del 
lavoro, 
dovessero 
rite-nersi 
comprese 
nella 
previsione 
dell'art. 
7 
del 
r.d. 
che 
gia� 
escludeva 
l'applicazione 
del 
foro 
dello 
Stato. 


Mentre 
e� 
significativo 
che 
per 
le 
cause 
previdenziali 
sia 
stata 
necessaria 
la 
previsione 
di 
una 
norma 
particolare 
istitutiva 
di 
un 
foro 
speciale 
(art. 
444 
cod. 
proc. 
civ.) 
che 
ne 
attribui-sce 
comunque 
la 
competenza 
�al 
tribunale, 
in 
funzione 
di 
giudice 
del 
lavoro, 
nella 
cui 
circo-scrizione 
ha 
la 
residenza 
l'attore.. 


In 
conclusione, 
nella 
specie 
di 
causa 
appartenente 
fin 
dalla 
data 
della 
citazione 
alla 
competenza 
del 
Tribunale 
(in 
composizione 
monocratica) 
trova 
applicazione 
la 
regola 
del 
foro 
erariale 
e 
percio� 
il 
ricorso 
va 
respinto. 


Sussistono 
giusti 
motivi 
per 
dichiarare 
interamente 
compensate 
tra 
le 
parti 
le 
spese 
del 
giudizio. 


P.Q.M. 
^La 
Corte, 
rigetta 
il 
ricorso 
e 
dichiara 
interamente 
compensate 
tra 
le 
parti 
le 
spese 
processuali. 
Cos|� 
deciso 
in 
Roma 
il 
9 
febbraio 
2005.. 



TEMI�ISTITUZIONALI�

TEMI�ISTITUZIONALI�
a 
�consulenza 
legale� 
dell'Avvocatura 
dello 
Stato 


Consiglio 
di 
Stato, 
Sezione 
Seconda, 
parere 
del 
20 
ottobre 
2004 
n. 
9032 


^Pres.�L.�Barberio�Corsetti�^Rel.�Est.�V.�Borea�^Ministero�delle�Politi-

cheAgricoleeforestali^Applicazionedell'art.�13deldecreto�legislativo�

30�aprile�1998�n.�173�^Erogazione�di�aiuti�alle�imprese�che�operano�nel�set-

tore�agroalimentare.�

�Con�il�quesito�in�oggetto�l'Amministrazione�richiedente�documentata-mente�riferisce�che,�previa�fissazione�dei�criteri�generali�da�seguire�per�dare�applicazione�alla�disposizione�di�cui�all'art.�13�decreto�legislativo�30�aprile�1998�n.�173,�concernente�l'erogazione�di�aiuti�alle�imprese�operanti�nel�settore�agroalimentare�che�propongono�investimenti�finalizzati�a�realizzare�inter-venti�sotto�vari�profili�giovevoli�all'economia�di�settore�(decreto�21�marzo�2000),�cui�ha�fatto�seguito�dapprima�l'individuazione�dei�soggetti�legittimati�e�la�predisposizione�dei�parametri�di�valutazione�e�di�attribuzione�dei�pun-teggi�(decreto�19�aprile�2000),�e,�da�ultimo,�la�nomina�del�Gruppo�tecnico�di�valutazione�(decreto�23�maggio�2000),�e�stato�infine�adottato�il�provvedi-mento�di�approvazione�della�graduatoria�delle�imprese�ritenute�meritevoli�(decreto�30�giugno�2000,�rettificato�poi,�per�errori�materiali,�con�decreto�26�luglio�2000).�

Aggiunto�poi�che�con�decreto�29�agosto�2000�e�stata�costituita�una�Commissione�tecnica�incaricata�di�accertare�gli�eventuali�problemi�insorti�nell'applicazione�della�suddetta�disposizione�di�legge�(precisandosi�che�detta�Commissione�ha�relazionato�in�proposito�il�successivo�9�novembre�2000),�si�continua�specificando�che�successivamente�si�e�provveduto�all'erogazione�delle�anticipazioni�previste�previa�approvazione�dei�progetti�esecutivi�previ-sti,�e�si�conclude�poi�specificando�che,�a�seguito�della�costituzione,�con�decreto�1.�marzo�2004,�di�una�Commissione�di�indagine�incaricata�di�accer-tare�la�correttezza�e�legittimita�delle�varie�fasi�del�procedimento,�quest'ul-tima,�con�relazione�7�maggio�2004,�ha�formulato�taluni�rilievi�con�riguardo�agli�aiuti�concessi�alla�s.p.a.�P.�e�alla�s.p.a.�C.,�in�sintesi�cos|�pronunciandosi:�

1)�P.:�

a)�non�si�sarebbe�rilevato�che�in�uno�degli�stabilimenti�ammessi�a�contri-buto�si�prevedeva�la�realizzazione�di�un�impianto�di�microfiltrazione�all'e-poca�non�autorizzata;�

b)�il�progetto�presentato�non�evidenzia�adeguatamente�il�vantaggio�che�ne�deve�risultare�a�favore�dei�produttori�di�latte;�

c)�stupisce�che�si�possano�prevedere�spese�in�pubblicita�superiori,�sia�pure�di�poco,�agli�assenti�vantaggi�per�i�produttori�fondandosi�sul�maggior�prezzo�(10%)�offerto�per�l'acquisto�di�latte,�quando�e�noto�che�il�prezzo�del�latte�e�oggetto�di�contrattazione�collettiva�e�non�puo�essere�determinato�autonomamente.�

2)NeiconfrontipoisiadiP.�chediC.,sidubitapoichedellesocieta�dicapitali�

possano�essere�destinatarie�degli�aiuti.�

A�tali�rilievi�ribatte�l'Amministrazione,�sostenendo�la�legittimita�del�pro-prio�operato.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Tale�verifica�porta�ad�un�risultato�negativo.�

La�giurisprudenza,�anche�di�questa�Sezione,�ha�infatti�chiarito�da�tempo�quali�sono�i�limiti�entro�i�quali�il�Consiglio�di�Stato�puo��emettere�pareri�su�richiesta�facoltativa�delle�pubbliche�amministrazioni,�limiti�che�sono�partico-larmente�evidenti�dopo�la�novella�introdotta�dall'�art.�17,�commi�25�e�ss.�della�legge�15�maggio�1997�n.�127,�che�ha�rigorosamente�circoscritto,�drastica-mente�riducendole,�le�competenze�in�materia�del�Consiglio�di�Stato�(cfr.,�tra�le�tante,�di�questa�Sezione,�le�pronunce�17�aprile�2002�n.�190�e�21�maggio�2003�n.�2564).�

Cio��premesso,�appare�innanzi�tutto�agevole�rilevare�che�il�quesito�che�pone�il�Ministero�delle�Politiche�Agricole�e�Forestali�non�riguarda�l'interpre-tazione�da�darsi�in�via�generale�ed�astratta�ad�una�particolare�normativa,�uti-lizzabile�in�futuro�per�una�serie�indeterminata�ed�allo�stato�indeterminabile�di�specifici�casi�concreti,�bens|��mira�a�risolvere�in�via�consultiva�un�problema�concreto�e�specifico�di�natura�squisitamente�gestionale,�insorto�a�seguito�dei�dubbi�insorti,�nei�modi�che�si�sono�visti,�in�ordine�alla�correttezza�e�legitti-mita��,�rispetto�alla�normativa�di�riferimento,�della�procedura�posta�in�essere�al�fine�di�individuare�i�soggetti�destinatari�di�contributi�a�carico�della�colletti-vita��:�problema�tale�da�ingenerare,�gia��,�potenzialmente,�il�venir�in�essere�di�situazioni�litigiose�su�iniziativa�di�chi�alla�procedura�aveva�inutilmente�parte-cipato,�situazioni�litigiose�di�fatto�poi�realizzatesi,�come�risulta�dalla�rela-zione�stesa�dalla�Commissione�di�indagine�in�data�7�maggio�2004,�ove�si�legge�che�sono�pendenti�almeno�sette�ricorsi�al�T.A.R.�Lazio.�

Appare�percio��piu��che�certo�che�la�situazione�litigiosa�venutasi�a�for-mare,�per�di�piu��gia��concretatasi�in�una�pluralita��di�reazioni�giurisdizionali�avverso�l'atto�finale�della�procedura�di�concessione�dei�contributi,�non�potra��non�coinvolgere�il�Consiglio�di�Stato�in�sede�giurisdizionale,�con�conseguente�evidente�inopportunita��in�questa�sede�di�una�pronuncia�in�ordine�ai�prospet-tati�dubbi�di�illegittimita��che�caratterizzerebbero�la�procedura�seguita.�

Inopportunita��che�del�resto�trova�un�conforto�anche�normativo,�e�cioe��nella�disposizione�contenuta�nell'art.�33�del�R.D.�26�giugno�1924�n.�1054,�la�cui�attualita��risulta�espressamente�confermata�dallo�specifico�richiamo�che�ne�opera�il�comma�26�del�ricordato�art.�17�legge�n.�127/1997,�disposizione�con�la�quale�si�prevede�espressamente�che,�negli�affari�che�possono�formare�oggetto�di�ricorso�giurisdizionale,�il�Governo�non�puo�richiedere,�in�via�ammi-nistrativa,�il�parere�dell'Adunanza�Generale�(con�cio��derogandosi�alla�regola�generale,�sancita�dal�precedente�art.�25,�in�base�alla�quale�l'Amministrazione,�avuto�il�parere�di�una�Sezione,�poteva�richiedere�che�l'affare�fosse�riproposto�all'intero�Consiglio�in�adunanza�generale).�

A�ben�vedere,�peraltro,�non�e��gia��solo�per�ragioni�di�opportunita��che�la�Sezione�ritiene�di�dover�declinare�la�propria�competenza,�dato�che�a�tale�con-clusione�porta�infatti�anche�un'altra�specifica�disposizione�di�legge.�


TEMI�ISTITUZIONALI�

TEMI�ISTITUZIONALI�
o 
daremateriadilitigio.. 


Da�cio�deriva,�nel�quadro�di�un�armonioso�e�razionale�assetto�organiz-zativo�ed�ordinamentale,�che�non�risulta�logicamente�ammissibile�la�possibi-lita�di�una�doppia,�concorrente�competenza�tanto�dell'�Avvocatura�dello�Stato�quanto�di�questo�Consiglio�qualora�una�pubblica�amministrazione�si�trovi�ad�essere�parte�in�presenza�di�una�res 
litigiosa, 
non�importa�se�gia�con-cretamente�in�atto�ovvero�soltanto�potenziale,�dovendosi�ritenere�che�la�spe-cifica�e�puntuale�competenza�affidata�all'Avvocatura�dello�Stato�per�entrambe�le�ipotesi�porti�ad�escludere�la�sovrapposizione�di�un'analoga�com-petenza�di�questo�Consiglio.�

Sovrapposizione�del�resto�da�escludersi�anche�in�ragione�delle�profonde�differenze�che�funzionalmente�distinguono�le�due�istituzioni,�giacche�l'attivita�di�tutela�legale�dei�diritti�e�degli�interessi�della�P.A.�affidata�all'Avvocatura�e�attivita�squisitamente�di�parte,�in�nulla�differenziandosi,�sostanzialmente,�da�quella�svolta�dai�professionisti�del�libero�foro�a�difesa�di�privati�interessi,�mentre�l'attivita�consultiva�svolta�dal�Consiglio�di�Stato�si�configura�come�super 
partes,�viene�resa�cioe�in�posizione�di�terzieta�,�in�armonia�con�la�posi-zione�di�autonomia�che�gli�assicura�l'�art.�100�della�Costituzione�quale�organo�ausiliario�del�Governo,�non�gia�a�difesa�dell'Amministrazione�bens|�nei�limiti�di�una�rigorosa�e�imparziale�interpretazione�della�legge,�e,�quindi,�come�sopra�si�e�anticipato,�ben�si�colloca�a�monte�di�ogni�possibile�coinvolgi-
mento�di�interessi�privati�in�fase�applicativa�delle�norme�sulla�cui�interpreta-zione�il�Consiglio�e�chiamato�a�pronunciarsi,�risolvendosi,�tale�pronuncia,�nella�proposta�di�soluzione�di�questioni�di�larga�massima,�ben�prima�e�a�pre-scindere�dal�verificarsi�di�fattispecie�concrete,�in�occasione�delle�quali�l'Am-ministrazione�potra�semmai�(anche�al�fine�di�prevenire�possibili�contenziosi)�avvalersi�dei�suggerimenti�e�delle�proposte�interpretative�ricevuti.�

In�conclusione,�per�le�ragioni�sopra�espresse,�ritiene�la�Sezione�che�non�v'e�luogo�a�pronunciarsi�sul�quesito�in�oggetto.�

P.Q.M. 
Nei�sensi�suindicati�e�il�parere�della�Sezione..�

Ilcontenziosocomunitarioedinternazionale
Ilcontenziosocomunitarioedinternazionale
a 
liberalizzazione 
dei 
diritti 
di 
traffico 
per 
le 
compagnie 
comunitarie 
all'interno 
dell'Unione 


di 
Pierluigi 
Di 
Palma 


Nel�corso�degli�ultimi�decenni�il�diritto�comunitario�si�e�gradualmente�interessato�del�trasporto�aereo,�dapprima�con�alcuni�interventi�della�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee�volti�a�colmare�le�lacune�della�norma-tiva�di�settore�e,�in�seguito,�con�l'adozione�di�una�serie�di�Regolamenti�che�ne�hanno�profondamente�e�progressivamente�mutato�la�disciplina.�

Nel�periodo�iniziale�del�Mercato�Comune,�invero,�il�trasporto�aereo�pre-sentava�caratteristiche�talmente�specifiche�da�rendere�l'ipotesi�dell'integra-zione�dei�mercati�nazionali�improponibile,�non�reputandosi�possibile�appli-care�al�settore�in�esame�principi�fondamentali�dell'ordinamento�comunitario�quale,�in�particolare,�quello�in�tema�di�concorrenza.�

In�sostanza,�il�trasporto�aereo�era�del�tutto�sottratto�alle�regole�del�mer-cato�ed�invece�sottoposto�alla�potesta�ed�alla�regolamentazione�degli�Stati�membri.�

I�traffici�internazionali,�secondo�la�Convenzione�di�Chicago�del�1944�(Annessi�ICAO),�risultavano�completamente�regolati�mediante�accordi�bila-terali�ripartitivi�della�capacita�di�trasporto�su�base�paritetica,�mentre�quelli�interni�erano,�in�regime�concessorio,�gestiti�in�monopolio�dalle�compagnie�di�bandiera,�operanti�in�modo�sostanzialmente�svincolato�da�criteri�di�mer-cato.�In�tale�contesto,�le�tariffe�erano�fissate�da�parte�ministeriale,�su�propo-sta�delle�compagnie�di�navigazione�aerea�nazionale.�

In�ogni�caso,�anche�rispetto�ai�principi�contenuti�nel�Trattato,�e�del�tutto�verosimile�che�gli�Stati�membri,�al�momento�della�loro�adesione,�avessero�ritenuto�di�condividere�una�disciplina�del�settore�aereo�rivolta,�anche�solo�in�via�programmatica,�a�creare�un��mercato�comune�europeo.�dei�trasporti�aerei,�ispirato�ai�canoni�della�concorrenza�e�delle�regole�del�mercato.�

Il�vuoto�normativo�e�stato�colmato�dalla�giurisprudenza�della�Corte�di�Giustizia�CE,�che�ha�dato�il�necessario�impulso�al�legislatore�comunitario�per�allineare�progressivamente�il�trasporto�aereo�alla�disciplina�degli�altri�ser-


10 
RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

vizi�e,�in�generale,�alle�norme�ed�ai�principi�comunitari,�avendo�avuto�la�pos-sibilita�di�chiarire,�gia�dalla�meta�degli�anni�'70,�che�i�principi�del�Trattato�erano�da�considerarsi�interamente�applicabili�a�tutto�il�settore�dei�trasporti,�ivi�compresi�quelli�marittimi�ed�aerei.�

Comunque,�la�validita�propulsiva�delle�decisioni�giurisprudenziali�risul-tava�fortemente�circoscritta�da�norme�che�escludevano�l'applicazione�diretta�delle�disposizioni�sulla�libera�circolazione�dei�servizi,�fino�a�quando�non�fos-sero�state�adottate�dal�Consiglio�le�correlate�ed�espressamente�previste�dispo-sizioni�attuative.�

Successivamente,�nella�meta�degli�anni�'80,�proprio�per�il�segnalato�ritardo�nella�definizione�delle�norme�attuative,�la�Corte�di�Giustizia�ha�con-dannato�il�Consiglio�e�ha�sancito,�nello�stesso�periodo,�l'applicabilita�al�set-tore�aereo�dei�principi�della�concorrenza,�anche�in�assenza�delle�disposizioni�attuative�del�Trattato,�dando,�cos|�,�il�definitivo�impulso�per�l'adozione�di�norme�specifiche�di�settore�(I�e�II�pacchetto).�

Da�quanto�brevemente�esposto�appare,�dunque,�chiaro�che�la�liberaliz-zazione�del�trasporto�aereo,�in�ambito�comunitario�e�nazionale,�e�avvenuta,�sotto�il�profilo�dell'elaborazione�normativa,�per�tappe�progressive�nell'arco�di�un�decennio,�dalla�meta�degli�anni�'80�alla�meta�degli�anni�'90.�

E�comunque�da�precisare,�per�maggiore�chiarezza,�che�la�presenza�nel�settore�aereo�di�una�disciplina�di�diritto�internazionale�come�la�Convenzione�di�Chicago�(Annessi�ICAO)�continua�ad�escludere�la�piena�applicazione�delle�liberta�comunitarie,�con�riferimento�ai�traffici�aerei�tra�la�Comunita�e�gli�Stati�terzi�(III�pacchetto).�

Per�quanto�concerne�specificatamente�la�normativa�comunitaria�di�set-tore,�occorre�segnalare,�innanzitutto,�il�Regolamento�n.�2407/1992�che�identi-fica�i�vettori�aerei�comunitari�e�stabilisce�i�requisiti�che�le�compagnie�aeree�devono�possedere�per�poter�essere�ricomprese�tra�tali�vettori,�potendo�fruire�cos|�delle�liberta�di�accesso�ai�servizi�garantite�dall'appartenenza�al�sistema�comunitario.�

In�particolare,�i�soggetti�in�possesso�dei�requisiti�richiesti�dalla�norma-tiva�comunitaria�hanno�titolo�ad�ottenere�dagli�Stati�membri,�in�cui�hanno�il�principale��stabilimento.,�la�licenza�di�vettore�aereo.�

Inoltre,�secondo�i�noti�principi�del�mutuo�riconoscimento,�tutti�gli�Stati�membri�devono�permettere�alle�compagnie�aeree�detentrici�di�una�licenza�comunitaria,�rilasciata�da�un�altro�Stato�membro,�di�accedere�ai�propri�traffici.�

E�importante�sottolineare�che�il�Regolamento�in�esame�condiziona�l'ac-cesso�ai�traffici�aerei�intracomunitari�in�base�al�solo�possesso�di�requisiti�qua-litativi�e�non�piu�quantitativi,�come�in�passato.�Cio�comporta,�conseguente-mente,�la�nascita�di�nuove�compagnie�europee�di�trasporto�aereo�alle�quali�sono�riconosciuti�i�medesimi�diritti�di�accesso�e�partecipazione�al�traffico�spettanti�alle�compagnie�c.d.�di�bandiera,�il�cui�tradizionale�monopolio,spe-cie�sui�traffici�nazionali,�viene�cos|�,�progressivamente,�conteso�dalla�com-parsa�sui�mercati�di�nuove�imprese.�

La�liberalizzazione�del�settore�aereo,�dunque,�ha�comportato,�da�un�lato,�l'adozione�di�una�specifica�disciplina�applicativa�degli�artt.�81�e�82�(ex 
artt.�85�e�86)�del�Trattato�che�e�stata�definita�con�il�Regolamento�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�
3975/1987,�il�cui�ambito�di�applicazione�copre�sia�i�trasporti�intracomuni-tari�che�quelli�di�cabotaggio�(trasporto�commerciale�per�via�aerea�di�cose�e�persone�tra�due�aeroporti�del�territorio�di�uno�stato)�e,�dall'altro,�una�libe-ralizzazione�delle�tariffe,�prevista�dal�Regolamento�n.�2409/1992,�nel�quale�l'unico�spazio�riservato�alle�autorita�competenti�e�un�limitato�controllo��a�posteriori.�sulla�congruita�delle�tariffe�passeggeri�di�linea.�
Di�rilevante�interesse�ai�fini�della�libera�circolazione�dei�servizi�di�tra-sporto�aereo,�inoltre,�e�il�Regolamento�n.�2408/1992�che�attua�in�modo�pieno�la�libera�circolazione�dei�servizi�nel�settore,�stabilendo�un�principio�generale�di�liberta�di�accesso�ai�traffici�intracomunitari�e,�a�partire�dall'aprile�1997,�anche�nazionali�per�tutte�le�compagnie�della�Comunita�.�

L'esercizio�del�diritto�di�accesso�ai�traffici�deve�esplicarsi,�da�parte�dei�singoli�vettori,�in�conformita�alle�norme�comunitarie,�nazionali�o�locali�in�materia�di�sicurezza�ed�ambiente,�e�resta�comunque�soggetto�alla�disponibi-lita�di�bande�orarie�(slots)�negli�scali�aeroportuali�interessati,�da�assegnarsi�ai�diversi�vettori�richiedenti�in�relazione�alla�capacita�effettiva�dello�scalo�aeroportuale,�nelle�diverse�ore�della�giornata�e�nel�rispetto�delle�norme�comunitarie�che�ne�disciplinano�l'allocazione�(cfr.�Reg.�n.�95/1993�e�succes-sive�modifiche�ed�integrazioni).�

E�da�segnalare,�poi,�che�talune�eccezioni�al�generale�regime�di�libero�accesso�ai�traffici�aerei�sono�previste�dall'art.�8�del�Regolamento�del�'92,�ove�nella�medesima�area�si�trovino�piu�aeroporti�(sistemi�aeroportuali�elen-cati�in�allegato�al�Regolamento�n.�2408/1992),�potendo,�in�tal�caso,�lo�Stato,�senza�discriminazione�basata�sulla�nazionalita�o�sull'identita�del�vettore�aereo,�specificare�alle�compagnie�l'aeroporto�sul�quale�sono�autorizzatea�fare�scalo.�

Conl'entratainvigoredelRegolamenton.�2408/1992,pertanto,ivettori�aerei�in�possesso�della�licenza�comunitaria�ex 
Regolamento�n.�2407/1992�possono�istituire�servizi�di�linea�o�non�di�linea�su�una�determinata�rotta�intracomunitaria�e,�dal�1997,�anche�nazionale,�fruendo�della�libera�presta-zione�dei�servizi.�

Nel�concreto�operare�delle�preposte�Autorita�dell'aviazione�civile�degli�Stati�membri,�tuttavia,�si�e�riscontrato�che,�nell'ambito�dell'esercizio�dei�nor-mali�poteri�di�controllo�e�verifica�sulle�condizioni,�modalita�ed�eventuali�limiti�di�accesso�al�traffico,�vi�e�una�tendenza�a�restrizioni�alla�libera�circola-zione�dei�servizi�e/o�al�godimento�della�relativa�liberta�.�

Si�pensi�all'ipotesi�in�cui�le�autorita�nazionali�competenti�ritardino�la�defi-nizione�del�procedimento�di�autorizzazione�ovvero�consentano�l'accesso�al�traf-fico�da�e�per�un�aeroporto�diverso�e�assai�meno�interessante�di�quello�dal�quale�

o�verso�il�quale�la�linea�aerea�vorrebbe�operare,�ovvero�neghino�l'accesso�al�traf-fico�con�il�pretesto�di�mancanza�di�adeguati��slots.�disponibili.�
A�volte,�la�reale�motivazione�puo�essere�quella�di�evitare�l'ingresso�sul�mercato�di�un�nuovo�operatore�al�fine�di�proteggere�le�compagnie�che�stori-camente�presidiano�quel�traffico,�nella�superata�logica�di�suddivisione�dei�mercati,�tipica�del�modello�vigente�prima�dei�processi�di�liberalizzazione�sorti�a�seguito�delle�norme�comunitarie�di�riferimento.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

V'e�da�dire,�per�completezza,�che�sino�ad�oggi�la�Commissione�ha�svilup-pato�la�propria�giurisprudenza�rispetto�a�casi�nei�quali�le�restrizioni�al�godi-mento�della�libera�prestazione�dei�servizi�apparivano�evidentemente�collegate�a�discriminazioni�basate�sulla�nazionalita�,�ovvero�al�desiderio�di�proteggere�i�traffici�gia�in�essere�sullo�scalo�di�interesse�e�si�inquadravano,�per�lo�piu�,in�un�contesto�fattuale�e�procedurale�caratterizzato�da�scarsa�trasparenza.�

In�tale�ottica,�comunque,�e�stato�considerato�incompatibile�con�il�diritto�comunitario�ed�in�particolare�col�diritto�di�accesso�ai�traffici�aerei�previsto�dal�Regolamento�n.�2408/1992,�un�provvedimento�di�diniego�della�domanda�di�apertura�di�un�servizio�di�linea�effettuata�da�una�compagnia�aerea,�fon-dato�sulla�semplice�comunicazione�che�non�vi�erano�bande�orarie�disponibili.�

Sempre�in�sede�comunitaria,�inoltre,�e�stato�chiarito�che�i�provvedimenti�degli�Stati�membri�che�limitano�o�impediscono�l'accesso�al�traffico�aereo�nei�confronti�di�vettori�comunitari,�oltre�che�compiutamente�motivati,�devono�essere�impugnabili�dinanzi�alle�giurisdizioni�nazionali.�

Dal�quadro�appena�tracciato�emerge�l'estrema�attenzione�della�Commis-sione�rispetto�a�qualunque�possibile�restrizione�alle�liberta�di�prestazione�dei�servizi�di�trasporto�aereo,�rilevabile�su�denuncia�o�ex 
officio.�In�effetti,�si�e�sviluppata�un'interpretazione�delle�disposizioni�del�Regolamento�in�forza�della�quale�lo�stesso�potere�degli�Stati�membri,�teso�ad�introdurre�limitazioni�alle�liberta�di�prestare�servizi�di�trasporto�aereo,�risulta�esercitato,�di�fatto,�nell'ambito�di�una�costante�e�penetrante�attivita�di�consultazione�e�di�infor-mazione�della�Commissione,�con�la�quale�lo�Stato�membro�e�tenuto�ad�inter-loquire�anche�in�fase�di�predisposizione�dei�provvedimenti�di�organizza-zione/razionalizzazione�del�traffico�aereo�di�appartenenza.�

L'accesso�alle�infrastrutture�aeroportuali�in�un�regime�di�trasporti�libera-lizzati�e�tendenzialmente�congestionato�soprattutto�con�riferimento�al�traf-fico�che�si�sviluppa�nei�grandi�aeroporti�europei,�e�comunque�condizionato�dalla�disponibilita�di�sufficienti�bande�orarie�(slots).�

Al�riguardo,�e�da�segnalare�che�il�Regolamento�n.�95/1993,�di�recente�integrato�e�modificato�dal�regolamento�n.�793/04�del�21�aprile�2004,�ha�introdotto�norme�e�procedure�comuni�per�l'assegnazione�di�bande�orarie�negli�aeroporti�della�Comunita�,�con�particolare�riferimento�alla�necessita�che�il�soggetto�che�ha�la�potesta�di�assegnare�gli�slots,�il�coordinatore,�risulti�terzo�e�indipendente�rispetto�agli�interessi�in�gioco.�

In�particolare,�la�predetta�disciplina�prevede�che,�in�relazione�ad�una�analisi�della�capacita�infrastrutturale�ed�operativa�dello�scalo�di�interesse,�lo�Stato�membro�possa�qualificare�un�aeroporto�insistente�sul�proprio�territorio�quale�pienamente�coordinato�(oggi�coordinato)�quando�la�domanda�di�colle-gamenti�superi,�anche�solo�negli�orari�di�picco,�la�possibilita�di�libero�accesso�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�
n 
Agencyfor 
Airport 
Coordination).�

In�tal�caso,�onde�evitare�che�i�vettori�richiedano�bande�orarie�in�eccesso�rispetto�all'offerta�di�servizio�da�essi�effettivamente�prestata,�tutte�le�bande�orarie�non�utilizzate,�restituite�al�soggetto�competente�a�coordinare�le�asse-gnazioni�degli�slots,�o�comunque�perdute�per�mancato�utilizzo,�vengono�messe�in�un��pool.�di�bande�orarie,�a�disposizione�per�il�50%�dei�vettori�nuovi�entranti.�

Appare�evidente,�da�quanto�sopra�esposto,�che�la�societa��di�gestione�non�ha�titolo�diretto�ne�puo��richiedere�che�venga�impedito�l'accesso�a�qualsiasi�operatore�aereo�in�possesso�di�una�licenza�rilasciata�secondo�le�disposizioni�della�regolamentazione�comunitaria�in�materia.�

Cio��vale�anche�nell'ipotesi�in�cui�l'aeroporto�interessato,�pur�apparte-nendo�ad�un�sistema�aeroportuale�di�cui�all'art.�8�del�Reg.�(CEE)�

n.�2408/1992(cfr.All.�alRegn.�2408/1992)nonconstidiunaspecificarego-lamentazione�di�ripartizione�del�traffico�che�permetta�di�destinare,�autoritati-vamente,�parte�del�traffico�in�ciascuno�degli�aeroporti�costituenti�il�sistema�(per�l'Italia�i�sistemi�aeroportuali�di�Roma�Fiumicino,�Roma�Ciampino�e�gli�scali�di�Venezia�e�Treviso�-il�sistema�di�Milano�e��regolamentato).�
Peraltro,�gli�scali�appartenenti�ad�un�sistema�aeroportuale,�ai�sensi�del-l'art.�5�del�Reg.�CE�n.�95/1993�(cfr.�art.�8�decreto�ministeriale�44�T�del�Mini-stro�dei�trasporti�e�della�navigazione)�di�norma�risultano�gia��classificati�quali�aeroporti�pienamente�coordinati�(ora,�ai�sensi�dell'art.�1.2�del�Reg.�

n.�793/04,�aeroporti�coordinati)�e,�pertanto,�l'assegnazione�delle�bande�orarie�e��materia�riservata�ad�Assoclearance�e�non�rientra,�quindi,�nella�disponibilita��dei�singoli�gestori�aeroportuali.�
In�tale�contesto,�le�societa��di�gestione�hanno�l'obbligo�di�garantire�l'eser-cizio�dei�servizi�di�linea�dei�vettori�che�risultino�avere�ottenuto�l'accesso�all'aeroporto�in�relazione�all'assegnazione�delle�bande�orarie�disposteda�Assoclearance.�

Naturalmente,�la�societa��di�gestione�potra��legittimamente�rifiutarsi,�trat-tandosi�di�rapporti�di�natura�commerciale,�di�prestare�i�servizi�di�assistenza�a�terra�laddove�non�pagati�e�richiedere�ad�ENAC,�informando�anche�ENAV,�di�impedire�il�decollo�ex 
art.�1058�c.n.�(Provvedimenti�per�impedire�la�par-tenza�dell'aeromobile),�nei�limiti�di�cui�al�precedente�art.�1057�(aeromobili�non�soggetti�a�pignoramento�e�a�sequestro)�ovvero,�previo�riscontro�della�sussistenza�di�una�formale�diffida�nei�confronti�dell'operatore,�negare�l'atter-raggio�del�volo�se�il�vettore�non�risulti,�nell'esercizio�dei�collegamenti,�in�regola�con�il�pagamento�dei�diritti�aeroportuali.�Tali�diritti,�infatti,�secondo�le�convenzioni�stipulate�con�l'ENAC,�rappresentano�per�le�societa��di�gestione�totale�il�corrispettivo�ad�esse�versato�per�l'utilizzazione�delle�infrastrutture�dell'aeroporto,�utilizzazione�che�si�realizza�per�il�solo�fatto�di�atterrare,�par-cheggiare�e�decollare.�

Sia�per�quanto�concerne�i�servizi�di�assistenza�a�terra�e�sia�in�caso�di�rifiuto�da�parte�di�ENAC�e/o�ENAV�di�attenersi�ad�una�eventuale�richiesta�di�impedimento�del�decollo�o�rifiuto�di�atterraggio�per�mancato�pagamento�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�
g 
(servizio�di�assistenza�a�terra)�o�che�non�impedisca�il�decollo�o�che�permetta�l'atterraggio�del�vettore�inadempiente,�potra�determi-nare�l'instaurazione,�da�parte�della�societa�di�gestione,�di�una�azione�risarci-toria�extracontrattuale�nei�confronti�dei�soggetti�che�abbiano�permesso�al�vettore�di�eludere�le�garanzie�del�credito.�

Per�completare�questa�sintetica�panoramica�sulle�tappe�piu�salienti�del�processo�di�liberalizzazione�del�trasporto�aereo�in�ambito�comunitario�non�puo�non�tenersi�conto,�infine,�della�recente�formalizzazione�che�il�diritto�alla�mobilita�ha�ricevuto�in�seno�alla�nuova�Costituzione�europea.�

Il�diritto�alla�libera�circolazione�nel�territorio�di�ogni�Stato�membro�e�assurto,�infatti,�a�diritto�fondamentale�di�ogni�cittadino�dell'Unione�(artt.�I-10�e�II-105�del�Trattato�che�adotta�Una�Costituzione�per�l'Europa)e,�conseguentemente,�ha�ricevuto�dall'ordinamento�comunitario�una�tutela�ancora�piu�intensa�che�nel�passato�ed�e�espressamente�prevista�una�riserva�di�legge�per�eventuali�limitazioni�al�suo�esercizio,�che,�comunque,�non�pos-sono�intaccarne�il�contenuto�essenziale�(art.�II-112).�

In�tale�ottica,�atteso�che�la�liberalizzazione�del�trasporto�aereo�si�pone�come�una�condizione�essenziale�per�garantire�il�pieno�esplicarsi�di�tale�diritto,�il�superamento�di�ogni�residuo�baluardo�monopolistico�rappresenta�l'ultima�tappa�del�processo�volto�alla�concreta�realizzazione�di�un�mercato�comune�europeo�del�trasporto�aereo,�ispirato�ai�canoni�della�concorrenza�e�delle�regole�del�mercato.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

I 
criteri 
di 
aggiudicazione 
degli 
appalti 
pubblici 
tra 
direttive 
comunitarie 
e 
legislazione 
nazionale. 


(Sentenza�della�Corte�di�Giustizia�7�ottobre�2004,�in�causa�C-247/02�SintesiS.p.A.�c.Autorita�perlaVigilanzasuiLavoriPubblici).�

di 
Giacomo 
Santi 
(*) 


Sommario: 
1.��Il�criterio�dell'�offerta�economicamentepiu�vantaggiosa.�nelle�procedure�di�affidamento�dei�contratti�di�lavori�pubblici�2.��La�determina-zione�n.�53�del7�dicembre�2000�dell'Autorita�di�Vigilanza�sui�Lavori�Pubblici:�ilcriterio�del�prezzopiu�basso.comegaranziadiconcorrenza3.��Iltenden-ziale��revirement.�del�legislatore�nazionale:�il�comma�1-ter�dell'articolo�21�dellaleggen.�109del1994.�4.��LasentenzadellaCortediGiustizia,7otto-bre2004,�incausaC-247/02.5.��Criteriodel�prezzopiu�basso.ecriterio�dell'�offerta�economicamentepiu�vantaggiosa.:�alternativita�pura�o�qualifi-cata?6.��Ladisciplinadeipubbliciappaltifradirettivecomunitarieelegisla-zione�nazionale.�Considerazioni�conclusive.�

1.�Il�criterio�dell'�offerta�economicamente�piu�vantaggiosa.�nelle�procedure�di�affidamento�deicontrattidilavoripubblici.�
La�radicale�scelta�del�Legislatore�nazionale�del�1994�di�ridurre,�nel�set-tore�dei�contratti�aventi�ad�oggetto�l'esecuzione�di�lavori�pubblici,�la�possibi-lita�di�avvalimento�del�criterio�di�aggiudicazione�dell'�offerta�economica-mente�piu�vantaggiosa.�(�offerta�piu�vantaggiosa�sotto�il�profilo�econo-mico.,�adottando�la�dizione�comunitaria)�ai�soli�casi�di�concessione�di�lavori�pubblici�e�di��appalto�concorso.�ha�rappresentato,�come�noto,�una�delle�piu�significative�espressioni�del�disegno�riformatore�avviato�con�l'appro-vazione�della�legge�11�febbraio�1994,�n.�109�(�legge�quadro�in�materia�di�lavori�pubblici.)�(1).�

Le�ragioni�di�detta�scelta�si�collegano�in�modo�evidente�ai�principi�ed�intendimenti�ispiratori�dell'intera�legge�quadro,�come�concepita�ed�approvata�nella�sua�versione�originaria�e�^soprattutto�^al�contesto�storico�all'interno�del�quale�l'approvazione�di�detta�legge�si�colloca.�

La�reazione�rispetto�ai�fenomeni�illeciti�o�comunque�di��mala-ammini-strazione.�rinvenuti�nella�prassi�operativa�e�peraltro�assurti�agli��onori.�della�cronaca�si�e�manifestata�nella�tendenziale�soppressione�degli�elementi�discrezionali�rinvenibili�nella�fase�intermedia�(e�per�taluni�versi�anchein�quella�finale�esecutiva)�del�ciclo�di�realizzazione�dei�lavori�pubblici�(inten-dendo�come�fase�intermedia�quella�relativa�alla�scelta�dell'impresa�appalta-

(*)�Docente�di�Legislazione�delle�opere�pubbliche�e�dell'edilizia�presso�l'Universita�degli�Studi�di�Bologna.�

Il�saggio�e�stato�pubblicato�in�www.giustamm.it�-aprile�2005.�

(1)�In�G.U.�19�febbraio�1994,�n.�41,�S.O.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Secondo�le�intenzioni�del�legislatore,�la��moralizzazione.�del�travagliato�settore(3)�doveva�essere�altres|��raggiunta�attraverso�la�centralita��attribuita�al�criterio�di�valutazione�delle�offerte�cd.��automatico.,�quale�il�criterio�del��prezzo�piu��basso.,�connessa�all'imposizione�di�una�onnicomprensiva�fase�programmatoria�(4)�ed�alla�determinazione�esaustiva�dei�prezzi�di�contratto�mediante�la�ridefinizione�del�concetto�e�dei�contenuti�del��progetto�esecu-tivo.�individuato�come�livello�standard�a�base�delle�procedure�per�la�scelta�della�impresa�costruttrice,�il�divieto�di�revisione�prezzi�(art.�26)�e�l'irrigidi-mento�della�disciplina�delle�varianti�in�corso�d'opera�(art.�25).�

D'altro�canto,�la�evidente�residualita��del�criterio�dell'�offerta�econo-micamente�piu��vantaggiosa.�risultava�in�modo�immediato�dalle�ipotesi�contrattual-procedimentali�nelle�quali�la�stessa�veniva�prevista�(o�piu��cor-rettamente,�imposta):�da�un�lato,�la��concessione�di�lavori�pubblici.,�speci-fico�strumento�di�realizzazione�caratterizzato�dall'assunzione�in�capo�al�privato�realizzatore�dell'onere�(precipuo)�di�finanziamento�dell'operada�realizzare�e�della�relativa�alea�di�gestione�(5),�dall'altro�l'�appalto�con-

(2)�E�lo�stesso�Governo�italiano�ad�avere�rilevato,�nell'ambito�del�procedimento�a�fronte�della�Corte�di�Giustizia�conclusosi�con�la�sentenza�7�ottobre�2004,�in�causa�C-247/02,�che,�con�l'approvazione�della�legge�n.�109�del�1994,�il�legislatore��ha�inteso,�in�particolare,�lottare�contro�la�corruzione�nel�settore�dell'aggiudicazione�degli�appalti�di�lavori�pubblici,�elimi-nando�il�margine�di�discrezionalita��dell'amministrazione�nell'aggiudicazione�dell'appalto�e�stabilendo�procedure�trasparenti�idonee�a�garantire�la�libera�concorrenza.�(cos|��leggasi�in�C.d.G.,�sentenza�7�ottobre�2004,�in�causa�C-247/02,�punto�27).�
(3)�Significativa�e��la�nota�circostanza�che�il�testo�normativo�in�esame�venne�elaborato�nel�corso�di�un�dibattito�parlamentare�giunto�a�conclusione�alla�vigilia�dello�scioglimento�delle�assemblee�legislative.�
(4)�Come�noto,�l'onnicomprensivita��della��programmazione�dei�lavori�pubblici.�e��venuta�meno�a�seguito�della�novella�apportata�all'art.�14�della�legge�n.�109�del�1994,�dal-l'art.�7�della�legge�1�agosto�2002,�n.�166�(in�G.U.�3�agosto�2002,�n.�181,�S.O.)�che�ne�ha�limi-tato�l'ambito�operativo�ai�lavori��di�singolo�importo�superiore�a�100.000�euro.�(art.�16,�comma�1,�succ.�mod.).�
(5)�Non�e��questa�la�sede�per�soffermarsi�sull'istituto�della��concessione�di�lavori�pub-
blici.,�come�ridelineata�dal�legislatore�comunitario�nell'unica�forma�della��concessione�di�

costruzione�e�gestione.�e�come�successivamente�adattata�nell'ordinamento�nazionale�nelle

successive�versioni�della�legge�quadro�in�materia�di�lavori�pubblici.�Per�inquadramento�dell'i-

stituto�nel�nuovo�quadro�normativo�nazionale�si�v.,�fra�gli�altri,�non�senza�note�critiche,�

Amorosino,�Laconcessionediprogettazione,�costruzioneegestionedioperepubblichedafiglia�

prediletta�(del�potere)�a�figlia�cadetta�un�po�rimpannucciata,�in�Riv.�Trim.�appalti,�2003,�403�

ss..�A�porre�definitivamente�in�evidenza�il�rilievo�del�trasferimento�al�concessionario�dell'alea�

relativa�alla�gestione�rispetto�ad�altri�elementi�comunemente�assunti�a�caratterizzazione�

della�sussistenza�del�rapporto�concessorio�(quali�la�finalizzazione�del�servizio�gestito�alla�

collettivita��,�ovvero�la�corresponsione�di�un��prezzo.�non�superiore�ad�una�determinata�per-

centuale�del�valore�dell'investimento)�e��stata,�forse�per�la�prima�volta�in�modo�definitivo,�la�

�Comunicazione�Interpretativa�della�Commissione�sulle�concessioni�nel�diritto�comunitario.�

(in�G.U.C.E.,�29�aprile�2000,�n.�C�121/2);�per�un�commento�si�cfr.�fra�gli�altri�BaronE 



BassI 
U.,�La�Comunicazione�interpretativa�sulle�concessioni�nel�diritto�comunitario:�spunti�

ricostruttivi,�in�Foro�it.,�2000,�4,�389�ss.;�Spinelli-Quarta, 
Appaltipubblici�europei:�la�comu



IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

In�altri�termini,�la�riforma�operata�con�la�legge�n.�109�del�1994�elimi-nava�quella��alternativita.�fra�i�criteri�di�aggiudicazione�del��prezzo�piu��basso.�e�dell'�offerta�economicamente�piu��vantaggiosa.�che�aveva�caratte-rizzato�l'esperienza�normativa�nazionale�dei�precedenti�ultimi�decenni�sulla�scorta�dell'impostazione�comunitaria�gia��rinvenibile�nella�direttiva�71/305/�CEE(9).�

D'altro�canto,�meno�di�tre�anni�prima�dell'approvazione�della�legge�

n.�109�del�1994,�il�legislatore�delegato�nazionale,�in�sede�di�recepimento�della�direttiva�89/440/CEE�e�in�speculare�riproposizione�dei�contenuti�della�stessa�(tanto�che�sul�punto�si�parlo��di�recepimento��fotocopia.),�aveva�riaffermato,�quantomeno�con�riferimento�alle�commesse�di�importo�superiore�alla�soglia�comunitaria,�non�solo�la�interscambiabilita��dei�due�criteri�di�aggiudicazione�
nicazione�interpretativa�della�Commissione�in�tema�di�concessioni,�in�Riv.�It.�Dir.�Pubbl.�com.,�

565�ss.;�Leggiadro, 
Comunicazione�interpretativa�della�Commissione�sulle�concessioni�nel�

diritto�comunitario,�in�Urbanistica�e�appalti,�2000,�1072�ss.,�nonche�l'opera�monografica�di�

Caranta, 
I�contrattipubblici,�2004,�Torino,�95�ss.�

(6)�Sull'�appalto�concorso.�sono�vastissimi�i�contributi�in�dottrina;�di�particolare�rilievo,�con�specifico�riferimento�alla�ricostruzione�storica�dell'istituto,�fra�gli�altri,�San-dulli, 
Strumenti�giuridici�in�Quaderni�Isgea,�n.�20,�1981,�29�ss.;�Predieri, 
Strumenti�giuridici�della�contrattazione�pubblica�per�programmi�nelle�opere�pubbliche:�modelli�stranieri�e�loro�uti-lizzazione�in�Italia,�ivi,�97�ss.;�Scoca, 
Principigenerali�efinalita�delleprocedure�discelta�del�concessionario�e�dell'appaltatore�nella�esecuzione�dei�lavori�pubblici,�in�Atti�Convegno�CERI-SOP,�Roma,�4/5�giugno�1982,�34;�Bennati, 
Manuale�di�contabilita�di�Stato,�Napoli,�1983,�97.;�Fazio, 
L'attivita�contrattuale�della�pubblica�amministrazione,�Milano�1984,�87�ss.;�Greco, 
Icontrattidell'amministrazionefrapubblico�eprivato,�Milano�1986,�15�ss.;�Predieri, 
Strumenti�giuridici�della�contrattazione�pubblica�per�programmi�nelle�opere�pubbliche:�modelli�stranieri�e�loro�utilizzazione�in�Italia,�in�Quaderni�Isgea,�n.�20,�1981,�97�ss.;�Pittalis, 
Appalto�concorso�(voce),�in�Dig.�Disc.�Pubbl.,�Torino,�1987,�Vol.�I,�287�ss..�

(7)�Dalla�combinazione�di�elementi�apprezzabili�secondo�valutazioni�discrezionali�ed�elementi�oggetto�di�valutazioni�automatiche�(sull'importo�contrattuale,�sul�tempo�di�realiz-zazione)�discende�la�qualificazione�dell'appalto�concorso�(al�pari�delle�altre�procedure�indette�sulla�base�del�criterio�dell'�offerta�economicamente�piu��vantaggiosa.)�come�proce-dura��semiautomatica.�(cos|�,�T.a.r.�Liguria,�II,�29�agosto�2001,�n.�899,�in�Ragiusan�2002,�
f.�219,�126;�T.a.r.�Campania,�Napoli,�12�ottobre�1998,�n.�3166,�in�Ragiusan,1999,�f.�185,156.).�
(8)�Sin�dalla�versione�originaria�della��legge�quadro.,�il�ricorso�all'�appalto�concorso.�e��stato�circoscritto�alle�ipotesi�di�realizzazione�di��speciali�lavori�...�di�opere�complesse�o�ad�elevata�componente�tecnologica,�la�cui�progettazione�richieda�il�possesso�di�competenze�par-ticolari�o�la�scelta�tra�soluzioni�tecniche�differenziate.�(art.�20,�comma�4,legge�n.�109del�1994).�Il�parere��vincolante.�del�Consiglio�Superiore�dei�Lavori�pubblici�sulla�ammissibilita��della�scelta�del�sistema�di�gara�e��stato��degradato.�ad��obbligatorio.�con�la�riforma�ter�(legge�18�novembre�1998,�n.�415,�in�G.U.�4�dicembre�1998,�n.�284,�S.O.)�ed�infine�limitato�alle�ipotesi�di�appalto�di�importo�pari�o�superiore�ai�25.000.000�Euro�dalla�legge�1�agosto�2002,�
n.�166�(in�G.U.�3�agosto�2002,�n.�181,�S.O.).�
(9)�A�tal�proposito�si�opera�riferimento�al�contenuto�dell'art.�24�della�legge�8�agosto�1977,�n.�584�(in�G.U.�26�agosto�1977,�n.�232)�di�(tardivo)�recepimento�della�direttiva�71/305/CEE.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�scelta�del�Legislatore�del�1994�ha�rotto�detta�continuita�:�la�limita-zione�della�facolta�di�avvalimento�del�criterio�dell'�offerta�economicamente�piu�vantaggiosa.�ad�ipotesi�del�tutto�residuali�si�pone�in�netta�antitesi�rispetto�alla�flessibilita�delle�soluzioni�amministrative�consentite�dalle�diret-tive�comunitarie.�

Restava�peraltro�il�problema�^piu�che�mai�evidente�^della�effettiva�compatibilita�di�detta�scelta�con�l'ordinamento�comunitario.�Problema,�que-st'ultimo,�non�solo�rilevato�immediatamente�da�parte�della�dottrina(11),ma�anche�al�centro�della�significativa�vicenda�giurisdizionale�cui�diedero�avvio�i�numerosi�ricorsi�alla�Corte�Costituzionale�proposti�da�svariate�Regioni�avverso�la�legge�n.�109�del�1994�e�conclusasi�con�la�sentenza�7�novembre�1995,�n.�482�della�stessa�Corte�(12).�

In�particolare,�fu�la�Regione�Emilia�Romagna�a�sollevare,�fra�i�vari�pro-fili�di�doglianza,�la�contrarieta�dell'art.�21,�comma�1,�della�legge�n.�109�del�1994�con�la�disciplina�comunitaria�e�con�gli�articoli�11�e�97,�comma�1�della�Costituzione�e�la�correlata�violazione�dell'autonomia�legislativa�regionale�discendente�dall'attribuzione�alle�disposizioni�della�legge�del�valore�di��norme�fondamentali�di�riforma�economico-sociale�e�principi�della�legisla-zione�dello�Stato.(13),�sotto�due�distinti,�ma�correlati,�profili.�

Da�un�lato,�laddove�l'art.�21�escludeva�la�facolta�delle�stazioni�appal-tanti�di�aggiudicare�le�licitazioni�private�con�il��criterio�dell'offerta�economi-camente�piu�vantaggiosa.�(con�esclusione�di�quelle�finalizzate�all'affidamento�di�concessioni);�dall'altro,�laddove�lo�stesso�articolo�non�ammetteva�la�possi-

(10)�In�G.U. 
27�dicembre�1991,�n.�302�S.O.. 
(11)�Cos|�,�fra�gli�altri,�Bosetti, 
La 
nuova 
legge 
sui 
lavori 
pubblici,�Bergamo�1999,�179.�
(12)�In�Cons. 
Stato, 
1995,�II,�1927.�Per�un�commento�di�carattere�generale,�si�v.,�fra�gli�altri,�Morbidelli, 
Esiste 
ancora 
la 
materia 
�lavori 
pubblici 
di 
interessi 
regionale� 
? 
Ovvero 
dal 
regionalismo 
�cooperativo� 
al 
regionalismo 
�vigilato.,in�Le 
Regioni,�1996,�I,�394�ss.;�
Police, 
L'ambito 
di 
applicazione 
della 
legge 
quadro 
in 
materia 
di 
lavori 
pubblici 
e 
l'�actio 


finium 
regundorum� 
della 
Corte 
Costituzionale,in�Giur. 
It.,�1996,�I,�398�ss.;�Anelli, 
L'articolo 


1, 
comma 
2, 
della 
legge 
11febbraio 
1994, 
n. 
109 
alla 
luce 
della 
sentenza 
della 
Corte 
Costituzio-nale 
482 
del 
7 
novembre 
1995,in�Riv. 
Trim. 
Appalti,�1995,�I,�105�ss..�

(13)�La�qualificazione�come��norme�fondamentali�di�riforma�economico-socialeeprin-cipi�della�legislazione�dello�Stato.�delle�disposizioni�della�legge�n.�109del�1994,operatadal-l'art.�1,�comma�2�della�stessa�legge,�e�tale�da�superare�la�pacifica�considerazione�sulla�non�qualificazione�in�punto�di�illegittimita�costituzionale�^ma�di�disapplicazione�^del�contrasto�fra�disposizioni�statali�e�normativa�comunitaria.�Cio�in�quanto�dette�disposizioni,�cos|�quali-ficate,�si�sarebbero�poste�rispetto�alla�legislazione�regionale�in�un�rapporto�di�vincolante�condizionamento�che�lo�Stato�avrebbe�potuto�far�valere�in�sede�di�controllo.�Di�qui,�anche�in�relazione�al�principio�della�certezza�del�diritto,�l'interesse�di�una�pronuncia�della�Corte�Costituzionale�anche�su�detti�contrasti.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

Ovviamente,�il�tema�della�compatibilita��della�legge�quadro�al�diritto�ed�ai�principi�comunitari�non�poteva�essere�sfuggito�al�Legislatore�gia��ripreso�in�pre-cedenza�dalla�Corte�di�Giustizia�su�specifici�profili�disciplinari�in�materia�di�appalti�di�lavori�pubblici(15),�tanto�che�all'art.�1�della�legge�veniva�solenne-mente�ed�espressamente�affermata�la�primazia�del�diritto�comunitario�e�della�liberta��di�concorrenza�nel�sistema�nazionale�dei�lavori�pubblici:�affermazione�di�per�se�non�pleonastica�in�quanto�significativa�dell'introduzione�nella�disci-plina�dei�lavori�pubblici�del�valore�giuridico�della�libera�concorrenza�non�unica-mente�nei�limiti�di�un�recepimento�doveroso�del�diritto�comunitario,�ma�anche�^e�questo�dato�risulta�particolarmente�significativo�con�riferimento�alla�sen-tenza�della�Corte�di�Giustizia�in�commento�^come�scelta�autonoma�del�legisla-tore�nazionale�da�realizzare�altres|��in�situazioni�non�rilevanti�per�il�commercio�intracomunitario.�In�quest'ottica,�la�protezione�del�libero�mercato�fondato�sulla�competizione�degli�operatori�ha�assunto�non�solo�rilievo�strumentale�all'inte-resse�pubblico�delle�amministrazioni,�ma�anche�forza�di�limite�esterno�all'azione�amministrativa�vincolata�al�rispetto�della�liberta��di�concorrenza.�

Ma,�cio��nonostante,�e��proprio�sotto�il�profilo�della�contrarieta��all'ordi-namento�comunitario�che�si�sono�poste�gran�parte�delle�doglianze�delle�ricor-renti�Regioni,�le�quali,�oltre�al�profilo�qui�di�interesse,�mossero�specifiche�censure�con�riferimento�sia�alle�evidenti�discordanze�esistenti�in�punto�alla�definizione�dell'oggetto�del�contratto�di��appalto�di�lavori�pubblici.�(16),�

(14)�Sottodettoprofilovennesollevatoilcontrastodellanormanazionaleconildispostodel-l'art.�20-bis 
della�direttiva�71/305/CEEcome�integrato�dalla�direttiva�89/440/CEE�(traslatonel-l'art.�30delladirettiva93/37/CE)secondocui,sempreinsededigarasecondoilcriteriodell'of-ferta�economicamente�piu��vantaggiosa,��le�amministrazioni�aggiudicatici�possono�prendere�in�considerazione�le�varianti�presentate�dagli�offerenti�qualora�esse�siano�conformi�ai�requisiti�minimi�prescritti�dalle�suddette�amministrazione..�La�mancata�previsione�di�detta�facolta��venne�considerato�dalla�ricorrente�Regione�Emilia�Romagnacome�unirrazionale�irrigidimento�del�pro-getto�e�delle�offerte,�trattandosi�di�meccanismo�che�avvantaggia�sia�l'impresa�a�tecnologia�piu��avanzata�sia�la�stessa�amministrazione,�nonvincolataai�dettagli�di�progetto�quando�questo�possa�essere�piu��vantaggiosamente�realizzato�in�altro�modo�nel�rispetto�di�minimi�prestabiliti.�
(15)�Si�ricordi,�su�tutti,�il�caso��Costanzo�c.�Comune�di�Milano.,�(C.d.G.�22�giugno�1989,�in�causa103/1988,�in�Racc.giur. 
C.d.g.1989,1839),inpuntoallacontrarieta�fradisciplinanazionale�e�comunitaria�in�materia�di��offerte�anormalmente�basse.,�commentata,�fra�gli�altri�da�
Caranta, 
Sull'obbligo 
dell'amministrazione 
di 
disapplicare 
gli 
atti 
di 
diritto 
interno 
in 
contrasto 
con 
disposizioni 
comunitarie,in�Foro 
amm.,�1990,�1372�ss.;�Marzona, 
P.A. 
edintegrazionediritto 
interno-diritto 
comunitario,�in�Riv. 
It. 
Dir. 
Pubbl. 
com.,1991,�435�ss.;�Tassone, 
Ancorasuirapporti 
fra 
diritto 
interno 
e 
diritto 
comunitario 
in 
materia 
di 
appalti 
pubblici: 
direttive 
immediatamente 
applicabili 
e 
obbligo 
dell'amministrazione 
di 
disapplicare 
le 
norme 
nazionali 
con 
esse 
contrastanti,�ivi,1992,�554�ss.;�Colabianchi, 
Direttive 
comunitariesugliappalti: 
efficacia 
direttaperlapubblica 
amministrazione,�1990,�I,�8�ss.;�Barone, 
L'efficacia 
diretta 
delle 
direttive 
Cee 
nella 
giurisprudenza 


della 
Corte 
diGiustizia 
e 
della 
Corte 
Costituzionale,in�Foro 
It., 
1991,�IV,�1,�30�ss.�

(16)�La�definizione�dell'oggetto�dell'�appalto�di�lavori�pubblici.�rinvenibile�nella�legge�
n.�109�del�1994�^anche�come�successivamente�modificata�dal�decreto�legge�3�aprile�1995,�
n.�101�(convertito�in�legge�2�giugno�1995,�n.�216),�dalla�legge�n.�415�del�1998,�cit.�e�dalla�legge�1.�agosto�2002.,�n.�166�^e��sicuramente�piu��ristretta�rispetto�a�quella�rinvenibile�nelle�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

2.�La�determinazione�n.�53�del�7�dicembre�2000�dell'Autorita�di�Vigilanza�
sui�Lavori�Pubblici:�il�criterio�del��prezzo�piu�basso.�come�garanzia�di�

concorrenza.�

Il�rilievo�che�si�e�dato�alla�vicenda�e�ampiamente�motivato�dal�fatto�che�la�questione�pregiudiziale�su�cui�si�e�espressa�la�Corte�di�Giustizia�con�la�sen-tenza�7�ottobre�2004,�in�causa�C-247/02,�Sintesi�S.p.A./Autorita�per�la�Vigi-lanza�sui�Lavori�Pubblici,�trae�propria�origine�dall'impugnazione�di�una�determinazione�dell'Autorita�di�Vigilanza�sui�Lavori�Pubblici�che�ha�tratto�

direttive�comunitarie�(89/440/CEE,�93/37/CEE,�nonche�,�da�ultimo,�2004/18/CE)�potendo�ricomprendere,�oltre�alla�mera�realizzazione�dei�lavori,�anche�la��progettazione�ed�esecu-zione.�(consentita�nell'ordinamento�nazionale�unicamente�nelle�specifiche�ipotesi�di��appalto�integrato.�ex�art.�19�comma�1,�lett.�b,�della�legge�n.�109�del�1994�succ.�mod.�e�comunque�con�prestazione�progettuale�riferita�al�solo�livello�esecutivo)�e�l'�esecuzione�con�qualsiasi�mezzo.�(ammessa�unicamente�nella�forma�dell'.affidamento�a�contraente�gene-rale.�per�la�realizzazione�delle�infrastrutture�strategiche�ex�lege�21�dicembre�2001,�n.�443�in�Gazzetta�Ufficiale�27�dicembre�2001,�n.�299,�S.O.�n.�279�^e�d.lgs.�20�agosto�2002,�n.�190�^in�Gazzetta�Ufficiale�26�agosto�
1999,�n.�199,�S.O.�n.�174).�

(17)�L'articolo�7,�ai�commi�2�e�3,�della�direttiva�93/37/CE�dispone�che��le�amministra-zioni�aggiudicatrici�possono�attribuire�gli�appalti�di�lavori�mediante�la�procedura�nego-ziata,�dopo�aver�pubblicato�un�bando�di�gara�e�selezionato�i�candidati�secondo�criteri�qua-litativi�e�resi�noti�nei�casi�seguenti:�a)�in�caso�di�offerte�irregolari�in�esito�ad�una�procedura�aperta�o�ristretta,�o�in�caso�di�deposito�di�offerte�inaccettabili�ai�sensi�delle�disposizioni�nazionali�compatibili�con�le�prescrizioni�del�titolo�IV,�purche�le�condizioni�iniziali�dell'ap-palto�non�siano�sostanzialmente�modificate�...;�b)�per�i�lavori�realizzati�unicamente�a�scopo�di�ricerca,�sperimentazione�o�messa�a�punto�e�non�per�assicurare�una�redditivita�oilrecu-pero�dei�costi�di�ricerca�e�di�sviluppo:�c)�in�casi�eccezionali,�qualora�si�tratti�di�lavori�la�cui�natura�o�i�cui�imprevisti�non�consentano�una�fissazione�preliminare�e�globale�dei�prezzi.�
3.�Le�amministrazioni�aggiudicatrici�possono�attribuire�gli�appalti�di�lavori�mediante�la�procedura�negoziata,�senza�pubblicazione�preliminare�di�un�bando�di�gara,�nei�casi�seguenti:�a)�quando�nessuna�offerta�o�nessuna�offerta�appropriata�e�stata�depositata�in�esito�ad�una�procedura�aperta�o�ristretta,�purche�le�condizioni�iniziali�dell'appalto�non�siano�sostanzialmente�modificate�......;�b)�per�i�lavori�la�cui�esecuzione,�per�motivi�tecnici,�artistici�o�inerenti�alla�tutela�dei�diritti�d'esclusiva,�puo�essere�affidata�unicamente�ad�un�imprenditore�determinato;�c)�nella�misura�strettamente�necessaria,�quando�l'urgenza�impe-riosa,�risultante�da�eventi�imprevedibili�per�le�amministrazioni�aggiudicatrici�in�questione,�non�e�compatibile�con�i�termini�imposti�dalle�procedure�aperte,�ristrette�o�negoziate�di�cui�al�par.�2.�.....;�d)�per�i�lavori�complementari�che�non�figurano�nel�progetto�inizialmente�aggiudicato�nel�primo�contratto�concluso�e�che�sono�divenuti�necessari,�a�seguito�di�una�circostanza�imprevista,�all'esecuzione�dell'opera�quale�e�ivi�descritta,�a�condizione�che�siano�attribuiti�all'imprenditore�che�esegue�tale�opera:-quando�tali�lavori�non�possono�essere,�tecnicamente�o�economicamente,�separati�dall'appalto�principale�senza�gravi�inconvenienti�per�le�amministrazioni�aggiudicatrici;�^oppure�quando�tali�lavori,�quantunque�separabili�dall'esecuzione�dell'appalto�iniziale,�siano�strettamente�necessari�al�suo�perfezionamento.�Tuttavia,�l'importo�cumulato�degli�appalti�aggiudicati�per�i�lavori�complementari�non�deve�superare�il�50%�dell'importo�dell'appalto�principale;�e)�per�nuovi�lavori�consistenti�nella�ripetizione�di�opere�similari�affidate�all'impresa�titolare�di�un�primo�appalto�dalle�mede-sime�amministrazioni�aggiudicatrici,�a�condizione�che�tali�lavori�siano�conformi�a�un�pro-

IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 


argomenti 
a 
fondamento 
delle 
conclusioni 
formulate 
proprio 
da 
una 
comunqu
e 
impropria 
^lettura 
di 
alcune 
considerazioni 
svolte 
dalla 
Corte 
Costituzionale 
nella 
citata 
sentenza 
n. 
482 
del 
1995 
in 
merito 
alla 
problema-tica 
del 
contrasto 
fra 
specifici 
contenuti 
della 
legge 
n. 
109 
del 
1994 
rispetto 
a 
vincoli 
discendenti 
da 
norme 
della 
Comunita� 
europea(18). 


In 
particolare, 
l'attenzione 
dell'Autorita� 
si 
e� 
soffermata 
sulle 
specifiche 
considerazioni 
svolte 
dal 
giudice 
delle 
leggi 
in 
merito 
alla 
denunciata 
diffor-mita� 
della 
disciplina 
della 
�trattativa 
privata� 
rispetto 
al 
regime 
comunitario 
della 
�procedura 
negoziata.. 
In 
quella 
sede, 
le 
questione 
era 
stata 
reputata 
infondata 
reputando 
inappropriato 
qualsiasi 
giudizio 
formale 
di 
conformita� 
rispetto 
al 
tenore 
letterale 
della 
disposizione 
di 
cui 
alla 
direttiva 
(indiscutibil-mente 
dissimile) 
in 
favore 
di 
un 
esame 
finalizzato 
a 
verificare, 
in 
via 
sostan-ziale, 
la 
sussistenza 
di 
una 
effettiva 
lesione 
del 
diritto 
comunitario 
degli 
appalti 
sotto 
il 
profilo 
della 
violazione 
dei 
principi 
di 
massima 
trasparenza 
e 
concorrenza(19). 
Cio� 
posto, 
e� 
stato 
abbastanza 
agevole 
per 
la 
Corte 
Costitu-zionale, 
traendo 
argomenti 
dalla 
natura 
�eccezionale� 
della 
procedura 
nego-ziata 
comunitaria, 
escludere 
qualsiasi 
�effettiva 
lesione� 
nel 
caso 
contestato, 
posto 
che, 
in 
forza 
della 
disciplina 
posta 
dal 
legislatore 
nazionale, 
il 
conno-tato 
di 
�eccezionalita� 
� 
assumeva 
caratteri 
ancora 
piu� 
rigorosi. 


Nel 
caso 
oggetto 
di 
analisi, 
l'Autorita� 
ha 
traslato 
in 
blocco 
il 
sopra 
descritto 
approccio 
interpretativo 
della 
Corte 
anche 
alla 
ben 
diversa 
que-stione 
relativa 
alla 
compatibilita� 
fra 
il 
disposto 
dell'articolo 
20, 
comma 
1 


gettodi 
baseeche 
tale 
progetto 
siastato 
oggettodiunprimo 
appalto 
attribuito 
secondo 
le 
procedure 
di 
cui 
al 
par. 
4� 
(aperte 
o 
ristrette). 


Di 
ben 
piu� 
ristretta 
portata 
l'ambito 
applicativo 
della 
trattativa 
privata 
nella 
legge 


n. 
109 
del 
1994. 
Si 
riporta 
a 
tal 
proposito 
quanto 
disposto 
dall'articolo 
24 
della 
citata 
legge 
nel 
testo 
vigente 
secondo 
cui 
�l'affidamento 
a 
trattativa 
privata 
e� 
ammesso 
per 
i 
soli 
appalti 
di 
lavori 
pubblici 
esclusivamente 
nei 
seguenti 
casi: 
0a)�lavori 
di 
importo 
complessivo 
non 
superiore 
a 
100.000 
euro; 
a)�lavori 
di 
importo 
complessivo 
compreso 
tra 
oltre 
100.000 
euro 
e 
300.000 
euro, 
nel 
rispetto 
delle 
norme 
sulla 
contabilita� 
generale 
dello 
Stato 
e, 
in 
partico-lare, 
dell'articolo�41�del�regio�decreto�23�maggio�1924,�n.�827; 
b)�lavori 
di 
importo 
comples-sivo 
superiore 
a 
300.000 
euro, 
nel 
caso 
di 
ripristino 
di 
opere 
gia� 
esistenti 
e 
funzionanti, 
dan-neggiate 
e 
rese 
inutilizzabili 
da 
eventi 
imprevedibili 
di 
natura 
calamitosa, 
qualora 
motivi 
di 
imperiosa 
urgenza 
attestati 
dal 
dirigente 
o 
dal 
funzionario 
responsabile 
del 
procedimento 
rendano 
incompatibili 
i 
termini 
imposti 
dalle 
altre 
procedure 
di 
affidamento 
degli 
appalti.. 
(18) 
Si 
tratta 
della 
determinazione 
n. 
53 
del 
07/12/2000 
(in 
Gazzetta�Ufficiale, 
28 
dicem-
bre 
2000, 
n. 
301), 
Il�criterio�di�aggiudicazione�dell'offerta�economicamente�piu�vantaggiosa.�

Art.�21.�co.�2,�lett.�a),�della�legge�11�febbraio�1994,�n.�109�e�successive�modificazioni. 


(19) 
�La 
legge 
denunciata 
stabilisce, 
negli 
appalti 
di 
opere 
pubbliche, 
il 
principio 
della 
gara 
per 
la 
selezione 
dei 
contraente 
cui 
affidare 
la 
realizzazione 
delle 
opere. 
L'esigenza 
di 
fondo 
e� 
quella 
di 
assicurare 
la 
massima 
trasparenza 
nella 
scelta 
dei 
contraenti 
e 
la 
concor-renza 
tra 
diverse 
imprese. 
La 
trattativa 
privata 
e� 
ammessa 
solo 
in 
ambiti 
piu� 
ristretti 
e 
rigo-rosi 
di 
quanto 
non 
preveda 
la 
normativa 
comunitaria, 
che 
peraltro 
configura 
il 
ricorso 
alla 
procedura 
negoziata 
come 
eccezione 
rispetto 
alla 
regola 
della 
procedura 
aperta 
o 
della 
pro-cedura 
ristretta, 
le 
quali 
implicano 
una 
gara 
tra 
imprese 
concorrenti. 
La 
norma 
nazionale 
assicura 
in 
modo 
ancor 
piu� 
esteso 
la 
concorrenza 
e 
non 
determina 
una 
lesione 
del 
diritto 
comunitario, 
che 
consente, 
ma 
non 
impone, 
la 
trattativa 
privata� 
(Corte 
Cost. 
7 
novembre 
1995, 
n. 
482, 
punto 
15, 
cit.). 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Conseguentemente�^seguendo�sempre�l'Autorita�^non�potrebbe�dirsi�sussistente�alcun�contrasto�fra�normativa�interna�e�comunitaria,�non�essen-dosi�determinata�alcuna��lesione�del�diritto�comunitario..�La��tendenziale.�ispirazione��al�rispetto�dei�principi�del�diritto�comunitario.�(20)�dell'intero�impianto�della�legge�n.�109�del�1994�^legge�quadro�organica�sull'intero�set-tore�dei�lavori�pubblici�e�non�mera�normativa�di�recepimento�^costituirebbe�garanzia�di�compatibilita�con�l'ordinamento�comunitario.�In�quest'ottica,�secondo�l'Autorita�,�la�tutela�della�libera�concorrenza�e�connessa�inscindibil-mente�al��maggior�rigore.�rappresentato�dal�criterio�del��prezzo�piu�basso.,�il�cui�carattere�automatico�e�tale�da�precludere�ogni�possibilita�^se�non�di�comportamenti�collusivi�fra�le�imprese�^quantomeno�di��discutibili.�valuta-zioni�da�parte�delle�stazioni�appaltanti.�

Alla�luce�delle�suddette�considerazioni,�l'Autorita�ha�quindi�censurato�l'avvenuta�indizione�ed�aggiudicazione,�nel�pieno�regime�della�legge�n.�109�del�1994,�di�una�licitazione�privata�avente�ad�oggetto�la�realizzazione�di�un�parcheggio�sotterraneo,�bandita�da�una�Societa�partecipata�dal�Comune�di�

B.�sulla�base�del�criterio�dell'�offerta�economicamente�piu�vantaggiosa.,�da�valutarsi�sulla�base�del�prezzo,�del�valore�tecnico�e�del�tempo�necessario�alla�realizzazione�dell'opera,�in�diretta�applicazione�dell'art.�30�della�direttiva�93/37/CE.�
Le�conclusioni�dell'Autorita�destano�alcune�perplessita�immediatamente�percepibili�dalla�impropria�enfatizzazione,�nel�caso�di�specie,�delle�considera-zioni�svolte�dalla�Corte�Costituzionale�nella�sentenza�n.�482�del�1995.�A�pre-scindere,�difatti,�da�qualsivoglia�considerazione�sul�ruolo�assunto�in�quella�sede�della�Corte�in�punto�di�verifica�della�compatibilita�del�diritto�nazionale�a�quello�comunitario,�un'analisi�attenta�della�sentenza�avrebbe�dovuto�moti-vare�un�ben�diverso�atteggiamento,�in�quanto,�proprio�con�riferimento�alla�specifica�censura�proposta�in�merito�dalla�regione�Emilia�Romagna,�la�Corte�non�assunse�alcuna�posizione,�non�esprimendosi�in�alcun�modo�sul�quesito.�Cio�,�ben�diversamente�rispetto�a�quanto�occorso�rispetto�ad�altre�scelte�ope-rate�nella�legge�n.�109�del�1994�^quali,�su�tutte,�l'eliminazione�della�possibi-lita�di�selezione�delle�imprese�da�invitare�alle�procedure�ristrette�e�la�drastica�riduzione�delle�ipotesi�di�trattativa�privata�^qualificate,�come�si�e�visto,�alla�stregua�di�ulteriori�garanzie�del�principio�comunitario�di�massima�concor-renza.�Gia�sotto�questo�profilo�la�connessione�privilegiata�fra��liberta�di�con-correnza.�e��offerta�al�prezzo�piu�basso.�non�pareva�quindi�avere�ragione-vole�fondamento.�

(20)�Cfr.�Autorita�per�la�Vigilanza�sui�lavori�pubblici,�cit. 

IL|CONTENZIOSO|COMUNITARIO|ED|INTERNAZIONALE|

IL|CONTENZIOSO|COMUNITARIO|ED|INTERNAZIONALE|

La|questione,|portata|alla|cognizione|del|giudice|amministrativo,|ha|consigliato,|per|ovvie|ragioni|di|competenza,|il|rinvio|pregiudiziale|alla|Corte|di|Giustizia(21).|

Nella|fattispecie,|il|giudice,|dopo|avere|reputato|come|�l'assenza.|nel-l'articolo|30|della|direttiva|93/37|di|connessioni|strette|fra|criteri|di|aggiudi-cazione|e|procedure|di|gara|assuma|�l'univoco|significato.|di|attribuire|all'Amministrazione|appaltante|la|scelta|se|aggiudicare|la|gara|�in|base|all'uno|o|all'altro|criterio|...|in|base|ad|una|valutazione|da|operarsi|in|con-creto|ed|ex�ante.|con|riferimento|al|singolo|appalto,|ha|�costruito.|il|quesito|da|sottoporre|alla|Corte|di|Giustizia,|partendo|dal|rilievo|dell'insussistenza|di|un|contrasto|immediato|e|palese|fra|articolo|21,|comma|1,|legge|n.|109|del|1994|ed|articolo|30|della|direttiva|93/37|e|correlando,|in|via|dubitativa,|la|facolta�|di|scelta|fra|criteri|di|aggiudicazione|attribuita|dalla|direttiva|93/37|alla|garanzia|del|principio|di|libera|concorrenza|di|cui|all'art.|81|(ex|art.|85)|del|Trattato|(22).|Solo|nel|caso|in|cui|sussista|detta|correlazione|fra|principio|di|libera|concorrenza|e|facolta�|di|scelta|del|criterio|da|parte|della|stazione|appaltante|e�|possibile|rinvenire|^a|giudizio|del|giudice|lom-bardo^�un|vulnus�all'ordinamento|comunitario.,|con|conseguente|facolta�|o|obbligo|(a|seconda|di|come|ci|si|ponga|nel|caso|specifico)|di|disapplica-zione|dell'art.|21,|comma|1,|legge|n.|109|del|1994(23).|

(21)|Il|rinvio|alla|Corte|di|Giustizia|e�|avvenuto|con|l'ordinanza|T.a.r.|Lombardia,|Bre-scia,|26|giugno|2002,|n.|997.
(22)|�E�opinione�del�Collegio�...che�occorra�...�indagare�sul�reale�significato�della�potesta�
discrezionale�riconosciuta�dall'art.�30�della�Direttiva�alle�Amministrazioni�aggiudicatici,�atteso�

che�la�conclusione�che�l'interpretazione�di�detta�norma�pare�rilevante�sul�piano�della�garanzia�

delprincipio�di�libera�concorrenzafra�le�imprese�sancito�dall'art.�81�(ex|art.�85)�del�Trattato,�

che�esige�che�quest'ultimo�non�sia�impedito,�ristretto�o�falsato�all'interno�del�mercato�comune�

con�riferimento�all'omogenea�valutazione�delle�offerte�presentate�in�sede�di�gara.�(cos|�|ordi-nanza|T.a.r.|Lombardia,|Brescia,|cit.,|punto|2).|

(23)|Si|riportano|le|questioni|poste|dal|T.a.r.|Lombardia,|Brescia:|�Se�l'art.�30,�1.�comma�della�Direttiva�14�giugno�1993,�n.�93/37,�laddove�attribuisce�alle�
singole�Amministrazioni�aggiudicatici�la�scelta�del�criterio�d'aggiudicazione,�individuato�alter-

nativamentenelprezzopiu�basso�onell'offertapiu�vantaggiosa,�costituiscaconseguenteapplica-

zione�delprincipio�di�libera�concorrenza�gia�sancito�dall'art.�85�(ora�81)�del�Trattato,�che�esige�

che�ogni�offerta�nelle�gare�indette�all'interno�del�mercato�unico�siano�valutate�in�modo�che�non�

sia�impedito,�ristretto�ofalsato�ilconfrontofra�lestesse..�

�Se�in�via�strettamente�conseguente�l'art.�30�della�Direttiva�1�giugno�1993,�n.�93/37osti�a�

chel'art.�21dellaL.11febbraio1994,n.�109precludaperl'aggiudicazionedegliappaltiaproce-

dura�aperta�e�ristretta�in�materia�di�lavori�pubblici�la�scelta�da�parte�delle�Amministrazioni�

aggiudicaticidelcriterio�dell'offerta�economicamentepiu�vantaggiosa,prescrivendo�in�viagene-

ralesolo�quello�delprezzopiu�basso..�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

3.�Il�tendenziale��revirement.�del�legislatore�nazionale:�il�comma�1-ter�dell'articolo�21�della�legge�n.�109�del�1994.�


Non�e�corretto�pensare�che�il�problema�di�compatibilita�della�normativa�nazionale�sui�lavori�pubblici�in�materia�di�criteri�di�aggiudicazione�rispetto�all'ordinamento�comunitario�non�abbia�trovato�considerazione�alcuna�in�sede�normativa�gia�antecedentemente�al�pronunciamento�della�Corte�di�Giustizia.�

Con�una�scelta�comunque�in�linea�con�ulteriori�indicazioni�normative�di�poco�precedenti,�il�Legislatore,�nell'ambito�della�riforma�quater�della�legge�

n.�109�del�1994�(legge�1�agosto�2002,�n.�166),�ha�introdotto,�all'articolo�21,�il�comma�1-ter,�nel�quale�^con�intento�palesemente��correttivo.�della�radicale�impostazione�originaria�della�legge�^e�stata�espressamente�ampliata�la�possi-bilita�di�utilizzazione�del�criterio�dell'offerta�economicamente�piu�vantag-giosa,�estendendola�anche�ai�pubblici�incanti�ed�alle�licitazioni�private�rela-tive�ad�appalti�di�importo�superiore�alla�soglia�comunitaria�e�sempre�che�si�tratti�di�appalti�in�cui��per�la�prevalenza�della�componente�tecnologica�o�per�la�particolare�rilevanza�delle�possibili�soluzioni�progettuali,�si�ritiene�possibile�che�laprogettazionepossaessere�utilmentemigliorata�con�integrazioni�tecniche�
proposte�dall'appaltatore.(27).�Oltre�a�richiamare�l'attenzione�sulla�significativa�assonanza�fra�la�locu-zione��integrazioni�tecniche�proposte�dall'appaltatore.�(nel�senso�di�concorrente-offerente�aggiudicatario)�di�cui�al�comma�1-ter�dell'art.�21,�come�integrato,�e�la�locuzione��elementitecnici,�dafornirsidapartedegliofferenti.�

(24)�Il�tema,�trattato�in�sede�di�procedimento�di�fronte�all'Autorita�,�verteva�sulla�neces-sita�o�meno�che,�per�la�valutazione�dell'elemento��valore�tecnico.�nella�concreta�applica-zione�del�criterio�dell'offerta�economicamente�piu�vantaggiosa,�il�progetto�posto�a�base�di�gara�fosse�modificabile�da�parte�dei�concorrenti�in�sede�di�offerta.�
(25)�In�particolare,�si�trattava�della�realizzazione�di�un�parcheggio�interrato�alle�pendici�del�Castello�di�Brescia�che�si�colloca�sulla�sommita�della�collina�nel�centro�storico�della�citta�.�
(26)�Cfr.�Ordinanza�T.a.r.�Lombardia,�Brescia,�cit.�
(27)�Sul�punto,�ex�multis,cfr.�DE 
Nictolis, 
I�criteri�di�aggiudicazione�e�le�commissioni�di�gara,�in�AA.VV.�(a�cura�di�Caringella-DE 
Marzo),�La�nuova�disciplina�dei�lavoripubblici,�Milano,�2003,�1018�ss.;�Id.,�Novita�in�materia�di�lavori�pubblici�(L.�n.�116�del�2002�e�L.�
n.�190�del�2002),�in�www.giustizia-amministrativa.it.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�
e 
speciale 
anche 
in 
deroga� 
non�solo��agli 
articoli 
2, 
da 
7 
a 
16, 
19, 
20, 
21, 
da 
23 
a 
30, 
32, 
34, 
37-bis, 
37-ter, 
37-quater, 
della 
legge 
11 
febbraio 
1994, 
n. 
109.,�ma�anche��alle 
ulteriori 
disposizioni 
della 
medesima 
legge 
che 
non 
siano 
necessaria 
ed 
immediata 
applicazione 
delle 
direttive 
comunitarie.. 


Alla�significativa�introduzione�di�una�bipartizione�fra�norme�della�legge�

n.�109�del�1994�che�costituiscono�o�meno��necessaria�ed�immediata�applica-zione�delle�direttive�comunitarie.,�si�accompagnano�nel�decreto�n.�190�del�2002�(spec.�art.�10)�il�rinvio,�per�quanto�ivi�non�disciplinato,�al�regime�proce-dimentale�della�direttiva�93/37/CE�(e�non�della�legge�n.�109�del�1994,�succ.�mod.)�(31),�l'espressa�reintroduzione,�nelle�procedure�ristrette,�del�meccani-smo�della��forcella.�per�la�preselezione�delle�imprese�da�invitare�alla�presen-tazione�delle�offerte�(32),�nonche�^elemento�questo�centrale�al�fine�della�pre-sente�analisi�^la�perfetta�ed�assoluta��alternativita�.�(normativa)�dei�due�cri-teri�di�aggiudicazione�previsti�dalla�direttiva�93/37�(comma�4).�Gia�dal�2002,�quindi,�la�scelta�degli�affidatari�(in�qualita�di�concessionari�o�con-traenti�generali)�della�realizzazione�di�opere�di�cui�alla��legge�Obiettivo.,�puo�potenzialmente�avvenire�sia�sulla�base�del�criterio�del�prezzo�piu�basso�sia�su�quello�dell'offerta�piu�vantaggiosa�mediante�la�valutazione�di�una�plu-ralita�di�elementi�quali-quantitativi,�in�piena�corrispondenza�a�quanto�previ-sto�dall'art.�30,�direttiva�93/37/CE�(ora�art.�53,�direttiva�2004/18/CE).�
Ma,�anche�ove�si�prescinda�dai�contenuti�e�dalla�finalita�indubbiamente�del�tutto�peculiari�proprie�della�normativa�di�cui�alla��legge�Obiettivo.�che�

(28)�Ulteriore�significativa�innovazione�in�tal�senso�introdotta�dalla�legge�n.�116�del�2002�e�la�semplificazione�del�regime�degli�appalti�del�concessionario�(art.�2,�comma�3)�attraverso�il�defatigante�^e�per�certi�versi�poco�chiaro�^rinvio�alla�disciplina�degli�appalti�del�conces-sionario�rinvenibile�nella�direttiva�93/37.�
(29)�In�Gazzetta 
Ufficiale 
27�dicembre�2001,�n.�299,�S.O..�
(30)�In�Gazzetta 
Ufficiale 
26�agosto�2002,�n.�199,�S.O..�
(31)�Per�completezza�si�segnala�che�per�i�soggetti�aggiudicatori�operanti�nei�settori�cd.��speciali.�si�applicano�residualmente,�in�luogo�della�direttiva�93/37,��le�norme�di�cui�al�decreto�legislativo�17�marzo�1995,�n.�158.�(art.�10,�comma�5,�d.lgs.�n.�190�del�2002).�
(32)�Il�meccanismo�della��forcella.�e�stato�espunto�dall'ordinamento�generale�dei�lavori�pubblici�dall'art.�23,�comma�1�della�legge�n.�109�del�1994.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

L'apparente�superamento�^in�termini�storico-istituzionali�^della�situa-zione�di�urgenza�e�rischio�a�fondamento�della�legge�n.�109�del�1994�(peraltro�gia�progressivamente�rimaneggiata�con�i�successivi�interventi�normativi),�uni-tamente�alla�riconosciuta�necessita�di�adeguamento�della�stessa�al�rinnovato�sistema�di�competenze�legislative�conseguente�alla�riforma�del�Titolo�V�Cost.�(34)�e�non�da�ultimo�l'obbligo�di�dare�recepimento,�per�quanto�di�spet-tanza,�alla�direttiva��unificata.�2004/18/CE(35),�costituiscono�altrettanti�motivi�per�l'annunciata�radicale�revisione.�

Ma�al�di�la�di�detti�rilievi,�quello�che�pare�in�via�di�superamento�^e�il�recepimento�della�direttiva�unificata�costituira�di�cio�un�importante�banco�di�prova�per�i�legislatori�nazionale�e�regionali�^e�l'assioma�secondo�cui�il�rigore�procedimentale�sia�caratteristica�rinvenibile�unicamente�nei�meccani-smi�automatici�di�valutazione.�Assioma�questo�che�aveva�portato�a�conse-guenze�paradossali�sul�piano�normativo,�quali,�in�primo�luogo,�al�rilievo�secondo�cui�l'automaticita�della�valutazione�costituisca�presupposto�indefetti-

(33)�Per�commenti�al�proposito,�si�v.,�fra�gli�altri,�AA.VV.�(a�cura�di�CaiaCugurra-DePretis-Sciullo),�La�realizzazione�delle�infrastrutture�e�degli�insediamenti�pro-duttivi�strategici�e�di�interesse�na
zionale,in�Le�nuove�leggi�civili�commentate,�Padova,�2003,�897�ss.�
(34)�In�tal�senso,�testualmente,�il�disposto�dell'articolo�7,�legge�n.�166�del�2002.�Si�pre-scinde,�in�questa�sede,�da�qualsiasi�analisi�prognostica�sui�futuribili�sviluppi�normativi�regio-nali�sulla�materia�dei�lavori�pubblici�conseguenti�alla�riforma�costituzionale�del�Titolo�V�;�sul�punto�si�v.�fra�gli�altri,�Falcon, 
Il�nuovo�Titolo�V�della�Costituzione,in�Le�Regioni,�2001,�3�ss.;�StellA 
Richter, 
Ilavoripubblici�dopo�la�riforma�del�Titolo�Vdella�Costituzione:�competenza�dello�Stato�e�competenza�delle�regioni,in�Giust.�Civ.,�2002,�II,�411�ss.;�GrecO 
M., 
Prime�valutazioni�in�merito�agli�effetti�della�riforma�costituzionale�sulla�normativa�in�mate-ria�di�appalti,�in�www.giust.it.,�10/2001;�Olivieri, 
Problemi�di�costituzionalita�della�riforma�degli�appalti�pubblici,�in�www.giust.it,�n.�7-8-2002;�Rossano, 
Ilavoripubblicinelquadro�della�legge�costituzionale�3�del�2001,in�Riv.�Trim.�app.,�2002,�508;�BandinI 
Zanigni, 
Stato,�Regioni�ed�enti�locali�davanti�alla�disciplina�degli�appalti�pubblici�dopo�la�legge�costituzionale�
n.�3�del�2001,in�Riv.�Trim.�app.,�2003,�556�ss.;�Miele, 
La�riforma�costituzionale�del�Titolo�V�della�seconda�parte�della�Costituzione:�gli�effetti�sull'ordinamento,�in�www.giust.it,�11/2001,�Cammelli, 
Amministrazione�(e�interpreti)�davanti�al�nuovo�Titolo�Vdella�Costituzione,in�Le�Regioni,�2001,�1276�ss.;�Caravita, 
La�costituzione�dopo�la�riforma�del�titolo�V,�Torino,�2002;�Cintioli, 
Ilavori�Pubblici�e�la�riforma�del�titolo�Vdella�Costituzione,in�Urb.�e�App.,�5/2002,�507�ss.;�Carullo, 
L'accrescimento�della�competenza�legislativa�della�Regione�in�materia�di�lavori�pubb