ANNO LVI -N. 4 OTTOBRE-DICEMBRE 2004 PUBBLICAZIONETTRIMESTRALETDITSERVIZIO ISTUTOPOLGRFICOEZECCADOSTAO ROMA2004 ComitatO scientifico: Presidente:�Luigi Mazzella. Componenti:�Franco Coppi ^Giuseppe Guarino ^Natalino Irti ^Eugenio Picozza ^Franco Gaetano Scoca. DirettorE responsabile: Oscar Fiumara ^Condirettore:�Giuseppe Fiengo. ComitatO dI redazione: Giacomo Aiello ^Vittorio Cesaroni ^Roberto de Felice ^Maurizio Fiorilli ^Massimo Giannuzzi ^Maria Vittoria Lumetti ^ Antonio Palatiello ^Giovanni Paolo Polizzi ^Mario Antonio Scino ^Tito Varrone. HannO collaboratO inoltrE aL presentE numero: Ignazio Francesco Caramazza ^Pierpaolo Carbone ^Antonio Cingolo ^Giorgio D'Amato ^ Pier Luigi Di Palma ^Michele Gerardo ^Aldo Linguiti ^Iole Moricca ^ Roberto Palasciano ^Carmela Pluchino ^Maurizio Iacono Quarantino ^ Vito Tenore ^Francesco Vignoli. SegreteriA dI redazione: Francesca Pioppi. Telefono:�066829431�^E-mail:�rassegna@avvocaturastato.it ABBONAMENTI�ANNO�2004� ITALIA�ESTERO� ABBONAMENTO�ANNUO...�...�...�...�...�...�..�. 41,00 . 77,00 UNNUMEROSEPARATO�.�...�...�...�...�...�...�..�. 12,00 . 21,00 Prezzi�doppi,�tripli,�quadrupli�ecc.�per�tutti�quei�fascicoli�che,� stampati�in�unico�volume,�sostituiscono�altrettanti�numeri� della�prevista�periodicita�annuale.� Per abbonamenti e acquisti rivolgersi a: ISTITUTO�POLIGRAFICO�E�ZECCA�DELLO�STATO�S.p.A.� Funzione�Editoria� P.zza�Verdi,�10�^00198�Roma Tel.�0685082207�^0685084124 Fax�0685084117 E-mail:�venditeperiodici@ipzs.it c/c�postale�n.�387001 Stampato in Italia ^Printed in Italy Autorizzazione�Tribunale�di�Roma�^Decreto�n.�11089�del�13�luglio�1966� (P401044/1)�Roma,�2004��Istituto�Poligrafico�e�Zecca�dello�Stato�S.p.A.�^S.� INDICE^SOMMARIO TemI istituzionalI Ignazio Francesco Caramazza, Federalismo�e�autonomie�locali�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�Pag.�1041 Maria Vittoria Lumetti, Il�provvedimento�amministrativo�delineato�dalla�legge� 15/2005dimodificadellalegge241/1990.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 1051 IL contenziosO comunitariO eD internazionalE Oscar Fiumara, Le�sentenze�della�Corte�di�Giustizia�e�del�Tribunale�di�primo� grado�delle�Comunita�europee�dell'anno�2004�emesse�in�cause�cui�ha�parteci patol'Italia.�...............................................�� 1073 Iole Moricca, (a cura di), dossier, Lo�stato�degli�atti�sull'in house providing (Resocontodiun viaggio di studio alla CortediGiustizia)......... � 1087 1. �Le�decisioni� Antonio Cingolo, Sul�c.d.��effetto�orizzontale��delle�direttive�comunitarie,� (Corte di giustizia CE, sent. 5 ottobre 2004 nelle cause da C-397/01 a C-403/01).............................................. � 1126 Pier Luigi Di Palma, L'attuazione�della�direttiva�96/67/Ce�relativa�al�libero� accesso�al�mercato�dei�servizi�di�assistenza�a�terra�negli�aeroporti�della� Comunita�(Corte di giustizia CE, sent. 9 dicembre 2004 nella causa C-460/02).............................................. � 1136 2. �Igiudiziincorso.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 1144 IL contenziosO nazionalE Roberto Palasciano, La�natura��secundum statutum� della�composizione�mista� delConsiglio�digiustiziaamministrativaperlaRegionesiciliana�(Corte cost., sent.28ottobre^4novembre2004n.316)........................ � 1187 Giorgio D'Amato, Enunciati�non�normativi�dei�nuovi�statuti�regionali�(Corte cost., sentt. 29 novembre-6 dicembre 2004, nn. 372, 378, 379)..... ...... � 1210 Iole Moricca, Espropriazioneperpubblicautilita�.�Opposizionealvaloredistima� dei�beni�espropriati.�(Cassaz., sez. 1., sent.6 aprile 2004 n. 12318). . ...... � 1248 Francesco Vignoli, Ragionevole�durata�del�processo�e�decisione definitiva: spunti�critici�da�una�recente�pronuncia�della�Corte�d'appello�di�Milano�(Corte d'appello di Milano, sez. 2., decreto 22 ottobre 2004 n. 871). .... ...... � 1251 Michele Gerardo, Il�risarcimento�del�danno�ambientale�ex�legge�n.�349/1986� (Trib.Napoli,sent.3novembre2004n.11235)..................... � 1263 Pierpaolo Carbone, Sulla�giurisdizione�dei��concorsi�interni��del�pubblico� impiego�(C.d.S.,sez.6.,sent.4giugno2004n.6511). ................ � 1275 Maria Vittoria Lumetti, Gli�atti�di�natura�organizzativa�nell'ambito�scolastico� (T.A.R. Toscana, sez. 1., ordd. 27 ottobre 2004 n. 1117 e 10 novembre 2004n.1146)............................................. � 1282 MariaVittoria Lumetti, Il�sindacato�giurisdizionale�e�la�discrezionalita�dell'amm inistrazione�in�tema�di�sanzioni�disciplinari�(T.A.R.Toscana, ord. 9 novemb re2004n.1142) .......................................... � 1288 IpareridelComitatoConsultivo............................ � 1293 ContributI dI dottrinA Oscar Fiumara, Grandi�imprese�societarie�in�crisi�e�strutture�comunitarie:� amministrazione�straordinaria�e�ristrutturazione�industriale�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 1328 Maurizio Iacono Quarantino, L'esecutorieta�provvisoria�della�condanna�alle� spese.�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�.�� 1343 Carmela Pluchino, Aldo Linguiti, Arbitrato�e�Pubblica�Amministrazione:�diritti� soggettiviepoteriautoritativi.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 1348 RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO VitoTenore,Responsabilita�solidale�della�P.A.per�danni�arrecati�a�terzi�dapro- pridipendenti.�E�auspicabile�ilrecupero�diunanozionerigorosadioccasiona- lita�necessariaconifiniistituzionali.�.............................�Pag.�1368 IndicI sistematicI annO 2004................................... � 1387 TemiIstituzionaliTemiIstituzionali Federalismo e autonomie locali (*) di Ignazio Francesco Caramazza 1. ^Note introduttive. Vorrei�anzitutto�ringraziare�il�Prefetto�Troise,�per�avermi�invitato�a�par- tecipare�a�questa�manifestazione�presso�la�Scuola�Superiore�del�Ministero� dell'interno.� Come�sapete,�del�Ministero�dell'interno�ho�fatto�parte�per�piu�di�un� anno�come�tecnico�prestato�alla�politica.�Questo�accadeva�in�tempi�ormai� lontani,�ma�il�ricordo�di�quei�tempi�e�in�me�tuttora�vivo.� E�un�ricordo�di�simpatia�e�di�stima�per�le�persone�insieme�con�cui�ho� avuto�il�piacere�di�lavorare.� E�un�ricordo�di�ammirazione�e�rispetto�per�la�gigantesca�macchina� amministrativa�che�costituiva�e�costituisce�tuttora�la�struttura�portante�dello� Stato-amministrazione.� Senza�il�reticolo�delle�Prefetture�(chiamiamole�pure,�oggi,�Uffici�Territo- riali�di�Governo)�e�delle�loro�articolazioni�di�Questure,�Comandi�provinciali� dei�Vigili�del�Fuoco,�Comandi�di�Polizia�stradale�e�cos|�via�il�Paese�non� sarebbe�governabile.� Considero�quindi�un�privilegio�trovarmi�di�nuovo�tra�voi�in�questa�sede� per�partecipare�alla�presentazione�di�due�numeri�importanti�della�rivista� Amministrazione Civile,�dedicati�a�dieci�anni�di�scioglimenti�di�organi�assem- bleari�degli�enti�locali.� Il�profilo�piu�rilevante�di�questa�indagine�e�ovviamente�quello�statistico,� che�fornisce�analisi�e�disaggregazioni�significative�sulle�cause�degli�sciogli- menti,�in�relazione�alla�loro�ripartizione�geografica,�alle�dimensioni�demo- grafiche�degli�enti�locali�coinvolti�e�cos|�via.�Particolarmente�significativi,� poi,�i�dati�sugli�scioglimenti�per�infiltrazioni�malavitose.� (*)�Conferenza�tenuta�il�25�novembre�2004�alla�Scuola�Superiore�dell'Ammini- strazione�dell'Interno.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Si�tratta�di�elementi�fondamentali�per�pianificare�il�controllo�del�territo- rio�ed�assumere,�a�livello�politico�e�di�alta�amministrazione,�le�opportune�ini- ziative.� Non�mi�azzardo,�naturalmente,�ad�entrare�in�questo�territorio�che�non�e�� di�mia�competenza.� Mio�compito�e��soltanto�quello�di�valutare�come�il�potere�statale�di�scio- glimento�di�organi�degli�enti�locali�si�inquadri�nel�nuovo�assetto�costituzio- nale�disegnato�dalla�modifica�del�Titolo�V�della�Costituzione�recato�dalla� legge�costituzionale�18�ottobre�2001�n�3.� La�relazione�che�faro��in�proposito�ha�il�titolo�di��Federalismo�e�autono- mie�locali�.�Titolo�quanto�mai�pretenzioso�ma�che�ho�scelto�per�sottolineare� con�un�ossimoro�evidente�la�contraddizione�di�fondo�che�ha�ispirato�tanto� la�riforma�costituzionale�del�2001�quanto�quella�attualmente�all'esame�del� Parlamento.� 2.^L'art.�114Costituzioneeilcosiddettoprincipiodipari-ordinazione.� Come�e��noto,�il�primo�comma�del�nuovo�art.�114�Cost.�recita:� �La�Repubblica�e�costituita�dai�Comuni,�dalle�Province,�dalle�Citta�Metro- politane,�dalle�Regioni�e�dallo�Stato�.� Da�tale�statuizione�e��stata�da�molti�tratta�la�conseguenza�^ineccepibile� dal�punto�di�vista�dalla�esegesi�letterale�^della�assoluta�equiordinazione�fra� Stato�ed�enti�locali�nell'ordinamento�repubblicano(1).�Equiordinazioneche� sarebbe�addirittura�stata�avallata�dalla�Corte�Costituzionale(2).� Traendo�l'affermazione�alle�sue�logiche�conseguenze�dovremmo�conclu- dere�che�l'Italia�e��una�repubblica�federale�in�cui�i�soggetti�federati�sono� Comuni,�Province,�Citta��metropolitane,�Regioni�e�Stato.� Tale�conclusione�sarebbe,�ovviamente,�sconcertante�e�fortunatamente�il� secondo�comma�dello�stesso�articolo�114�sembra�impedirla�quando,�contrad- dicendo�il�primo�comma,�afferma�che�Comuni,�Province,�Citta��Metropoli- tane�e�Regioni�sono�enti�autonomi.�Cioe��sottoordinati�allo�Stato.� E�noto�infatti�che�l'autonomia�e��quel�potere�di�autoorganizzazione�e� normazione�che�deriva�ad�un�ente�non�sovrano�dall'ente�sovrano,�quale�e�� per�eccellenza�lo�Stato;�Stato�che,�invece,�possiede�originariamente�un�potere� normativo�primario�quale�attributo�coessenziale�con�la�sovranita��(3).� Spettera��dunque�all'interprete�stabilire�il�coordinamento�tra�le�due� disposizioni�contraddittorie�e�letteralmente�inconciliabili.� (1)�F.�Staderini,�Il�controllo�sulle�regioni�e�gli�enti�locali�nel�nuovo�sistema�costituzionale� italiano,in�Riv.�Corte�dei�Conti�n.�2/2003;�P.�Bianchi,�Il�sistema�dei�controlli�amministrativi,� in�La�revisione�costituzionale�del�Titolo�V�a�cura�di�G.Franco�Ferrari�e�G.�Parodi;�R.Bal- duzzi,�Le�autonomie�locali�dopo�la�revisione�costituzionale,in�La�revisione�costituzionale�,� cit.� (2)�Relazione�del�comitato�di�indirizzo�e�coordinamento�tecnico-scientifico�per�l'attua- zione�delle�deleghe�di�cui�all'art.�2�1egge�5�giugno�2003�n.�131�in�Internet��Ministero�del- l'Interno.� (3)�S.Pugliatti,�Autonomia�pubblica,in�Enciclopedia�del�Diritto.� TEMI�ISTITUZIONALI�1043 Anticipando�le�conclusioni�cui�mi�riprometto�di�arrivare�diro�subito�che� considero�il�primo�comma�dell'art.�114�norma�con�valenza�poco�piu�che� declamatoria�e�che�non�vi�e�affatto�equiordinazione�fra�Stato�ed�autonomie� locali.� A�tacer�d'altro,�lo�Stato�si�e�infatti�riservato�potesta�di�legislazione�esclu- siva�in�materie�di�legislazione�elettorale,�organi�di�governo�e�funzioni�fonda- mentali�di�Comuni,�Province�e�Citta�Metropolitane�(art.�117,�II�comma,�let- tera�p)�Costituzione)�con�conseguente�omogeneizzazione�tipizzata�delle�auto- nomie�locali�su�tutto�il�territorio�nazionale�e�si�e�attribuito�potere� sostitutivo�nei�confronti�degli�organi�di�Regioni,�Citta�Metropolitane,�Pro- vince�e�Comuni�nel�caso�di�mancato�rispetto�di�norme�e�trattati�internazio- nali�o�della�normativa�comunitaria�oppure�di�pericolo�grave�per�l'incolumita� e�la�sicurezza�pubblica�ovvero�quando�lo�richiedono�la�tutela�dell'unita�giuri- dica�o�dell'unita�economica�e�in�particolare�la�tutela�dei�livelli�essenziali�delle� prestazioni�concernenti�i�diritti�civili�e�sociali�(art.�120,�2.�comma�Costitu- zione).� Potere�autorevolmente�qualificato�come�particolarmente��grave��confe- rito�sulla�base�di��parametri�vaghissimi��(4)�e�che�consegue�a�valutazioni� compiute�nell'esercizio�di�una�funzione�di�controllo�non�esplicitata�ma�neces- sariamente�presupposta�(5)�e�che��aggiungo�io��non�puo�non�spettare� al�Rappresentante�dello�Stato�per�i�rapporti�con�il�sistema�delle�autonomie,� cioe�al�Prefetto�preposto�all'ufficio�territoriale�del�Governo�avente�sede�nel� capoluogo�di�Regione,�a'�sensi�dell'art.�10�della�legge�5�giugno�2003�n.�131.� Si�tratta,�all'evidenza,�di�una�sovraordinazione�dello�Stato�a�Regioni�ed� enti�locali�mediante�l'attribuzione�del�piu�penetrante�dei�poteri�di�controllo,� quello�sostitutivo,�non�certo�controbilanciato�dalla�soppressione�di�tutti�i� controlli�eteronomi�sugli�atti�di�Regioni�ed�enti�locali(6).� 3.^Inparticolare, ilrapportofraStatoedentilocali:nostratesi. Se�la�Costituzione,�nel�suo�testo�novellato,�ha�gia�delimitato�in�certo� modo�differenziale�il�rapporto�fra�Ente�Sovrano�ed�enti�autonomi�(non�sara� superfluo�rammentare,�in�proposito,�come�l'art.�122�della�Costituzione�si�pre- occupi�di�rinviare�alla�legge�dello�Stato�la�normazione�di�principio�sui�sistemi� elettorali�regionali)�la�legge�5�giugno�2003�n.�131,�intitolata��Disposizioni� per�l'adeguamento�dell'ordinamento�della�Repubblica�alla�legge�costituzio- nale�18�ottobre�2001�n.�3��(c.d.�legge��La�Loggia�)�ha�posto�piu�puntuali� paletti.� L'art.�2�di�questa�legge,�titolato��Delega�al�Governo�per�l'attuazione�del- l'art.�117,�11�comma,�lettera�p)�della�Costituzione�e�per�l'adeguamento�delle� disposizioni�in�materia�di�enti�locali�alla�legge�costituzionale�18�ottobre� 2001�n.�3�,�dopo�aver�precisato�che�i�decreti�delegati�dovranno�individuare� (4)�B.�Caravita,�Prime osservazioni di contenuto e di metodo nella riforma del Titolo V della Costituzione in�Statuti regionali,�www.�statutiregionali.it� (5)�P.Bianchi,�op. loc. cit.� (6)�B.Caravita,�op. cit. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� le�funzioni�fondamentali�essenziali�per�il�funzionamento�degli�enti�locali�e� rivedere�le�disposizioni�normative�in�materia�per�adeguarle�alla�novella�costi- tuzionale,�ha�formulato,�fra�gli�altri,�i�seguenti�principi�e�criteri�direttivi:� Comma�4�lettera�g):��procedere�alla�revisione�delle�disposizioni�legislative� sugli�enti�locali,�comprese�quelle�contenute�nel�testo�unico�delle�leggi�sull'ordina- mento�degli�enti�locali,�di�cui�al�decreto�legislativo�18�agosto�2000,�n.�267,�limi- tatamente�alle�norme�che�contrastano�con�il�sistema�costituzionale�degli�enti� locali�definito�dalla�legge�costituzionale�18�ottobre�2001,�n.�3,�attraverso�la� modificazione,�l'integrazione,�la�soppressione�e�il�coordinamento�formale�delle� disposizioni�vigenti,�anche�alfine�di�assicurare�la�coerenza�sistematica�della�nor- mativa,�l'aggiornamento�e�la�semplificazione�del�linguaggio�normativo;� Comma�4�lettera�m):�mantenereferme�le�disposizioni�in�vigore�relative�al� controllo�sugli�organi�degli�enti�locali,�alla�vigilanza�sui�servizi�di�competenza� statale�attribuiti�al�sindaco�quale�ufficiale�del�Governo,�nonche�fatta�salva�la� poliziaamministrativalocale,�aiprocedimentipreordinatiallatuteladell'ordine� e�della�sicurezza�pubblica�nonche�le�disposizioni�volte�ad�assicurare�la�confor- mita�dell'attivita�amministrativa�alla�legge,�allo�statuto�e�ai�regolamenti�.� Se�le�parole�hanno�un�senso,�le�disposizioni�ora�citate,�quale�combinato� disposto�attuativo�dell'art.�120�Costituzione�nel�testo�novellato,�che�ne�costi- tuisce�legittimazione�primaria,�non�possono�suonare�che�conferma�della� piena�perdurante�vigenza�del�potere�statale�di�scioglimento�degli�organi� assembleari�degli�enti�locali,�in�quella�che�e�la�sua�pregnante�caratteristica� di�controllo�sostitutivo�intersoggettivo.� Cioe�di�controllo�dell'Ente�sovrano�su�organi�elettivi�dell'ente�autonomo� con�conseguente�eventuale�dissoluzione�dell'organo�elettivo�e�sua�sostituzione� con�organo�burocratico�centrale�per�il�tempo�necessario�a�ricondurre�la�situa- zione�a�legittimita�o�legalita�.� Trattasi,�all'evidenza,�della�piu�ficcante�ed�intrusiva�forma�di�controllo� immaginabile,�in�quanto�assume�l'aspetto�bifasico�di�un�previo�sindacato� valutativo�(propriamente�di�controllo)�seguito�^previa�dismissione�dell'or- gano�^da�una�attivita�sostitutiva�di�amministrazione�attiva�in�luogo�e�vece� dell'organo�controllato�e�dissolto.�Il�tutto�con�l'aggravante�della�sostituzione� di�un�organo�burocratico�statale�ad�un�organo�elettivo�locale.� 4.�^Lo�scioglimento�degli�organi�assembleari�per�infiltrazione�mafiosa.� Ancor�piu�penetrante�e�,�poi,�il�controllo�sostitutivo�che�si�attua�con�lo� scioglimento�dei�consigli�comunali�e�provinciali�conseguente�a�fenomeni�di� infiltrazione�e�condizionamento�di�tipo�mafioso.� Tale�scioglimento�si�e�sempre�dimostrato�un�efficace�strumento�con�il� quale�lo�Stato�ha�contrastato�e�contrasta�la�criminalita�organizzata.� Anche�a�seguito�della�modifica�del�Titolo�V�della�Costituzione,�lo�scio- glimento�degli�organi�rappresentativi�degli�enti�locali�da�parte�dello�Stato� non�solo�rimane�espressione�dell'insopprimibile�istanza�unitaria�dell'ordina- mento,�ma�costituisce�anche�tutela�per�l'autonomia�degli�enti�locali.� Il�legislatore,�la�prassi�amministrativa�e�la�giurisprudenza�costituzionale� ed�amministrativa�hanno�concorso�nel�tempo�a�delineare�i�lineamenti�essen- ziali�dell'istituto�in�esame.� TEMI�ISTITUZIONALI�1045 Lo�scioglimento�dei�consigli�comunali�e�provinciali�per�infiltrazioni�o� collegamenti�mafiosi�ha�trovato�la�propria�disciplina�dapprima�nell'art.15-bis della�legge�n.�55/1990,�il�quale�e��stato�poi�trasfuso�nell'art.�143�D.Lgs.� 267/00�(T.U.E.L.).�La�normativa�in�questione,�infine,�e��stata�fatta�salva�c ome�si�e��visto�^dalla�c.d.�legge�La�Loggia�(legge�131/2003)�la�quale� all'art.�2,�4.�comma,�lettera�m), ha�espressamente�mantenute�ferme��le�dispo- sizioni�in�vigore�relative�al�controllo�sugli�organi�degli�enti�locali�.� Appare�utile�muovere�in�proposito�dalla�posizione�presa�dalla�Corte� Costituzionale�sull'istituto,�con�sentenza(7)�la�cui�ratio decidendi appare� valida�anche�dopo�l'entrata�in�vigore�della�riforma�costituzionale�del�2001.� La�Consulta�ha�ritenuto�la�disposizione�al�suo�esame�immune�dalle� denunciate�censure�di�illegittimita��costituzionale.� Il�giudice�delle�leggi�ha�avuto�modo�di�affermare�che�la�disposizione�e�� formulata�in�modo�da�assicurare�il�rispetto�dei�principi�di��personalita'�della� responsabilita����nonche�quello�della��coerenza�tra�mezzo�e�fine�perseguito�.� A�giudizio�della�Consulta,�inoltre,�l'art.�15�bis (poi�trasposto�nell'art.�143� T.U.E.L.)�garantisce�sia�l'obiettivita��sia�la�coerenza�nell'esercizio�dello�straor- dinario�potere�di�scioglimento�degli�organi�elettivi�conferito�all'autorita�� amministrativa.� Per�l'esercizio�di�siffatto�potere�e��infatti�necessario�che�ricorrano�alterna- tivamente:�o�collegamenti,�diretti�o�indiretti,�degli�amministratori�con�la�cri- minalita��organizzata;�ovvero�forme�di�condizionamento�degli�amministratori� stessi.� Detti�presupposti�alternativi,�inoltre,�non�sono�da�soli�sufficienti�a�giu- stificare�l'intervento�dello�Stato,�ma�e��altres|��necessario�che�simili�situazioni� compromettano�la�libera�determinazione�degli�organi�elettivi�ed�il�buon� andamento�delle�amministrazioni�comunali�e�provinciali�nonche�il�regolare� funzionamento�dei�servizi�loro�affidati;�ovvero�arrechino�un�grave�e�perdu- rante�pregiudizio�per�lo�stato�della�sicurezza�pubblica.� La�coerenza�tra�mezzo�e�fine�perseguito�e��quindi�assicurata�dalla�stretta� consequenzialita��che�la�norma�richiede�tra�il�pregiudizio�per�gli�interessi�pub- blici�appena�citati�ed�i��collegamenti��o�le��forme�di�condizionamento�.� Si�deve�inoltre�osservare�che�la�giurisprudenza�amministrativa�richie- deva�per�il�provvedimento�di�scioglimento�dei�consigli�comunali�o�provinciali� una�motivazione�adeguata�gia��prima�dell'entrata�in�vigore�della�legge� 241/1990.�Tale�provvedimento�e��infatti�restrittivo�della�sfera�giuridica�dei� destinatari,�e�pertanto�l'amministrazione�ha�da�sempre�dovuto�dare�conto�in� maniera�adeguata:� 1)�della�sussistenza�dei�presupposti�di�fatto;� 2)�del�nesso�logico�fra�questi�e�le�determinazioni�che,�muovendo�da�essi,� vengono�adottate;� 3)�della�congruita��dei�sacrifici�imposti�in�relazione�alle�finalita��da�perse- guire.� (7)�Corte�Costituzionale,�sent.�n.�103�del�19�marzo�1993.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�stessa�Corte�Costituzionale�ha�dato�atto�al�Ministero�dell'Interno�di� essersi�mostrato�pienamente�cosciente�che�la�norma�rende�possibile�lo�straor- dinario�potere�di�scioglimento�solo�in�presenza�di�situazioni�di�fatto�evidenti� e�quindi�necessariamente�suffragate�da�obiettive�risultanze�che�rendano� attendibili�le�ipotesi�di�collusioni�anche�indirette�degli�organi�elettivi�con�la� criminalita�organizzata(8),�cos|�da�rendere�pregiudizievole�per�i�legittimi� interessi�delle�comunita�locali�il�permanere�di�quegli�organi�alla�guida�degli� enti�esponenziali�di�esse,�e�non�certo�la�loro�rimozione�(il�che�giustifica�anche� una�temporanea�compressione�del�principio�di�autonomia).� Il�Consiglio�di�Stato�(9),�poi,�ha�avuto�modo�di�precisare�che�lo�sciogli- mento�di�un�consiglio�comunale�ex art.�15-bis legge�55/1990�e�la�risultante� di�una�valutazione�il�cui�asse�portante�e�costituito,�da�un�lato,�dall'accertata� o�notoria�diffusione�sul�territorio�della�criminalita�organizzata�e,�dall'altro,� dalle�carenze�di�funzionalita�dell'ente�stesso�in�uno�o�piu�settori,�sensibili�agli� interessi�della�criminalita�medesima,�ovvero�da�una�situazione�di�grave�e�per- durante�pregiudizio�per�la�sicurezza�pubblica.� Quest'ultima�valutazione�involge�parametri�riservati�all'Amministra- zione,�e�pertanto�e�suscettibile�di�essere�sindacata�solo�sotto�profili�che�deno- tino,�in�modo�sufficientemente�concludente,�la�deviazione�del�procedimento� dal�suo�fine�istituzionale.� Da�quanto�appena�visto�consegue�che�entro�i�limiti�esposti�la�potesta� discrezionale�di�cui�dispone�l'Amministrazione�risulta�assai�ampia(10):�non� e�infatti�necessario�che�siano�riscontrate�precise�illegittimita�.� Destinatari�della�norma�non�sono�tanto,�infatti,�i�singoli�consiglieri�del- l'organo,�ma�l'organo�stesso.�L'estrema�latitudine�con�cui�vengono�espressi�i� presupposti�per�lo�scioglimento�ex art.�143�T.U.E.L.�(gia�art.�15-bis legge�55/1990)�e�quindi�espressione�della�volonta�legislativa�di�riferirsi�anche� a�situazioni�estranee�all'area�rilevante�ai�fini�penalistici�o�di�misure�preven- tive(11).�Cio�a�cui�mira�l'intervento�straordinario�in�esame�e�stroncare�sul� nascere�ogni�permeabilita�dell'ente�locale�ad�influenze�criminali.� Ai�fini�del�provvedimento�di�scioglimento�non�e�necessario�che�dall'i- struttoria�procedimentale�emergano�prove�in�senso�tecnico-giuridico,�ne�che� le�risultanze�istruttorie�assumano�i�connotati�che�legittimano�l'applicazione� delle�misure�di�sicurezza.�E�infatti�sufficiente�che�dette�risultanze�consentano� di�configurare�una�situazione�nella�quale�vi�siano�interferenze�con�la�libera� determinazione�degli�organi�di�autogoverno�locale�collegate�a�fenomeni�certi� ed�accertati,�anche�per�notorieta�,�di�criminalita�organizzata.� Non�e�quindi�necessaria�l'imputazione�di�puntuali�illegalita�commesse� da�parte�dei�rappresentanti�delle�comunita�locali,�ma�e�sufficiente�che�ven- gano�riscontrate�situazioni�che�rendano�plausibile�la�soggezione�degli�ammi- nistratori�locali�alla�criminalita�organizzata.� (8)�Il�riferimento�e�alla�circolare�esplicativa�(n.�7102�M/6�del�25�giugno�1991)�del�Mini- stero�dell'Interno.� (9)�Cons.�Stato,�Sez.�V,�2�ottobre�2000,�n.�5225.� (10)�Cons.�Stato,�Sez.�V,�23�giugno�1999,�n.�719.� (11)�Cons.�Stato,�Sez.�V,�3�febbraio�2000,�n.�585.� TEMI�ISTITUZIONALI�1047 In�buona�sostanza,�lo�scioglimento�dei�consigli�comunali�e�provinciali�si� colloca�all'esito�di�un�giudizio�di�incapacita�dell'organo�collegiale�di�eserci- tare�le�funzioni�che�l'ordinamento�gli�affida�in�maniera�realmente�indipen- dente.�Tale�giudizio�deve�essere�condotto�considerando�nel�loro�insieme�gli� elementi�addotti�a�riprova�di�collusioni,�collegamenti�e�condizionamentiper� valutare�la�ragionevolezza�dell'addebito�mosso�all'organo(12).� Se�e�possibile�affermare�che�lo�scioglimento�non�e�sanzione�nei�confronti� dei�consiglieri,�ma�dell'organo�in�quanto�tale,�non�si�puo�tacere�che�accanto� alla�funzione�sanzionatoria�si�colloca�una�funzione�preventiva,�come�si�e�piu� volte�sottolineato.� In�definitiva�e�per�concludere,�il�potere�di�scioglimento�in�esame�costuti- tuisce�potere�di�alta�amministrazione�fornito�della�piu�lata�discrezionalita�,� �fondato,�com'e�,�su�di�un�disposto�normativo�di�assoluta�genericita�,��che�consi- dera�sufficiente�la�presenza�di��elementi��non�meglio�specificati�su��collega- menti��o��forme�di�condizionamento�.�Il�che�indica�che�la�norma�considera,�per� quanto�concerne�il�rapporto�fragliamministratorie�la�criminalita�organizzata,� circostanze�chepresentano�ungrado�disignificativita�e�diconcludenza�inferiore� a�quelle�che�legittimano�l'avvio�dell'azione�penale�o�l'adozione�delle�misure�di� sicurezza�nei�confronti�degli��indiziati��di�appartenere�ad�associazioni�di�tipo� mafioso�o�analoghe�(legge�31�maggio�1965,�n.�575,�e�successive�modificazioni).� In�questa�logica,�che�non�hafinalita�repressive�nei�confronti�di�singoli,�ma� disalvaguardia�dell'amministrazionepubblica�difronte�allapressionee�all'in- fluenza�della�criminalita�organizzata,�trovano�giustificazione�i�margini,�partico- larmente�ampi,�della�potesta�di�apprezzamento�di�cuifruisce�l'amministrazione� e�la�possibilita�di�dare�peso�anche�a�situazioni�non�traducibili�in�addebiti�perso- nali,�ma�tali�da�rendere�plausibile,�nella�concreta�realta�contingente�e�in�base� aidatidell'esperienza,�l'ipotesidiunapossibilesoggezionedegliamministratori� alla�criminalita�organizzata,�quali�i�vincoli�di�parentela�o�di�affinita�,�i�rapporti� di�amicizia�o�di�affari,�le�notoriefrequentazioni.� Ugualmente�ampio,�secondo�il�modello�di�valutazione�stabilito�dalla�norma� citata,�risultailmargineperl'apprezzamento�deglieffettiderivantidai�collega- menti��o�dalle��forme�di�condizionamento��in�termini�di�compromissione�della� �libera�determinazione�degli�organi�elettivi�,�del��buon�andamento�delle�ammi- nistrazioni�nonche�del�regolarefunzionamentodeiservizi�,�ovverointermini� di�graveeperdurantepregiudizioperlostatodellasicurezzapubblica�.�Sotto� questo�profilo,�devono�ritenersi�idonee�anche�quelle�situazioni�che�non�rivelino� ne��lascino�presumere�l'intenzione�degli�amministratori�di�assecondare�gli�inte- ressidellacriminalita�organizzata,giacche�,�intalcaso,sussisterebberoipresup- postiper�l'avvio�dell'azionepenale�o,�almeno,�per�l'applicazione�delle�misure�di� prevenzione�a�carico�degli�amministratori,�mentre�la�scelta�del�legislatore,�giova� ripeterlo,�e�stata�quella�di�non�subordinare�lo�scioglimento�del�consiglio�comu- nale�ne��a�tali�circostanze�ne��al�compimento�di�specifiche�illegittimita�(13)�.� (12)�Cons.�Stato,�Sez.�V,�22�marzo�1999.� (13)�Cos|�,�da�ultimo,�Cons.�Stato,�Sez�V,�18�marzo�2004,�n.�1425.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Inutile�sottolineare,�attesa�la�composizione�dell'uditorio�a�cui�ho�l'onore� di�parlare�e�quindi�la�sua�specifica�competenza,�che�l'istruttoria�dello�sciogli- mento�e�di�competenza�del�prefetto�della�provincia,�che�vi�provvede�attra- verso�una�relazione�redatta�a�seguito�dell'esercizio�di�tutti�i�peculiari�poteri� di�accertamento�conferitigli,�ivi�compresa�l'acquisizione�di�tutte�le�informa- zioni�ottenibili�dalle�procure�della�Repubblica�anche�in�deroga�al�segreto� istruttorio.� Inutile�sottolineare,�ancora,�il�potere�che�spetta�al�Prefetto,�in�caso�di� urgente�necessita�,�di�commissariare�gli�organi�(dell'ente�locale)�^previamente� sospesi�^in�attesa�del�decreto�di�scioglimento.� Tale�essendo�la�disciplina�positiva�dei�rapporti�in�materia�fra�Stato�ed� autonomie�locali�mi�sembra�difficile�parlare�di�pari-ordinazione.� In�tale�convinzione�mi�conforta�l'avviso�della�Corte�Costituzionale�che� ha�sostenuto�la�supremazia�dello�Stato�sulle�autonomie.�E�cio�ha�fatto�pro- prio�con�la�sentenza�24�luglio�2003�n.�274�che�i�fautori�della�pari-ordinazione� hanno�invocato�a�sostegno�delle�loro�tesi.� In�realta�tale�invocazione�risulta�da�una�frettolosa�lettura�della�sentenza,� che,�benvero,�prospettava�al�quartultimo�capoverso�del���2.1�dei��considerato� in�diritto��la�equiordinazione�dei�cinque�soggetti�di�cui�all'art.�114�primo� comma,�ma�non�comeopinionepropriasibbene�comeopinionealtrui,�energica- mente�contrastata�peraltro�nei�due�capoversi�successivi�come�segue:��Ma�a ifini�di�individuare�il�contenuto�di�tale�ricorso�governativo�^e��decisivo�rilevare� come,�nel�nuovo�assetto�costituzionale�scaturito�dalla�riforma,�allo�Stato�sia� pur�sempre�riservata,�nell'ordinamento�generale�della�Repubblica,�una�posizione� peculiaredesumibilenonsolo�dallaproclamazionediprincipio�dicuiall'art.�5� della�Costituzione,�ma�anche�alla�ripetuta�evocazione�di�un'istanza�unitaria,� manifestata�dal�richiamo�al�rispetto�della�Costituzione,�nonche�dei�vincoli�deri- vanti�dall'ordinamento�comunitario�e�dagli�obblighi�internazionali,�come�limiti� di�tutte�le�potesta��legislative�(art.�117,�comma�1)�e�dal�riconoscimento�dell'esi- genza�di�tutelare�l'unita��giuridica�ed�economica�dell'ordinamento�stesso� (art.�120,�comma2).Etaleistanzapostulanecessariamentechenelsistemaesi- sta�un�soggetto�^lo�Stato,�appunto�^avente�il�compito�di�assicurarne�ilpieno� soddisfacimento.� Lo�stesso�art.�114�della�Costituzione�non�comporta�affatto�una�totale�equi- parazione�fra�gli�enti�in�esso�indicati,�che�dispongono�di�poteri�profondamente� diversi�tra�loro:�basti�considerare�che�solo�allo�Stato�spetta�ilpotere�di�revisione� costituzionale�e�che�i�Comuni,�le�Citta��metropolitane�e�le�Province�(diverse�da� quelleautonome)nonhannopotesta��legislativa�.� 5.�^Segue:�l'opposta�tesi�della�pari-ordinazione.� Ho�troppo�lunga�esperienza�di�operatore�del�diritto�per�non�sapere�che� la�sua�forza�e�quella�di�essere�una�opinione.� Bene�e�quindi�ipotizzabile�una�opposta�lettura�della�riforma�del�2001�che� veda�nel�primo�comma�dell'art.�114�novellato�la�norma�^base�della�riforma� federalista;�nel�secondo�comma�^che�qualifica�autonomi�gli�enti�diversi�dallo� Stato�^un�mero�lapsus�calami�del�legislatore;�nel�potere�sostitutivo�di�cui� all'art.�120�un�potere�eccezionale�e�straordinario,�da�riconoscere�solo�in�casi� TEMI ISTITUZIONALI 1049 rigorosamente individuati alla stregua del principio salus reipublicae suprema lex; e, infine, nelle ricordate norme della legge �La Loggia� un vulnus del dettato costituzionale di equiordinazione. Sul piano strettamente ermeneutico nulla si opporrebbe ad una simile esegesi che legittimerebbe ^quanto meno in qualche misura ^l'utilizzazione del termine �federalismo� e che comporterebbe probabilmente l'illegittimita� costituzionale del controllo statale sugli organi degli enti locali. Sostengo pero� con assoluta convinzione che se tale interpretazione della legge costituzionale n. 3/2001 dovesse essere ritenuta quella corretta, ebbene tale legge sarebbe in contrasto con la Costituzione e la relativa questione dovrebbe essere portata all'esame della Corte Costituzionale. Come ha sempre sostenuto la migliore dottrina e come ha affermato la stessa Corte Costituzionale, infatti, anche le leggi costituzionali sono soggette al controllo di costituzionalita� , in quanto vi sono norme ^contenute nella prima parte della Carta repubblicana ^che costituiscono uno �zoccolo duro� non soggetto a revisione costituzionale, in quanto enunciano i principi supremi irrinunciabili a cui si ispira la Costituzione (democraticita� dello Stato, diritti inviolabili dell'uomo, uguaglianza, liberta� fondamentali, ecc.) e che costituiscono parametro di riferimento anche per le leggi costituzionali(14). Fra questi principi fondamentali vi e� sicuramente la natura unitaria dello Stato italiano, �Repubblica una ed indivisibile�, come tale definito dall'art. 5 della Carta che distingue nettamente la sovranita� dello Stato unitario dalla autonomia degli enti locali, i quali da quella sovranita� derivano i loro poteri. Ove le norme contenute nella legge costituzionale n. 3/2001 dovessero quindi esser intese nel senso di dar vita ad uno Stato federale, esse dovreb- bero essere rimesse all'esame della Corte Costituzionale per violazione ^in parte qua ^dell'art. 5 della Costituzione. Si parli pure, quindi, di �federalismo� con il gergo approssimativo e colorato della politica, se cos|� si vuole, ma se si vuole invece usare la termi- nologia appropriata che conviene ai tecnici addetti ai lavori non si usi questo termine per lo Stato italiano almeno fino alla prossima rivoluzione. 6. ^Considerazioni conclusive. Confido di aver illustrato l'oss|�moro provocatorio con cui ho pretenzio- samente intitolato la mia conversazione e mi avvio alla conclusione. Una conclusione che sara� estremamente dubbiosa e problematica. Che la trasformazione dell'Italia da Stato unitario in Stato federale fosse impossibile ^salvo eventi rivoluzionari ^e� stato noto a tutti gli addetti ai lavori, da sempre. Ciononostante, da quindici anni a questa parte, la bandiera del federali- smo sventola sempre piu� forte alla testa di molte formazioni politiche, se non di tutte. Forze di governo e forze di opposizione si rincorrono, in una staffetta bi-partisan, lungo le vie di un declamato federalismo. (14) Per tutte: Corte Cost. sent. 15-29 dicembre 1988 n. 1146. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Possiamo�davvero�pensare�che�questo�sia�dovuto�soltanto�alla�forza�trai- nante�di�un�piccolo�partito�politico,�che�del�federalismo�ha�fatto�il�suo� cavallo�di�battaglia,�ma�che�non�eccelle�certo�ne�per�forza�di�consensi�eletto- rali�ne�per�raffinatezza�di�elaborazioni�concettuali?� Credo�proprio�di�no.� C'e�dell'altro�e�di�ben�piu�grave.� Il�malessere�rivendicativo�delle�autonomie�locali�e�fenomeno�non�solo� italiano�ma�e�ormai�fenomeno�endemico�europeo.�I�casi�della�Spagna,�del- l'Inghilterra,�del�Belgio�delle�ex�U.R.S.S.�e�Cecoslovacchia,�persino�della� supercentralistica�Francia�sono�sotto�i�nostri�occhi.� Per�restare,�ancora,�alla�Vecchia�Europa,�(in�quanto�gli�U.S.A.,�quale� impero�egemone,�fanno�storia�a�se�ed�oriente�e�terzo�mondo�non�hanno�pro- blemi�comparabili)�allo�sgretolamento�dello�Stato�dal�basso�per�effetto�delle� spinte�autonomistiche,�si�accompagna�il�suo�schiacciamento�dall'alto�ad� opera�della�Unione�Europea.� Credo�proprio�che�il�crollo�del�muro�di�Berlino�con�quel�che�lo�ha� accompagnato�e�seguito,�se�non�ha�segnato�la�fine�della�storia,�ha�messo,� pero�,�fine�a�quel�terribile��secolo�breve��che�ci�ha�raccontato�Hobsbawm�ed� ha�accelerato�il�processo�di�decomposizione�degli�Stati�nazionali.� D'altronde�ogni�epoca�storica�ha�il�suo�modello�politico�di�perfetta�vita� associata.� Per�mille�anni�il�mondo�civile�visse�nella�convinzione�che�l'impero� romano�fosse�l'unico�modello�statuale�valido,�tanto�e�vero�che,�dopo�il�suo� crollo,�nel�buio�e�nella�confusione�di�un�medio�evo�privo�di�punti�di�riferi- mento�politici�precisi�gli�sforzi�dei�migliori�furono�tesi�alla�ricostituzione�di� quell'impero,�cui�l'affermarsi�della�Chiesa�di�Roma�aveva�aggiunto�l'appella- tivo�di�Sacro.� Quel��Sacro�Romano�Impero��che�non�era�sacro,�non�era�romano�ma,� soprattutto,�non�era�un�impero. E�solo�nel�XVII�secolo�che�si�consolido�^e�venne�teorizzata�da�Jean� Bodin�^una�nuova�forma�di�aggregazione�politica,�lo�Stato�nazionale,�forma� che�ci�ha�accompagnato�fino�ai�giorni�nostri.� Ebbene�lo�Stato�nazionale�come�modello�di�entita�politica�e�in�crisi.� E�giunto�alla�fine�del�suo�ciclo�vitale,�come�gia�profetizzava�anni�fa� Massimo�Severo�Giannini(15)�ed�e�pronto�a�cedere�il�passo�a�nuove�forme� di�aggregazione�politica�dopo�travagli�di�guerre�e�rivoluzioni.� Quali�forme?�Gli�Stati�Uniti�d'Europa�li�accetterei�volentieri�(ma�il�pro- cesso�di�unificazione�politica�mi�sembra�lunghissimo).� Molto�meno�gradirei�un�futuro�da�colonia�dell'impero�d'oltre�atlantico�o�il� nuovo�medio�evo�di�una�dissoluzione�degli�ordini�costituiti�senza�l'emergere�di� nuovi�modelli�validi.�Peggio�che�mai�se�accompagnato�dalla�minaccia�dall'est�di� scorrerie�di�novelli�pirati�saraceni�e�di�guerre�di�religione�fra�croce�e�mezzaluna.� (15)�I.F. Caramazza,�In memoria di Massimo Severo Giannini,in�questa Rassegna,�2002,� I,18.� TEMI�ISTITUZIONALI�1051 Il provvedimento amministrativo delineato dalla legge 15/2005 di modifica della legge n. 241/1990 di Maria Vittoria Lumetti SOMMARIO:�1.Premessa.^2.Iprincipigeneralidell'attivita�amministrativa.Le� novita�.�^3.�Il�silenzio�e�la�conclusione�del�procedimento.�^4.�Efficienza�e� telematica.�^5.�I�compiti�del�responsabile�del�procedimento.�I�rapporti� conl'organocompetenteadadottareilprovvedimentofinale.^6.�Lacomun icazione�dell'avvio�del�procedimento�e�la�novita�del�preavviso�di�rigetto.� 7.�Accordi�integrativi�e�sostitutivi�delprovvedimento�(art.�11)�(conclusione� negoziata�delprocedimento).�^8.�La�conferenza�di�servizi�(art.�14):�confer enza�di�servizipreliminare�(art.�14-bis),�lavori�(art.�14-ter)�ed�effetti�del� dissenso(art.14-quater).^9.�InuoviarticolidelcapoIV-bis(artt.21-bis� -21-novies).�^10.�Definizioni�e�principi�in�materia�di�accesso�(art.�22).� Esclusione�(art.�24),�modalita�di�esercizio�del�diritto,�ricorsi�(art.�17),�comm issioneperl'accesso(art.18).^11.�Conclusioni.� 1.�Premessa� La�Camera�dei�Deputati�il�26�gennaio�2005�ha�approvato,�votandola� quasi�all'unanimita�(s|�394�voti,�no�7�voti)�la�nuova�legge�che�modifica�ed� integra,�a�quindici�anni�di�distanza,�la�legge�241/1990:�si�tratta�della�legge� 11�febbraio�2005,�n.�15,�pubblicata�nella�Gazzetta�Ufficiale�n.�42�del�21�feb- braio�2005.� Il�21�luglio�scorso�la�prima�Commissione�permanente�(Affari�costituzio- nali,�affari�della�Presidenza�del�Consiglio�e�dell'Interno,�ordinamento�gene- rale�dello�Stato�e�della�pubblica�amministrazione)�aveva�approvato,�con� modificazioni,�il�disegno�di�legge�n.�1281-B,�d'iniziativa�governativa,�gia� approvato�dal�Senato�e�modificato�dalla�Camera�dei�Deputati.� La�legge�reca�nuove�norme�e�modifiche�concernenti�la�disciplina�sull'a- zione�amministrativa�regolata�dalla�legge�241�del�1990.� Il�testo,�innovativo,�persegue�la�tensione�sistematica�degli�ultimi�anni�e� rivaluta�la�prospettiva�della�ricostruzione�dei�principali�istituti�di�diritto� amministrativo.� La�prima�parte�della�legge�arricchisce�i�principi�generali�dell'attivita� amministrativa,�codificando�i�principi�di�trasparenza�e�di�rispetto�dell'ordina- mento�comunitario.�La�seconda�parte�riscrive�il�procedimento�amministra- tivo�di�primo�grado,�con�puntualizzazioni�sul�silenzio�e�introduzioni�innova- tive�in�merito�al�preavviso�di�rigetto�e�vizi�del�provvedimento�(codificazione� della�nullita�ed�irregolarita�del�provvedimento).�La�terza�parte�riguarda�i� procedimenti�di�secondo�grado,�limitando�anche�l'applicabilita�degli�istituti� della�revoca�e�dell'annullamento�d'ufficio.�Le�norme�sull'accesso�e�la�confe- renza�di�servizi,�infine,�vengono�interamente�riscritte.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 2.�Iprincipigeneralidell'attivita�amministrativa.�Lenovita� Art.�1.(*).� 1.1.�Art.1,comma,1,lett.Adellalegge15/2005:principigeneralidell'atti- vita�amministrativa�.�La�codificazione�del�principio�di�trasparenza.�L'art.�1� della�legge�241/90�integrata�stabilisce�che��L'attivita�amministrativapersegue� i�fini�determinati�dalla�legge�ed�e�retta�dai�principi�di�imparzialita�,�proporzio- nalita�,�legittimo�affidamento,�efficacia,�efficienza,�economicita�e�pubblicita�,� e�dai�principi�dell'ordinamento�comunitario.� L'art.�1�della�legge�241�del�1990,�com'e�noto,�ha�codificato�il�principio�di� legalita�dell'azione�amministrativa,�individuandone�i�criteri�informatori�e�gli� obiettivi.� L'ultima�versione�del�disegno�di�legge�ha�aggiunto�ai�principi�di�econo- micita�,�efficiacia�e�pubblicita�,�il�principio�di�trasparenza.� La�trasparenza,�da�intendersi�come�precipitato�logico�della�pubblicita�,� puntualizza�e�caratterizza�il�concetto�generale�dell'esigenza�di�conoscibilita�e� trasparenza�di�tutto�l'agire�amministrativo�nei�confronti�dell'intera�massa� dei�consociati.� Gli�atti�ed�i�documenti�delle�pubbliche�amministrazioni�devono�essere,� salvo�esplicite�deroghe�a�tutela�di�imprescindibili�necessita�di�riservatezza,� conoscibili�da�tutti�i�cittadini.� Il�principio,�tuttavia,�ha�anche�una�sua�valenza�piu�circoscritta�e�piu� specificamente�attinente�al�procedimento.� L'effettivo�esercizio�del�potere�da�parte�dell'amministrazione�a�mezzo�del� procedimento�deve,�infatti,�essere�aperto�a�tutti�gli�interessati�ai�qualideve� essere�comunicato�l'avvio�del�procedimento�stesso,�in�modo�da�metterli�in� grado�di�esprimere�le�loro�osservazioni,�e,�laddove�possibile,�negoziare�il�con- tenuto�dell'atto.� Il�concetto�di�trasparenza�ulteriormente�specifica,�dunque,�anche�il� cosiddetto�principio�della�partecipazione.� Quest'ultimo�e�teso,�come�ha�avuto�modo�di�chiarire�il�Consiglio�di� Stato,�a�garantire�fattispecie�diverse�da�quella�della�trasparenza�intesa�come� semplice�conoscibilita�all'esterno�dell'operato�dell'amministrazione�(C.d.S.,� Ad.�Plen.,�4�febbraio�1997).� 1.�2.�Lanuova�leggeelimina�ilprincipio�dell'affidamento�edellaproporzio- nalita�previsto�daiprecedentidisegnidilegge.�Si�fa�presente�che�la�legge�15�eli- mina�dal�testo�normativo�i�principi�dell'affidamento�e�della�proporzionalita� previsti�dalle�precedenti�versioni�del�d.d.l..� I�suddetti�principi,�progressivamente�introdotti�nel�diritto�amministra- tivo�tramite�la�prassi,�erano�infatti�stati�espressamente�previsti�dalla�prece- dente�versione�del�disegno�di�legge�recante�modifiche�alla�legge�241�del� 1990,�il�quale�li�aggiungeva�ai�principi�ormai�tradizionali�di�efficacia,�effi- cenza�e�qualita�.� (*)�La�numerazione�degli�articoli�cos|�graficamente�impostata�fa�riferimento� alla�legge�11�febbraio�2005,�n.�15.� TEMI�ISTITUZIONALI�1053 Correttamente,�la�nuova�versione�non�recepisce�la�codificazione�del� principio�di�legittimo�affidamento.� Tale�concetto,�che�obbedisce�all'esigenza�di�rispettare�la�buona�fede�degli� amministrati�nell'ambito�delle�scelte�discrezionali�ormai�consolidate�nel� tempo,�non�fa�altro�che�ribadire�l'esigenza�che�vengano�adeguatamente�moti- vati�i�provvedimenti�che�si�discostano�dagli�orientamenti�pregressi�seguiti�in� precedenza,�ossia�dalla�prassi.� Una�ripetizione,�dunque,�dell'obbligo�di�motivazione�dei�provvedimenti� discrezionali�e�nulla�piu��,�anche�in�considerazione�del�fatto�che�non�si�puo'� certo�imporre�all'amministrazione�di�non�mutare�i�propri�orientamenti�e�atti- vita��consolidati�nel�tempo�e�di�non�adeguarsi�al�mutare�dei�tempi�e�delle�esi- genze.� Verrebbe�infatti�meno�lo�stesso�principio�fondamentale�di�discrezionalita�� amministrativa.� Sul�principio�di�affidamento�e�di�coerenza�prevale,�e�non�potrebbe�essere� diversamente,�il�principio�di�ragionevolezza.� Anche�il�principio�di�proporzionalita��era�espressamente�richiamato�fra�i� principi�che�reggono�l'azione�amministrativa�in�una�delle�versioni�precedenti� dell'art.�1�della�legge�241�del�1990.�(1).� Si�precisa�che�i�concetti�di�sussidiarieta��ed�il�connesso�principio�di�ade- guatezza�o�proporzionalita��elaborati�della�Corte�costituzionale�si�riferiscono� al�principio�della�legislazione�di�conferimento�o�di�attrazione�di�funzioni� amministrative�di�cui�al�comma�1�dell'art.�118�Cost.� Si�tratta�di�principi�profondamente�diversi�dalla�sussidiarieta��e�propor- zionalita��che�rilevano�ai�fini�dell'esercizio�delle�funzioni�amministrative:�que- sti�sono�assimilabili�al�fondamentale�principio�di�legalita��dell'azione�ammini- strativa�e,�come�tali,�non�sono�sindacabili�dal�giudice�amministrativo�in�sede� di�accertamento�di�vizi�di�legittimita��degli�atti�amministrativi,�se�non�sulla� base�di�espresse�previsioni�di�legge(2).� Anche�in�questo�caso�l'eliminazione�dalla�previsione�normativa�del�rife- rimento�al�concetto�di�proporzionalita��e�da�salutare�con�favore,�anche�a� causa�dell'aleatorieta��e�vaghezza�del�concetto,�che�nulla�aggiunge�ai�limiti� che�il�sindacato�del�giudice�amministrativo�incontra�in�merito�alla�discrezio- nalita�.� 1.3�Art.1,�comma�1,�lett.�a:�i�principi�dell'ordinamento�comunitario.�Il� primo�comma�dell'art.�1�precisa�che�l'attivita��amministrativa�e�retta�anche� dai�principi�dell'ordinamento�comunitario.� (1)�D.U.�Galetta,�Recenti�novita�in�tema�di�illegittimita�delprovvedimento�amministrativo� affetto�da�c.d.�viziformali,in�Foro�amm.�TAR,�2002,�513;�CerullI Irelli,�Relazione�introduttiva� al�Convegno�su�Innovazioni�del�diritto�amministrativo�e�riforma�dell'Amministrazione,Roma,� 22�marzo�2002,�in�www.giust.it,3/2002.� (2)�Cfr.�su�un�commento�di�tali�principi�in�riferimento�al�titolo�V�della�Costituzione,�R.� Dickmann,�Iprincipidisussidiarieta�ediproporzionalita�edilprincipio�diintesaperuncorretto� metodo�della�legislazione�statale�di�attrazione�di�funzioni�amministrative�regionali,�in�Corr.�Giur.� n.�1/�2004,46,�nonche�la�bibliografia�ivi�citata.�Cfr.�anche�D.�U.�Galetta,�Principio�diproporzio- nalita�e�sindacato�giurisdizionale�del�diritto�amministrativo,�Milano,�1998.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Scopo�del�disegno�di�legge�presentato�e�quello�dichiarato�di�integrare�i� principi�generali�dell'azione�amministrativa�nazionali�con�quelli�di�natura� comunitaria,�che�sono�sempre�piu�determinanti.� Il�Consiglio�di�Stato�ha�riconosciuto,�anche�sulla�base�del�novellato� art.�117�Cost.,�il�rapporto�di�integrazione�tra�l'ordinamento�comunitarioe� nazionale,�da�giudicarsi�preferibile�rispetto�al�principio�della�separatezza�ed� autonomia(3).� Uno�degli�effetti�piu�pregnanti�del�diritto�comunitario�sull'ordinamento� interno�consiste�nel�potere�di�disapplicazione�delle�norme�interne�contra- stanti�col�diritto�comunitario�da�parte�dei�giudici�e�della�stessa�pubblica� amministrazione.� Il�potere�^obbligo�di�disapplicare�scaturisce�da�una�invalidita�comunitaria� e�costituisce�una�forma�di�invalidita�diversa�da�quella�del�diritto�nazionale.� L'invalidita�provvedimentale�comunitaria�coincide�con�l'illegittimita�per� violazione�di�legge�che�ha�come�parametro�di�riferimento,�per�la�valutazione� del�provvedimento,�una�disposizione�comunitaria,�e�che�coinciderebbe�con� l'annullabilita�.� La�disciplina�comunitaria,�tuttavia,�non�determina�una�sostituzione�a� quella�nazionale,�ma�solo�una�sovrapposizione�parziale.� 1.4. Art. 1,comma1,lett. b):attidinaturanonautoritativa. L'art.�1�inseri- sce�un�nuovo�comma,�l'1�bis, all'art.�1�della�241,�il�quale�prevede�la�sottoposi- zione�della�P.A.�alle�norme�di�diritto�privato�nell'adozione�di�atti�di�natura� non�autoritativa,�salvi�i�casi�in�cui�la�legge�preveda�diversamente.� In�apertura�si�propone�di�chiarire�che�le�amministrazioni�possono�ope- rare�nel�perseguimento�dei�loro�fini�istituzionali�utilizzando�strumentidi� diritto�pubblico�e�di�diritto�privato,�servendosi,�quindi,�di�moduli�anche� negoziali�per�la�cura�dell'interesse�cui�sono�preposte.� Una�norma�del�genere�sancisce�la�definitiva�tendenza�all'abbandono�del� vecchio�dogma�per�cui�l'amministrazione�agiva�e�doveva�agire�a�mezzo�di�atti� unilaterali�e�d'imperio.� Si�palesa�l'idea,�ormai�radicata,�che�il�negozio�di�natura�privata�sia�per- fettamente�idoneo�alla�cura�di�un�interesse,�quello�pubblico�che,�per�quanto� riferibile�alla�collettivita�,e�pur�sempre�legato�ad�un�centro�d'imputazione� della�tutela,�che�e�unico.� Ne�deriva�la�convinzione�che�lo�strumento�di�natura�privatistica�e�mag- giormente�satisfattivo�dell'interesse�pubblico�da�curare,�rispetto�all'atto�unila- terale�o�d'imperio.� Da�qui�una�visione�di�natura�funzionale�dell'attivita�dell'amministra- zione,�anche�in�vista�della�sottoposizione�al�giudizio�della�Corte�dei�Conti� delle�risultanze�dell'attivita�negoziale.� (3)�Cons.�di�St.,�V,�10�gennaio�2003,�n.�35,�in�Urb. e app.,�2003,�428,�con�commento�di� C.E.Gallo,�Impugnazione, disapplicazione ed integrazione del bando di gara nei contratti dellapub- blica amministrazione: una pronuncia di assestamento;�Corte�di�Giust.,�VI,�27�febbraio�2003,�causa� C-327/00.� TEMI�ISTITUZIONALI�1055 1.5.�Art.�1,�comma�1,�lett.�b):�i�soggetti�preposti�all'esercizio�di�attivita� amministrativa.�Il�comma�1-ter,�introdotto�ex�novo�all'art.�1�della�241,�speci- fica�che�ai�principi�di�cui�al�comma�1�sono�sottoposti�i�soggetti�privati�prepo- sti�all'esercizio�di�attivita�amministrative.� Vengono�individuati�ulteriori�principi�e�corollari�dell'azione�amministra- tiva,�al�fine�di�meglio�delineare�nel�concreto�le�direttrici�dell'attivita�provvedi- mentale�e�dell'agire�amministrativo�in�generale.� Da�cio'�derivano�l'estensione�dell'azione�amministrativa�e�l'inscindibilita� del�momento�organizzatorio�da�quello�gestorio�degli�apparati�pubblici,�cui� si�aggiunge�il�principio�della�separazione�tra�indirizzo�politico�e�gestione� amministrativa.� Il�principio�di�ragionevolezza�dell'azione�amministrativa�e�comunque�l'e- spressione�sintetica�della�proporzionalita�,�adeguatezza,�coerenza�e�congruita� delle�scelte�discrezionali,�come�tale�sovraordinato�a�quelli�di�efficienza,�effi- cacia,�economicita�e�trasparenza.� A�tale�principio,�immanente�nell'ordinamento,�spetta�un�ruolo�di�veri- fica,�di�contemperamento�e�di�adattamento�dei�criteri�e�delle�regole�dettati� dagli�altri�principi�al�caso�concreto.� Questa�esigenza�nasce�dal�fatto�che�i�criteri�efficientistico-produttivi� fissati�da�ciascuna�Amministrazione�in�base�ai�sistemi�informatici�e�stati- stici�non�risultano�adeguati�nel�caso�di�sopravvenienze�di�nuove�circo- stanze.� 3.�Il�silenzio�e�la�conclusione�delprocedimento� Art.�2.� 1.1.�Conclusioni�del�procedimento.�Il�comma�4-bis,�aggiunto�all'art.�2� della�legge�241,�dopo�il�4.�comma,�consente�di�proporre,�anche�senza�neces- sita�di�diffida,�il�ricorso�avverso�il�silenzio�ai�sensi�dell'art.�21-bis�della�legge� 6�dicembre�1971,�n.�1034�cos|�come�modificato�dalla�legge�205�del�2000.� E�tuttavia�previsto�il�termine�entro�cui�il�ricorrente�puo'�proporre�il� ricorso�contro�il�silenzio:�un�anno�dalla�scadenza�del�termine�stabilito�dal- l'amministrazione�o,�se�questa�non�provvede,�dalla�scadenza�dei�trenta�giorni� previsti�dal�comma�3�dell'art.�2.� Dopo�l'entrata�in�vigore�della�legge�241�del�1990�si�era�discusso�circa� l'opportunita�di�mantenere�in�vita�l'obbligo�della�messa�in�mora�nei�confronti� dell'amministrazione�inadempiente,�secondo�il�modello�del�testo�unico�degli� impiegati�civili�dello�Stato.� L'abolizione�espressa�della�diffida,�tuttavia,�non�dovrebbe�sortire�effetti� rilevanti,�anzi�penalizza�l'amministrazione�e�incrementa�il�contenzioso,�consi- derato�che�la�diffida�spesso�focalizza�e�sollecita�l'attenzione�dei�funzionari�in� ordine�alla�pratica�da�completare�e�risolve�in�maniera�efficace�le�sorti�del� procedimento.� Si�noti�come�l'art.�21-ter,�introdotto�dallo�stesso�disegno�di�legge,�pre- vede�la�necessita�che�l'amministrazione�diffidi�il�privato�ad�adempiere�agli� obblighi�nei�suoi�confronti.� C'era�un�motivo�se�dottrina�e�giurisprudenza�avevano�ritenuto�oppor- tuno�di�mantenere�in�vita�la�messa�in�mora,�strumento�peraltro�riscontrabile� anche�negli�altri�rami�dell'ordinamento�e�nelle�controversie�tra�privati.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� L'ultimo�periodo�del�nuovo�comma�concede�al�privato�la�possibilita�di� riproporre�l'istanza�di�avvio�del�procedimento,�laddove�ne�ricorrano�i�pre- supposti.� Il�precetto�potrebbe�ritenersi�applicabile�sia�nel�caso�in�cui�siano�scaduti� i�termini�per�la�proposizione�del�ricorso�sul�silenzio,�sia�qualora�essi�non� siano�scaduti:�tale�interpretazione�concretizzerebbe�un�effetto�deflattivo�del� contenzioso.� 4. Efficienza e telematica. Art. 3. 1.1. Telematica. L'art.�3�della�legge�15/05�introduce�l'art.�3-bis che�reca�il� titolo��Uso della telematica�:��Per�conseguire�maggiore�efficienza�nella�loro� attivita�,�le�amministrazioni�pubbliche�incentivano�l'uso�della�telematica,�nei� rapporti�interni,�tra�le�diverse�amministrazioni�e�tra�queste�e�i�privati�.� Viene�conferita�maggiore�importanza�all'utilizzo�dell'informatica�come� strumento�volto�a�migliorare�l'efficienza�della�P.A.� Una�delle�precedenti�versioni�del�disegno�di�legge�faceva�esplicito�riferi- mento�al�testo�unico�sulla�documentazione�dell'amministrazione��nelle�forme� previste�dal�testo�unico�delle�disposizioni�legislative�e�regolamentari�in�mate- ria�di�documentazione�amministrativa,�di�cui�al�decreto�del�Presidente�della� Repubblica�28�dicembre�2000,�n.�445�.� Il�riferimento�e�stato�eliminato,�in�quanto�considerato,�probabilmente,� superfluo.� Gia�da�tempo�l'uso�dell'informatica�e�della�telematica�e�stato�introdotto� nella�pubblica�amministrazione,�con�effetti�benefici�in�ordine�all'efficienza�e� celerita�dell'attivita�amministrativa.� Anche�l'Avvocatura�dello�Stato�e�da�ricomprendersi�tra�i�destinatari� della�norma,�tant'e�che�e�gia�da�tempo�attivo�un�collegamento�telematico� non�solo�con�le�amministrazioni�statali�patrocinate�ma�altres|�tra�le�singole� avvocature�distrettuali�e�tra�queste�e�l'Avvocatura�generale.� Cio�dovrebbe�rendere�piu�celere�la�trasmissione�dei�carteggi�e�dei�docu- menti�utili�per�la�difesa�in�giudizio�o�per�il�rilascio�dei�pareri.� Allo�stesso�modo�anche�nei�rapporti�tra�amministrazioni�e�privati�l'uso� della�telematica�dovrebbe�rendere�piu�celere�ed�efficace�il�procedimento� amministrativo�in�corso.� 5.Icompitidelresponsabiledelprocedimento. Irapporticonl'organocompe- tenteadadottare ilprovvedimentofinale Art. 4. 1.1. Adozione del provvedimento finale da parte di organo diverso dal responsabile delprocedimento.�All'art.�6,�comma�1,�lett.�e,e�aggiunto�un�ulte- riore�periodo�volto�a�regolare�i�rapporti�tra�il�responsabile�del�procedimento� e�l'organo�competente�per�l'adozione�del�provvedimento�finale,�qualora�que- st'ultimo�sia�diverso�dal�primo.� La�norma�prevede�la�possibilita�,�per�l'organo�che�adotta�il�provvedi- mento�finale,�di�motivare�qualora�si�discosti�dalle�risultanze�dell'istruttoria.� La�norma�non�identifica�il�soggetto�che�adotta�il�provvedimento�finale,� potendo�egli�essere�sia�un�altro�funzionario�sia�il�dirigente�stesso.� TEMI�ISTITUZIONALI�1057 Sia�la�dottrina�che�la�giurisprudenza�(ex multis cfr.�T.A.R.�Sicilia,� Palermo,�Sez.�I,�8�luglio�2002,�n.�1961;�C.�Conti�Sicilia,�Sez.�contr.,�3�dicem- bre�1996,�n.�80)�risultano�concordi�sulla�circostanza�che�l'adozione�del�prov- vedimento�finale�sia�di�competenza�esclusiva�del�Dirigente�il�quale,�in�caso� di�mancata�designazione�del�responsabile�del�procedimento,�e�ritenuto�essere,� ai�sensi�dell'art.�5�legge�241/1990,�esso�stesso�responsabile�del�procedimento.� Il�D.lgs.�165/2001�recante�norme�generali�sull'ordinamento�del�lavoro� alle�dipendenze�delle�Amministrazioni�Pubbliche,�prevede�e�disciplina,� all'art.�17,�le�funzioni�che�sono�conferite�ai�dirigenti�nell'ambito�di�quanto� previsto�all'art.�4�del�D.lgs.�stesso.� Lanormaprevede,�alcomma1,fral'altro,cheidirigenticoordininoecon- trollino�l'attivita�degli�Uffici�che�da�essi�dipendono�e�dei�responsabili�dei�proce- dimenti�amministrativi,�anche�con�poteri�sostitutivi�in�caso�di�loro�inerzia. E�il�dirigente�l'unico�soggetto�autorizzato�ad�adottare�tutti�gli�atti�ed�i� provvedimenti�amministrativi�in�grado�di�impegnare�l'Amministrazione�verso� l'esterno.� Di�conseguenza,�il�legislatore�ha�gravato�il�medesimo�soggetto�del� dovere�ed�onere�della�gestione�amministrativa,�tecnica�e�finanziaria.�Lo�ha� dotato�di�autonomi�poteri�di�spesa,�di�organizzazione�delle�risorse�umane,� oltre�che�dei�conseguenti�poteri�di�controllo.� L'individuazione�all'interno�della�struttura�di�un�responsabile�per�la�fase� procedimentale,�non�comporta,�tuttavia,�la�spoliazione�dei�poteri�(rectius obblighi)�di�indirizzo�coordinamento�e�vigilanza�che�gravano�in�capo�al�diri- gente�della�struttura�stessa,�il�quale�risponde�sempre�della�gestione�comples- siva�dell'ufficio�cui�e�preposto.� Infatti,�e�indubitabile�che�il�responsabile�del�procedimento�debba�rimet- tere�gli�atti�istruttori�compiuti�al�dirigente,�il�quale�adotta�il�provvedimento� finale,�salvo�il�caso�in�cui�il�primo�abbia�una�competenza�specifica�all'ado- zione�dell'atto.� La�soluzione�offerta�dalla�norma�e�senz'altro�da�condividere,�conside- rato�che�il�legislatore�ha�individuato�nella�funzione�dirigenziale�un�controllo� apicale�che�rende�il�soggetto�investito�di�una�tal�funzione�responsabile�inter- namente�ed�esternamente�all'Amministrazione.�L'unico�limite�che�viene�posto� e�quello�di�motivare�nel�caso�in�cui�colui�che�adotta�il�provvedimento�finale� non�intenda�recepire�le�risultanze�istruttorie.� 6.Lacomunicazionedell'avviodelprocedimentoelanovita�delpreavvisodirigetto. Art.�5.� 1.1 Contenuto. All'art.�8,�comma�2,�della�legge�241/1990�dopo�la�lettera� c)�sono�inserite�le�lettere�c-bis ec-ter:�le�nuove�norme�ineriscono�al�contenuto� della�comunicazione�dell'avvio�del�procedimento.� La�lettera�c-bis precisa�che�la�comunicazione�deve�contenere�l'indica- zione�della�data�entro�la�quale,�secondo�i�termini�previsti�dall'art.�2,�commi�2� o�3,�deve�concludersi�il�procedimento�e�i�rimedi�esperibili�in�caso�di�inerzia.� Si�introduce,�in�tal�modo,�una�indicazione�al�destinatario�dell'avviso� circa�i�rimedi�esperibili�in�caso�di�inerzia�della�P.A.,�cos|�come�nel�provvedi- mento�finale�deve�essere�indicato�il�termine�e�l'autorita�giurisdizionale�cui� ricorrere.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�giurisprudenza�ha�tuttavia�ritenuto�che�tale�omissione�si�risolva�in� una�mera�irregolarita�,�qualora�il�rimedio�giurisdizionale�venga�correttamente� esperito.� Si�presume�che�la�stessa�regola�venga�applicata�anche�in�questo�caso.� 1.2. Procedimenti ad istanza di parte. La�nuova�lettera�c-ter introduce� l'obbligo�in�capo�alla�P.A.�di�indicare,�nei�procedimenti�ad�istanza�di�parte,� la�data�di�presentazione�della�relativa�istanza.� La�statuizione�scaturisce�dall'esigenza�di�precisare,�anche�ai�fini�dell'in- dicazione�del�termine�entro�cui�il�procedimento�deve�concludersi,�ai�sensi�del- l'art.�2,�comma�2,�il�momento�esatto�in�cui�l'istanza�di�parte�viene�presentata.� Cio�anche�ai�fini�del�ricorso�contro�il�silenzio�della�P.A.,�da�esperirsi� entro�un�anno�(cfr.�art.�2�della�legge�241/1990�integrata).� Art.�6.� 1.1. Comunicazione dei motivi ostativi prima dell'adozione del provvedi- mento.�Dopo�l'art.�10�della�legge�241�e�inserito�l'art.�10-bis che�introduce� una�rilevante�novita�nei�procedimenti�ad�istanza�di�parte:�l'obbligo�da�parte� della�P.A.�di�comunicare�i�motivi�ostativi�all'accoglimento�dell'istanza,�prima� della�formale�adozione�del�provvedimento�negativo�(preavviso�di�rigetto).� La�norma�inserisce�una�ulteriore�fase�di�contraddittorio�tra�le�parti,�con� la�possibilita�dell'istante�di�presentare�per�iscritto�osservazioni�e�documenti� entro�dieci�giorni�dal�ricevimento�della�comunicazione.� La�ratio sottesa�alla�norma�e�quella�di�sortire�un�effetto�deflattivo�sul� contenzioso,�per�evitare�che�eventuali�documenti�o�argomentazioni,�non� ancora�conosciuti�dall'amministrazione,�vengano�invece�tardivamente�pro- dotti�in�giudizio,�con�l'effetto�distorsivo�di�determinare�una�eventuale�inamis- sibile�prosecuzione�del�procedimento�amministrativo�in�sede�giurisdizionale.� In�tal�modo�il�richiedente�deve�necessariamente�attivarsi�nel�corso�del� procedimento�o�almeno�prima�della�sua�conclusione.� L'amministrazione�ha�comunque�l'obbligo,�d'altro�canto,�di�indicare�in� sede�di�motivazione�del�provvedimento�negativo�finale,�le�ragioni�del�man- cato�accoglimento�delle�suddette�osservazioni.� La�nuova�disposizione�precisa�anche�che�la�comunicazione�dei�motivi� ostativi�anticipatrice�del�provvedimento�finale�interrompe�i�termini�per�con- cludere�il�procedimento,�che�iniziano�nuovamente�a�decorrere�dalla�data�di� presentazione�delle�osservazioni�o,�in�mancanza,�dalla�scadenza�del�termine� dei�dieci�giorni.� La�regola�prevede�due�eccezioni�e�non�si�applica�alle�procedure�concor- suali,�a�causa�della�complessita�della�materia,�ne�ai�procedimenti�in�materia� previdenziale�ed�assitenziali�sorti�a�seguito�di�istanza�di�parte�e�gestiti�dagli� enti�previdenziali.� 7. Accordi integrativi e sostitutivi del provvedimento (art. 11) (conclusione negoziata delprocedimento). Art.�7.� 1.1. Accordi sostitutivi. Anche�l'art.�11�subisce�delle�modifiche.� Il�comma�1�potenzia�lo�strumento�dell'accordo�sostitutivo�eliminando�il� limite�dell'utilizzo�ai�casi�previsti�dalla�legge.� TEMI�ISTITUZIONALI�1059 1.2. Determinazione dell'organo competente all'adozione delprovvedimento integrato o sostituito dall'accordo. Al�comma�4�e�aggiunto�il�comma�4-bis che,�a�garanzia�dell'imparzialita�e�buon�andamento�dell'azione�amministra- tiva,�prevede�che�la�stipulazione�dell'accordo�venga�preceduta�dalla�determi- nazione�dell'organo�che�sarebbe�competente�ad�adottare�il�provvedimento.� E�conferita�dunque,�la�facolta�di�esprimere�il�proprio�punto�di�vista�circa� l'accordo�all'organo�cui�per�competenza�spettava�adottare�il�provvedimento.� Cio�al�fine�di�acquisire�il�parere�dell'amministrazione�competente�circa� l'accordo�con�il�privato.� 8. Laconferenzadiservizi(art. 14):conferenzadiservizipreliminare(art. 14-bis), lavori (art. 14-ter) edeffetti del dissenso (art. 14-quater). Art.�8.� 1.1. Decorrenza dei termini. All'art.�14�sono�apportate�alcune�modifiche� intese�a�potenziare�la�semplificazione�dell'azione�amministrativa.� Innanzi�tutto�e�aumentato�da�15�a�30�giorni�il�termine�entro�cui�l'ammi- nistrazione�procedente�ha�l'obbligo�di�indire�la�conferenza�di�servizi,�per�l'e- same�contestuale�dei�vari�interessi�pubblici�coinvolti�in�un�procedimento� amministrativo.� La�conferenza�dei�servizi�e�,�infatti,�indetta�se�entro�trenta�giorni�dalla� ricezione�della�richiesta�non�pervengono�le�intese,�concerti,�nulla�osta�o� assensi�delle�altre�amministrazioni�pubbliche�coinvolte.� Appare�evidente�che�il�termine�di�15�giorni�risultava�troppo�stretto�per� gli�adempimenti�burocratici�del�caso.� 1.2. Dissenso di una delle amministrazioni coinvolte. Inoltre�l'art.�8� aggiunge�un�periodo�all'art.�14,�comma�2,�precisando�che�sussiste�altres|�l'ob- bligo�di�indire�la�conferenza�dei�servizi,�anche�quando�e�intervenuto�entro� lo�stesso�termine�il�dissenso�di�una�o�piu�amministrazioni�interpellate.�La� precisazione�e�volta�ad�evitare�complicazioni,�sia�nella�fase�procedimentale,� sia�in�quella�successiva�ed�eventuale,�giurisdizionale.� 1.3. Conferenza di servizi per i procedimenti connessi.�Il�comma�3�del- l'art.�14�disciplina�la�conferenza�di�servizi�nei�casi�di�esame�contestualedi� interessi�coinvolti�in�piu�procedimenti�amministrativi�connessi,�riguardanti� medesimi�attivita�o�risultati.� La�regola�e�che�la�conferenza�sia�indetta�dall'amministrazione�o�da�una� delle�amministrazioni�che�curano�l'interesse�prevalente.� La�legge�sopprime�l'ultimo�periodo�del�comma�3,�art.�14,�in�cui�si�confe- riva�il�potere�di�indizione�anche�a�qualsiasi�altra�amministrazione�coinvolta.� L'intento�e�quello�di�semplificare�e�di�accelerare�il�procedimento,�evi- tando�che�anche�le�amministrazioni�coinvolte�in�maniera�secondaria�possano� esercitare�il�potere�di�indizione�della�conferenza,�appesantendo�l'iter burocra- tico:�solo�l'amministrazione�principalmente�coinvolta�ha�la�facolta�di�valu- tare�se�sussista�o�no�la�necessita�di�una�conferenza�di�servizi,�in�quanto�l'esi- stenza�di�vari�procedimenti�connessi�richiede�un�coinvolgimento�esteso.� 1.4. Affidamento di concessione di lavoripubblici.�In�questo�caso�il�potere� di�convocazione�della�conferenza�spetta�anche�al�concessionario.�La�norma� del�disegno�di�legge�estende�anche�al�concedente�tale�potere,�con�il�consenso� del�concessionario.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il�comma�5�dell'art.�14�garantisce�il�diritto�di�voto�al�concedente,�qua- lora�la�conferenza�sia�convocata�ad�istanza�del�concessionario.� Le�nuove�norme�attribuiscono�al�concessionario�una�maggiore�rile- vanza,�in�caso�di�lavori�pubblici,�all'interno�della�conferenza�di�servizi:� il�maggiore�coinvolgimento�dovrebbe�garantire�maggiore�trasparenza�e�snel- lire�l'iter�di�procedure�molto�complesse.� 1.5.�Obbligo�di�utilizzo�degli�strumenti�informatici�disponibili.�Al�comma�5� dell'art.�14�della�241�e�aggiunto�il�comma�5-bis�che�impone�l'obbligo�dell'uti- lizzo�degli�strumenti�informatici�disponibili,�secondo�i�tempi�e�le�modalita� stabiliti�dalle�medesime�amministrazioni.�La�norma�si�inserisce�nell'ambito� del�disegno�di�potenziamento�dell'informatica�e�telematica�perseguito�da� tempo�dall'ordinamento�(v.�infra�sub�art.�1),�rispettando,�tuttavia,�le�diverse� tiplogie�di�intervento�e�le�diverse�modalita�temporali,�che�variano�inevitabil- mente�da�amministrazione�ad�amministrazione.� Art.�9.� 1.1.�Poteri�di�convocazione�su�istanza�dell'interessato.�La�norma�modifica� il�comma�1�dell'art.�14-bis:�la�conferenza�di�servizi�puo�essere�invocata�per� progetti�di�particolare�complessita�edi�insediamentiproduttivi�di�beni�e�servizi� su�motivata�richiesta�dell'interessato,�documentata,�in�assenza�di�un�progetto� preliminare,�da�uno�studio�difattibilita�,�al�fine�di�verificare�quali�siano�le�con- dizioni�per�ottenere,�alla�loro�presentazione,�i�necessari�atti�di�consenso. La�disposizione�precisa�i�presupposti�per�la�presentazione�della�richiesta� della�conferenza�di�servizi�da�parte�dell'interessato:�l'istanza�deve�essere�cor- redata�da�documenti�ben�precisi,�che�contengono�uno�studio�di�fattibilita�in� merito�ai�progetti�particolarmente�complessi,�che�vengono�sottoposti�alle� amministrazioni.� 1.1.�Progetto�preliminare.�Al�comma�2,�secondo�periodo,�si�precisa�che� nelle�procedure�di�realizzazione�di�opere�pubbliche�e�di�interesse�pubblico�in� sede�di�conferenza�di�servizi�preliminari�si�pronunciano,�per�quanto�riguarda� l'interesse�da�ciasuna�tutelato,�le�amministrazioni�preposte�alla�tutela� ambientale,�paesaggistico-territoriale,�del�patrimonio�storico-artistico�o�alla� tutela�della�salute�e�della�pubblica�incolumita�(ove�della�pubblica�utilita�costi- tuisce�una�aggiunta�al�periodo).� 1.3.�Disciplina�del�dissenso.�Dopo�il�comma�3�e�inserito�il�comma�3-bis,il� quale�sottopone�alla�disciplna�dell'art.�14-quater,�comma�3,�l'ipotesi�del�dis- senso�espresso�in�sede�di�conferenza�preliminare�da�amministrazioni�preposte� alla�tutela�ambientale,�paesaggistico-territoriale,�del�patrimonio�storico- artistico�o�alla�tutela�della�salute�e�della�pubblica�incolumita�,�con�riferimento� alle�opere�interregionali.� Art.�10.� 1.1.�Terminiper�la�convocazione.�All'art.�14-ter,�comma�1,�e�anteposto�un� nuovo�comma�che�detta�i�termini�entro�cui�deve�essere�convocata�la�confe- renza�di�servizi:�quindici�giorni�dalla�data�di�indizione,�oppure�trenta�in�caso� di�particolare�complessita�dell'istruttoria.� 1.2.�Termini�entro�cui�le�amministrazioni�devono�ricevere�la�convocazione:� il�comma�2�abbrevia�da�dieci�a�cinque�i�termini�entro�cui�le�amministrazioni� convocate�devono�ricevere�la�comunicazione�della�data.� TEMI�ISTITUZIONALI�1061 1.3.�Terminiper�l'adozione�della�decisione�conclusiva.�La�norma�introduce� una�piccola�modifica�per�quanto�riguarda�l'inutile�decorso�del�termine�di� novanta�giorni�per�l'adozione�della�decisione�definitiva:�l'amministrazione� procedente�provvede�non�piu�secondo�i�commi�2�e�ss.�dell'art.�14-quater,� bens|�secondo�i�commi�6-bis�e�9�dell'art.�14-ter,�cosi'�come�aggiunti�e�sostituiti� dalla�riforma�(v.�sub.�infra).� 1.4.�Sospensione�del�termine�per�l'acquisizione�della�VIA.�Al�comma�4�dell 'art.�14-ter�viene�aggiunta�una�precisazione�rilevante�riguardante�i�termini� per�l'adozione�della�decisione�conclusiva:�questi�rimangono�sospesi,�perun� massimo�di�novanta�giorni,�fino�all'acquisizione�della�pronuncia�sulla�comp atibilita�ambientale.� 1.5.�Procedimenti�in�cui�sia�intervenuta�la�VIA.�Il�comma�5�viene�modific ato�in�parte.�Si�precisa�che�nei�procedimenti�in�cui�sia�gia�intervenuta�la� VIA�le�disposizioni�dell'art.�14-quater,�comma�3�sul�motivato�dissenso�e�dell 'art.�16,�comma�3,�e�17,�comma�2,�si�applicano�alle�sole�amministazioni�prep oste�alla�tutela�della�salute�e�del�patrimonio�storico-artistico�e�della�pubb lica�incolumita�.� 1.6.�Determinazione�motivata�di�conclusione�delprocedimento.�L'articolo� 10�aggiunge�un�nuovo�comma,�il�6-bis�all'art.�14-ter,�specificando�che�all'esito� dei�lavori�della�conferenza,�scaduto�il�termine�di�cui�al�comma�3,�l'amminis trazione�procedente�adotta�la�determinazione�motivata�di�conclusione�del� procedimento,�valutate�le�specifiche�risultanze�della�conferenza�e�tenuto� conto�delle�posizioni�prevalenti�espresse�in�quella�sede.� 1.7.�Assenso�acquisito�dell'amministrazione�che�non�si�e�pronunciata.�Il� comma�7�dell'art.�14-ter�e�abrogato�nella�parte�in�cui�richiede,�come�condiz ione�dell'acquisizione�dell'assenso�dell'amministrazione�che�non�si�e�pronunc iata,�il�decorso�del�termine�di�trenta�giorni�dalla�data�di�ricezione�della� determinazione�di�conclusione�del�procedimento.�Entro�tale�termine�era� prima�possibile�comunicare�il�proprio�motivato�dissenso,�oppure�impugnare� la�determinazione�conclusiva�stessa.� L'enunciato�e�finalizzato�a�semplificare�e�rendere�piu�celere�la�conclus ione�del�procedimento,�eliminando�i�trenta�giorni�di�attesa�per�dare�per� acquisito�l'assenso�delle�amministrazioni�silenti.� 1.8.�Il�comma�9�e�sostituito�con�lievi�modifiche:�il�provvedimento�finale� conforme�alla�determinazione�conclusiva�[favorevole]�di�cui�al�comma�6�bis� sostituisce,�a�tutti�gli�effetti,�ogni�autorizzazione,�concessione,�nulla�osta�o� atto�di�assenso�comunque�denominato�di�competenza�delle�amministrazioni� partecipanti�o�comunque�invitate�a�partecipare�ma�risultate�assenti,�alla�pred etta�conferenza.� Art.�11.� 1.1.�Anche�l'art.�14-quater�reca�delle�modifiche.�Il�comma�2�risulta�abrog ato.� Il�comma�disciplinava�l'adozione�della�decisione�entro�i�termini�che� erano�previsti�dal�modificato�art.�14-ter�comma�3�(cfr.�sub.�art.�10).� 1.2.�Dissenso�espresso�da�amministrazionepreposta�alla�tutela�ambientale� ecc.�e�determinazione�sostitutiva.�Il�comma�3�e�invece�sostituito�dai�commi�3,� 3-bis,3-ter,3-quater,3-quinquies.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�norma�intende�disciplinare�in�maniera�piu�dettagliata�i�criteri�per� risolvere�il�dissenso�espresso�da�una�delle�amministrazioni�preposte�alla� tutela�ambientale,�paesaggistico-territoriale,�del�patrimonio�storico-artistico� o�alla�tutela�della�salute�e�della�pubblica�incolumita�.E�previsto�che,�nel�ter- mine�di�dieci�giorni�(prima�non�contemplato),�l'amministrazione�procedente� rimetta�la�decisione�al:� ^Consiglio�dei�Ministri,�in�caso�di�dissenso�tra�amministrazioni�statali;� ^alla�Conferenza�permanente�per�i�rapporti�tra�lo�Stato,�le�regioni�e�le� province�autonome�di�Trento�e�di�Bolzano�(conferenza�Stato-Regioni)�in� caso�di�dissenso�tra�un'amministrazione�statale�e�una�regionale�o�tra�piu� amministrazioni�regionali;� ^alla�Conferenza�unificata,�prevista�dall'art.�8�del�decreto�legislativo� 28�agosto�1997,�n.�281,�in�caso�di�dissenso�tra�un'amministrazione�statale�o� regionale�e�un�ente�locale�o�tra�piu�enti�locali.� Il�nuovo�comma�conferma�il�termine�di�trenta�giorni�per�la�decisione,�una� volta�verificata�la�completezza�della�documentazione�inviata�a�fini�istruttori.� E�concessa�la�possibilita�di�una�ulteriore�proroga�non�superiore�a�ses- santa�giorni�in�caso�di�complessita�dell'istruttoria,�valutata�dal�presidente� del�Consiglio�del�Ministri,�della�Conferenza�Stato�-Regioni�o�della�Confe- renza�unificata.� 1.3. Il�nuovo�comma�3-bis disciplina�i�criteri�della�rimessione�della�deter- minazione�sostitutiva�nel�caso�in�cui�il�motivato�dissenso�sia�espresso�da� una�regione�o�da�una�provincia�autonoma�in�una�delle�materie�di�propria� competenza.� In�tal�caso�la�decisione�e�rimessa�alla�Conferenza�Stato-regioni,�in�caso� di�contrasto�tra�Stato�e�regione,�o�alla�conferenza�unificata,�in�caso�di�dis- senso�tra�regione�o�provincia�autonoma�e�ente�locale.� 1.4. Determinazione sostitutiva del Consiglio del Ministri. Il�comma�3�ter dell'art.�14-quater della�``nuova''�241�introduce�una�rilevante�novita�:�la�rimes- sione�della�determinazione�conclusiva�al�consiglio�del�Ministri�in�caso�di� inerzia�della�conferenza�Stato-regioni�o�della�conferenza�unificata.�Il�termine� previsto�per�la�pronuncia�e�di�trenta�giorni.� Se�si�verte�in�materia�non�attribuita�alla�competenza�statale�ai�sensi�del- l'art.�117,�secondo�comma�e�dell'art.�118�della�Cost.,�la�decisione�sostitutiva� e�deferita�alla�Giunta�regionale�competente�o�alle�Giunte�delle�province� autonome�di�Trento�e�di�Bolzano.�Qualora�anche�la�giunta�regionale�non� adempia�nei�termini,�la�decisione�e�rimessa�al�Consiglio�del�ministri,�che�deli- bera�con�la�partecipazione�del�presidenti�delle�regioni�interessate.� 1.5. Intese per la composizione del dissenso ex art. 117, ottavo comma Cost. La�norma�precisa�che�i�commi�3�e�3-bis non�si�applicano�nelle�ipotesi�in� cui�le�regioni�abbiano�ratificato,�con�propria�legge,�intese�per�la�composi- zione�del�dissenso�ai�sensi�dell'art.�117�ottavo�comma,�della�Cost.,�anche� attraverso�l'individuazione�di�organi�comuni�competenti.� 1.6. Confermadelleattribuzionieprerogativeperleregioniastatutospe- ciale e per le Province di Trento e Bolzano.�Vengono�confermate�le�prerogative� gia�acquisite�dalle�Regioni�a�statuto�speciale�e�dalle�province�di�Trento�e�Bol- zano.� TEMI�ISTITUZIONALI�1063 Art.�12.� Dopo�l'art.�14-quater�della�legge�241�e��inserito�un�nuovo�articolo:�il�14- quinquies,�disciplinante�la�conferenza�di�servizi�in�materia�di�finanza�di�pro- getto.� Hanno�diritto�di�essere�convocati,�senza�diritto�al�voto,�anche�i�soggetti� aggiudicatari�di�concessione�individuati�all'esito�della�procedura�di�cui� all'art.�37-quater�della�legge�n.�109�del�1994�nonche�le�societa��di�progetta- zione�individuate�dall'art.�37-quinquies�della�medesima�legge.� 9.�InuoviarticolidelcapoIVbis(artt.�21-bis21-nonies)� Art.�14.� 1.1.�Efficaciadelprovvedimentolimitativodellasferagiuridicadeiprivati.� L'art.�21-bis�specifica�che�il�provvedimento�acquista�efficacia�nel�momento� in�cui�esso�viene�comunicato.�In�caso�di�irreperibilita��soccorrono�le�norme� del�c.p.c.�previste�per�la�notifica�agli�irreperibili.� L'amministrazione�adotta�forme�di�pubblicita��idonea�nel�caso�in�cui�la� comunicazione�personale�non�sia�possibile�o�risulti�particolarmente�gravosa.� Sono�immediatamente�efficaci�i�provvedimenti�urgenti�e�di�natura�caute- lare�e�lo�possono�essere�anche�quelli�non�aventi�carattere�sanzionatorio� muniti�di�una�motivata�clausola�di�immediata�efficacia.� Esecutorieta�.�1.1.�La�norma�conferma�il�principio�di�esecutorieta��dei� provvedimenti.�Le�amministrazioni�possono�infatti�imporre�coattivamente� l'adempimento�degli�obblighi�nei�loro�confronti,�con�l'indicazione�del�termine� e�delle�modalita��dell'esecuzione.�L'esecuzione�coattiva�e��prevista�in�caso�di� inottemperanza�previa�diffida�nelle�ipotesi�e�secondo�le�modalita��previste� dalla�legge.� 1.2.�Esecuzione�delle�obbligazioni�aventi�ad�oggetto�somme�di�danaro.�In� particolare�si�applicano�le�disposizioni�per�l'esecuzione�coattiva�dei�crediti� riguardo�le�obbligazioni�aventi�ad�oggetto�somme�di�danaro�(r.d.�14�aprile� 1910,�n.�639,�in�G.U.�30�settembre�1910,�n.�227).� Efficacia�ed�esecutivita�del�provvedimento.�1.1.�La�disposizione�conferma� il�principio�di�efficacia�ed�esecutivita��del�provvedimento,�stabilendo�che�i� provvedimenti�efficaci�sono�eseguiti�immediatamente,�salvo�che�sia�diversa- mente�stabilito�dalla�legge�o�dal�provvedimento�medesimo.� 1.2.�Sospensione�delprovvedimento.�La�norma�riconosce�la�possibilita��per� l'amministrazione�di�sospendere�i�propri�atti�per�gravi�ragioni�e�per�il�tempo� strettamente�necessario�indicato�nell'atto�stesso.�Il�termine�puo��essere�proro- gato�o�differito�una�sola�volta,�nonche�ridotto�per�sopravvenute�esigenze.� Alla�pubblica�amministrazione�va�riconosciuto,�dunque,�in�via�di�principio,� un�potere�generale�di�sospensione�dei�propri�provvedimenti(4).�Dopo�l'en- trata�in�vigore�della�legge�7�agosto�1990,�n.�241,�il�cui�articolo�7,�comma�2,� prevede�che�l'amministrazione�ha�la�facolta��di�adottare�provvedimento�caute- (4)�Cons.�di�Stato,�sez.�IV,�24�maggio�1995,�n.�350.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� lare�anche�prima�della�comunicazione�dell'avviso�di�inizio�del�procedimento,� puo�ritenersi�affermata�la�sussistenza�di�un�potere�generale�dell'amministra- zione�di�sospensione�dei�propri�atti�(5).� Revoca�del�provvedimento.�L'art.�21-quinquies�della�legge�241/90�prevede� la�facolta�di�revoca�del�provvedimento�amministrativo�ad�efficacia�durevole� solo�in�tre�ipotesi�previste�dalla�norma:�sopravvenuti�motivi�di�pubblici�inte- ressi,�mutamento�della�situazione�di�fatto,�nuova�valutazione�dell'interesse� pubblico�originario.� Il�soggetto�legittimato�a�revocare�e�lo�stesso�organo�che�ha�emanato� l'atto,�oppure�altro�organo�previsto�dalla�legge.� Gli�effetti�della�revoca�sono�la�inidoneita�del�provvedimento�a�produrre� ulteriori�effetti�che�non�esplicano�efficacia�retroattiva�(cos|�come�di�regola� accade�in�generale�per�gli�atti�di�revoca,�a�differenza,�invece,�dell'annulla- mento,�che�ha�efficacia�retroattiva).� La�norma�prevede,�anche,�l'obbligo�di�corresponsione�di�un�indennizzo� qualora�la�revoca�determini�pregiudizi�in�danno�di�soggetti�direttamente�inte- ressati.� La�norma�precisa�che�il�giudice�amministrativo�in�sede�esclusiva�ha�la� competenza�di�giudicare�le�controversie�inerenti�alla�determinazione�e�alla� corresponsione�dell'indennizzo.� Recesso�dai�contratti.�La�norma�prevede�la�possibilita�di�recesso�dai�con- tratti�solo�nei�casi�previsti�dalla�legge�o�dal�contratto.� Nullita�delprovvedimento.�L'art.�21-septies�codifica�la�nullita�del�provve- dimento.�La�norma�costituisce�una�novita�rilevante.�I�casi�di�nullita�sono�tas- sativamente�indicati:�mancanza�di�uno�degli�elementi�essenziali,�difetto�asso- luto�di�attribuzione,�adozione�del�provvedimento�in�violazione�o�elusione� del�giudicato,�negli�altri�espressamente�previsti�dalla�legge.�La�norma�acco- glie�alcune�costruzioni�dottrinarie�avanzate�in�merito�alle�suddette�ipotesi.� Annullabilita�delprovvedimento.� 1.1.�La�norma�conferma�i�vizi�dell'atto�che�danno�luogo�all'annullabilita�:� violazione�di�legge,�eccesso�di�potere�ed�incompetenza.� 1.2.�Il�secondo�comma�dell'art.�21�octies�recepisce�i�recenti�orientamenti� giurisprudenziali�in�merito�alla�irrilevanza�della�violazione�di�norme�sul�pro- cedimento�o�sulla�forma�degli�atti�dei�provvedimenti�vincolati,�in�quanto�sia� palese�che�il�loro�contenuto�non�avrebbe�potuto�essere�diverso�da�quello�in� concreto�adottato.� La�norma�aggiunge�una�disposizione�importante:�configura�la�mera�irre- golarita�e�dunque�non�annullabilita�del�provvedimento�per�mancata�comuni- cazione�dell'avvio�del�procedimento�qualora�l'amministrazione�dimostriin� giudizio�che�il�contenuto�non�avrebbe�potuto�essere�diverso�da�quello�in�con- creto�adottato.� La�seconda�parte�del�comma�2�art.�21�octies�della�nuova�legge�241/90� conferma�il�principio�dell'irrilevanza�delle�violazioni�di�norme�sul�procedi- mento.�In�particolare�stabilisce�che�la�omessa�comunicazione�dell'avvio�del� (5)�Cons.�Stato,�sez.�V,�9�ottobre�2003,�n.�6038,�in�Risorse�umane,�2003,�836.� TEMI�ISTITUZIONALI�1065 procedimento�non�da�luogo�ad�annullamento�qualora�l'amministrazione� dimostri�in�giudizio�che�il�contenuto�del�provvedimento�non�avrebbe�potuto� essere�diverso�da�quello�in�concreto�adottato.�La�disposizione�recepisce�l'o- rientamento�piu�avanzato�che�si�era�formato�in�giurisprudenza�(v.�p.�430�ss.).� Anche�quest'ultima�costituisce�una�rilevantissima�e�positiva�novita�,�volta� a�privilegiare�gli�esiti�sostanzialmente�corretti�del�provvedimento,�ad�evitare� mere�pronunce�di�annullamento�del�giudice�per�vizi�di�forma�e,�in�ultima� analisi,�a�deflazionare�il�contenzioso.� Annullamento d'ufficio. Contiene�alcune�novita�sull'�annullamento�d'ufficio.� In�particolare,�e�previsto�che�il�provvedimento�illegittimo�ai�sensi�del- l'art.�21-octies (violazione�di�legge,�eccesso�di�potere�e�incompetenza)�possa� essere�annullato�d'ufficio,�sussistendone�le�ragioni�dell'interesse�pubblico,� entro�un�termine�ragionevole,�e�tenendo�conto�degli�interessi�dei�destinatari� e�dei�controinteressati,�dall'organo�che�lo�ha�emanato,�o�da�altro�organo�pre- visto�dalla�legge.� Sfuma�l'accento�posto�sull'illegittimita�del�provvedimento�destinato�ad� essere�annullato�d'ufficio,�e�si�accentua�quello�relativo�all'esigenza�di�garan- tire�l'aderenza�di�una�moderna�P.A.�alle�circostanze�storiche�e�di�fatto�che� via�via�intervengono.� La�proposta�di�modifica�legislativa�conferma�l'esigenza�che,�nell'eserci- zio�dell'autoannullamento�d'ufficio�venga�innanzi�tutto�valutata�la�sussi- stenza�dell'interesse�pubblico,�nell'esercizio�del�suo�potere�discrezionale(6).� Il�termine�ragionevole�viene�introdotto�in�quanto�non�esiste�alcun�prin- cipio�in�base�al�quale�un'Autorita�Amministrativa�perda�il�generale�potere� d'agire�in�autotutela�sui�propri�atti,�qualora�ne�ravvisi�la�illegittimita�,�e�non� si�configurano�motivi�ostativi�all'esercizio(7).� Il�fine�specifico�dell'annullamento�d'ufficio�di�atti�amministrativi�si�rin- viene,�invece,�nella�necessita�di�sanare�il�provvedimento�amministrativo� viziato�ab origine.� E�specificata�la�necessita�di�tener�conto�sia�degli�interessi�dei�destinatari� sia�dei�controinteressati,�evidentemente�al�fine�di�bilanciare�i�vari�interessi� privati�e�di�compararli�con�quelli�pubblici�prevalenti.� Convalida delprovvedimento annullabile. Il�comma�2�dell'art.�21�nonies prevede�la�possibilita�,�per�la�P.A.,�di�con- validare�il�provvedimento�annullabile,�sussistendone�le�ragioni�di�interesse� ed�entro�un�termine�ragionevole.� (6)�Non�esiste�alcun�obbligo�giuridico�dell'amministrazione�ad�iniziare,�sia�pure�ad�istanza� di�parte,�alcun�procedimento�di�autotutela�o,�comunque,�di�secondo�grado�incidente�su�precedente� attivita�amministrativa,�rientrando�l'esercizio�della�autotutela�in�una�sfera�ampliamente�discrezio- nale.�Non�solo,�ma�l'Amministrazione,�qualora�decida�di�pronunciarsi,�non�ha�neppure�l'obbligo� di�motivare�in�maniera�dettagliata�:�rispetto�a�una�richiesta�di�revoca�o�annullamento,�non�ha�ne� l'obbligo�di�provvedere�ne�l'obbligo�di�fornire�una�dettagliata�motivazione�dell'atto�meramente� confermativo.�Ord.�T.A.R.�Toscana,�n.�165�del�4�febbraio�2004.� (7)�T.A.R.�Sardegna,�10�gennaio�2002,�n.�7,�in�Foro Amm. TAR,�2002,�287.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Recentemente,�si�era�riscontrata�l'esigenza�di�utilizzare�tale�intervento�in� autotutela�al�fine�di�adeguare�il�provvedimento�amministrativo�ad�una�situa- zione�che�e�mutata.� L'art.�1,�comma�1-ter,�della�241�stabilisce,�in�ogni�caso,�che�gli�obblighi� dei�soggetti�privati�preposti�all'esercizio�di�attivita�amministrative�sono�gli� stessi�che�la�P.A.�deve�osservare,�ossia�i�fini�determianti�dalla�legge:�l'effica- cia,�l'efficienza,�l'economicita�,�la�pubblicita�e�l'ordinamento�comunitario.� In�realta�,�recentemente,�si�riscontra�l'esigenza�di�utilizzare�tale�inter- vento�in�autotutela�al�fine�di�adeguare�il�provvedimento�amministrativo�ad� una�situazione�che�e�mutata.� Nella�ipotesi�di�annullamento�d'ufficio�della�concessione�edilizia,�deve� essere�effettuata�la�comunicazione�di�avvio�del�procedimento,�al�pari�di�ogni� provvedimento�assunto�dall'autorita�amministrativa�in�sede�di�autotutela�(8)� 10.�Definizioni�e�principi�in�materia�di�accesso�(art.�22).�Esclusione�(art.�24),� modalita�diesercizio,�ricorsi(art.�17),�commissioneperl'accesso�(art.�18)� Art.�15.� 1.1.�Definizioni.�La�norma�sostituisce�l'art.�22�e�fornisce�le�nozioni�di� diritto�di�accesso,�di�interessati,�di�controinteressati,�di�documento�ammini- strativo,�di�pubblica�amministrazione.� Il�diritto�di�accesso�e�il�diritto�degli�interessati�di�prendere�visione�e�di� estrarre�copia�di�documenti�amministrativi.�Gli�interessati�sono�tutti�i�sog- getti�privati�che�hanno�un�interesse�diretto,�concreto�e�attuale,�corripondente� ad�una�situazione�giuridicamente�tutelata�e�collegata�al�documento�al�quale� e�chiesto�l'accesso.�Sono�ricompresi�anche�i�soggetti�portatori�di�interessi� pubblici�o�diffusi.� I�controinteressati�sono�coloro�che�dall'esercizio�dell'accesso�vedrebbero� leso�il�proprio�diritto�alla�riservatezza. E�confermata�la�nozione�di�documento�amministrativo�di�cui�al� comma�2,�art.�22:�ogni�rappresentazione�grafica,�fotocinematografica,�elet- tromagnetica�o�di�qualunque�altra�specie�del�contenuto�di�atti,�anche�interni� o�non�relativi�ad�uno�specifico�procedimento,�detenuti�da�una�P.A.�Il�docu- mento�deve�riguardare�attivita�di�pubblico�interesse,�indipendentemente�dalla� natura�pubblicistica�o�privatistica�della�loro�disciplina�sostanziale.�La�norma� e�volta�a�sottolineare�il�fatto�che�e�indifferente,�ai�fini�dell'accesso,�la�disci- plina�civilistica�o�pubblicistica�dell'attivita�posta�in�essere�dall'amministra- zione.� Viene�altres|�fornita�la�definizione�di�pubblica�amministrazione:�e�costi- tuita�da�tutti�i�soggetti�di�diritto�pubblico,�dai�soggetti�di�diritto�privato�limi- tatamente�alla�loro�attivita�di�pubblico�interesse�disciplinata�dal�diritto� nazionale�o�comunitario.� 1.2.�L'accesso�come�principio�generale�dell'attivita�amministrativa�e� l'art.�117,�secondo�comma,�lett.�m�della�Cost.�Il�secondo�comma�dell'art.�22� codifica�l'accesso�come�principio�generale�dell'attivita�amministrativa,�a� (8)�TAR�Veneto,�sez.�II,�12�marzo�2001,�n.�619,�in�Comuni�d'Italia,�2001,�778.� TEMI�ISTITUZIONALI�1067 causa�delle�sue�rilevanti�finalita�di�pubblico�interesse.�Esso,�favorendo�la�par- tecipazione�ed�assicurando�l'imparzialita�e�la�trasparenza,�attiene�ai�livelli� essenziali�delle�prestazioni�concernenti�i�diritti�civili�e�sociali�che�devono� essere�garantiti�su�tutto�il�territorio�nazionale�ai�sensi�dell'articolo�117,� secondo�comma,�lettera�m�della�Costituzione.� Le�Regioni�e�gli�enti�locali�hanno�facolta�di�garantire�ulteriori�livelli�di� tutela,�sempre�nei�limiti�delle�proprie�competenze.� 1.3.�Accessibilita�dei�documenti�amministrativi.�Costituiscono�oggetto�del- l'accesso�tutti�i�documenti�amministrativi,�ad�eccezione�di�quelli�indicati� all'art.�24,�commi�1,�2,�3,�5�e�6�(cfr.�art.�24).� 1.4.�Non�accessibilita�delle�informazioni�che�non�hanno�forma�di�docu- mento�amministrativo.�Oggetto�dell'accesso�e�solo�il�documento�amministra- tivo.�Sono�previste�eccezioni�solo�in�materia�di�accesso�a�dati�personali�da� parte�della�persona�cui�i�dati�si�riferiscono,�ai�sensi�del�decreto�legislativo� 30�giugno�2003,�n.�196.� 1.5.�Acquisizionedidocumentiamministratividapartedisoggettipubblici. Anche�i�soggetti�pubblici�possono�avere�l'esigenza�di�richiedere�documenti�e� in�tal�caso�il�rilascio�di�quanto�richiesto�rientra�nel�principio�di�leale�coopera- zione�istituzionale.�Il�principio�di�accesso�riguarda,�infatti,�i�privati.� 1.6.�Eserciziodeldirittodiaccessoeobbligodidetenere�idocumentiammi- nistrativi.�L'obbligo�di�detenere�i�documenti�amministrativi�segna�il�limite� temporale�entro�cui�e�possibile�esercitare�il�diritto�di�accesso.�Qualora�venga� meno�tale�obbligo,�l'amministrazione�non�e�tenuta�a�rilasciare�i�documenti.� Art.�16.� 1.1.�Documenti�coperti�da�segreto�di�Stato.�La�norma�conferma�l'esclu- sione�di�accesso�per�i�documenti�coperti�da�segreto�di�Stato�ai�sensi�della� legge�24�ottobre�1977,�n.�801�e�nei�casi�di�segreto�o�di�divieto�di�divulgazione.� In�quest'ultimo�caso�e�necessaria�una�espressa�previsione�di�legge�o�di� un�regolamento�governativo�ai�sensi�del�comma�6.� Il�comma�2�prevede�anche�in�capo�alle�pubbliche�amministrazioni�la� facolta�di�individuare�le�categorie�di�documenti�da�esse�formate�o�comunque rientranti�nella�loro�disponibilita�che�sono�da�considerarsi�sottratti�all'accesso� ai�sensi�del�comma�1.� Il�vecchio�comma�1�dell'art.�24,�cos|�come�modificato�dall'art.�22�della� legge�13�febbraio�2001,�n.�45�faceva�riferimento�genericamente�ai�casi�di� segreto�o�di�divieto�di�divulgazione�altrimenti�previsti�dall'ordinamento.� 1.2.�Procedimenti�tributari.�Il�comma�1�lett.�b�dell'articolo�conferma� quanto�stabilito�dal�comma�2�dell'art.�13:�nei�procedimenti�tributari�restano� ferme�le�particolari�norme�che�li�regolano.� La�giurisprudenza�ha�escluso�l'accesso�agli�atti�dei�procedimenti�tributari� sulla�base�della�normativa�generale�posta�dal�combinato�disposto�dagli�artt.�13� e�24,�sesto�comma,�secondo�periodo,�della�legge�7�agosto�1990,�n.�241�del� 1990,�e�dal�regolamento�di�attuazione�per�il�Ministero�delle�Finanze�di�cui�al� decreto�ministeriale�29�ottobre�1996,�n.�603�(art.�4,�primo�comma,�lett.�i),� nonche�dallacircolareditaleMinisteron.�213/Sdel28�luglio�1997(9).� (9)�cfr.�T.A.R.�Toscana,�sez.�I,�9�giugno�2003,�n.�2329.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 1.3. Attinormativi, amministrativigenerali, dipianificazioneediprogram- mazione. Anche�in�questo�caso�e��confermato�l'art.�13,�comma�1,�in�merito� alla�non�applicabilita��della�normativa�sull'accesso�nei�confronti�dell'attivita�� della�pubblica�amministrazione�diretta�all'emanazione�di�atti�normativi,� amministrativi�generali,�di�pianificazione�e�di�programmazione.� Per�tali�atti�restano�ferme�le�particolari�norme�che�ne�regolano�la�forma- zione.� 1.4. Procedimenti selettivi e informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi.�La�lettera�d del�nuovo�articolo�24�esclude�espressamente�l'ac- cesso�nei�procedimenti�selettivi�nei�confronti�del�documenti�amministrativi� contenenti�informazioni�di�carattere�psico-attitudinale�relativi�a�terzi.� La�norma�costituisce�una�novita��rispetto�alla�legge�in�vigore,�in�quanto� precisa�che�l'esclusione�interviene�nei�confronti�di�atti�di�cui�al�comma�1� art.�13.� Il�Consiglio�di�Stato�ha�precisato�che�ai�sensi�degli�art.�24�comma�6� legge�7�agosto�1990�n.�241�e�8,�comma�2�e�3�d.P.R.�27�giugno�1992�n.�352,� legittimamente�il�regolamento�di�attuazione�dei�citati�articoli�stabilisce�che�e�� differito�al�momento�dell'adozione�del�formale�provvedimento�di�approva- zione�degli�atti�di�un�concorso,�l'accesso�agli�elaboratori�di�candidati�a�proce- dimenti�concorsuali�o�selettivi,�salvo�che�si�tratti�degli�elaborati�propri�del� titolare�dell'interesse�(10).� Circa�la�precisazione�riguardante�i�dati�psico-attitudinali�il�capo�I�del� d.lgs.�n.�135�del�1999,�dopo�la�precisazione�dell'ambito�di�applicazione�e�delle� definizioni�(art.�1),�detta�alcuni�principi�generali�sulle�modalita��del�tratta- mento�dei�dati�(art.�2),�sui�dati�trattabili�e�sulle�operazioni�eseguibili�in� ambito�pubblico�(art.�3�e�4),�tra�cui�il�divieto�di�utilizzare�informazioni�sensi- bili�in�test�psico-attitudinali�volti�a�definire�il�profilo�o�la�personalita��dell'in- teressato.�Il�problema,�dunque,�era�stato�gia��affrontato�ed�ora�il�disegno�di� legge�contiene�una�norma�ad hoc sul�punto.� 1.5. Categorie di documenti sottratte all'accesso individuate dalle singole amministrazioni. Il�comma�4�dell'art.�24�conferma�il�disposto�di�cui�all'art.�24� comma�2�circa�l'obbligo�delle�singole�amministrazioni�di�individuare�le� categorie�di�documenti�da�esse�formati,�o�comunque�rientranti�nella�loro� disponibilita��sottratti�all'accesso�ai�sensi�del�comma�1.� 1.6. Divietodiaccessoperleistanzepreordinateaduncontrollogeneraliz- zato dell'operato della P.A. Il�comma�3�codifica�il�principio�di�divieto�di� accesso�in�merito�alle�istanze�finalizzate�esclusivamente�a�controllare�in� maniera�indiscriminata�ed�ingiustificata�l'amministrazione,�in�assenzadi�un� interesse�concreto�da�tutelare.� Il�diritto�di�accesso�agli�atti�amministrativi�non�conferisce�in�capo�al� soggetto�che�richiede�l'accesso�ai�documenti�un�controllo�generalizzato�sull'o- perato�della�P.A.�E�necessario�che�sussista�un�interesse�giuridicamente�rile- vante�e�il�potere�esplorativo�o�di�vigilanza�sull'operato�dell'amministrazione� (10)�cfr.�Cons.�Stato,�(Ad.�Gen.),�22�febbraio�1996,�n.�30,�in�Cons. Stato,�1996,�I,�1838.� TEMI�ISTITUZIONALI�1069 non�rientra�nelle�finalita�garantistiche�previste�dalla�norma.�La�norma�rece- pisce�l'orientamento�giurisprudenziale�unanime�sul�punto�(11).�Lo�stesso�vale� per�i�gestori�privati(12).� In�capo�al�soggetto�che�richiede�l'accesso�ai�documenti�ex�art.�22,�legge� 7�agosto�1990,�n.�241,�deve�sussistere�un�interesse�giuridicamente�rilevante,� non�essendo�attribuito�indistintamente�a�tutti�i�privati�il�potere�controllo� ispettivo,�utilizzabile�al�solo�scopo�di�sottoporre�a�verifica�generalizzata�l'o- perato�della�P.A.� 1.7.�Potere�di�differimento.�Il�comma�4�recepisce�l'orientamento�giuri- sprudenziale�che�sancisce�la�possibilita�di�esercitare�il�potere�di�differimento,� ove�al�momento�non�sia�possibile�concedere�l'accesso.�Il�potere�di�differi- mento�del�diritto�di�accesso,�infatti,�ai�sensi�dell'art.�24�puo�essere�esercitato� dall'amministrazione�motivando�sull'ostacolo�all'immediato�rilascio�del� documento�(13).� 1.8.�Informazioni�connesse�agli�interessi�per�cui�l'accesso�e�negato.�Il� comma�5�precisa�che�per�quanto�attiene�alle�informazioni�connesse�agli�inte- ressi�protetti�dal�comma�1,�le�pubbliche�amministrazioni�abbiano�l'obbligo� di�fissare�l'ambito�e�i�limiti�di�tale�connessione�nonche�l'eventuale�periodo�di� tempo�per�il�quale�essi�sono�sottratti�all'accesso.� Viene�confermato�il�principio�giurisprudenziale�per�cui�l'amministra- zione,�sia�nella�determinazione�della�tipologia�di�atti�da�sottrarre�all'accesso,� ai�sensi�dell'art.�24�comma�4�legge�7�agosto�1990�n.�241,�sia�in�sede�di�con- creto�esercizio�del�potere�di�diniego,�limitazione�o�differimento�dell'accesso,� deve�attenersi�al�principio�della�stretta�connessione,�di�contenuto�e�tempo- rale,�del�documento�richiesto�agli�interessi�dei�quali�l'ordinamento�prevede� la�tutela�(14).� 1.9.�Ipotesifacoltative�di�esclusione.�Il�comma�6�conferma�il�comma�2� dell'art.�24�e�conferisce�in�capo�al�Governo�la�facolta�di�prevedere�casi�di�sot- trazione�all'accesso�di�documenti�amministrativi�con�regolamento�adottato� ai�sensi�dell'art.�17,�comma�2,�della�legge�23�agosto�1988,�n.�400.� Il�comma�conferma,�con�lievi�modifiche,�le�norme�precedenti�ed� aggiunge�nuove�ipotesi�e�precisa�che�il�divieto�deve�scaturire�da�un�pericolo� di�una�lesione,�specifica�ed�individuata,�laddove�l'art.�24�in�vigore�si�limitava� a�richiedere�l'esigenza�di�salvaguardia.� a)�Sicurezza�e�difesa�nazionale.�Il�nuovo�comma�precisa�il�concetto�di� �relazioni�internazionali��previsto�nell'art.�24,�comma�2,�lett.�a�e�fa�riferi- mento�all'��esercizio�della�sovranita�nazionale�e�alla�continuita�e�correttezza� delle�relazioni�internazionali,�con�particolare�riferimento�alle�ipotesi�previste� dai�trattati�e�dalle�relative�leggi�di�attuazione�.� (11)�T.A.R.�Veneto,�sez.�I,�15�aprile�2003,�n.�2395;�T.A.R.�Sardegna,�19�marzo�2003,�n.�320;� T.A.R.�Piemonte,�sez.�II,�12�gennaio�2002,�n.�60.� (12)�Cons.�Stato,�sez.�VI,�17�marzo�2000,�n.�1414.� (13)�Cons.�Stato,�sez.�IV,�11�febbraio�1998,�n.�266.�Foro�Amm.,�1998,�348.� (14)�Cons.�Stato,�(Ad.�Gen.),�27�gennaio�1994,�n.�16,�in�Cons.�Stato,�1995,�I,�1154.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� b)�Il�riferimento�alla�politica�monetaria�e�valutaria�rimane�pressoche� identico:�la�norma�precisa�che�l'accesso�e��negato�nei�casi�in�cui�si�possa�arre- care�pregiudizio�ai�processi�di�formazione,�di�determinazione�e�di�attuazione� della�politica�monetaria�e�valutaria.� c)�La�lettera�c�specifica�quali�e�come�devono�essere�le�esigenze�di�ordine� pubblico�e�di�prevenzione�e�repressione�della�criminalita�.�Affinche�il�divieto� sia�operante�e��necessario�che�i�documenti�riguardino��le�strutture,�i�mezzi,� le�dotazioni,�il�personale�e�le�azioni�strettamente�strumentali�alla�tutela�del- l'ordine�pubblico,�alla�prevenzione�e�alla�repressione�della�criminalita��con� particolare�riferimento�alle�tecniche�investigative,�alla�identita��delle�fonti�di� informazione�e�alla�sicurezza�del�beni�e�delle�persone�coinvolte,�all'attivita�� di�polizia�giudiziaria�e�di�conduzione�delle�indagini�.� d)�Anche�la�lettera�d�e��lievemente�modificata:�essa�sancisce�il�divieto� qualora�i�documenti�riguardino�la�vita�privata�o�la�riservatezza�di�persone� fisiche,�giuridiche,�gruppi,�imprese�e�associazioni,��con�particolare�riferi- mento�agli�interessi�epistolare,�sanitario,�professionale,�finanziario,�indu- striale�e�commerciale�di�cui�siano�in�concreto�titolari,�ancorche�i�relativi�dati� siano�forniti�all'amministrazione�dagli�stessi�soggetti�cui�si�riferiscono�.� e)�la�lettera�e�inserisce�ex�novo�la�possibilita��di�esclusione�dell'accesso�in� merito�ai�documenti�che�riguardano�l'attivita��in�corso�di�contrattazione�col- lettiva�nazionale�di�lavoro�e�gli�atti�interni�connessi�all'espletamento�del�rela- tivo�mandato.� 1.10.�Dati�sensibili.�Il�comma�7�introduce�il�principio�generale�in�base�al� quale�ai�richiedenti,�nonostante�il�divieto,�deve�comunque�essere�garantito� l'accesso�a�quei�documenti�la�cui�conoscenza�e��indispensabile�per�curare�o� per�difendere�i�propri�interessi�giuridici.�La�norma�tuttavia�appare�un�po'� generica.�Sara��compito�della�giurisprudenza�precisarne�i�dettagli.� Il�secondo�periodo�disciplina�l'accesso�ai�c.d.�dati�sensibili�e�giudiziari.� Com'e��noto�l'art.�16�d.lg.�n.�135�del�1999,�regola�il�trattamento�dei�dati� sensibili�da�parte�delle�pubbliche�amministrazioni�e�stabilisce�che,�quando�il� trattamento�dei�dati�concerne�notizie�idonee�a�rilevare�lo�stato�di�salute�ola� vita�sessuale,�questo�e��consentito�se�il�diritto�da�far�valere�o�da�difendere�e�� di�rango�almeno�pari�a�quello�dell'interessato.� In�realta��,�come�ha�avuto�modo�di�osservare�la�giurisprudenza,�la�norma� non�risolve�in�astratto�il�conflitto�tra�l'interesse�del�terzo�a�conseguire�l'ac- cesso�e�quello�alla�riservatezza�dell'interessato,�ma�consente�all'amministra- zione�che�detiene�i�dati�sensibili,�ed,�in�sostituzione,�al�giudice�amministra- tivo,�di�valutare�in�concreto�ciascuna�fattispecie�al�fine�di�stabilire�se�l'accesso� sia�necessario�o�meno�per�far�valere�o�difendere�un�diritto�almeno�pari�a� quello�dell'interessato(15).� La�nuova�norma�precisa�che�l'accesso�e��consentito�nei�limiti�in�cui�sia� strettamente�indispensabile�e,�nei�casi�di�dati�idonei�a�rilevare�lo�stato�di� salute�e�la�vita�sessuale,�nei�termini�previsti�dall'art.�60�del�d.l.�30�giugno� 2003,�n.�196.� (15)�Cons.�Stato,�sez.�V,�3�luglio�2003,�n.�4002,�in�Foro�Amm.�TAR,�2003,�2240.� TEMI�ISTITUZIONALI�1071 Spetta,�dunque,�all'amministrazione�valutare,�caso�per�caso,�la�sussi- stenza�di�tali�requisiti.� Resta,�comunque,�fermo�il�principio�per�cui�il�diritto�di�accesso�ai�docu- menti�amministrativi�deve�ritenersi�prevalente�sulla�esigenza�alla�riservatezza� del�terzo�ogni�qual�volta�l'accesso�venga�in�rilievo�per�la�cura�o�la�difesa�di� interessi�giuridici�del�richiedente,�con�l'eccezione�dei�dati�sensibili�di�cui�al� codice�in�materia�di�protezione�dei�dati�personali�(d.lgs.�30�giugno�2003,� n.�196)�ovvero�di�interessi�specificamente�tutelati�da�leggi�particolari(16).� Art.�17.� 1.1.�Modalita�di�esercizio�del�diritto�di�accesso.�Il�comma�4�dell'art.�25�e� sostituito.�La�nuova�norma�conferma�la�possibilita�di�presentare�ricorso�al� TAR�in�caso�di�diniego,�espresso�o�tacito,�o�di�differimento,�decorsi�trenta� giorni�dalla�richiesta.� 1.2.�Difensore�civico.E�confermata�la�possibilita�di�rivolgersi�in�alterna- tiva�al�difensore�civico�(cosi'�come�previsto�dall'art.�15�della�legge�n.�340�del� 24�novembre�2000�di�modifica�della�legge�241�del�1990)�per�gli�atti�delle� amministrazioni�comunali,�provinciali�e�regionali�e�alla�Commissione�per� l'accesso�per�gli�statali.� La�figura�del�difensore�civico,�che�la�legge�intende�potenziare�anche�ai� fini�di�deflazionare�il�contenzioso�innanzi�ai�T.A.R.,�prevede�competenze�ter- ritorialmente�ripartite�in�base�a�comuni,�province�e�regioni.� La�pronuncia�deve�intervenire�entro�trenta�giorni,�in�caso�contrario�si� forma�il�silenzio�rigetto�e�il�ricorso�si�intende�respinto.� Nella�norma�in�vigore,�invece,�non�erano�precisate�le�conseguenze�dell'i- nerzia�del�difensore�civico.� In�caso�di�accoglimento�del�ricorso�l'autorita�disponente�e�obbligata�a� emanare�il�provvedimento�confermativo�motivato�entro�trenta�giorni�dal� ricevimento�della�comunicazione,�in�caso�contrario�l'accesso�e�consentito.� Contro�le�determinazioni�amministrative�e�possibile�ricorrere�al�T.A.R.� nel�termine�di�trenta�giorni�(5.�comma,�primo�periodo�non�riformato):�il�ter- mine�decorre�dal�momento�della�ricezione�dell'esito.� 1.3.�Intervento�del�Garante�per�i�dati�personali�dei�terzi.� La�norma�introduce�una�novita�rilevante�per�i�casi�di�accesso�negato�per� motivi�inerenti�ai�dati�personali�che�si�riferiscono�a�soggetti�terzi:�la�Commis- sione�sottopone�la�questione�al�Garante�per�la�protezione�dei�dati�personali.� Quest'ultimo�si�pronuncia�entro�dieci�giorni�dalla�richiesta,�ma�in�caso�di� inerzia�il�parere�si�intende�reso.� 1.4.�Parere�della�Commissione.�E�richiesto�il�parere,�obbligatorio�ma�non� vincolante,�della�Commissione�nel�caso�in�cui�il�Garante�tratti�uno�dei�proce- dimenti�relativi�al�trattamento�pubblico�di�dati�personali�da�parte�di�una� pubblica�amministrazione�(d.lgs.�n.�196/2003).� Decorsi�inutilmente�quindici�giorni�il�Garante�adotta�la�propria�deci- sione,�il�cui�termine�e�rimasto�sospeso�(non�oltre�i�15�giorni).� (16)�T.A.R.�Veneto,�sez.�II,�24�dicembre�2002,�n.�6728,�in�Foro�Amm.�TAR,�2002,�f.�12.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 1.5. Accesso agli atti in pendenza di ricorso.E�recepita�la�norma�della� legge�205�del�2000�che�prevede�la�facolta�di�proporre�l'impugnativa�in�mate- ria�di�accesso�a�documenti�relativi�ad�un�processo�pendente,�senza�necessita� di�aprire�un�autonomo�procedimento.�Sull'impugnativa�(da�notificarsi�all'am- ministrazione�e�ai�controinteressati)�si�provvede�con�ordinanza�istruttoria�in� camera�di�consiglio,�ossia�con�un�atto�collegiale.� 1.6. Assistenza del difensore.�Il�nuovo�comma�5-bis consente�alle�parti�di� stare�personalmente�in�giudizio�senza�la�necessita�di�un�difensore.�Per�quanto� riguarda�le�pubbliche�amministrazioni�e�sufficiente�la�presenza�di�un�dipen- dente�con�qualifica�di�dirigente,�autorizzanto�dal�rappresentante�legale�del- l'ente.�Nelle�ipotesi�di�amministrazioni�statali,�ben�puo�l'amministrazione� stare�in�giudizio�autonomamente�senza�l'ausilio�dell'Avvocatura�dello�Stato.� In�merito�alla�notifica�si�ritengono�applicabili�le�norme�generali�che�preve- dono�l'obbligo�di�notifica�presso�le�Avvocature�dello�Stato.� 1.7. Ordine di esibizione.�Rimane�pressoche�invariato�il�comma�6,�riferito� all'ordine�di�esibizione�dei�documenti�del�giudice�amministrativo,�una�volta� verificata�la�sussitenza�dei�presupposti.� 1.8. Abrogazioni. E�abrogato�il�comma�3�dell'art.�4�della�legge�205�del� 2000�e�il�terzo�periodo�dell'art.�21,�primo�comma,�della�legge�6�dicembre� 1971,�n.�1034.� Art.�18.� La�norma�sostituisce�l'art.�27�apportando�alcune�modifiche�relative�alla� composizione�e�ai�compensi.�Per�il�resto�conferma�l'esigenza�che�vengano� garantiti�il�principio�della�piena�conoscibilita�e�l'obbligo�di�redigere�una�rela- zione�annuale�sulla�trasparenza�dell'attivita�pubblica.� Art.�19.� La�legge�si�applica�ai�procedimenti�amministrativi�in�cui�sono�coinvolte� le�amministrazioni�statali,�gli�enti�pubblici�nazionali�e�tutte�le�amministra- zioni�pubbliche,�secondo�i�principi�della�giustizia�amministrativa.� 11. Conclusioni Le�modifiche�sono�state�dettate�dall'esperienza�acquisita�in�questi�14� anni�di�vigenza�della�legge�sul�procedimento�amministrativo.� Il�mutare�dei�tempi�e�le�nuove�esperienze�hanno�arricchito�lo�strumenta- rio�offerto�dalla�legge,�anche�a�causa�della�particolare�forza�innovativa�della� stessa.� Si�notano�i�recepimenti�della�giurisprudenza,�fenomeno�non�nuovo�nella� materia�amministrativa,�per�anni�consacrata�quasi�esclusivamente�dagli�inter- venti�giurisprudenziali�dei�T.A.R.�e�del�Consiglio�di�Stato.� Anche�l'esperienza�acquisita�dalle�amministrazioni�ha�contribuito�forte- mente�alle�modifiche�apportate�alla�legge.� Ilcontenzioso comunitario edinternazionale Ilcontenzioso comunitario edinternazionale Le�sentenze�della�Corte�di�Giustizia�e�del�Tribunale di�primo�grado�delle�Comunita�europee�dell'anno�2004 emesse�in�cause�cui�ha�partecipato�l'Italia Nel�corso�dell'anno�2004�la�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee� ha�emesso�36�sentenze�e�4�ordinanze�decisorie�(ai�sensi�dell'art.�104�n.�3�del� regolamento�di�procedura)�in�cause�cui�ha�partecipato�l'Italia:�11�pronunce� riguardano�ricorsi�diretti�della�Commissione�CE�contro�l'Italia;�4�pronunce� riguardano�ricorsi�diretti�dell'Italia�contro�la�Commissione;�25�pronunce� sono�state�emesse�su�ordinanze�in�via�pregiudiziale�di�giudici�italiani�(15)�o� di�altri�paesi�comunitari�(10).�Altre�cause�sono�state�cancellate�dal�ruoloper� ritiro�della�domanda�pregiudiziale�da�parte�del�giudice�nazionale�ovvero�per sopravvenuta�definizione�in�via�stragiudiziale�dei�ricorsi�diretti.� Quanto�al�Tribunale�di�primo�grado,�le�cui�competenze�sono�state�recent emente�allargate�(v.�in�questa Rassegna,�luglio�-settembre�2004,�783),�esso� ha�pronunciato�una�sola�sentenza.� Le�pronunce�emesse�sono�le�seguenti:� a) La Corte di giustizia ^8�gennaio�2004�(ordinanza,�nella�causa�C-69/03,�Caseificio Coop. di Cornedo s. coop.r.l. c. Min. Finanze,�con�la�quale�la�Corte�ha�ribadito�che��il� regolamento�(CEE)�del�Consiglio�17�maggio�1977,�n.�1079,�relativo�ad�un� prelievo�di�corresponsabilita�e�a�misure�destinate�ad�ampliare�i�mercati�nel� settore�del�latte�e�dei�prodotti�lattiero-caseari,�e�il�regolamento�(CEE)�della� Commissione�5�agosto�1977,�n.�1822,�recante�modalita�di�applicazione�relat ive�ala�riscossione�del�prelievo�di�corresponsabilita�istituito�nel�settore�del� latte�e�dei�prodotti�lattiero-caseari,�si�applicano�su�tutti�i�trasferimento�di� latte�bovino,�dal�produttore�a�soggetto�terzo,�quale�che�sia�la�forma�giuridica� con�cui�detti�trasferimenti�vengano�attuati��(cont.�37697/03,�Avv.�Stato�O.� Fiumara).� ^22�gennaio�2004,�nella�causa�C-271/01,�Consorzio Produttori P. Ita- liano (COPPI),�con�la�quale�la�Corte�ha�dichiarato�che��l'art.�23�n.�1�comma� 1,�del�regolamento�CEE�del�Consiglio�19�dicembre�1988�n.�4253,�recante� disposizioni�di�applicazione�del�regolamento�(CEE)�n.�2052/1988�per�quanto� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� riguarda�il�coordinamento�tra�gli�interventi�dei�vari�Fondi�strutturali,�da�un� lato,�e�tra�tali�interventi�e�quella�della�Banca�europea�per�gli�investimenti�e� degli�altri�strumenti�finanziari�esistenti,�dall'altro,�come�modificato�dal�rego- lamento�CEE�del�Consiglio�20�luglio�1993�n.�2082,�dov'essere�interpretato� nel�senso�che,�nell'ambito�di�un�programma�di�azioni�finanziate�dal�Fondo� agricolo�di�orientamento�e�di�garanzia�(FEAOG)m�qualora�un�esame�riveli� una�violazione�delle�condizioni�prescritte�per�la�realizzazione�delle�azioni�di� un�programma,�uno�Stato�membro�che�abbia�attribuito�un�contributo�finan- ziario�del�FEOAG�puo�revocarlo�e�chiederne�la�restituzione�parziale�ai�bene- ficiari�finali,�al�fine�di�prevenire�e�sanzionare�le�irregolarita���(cont.� 36896/01,�Avv.�Stato�G.�De�Bellis).� ^5 febbraio 2004,�nella�causa�C-270/02,�Commissione�CE�c.�Italia,�con� la�quale�la�Corte�ha�dichiarato�che��mantenendo�in�vigore�una�legislazione� che�subordina�la�commercializzazione�diprodotti�alimentariper�sportivi,�legal- mente�fabbricati�e�commercializzati�in�altri�Stati�membri,�all'obbligo�di� richiedere�un'autorizzazione�preventiva�e�allo�svolgimento�della�relativa�pro- cedura,�senza�aver�dimostrato�il�carattere�necessario�e�proporzionato�di�tale� obbligo,�la�Repubblica�italiana�e�venuta�meno�agli�obblighi�che�le�incombono� in�forza�degli�artt.�28�CE�e�30�CE��(cont.�31173/02,�Avv.�Stato�F.�Tortora).� ^10 febbraio 2004 (ordinanza),�nella�causa�C-85/03,�Mavrona�c.�Delta� Etaireia�Symmethocon,�con�la�quale�la�Corte�ha�ribadito�che��la�direttiva� del�Consiglio�18�dicembre�1986,�86/653/CEE,�relativa�al�coordinamento�dei� diritti�degli�Stati�membri�concernenti�gli�agenti�commerciali�indipendenti,� dev'essere�interpretata�nel�senso�che�essa�non�si�applica�alle�persone�che�agi- scono�per�conto�di�un�preponente,�ma�a�nome�proprio�(cons.�8245/03,� Avv.�Stato�O.�Fiumara;�l'ordinanza�e�pubblicata�in�questa�Rassegna,�2004,� 488,�con�nota�di�O.�Fiumara,�La�nozione�di�agente�commerciale�).� ^4 marzo 2004,�nelle�cause�riunite�C-19/01,�C-50/01�e�C-84/01,�INPS�c.� Barsotti,�Castellani�e�Venturi,�con�la�quale�la�Corte�ha�dichiarato,�in�tema�di� tutela�dei�lavoratori�in�caso�di�insolvenza�del�datore�di�lavoro,�che��gli�artt.�3,� n.�l,�e�4�n.�3,�primo�comma,�della�direttiva�del�Consiglio�20�ottobre�1980,� 80/987/CEE,�concernente�il�ravvicinamento�delle�legislazioni�degli�Stati� membri�relative�alla�tutela�dei�lavoratori�subordinati�in�caso�di�insolvenza� del�datore�di�lavoro,�devono�essere�interpretati�nel�senso�di�non�autorizzare� uno�Stato�membro�a�limitare�l'obbligo�di�pagamento�degli�organismi�di� garanzia�a�una�somma�che�copre�i�bisogni�primari�dei�lavoratori�interessati� e�da�cui�sarebbero�sottratti�i�pagamenti�versati�dal�datore�di�lavoro�durante� il�periodo�coperto�dalla�garanzia��(Avv.�Stato�D.�Del�Gaizo).� ^18 marzo 2004,�nella�causa�C-342/01,�Merino�Gomez�c.�Continental� Industries�del�Gaucho�SA,�con�la�quale�e�stato�dichiarato,�in�tema�di�orario� di�lavoro�e�diparita�di�trattamentofra�uomo�e�donna,�che��1)�l'art.�7,�n.�1,�della� direttiva�del�consiglio�23�novembre�1993�n�93/104/Ce,�concernente�taluni� aspetti�dell'organizzazione�dell'orario�di�lavoro,�l'art.�11,�n.�2,�lett.�a),�della� direttiva�del�consiglio�19�ottobre�1992�n.�92/85/Cee,�concernente�l'attuazione� di�misure�volte�a�promuovere�il�miglioramento�della�sicurezza�e�della�salute� sul�lavoro�delle�lavoratrici�gestanti,�puerpere�o�in�periodo�di�allattamento� (decima�direttiva�particolare�ai�sensi�dell'art.�16,�par.�1,�della�direttiva� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� 89/391/Cee),�e�l'art.�5,�n.�1,�della�direttiva�del�consiglio�9�febbraio�1976� n.�76/207/Cee,�relativa�all'attuazione�del�principio�della�parita��di�trattamento� tra�gli�uomini�e�le�donne�per�quanto�riguarda�l'accesso�al�lavoro,�alla�formaz ione�e�alla�promozione�professionale�e�le�condizioni�di�lavoro,�devono�essere� interpretati�nel�senso�che�una�lavoratrice�deve�poter�godere�delle�sue�ferie� annuali�in�un�periodo�diverso�da�quello�del�suo�congedo�di�maternita��,�anche� in�caso�di�coincidenza�tra�il�periodo�di�congedo�di�maternita��e�quello�stabil ito�a�titolo�generale,�da�un�accordo,�collettivo,�per�le�ferie�annuali�della�total ita��del�personale;�2)�l'art�11�n.�2,�lett.�a),�della�direttiva�92/85�deve�essere� interpretato�nel�senso�che�esso�riguarda�altres|��il�diritto�di�una�lavoratrice�in� circostanze�simili�a�quelle�della�causa�principale�a�ferie�annuali�per�un� periodo�piu��lungo,�previsto�dalla�normativa�nazionale,�rispetto�al�minimo� previsto�dalla�direttiva�93/104��(cons.�20971/01,�Avv.�Stato�G.�Fiengo:�la� posizione�italiana�e��esposta�in�questa�Rassegna,�2002,�I,�80,�e�la�sentenza�e�� pubblicata�in�questa�Rassegna,�2004,�143,�con�nota�P.C.�Vincenti,�Ferie�e� congedo�di�maternita�nella�giurisprudenza�della�Corte�di�Giustizia�).� ^2S marzo 2004 (tre�sentenze),�nelle�cause�riunite�C-231,�303�e�451/00,� Cooperativa�Lattepiu�S.r.l.�ed�altri�(prima�sentenza),�nelle�cause�riunite� C-480,�481,�482,�484,�489,�490,�491,�497,�498,�490/00,�Azienda�Agricola�Ettore� Ribaldi�ed�altri�(seconda�sentenza)�e�nella�causa�C-495/00,�Azienda�Agricola� Giorgio,�Giovanni�e�Luciano�Visentin�ed�altri�(terza�sentenza),�con�le�quali�la� Corte,�in�tema�in�quote�latte,�ha�statuito�quanto�segue:�1)�(nelle�tre�sentenze)� �Gli�artt.�1,�4,�6�e�7�del�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�28�dicembre�1992,� n.�3950,�che�istituisce�un�prelievo�supplementare�nel�settore�del�latte�e�dei� prodotti�lattiero-caseiari,�nonche�gli�artt.�3�e�4�del�regolamento�(CEE)�della� Commissione�9�marzo�1993,�n.�536,�che�stabilisce�le�modalita��di�applicazione� del�prelievo�supplementare�nel�settore�del�latte�e�dei�prodotti�lattiero-caseari,� devono�essere�interpretati�nel�senso�che�essi�non�ostano�a�che�a�seguito�di� controlli�uno�Stato�membro�rettifichi�i�quantitativi�individuali�attribuiti�ad� ogni�produttore�e�conseguentemente�ricalcoli,�a�seguito�di�riassegnazione� dei�quantitativi�di�riferimento�inutilizzati,�i�prelievi�supplementari�dovuti,� successivamente�al�termine�di�scadenza�del�pagamento�di�tali�prelievi�per�la� campagna�lattiera�interessata�.�2)�(Nella�seconda�sentenza)��I�regolamenti� nn.�3950/1992�e�536/1993�devono�essere�interpretati�nel�senso�che�l'assegnaz ione�iniziale�dei�quantitativi�di�riferimento�individuali�nonche�ogni�modific azione�successiva�di�tali�quantitativi�devono�essere�comunicate�ai�produttori� interessati�dalle�autorita��nazionali�competenti.�Il�principio�di�certezza�del� diritto�esige�che�codesta�comunicazione�sia�tale�da�fornire�alle�persone�fisiche� o�giuridiche�interessate�ogni�informazione�relativa�all'assegnazione�iniziale� del�loro�quantitativo�di�riferimento�individuale�o�alla�successiva�modifica�di� quest'ultimo.�Spetta�al�giudice�nazionale�accertare,�in�base�agli�elementi�di� fatto�di�cui�si�dispone,�se�cio��si�verifichi�nelle�cause�principali�(cont.� 29584/00�ed�altri,�Avv.�Stato�O.�Fiumara:�la�sentenza�e��pubblicata�in�questa� Rassegna,�I,�pag.�157�con�nota��Quote�latte:�l'Italia�e�in�regola�,�diO.�Fiu- mara).� ^10 aprile 2004,�nella�causa�C-99/02,�Commissione�CE�c.�Italia,che�ha� dichiarato�che��la�Repubblica�italiana,�non�avendo�adottato�entro�i�termini� prescritti�tutte�le�misure�necessarie�per�recuperare�presso�i�beneficiari�gli�aiuti� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� che,�ai�sensi�della�decisione�della�Commissione�11�maggio�1999,� 2000/128/CE,�relativa�al�regime�di�aiuti�concessi�dall'Italia�per�interventi�a� favore�dell'occupazione,�sono�stati�giudicati�illegittimi�ed�incompatibili�con� il�mercato�comune,�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�ai�sensi� degli�artt.�3�e�4�della�detta�decisione�.�La�pronuncia�si�collega�alla�prece- dente�sentenza�della�Corte�7�marzo�2002,�nella�causa�C-310/1999,�che�aveva� respinto�il�ricorso�italiano�per�l'annullamento�della�suddetta�decisione�della� Commissione�CE�(cont.�14617/02,�Avv.�Stato�O.�Fiumara).� ^10 aprile 2004,�nella�causa�C-286/02,�Bellio F.lli s.r.l. c. Pref. Treviso,� dove�e�stato�statuito�che:��1)�l'art.�2,�n.�2,�primo�trattino,�della�decisione�del� Consiglio�4�dicembre�2000,�2000/766/CE,�relativa�a�talune�misure di prote- zione nei confronti delle encefalopatie spongiformi trasmissibili�e�la�sommini- strazione�di�proteine�animali�nell'alimentazione�degli�animali,�e�l'art.1,�n.1,� della�decisione�della�Commissione�29�dicembre�2000,�2001/9/CE,�in�merito� a�misure�di�controllo�necessario�per�l'attuazione�della�decisione�2000/766,�in� collegamento�con�le�altre�norme�comunitarie�dalle�quali�le�predette�disposi- zioni�derivano,�devono�essere�interpretati�nel�senso�che�non�ammettono�la� presenza,�benche�accidentale,�di�altre�sostanze�non�autorizzate�nella�farina� di�pesce�utilizzata�nella�produzione�di�mangimi�destinati�ad�animali�diversi� dai�ruminanti�e�che�non�accordano�agli�operatori�economici�alcun�limite�di� tolleranza.�La�distruzione�delle�partite�di�farina�contaminate�e�una�misura� preventiva�prevista�dall'art.�3,�n.�1,�della�decisione�2000/766;�2)�l'art.�13�del- l'accordo�sullo�Spazio�economico�europeo,�del�2�maggio�1992,�deve�essere� interpretato�nel�senso�che�non�osta�alle�decisioni�2000/766�e�2001/9��(cont.� 32624/02,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli;�la�memoria�dell'Avvocatura�dello�Stato�e� riportata�in�questa Rassegna,�2003,�III,�198).� ^27 aprile 2004,�nella�causa�C-159/02,�Turner,�dove�la�Corte�dichiara� che��la�Convenzione�27�settembre�1968�concernente�la�competenza giurisdi- zionale e�l'esecuzione�delle�decisioni�in�materia�civile�e�commerciale,�quale� modificata�dalla�Convenzione�9�ottobre�1978,�relativa�all'adesione�del�Regno� di�Danimarca�dell'Irlanda�e�del�Regno�Unito�di�Gran�Bretagna�e�Irlanda� del�Nord,�dalla�Convenzione�25�ottobre�1982,�relativa�all'adesione�della� Repubblica�ellenica�e�dalla�Convenzione�26�maggio�1989,�relativa�all'ade- sione�del�Regno�di�Spagna�e�della�Repubblica�portoghese,�deve�essere�inter- pretata�nel�senso�che�essa�osta�all'emanazione�di�un�ordine�mediante�il�quale� un�organo�giurisdizionale�di�uno�Stato�contraente�vieta�a�una�parte�del�pro- cedimento�dinanzi�ad�esso�pendente�di�proporre�o�di�proseguire�un'azione� giudiziaria�dinanzi�a�un�organo�giurisdizionale�di�un�altro�Stato�contraente,� anche�quando�tale�parte�agisce�in�mala�fede�allo�scopo�di�ostacolare�il�proce- dimento�gia�esistente��(cont.�32869/02,�Avv.�Stato�O.�Fiumara;�le�osserva- zioni�scritte�del�Governo�italiano�sono�riportate�in�questa Rassegna,�2002,� III,�113).� ^29 aprile 2004,�nella�causa�C-244/02,�Heikki Antero Pusa,�con�la� quale,�in�tema�di�libera circolazione e di soggiorno,�la�Corte�ha�statuito�che� �1)�Il�diritto�comunitario�osta,�in�linea�di�principio,�ad�una�normativa�di� uno�Stato�membro�ai�sensi�della�quale�la�quota�pignorabile�di�una�pensione� versata�regolarmente�in�tale�Stato�ad�un�debitore�e�determinata�deducendo� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� da�tale�pensione�la�ritenuta�alla�fonte�dell'imposta�sul�reddito�da�corrispon- dere�nel�detto�Stato,�mentre�l'imposta�che�il�titolare�di�una�siffatta�pensione� deve�versare�successivamente�su�quest'ultima�nello�Stato�membro�in�cui� risiede�non�da��luogo�ad�alcuna�presa�in�considerazione�ai�fini�della�determi- nazione�delle�quote�pignorabili�di�tale�pensione;�2)�Il�diritto�comunitario� non�osta�invece�ad�una�siffatta�normativa�nazionale�qualora�essa�preveda� una�simile�presa�in�considerazione,�anche�laddove�assoggettasse�quest'ultima� alla�condizione�che�il�debitore�provi�di�aver�effettivamente�versato�o�di�dover� versare�entro�un�certo�termine�un�importo�preciso�a�titolo�dell'imposta�sul� reddito�nello�Stato�membro�in�cui�risiede.�Cio��vale�tuttavia�solo�qualora,�in� primo�luogo,�il�diritto�del�debitore�interessato�ad�ottenere�una�siffatta�presa� in�considerazione�emerga�chiaramente�dalla�detta�normativa,�in�secondo� luogo,�le�modalita��in�base�alle�quali�interviene�tale�presa�in�considerazione� siano�idonee�a�garantire�all'interessato�il�diritto�ad�ottenere,�su�base�annua,� un�adeguamento�delle�quote�pignorabili�della�sua�pensione�di�entita��pari�a� quella�che�si�avrebbe�se�una�siffatta�imposta�fosse�stata�dedotta�alla�fontein� Finlandia�e,�in�terzo�luogo,�le�dette�modalita��non�abbiano�l'effetto�di�rendere� impossibile�o�eccessivamente�difficile�l'esercizio�di�tale�diritto��(cont.� 37296/02�Avv.�Stato�A.�Cingolo).� ^29 aprile 2004,�nelle�cause�riunite�C-482/01�e�C-493/01,�Orfanopoulos� c.�LandBaden-Wu�rttemberg,�con�la�quale,�in�tema�di�libera�circolazione�delle� persone�e�ordine�pubblico,e��stato�statuito�quanto�segue:��1)�Spetta�al�giudice� del�rinvio�accertare�di�quali�disposizioni�del�diritto�comunitario,�oltre� all'art.�18,�n.�1,�CE,�un�cittadino�di�un�altro�Stato�membro�come�il�sig.�Oli- veri�puo��avvalersi,�ove�occorra,�alla�luce�delle�circostanze�della�controversia� che�ha�dato�luogo�alla�causa�C-493/01.�A�tale�proposito,�spetta�in�particolare� a�tale�giudice�verificare�se�l'interessato�rientra�nell'ambito�di�applicazione� dell'art.�39�CE,�come�lavoratore�o�come�altra�persona�che�puo��beneficiare,� in�forza�delle�disposizioni�del�diritto�derivato�adottate�per�l'attuazione�di�tale� articolo,�della�libera�circolazione,�oppure�se�puo��avvalersi�di�altre�disposi- zioni�del�diritto�comunitario,�quali�la�direttiva�del�Consiglio�28�giugno�1990,� 90/364/CEE,�relativa�al�diritto�di�soggiorno,�o�l'art.�49�CE,�che�si�applica� in�particolare�ai�destinatari�di�servizi;�2)�L'art.�3�della�direttiva�del�Consiglio� 25�febbraio�1964,�64/221/CEE,�per�il�coordinamento�dei�provvedimenti�spe- ciali�riguardanti�il�trasferimento�e�il�soggiorno�degli�stranieri�giustificati�da� motivi�d'ordine�pubblico,�di�pubblica�sicurezza�e�di�sanita��pubblica,�contrasta� con�una�normativa�nazionale�che�impone�alle�autorita��nazionali�di�espellere� dal�territorio�cittadini�di�altri�Stati�membri�i�quali,�per�aver�commesso�un� reato�doloso�previsto�dalla�legge�sugli�stupefacenti,�siano�stati�condannati� ad�una�pena�restrittiva�della�liberta��personale�per�minorenni�di�almeno�due� anni,�purche�all'esecuzione�della�pena�non�sia�stata�applicata�la�sospensione� condizionale;�3)�L'art.�3�della�direttiva�64/221�osta�a�una�pratica�nazionale� secondo�la�quale,�nell'esaminare�la�legittimita��dell'espulsione�di�un�cittadino� di�un�altro�Stato�membro,�il�giudice�nazionale�non�deve�prendere�in�conside- razione�elementi�di�fatto�successivi�all'ultimo�provvedimento�dell'autorita�� competente�comportanti�il�venir�meno�o�una�rilevante�attenuazione�della� minaccia�attuale�che�il�comportamento�del�soggetto�interessato�costituirebbe� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� per�l'ordine�pubblico.�Cio�avviene�soprattutto�qualora�tra�la�data�del�provve- dimento�di�espulsione,�da�un�lato,�e�quella�della�sua�valutazione�da�parte� del�giudice�competente,�dall'altro,�sia�trascorso�molto�tempo;�4)�Gli�artt.�39� CE�e�3�della�direttiva�64/221�ostano�a�una�legislazione�nazionale�o�a�una� pratica�nazionale�secondo�la�quale�un�cittadino�di�un�altro�Stato�membro� che�e�stato�condannato�a�una�determinata�pena�per�reati�specifici�viene� espulso�dal�territorio,�nonostante�la�presa�in�considerazione�delle�circostanze� di�carattere�familiare,�basandosi�sulla�presunzione�che�costui�debba�essere� espulso,�senza�tener�adeguatamente�conto�del�suo�comportamento�personale� ne�del�pericolo�che�esso�costituisce�per�l'ordine�pubblico;�5)�L'art.�39�CE�e� la�direttiva�64/221�non�ostano�all'espulsione�di�un�cittadino�di�uno�Stato� membro�che�e�stato�condannato�a�una�determinata�pena�per�reati�specifici�e� che,�da�un�lato,�costituisce�una�minaccia�attuale�per�l'ordine�pubblico�e,�dal- l'altro,�ha�soggiornato�per�molti�anni�nello�Stato�membro�ospitante�e�puo� far�valere�circostanze�di�carattere�familiare�contro�la�detta�espulsione,�purche� la�valutazione�effettuata�caso�per�caso�dall'autorita�nazionale�di�dove�si�situi� il�giusto�equilibrio�tra�gli�interessi�legittimi�presenti�avvenga�nel�rispetto�dei� principi�generali�del�diritto�comunitario,�e�in�particolare�tenendo�debita- mente�conto�del�rispetto�dei�diritti�fondamentali,�come�la�tutela�della�vita� familiare;�6)�L'art.�9�n.�1�della�direttiva�64/221�osta�a�una�disposizione�di� uno�Stato�membro�che�non�prevede�ne�procedimenti�di�opposizione�ne�ricorsi� in�cui�abbia�luogo�anche�un�esame�di�opportunita�contro�una�decisione�di� espulsione�di�un�cittadino�di�un�altro�Stato�membro�adottata�da�un'autorita� amministrativa,�qualora�non�venga�istituita�un'apposita�autorita�,�indipen- dente�da�tale�amministrazione.�Spetta�al�giudice�nazionale�verificare�se�i�giu- dici�come�i�Verwaltungsgerichte sono�in�grado�di�esaminare�l'opportunita�dei� provvedimenti�di�espulsione��(cont.�5308/02,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli;�le�osser- vazioni�dell'Avvocatura�dello�Stato�in�giudizio�sono�pubblicate�in�questa Ras- segna,�2003,�I,�55).� ^29 aprile 2004,�nella�causa�C-476/01,�Kepper, in tema di riconoscimento reciproco delle patenti di giuda,�con�la�quale�la�Corte�ha�dichiarato�che��1)�Il� combinato�disposto�degli�artt.�1,�n.�2,�7,�n.�1,�lett.�b),�e�9�della�direttiva�del� Consiglio�29�luglio�1991,�91/439/CEE,�concernente�la�patente�di�guida,�come� modificata�dalla�direttiva�del�Consiglio�2�giugno�1997,�97/26/CE,�dev'essere� interpretato�nel�senso�che�osta�a�che�uno�Stato�membro�neghi�il�riconosci- mento�di�una�patente�di�guida�rilasciata�da�un�altro�Stato�membro�per�il� motivo�che,�secondo�le�informazioni�di�cui�il�primo�Stato�membro�dispone,� il�titolare�della�patente,�all'epoca�del�rilascio�di�quest'ultima,�aveva�stabilito� la�sua�residenza�normale�nel�territorio�di�tale�Stato�membro�e�non�nel�terri- torio�dello�Stato�membro�del�rilascio;�2)�Il�combinato�disposto�degli�artt.1,� n.�2,�e�8,�n.�4,�della�direttiva�91/439�dev'essere�interpretato�nel�senso�che�osta� a�che�uno�Stato�membro�si�rifiuti�di�riconoscere�la�validita�di�una�patente�di� guida�rilasciata�da�un�altro�Stato�membro�per�il�motivo�che�il�suo�titolare�e� stato�oggetto,�sul�territorio�del�primo�Stato�membro,�di�un�provvedimento� di�revoca�o�di�annullamento�di�una�patente�di�guida�rilasciata�dallo�stesso� Stato�membro,�qualora�il�periodo�di�divieto�temporaneo�di�ottenervi�una� nuova�patente,�che�accompagna�il�detto�provvedimento,�sia�trascorso�prima� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� della�data�di�rilascio�della�patente�di�guida�da�parte�dell'altro�Stato�membro�� (cont.�8642/02,�Avv.�Stato�A.�Cingolo;�le�osservazioni�depositate�dall'Avvo- catura�dello�Stato�in�giudizio�sono�riportate�in�questa�Rassegna,�2002,�I,�115).� ^29 aprile 2004,�nella�causa�C-371/02,�Bjo�rnekulla�Fruktindustrier�AB,� con�la�quale�si�e�statuito�che��l'art.�12,�n.�2,�lett.�a),�della�prima�direttiva� del�Consiglio�21�dicembre�1988,�89/104/CEE,�sul�riavvicinamento�delle�legi- slazioni�degli�Stati�membri�in�materia�di�marchi�d'impresa,�deve�essere�inter- pretato�nel�senso�che,�nel�caso�in�cui�intervengano�intermediari�nella�distri- buzione�al�consumatore�o�all'utilizzatore�finale�di�un�prodotto�coperto�da� un�marchio�registrato,�gli�ambienti�rilevanti�per�valutare�se�il�detto�marchio� sia�diventato�la�comune�denominazione�commerciale�del�prodotto�in�que- stione�sono�costituiti�dall'insieme�dei�consumatori�o�degli�utilizzatori�finali� e,�a�seconda�delle�caratteristiche�del�mercato�del�prodotto�interessato,�dall'in- sieme�degli�operatori�professionali�che�intervengono�nella�commercializza- zione�di�quest'ultimo��(cont.�8266/03,�Avv.�Stato�O.�Fiumara;�le�osservazioni� scritte�depositate�in�giudizio�dall'Avvocatura�dello�Stato�sono�riportate�in� questa�Rassegna,�2002,�II,�219).� ^29 aprile 2004,�nella�causa�C-91/01,�Italia�c.�Commissione�CE,che�ha� respinto�il�ricorso�proposto�per�l'annullamento�di�una�decisione�della�Com- missione�relativa�ad�un�aiuto�di�Stato�in�favore�di�una�media�impresa�(cont.� 10987/01,�Avv.�Stato�D.�Del�Gaizo).� ^10 giugno 2004,�nella�causa�C-302/03,�Commissione�CE�c.�Italia,dove� si�dichiara�che��non�avendo�adottato�le�disposizioni�legislative,�regolamentari� ed�amministrative�necessarie�per�conformarsi�alla�direttiva�del�Consiglio� 29�marzo�1999,�1999/22/CE,�relativa�alla�custodia�degli�animali�selvatici�nei� giardini�zoologici,�la�Repubblica�italiana�e�venuta�meno�agli�obblighi�che�le� incombono�in�forza�della�detta�direttiva��(cont.�28289/03,�Avv.�Stato�G.�De� Bellis).� ^13 luglio 2004,�nella�causa�C-82/03,�Commissione�CE�c.�Italia,�con�la� quale�la�Corte�ha�deciso�che��non�avendo�collaborato�lealmente�con�la�Com- missione�delle�Comunita�europee�in�una�fattispecie�avente�ad�oggetto�la� salute�e�la�sicurezza�dei�lavoratori�in�un�impianto�di�depurazione�ubicato�nel� Comune�di�Mandello�del�Lario�in�Lombardia,�la�Repubblica�italiana�e� venuta�meno�agli�obblighi�che�le�incombono�in�virtu�dell'art.�10�CE��(cont.� 10019/03,�Avv.�Stato�A.�Cingolo).� ^1S luglio 2004,�nella�causa�C-381/01,�Commissione�CE�c.�Italia,che�ha� respinto�il�ricorso�della�Commissione�con�il�quale�si�contestava�all'Italia�di� non�aver�applicato�l'IVA�sull'importo�degli�aiuti�versati�nell'ambito�dell'orga- nizzazione�di�mercato�dei�formaggi�essiccati�(cont.�33936/03,�Avv.�Stato�G.� De�Bellis).� ^9 settembre 2004,�nella�causa�C-72/03,�Carbonati�Apuani�S.r.l.�c.� Comune�di�Carrara,�con�la�quale�e�stato�statuito�che:��1)�un�tributo�commisu- rato�al�peso�di�una�merce,�riscosso�soltanto�in�un�comune�di�uno�Stato�mem- bro�e�gravante�su�una�categoria�di�merci�a�causa�del�loro�trasporto�oltre�i� confini�comunali,�costituisce�una�tassa�di�effetto�equivalente�a�un�dazio�doga- nale�all'esportazione,�ai�sensi�dell'art.�23�CE,�malgrado�la�tassa�gravi�anche� sulle�merci�la�cui�destinazione�finale�si�trova�all'interno�dello�Stato�membro� interessato;�2)�l'art.�23�CE�non�puo�essere�invocato�a�sostegno�di�richieste� di�rimborso�di�importi�riscossi�anteriormente�al�16�luglio�1992�a�titolo�della� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� tassa�controversa,�salvo�dai�richiedenti�che,�prima�di�tale�data,�abbiano�agito� in�giudizio�o�contestato�l'imposizione�con�un'impugnativa�equivalente��(cont.� 20358/03,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).� ^9 settembre 2004,�nella�causa�C-383/02,�Commissione CE c. Italia,�con� la�quale�la�Corte�ha�dichiarato,�in�tema�di�gestione dei rifiuti,�che��non� avendo�adottato�le�misure�necessarie�ad�assicurare�che�i�rifiuti�depositati� nelle�discariche�di�Rodano�(Milano)�fossero�recuperati�o�smaltiti�senza�peri- colo�per�la�salute�dell'uomo�e�senza�usare�procedimenti�o�metodi�che�potreb- bero�recare�pregiudizio�all'ambiente�e�non�avendo�adottato�le�misure�neces- sarie�affinche�il�detentore�dei�rifiuti�depositati�in�tali�discariche�li�consegnasse� ad�un�raccoglitore�privato�o�pubblico�o�ad�un'impresa�che�effettua�le�opera- zioni�previste�nell'allegato�II�A�o�II�B�della�direttiva�del�Consiglio�15�luglio� 1975,�75/442/CEE,�sui�rifiuti,�come�modificata�dalla�direttiva�del�Consiglio� 18�marzo�1991,�91/156/CEE,�oppure�provvedesse�egli�stesso�a�loro�recupero� o�smaltimento,�la�Repubblica�italiana�e�venuta�meno�agli�obblighi�che�le� incombono�in�forza�degli�artt.�4�e�8�di�tale�direttiva��(cons.�3552/04,�Avv.� Stato�M.�Fiorilli).� ^14 settembre 2004,�nella�causa�C-385/02,�Commissione CE c. Italia,� dove�la�Corte,�in�tema�di�appalti di lavoripubblici,�ha�dichiarato�che��avendo� il�Magistrato�per�il�Po�di�Parma,�ufficio�periferico�del�Ministero�dei�Lavori� pubblici�(ora�Ministero�delle�Infrastrutture�e�dei�Trasporti),�attribuito�gli� appalti�relativi�alle�opere�di�completamento�della�costruzione�di�una�cassa� di�espansione�per�la�laminazione�delle�piene�del�torrente�Parma�in�localita�� Marano�(Comune�di�Parma),�di�sistemazione�e�di�completamento�di�una� cassa�di�espansione�del�torrente�Enza�e�di�regimazione�delle�piene�del�tor- rente�Terdoppio�a�sud-ovest�di�Cerano�mediante�ricorso�alla�procedura�nego- ziata�non�preceduta�da�pubblicazione�di�un�bando�di�gara,�senza�che�ne� ricorressero�i�presupposti,�la�Repubblica�italiana�e��venuta�meno�agli�obblighi� che�le�incombono�in�forza�della�direttiva�del�Consiglio�14�giugno�1993,� 93/37/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pub- blici�di�lavori��(cons.�40088/03,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).� ^16 settembre 2004,�nella�causa�C-248/02,�Commissione CE c. Italia,� con�la�quale�la�Corte�ha�dichiarato,�in�tema�di�inquinamento e protezione del suolo,�che:��La�repubblica�italiana,�^non�avendo�trasmesso�alcuna�informa- zione�sul�valore�medio�di�concentrazione�(mg/kg�di�sostanza�secca)�su�base� annua�dei�metalli�pesanti�(cadmio,�rame,�nichel,�piombo,�zinco,�mercurio�e� cromo)�nonche�di�azoto�e�fosforo�contenuti�nei�fanghi�di�depurazione;�n on�avendo�trasmesso�alcuna�informazione�sul�quantitativo�(t/anno)�di�fan- ghi�di�depurazione�prodotti�come�sostanza�secca;�^non�avendo�trasmesso�le� informazioni�richieste�sui�quantitativi�di�fanghi�utilizzati�annualmente�in� agricoltura�come�sostanza�secca,�tranne�per�quanto�riguarda�la�Regione� Friuli-Venezia�Giulia�(1995-1997),�la�Provincia�autonoma�di�Bolzano�(1995),� la�Regione�Emilia-Romagna�nonche�le�Regioni�Liguria�e�Calabria�per�le� quali�e��stato�indicato�che�i�fanghi�di�depurazione�non�erano�usati�in�agricol- tura;�^non�avendo�provveduto�a�tenere�aggiornati,�almeno�per�quanto� riguarda�le�Regioni�Lombardia,�Emilia-Romagna,�Toscana,�Abruzzo,�Cam- pania,�Valle�d'Aosta,�Sicilia�e�Marche,�i�registri�in�cui�sono�annotate�la�com- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� posizione�e�le�caratteristiche�dei�fanghi,�rispetto�ai�parametri�di�cui�all'alle- gato�II�A�della�direttiva�del�Consiglio�12�giugno�1986,�86/278/CEE,�concer- nente�la�protezione�dell'ambiente,�in�particolare�del�suolo,�nell'utilizzazione� dei�fanghi�di�depurazione�in�agricoltura,�e�non�avendo�provveduto�a�tenere� aggiornati�i�registri�in�cui�sono�annotati�i�quantitativi�di�fango�prodotto� (relativamente�a�tutto�il�territorio�nazionale)�e�quelli�utilizzati�in�agricoltura,� perlomeno�per�quanto�riguarda�le�Regioni�Abruzzo,�Campania,�Toscana�e� Sicilia;�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�virtu�degli�artt.�10,� n.�1,�lett.�a) e�b),�e�17�della�direttiva�86/278,�come�modificata�dalla�direttiva� del�Consiglio�23�dicembre�1991,�91/692/CEE,�per�la�standardizzazione�e�la� razionalizzazione�delle�relazioni�relative�all'attuazione��(cont.�28744/02,� Avv.�Stato�M.�Fiorilli).� ^23 settembre 2004,�nella�causa�C-297/02,�Italia c. Commissione,ha� respinto�il�ricorso�dell'Italia�con�il�quale,�in�tema�di�conti FEOGA,�si�era�con- testato�il�mancato�addebito�al�Fondo�di�alcune�spese�sostenute�negli�esercizi� 1997/1999�per�il�magazzinaggio pubblico di alcool e�per aiuti alla produzione di olio di oliva (cons.�12078/02,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).� ^5 ottobre 2004,�nelle�cause�riunite�da�C-397/01�a�C-403/01,�Pfeiffer ed altri c. Deutsches Rotes Kreuz,�con�la�quale�la�Corte�ha�statuito,�in�tema�di� protezione�della�sicurezza e della salute dei lavoratori,�quanto�segue:��1)�a) Gli�artt.�2�della�direttiva�del�Consiglio�12�giugno�1989,�89/391/CEE,�concer- nente�l'attuazione�di�misure�volte�a�promuovere�il�miglioramento�della�sicu- rezza�e�della�salute�dei�lavoratori�durante�il�lavoro,�e�1,�n.�3,�direttiva�del� Consiglio�23�novembre�1993,�93/104/CE,�concernente�taluni�aspetti�dell'or- ganizzazione�dell'orario�di�lavoro,�devono�essere�interpretati�nel�sensoche� l'attivita�degli�operatori�del�soccorso,�esercitata�nell'ambito�di�un�servizio�di� soccorso�medico�d'urgenza�come�quello�di�cui�si�tratta�nelle�cause�principali,� rientrano�nella�sfera�di�applicazione�delle�dette�direttive,�b) La�nozione�di� �trasporti�stradali��ai�sensi�dell'art.�1,�n.�3,�della�direttiva�93/104�deve�essere� interpretata�nel�senso�che�essa�non�riguarda�l'attivita�di�un�servizio�di�soc- corso�medico�d'urgenza,�anche�qualora�questa�consista,�perlomeno�in�parte,� nell'utilizzo�di�un�veicolo�e�nell'accompagnamento�del�paziente�durante�il�tra- gitto�verso�l'ospedale.�2)�L'art.�18,�n.�1,�lett.�b),�sub i),�primo�trattino,�della� direttiva�93/104�deve�essere�interpretato�nel�senso�che�esso�esige�un'accetta- zione�esplicitamente�e�liberamente�espressa�da�parte�di�ogni�singolo�lavora- tore�affinche��il�superamento�dell'orario�massimo�di�lavoro�settimanale�di�48� ore,�quale�previsto�all'art.�6�della�direttiva,�sia�valido.�A�tal�fine,�non�e�suffi- ciente�che�il�contratto�di�lavoro�dell'interessato�faccia�riferimento�a�un�con- tratto�collettivo�che�consente�tale�superamento.�3�)�L'art.�6,�punto�2,�della� direttiva�93/104�deve�essere�interpretato�nel�senso�che,�in�circostanze�come� quelle�di�cui�alle�cause�principali,�esso�osta�alla�normativa�di�uno�Stato�mem- bro�che,�in�relazione�ai�periodi�di�permanenza�obbligatoria�(�Arbeitsbereit- schaft�)�garantiti�da�operatori�del�soccorso�nell'ambito�di�un�servizio�di�soc- corso�medico�di�urgenza�di�un�organismo�quale�il�Deutsches Rotes Kreuz,� ha�l'effetto�di�consentire,�eventualmente�per�mezzo�di�un�contratto�collettivo� o�di�un�accordo�aziendale�fondato�su�tale�contratto,�un�superamento�dell'ora- rio�massimo�di�lavoro�settimanale�di�48�ore�fissato�dalla�detta�disposizione;� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ^tale�disposizione�soddisfa�tutte�le�condizioni�necessarie�per�produrre�un� effetto�diretto;�^il�giudice�nazionale�cui�sia�sottoposta�una�controversia�che� ha�luogo�esclusivamente�tra�singoli,�nell'applicare�le�norme�del�diritto�interno� adottate�al�fine�dell'attuazione�degli�obblighi�previsti�dalla�direttiva�deve� prendere�in�considerazione�tutte�le�norme�del�diritto�nazionale�ed�interpre- tarle,�per�quanto�possibile,�alla�luce�del�testo�e�della�finalita�di�tale�direttiva� per�giungere�a�una�soluzione�conforme�all'obiettivo�da�essa�perseguito.�Nelle� cause�principali,�il�giudice�del�rinvio,�quindi,�deve�fare�tutto�cio�che�rientra� nella�sua�competenza�per�evitare�il�superamento�dell'orario�massimo�di� lavoro�settimanale�fissato�in�48�ore�in�virtu�dell'art.�6,�punto�2,�della�direttiva� 93/104��(cons.�4306/02,�Avv.�Stato�A.�Cingolo).� ^7 ottobre 2004,�nella�causa�C-247/02,�Sintesi S.p.A. c. Autorita� per la vigilanza sui lavoripubblici,�dove,�in�tema�di�appalti di lavori pubblici,e�stato� statuito�che��l'art�30�n.�1,�della�direttiva�del�Consiglio�14�giugno�1993,� 93/37/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�di� lavori�pubblici,�dev'essere�interpretato�nel�senso�che�osta�ad�una�normativa� nazionale�la�quale,�ai�fini�dell'aggiudicazione�degli�appalti�di�lavori�pubblici� mediante�procedure�di�gara�aperte�o�ristrette,�imponga,�in�termini�generali ed�astratti,�alle�amministrazioni�aggiudicatici�di�ricorrere�unicamente�al�cri- terio�del�prezzo�piu�basso��(cons.�18942/02,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli:�la�memo- ria�dell'Avvocatura�dello�Stato�e�riportata�in�questa Rassegna,�2002,�III,�175).� ^7 ottobre 2004,�nella�causa�C-103/02,�Commissione CE c. Italia,�con�la� quale�la�Corte�ha�accolto�parzialmente�il�ricorso�della�Commissione,�in�tema di rifiuti,�dichiarando�che��1)�la�Repubblica�italiana,�non�avendo�stabilito� nel�decreto�5�febbraio�1998,�sull'individuazione�dei�rifiuti�non�pericolosi�sot- toposti�alle�procedure�semplificate�di�recupero�ai�sensi�degli�artt.�31�e�33�del decreto�legislativo�5�febbraio�1997,�n.�22,�quantita�massime�di�rifiuti,�per�tipo� di�rifiuti,�che�possano�essere�oggetto�di�recupero�in�regime�di�dispensa�dal- l'autorizzazione,�e�venuta�meno�agli�obblighi�che�ad�essa�incombono�in�forza� degli�artt.�10�e�11,�n.�1,�della�direttiva�del�Consiglio�15�luglio�1975,� 75/442/CEE,�relativa�ai�rifiuti,�come�modificata�dalla�direttiva�del�Consiglio� 18�marzo�1991,�91/156/CEE;�2)�la�Repubblica�italiana,�non�avendo�definito� con�esattezza�i�tipi�di�rifiuti�relativi�alle�norme�tecniche�5.9�e�7.8�dell'allegato� 1�del�detto�decreto,�e�venuta�meno�agli�obblighi�che�ad�essa�incombono�ai� sensi�dell'art.�11,�n.�1,�della�direttiva�75/442,�come�modificata,�e�dell'art.�3� della�direttiva�del�Consiglio�12�dicembre�1991,�91/689/CEE,�relativa�ai�rifiuti� pericolosi�.�La�Corte�ha�invece�respinto�il�ricorso�in�ordine�alla�contesta- zione�della�Commissione�relativa�alla�definizione�di�alcune�attivita�di�smalti- mento�come�attivita�di�recupero�(cons.�15342/02,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli;�il� controricorso�redatto�dall'Avvocatura�dello�Stato�e�riportato�in�questa Rasse- gna,�2002,�I,�93).� ^12 ottobre 2004,�nella�causa�C-87/00,�Nicoli c. Eridania S.p.A.,�con�la� quale�la�Corte�ha�dichiarato�che��l'esame�delle�questioni�proposte�non�ha� rivelato�alcun�elemento�che�possa�inficiare�la�validita�del�regolamento�(CE)� del�Consiglio�26�giugno�1998,�n.�1361,�che�fissa,�per�la�campagna�di�commer- cializzazione�1998/1999,�iprezzi d'intervento derivati dello zucchero bianco,il� prezzo�d'intervento�dello�zucchero�greggio,�i�prezzi�minimi�della�barbabietola� A�e�della�barbabietola�B,�nonche�l'importo�del�rimborso�per�la�compensa- zione�delle�spese�di�magazzinaggio��(cont.�45033/02,�Avv.�Stato�G.�De�Bellis).� IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^14 ottobre 2004, nella causa C-298/02, Italia�c.�Commissione�CE,che ha respinto il ricorso italiano in tema di conti�FEOGA, relativamente al man- cato addebito al Fondo di spese sostenute negli esercizi finanziari 1997/1998 relativamente ad un aiuto�alla�produzione�nel�settore�dei�prodotti�trasformati� a�base�di�ortofrutticoli�(cons. 13367/02, Avv. Stato M. Fiorilli). ^19 ottobre 2004 (ordinanza), nella causa C-425/03, Regio�c.�Axa, con la quale la Corte ha dichiarato irricevibile la domanda pregiudiziale del giu- dice di pace di Milazzo in tema di attivita�anticoncorrenziali�sul�mercato�del� settore�auto, in quanto l'ordinanza di rinvio non conteneva una descrizione sufficiente del contesto fattuale e normativo (cont. 8888/04, Avv. Stato G. De Bellis). ^11 novembre 2004, nella causa C-457/02, Niselli, con la quale la Corte ha statuito, in�tema�di�rifiuti�(residui�di�produzione�o�di�consumo�idonei�alla� riutilizzazione), che: �1) la definizione di rifiuto contenuta nell'art. 1, lett. a), primo comma, della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, rela- tiva ai rifiuti, come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE e dalla decisione della Commissione 24 maggio 1996, 96/350/CE, non puo� essere interpretata nel senso che essa ricomprenderebbe tassativamente le sostanze o i materiali destinati o soggetti alle operazioni di smaltimento o di recupero menzionati negli allegati II A e II B della detta direttiva, oppure in elenchi equivalenti, o il cui detentore abbia l'intenzione o l'obbligo di destinarli a siffatte operazioni; 2) la nozione di rifiuto ai sensi dell'art. 1, lett. a), primo comma, della direttiva 75/442, come modificata dalla direttiva 91/156 e dalla decisione 96/350, non dev'essere interpretata nel senso che essa escluderebbe l'insieme dei residui di produzione o di con- sumo che possono essere o sono riutilizzati in un ciclo di produzione o di consumo, vuoi in assenza di trattamento preventivo e senza arrecare danni all'ambiente, vuoi previo trattamento ma senza che occorra tuttavia un'ope- razione di recupero ai sensi dell'allegato II B di tale direttiva� (cont. 7269/03, Avv. Stato M. Fiorilli, le cui osservazioni in causa sono riportate in questa�Rassegna, I, 93). ^11 novembre 2004, nella causa C-425/02, Delanaye�c.�Min.fonction� publique, con la quale e� stato statuito che �la direttiva del Consiglio 14 feb- braio 1977, 77/187/CEE concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso ditra- sferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimento dev'essere interpretata nel senso che essa non osta, in via di principio, a che, in caso di trasferimento d'impresa da una persona giuridica di diritto privato allo Stato, questo, in quanto nuovo datore di lavoro, proceda ad una riduzione dell'importo della retribuzione dei lavoratori interessati allo scopo di confor- marsi alle vigenti norme nazionali relative ai pubblici dipendenti. Tuttavia, le autorita� competenti incaricate di applicare e di interpretare dette norme sono tenute a farlo in tutta la misura possibile alla luce dello scopo di detta direttiva, tenendo conto segnatamente dell'anzianita� del lavoratore se le norme nazionali che disciplinano la situazione dei dipendenti dello Stato prendono in considerazione l'anzianita� del dipendente statale per il calcolo della sua retribuzione. Nell'ipotesi in cui questo calcolo si risolva in una ridu- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� zione�sostanziale�della�retribuzione�dell'�interessato,�tale�riduzione�costituisce� una�sostanziale�modifica�delle�condizioni�di�lavoro�a�scapito�dei�lavoratori� interessati�dal�trasferimento,�di�modo�che�la�rescissione�del�loro�contratto�di� lavoro�per�questo�motivo�dev'essere�considerata�come�dovuta�alla�responsa- bilita�del�datore�di�lavoro,�conformemente�all'art.�4,�n.�2,�della�direttiva� 77/187��(cont.�33973/03,�Avv.�Stato�A.�Cingolo;�le�osservazioni�italiane�in� cause�sono�riportate�in�questa�Rassegna,�2003,�I,�83).� ^18 novembre 2004 (ordinanza),�nelle�cause�riunite�C-261�e�C262/03,� Allevamenti�associati�ed�altri�c.�Regione�Emilia-Romagna,dove�e�stato�riba- dito�che��gli�artt.�1,�2�e�9,�lett.�g),�del�regolamento�(CEE)�del�Consiglio� 28�dicembre�1992,�n.�3950,�che�istituisce�un�prelievo�supplementare�nel�set- tore�del�latte�e�dei�prodotti�lattiero-caseari,�e�l'art.�1�del�regolamento�(CEE)� della�Commissione�9�marzo�1993,�n.�536,�che�stabilisce�le�modalita�di�applicaz ione�del�prelievo�supplementare�nel�settore�del�latte�e�dei�prodotti�lattiero-- caseari,�debbono�essere�interpretati�nel�senso�che,�ai�fini�della�determina- zione�delle�quote�latte�e�dell'applicazione�del�prelievo�supplementare,�va�qua- lificata�come�consegna�l'ipotesi�in�cui�un'impresa�produttrice�di�latte�affidi� determinati�quantitativi�di�tale�prodotto�a�terzi�senza�cederne�la�proprieta�,� in�esecuzione�di�un�contratto�di�appalto�relativo�al�trattamento�ed�alla�tra- sformazione�di�tale�latte�in�formaggio,�burro�e�siero,�dietro�pagamento�di� un�corrispettivo��(cont.�29299/03,�Avv.�Stato�O.�Fiumara,�le�cui�osservazioni� scritte,�per�il�Governo�italiano,�sono�riportate�in�questa�Rassegna,2003,II,110).� ^2S novembre 2004,�nella�causa�447/03,�Commissione�CE�c.�Italia,�con� la�quale,�in�tema�di�gestione�di�rifiuti,e�stato�dichiarato�che��non�avendo� adottato�le�misure�necessarie�per�assicurare�che�i�rifiuti�stoccati�o�depositati� in�discarica,�presenti�nel�sito�dell'ex�stabilimento�Enichem�di�Manfredonia� (provincia�di�Foggia)�e�nella�discarica�di�rifiuti�urbani�Pariti�I,�sita�nella�zona� di�Manfredonia,�fossero�ricuperati�o�smaltiti�senza�pericolo�per�la�salute�del- l'uomo�e�senza�usare�procedimenti�o�metodi�che�potrebbero�recare�pregiudi- zio�all'ambiente,�e�non�avendo�adottato�le�disposizioni�necessarie�affinche�il� detentore�dei�rifiuti�stoccati�o�depositati�in�discarica�presenti�nel�sito�Eni- chem�e�il�detentore�dei�rifiuti�presenti�nella�discarica�Pariti�I�e�nella�discarica� di�rifiuti�urbani�Conte�di�Troia,�anch'essa�sita�nella�zona�di�Manfredonia,� consegnassero�tali�rifiuti�ad�un�raccoglitore�privato�o�pubblico,�o�ad�un'im- presa�che�effettua�le�operazioni�previste�nell'allegato�II�A�o�II�B�della�diret- tiva�del�Consiglio�15�luglio�1975,�75/442/CEE,�relativa�ai�rifiuti,�come�modi- ficata�della�direttiva�del�Consiglio�18�marzo�1991,�91/156/CEE,�oppure�prov- vedessero�essi�stessi�al�loro�ricupero�o�smaltimento,�la�Repubblica�italiana�e� venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�ai�sensi�degli�artt.�4�e�8�della� detta�direttiva�(cont.�42118/03,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).� ^2S novembre 2004,�nella�causa�109/03,�KPN�Telecom�BV,�con�la�quale� la�Corte,�in�tema�di�telecomunicazioni,�ha�statuito�che:��1)�L'art.�6,�n.�3,�della� direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�26�febbraio�1998,� 98/10/CE,�sull'applicazione�del�regime�di�fornitura�di�una�rete�aperta� (ONP)�alla�telefonia�vocale�e�sul�servizio�universale�delle�telecomunicazioni� in�un�ambiente�concorrenziale,�dev'essere�interpretato�nel�senso�che�l'espres- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� sione��informazioni�utili��riguarda�unicamente�i�dati�relativi�agli�abbonati� che�non�si�sono�opposti�al�fatto�di�essere�inseriti�in�un�elenco�pubblicato�e� che�siano�sufficienti�a�consentire�agli�utenti�di�un�elenco�di�identificare�gli� abbonati�che�essi�cercano.�Tali�dati�comprendono,�in�linea�di�principio,�il� nome�e�l'indirizzo,�compreso�il�codice�postale,�degli�abbonati�nonche�il� numero�o�i�numeri�di�telefono�ad�essi�attribuiti�dall'organismo�interessato.� Tuttavia�gli�Stati�membri�possono�prevedere�che�altri�dati�siano�resi�disponi- bili�agli�utenti�qualora,�considerate�condizioni�nazionali�specifiche,�essi� appaiano�necessari�all'identificazione�degli�abbonati.�2)�L'art.�6,�n.�3,�della� direttiva�98/10,�in�quanto�prevede�che�le�informazioni�utili�siano�fornitea� terzi�a�condizioni�eque,�orientate�ai�costi�e�non�discriminatorie,�dev'essere� interpretato�nel�senso�che:�^con�riferimento�a�dati�quali�il�nome�e�l'indirizzo� delle�persone,�nonche�il�numero�di�telefono�ad�esse�attribuito,�il�gestore�del� servizio�universale�puo�fatturare�soltanto�i�costi�relativi�alla�messa�a�disposi- zione�effettiva�dei�terzi�di�tali�dati;�^con�riferimento�a�dati�aggiuntivi�che� un�tale�gestore�non�e�obbligato�a�mettere�a�disposizione�dei�terzi,�quest'ul- timo�ha�il�diritto�di�fatturare,�a�parte�i�costi�relativi�a�tale�messa�a�disposi- zione,�i�costi�supplementari�che�esso�stesso�ha�dovuto�sostenere�per�la�rac- colta�di�tali�dati,�fintantoche�sia�garantito�un�trattamento�non�discriminato- rio�dei�terzi��(cont.�2905/03,�Avv.�Stato�P.�Gentili).� ^2 dicembre 2004,�nella�causa�C-97/04,�Commissione�CE�c.�Italia,�con�la� quale�la�Corte�ha�statuito�che��la�Repubblica�italiana,�non�avendo�adottato� le�disposizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�necessarie�per�con- formarsi�alla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�4�dicembre� 2000,�2000/1976/CE,�sull'incenerimento�dei�rifiuti,e�venuta�meno�agli�obbli- ghi�ad�essa�incombenti�in�forza�di�tale�direttiva,�in�particolare�dell'art.21,� n.�1,�della�medesima��(cont.�15611/04,�Avv.�Stato�G.�Fiengo).� ^9 dicembre 2004,�nella�causa�C-460/02,�Commissione�CE�c/�Italia,�con� la�quale�la�Corte,�in�tema�di�assistenza�a�terra�negli�aeroporti,�ha�dichiarato� che��in�quanto�il�decreto�legislativo�13�gennaio�1999,�n.�18,�recante�attua- zione�della�direttiva�96/67/CE�relativa�all'accesso�al�mercato�dei�servizi�di� assistenza�a�terra�negli�aeroporti�della�Comunita�,�ha�introdotto,�al�suo� art.�14,�una�misura�sociale�incompatibile�con�l'art.�18�della�direttiva�del�Con- siglio�15�ottobre�1996,�96/67/CE,�e�ha�previsto,�al�suo�art.�20,�un�regime�a� carattere�transitorio�non�consentito�da�tale�direttiva,�la�Repubblica�italiana� e�venuta�meno�agli�obblighi�che�ad�essa�incombono�in�forza�della�detta�diret- tiva��(cont.�4981/03,�Avv.�Stato�O.�Fiumara;�le�difese�italiane�in�giudizio� sono�riportate�in�questa�Rassegna,�2003,�I,�107;�la�sentenza�e�pubblicata�in� questo�numero�della�Rassegna,�pag.�1136,�con�nota�di�P.L.�DE Palma, L'at- tuazione�della�direttiva�96/67/CE�relativa�al�libero�accesso�al�mercato�dei�ser- vizi�di�assistenza�a�terra�negli�aeroporti�della�Comunita�).� ^1S dicembre 2004,�nella�causa�C-272/03,�Hauptzollamt�Neubranden- burg�c.�Siig,�con�la�quale�la�Corte�ha�statuito�che��gli�artt.�718,�n.�3,�lett.�d),� e�670,�lett.�p),�del�regolamento�(CEE)�della�Commissione�2�luglio�1993� n.�2454,�che�fissa�talune�disposizioni�d'applicazione�del�regolamento�(CEE)� n.�2913/1992�del�Consiglio�che�istituisce�il�codice�doganale�comunitario,� devono�essere�interpretati�nel�senso�che�vietano�l'utilizzazione�di�una�motrice� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� stradale immatricolata�fuori�del�territorio�doganale�della�Comunita�per�il�tra- sporto�di�un�semirimorchio�da�un�luogo�situato�all'interno�del�territorio� doganale�della�Comunita�in�cui�esso�e�caricato�di�merci�ad�un�altro�luogo� situato�all'interno�del�territorio�doganale�della�Comunita�in�cui�esso�e�solo� parcheggiato�per�essere�successivamente�trasportato�da�un'altra�motrice�stra- dale�presso�il�destinatario�delle�merci,�stabilito�fuori�del�territorio�doganale� della�Comunita���(cont.�35719/03,�Avv.�Stato�G.�De�Bellis).� ^16 dicembre 2004,�nella�causa�C-313/03,�Commissione CE c. Italia,�con� la�quale�si�e�dichiarato�che��la�Repubblica�italiana,�non�avendo�adottato�le� disposizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�necessarie�per�confor- marsi�alla�direttiva�del�Consiglio�21�giugno�1999,�1999/63/CE,�relativa�all'ac- cordo�sull'organizzazione�dell'orario di lavoro della gente di mare concluso� dall'Associazione�armatori�della�Comunita�europea�(ECSA)�e�dalla�Federa- zione�dei�sindacati�dei�trasportatori�dell'Unione�europea�(FST),�nonche� all'accordo�europeo�del�30�settembre�1998�sull'organizzazione�dell'orario�di� lavoro�della�gente�di�mare,�ad�essa�allegato,�o,�comunque,�non�avendo�comu- nicato�tali�disposizioni�alla�Commissione�delle�Comunita�europee,�e�venuta� meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�dell'alt.�3,�n.�1,�della�detta� direttiva��(cont.�30128/03,�Avv.�Stato�A.�Cingolo;�il�controricorso�dell'Avvo- catura�dello�Stato�e�pubblicato�in�questa Rassegna,�2004,�196).� ^16 dicembre 2004,�nella�causa�C-24/03,�Italia c. Commissione CE,che� ha�respinto�il�ricorso�dell'Italia�con�il�quale�si�era�chiesto�l'annullamento�par- ziale�della�decisione�sui�conti FEOGA per�gli�esercizi�1998/2001�in�relazione� al�mancato�addebito�di�spese nelsettore degliortofrutticoli e dell'ammassopub- blico dei cereali (cons.�20703/03,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).� ^16 dicembre 2004,�nella�causa�C-516/03,�Commissione CE c. Italia,� con�la�quale�e�stato�deciso�che��la�Repubblica�italiana,�non�avendo�adottato� le�misure�necessarie�ad�assicurare�che�i rifiuti depositati nella discarica di Campolongo,�situata�nel�territorio�del�Comune�di�Ascoli�pieno,�siano�recupe- rati�o�smaltiti�senza�pericolo�per�la�salute�dell'uomo�e�senza�usare�procedi- menti�o�metodi�che�potrebbero�arrecare�pregiudizio�all'ambiente�e�non� avendo�adottato�le�misure�necessarie�affinche�il�detentore�dei�rifiuti�deposi- tati�nella�detta�discarica�consegni�tali�rifiuti�ad�un�raccoglitore�privato�o� pubblico,�oppure�ad�un'impresa�che�effettui�le�operazioni�previste�nell'alle- gato�II�A�o�II�B�della�direttiva�del�Consiglio�15�luglio�1975,�75/442/CEE,� relativa�ai�rifiuti,�come�modificata�dalla�direttiva�del�Consiglio�18�marzo� 1991,�91/156/CEE,�ovvero�affinche�provveda�egli�stesso�a�garantirne�il�recu- pero�o�lo�smaltimento,�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�ai� sensi�degli�artt.�4�e�a�della�direttiva�medesima��(cont.�46795/04,�Avv.�Stato� M.�Fiorilli).� b) Il Tribunale di primo grado ^18 novembre 2004,�nella�causa�T-176/01,�Ferriere Nord S.p.A. c. Com- missione CE,�con�la�quale�il�Tribunale�ha�respinto�il�ricorso�della�Soc.�Fer- riere�Nord,�sostenuta�dal�Governo�italiano,�diretto�ad�ottenere�l'annulla- mento�di�aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente nell'attivita� siderurgica (Avv.�Stato�M.�Fiorilli).� IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE Dossier Lo stato degli atti sull' in house providing (Resoconto di un viaggio di studio alla Corte di Giustizia) Premessa La disciplina dei servizi pubblici locali ha subito nel corso degli ultimi anni molteplici modificazioni; da ultimo e� necessario ricordare l'art. 14 del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito in legge 24 novembre 2003 n. 326, il cui scopo e� stato principalmente quello di consentire la gestione comunale diretta, in ossequio agli spiragli concessi dalla normativa e dai principi comu- nitari in materia di tutela della concorrenza, accogliendo nel tessuto della legge le indicazioni offerte dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia di in house providing(1). Tale espressione(2) evidenzia un fenomeno di organizzazione in cui la pubblica amministrazione �provvede� ai propri bisogni mediante lo svolgi- mento di un' �attivita� interna� e che si contrappone a quello in cui l'ammini- strazione ricerca all'esterno le risorse necessarie per lo svolgimento di un'atti- vita� amministrativa. Si tratta di un fenomeno che affonda le sue radici, da un lato nel sempre piu� marcato e crescente impiego dello strumento di societa� per azioni per il perseguimento di finalita� di interesse pubblico predeterminate sul piano legi- slativo; dall'altra negli obblighi comunitari, in quanto ogni ipotesi di affida- mento diretto comporta la sottrazione di spazi di mercato all'iniziativa di operatori nazionali ed esteri, in contrasto con i principi generali su cui si fonda l'Unione Europea. Fermo restando quanto detto, non e� possibile riscontrare alcun obbligo di autosourcing a carico delle pubbliche ammini- strazioni, in quanto l'art. 45 (ex art. 55) del Trattato CE, esclude che i prin- (1) Il comma 5 del novellato art. 113 del T.U.E.L., in particolare dopo aver premesso che l'erogazione del servizio avviene secondo le discipline di settore e nel rispetto della nor- mativa dell' Unione europea, stabilisce che il conferimento della titolarita� del servizio puo� avvenire a favore di: a) societa� di capitali individuate attraverso l'espletamento di gare con procedura ad evi- denza pubblica; b) societa� di capitale misto pubblico e privato nelle quali il socio privato venga scelto attraverso l'espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica che abbiano dato garanzia di rispetto delle norme interne e comunitarie in materia di concorrenza secondo le linee di indirizzo emanate dalle autorita� competenti attraverso provvedimenti o circolari specifiche; c) societa� a capitale interamente pubblico a condizione che l'ente o gli enti pubblici tito- lari del capitale sociale esercitino sulle societa� un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la societa� realizzi la parte piu� importante della propria attivita� con l'ente o gli enti pubblici che la controllano. (2) L'espressione in house e� stata utilizzata per la prima volta nel Libro Bianco del 1998 nel quale la Commissione Europea, con riferimento al settore degli appalti pubblici, speci- fica il concetto di �appalti in house� come �quelli aggiudicati all'interno della pubblica amministrazione, ad esempio tra amministrazione centrale e locale o, ancora, tra un'ammi- nistrazione centrale e una societa� da questa interamente controllata�. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� cipi�posti�a�tutela�della�concorrenza�impongano�di�rivolgersi�sempre�e� comunque�al�mercato�per�l'approvvigionamento�di�beni,�servizi�e�forniture� sancendo,�per�contro,�l'obbligo�di�indire�della�gara�allorche�si�decida�di�ricor- rere�a�privati.� La�giurisprudenza�comunitaria�sull'in�house�providing�rappresenta,�dun- que,�il�tentativo�di�armonizzare�i�principi�a�tutela�della�concorrenza,�presenti� nel�trattato�CE,�con�il�potere�di�auto-organizzazione�parimenti�riconosciuto� alle�amministrazioni�pubbliche�degli�stati�membri(3).� L'obiettivo�del�presente�lavoro�sara�quindi,�in�primo�luogo,�indirizzato�a� ripercorrere�le�tappe�fondamentali�della�giurisprudenza�comunitaria�e,�in� seguito,�a�verificare�concretamente�quale�sia�l'atteggiamento�attuale�delle�isti- tuzioni�(Commissione�e�Corte�di�Giustizia),�dovendo�fin�da�subito�anticipare� una�nuova�tendenza�che�sembrerebbe�indirizzata�a�restringere�il�piu�possibile� il�numero�dei�soggetti�sottratti�all'applicazione�della�normativa�europea.� Principi�elaborati�dalla�giurisprudenza�comunitaria�in�materia�di�affidamento� in�house.� In�assenza�di�una�definizione�normativa�e�stata�la�giurisprudenza�comu- nitaria�a�delimitare�in�negativo�i�confini�in�house�providing,�partendo�dalla� puntualizzazione�dei�concetti�di�appalto�pubblico�e�di�concessione�di�pub- blico�servizio(4).� In�particolare,�la�Commissione�ha�chiarito�che�mentre�nel�caso�della� concessione�di�pubblico�servizio�il�concessionario�si�sostituisce�all'ente�conce- dente�nell'esercizio�dei�compiti�propri�di�quest'ultimo,�svolgendo�un'attivita� che�e�destinata�direttamente�alla�soddisfazione�degli�interessi�della�colletti- vita�;�nell'appalto�pubblico,�invece,�l'appaltatore�si�limita�ad�eseguire�la�pre- stazione�di�lavori,�servizi,�o�forniture�in�favore�dell'ente�pubblico�appaltante.� Ne�segue�che��il�criterio�della�gestione�e�una�caratteristica�essenziale�per�stabi- lire�se�si�e�in�presenza�di�una�concessione�di�servizi.�Applicando�tale�criterio,�si� ha�concessione�di�servizi�quando�l'operatore�si�assume�i�rischi�di�gestione�del�ser- viziorifacendosisull'utente,�soprattuttopermezzodellariscossionediunqual- siasi�canone��(5).� Chiarite�le�differenze�strutturali,�caratteristica�di�tutte�e�due�le�fattispecie� ^per�quanto�interessa�in�questa�sede�^e�che�tanto�negli�appalti�pubblici� (3)�D. Casalini,�L'organismo�di�diritto�pubblico�e�l'organizzazione�in�house,�Napoli,� 2003,�281�ss.� (4)�Occorre�ricordare�che�il�trattato�CE�non�contiene�alcuna�esplicita�definizione�di�con- cessione.�L'unica�definizione�rinvenibile�nel�diritto�comunitario�derivato�e�quella�della�diret- tiva�lavori�93/37/CEE,�che�prevede�un�regime�specifico�per�la�concessione�lavori.�Per�contro� le�altre�forme�di�concessione�non�sono�disciplinate�dalle�direttive�relative�agli�appalti�pub- blici.� (5)�ComunicazionE interpretativA dellA commissionE sulle�concessioni�in�diritto� comunitario,�Bruxelles,�12�aprile�2000,�2000/C-121/02.�Sul�punto�v.�anche�Corte�di�Giustizia� CE,�sentenza�Teleaustria�del�7�dicembre�2000,�Causa�C-324/1998,�la�quale�ha�sancito�che� in�mancanza�di�una�normativa�dettagliata�di�diritto�comunitario�secondario,�l'affidamento� delle�concessioni�di�servizi�deve,�comunque,�avvenire�nel�rispetto�delle�norme�e�dei�principi� contenuti�nel�trattato�CE,�ed�in�particolare�degli�articoli�43�e�49�del�Trattato�summenzio- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� quanto�nelle�concessioni�di�pubblici�servizi�si�riscontra�un'estraneita�del�sog- getto�appaltatore,�ovvero�del�concessionario,�rispetto�all'ente�rispettivamente� appaltante�o�concedente.�Tale�relazione�intersoggettiva,�che�dunque�manca� tutte�le�volte�in�cui�non�si�rinviene�una�terzieta�tra�ente�pubblico�e�gestore� e,�di�conseguenza,�non�sussiste�fra�essi�un�vero�e�proprio�rapporto�contrat- tuale�o�concessorio.� E�proprio�la�mancanza�di�una�relazione�intersoggettiva�che�elimina�l'ob- bligo�di�indizione�della�gara�e�comporta,�insieme�agli�altri�criteri�indicati� dalla�Corte�di�giustizia,�il�configurarsi�di�un�affidamento�in�house.� I�suddetti�criteri�sono�stati�progressivamente�esplicitati.� La�Corte�di�Giustizia�nella�causa�ri.san. S.r.l.,�ha�affermato�un�princi- pio�basilare�destinato,�di�l|�a�breve,�ad�essere�meglio�specificato.�Chiamata�a� pronunciarsi�su�una�questione�pregiudiziale�sollevata�dal�Tribunale�Ammini- strativo�Regionale�della�Campania,�relativamente�all'ambito�di�applicazione� dell'art.�45�del�Trattato�CE�^in�base�al�quale,�si�ricorda,��sono�escluse�dalle� applicazioni�delle�disposizioni�del�presente�capo,�per�quanto�riguarda�lo� Stato�membro�interessato�le�attivita�che�in�tale�Stato�partecipino,�sia�pure� occasionalmente,�all'esercizio�dei�pubblici�poteri��^la�Corte�di�Giustizia�ha� affermato�l'inapplicabilita�della�norma�richiamata�ad��una�situazione�come� quella�oggetto�della�causa�a�qua,�i�cui�elementi�sono�tutti�confinati�all'interno� di�un�solo�Stato�membro�e�che�pertanto�non�presenta�alcun�nesso�con�una� delle�situazioni�considerate�dal�diritto�comunitario�nel�settore�della�libera�cir- colazione�delle�persone�e�dei�servizi.�(6)�.� Nella�nota�sentenza�Teckal�S.r.l.�(7),�di�poco�successiva,�la�Corte�di�Giu- stizia�sviluppando�il�suesposto�principio,�ha�fornito�un�contributo�decisivo� alla�definizione�di�affidamento�in�house�delineandone�i�limiti�ed�individuando� due�criteri�cumulativi,�la�cui�contemporanea�sussistenza�consente�di�sottrarre� alle�procedure�di�aggiudicazione�previste�per�gli�appalti�pubblici,�tutti�quei� rapporti�intercorrenti�tra�una�pubblica�amministrazione�ed�un�ente�soggetto� all'influenza�dominante�di�quest'ultima.� La�pronuncia�della�Corte�consegue�ad�una�questione�pregiudiziale,�solle- vata�dal�Tribunale�Amministrativo�Regionale�per�l'Emilia�Romagna,�relati- vamente�all'interpretazione�della�direttiva�92/50�CEE�che�coordina�le�proce- dure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�servizi,�ed�in�particolare� l'art.�6�secondo�cui��lapresente�direttiva�nonsiapplica�agliappaltipubblicidi� servizi�aggiudicati�ad�un�ente�che�sia�esso�stesso�un'amministrazione�(...)�in� base�ad�un�diritto�esclusivo�di�cui�beneficia�in�virtu�delle�disposizioni�legislative,� regolamentari�od�amministrative�pubblicate,�purche�tali�disposizioni�siano�com- patibili�con�il�trattato.�� nato.�Cio�implica�che�gli�obblighi�di�trasparenza�e�di�rispetto�di�una�pubblicita�adeguata� nelle�procedure�di�affidamento�si�impongono�alle�amministrazioni�anche�nell'aggiudicazione,� da�parte�delle�stesse,�di�contratti�di�concessione�di�servizi.� (6)�Corte�Giust.�CE,�sez.�V,�sent.�9�settembre�1999,�causa�C-108/1998,�RI.SAN.�S.r.l.�c.� Comune�di�Ischia,�Italia�Lavoro�SpA�e�Ischia�Ambiente�SpA.� (7)�Corte�Giust.�CE,�sez.�V,�sent.�18�novembre�1999,�causa�C-107/1998,�Teckal�Srl�c.� comune�di�Viano�e�Azienda�Gas�Acqua�Consorziale�(AGAC)�di�Reggio�Emilia.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il�giudice�chiamato�a�pronunciarsi�in�merito�alla�legittimita�dell'affida- mento��diretto��di�un�appalto�misto�di�servizi�e�forniture,�eseguito�da�parte� di�un�ente�pubblico�in�favore�di�un�consorzio�in�cui�esso�partecipava,�aveva� chiesto�prelimenarmente�quale�delle�due�direttive�(servizi�o�forniture)�dovesse� essere�applicata�al�caso�concreto.� La�Corte,�applicando�un�criterio�meramente�quantitativo�(8)�e�pervenuta� alla�conclusione�che�la�direttiva�applicabile�nel�caso�di�specie�era�quella�c.d.� di�forniture,�in�cui�pero�manca�una�disposizione�analoga�a�quella�contenuta� nella�direttiva�c.d.�servizi.�Il�giudice�comunitario�non�ha�ritenuto�rilevante� la�suddetta�circostanza,�constatando�che�al�fine�di�stabilire�se�lo�svolgimento� di�una�procedura�di�gara�sia�obbligatorio,�ai�sensi�della�direttiva� 93/36/CEE,�occorre�piuttosto�stabilire�se�l'aggiudicazione�de qua configura,� o�meno,�un�appalto�pubblico�di�forniture,�in�forza�di�un�vero�e�proprio�rap- porto�di�natura�contrattuale�intercorrente�tra�l'ente�pubblico�ed�un�soggetto� terzo.�Laddove�manca�un�vero�e�proprio�rapporto�contrattuale�tra�due�sog- getti,�come�nel�caso,�secondo�la�terminologia�della�Corte,�di��delegazione� interorganica��o�di�servizio�affidato�eccezionalmente�in house,�perche��trattasi� di�contratto�stipulato�tra�una�pubblica�amministrazione�e�una�persona�giuri- dica�(formalmente)�distinta,�l'applicazione�delle�direttive�comunitarie�puo� essere�esclusa�allorche��vi�sia�la�sussistenza�di�determinati�presupposti:� 1.�l'amministrazione�aggiudicatrice�deve�esercitare�sul�soggetto�aggiudi- catario�un��controllo�analogo��a�quello�da�essa�esercitato�sui�propri�servizi;� 2.�il�soggetto�aggiudicatario�deve��realizzare�la�parte�piu�importante� della�propria�attivita�con�l'ente�o�con�gli�enti�pubblici�che�la�controllano�.� Ecco,�dunque,�il�fondamento�giuridico�sancito�dalla�Corte�e�legittimante� l'affidamento�in house,�si�tratta�di�un�modello�di�gestione�che�assume�una� rilevanza�autonoma�a�prescindere�dalle�clausole�di�esclusione�contenute�in� alcune�discipline�di�settore�(es.�art.�6�della�direttiva�92/50/CEE�),�nel�senso� che�ciascuna�amministrazione�potra�non�far�ricorso�alle�procedure�di�aggiu- dicazione,�non�in�nome�di�una�clausola�di�esclusione�contenuta�nella�norma- tiva�di�settore,�ma�allorche��decida�di�soddisfare�interessi�ed�esigenze�pubbli- che�attraverso�un�modello�di�organizzazione�meramente�interno,�qualificabile� in�termini�di�delegazione�interorganica.� La�sentenza�Teckal,�tuttavia,�non�ha�segnato�la�fine�di�un�dibattito,�ma� al�contrario�ha�inaugurato�una�ben�piu�ampia�disamina,�sia�sotto�un�profilo� interpretativo�^applicativo�dei�criteri�suddetti,�sia�perche��l'indirizzo�assunto� dalla�Corte�non�ha�riscontrato�il�sostegno�della�Commissione�europea,�forte- mente�restia�a�concedere�una�deroga�di�cos|�ampia�portata�all'applicazione� del�diritto�comunitario.� Procediamo�con�ordine.�A�questo�punto,�preme�^per�chiarezza�esposi- tiva�^dar�conto�delle�indicazioni�provenienti�dalla�stessa�Corte�di�Giustizia� circa�la�corretta�interpretazione�dei�criteri�sanciti�nella�sentenza�Teckal.� (8)�Quando,�come�nel�caso�di�specie,�un�appalto�pubblico�ha�ad�oggetto,�nel�contempo,� prodotti�ai�sensi�della�direttiva�forniture�92/36/CEE�e�servizi�ai�sensi�della�direttiva� 92/50/CEE,�esso�rientra�nell'ambito�di�applicazione�della�prima�qualora�il�valore�dei�pro- dotti�previsti�dal�contratto�sia�superiore�a�quello�dei�servizi.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� Per�cio�che�concerne�il�primo�criterio,�vale�a�dire�il��controllo�analogo�� esercitato�dall'amministrazione�aggiudicatrice�sul�soggetto�aggiudicatario,�e� ormai�consolidata�nelle�istituzioni�comunitarie�l'opinione�secondo�cui�il�con- trollo�analogo�a�quello�da�essa�esercitato�sui�propri�servizi�debba�essere�inteso� alla�stregua�di�una�relazione�di�subordinazione�gerarchica.�Tale�situazione�si� verifica,�in�particolare,�quando�sussiste�uno�stringente�controllo�gestionale�e� finanziario�dell'ente�pubblico�sull'ente�societario.�In�detta�evenienza,�le�pre- stazioni�qualificate�in�house�esulano�dalla�sfera�di�applicazione�delle�direttive� in�materia�di�procedure�di�aggiudicazione,�perche�si�tratterebbe�di�prestazioni� fornite�dagli�stessi�servizi�interni�di�un'autorita�pubblica�o�da�servizi�che�da� questa�dipendono�in�via�diretta�sebbene�organicamente�distinti.�Dato�che� l'amministrazione�aggiudicatrice�gode�nei�confronti�dell'operatore�di�con- trollo�analogo�a�quello�che�essa�esercita�sui�propri�servizi,�i�compiti�che�puo� affidargli�saranno�trattati�come�se�fossero�stati�semplicemente�delegatial� suo�interno.�La�capacita�dell'ente�territoriale�di�influire�sul�funzionamento� del�prestatore�e�l'assenza�di�autonomia�che�ne�deriva�per�quest'ultimo,� negano�qualsiasi�rilevanza�esterna�al�rapporto�intercorrente�tra�l'ente�ed�il� prestatore�di�servizi�(9).� Ai�fini�della�corretta�perimetrazione�della�nozione�di��controllo�ana- logo��occorre�compiere�una�ulteriore�puntualizzazione:�non�sarebbe�suffi- ciente�un�controllo�sulla�sola�attivita�(conformita�della�gestione�svolta�dal- l'ente�gestore�ad�un�parametro�legale)�ad�integrare�gli�estremi�del�controllo� stringente,�ma�sarebbe�necessario�un�controllo�anche�strutturale,�vale�a�dire� un�potere�di�ingerenza�nell'organizzazione�della�produzione�del�prestatore�in� house.�In�definitiva,�il�modello�in�house�providing�implica�che�la�societa�di� gestione�sia�priva�di�una�propria�autonomia�imprenditoriale�e�di�capacita� decisionali�distinte�da�quella�della�pubblica�amministrazione,�di�cui�costitui- sce�nient'altro�che�un�apparato�organizzativo�(10).� Orbene,�le�ragioni�a�tutela�della�concorrenza,�poste�alla�base�della�nor- mativa�comunitaria�in�materia�di�procedure�di�aggiudicazione�restano�valide� ogni�qual�volta�il�soggetto�aggiudicatario,�pur�essendo�esso�stesso�una�pub- blica�amministrazione,�sia�distinto�rispetto�all'ente�pubblico�che�ne�bandisce� la�gara.�In�tal�caso,�infatti,�non�puo�ravvisarsi�quel�nesso�strutturale,�di�con- trollo�e�di�destinazione�che�e�essenziale�per�la�verificazione�dell'in�house�pro- viding:�pur�trattandosi�di�un�soggetto�pubblico,�l'ente�aggiudicatario�deve� comunque�considerarsi�terzo�rispetto�all'amministrazione�aggiudicatrice�e,� pertanto,�deve�restare�assoggettato�alle�medesime�regole�applicabili�ad�un� qualsiasi�altro�operatore�economico.� (9)�In�tal�senso�le�conclusioni�dell'Avv.�Gen�P.�Le�ger,�presentate�il�15�giugno�2000,�nella� causa�C-94/1999,�ARGEGewa�sserschutzc.�Bundesministeriumfu�rLand�^undforstwirtschaft.� (10)�Si�tratta�di�un�punto�di�assoluta�rilevanza,�la�cui�trattazione�avverra�successiva- mente;�per�il�momento,�occorre�altres|�evidenziare�come�molte�delle�questioni�pregiudiziali� sollevate�dai�giudici�nazionali�vertano�sull'esatto�intendimento�di�mancanza�di�autonomia� imprenditoriale�e�di�capacita�decisionale�alla�luce�di�quanto�sancito�dalla�sentenza�TeckaL che�parla�di��un�rapporto�che�determina�da�parte�dell'amministrazione�controllante�un�asso- luto�potere�di�direzione,�coordinamento�e�supervisione�dell'attivita�del�soggetto�partecipato� e�che�riguarda�l'insieme�dei�piu�importanti�atti�di�gestione�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Per�quanto�riguarda�il�secondo�criterio�individuato�dalla�Corte�nella� sentenza�Teckal,�vale�a�dire,�la�necessita�che�il�soggetto�affidatario�realizzi� la�parte�piu�importante�della�propria�attivita�con�l'ente�o�con�gli�enti�pubblici� che�la�controllano�e�stato�oggetto�di�un�attento�studio�da�parte�della�dottrina� formatasi�successivamente(11),�secondo�cui�la�formula�utilizzata�nella�sen- tenza�Teckal�sembrerebbe�riassumere�due�ipotesi�tra�loro�distinte.�Nell'affer- mare�la�necessita�che�il�soggetto�aggiudicatario�realizzi��la�parte�piu�impor- tantedellapropriaattivita�conl'enteo�conglientipubblici��che�lo�controllano,� i�giudici�lussemburghesi�sembrerebbero�far�riferimento�tanto�alle�prestazioni� svolte�nei�confronti�dell'amministrazione�controllante,�quanto�a�quelle�svolte� per�conto�della�stessa.� Con�riferimento�alle�prime,�deve�intendersi�quella�volta�a�soddisfare�il� fabbisogno�dell'amministrazione�e�a�procurarle�risorse�e�fattori�produttivi� necessari�per�lo�svolgimento�delle�sue�competenze;�attivita�dunque,�strumen- tale�all'esercizio�dei�suoi�compiti.� Il�secondo�tipo�di�attivita�,�invece,�consiste�nello�svolgimento�di�funzioni� proprie�dell'amministrazione�e�nella�prestazione�di�servizi�che�hanno�come� diretti�destinatari�gli�utenti�finali.� Ef ffettipratici�discendenti�daiprincipisanciti�dalla�giurisprudenza�comunitaria�a� livello�nazionale�e�comunitario.� A�questo�punto�^prima�di�verificare�quale�sia,�ad�oggi,�il�panorama� nazionale�e�comunitario�in�cui�i�suddetti�principi�operano,�occorre�ricordare� ^anche�se�gia�anticipato�in�apertura�^che,�dopo�una�serie�di�modifiche�legi- slative�seguite�alle�lettere�di�messa�in�mora�da�parte�della�Commissione(12),� il�legislatore�ha�inteso�adeguare�la�disciplina�interna�sui�servizi�pubblici�locali alle�indicazioni�offerte�dalla�giurisprudenza�comunitaria�in�materia�di�house� providing(13).� In�questa�sede�ci�si�limita�ad�osservare�il�particolare�rigore�del�legisla- tore�italiano,�il�quale�ha�richiesto�la�presenza�di�un��capitale�interamente� pubblico�,�laddove�il�modello�di�delegazione�interorganica,�contemplato� dalla�Corte�di�Giustizia,�non�fa�alcuno�specifico�riferimento�agli�assettipro- prietari�delle�societa�in�house.� Orbene,�l'adeguamento�della�disciplina�interna�ai�principi�elaborati�a� livello�comunitario,�non�e�stato�sufficiente�a�porre�fine�alle�incertezze�sul�se� e�quando�e�legittimo�per�una�pubblica�amministrazione�utilizzare�il�modello� dell'affidamento�in�house.� In�particolare,�il�punto�che�costituisce�l'oggetto�di�dubbi�interpretativi� concerne�^come�anticipato�^il�profilo�del�controllo,�o�meglio,�il�quesito�su� quando�il�suddetto�controllo�possa�integrare�gli�estremi�di�un'ingerenza�pub- blica�sull'organizzazione�imprenditoriale�tale�da�considerare�l'aggiudicatario parte�integrante�dell'amministrazione�controllante.�I�giudici�nazionali�italiani� e�non,�piu�volte�chiamati�a�verificare�della�conformita�,�in�un�caso�concreto,� (11)�Casalini,�op.�cit.� (12)�Da�ultimo�la�Lettera�di�messa�in�mora�26�giugno�2002,�n.�1999/2184�C(2002)�2329.� (13)�Vedi�art.�113,�T.U.E.L.�modificato�con�decreto�legge�n.�269/2003,�convertito�in�legge� n.�326/2003.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� del�modello�in house ai�principi�comunitari�hanno,�infatti,�assunto�la�ten- denza�ad�appuntare�un�rigoroso�esame�in�materia�di�controllo,�con�la�conse- guenza�che�ogni�qual�volta�non�sia�possibile�riscontrare�un'assoluta�assenza� di�autonomia�imprenditoriale�e�di�capacita�decisionale�in�capo�al�soggetto� affidatario,�rimettono�alla�Corte�di�Giustizia�il�compito�di�decidere�la�legitti- mita�delle�scelte�amministrative,�trascurando�che�il�dovere�di�verificare�la� concreta�sussistenza�degli�elementi�integranti�il�requisito�del��controllo�ana- logo��spetterebbe�sempre�al�giudice�nazionale(14).� Invero,�ai�fini�della�corretta�perimetrazione�del�requisito�del��controllo� analogo�,�opinione�consolidata�^che�si�discosta�dall'orientamento�dei�giudici� nazionali�^e�che�l'accento�dovrebbe�essere�posto�nel�potere�di�nomina�della�- maggioranza�dei�soggetti�che�compongono�gli�organi�di�amministrazione,� direzione,�vigilanza�del�soggetto�aggiudicatario.�In�questo�modo,�infatti,�la� necessita�di�vigilare�e�di�concorrere�ad�indirizzare�l'attivita�della�societa� sarebbe,�in�concreto,�assicurata�dalla�possibilita�del�singolo�ente�di�esprimere,� in�seno�agli�organi�di�direzione�e�controllo,�l'interesse�della�medesima�ammi- nistrazione�attraverso�i�membri�di�propria�nomina. E�evidente,�dunque,�che�il�centro�nevralgico�del�controllo�sarebbe,�alla�luce� delle�considerazioni�suesposte,�il�potere�di�nomina�di�amministratori�e�sindaci,� mentre�il�possesso�dell'intero�capitale�sociale�(come�richiesto�dal�novellato� art.�113�del�T.U.E.L.)�si�qualificherebbe�come�condizione�necessaria�ma�non� sufficiente,�giacche�non�idonea�a�garantire�quella�situazione�di�dipendenza� organica�che�normalmente�si�realizza�nell'organizzazione�burocratica�di�una� pubblica�amministrazione.� (14)�Puo�essere�utile,�a�tal�fine,�richiamare�i�termini�della�controversia�decisa�dalla�Corte� di�Giust.�CE,�sez.�V,�con�sent.�9�settembre�1999,�causa�C-108/1998,�RI.SAN. Srl c. Comune di Ischia, Italia Lavoro SpA e Ischia Ambiente SpA. Ricorrente�principale�era�la�RI.SAN.� Srl�che�aveva�proposto�dinnanzi�al�giudice�a quo due�ricorsi�volti�ad�ottenere�l'annullamento� di�due�delibere�del�consiglio�comunale�di�Ischia,�con�cui�era�approvata�la�costituzione�di� una�societa�per�azioni,�la�Ischia�Ambiente�SpA,�per�il�servizio�di�raccolta�di�rifiuti�solidi� urbani�del�Comune�di�Ischia�in�partecipazione�con�la�GEPI�SpA�e�con�capitale�in�prevalenza� pubblico.�La�RI.SAN.�era�stata�incaricata�fino�al�4�gennaio�1997�del�servizio�di�raccolta� dei�rifiuti�solidi�urbani�nel�Comune�di�Ischia.�Con�delibera�7�novembre�1996�il�Consiglio� comunale�aveva�affidato�tale�servizio,�senza�bandire�alcuna�gara�di�appalto,�alla�Ischia� Ambiente�SpA.� La�questione�se�il�Comune�di�Ischia�e�la�Ischia�Ambiente�SpA�fossero�parti�integranti� della�stessa�pubblica�amministrazione�^e�se�ci�si�trovava�quindi�in�presenza�di�un�servizio� in house ^doveva,�pertanto,�essere�risolta�in�base�alle�circostanze�di�fatto,�spettando�al�giu- dice�nazionale�esprimere�un�giudizio�definitivo�su�questo�aspetto.� Nel�caso�di�specie�la�Corte�riteneva�che�gli�elementi�forniti�dal�giudice�a quo non�con- sentivano�di�verificare�con�assoluta�precisione�la�reale�situazione�di�fatto.�La�Corte�di�Giu- stizia,�pertanto,�concludeva,�affermando�che�se�il�giudice�a quo dovesse�nondimeno�ritenere,� in�sede�di�verifica�fattuale,�che�tanto�la�connessione�finanziaria,�quanto�quella�amministra- tiva�tra�il�Comune�e�Ischia�Ambiente�SpA�soddisfano�le�suddette�condizioni�ci�si�troverebbe� effettivamente�di�fronte�ad�un�servizio�in house,�con�la�conseguenza�che�neppure�in�questo� caso�si�applicherebbe�la�direttiva�92/50.� Cfr.,�successivamente�Cons.�St.,�sez.�V,�28�giugno�2004,�n.�4771,�in�cui�si�e�avallata�l'as- segnazione�senza�gara�del�servizio�pubblico�nell'ipotesi�in�cui�il�soggetto�affidatario�scelto� direttamente�dal�Comune�sia�la�Sviluppo�Italia�(ex GEPI�SpA).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� L'orientamento�dei�giudici�di�primo�grado�^come�anticipato�^indiriz- zato�ad�una�delimitazione�del�campo�applicativo�dell'affidamento�diretto(15),� sembra�anche�sostenuto�dall'atteggiamento�assunto�dalla�Commissione�euro- pea,�che�gia�nella�nota�del�26�giugno�2002(16)�sottolineava�che��affinche��il� ``controllo�analogo''�sussista�non�e�sufficiente�il�semplice�esercizio�degli�stru- menti�di�cui�dispone�il�socio�di�maggioranza�secondo�le�regole�proprie�del�diritto� societario.�Il�controllo�contemplato�dalla�sentenza�Teckal�^secondo�la�Com- missione�^fa,�infatti,�riferimento�ad�un�rapporto�che�determina,�da�parte�del- l'amministrazione�controllante,�un�assoluto�potere�di�direzione,�coordinamento� esupervisionedell'attivita�delsoggettopartecipato,�echeriguardal'insiemedei� piu�importanti�atti�di�gestione�del�medesimo.�In�virtu�di�tale�rapporto�il�soggetto� partecipato,�non�possedendo�alcuna�autonomia�decisionale�in�relazione�ai�piu� importantiattidigestione,�siconfiguracomeun'entita�distintasoloformalmente� dall'amministrazione,�ma�che�in�concreto�continua�a�costituireparte�della�stessa.� Solo�a�talicondizionisipuo�ritenere�chefra�amministrazione�edaggiudicatario� non�sussista,�agli�effettipratici,�un�rapporto�di�terzieta�rilevante�aifini�dell'ap- plicazione�delle�regole�comunitarie�in�materia�di�appalti�pubblici��(punti�34�e� 35�della�nota�sopramenzionata).� Segue.�Analisi�di�una�questione�pregiudiziale.�Posizione�assunta�dalla� Repubblica�italiana�e�dalle�istituzioni�comunitarie.� Nell'ultimo�anno�(2003-2004)�sono�state�sollevate�diverse�questioni�in� materia�di�affidamento�in�house�dinnanzi�alla�Corte�di�Giustizia.�(17)� In�questa�sede,�si�esaminera�in�particolare�la�questione�sollevata�dal�Tri- bunale�Amministrativo�^Sezione�autonoma�per�la�provincia�di�Bolzano�(18)� ^per�dar�conto�delle�posizioni�assunte�formalmente�dalla�Commissione,� dalla�Corte�di�Giustizia�(alla�luce�della�pubblicazione�della�sentenza�di�una� questione�pregiudiziale�sollevata�da�un�giudice�di�nazionalita�tedesca),�e�dalla� Repubblica�italiana.� Conl'ordinanzadirimessioneemessail23�luglio2003(19),ilgiudice�a�quo� poneva,�innanzitutto,�un�problema�in�ordine�alla�esatta�qualificazione�giuridica� da�attribuirsi�al�trasferimento�(avvenuto�senza�l'esperimento�di�una�gara�pub- (15)�L'atteggiamento�dei�giudici�nazionali�e�comprovato�dalle�numerose�questioni�pregiu- diziali�sollevate�dinnanzi�alla�Corte�di�Giustizia�in�materia�di�affidamento�in�house.� (16)�Si�tratta�della�nota�di�messa�in�mora�diretta�al�Governo�italiano�per�sollecitare�ulte- riori�modificazioni�all'art.�113�del�d.�lgs.�n.�267�del�2000,�come�sostituito�dall'art.�35�comma� 1,�della�legge�n.�448�del�2001,�nel�quale�si�riscontravano�disposizioni�non�conformi�ai�prin- cipi�di�diritto�comunitario�invocati�anche�nella�presente�fattispecie.� (17)�Ordinanza�di�rimessione�del�Tribunale�Amministrativo�Regionale�della�Liguria�del� 22�aprile�2004,�cause�C-241/04�e�C-242/04;�ordinanza�di�rimessione�del�30�giugno�2004� del�Tribunale�Amministrativo�della�Lombardia,�causa�C-340/04� (18)�C-458/03,�ParkingBrixenSrlc.ComunediBressanoneeAziendaservizimunicipalizzato� Bressanone�S.p.A.�Si�tratta�questione�discussa�dinnanzi�alla�Corte�di�Giustizia�il�13�gennaio� 2004�e�di�cui�si�attendono�le�conclusioni�dell'Avvocato�Generale�e�la�conseguente�sentenza.� (19)�Le�questioni�pregiudiziali�poste�dal�Tribunale�amministrativo�Sezione�autonoma�per� la�provincia�di�Bolzano�con�l'ordinanza�di�rimessione�emessa�il�23�luglio�2003:� 1.�Se�nel�caso�di�attribuzione�della�gestione�di�parcheggi�pubblici�a�pagamento,�oggetto� della�materia�controversa,�si�tratti�di�un�appalto�di�pubblico�servizio�ai�sensi�della�direttiva� 92/50/CEE�ovvero�una�concessione�di�pubblico�servizio,�nei�cui�confronti�si�applicano�gli�obbli- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� blica)�della�gestione�di�un�parcheggio�pubblico�da�parte�del�Comune�Bressa- none�in�favore�dell'�ASM�Bressanone�S.p.a.,�societa�per�azioni�con�capitale� esclusivamente�pubblico�nata�dalla�trasformazione�dell'azienda�speciale�di�pro- prieta�dello�stesso�comune.�Si�discuteva�se�il�suddetto�rapporto�debba�essere� dunque�qualificato�come�un�appalto�pubblico�di�servizi�oppure�una�concessione� di�un�servizio�pubblico,�quesito�dalla�cui�risoluzione�discendono�importanti� conseguenze�sul�piano�della�disciplina�legislativa�applicabile(20).� Nel�caso�in�esame,�non�vi�e�dubbio�che�si�deve�ravvisare�una�concessione� di�un�pubblico�servizio�e�non�gia�un�appalto�di�pubblici�servizi(21).� Questione�piu�delicata,�e�che�rileva�il�differente�punto�di�vista�tra�istituzioni� comunitarie�(in�primo�luogo�la�Commissione)�e�il�Governo�dellaRepubblica�Ita- lianaconcernevailsecondoquesitopostoallaattenzionedellaCortediGiustizia.� ghi�diparita��di�trattamento�e�di�trasparenza.� 2.�Se,�qualora�si�dovesse�effettivamente�trattare�di�una�concessione�di�pubblico�servizio� avente�ad�oggetto�la�gestione�di�un�servizio�pubblico�locale,�l'attribuzione�della�gestione�di�un� pubblico�parcheggio�a�pagamento�che�puo��essere�effettuata�senza�svolgimento�di�pubblica�gara� ai�sensi�dell'art.�44,�n.�6.�lett.�b)�della�legge�regionale�4�gennaio�1993,�modificata�dall'art.�10� della�legge�regionale�22�gennaio�1998�n.�10�e�ai�sensi�dell'art.�88,�n.�6,�lett.�a)�e�b)�del�testo� coordinato�delle�disposizioni�sull'ordinamento�dei�comuni,�sia�compatibile�con�il�diritto�comuni- tarioe,�inparticolare,�coniprincipidellaliberaprestazionedeiserviziedellaliberaconcor- renza,�del�divieto�di�discriminazione�e�degli�obblighi�che�ne�conseguono�diparita��di�trattamento� editrasparenzacomepuredelprincipio�diproporzionalita�,�nelcaso�incuisitrattidiunasocieta�� per�azioni�che,�conformemente�all'art.�115�del�decreto�legislativo�n.�267/2000,�e��stata�costituita� mediante�la�trasformazione�di�un'azienda�speciale�di�un�Comune�e�il�cui�capitale�azionario�al� momento�dell'attribuzione�era�detenuto�al�100%�dal�Comune,�ma�il�cui�Consiglio�di�amministra- zione�dispone�dei�piu��ampi�poteri�di�ordinaria�amministrazione�entro�un�valore�di�Euro� 5.000.000per�affare� (20)�La�normativa�che�regola�la�materia�dei�servizi�pubblici�e�data�in�primo�luogo�dalle� norme�del�Trattato�(art.�28�-30�e�art.�43�-55),�nonche�dalle�norme�del�diritto�derivato�conte- nute�nelle�direttive�comunitarie�in�materia�di�appalti�di�servizi�ed�infine�dalle�norme�nazio- nali�di�recepimento�e�di�attuazione.� Nell'ambito�della�normativa�del�diritto�comunitario,�i�pubblici�servizi�sono�oggetto�della� direttiva�92/50/CEE�che�coordina�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di� servizi,�recepita�nel�nostro�ordinamento�con�il�d.�lgs.�17�marzo�1995�n.�157,�e�dalla�direttiva� 93/38/CEE�che�coordina�le�procedure�di�appalto�degli�enti�erogatori�di�acqua�e�di�energia� e�degli�enti�che�forniscono�servizi�di�trasporto,�nonche�degli�enti�che�operano�nel�settore� delle�telecomunicazioni,�recepita�con�d.�lgs.�17�marzo�1995�n.�158.� Tali�direttive�e�le�norme�nazionali�di�attuazione�sono�tuttavia�applicabili�soltanto�ai�casi� in�cui�l'affidamento�avvenga�sulla�base�di�un�appalto,�ovvero�di�un�contratto�a�titolo�oneroso� stipulato�in�forma�scritta�tra�un�prestatore�di�servizi�ed�un'amministrazione�aggiudicante� (8.�considerando�dir.�92/50�e�24.�considerando�dir.�93/38).� Nel�caso�di�concessione�di�servizi,�ossia�di�un�affidamento�avente�ad�oggetto�un�servizio� in�cambio�del�diritto�di�gestione�dello�stesso�quale�corrispettivo,�le�norme�delle�suddette� direttive�non�possono�operare�(cfr.�sent.�Corte�di�Giustizia�CE�7�dicembre�2000,�causa�C- 324/1998,�punto�58)�e�ci�si�pone�pertanto�il�problema�delle�norme�applicabili�in�quanto�le� concessioni�di�pubblici�servizi�non�sono�disciplinate�da�specifiche�direttive.�(Osservazioni� del�Governo�della�Repubblica�Italiana�del�17�febbraio�2004)� (21)�Alla�stessa�conclusione�giungono�sia�il�Governo�della�Repubblica�italiana,�sia�la� Commissione�secondo�cui���En�l'espe��ce,�comme�le�prestataire�de�services�auquel�est�confie�ela� gestiones�deux�parkings�n'est�pas�re�mune�re�par�le�pouvoir�adjudicateur�mais�par�l'utulisation� desparkingspardestiers,�ils'agitmanifestementd'uneconcessiondemarche�spublicsdeservi- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Una�volta�qualificato�il�rapporto�contrattuale�in�esame�come�rapporto� concessorio,�con�la�conseguente�applicazione�dei�principi�fondamentali�del� Trattato�CE�(articoli�da�28�a�30�e�da�43�a�55)�e�dei�principi�sanciti�dalla�giu- risprudenza�comunitaria�(22),�occorreva�verificare�se,�nel�caso�di�specie,�sus- sistessero�le�condizioni�per�l'affidamento�diretto�della�gestione�di�un�pubblico� servizio,�senza�il�preventivo�espletamento�di�una�gara�pubblica.� Il�giudice�a�quo�nel�caso�di�specie�si�e�conformato�a�quella�tendenza�c ui�si�faceva�prima�riferimento�^interpretando�il�criterio�del��controllo�ana- logo��alla�stregua�di�un'assoluta�assenza�di�autonomia�imprenditoriale�e�di� capacita�decisionale;�ha�ritenuto�non�riscontrabile�quella�relazione�di�subor- dinazione�gerarchica�richiesta�dalla�giurisprudenza�comunitaria,�per�il�fatto� che��il�Consiglio�di�Amministrazione�dispone�dei�piu�ampi�poteri�di�ordina- ria�amministrazione�entro�un�valore�di�Euro�5.000.000�per�affare��(Tribunale� amministrativo�regionale�per�la�provincia�autonoma�di�Bolzano,�ordinanza� del�23�luglio�2003).� Innanzitutto,�e�importante�sottolineare�che�una�eventuale�autonomia� decisionale�della�societa�partecipata�in�ordine�ad�atti�secondari�di�ordinaria� amministrazione�e�di�valore�preventivamente�limitato�non�vale�ad�escludere� l'esistenza�di�un�controllo�sostanziale�da�parte�dell'ente�locale.�Anzi,�questa� eventuale�e�limitata�autonomia�decisionale�e�funzionale�ai�criteri�di�economi- cita�,�produttivita�ed�efficienza�che�devono�governare�l'operato�di�una�societa� per�azioni,�soprattutto�nel�caso�in�cui�essa�sia�concessionaria�della�gestione� di�un�servizio�pubblico�locale.�Infatti,�la�redditivita�derivante�dalla�liberta�di� scelta�degli�organi�sociali�in�ordine�ad�affari�ed�investimenti�secondari�puo� compensare�i�maggiori�sforzi�economici�richiesti�dalla�gestione�di�un�servizio� locale.� E�stato,�per�contro,�trascurato�un�punto�di�particolare�rilevanza�ai�fini� della�corretta�configurazione�della�fattispecie,�vale�a�dire�che�il�Comune�dete- neva�il�potere�di�nomina�del�consiglio�di�amministrazione,�la�cui�rilevanza� ai�fini�dell'individuazione�degli�elementi�integranti�il��controllo�analogo��e� stata�prima�illustrata.� Anche�la�Commissione�sembra�non�aver�prestato�alcuna�attenzione�in� merito�al�punto�anzidetto,�ritenendo�che�l'ampia�autonomia�della�societa� fosse�deducibile�dalla�circostanza�che�la�Bressanone�S.p.a.�era�stata�costituita� mediante�la�trasformazione�dell'azienda�speciale�del�comune�di�Bressanone,� e�che�attraverso�la�suddetta�trasformazione,�l'effetto�ricercato�e�voluto�era� ces.�Cetteopinionestconfirme�eenl'espe�ceparlefaitqueleprestatairedeservicedoitverserau� pouvoiradjudicateur�unmontantconvenu�aupre�alable�des�recettesprovennant�de�l'exploitation� des�parkings.�Le�concessionnaire�supporte�donc�un�risque�supple�mntaire�car�ses�recettes�doivent� e�tre�suffisantes�pour�lui�permettre�d'effectuer�ces�versements�au�pouvoir�adjudicateur.�Enfin,� comme�tout�concessionnaire,�la�societe���Brixen���est�responsable�de�l'entretien�ordinaire�de�la� zone�et�assume�toute�responsabilite�a�cet�e�gard���(punto�11�delle�Osservazioni�della�Commis- sione�Europea�del�4�febbraio�2004).� (22)�Infatti,�si�tratta�di�principi�che,�pur�essendo�stati�elaborati�in�riferimento�ai�contratti� di�appalto,�hanno�una�portata�generale�che�li�rende��applicabili�anche�ad�altre�fattispecie,� tra�cui�le�concessioni��(Comunicazione�Interpretativa�della�Commissione�sulle�concessioni� di�diritto�comunitario,�2000/C-121/02).� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� quello�di��accorder�a�cette�dernie�re�une�plus�grande�autonomie�que�celle�qui� revient�normalement�aux�istitutions�sur�les�quelles�la�comune�exerce�un�contro�le� analoguea�celuiqu'elleexercesursespropresservices.�(23)� Inoltre,�la�Commissione�ha�rilevato�l'insussistenza�del�secondo�presup- posto�dell'affidamento�in�house,�consistente�nello�svolgimento��della�parte� piu�importante�della�propria�attivita�con�l'ente�o�con�gli�enti�che�la�control- lano�.�Cio�in�quanto�alla�Bressanone�S.p.a.�viene�statutariamente�ricono- sciuta�la�facolta�di�svolgere�la�propria�attivita�economica�anche�all'esterno� del�territorio�di�pertinenza�dell'ente�locale�di�riferimento�(24).� Tuttavia,�la�tesi�sostenuta�dalla�Commissione�presenta�aspetti�contesta- bili.�Va�infatti�ricordato�che�il�Consiglio�di�Stato�ha�ribadito�l'esistenza�in� capo�alle�societa�nate�per�la�gestione�di�un�servizio�pubblico�locale�di�un� �vincolo�di�tipo��funzionale�,�coincidente�con�l'inerenza�dell'attivita�delle� societa�localialla�cura�degli�interessi�della�collettivita�diriferimento��(Consiglio� di�Stato,�Sez.�V,�n.�4586�del�3�settembre�2001).�La�stessa�Autorita�ha,�poi,� precisato�che��non�e�accettabile�che�sotto�le�mentite�spoglie�del�limitefunzio- nale�tornia�vigere�uno�stringente�limitedicaratterefisico-territoriale,�ne�puo� pensarsiadunvincolo�interpretatoneglistessiidenticiterminidelleaziendespe- ciali�;�infatti��il�vincolofunzionale�opera�in�termini�residuali,�entrando�in�gioco� solo�qualora�vi�sia�una�distrazione�di�risorse�e�mezzi�che�sia�effettivamente� apprezzabile�e�che�realisticamente�possa�portare�pregiudizio�alla�collettivita�di� riferimento��(Consiglio�di�Stato,�Sez.�V,�cit.).� In�altri�termini,�il�vincolo�funzionale�impone�di�valutare�in�concreto,� caso�per�caso,�se�l'attivita�extraterritoriale�della�societa�partecipata�pregiudi- chi�gli�interessi�della�comunita�locale�di�riferimento,�distogliendo�risorse� umane�ed�economiche�dalla�gestione�del�servizio�pubblico�locale,�senza� apprezzabili�ritorni�di�utilita�per�la�collettivita�stessa.� Orbene,�nel�caso�concreto�sottoposto�all'attenzione�della�Corte�l'astratta� previsione�statutaria�della�facolta�per�la�ASM�Bressanone�S.p.a.�di�svolgere� attivita�economiche�al�di�fuori�del�territorio�comunale�non�e�di�per�se�suffi- ciente�ad�escludere�l'esistenza�dei�presupposti�necessari�per�l'affidamento� diretto�della�gestione�del�servizio�locale�di�parcheggio.�Peraltro,�la�valuta- zione�della�effettiva�portata�di�una�eventuale�attivita�extraterritoriale�e� rimessa�al�prudente�apprezzamento�del�giudice�a�quo,�esulando�dai�compiti� dei�giudici�lussemburghesi.� Conclusioni� La�situazione�risulta�ormai�chiara:�sembrerebbe�in�atto�un�vero�e�pro- prio�ripensamento�da�parte�delle�istituzioni�comunitarie�tendente�ad�una�piu� (23)�Osservazioni�della�Commissione�Europea�del�4�febbraio�2004�(punto�24).�La�Com- missione�continua�dicendo�che�quanto�detto�e�confermato�dal�fatto�che�la�societa�Bressanone� Spa�deve�versare�al�Comune�una�somme�annuale�legata�ai�proventi�del�parcheggio.�Questi� pagamenti�(controprestazione)�denotano�l'impossibilita�di�configurare�come�relazione� interna�il�rapporto�tra�l'amministrazione�agguidicatrice�e�la�societa�,�e�al�contrario�l'ampia� autonomia�del�concessionario.� (24)�Osservazioni�della�Commissione�Europea�del�4�febbraio�2004�(punto�25�ss.).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� rigorosa�e�meno�derogatoria�applicazione�delle�norme�del�Trattato�CE�e�del� diritto�comunitario�derivato.�Preoccupante�e�che�la�forte�pressione�compiuta� dalla�Commissione,�avrebbe,�in�qualche�modo,�anche�fatto�breccia�tra�i�giu- dici�lussemburghesi;�i�quali�in�una�recentissima�sentenza�hanno�stabilitoche� �nell'ipotesi�in�cui�un'amministrazione�aggiudicatrice�intenda�concludere�un� contratto�a�titolo�oneroso�relativo�ai�servizi�rientranti�nell'ambito�di�applica- zione�ratione�materiae�della�direttiva�92/59�con�una�societa�da�essa�giuridica- mente�distinta,�nella�quale�la�detta�amministrazione�detiene�una�partecipa- zione�insieme�con�una�o�piu�imprese�private,�le�procedure�di�affidamento� degli�appalti�pubblici�previste�dalla�citata�direttiva�debbono�essere�sempre� applicate��(25).� La�citata�decisione,�anche�se�non�contiene�affermazioni�di�diritto�comu- nitario�direttamente�e�immediatamente�applicabili�alla�questione�in�questa� sede�esaminata�(societa�concessionaria�a�totale�capitale�pubblico),�pone�forti� dubbi�sulla�possibilita�di�applicazione�del�modello�organizzativo�in�house,� dato�che�la�legislazione�italiana�prevede�che,�ove�ricorrano�particolari�condi- zioni�e�garanzie�di�trasparenza�nelle�procedure�del�socio�minoritario,�l'affida- mento�in�concessione�di�un�pubblico�servizio�possa�avvenire�senza�il�ricorso� a�gara,�allorche�la�partecipazione�dell'ente�pubblico�sia�solo�maggioritaria�e� alla�societa�concessionaria�partecipino�uno�o�piu�soci�privati.� In�questa�nuova�prospettazione,�il�modello�in�house�sembrerebbe�desti- nato�a�rimanere�sulla�carta,�frustrando�cos|�quegli�interessi�che�il�modello� legittimato�dalla�Corte�tendeva�a�salvaguardare�(maggiore�efficienza�nella� gestione�dei�servizi�pubblici);�a�meno�che�i�giudici�lussemburghesi�facciano� un�passo�indietro�e�accolgano�un�punto�di�vista�meno�rigoroso,�ma�piu�fun- zionale�alle�ragioni�di�pubblico�interesse.� In�particolare,�interessanti�e�propositive�sono�le�osservazioni�orali�pre- sentate�dal�Governo�italiano�in�relazione�alla�questione�sopramenzionata,�in� cui�si�e�correttamente�osservato�che��ogni�qual�volta�vi�sia�un�affidamento� diretto�diunafacolta�o�diundirittodiesclusivaadunsoggetto�terzo�(nellaspe- cieunaadsocieta�dicapitaliappositamentecostituitadalpoterelocale),�ilsog- getto�terzo�debba�assumere�la�veste�e�la�sostanza�di�organismo�di�diritto�pub- blico�e�resterebbe,�dunque,�assoggettato�nei�rapporti�che�derivano�dalla�conces- sione�ai�particolari�obblighi�di�trasparenza�e�pubblicita�che�gravano�su�tali� soggetti�(...)Libera�la�societa�comunale�di�gestire�direttamente�il�servizio�pub- blicoaffidato,�mavincolataarispettarelasuaprestazionedi�pubblicopotere�� allorquando�richiede�a�terzi�beni,�prestazioni�e�servizi�(26).� Si�tratta�di�un�punto�di�vista�importante,�che�le�istituzioni�comunitarie� tendono,�per�contro,�a�sottovalutare.�I�soggetti�affidatari�in�house,�pur�rive- stendo�la�forma�tipicamente�privatistica,�sarebbero�sottoposti�ad�una�disci- (25)�Sentenza�della�Corte�di�Giustizia,�I�sez.,�del�11�gennaio�2005,�Stadt�Halle,�RPL� Recyclingpark�Lochay�GmbH�c.�Arbeitsgemeinschaft�Thermusche�Restabfall�und�Energiever- tungsnlage�TREA�Leuna.� (26)�Osservazioni�del�Governo�della�Repubblica�Italiana�del�13�gennaio�2005�(punto�6).� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� plina�sintomatica�di�quel�particolare�e�penetrante�legame�della�struttura� societaria�con�il�soggetto�pubblico,�strumentale�al�conseguimento�di�finalita� di�chiara�impronta�pubblicistica�e�idonea�a�garantire�quella�relazione�di� subordinazione�organica�richiesta�dalla�giurisprudenza�comunitaria.� Solo�se�la�Corte�di�Giustizia�accogliera�l'orientamento�del�Governo� della�Repubblica�Italiana,�condiviso�anche�da�altre�nazioni�europee(27),�sara� possibile�dare�nuovamente�vigore�al�modello�organizzativo�dell'in�house�pro- viding.� Post scriptum:� Nelle�more�della�pubblicazione�dell'articolo,�all'udienza�del�1.�marzo� 2005,�sono�state�rese�note�le�conclusioni�sulla�causa�C-458/03�dell'Avvocato� Generale�Juliane�Kokott,�del�tutto�coincidenti�con�la�difesa�svolta�dal� Governo�italiano�che�si�ritiene�utile�allegare�in�appendice.� Nella�stessa�udienza�e�stata�trattata�la�causa�C-231/03�nella�quale�la� Corte�era�chiamata�a�rispondere�al�seguente�quesito�proposto�dal�T.A.R.� per�la�Lombardia:��Se�gli�articoli�artt.�43,�49�e�81�del�Trattato,�laddove�vietano� rispettivamente�le�restrizioni�alla�liberta�di�stabilimento�dei�cittadini�di�uno� Stato�membro�nel�territorio�di�altro�Stato�e�alla�libera�prestazione�dei�servizi� all'interno�della�Comunita�nei�confronti�dei�cittadini�degli�altri�Stati�membri,� nonche�lepratichecommercialiesocietarieidoneeadimpedire,�restringereofal- sare�il�gioco�della�concorrenza�nell'ambito�dell'U.E,�ostino�a�che�sia�previsto� l'affidamento�diretto�e,�cioe�,�senza�l'indizione�di�una�gara�della�gestione�del�ser- viziopubblico�di�distribuzione�delgas�a�Societa�apartecipazionepubblica�comu- nale,�ogni�volta�che�detta�partecipazione�al�capitale�sociale�sia�tale�da�non�con- sentire�alcun�possibile�controllo�diretto�sulla�gestione�stessa�e�se�debba�conse- guentemente�affermarsi�che,�come�ricorre�nel�caso�di�specie,�ove�la� partecipazione�e�pari�allo�0,97%,�non�si�configurino�gli�estremi�della�gestione� in�house�.� In�vista�della�discussione�orale�della�causa�C-231/03�la�Corte�ha�invit ato�le�parti�a�discutere�anche�il�seguente�ulteriore�quesito:��Se�un�Comune,� quale�quello�di�cui�trattasi�nella�presente�controversia,�possa�essere�obbligato�a� bandire�una�gara�pubblica�^e,�in�caso�affermativo,�in�presenza�di�quali�presup- posti�e�secondo�qualiformalita�(pubblicita�,�termini,�criteri�etc)�^in�base�alle� sole�norme�del�Trattato�CE�qualora�si�tratti�di�una�concessione�di�un'attivita�di� serviziopubblicodapartedidetto�Comuneadunasocieta�perazioniilcuicapi- tale�sia�detenuto�per�la�maggior�parte�da�enti�pubblici�locali�ed�in�cui�detto� Comune�detenga�lo�0,97%�del�capitale.....�se�un�approccio�quale�quello�di�cui� all'articolo�13,�n.�1,�lett.�b),�della�direttiva�del�Consiglio�14�giugno�1993,� 93/38/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�appalto�degli�enti�erogatori�di�acqua� ed�energia,�degli�enti�cheforniscono�servizio�di�trasporto�nonche�degli�enti�che� operano�nel�settore�delle�telecomunicazioni�(Gazzetta�Ufficiale,L�199,� pag.�84)�possa�incidere�in�qualche�modo�sulla�relativa�risposta�.� (27)�All'udienza�del�13�gennaio�nella�causa�C-458/03,�Parking�Brixen�Srl�c.�Comune�di� Bressanone�e�Azienda�servizimunicipalizzato�Bressanone�S.p.A..�Olanda�e�Austria�hanno�pres entato�osservazioni�conformi�alla�posizione�assunta�dall�Governo�della�Repubblica�Ital iana.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il�punto�decisivo�della�controversia�e��stato�individuato�dal�Governo�ita- liano�nella�possibilita��per�i�piccoli�comuni�di�organizzare,�attraverso�una�plu- ralita��di�partecipazioni�minoritarie,�un�controllo�organico�di�una�societa��,� cui�partecipano�insieme�agli�altri�comuni�interessati.�Anche�in�questo�caso�c ontrariamente�a�quanto�ritenuto�dal�T.A.R.�per�la�Lombardia�^sarebbe� possibile�l'appalto�in�house.�Anche�il�Consiglio�di�Stato�italiano�si�e��pronun- ciato�sulla�piena�legittimita��comunitaria�di�questa�forma�di�partecipazione,� in�senso�lato��consortile�.� Le�conclusioni�dell'Avvocato�generale�sulla�causa�C-231/03�sono�attese� per�i�primi�giorni�di�aprile.� Dott.ssa�Iole�Moricca� (doc.�1)� Corte di giustizia delle Comunita� europee, prima sezione, sentenza 11 gennaio 2005, nella causa C-26/03 Presidente�P.Jann�^Relatore�E.�Juha�sz�^Avv.�Gen.�C.�Stix-Hackl� Domanda�di�pronuncia�pregiudiziale�sottoposta�alla�Corte,�ai�sensi�del l'art.�234�CE,�dall'Oberlandesgericht�Naumburg�(Germania)�con�ordinanzain� data�8�gennaio�2003,�pervenuta�in�cancelleria�il�23�gennaio�2003,�nella�causa� tra�Stadt�Halle,�RPL�Recyclingpark�Lochau�GmbH,�e�Arbeitsgemeinschaft� Thermische�Restabfall�und�Energieverwertungsanlage�TREA�Leuna.� �1.�-La�presente�domanda�di�pronuncia�pregiudiziale�riguarda�l'interpretazione�del- l'art.�1,�n.�1,�della�direttiva�del�Consiglio�21�dicembre�1989,�89/665/CEE,che�coordina�le� disposizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�relative�all'applicazione�delle�proce- dure�di�ricorso�in�materia�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�forniture�e�di�lavori� (Gazzetta�Ufficiale�L�395,�pag.�33),�come�modificata�dalla�direttiva�del�Consiglio�18�giugno� 1992,�92/50/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�ser- vizi�(Gazzetta�Uf fficiale�L�209,�pag.�1),�a�sua�volta�modificata�dalla�direttiva�del�Parlamento� europeo�e�del�Consiglio�13�ottobre�1997,�97/52/CE�(Gazzetta�Ufficiale�L�328,�pag.�1;�in�pro- sieguo:�la��direttiva�89/665�).�La�domanda�di�pronuncia�pregiudiziale�riguarda�altres|��l'in- terpretazione�degli�artt.�1,�punto�2,�e�13,�n.�1,�della�direttiva�del�Consiglio�14�giugno�1993,� 93/38/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�appalto�degli�enti�erogatori�di�acqua�e�di�energia,� deglientiche�forniscono�serviziditrasporto�nonche�degli�enti�che�operano�nel�settore�delle� telecomunicazioni�(Gazzetta�Ufficiale�L�199,�pag.�84),�come�modificata�dalla�direttiva�del� Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�16�febbraio�1998,�98/4/CE�(Gazzetta�Ufficiale�L�101,� pag.�1;�in�prosieguo:�la��direttiva�93/38�).� 2.�-Tale�domanda�e��stata�presentata�nell'ambito�di�una�controversia�che�oppone�la� Stadt�Halle�(Citta��di�Halle)�(Germania)�e�la�societa��RPL�Recyclingpark�Lochau�GmbH�(in� prosieguo:�la��RPL�Lochau�)�alla�societa��Arbeitsgemeinschaft�Thermische�Restabfall-und� Energieverwertungsanlage�TREA�Leuna�(in�prosieguo:�la��TREA�Leuna�),�in�merito�alla� regolarita��,�rispetto�alle�norme�comunitarie,�dell'affidamento�senza�pubblica�gara�di�un� appalto�di�servizi�relativo�al�trattamento�dei�rifiuti,�effettuato�dalla�Stadt�Halle�a�favore� della�RPL�Lochau,�societa��questa�il�cui�capitale�e��detenuto�dalla�Stadt�Halle,�socio�di�mag- gioranza,�e�da�una�societa��privata,�titolare�di�una�quota�minoritaria.� ContestO giuridico-normativo. Normativa�comunitaria.� 3.�-Ai�sensi�dell'art.�1,�lett.�a),�della�direttiva�92/50,�come�modificata�dalla�direttiva� 97/52�(in�prosieguo:�la��direttiva�92/50�),�gli��appalti�pubblici�di�servizi��sono��contratti�a� titolo�oneroso�stipulati�in�forma�scritta�tra�un�prestatore�di�servizi�ed�un'amministrazione� aggiudicatrice�.�A�norma�dell'art.�1,�lett.�b),�di�tale�direttiva,�per��amministrazioni�aggiudi- catrici��si�intendono��lo�Stato,�gli�enti�locali,�gli�organismi�di�diritto�pubblico,�le�associa- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� zioni�costituite�da�detti�enti�od�organismi�di�diritto�pubblico�.�Infine,�l'art.�1,�lett.�c),�della� medesima�direttiva�definisce�i��prestatori�di�servizi��come��le�persone�fisiche�o�giuridiche,� inclusi�gli�enti�pubblici[,]�che�forniscono�servizi�.� 4.�-Amentedell'art.�8delladirettiva92/50,�[g]liappaltiaventiperoggettoservizielencati� nell'allegato�I�Avengono�aggiudicaticonformemente�alle�disposizioni�dei�titolida�III�aVI�.�Tali� disposizioni�contengono�in�sostanza�regole�in�materia�di�messa�in�concorrenza�e�di�pubblicita�.� L'art.�11,�n.�1,�della�medesima�direttiva�dispone�che�nell'attribuire�gli�appalti�pubblici�di�servizi� �le�amministrazioni�applicano�le�procedure�definite�nell'articolo�1,�lettere�d), e)ef), adattate�ai� finidellapresente�direttiva�.�Leprocedure�alle�qualifariferimentotale�disposizione�sono,�rispet- tivamente,�le��procedure�aperte�,�le��procedure�ristrette��e�le��procedure�negoziate�.� 5.�-La�categoria�n.�16�dell'allegato�I�A�della�detta�direttiva�menziona�i�servizi�consi- stenti�in��[e]liminazione�di�scarichi�di�fogna�e�di�rifiuti;�disinfestazione�e�servizi�analoghi�.� 6.�-L'art.�7,�n.�1,�lett.�a), della�direttiva�92/50�prevede�che�questa�si�applichi�agli�appalti� pubblici�di�servizi�il�cui�valore�stimato�al�netto�dell'imposta�sul�valore�aggiunto��sia�pari�o� superiore�a�200�000�ECU�.� 7.�-Dal�secondo�e�dal�terzo��considerando��della�direttiva�89/665�risulta�che�la�finalita� di�quest'ultima�e�di�garantire�l'applicazione�delle�regole�comunitarie�in�materia�di�appalti� pubblici�attraverso�mezzi�di�ricorso�efficaci�e�rapidi,�in�particolare�in�una�fase�in�cui�le�viola- zioni�possono�ancora�essere�corrette,�tenuto�conto�del�fatto�che�l'apertura�degli�appalti�pub- blici�alla�concorrenza�comunitaria�rende�necessario�un�aumento�notevole�delle�garanzie�di� trasparenza�e�di�non�discriminazione.� 8.�-A�tal�fine,�l'art.�1,�nn.�1�e�3,�della�direttiva�89/665�dispone�quanto�segue:� �1)�Gli�Stati�membri�prendono�i�provvedimenti�necessari�per�garantire�che,�per�quanto� riguarda�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�disciplinati�dalle�direttive (...),�le�decisioni�prese�dalle�amministrazioni�aggiudicatrici�possano�essere�oggetto�di�ricorsi� efficaci�e,�in�particolare,�quanto�piu�rapidi�possibile,�secondo�le�condizioni�previste�negli� articoli�seguenti,�in�particolare�nell'articolo�2,�paragrafo�7,�qualora�violino�il�diritto�comuni- tario�in�materia�di�appalti�pubblici�o�le�norme�nazionali�che�lo�recepiscono.� (...)� 3)�Gli�Stati�membri�garantiscono�che�le�procedure�di�ricorso�siano�accessibili,�secondo� modalita�che�gli�Stati�membri�possono�determinare,�per�lo�meno�a�chiunque�abbia�o�abbia avuto�interesse�a�ottenere�l'aggiudicazione�di�un�determinato�appalto�pubblico�(...)�e�che�sia� stato�o�rischi�di�essere�leso�a�causa�di�una�violazione�denunciata.�In�particolare�gli�Stati� membri�possono�esigere�che�la�persona�che�desideri�avvalersi�di�tale�procedura�abbia�preven- tivamente�informato�l'autorita�aggiudicatrice�della�pretesa�violazione�e�della�propria�inten- zione�di�presentare�un�ricorso�.� 9.�-L'art.�2,�n.�1,�della�direttiva�89/665�dispone�quanto�segue:� �1)�Gli�Stati�membri�fanno�s|�che�i�provvedimenti�presi�ai�fini�dei�ricorsi�di�cui�all'arti- colo�1�prevedano�i�poteri�che�permettano�di:� a) prendere�con�la�massima�sollecitudine�e�con�procedura�d'urgenza�provvedimenti� provvisori�intesi�a�riparare�la�violazione�o�impedire�che�altri�danni�siano�causati�agli�inte- ressi�coinvolti,�compresi�i�provvedimenti�intesi�a�sospendere�o�a�far�sospendere�la�procedura� di�aggiudicazione�pubblica�di�un�appalto�o�l'esecuzione�di�qualsiasi�decisione�presa�dalle� autorita�aggiudicatrici;� b) annullare�o�far�annullare�le�decisioni�illegittime,�compresa�la�soppressione�delle specificazioni�tecniche,�economiche�o�finanziarie�discriminatorie�figuranti�nei�documenti�di� gara,�nei�capitolati�d'oneri�o�in�ogni�altro�documento�connesso�con�la�procedura�di�aggiudi- cazione�dell'appalto�in�questione;� c) accordare�un�risarcimento�danni�alle�persone�lese�dalla�violazione. (...)��. 10.�-L'art.�1�della�direttiva�93/38�e�cos|�formulato: �Ai�fini�della�presente�direttiva,�si�intende�per: (...) 2)��Imprese�pubbliche�:�le�imprese�su�cui�le�autorita�pubbliche�possono�esercitare,�diret- tamente�o�indirettamente,�un'influenza�dominante�perche�ne�hanno�la�proprieta�,�o�hanno� in�esse�una�partecipazione�finanziaria,�oppure�in�conseguenza�delle�norme�che�disciplinano� le�imprese�in�questione.�L'influenza�dominante�e�presunta�quando�le�autorita�pubbliche,� direttamente�o�indirettamente,�riguardo�ad�un'impresa:� detengono�la�maggioranza�del�capitale�sottoscritto�dell'impresa,�oppure� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� controllano�la�maggioranza�dei�voti�cui�danno�diritto�le�parti�emesse�dall'impresa,� oppure� hanno�il�diritto�di�nominare�piu�della�meta�dei�membri�del�consiglio�di�amministra- zione,�del�consiglio�direttivo�o�del�consiglio�di�vigilanza.� 3)��Impresa�collegata�:�(...)�qualsiasi�impresa�sulla�quale�l'ente�aggiudicatore�eserciti,� direttamente�o�indirettamente,�un'influenza�dominante�ai�sensi�del�paragrafo2�delpresente� articolo�(...)�.� 11.�-L'art.�13�della�direttiva�93/38�prevede�quanto�segue:� �1)�La�presente�direttiva�non�si�applica�agli�appalti�di�servizi:� a)�assegnati�da�un�ente�aggiudicatore�ad�un'impresa�collegata;� (...)�sempreche�almeno�l'80%�della�cifra�d'affari�media�realizzata�nella�Comunita�dal- l'impresa�in�questione�negli�ultimi�tre�anni�in�materia�di�servizi�derivi�dalla�fornitura�di�detti� servizi�alle�imprese�alle�quali�e�collegata�(...)�.� Normativa�nazionale� 12.�-Dalla�decisione�di�rinvio�risulta�che�nell'ordinamento�tedesco�i�ricorsi�in�materia�di� appalti�pubblici�sono�disciplinati�dal�Gesetz�gegen�Wettbewerbsbeschra�nkungen�(legge�contro� le�restrizioni�della�concorrenza).�In�conformita�dell'art.�102�di�tale�legge,��gli�affidamenti�di� appalti�pubblici��possono�costituire�l'oggetto�di�un�ricorso.�L'offerente�o�candidato�ha�un� diritto�soggettivo�a�che�vengano�rispettate��le�disposizioni�che�disciplinano�le�procedure�di� affidamento�degli�appalti�,�il�quale�gli�consente�di�azionare�nei�confronti�dell'amministra- zione�aggiudicatrice�le�pretese�giuridicamente�riconosciutegli�dall'art.�97,�n.�7,�della�legge� suddetta��intese�ad�ottenere�che�venga�compiuto�od�omesso�un�determinato�atto�nell'ambito� di�una�procedura�di�affidamento�di�appalto�(...)�.� 13.�-La�decisione�di�rinvio�precisa�che,�in�base�alle�dette�disposizioni,�secondo�un'opi- nione�seguita�da�una�parte�della�giurisprudenza�e�della�dottrina�in�Germania,�la�proposi- zione�di�un�ricorso�in�materia�di�affidamento�di�appalto�e�possibile�soltanto�se�il�ricorrente� mira�a�costringere�l'amministrazione�aggiudicatrice�a�comportarsi�in�un�certo�modo�nell'am- bito�di�una�formale�procedura�di�affidamento�in�corso�di�svolgimento,�cio�che�significa�che� la�proposizione�di�un�ricorso�e�impossibile�qualora�l'amministrazione�aggiudicatrice�abbia� deciso�di�non�indire�una�pubblica�gara�d'appalto�e�di�non�avviare�formalmente�una�proce- dura�di�affidamento.�Tuttavia,�tale�opinione�viene�contrastata�da�un'altra�parte�della�giuri- sprudenza�e�della�dottrina.� Causaprincipale�equestionipregiudiziali.� 14.�-Dalla�decisione�di�rinvio�risulta�che�la�Stadt�Halle,�con�delibera�del�consiglio� comunale�in�data�12�dicembre�2001,�ha�affidato�alla�RPL�Lochau�l'elaborazione�di�un�pro- getto�per�il�trattamento�preliminare,�il�recupero�e�lo�smaltimento�dei�propri�rifiuti,�senza� avviare�una�formale�procedura�di�affidamento�di�appalto.�Allo�stesso�tempo,�la�Stadt�Halle� ha�deciso,�anche�in�tal�caso�senza�fare�appello�alla�concorrenza,�di�avviare�negoziati�con�la� RPL�Lochau,�al�fine�di�concludere�con�quest'ultima�un�contratto�relativo�allo�smaltimento� dei�rifiuti�urbani�residuali�a�partire�dal�1.�giugno�2005.�La�detta�societa�si�sarebbe�assunta� gli�oneri�di�investimento�relativi�alla�costruzione�dell'impianto�termico�di�smaltimento�e� recupero�dei�rifiuti.� 15.-La�RPL�Lochau�e�una�societa�a�responsabilita�limitata�creata�nel�1996.�Il�suo�capi- tale�e�detenuto,�da�un�lato,�per�una�quota�del�75,1%,�dalla�Stadtwerke�Halle�GmbH,societa� il�cui�socio�unico�e�la�Verwaltungsgesellschaftfu�r�Versorgungs-und�Verkehrsbetriebe�der�Stadt� Halle�mbH,�a�sua�volta�appartenente�al�100�%�alla�Stadt�Halle,�e,�dall'altro,�per�una�quota� del�24,9�%,�da�una�societa�privata�a�responsabilita�limitata.�Il�giudice�del�rinvio�designa�la� RPL�Lochau�come��societa�mista�a�prevalente�capitale�pubblico��e�rileva�come�la�riparti- zione�del�capitale�di�quest'ultima�sia�stata�concordata�nell'ambito�di�un�contratto�di�societa� soltanto�alla�fine�del�2001,�quando�e�stato�previsto�l'affidamento�della�realizzazione�del�pro- getto�in�questione.� 16.�-Il�giudice�del�rinvio�fa�altres|�osservare�come�l'attivita�della�RPL�Lochau�abbia�ad� oggetto�la�gestione�di�impianti�di�riciclaggio�e�di�smaltimento�dei�rifiuti.�Secondo�il�detto� giudice,�le�deliberazioni�dell'assemblea�generale�dei�soci�vengono�adottate�a�maggioranza� semplice�ovvero�con�una�maggioranza�del�75�%�dei�voti.�Attualmente�la�direzione�commer- ciale�e�tecnica�di�tale�societa�sarebbe�attribuita�ad�un'impresa�terza,�mentre�alla�Stadt�Halle� spetterebbe�in�particolare�il�potere�di�procedere�alla�verifica�dei�conti.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� 17.�-Avendo�avuto�notizia�dell'affidamento�dell'appalto�al�di�fuori�della�procedura�pre- vista�dalle�norme�comunitarie�in�materia�di�appalti�pubblici,�la�TREA�Leuna,�anch'essa�inte- ressata�a�fornire�i�detti�servizi,�si�e�opposta�alla�decisione�della�Stadt�Halle�ed�ha�presentato� dinanzi�alla�Sezione�camerale�per�gli�appalti�pubblici�del�Regierungspra�sidium�Halle�un� ricorso�volto�ad�obbligare�la�detta�amministrazione�ad�indire�una�pubblica�gara�d'appalto.� 18.�-La�Stadt�Halle�si�e�difesa�sostenendo�che,�ai�sensi�delle�norme�nazionali�menzio- nate�ai�punti�12�e�13�della�presente�sentenza,�il�ricorso�era�inammissibile,�a�motivo�del�fatto� che�essa,�quale�amministrazione�aggiudicatrice,�non�aveva�formalmente�avviato�una�proce- dura�di�affidamento�di�appalto.�Inoltre,�la�RPL�Lochau�sarebbe�piuttosto�un'emanazione� della�Stadt�Halle,�essendo�controllata�da�quest'ultima.�Si�tratterebbe�dunque�di�un'�opera- zione�di��in�house�providing��,�alla�quale�non�si�applicherebbero�le�norme�comunitarie�in� materia�di�appalti�pubblici.� 19.�-L'organo�adito�ha�accolto�la�domanda�della�TREA�Leuna,�ritenendo�che,�anche�in� assenza�di�procedura�di�affidamento,�le�decisioni�dell'amministrazione�aggiudicatrice�doves- sero�poter�essere�oggetto�di�un�ricorso.�Esso�ha�altres|�giudicato�che,�nel�caso�di�specie,�non� poteva�parlarsi�di��operazione�di��in�house�providing��,�per�il�fatto�che�la�partecipazione� minoritaria�del�socio�privato�superava�la�soglia�del�10%�a�partire�dalla�quale,�ai�sensi�della� normativa�tedesca�sulle�societa�a�responsabilita�limitata,sie�in�presenza�di�una�minoranza� che�gode�di�taluni�diritti�particolari.�Il�detto�organo�ha�inoltre�affermato�che�era�lecito�atten- dersi�con�ragionevole�certezza�che�le�attivita�svolte�dalla�RPL�Lochau�per�la�Stadt�Halle� avrebbero�comportato�uno�sfruttamento�pari�soltanto�al�61,25%�della�capacita�del�previsto� impianto�di�trattamento�dei�rifiuti,�sicche�,�per�l'utilizzazione�della�capacita�residua,�l'im- presa�sarebbe�stata�obbligata�a�reperire�incarichi�sul�suo�mercato�di�azione.� 20.�-L`Oberlandesgericht�Naumburg,�a�seguito�dell'appello�dinanzi�ad�esso�proposto� dalla�Stadt�Halle,�ha�deciso�di�sospendere�il�procedimento�e�di�sottoporre�alla�Corte�le� seguenti�questioni�pregiudiziali:� �1)�a)�Se�l'art.�1,�n.�1,�della�direttiva�[89/665]�imponga�agli�Stati�membri�di�garantire� mezzi�di�ricorso�efficaci�e�quanto�piu�rapidi�possibile�avverso�la�decisione�dell'autorita�aggiu- dicatrice�di�non�affidare�un�appalto�pubblico�mediante�un�procedimento�adattato�alle�dispo- sizioni�delle�direttive�in�materia�di�affidamento�di�appalti�pubblici.� b)�Se�l'art.�1,�n.�1,�della�direttiva�[89/665]�imponga�altres|�agli�Stati�membri�di� garantire�mezzi�di�ricorso�efficaci�e�quanto�piu�rapidi�possibile�avverso�le�decisioni�prese� dalle�autorita�aggiudicatrici�preliminarmente�alla�formale�indizione�di�una�gara�d'appalto,� in�particolare�avverso�la�decisione�sulle�questioni,�di�carattere�preliminare,�se�un�determi- nato�procedimento�di�acquisizione�di�beni�o�servizi�rientri�o�meno�nell'ambito�d'applicazione� ratione�personae�o�ratione�materiae�delle�direttive�in�materia�di�affidamento�di�appalti�pub- blici,�ovvero�se�eccezionalmente�resti�esclusa�l'applicazione�della�normativa�sugli�appalti.� c)In�caso�di�risposta�affermativa�alla�questione�[1),�sub�a),]�e�di�risposta�negativa� alla�questione�[1),�sub�b)]:�se�uno�Stato�membro�adempia�all'obbligo�di�garantire�mezzi�di� ricorso�efficaci�e�quanto�piu�rapidi�possibile�avverso�la�decisione�dell'autorita�aggiudicatrice� di�non�affidare�un�appalto�pubblico�nell'ambito�di�un�procedimento�adattato�alle�disposi- zioni�delle�direttive�in�materia�di�affidamento�di�appalti�pubblici,�nel�casoincui�l'accesso� alla�procedura�di�ricorso�sia�subordinato�al�raggiungimento�di�una�determinata�fase�formale� del�procedimento�di�acquisizione�di�beni�o�servizi,�quale�ad�esempio�l'avvio�di�trattative�con- trattuali�verbali�o�scritte�con�un�terzo.� 2)�a)�Presupponendo�che�un'amministrazione�aggiudicatrice,�quale�un�ente�territoriale,� intenda�stipulare�con�un�organismo�formalmente�distinto�da�essa�(in�prosieguo:�l'�organi- smo�controparte�)�un�contratto�scritto�a�titolo�oneroso�relativo�alla�fornitura�di�servizi,�il� quale�rientrerebbe�nell'ambito�d'applicazione�della�direttiva�[92/50],�e�ipotizzando�inoltre� che�tale�contratto�eccezionalmente�non�costituisca�un�appalto�pubblico�di�servizi�ai�sensi�del- l'art.�1,�lett.�a),�della�detta�direttiva�qualora�l'organismo�controparte�debba�considerarsi� come�facente�parte�della�pubblica�amministrazione�ovvero�come�un�organismo�di�gestione� economica�dell'amministrazione�aggiudicatrice�(in�prosieguo:�l'�affidamento�diretto�a�servizi� od�organismi�propri�non�soggetto�alla�normativa�sugli�appalti�),�se�debba�sempre�escludersi� la�possibilita�di�qualificare�un�tale�contratto�come�affidamento�diretto�a�servizi�od�organismi� propri�non�soggetto�alla�normativa�sugli�appalti,�nel�caso�in�cui�un'impresa�privata�detenga� una�semplice�partecipazione�societaria�nel�detto�organismo�controparte.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� b)In�caso�di�risposta�negativa�alla�questione�[2),�sub a)]:�in�presenza�di�quali�condi- zioni�un�organismo�controparte�in�cui�vi�sia�la�partecipazione�societaria�di�privati�(in�prosie- guo:�la��societa�mista�a�prevalente�capitale�pubblico�)�debba�considerarsi�come�facente� parte�della�pubblica�amministrazione�ovvero�come�organismo�di�gestione�economica�del- l'amministrazione�aggiudicatrice.� Piu�precisamente:� se,�per�poter�qualificare�una�societa�mista�a�prevalente�capitale�pubblico�come� organismo�di�gestione�economica�dell'amministrazione�aggiudicatrice�con�riferimento�alle� modalita�e�all'intensita�del�controllo,�sia�sufficiente�che�l'amministrazione�aggiudicatrice� eserciti�sulla�detta�societa�un'�influenza�dominante�,�ad�esempio�ai�sensi�degli�artt.�1,�punto� 2,�e�13,�n.�1,�della�direttiva�93/38�(...),�modificata�dall'Atto�[relativo�alle�condizioni�di�ade- sione�della�Repubblica�d'Austria,�della�Repubblica�di�Finlandia�e�del�Regno�di�Svezia�e�agli� adattamenti�dei�trattati�sui�quali�si�fonda�l'Unione�europea�(Gazzetta Uf fficiale 1994,�C� 241,�pag.�21,�e�Gazzetta Ufficiale 1995,�L�1,�pag.�1)],�nonche�dalla�direttiva�del�Parlamento� europeo�e�del�Consiglio�[16�febbraio�1998,]�98/4/CE�[,�che�modifica�la�direttiva�93/38�(Gaz- zetta Ufficiale L�101,�pag.�1)];� -selapossibilita�,�giuridicamente�riconosciuta�al�socio�privato�della�societa�mista�a� prevalente�capitale�pubblico,�di�influire�in�qualche�modo�sull'individuazione�degli�obiettivi� strategici�dell'organismo�controparte�e/o�sulle�singole�decisioni�relative�alla�conduzione�del- l'impresa,�impedisca�di�considerare�tale�entita�come�organismo�di�gestione�economica�del- l'amministrazione�aggiudicatrice;� -se,�per�poter�qualificare�una�societa�mista�a�prevalente�capitale�pubblico�come� organismo�di�gestione�economica�dell'amministrazione�aggiudicatrice,�sotto�il�profilo�delle� modalita�e�dell'intensita�del�controllo,�sia�sufficiente�un�ampio�potere�direttivo�unicamente� in�ordine�alle�decisioni�relative�alla�conclusione�del�contratto�e�alla�fornitura�dei�servizi,� con�riferimento�ad�una�specifica�procedura�di�acquisizione;� -se,�per�poter�qualificare�una�societa�mista�a�prevalente�capitale�pubblico�come� organismo�di�gestione�economica�dell'amministrazione�aggiudicatrice,�con�riferimento�al�cri- terio�dello�svolgimento�della�parte�piu�importante�della�sua�attivita�in�favore�di�tale�ammini- strazione,�sia�sufficiente�che�almeno�l'80%�del�fatturato�medio�realizzato�nella�Comunita� dall'impresa�in�questione�negli�ultimi�tre�anni�nel�settore�dei�servizi�derivi�dalla�fornitura�di� detti�servizi�all'autorita�aggiudicatrice�ovvero�alle�imprese�a�questa�collegate�o�a�questa� riconducibili,�ovvero,�qualora�la�societa�mista�pubblico-privata�non�abbia�ancora�maturato� un'attivita�triennale,�sia�sufficiente�che�possa�prevedersi�il�rispetto�della�citata��regola� dell'80%��.� SullE questionI pregiudizialI 21.�-Al�fine�di�poter�fornire�una�risposta�utile�e�coerente�al�giudice�del�rinvio,�occorre� suddividere�ed�esaminare�le�questioni�sollevate�in�due�gruppi,�secondo�il�loro�contenuto�e� la�loro�finalita�.� Quanto alla prima questione, sub a),�b) e�c) 22.�-Con�questa�prima�serie�di�questioni�il�giudice�del�rinvio�chiede,�in�sostanza,�se� l'art.�1,�n.�1,�della�direttiva�89/665�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�l'obbligo�degli� Stati�membri�di�garantire�la�possibilita�di�ricorsi�efficaci�e�rapidi�contro�le�decisioni�prese� dalle�amministrazioni�aggiudicatrici�si�estende�anche�alle�decisioni�adottate�al�di�fuori�di� una�formale�procedura�di�affidamento�di�appalto�e�prima�di�un�atto�di�formale�messa�in�con- correnza,�ed�in�particolare�alla�decisione�sulla�questione�se�un�determinato�appalto�rientri� nell'ambito�di�applicazione�ratione personae o�ratione materiae della�direttiva�92/50,�nonche� a�partire�da�quale�momento�nell'ambito�di�un'operazione�di�acquisizione�di�beni�o�servizi� gli�Stati�membri�siano�tenuti�a�consentire�ad�un�offerente,�ad�un�candidato�oad�uninteres- sato�l'accesso�ad�una�procedura�di�ricorso.� 23.�-Al�riguardo,�occorre�anzitutto�rilevare�che�la�direttiva�92/50�e�stata�adottata,�a� mente�del�suo�primo�e�secondo��considerando�,�nell'ambito�delle�misure�necessarie�per�la� realizzazione�del�mercato�interno,�ossia�di�uno�spazio�senza�frontiere�interne�nel�quale�e� garantita�la�libera�circolazione�delle�merci,�delle�persone,�dei�servizi�e�dei�capitali.�Risulta� dal�quarto�e�dal�quinto��considerando��della�medesima�direttiva�che,�essendo�l'obiettivo�di� quest'ultima�la�realizzazione�dell'apertura�dei�mercati�degli�appalti�pubblici�nel�settore�dei servizi,�a�condizioni�di�parita�di�trattamento�e�di�trasparenza,�essa�deve�essere�applicata�da� tutte�le�amministrazioni�aggiudicatrici.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� 24.�-Occorre�poi�sottolineare�che�le�disposizioni�della�direttiva�92/50�indicano�chiaram ente�i�presupposti�che�rendono�obbligatoria�l'applicazione�delle�norme�dei�titoli�III-VI� della�medesima�da�parte�di�tutte�le�amministrazioni�aggiudicatrici,�laddove�le�eccezioni� all'applicazione�di�tali�norme�vengono�tassativamente�elencate�nella�direttiva�stessa.� 25.�-Di�conseguenza,�qualora�risultino�soddisfatti�tali�presupposti,�ossia,�in�altri�term ini,�qualora�un'operazione�ricada�nell'ambito�di�applicazione�ratione personae e�ratione materiae della�direttiva�92/50,�gli�appalti�pubblici�in�questione�debbono�essere�attribuiti�a� norma�dell'art.�8�di�tale�direttiva,�letto�in�combinato�disposto�con�il�successivo�art.�11,�n.�1� nel�rispetto�delle�disposizioni�di�cui�ai�titoli�III-VI�della�direttiva�stessa,�e�precisamente�debb ono�essere�affidati�previo�esperimento�di�una�pubblica�gara�e�costituire�l'oggetto�di�una� pubblicita�adeguata.� 26.�-Tale�obbligo�vincola�le�amministrazioni�aggiudicatrici�senza�che�vi�siano�distinz ioni�tra�gli�appalti�pubblici�da�queste�attribuiti�per�adempiere�il�loro�compito�di�soddisfare� bisogni�di�interesse�generale�e�quelli�che�non�hanno�alcun�rapporto�con�tale�compito�(v.,�in� tal�senso,�sentenza�15�gennaio�1998,�causa�C-44/1996,�Mannesmann�Anlagenbau�Austria�e� a.,�Racc. pag.�I-73,�punto�32).� 27.�-Al�fine�di�rispondere�al�giudice�di�rinvio,�occorre�esaminare�la�nozione�di��decis ioni�prese�dalle�amministrazioni�aggiudicatrici��di�cui�all'art.�1,�n.�1,�della�direttiva� 89/665.�Posto�che�la�detta�nozione�non�viene�espressamente�definita�in�tale�direttiva,�occorre� delimitarne�la�portata�sulla�base�del�tenore�letterale�delle�pertinenti�disposizioni�della�dirett iva�stessa�e�in�rapporto�alla�finalita�di�una�tutela�giurisdizionale�efficace�e�rapida�da�questa� perseguita.� 28.�-Il�tenore�letterale�dell'art.�1,�n.�1,�della�direttiva�89/665�presuppone,�visto�l'impiego dell'espressione��per�quanto�riguarda�le�procedure�,�che�qualsiasi�decisione�di�un'amminis trazione�aggiudicatrice�che�ricada�sotto�le�norme�comunitarie�in�materia�di�appalti�pubblici� e�sia�idonea�a�violarle�sia�assoggettata�al�controllo�giurisdizionale�previsto�dall'art.�2,�n.�1,� lett.�a) e�b),�della�detta�direttiva�(v.,�in�tal�senso,�sentenze�18�giugno�2002,�causa�C-92/00,� HI,�Racc. pag.�I-5553,�punto�37,�e�23�gennaio�2003,�causa�C-57/01,�Makedoniko�Metro�e� Michaniki,�Racc. pag.�I-1091,�punto�68).�La�detta�disposizione�si�riferisce�dunque�in�maniera� generale�alle�decisioni�di�un'amministrazione�aggiudicatrice,�senza�operare�all'interno�di� queste�ultime�alcuna�distinzione�a�seconda�del�loro�contenuto�o�del�momento�della�loro�adoz ione.� 29.�-L'art.�2,�n.�1,�lett.�b),�della�direttiva�89/665�prevede�inoltre�la�possibilita�di�annull are�le�decisioni�illegittime�delle�amministrazioni�aggiudicatrici�in�rapporto�alle�specifiche� tecniche�e�ad�altre�figuranti�non�soltanto�nei�documenti�di�gara,�ma�anche�in�qualsiasi�altro� documento�connesso�con�la�procedura�di�affidamento�dell'appalto�in�questione.�Pertanto,�la� detta�disposizione�puo�ricomprendere�anche�documenti�recanti�decisioni�adottate�in�una�fase� situata�a�monte�dell'appello�alla�concorrenza.� 30.�-Tale�estesa�accezione�della�nozione�di�decisione�di�un'amministrazione�aggiudic atrice�e�confermata�dalla�giurisprudenza�della�Corte.�Quest'ultima�ha�gia�statuito�che� la�disposizione�di�cui�all'art.�1,�n.�1,�della�direttiva�89/665�non�prevede�alcuna�limitaz ione�quanto�alla�natura�e�al�contenuto�delle�decisioni�da�essa�contemplate�(sentenza� 28�ottobre�1999,�causa�C-81/1998,�Alcatel�Austria�e�a.,�Racc.�pag.�I-7671,�punto�35).� Una�limitazione�siffatta�non�puo�desumersi�neppure�dal�tenore�letterale�dell'art.�2,�n.�1,� lett.�b), della�detta�direttiva�(v.,�in�tal�senso,�sentenza�Alcatel�Austria�e�a.,�cit.,�punto� 32).�Peraltro,�un'interpretazione�restrittiva�della�nozione�di�decisione�impugnabile�con� un�ricorso�sarebbe�incompatibile�con�il�disposto�dell'art.�2,�n.�1,�lett.�a),�della�medesima� direttiva,�che�impone�agli�Stati�membri�di�prevedere�procedure�d'urgenza�per�l'adozione� di�provvedimenti�provvisori�in�relazione�a�qualsiasi�decisione�adottata�dalle�autorita� aggiudicatrici�(sentenza�HI,�cit.,�punto�49).� 31.�-In�tale�ottica�di�interpretazione�in�senso�ampio�della�nozione�di�decisione�impugnab ile�con�un�ricorso,�la�Corte�ha�statuito�che�la�decisione�dell'amministrazione�aggiudicatrice,� precedente�la�conclusione�del�contratto,�con�la�quale�la�detta�autorita�sceglie�l'offerente�al� quale�sara�attribuito�l'appalto,�deve�in�ogni�caso�poter�essere�impugnata�con�un�ricorso,�indip endentemente�dalla�possibilita�di�ottenere�un�risarcimento�dei�danni�qualora�il�contratto� sia�stato�concluso�(sentenza�Alcatel�Austria�e�a.,�cit.,�punto�43).� 32.�-Riferendosi�all'obiettivo�della�soppressione�degli�ostacoli�alla�libera�circolazione� dei�servizi�perseguito�dalla�direttiva�92/50,�nonche�alle�finalita�,�alla�formulazione�letterale� ed�alla�ratio sistematica�della�direttiva�89/665,�la�Corte�ha�del�pari�statuito�che�la�decisione� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� dell'amministrazione�aggiudicatrice�di�revocare�il�bando�di�gara�relativo�ad�un�appalto�pub- blico�di�servizi�deve�poter�costituire�oggetto�di�ricorso,�in�conformita��dell'art.�1,�n.�1,�della� direttiva�89/665�(v.,�in�tal�senso,�sentenza�HI,�cit.,�punto�55).� 33.�-A�questo�proposito,�come�rilevato�dall'avvocato�generale�al�paragrafo�23�delle�sue� conclusioni,�la�decisione�dell'amministrazione�aggiudicatrice�di�non�avviare�una�procedura� di�aggiudicazione�puo��considerarsi�il�simmetrico�corrispondente�della�decisione�della�detta� autorita��di�porre�fine�ad�una�tale�procedura.�Qualora�un'amministrazione�aggiudicatrice� decida�di�non�avviare�una�procedura�di�aggiudicazione�per�il�fatto�che,�a�suo�avviso,�l'ap- palto�in�questione�non�ricade�nell'ambito�di�applicazione�delle�norme�comunitarie�pertinenti,� una�decisione�siffatta�costituisce�in�assoluto�la�prima�decisione�suscettibile�di�controllo�giuri- sdizionale.� 34.�-Alla�luce�di�tale�giurisprudenza,�nonche�degli�obiettivi,�della�ratio sistematica�e� della�formulazione�letterale�della�direttiva�89/665,�ed�al�fine�di�preservare�l'effetto�utile�di� quest'ultima,�occorre�concludere�che�costituisce�una�decisione�impugnabile�conunricorso,� ai�sensi�dell'art.�1,�n.�1,�della�detta�direttiva,�qualsiasi�atto�di�un'amministrazione�aggiudica- trice,�adottato�in�relazione�ad�un�appalto�pubblico�di�servizi�rientrante�nell'ambito�di�appli- cazione�ratione materiae della�direttiva�92/50�ed�idoneo�a�produrre�effetti�giuridici,�indipen- dentemente�dal�fatto�che�esso�sia�stato�adottato�al�di�fuori�di�una�formale�procedura�di�affi- damento�di�appalto�oppure�nell'ambito�di�una�procedura�siffatta.� 35.�-Non�sono�impugnabili�con�un�ricorso�i�comportamenti�che�costituiscano�un�sem- plice�studio�preliminare�di�mercato�o�che�abbiano�carattere�meramente�preparatorio�e�si� inseriscano�nella�fase�di�riflessione�interna�dell'amministrazione�aggiudicatrice�in�vista�del- l'affidamento�di�un�appalto�pubblico.� 36.�-Sulla�scorta�di�tali�considerazioni,�occorre�disattendere�la�tesi�sostenuta�dalla�Stadt Halle,�secondo�cui�la�direttiva�89/665�non�imporrebbe�alcuna�tutela�giurisdizionale�al�di� fuori�di�una�formale�procedura�di�affidamento�di�appalto�e�la�decisione�dell'amministrazione� aggiudicatrice�di�non�avviare�una�tale�procedura�non�potrebbe�essere�impugnata�con�un� ricorso,�come�del�resto�neppure�la�decisione�sulla�questione�se�un�appalto�pubblico�rientri� nell'ambito�di�applicazione�delle�pertinenti�norme�comunitarie.� 37.�-Tale�tesi�avrebbe�infatti�come�risultato�di�rendere�facoltativa,�a�discrezione�di�cia- scuna�amministrazione�aggiudicatrice,�l'applicazione�delle�pertinenti�norme�comunitarie,� quando�invece�tale�applicazione�e��vincolata�ove�sussistano�i�presupposti�da�esse�previsti.� Una�facolta��di�questo�tipo�potrebbe�portare�alla�piu��grave�violazione�della�normativa�comu- nitaria�sugli�appalti�pubblici�da�parte�di�un'amministrazione�aggiudicatrice.�Essa�diminui- rebbe�sensibilmente�la�tutela�giurisdizionale�efficace�e�rapida�voluta�dalla�direttiva�89/665�e� pregiudicherebbe�gli�obiettivi�perseguiti�dalla�direttiva�92/50,�vale�a�dire�quelli�della�libera� circolazione�dei�servizi�e�di�una�concorrenza�aperta�e�non�falsata�in�tale�settore�in�tutti�gli� Stati�membri.� 38.�-Quanto�al�momento�a�partire�dal�quale�e��possibile�proporre�un�ricorso,�occorre� rilevare�come�esso�non�sia�formalmente�previsto�dalla�direttiva�89/665.�Tuttavia,�tenuto� conto�dell'obiettivo�perseguito�da�tale�direttiva�di�una�tutela�giurisdizionale�efficace�e�rapida,� da�ottenersi�segnatamente�attraverso�provvedimenti�provvisori,�bisogna�concludere�che� l'art.�1,�n.�1,�della�direttiva�stessa�non�autorizza�gli�Stati�membri�a�subordinare�la�possibilita�� di�ricorso�al�fatto�che�la�procedura�di�affidamento�di�appalto�pubblico�di�cui�trattasi�abbia� formalmente�raggiunto�una�fase�determinata.� 39.�-Sulla�scorta�della�considerazione�secondo�cui,�in�conformita��del�secondo��conside- rando��della�detta�direttiva,�il�rispetto�delle�norme�comunitarie�deve�essere�garantito�in�par- ticolare�in�una�fase�in�cui�le�violazioni�possono�ancora�essere�corrette,�occorre�concludere� che�puo��essere�impugnata�con�un�ricorso�la�manifestazione�della�volonta��dell'amministra- zione�aggiudicatrice�in�ordine�ad�un�determinato�appalto,�la�quale�giunga�in�qualsiasi�modo� a�conoscenza�dei�soggetti�interessati,�qualora�essa�abbia�superato�la�fase�indicata�al�punto� 35�della�presente�sentenza�e�sia�idonea�a�produrre�effetti�giuridici.�L'avvio�di�concrete�tratta- tive�contrattuali�con�un�interessato�costituisce�una�manifestazione�di�volonta��di�questo�tipo. Al�riguardo�va�evidenziato�l'obbligo�di�trasparenza�che�incombe�all'amministrazione�aggiu- dicatrice�al�fine�di�consentire�di�accertare�il�rispetto�delle�norme�comunitarie�(sentenza�HI,� cit.,�punto�45).� 40.�-Quanto�ai�soggetti�ai�quali�e��consentito�proporre�ricorso,�e��sufficiente�constatare� come,�ai�sensi�dell'art.�1,�n.�3,�della�direttiva�89/665,�gli�Stati�membri�debbano�garantire�l'ac- cesso�alle�procedure�di�ricorso�per�lo�meno�a�chiunque�abbia�o�abbia�avuto�interesse�a�otte- IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE nere l'affidamento di un determinato appalto pubblico e che sia stato o rischidiesserelesoa causa di una violazione denunciata (v., in tal senso, sentenza 24 giugno 2004, causa C-212/02, Commissione/Austria, non pubblicata nella Raccolta, punto 24). Pertanto, la for- male qualita� di offerente o candidato non e� necessaria. 41. -Sulla scorta delle considerazioni che precedono, occorre risolvere la prima que- stione, sub a), b)e c), dichiarando che l'art. 1, n. 1, della direttiva 89/665 deve essere inter- pretato nel senso che l'obbligo degli Stati membri di garantire la possibilita� di mezzi di ricorso efficaci e rapidi contro le decisioni prese dalle amministrazioni aggiudicatrici si estende anche alle decisioni adottate al di fuori di una formale procedura di affidamento di appalto e prima di un atto di formale messa in concorrenza, ed in particolare alla decisione sulla questione se un determinato appalto rientri nell'ambito di applicazione rationepersonae e ratione materiae della direttiva 92/50. Tale possibilita� di ricorso e� concessa a qualsiasi sog- getto che abbia o abbia avuto interesse a ottenere l'appalto di cui trattasi e che sia stato o rischi di essere leso a causa di una violazione denunciata, a partire dal momento in cui viene manifestata la volonta� dell'amministrazione aggiudicatrice idonea a produrre effetti giuri- dici. Pertanto, gli Stati membri non sono autorizzati a subordinare la possibilita� di ricorso al fatto che la procedura di affidamento di appalto pubblico in questione abbia formalmente raggiunto una fase determinata. Quanto alla seconda questione, sub a) e b) 42. -Con questa seconda serie di questioni, che vanno esaminate congiuntamente, il giudice del rinvio chiede in sostanza se, qualora un'amministrazione aggiudicatrice intenda concludere con una societa� di diritto privato da essa giuridicamente distinta, nella quale detiene una partecipazione maggioritaria e sulla quale esercita un certo controllo, un con- tratto a titolo oneroso relativo a servizi rientranti nell'ambito di applicazione ratione mate- riae della direttiva 92/50, la detta amministrazione sia sempre tenuta ad applicareleproce- dure ad evidenza pubblica previste da tale direttiva per il semplice fatto che un'impresa pri- vata detiene una partecipazione, anche minoritaria, nel capitale della detta societa� controparte. In caso di soluzione negativa di tale questione, il giudice del rinvio chiede sulla base di quali criteri debba ritenersi che l'amministrazione aggiudicatrice non sia assoggettata ad un obbligo siffatto. 43. -Tale questione fa riferimento alla situazione particolare di una societa� cosiddetta �mista pubblico-privata�, costituita e funzionante in base alle norme privatistiche, alla luce dell'obbligo incombente all'amministrazione aggiudicatrice di applicare le norme comunita- rie in materia di appalti pubblici qualora sussistano i presupposti da esse contemplati. 44. -Al riguardo, va ricordato in primo luogo l'obiettivo principale delle norme comuni- tarie in materia di appalti pubblici, quale evidenziato nell'ambito della risposta alla prima questione, vale a dire la libera circolazione dei servizi e l'apertura ad una concorrenza non falsata in tutti gli Stati membri. Cio� implica l'obbligo di qualsiasi amministrazione aggiudi- catrice di applicare le norme comunitarie pertinenti qualora sussistano i presupposti da que- ste contemplati. 45. -L'obbligo di applicare in tal caso le norme comunitarie risulta confermato dal fatto che, all'art. 1, lett. c), della direttiva 92/50, la nozione di prestatore di servizi, ossia di offe- rente ai fini dell'applicazione di tale direttiva, include anche �gli enti pubblici che forniscono servizi� (v. sentenza 7 dicembre 2000, causa C-94/1999, ARGE, Racc.pag.I-11037, punto 28). 46. -Qualsiasi deroga all'applicazione di tale obbligo va dunque interpretata restrittiva- mente. Pronunciandosi sulla scelta di una procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di appalto, la Corte ha cos|� statuito che l'art. 11, n. 3, della direttiva 92/50, che contempla questo tipo di procedura, deve in quanto disposizione derogatoria alle norme intese a garantire l'effettivita� dei diritti conferiti dal Trattato CE nel settore degli appalti pubblici di servizi essere interpretato restrittivamente, e che l'onere di dimostrare l'effettiva sussistenza delle circostanze eccezionali che giustificano la deroga grava su colui che intenda avvalersene (sentenza 10 aprile 2003, cause riunite C-20/01 e C-28/01, Commissione/ Germania, Racc. pag. I-3609, punto 58). 47. -Nell'ottica di un'apertura degli appalti pubblici alla concorrenza nella misura piu� ampia possibile, quale voluta dalle norme comunitarie, la Corte ha statuito, in riferimento alla direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/36/CEE, che coordina le procedure di aggiu- dicazione degli appalti pubblici di forniture (Gazzetta Ufficiale L 199, pag. 1), che tale diret- tiva e� applicabile qualora un'amministrazione aggiudicatrice intenda concludere, con una RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� entita��giuridicamente�distinta,�un�contratto�a�titolo�oneroso,�indipendentemente�dal�fatto� che�tale�entita��sia�a�sua�volta�un'amministrazione�aggiudicatrice�o�meno�(sentenza� 18�novembre�1999,�causa�C-107/1998,�Teckal,�Racc.�pag.�I-8121,�punti�50�e�51).�E�opportuno� constatare�che�la�controparte�contrattuale�in�quel�caso�era�un�consorzio�costituito�da�piu�� amministrazioni�aggiudicatrici,�al�quale�partecipava�anche�l'amministrazione�aggiudicatrice� in�questione.� 48.�-Un'autorita��pubblica,�che�sia�un'amministrazione�aggiudicatrice,�ha�la�possibilita�� di�adempiere�ai�compiti�di�interesse�pubblico�ad�essa�incombenti�mediante�propri�strumenti,� amministrativi,�tecnici�e�di�altro�tipo,�senza�essere�obbligata�a�far�ricorso�ad�entita��esterne� non�appartenenti�ai�propri�servizi.�In�tal�caso,�non�si�puo��parlare�di�contratto�a�titolo�one- roso�concluso�con�un�entita��giuridicamente�distinta�dall'amministrazione�aggiudicatrice.� Non�sussistono�dunque�i�presupposti�per�applicare�le�norme�comunitarie�in�materia�di� appalti�pubblici.� 49.�-In�conformita��della�giurisprudenza�della�Corte,�non�e��escluso�che�possano�esistere� altre�circostanze�nelle�quali�l'appello�alla�concorrenza�non�e��obbligatorio�ancorche�la�con- troparte�contrattuale�sia�un'entita��giuridicamente�distinta�dall'amministrazione�aggiudica- trice.�Cio��si�verifica�nel�caso�in�cui�l'autorita��pubblica,�che�sia�un'amministrazione�aggiudica- trice,�eserciti�sull'entita��distinta�in�questione�un�controllo�analogo�a�quello�che�essa�esercita� sui�propri�servizi�e�tale�entita��realizzi�la�parte�piu��importante�della�propria�attivita��con�l'au- torita��o�le�autorita��pubbliche�che�la�controllano�(v.,�in�tal�senso,�sentenza�Teckal,�cit.,� punto�50).�Occorre�ricordare�che,�nel�caso�sopra�menzionato,�l'entita��distinta�era�intera- mente�detenuta�da�autorita��pubbliche.�Per�contro,�la�partecipazione,�anche�minoritaria,�di� un'impresa�privata�al�capitale�di�una�societa��alla�quale�partecipi�anche�l'amministrazione� aggiudicatrice�in�questione,�esclude�in�ogni�caso�che�tale�amministrazione�possa�esercitare� sulla�detta�societa��un�controllo�analogo�a�quello�che�essa�esercita�sui�propri�servizi.� 50.�-Al�riguardo,�occorre�anzitutto�rilevare�che�il�rapporto�tra�un'autorita��pubblica,�che� sia�un'amministrazione�aggiudicatrice,�ed�i�suoi�servizi�sottosta��a�considerazioni�e�ad�esi- genze�proprie�del�perseguimento�di�obiettivi�di�interesse�pubblico.�Per�contro,�qualunque� investimento�di�capitale�privato�in�un'impresa�obbedisce�a�considerazioni�proprie�degli�inte- ressi�privati�e�persegue�obiettivi�di�natura�differente.� 51.�-In�secondo�luogo,�l'attribuzione�di�un�appalto�pubblico�ad�una�societa��mista� pubblico-privata�senza�far�appello�alla�concorrenza�pregiudicherebbe�l'obiettivo�di�una�con- correnza�libera�e�non�falsata�ed�il�principio�della�parita��di�trattamento�degli�interessati�con- templato�dalle�direttive�92/50,�in�particolare�nella�misura�in�cui�una�procedura�siffatta�offri- rebbe�ad�un'impresa�privata�presente�nel�capitale�della�detta�societa��un�vantaggio�rispetto� ai�suoi�concorrenti.� 52.�-Pertanto,�occorre�risolvere�la�seconda�questione,�sub a)e�b),�dichiarando�che,�nell'i- potesi�in�cui�un'amministrazione�aggiudicatrice�intenda�concludere�un�contratto�a�titolo�one- roso�relativo�a�servizi�rientranti�nell'ambito�di�applicazione�ratione materiae della�direttiva� 92/50�con�una�societa��da�essa�giuridicamente�distinta,�nella�quale�la�detta�amministrazione� detiene�una�partecipazione�insieme�con�una�o�piu��imprese�private,�le�procedure�di�affida- mento�degli�appalti�pubblici�previste�dalla�citata�direttiva�debbono�sempre�essere�applicate.� 53.�-In�considerazione�di�tale�risposta,�non�occorre�risolvere�le�altre�questioni�sollevate� dal�giudice�nazionale.� Sulle spese 54�.-Nei�confronti�delle�parti�nella�causa�principale�il�presente�procedimento�costituisce� un�incidente�sollevato�dinanzi�al�giudice�nazionale,�cui�spetta�quindi�statuire�sulle�spese.�Le� spese�sostenute�per�presentare�osservazioni�alla�Corte,�diverse�da�quelle�delle�dette�parti,� non�possono�dar�luogo�a�rifusione.� Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara: 1)�L'art.�1,�n.�1,�della�direttiva�del�Consiglio�21�dicembre�1989,�89/665/CEE,�che�coor- dina�le�disposizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�relative�all'applicazione�delle� procedure�di�ricorso�in�materia�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�forniture�e�di� lavori,�come�modificata�dalla�direttiva�del�Consiglio�18�giugno�1992,�92/50/CEE,�che�coor- dina�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�servizi,�a�sua�volta�modificata� dalla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�13�ottobre�1997,�97/52/CE,�deve� essere�interpretato�nel�senso�che�l'obbligo�degli�Stati�membri�di�garantire�la�possibilita��di� mezzi�di�ricorso�efficaci�e�rapidi�contro�le�decisioni�prese�dalle�amministrazioni�aggiudica- trici�si�estende�anche�alle�decisioni�adottate�al�di�fuori�di�una�formale�procedura�di�affida- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� mento�di�appalto�e�prima�di�un�atto�di�formale�messa�in�concorrenza,�ed�in�particolare�alla� decisione�sulla�questione�se�un�determinato�appalto�rientri�nell'ambito�di�applicazione� ratione personae e�ratione materiae della�direttiva�92/50,�come�modificata.�Tale�possibilita� di�ricorso�e�concessa�a�qualsiasi�soggetto�che�abbia�o�abbia�avuto�interesse�a�ottenere�l'app alto�di�cui�trattasi�e�che�sia�stato�o�rischi�di�essere�leso�a�causa�di�una�violazione�denunc iata,�a�partire�dal�momento�in�cui�viene�manifestata�la�volonta�dell'amministrazione�aggiud icatrice�idonea�a�produrre�effetti�giuridici.�Pertanto,�gli�Stati�membri�non�sono�autorizzati� a�subordinare�la�possibilita�di�ricorso�al�fatto�che�la�procedura�di�affidamento�di�appalto� pubblico�in�questione�abbia�formalmente�raggiunto�una�fase�determinata.� 2)�Nell'ipotesi�in�cui�un'amministrazione�aggiudicatrice�intenda�concludere�un�contratto� a�titolo�oneroso�relativo�a�servizi�rientranti�nell'ambito�di�applicazione�ratione materiae della� direttiva�92/50,�come�modificata�dalla�direttiva�97/52,�con�una�societa�da�essa�giuridicam ente�distinta,�nella�quale�la�detta�amministrazione�detiene�una�partecipazione�insieme�con� una�o�piu�imprese�private,�le�procedure�di�affidamento�degli�appalti�pubblici�previste�dalla� citata�direttiva�debbono�sempre�essere�applicate�.� (doc. 2) Conclusioni dell'Avvocato Generale Juliane Kokott presentate il 10 marzo 2005, nella causa C-458/03 Parking Brixen GmbH ^Domanda dipronuncia pregiudiziale, proposta dal Tribunale Amministrativo, Sezione autonoma per la provincia di Bolzano ��Introduzione 1.�^Una�delle�questioni�principali�della�disciplina�degli�appalti�pubblici�riguarda�il�conf ine�tra�procedure�di�aggiudicazione�per�le�quali�e�obbligatorio�l'espletamento�di�una�gara� ad�evidenza�pubblica�e�procedure�per�le�quali�siffatto�espletamento�non�e�obbligatorio.�A� tal�proposito�e�di�particolare�attualita�la�distinzione�tra�l'affidamento�esterno�di�appalti�ed� il�cosiddetto�affidamento�diretto,�chiamato�anche��affidamento�in house�.� 2.�^Gli�affidamenti in house in senso stretto sono�procedure�con�cui�una�pubblica�ammin istrazione�affida�un�appalto�ad�un�suo�ente�strumentale�non�dotato�di�personalita�giuridica� propria.�In senso lato,�possono�rientrare�nell'ambito�degli�affidamenti�in house anche�particol ari�casi�in�cui�amministrazioni�aggiudicatrici�stipulano�contratti�con�societa�loro�controllate� dotate�di�propria�personalita�giuridica.�Mentre�gli�affidamenti�in house in�senso�stretto�non� sono�affatto�rilevanti�per�la�disciplina�in�materia�di�aggiudicazione�di�appalti,�dato�che�essi� costituiscono�vere�e�proprie�procedure�amministrative�interne�(1),�per�quanto�riguarda�gli� affidamenti�in house in�senso�lato�(da�alcuni�chiamati�anche�affidamenti�quasi�in house (2)) si�pone�sovente�la�difficile�questione�diretta�ad�accertare�se�per�essi�esista�o�meno�l'obbligo� di�svolgere�una�procedura�ad�evidenza�pubblica.�In�questa�causa�la�Corte�di�Giustizia�si� occupa�per�l'ennesima�volta(3)�della�suddetta�problematica.� 3.�^Il�Comune�di�Bressanone�ha�trasferito�la�gestione�di�due�parcheggi�pubblici�a�pagam ento�ad�una�sua�societa�controllata,�l'Azienda�Servizi�Municipalizzati�Bressanone�S.p.A.� [in�prosieguo:�la��ASM�Bressanone�S.p.A.�],�senza�aver�precedentemente�indetto�alcuna� pubblica�gara�di�aggiudicazione.�La�societa�privata�Parking�Brixen�S.r.l.�ha�presentato� ricorso�avverso�tale�modalita�di�affidamento.�Il�giudice�italiano�adito,�il�Tribunale�ammini( 1)�Sentenza�18�novembre�1999,�causa�C-107/1998,�Teckal�(Racc.�pag.�1-8121,�punti�49�e� 50),�riguardante�la�direttiva�del�Consiglio�14�giugno�1993,�93/36/CEE,�che�coordina�le�proc edure�di�aggiudicazione�di�appalti�pubblici�di�forniture�(Gazzetta Ufficiale L�199,�pag.�1;� in�prosieguo:�la��direttiva�93/36�).� (2)�V.,�al�riguardo,�paragrafo�49�delle�conclusioni�dell'avvocato�generale�Stix-Hackl� 23�settembre�2004,�causa�C-26/03,�Stadt�Halle�(Racc.�pag.�1-0000).� (3)�V.�la�fondamentale�sentenza�Teckal�(cit.�alla�nota�2).�Solo�di�recente,�l'11�gennaio� 2005,�e�stata�pronunziata�sentenza�nella�causa�C-26/03,�Stadt�Halle�e�a.�(Racc.,�pag.� 1-0000).�Attualmente�sono�ancora�pendenti,�ad�esempio,�le�cause�C-231/03�(Cenarne),� C-29/04�(Commissione/Austria)�e�C-216/04�(Saba�Italia).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� strativo,�Sezione�autonoma�per�la�provincia�di�Bolzano�(in�prosieguo�anche:�il��giudice�del� rinvio�),�ha�sottoposto�alla�Corte�di�Giustizia�due�questioni�pregiudiziali�riguardanti,� sostanzialmente,�da�un�lato,�la�distinzione�tra�concessione�e�affidamento�di�pubblici�servizi� e,�dall'altro,�la�distinzione�tra�affidamento�esterno,�per�il�quale�esiste�l'obbligo�di�svolgere� una�gara�ad�evidenza�pubblica,�e�affidamento�in house,�che�non�soggiace�a�tale�obbligo.� Contesto normativo A ^La normativa comunitaria 4.�^Nel�caso�di�specie�il�contesto�normativo�comunitario�e�costituito,�da�un�lato,�dalla� direttiva�del�Consiglio�18�giugno�1992,�92/50/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�aggiudica- zione�degli�appalti�pubblici�di�servizi(4)�(in�prosieguo:�la��direttiva�92/50�),�e,�dall'altro,� dagli�artt.�43�CE,�49�CE�e�86,�n.�1,�CE.� 5.�^Le�lett.�a) e�b), citate�per�estratto,�dell'art.�1�della�direttiva�92/50,�prevedono�quanto� segue:��Ai�fini�della�presente�direttiva�s'intendono�per:� a)��appalti�pubblici�di�servizi�,�i�contratti�a�titolo�oneroso�stipulati�in�forma�scritta�tra� un�prestatore�di�servizi�ed�un'amministrazione�aggiudicatrice�(...)� b)��amministrazioni�aggiudicatrice,�lo�Stato,�gli�enti�locali,�gli�organismi�di�diritto�pub- blico,�le�associazioni�costituite�da�detti�enti�od�organismi�di�diritto�pubblico.�(...)�.� 6.�^L'art.�43�CE�garantisce�la�liberta�di�stabilimento,�mentre�l'art.�49�CE�garantisce�la� liberta�di�prestazione�di�servizi.�Ai�sensi�degli�artt.�48,�n.�1,�CE�e�55�CE,�le�societa�costituite� conformemente�alla�legislazione�di�uno�Stato�membro�e�aventi�la�sede�sociale,�l'amministra- zione�centrale�o�il�centro�di�attivita�principale�all'interno�della�Comunita�sono�equiparate,� riguardo�ad�entrambe�le�suddette�liberta�fondamentali,�alle�persone�fisiche�aventi�la�cittadi- nanza�degli�Stati�membri.� 7.�^Infine,�i�primi�due�numeri�dell'art.�86�CE�prevedono�quanto�segue:� �1)�Gli�Stati�membri�non�emanano�ne�mantengono,�nei�confronti�delle�imprese�pubbliche�e� delle�imprese�cui�riconoscono�diritti�speciali�o�esclusivi,�alcuna�misura�contraria�alle�norme� del�presente�trattato,�specialmente�a�quelle�contemplate�dagli�articoli�12�e�da�81�a�89�inclusi.� 2)�Le�imprese�incaricate�della�gestione�di�servizi�di�interesse�economico�generale�o�aventi� carattere�di�monopolio�fiscale�sono�sottoposte�alle�norme�del�presente�trattato,�e�in�particolare� alle�regole�di�concorrenza,�nei�limiti�in�cui�l'applicazione�di�tali�norme�non�osti�all'adempi- mento,�in�linea�di�diritto�e�di�fatto,�della�specifica�missione�loro�affidata.�Lo�sviluppo�degli� scambi�non�deve�essere�compromesso�in�misura�contraria�agli�interessi�della�Comunita��.� B ^La normativa nazionale 8.�^In�Italia,�l'art.�115,�primo�comma,�del�decreto�legislativo(5)�18�agosto�2000,�n.�267� (in�prosieguo:�il��decreto�legislativo�n.�267/2000�)(6),�autorizza�i�Comunie�glialtri�enti� locali�a�trasformare,�per�atto�unilaterale,�le�proprie�aziende�autonome�(chiamate�anche� aziende�speciali)�in�societa�per�azioni.�Tali�societa�conservano�tutti�i�diritti�e�gli�obblighi� anteriori�alla�trasformazione,�subentrando�cos|�in�tutti�i�rapporti�attivi�e�passivi�delle�prece- denti�aziende�speciali.�Ai�sensi�della�disposizione�suddetta,�ciascun�ente�locale�puo�restare� unico�azionista�di�una�di�queste�societa�,�anche�se�per�un�periodo�non�superiore�a�due�anni� dalla�trasformazione.� 9.�^L'art.�88,�sesto�comma,�del�Testo�coordinato�delle�disposizioni�sull'ordinamento�dei� Comuni�della�Regione�autonoma�Trentino-Alto�Adige�(in�prosieguo:�l'�Ordinamento�dei� Comuni�),�dispone�quanto�segue:� (4)�Direttiva�del�Consiglio�18�giugno�1992,�92/50/CEE,�che�coordina�le�procedure�di� aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�servizi�(Gazzetta Ufficiale L�209,�pag.�1).�Questa� direttiva�e�stata�abrogata�e�sostituita�dalla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio� 31�marzo�2004,�2004/18/CE,�relativa�al�coordinamento�delle�procedure�di�aggiudicazione� degli�appalti�pubblici�di�lavori,�di�forniture�e�di�servizi�(Gazzetta Ufficiale L�134,�pag.�114;� in�prosieguo:�la��direttiva�2004/18�).�Tuttavia,�sotto�il�profilo�temporale,�rimane�applicabile� alla�fattispecie�la�direttiva�92/50.� (5)�Decreto�legislativo�o�legge�delegata.� (6)�Il�decreto�legislativo�n.�267/2000,��Testo�unico�delle�leggi�sull'ordinamento�degli�enti� locali�,�e�pubblicato�in�GURI n.�227�del�28�settembre�2000,�Suppl. ord.�n.�162.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� �I�Comuni�disciplinano�con�regolamento�le�procedure�e�i�criteri�per�la�scelta�delle�forme� organizzative�di�gestione�dei�servizi�pubblici�a�rilevanza�economica�ed�imprenditoriale�tra� le�seguenti:� a)�costituzione�di�aziende�speciali;� b)�costituzione�o�partecipazione�ad�apposite�societa�per�azioni�o�a�responsabilita�limi- tata�ad�influenza�dominante�pubblica�locale; c)�affidamento�della�gestione�di�servizi�pubblici�a�terzi,�prevedendo�adeguate�procedure� concorrenziali�per�la�loro�individuazione�(...)��(7).� 10.�^Inoltre,�l'art.�88,�comma�18,�dell'Ordinamento�dei�Comuni�prevede�la�possibilita� che�in�qualunque�momento�gli�enti�locali�soci�affidino�^a�determinate�condizioni�ivi�specifi- cate�^alle�societa�costituite�ai�sensi�del�sesto�comma�lo�svolgimento�di�ulteriori�servizi�pub- blici�che�siano�compatibili�con�l'oggetto�della�societa�.� Fatti Fattispecie e procedimento principale 11.�^II�Comune�di�Bressanone,�situato�nella�regione�autonoma�Trentino-Alto�Adige,� trasferiva�alla�ASM�Bressanone�S.p.A.�negli�anni�2001�e�2002�^entrambe�le�volte�senza� avere�precedentemente�indetto�alcuna�pubblica�gara�di�aggiudicazione�^lagestione�di�due� parcheggi�pubblici.�Tali�parcheggi�sono�collegati�alla�piscina�pubblica�comunale,�la�cui� costruzione�e�la�cui�gestione�erano�gia�state�precedentemente�affidate,�nell'anno�2000,�alla� Servizi�municipalizzati�Bressanone.�Come�pero�e�emerso�nel�corso�dell'udienza�di�discus- sione,�questi�parcheggi�non�vengono�utilizzati�esclusivamente�dagli�utenti�della�piscina.� 12.�^Secondo�le�indicazioni�del�giudice�del�rinvio,�i�parcheggi�si�trovano�su�due�diverse� particelle�fondiarie,�la�491/6�e�la�491/11.� 13.�^Nel�dicembre�2001�il�Comune�(8)�concedeva�alla�ASM�Bressanone�S.p.A.,�sulla� particellafondiaria491/11,�ildirittodiedificazionedelsuoloedelsottosuoloperlarealizza- zione�di�posti�auto.�Fino�al�completamento�del�garage�sotterraneo�era�stato�ivi�previsto�ini- zialmente�un�provvisorio�parcheggio�all'aperto.�A�tale�scopo�l'area�(fino�ad�allora�un�campo� di�calcio)�era�stata�consolidata�e�trasformata�temporaneamente�in�un�parcheggio�con�circa� 200�posti�auto.� 14.�^Nel�novembre�2002,�al�fine�di�predisporre�ulteriori�posti�auto,�alla�ASM�Bressa- none�S.p.A.�veniva�affidata�anche�la�gestione,�per�la�durata�di�nove�anni,�del�limitrofo�par- cheggio�all'aperto�situato�sulla�particella�491/6(9).�Tale�parcheggio,�anch'esso�con�una� capienza�di�circa�200�posti�auto,�era�stato�precedentemente�gestito�per�oltre�dieci�anni�diret- tamente�dal�Comune�di�Bressanone.� 15.�^In�base�ad�un�accordo�concluso�con�il�Comune�di�Bressanone�il�19�dicembre�2002,� la�ASM�Bressanone�S.p.A.�veniva�autorizzata�a�riscuotere�il�corrispettivo�dagli�utenti�del� parcheggio�situato�sulla�particella�491/6�per�l'utilizzazione�di�quest'ultimo.�A�sua�volta�essa� si�obbligava�a�versare�al�Comune�un�indennizzo�annuale�pari�a�EUR�151�700,�che�sarebbe stato�aumentato�di�una�determinata�percentuale�nel�caso�di�aumento�del�prezzo�del�biglietto di�parcheggio�(10).�Inoltre�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�si�obbligava�a�continuare�ad�impiegare� il�personale�del�suddetto�parcheggio,�fino�ad�allora�alle�dipendenze�del�Comune�di�Bressa- none,�a�sopportare�i�costi�della�manutenzione�ordinaria�e�straordinaria�dell'area,�assumen- dosene�tutte�le�responsabilita�.�Infine�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�si�dichiarava�disponibile�a� continuare�all'interno�dell'area�del�parcheggio�la�gestione�del�noleggio�di�biciclette,�prece- dentemente�effettuata�dal�Comune�di�Bressanone,�nonche�a�consentirvi�anche�in�futuro�lo� svolgimento�del�mercato�settimanale.� (7)�Questa�disposizione�deriva�dall'art.�44�della�legge�regionale�4�gennaio�1993,�n.�1� (BUR Trentino-Alto�Adige�n.�3�del�19�gennaio�1993,�Suppl. ord.�n.�1),�modificato�dall'art.�10� della�legge�regionale�23�ottobre�1998,�n.�10�(BUR Trentino-Alto�Adige�n.�45�del�27�ottobre� 1998,�Suppl.n.�2).� (8)�Delibera�del�Consiglio�comunale�18�dicembre�2001,�n.�118.� (9)�Delibera�del�Consiglio�comunale�28�novembre�2002,�n.�107.� (10)�Da�quanto�risulta�dall'ordinanza�di�rinvio�pregiudiziale,�un�aumento�del�prezzo�del� biglietto�di�parcheggio�avrebbe�determinato�un�aumento�dell'indennizzo�annuale��nella� misura�dell'80�del�corrispondente�aumento�percentuale�del�prezzo�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 16.�^Secondo�le�indicazioni�del�giudice�del�rinvio,�non�veniva�invece�concluso�alcun� accordo�concernente�l'utilizzo�del�parcheggio�all'aperto�sulla�particella�fondiaria�491/11.� 17.�^La�Parking�Brixen�S.r.l.,�che�gia�gestisce�un�altro�autosilo�in�un'altra�zona�di�Bres- sanone�ed�e�altrettanto�interessata�alla�gestione�dei�due�parcheggi�oggetto�della�presente controversia,�si�e�opposta�a�siffatta�assegnazione�della�gestione�del�parcheggio�alla�ASM� Bressanone�S.p.A.�Il�17�gennaio�2003�ha�presentato�ricorso�dinanzi�al�giudice�del�rinvio,� chiedendo�l'annullamento�del�relativo�atto�d'assegnazione.� UlteriorielementisullaASMBressanoneS.p.A. esullaprecedenteaziendaautonoma 18.�^L'ASM�Bressanone�S.p.A.�e�succeduta�giuridicamente�alla�Servizi�municipalizzati� Bressanone,�originariamente�un'azienda�autonoma�(chiamata�anche�azienda�speciale)�del� Comune�di�Bressanone.�Nell'ottobre�2001�il�Comune,�in�applicazione�dell'art.�115�del�decreto� legislativo�n.�267/2000,�ha�trasformato�tale�azienda�autonoma,�dotata�di�personalita�giuri- dica�e�di�autonomia�gestionale�sin�dal�1�gennaio�1999,�in�una�societa�per�azioni,�la�ASM� Bressanone�S.p.A.�(11).� 19.�^Le�attivita�della�ASM�Bressanone�S.p.A.�sono�elencate�nell'art.�4�del�suo�Statuto,� ai�sensi�del�quale�essa�e�autorizzata�ad�operare�sia�sul�piano�locale�che�su�quello�nazionale� ed�internazionale�in�numerosi�settori�dell'approvvigionamento�in�senso�ampio,�in�particolare� in�quelli�del�rifornimento�e�dello�smaltimento�delle�acque,�della�fornitura�di�caloreediener- gia,�della�costruzione�di�strade,�dello�smaltimento�dei�rifiuti,�del�trasporto�di�persone�e�di� merci,�nonche��in�quelli�dell'informatica�e�delle�telecomunicazioni.�Anche�la�gestione�di�par- cheggi�e�di�autosili,�con�tutte�le�attivita�ad�essa�collegate,�rientra�nei�suoi�compiti.� 20.�^Azionista�unico�dell'ASM�Bressanone�S.p.A.,�sia�all'epoca�del�trasferimento�dei� due�parcheggi,�sia�in�seguito�era�il�Comune�di�Bressanone.�L'art.�5,�n.�2,�dello�Statuto�del- l'ASM�Bressanone�S.p.A.�prevede�che�la�quota�di�partecipazione�del�Comune�di�Bressanone al�capitale�sociale�non�debba�essere�mai�inferiore�alla�maggioranza�assoluta�delle�azioni� ordinarie.� 21.�^Ai�sensi�dell'art.�17�del�suo�Statuto,�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�e�amministrata�da� un�Consiglio�d'amministrazione�composto�da�tre�a�sette�membri�nominati�dall'assemblea degli�azionisti,�anche�se�al�Comune�di�Bressanone�(12)�e�in�ogni�caso�riconosciuta�la�facolta� di�nominare�la�maggioranza�dei�componenti�del�Consiglio�d'amministrazione.Aisensi�del- l'art.�18�dello�Statuto,�l'amministrazione�ordinaria�della�societa�e�delegata�al�Consiglio�di� amministrazione,�che,�tuttavia,�soggiace�a�numerose�restrizioni�e,�in�alcuni�casi�particolari,� deve�limitarsi�alla�conclusione�di�negozi�giuridici�fino�ad�un�valore�massimo�di�EUR�5�000� 000�per�affare.�Inoltre,�ai�sensi�dell'art.�24�dello�Statuto,�e�previsto�un�Collegio�sindacale� composto�di�tre�membri�effettivi�e�due�supplenti,�dei�quali�il�Comune�di�Bressanone�nomina� almeno�due�membri�effettivi�ed�un�supplente.� 22.�^La�precedente�azienda�speciale�Servizi�municipalizzati�Bressanone�aveva�svolto�di� fatto�compiti�simili�a�quelli�dell'attuale�ASM�Bressanone�S.p.A.,�seppur�limitatamente� all'ambito�di�competenza�territoriale�del�Comune�e�alla�cooperazione�extraterritoriale�con� altre�aziende.�La�gestione�di�parcheggi�e�autosili�rientrava�gia�nei�settori�di�sua�competenza,� mentre�non�ne�facevano�ancora�parte,�ad�esempio,�i�settori�dell'informatica�e�delle�telecomu- nicazioni.�Il�Consiglio�d'amministrazione�della�Servizi�municipalizzati�Bressanone�era�nomi- nato�dal�Consiglio�comunale�ed�era�tenuto�a�svolgere�la�sua�attivita�nel�rispetto�degli�obiet- tivi�generali�stabiliti�dal�Consiglio�comunale.� Rinvio pregiudiziale e procedimento dinanzi alla Corte 23.�^Con�ordinanza�23�luglio�2003�il�giudice�del�rinvio�ha�sospeso�il�procedimento,�sot- toponendo�alla�Corte�due�questioni�pregiudiziali.�Con�tali�questioni�pregiudiziali,�nella�cui� introduzione�viene�fatto�riferimento�agli�artt.�43�CE�e�segg.,�49�CE�e�segg.�e86CE,�si� intende�accertare:� 1)�se�il�contestato�affidamento�della�gestione�di�parcheggi�pubblici�a�pagamento�costi- tuiscaunappaltodipubblicoservizioaisensidelladirettiva92/50/CEE,�oppureunaconces- sione�di�pubblico�servizio,�a�cui�si�applicano�le�norme�comunitarie�sulla�concorrenza,�in�par- ticolare�gli�obblighi�della�parita�di�trattamento�e�della�trasparenza;� (11)�Delibera�del�Consiglio�comunale�25�ottobre�2001,�n.�97.� (12)�Da�quanto�e�emerso�durante�l'udienza,�il�responsabile�e�il�Consiglio�comunale.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� 2)�se�^qualora�si�dovesse�effettivamente�trattare�di�una�concessione�di�pubblico�servizio� avente�ad�oggetto�la�gestione�di�un�servizio�pubblico�locale�^l'affidamento�della�gestione�di� parcheggi�pubblici�a�pagamento,�che�puo�essere�effettuata�anche�senza�svolgimento�di�pub- blica�gara�ai�sensi�dell'art.�44,�sesto�comma,�lett.�b),�della�legge�regionale�4�gennaio�1993,� n.�1,�come�modificata�dall'art.�10�della�legge�regionale�23�gennaio�1998,�n.�10,�e�ai�sensi�del- l'art.�88,�sesto�comma,�lett.�a)e�b),�del�Testo�coordinato�delle�disposizioni�sull'ordinamento� dei�Comuni,�sia�compatibile�con�il�diritto�comunitario�e,�in�particolare,�con�i�principi�della� libera�prestazione�dei�servizi�e�della�libera�concorrenza,�del�divieto�di�discriminazione�e�con� gli�obblighi�di�parita�di�trattamento�e�di�trasparenza�da�esso�derivanti,�nonche�conilprinci- pio�di�proporzionalita�,�nel�caso�in�cui�tale�gestione�venga�affidata�ad�una�societa�per�azioni� costituita,�conformemente�all'art.�115�del�decreto�legislativo�n.�267/2000,�mediante�la�tra- sformazione�di�un'azienda�speciale�di�un�Comune�detentore�del�100�del�suo�capitale�sociale� al�momento�dell'affidamento,�ma�il�cui�Consiglio�di�amministrazione�dispone�dei�piu�ampi� poteri�di�ordinaria�amministrazione�fino�ad�un�valore�di�EUR�5�000�000�per�affare.� 24.�^Con�comunicazione�16�dicembre�2004�la�cancelleria�della�Corte�ha�messole�parti� processuali�a�conoscenza�del�fatto�che�l'11�gennaio�2005�la�Corte�avrebbe�pronunziato�sen- tenza�nella�causa�Stadt�Halle�(13),�affinche�esse�potessero�prendere�posizione�al�riguardo� nel�corso�dell'udienza�di�discussione�sulla�presente�causa�fissata�per�il�13�gennaio�2005.� 25.�^Nel�corso�del�procedimento�pregiudiziale�la�Parking�Brixen�AG,�la�ASM�Bressa- none�SpA,�il�Comune�di�Bressanone,�i�governi�italiano�e�austriaco,�nonche�la�Commissione� hanno�presentato�osservazioni�sia�scritte�che�orali.�Inoltre,�il�governo�olandese�ha�presentato� osservazioni�all'udienza.� Analisi giuridica 26.�^Con�l'ordinanza�di�rinvio�pregiudiziale�il�giudice�del�rinvio�intendesostanzial- mente�accertare�se�e�quali�criteri�direttivi�sono�previsti�dal�diritto�comunitario�per�i�negozi� giuridici�tra�amministrazioni�aggiudicatrici�e�loro�societa�controllate;�cio�costituisce�l'og- getto�della�seconda�questione�pregiudiziale.�Prima�pero�,�nell'ambito�della�prima�questione� pregiudiziale,�sara�necessario�verificare�da�quali�norme�di�diritto�comunitario�^dalla�diret- tiva�92/50�o,�in�generale,�dai�principi�giuridici�fondamentali�contenuti�nel�Trattato�CE�^si� possano�ricavare�i�suddetti�eventuali�criteri�direttivi;�a�tale�scopo�e�necessario�distinguere� tra�pubblici�appalti�e�pubbliche�concessioni�di�servizi.� A ^Sulla prima questione: distinzione tra pubblico appalto e pubblica concessione di servizi 27.�^Con�la�sua�prima�questione�il�giudice�del�rinvio�vuole�essenzialmente�accertare�se� si�e�in�presenza�di�un�pubblico�appalto�di�servizi�nel�significato�accolto�dalla�direttiva� 92/50�oppure�di�una�pubblica�concessione�di�servizi�qualora�un'amministrazione�aggiudica- trice�incarichi�una�societa�della�gestione�di�un�parcheggio�pubblico,�autorizzandola�a�riscuo- tere�un�corrispettivo�per�l'utilizzazione�del�parcheggio,�e�tale�societa�,�a�sua�volta,�si�obblighi� a�versare�al�Comune�un�indennizzo�annuale.� 28.�^Per�risolvere�la�suddetta�questione�non�e�al�momento�rilevante�la�distinzione�all'i- nizio�effettuata�tra�procedure�di�attribuzione�a�terzi,�per�le�quali�e�obbligatorio�l'espleta- mento�di�una�procedura�ad�evidenza�pubblica,�ed�affidamenti�in house,per�iquali�cio�non�e� obbligatorio�(14).�Piuttosto,�e�qui�sufficiente�accertare�se�il�semplice�oggetto�di�un�negozio� giuridico,�come�quello�concluso�nel�caso�di�specie�tra�il�Comune�di�Bressanone�e�la�ASM� Bressanone�S.p.A.,�rientri�o�meno�nell'ambito�di�applicazione�della�direttiva�92/50.�Esso�vi� rientrerebbe�se�il�negozio�giuridico�in�questione�fosse�un�pubblico�appalto�di�servizi,�mentre� non�vi�rientrerebbe�se�si�trattasse,�invece,�di�una�concessione�di�servizi.�Difatti,�secondo�la� giurisprudenza�della�Corte,�dapprima�formatasi�sulla�cosiddetta�direttiva�di�coordinamento� settoriale�93/38/CEE(15)�e�successivamente�estesa�anche�alla�direttiva�di�coordinamento� (13)�Cito alla�nota�4.� (14)�V.,�al�riguardo,�paragrafi�1�e�2�di�queste�conclusioni.� (15)�Direttiva�del�Consiglio�14�giugno�1993,�93/38/CEE,�che�coordina�le�procedure�di� appalto�degli�enti�erogatori�di�acqua�e�di�energia,�degli�enti�che�forniscono�servizi�di�tra- sporto�nonche�degli�enti�che�operano�nel�settore�delle�telecomunicazioni�(Gazzetta Ufficiale L�199,�pag.�84),�nel�frattempo�abrogata�e�sostituita�dalla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� dei�servizi�92/50,�siffatte�concessioni,�anche�nel�caso�in�cui�riguardino�i�settori�d'attivita��elen- cati�negli�allegati�delle�suddette�direttive,�non�costituiscono�contratti�scritti�a�titolo�oneroso� nel�significato�accolto�da�entrambe�le�direttive(16).�Cio��,�tra�l'altro,�trova�una�conferma�a� contrario�nel�fatto�che�le�concessioni�di�servizi�sono�per�la�prima�volta�espressamente�men- zionate(17)nella�direttiva�difutura�attuazione�2004/18/CE.� 29.�^A�differenza�del�pubblico�appalto�di�servizi,�la�concessione�di�servizi�e��caratteriz- zata�dal�fatto�che�la�controprestazione�che�il�gestore�del�servizio�in�questione�ottiene�dal- l'amministrazione�aggiudicatrice�consiste�nel�diritto di sfruttare, ai fini della sua remunera- zione, la propria prestazione (18).� 30.�^Come�giustamente�osservato�dalla�Commissione�e�dai�governi�austriaco�e�italiano,� nel�caso�di�una�concessione di servizi la�societa��sopporta�i�rischi�collegati�alla�prestazione� del�servizio�ed�ottiene�la�sua�controprestazione�^almeno�in�parte�^dagli�utenti�del�servizio,� attraverso�la�riscossione�di�un�prezzo(19).�Esiste�quindi�un�rapporto�giuridico�trilaterale�tra� affidante,�affidatario�ed�utente�del�servizio.�Al�contrario,�un�pubblico�appalto di servizi da�� luogo�esclusivamente�ad�un�rapporto�giuridico�bilaterale,�all'interno�del�quale�il�compenso� per�la�prestazione�eseguita�viene�pagato�dall'amministrazione�aggiudicatrice�medesima,�che,� tra�l'altro,�sopporta�il�rischio�collegato�alla�fornitura�del�servizio.� 31.�^Dai�fatti�qui�noti,�nella�fattispecie�la�controprestazione�ricevuta�dalla�ASM�Bressa- none�S.p.A.�da�parte�del�Comune�di�Bressanone�per�la�gestione�del�parcheggio�sulla�particella� fondiaria�491/6�consiste�esclusivamente�nell'autorizzazione�data�alla�ASM�Bressanone� S.p.A.�a�riscuotere�dagli�utenti�un�corrispettivo�per�l'utilizzazione�del�parcheggio.�Sotto�l'a- spetto�economico�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�puo��percepire�in�questo�modo�i�frutti�delle�pre- stazioni�eseguite,�ossia�della�gestione�e�della�manutenzione�del�parcheggio.�Allo�stesso�tempo,� pero��,�essa�sopporta�anche�il�rischio�economico�della�gestione�del�parcheggio,�dato�che�con�l'in- casso�del�corrispettivo�per�la�sua�utilizzazione�deve�coprire�non�soltanto�le�spese�ordinarie,� ma�anche�quelle�di�manutenzione�dell'area�di�parcheggio,�nonche�corrispondere�al�Comune� l'indennizzo�annuale.�Tutti�questi�elementi�contrastano�con�la�supposta�esistenza�di�un�pub- blico�appalto�di�servizi,�rivelando,�piuttosto,�l'esistenza�di�una�concessione�di�servizi.� 32.�^Dalle�informazioni�a�disposizione�non�si�puo��con�sicurezza�accertare�se�altrettanto� valga�per�il�parcheggio�sulla�particella�fondiaria�491/11.�Del�resto,�e��compito�del�giudice� del�rinvio,�e�non�della�Corte�di�Giustizia,�applicare�alla�fattispecie�del�procedimento�princi- pale�i�criteri�derivanti�dal�diritto�comunitario(20).�Il�giudice�del�rinvio�dovra��,�segnatamente,� accertare�se�la�controprestazione�che�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�ha�ottenutodal�Comune� di�Bressanone�per�la�gestione�del�parcheggio�consista�nell'autorizzazione�a�riscuotere�dagli� utenti�del�parcheggio�un�corrispettivo�per�la�sua�utilizzazione.� del�Consiglio�31�marzo�2004,�2004/17/CE,�che�coordina�le�procedure�di�appalto�degli�enti� erogatori�di�acqua�e�di�energia,�degli�enti�che�forniscono�servizi�di�trasporto�e�servizi�postali� (Gazzetta Ufficiale L�134,�pag.�1).� (16)�Sull'art�1,�lett.�a),�della�direttiva�di�coordinamento�dei�servizi�92/50,�v.�ordinanza� 30�maggio�2002,�causa�C-358/00,�Buchha�ndler-Vereinigung�(Racc.pag.�1-4685,�punti29�e� 30);�sull'art.�1,�n.�4,�della�direttiva�di�coordinamento�dei�settori�93/38/CEE,�v.�sentenza� 7�dicembre�2000,�causa�C-324/1998,�Telaustria�e�Telefonadress�(Racc.�pag.�1-10745,�punti� 57�e�58).� (17)�Art.�1,�n.�4,�della�direttiva�2004/18.� (18)�Sentenza�Telaustria�e�Telefonadress�(punto�58,�secondo�trattino)�e�ordinanza� Buchha��ndler-Vereinigung�(punto�27),�entrambe�citate�alla�nota�17.�In�tal�senso�anche�la�defi- nizione�legale�in�futuro�applicabile�contenuta�nell'art.�1,�n.�4,�della�direttiva�2004/18.� (19)�A�tal�proposito�la�Commissione�rimanda�anche�alla�sua�comunicazione�29�febbraio� 1999,�concernente�l'interpretazione�delle�concessioni�nel�diritto�comunitario�(Gazzetta Ufficiale 2000,�C�121,�pag.�2);�v.�ivi,�in�particolare,�sezione�2�febbraio� (20)�V.,�in�tal�senso,�per�tutte,�sentenza�16�luglio�1998,�causa�C-235/1995,�Dumon�e�Fro- ment�(Racc.�pag.�1-4531,�punto�25);�similmente�sentenza�Telaustria�e�Telefonadress�(cit. alla� nota�17,�punto�63).� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� 33.�^In�conclusione,�al�pari�della�ASM�Bressanone�S.p.A.,�dei�governi�austriaco�e�ita- liano�e�della�Commissione�(21),�sono�anch'io�dell'opinione�che,�qualora�un'amministrazione� aggiudicatrice�incarichi�una�societa��della�gestione�di�un�parcheggio�pubblico,�in�cambio�della� cui�utilizzazione�tale�societa��sia�autorizzata�a�riscuotere�un�corrispettivo,�obbligandosi,�a� sua�volta,�a�versare�all'amministrazione�aggiudicatrice�un�indennizzo�annuale,�non�si�tratti� di�un�pubblico�appalto�di�servizi�ai�sensi�della�direttiva�92/50,�bens|��di�una�concessione�di� servizi,�che�non�rientra�nell'ambito�di�applicazione�della�suddetta�direttiva.� B�^Sulla�seconda�questione�pregiudiziale:�criteri�di�diritto�comunitario�per�l'assegnazione�di� concessioni�di�servizi�a�societa�controllate�da�amministrazioni�aggiudicatici� 34.�^Con�la�seconda�questione�il�giudice�del�rinvio�vuole�in�sostanza�conoscere�a�quali� condizioni�un'amministrazione�aggiudicatrice�possa�affidare�ad�una�delle�sue�societa��control- late�una�concessione�di�servizi,�quale�la�gestione�di�parcheggi�pubblici�a�pagamento�conte- stata�nel�procedimento�principale,�senza�dover�ricorrere�al�previo�espletamento�di�una�pro- cedura�ad�evidenza�pubblica.� 1.�Norme�di�diritto�comunitario�concernenti�il�divieto�di�discriminazione�e�l'obbligo�di�tra- sparenza,�cogenti�anche�al�di�fuori�dell'ambito�di�applicazione�delle�direttive�in�materia� di�aggiudicazione�di�pubblici�appalti.� 35.�^Contrariamente�a�quanto�sostenuto�dal�governo�olandese,�in�giurisprudenza�e�� ormai�pacifico�che�le�amministrazioni�aggiudicatrici�sono�sottoposte,�anche�al�di�fuori�del- l'ambito�di�applicazione�delle�direttive�in�materia�di�aggiudicazione�di�appalti�pubblici�(22),� -ai�vincoli�del�diritto�comunitario�derivanti�dalle�norme�fondamentali�(23)�del�Trattato�CE,� segnatamente�dalle�liberta��fondamentali�e�dal�divieto�di�discriminazione�in�esse�conte- nuto�(24).� 36.�^Dal�divieto�di�discriminazione�deriva�un�obbligo�di�trasparenza.�Difatti,�solo�allor- che�l'assegnazione�di�un�appalto�o�di�una�concessione�viene�effettuata�secondo�le�regole�sulla� trasparenza�si�puo��determinare�se�nel�caso�concreto�sia�stato�rispettato�il�principio�della� parita��di�trattamento�o�se,�invece,�sia�stata�presa�una�decisione�arbitraria�a�favore�o�contro� un�determinato�offerente(25).� 37.�^Tutto�cio��non�significa�affatto�che�si�debba�arrivare�all'applicazione�di�una�proce- dura�del�tutto�identica�a�quella�prevista�dalle�direttive�in�materia�di�aggiudicazione�di�pub- blici�appalti.�Tuttavia,�come�affermato�dalla�Corte�nella�sentenza�Telaustria�e�Telefonadress,� l'obbligo�di�trasparenza�cui�e��tenuta�l'amministrazione�aggiudicatrice��consiste�nel�garantire,� in�favore�di�ogni�potenziale�offerente,�un�adeguato�livello�di�pubblicita��che�consenta�l'aper- tura�degli�appalti�dei�servizi�alla�concorrenza,�nonche�il�controllo�sull'imparzialita��delle�pro- cedure�di�aggiudicazione(26)�.� (21)�Gli�altri�partecipanti�non�hanno�invece�approfondito�tale�problematica.�Il�Comune� di�Bressanone�e�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�negano�piuttosto�l'esistenza�di�una�concessione� di�servizi�sulla�base�del�fatto�che�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�non�e��impresa�terza�rispetto�al� Comune�di�Bressanone.� (22)�Sull'inapplicabilita��della�direttiva�92/50�in�un�caso�come�quello�di�specie,�v.�le�consi- derazioni�effettuate�sulla�prima�questione�(paragrafi�27-33�di�queste�conclusioni).� (23)�In�un�caso�come�il�presente�possono�assumere�rilevanza�la�liberta��di�prestazione�di� servizi�(art.�49�CE)�e�^qualora�un�offerente�straniero�si�voglia�stabilire�in�Italia�per�ivi� gestire�parcheggi�^anche�la�liberta��di�stabilimento�(art.�43�CE).� (24)�In�tal�senso�^in�particolare�nel�caso�di�una�concessione�di�servizi�^la�sentenza� Telaustria�e�Telefonadress�(cit.�alla�nota�17,�punto�60);�v.,�inoltre,�sentenza�23�gennaio� 2003,�causa�C-57/01,�Makedoniko�Metro�e�Michaniki�(Racc.�pag.�1-1091,�punto�69),�e�ordi- nanza�3�dicembre�2001,�causa�C-59/00,�Vestergaard�(Racc.�pag.�1-9505,�punti�20�e�21);�simil- mente,�sentenza�18�giugno�2002,�causa�C-92/00,�HI�(Racc.�pag.�1-5553,�punto�47).� (25)�Sentenze�Telaustria�e�Telefonadress�(cit.,�alla�nota�17,�punto�61)�e�HI�(cit.�alla�nota� 25,�punto�45);�sentenza�18�novembre�1999,�causa�C-275/1998,�Unitron�Scandinavia�e�3-S� (Racc.�pag.�1-8291,�punto�31).� (26)�Sentenza�Telaustria�e�Telefonadress�(cit.alla�nota�17,punto�62).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 38.�^Si�menziona�solo�a�margine�che�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�eccepisce�al�riguardo� che�gli�artt.�43�CE�e�segg.�non�trovano�alcuna�applicazione�nel�caso�di�specie,�perche�la�fat- tispecie�oggetto�del�procedimento�principale�sarebbe�priva�dell'elemento�dell'extraterritoria- lita�,�giacche�tutte�le�parti�processuali�hanno�la�loro�sede�in�Italia.� 39.�^A�tale�riguardo�si�deve�osservare�che�e�pur�vero�che�le�liberta�fondamentali�non� possono�trovare�applicazione�nei�confronti�di�fattispecie�nazionali�(27),�tuttavia,�come�hanno� giustamente�osservato�la�Commissione,�la�Parking�Brixen�S.r.l.�ed�il�governoaustriaco,un'e- ventuale�violazione�dell'obbligo�di�trasparenza�derivante�dalla�disciplina�in�materia�di�pub- blici�appalti�si�ripercuote�non�solo�su�imprese�nazionali,�come�la�Parking�Brixen�S.r.l.,�ma� anche�su�tutti�i�potenziali�interessati,�inclusi�i�potenziali�offerenti�dialtri�Stati�membri(28).� Quindi,�un'eventuale�mancanza�di�pubblicita�pregiudica�sempre�al�contempo�anche�le�liberta� fondamentali�dei�potenziali�offerenti�di�altri�Stati�membri.� 2.�Possibile�deroga�per�i�negozi�conclusi�con�proprie�societa�controllate:�la�giurisprudenza� Teckal� 40.�^Rimane�tuttavia�ancora�da�accertare�se�un'amministrazione�aggiudicatrice�non� possa�essere�eccezionalmente�esonerata�dal�rispetto�della�normativa�comunitaria�qualora� affidi�l'esecuzione�di�prestazioni�a�servizi�da�essa�controllati.� 41.�^Qualora�l'amministrazione�aggiudicatrice�intenda�all'uopo�incaricare�un'impresa� pubblica�diventata�autonoma�sotto�l'aspetto�organizzativo,�ossia�una�delle�sue�societa�con- trollate,�la�soluzione�appare�chiara:�sulla�base�del�principio�della�parita�di�trattamento�di� imprese�pubbliche�e�private,�segnatamente�sancito�dall'art.�86,�n�.l,�CE,�un'impresa�pubblica� ^fatte�salve�le�deroghe�contenute�nell'art.�86,�n.�2,�CE�^non�deve�ricevere�un�trattamento� migliore�rispetto�alla�concorrenza�privata.�Pertanto,�un'amministrazione�aggiudicatrice�non� puo�incaricare�direttamente�della�prestazione�di�servizi�una�sua�societa�controllata�senza� aver�prima�valutato�le�offerte�degli�altri�eventuali�partecipanti�ed�avutocura�di�espletare�a� tal�fine�una�gara�trasparente�di�aggiudicazione.� 42.�^D'altro�canto,�la�pubblica�amministrazione�rimane�senz'altro�liberadi�svolgere� completamente�i�suoi�compiti�con mezzipropri,�ossia�di�assolvervi�direttamente,�senza�ricor- rere�affatto�alle�prestazioni�di�imprese-pubbliche�o�private�^giuridicamente�autonome.�In� tal�caso�essa�non�e�soggetta�neppure�ai�vincoli�fissati�dalla�normativa�sugli�appalti(29)�e�dal- l'art.�86�CE.� 43.�^Come�gia�menzionato�all'inizio,�non�di�rado�sorgono�difficolta�nello�stabilire�nel� caso�concreto�il�confine�tra�siffatti�affidamenti�in house e�le�procedure�di�affidamento� esterno.�Al�riguardo�la�Corte�nella�sentenza�Teckal(30)�^in�riferimento�alla�direttiva�93/36� ^ha�stabilito�un�principio�fondamentale.�Dalla�suddetta�sentenza�deriva�che,�in�linea�di� principio,�la�disciplina�comunitaria�in�materia�di�pubblici�appalti�trovaapplicazione�ogni- qualvolta�venga�raggiunto�un accordo tra due persone distinte(31),�ossia�ogniqualvolta�venga� concluso�un�contratto.� (27)�Giurisprudenza�costante:�v.,�da�ultimo,�sentenza�16�dicembre�2004,�causa�C-293/03,� My�(Racc.�pag.�1-0000,�punto�40).�Specialmente�sulla�liberta�di�stabilimento�e�di�prestazione� di�servizi�v.�sentenza�7�febbraio�1979,�causa�115/1978,�Knoors�(Racc.�pag.�399,�punto�24,� prima�parte�della�prima�frase).� (28)�V.�anche�sentenza�25�aprile�1996,�causa�C-87/1994,�Commissione/Belgio�(Racc pag.� 1-2043,�punto�33),�secondo�cui�e�sempre�possibile�che�imprese�stabilite�in�altri�Stati�me�mbri� siano�riguardate,�direttamente�o�indirettamente,�dall'assegnazione�di�un�appalto.�Sicche�gli� obblighi�relativi�alla�gara�d'assegnazione�debbono�essere�rispettati�indipendentemente�dalla� nazionalita�o�dal�luogo�di�stabilimento�degli�offerenti.�Questa�considerazione�non�riguarda� soltanto�i�requisiti�delle�direttive�in�materia�di�aggiudicazione�di�appalti�pubblici,�ma�puo� valere�anche�riguardo�a�casi,�come�quello�di�specie,�in�cui�si�devono�applicare�i�principi�fon- damentali�del�diritto�comunitario.� (29)�Sentenza�Stadt�Halle�(cit.�alla�nota�4,�punto�48).� (30)�Sentenza�Teckal�(cit.,�alla�nota�2,�punti�46,�49�e�50).� (31)�Per�quanto�riguarda�l'applicazione�ratione personae e�dunque�necessario,�e�nello� stesso�tempo�sufficiente,�che�una�delle�parti�contraenti�sia�un'amministrazione�aggiudicatrice� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� 44.�^Determinante�ai�fini�dell'applicazione�della�disciplina�comunitaria�in�materia�di� pubblici�appalti�non�e��soltanto�l'aspetto�meramente�formale,�ma�anche�una�valutazione�cri- tica�del�negozio�giuridico.�Difatti,�anche�nel�caso�in�cui�entrambi�i�contraenti�siano�formal- mente�dotati�di�personalita��giuridica,�cionondimeno�il�negozio�giuridico�da�esse�concluso� puo��,�in�via�del�tutto�eccezionale,�essere�equiparato�ad�un�affidamento�in house,�purche�ven- gano�rispettati�entrambi�i�seguenti�criteri�cumulativi�elaborati�dalla�giurisprudenza(32):� ^l'amministrazione�aggiudicatrice�(33)�deve�esercitare�nei�confronti�della�societa��con- traente�(34)�un�controllo�analogo�a�quello�da�essa�esercitato�sui�propri�servizi�(primo criterio Teckal),�e� ^tale�societa��contraente�deve,�a�sua�volta,�realizzare�la�parte�piu��importante�della�sua� attivita��per(35)�l'amministrazione�o�per�le�amministrazioni�aggiudicatrici�che�la�controllano� (secondo criterio Teckal).� 45.�^La�Corte�di�Giustizia�ha�nel�frattempo�applicato�questa�giurisprudenza�non�sol- tantoriguardoalladirettiva93/36,maancheriguardoalledirettive92/50e93/37(36)�(37).� 46.�^I�criteri�Teckal�sono�applicabili�anche�a�casi,�come�quello�di�specie,�che�non�rien- trano�nell'ambito�di�applicazione�di�nessuna�delle�direttive�in�materia�di�aggiudicazione�di� appalti�pubblici(38).�Se�difatti�le�suddette�direttive,�nonostante�i�loro�dettagliati�requisiti� concernenti�le�gare�di�aggiudicazione,�prevedevano�gia��deroghe�per�gli�affidamenti�in house,� a�maggior�ragione�devono�essere�ammesse�deroghe�laddove�trovino�applicazione�requisiti� di�gara�meno�dettagliati,�ossia�requisiti�soltanto�generali,�derivanti�dal�divieto�di�discrimina- zione�e�dall'obbligo�di�trasparenza.�In�caso�contrario�si�arriverebbe�all'assurdo�risultato�che� le�amministrazioni�aggiudicatrici�al difuori dell'ambito�di�applicazione�delle�direttive�sareb- bero�soggette�a�requisiti�piu��rigorosi�che�all'interno,�cioe��ad�un�obbligo�inderogabile di�pub- blicita��e�di�trasparenza.� 47.�^Si�deve�inoltre�tener�presente�che�le�suddette�direttive�in�materia�di�aggiudicazione� di�appalti�pubblici�sono�esclusivamente�strumentali�alla�realizzazione�dei�principi�fondamen- (sentenze�Teckal,�cit.�alla�nota�2,�punto�42,�seconda�frase,�e�Stadt�Halle,�cit.,�alla�nota�4,� punto�47;�v.,�inoltre,�sentenza�7�dicembre�2000,�causa�C-94/1999,�ARGE,�Racc.pag.� 1-11037,�punto�40).� (32)�La�versione�originale�di�tali�criteri�e��contenuta�nel�punto�50,�seconda�frase,�della� sentenza�Teckal�(cit.�alla�nota�2).�Tali�criteri�vengono�menzionati�anche�nella�sentenza� 13�gennaio�2005,�C-84/03,�Commissione/Spagna�(Racc.�pag.�1-0000,�punto�38),�nonche�nella� sentenza�Stadt�Halle�(cit.�alla�nota�4,�punto�49,�seconda�frase),�sebbene�in�forma�leggermente� diversa.�Salvo�diversa�indicazione,�le�considerazioni�che�seguono�si�basano�su�quest'ultima� versione.� (33)�Nella�sentenza�Stadt�Halle�viene�utilizzata�l'espressione�macchinosa��un'autorita�� pubblica�che�sia�un'amministrazione�aggiudicatrice�,�mentre�nella�sentenza�Teckal�^in�rela- zione�alla�fattispecie�ivi�esaminata�^si�parla�di�un��ente�locale�.� (34)�Il�contraente�viene�definito�nella�sentenza�Teckal�letteralmente��persona�di�cui�trat- tasi�,�mentre�nella�sentenza�Stadt�Halle��entita��in�questione�.� (35)�L'uso�della�preposizione��con��nella�sentenza�Stadt�Halle�e�nella�maggior�parte� delle�versioni�linguistiche�della�sentenza�Teckal�e��insolito�sotto�l'aspetto�linguistico,�se�si� riflette�sul�fatto�che�non�si�e��in�presenza�di�una�cooperazione�tra�due�societa��,bens|��di�un�rap- porto�nel�quale�un'azienda�pubblica�svolge�determinati�compiti�oppure�presta�determinati� servizi�per�l'ente�pubblico�da�cui�dipende,�di�regola�un�ente�locale.� (36)�Direttiva�del�Consiglio�14�giugno�1993,�93/37/CEE,�che�coordina�le�procedure�di� aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�lavori�(Gazzetta Ufficiale L�199,�pag.�54),�nel�frat- tempo�abrogata�e�sostituita�dalla�direttiva�2004/18.� (37)�Sulla�direttiva�92/50�v.�sentenza�Stadt�Halle�(cit.alla�nota4,punti�47�e49);un� accenno�in�tal�senso�e��contenuto�gia��in�sentenza�ARGE�(cit.�alla�nota�32,�punto�40).�Sulla� direttiva�93/37,�v.�sentenza�Commissione/Spagna�(cit.�alla�nota�33,�punto�39).� (38)�Sull'inapplicabilita��della�direttiva�92/50�ad�un�caso�come�quello�presente,�v.�le�consi- derazioni�svolte�sulla�prima�questione�(paragrafi�27-33�di�queste�conclusioni).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� tali�del�Trattato�CE,�quali�in�particolare�risultano�dalle�liberta��fondamentali(39).�Pertanto,� deroghe�alle�direttive�costituiscono�in�ultima�analisi�deroghe�a�tali�principi.�Anche�cio��si� pone�a�favore�di�un'applicazione�della�giurisprudenza�Teckal�a�casi�in�cui�il�divieto�di�discri- minazione�e�l'obbligo�di�trasparenza�discendono�direttamente�da�tali�liberta��fondamentali,� e�non�soltanto�allorche�essi�si�concretizzano�nelle�direttive�in�materia�di�aggiudicazione�di� appalti�pubblici.� 48.�^Tuttavia,�se�in�un�caso�concreto�come�quello�di�specie�siano�stati�rispettati� entrambi�i�criteri�Teckal,�cosicche�^come�sostengono�il�Comune�di�Bressanone,�la�ASM� Bressanone�S.p.A.�ed�il�governo�italiano�^l'amministrazione�aggiudicatrice�non�sarebbe� obbligata�al�rispetto�della�disciplina�comunitaria�in�materia�di�appalti,potra��essere�accertato� soltanto�dopo�una�valutazione�complessiva�delle�circostanze�del�singolo�caso.� a) Primo�criterio�Teckal:�controllo�analogo�a�quello�esercitato�sui�propri�servizi� 49.�^Ai�sensi�del�primo�criterio�Teckal,�l'equiparazione�di�un�negozio�giuridico�ad�un� affidamento�diretto�presuppone�che�l'amministrazione�aggiudicatrice�eserciti�sull'altro�con- traente�un�controllo�analogo�a�quello�esercitato�sui�propri�servizi.� 50.�^La�Commissione�dubita�che�un�siffatto�controllo�possa�essere�esercitato�nei�Con- fronti�di�un'impresa�quale�la�ASM�Bressanone�S.p.A.,�per�due�ordini�di�motivi:�in�primo� luogo�perche�il�capitale�della�ASM�Bressanone�S.p.A.�deve�per�legge�essere�in�futuro,�ove� possibile,�aperto�alla�partecipazione�di�terzi�e,�in�secondo�luogo,�perche�gliorganidella�sud- detta�societa��per�azioni�possono�gestire�gli�affari�di�ordinaria�amministrazione�in�misura� ampiamente�autonoma.�Questo�secondo�aspetto�e��stato�sottolineato�anche�dalla�Parking�Bri- xen�Srl�e�dal�governo�austriaco.� i) L'esclusione�di�un�controllo�analogo�a�quello�esercitato�sui�propri�servizi�nell'ipotesi�della� partecipazione�di�privati� 51.�^Punto�di�partenza�di�queste�considerazioni�deve�essere�la�sentenza�recentemente� pronunciata�nella�causa�Stadt�Halle.�Difatti�in�tale�occasione�la�Corte�ha�precisato�il�primo� criterio�Teckal,�nel�senso�che�la�partecipazione,�anche�minoritaria,�di�privati�esclude�un� controllo analogo a quello esercitato suipropri servizi(40).� 52.�^Tale�chiarimento�dimostra�che�con�il�criterio�del�controllo�analogo a quello eserci- tato suipropri servizi la�giurisprudenza�ha�stabilito�un�parametro�piu��rigido�di�quello�comu- nemente�applicato,�ad�esempio,�nell'ambito�della�disciplina�sulla�concorrenza.�Pertanto,�il� fatto�che�l'amministrazione�aggiudicatrice�detenga�una�partecipazione�maggioritaria�al�capi- tale�della�sua�societa��controllata,�disponga�della�maggioranza�dei�voti�e�nomini�la�maggio- ranza�dei�rappresentanti�in�seno�agli�organi�di�tale�societa��^cos|��come�eventuali�accordi�tra� soci�^puo��essere�considerato�indizio�dell'esistenza�di�un�controllo�conforme�alle�regole�sulla� concorrenza(41)�e�far�diventare�la�societa��controllata�un'impresa�pubblica�ai�sensi�del- l'art.�86,�n.�1,�CE(42);�tuttavia�siffatti�elementi�non�sono�da�soli�sufficienti�ad�ipotizzare�l'e- sistenza�di�un�piu��pregnante�controllo�analogo a quello esercitato suipropri servizi.� 53.�^Difatti,�gia��la�sola�presenza�di�un�terzo�privato,�benche�soltanto�in�forma�di�parte- cipazione�minoritaria�senza�diritto�di�veto,�impedisce�all'amministrazione�aggiudicatrice� (39)�V.,�al�riguardo,�sesto�`considerando'�della�direttiva�92/50�e�secondo�`considerando'� della�direttiva�2004/18,�come�pure�sentenze�3�ottobre�2000,�causa�C-380/1998,�University� of�Cambridge�(Racc.�pag.�1-8035,�punto�16),�e�12�dicembre�2002,�causa�C-470/1999,�Univer- sale-Bau�e�a.�(Racc.�pag.�1-11617,�punto�51).�V.�inoltre�paragrafi�35-37�di�queste�conclusioni.� (40)�Sentenza�Stadt�Halle�(cit.�alla�nota�4,�punti�49�e�52).� (41)�V.�in�proposito�^riguardo�alla�nozione�di�controllo�nel�caso�di�concentrazione�di� imprese�^punti�13,�14,�18�e�segg.�della�comunicazione�della�Commissione�2�marzo�1998,� sulla�nozione�di�concentrazione�a�norma�del�regolamento�(CEE)�n.�4064/89�del�Consiglio� relativo�al�controllo�delle�operazioni�di�concentrazione�tra�imprese�(GU C�66,�pag.�5).� (42)�V.�anche�art.�2�della�direttiva�della�Commissione�25�giugno�1980,�80/723/CEE,�rela- tiva�alla�trasparenza�delle�relazioni�finanziarie�tra�gli�Stati�me�mbri�e�le�loro�imprese�pubbli- che�(GU L�195,�pag.�35),�da�ultimo�modificata�dalla�direttiva�della�Commissione�26�luglio� 2000,�2000/52/CE�(GU L�193,�pag.�75).� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� l'esercizio�di�un�controllo�analogo�a�quello�esercitato�sui�propri�servizi.La�presenza�di�un� terzo�privato�presuppone�sempre�da�parte�della�pubblica�amministrazione�un�minimo�di� considerazione�dei�suoi�interessi�economici,�giacche�soltanto�in�tal�caso�il�terzo�privato�met- tera�a�disposizione�della�pubblica�amministrazione�il�proprio�know-how�o�le�proprie�risorse� finanziarie.�Percio�,�qualora�un�terzo�privato�^eventualmente�dopo�l'espletamento�di�una� procedura�di�evidenza�pubblica�^acquisti�quote�di�partecipazione�di�una�societa�controllata,� il�fatto�che�la�pubblica�amministrazione�debba�tenere�conto�degli�interessi�economici�di� quello�potrebbe�ostacolarla�nella�concreta�realizzazione�dell'interesse�pubblico,�sebbene�que- st'ultimo�rimanga�realizzabile�dal�punto�di�vista�meramente�giuridico.�Il�suddetto�intreccio� tra�interessi�pubblici�e�privati�costituisce�il�principale�criterio�distintivo�tra�le�cosiddette� societa�a�capitale�misto�pubblico�privato�ed�i�servizi�amministrativi�veri�e�propri(43).� 54.�^Dato�che�le�societa�a�capitale�misto�pubblico�privato�non�possono�essere�sottopo- ste�da�parte�della�pubblica�amministrazione�ad�un�controllo�analogo�a�quello�esercitato�sui� propri�servizi,�tutti�i�negozi�giuridici�di�un'amministrazione�aggiudicatrice�con�le�sue�societa� controllate�a�capitale�misto�sono�in�linea�di�principio�soggetti�alla�disciplina�in�materia�di� pubblici�appalti�e,�in�particolare,�al�divieto�di�discriminazione�e�all'obbligo�di�trasparenza.� ii)�La�futura�apertura�del�capitale�della�societa�alla�partecipazione�di�terzi� 55.�^La�ASM�Bressanone�S.p.A.,�sia�prima�che�dopo�il�rilevamento�della�gestione�di� entrambi�i�parcheggi,�non�era�una�societa�a�capitale�misto�pubblico�privato,�bens|�una� societa�controllata�al�100%�dal�Comune�di�Bressanone.�Tuttavia�sul�Comune�gravava�l'ob- bligo�di�cedere�la�sua�posizione�di�azionista�unico�in�cambio�di�una�mera�partecipazione� di�maggioranza�entro�e�non�oltre�il�decorso�del�termine�di�due�anni�dalla�trasformazione� della�precedente�azienda�autonoma(44).� 56.�^Dal�principio�della�certezza�del�diritto�deriva�l'obbligo�di�accertare�sempre�ex�ante,� ossia�al�momento�della�conclusione�del�negozio�giuridico,�se�esista�o�meno�l'obbligo�di�effet- tuare�una�gara�di�aggiudicazione.�Difatti,�gia�al�momento�^della�stipulazione�del�contratto,� sia�l'amministrazione�aggiudicatrice�sia�l'impresa�contraente�sia,�infine,�le�imprese�le�cui� offerte�non�sono�state�prese�in�considerazione�debbono�essere�messe�in�condizione�di�accer- tare�se�fosse�o�meno�necessaria�una�procedura�ad�evidenza�pubblica.�Le�circostanze�future� debbono�senz'altro�essere�prese�in�considerazione�qualora�il�loro�verificarsi�fosse�con�sicu- rezza�prevedibile�gia�al�momento�dell'assegnazione.� 57.�^Ad�ogni�modo,�la�perdita�da�parte�del�Comune�del�100%�delle�partecipazioni�al� capitale�della�sua�societa�controllata�sarebbe�stata�prevedibile�con�sicurezza�se�l'acquisto�di� una�partecipazione�azionaria�da�parte�di�un�terzo�concreto�fosse�stata�gia�allora�imminente.� 58.�^La�Commissione�e�inoltre�dell'opinione�che,�in�un�caso�come�quello�di�specie,�la� perdita�da�parte�del�Comune�del�100%�delle�quote�societarie�sarebbe�stata�sufficientemente� prevedibile�gia�sulla�base�delle�disposizioni�legislative�in�vigore�e�che�quindi�tale�circostanza� avrebbe�dovuto�essere�tenuta�m�considerazione�fin�dal�momento�dell'affidamento.� 59.�^Invero,�da�una�disposizione�quale�l'art.�115�del�decreto�legislativo�n.�267/2000� deriva�^tutt'al�piu�(45)�^soltanto�un�obbligo�di�vendere�le�azioni�entro�un�determinato�ter- mine.�Se�e�quando�si�arrivi�effettivamente�alla�vendita�e�al�trasferimento�a�terzi�delle�parteci- (43)�Un�tale�riferimento�e�contenuto�anche�nella�sentenza�Stadt�Halle�(cit.�alla�nota�4,� punto�50).�Per�la�definizione�di�societa�a�capitale�misto�pubblico�privato�v.,�ad�esempio,� paragrafo�58�delle�conclusioni�dell'avvocato�generale�Stix-Hackl�nella�causa�Stadt�Halle� (cit.�alla�nota�3).� (44)�V.,�da�una�parte,�art.�115�del�decreto�legislativo�n.�267/2000�e,�dall'altra,�art.�88,� n.�6,�lett.�b),�dell'Ordinamento�dei�Comuni,�come�pure�l'art.�5,�n.�2,�dello�Statuto�della� ASM�Bressanone�S.p.A.� (45)�Come�e�emerso�nel�corso�dell'udienza�di�discussione,�nella�specie�i�partecipanti�non� concordano�sul�fatto�che�l'art.�115�del�decreto�legislativo�n.�267/2000�obblighi�il�Comune� all'apertura�del�capitale�sociale�della�ASM�Bressanone�S.p.A.,�ritenendo�alcune�che�il� Comune�possa�rimanere�anche�per�lungo�tempo�azionista�unico.�Il�Comune�di�Bressanone� cita�in�proposito�l'art.�2362�del�codice�civile�italiano�(codice�civile,�nella�versione�contenuta� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� pazioni�azionarie�dipende�da�numerose�altre�circostanze,sul�cui�verificarsi�tale�disposizione� nulla�dice.�In�particolare,�non�si�puo��affatto�escludere�che�non�si�riesca�a�trovare�un�terzo� interessato�che�sia�disposto�ad�acquistare�quote�di�partecipazione�della�suddetta�societa��alle� condizioni�che�gli�vengono�offerte.�Cio��e��dimostrato�con�estrema�chiarezza�nel�caso�di�spe- cie:�secondo�quanto�affermato�nel�corso�dell'udienza�di�discussione�dal�Comune�di�Bressa- none�e�dalla�ASM�Bressanone�S.p.A.,�ad�oggi�nessun�terzo�detiene�quote�di�partecipazione� al�capitale�della�ASM�Bressanone�S.p.A.� 60.�^Neppure�l'assetto�degli�interessi�delle�parti�in�causa�all'epoca�dell'affidamento�e�� equiparabile�a�quello�di�una�societa��a�capitale�misto�pubblico�privato.�Difatti,�finche�esiste� soltanto�un�obbligo�alla�futura apertura�del�capitale�della�societa��controllata,�ma�non�si�e�� ancora�fatto�avanti�alcun�terzo�concreto�che�voglia�diventarne�socio,�l'amministrazione� aggiudicatrice�non�e��tenuta�a�prendere�in�considerazione�gli�interessi�di�questo�privato�inve- stitore.� 61.�^La�Commissione�manifesta�preoccupazione�riguardo�al�fatto�che�nell'arco della durata di�una�concessione�(eventualmente�a�lungo�termine(46))�cos|��affidata,�un�terzo�possa� diventare�socio�della�societa��per�azioni�e�possa�pertanto�partecipare�attraverso�la�sua�quota� societaria�anche�agli�utili�derivanti�dalla�concessione.�Il�pericolo�connesso�ad�una�preferenza� accordata�al�futuro�investitore�privato�rispetto�ad�altre�imprese�private�(47)�non�deve�pero�� sussistere�neppure�al�momento�dell'affidamento�della�concessione�alla�societa��controllata� del�Comune�stesso,�mentre�sono�sufficienti�adeguate�misure al momento della scelta del terzo,� ossia�prima�del�trasferimento�ad�esso�della�quota�di�partecipazione.�Difatti�dalle�liberta��fon- damentali(48)�discende�che,�qualora�un�terzo�privato�diventi�socio�di�un'impresa�pubblica,� debbono�essere�rispettati�il�divieto�di�discriminazione�e�l'obbligo�di�trasparenza�e,�in�partico- lare,�deve�essere�garantito�un�adeguato�livello�di�pubblicita��(49)� 62.�^Per�le�suddette�ragioni,�il�mero�obbligo�di�legge�di�aprire�alla�partecipazione�di� terzi�il�capitale�di�una�societa��entro�un�determinato�termine�non�osta�a�che�l'amministra- zione�aggiudicatrice�continui�ad�esercitare�su�tale�societa��un�controllo�analogo�a�quello�eser- citato�sui�propri�servizi.� iii) Autonoma�gestione�degli�affari�di�ordinaria�amministrazione�da�parte�degli�organi�di� una�societa��per�azioni� 63.�^Tuttavia,�lasciando�da�parte�i�rapporti�societari,�in�generale�dubbi�sull'esistenza� nei�confronti�di�un'impresa�quale�la�ASM�Bressanone�SpA�di�un�controllo�analogo�a�quello� esercitato�sui�propri�servizi�possono�sorgere�dal�fatto�che�essa�e��una�societa��per�azioni�i�cui� organi�sono�autorizzati�a�compiere�operazioni�di�ordinaria�amministrazione�nella�piu��ampia� autonomia�(50).�Siffatti�dubbi�sono�stati�avanzati�non�soltanto�dalla�Parking�Brixen�Srl,�dal� governo�austriaco�e�dalla�Commissione,�ma�anche�dal�giudice�del�rinvio.� 64.�^A�questo�punto�e��opportuno�effettuare�una�distinzione�tra�le�relazioni�esterne�del- l'impresa�pubblica�con�gli�altri�operatori�economici�e�le�sue�relazioni�interne�con�il�Comune.� 65.�^L'esistenza�in�capo�agli�organi�di�un'impresa�pubblica�di�ampi�poteri�gestionali� nelle relazioni esterne non�impedisce�affatto�a�che�il�Comune�eserciti�su�di�essa�un�controllo� analogo�a�quello�esercitato�sui�propri�servizi.�Siffatti�poteri�sono�anzi,diregola,�necessari� nel�decreto�legislativo�17�gennaio�2003,�n.�6,�pubblicato�in�GURI n.�17�del�22�gennaio�2003,� suppl. ord.�n.�8),�a�norma�del�quale�in�Italia�le�societa��per�azioni�possono�essere�costituite� anche�da�un�unico�azionista.� (46)�Nella�fattispecie�era�stato�concordato�un�termine�di�nove�anni�per�la�concessione� della�gestione�del�parcheggio�sulla�particella�491/6,�v.�paragrafo�14�di�queste�conclusioni.� (47)�Sentenza�Stadt�Halle�(cit.�alla�nota�4,�punto�51).� (48)�Liberta��di�stabilimento�(art.�43�CE)�o�liberta��di�circolazione�dei�capitali�(art.�56,� n.�1,�CE).� (49)�V.,�al�riguardo,�paragrafi�35-39�di�queste�conclusioni.� (50)�Come�rileva�il�giudice�del�rinvio�nella�sua�seconda�questione,�il�consiglio�di�ammini- strazione�della�ASM�Bressanone�S.p.A.�dispone��(...)�dei�piu��ampi�poteri�di�ordinaria�ammi- nistrazione�fino�ad�un�valore�di�EUR�5�000�000�per�affare�.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� nelle�relazioni�esterne�per�garantire�la�sua�capacita��d'agire,�per�non�ostacolare�la�gestione� degli�affari�di�ordinaria�amministrazione�nonche�per�tutelare�gli�interessi�dei�terzi(51).�Inol- tre,�nell'ambito�della�pubblica�amministrazione�medesima�non�e��affatto�raro�che�a�singoli� pubblici�ufficiali,�quali�il�Sindaco�di�un�Comune,�il�Presidente�di�una�Provincia�o�i�dirigenti� di�enti�pubblici�statali,�vengano�attribuiti�poteri�relativamente�ampi�di�rappresentanza� esterna del�proprio�ente.� 66.�^Maggior�significato�per�la�questione�che�qui�rileva�del�controllo rivestono�quindi�le� relazioni interne tra�un�Comune�ed�un'impresa�quale�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�A�tal�propo- sito�il�giudice�del�rinvio�e��dell'opinione�che�l'autonomia�di�cui�dispone�la�ASM�Bressanone� S.p.A.�rispetto�alla�precedente�azienda�autonoma,�la�Servizi�municipalizzati�Bressanone,�sia� notevolmente�aumentata.�Mentre�infatti�tale�azienda�autonoma�sarebbe�stata�soggetta�al� controllo�e�all'influenza�diretti�del�Consiglio�comunale,�il�Comune�avrebbe�adesso�a�disposi- zione�nei�confronti�della�societa��per�azioni�unicamente�gli�strumenti�del�diritto�societario.� Anche�la�Commissione�e�la�Parking�Brixen�S.r.l.�sostengono�una�tesi�simile.� 67.�^Sotto�l'aspetto�giuridico,�il�controllo�della�pubblica�amministrazione�sui�propri�ser- vizi�e��caratterizzato�in�prevalenza�da�poteri�di�direzione�e�di�vigilanza.�All'interno�dell'ente� medesimo�spetta�di�regola�al�dirigente�il�potere�di�impartire�ordini�ed�istruzioniagliuffici� subordinati.�Allo�stesso�modo�esiste,�in�genere,�nei�confronti�degli�enti�subordinati,�un� potere�direttivo�o,�quantomeno,�la�possibilita��di�controllare�e�correggere�le�decisioni�attra- verso�i�poteri�di�vigilanza.� 68.�^Riguardo�agli�organi�direttivi�di�imprese�pubbliche,�almeno�nei�casi�in�cui�queste� siano�organizzate�in�forma�di�societa��per�azioni�o�a�responsabilita��limitata,similipoteridi� direzione�e�di�vigilanza�dovrebbero�costituire�l'eccezione.�Se�si�pretendesse�che�l'azionista� pubblico�abbia�nei�confronti�dell'altro�contraente�le�stesse�possibilita��giuridiche di�influenza� che�esso�ha�sui�propri�servizi,�le�societa��di�capitali�di�diritto�privato�si�troverebbero�sovente� nell'impossibilita��di�soddisfare�il�primo�criterio�Teckal.�Le�amministrazioni�aggiudicatrici,� prima�di�stipulare�contratti�con�loro�societa��controllate�organizzate�in�forma�di�societa��per� azioni�o�a�responsabilita��limitata,�sarebbero�dunque�obbligate�a�rispettare�sempre,�anche nel caso in cui esse siano il loro unico socio,�i�requisiti�imposti�dalla�disciplina�in�materia�di� appalti�e�ad�affidare,�ove�possibile,�l'esecuzione�dei�loro�servizi�ai�terzi�privati�migliori�offe- renti.�In�tal�modo,�attraverso�il�semplice�affidamento�di�servizi�a�siffatte�societa��in�settori� cos|��sensibili�quali,�ad�esempio,�l'approvvigionamento�idrico,�si�arriverebbe�in�ultima�analisi� al�coattivo�avvio�della�privatizzazione di tali servizi.� 69.�^E�vero�che�in�determinati�casi�la�trasformazione�di�aziende�autonome�in�societa�� per�azioni�o�a�responsabilita��limitata�puo��essere�intesa�come�il�primo�passo�concreto�in�dire- zione�della�privatizzazione�dei�relativi�settori�di�intervento.�Non�e��detto�pero��che�cio��debba� sempre�accadere.�Si�potrebbe,�infatti,�trattare�anche�di�una�semplice�misura�organizzativa� interna,�con�cui�si�mira�ad�una�fornitura�di�servizi�piu��efficiente�ed�economica�e�ad�una�disci- plina�del�pubblico�impiego�piu��flessibile�per�gli�impiegati,�senza�che�in�questo�modo�l'ente� interessato�necessariamente�deleghi�anche�lo�svolgimento�dei�propri�compiti.�Inoltre,�grazie� all'applicabilita��delle�relative�disposizioni�in�materia�di�bilancio,�la�scelta�della�forma�giuri- dica�della�societa��per�azioni�oppure�di�quella�della�societa��a�responsabilita��limitata�puo��por- tare�ad�un�aumento�della�trasparenza�sempre�accolto�con�favore�(52).� 70.�^Se�si�applicasse�la�disciplina�in�materia�di�aggiudicazione�di�pubblici�appalti�anche� a�negozi�giuridici�tra�amministrazioni�aggiudicatrici�e�loro�societa��controllate�al�100%,�le� forme�giuridiche�di�diritto�privato�della�societa��per�azioni�o�della�societa��a�responsabilita�� (51)�V.�art.�9�e�secondo�`considerando'�della�prima�direttiva�del�Consiglio�9�marzo�1968,� 68/151/CEE,�intesa�a�coordinare,�per�renderle�equivalenti,�le�garanzie�che�sono�richieste,� negliStati�membri,alle�societa��a�mente�dell'art.�58,�secondo�comma,�del�trattato,�per�proteg- gere�gli�interessi�dei�soci�e�dei�terzi�(GU L�65,�pag.�8;�in�prosieguo:�la��direttiva�68/151�).� (52)�V.,�in�particolare,�artt.�2�e�segg.�della�direttiva�68/151,�come�pure�gli�artt.�2�e�47� della�quarta�direttiva�del�Consiglio�25�luglio�1978,�78/660/CEE,�basata�sull'art.�54,�para- grafo�3,�lettera�g),�del�trattato,�e�relativa�ai�conti�annuali�di�taluni�tipidisocieta��(GU L� 222,�pag.�11).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� limitata�non�potrebbero�essere�piu�utilizzate�ai�fini�di�una�mera�riorganizzazione�interna.�Al� relativo�ente�resterebbe�soltanto�l'alternativa�tra�la�privatizzazione�dei�suoi�servizi(53)�e�l'e- secuzione�diretta�di�essi�per�mezzo�dei�propri�servizi�amministrativi�oppure�di�aziende�auto- nome,�integrate�nella�gerarchia�amministrativa�e�prive�di�significativa�autonomia.�In�taluni casi�le�societa�controllate�esistenti�potrebbero�addirittura�essere�ritrasformate�in�aziende� autonome.� 71.^Tuttavia,�uninterventocos|�incisivosullasupremaziaorganizzativadegli�Statimem- bri�e�segnatamente�sull'autogoverno�di�tanti�Comuni(54)�non�sarebbe�affatto�necessario�nep- pure�allaluce�dellafunzione�di�apertura�deimercati�svolta�dalla�disciplina�sugli�appalti.�Difatti,� lo�scopo�della�normativa�sugli�appalti�e�di�garantire�una�scelta�trasparente�ed�imparziale�dei� contraenti�ogniqualvolta�la�pubblica�amministrazione�decida�di�svolgere�i�propri�compiti�con� lacollaborazione�di�terzi.�Non�rientrainvece�nella�ratio della�disciplina�sugli�appalti�la�realizza- zione�diunaprivatizzazione��di�straforo��anche�di�quei�servizipubblicichelapubblicaammini- strazionevogliacontinuareafornireconmezzipropri(55);�aquestoscoposarebbenecessario� che�il�legislatore�compisse�passi�piu�concretiverso�la�liberalizzazione(56).� 72.�^Con�l'espressione��un�controllo�analogo a(...)��(57),lasentenzaTeckalvuolesotto- lineare�che�le�possibilita�di�influenza�esercitate�su�imprese�pubbliche�non�debbono�necessa- riamente�essere�identiche�a�quelle�esercitate�sui�propri�servizi.�Determinante�ai�fini�dell'equi- parazione�di�un'impresa�ad�un�servizio�amministrativo�oppure�ad�altri�operatori�economici� non�e�tanto�il�fatto�che�la�pubblica�amministrazione,�sotto l'aspettoformale,�abbia�le�stesse� possibilita�giuridiche�di�influenza�che�essa�ha�nei�confronti�dei�propri�servizi,�come,ad�esem- pio,�un�potere�di�direzione�nel�caso�concreto.�Determinante�e�piuttosto�il�fatto�che�all'in- terno�di�tale�societa�l'amministrazione�aggiudicatrice�sia�in�qualunque�momento�concreta- mente�in�grado�di�realizzare�pienamente�gli�obiettivi�fissati�nell'interesse�pubblico.�Solo� quando�un'impresa�concretamente�si�emancipa�(si�rende�autonoma)�al�punto�(58)�da�mettere l'amministrazione�aggiudicatrice�nell'impossibilita�di�far�valere�appieno�i�propri�interessi� all'interno�dell'impresa�suddetta�non�si�potra�piu�parlare�di�un�controllo�analogo�a�quello� esercitato�sui�propri�servizi.� (53)�In�tal�caso�un'impresa�organizzata�in�forma�di�societa�per�azioni�o�a�responsabilita� limitata�controllata�dalla�pubblica�amministrazione�dovrebbe,�al�pari�degli�altri�potenziali� offerenti,�presentare�la�propria�offerta�relativa�all'appalto�o�alla�concessione�in�questione.� (54)�Come�punto�di�riferimento�puo�qui�trovare�applicazione�la�Carta�europea�dell'auto- nomia�locale�del�15�ottobre�1985,�ratificata�dalla�maggior�parte�degli�Stati�membri�del�Con- siglio�d'Europa�(STCE,�n.�122),�che�all'art.�6,�n.�1,�stabilisce�che�le�collettivita�locali�debbono� �poter�definire�esse�stesse�le�strutture�amministrative�interne�di�cui�intendono�dotarsi,�per� adeguarle�alle�loro�esigenze�specifiche�in�modo�tale�da�consentire�un'amministrazione�effi- cace�.�Inoltre,�l'importanza�dell'autonomia�locale�viene�sottolineata�attraverso�la�sua� espressa�menzione�nell'art.�I-5,�n.�1,�del�Trattato�che�adotta�una�Costituzione�per�l'Europa,� firmato�a�Roma�il�29�ottobre�2004�(GU C�310,�pag.�1).� (55)�V.�al�riguardo�anche�paragrafo�42�di�queste�conclusioni.� (56)�Si�pensi�qui,�ad�esempio,�ai�primi�passi�verso�la�liberalizzazione�del�settore�delle�tele- comunicazioni;�v.,�da�ultimo,�direttiva�della�Commissione�16�settembre�2002,�2002/77/CE,� relativa�alla�concorrenza�nei�mercati�delle�reti�e�dei�servizi�di�comunicazione�elettronica� (GU L�249,�pag.�21).�V.,�inoltre,�proposta�modificata�della�Commissione�21�febbraio�2002,� COM�(2002)�107�def.,�di�regolamento�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�relativo�all'a- zione�degli�Stati�membri�in�tema�di�obblighi�di�servizio�pubblico�e�di�aggiudicazione�di�con- tratti�di�servizio�pubblico�nel�settore�del�trasporto�di�passeggeri�per�ferrovia,�su�strada�e� per�via�navigabile�interna�(GU C�151�E,�pag.�146).� (57)�Il�corsivo�e�mio.�A�differenza�della�maggior�parte�delle�versioni�linguistiche�della� sentenza�Teckal,�nella�versione�tedesca�mancava�il�termine��analogo�.�Questa�discrepanza� e�stata�eliminata�nella�sentenza�Stadt�Halle.� (58)�Nella�sentenza�Teckal�(cit.�alla�nota�2,�punto�51)�si�trova�al�riguardo�l'espressione� autonomo�potere�decisionale�rispetto�all'amministrazione�aggiudicatrice�(nella�versione�fran- cese�viene�impiegato�l'aggettivo�autonome,�mentre�in�quella�italiana�viene�utilizzato�l'agget- tivo�autonomo).� IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE 73. ^Questa tesi che tiene conto del perseguimento dell'interesse pubblico risulta parti- colarmente chiara nella sentenza Stadt Halle(59), nella quale in occasione dell'interpreta- zione del primo criterio Teckal si fa concreto riferimento al perseguimento degli obiettivi di interessepubblico. Secondo la sentenza Stadt Halle, la necessita� di realizzare il suddetto inte- resse pubblico determina quali sono le possibilita� di influenza di fatto necessario alle istitu- zioni pubbliche nei confronti dei loro servizi(60). 74. ^Per quel che riguarda tali concrete possibilita� di influenza, trova applicazione quanto detto al riguardo nel paragrafo 53 di queste conclusioni: qualora un terzo privato sia socio di un'impresa, anche se in forma di mera partecipazione di minoranza, il fatto che la pubblica amministrazione debba tenere conto degli interessi economici di questi puo� costi- tuire un impedimento alla piena realizzazione degli obiettivi propri dell'interesse pubblico, malgrado quest'ultimo possa apparire realizzabile sotto l'aspetto giuridico. Se invece l'ammi- nistrazione aggiudicatrice e� azionista unico della sua societa� controllata, allora i suoi inte- ressi e quelli della societa� controllata possono in linea di principio essere considerati sostan- zialmente coincidenti, anche qualora la societa� controllata sia organizzata in forma di societa� per azioni o a responsabilita� limitata, dato che l'azionista unico partecipa al 100% degli utili realizzati e puo� autonomamente decidere sul loro impiego. 75. ^Laddove invece non sia necessario tenere conto degli interessi economici di terzi privati, dato che la pubblica amministrazione detiene il 100% delle quote societarie, l'affer- mazione dell'interesse pubblico all'interno della societa� e� garantita anche senza un potere direttivo in senso tecnico gia� con gli strumenti del diritto societario e, in particolare, per mezzo della presenza all'interno degli organi societari del rappresentante nominato esclusivamente dalla pubblica amministrazione. Difatti risulterebbe alquanto insolito che tali organi, che, di regola, si caratterizzano anche per lo stretto legame personale con la pub- blica amministrazione, si discostassero nella gestione degli affari di ordinaria amministra- zione dalle direttive impartite dall'ente locale che li ha nominati in misuratale dapoter pregiudicare la realizzazione degli obiettivi stabiliti nell'interesse generale. Inoltre i rappre- sentanti dovrebbero temere per l'avvenire la revoca o, in ogni caso, la non riconferma del loro mandato. 76. ^Dalla semplice circostanza che una societa� quale la ASM Bressanone S.p.A. sia una societa� per azioni i cui organi sono dotati di ampi poteri gestionali negli affari diordi- naria amministrazione non si puo� dedurre che tale societa� sia autonoma rispetto all'azioni- sta pubblico e che questo non eserciti piu� su di essa un controllo analogo a quello esercitato suipropriservizi. b) Secondo criterio Teckal: attivita� dell'altro contraente in prevalenza svolta per il suo o per i suoi azionisti pubblici 77. ^Conformemente al secondo criterio Teckal, l'equiparazione ad un affidamento in house presuppone che il contraente dell'amministrazione aggiudicatrice svolga la maggior parte della sua attivita� per l'amministrazione o per le amministrazioni aggiudicatrici che la controllano. 78. ^Nell'ordinanza di rinvio pregiudiziale il giudice del rinvio cita semplicemente le disposizioni dello Statuto della ASM Bressanone S.p.A. Secondo tali disposizioni l'ambito materialedi azionedi talesocieta� e� costituito da un fitto elenco di attivita� prevalentemente rientranti tra i servizi di interesse economico generale, che possono essere svolte non solo a livello locale, ma anche nazionale ed internazionale(61). 79. ^Tali disposizioni statutarie, tuttavia, sono poco indicative. Da un lato, infatti, non di rado le disposizioni statutarie sono caratterizzate da una formulazione particolarmente ampia, atta a comprendere non necessariamente soltanto le attuali, ma anche le possibili (59) Sentenza Stadt Halle (cit. alla nota 4, punto 50). (60) A tenore della sentenza Stadt Halle (cit. alla nota 4, punto 50): �[I]l rapporto tra un'autorita� pubblica, che sia un'amministrazione aggiudicatrice, ed i suoi servizi sottosta� a considerazioni e ad esigenze proprie del perseguimento di obiettivi di interesse pubblico�. (61) V. al riguardo, in particolare, paragrafo 19 di queste conclusioni. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� future�attivita��della�societa�.�Dall'altro,�siffatte�limitazioni�statutarie�del�campo�di�attivita��di� una�societa��per�azioni�non�sono�opponibili�ai�terzi(62);�con�lo�Statuto�gli�azionisti�assegnano� alla�societa��,�limitatamente�alle�relazioni�interne,�l'ambito�entro�cui�essa�e��autorizzata�ad� esercitare�la�sua�attivita��.� 80.�^Se�si�ritenessero�determinanti�i�settori�di�attivita��che�dal�punto�di�vista�esclusiva- mente�giuridico�(secondo�la�legge�e�lo�Statuto�della�societa�)�rientrano�nel�raggio�d'azione� generalmente�abbastanza�ampio�di�una�societa��per�azioni�o�anche�in�quello�di�una�societa��a� responsabilita��limitata,�allora�sarebbe�praticamente�impossibile�il�rispetto�del�secondo�crite- rio�Teckal�da�parte�di�siffatte�imprese.�Prima�di�concludere�contratti�con�le�loro�societa��con- trollate�che�siano�organizzate�in�forma�di�societa��per�azioni�o�a�responsabilita��limitata,�le� amministrazioni�aggiudicatrici�sarebbero�dunque�sempre�obbligate�a�rispettare�le�direttive� in�materiadiappalti.Cio��renderebbe�decisamente�meno�attraente�la�scelta�della�forma�giuri- dica�della�societa��per�azioni�o�di�quella�della�societa��a�responsabilita��limitata(63).�Un�inter- vento�cos|��incisivo�sulla�supremazia�organizzativa�degli�Stati�membri�e�segnatamente�sull'au- togoverno�di�tanti�Comuni�non�e��necessario�alla�luce�della�funzione�di�apertura�del�mercato� alla�concorrenza�svolta�dalla�disciplina�dei�pubblici�appalti.� 81.�^Piuttosto�basta�prendere�come�punto�di�riferimento�la�concreta�attivita�di�ciascuna� impresa(64).�Difatti,�indipendentemente�dalla�forma�giuridica�in�cui�essa�e��organizzata,�l'at- tivita��svolta�concretamente�da�un'impresa�e��il�migliore�criterio�per�accertare�se�tale�impresa� si�muova�all'interno�del�mercato�come�le�altre�o�se,�al�contrario,�sia�cos|��strettamente�colle- gata�alla�pubblica�amministrazione�che�i�contratti�con�l'amministrazione�aggiudicatrice�pos- sano�essere�equiparati�a�procedure�interne�e�dunque�giustificare�una�deroga�alla�disciplina� in�materia�di�aggiudicazione�di�pubblici�appalti.� 82.�^A�tal�proposito�si�deve�notare�come�sulla�base�del�secondo�criterio�Teckal�sia�gia�� possibile�una�deroga�alle�direttive�in�materia�di�appalti�quando�l'impresa�in�questione�svolga� la�sua�attivita��essenzialmente�per�l'amministrazione�o�per�le�amministrazioni�aggiudicatrici� che�la�controllano.�L'eventuale�svolgimento�di�un'attivita��affidatale�da�terzi�non�e��quindi�pre- giudizievole,�purche�tale�attivita��rivesta�un'importanza�meramente�subordinata.� 83.�^Come�e��gia��stato�rilevato�nell'introduzione,�per�poter�esprimere�un�giudizio�in�pro- posito�e��necessario�procedere�ad�una�valutazione�complessiva�di�tutte�le�circostanze�del�caso� concreto.�Af ffinche�un�negozio�giuridico�possa�essere�equiparabile�ad�un�affidamento�interno,� il�contraente�dell'amministrazione�aggiudicatrice�deve�svolgere�dal�punto�di�vista�sia�quanti- tativo�che�qualitativo�la�maggior�parte�della�sua�attivita��per�l'amministrazione�o�per�le�ammi- nistrazioni�aggiudicatrici�che�la�controllano(65).�Un�primo�indizio�in�tal�senso�puo��essere� costituito�dalla�quota�del�volume�d'affari�realizzato�da�tale�societa��con�gli�appalti�affidatile� dal�suo�azionista�pubblico.�Inoltre,�nel�caso�in�cui�un'impresa�^come,�ad�esempio,�la�ASM� Bressanone�S.p.A.�^sia�presente�con�la�sua�attivita��in�numerosi�settori,�bisognera��accertare� in�quanti�di�questi�settori�d'attivita��tale�impresa�eserciti�la�maggior�parte�della�sua�attivita�� per�il�suo�azionista�pubblico�e�quale�importanza�ciascuno�di�tali�settori�rivesta�per�l'impresa� suddetta�(66).� 84.�^Anche�il�raggio�di�azione�territoriale�di�imprese�come�la�ASM�Bressanone�S.p.A.� richiede�un'analisi�approfondita.�Difatti,�la�semplice�circostanza�che�un'impresa�pubblica� (62)�Art.�9,�nn.�1�e�2,�della�direttiva�68/151.� (63)�V.,�al�riguardo,�anche�paragrafi�68-71�di�queste�conclusioni.� (64)�Anche�l'avvocato�generale�Stix-Hackl,�nel�paragrafo�83�delle�sue�conclusioni�nella� causa�Stadt�Halle�(cit.�alla�nota�3),�sottolinea�che�assumono�rilievo�le�attivita��effettive�e� non�anche�le�attivita��astrattamente�consentite�dalla�legge�o�dallo�statuto�sociale.� (65)�In�tal�senso�anche�l'avvocato�generale�Stix-Hackl�nel�paragrafo�89�delle�sue�conclu- sioni�nella�causa�Stadt�Halle�(cit.�alla�nota�3).� (66)�Nel�presente�caso�si�dovrebbe�accertare,�ad�esempio,�quale�importanza�rivestano� nell'ambito�delle�attivita��di�tale�impresa,�rispetto�ai�settori�gia��di�competenza�della�prece- dente�azienda�speciale,�i�nuovi�settori�d'attivita��(ossia�quello�dell'informatica�e�delle�teleco- municazioni),�che�con�lo�Statuto�sono�stati�successivamente�affidati�alla�ASM�Bressanone� SpA,�e�chi�sono�i�suoi�committenti.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� locale�svelga�o�possa�svolgere�la�sua�attivita��al�di�fuori�del�territorio�di�un�Comune�non� esclude�necessariamente�che�essa�svolga�la�sua�attivita��inprevalenzaper quel Comune.�Piutto- sto�bisognerebbe�accertare�che�importanza�rivesta�dal�punto�di�vista�sia�quantitativo�che� qualitativo�un'eventuale�attivita��della�suddetta�impresa�al�di�fuori�del�territorio�comunale� rispetto�all'attivita��svolta�per�il�suo�o�per�i�suoi�azionisti�pubblici.� 85.�^Il�solo�fatto�che�l'ambito�di�attivita��stabilito�dallo�Statuto�di�una�societa��per�azioni� quale�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�sia�ampio�dal�punto�di�vista�contenutistico�e�le�permetta� da�quello�territoriale�di�esercitare�la�sua�attivita��anche�al�di�fuori�del�territorio�comunale� non�esclude�comunque�che�tale�societa��per�azioni�svolga�la�maggior�parte�della�sua�attivita�� per�il�Comune�che�la�controlla.� c)�Conclusioni�provvisorie� 86.�^Riassumendo�si�deve�quindi�affermare:� Un�Comune�non�viola�gli�artt.�43�CE,�49�CE�e�86�CE�affidando�la�gestione�di�un�par- cheggio�pubblico�a�pagamento�ad�una�societa��per�azioni�di�cui�esso�costituisca�l'unico�azio- nista,�senza�previo�espletamento�di�una�procedura�ad�evidenza�pubblica,�purche�eserciti�sulla� suddetta�societa��per�azioni�un�controllo�analogo�a�quello�esercitato�sui�propri�servizi�e�tale� societa��svolga�la�maggior�parte�della�sua�attivita��prevalentemente�per�il�Comune.� Il�solo�fatto�che�il�Comune�sia�obbligato�per�legge�ad�aprire�in�futuro,�entroun�determi- nato�termine,�il�capitale�di�tale�societa��per�azioni�alla�partecipazione�di�terzi�o�il�fatto�che� gli�organi�di�tale�societa��-per�azioni�godano�di�ampi�poteri�di�ordinaria�amministrazione� non�esclude�che�il�Comune�eserciti�su�tale�societa��un�controllo�analogo�a�quello�esercitato� suipropriservizi.� Il�solo�fatto�che,�ai�sensi�dello�Statuto�di�tale�societa��per�azioni,�il�suo�potenziale�raggio� di�attivita��sia�ampio�sotto�l'aspetto�sia�contenutistico�che�territoriale�non�escludea�priori� chetalesocieta��svolga�la�maggior�parte�della�sua�attivita��per�il�Comune,�essendo�piuttosto� rilevanti,�al�riguardarle�attivita��che�di�fatto�essa�svolge.� Conclusioni 87.�^Sulla�base�delle�suesposte�considerazioni�propongo�alla�Corte�di�risolvere�le�que- stioni�pregiudiziali�poste�dal�Tribunale�amministrativo,�Sezione�autonoma�per�la�provincia� di�Bolzano�nel�modo�seguente:� 1)�Non�si�e��in�presenza�di�un�pubblico�appalto�di�servizi�ai�sensi�della�direttiva�del�Con- siglio�18�giugno�1992,�92/50/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti� pubblici�di�servizi,�bens|��di�una�concessione�di�servizi�non�contemplata�dalla�suddetta�diret- tiva,�qualora�un'amministrazione�aggiudicatrice�affidi�ad�una�societa��la�gestione�di�un�par- cheggio�pubblico�e�tale�societa��sia�autorizzata�a�riscuotere�un�corrispettivo�per�l'utilizza- zione�del�parcheggio,�obbligandosi,�a�sua�volta,�a�versare�all'amministrazione�aggiudicatrice� un�indennizzo�annuale.� 2)�Un�Comune�non�viola�gli�arti�43�CE,�49�CE�e�86�CE�affidando�la�gestione�di�un�par- cheggio�pubblico�a�pagamento�ad�una�societa��per�azioni�di�cui�costituisca�l'unico�azionista,� senza�previo�espletamento�di�una�procedura�ad�evidenza�pubblica,�purche�eserciti�su�tale� societa��per�azioni�un�controllo�analogo�a�quello�esercitato�sui�propri�servizi�e�la�suddetta� societa��svolga�la�maggior�parte�della�sua�attivita��per�il�Comune.� L'esercizio�di�un�controllo�analogo�a�quello�esercitato�sui�propri�servizi�non�e��a�priori� escluso�per�il�solo�fatto�che�il�Comune�sia�obbligato�per�legge�ad�aprire�in�futuro,�entro�un� determinato�termine,�il�capitale�di�tale�societa��per�azioni�alla�partecipazione�di�terzi�oppure� che�gli�organi�di�tale�societa��per�azionigodano�di�ampipoteridiordinaria�amministrazione.� Il�solo�fatto�che,�ai�sensi�dello�Statuto�di�tale�societa��per�azioni,�il�suo�potenziale�raggio� di�attivita��sia�ampio�sotto�l'aspetto�sia�contenutistico�che�territoriale�non�escludea�priori� chetalesocieta��svolga�la�maggior�parte�della�sua�attivita��per�il�Comune,�essendo�piuttosto� rilevanti,�al�riguardo,�le�attivita��che�di�fatto�essa�svolge�.� LEDECISIONILEDECISIONI Sul c.d. �effetto orizzontale� delle direttive comunitarie (Corte.di.giustizia.delle.Comunita�europee,.sentenza.5.ottobre.2004,. nelle.cause.da.C-397/01.a.C-403/01). Con�apposita�ordinanza�la�Corte�di�Giustizia�ha�riaperto�la�fase�orale delle�cause�da�C-397/01�a�C-403/01,�chiedendo�alle�parti�dei�giudizi�di�pro- venienza,�alla�Commissione�europea,�al�Consiglio�ed�a�ciascuno�Stato�mem- bro�di�pronunciarsi�in�ordine�circa��le.conseguenze.che.dovranno.trarre.i.giu- dici.nazionali.quando,.nell'ambito.di.una.controversia.tra.privati,.una.disposi- zione.di.diritto.interno,.adottata.alfine.di.trasporre.le.norme.emesse.con.una. direttiva.comunitaria,.si.rivela.incompatibile.con.una.disposizione.di.quest'ul- tima,.nell'ipotesichelastessaposseggairequisitiperprodurreeffettodiretto� nonche�,�piu�specificamente,��se.il.giudice.nazionale,.conoscendo.di.una.contro- versia.tra.privati,.debba.lasciare.inapplicata.la.disposizione.interna.incompati- bile.con.quella.della.direttiva.comunitaria.capace.di.effetto.diretto.e,.all'occor- renza,.non.fare.applicazione.che.delle.sole.disposizioni.della.legge.nazionale. che.sono.conformi.alle.esigenze.del.diritto.comunitario,.al.fine.di.assicurare. tanto.l'effettivita�diquest'ultimo.che.laprotezione.deilavoratorigarantita.dalla. direttiva.93/104�.(nella�specie,�una�norma�nazionale�tedesca�consentiva,�in� determinate�ipotesi�di�contratto�di�lavoro�alle�dipendenze�di�privato,�un�supe- ramento�del�limite�ordinario�settimanale�di�48�ore�lavorative,�sancito�dalla� direttiva�93/104/CE:�puo�il�lavoratore�opporre�direttamente�al�datore�di� lavoro,�nell'ambito�di�una�apposita�controversia�giudiziale,�il�mancato� rispetto�di�una�direttiva�comunitaria�particolareggiata,�allorquando�il�datore di�lavoro�abbia�invece�fatto�legittima�applicazione�della�norma�nazionale� contrastante�con�quella�comunitaria?). Si�tratta�del�noto�ed�annoso�problema�del�c.d.��effetto.diretto.orizzon- tale��delle�direttive�comunitarie�dettagliate,�in�ordine�al�quale�gia�da�oltre� venti�anni�la�Corte�di�Giustizia�ha�costantemente�dato�risposta�in�senso negativo,�richiamando�a�sostegno�di�tale�orientamento�una�serie�di�argomenti� di�ordine�letterale,�sistematico�e�logico,�come�il�tenore�inequivocabile�del- l'art.�189�del�Trattato,�la�fondamentale�distinzione�tra�direttive�e�regolamenti� e�l'esigenza�di�certezza�del�diritto�nei�rapporti�tra�i�singoli.� Ma�in�tale�ventennio�la�Corte�^chiamata�a�darsi�carico�dei�seri�pro- blemi�che�conseguono�alla�discriminazione,�in�concreto,�tra�i�casi�in�cui�la� direttiva�puo�essere�opposta�ai�soggetti�pubblici�e�i�casi�in�cui�non�altrettanto� puo�avvenire�nell'ambito�dei�rapporti�tra�privati�^si�e�altres|�data�carico� della�elaborazione�di�una�serie�di�alcuni�importanti�principi-guida�al�fine�di� apprestare�dei�correttivi�adeguati�rispetto�a�quei�problemi.� Ad�esempio,�l'estensione�dell'obbligo�degli�Stati�membri�di�conseguire�il� risultato�contemplato�dalla�direttiva�anche�a�tutti�gli�organi�degli�Stati�stessi,� compresi�quelli�giurisdizionali�quando�sono�chiamati�ad�interpretare�la� norma�nazionale�alla�luce�di�quella�comunitaria.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� Oppure,�quando�l'interpretazione�non�sia�sufficiente�a�raggiungere�lo� scopo�dell'adeguamento�ai�dettami�della�direttiva,�l'obbligo�degli�Stati�mem- bri�di�risarcire�i�danni�arrecati.� Mai�pero�la�Corte,�pur�avendo�ripetutamente�occasione�di�occuparsi�di� simile�problematica�in�piu�di�venti�anni,�ha�ritenuto�di�poter�spingere�il�suo� autorevole�apporto�oltre�quei�limiti�della�interpretazione�che�connotanola� sua�tipica�funzione�nell'ordinamento�comunitario.� Essa�ha�dunque�sempre�posto�alla�base�dei�principi�di�diritto�di�volta�in� volta�enunciati�l'indiscussa,�fondamentale�distinzione�tra�regolamenti�e�diret- tive,�nell'ambito�delle�fonti�comunitarie�individuate�dal�Trattato�istitutivo,� laddove�i�primi�vincolano�direttamente�e�singolarmente�tutti�i�destinatari,� mentre�le�seconde�sono�rivolte�a�ciascuno�Stato�membro,�che�ha�l'obbligo�di� dare�loro�applicazione�nelle�forme�ritenute�piu�idonee.� Pervenire�nella�presente�occasione�ad�ammettere�ora,�come�si�voleva� soprattutto�da�parte�della�Commissione�e�del�Consiglio,�l'effetto�orizzontale� delle�direttive,�avrebbe�significato�in�buona�sostanza�abbattere�in�radice�tale� distinzione,�con�il�risultato�di�tradire�l'intenzione�delle�parti�contraenti,�del� resto�confermata�dal�piu�recente�Trattato�sull'Unione�europea.� Le�fonti�comunitarie�sono�gia�state�articolate�in�modo�da�rispondere�alle� diverse�esigenze,�nel�caso�che�si�intenda�dettare�normative�direttamente�vin- colanti�in�via�generale,�ovvero�nel�caso�in�cui�si�perseguano�finalita�di�mera� armonizzazione�delle�discipline�interne.� E�dunque�non�e�in�alcun�modo�possibile�conferire�alle�direttive�la�stessa� valenza�effettuale�che�spetta�ai�regolamenti.� Ne�e�invocabile,�in�contrario,�il�fatto�che�le�direttive�c.d.�particolareg- giate�posseggano�comunque�requisiti�adeguati�per�l'immediata�e�diretta� applicazione.� Il�privato�cittadino,�infatti,�non�puo�ne�deve�essere�in�grado�di�interpre- tare�il�contenuto�di�una�direttiva�non�di�rado�assai�complesso�per�distinguere� le�parti�subito�vincolanti�ed�applicabili�da�quelle�che�necessitano�di�espressa� trasposizione�da�parte�del�legislatore�interno;�ne�puo�con�facilita�rendersi� conto�pienamente�di�quali�possano�essere�le�norma�trasposte�in�modo�inade- guato�o�non�corretto�nel�diritto�interno.� Questo�e�compito�del�giudice,�e�talvolta�e�compito�non�facile�finanche� per�lui.� In�definitiva,�l'Italia�ha�sostenuto�che�i�correttivi�individuati�nel�tempo� dalla�giurisprudenza�della�Corte�allo�scopo�di�assicurare�il�piu�possibile�l'effi- cacia�delle�direttive�nei�singoli�ordinamenti,�se�necessario�sanzionandoil� comportamento�dello�Stato�inadempiente,�fossero�adeguati�allo�scopo�e� soprattutto�coerenti�con�il�sistema�comunitario�nel�suo�complesso.� La�sentenza�del�5�ottobre�2004�torna,�in�particolare,�a�ribadire�il�princi- pio�c.d.��dell'interpretazione�conforme�,�precisando�che�il�giudice�nazionale� non�solo�deve�cercare�di�interpretare�le�norme�nazionali�di�recepimento�della� direttiva�comunitaria�per�quanto�possibile�alla�luce�del�testo�e�dello�scopo� della�direttiva�medesima,�ma�prendere�in�considerazione�a�tal�fine�tutto�il� diritto�nazionale�e�quello�comunitario�di�riferimento.� Essa�dunque�rimane,�in�buona�sostanza,�nel�solco�delle�fondamentali� pronunce�gia�intervenute�riguardo�alla�problematica�de qua (per�citare,�in� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ordine�cronologico,�le�piu�rilevanti:�26�febbraio�1986,�C-125/1984�Marshall�I;� 8�ottobre�1987,�C-80/1986�Kolpinghuis;�14�luglio�1994,�C-91/1992�Faccini� Dori;�7�marzo�1996,�C-192/1994�El�Corte�Ingles):�come�a�voler�significare� che�sulla�problematica�in�questione�si�e�giunti�a�quel�limite�della�funzione� interpretativa�che�solo�una�modifica�pattizia�della�regolamentazione�delle� fonti�potrebbe,�ormai,�legittimamente�superare.� Avv.�Antonio�Cingolo� Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee�^Osservazioni�del�Governo�della�Repubblica�ital iana�nelle�cause�riunite�da�C-397/01�a�C-403/01�(domande�di�pronuncia�pregiudiziale)� in�punto�ordinanza�della�Corte�di�Giustizia�13�gennaio�2004�^Riapertura�della�fase� orale�(cs.�4306/02,�Avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).� �1.�^Con�ordinanza�del�13�gennaio�2004�la�Corte�di�Giustizia�ha�riaperto�la�fase�orale,� fissando�l'udienza�del�9�marzo�2004�per�la�discussione�e�il�termine�del�13�febbraio�2004�per� rispondere�per�iscritto�al�quesito�di�cui�al�punto�3�del�dispositivo.� 2.�^La�Corte�ha�chiesto�che�le�parti�del�giudizio�a�quo,�la�Commissione�europea,�il�Con- siglio�e�ciascuno�Stato�membro�assumano�posizione�circa��le�conseguenze�che�dovranno� trarre�i�giudici�nazionali�quando,�nell'ambito�di�una�controversia�tra�privati,�una�disposi- zione�di�diritto�interno,�adottata�al�fine�di�trasporre�le�norme�emesse�con�una�direttiva� comunitaria,�si�rivela�incompatibile�con�una�disposizione�di�quest'ultima,�nell'ipotesi�che�la� stessa�possegga�i�requisiti�per�produrre�effetto�diretto�.� 3.�^Alpunto�11�dellasuddettaordinanzail�quesito�e�ancorpiu�particolare:��...seilgiu- dice�nazionale,�conoscendo�di�una�controversia�tra�privati,�debba�lasciare�inapplicata�la� disposizione�interna�incompatibile�con�quella�della�direttiva�comunitaria�capace�di�effetto� diretto�e,�all'occorrenza,�non�fare�applicazione�che�delle�sole�disposizioni�della�legge�nazio- nale�che�sono�conformi�alle�esigenze�del�diritto�comunitario,�al�fine�di�assicurare�tanto�l'ef- fettivita�di�quest'ultimo�che�la�protezione�dei�lavoratori�garantita�dalla�direttiva�93/104�.� 4.�^Torna,�dunque,�all'esame�della�Corte�il�delicato�problema�dell'�effetto�diretto�oriz- zontale��delle�direttive�comunitarie�dettagliate,�cioe�la�possibilita�per�il�singolo�cittadino�di� far�valere�la�norma�comunitaria�anche�nei�confronti�di�soggetti�privati,�siano�essi�persone� fisiche�o�giuridiche.� 5.�^A�tale�riguardo,�come�e�noto,�la�Corte�ha�elaborato�e�seguito,�nell'evoluzione�della� propria�giurisprudenza,�i�seguenti�principi.� 5.1�^Pacifico�essendo�l'effetto�diretto�di�cui�sono�provvisti�i�regolamenti�e�le�decisioni,� anche�le�direttive�comunemente�definite��dettagliate��producono�effetti�diretti�nei�confronti� dello�Stato�membro�che�non�abbia�provveduto�^ovvero�abbia�provveduto�in�modo�inade- guato�^alla�trasposizione�nel�proprio�ordinamento�interno�(effetto�diretto��verticale�,�giu- stificato�dall'esigenza�di�impedire�che�lo�Stato�inadempiente�possa�opporre�ai�singoli,�gio- vandosene,�il�proprio�inadempimento:�cfr.�sentenza�17�ottobre�1989,�cause�231/1987�e� 129/1988�Carpaneto�Piacentino;�sentenza�19�gennaio�1982,�causa�8/1981�Becker;sentenza� 26�febbraio�1986,�causa�125/1984�Marshall�I).� 5.2�^E�stato�sempre�escluso,�invece,�l'effetto�diretto��orizzontale�,�consistente�nella�pos- sibilita�che�un�singolo�faccia�valere�nei�confronti�di�un�altro�singolo�una�direttiva�cui�lo�Stato� membro�non�abbia�dato�corretta�attuazione�(giurisprudenza�costante,�a�partire�dalla�sen- tenza�Marshall�I,gia�citata�per�poi�proseguire�con�le�sentenze:�8�ottobre�1987,�causa� 80/1986�Kolpinghuis;�14�luglio�1994,�causa�91/1992�Faccini�Dori;�7�marzo�1996,�causa� 192/1994�El�Corte�Ingle�s).� 5.3�^La�Corte�in�proposito�ha�immancabilmente�affermato�che��estendere�detta�giuri- sprudenza�(quella�sull'effetto�diretto�verticale,�n.�d.e.)�all'ambito�dei�rapporti�tra�singoli�signifi- cherebbe�riconoscere�in�capoalla�Comunita�ilpoterediemanarenormechefaccianosorgere� con�effetto�immediato�obblighi�a�carico�di�questi�ultimi,�mentre�tale�competenza�le�spetta�solo� laddove�le�sia�attribuito�ilpotere�di�adottare�regolamenti�.� 5.4�^Al�fine,�peraltro,�di�garantire�il�piu�possibile�l'adeguata�e�conforme�applicazione� del�diritto�comunitario�espresso�da�norme�di�direttive�che�risultino�fornite�dei�caratteri�di� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� chiarezza�eprecisione�e�dunque�siano�suscettibili�di�applicazione�immediata,�la�Corte�ha�posto� l'accento�sull'obbligo�del�giudice�nazionale,�ma�anche�di�tutte�le�amministrazioni�pubbliche,� di�interpretare��il�proprio�diritto�nazionale�alla�luce�della�lettera�e�dello�scopo�della�direttiva,� ondeconseguireilrisultatoperseguitodaquest'ultimaeconformarsipertantoall'art.�189,�terzo comma,�del�Trattato��(principio�detto�della��interpretazione�conforme�:�cfr.�in�tal�senso,�oltre� alle�gia��ricordate�sentenze�Faccini�Dori�e�Kolpinghuis,�anche�la�sentenza�13�novembre�1990,� causa�106/1989�Marleasing,�nonche�la�sent.�10�aprile�1984,�causa�79/1983�Harz;lasentenza� 10�aprile�1984,�causa�14/1983�Von�Colon;�la�sentenza�16�dicembre�1993,�causa�334/1992� Wagner�Miret;�la�sentenza�27�giugno�2000,�cause�riunite�da�240/1998�a�244/1998�Oceano� Grupo�Editoria;�infine,�la�sentenza�13�luglio�2000,�causa�456/1998�Centrosteel).� 5.5�^Inoltre�la�Corte,�quale�extrema�ratio�per�il�caso�in�cui�il�risultato�prescritto�dalla� direttiva�non�possa�essere�conseguito�mediante�l'�interpretazione�conforme�,�ha�ammesso� la�risarcibilita��,�a�carico�dello�Stato�membro,�del�danno�da�quest'ultimo�causato�ai�singoli�in� ragione�della�mancata�attuazione�di�una�direttiva�(sentenza�19�novembre�1991,�cause�riunite� 6/1990�e�9/1990�Francovich).� 6.�^Tale�essendo�il�quadro�della�situazione,�ritiene�la�Repubblica�italiana�che�non�vi� siano�ragioni�diverse�o�ulteriori�^rispetto�a�quelle�gia��esaminate�in�numerose,�ripetute�occa- sioni�dalla�Corte�^per�doversi�discostare�dal�riferito,�costante�orientamento�nel�senso�di� escludere�che�i�singoli�possano�far�valere�in�via�diretta�l'effetto�di�una�direttiva�comunitaria,� sia�pur�suscettibile�di�immediata�applicazione.� 7.�^Militano�a�favore�di�tale�conclusione�diversi�argomenti.� 7.1�^L'art.�189�(ora�art.�249)�del�Trattato�statuisce�nel�senso�che�solo�i�regolamenti�sono� �obbligatori�in�tutti�i�loro�elementi�e�direttamente�applicabili�,mentre��La�direttiva�vincola�lo� Stato�membro�(e�soltanto�esso:�v.�Faccini�Dori,�punto�21)�cui�e�rivolta�per�quanto�riguarda�il� risultato�da�raggiungere,�salva�restando�la�competenza�degli�organi�nazionali�in�merito�alla� forma�e�ai�mezzi�.� 7.2�^La�distinzione�tra�regolamenti�e�direttive�trae�fondamento�da�una�profonda�diffe- renziazione�tra�tali�atti�del�diritto�comunitario:�ai�primi�e��assegnata�la�regolamentazione� delle�materie�in�cui�piu��forte�e��l'esigenza�di�integrazione,�tale�da�condurre�ad�una�vera�e�pro- pria�uniformazione�dei�diritti�nazionali;�alle�seconde�e��,�per�contro,�attribuito�un�ruolo�mera- mente�armonizzatore�dei�diversi�ordinamenti�statali,�sui�quali�non�e��consentito�intervenire� con�altrettanta�incisivita��e�ai�quali�e��lasciata�una�parziale�competenza�normativa.� 7.4�^Proprio�il�fatto�che�con�il�Trattato�sull'Unione�Europea�^pur�essendosi�modificato� l'art.�191�(ora�art.�254)�del�Trattato,�estendendo�l'obbligo�di�pubblicazione�dai�soli�regola- menti�alle�direttive�rivolte�all'insieme�degli�Stati�membri�^non�si�sia�voluto�modificare�anche� l'art.�189�(ora�art.�249),�disciplinando�espressamente�le�situazioni�di�omessa�o�inadeguata� trasposizione,�e��sintomatico�della�volonta��delle�Alte�Parti�Contraenti�di�conservare�lo�status� quo�ante.� 7.4�^Le�direttive�lasciano�la�scelta�della�forma�e�dei�mezzi�per�perseguire�il�loro�risul- tato�agli��organi�nazionali�,�e�vincolano��lo�Stato�membro�cui�sono�rivolte�,�non�gia��i�citta- dini�comunitari.� 7.5�^A�favore�del�privato�onerato�dal�disposto�della�direttiva�va�richiamato�il�principio� di�tutela�dell'af ffidamento:�il�privato�non�deve�temere�alcun�onere�aggiuntivo�laddove�agisca� nel�rispetto�delle�norme�nell'ambito�dell'ordinamento�giuridico�del�proprio�Stato�membro.� 7.6�^Infine,�il�cosiddetto�deficit�democratico�si�aggraverebbe,�ammettendo�che�i�parla- menti�nazionali�si�trovassero�sostanzialmente�scavalcati�in�relazione�all'applicazione�delle� direttive.� 8.�^Non�puo��sottacersi,�peraltro,�che�i�cennati�argomenti�sono�stati�spesso,�e�da�piu�� parti,�contestati,�soprattutto�per�quanto�attiene�alle�discriminazioni�che�dall'esclusione�del- l'effetto�diretto�orizzontale�possono�scaturire:�basti�pensare�proprio�all'ipotesi�per�cui�e�� causa,�per�desumerne�come�in�un�rapporto�di�lavoro�^cui�inerisca�una�direttiva�comunitaria� in�parte�provvista�di�effetto�diretto�^risulti�favorito�(sotto�il�profilo�della�tutela�giurisdizio- nale�diretta)�il�dipendente�di�un�ente�pubblico�rispetto�a�quello�di�un'azienda�privata,�visto che�solo�nei�confronti�del�datore�di�lavoro�pubblico�potra��farsi�valere�la�direttiva.� 9.�^E�soprattutto�su�questo�profilo,�oltre�a�quello�della�certezza�nell'applicazione�del� diritto�da�parte�dei�giudici,�che�l'Avvocato�Generale�Lenz,�nelle�proprie�conclusioni�sulla� causa�Faccini�Dori,�al�punto�66�affermava�che��in�futuro�bisognera�riconoscere�efficacia� diretta�orizzontale�alle�direttive�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 10.�^Cio�nonostante,�ad�avviso�della�Repubblica�italiana,�l'orientamento�sin�qui� assunto�dalla�Corte�merita�di�essere�ulteriormente�confermato.� La�giurisprudenza�della�Corte�nella�subiecta�materia,�infatti,�ha�sempre�mantenuto�con� cura�la�distinzione�tra�regolamenti�e�direttive,�affermando�che�soltanto�in�via�eccezionale,�e� come�effetto�riflesso,�questeultime^in�virtu�di�principi�generali�desunti�dal�sistema�del�Trat- tato,�possono�risultare�idonee�ad�attribuire�ai�singoli�il�diritto�di�far�valere,�nel�proprio�inte- resse,�l'obbligo�imposto�allo�Stato,�ove�esso�sia�rimasto�inadempiuto.� 11.�^Non�a�caso�la�giurisprudenza�della�Corte�ha�individuato�con�molta�chiarezza�il� fondamento�di�questa�circoscritta�produzione�di�effetti�giuridici�al�di�la�della�cerchia�degli� Stati�membri�destinatari�della�direttiva.�Essa�non�si�e�mossa,�infatti,�richiamando�il�principio� della��diretta�applicabilita���(o,sesipreferisce,�della��diretta�efficacia�)�delle�norme�comuni- tarie�negli�ordinamenti�degli�Stati�membri,�bens|�il�principio�^del�tutto�peculiare�^secondo il�quale�uno�Stato�che�non�abbia�adottato�i�necessari�ed�idonei�provvedimenti�di�attuazione� imposti�da�una�direttiva�non�puo�opporre�ai�singoli�il�proprio�inadempimento�per�negare� loro�i�diritti�che�sarebbero�dovuti�scaturire�dai�provvedimenti�stessi.� 12.�^Come�il�sopra�citato�Avvocato�Generale�Lenz�chiariva�nelle�conclusioni�della� causa�103/1998�Costanzo,�la�giurisprudenza�sulla�cosiddetta��efficacia�diretta��delle�direttive� non�pone�affatto�in�questione�la�natura�giuridica�e�gli�effetti�propri�delle�direttive,�che�hanno� per�destinatari�esclusivi�gli�Stati�membri,�ma�mira�soltanto�ad�attuare,�sulla�base�dei�principi� generali�del�Trattato,�una��sanzione�del�comportamento�illegittimo�dello�Stato�membro,�nell'in- teresse�dei�cittadini�comunitari�.� 13.�^Deve�essere�percio�ben�chiaro�che�l'attribuzione�ai�singoli�del�diritto�di�far�valere,�a� proprio�vantaggio,�gli�obblighi�inadempiuti�scaturenti�da�una�direttiva�a�carico�dello�Stato� si�fonda�pur�sempre�sul�vincolo�che�la�direttiva�crea�a�carico�del�solo�Stato�destinatario,�e� ne�costituisce�un�semplice��effetto�riflesso�:�si�tratta�di�un'applicazione�del�dovere�generale� di�coerenza�che�tutti�gli�ordinamenti�evoluti,�in�vari�modi,�riconoscono�e�che�trova�espres- sione,�nel�diritto�anglosassone,�nel�principio�dell'��estoppel��e,�negli�ordinamenti�di�tradi- zione�romanistica,�nel�divieto�di��venire�contrafactumproprium�.� 14.�^E�perfettamente�coerente,�pertanto,�con�simili�premesse�l'affermazione�secondo�la� quale,�poiche�le�direttive�di�per�se�stesse�non�producono�alcun�effetto�nei�confronti�dei�sin- goli,�esse�non�possono�in�nessun�caso�far�sorgere�obblighi�o,�piu�in�generale,�situazioni�giuri- diche�sfavorevoli�poste�a�loro�carico.� 15.�^Per�contro,�il�passo�fatidico�da�taluni�auspicato�nel�senso�di�riconoscere�l'effetto� orizzontale�equivarrebbe,�in�buona�sostanza,�all'abbattimento�di�quell'ultimo�diaframma� che�ancora�connota�la�distinzione,�in�termini�concreti�oltreche�giuridici,�tra�regolamenti�e� direttive.� 16.�^Cio�pero�verrebbe�a�tradire�in�radice�l'impostazione�da�sempre�seguita�dalla�Corte� di�Giustizia�la�quale,�come�si�e�visto,�non�ha�mai�inteso�^ne�del�resto�ne�avrebbe�il�potere,� rimesso�esclusivamente�alla�volonta�comune�degli�Stati�membri�^di�eliminare�una�fondamen- tale�distinzione�ontologica�e�strutturale�tra�fonti�del�diritto�comunitario,�cos|�come�sancita� dalle�norme�del�Trattato.� 17.�^In�altre�parole,�la�circostanza�che�l'effetto�diretto�non�sia�stato�costruito�come�con- notazione�intrinseca�delle�direttive,�seppur�da�taluno�definito��vizio�d'origine�,�non�puo� essere�stravolta�in�via�di�interpretazione,�ma�puo�^semmai�^soltanto�costituire�oggetto�di� una�modifica�normativa�basata�sul�consenso�degli�Stati�membri.� 18.�^Cio�posto,�deve�soggiungersi�che�peraltro,�anche�talune�delle�possibili�conseguenze� di�un�eventuale��revirementjurisprudentiel��(a�dir�poco�insolito�nella�esperienza�della�Corte� di�Giustizia,�almeno�per�quanto�attiene�a�questioni�e�principi�di�basilare�rilevanza,�come quello�che�qui�interessa)�non�sarebbero�affatto�incoraggianti�ne�auspicabili.� 19.�^A�parte,�infatti,�la�verosimile�attenuazione�dell'obbligo�di�trasposizione�imposto� agli�Stati�membri�(conseguenza,�questa,�innaturale�alla�stregua�del�Trattato),�ammettere� che�le�direttive�creino�obblighi�direttamente�sui�singoli�soggetti�privati�comunitari�significhe- rebbe�rinunciare�alla�certezza�del�diritto.� 20.�^Toccherebbe�infatti�a�ciascun�privato�l'onere�di�porsi�a�conoscenza�diognidiret- tiva�comunitaria�e�^quel�che�e�ancor�peggiore�^di�saper�discernere�in�quali�casi�e�per�quali� singole�prescrizioni�la�direttiva�sia�immediatamente�applicabile�o�meno:�restando,�con�cio�,� comunque�sottoposto�al�rischio�di�vedersi�condannato�per�ogni�suo�(non�improbabile)�errore� in�una�valutazione�che�di�regola�compete�al�giudice.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� 21.�^Sarebbe�inopportuno�che�il�singolo�il�quale�si�sia�attenuto,�in�buona�fede,�ad�una� disposizione�nazionale�contrastante�con�la�direttiva,�debba�restare�ingiustamente�responsa- bile�e�danneggiato�dall'attribuzione�(in�un�giudizio�intentato�da�altro�privato)�a�questa�di� effetti�orizzontali�diretti.� 22.�^In�definitiva,�pertanto,�appare�assai�meno�stravolgente�e�ben�piu�funzionale�ed� efficace,�rispetto�agli�obiettivi�perseguiti�dal�Trattato�mediante�le�direttive�comunitarie,�la� soluzione�sin�qui�elaborata�dalla�Corte�di�Giustizia�nel�senso�di�privilegiare�l'interpretazione� della�norma�interna�piu�conforme�al�diritto�comunitario�e�di�consentire�al�singolo�leso�dall'i- nerzia�prolungata�ovvero�dal�cattivo�adempimento�dello�Stato�membro�di�pretendere�il�risar- cimento�dei�danni�a�carico�di�quest'ultimo.� 23.�^Conclusivamente,�la�Repubblica�italiana�ritiene�di�rispondere�nei�seguenti�termini� al�quesito�posto�con�l'ordinanza�indicata�in�epigrafe:� L'articolo249�(gia�articolo189)�delTrattato�CeeiprincipigeneralidesumibilidalTrat- tato�medesimo�ostano�a�che�il�giudice�nazionale,�conoscendo�di�una�controversia�tra�privati,� lasci�inapplicata�una�disposizione�interna�contrastante�con�una�norma�atta�a�produrre�effetti� diretti,�contenuta�in�una�direttiva�comunitaria�rimasta�inadempiuta.�In�tali�casi�il�giudice�nazio- naledovra�comunqueprivilegiarel'interpretazionedellanorma�internacherisultimaggiormente� conforme�al�diritto�comunitario�e,�nell'ipotesi�in�cui�cio�si�riveli�impossibile,�potra�,�ove�richiesto� dalla�parte�danneggiata,�condannare�lo�Stato�membro�inadempiente�al�risarcimento�del�danno� arrecato.� Roma,�7febbraio�2004�^Avvocato�dello�Stato�Antonio�Cingolo�.� Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee,�Grande�sezione,�sentenza�5�ottobre�2004,�nei�proc edimenti�riuniti�da�C-397/01�a�C-403/01�^Domande�di�pronuncia�pregiudiziale�presen- tate�dall'Arbeitsgericht�Lo�rrach�(Germania)�con�decisioni�del�26�settembre�2001�^Pres.� V.�Skouris�^Rel.�R.�Schintgen�^Bernhard�Pfeiffer,�altri�c/�Deutches�Rotes�Kreuz,�Krei- sverband�Waldshut�eV�(cs.�4306/02,�Avv.�dello�Stato�A.Cingolo).� �(Omissis)�87.�^Mediante�la�terza�questione,�il�giudice�del�rinvio�chiede�in�sostanzase,� in�caso�di�trasposizione�non�corretta�della�direttiva�93/104,�si�possa�considerare�che�l'art.�6,� punto�2,�della�stessa�ha�efficacia�diretta.� 88.�^Come�risulta�sia�dal�suo�tenore�letterale�che�dal�contesto�nel�quale�si�inserisce,�tale� questione�comprende�due�aspetti,�il�primo�relativo�all'interpretazione�dell'art.�6,�punto�2,� della�direttiva�93/104,�al�fine�di�consentire�al�giudice�del�rinvio�di�pronunciarsi�sulla�compa- tibilita�delle�pertinenti�norme�del�diritto�nazionale�con�quanto�prescritto�dal�diritto�comuni- tario,�mentre�il�secondo�aspetto�della�questione�verte�sul�problema�di�stabilire�se,�qualora� lo�Stato�membro�interessato�abbia�trasposto�in�maniera�non�corretta�la�detta�disposizione� nell'ordinamento�giuridico�interno,�quest'ultima�soddisfi�le�condizioni�perche�isingoli�pos- sano�farla�valere�dinanzi�i�giudici�nazionali�in�circostanze�come�quelle�di�cui�alle�cause�prin- cipali.� 89.�^I�due�aspetti�devono�pertanto�essere�esaminati�in�sequenza.� Sulla�portata�dell'art.�6,�punto�2,�della�direttiva�93/104� 90.�^In�via�preliminare,�occorre�ricordare�che�l'art.�6,�punto�2,�della�direttiva�93/104� obbliga�gli�Stati�membri�ad�adottare�le�misure�necessarie�affinche�,�in�funzione�degli�imperativi� di�protezione�della�sicurezza�e�della�salute�dei�lavoratori,�la�durata�media�dell'orario�di�lavoro� per�ogni�periodo�di�7�giorni�non�superi�48�ore,�comprese�le�ore�di�lavoro�straordinario.� 91.�^Dall'art.�118�A�del�Trattato,�che�costituisce�il�fondamento�normativo�della�diret- tiva�93/104,�dai��considerando��primo,�quarto,�settimo�e�ottavo�di�tale�direttiva,�dalla�Carta� comunitaria�dei�diritti�sociali�fondamentali�dei�lavoratori,�adottata�nel�Consiglio�europeo� di�Strasburgo�del�9�dicembre�1989,�in�particolare�dai�suoi�punti�8�e�19,�primocomma,richia- mati�al�quarto�'considerando'�della�detta�direttiva,�nonche�dalla�stessa�formulazione�del- l'art.�1,�n.�1,�della�stessa�risulta�che�essa�intende�fissare�prescrizioni�minime�destinate�a� migliorare�le�condizioni�di�vita�e�di�lavoro�dei�lavoratori�mediante�il�ravvicinamento�delle� disposizioni�nazionali�riguardanti,�in�particolare,�l'orano�di�lavoro.�Tale�armonizzazione�a� livello�comunitario�in�materia�di�organizzazione�dell'orario�di�lavoro�e�diretta�a�garantire� una�migliore�tutela�della�sicurezza�e�della�salute�dei�lavoratori,�facendo�godere�questi�ultimi� di�periodi�minimi�di�riposo�^in�particolare�giornaliero�e�settimanale�^e�di�periodi�di�pausa� adeguati�(v.�sentenza�Jaeger,cit.,�punti�45-47).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 92.�^Cos|�,�la�direttiva�93/104�impone,�piu�in�particolare,�all'art.�6,�punto�2,�un�limite� massimo�di�48�ore�per�la�durata�media�della�settimana�lavorativa,�a�proposito�del�quale�si� precisa�espressamente�che�vi�sono�ricompresi�gli�straordinari.� 93.�^In�tale�contesto,�la�Corte�ha�gia�dichiarato�che�i�servizi�di�guardia�(�Bereitschaft- sdienst�)�effettuati�da�un�lavoratore�secondo�il�regime�della�presenza�fisica�nel�luogo�stabilito� dal�suo�datore�di�lavoro�devono�essere�considerati�integralmente�periodi�lavorativi�ai�sensi� della�direttiva�93/104,�a�prescindere�dal�fatto�che,�durante�tale�guardia,�il�lavoratore�non� svolga�un'attivita�lavorativa�continuativa�(v.�sentenza�Jaeger,�cit.,�punti�71,�75�e�103).� 94.�^Ebbene,�lo�stesso�deve�valere�per�i�periodi�di�permanenza�obbligatoria(�Arbeitsbe- reitschaft�)�garantiti�dagli�operatori�del�soccorso�nell'ambito�del�servizio�di�soccorso�che� comporta�necessariamente�fasi�di�inattivita�piu�o�meno�estese�tra�gli�interventi�urgenti.� 95.�^Tali�periodi�di�permanenza�devono�conseguentemente�essere�presi�integralmente�in� considerazione�nel�momento�della�determinazione�dell'orario�massimo�di�lavoro�giornaliero� e�settimanale.� 96.�^Inoltre,�si�deve�rilevare�che,�nel�sistema�instaurato�dalla�direttiva�93/104,�benche� l'art.�15�della�stessa�consenta�in�generale�di�applicare�o�introdurre�norme�nazionali�piu�favo- revoli�alla�protezione�della�sicurezza�e�della�salute�dei�lavoratori,�solamente�alcune�disposi- zioni�esplicitamente�contemplate�da�tale�direttiva�possono�formare�l'oggetto�da�parte�degli� Stati�membri�o�delle�parti�sociali�(v.�sentenza�Jaeger,�cit.,�punto�80).� 97.�^Ora,�da�un�lato�l'art.�6�della�direttiva�93/104�e�menzionato�solamente�all'art.�17,� n.�1,�della�stessa,�quando�e�pacifico�che�quest'ultima�norma�riguarda�attivita�che�non�presen- tano�alcuna�relazione�con�quelle�svolte�dagli�operatori�del�soccorso�come�i�ricorrenti�nelle� cause�principali.�Invece,�lo�stesso�articolo,�al�n.�2,�punto�2.1,�lett.�e),�sub iii),�si�riferisce�alle� �attivita�caratterizzate�dalla�necessita�di�assicurare�la�continuita�del�servizio�,�tra�le�quali� figurano�in�particolare�i��servizi�di�ambulanza�,�ma�tale�norma�prevede�la�possibilita�di� deroga�solo�agli�artt.�3,�4,�5,�8�e�16�della�detta�direttiva.� 98.�^Dall'altro,�l'art.�18,�n.�1,�lett.�b),�sub i),�della�direttiva�93/104�dispone�che�gli�Stati� membri�hanno�facolta�di�non�applicare�l'art.�6,�purche�rispettino�i�principi�generali�della� protezione�della�sicurezza�e�della�salute�dei�lavoratori�e�soddisfino�alcune�condizioni�cumu- lative�elencate�nella�prima�delle�dette�due�disposizioni.�E�pacifico,�tuttavia,�che�la�Repub- blica�federale�tedesca�non�si�e�avvalsa�di�tale�possibilita�di�deroga�(v.�sentenza�Jaeger,�cit.,� punto�85).� 99.�^Inoltre,�risulta�dalla�giurisprudenza�della�Corte�che�gli�Stati�membri�non�possono determinare�unilateralmente�la�portata�delle�disposizioni�della�direttiva�93/104,�subordi- nando�a�qualsiasi�condizione�o�restrizione�l'applicazione�del�diritto�dei�lavoratori�a�che�l'ora- rio�settimanale�di�lavoro�medio�non�superi�le�48�ore,�come�previsto�all'art.�6,�punto�2,�di�tale� direttiva�(v.,�in�questo�senso,�sentenza�Jaeger,�cit.,�punti�58�e�59).�Qualsiasi�altra�interpreta- zione�pretermetterebbe�la�finalita�della�direttiva,�volta�a�garantire�una�protezione�efficace della�sicurezza�e�della�salute�dei�lavoratori,�consentendo�loro�di�beneficiare�effettivamente� di�periodi�minimi�di�riposo�(v.�sentenza�Jaeger,�cit.,�punti�70�e�92).� 100.�^Pertanto,�si�deve�concludere�che,�sia�alla�luce�del�tenore�letterale�dell'art.�6,�punto� 2,�della�direttiva�93/104�sia�della�finalita�e�dell'economia�della�stessa,�il�limite�massimo�di� 48�ore�per�quanto�riguarda�la�durata�media�di�lavoro�settimanale,�compresi�gli�straordinari,� costituisce�una�norma�del�diritto�sociale�comunitario�dotata�di�un'importanza�particolare� di�cui�debbono�godere�tutti�i�lavoratori�in�quanto�prescrizione�minima�finalizzata�ad�assicu- rare�la�protezione�della�loro�sicurezza�e�della�loro�salute�(v.,�per�analogia,�sentenza�26�giu- gno�2001,�causa�C-173/1999,�BECTU,�Racc. p.�I-4881,�punti�43�e�47),�cosicche�non�sembra� compatibile�con�quanto�prescritto�dalla�detta�disposizione�una�normativa�nazionale,�come� quella�controversa�nelle�cause�principali,�che�autorizzi�periodi�di�lavoro�superiori�alle�48 ore�settimanali,�compresi�i�servizi�di�permanenza�obbligatoria�(�Arbeitsbereitschaft�).� 101.�^Conseguentemente,�si�deve�rispondere�alla�terza�questione,�considerata�nel�suo� primo�aspetto,�dichiarando�che�l'art.�6,�punto�7,�della�direttiva�93/104�deve�essere�interpre- tato�nel�senso�che,�in�circostanze�come�quelle�di�cui�alle�cause�principali,esso�ostaallanor- mativa�di�uno�Stato�membro�che,�in�relazione�ai�periodi�di�permanenza�obbligatoria� (�Arbeitsbereitschaft�)�garantiti�da�operatori�del�soccorso�nell'ambito�di�un�servizio�di�soc- corso�medico�di�urgenza�di�un�organismo�quale�il�Deutsches Rotes Kreuz, ha�l'effetto�di�con- sentire,�eventualmente�per�mezzo�di�un�contratto�collettivo�o�di�un�accordo�aziendale�fon- dato�su�tale�contratto,�un�superamento�dell'orario�massimo�di�lavoro�settimanale�di�48�ore� fissato�dalla�detta�disposizione.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� Sull'efficacia diretta dell'art. 6, punto 2, della direttiva 93/104 e le conseguenze che ne deri- vano nelle cause principali 102.�^Dal�momento�che,�in�circostanze�come�quelle�di�cui�alle�cause�principali,�la�nor- mativa�nazionale�pertinente�non�appare�conforme�a�quanto�prescritto�dalla�direttiva� 93/104�in�relazione�all'orario�massimo�di�lavoro�settimanale,�occorre�ancora�verificare�se� l'art.�6,�punto�2,�della�stessa�soddisfi�le�condizioni�necessario�perche�abbia�efficacia�diretta.� 103.�^A�questo�proposito,�risulta�da�una�costante�giurisprudenza�della�Corte�che,�in� tutti�i�casi�in�cui�le�disposizioni�di�una�direttiva�appaiono,�dal�punto�di�vista�sostanziale,� incondizionate�e�sufficientemente�precise,�i�singoli�possono�farle�valere�dinanziaigiudici� nazionali�nei�confronti�dello�Stato,�sia�che�questo�non�abbia�recepito�tempestivamente�la� direttiva�sia�che�l'abbia�recepita�in�modo�non�corretto�(v.,�in�particolare,�sentenze�19�novem- bre�1991,�cause�riunite�C-6/1990�e�C-9/1990,�Francovich,�Racc.�pag.�1-5357,�punto�11,�e� 11�luglio�2002,�causa�C-62/00,�Marks�&�Spencer,�Racc. pag.�I-6325,�punto�25).� 104.�^L'art.�6,�punto�2,�della�direttiva�93/104�risponde�a�tali�criteri,�giacche�addossa� agli�Stati�membri,�in�termini�non�equivoci,�un'obbligazione�di�risultato�precisa�e�assoluta- mente�incondizionata�quanto�all'applicazione�della�regola�da�esso�enunciata,�che�consiste� nella�previsione�di�un�limite�di�48�ore,�compresi�gli�straordinari,�per�la�durata�media�dell'ora- rio�settimanale�di�lavoro.� 105.�^Anche�se�la�direttiva�93/104�lascia�agli�Stati�membri�un�certo�margine�di�discre- zionalita��per�l'adozione�delle�modalita��della�sua�attuazione,�in�particolare�per�quanto� riguarda�il�periodo�di�riferimento�che�dev'essere�fissato�per�l'applicazione�dell'art.�6,�e�con- sente�loro,�inoltre,�di�derogare�alle�disposizioni�di�tale�articolo,�tali�circostanze�non�incidono� sul�carattere�preciso�e�incondizionato�del�punto�2�di�quell'articolo.�Infatti,�da�un�lato,�dai�ter- mini�dell'art.�17,�n.�4,�della�detta�direttiva�risulta�che�il�periodo�di�riferimento�non�puo��in� alcun�caso�oltrepassare�i�dodici�mesi�e,�dall'altro,�la�facolta��degli�Stati�membri�di�non�appli- carel'art.6e��subordinataalrispettodituttelecondizionienunciateall'art.18,n.1,lett.�b), sub i),�della�detta�direttiva.�E�quindi�possibile�determinare�la�tutela�minima�che�deve�in�ogni� caso�essere�applicata�(v.,�in�questo�senso,�sentenza�Simap,�cit.,�punti�68�e�69).� 106.�^Di�conseguenza,�l'art.�6,�punto�2,�della�direttiva�93/104�soddisfa�tutte�le�condi- zioni�necessario�per�produrre�un�effetto�diretto.� 107.�^Restano�da�determinare�le�conseguenze�giuridiche�che�un�giudice�nazionale�deve� trarre�da�tale�interpretazione�in�circostanze�come�quelle�di�cui�alle�cause�principali,�in�cui� la�controversia�ha�luogo�tra�privati.� 108.�^A�questo�proposito,�la�Corte�ha�dichiarato�in�maniera�costante�che�una�direttiva� non�puo��di�per�se��creare�obblighi�a�carico�di�un�singolo�e�non�puo��quindi�essere�fatta�valere� in�quanto�tale�nei�suoi�confronti�(v.,�in�particolare,�sentenze�26�febbraio�1986,�causa� 152/1984,�Marshall,�Racc,.�pag.�723,�punto�48;�14�luglio�1994,�causa�C-91/1992,�Faccini� Dori,�Racc.�pag.�I-3325,�punto�20,�e�7�gennaio�2004,�C-201/02,�Wells,�Racc.�pag.�I-0000,� punto�56).� 109.�^Ne�consegue�che�anche�una�disposizione�chiara,�precisa�ed�incondizionata�di�una� direttiva�volta�a�conferire�diritti�o�imporre�obblighi�ai�privati�non�puo��essere�applicata�come� tale�nell'ambito�di�una�controversia�che�ha�luogo�esclusivamente�tra�privati.� 110.�^Tuttavia,�conformemente�ad�una�giurisprudenza�parimenti�costante�fin�dalla�sen- tenza�10�aprile�1984,�causa�14/1983,�Von�Colson�e�Kamann�(Racc.�pag.�1891,�punto�26),�l'ob- bligo�degli�Stati�membri�derivante�da�una�direttiva,�di�conseguire�il�risultato�da�questa�con- templato�come�pure�il�dovere�loro�imposto�dall'art.�10�CE�di�adottare�tutti�i�provvedimenti� generali�o�particolari�atti�a�garantire�l'adempimento�di�tale�obbligo�valgono�per�tutti�gli� organi�degli�Stati�membri,�ivi�compresi,�nell'ambito�di�loro�competenza,�quelli�giurisdizio- nali�(v.,�in�particolare,�sentenze�13�novembre1990,�causa�C-106/1989,�Marleasing,�Racc. pag�I-4135,�punto�8;�Faccini�Dori�cit., punto26;�18�dicembre�1997,�causa�C-129/1996,�Inter-- Environnement�Wallonie,�Racc. pag.�I-7411,�punto�40,�e�25�febbraio�1999,�causa� C-131/1997,�Carbonari�e�a.,�Racc.�pag.�I-1103,�punto�48).� 111.�^Infatti,�spetta�in�particolare�ai�giudici�nazionali�assicurare�ai�singoli�la�tutela�giu- risdizionale�derivante�dalle�norme�del�diritto�comunitario�e�garantirne�la�piena�efficacia.� 112.�^Cio��vale�a�maggior�ragione�quando�la�controversia�sottoposta�al�giudice�nazio- nale�verte�sull'applicazione�di�norme�interne�che,�come�nel�caso�di�specie,�sono�state�intro- dotte�proprio�al�fine�di�recepire�una�direttiva�volta�a�conferire�diritti�ai�singoli.�Questo�giu- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� dice,�visto�l'art.�249,�terzo�comma,�CE,�deve�presumere�che�lo�Stato,�essendosi�avvalso�del� margine�di�discrezionalita�di�cui�gode�in�virtu�di�tale�norma,�abbia�avuto�l'intenzione�di� adempiere�pienamente�gli�obblighi�derivanti�dalla�direttiva�considerata(v.�sentenza� 16�dicembre�1993,�causa�C-334/1992,�Wagner�Miret,�Racc.�pag.�I-6911,�punto�20).� 113�^Cos|�,�nell'applicare�il�diritto�interno,�in�particolare�le�disposizioni�di�una�normat iva�appositamente�adottata�al�fine�di�attuare�quanto�prescritto�da�una�direttiva,�il�giudice� nazionale�deve�interpretare�il�diritto�nazionale�per�quanto�possibile�alla�luce�del�testo�e�dello� scopo�della�direttiva�onde�conseguire�il�risultato�perseguito�da�quest'ultima�e�conformarsi� pertanto�all'art.�249,�terzo�comma,�CE�(v.�in�questo�senso,�segnatamente,�citate�sentenze� Von�Colson�et�Kamann,�punto�26,�Marleasing,�punto�8�e�Faccini�Dori,�punto�26;v.altres|� sentenze�23�febbraio�1999,�causa�C-63/1997,�BMW,�Racc. pag.�I-905,�punto�22;�27�giugno� 2000,�cause�riunite�da�C-240/1998�a�C-244/1998,�Oce�ano�Grupo�Editorial�e�Salvat�Editores,� Racc. pag.�I-4941,�punto�30,�e�23�ottobre�2003,�causa�C-408/01,�Adidas-Salomon�e�Adidas� Benelux,�Racc.�pag.�I-0000,�punto�21).� 114.�^L'esigenza�di�un'interpretazione�conforme�del�diritto�nazionale�e�inerente�al� sistema�del�Trattato,�in�quanto�permette�al�giudice�nazionale�di�assicurare,�nel�contesto�delle� sue�competenze,�la�piena�efficacia�delle�norme�comunitarie�quando�risolve�la�controversia� ad�esso�sottoposta�(v�in�questo�senso,�sentenze�15�maggio�2003,�causa�C-160/01,�Mau,�Racc.� pag.�I-4791,�punto�34).� 115.�^Se�e�vero�che�il�principio�di�interpretazione�conforme�del�diritto�nazionale,�cos|� imposto�dal�diritto�comunitario,�riguarda�in�primo�luogo�le�norme�interne�introdotte�per� recepire�la�direttiva�in�questione,�esso�non�si�limita,�tuttavia,�all'esegesi�di�tali�norme,�bens|� esige�che�il�giudice�nazionale�prenda�in�considerazione�tutto�il�diritto�nazionale�per�valutare� in�quale�misura�possa�essere�applicato�in�modo�tale�da�non�addivenire�ad�un�risultato�cont rario�a�quello�cui�mira�la�direttiva�(v.�in�questo�senso,�sentenza�Carbonari�e�a.,�cit,punti� 49�e�50).� 116.�^A�questo�proposito,�se�il�diritto�nazionale,�mediante�l'applicazione�di�metodi�di� interpretazione�da�esso�riconosciuti,�in�determinate�circostanze�consente�di�interpretare� una�norma�dell'ordinamento�giuridico�interno�in�modo�tale�da�evitare�un�conflitto�con�un'alt ra�norma�di�diritto�interno�o�d�ridurre�a�tale�scopo�la�portata�di�quella�norma�applicandola� solamente�nella�misura�compatibile�con�l'altra,�il�giudice�ha�l'obbligo�diutilizzare�gli�stessi� metodi�al�fine�di�ottenere�il�risultato�perseguito�dalla�direttiva.� 117.�^Nel�caso�di�specie,�quindi,�spetta�al�giudice�del�rinvio,�cui�siano�sottoposte�cont roversie�come�quelle�di�cui�alle�cause�principali,�rientranti�nella�sfera�di�applicazione�della� direttiva�93/104�e�scaturite�da�fatti�successivi�alla�scadenza�del�termine�di�trasposizione�della� direttiva�medesima,�nell'applicare�le�norme�del�diritto�nazionale�volte�proprio�a�recepire�tale� direttiva,�interpretarle�quanto�piu�possibile�in�modo�tale�che�possano�essere�applicate�in�conf ormita�di�quella,�in�questo�senso,�sentenza�13�luglio�2000,causa�C-456/1998,�Centrosteel,� Racc. pag.�I-6007,�punti�16�e�17).� 118.�^In�questo�caso,�il�principio�dell'interpretazione�conforme�esige�quindi�che�il�giud ice�del�rinvio�faccia�tutto�cio�che�rientra�nella�sua�competenza,�prendendo�in�consideraz ione�tutte�le�norme�del�diritto�nazionale,�per�garantire�la�piena�efficacia�della�direttiva� 93/104,�al�fine�di�evitare�il�superamento�dell'orario�massimo�di�lavoro�settimanale�fissato� all'art.�6,�punto�2,�della�stessa�(v.,�in�questo�senso,�sentenza�Marleasing,�cit.,�punti�7�e�13).� 119.�^Conseguentemente,�si�deve�concludere�che�un�giudice�nazionale�cui�sia�sottoposta� una�controversia�che�ha�luogo�esclusivamente�tra�singoli,�nell'applicare�le�norme�del�diritto� interno�adottate�al�fine�dell'attuazione�degli�obblighi�previsti�da�una�direttiva�deve�prendere� in�considerazione�tutte�le�norme�del�diritto�nazionale�ed�interpretarle,�per�quanto�possibile,� alla�luce�del�testo�e�della�finalita�di�tale�direttiva�per�giungere�a�una�soluzione�conforme� all'obiettivo�da�essa�perseguito.�Nelle�cause�principali,�il�giudice�del�rinvio,�quindi,�deve�fare� tutto�cio�che�rientra�nella�sua�competenza�per�evitare�il�superamento�dell'orario�massimo� di�lavoro�settimanale�fissato�in�48�ore�in�virtu�dell'art.�6,�punto�2,�della�direttiva�93/104.� 120.�^Sulla�base�di�quanto�fin�qui�esposto,�la�terza�questione�deve�essere�risolta�dichiar ando�che:� ^l'art.�6,�punto�2,�della�direttiva�93/104�deve�essere�interpretato�nel�sensoche,�incircos tanze�come�quelle�di�cui�alle�cause�principali,�esso�osta�alla�normativa�di�uno�Stato�membro� che,�in�relazione�ai�periodi�di�permanenza�obbligatoria�(�Arbeitsbereitschaft�)�garantiti�da� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� operatori�del�soccorso�nell'ambito�di�un�servizio�di�soccorso�medico�di�urgenza�di�un�organi- smo�quale�il�Deutsches Rotes Kreuz, ha�l'effetto�di�consentire,�eventualmente�per�mezzo�di� un�contratto�collettivo�o�di�un�accordo�aziendale�fondato�su�tale�contratto,�un�superamento� dell'orario�massimo�di�lavoro�settimanale�di�48�ore�fissato�dalla�detta�disposizione;� ^tale�disposizione�soddisfa�tutte�le�condizioni�necessario�per�produrre�un�effetto� diretto;� ^il�giudice�nazionale�cui�sia�sottoposta�una�controversia�che�ha�luogo�esclusivamente� tra�singoli,�nell'applicare�le�norme�del�diritto�interno�adottate�al�fine�dell'attuazione�degli� obblighi�previsti�dalla�direttiva�deve�prendere�in�considerazione�tutte�le�norme�del�diritto� nazionale�ed�interpretarle,�per�quanto�possibile,�alla�luce�del�testo�e�della�finalita�di�tale� direttiva�per�giungere�a�una�soluzione�conforme�all'obiettivo�da�essa�perseguito.�Nelle�cause� principali,�il�giudice�del�rinvio,�quindi,�deve�fare�tutto�cio�che�rientra�nella�sua�competenza� per�evitare�il�superamento�dell'orario�massimo�di�lavoro�settimanale�fissato�in�48�ore�in�virtu� dell'art.�6,�punto�2,�della�direttiva�93/104.� Sulle spese 121.�^Nei�confronti�delle�parti�nelle�cause�principali�il�presente�procedimento�costitui- sce�un�incidente�sollevato�dinanzi�al�giudice�nazionale,�cui�spetta�quindi�statuire�sulle�spese.� Le�spese�sostenute�per�presentare�osservazioni�alla�Corte,�salvo�quelle�delle�dette�parti,�non� possono�dar�luogo�a�rifusione.� Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara: 1.�a)�^Gli�artt.�2�della�direttiva�del�Consiglio�12�giugno�1989,�89/391/CEE,concernente� l'attuazione�di�misure�volte�a�promuovere�il�miglioramento�della�sicurezza�e�della�salute�dei� lavoratori�durante�il�lavoro,�e�1,�n.�3,�direttiva�del�Consiglio�23�novembre�1993,�93/104/CE,� concernente�taluni�aspetti�dell'organizzazione�dell'orario�di�lavoro,�devono�essere�interpre- tati�nel�senso�che�l'attivita�degli�operatori�del�soccorso,�esercitata�nell'ambito�di�un�servizio� di�soccorso�medico�d'urgenza�come�quello�di�cui�si�tratta�nelle�cause�principali,�rientrano� nella�sfera�di�applicazione�delle�dette�direttive.� b)�^La�nozione�di��trasporti�stradali��ai�sensi�dell'art.�1,�n.�3,�della�direttiva�93/104� deve�essere�interpretata�nel�senso�che�essa�non�riguarda�l'attivita�di�un�servizio�di�soccorso� medico�d'urgenza,�anche�qualora�questa�consista,�perlomeno�in�parte,�nell'utilizzo�di�un�vei- colo�e�nell'accompagnamento�del�paziente�durante�il�tragitto�verso�l'ospedale.� 2.�^L'art.�18,�n.�1,�lett.�b), sub i),�primo�trattino,�della�direttiva�93/104�deve�essere�inter- pretato�nel�senso�che�esso�esige�un'accettazione�esplicitamente�e�liberamente�espressa�da� parte�di�ogni�singolo�lavoratore�affinche�il�superamento�dell'orario�massimo�di�lavoro�setti- manale�di�48�ore,�quale�previsto�all'art.�6�della�direttiva,�sia�valido.�A�tal�fine,�non�e�suffi- ciente�che�il�contratto�di�lavoro�dell'interessato�faccia�riferimento�a�un�contratto�collettivo� checonsente�talesuperamento.� 3.�^L'art.�6,�punto�2,�della�direttiva�93/104�deve�essere�interpretato�nel�senso�che,�in�cir- costanze�come�quelle�di�cui�alle�cause�principali,�esso�osta�alla�normativa�di�uno�Stato�mem- bro�che,�in�relazione�ai�periodi�di�permanenza�obbligatoria�(�Arbeitsbereitschaft�)�garantiti� da�operatori�del�soccorso�nell'ambito�di�un�servizio�di�soccorso�medico�di�urgenza�di�un� organismo�quale�il�Deutsches Rotes Kreuz,�ha�l'effetto�di�consentire,�eventualmente�per� mezzo�di�un�contratto�collettivo�o�di�un�accordo�aziendale�fondato�su�tale�contratto,�un� superamento�dell'orario�massimo�di�lavoro�settimanale�di�48�ore�fissato�dalla�detta�disposi- zione;� ^tale�disposizione�soddisfa�tutte�le�condizioni�necessario�per�produrre�un�effetto� diretto;� ^il�giudice�nazionale�cui�sia�sottoposta�una�controversia�che�ha�luogo�esclusivamente� tra�singoli,�nell'applicare�le�norme�del�diritto�interno�adottate�al�fine�dell'attuazione�degli� obblighi�previsti�dalla�direttiva�deve�prendere�in�considerazione�tutte�le�norme�del�diritto� nazionale�ed�interpretarle,�per�quanto�possibile,�alla�luce�del�testo�e�della�finalita�di�tale� direttiva�per�giungere�a�una�soluzione�conforme�all'obiettivo�da�essa�perseguito.�Nelle�cause� principali,�il�giudice�del�rinvio,�quindi,�deve�fare�tutto�cio�che�rientra�nella�sua�competenza� per�evitare�il�superamento�dell'orario�massimo�di�lavoro�settimanale�fissato�in�48�ore�in�virtu� dell'art.�6,�punto�2,�della�direttiva�93/104�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� L'attuazione della direttiva 96/67/CE relativa al libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunita. (Corte di Giustizia delle Comunita� europee, 9 dicembre 2004, nella causa C-460/02) La�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee�si�e�pronunciata�sul� ricorso�proposto�dalla�Commissione�contro�la�Repubblica�italiana,�dichia- rando�che�il�decreto�legislativo�n.�18/1999,�di��Attuazione della direttiva 96/67/CE relativa al libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunita���ha�introdotto,�al�suo�articolo�14,�una�misura� sociale�incompatibile�con�l'art.�18�della�direttiva�del�Consiglio�15�ottobre� 1996,�96/67/CE�e�ha�previsto,�al�suo�articolo�20,�un�regime�a�carattere�tran- sitorio�non�consentito�da�detta�direttiva.� La�Commissione�CE,�oltre�alle�due�censure�accolte�dalla�Corte�di�Giu- stizia,�aveva�anche�lamentato�la�mancata�fissazione,�nell'ambito�dell'art.�11,� par.�1,�del�d.�lgs.�n.�18/1999�o�in�altra�disposizione�del�medesimo�provvedi- mento,�del�periodo�di�durata�massima�di�sette�anni�rinvenibile�nell'art.�11,� par.�1,�lett.�d),�della�direttiva�n.�96/67,�in�caso�di�selezione�dei�prestatori�di� servizi�di�assistenza�a�terra�negli�aeroporti�soggetti�a�limitazioni�per�vincoli� di�spazio�o�di�capacita�disponibile.� Tuttavia,�in�seguito�all'intervenuta�modifica,�con�legge�31�ottobre�2003,� n.�306(GURIdel15novembre2003),dell'art.�11deld.lgs.n.�18/1999,laCom- missione�ha�rinunciato�al�predetto�motivo�di�impugnazione.� Per�quanto�concerne�la�condanna�della�Corte�di�Giustizia,�pare�oppor- tuno�ricordare�che�l'art.�14�del�d.lgs.�n.�18/1999�(Protezione sociale)�prevede� quanto�segue:� �1. Nelgarantireilliberoaccessoalmercatodeiservizidiassistenzaaterra, nei trenta mesi successivi alla data di entrata in vigore delpresente decreto si deve salvaguardare il mantenimento dei livelli di occupazione e della continuita� del rapporto di lavoro delpersonale dipendente dalprecedentegestore. 2. Salva restando l'ipotesi di trasferimento di ramo d'azienda, ogni trasferi- mentodiattivita� concernenteunaopiu� categoriediservizidiassistenzaaterra di cui agli allegati A e B(1) comporta il passaggio del personale, individuato dai soggetti interessati d'intesa con le organizzazioni sindacali dei lavoratori, dalprecedentegestoredelserviziostessoalsoggettosubentrante, inmisurapro- porzionale alla quota di traffico o di attivita� acquisita da quest'ultimo�.� Tale�norma�e�stata�dichiarata�in�contrasto�con�l'art.�18�della�direttiva� (Protezione sociale e dell'ambiente),�a�norma�del�quale:� �Fatta salva l'applicazione delle disposizioni della presente direttiva enel rispettodellealtredisposizionideldiritto comunitario, gliStatiMembripossono adottare le misure necessarie per garantire la tutela dei diritti dei lavoratori e il rispetto dell'ambiente�.� (1)�L'allegato�A�contiene�l'elenco�e�la�definizione�dei�servizi�di�assistenza�a�terra;�l'allegato�B� individua�le�infrastrutture�centralizzate.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� La�Corte,�invero,�ha�ritenuto�che�l'interpretazione�dell'art.�18�della�diret- tiva,�fornita�dal�Governo�italiano�e�basata�su�di�una�nozione�ampia�di��tra- sferimento�di�azienda��rende�oltremodo�difficile�l'accesso�ai�mercati�di�assi- stenza�a�terra�di�nuovi�prestatori�di�servizi,�essendo�questi�ultimi�tenutia� riassumere�il�personale�impiegato�dal�precedente�prestatore(2).� La�Corte�di�Giustizia,�inoltre,�ha�ritenuto�incompatibili�con�la�direttiva� 96/67�le�misure�transitorie�previste�dall'art.�20�del�d.lgs.�n.�18/1999,�ai�sensi� del�quale:� �Restano�salve�le�situazioni�contrattuali�delpersonale�dei�servizi�di�assi- stenza�a�terra,�in�atto�al�19�novembre�1998,�che�prevedono�diversi�assetti�orga- nizzativio�contrattuali,�sinoallascadenzadeirelativicontratti,�senzapossibilita� diproroga,�edinognicasoperunperiodo�nonsuperiore�aseianni�.� Per�comprendere�la�portata�di�tale�decisone,�che�non�appare�certo�ina- spettata�alle�Autorita�italiane�e�in�particolare�all'E.N.A.C.�^Ente�Nazionale� per�l'Aviazione�Civile�^che�ha�svolto�un�ruolo�di�primaria�importanza�nel- l'attuazione�della�direttiva,�occorre�tener�presente�che�le�disposizioni�conte- state�sono�state�consapevolmente�assunte�allo�scopo�di�realizzare,�sotto� alcuni�profili�particolarmente�sensibili,�come�l'occupazione�del�personale� delle�imprese�di�handling,�il�graduale�passaggio�alla�nuova�legislazione�comu- nitaria,�senza�interruzione�traumatica�di�situazioni�lavorative�consolidatesi� nel�tempo,�secondo�la�normativa�nazionale�di�riferimento� Alle�censure�mosse�dalla�Commissione�CE,�dapprima�con�lettera�di� costituzione�in�mora�della�Repubblica�italiana�del�3�maggio�2000�e,�poi,�con� parere�motivato�del�18�luglio�2001,�con�cui�si�invitava�il�Governo�italiano� ad�adottare�le�misure�necessarie�per�conformare�le�disposizioni�del�d.�lgs.� n.�18/1999�alla�direttiva�96/67/CE,�le�Autorita�nazionali�hanno�replicato�evi- denziando�le�ragioni�di�ordine�sociale�sottese�alla�normativa�adottata.� Al�riguardo,�l'E.N.A.C.,�con�due�note�indirizzate�al�Ministero�dei�tra- sporti�e�delle�comunicazioni,�rispettivamente�del�5�luglio�2000�e�del�17�set- tembre�2001,�ha�posto�in�evidenza�il�carattere�di�transitorieta�delle�norme� censurate,�affermando,�in�ogni�caso,�che��il�conformarsi,�su�tali�questioni,�ai� (2)�La�tesi�sostenuta�dal�Governo�italiano�e�non�condivisa�dalla�Corte�e�quella�della�confor- mita�del�disposto�dell'art.�14�del�d.�lgs.�n.�18/1999�alla�direttiva�n.�2001/23�concernente�il�ravvici- namento�delle�legislazioni�degli�Stati�membri�relative�al�mantenimento�dei�diritti�dei�lavoratori� in�caso�di�traferimenti�di�imprese,�di�stabilimenti�o�di�parti�di�imprese�o�stabilimenti�^nel�cui� ambito�di�applicazione�rientrerebbe�la�norma�censurata.� In�particolare,�l'Avvocatura�dello�Stato�ha�sostenuto�che�in�considerazione�della�particolarita� del�settore�di�cui�trattasi�e�dell'organizzazione�delle�imprese�in�questione,�il�trasferimento�di��atti- vita���aeroportuali�potrebbe�rientrare�nella�nozione�di��trasferimento�di�azienda�,�atteso�che�nella� pratica�tale�trasferimento�si�accompagna�al�passaggio�di�un�certo�numero�di�beni�e�di�strutture� necessarie�allo�svolgimento�di�attivita�da�parte�del�nuovo�prestatore.�In�ogni�caso,�come�affermato� dall'Avv.�Fiumara�nel�corso�della�discussione�orale�innanzi�alla�Corte:��Se�proprio�non�si�tratta�di� trasferimentodiaziendanelsensotradizionale,�vie�unasituazioneassolutamenteassimilabileepro- prio�per�questo�la�norma�italiana,�accogliendo�l'invito�ad�una�maggiore�protezione�rispetto�a�quella� preesistente,�formulato�dalla�direttiva,�ha�ritenuto�di�poter�imporre�al�nuovo�gestore�di�assicurare�il� mantenimento�di�una�certa�quota�di�lavoratori�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� rilievi�mossi�dalla�Commissione�Europea,�comporta,�necessariamente,�conside- razioni�che�trascendono�la�stretta�competenza�tecnica�di�settore�nonche�l'ado- zione�di�misure�sostitutive�concertate�di�politica�sociale�.� In�particolare,�al�momento�dell'emanazione�del�d.�lgs.�n.�18/1999,�la� realta�aeroportuale�risultava�caratterizzata�da�contratti�collettivi�di�lavoro� consolidati�da�tempo�a�livello�nazionale�e,�quindi,�difficilmente�adeguabili�i nterminidiimmediatezza^allenuoveregolediliberomercato,�senonacosto� di�disservizi�e�gravi�contrasti�sociali�in�un�settore�particolarmente�delicato,� quale�quello�del�trasporto�aereo,�gia�connotato�da�ricorrenti�tensioni�sociali.� Il�rispetto�degli�obiettivi�della�direttiva�96/67/CE�ha�reso�necessaria,� pertanto,�una�linea�transitoria�di�ragionevole�mediazione�che�consentisse�di� superare�le�prevedibili�resistenze�di�settore,�adottando�^per�un�periodo�cir- coscritto�^gli�strumenti�della�gradualita�e�della�protezione�sociale�di�cui�alla� stessa�direttiva,�adattati,�evidentemente,�alla�realta�nazionale.� Tale�scelta,�tuttavia,�non�e�stata�condivisa�dalla�Commissione�che,�in� forza�dell'art.�226�CE,�comma�2,�ha�adito�la�Corte�di�Giustizia�muovendo�alla� Repubblica�italiana�i�tre�addebiti�sopra�elencati,��alfinedigarantire�ilraggiun- gimento�degli�obiettivi�di�liberalizzazione�progressiva,�stabiliti�dalla�direttiva�.� La�consapevolezza�della�non�piena�aderenza�della�normativa�nazionale� rispetto�alla�direttiva�96/67/CE,�del�resto,�emerge�chiaramente�anche�nel� controricorso�dell'Avvocatura�dello�Stato�per�il�Governo�italiano�che,�repli- cando�alle�censure�mosse�dalla�Commissione,�ha�evidenziato�le�ragioni� economico-sociali�sottese�a�tale�scelta,�rappresentando,�ad�ogni�modo,�l'in- tenzione�del�Governo�italiano�di�proporre�la�soppressione�dell'art.�20�deld.� lgs.�n.�18/1999,�attesa�la�sua�portata�limitata�e�marginale.� Le�statuizioni�della�Corte�di�Giustizia�sono�ormai�note.� Quanto�agli�effetti�della�decisione,�sembra�opportuno�segnalare�che,�a� poco�piu�di�un�mese�dalla�sua�pubblicazione,�il�T.A.R.�Lazio,�facendo�leva� sul�collegamento�tra�l'art.�13�e�l'art.�14�del�d.�lgs.�n.�18/1999,�ritenuti� entrambi�in�contrasto�con�la�direttiva�96/67/CE,�ha�accolto,�con�ordinanza� n.�203/2005,�la�domanda�di�sospensiva�proposta�da�una�ditta�di�handling� avverso�il�provvedimento�con�cui�l'E.N.A.C.�non�le�aveva�accordato�il�per- messo�di�svolgere�l'attivita�di�servizi�di�assistenza�a�terra�per�conto�di�una� compagnia�aerea.� Infine,�sempre�con�lo�sguardo�rivolto�alle�conseguenze�della�sentenza�del� Giudice�europeo,�vale�la�pena�di�ricordare�che,�secondo�la�giurisprudenza� ormai�consolidatasi�della�Corte�di�Giustizia(3),�il�principio�del�primato�del� diritto�comunitario�esige�la�disappliczione�di�ogni�disposizione�della�legisla- zione�nazionale�in�contrasto�con�una�norma�comunitaria�non�solo�da�parte� del�giudice�nazionale,�ma�anche�da�parte�di�tutti�gli�organi�dello�Stato,�com- prese�le�autorita�amministrative.� (3)�Cfr.�Corte�di�Giust.�CE,�9�settembre�2003,�nella�causa�C-198/01,�in�Rassegna�Avvo- catura�dello�Stato,�ott.-dic.�2003.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� Pertanto,�nel�caso�di�specie,�per�evitare�di�incorrere�in�legittime�pretese� risarcitorie�da�parte�di�operatori�che�dovessero�ritenersi�pregiudicati�dall'a- zione�amministrativa�dell'Autorita�dell'aviazione�civile�non�conforme�alle�sta- tuizioni�della�Corte�di�Giustizia,�la�disapplicazione�delle�norme�del�d.�lgs.� n.�18/1999�contrastanti�con�la�direttiva�96/67/CE�dovra�avvenire�ad�opera� dello�stesso�E.N.A.C.� Avv.�Pier�Luigi�Di�Palma� Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee,�sez.�1.,�9�dicembre�2004,�nella�causa�C-460/02�^ Commissione�delle�Comunita�Europee�(ag.�A.�Aresu�e�M.�Huttunen)�c/�Repubblica� italiana�(avv.�Stato�O.�Fiumara).� (Direttiva�del�Consiglio�15�ottobre�1996�n.�96/67/CE,�art.�11;�decreto�legislativo�13�gennaio�1999� n.�18,�artt.�14�e�20).� In�quanto�il�decreto�legislativo�13�gennaio�1999,�n.�18,�recante�attuazione�della�direttiva� 96/67/CE�relativa�all'accesso�al�mercato�dei�servizi�di�assistenza�a�terra�negli�aeroporti�della� Comunita�,�ha�introdotto,�al�suo�art.�14,�una�misura�sociale�incompatibile�con�l'art.18�della� direttiva�del�Consiglio�15�ottobre�1996,�96/67/CE,�e�ha�previsto,�al�suo�art.�20,�un�regime�a� carattere�transitorio�non�consentito�da�tale�direttiva,�la�Repubblica�italiana�e�venuta�meno�agli� obblighi�che�ad�essa�incombono�inforza�della�detta�direttiva.� �(Omissis)�FASEPRECONTENZIOSADELPROCEDIMENTO� (omissis)�12.�^In�seguito�a�una�denuncia,�la�Commissione�ha�concluso�che�la�normativa� italiana�non�era�compatibile�con�il�diritto�comunitario�in�diversi�punti.�Essa�ha�allora�inviato� alla�Repubblica�italiana�una�lettera�di�diffida�in�data�3�maggio�2000.�Il�governo�italiano�ha� risposto�con�una�nota�del�18�luglio�2000.� 13.�^Considerando�tale�risposta�insufficiente,�la�Commissione�ha�inviato�alla�Repub- blica�italiana�un�parere�motivato�in�data�24�luglio�2001,�La�risposta�del�governo�italiano�e� stata�fornita�con�una�nota�del�31�ottobre�2001.�A�tale�nota�ha�fatto�seguito�un'altra�comuni- cazione�del�5�dicembre�2001.� 14.�^Vari�incontri�si�sono�svolti�tra�i�rappresentanti�dei�servizi�competenti�della�Com- missione�e�gli�esperti�del�Ministero�italiano�delle�Infrastrutture�e�dei�Trasporti,�nel�corso� dei�quali�il�governo�italiano�ha�presentato�alcune�proposte�di�emendamento�delle�disposi- zioni�del�decreto�legislativo�n.�18/1999.�Poiche�nessun'altra�informazione�e�stata�comunicata� alla�Commissione,�quest'ultima�ha�deciso�di�proporre�il�presente�ricorso.� SUL�RICORSO� Sulla�prima�censura� 15.�^Con�lettera�del�19�gennaio�2004,�il�governo�italiano�ha�informato�la�Corte�che� l'art.�11,�n.�1,�del�decreto�legislativo�n.�18/1999�e�stato�modificato�dalla�legge�31�ottobre� 2003,�n.�306�(GURI�del�15�novembre�2003).�Date�tali�circostanze,�la�Commissione,�con�let- tera�del�23�marzo�2004,�ha�rinunciato�alla�prima�censura,�pur�mantenendo�la�sua�domanda� di�condanna�della�convenuta�alle�spese.� Sulla�seconda�censura� ^Argomenti�delleparti� 16.�^La�Commissione�ritiene�che�l'art.�14�del�decreto�legislativo�n.�18/1999�sia�incompa- tibile�con�l'art.�18�della�direttiva�96/67,�poiche�impone�ai�prestatori�di�servizi�di�assistenza� a�terra�l'obbligo�di�garantire�il�passaggio�del�personale�dal�precedente�prestatore�del�servizio� al�soggetto�subentrante,�in�misura�proporzionale�alla�quota�di�traffico�o�di�attivita�acquisita� da�quest'ultimo,�ogniqualvolta�vi�sia�un��trasferimento�di�attivita���concernente�una�o�piu� categorie�di�servizi�di�assistenza�a�terra�di�cui�agli�allegati�del�detto�decreto.� 17.�^La�Commissione�sottolinea�che�la�protezione�dei�diritti�dei�lavoratori�e�ammessa�in� forza�dell'art.�18�della�direttiva�96/67,�sempreche�non�sia�contraria�all'applicazione�effettiva� di�quest'ultima�per�quanto�riguarda�i�servizi�di�assistenza�a�terra.�Ora,�l'art.�14,�n.�1,�del� decreto�legislativo�n.�18/1999�oltrepasserebbe�manifestamente�la�protezione�gia�garantita� dalla�direttiva�del�Consiglio�14�febbraio�1977,�77/187/CEE,�concernente�il�ravvicinamento� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� delle�legislazioni�degli�Stati�membri�relative�al�mantenimento�dei�diritti�dei�lavoratori�in�caso� di�trasferimenti�di�imprese,�di�stabilimenti�o�di�parti�di�stabilimenti�(GUL�61,�pag.�26),�come� modificata�dalla�direttiva�del�Consiglio�29�giugno�1998,�98/50/CE�(GUL�201,�pag.�88),�e� codificata�dalla�direttiva�del�Consiglio�12�marzo�2001,�2001/23/CE�(GU L�82,�pag.�16).� 18.�^La�Commissione�ritiene�che�una�disposizione�nazionale�quale�quella�contestata� nella�fattispecie�potrebbe�essere�giustificata�sulla�base�dell'art.�18�della�direttiva�96/67�solo� se�fosse�applicata�in�caso�di�trasferimento�d'impresa�ai�sensi�della�direttiva�2001/23.�Ora,� per�poter�applicare�quest'ultima�direttiva,�il�trasferimento�dovrebbe�riferirsi�a�un'entita��eco- nomica,�ossia�a�un�complesso�organizzato�di�persone�e�di�elementi�che�consentono�l'esercizio� di�un'attivita��economica�finalizzata�al�perseguimento�di�un�determinato�obiettivo.�Tuttavia,� per�poter�determinare�se�sussistano�le�caratteristiche�di�un�trasferimento�di�entita��dovrebbe� essere�preso�in�considerazione�il�complesso�delle�circostanze�di�fatto�che�caratterizzano�l'o- perazione�di�cui�trattasi.� 19.�^Secondo�la�Commissione,�la�mera�circostanza�che�i�servizi�fomiti�dal�prestatore� precedente�e�quelli�fomiti�dal�nuovo�sono�analoghi�non�consente�di�concludere�che�sussista� il�trasferimento�di�un'entita��economica�tra�le�due�imprese.�In�effetti,�un'entita��non�puo��essere� ridotta�all'attivita��che�le�era�affidata�e�la�sua�identita��emerge�anche�da�altri�elementi�quali� il�personale�che�la�compone,�i�suoi�quadri,�l'organizzazione�del�suo�lavoro,�nonche�i�suoi� metodi�e�mezzi�di�gestione.� 20.�^La�Commissione�fa�presente�che,�perche�vi�sia�trasferimento�d'impresa,�manca�nel� caso�di�specie�l'elemento�chiave�della�cessione�dell'impresa,�cioe��un�accordo�negoziato�impli- cito�o�esplicito,�ovvero�un�atto�d'imperio�della�potesta��pubblica.�Il�prestatore�subentrante� infatti�accederebbe�alle�strutture�aeroportuali�in�base�a�un�titolo�autonomo,�indipendente- mente�da�ogni�sorta�di�rapporto�o�contatto�con�il�prestatore�uscente.�Tale�titolo�sarebbe� costituito�dalla�stipulazione�di�un�contratto�con�il�gestore�dell'aeroporto�interessato.� 21.�^La�Commissione�fa�valere�che�la�misura�adottata�dal�governo�italiano�implica�una� vera�e�propria�traslazione�dell'onere�sociale�dallo�Stato�italiano�alle�imprese�prestatrici� subentranti,�le�quali�vengono�cos|��penalizzate.�Se�le�autorita��nazionali�vogliono�adottare� misure�sociali�nell'ambito�dell'applicazione�del�processo�di�liberalizzazione�dei�servizi�di�assi- stenza�a�terra,�l'art.�18�della�direttiva�96/67�potrebbe�costituire�un�fondamento�normativo� appropriato,�ma�a�condizione�che�le�misure�in�questione�rispettino�lo�spirito�di�tale�direttiva,� nonche�i�principi�generali�del�diritto�comunitario.� 22.�^Secondo�la�Commissione,�l'art.�14,�n.�1,�del�decreto�legislativo�n.�18/1999�impedi- sce�ai�prestatori�di�servizi�aspiranti�ad�accedere�al�mercato�di�cui�trattasi�di�scegliere�il�pro- prio�personale�e�conseguentemente�il�tipo�di�organizzazione�dei�servizi�che�intendono�fornire� per�poter�operare�su�tale�mercato.�Ora,�l'obiettivo�della�direttiva�96/67�sarebbe�proprio� quello�di�incoraggiare�la�concorrenza�in�mercati�precedentemente�chiusi�edi�tipo�monopoli- stico,�riducendo�i�costi�di�esercizio�delle�compagnie�aeree�e�migliorando�la�qualita��dei�servizi� fomiti�agli�utenti�degli�aeroporti.� 23.^Ilgovernoitaliano�rilevacheladirettiva96/67lasciaunmarginedidiscrezionalita�� agli�Stati�membri�sulle�modalita��ed�i�tempi�di�adozione�delle�misure�richieste�per�la�realizza- zione�del�nuovo�sistema,�in�quanto�ogni�Stato�ha�sue�peculiarita��specifiche.�In�tale�ottica,�il� legislatore�nazionale�avrebbe�adottato�la�normativa�di�cui�trattasi�nella�consapevolezza�del� fatto�che�il�libero�accesso�al�mercato�puo��essere�compatibile�con�il�buon�funzionamento�degli� aeroporti�comunitari�e�attuato�in�maniera�progressiva�e�adeguata�alle�esigenze�del�settore.� Le�misure�di�protezione�sociale�previste�dall'art.�14�del�decreto�legislativo�n.�18/1999�non� ostacolerebbero�la�liberalizzazione�del�settore�dell'assistenza�a�terra�e�rappresenterebbero� l'espressione�di�un�potere�attribuito�allo�Stato�dall'art.�18�della�direttiva�96/67.� 24.�^Il�governo�italiano�ritiene�che�il�rispetto�delle�disposizioni�di�tale�direttiva�e�quello� di�altre�norme�di�diritto�comunitario,�in�particolare�di�quelle�sul�mantenimento�dei�diritti� dei�lavoratori�in�caso�di�trasferimento�di�azienda,�non�significano�che�il�grado�di�tutela� accordabile�dagli�Stati�membri�debba�essere�espresso�solo�nei�limiti�consentiti�dall'armoniz- zazione�del�diritto�comunitario,�Se�cos|��fosse,�l'art.�18�della�direttiva�96/67�sarebbe�una� norma�del�tutto�inutile,�perche�non�lascerebbe�allo�Stato�membro�alcun�margine�per�offrire� ai�lavoratori�una�garanzia�che�non�discende�da�una�norma�comunitaria.� 25.�^Secondo�il�governo�italiano,�quest'ultima�disposizione�dev'essere�interpretata�nel� senso�che�una�tale�garanzia,�per�sua�stessa�natura��aggiuntiva�,�non�deve�tradursi�in�una� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� violazione�delle�norme�comunitarie�specificamente�dettate�dalla�direttiva�96/67�o�piu�in� generale�da�altri�atti�comunitari.�Poiche�un'effettiva�garanzia�per�i�lavoratori�deve�tradursi� in�un�vincolo�economico�e�in�un�impegno�per�il�datore�di�lavoro,�la�sua�ammissibilita� andrebbe�valutata�attraverso�un'accorta�analisi�comparata�degli�interessi�in�gioco.� 26.�^Il�governo�italiano�fa�altres|�valere�che,�ferma�restando�l'identita�oalmenol'analo- gia�del�servizio�fornito�dal�precedente�prestatore,�il�criterio�determinante�per�la�definizione� di�un�trasferimento�di�azienda�non�consiste�necessariamente�in�un�trasferimento�di�elementi� materiali�e�patrimoniali.�Anche�l'organizzazione�di�un'attivita�idonea�ad�assumere�uno�speci- fico�rilievo�economico�rientrerebbe�nel�campo�di�applicazione�della�nozione�di��trasferi- mento�.� 27.�^In�considerazione�delle�particolarita�del�settore�di�cui�trattasi�e�dell'organizzazione� delle�imprese�in�questione,�il�governo�italiano�sottolinea�che�il�trasferimento�di��attivita��� aeroportuali�potrebbe�rientrare�nella�nozione�piu�ampia�di��trasferimento�di�azienda�.�In� realta�,�sarebbe�proprio�la�continuita�dell'attivita�,�che�passa�da�un�prestatore�all'altro,�a�ren- dere�la�situazione�del�tutto�assimilabile�a�un�vero�e�proprio�trasferimento�di�azienda.� 28.�^Il�governo�italiano�precisa�che�e�certamente�vero�che�l'art.�14�del�decreto�legisla- tivo�n.�18/1999�menziona�specificamente�al��trasferimento�di�attivita�concernente�una�o�piu� categorie�di�servizi�di�assistenza�a�terra�,�ma�e�evidente�che�nella�prassi�tale�trasferimento� si�accompagna�al�passaggio�di�uri�certo�numero�di�beni�e�strutture�necessarie�allo�svolgi- mento�dell'attivita�da�parte�del�nuovo�prestatore.�In�tale�contesto,�si�sarebbe�in�presenza�di� un�trasferimento�d|�ramo�aziendale�o�quanto�meno�di�una�successione�tra�aziende�sostanzial- mente�assimilabile�a�un�trasferimento.�A�giusto�titolo�quindi�la�normativa�nazionale�si� sarebbe�data�carico�di�garantire�la�tutela�di�lavoratori�in�un�ragionevole�contemperamento� degli�opposti�interessi.� 29.�^Per�quanto�riguarda�l'argomento�secondo�cui�la�trasposizione�nella�legislazione� nazionale�della�direttiva�96/67�potrebbe�distorcere�la�concorrenza�sul�mercato�dei�servizi� aeroportuali�a�favore�delle�imprese�gia�insediate�e�a�danno�dei�concorrenti�potenziali,�il� governo�italiano�osserva�che�il�principio�della�liberta�di�concorrenza�implica�che�le�imprese� interessate�godano�di�un'effettiva�parita�di�opportunita�,�nell'ambito�delle�condizioni,�anche� restrittive,�previste�dalla�normativa�sociale�applicabile.� ^Giudizio della Corte 30.�^Con�la�sua�argomentazione,�il�governo�italiano�fa�valere�in�sostanza�che�l'art.�14� del�decreto�legislativo�n.�18/1999�ha�come�suo�fondamento�normativo�l'art.�18�della�direttiva� 96/67�e�che�la�disposizione�controversa�rientra�nell'ambito�di�applicazione�della�direttiva� 2001/23.� 31.�^Per�quanto�riguarda�la�compatibilita�dell'art.�14�con�la�direttiva�96/67�e�alla�luce� della�formulazione�dell'art.�18�di�quest'ultima,�si�evince�dal�ventiquattresimo�`considerando'� della�detta�direttiva�che�gli�Stati�membri�conservano�il�potere�di�garantire�un�adeguato� livello�di�protezione�sociale�al�personale�delle�imprese�che�forniscono�servizi�di�assistenza�a� terra.� 32.�^Per�quanto�concerne�la�definizione�di�un�siffatto��livello�adeguato�,�occorre�sotto- lineare�che,�come�giustamente�rilevato�dall'avvocato�generale�al�paragrafo�33�delle�sue�con- clusioni,�tale�potere�non�comporta�una�competenza�normativa�illimitata�e�deve�essere�eserci- tato�in�modo�tale�da�non�pregiudicare�l'effetto�utile�della�direttiva�96/67�e�gli�obiettivi�da� essa�perseguiti.�Come�sottolineato,�infatti,�dalla�Corte�nella�sentenza�16�ottobre�2003,�causa� C-363/01,�Flughafen�Hannover-Langenhagen�(Racc.�pag.�I-11893;�punto�43),�la�detta�diret- tiva�mira�ad�assicurare�l'apertura�del�mercato�dell'assistenza�a�terra,�apertura�che,�secondo� il�quinto�'considerando'�della�medesima�direttiva,�deve�tra�l'altro�contribuire�a�ridurre�i�costi� di�gestione�delle�compagnie�aeree.� 33.�^L'interpretazione�dell'art.�18�della�direttiva�96/67�fornita�invece�dal�governo�ita- liano,�in�particolare�per�quanto�riguarda�la�presa�in�considerazione�di�preoccupazioni�d|� ordine�sociale,�renderebbe�oltremodo�difficile�l'accesso�ai�mercati�di�assistenza�a�terra�di� nuovi�prestatori�di�servizi,�essendo�questi�ultimi�tenuti�a�riassumere�il�personale�impiegato� dal�precedente�prestatore.�Di�conseguenza,�si�metterebbero�in�discussione�l'uso�razionale� delle�infrastrutture�aeroportuali�e�la�riduzione�dei�costi�dei�servizi�implicatiper�gliutenti.� 34.�^Infatti,�l'obbligo�imposto�alle�imprese�interessate�a�norma�dell'art.�14�del�decreto� legislativo�n.�18/1999�di�riassumere�il�personale�del�precedente�prestatore�di�servizi�svantag- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� gia�i�nuovi�concorrenti�potenziali�rispetto�alle�imprese�gia��operanti�e�compromette�l'apertura� dei�mercati�dell'assistenza�a�terra,�con�la�conseguenza�di�nuocere�all'effetto�utile�della�diret- tiva�96/67.� 35.�^Ne�risulta�che�la�normativa�controversa�pregiudica�la�finalita��perseguita�da�tale� direttiva,�cioe��l'apertura�dei�mercati�interessati�e�la�creazione�delle�condizioni�adeguate�in� vista�di�una�concorrenza�intracomunitaria�in�questo�settore.� 36.�^Poiche�la�normativa�controversa�e��incompatibile�con�la�direttiva�96/67,�non�e��per- tinente�affermare,�come�fa�il�governo�italiano,�che�l'art.�14�del�decreto�legislativo� n.�18/1999�non�contrasta�con�la�direttiva�2001/23.� 37.�^Il�governo�italiano,�comunque,�non�puo��sostenere�che�l'art.�14�del�detto�decreto� legislativo�si�basa�sulla�nozione�di��trasferimento�di�attivita����che�rientra�nell'ambito�di�appli- cazione�della�direttiva�2001/23.� 38.�^Occorre,�infatti,�ricordare�che,�ai�sensi�del�suo�art.�1,�n.�1,�tale�direttiva�si�applica� ai�trasferimentidi�imprese,distabilimentiodi�parti�di�impreseodi�stabilimenti�ad�un�nuovo� imprenditore�in�seguito�a�cessione�contrattuale�o�a�fusione.�Risulta�dalla�giurisprudenza� della�Corte�a�tale�riguardo�che�il�criterio�decisivo�per�stabilire�se�si�configuri�un�trasferi- mento�ai�sensi�di�tale�direttiva�consiste�nella�circostanza�che�l'entita��in�questione�conservi� la�propria�identita��,�che�risulta�in�particolare�dal�fatto�che�la�sua�gestione�sia�stata�effettiva- mente�proseguita�o�ripresa�(v.,�in�particolare,�sentenze�18�marzo�1986,�causa�24/1985,�Spij- kers,�Racc.�pag.�1119,�punti�11�e�12,�nonche�11�marzo�1997,�causa�C-13/1995,�Su�zen,�Racc.� pag.�1-1259,�punto�10).� 39.�^Per�determinare�se�sussistano�le�caratteristiche�di�un�trasferimento�di�un'entita��del� genere,�la�Corte�ha�dichiarato�che�dev'essere�preso�in�considerazione�il�complesso�delle�circo- stanze�di�fatto�che�caratterizzano�l'operazione�di�cui�trattasi,�fra�le�quali�rientrano�in�parti- colare�il�tipo�di�impresa�o�di�stabilimento�in�questione,�la�cessione�o�meno�di�elementi�mate- riali,�quali�gli�edifici�e�i�beni�mobili,�il�valore�degli�elementi�immateriali�al�momento�della� cessione,�la�riassunzione�o�meno�della�maggior�parte�del�personale�da�parte�del�nuovo� imprenditore,�il�trasferimento�o�meno�della�clientela,�nonche�il�grado�di�analogia�delle�attivita�� esercitate�prima�e�dopo�la�cessione�e�la�durata�di�un'eventuale�sospensione�di�dette�attivita��.�Tali� elementi�costituiscono�tuttavia�soltanto�aspetti�parziali�della�valutazione�complessiva�cui�si� deve�procedere�e�non�possono,�percio��,�essere�considerati�isolatamente�(v.,�in�particolare,�le� menzionate�sentenze�Spijkers,�punto�13,�e�Su�zen,�punto�14).� 40.�^Si�evince�da�tale�giurisprudenza�che�la�rispettiva�importanza�da�attribuire�ai�vari� criteri�in�grado�di�dimostrare�l'esistenza�di�un�trasferimento�di�imprese,�di�stabilimenti�o�di� parti�di�imprese�o�di�stabilimenti�ai�sensi�della�direttiva�2001/23�varia�alla�luce�di�moltissimi� parametri.� 41.�^Di�conseguenza,�occorre�considerare�che�solo�alla�luce�delle�caratteristiche�di�ogni� trasferimento�di�attivita��concernenti�una�o�piu��categorie�di�servizi�di�assistenza�a�terra�si� puo��stabilire�se�la�transazione�interessata�costituisce�un�trasferimento�ai�sensi�della�direttiva� 2001/23.� 42.�^Orbene,�e��importante�constatare�che�l'art.�14�del�decreto�legislativo�n.�18/1999�si� applica,�indipendentemente�dalle�caratteristiche�dell'operazione�di�cui�trattasi,�a��ogni� trasferimento�di�attivita����nel�settore�in�questione�e�che,�alla�luce�della�giurisprudenza� sopra�menzionata,�un�siffatto�concetto�di�trasferimento�eccede�manifestamente�quello�sta- bilito�dalla�direttiva�2001/23,�come�e��stato�interpretato�dalla�Corte.� 43.�^Pertanto�occorre�dichiarare�che�la�seconda�censura�e��fondata,�in�quanto�il�regime� di�protezione�sociale�previsto�all'art.�14�del�decreto�legislativo�n.�18/1999�e��incompatibile� con�la�direttiva�96/67.� Sulla terza censura 44.�^La�Commissione�ritiene�che�l'art.�20�del�decreto�legislativo�n.�18/1999�sia�incom- patibile�con�la�direttiva�96/67�in�quanto�consentirebbe�a�imprese�aventi�assetti�organizzativi� particolari�di�operare�nel�comparto�dell'autoassistenza�in�parallelo�ad�altri�prestatori�selezio- nati�e/o�autorizzati�conformemente�alle�disposizioni�di�tale�direttiva.� 45.�^La�Commissione�precisa�che�l'art.�20�del�detto�decreto�legislativo�fa�riferimento�a� contratti�di�lavoro�in�atto�al�19�novembre�1998,�che�prevedono�diversi�assetti�organizzativi� e�contrattuali.�Questi�contratti�di�lavoro�riguardano�il�personale�di�utenti�che�praticano�l'au- toassistenza�diversi�da�quelli�definiti�nella�direttiva�96/67.�Essi�dovrebbero�rimanere�in� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� vigore�nella�loro�attuale�configurazione�fino�alla�loro�scadenza�e�in�ogni�caso�per�un�periodo� non�superiore�a�sei�anni.�In�pratica,�queste�imprese�sarebbero�autorizzate�ad�operare�nella� prestazione�di�servizi�di�autoassistenza�in�parallelo�ad�altre�imprese�del�comparto�dell'au- toassistenza�e�a�prestatori�di�servizi�di�assistenza�a�terra�a�terzi.� 46.�^Ora,�secondo�la�Commissione,�la�direttiva�96/67�enuncia�chiaramente�le�categorie� di�imprese�prestatrici�di�servizi�di�assistenza�a�terra�che�possono�qualificarsi�come�soggetti� prestatori�di�servizi�di�assistenza�a�terzi�e�come�utenti�che�praticano�l'autoassistenza.�Le� entita�che�non�soddisfano�i�criteri�per�l'autoassistenza�di�cui�all'art.�2,�lett.�f), della�direttiva� 96/67�potrebbero�operare�soltanto�in�qualita�di�prestatori�di�servizi�a�terzi.�Inoltre,�gli�artt.�6� e�7�della�medesima�direttiva�prevederebbero�l'obbligo�di�seguire�procedure�specifiche�per�la� selezione�degli�utenti�che�praticano�l'autoassistenza�e�dei�prestatori�di�assistenza�a�terzi.� 47.�^La�Commissione�aggiunge�che�la�direttiva�96/67�non�prevede�misure�transitorie� per�le�imprese�aventi�diversi�assetti�organizzativi.�La�validita�delle�relazioni�contrattuali� andrebbe�valutata�alla�luce�della�normativa�applicabile�e�in�particolare�delle�disposizioni�di� tale�direttiva.�Infatti,�il�legislatore�nazionale�non�potrebbe�intervenire�sulla�durata�massima� di�vigenza�delle�relazioni�contrattuali�come�se�queste�ultime�fossero�esonerate�dagli�obblighi� previsti�dalle�dette�disposizioni.� 48.�^Il�governo�italiano�ritiene�che�la�norma�controversa�abbia�una�portatanon�solo� transitoria,�ma�anche�assai�limitata.�Essa�andrebbe�letta�nello�spirito�di�salvaguardia�dei� diritti�acquisiti�e�cio�per�un�tempo�relativamente�breve,�ossia�fino�alla�scadenza�dei�contratti� in�questione�e�comunque�per�non�oltre�sei�anni.�Peraltro,�si�intenderebbe�proporre�la� soppressione�della�norma�nell'ambito�della�prossima�legge�annuale�comunitaria�(omissis)�.� IGIUDIZIINCORSO ALLACORTEDIGIUSTIZIACE IGIUDIZIINCORSO ALLACORTEDIGIUSTIZIACE Cause�riunite�C-21/03�e�C-34/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^ Appalti�pubblici�di�servizi,�forniture�e�lavori�^Soggetti�legittimati�a�partec ipare�^Incompatibilita�di�soggetti�che�abbiano�partecipato�a�fasi�prepar atorie�dell'appalto�^Ordinanze�del��Conseil�d'Etat��(Belgio),�emesse�il� 27�dicembre�2002,�notificata�il�25�marzo�2003�(cs.�7473/03,�avv.�dello� Stato�G.�Fiengo).� IL fattO La�Socie�te�Anonime�Fabricom�presentava�due�ricorsi�separati�formulando� richiesta�di�annullamento�dell'art.�26�e�dell'art.�32�del�Regio�decreto�25�marzo� 1999�il�quale�modificava�il�Regio�decreto�8�gennaio�1996�relativo�agli�appalti� pubblici�di�lavori,�forniture,�servizi�e�concessioni�di�lavori�pubblici.� La�normativa�in�oggetto�prevede�l'obbligo�di�astenersi�dalla�presenta- zione�di�domanda�di�partecipazione�^ovvero�a�formulare�un'offerta�^nei� confronti�di�chi�sia�stato�incaricato�della�ricerca,�della�sperimentazione,�dello� studio�e�dello�sviluppo�di�lavori,�forniture�o�servizi.�La�ricorrente�contesta� tale�disposizione,�rilevando�come�conformemente�all'oggetto�principale�del� proprio�atto�costitutivo�^ove�e�indicato��lo�svolgimento�di�tutti�i�tipi�di� lavori�nel�settore�di�trasporti�di�energie�e�di�fluidi��^essa�sia�indotta�a�pre- sentare�regolarmente�offerte�relative�ad�appalti�pubblici;�tuttavia�tale�pre- sunta�incompatibilita�^consistente�nella�partecipazione�o�svolgimento�di� una�fase�preparatoria�dell'appalto�^non�puo�essere�ritenuta�di�per�se�motivo� valido�e�sufficiente�di�esclusione,�dovendo�l'autorita�aggiudicatrice�dimo- strare�l'esistenza�di�un�vantaggio�tale�da�falsare�il�normale�gioco�della�con- correnza.�Tale�discriminazione�comporta�la�violazione�del�principio�di�ugua- glianza�(che�deve�sussistere�tra�gli�offerenti),�della�liberta�del�commercio�e� dell'industria,�nonche�l'inosservanza�dell'obbligo�di�una�corretta�trasposi- zione�delle�direttive�comunitarie�nel�diritto�belga.� IquesitI 1.�^Se�la�direttiva�93/38/CEE,�segnatamente�all'art.�4,�n.�2,�la�direttiva� 98/4/CE,�la�direttiva�92/50/CEE�in�riferimento�all'art.�3,�n.�2,�la�direttiva� 93/36/CEE�in�riferimento�all'art.�5,�n.�7,�la�direttiva�93/37/CEE�in�riferi- mento�all'art.�6,�n.�6,�la�direttiva�97/52/CE�che�modifica�le�direttive� 92/50/CEE,�93/36/CEE�e�93/37/CEE�in�riferimento�agli�artt.�2,�n.�1,�lett.� b)�e�3,�n.�1,�lett.�b),�in�combinato�disposto�con�il�principio�di�proporzionalita�,� con�la�liberta�di�commercio�e�di�industria,�e�con�riferimento�al�diritto�di�pro- prieta�(garantito�dal�Protocollo�addizionale�alla�Convenzione�per�la�salva- guardia�dei�diritti�dell'uomo�e�delle�liberta�fondamentali),�ostino�a�che�non� sia�ammesso�a�presentare�una�domanda�di�partecipazione,�ovvero�a�formu- lare�un'offerta�per�un�appalto�pubblico�di�lavori,�forniture�o�di�servizi,�chi� sia�stato�incaricato�della�ricerca,�della�sperimentazione,�dello�studio�o�dello� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1145 sviluppo�di�tali�lavori,�forniture�o�servizi,�senza�che�si�conceda�a�questa�per- sona�la�possibilita�di�dar�prova�che,�nelle�circostanze�del�caso�di�specie,�l'e- sperienza�da�essa�acquisita�non�ha�potuto�falsare�la�concorrenza.� 2.�^Se�la�risposta�alla�precedente�questione�sarebbe�diversa�qualora�le� direttive�citate,�in�combinato�disposto�ai�principi,�liberta�,�diritti�enunciati,� fossero�interpretate�nel�senso�che�esse�hanno�ad�oggetto�solamente�le� imprese�private,�ovvero�quelle�che�abbiano�effettuato�prestazioni�a�titolo� oneroso.� 3.�^Se�la�direttiva�92/13/CEE,�segnatamente�ai�suoi�arti.�1�e�2,�e�la� direttiva�89/665/CEE,�con�particolare�riferimento�ai�suoi�artt.�2,�n.�1,�lett.�a) e�5,�possano�essere�interpretate�nel�senso�che,�sino�alla�conclusione�dellapro- cedura�di�esame�delle�offerte,�l'autorita�aggiudicatrice�puo�rifiutare�la�parte- cipazione�alla�procedura,�ovvero�la�presentazione�di�un'offerta,�da�parte�del- l'impresa�che�sia�vincolata�ad�un�soggetto�che�sia�stato�incaricato�della� ricerca,�sperimentazione,�studio�o�sviluppo�di�lavori,�forniture�o�servizi,� quando�tale�impresa,�interrogata�in�tal�senso�dall'autorita�aggiudicatrice,� affermi�che�essa�non�beneficia�per�questa�ragione�di�un�vantaggio�ingiustifi- cato�tale�da�falsare�le�normali�condizioni�concorrenziali.� Cause riunite C-96/03 e C-97/03 (domande di pronuncia pregiudiziale) ^Afta epizootica ^Abbattimento di animali sospettati di essere infetti o contamin ati ^Misure nazionali supplementari ^Direttive�85/511/CEE�e� 90/423/CEE�^Ordinanze�del��College van Beroep��(Paesi�Bassi),�emesse� il�7�gennaio�2003,�notificate�il�28�maggio�2003�(cs.�11756/03,�avv.�dello� Stato�G.�Fiengo).� IL fattO Nelle�controversie�in�esame�gli�appellanti�^due�allevatori�di�bestiame�i mpugnano�le�decisioni�del�direttore�del�servizio�per�il�controllo�del�bestiame� e�delle�carni�che,�in�applicazione�della��legge�sulla�salute�ed�il�benessere�degli� animali��e�del��decreto�sugli�animali�sospetti�,�ha�dichiarato�gli�animali� artiodattili�degli�appellanti�sospetti�di�essere�animali�contagiati�dall'afta�epi- zootica�e�ne�ha�disposto�l'abbattimento.� IquesitI 1.�^Se�uno�Stato�membro�possa�trarre�dal�diritto�comunitario�il�potere� di�decidere�l'abbattimento�di�animali�che�sono�sospettati�di�essere�infetti�o� contaminati�dal�virus�dell'afta�epizootica.� 2.�^Se�la�direttiva�85/551/CEE,�come�modificata�dalla�direttiva� 90/423/CEE,�offra�agli�Stati�membri�la�possibilita�di�(far)�adottare�misure� nazionali�supplementari�per�la�lotta�all'afta.� 3.�^Quali�limiti�ponga�il�diritto�comunitario�ad�uno�Stato�membro� riguardo�all'adozione�di�misure�nazionali�supplementari,�diverse�da�quelle� previste�nelle�direttive�soma�indicate.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO LA posizionE assuntA daL GovernO ItalianO Il Governo italiano ha presentato le seguenti osservazioni. �La|lotta|all'afta|epizootica|costituisce|storicamente|uno|dei|compiti|piu�| delicatidaperseguiredapartedella|Comunita�|perilmiglioramentodelpatrimo- niozootecnico,|inquantoquestamalattiavirale,essendoparticolarmenteconta- giosa,|�ad|alta|diffusivita�|�,|benche�priva|di|impatto|sulla|salute|pubblica|ha| unafondamentalerilevanzaeconomica,|alpuntocheessadetienelaprimaposi- zione|nell'elenco|A|delle|malattie,|redatto|dall'Ufficio|Internazionale|delle|Epi- zoozie|(U.I.E.).| La|problematica|inerente|all'abbattimento|degli|animali|sospetti|di|essere| infetti|o|contaminati|risulta|particolarmente|complessa|attesa|la|necessita�|di| contemperare|le|esigenze|di|natura|economica|sanitaria|e|giuridica|ed|il|caso| prospettato|sipresta|adun|chiarimento|in|merito|aipoteri|riconoscibili|agli|Stati| membri|a|livello|nazionale|nell'ambito|del|regime|comunitario|in|vigore.| La|tesi|del|Governo|italiano|e�|che|la|direttiva|85/511/CE|e|le|successive| modifichenon|impedisconoagliStatimembridifruirediunpoterenormativo| supplementare|a|quello|da|esplicare|secondo|le|disposizioni|comunitarie,|in|par- ticolarequellodiprovvederelapossibilita�|diabbattereanimalisospettidiessere| infetti|o|contaminati|dal|virus|dell'afta|epizootica.| Tale|interpretazione|deriva|sulpiano|sistematico|dalla|scelta|del|legislatore| comunitario|di|regolamentare|la|materia|concernente|la|lotta|all'afta|epizootica| con|lo|strumento|della|direttiva.|Ai|sensi|dell'articolo|249|del|trattato,|la|diret- tiva|e�|un|atto|che|vincola|lo|Stato|membro|per|il|risultato|da|conseguire,| lasciandoferma|l'autonomia|dello|stesso|per|quanto|riguarda|la|forma,|i|mezzi| entro|certi|limiti|il|contenuto|dell'atto|di|recepimento,|che|puo�|concretarsi|in| una|legge,|in|un|regolamento|o|in|un|atto|amministrativo|generale.| Va|altres|�|rilevato|che|nei|considerando|della|direttiva|85/511/CE|il|legisla- tore|comunitario|ha|affermato|la|necessita�|di|adottare|una|politica|di|preven- zione|efficace|dell'afta|epizootica|in|ragione|delle|caratteristiche|intrinseche| dellamalattia|(rapidadiffusione,|alto|tasso|dimortalita�,|ecc.):|trattasipertanto| di|un|atto|che|ha|lo|scopo|di|indicare|le|misure|piu�|opportune|per|contrastare| la|diffusione|della|malattia|senza|limitare|totalmente|la|discrezionalita�|degli| Stati|membri|anche|in|considerazione|del|carattere|sperimentale,|in|funzione| della|evoluzione|nel|tempo|della|situazione|epidemiologica,|che|esplicitamente| hanno|lemisureprevistenelladirettivastessa.| Le|disposizioni|di|cui|all'articolo|10|della|direttiva|90/425/CE|(relativa|ai| controlli|veterinari|e|zootecnici|applicabili|agli|scambi|intracomunitari|in|taluni| animali|vivi|e|prodotti|di|origine|animale|nella|prospettiva|del|mercato|interno),| suffragaquestainterpretazione,|riconoscendoagliStatimembrilapossibilita�di| adottare|qualsiasi|altra|misura|che|sia|ritenuta|appropriata,|oltre|quellepreviste| dalla|normativa|comunitaria|nella|lotta|alle|malattie|che|possono|comportare| gravi|rischi|per|gli|animali.|Il|carattere|generale|della|disposizione|implica|il| riconoscimento|di|una|discrezionalita�|degli|Stati|membri|nell'adottare|ulteriori| misure|preventive|e|combattive|delle|malattie|ancorche�coordinate|e|finalizzate| al|raggiungimento|degli|obiettivi|prestabiliti|dal|legislatore|comunitario.|Del| resto|storicamente|gli|Stati|membri|hanno|sempre|adottato|misure|restrittive| IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 1147 nella lotta all'afta epizootica eccedenti iparametri minimi stabiliti dalla diret- tiva 85/511/CE, senza incorrere in censure da parte della Corte di giustizia o in contenzioso con la Commissione. Questa discrezionalita� residua degli Stati membri si giustifica alla luce dellapresenza, inciascuncontestonazionale,didifferentisituazioniepidemiolo- giche, didifferentiesigenzeperilcontenimentodeicostiinerentialleprocedure di abbattimento e di indennizzo degli animali e di indennizzo degli allevatori, e trova fondamento logico nelle peculiari caratteristiche della malattia,che essendo come rilevato ad altissima diffusivita� , trova sovente idonea resistenza e prevenzione soltanto in una legislazione d'emergenza. Del resto questa sembra essere anche la linea adottata dalla Commissione Europea, posto che lo schema di nuova direttiva per disciplinare la materiapre- vedelapossibilita� dapartedegliStatimembridiadottareprogrammipreventivi di sradicazione che, quando i dati epidemiologici lo consentono, permettono di disporre anche l'abbattimento degli animali di specie sensibili che rischiano di essere contaminati. Si consideri ancora che la direttiva 2001/1989/CE, recante norme per la lotta contro lapestesuina classica, malattiadella listaA dell'elenco dell'U.I.E., simile all'afta epizootica per effetti e caratteristiche, all'articolo 4 paragrafo 3 dispone che, ove la situazione epidemiologica lo consenta e in particolarese l'a- zienda in cui sono tenuti animali sospetti e� situata in una zona ad altra densita� di suini, equipara il caso di sospetto della malattia a quello della conferma della medesima in azienda. In definitiva alla luce delle considerazioni espresse vi e� un interesse del Governo italiano a che la Corte di giustizia riconosca definitivamente il potere governativo supplementare agli Statimembri alla lotta all'afta epizootica. A tale soluzioni conducono inevitabilmente valutazioni di natura stretta- mentesanitaria:laproceduradicuiall'art. 4delladirettiva85/511/CErichiede tempie mezziadeguatiperfronteggiare una eventuale situazione diemergenza di afta epizootica, motivo per cui invece l'abbattimento di animali sospetti di essere venuti in contatto con il virus (contaminati) ma ancora privi di sintomi malattiapuo� ragionevolmentecostituireunostrumentofondamentaleperevitare l'ulteriore diffusione dell'agente, in particolare nelle zone ad alta densita� di alle- vamenti. Questa misura verrebbe comunque adottata solo a seguito di conside- razioni di carattere epidemiologico e di una analisi dei costi-benefici, come del resto si e� verificato in tutti i casi in cui gli Stati membri hanno fatto ricorso a questa misura. Il riconoscimento di un potere di intervento suppletivo del Governo dello Stato membro garantisce quindi la possibilita� di prevenire favorevolmente le emergenze, infunzione di un monitoraggio delle aree sospette della consistenza degli allevamenti, consentendo quindi in ultima analisi di procedere tempestiva- mente agli abbattimenti dei casi sospetti. La possibilita� di disporre in un potere di intervento monitoraggio e con- trollo della situazioni epidemiologica relativa all'afta epizootica garantisce inol- tre una migliore gestione delle risorse economiche da impegnare soprattutto nelle situazioni di emergenza. Roma, 31 luglio 2003 ^Avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo�. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Causa�C-453/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Agricoltura�^Sanita� pubblica�^Mangimi�per�l'alimentazione�animale�^Etichettatura�^Diret- tiva�2002/2/CE�^Ordinanza�della��High Court of Justice��(Regno� Unito),�emessa�il�6�ottobre�2003,�notificata�il�18�dicembre�2003�(cs.� 5564/04,�avv.�dello�Stato�D.�Del�Gaizo).� IL fattO La�presente�domanda�di�pronuncia�pregiudiziale�ha�per�oggetto�la�vali- dita�degli�artt.�1,�1),�lett.�b)�e�(nella�misura�indicata�infra),�1,�4),�della�direttiva� del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�28�gennaio�2002,�2002/2/CE,�che� modifica�la�direttiva�del�Consiglio�79/373/CEE�relativa�alla�circolazione�dei� mangimi�composti�per�animali�e�che�abroga�la�direttiva�della�Commissione� 91/357/CEE�(Gazzetta Ufficiale L�63,�pag.�23;�in�prosieguo:�la��direttiva�).� La�direttiva�e�entrata�in�vigore�in�seguito�alla�pubblicazione�sulla�Gazzetta Ufficiale del�6�marzo�2002.� Gli�artt.�1,�1),�lett.�b),�e�4),�della�direttiva�prevedono�il�sistema�della� cosiddetta��dichiarazione�aperta��per�l'etichettatura�dei�mangimi�composti� per�animali,�comprendente:� a)�l'etichettatura�obbligatoria�di�mangimi�composti�(destinati�ad�animali� diversi�dagli�animali�familiari)�con�l'enumerazione�di�tutte�le�materie�prime� usate�nei�mangimi�con�indicazione,�in�ordine�decrescente,�delle�percentuali� rispetto�al�peso�(con�una�tolleranza�del�+/-15%�del�valore�dichiarato�delle� suddette�percentuali)�[art.�1,�4)�della�direttiva;�artt.�5�quater,�n.�2,�lett.�a),� del�testo�coordinato�della�direttiva�79/373];�e� b)�l'obbligo�di�fornire�ai�clienti,�dietro�richiesta,�la�percentuale�esatta� rispetto�al�peso�delle�materie�prime�dei�mangimi�che�compongono�l'alimento� in�questione�[art.�1,�1),�lett.�b),�della�direttiva;�art.�5,�n.�1,�1),�del�testo�coordi- nato�della�direttiva�79/373].� I�ricorrenti�ritengono�che�le�due�disposizioni�della�direttiva�art.�1,�1),� lett.�b),�e�art.�1,�4),�per�la�parte�in�cui�tale�articolo�modifica�l'art.�5�quater,� n.�2,�lett.�a),�della�direttiva�79/373�esigendo�l'enumerazione�con�l'indicazione� della�percentuale�delle�materie�prime�dei�mangimi�viola�il�diritto�comunitario� per�una�serie�di�motivi�che�vengono�riassunti,�insieme�al�contrasto�legislativo� della�direttiva,�nella�sentenza�dell'High�Court�(Davis�J.)�allegata�alla�presente� ordinanza.� In�breve�sintesi�si�afferma�che�la�disposizioni�contestate�i) manchino�di� un�corretto�fondamento�normativo�ex art.�152,�n.�4,�lett.�b),�CE;�ii) costitui- scano�un'interferenza�ingiustificata�e�sproporzionata�rispetto�a�diritti�di�pro- prieta�economicamente�rilevanti;�e�iii) contravvengano�al�principio�di�pro- porzionalita�,�visto�come�un�principio�autonomo.� I�ricorrenti�si�limitano�a�sostenere�che�contrario�al�diritto�comunitario�e� l'obbligo�rispetto�ai�terzi�di�dichiarare�le�percentuali.�In�particolare�i�ricor- renti�non�si�oppongono�all'obbligo�di�enumerare�in�ordine�decrescente� rispetto�al�peso�tutte�le�materie�prime�dei�mangimi.�Inoltre�i�ricorrenti�hanno� indicato�che�non�avrebbero�sollevato�alcuna�eccezione�in�ordine�ad�una� disposizione�richiedente�la�dichiarazione�delle�percentuali�alle�competenti� autorita�,�posto�che�venga�garantita�l'opportuna�confidenzialita�.� IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 1149 IL quesitO Se l'art. 1, 1), lett. b), e l'art. 1, 4), della direttiva 2002/02, nella parte in cui modifica l'art. 5 quater, n. 2, lett. a), della direttiva 79/373 esigendo l'enu- merazione delle percentuali siano invalidi per: a) assenza di fondamento normativo nell'art. 152, n. 4, lett. b), CE; b) violazione del diritto fondamentale di proprieta� ; c) violazione del principio di proporzionalita� Causa�C-470/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Libera�circolazione� delle�merci�^Prestazioni�quantitative�e�misure�ad�effetto�equivalente�^ Requisiti�di�sicurezza�di�macchinari�^Danno�diverso�dal�danno�a�persone� o�cose�^Risarcimento�^Responsabilita�dello�Stato�o�di�un�suo�funzionario� ^Artt. 10, 28 e 30 CE ^Direttiva 97/37/CE ^Ordinanza del �Tampe- reen Karajaoikeus� (Finlandia), emessa il 7 novembre 2003, notificata il 22 gennaio 2004 (cs. 8828/04, avv. dello Stato D. Del Gaizo). IL fattO L'Ufficio distrettuale per la sicurezza sul lavoro di Vaasa avrebbe riscontrato nei sollevatori prodotti dalla AGM Cos.met s.r.l., societa� di diritto italiano, alcuni difetti in relazione alla resistenza della struttura e alla sicurezza d'uso. L'ingegnere capo, esperto del Ministero degli Affari Sociali e della Sanita� (in prosieguo: il Ministero), specializzato in sollevatori, che ha istruito la pratica, ha presentato le sue conclusioni proponendo restrizioni all'uso dei sollevatori italiani della marca AGM e un divieto di vendita di nuovi impianti. Anche secondo la Federazione del Commercio Tecnico i sollevatori in questione sarebbero stati progettati senza prendere in considerazione la disci- plina esistente (direttiva 98/37/CE e norma SFS-EN 1493), scaricando sulle officine e sugli organizzatori degli impianti i rischi dell'utilizzazione. La com- petitivita� del prodotto risulterebbe, quindi, dal fatto che l'AGM non si sarebbe preoccupata di eliminare i rischi per la sicurezza. La AGM ha citato in giudizio lo Stato finlandese e l'ing. Tarmo Lehti- nen per il risarcimento del danno da essa subito in Finlandia ed in altri Paesi d'Europa in conseguenza della perdita di fatturato e di reputazione commer- ciale sotto forma di diminuzione delle vendite. Sulla base della normativa concernente il risarcimento del danno, lo Stato risponde dei danni causati all'AGM dal comportamento del Ministero e dell'ing. Lehtinen. L'azione si fonda sostanzialmente sul fatto che l'ing. Lehtinen, nel corso della tratta- zione della pratica, ha pubblicamente diffuso, nell'ambito di interviste rila- sciate alla televisione, ai giornali o in altre occasioni giudizi negativi sui solle- vatori prodotti dalla AGM. I giudizi negativi espressi pubblicamente e la possibilita� che essi abbiano fatto crollare le vendite dei sollevatori d'auto suscitano questioni legate alla libera circolazione delle merci, la cui soluzione non puo� considerarsi chiara ed evidente sulla base dell'attuale giurisprudenza della Corte di Giustizia. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� IquesitI 1.�^Se�si�possa�parlare�di�misure�di�effetto�equivalente�a�quello�di�restri- zioni�quantitative�ai�sensi�dell'art.�28�CE�oppure�di�misure�dalla�cui�applica- zione�ci�si�deve�astenere�ai�sensi�dell'art.�10,�n.�2,�CE,�allorche�un�esperto�alle� dipendenze�di�un�organo�statale�per�la�sicurezza�sul�lavoro,�pur�non�avendo� il�potere�di�adottare�decisioni,�prende�posizione,�dopo�l'avvio�di�un�procedi- mento�di�sorveglianza�del�mercato,�ma�prima�che�il�procedimento�sia�stato� concluso,�partecipando�al�principale�telegiornale�del�canale�televisivo�statale,� esprimendosi�su�quotidiani�di�larga�diffusione�o�intervenendo�a�riunioni�di� organizzazioni�commerciali�e�professionali,�in�modo�tale�che�le�sue�afferma- zioni,�direttamente�esposte�o�ripetute�da�altri,�sulla�pericolosita��per�la�salute� o�addirittura�per�la�vita�delle�persone�di�macchine�fabbricate�e�commercializ- zate�da�un�determinato�produttore,�oggetto�del�procedimento�di�sorve- glianza,�possono�creare�una�pubblicita��negativa�per�tali�macchine�e�pregiudi- carne�le�vendite.� 2.�^Se�la�direttiva�98/37/CE�sulle�macchine�vada�interpretata�nel�senso� che�un�sollevatore�di�automobili�non�possiede�i�requisiti�sostanziali�di�sicu- rezza�in�essa�enunciati�quando�non�sia�stato�costruito�in�conformita��della� norma�SFS�EN�1493�poiche�nel�fabbricarlo�non�si�e��tenuto�conto�del�fatto� che�il�veicolo�doveva�poter�essere�piazzato�sul�sollevatore�in�entrambe�le�dire- zioni�di�marcia�e�i�calcoli�del�peso�che�poteva�essere�sopportato�da�ciascun� braccio�del�sollevatore�non�sono�stati�fatti�sulla�base�delle�condizioni�di� carico�meno�favorevoli.� 3.�^Qualora�la�questione�sub 1)�vada�risolta�in�senso�affermativo,�se�il� comportamento�del�funzionario�menzionato�nella�predetta�questione�risulti� sproporzionato�in�relazione�alla�sua�legittima�finalita��di�tutelare�la�salute�e� la�vita�delle�persone�e�percio��contrario�al�Trattato�CE,�anche�se�si�dovesse� rispondere�in�senso�affermativo�pure�alla�questione�sub 2),�se�si�prende�in� considerazione�la�natura�del�comportamento�e�specialmente�il�fatto�che�even- tuali�rischi�potrebbero�essere�posti�in�evidenza�ed�il�sorgere�di�eventuali�rischi� potrebbe�essere�evitato�anche�con�mezzi�diversi�da�quelli�menzionati�alla�que- stione�sub 1)�e�che�il�comportamento�e��stato�tenuto�gia��prima�che:� a)�l'organo�amministrativo�competente�adottasse�una�decisione�nella� pratica�di�sorveglianza�del�mercato�e�che�esso,�dirigendosi�contro�un�pro- dotto�ben�identificato,�era�particolarmente�idoneo�a�pregiudicare�1e�vendite� di�tale�prodotto.� b)�Qualora�spetti�al�giudice�nazionale�pronunciarsi�sul�problema�della� proporzionalita��,�menzionato�nella�questione�sub 3a),�se�occorra�dare�la�pre- valenza�all'eventuale�non�conformita��alle�regole�di�sicurezza�comunitarie�o� nazionali�oppure�alle�circostanze�in�cui�tale�mancanza�di�conformita��e��stata� divulgata.� 4.�^Se�il�comportamento�di�un�funzionario,�quale�menzionato�nella�que- stione�sub 1,�possa�giustificarsi,�nelle�circostanze�gia��menzionate�nella�que- stione�sub 3,�sulla�base�della�liberta��di�parola�sancita�dall'art.�10�della�Con- venzione�europea�per�la�salvaguardia�dei�diritti�dell'uomo,�pur�non�essendo� conforme�agli�artt.�28�e�30�CE�o�all'art.�10�CE.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1151 5.�^a)�Qualora�il�comportamento�del�funzionario,�quale�descritto�nella� questione�sub 1,�risulti�incompatibile�con�gli�artt.�28�e�30�CE�o�con�l'art.�10� CE,�se�la�violazione�sia�cos|�grave�e�manifesta�da�far�s|�che�lo�Stato,�se�sussi- stono�gli�altri�presupposti�per�il�risarcimento�del�danno,�sia�tenuto,�in�forza� del�diritto�comunitario,�a�risarcire�il�danno�che�da�questo�comportamento� sia�potuto�derivare�all'impresa�che�commercializza�i�prodotti.� b)�Se�la�violazione�menzionata�al�punto�a)�sia�grave�e�manifesta�anche� nel�caso�in�cui�non�si�possa�rimproverare�all'autorita�o�al�funzionario�compe- tente�a�prendere�una�decisione�alcuna�colpa�o�alcuna�omissione,�quando�la� predetta�autorita�o�il�predetto�funzionario�non�abbiano�mai�approvato�i� comportamenti�censurati�ne�abbiano�fatto�in�modo�che�essi�producessero� effetti�concreti.� c)�Se�l'art.�10�CE�e,�in�particolare�il�suo�n.�2,�possa�creare�diritti�in�capo� ai�singoli�nelle�circostanze�menzionate�alla�questione�sub 1).� d)�Se,�accanto�alla�responsabilita�dello�Stato,�possa�sussistere�alle�stesse� condizioni,�in�forza�del�diritto�comunitario,�la�responsabilita�di�un�funziona- rio�per�il�comportamento�menzionato�nella�questione�sub 1),�qualora�questo� risulti�incompatibile�con�il�diritto�comunitario.� e)�Se�sia�praticamente�impossibile�o�eccessivamente�difficile�ottenere�il� risarcimento�del�danno�ai�sensi�del�diritto�comunitario�quando,�secondo�la� normativa�nazionale,�il�risarcimento�di�un�pregiudizio�economico�diverso� dai�danni�alle�persone�o�alle�cose�puo�essere�ottenuto�soltanto�se�il�danno� deriva�da�un�fatto�penalmente�perseguibile�o�e�stato�causato�nell'esercizio�di� pubbliche�funzioni�o�se,�altrimenti,�ci�sono�particolari�motivi�per�concedere� il�risarcimento�del�danno.� 6.�a)�Qualora�si�riconosca�il�risarcimento�del�danno,�sulla�base�della� legge�nazionale,�per�violazione,�anche�colposa,�delle�regole�in�materia�di�cir- colazione�delle�merci,�se�il�diritto�comunitario�esiga�che�i1�risarcimentoda� effettuare�sia�una�sanzione�efficace�ed�atta�a�dissuadere�dal�compiere�la�vio- lazione�e�se�sia�incompatibile�con�le�norme�comunitarie�concernenti�la� responsabilita�il�fatto�che,�secondo�la�legge�nazionale,�il�funzionario�che�si� sia�reso�colpevole�di�una�trasgressione�o�di�un'omissione�risponde�soltanto� in�modo�ragionevole�ma�non�necessariamente�per�l'intero�importo�del�danno� e�non�e�affatto�tenuto�a�risarcire�il�danno,�se�la�colpa�ascrittagli�e�soltanto� colpa�lieve,�o�il�fatto�che�il�funzionario,�e�lo�Stato�che�risponde�per�la�tra- sgressione�o�per�l'omissione�del�funzionario,�possono�essere�obbligati�a�risar- cire�gli�altri�danni�pecuniari�diversi�dai�danni�alle�persone�o�alle�cose�sol- tanto�quando�il�danno�deriva�da�un�fatto�penalmente�perseguibile�o�e�stato� causato�nell'esercizio�di�pubbliche�funzioni�o�se�ragioni�particolarmente� importanti�militano�per�il�suo�risarcimento.� b)�Qualora�una�delle�limitazioni�di�responsabilita�menzionate�alla�que- stione�sub 1)�risulti�incompatibile�con�i1�diritto�comunitario,�se,�nel�determi- nare�il�risarcimento�sulla�base�del�diritto�nazionale,�tale�limitazione�non� debba�essere�presa�in�considerazione,�sebbene�in�tal�modo�la�responsabilita� del�funzionario�interessato�finisca�per�risultare�piu�severa�e�piu�ampia�di� quanto�preveda�la�legge�nazionale.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Causa C-478/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Trasferimento d'imp resa ^Agenzie di formazione professionale ^Trasferimento di funzioni pubbliche in capo a privati ^Successione dei contratti di lavoro ^Data del trasferimento ^Effetti di successione dei contratti di lavoro ^Art.�3,� n.�1�direttiva�77/187/CE�^Ordinanza�della��House oJ Lords��(Regno� Unito),�notificata�il�29�gennaio�2004�(cs.�7540/04,�avv.�dello�Stato�D.� Del�Gaizo).� IL fattO Nel�caso�da�cui�origina�il�ricorso,�l'appellante�e�una�societa�di�diritto� privato�che�gestisce�la�formazione�professionale�aziendale�nel�Galles�del� Nord�a�seguito�della�istituzione,�avvenuta�nel�1989,�dei�TEC�(�Training and Enterprise Councils�).�Gli�appellati�erano�pubblici�impiegati�presso�gli�uffici� locali�del�Ministero�del�lavoro�che�gestivano�precedentemente�la�medesima� attivita�e�che�vennero�inizialmente�distaccati,�sempre�come�dipendenti�mini- steriali,�ai�TEC�per�un�periodo�di�tre�anni.�Un�accordo�tra�i�TEC�e�il�Mini- stero�del�1992�prevedeva,�tra�l'altro,�disposizioni�per�il�consolidamento�delle� indennita�di�licenziamento�maturate�nel�pubblico�impiego�e�l'obbligo�di�rim- borsare�al�TEC�eventuali�pretese�giudiziali�in�ordine�alla�continuativita�dei� periodi�di�impiego.�Tra�il�1993�e�il�1994,�18�dei�43�dipendenti�distaccati� davano�le�dimissioni�dal�pubblico�impiego�per�essere�assunti�al�TEC,�tra�i� quali�gli�appellati.�Gli�stessi,�gia�prima�del�trasferimento�erano�pubblici� impiegati�assegnati�alla�stessa�impresa,�cioe�esercitavano�le�stesse�funzioni� sia�prima�che�dopo�il�cambiamento�di�titolarita�del�servizio.�Questo�muta- mento�equivaleva�ad�un�trasferimento�di�impresa�(quest'ultima�peraltro�ad� alto�tasso�di�fattore�lavoro)�ai�sensi�della�direttiva.�Nel�1998�una�appellata� fu�licenziata�per�esubero.�L'Employment Tribunal ha�dichiarato�sussistere�nei� confronti�di�ciascun�appellato�una�continuita�di�impiego�ai�sensi�della�nor- mativa�britannica�nonche�in�forza�della�direttiva,�malgrado�la�lunga�durata� del�processo�di�trasferimento.�Secondo�la�sentenza,�assumere�direttamente� personale�distaccato�costituiva�una�transazione�nell'ambito�di�questo�pro- cesso.�L'Employment Appeal Tribunal affermo�invece�^ma�sempre�in�base�alle� stesse�norme�^che�il�trasferimento�era�completato�quando�il�cessionario� aveva�occupato�il�ruolo�attuale�assumendo�il�controllo�della�vecchia�impresa,� e�quindi�nel�1990,�comunque�prima�del�1993.� In�conclusione,�la�tesi�della�Celtec�Ltd�e�che,�il�processo�di�trasferimento� e�completo�nella�singola�data�in�cui�il�cessionario�ottiene�il�pieno�possesso,� l'occupazione�e�il�controllo�dell'impresa�trasferita.�La�tesi�degli�ex�dipendenti� e�che�i�diritti�acquisiti�dal�dipendente�sono�tutelati�quando�il�suo�rapporto� di�lavoro�con�il�cedente�e�in�atto�alla�data�del�trasferimento,�che,�secondo�la� giurisprudenza�della�Corte�di�giustizia�puo�compiersi�attraverso�una�o�piu� transazioni�che�si�svolgono�in�un�periodo�di�tempo,�determinando�nel�caso� in�specie�la�difesa�dei�diritti�acquisiti.� IL quesitO Se�l'espressione��i�diritti�e�gli�obblighi�che�risultano�per�il�cedente�da�un� contratto�di�lavoro�o�da�un�rapporto�di�lavoro�esistente�alla�data�del�trasferi- mento��contenuta�all'art.�3,�n.�1,�di�tale�direttiva,�debba�essere�interpretata� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1153 nel�senso�che�vi�e��un�momento�preciso�in�cui�si�deve�ritenere�che�il�trasferi- mento�dell'impresa�o�di�una�sua�parte�sia�stato�completato�e�che�il�trasferi- mento�degli�stessi�diritti�ed�obblighi�si�sia�compiuto.�In�caso�affermativosi� chiede�come�debba�identificarsi�tale�preciso�momento.�In�caso�negativo,� come�debba�essere�interpretata�l'espressione��alla�data�del�trasferimento�.� Causa�C-511/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^BSE�^Misure�di�pro- tezione�^Ricorso�per�annullamento�e/o�per�carenza�^Obbligo�e�responsa- bilita�dello�Stato�^Diritto�applicabile�^Artt.�230�e�232�CE�^Art.�1,� n.�2�decisione�94/381/CE,�art.�17�direttiva�90/425/CEE�e�art.�17�diret- tiva�89/662/CEE�^Ordinanza�del��Hoge Raad��(Paesi�Bassi),�emessa�il� 5�dicembre�2003,�notificata�il�9�febbraio�2004�(cs.�12122/04,�avv.�dello� Stato�D.�Del�Gaizo).� IL fattO La�questione�e��stata�sollevata�nell'ambito�di�una�controversia�in�cui�tre� societa���TK�(ricorrenti�e�resistenti�in�cassazione)�che�si�occupano�della�pro- duzione�e�della�vendita�di�proteine�derivate�da�mammiferi,�contestavano�l'o- perato�dallo�Stato�olandese�in�ordine�all'applicazione�della�decisione� 94/381/CE,�relativa�alle�problematiche�della�BSE,�e�richiedevano�risarci- mento�per�i�danni�subiti�a�causa�di�tale�operato.�Avverso�la�sentenza�del�Tri- bunale�di�primo�grado,�che�aveva�respinto�il�ricorso,�veniva�interposto� appello�che�si�concludeva�con�una�riforma�della�sentenza�appellata�e�con�la� condanna�dello�Stato�al�pagamento�dei�danni�e�degli�interessi�alle�societa�� ricorrenti.�Avverso�tale�sentenza�lo�Stato�proponeva�ricorso�in�cassazione.� Nel�quadro�delle�misure�adottate�a�livello�comunitario�per�contrastare�la� diffusione�della�BSE,�l'art�1�della�decisione�94/381/CE�prevede�il�divietodi� somministrazione�ai�ruminanti,�con�la�dieta,�di�proteina�derivata�da�tessuti� di�mammiferi,�e�riconosce,�tuttavia,�agli�Stati�che�avessero�adottato�un� sistema�atto�a�consentire�di�distinguere�la�proteina�animale�derivata�da�rumi- nanti�da�quella�derivata�da�non�ruminanti,�la�possibilita��di�ottenere�dalla� Commissione�una�autorizzazione�a�consentire�la�somministrazione�ai�rumi- nanti�di�proteina�derivata�da�specie�diverse�dai�ruminanti.� Nel�caso�di�specie,�le�societa��TK�lamentano�che�lo�Stato,�pur�avendo� avviato�presso�la�Commissione�il�procedimento�di�autorizzazione�di�cui�al� precitato�art.�1,�n.�2,�non�avrebbe,�poi,�fatto�quanto�ragionevolmente�in�suo� potere�affinche�la�Commissione�fornisse�l'autorizzazione�a�consentire�la�som- ministrazione�predetta,�e�non�avrebbe,�altres|�,�tenuto�nella�giusta�considera- zione�il�fatto�che�le�societa��TK�non�potevano�presentare�un�ricorso�dinanzi� alla�Corte�di�giustizia�delle�CE�in�forza�dell'art.�232�CE,�in�quanto�non�diret- tamente�riguardate,�ne�potevano��costringere��la�Commissione�a�prendere� una�decisione�in�merito�alla�richiesta�di�autorizzazione.� Diverso�e��il�parere�dello�Stato�che,�considerato�il�carattere��straordina- rio��dei�ricorsi�aventi�ad�oggetto�il�comportamento�delle�istituzioni�comuni- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� tarie�(sia�sotto�il�profilo�attivo,�sia�sotto�il�profilo�omissivo),�rivendica�il�suo� ampio�potere�discrezionale�nella�materia,�trattandosi�di�un�caso�che�riguarda� la�politica�dei�rapporti�internazionali.� IquesitI 1.�^Se�si�debba�risolvere�in�base�alle�norme�del�diritto�olandese�o�in� base�a�quelle�del�diritto�comunitario�la�questione�se�lo�Stato�sia�tenuto,�in� un�caso�come�quello�di�specie,�ad�avvalersi�delle�sue�possibilita�di�ricorso�in� forza�dell'art.�232�CE�o�dell'art.�230�CE�e,�in�caso�di�inosservanza�di�detto� obbligo,�a�risarcire�il�danno�subito�per�tale�motivo�dal�cittadino.� 2.�Qualora�si�debba�risolvere�la�questione�1�in�tutto�o�in�parte�in�base� alle�norme�del�diritto�comunitario:� 2.a�^se�il�diritto�comunitario�possa�in�alcune�circostanze�comportare�un� obbligo�e�una�responsabilita�come�quelli�considerati�in�detta�questione;� 2.b�^qualora�la�soluzione�della�questione�2.4�sia�positiva,�quali�norme� del�diritto�comunitario�si�debbano�applicare�per�risolvere�la�questione�di�cui� al�punto�1)�in�un�caso�concreto�come�quello�della�fattispecie.� 3.�^Se�si�debba�interpretare�l'art.�1,�n.�2,�della�decisione�94/381/CE,�in� combinato�disposto,�per�quanto�necessario,�con�quanto�stabilito�dall'art.�17� della�direttiva�90/425/CEE�e�dall'art.�17�della�direttiva�89/662/CEE,�nel� senso�che�ne�discende�un�obbligo�per�la�Commissione�o�per�il�Consiglio�di� concedere�un'autorizzazione�nel�senso�indicato�se�il�sistema�che�lo�Stato� membro�richiedente�applica,�o�applichera�,e�effettivamente�idoneo�per�diffe- renziare�le�proteine�dei�ruminanti�da�quella�dei�non�ruminanti.� 4.�^In�quale�misura�la�soluzione�della�terza�questione�comporti�una� restrizione�rispettivamente�del�diritto�e�dell'obbligo�dello�Stato�di�cuial� punto�1)�di�rispettivamente�opporsi,�inforza�dell'art.�232�CE,�al�mancato�rila- scio�di�un'autorizzazione�come�quella�di�cui�alla�presente�fattispecie�e�di� opporsi,�in�base�all'art.�230�CE�a�un�rifiuto�di�concedere�tale�autorizzazione.� Causa�C-129/04�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Direttiva�del�Consi- glio�21�dicembre�1989,�89/665/CEE�^Aggiudicazione�di�appalti�pubblici� di�forniture�e�di�lavori�^Associazione�temporanea�di�imprese�senza�perso- nalita�giuridica�^Legittimazione�ad�agire�in�giudizio�^Ordinanza�del� �Conseil�d'Etat��(Belgio),�Sezione�amministrativa,�nella�causa�promossa� da�Socie�te�Anonime�Espace�Trianon�e�Socie�te�Anonime�Socie�te�Wallonne� de�location-financement�(Sofital)�contro�Office�communautaire�et�regional� de�laformationprofessionnelle�etde�l'emploi,�notificata�il�4�maggio�2004� (cs.�33139/04,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).� IL fattO Il�giudizio�riguardava�l'annullamento�dell'aggiudicazione�di�un�appalto� relativo�alla�concezione,�realizzazione�e�finanziamento�di�un�edificio�desti- nato�ad�uffici�amministrativi,�promosso�da�una�associazione�temporanea�di� imprese�non�aggiudicataria.�E�emersa�l'illegittimita�della�delibera�di�stare�in� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1155 giudizio�assunta�da�una�delle�imprese�associate.�La�questione�pregiudiziale�in� oggetto�tende�pertanto�a�definire�le�possibili�conseguenze�processuali�di�tale� illegittimita�.� IquesitI 1.�^Se�l'art.�1�della�direttiva�del�Consiglio�21�dicembre�1989,� 89/665/CEE,�che�coordina�le�disposizioni�legislative,�regolamentari�ed�ammi- nistrative�relative�all'applicazione�delle�procedure�di�ricorso�in�materia�di� aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�forniture�e�di�lavori,�osti�ad�una� disposizione�di�una�normativa�nazionale,�interpretata�nel�senso�che�obbliga� i�membri�di�una�associazione�temporanea�che�non�dispone�di�personalita�giu- ridica�e�che,�in�quanto�tale,�ha�partecipato�ad�una�procedura�di�aggiudica- zione�di�un�appalto�pubblico�e�che�ha�ottenuto�il�suddetto�appalto,�ad�agire� tutti�insieme,�nella�loro�qualita�di�associati�o�in�nome�proprio,�per�proporre� un�ricorso�avverso�la�decisione�di�aggiudicazione�del�suddetto�appalto.� 2.�^Se�la�soluzione�della�questione�sia�diversa�nel�caso�in�cui�i�membri� dell'associazione�momentanea�abbiano�agito�tutti�insieme,�ma�l'azione�di� uno�dei�suoi�membri�sia�irricevibile.� 3.�^Se�l'art.�1�della�direttiva�succitata�che�coordina�le�disposizioni�legi- slative,�regolamentari�ed�amministrative�relative�all'applicazione�delle�proce- dure�di�ricorso�in�materia�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�forni- ture�e�di�lavori,�osti�ad�una�disposizione�di�una�normativa�nazionale,(1)�inter- pretata�nel�senso�che�vieta�ad�un�membro�di�una�siffatta�associazione� temporanea�di�proporre�a�titolo�individuale,�nella�sua�qualita�di�associato�o� in�nome�proprio,�un�ricorso�avverso�la�decisione�di�aggiudicazione.� Causa C-185/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Assegno familiare ^ Direttiva�del�Consiglio�96/34/CE;�Reg.�1612/68;�artt.�12;�17,�n.�2;�18�e� 39�CE�^Ordinanza�del��La�nsra�tten�IStockholmsLa�n��(Svezia),�emessa� il�20�aprile�2004,�notificata�il�14�giugno�2004�(cs.�35320/04,�avv.�dello� Stato�D.�Del�Gaizo).� IL fattO Il�quesito�e�sorto�nell'ambito�di�una�controversia�fra�un�cittadino�sve- dese�che�aveva�prestato�servizio�presso�la�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita� Europee�ed�una�cassa�mutua�svedese,�la�quale�sostiene�di�non�poter�ricono- scere�il�periodo�di�lavoro�svolto�dal�detto�funzionario�fuori�dalla�Svezia�ai� fini�del�computo�dell'assegno�familiare�ad�esso�spettante�a�seguito�della� nascita�di�un�figlio.� IquesitI 1.�^Se�sia�compatibile�gli�artt.�12;�17,�n.�2;�18�e�39�CE,�con�gli�artt.�7,� nn.�1�e�2,�del�Reg.�1612/68�e�con�la�direttiva�n.�96/34,�concernente�l'accordo� (1)�Trattasi�dell'art.�19,�primo�comm,�delle�leggi�sul�Conseil�d'Etat�coordinati�il�12�gen- naio�1973.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO quadro sul congedo parentale concluso dall'UNICE, dal CEEP e dalla CES, l'obbligo previsto in una normativa nazionale secondo cui un genitore deve essere stato residente ed iscritto in una cassa malattia nello Stato Membro di cui trattasi per almeno 24O giorni prima della nascita del bambino per avere diritto ad una prestazione parentale per un importo equivalente al- l''indennita� di malattia del genitore stesso. 2. ^In caso di soluzione affermativa alla questione sub 1, se il diritto comunitario esiga che debba essere contabilizzato un periodo in cui il lavora- tore era soggetto al sistema comunitario di assicurazione malattia in confor- mita� delle norme dello Statuto del personale della Corte di Giustizia delle Comunita� Europee, nel determinare se un lavoratore soddisfi il requisito del- l'anzianita� relativamente all'iscrizione ad un sistema previdenziale secondo la normativa nazionale. Causa C-193/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Onorari notarili ^ Direttiva del Consiglio 69/335/CEE ^Ordinanza del �Supremo Tribunal Administrativo� (Portogallo), emessa il 17 marzo 2004, notificata il 14 giugno 2004 (cs. 35319/04, avv. dello Stato D. Del Gaizo). IL fattO Il quesito e� sorto nell'ambito di una controversia fra un notaio porto- ghese ed una societa� di capitali vertente sulla liquidazione degli onorari rela- tivi all'atto di cessione di parte del capitale sociale. Il giudice tributario di primo grado accoglie l'impugnazione della parcella proposta da parte della societa� di capitali, ritenendo tali onorari quali imposte dirette sulla raccolta di capitali, vietati dalla citata direttiva. Avverso tale decisione, il predetto notaio ricorre in appello sollevando la questione pregiudiziale. IquesitI 1. ^Se gli emolumenti riscossi in occasione della stipulazione di un atto pubblico di cessione di quote della societa� ricadano nel disposto di cui all'art. 4, n. 3, della direttiva. 2. ^Se la norma di cui alla Tabela de Emolumentos Notarias (Tariffa degli onorari di notaio) sia compatibile con gli artt. 10, lett. c) e12, n. 1, lett. e) della direttiva 69/335/CEE, nella parte in cui prevede per gli atti di cessione di quote l'applicazione di emolumenti di importo illimitato derivanti esclusivamente in funzione del valore delle quote cedute, senza alcun limite e senza alcun rapporto con il valore del servizio prestato. Causa C-208/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Nozione di rifiuto ^ Art. 1, lett. a) della direttiva 75/442/CEE e successive modificazioni ^ Ordinanza del �Conseil d'Etat ^Sez. amministrativa� (Belgio), emessa il 29 aprile 2004, notificata il 28 giugno 2004 (cs. 37739/04, avv. dello Stato G. Fiengo). IL fattO Tale quesito e� sorto nell'ambito di una controversia fra un'associazione ambientalista belga e la Regione vallone, relativa all'impugnazione, in sede IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1157 di�giurisdizione�amministrativa,�del�regolamento�della�Regione�che�fissaun� elenco�di�materie��assimilabili��ai�prodotti,�in�modo�tale�da�sottrarle�alla� disciplina�vincolistica�applicabile�ai�rifiuti.� IL quesitO Se�l'art.�1,�lett.�a) della�direttiva�75/442/CEE,�modificata�con�la�diret- tiva�91�156�CEE,�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�gli�Stati�membri� sono�autorizzati�a�creare�mediante�una�norma�giuridica�una�categoria�di� materie�che�non�rientrano�ne�nella�categoria�dei�rifiuti�ne�in�quella�dei�pro- dotti,�ma�che�possono�cionondimeno�sia�integrare�la�definizione�di�rifiuti�for- nita�dal�citato�art.�1,�lett.�a), sia�contenere�sostanze�o�oggetti�che�rispondono� a�questa�medesima�definizione�di�rifiuto.� Causa C-215/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Rifiuti destinati al recupero ^Regolamento�n.�259/1993�^Ordinanza�del��Ostre Landsret�� (Danimarca),�notificata�il�21�luglio�2004�(cs.�39033/04,�avv.�dello�Stato� G.�Fiengo).� IL fattO La�presente�causa�e�stata�intentata�il�22�maggio�2001�dalla�Marius Pedersen A/S contro�l'Amministrazione�dell'Ambiente.�La�questione�princi- pale�della�controversia�e�quella�di�stabilire�su�quale�fondamento�e�in�quale� misura�l'Amministrazione�danese�dell'Ambiente,�in�conformita�al�regola- mento�del�Consiglio�1.�febbraio�1993,�n.�259�puo�sollevare�obiezioni�all'e- sportazione�di�rottami�elettronici�per�il�recupero�in�Germania.�Il�motivo�sot- tostante�e�che�la�Marius Pedersen A/S ha�chiesto�all'Amministrazione�del- l'Ambiente�di�autorizzare�il�trasporto�di�2000�tonnellate�di�rottami� elettronici�a�destinazione�della�ditta�tedesca�controparte�contrattuale�della� Marius Pedersen A/S, la�Rethmann Elektrorecyckling GmbH, per�il�recupero.� L'Amministrazione�dell'Ambiente�non�ha�dato�l'autorizzazione�all'esporta- zione�poiche�la�Marius Pedersen A/S, a�parere�dell'amministrazione,�non�ha� provato�di�poter�figurare�come�notificatore�del�trasporto�e�non�ha�trasmesso� le�informazioni�che�sono�necessarie�perche�l'amministrazione�possa�trattare� la�notifica.�La�Marius Pedersen A/S e�tuttavia�del�parere�che�l'impresa�ha� diritto�di�effettuare�il�trasporto�sul�fondamento�in�questione.� IquesitI 1.�^Se�l'espressione��qualora�questo�risultasse�impossibile��di�cui� all'art.�2�lett.�g), sub)ii, del�regolamento�n.�259/1993�debba�intendersi�nel� senso�che�un'�impresa�di�raccolta�riconosciuta�non�possa�automaticamente� svolgere�il�compito�di�notificatore�di�un'esportazione�di�rifiuti�destinati�al� recupero.� In�caso�affermativo�si�desidera�che�sia�chiarito�in�base�a�quale�criteri� un'impresa�di�raccolta�riconosciuta�possa�svolgere�il�compito�di�notificatore� di�un'esportazione�di�rifiuti�destinati�al�recupero.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Se�il�criterio�possa�essere�che�il�produttore�di�rifiuti�e��sconosciuto,� ovvero�che�si�tratta�di�produttori�cos|��numerosi,�la�cui�singola�quota�sia�cos|�� modesta,�che�sarebbe�irragionevole�che�ciascuno�dovesse�notificare�un'espor- tazione�di�rifiuti.� 2.�^Se�l'art�7�n.�2,�in�combinato�disposto�con�il�n.�4,�lett.�a),�in�partico- lare�primo�e�il�secondo�trattino,�del�regolamento�del�Consiglio�n.�259/1993� dia�la�possibilita��che�autorita��competenti�del�Paese�di�spedizione�sollevino� obiezioni�nei�confronti�di�una�concreta�domanda�di�autorizzazione�all'espor- tazione�di�rifiuti�destinati�al�recupero�se�non�esistono�informazioni�da�parte� del�notificatore�sul�fatto�che�il�trattamento,�da�parte�dell'impianto�di�destina- zione,�dei�rifiuti�di�cui�trattasi�sotto�il�profilo�dell'ambiente�sia�allo�stesso� livello�richiesto�ai�sensi�delle�norme�nazionali�del�paese�di�spedizione.� 3.�^Se�l'art.�6,�n.�5,�primo�trattino,�del�regolamento�del�Consiglio� n.�259/1993�debba�essere�inteso�nel�senso�che�la�richiesta�di�informazioni� relative�alla�composizione�dei�rifiuti�puo��essere�considerata�soddisfatta�con� l'indicazione,�da�parte�del�notificatore,�del�fatto�che�si�tratta�solo�di�rifiuti� di�un�tipo�concretamente�indicato,�ad�es.��rottami�elettronici�.� 4.�^Se�l'art.�7,�nn.�l�e�2,�del�regolamento�del�Consiglio�n.�259/1993� debba�essere�inteso�nel�senso�che�il�termine�di�cui�all'art.�7,�n.�2,�inizia�a� decorrere�quando�la�competente�autorita��di�destinazione�ha�inviato�la�con- ferma,�indipendentemente�dal�fatto�che�la�competente�autorita��di�spedizione� non�ritenga�di�aver�ricevuto�tutte�le�informazioni�menzionate�all'art.�6,�n.�5.� In�caso�negativo�si�desidera�che�sia�chiarito�quali�informazioni�una�noti- fica�debba�contenere�perche�il�termine�di�30�giorni�di�cui�all'art.�7,�n.�2,�inizi� a�decorrere.� Se�il�superamento�del�termine�di�risposta�di�30�giorni�abbia�l'effetto�giu- ridico�che�l'autorita��non�puo��sollevare�obiezioni�o�chiedere�ulteriori�informa- zioni.� Cause riunite C-232/04 e C-233/04 (domande di pronuncia pregiudiziale) ^Dirett iva 2001/23/CE del Consiglio, del 12 marzo 2001, concernente il ravvicinam ento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di imprese o stabilimenti ^Decisioni�dell'�Arbeitsgericht Duesseldorf�� (Germania),�depositate�in�data�3�giugno�2004,�notificate�l'11�agosto�2004� (cs.�42818/04,�avv.�dello�StatoD.�DelGaizo).� IL fattO Oggetto�e��l'efficacia�del�licenziamento�comminato�alle�ricorrenti,�addette� alla�sicurezza�presso�l'aeroporto�di�Duesseldorf.�Il�giudice�a quo e��chiamato� a�stabilire�se�il�licenziamento�e��inefficace,�in�quanto�pronunciato�a�causa�di� un�trasferimento�di�impresa,�e�se�quindi�il�rapporto�di�lavoro�deve�ritenersi� continuato,�senza�soluzione�di�continuita�,�con�la�societa��cessionaria�a�seguito� del�trasferimento�d'impresa.� IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 1159 Il giudice remittente nutre alcuni dubbi sull'interpretazione degli articoli1e 4 delladirettiva2001/23/CEE,meglioindicatainoggetto,inbaseaiqualie� invalida la risoluzione del contratto di lavoro a causa di un trasferimento di impresa. A suo parere, per stabilire se vi sia stato o meno trasferimento di impresa, e� necessario stabilire se i cosiddetti mezzi d'impresa, gli apparecchi per la sicurezza aerea, siano stati trasmessi come parti dell'impresa alla societa� cessionaria. Posto che al momento della risoluzione del rapporto di lavoro era certo solo che i detti apparecchi sarebbero stati utilizzati anche dalla societa� cessio- naria dopo l'assunzione dei compiti contrattuali, il giudice di rinvio si chiede se cio� solo possa giustificare un trasferimento d'impresa. IQuesitI 1. ^Se in caso di esame della sussistenza di un trasferimento di impresa ai sensidell'art. 1delladirettiva2001/23/CE^indipendentementedallaquestione dei rapporti di proprieta� ^in caso di una riaggiudicazione di un contratto, nel- l'ambito di una considerazione complessiva, sia condizione per l'accertamento del trasferimento dei mezzi di impresa dell'appaltatore originario al nuovo appaltatore il fatto che all'avente diritto vengano ceduti i mezzi d'impresa per la sua gestione economica autonoma. Se per affermare che vi sia stata trasmis- sione dei mezzi d'impresa sia quindi necessario che all'appaltatore sia conferito il potere di decidere sul tipo e sulle modalita� dell'uso dei mezzi di impresa in fun- zione del proprio interesse economico. Se pertanto si debba distinguere a seconda che l'appaltatore svolga la prestazione di servizi �su> o �con> i mezzi d'impresa del committente. 2. ^Qualora la Corte di giustizia risolva affermativamente la questione n.1: a) se si sia esclusa un'attribuzione dei mezzi di esercizio per la gestione economica autonoma se questi vengono posti a disposizione dell'appaltatore solo in uso da parte del committente e la loro manutenzione, compresi i costi ad essa connessi, viene assunta dal committente; b) se sussista un uso per la gestione economica autonoma da parte del- l'appaltatore se, nell'ambito dei controlli dei passeggeri negli aeroporti, l'appal- tatore per questi usa il metaldetector a forma di porta, i metaldetector manuali e gli apparecchi radioscopici posti a disposizione dal committente. Causa�C-257/04�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Assegno�per�ferie� annuali�^Indennita�di�ferie�cumulata�^Inclusione�nella�retribuzione�oraria� ^Art. 7 direttiva94/104/CE^Ordinanzadella �Court ofAppeal� (Regno Unito),emessail28aprile2004,notificatal'11 agosto2004(cs. 42816/04, avv. dello Stato D. Del Gaizo). IL fattO I due appelli che questa Corte ha trattato congiuntamente, sollevano un'importante questione circa l'incidenza sull'orario di lavoro della direttiva 93/104/CEchee� statarecepitaneldirittodelRegnoUnitomedianteil Working Time Regulations (decreto sull'orario di lavoro). RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� a) Gliappellantisigg.J.C.�Caulfield,�C.S.�CaulfieldeK.V.�Barneshanno� avviato�un�procedimento�dinanzi�al�Manchester EmploymentTribunalnel�quale� essi�chiedevano�che�fosse�ingiunto�al�convenuto�di�pagare�a�ciascun�ricorrente� una�somma�relativamente�alle�ferie�annuali�nel�periodo�tra�il�1.�ottobre�1998� edil3�settembre2001.IlconvenutoMarshallsClayProductsLimitedhaconte- stato�le�richieste�di�pagamento�dei�ricorrenti�relativamente�alle�ferie�annuali.�Il� Manchester Employment Tribunal ha�statuito�a�favore�dei�tre�appellanti�ed�ha� emesso�a�loro�favore�un�ordine�di�indennizzo.�Con�ricorso�dinanzi�all'Employ- ment Appeal Tribunal il�convenuto�ha�impugnato�la�decisione�del�Manchester Employment Tribunal. b) L'appellante�sig.�M.J.�Clarke�ha�avviato�un�procedimento�dinanzi� all'Employment Tribunal nel�quale�ha�chiesto�che�fosse�ingiunto�al�convenuto�di� pagargli�una�somma�per�le�ferie�annuali�che�aveva�maturato�in�seguito�al�lavoro� svolto�per�i�convenuti�nel�periodo�tra�il�2�aprile�2001�ed�il�16�novembre�2001.Il� convenuto�ha�contestato�la�richiesta�di�pagamento�del�ricorrente�relativa�alle�ferie� annuali.�L'Employment Tribunal ha�respinto�la�richiesta�del�ricorrente.�Con�un� ricorso�dinanzi�all'Employment Appeal Tribunal ha�impugnato�la�decisione�del- l'EmploymentAppealTribunal. L'EmploymentAppealTribunal, che�ha�sede�a�Lon- dra,�ha�trattato�i�due�ricorsi�contemporaneamente.�Esso�ha�respinto�il�ricorso�del� sig.�Clarke�ed�ha�accolto�il�ricorso�della�Marshalls�Clay�Products�Ltd.�I�ricorrenti� in�entrambi�i�casi�hanno�presentato�ricorso�dinanzi�alla�Court ofAppealcontro�la� decisione�dell'Employment AppealTribunal. IQuesitI 1.�^Se�un�accordo�contrattualmente�vincolante�tra�un�datore�di�lavoro�ed� un�lavoratore,�in�base�al�quale�una�parte�specifica�della�retribuzione�versata�al� lavoratore�rappresenta�l'�indennita��di�ferie��del�lavoratore�[un�accordo�cono- sciuto�come�indennita��di�ferie�cumulata�(rolled up)]�comporti�una�violazione� del�diritto�del�lavoratore�di�essere�retribuito�durante�le�sue�ferie�annuali�ai�sensi� dell'art.�7delladirettiva93/104/CEsull'orariodilavoro.� 2.�^Se�la�soluzione�della�questione�sub 1) sia�diversa�qualora�il�lavoratore� avesse�ricevuto�la�stessa�retribuzione�prima�e�dopo�l'entrata�invigore�dell'accordo� vincolante�di�cui�trattasi�cosicche�l'effetto�dell'accordo�era�non�di�prevedere�una� retribuzioneaggiuntiva,ma,piuttosto,diimputareall'indennita��diferiepartedella� retribuzione�spettante�al�lavoratore.� 3.�^Se,�in�caso�di�soluzione�affermativa�della�questione�sub 1), costitui- sca�una�violazione�del�diritto�a�ferie�annuali�retribuite�di�cui�all'art.�7�il�fatto� che�questo�pagamento�venga�considerato�tale�da�poter�essere�fatto�valere� come�compensazione�verso�il�diritto�che�deriva�dalla�direttiva.� 4.�^Se,�per�soddisfare�l'obbligo�di�cui�all'art.�7�della�direttiva�93/104/CE� di�assicurare�che�ogni�lavoratore�benefici�di�ferie�annuali�retribuite�di�almeno� quattro�settimane,�sia�necessario�che�il�pagamento�sia�effettuato�al�lavoratore� nel�periodo�di�retribuzione�nel�quale�egli�usufruisce�delle�sue�ferie�annuali,�o� se,�per�conformarsi�all'art.�7,�sia�sufficiente�che�il�pagamento�sia�distribuito� nel�corso�dell'anno.� IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 1161 Causa C-274/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Restituzione all'esport azione per i prodotti agricoli ^Diritto al pagamento ^Immissione in libera pratica in un paese terzo ^Regolamento n. 3665/87 ^Ordinanza del �Finangericht Amburgo� (Germania), emessa il 16 giugno 2004, noti- ficata l'11 agosto 2004 (cs. 39987/04, avv. dello Stato D. Del Gaizo). IL fattO La ricorrente attacca la sanzione imposta dall'Ufficio doganale princi- pale convenuto. La ricorrente dichiarava con quattro dichiarazioni di esportazione all'Ufficio doganale principale di Schwerin un totale di 100 tonnellate di zuc- chero bianco della voce 1701 9910 9950 della nomenclatura doganale desti- nate all'esportazione in Polonia e per esse sollecitava la concessione di una restituzione all'esportazione, il che le veniva concesso conformemente alla sua domanda dall'ufficio convenuto con quattro decisioni 6 aprile l998. Dopo che indagini dello Zollkriminalamt (Ufficio per i delitti doganali) ave- vano rilevato indizi del fatto che lo zucchero bianco della voce 1701 9910, che avrebbe dovuto essere esportato in Polonia, nella Repubblica ceca ed in Svizzera, non aveva raggiunto il paese terzo destinatario, l'Ufficio doganale principale constatava, nell'ambito del successivo esame delle prove dell'arrivo a destinazione delle merci presentate dalla ricorrente, che quest'ultima non aveva fornito la dimostrazione dell'immissione in consumo delle merci, bens|� solo del loro ingresso in un processo di raffinazione. In seguito a cio� l'ufficio convenuto esigeva con quattro decisioni di rettifica 17 aprile 2000 il rimborso della restituzione all'esportazione concessa alla ricorrente per un totale di DEM 84831,16. La ricorrente pagava successivamente l'importo sollecitato; essa non interponeva ricorsi avverso le decisioni di rimborso. Con quattro decisioni sanzionatorie 5 giugno 2000 l'ufficio convenuto, sul fondamento dell'art. 11, n. 1, primo comma, lettera a), del regolamento n. 3665/87 inflig- geva rispettivamente sanzioni per un ammontare complessivo di DEM 42415,60. L'ufficio convenuto respingeva il reclamo della ricorrente avverso le decisioni sanzionatorie con decisione 1� novembre, 2001; la decisione sul reclamo e� stata notificata alla ricorrente il 15 novembre 2001. Con ricorso proposto il 13 dicembre 2001 la ricorrente persiste nella sua domanda. Essa adduce come motivazione essenzialmente quanto segue: la legitti- mita� delle decisioni sanzionatorie impugnate dipende tra l'altro dalla legittimita� delle corrispondenti decisioni di rimborso. L'ufficio convenuto avrebbe motivato il rimborso delle restituzioni all'esportazione accordate con lacircostanza che essa ^la ricorrente ^non avrebbe prodotto la prova richiesta dall'ufficio stesso ex art. 5, n. 1, del regolamento (CEE) n. 3665/87 dell'espletamento delle formalita� doganali di immissione in consumo dello zucchero esportato nel paese terzodesti- natario. Pero� secondo la sentenza della Corte di giustizia 14 dicembre 2000 nella causa C-110/99, l'ufficio convenuto non avrebbe avuto il diritto di reclamare ad essa ^ricorrente ^una prova siffatta. La Corte avrebbe in effetti dichiarato nella sentenza14dicembre2000chelaprovadell'espletamentodelleformalita� doganali di immissione in consumo della mercenel paese terzo destinatario potrebbevenire sollecitata ex art. 5, n. 1, del regolamento (CEE) n. 3665/1987, solo prima del RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� pagamento�della�restituzione�all'esportazione.�Poiche�ad�essa�^ricorrente�s arebbe�gia�stata�versata�la�restituzione�all'esportazione,�l'ufficio�convenuto�non� avrebbe�potuto�fondare�la�sua�richiesta�di�prova�sul�disposto�dell'art.�5,�n.�1,�del� regolamento�(CEE)�n.�3665/87.�Se�pero�l'ufficio�non�avrebbe�potuto�sollecitare�il� rimborso�della�restituzione�all'esportazione�concessale,�non�avrebbe�neppure� avuto�il�diritto�di�infliggerle�una�sanzione�poggiando�sul�disposto�dell'art.�11,� n.�1,�primo�comma,�lettera�a),�del�regolamento�(CEE)�n.�3665/87.� La�ricorrente�chiede�di�annullare�le�decisioni�sanzionatorie�5�giugno� 2000�nonche�la�decisione�sul�reclamo�1.�novembre�2001.� L'Ufficio�doganale�principale�convenuto�chiede�di�respingere�il�ricorso.� Esso�difende�le�decisioni�impugnate�ed�avanza�l'argomento�che�le�decisioni� di�recupero�sottostanti�alle�decisioni�sanzionatorie�sarebbero�divenute�defini- tive.�La�ricorrente�avrebbe�dovuto�far�valere�le�eccezioni�sollevate�contro�le� decisioni�di�rimborso�in�sede�di�procedimento�di�ricorso�avverso�le�medesime,� il�che�invece�non�ha�fatto.�Sul�fondamento�delle�decisioni�di�rimborso�e�certo� che�la�ricorrente�ha�chiesto�una�restituzione�superiore�a�quella�spettantele.� IQuesitI 1.�^Se,�nell'ambito�di�un�procedimento�di�ricorso�avverso�una�decisione� che�infligge�una�sanzione�sul�fondamento�dell'art.�11,�n.�1,�primo�comma,� del�regolamento�n.�3665/87,�le�autorita�ed�i�giudici�nazionali�abbiano�il� diritto�di�esaminare�se�l'esportatore�ha�chiesto�una�restituzione�superiore�a� quella�spettante�qualora�la�decisione�di�rimborso�ai�sensi�dell'art.�11,�n.3,� primo�comma,�del�regolamento�n.�3665/87�sia�divenuta�definitiva�prima�del- l'adozione�della�decisione�che�infligge�la�sanzione.� 2.�^In�caso�di�soluzione�negativa�della�precedente�questione:�se,�in�una� controversia�intentata�contro�una�decisione�che�infligge�una�sanzione�ai�sensi� dell'art.�11,�n.�1,�primo�comma,�del�regolamento�n.�3665/87,�nelle�circostanze� descritte�nella�presente�ordinanza,�si�possa�esaminare�se�l'esportatore�ha� chiesto�una�restituzione�superiore�a�quella�spettante,�pertener�conto�di�un'inter- pretazione�del�diritto�comunitario�nel�frattempo�adottata.� Causa C-279/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Autoveicolo utilizzato a titolo privato ed a titolo professionale ^Immatricolazione di autoveicolo appartenente a datore di lavoro ed utilizzato da lavoratore in altro Stato membro ^Artt.�39,49e�10CE^Ordinanzadel�Retten i Horsholm��(Dani- marca),emessail4�giugno2004,notificatal'11�agosto2004(cs.�42812/04,� avv.�dello�Stato�D.�Del�Gaizo).� IL fattO Il�procuratore�ha�proposto�contro�il�sig.�Steffen�Ryborg�un�procedimento� per�violazione�dell'art.�27,�n.�3,�e�n.�1,�lettera�4,�nonche�dell'art.�1�del�decreto� 22�settembre�1997,�n.�741�(legge�relativa�alla�tassa�sull'immatricolazione),�per� essersi�sottratto�volontariamente�al�pagamento�della�tassa,�mentre,�residente� inDanimarca,nelcorsodelperiodo24gennaio1998�^21�ottobre1998hausato� un�veicolo�immatricolato�in�Germania�soggetto�alla�tassa�di�circolazione�sulle� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1163 strade�pubbliche�danesi,�benche�non�fosse�stata�ritenuta�fondata�un'esenzione� dall'importo�della�tassa,�e�non�fosse�stato�effettuato�il�versamento�della�tassa� diunimportodiDKK1543�875.� Dalla�sentenza�dell'�stre�Landsret�3�novembre�2003�emerge�che�il�sig.� Steffen�Ryborg�deve�essere�considerato�residente�in�Danimarca.�Risulta�del�pari� dagli�elementi�del�fascicolo�che�il�veicolo�di�cui�trattasi�era�immatricolato�in� Germania�a�nome�di�un�impresa�di�assicurazione�di�cui�l'imputato�era�il�diret- tore�amministrativo.�Il�veicolo�e�posto�a�disposizione�del�predetto�in�base�al� suo�contratto�di�lavoro,�cos|�comeun�altroveicolo�della�societa�e�posto�a�dispo- sizione�del�vice�presidente�dell'impresa,�di�cittadinanza�tedesca.�La�sentenza� dell'�stre�Landsretnon�e�definitiva�e�costituisce�oggetto�di�un�ricorso�proposto� dall'imputato,�oggettodellacausaprincipale.� Il�pubblico�ministero�ha�chiesto�una�pena�detentiva,�nonche�un'ammenda� di�almeno�DKK�750�000.� L'imputato�chiede�il�rilascio�in�quanto,�all'epoca�del�sequestro,�egli�non� aveva�residenza�stabile�in�Danimarca,�il�che�e�sufficiente�perche�non�vi�fosse� l'obbligo�di�immatricolare�il�veicolo�in�Danimarca,�conformemente�alla�diret- tiva�28�marzo�1983�del�Consiglio�83/182/CEE.�In�subordine,�l'imputato� sostiene�che�l'obbligo�di�immatricolazione�in�Danimarca�e�in�contrasto�con� la�libera�circolazione�dei�lavoratori�e�con�la�libera�prestazione�dei�servizi� transfrontalieri,�di�cui�agli�artt.�39�e�49�CE,�nonche�all'art.�10�CE.�Sostiene� infine�che�la�tassa�e�in�contrasto�con�gli�artt.�28�e�29�CE.� IQuesitI 1.^Segliartt.�39,49e10CEdebbanoessereinterpretatinelsensocheessi� ostano�a�che�uno�Stato�membro�richieda�l'immatricolazione�di�un�autoveicolo� appartenente�ad�un�datore�di�lavoro�stabilito�in�uno�Stato�membro�confinante� col�primo�Stato�e�usato�a�titolo�professionale�e�a�titolo�privato�in�entrambi�gli� Stati�membri�da�un�lavoratore�residente�nel�primo�Stato�membro.� 2.�^Qualora�la�soluzione�della�prima�questione�richieda�di�tener�conto�del� fatto�che�l'uso�a�titolo�privato�dell'autoveicolo�e�accessorio�rispetto�al�suo�uso�a� titolo�professionale,�si�chiede�di�precisare�in�base�a�quali�criteri�il�diritto�nazionale� possa�valutare�la�misura�in�cui�l'uso�non�strettamente�professionale�e�soltanto� accessorio�rispetto�all'uso�a�titolo�professionale�qualora�risulti�che�il�veicolo�e� usato�a�titolo�professionale.� Causa C-309/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Encefalopatia spongif orme bovina ^Art.�13�regolamento�3665/87�^Ordinanza�del��Bundesfi- nanzof��(Germania),�notificata�il�25�agosto�2004�(cs.�46361/04,�avv.�dello� Stato�D.�Del�Gaizo).� IL fattO L'attriceinprimogrado�eresistenteincassazione(inprosieguo:�l'�attrice�)� dichiaravanelperiododalmaggioal�giugno1997cinquelottidicarnedimanzo� congelata,�tutti�contraddistinti�da�una�dichiarazione�d'esportazione�in�Russia.� La�stessa�si�e�procurata�la�carne�in�questione�da�un'impresa�francese�che�a�sua� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� voltal'avevaacquistatadaun'impresabelga.Sullabasedegliaccertamentieffet- tuati�dagli�uffici�preposti�alla�repressione�delle�frodi�doganali�emergeva�che�la� carne�poteva�provenire�dal�Regno�Unito�e�che,�contravvenendo�al�divieto�san- cito�dalle�decisioni�della�Commissione�27�marzo�1996,�93/239/CE,�relativaa� misure�di�emergenza�in�materia�di�protezione�contro�l'encefalopatia�spongi- forme�bovina�(in�prosieguo:�la��BSE�)�(G.U. L�78,�pag.�47),�e�11�giugno�1996,� 96/362/CE,�recante�la�modifica�della�decisione�96/239/CE�(G.U. L�139,�pag.� 17),�di�spedire�dal�territorio�del�Regno�Unito�in�altri�Stati�membri�o�in�un�paese� terzo,�era�stata�spedita�in�Belgio.�Di�conseguenza�la�convenuta�in�primo�grado� e�resistente�in�cassazione�(l'Hauptzollamt:�in�prosieguo:�l'�HZA�)�esigeva�la� ripetizione�dell'anticipo�versato�a�titolo�di�restituzione�all'esportazione,�oltre�a� una�soprattassa,�enegavain�ognicaso�ilrichiestorimborsodidettarestituzione.� L'attricedopoun'opposizioneinfruttuosapresentava�ricorso�contro�ledecisioni� dicuitrattasi,�ricorsocheasuavoltanonavevaesitopositivo.�Leimpugnazioni� in�secondo�grado�di�giudizio�venivano�respinte�da�questo�Collegio�in�quanto� irricevibilicondecisioni,rispettivamente,�15�maggio2003VIIB246/02,VIIB� 247/02,VII�B�248/02,VII�B�249/02�eVII�B�250/02.� Con�provvedimento�24�novembre�1997�come�modificato�dalla�decisione� sull'opposizione�10�settembre�1999�l'HZA�comminava�all'attrice�una�sanzione� con�riferimento�a�tutte�le�cinque�spedizioni�dichiarate�ai�fini�dell'esportazione� aisensidell'art.�11,n.�1,�sub. 1, lettera�a), delregolamento�(CEE)�della�Commis- sione�27�novembre�1987,�n.�3665,�recante�modalita�comuni�di�applicazione�del� regime�delle�restituzioni�all'esportazione�per�i�prodotti�agricoli�(G.U. L351,� pag.�1)�nella�versione�di�cui�al�regolamento�della�Commissione�2�dicembre� 1994,�n.�2945�(G.U. L�310,�pag.�57;�versione�rettificata�in�G.U. 1995,�L�132,�pag.� 22)�per�un�importo�complessivo�pari�a�DM�104.312,90�con�la�motivazione�che� l'attrice,�contrariamente�alle�informazioni�dalla�stessa�fornite,�non�aveva�diritto� ad�alcuna�restituzione�all'esportazione.�L'azione�contro�il�provvedimento�san- zionatorio�e�risultata�infruttuosa.� IlFinanzgericht(tribunaleinmateriafiscale,inprosieguo:�il�FG�)hasta- tuito�che�nella�controversia�in�oggetto�ricorrevano�i�requisiti�di�cui�all'art.�11,� n.�1,�del�regolamento�n.�3665/87�e�che�l'HZA�aveva�pertanto�legittimamente� inflitto�la�sanzione.�L'attrice�non�vantava�quindi�alcun�diritto�ad�una�restitu- zione�all'importazione�in�quanto�la�carne,�che�rientrava�in�un�divieto�di�trasferi- mento�ai�sensi�della�disciplina�comunitaria,�non�era�di�qualita�mercantile�ex art.�13�del�regolamento�n.�3665/87.�L'attrice�non�e�stata�in�grado�di�eliminare�i� dubbi�esistenti�sul�fatto�che�la�carne�esportata�in�Russia�ricadesse�nell'ambito� di�tale�divieto.�La�stessa�ha�tra�l'altro�presentato�domanda�per�una�restituzione� all'esportazione�di�importo�maggiore�rispetto�a�quella�alla�stessa�spettante�poi- che�nelle�sue�richieste�di�pagamento�relative�a�tale�voce�aveva�certificato�chela� carne�era�di�qualita�mercantile�sebbene�non�abbia�potuto�provarlo.� L'attrice�impugna�la�sentenza�di�primo�grado�con�la�sua�azione�di�riesame.� IQuesitI 1.�^Se�la�circostanza�che,�sulla�base�degli�accertamenti�delle�Autorita� doganali�sussista�il�sospetto�che�la�merce�soggiaccia�a�un�divieto�di�trasferi- mento�sancito�dal�diritto�comunitario,�in�base�al�quale�e�vietato�spedire�un� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1165 prodotto�soggetto�al�regime�delle�restituzioni�da�un�determinato�Stato�mem- bro�verso�gli�altri�Stati�membri�e�verso�un�Paese�terzo,�escluda�di�per�se�sola� l'esistenza�di�una�qualita�sana,�leale�e�mercantile�ai�sensi�dell'art.�13,�prima� frase,�del�regolamento�CEE�n.�3665/87,�senza�che�nel�singolo�caso�assuma� rilevanza�l'effettiva�condizione�e�commerciabilita�del�prodotto.� 2.�^Se�la�garanzia�in�una�domanda�di�pagamento�nazionale�in�merito�alla� qualita�leale,�sana�e�mercantile�ai�sensi�dell'art.�13,�prima�frase,�del�regolamento� CEEn.3665/87rientritraleinformazionidicuiall'art.�11,n.�1,secondafrase,� in�combinato�disposto�con�l'art.�3,�del�suddetto�regolamento.� Causa C-316/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Autorizzazioni perla vendita di pesticidi ^Direttiva�n.�91/414/CEE�relativa�alla�commercializ- zazione�di�prodotti�fitosanitari�^Domanda�di�pronuncia�pregiudiziale� proposta�davanti�alla�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee�da�un� tribunale�olandese,�notificata�il�27�settembre�2004�(cs.�49537/04,�avv.� dello�Stato�D.�Del�Gaizo).� IL fattO La�causa�verte�tra�un�produttore�di�pesticidi�e�l'ente�olandese�compe- tente�a�fissare�la�lista�dei�principi�attivi�ammessi�al�commercio,�ai�sensi�della� direttiva�in�riferimento.�Il�ricorrente�impugna�tale�elenco�dei�principi�attivi� davanti�al�Tribunale.� IQuesitI 1a.�^Se�l'art.�8�della�direttiva�sui�prodotti�fitosanitari�si�presti�ad�essere� direttamenteapplicatodaigiudicinazionalidopocheilterminedicuiall'art.�34� di�tale�direttiva�e�scaduto.� 1b.�^Se�l'art.�16�della�direttiva�sui�biocidi�si�presti�ad�essere�direttamente� applicato�dai�giudici�nazionali�dopo�che�il�termine�di�cui�all'art.�34�di�tale�diret- tiva�e�scaduto.� 2.�^Se�l'art.�16�della�direttiva�sui�biocidi�debba�essere�interpretato�nel� senso�che�tale�disposizione�ha�lo�stesso�significato�di�quello�di�cui�all'art.�8,� n.�2,�della�direttiva�sui�prodotti�fitosanitari.� 3.�^Se�l'art.�16,�n.�1,�della�direttiva�sui�biocidi�debba�essere�interpretato� come�un�obbligo�di�mantenimento�dello�status quo ^�stand-still�.� Qualora�tale�questione�dovesse�avere�soluzione�negativa,� Se�l'art.�16,�n.�1,�della�direttiva�sui�biocidi�ponga�limiti�per�quanto� riguarda�le�modifiche�delle�norme�nazionali�aventi�ad�oggetto�l'immissione� sul�mercato�di�biocidi�e,�in�caso�affermativo,�quali�siano�tali�limiti.� 4.�^Qualora�alla�questione�sub 2) dovesse�essere�data�soluzione� negativa:� a) Se�l'art.�8,�n.�2,�della�direttiva�sui�prodotti�fitosanitari�debba�essere� interpretato�nel�senso�che�qualora�uno�Stato�membro�autorizzi�che�vengano� introdotti�sul�mercato�nel�suo�territorio�prodotti�fitosanitari�contenenti� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO sostanze attive non figuranti nell'allegato I della detta direttiva e che gia� si trovano in commercio due anni dopo la notifica di tale direttiva, debba tenersi conto di quanto disposto nell'art. 4 della medesima direttiva. b)Se l'art. 8, n. 2, della direttiva sui prodotti fitosanitari debba essereinol- tre interpretato nel senso che qualora uno Stato membro autorizzi che vengano introdotti sul mercato nel suo territorio prodotti fitosanitari contenenti sostanze attive non figuranti nell'allegato I della detta direttiva e che gia� si trovavano in commercio due anni dopo la notifica di tale direttiva, debba tenersi conto di quanto disposto nell'art. 8, n. 3, della medesima direttiva. 5. Se l'art. 8, n. 3, della direttiva sui prodotti fitosanitari debba essere interpretato nel senso che con riesame debba essere anche intesa una valuta- zione dove venga tenuto conto degli effetti della sostanza attiva di cui trattasi sulla salute dell'uomo e degli animali e sull'ambiente sulla cui base tale sostanza attiva viene indicata, con la conseguenza che, per effetto di tale indicazione, i prodotti fitosanitari contenenti la sostanza attiva sono autoriz- zati o registrati d'ufficio. 6. ^Se l'art. 8, n. 3, della direttiva sui prodotti fitosanitari debba essere interpretato nel senso che comprende solo disposizioni aventi ad oggetto la produzione di dati preliminari a un riesame o se tale disposizione dev'essere intesa nel senso che le condizioni ivi indicate sono anche determinanti circa il modo in cui un riesame dev'essere predisposto ed espletato. Causa C-338/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Raccolta di scomm esse su eventi sportivi e non sportivi ^Articolo 4, comma 4 bis della legge 13 dicembre 1989 n. 401 (ct 48942/04, avv. dello Stato A. Cingolo). IL fattO Un cittadino italiano e� stato imputato, dinanzi al Tribunale di Termoli, Sezione Staccata di Larino, del reato previsto dall'art. 4, comma 4 bis, della legge 13 dicembre 1989 n. 401, in quanto quale amministratore unico di una societa� a r.l. esercitava in Italia, in assenza di licenza rilasciata dalle autorita� italiane, un'attivita� organizzata di raccolta di scommesse su eventi sportivi e non sportivi e cio� per via telematica, per conto di una societa� estera, eser- cente attivita� di bookmaker in virtu� di licenza rilasciata dalla City ofLiver- pool. Il Tribunale di Larino ^Sezione Staccata di Termoli ^con ordinanza depositata il 22 luglio 2004 ha ritenuto sussistere contrasto tra la Corte di Giustizia delle Comunita� europee e le Sezioni Unite della Corte di Cassa- zione in ordine all'interpretazione dell'art. 4, comma 4 bis, della legge citata. Laprimainfatti (causaC-243/01, sentenza6 novembre2003), conspeci- fico riferimento all'art. 4, commi 1, 4 bis e4 ter, della legge 401/1989, aveva enunciato il seguente principio: �una normativa nazionale contenente divieti ^penalmente sanzionati ^di svolgere attivita� di raccolta, accettazione, pre- notazione e trasmissione di proposte di scommessa, relative, in particolare, a eventi sportivi, in assenza di concessione o autorizzazione rilasciata dallo IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1167 Stato�membro�interessato,�costituisce�una�restrizione�alla�liberta�di�stabili- mento�e�alla�libera�prestazione�dei�servizi�previste,�rispettivamente,�agli� artt.�43�CE�e�49�CE.� Spetta�al�Giudice�del�rinvio�verificare�se�tale�normativa,�alla�luce�delle� sue�concrete�modalita�di�applicazione,�risponda�realmente�ad�obiettivi�tali� da�giustificarla�e�se�le�restrizioni�che�essa�impone�non�risultino�sproporzio- nate�rispetto�a�tali�obiettivi�.� La�seconda�(Corte�di�Cassazione,�Sezioni�Unite�del�30�settembre�2003,� n.�42187)�il�principio�in�base�al�quale��in�tema�di�attivita�organizzata�per�la� accettazione�e�raccolta�di�scommesse,�le|disposizioni|di|cui|all'art.|4|della|legge| 13|dicembre|1989,|n.|401,|ed|in|particolare|quelle|di|cui|al|comma|4|bis�del| citato|articolo|che�sanzionano�lo�svolgimento�di�attivita�organizzata�per�la� accettazione�e�raccolta�anche�per�via�telefonica�di�scommesse�o�per�favorire� tali�condotte�in�assenza�di�concessione,�autorizzazione�o�licenza�ai�sensi�del- l'art.�88�del�R.D.�18�giugno�1931,�n.�773,�non|sono|in|contrasto|con|iprincipi| comunitari|della|liberta�|di|stabilimento|(art.�43�Trattato�CE)�e�della|libera|pre- stazione|di|servizi|all'interno|dell'Unione|Europea|(art.�49�Trattato�CE),�atteso| che|la|normativa|nazionale|persegue|finalita�|di|controllo|per|motivi|di|ordine| pubblico|idonee|a|giustificare,|ai|sensi|dell'art.|46|del|Trattato|UE,|le|restrizioni| nazionali|ai|citati|principi|comunitari�.� IL quesitO Il�Tribunale�ha�pertanto�posto�alla�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita� europee,�ai�sensi�dell'art.�234�del�Trattato�CE,�il�seguente�quesito:� �Valuti�la�Corte�adita�la�conformita�della�norma�di�cui�all'art.�4,� comma�4�bis,�della�legge�n.�401/1989�con�i�principi�espressi�dagli�artt.�43�e� segg.,�3�e�49�del�Trattato�CEE,�in�materia�di�stabilimento�e�di�liberta�di�pre- stazione�dei�servizi�transfrontalieri,�anche�alla�luce�del�contrasto�interpreta- tivo�emerso�nelle�decisioni�della�Corte�di�Giustizia�Europea�(in�particolare� sentenza�Gambelli)�rispetto�alla�decisione�della�Suprema�Corte�di�Cassazione� a�Sezioni�Unite�n.�23271/04;�in�particolare,�si�chiarisca�l'applicabilita�della� normativa�sanzionatoria�riportata�nell'imputazione�e�contestata�a�M.P.�nello� Stato�Italiano�.� LA posizionE assuntA daL GovernO Italiano. Il�Governo�italiano�ha�presentato�le�seguenti�osservazioni.� �(Omissis)|Preliminarmente|a|qualsiasi|altro|rilievo,|occorre|sottolineare| che|il|quesito,|cos|�|comeposto|dal|remittente,|e�|palesemente|inammissibile.|Esso| infatti|non|risulta|formulato|allo|scopo|di|conoscere|l'interpretazione|da|dare| alle|richiamate|norme|del|Trattato|CE|in|relazione|allafattispecie|normativa| interna|di|cui|alla|legge|n.|401/1989:|e�|infatti|del|tuttopacifico|che|tale|interpre- tazione|sia|stata|gia�|fornita,|in�terminis,|dalla|Corte|di|Giustizia|nella|causa| C|^243/01|(Gambelli).| Ilquesito|risulta|inveceposto|aldichiaratofinediriesaminaredinanzial| giudice|comunitario|la�stessa�questione,|per|dirimere|un|asserito|``contrasto| interpretativo``|che|sarebbe|emerso|dalla|decisione|n.|23271/04|della|Corte|di| Cassazione.| RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO La�questione,�cos|��posta,�e��certamente�inammissibile,�poiche�tende�ad�una� finalita��estranea�alle�previsioni�dell'articolo�234�del�Trattato�CE:�la�domanda� pregiudiziale�di�interpretazione�del�Trattato�ha�lafinalita��di�garantire�l'univoca� applicazione�del�diritto�comunitario�(nell'ambito�dei�principi�che�lo�regolano)�e� non�gia��quella�di�dirimere�eventuali�contrasti�(peraltro�nella�specie�del�tutto�ine- sistenti,�come�piu��avanti�si�chiarira��)�tra�la�Corte�di�Giustizia�CE�e�i�Giudici� nazionali.� In�ogni�caso,�emerge�in�modo�del�tutto�univoco�dal�testo�dell'ordinanza�del� tribunale�di�Larino�che�la�questione�pregiudiziale�rimessa�dinanzi�alla�Corte� CE�e��identica�ad�una�questione�sulla�quale�la�Corte�ha�gia��statuito�(nella�causa� C.-243/01):�non�risulta�del�resto�evidenziato�o�precisato�nessun�ulteriore�o� diverso�profilo�di�dubbio�relativo�alla�questione�stessa.� Devepertanto�chiedersiformalmente�che�la�Corte�adita^rilevata�tale�cir- costanza�^statuisca�ai�sensi�dell'�articolo�104,���3,�del�Trattato�CE,�emettendo� ``ordinanzamotivatacontenente,�eventualmente,�riferimentoallaprecedentesen- tenza''�(si�tratta�della�sentenza�``Gambelli''�del�6�novembre�2003)�(omissis)�.� Il Governo italiano in particolare ricorda: �L'art.�37�della�legge�23�dicembre�2000�n.�388�(legge�finanziaria�2001)� modifica�l'art.�88�t.u.l.p.s.�e�introduce�due�nuovi�commi�all'art.�4�legge�401/89.� Il�nuovo�testo�dell'art.�88�t.u.l.p.s.�prende�atto�^per�cos|��dire�^che�nel� sistema�delle�scommesse�la�concessione�a�soggetti�privati�non�e��piu��una�ecce- zione�e�riformula�per�conseguenza�la�necessita��della�licenza�di�polizia�come� regola�generale,�invece�che�come�deroga�a�un�divieto,�collegandola�strettamente� al�sistema�delle�concessioni.�Infatti�``la�licenza�per�l'esercizio�delle�scommesse� puo��essere�concessa�esclusivamente�a�soggetti�concessionari�o�autorizzati�da� partedeiMinisteriodialtrientiaiqualilaleggeriservalafacolta��diorganizza- zione�e�gestione�delle�scommesse,�nonche�a�soggetti�incaricati�dal�concessionario� o�dal�titolare�di�autorizzazione�in�forza�della�stessa�concessione�o�autorizza- zione''.�Diventa�cos|��piu��esplicito�quello�che�ancheprima�era�comunque�indubita- bile:�il�privato�che�voglia�esercitare�un'attivita��di�scommesse�pubbliche�deve� essere�munito�sia�dell'autorizzazione�di�pubblica�sicurezza�sia�della�concessione.� Coerentemente�l'art.�37�della�legge�388/2000�introduce�nel�succitato�art.4� legge�401/1989�il�comma�4�bis,�secondo�cui�le�sanzionipenalipreviste�nei�commi� precedenti�sono�applicate�a�chiunque,�privo�di�concessione,�autorizzazione�o� licenzadip.s.aisensidell'art.88t.u.l.p.s.,svolgaun'attivita��organizzatadiretta� ad�accettare�o�raccogliere,�anche�per�via�telefonica�o�telematica,�scommesse�di� qualsiasi�genere�da�chiunque�gestite�in�Italia�o�all'estero.� Contestualmente�si�introduce�anche�il�comma�4�ter,�che�applica�le�stesse� sanzioni�a�chiunque�effettui�la�raccolta�o�la�prenotazione�di�giocate�del�lotto,�di� concorsi�pronostici�o�di�scommesse�per�via�telefonica�o�telematica,�ove�sprovvi- sto�di�apposita�autorizzazione�all'uso�di�tali�mezzi.�Si�precisa�cos|��che�per�la� gestione�di�scommesse�pubbliche�per�via�telefonica�o�telematica�e��necessaria,� oltre�alla�concessione�e�all'autorizzazione�dipolizia,�anche�una�specifica�autoriz- zazione�del�Ministero�delle�comunicazioni�in�relazione�al�mezzo�impiegato.� (omissis)�.� La�Corte�di�Cassazione�(sez.�III,�30�settembre�2003,�n.�42187),�interve- nendo�sul�tema,�afferma,�alla�luce�della�normativa�nazionale�e�della�giurispru- denza�comunitaria,�la�legittimita��dell'introduzione�in�materia,�da�parte�di�uno� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1169 Stato�membro,�``di�una�normativa�piu�restrittiva�per�ragioni�di�sicurezza�o�di� ordine�pubblico'';�chiarisce�poi,�``che�la�legislazione�italiana�di�che�trattasi�non� e�stata�dettata�...�da�ragioni�esclusive�o�prevalenti�di�carattere�economico,�ma� anche�dall'esigenza�di�evitare�che�l'esercizio�e�la�gestione�di�scommesse�clande- stinefavorisca�lo�sviluppo�di�criminalita�,�anche�organizzata,�mirante�all'acca- parramentodilautiguadagnie/oalriciclaggiodidenaro�``sporco''.Intaleottica� la�legislazione�italiana�appare�anche�improntata�al�criterio�di�proporzionalita� alfatto�criminoso�che�mira�a�regolare,�prevenire�e,�se�necessario,�punire.� La�raccolta�di�scommesse�su�competizioni�sportive�estere,�effettuata�tra- mite�una�ricevitoria�sita�in�Italia�non�provvista�dell'autorizzazione�di�cui� all'art.�88�t.u.l.p.s.,�deve�ritenersi�assoggettabile�alla�disciplina�di�cui�all'art.�4,� comma�1,�legge�n.�401/1989,�sia�perche�l'esercizio�di�pubbliche�scommesse�su� competizioni�sportive�...�e�sempre�soggetto�all'autorizzazione�di�polizia,�come� previsto�dal�comma�4-bis�dello�stesso�art.�4,�siaperche�il�c.d.�``principio�di�ubi- quita�''�^contenuto�nell'art.�6,�comma�2�c.p.�^comporta�che,�quando�nel�territo- rio�italiano�si�effettui�anche�solo�una�parte�delle�organizzazioni�di�pubbliche� scommesse,�essa�sia�soggetta�alla�legislazione�nazionale,�sebbene�il�resto�dell'or- ganizzazionefacciacapoasocieta�straniereedall'esterosisvolgano�igiochie� le�competizioni�oggetto�delle�scommesse�.� La�Corte�di�Cassazione�precisa,�inoltre,�che�la�circostanza�che�ogni�citta- dino�italianopossaeffettuarescommessesugiochichesief ffettuano�all'estero,� collegandosial�``bookmaker''perviatelematicaattraversoilpropriocomputer,� o�telefonica,�e�irrilevante�perche�essa�integra�una�attivita�in�proprio�``non�orga- nizzata'',adifferenzadiquella�``organizzata''postainesserenellafattispecie,� ``per�la�quale�era�necessario�il�possesso�sia�dell'autorizzazione�di�polizia�di�cui� all'art.�88�t.u.l.p.s.,�sia�quella�all'uso�dei�mezzi�telematici�e/o�telefonici,�rila- sciata�dal�Ministero�delle�Comunicazioni,�prevista�dal�comma�4-ter�dell'art.�4� legge�401/1989,�rispondendo,�dette�autorizzazioni�a�scopi�e�finalita�evidente- mente�distinti''�(omissis).� Roma,�25�novembre�2004�^Avvocato�dello�Stato�Antonio�Cingolo�.� Causa C-341/04 promossa,�ai�sensi�dell'art.�234�del�Trattato�CE,�dalla�Corte� Suprema�d'Irlamda�nel�procedimento,�innanzi�ad�essa�pendente,�Bondi� c.�BankofAmericaedaltri(EurofoodIFSCLimitedeiCompaniesActs)� (cs.�52161/04,�avv.�dello�Stato�O.�Fiumara).� IL fattO Alla�fine�di�dicembre�2003�e�esplosa�in�Italia�la�crisi�del�gruppo�Parma- lat.Il�crack�del�gruppo�si�e�rivelato�in�tutta�la�sua�drammaticita�per�le� vastissime�dimensioni�dello�stesso,�con�ramificazioni�societarie�in�Italia,�in� Europa�e�nel�mondo�intero.�Il�decreto�legge�italiano�24�dicembre�2003� n.�347�poi�convertito�con�modificazioni�nella�legge�18�febbraio�2004,�recante� �misure�urgenti�per�la�ristrutturazione�industriale�di�grandi�imprese�in�stato�di� insolvenza��ha�rimodulato�^per�imprese�di�grandissime�dimensioni�^l'isti- tuto�dell'amministrazione�straordinaria�delle�grandi�imprese�in�stato�di�insol- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� venza�gia�disciplinato�dal�decreto�legislativo�8�luglio�1999�n.�270.�A�norma� del�suddetto�decreto�legge�347/2003�e�stata�subito�disposta�l'ammissione�alla� procedura�di�amministrazione�straordinaria�della�ParmalaT s.p.a. (capo- gruppo)�cui�e�seguita�dopo�pochi�giorni�la�dichiarazione�dello�stato�di�insol- venza�della�societa�stessa�da�parte�del�Tribunale�di�Parma.�In�rapida�succes- sione�sono�state�ammesse�alla�procedura�di�amministrazione�straordinaria� varie�altre�societa�del�gruppo,�con�sede�in�Italia�o�all'estero,�cui�sono�seguite� le�dichiarazioni�di�insolvenza�da�parte�del�medesimo�Tribunale�di�Parma,� anche�ai�sensi�e�per�gli�effetti�del�regolamento�Ce�n.�1346/2000�del�Consiglio� del�29�maggio�2000,�relativo�alle�procedure�di�insolvenza:�fra�tali�societa�v'e� la�EurofooD IFSC LimiteD con�sede�in�Irlanda,�per�la�quale�gia�era�stata� presentata,�in�Irlanda,�una�istanza�volta�ad�ottenere�un�ordine�di�liquida- zione�e�la�nomina�di�un�liquidatore�provvisorio,�in�effetti�immediatamente� nominato.�In�prosieguo�il�giudice�irlandese,�disattendendo�e�disconoscendo� espressamente�la�gia�intervenuta�sentenza�20�febbraio�2004�del�Tribunale�di� Parma�(che�aveva�dichiarato�lo�stato�di�insolvenza�della�Eurofood, aprendo� la�procedura�principale�di�cui�al�reg.�CE�1346/2000),�apriva�il�procedimento� di�liquidazione�in�Irlanda�con�effetto�retroattivo�alla�data�di�presentazione� dell'istanza�del�27�gennaio�2004,�dichiarando�che�il�centro�degli�interessi� principali�della�EurofooD era�ed�e�in�Irlanda�e�pertanto�il�procedimento� aperto�in�Irlanda�con�l'istanza�27�gennaio�2004�costituiva�il�procedimento� di�insolvenza�principale�ai�sensi�del�regolamento�comunitario�suddetto.�La� sentenza�veniva�appellata�e�in�grado�di�appello�la�Corte�Suprema�irlandese,� prima�di�decidere,�ha�ritenuto�opportuno�e�doveroso�porre�quesiti�interpreta- tivi�alla�Corte�di�giustizia�ai�sensi�dell'art.�234�del�Trattato�CE.� IquesitI I�quesiti�posti�alla�Corte�sono�in�sintesi�i�seguenti:� 1.�^se,�a�norma�del�regolamento�1346/2000�debba�intendersi�aperto�per� primo�il�procedimento�di�insolvenza�pronunciato�in�Irlanda�oppure�quello� aperto�in�Italia;� 2.�^se�il�centro�degli�interessi�principali�della�EurofooD ^controllata� dalla�ParmalaT s.p.a.�^fosse�situato�in�Irlanda�oppure�in�Italia;� 3.�^se�le�carenze�di�giusto�processo�che,�in�ipotesi,�sarebbero�state� riscontrate�nella�procedura�che�ha�condotto�alla�sentenza�di�insolvenza�del� Tribunale�di�Parma�del�20�febbraio�2004�possa�giustificare,�ai�sensi�del- l'art.�26�del�citato�regolamento,�il�mancato�riconoscimento�della�stessa�da� parte�del�giudice�irlandese.� LA posizionE deL GovernO italianO Il Governo italiano e� intervenuto in giudizio sostenendo sotto un duplice profilo la competenza del giudice italiano, ai sensi del citato regolamento CE n. 1346/2000: perche� in Italia e� il centro degli interessi principali del debitore; perche� in Italia si e� aperta prioritariamente la procedura di insolvenza. 1. ^Quanto al �centro�degli�interessi�principali�del�debitore��l'Avvocatura ha osservato: a)�Una delle ragionifondanti del regolamento 1346/2000, relativo alle pro- cedure di insolvenza, sta nel timore di un diffuso ricorso al fenomeno del cd. IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 1171 forum shopping da�parte�di�chi�intende�scegliere�l'ordinamento�giuridico�piu�� favorevole�per�la�trattazione�di�un�determinato�procedimento�giurisdizionale� (cfr.�considerando n.�4�del�reg.).� Cio��ha�indotto�il�legislatore�comunitario�a�scegliere,�come�criterio�di�radi- camento�della�competenza,�per�l'apertura�della�procedura�principale�di�insol- venza�trasfrontaliera,�quello�del��centro degli interessi principali del debitore� (art.�3n.�1e�considerando n.�12�e�n.�13),�che,�per�societa��e�persone�giuridiche,� sipresumecoincidente,finoaprovacontraria,�conilluogoincuisitrovalasede� statutaria.�Tale�criterio�dovrebbe�evitare�che�la�localizzazione�fittizia�di�una� societa��inundeterminatoStatomembropossaimpedirel'aperturadiunaproce- dura�di�insolvenza�principale�nel�luogo�ove�si�svolge�effettivamente�l'attivita�� d'impresa.� Che�il�criterio�prioritario�per�individuare�il�giudice�dello�Stato�competente� sia�quello�della�individuazione�del�centro�principale�degli�interessi�non�puo�� essere�messo�in�dubbio,�sicche�sembra�che�l'ordine�dei�quesiti�posto�dal�giudice� irlandesedebbaessereinvertito,spettandoalprimolapriorita��dell'esame.� Invero�il�regolamento�all'art.�3�c.1�prevede�espressamente�che��sono com- petenti ad aprire la procedura di insolvenza i giudici dello Stato membro nel cui territorio e� situato il centro degli interessi principali del debitore�. Sebbene�per�le�persone�giuridiche�sussista�una�presunzione�di�coincidenzadel� centrodegliinteressiprincipaliconlasedestatutariadell'impresa,�talepresun- zione�e��iuris tantum e�pertanto�ben�puo��essere�superata�da�prova�contraria:�e� il�considerando n. 13 chiarisce,�appunto,�che�per�centro�di�interessi�principali� si�deve�intendere�il�luogo��in cui il debitore esercita in modo abituale e per- tanto riconoscibile da terzi la gestione dei suoi interessi�. Aggiunge�e�precisa� il�co.2�del�medesimo�art.�3�che,��se il centro degli interessi principali del debi- tore e� situato nel territorio di uno Stato membro, i giudici di un altro Stato membro sono competenti ad aprire una procedura di insolvenza nei con- fronti del debitore solo se questi possiede una dipendenza nel territorio di tale Stato membro. Gli effetti di tale procedura sono limitati ai beni del debi- tore che si trovano in tale territorio�; e�l'art.�36�dispone�che��qualora una pro- cedura di cui all'art. 3, paragrafo 1, (cioe��principale),�sia aperta dopo l'aper- tura di una procedura di cui all'art. 3, paragrafo 2, (cioe��secondaria),�in un diverso Stato contraente, alla procedura aperta per prima si applicano gli artt.31-35, ove lo stato della procedura lo consenta�. Il�che�significa�che�in� uno�Stato�non�puo��aprirsi�una�procedura�principale�se�non�previo�accertamento� che�ivi�si�trovi�il�centro�degli�interessi�principali�del�debitore,�anche�se�ancora� non�e��stata�aperta�una�procedura�principale�in�altro�Stato.�Spiega�in�effetti�il� considerando n. 17 che �prima dell'apertura della procedura principale di insolvenza, il diritto di chiedere l'apertura di una procedura di insolvenza nello Stato membro in cui il debitore ha una dipendenza dovrebbe spettare esclusivamente ai creditori locali e ai creditori della dipendenza localeo essere limitato ai casi in cui non si puo� aprire una procedura principale a norma del diritto dello Stato membro nel quale e� situato il centro degli inte- ressi principali del debitore. Scopo di detta restrizione e� limitare al minimo indispensabile i casi in cui e� chiesta l'apertura di una procedura territoriale RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO di insolvenza prima dell'apertura della procedura principale. Se la procedura principale di insolvenza viene aperta, la procedura territoriale diviene una procedura secondaria�. La�individuazione�del�centro�degli�interessi�principali�del�debitore�puo��tal- volta�creare�perplessita��difatto,�in�particolar�modo�allorche�viene�in�questione� l'insolvenza�di�un�intero�gruppo�di�imprese.�Il�regolamento�1346/2000,�invero,� non�contiene�norme�volte�espressamente�a�disciplinare�l'insolvenza�transfronta- liera�dei�gruppi.�Questa�lacuna�potrebbe�favorire�l'interesse�a�localizzare�le� societa��del�gruppo�in�diversi�Stati,�alfine�di�assoggettarle�alla�legge�del�luogo� ove�viene�collocata�la�sede�legale.�In�tale�contesto,�ilfenomeno�dell'insediamento� di�una�dipendenza�in�un�altro�Stato�membro,�sul�quale�si�e��appuntata�l'atten- zione�del�legislatore�comunitario,�appare�sicuramente�recessivo.�Il�problema� puo��essere�considerato�da�due�diverse�prospettive.� Da�una�parte,�potrebbe�ritenersi�che�la�nozione�di�dipendenza�accolta�dal� regolamento�abbia�una�valenza�tanto�ampia�da�contenere�anche�la�nozione�di� impresa�satellite�dotata�di�distinta�personalita��giuridica.�Questo�consentirebbe� di�attrarre�alla�competenza�dello�Stato�dove�e��aperta�la�procedura�della�societa�� capogruppoanchetuttelesocieta��delgruppo.Successivamente,potrannoessere� aperte�nei�singoli�Stati�le�eventuali�procedure�secondarie,�senza�neppure�perve- nire�ad�una�autonoma�valutazione�dello�stato�di�insolvenza.� D'altra�parte,�mantenendo�ferma�la�nozione�di�dipendenza�soltanto�per� quelle�entita��prive�di�personalita��giuridica�autonoma,�dovrebbe�ritenersi�che�il� giudice�dello�Stato�dove�e��aperta�la�procedura�della�societa��capogruppo�possa� ritenere�che�la�sede�degli�interessi�principali�delle�societa��del�gruppo�sia�collo- cata�nello�stesso�luogo�ove�ha�sede�la�capogruppo.�In�tal�caso,�il�giudice�deve� aprire�una�ulteriore�procedura�principale,�preceduta�da�un�autonomo�accerta- mento�dello�stato�di�insolvenza�della�societa��satellite�(in�tal�senso,�oltre�a�Tribu- nale�di�Parma�20febbraio�2004�nel�caso�di�specie,�anche�l'High Court of Justice (Leeds)�del 16 maggio 2003). Mentrelaprimasoluzionenonapparepienamentesoddisfacente,�inquanto� difatto�annulla�l'organizzazione�societaria�del�gruppo,�trasformando�le�societa�� satelliti�in�mere�succursali�operative,�la�seconda�soluzione�appare�condivisibile� nella�misura�in�cui�l'attrazione�alla�competenza�dello�Stato�della�societa��capo- gruppo�non�sia�fatta�dipendere�dalla�mera�appartenenza�al�gruppo,�ma�dalla� accertata�esistenza�diparametri�oggettivi�di�collegamento�dai�quali�risulti�lecito� inferire�che�il�vero�centro�di�interessi�vada�collocato�nel�luogo�in�cui�si�trova�la� capogruppo,�con�la�conseguenza�che�la�localizzazione�rappresenti�soltanto�il� frutto�di�una�scelta�di�comodo�alla�quale�non�corrisponde�la�effettiva�intenzione� di�radicare�il�centro�degli�interessi�della�societa��satellite.� b) Esiasotto�ilprofilodelcollegamentodigruppo,�siacomunquesotto�il� profilo�dell'attivita��individualmente�svolta,�la�individuazione�del�centro�degli� interessi�principali�in�Italia�(e�piu��precisamente�a�Parma)�della�EurofooD e�� stata�ampiamente�sostenuta�e�motivata�dal�giudice�italiano,�al�momento�della� dichiarazione�dello�stato�di�insolvenza�di�tale�societa��satellite.� Su�questopunto�valgono�le�verifiche�eseguitedal�Tribunale�diParmanella� sentenzadichiarativadellostatodiinsolvenza20febbraio2004,�ilcuicontenuto� viene�trascritto�(omissis). IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1173 Unaulterioreconferma inpuntodifatto della veraposizionedi EurofooD rispetto agli interessi di gruppo (e non certo autonomi) sottostanti e� data dalle considerazioni svolte nella parte finale della sentenza del Tribunale di Parma, laddove si da� conto della verifica dello stato di insolvenza della societa� : �...�come�si�evince�dal�bilancio�al�31�dicembre�2003�^precisa il Tribunale ^ Eurofood�presenta�attivita�per�un�importo�complessivo�pari�a�374.204.876� USD,�di�cui,�tuttavia,�ben�369.396.939�USD�sono�sostanzialmente�inesigibili,� in�quanto�dovuti�da�societa�del�gruppo�gia�dichiarate�insolventi,�quali�Par- malat�s.p.a.�(debitrice�di�EUROFOOD�per�231.155.069�USD),�Parmalat� Netherland�BV�(debitrice�di�12.564.287�USD)�e�Parmalat�Finance�Corpora- tion�BV�(debitrice�di�24.940.242,05�USD),�ovvero�che�versano�in�gravi�diffi- colta�finanziarie,�quali�Parmalat�Participacoes�do�Brazil�Ltda�(debitrice�di� EUROFOOD�per�l'importo�di�100.737.341�USD);�i�debiti�complessivi�della� societa�sonoparia�171.143.521�USD;�ledisponibilita�liquideammontano�asoli� 942.939�USD�.� Le conclusioni cui perviene il Tribunale di Parma sulla logica di gruppo trovano conforto in una serie di decisioni giurisprudenziali (gia� numerose a distanza di soli due anni dall'entrata in vigore del regolamento) nelle quali e� stata agevolmente superata la presunzione iuris�tantum�di coincidenza del cen- tro degliinteressiprincipalicon lasede legale dellasocieta� sulla base delfatto che le funzioni direttive della stessa venivano di fatto esercitate in un luogo diverso (generalmente quello in cui aveva sede la capogruppo). Per citarne alcune, il caso Daisystek-IsA LimiteD (High�Court�di Leeds), il caso EnroN DirectO SA (High�Court�di Londra), il caso Cris- scrosS TelecommunicationS GrouP (High�Court�di Londra), il caso CiriO DeL MontE (Tribunale di Roma) epiu� recentemente il caso AIM Underwri- tinG AgencieS Ltd. (High�Court�of�Justice�di Londra). Con specifico riferimento alla Parmalat,�non�appare�superfluo�ricordare� che�il�crack�del gruppo si e� rilevato in tutta la sua drammaticita� proprio per le vastissime dimensioni dello stesso con ramificazioni societarie in quasitutti i continenti, ilchehacomportatoecomportatuttoraconseguentienormicomples- sita� nella gestione della procedura stessa. In tale contesto, proprio l'applicazione del regolamento 1346/2000 nei ter- mini suesposti ha consentito, quantomeno in ambito comunitario, dipoter sotto- porreadunastessaproceduraprincipalediversesocieta� che,puravendosede statutaria in paesi diversi dall'Italia, sono state riconosciute (dal Tribunale di Parma), oltre che per il controllo societario, sottoposte ad una direzione comune a quella della capogruppo Parmalat. E invero nel programma di ristrutturazione presentato dal commissario ParmalaT ed approvato con decreto ministeriale 23 luglio 2004 (cfr. estratto all. 4), sono ricomprese le societa� olandesi e lussemburghesi DairieS HoldinG InternationaL BV, ParmalaT CapitaL NetherlandS BV, ParmalaT FinancE CorporatioN BV, ParmalaT NetherlandS BV, OleX SA, Par- malaT SoparfI SA, societa� finanziarie alle qualifa capo buona parte dell'in- debitamento del gruppo, avendo le stesse provveduto alla emissione di prestiti obbligazionari, a loro volta garantiti da ParmalaT s.p.a.o�ParmalaT Finan- ziaria.�Dalprogrammae� espressamenteeprovvisoriamenteesclusalairlandese RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� EurofooD proprio��in�considerazione�del�fatto�che�per�tale�societa�,�oltre�alla� procedura�di�amministrazione�straordinaria�aperta�in�Italia,�e�stata�aperta� altra�e�distinta�procedura�di�insolvenza,�asseritamene�principale,�in�Italia.� Questo�conflitto�di�giurisdizione�suggerisce�quindi�di�eliminare�in�radice�ogni� possibile�incidenza�di�tale�controversia�sul�concordato�e�cio�anche�in�conside- razione�del�fatto�che�la�Supreme�Court�irlandese�ha�deciso�di�investire�della� controversia�la�Corte�di�Giustizia�Europea,�la�quale�sara�pertanto�chiamata� a�pronunciarsi�sulla�corretta�interpretazione�del�regolamento�UE�1346/00�.� Insostanza,quindi,�ilTribunalediParmaharitenutorilevantiperdetermi- nareilcentroprincipaledegliinteressiproprio�ifattorimenzionatiallalettera�c)� del�punto�4�dei�quesiti�posti�alla�Corte�di�giustizia�irlandese,�dichiarando�la� insolvenza�della�Eurofood, come�delle�altre�controllate�europee�per�le�quali� sono�state�aperte�le�procedure�parallele.� Tale�interpretazione,peraltro�confortata�comesopraprecisato�daanaloghe� pronuncedialtrigiudicieuropei,�apparetantopiu�coerenteovesiosservicheil� regolamento�espressamente�prevede�(considerando�n.�8)�che��allo�scopo�di� migliorare�l'efficacia�ed�efficienza�delle�procedure�di�insolvenza�che�presen- tano�implicazioni�trasfrontaliere�sarebbe�necessario�e�opportuno�che�le� disposizioni�in�materia�di�giurisdizione,�riconoscimento�e�legge�applicabile� in�tale�settore�facessero�parte�di�un�provvedimento�di�diritto�comunitario�vin- colante�e�direttamente�applicabile�negli�Stati�membri�.� Appare,�infatti,�che�tale�efficacia�ed�efficienza�possano�essere�assicurate� proprio�con�la�soggezione�ad�una�stessa�procedura�di�tutte�le�societa��che�risul- tinofare�capo�ad�uno�stesso�centro�di�interessi�e�di�comune�direzione.� c)�Afronte�di�tutte�queste�considerazioni,�che�analizzano�tutti�ipunti�quali- ficanti�la�vera�natura�e�consistenza�di�Eurofood, il�giudice�irlandese�sostiene,� invece,�che�l'individuazione�del�centro�di�interessi�principali�di�EurofooD in� Irlanda�si�desume�da�alcune�circostanze�(invero�gia��ponderate�e�ritenute�non� decisive�dal�giudice�italiano),�che�sarebbero,�in�sostanza:� ^ilfatto�che�EurofooD ha�sede�in�Irlanda�ed�ivi�ha�gestito�la�sua�attivita�� legalmenteeregolarmente:maildatonone��rilevantenonsoloperche�e��cedevole� proprio�per�il�disposto�normativo,�ma�anche�perche�nella�specie�la�sede�era�solo� formale�(presso�uno�studio�legale,�senza�dipendenti�e�senza�alcuna�organizza- zione�effettiva)�e�il�rispetto�delle�regole�irlandesi�e��un�dato�meramente�conse- quenziale�della�costituzioneformale�come�societa��irlandese;� ^la�societa��ha�rispettato�gli�obblighi�tributari�irlandesi:�anche�questo�e��un� datopuramente�consequenziale�e�logico�dellaformale�costituzione�della�societa�� in�Irlanda,�ma�nella�speciepuo��dirsi�che�l'aspettofiscalepiu��favorevole�e��stato� proprio�la�ragione�della�costituzione�all'estero;� ^le�riunionidel�Consiglio�diamministrazionesisono�tenute�inprevalenza� in�Irlanda:�ma�e��stato�ampiamente�chiarito�chegliamministratori�non�executive� irlandesi�non�avevano�alcun�potere�e�ricevevano�precise�disposizioni�impegnative� dagli�amministratori�italiani,�espressione�delpotere�della�societa��madre,�sicche� le�riunioni�in�Irlanda�erano�un�mero�paravento�per�giustificare�la�costituzione� in�quelpaese�della�Eurofood; ^i�terzifacevano�affidamento�sulla�societa��costitutiva�in�Irlanda�e�ivi�era�il� centro�degli�interessi�del�debitore�da�essi�riconoscibili:�nulla�di�piu��inesatto�si� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1175 poteva�dire,�visto�che�neanche�ilpiu�sprovveduto�degli�investitoriprivatipoteva� ignorare�che�la�garanzia�per�il�suo�impegno�era�data�dal�GruppO ParmalaT (allora�difama�mondiale)�e�non�certo�dalla�Eurofood, che�non�aveva�beni�di� sorta�edappariva�sprovvistapersino�diuna�sede�effettiva�e�diun�minimo�diorga- nizzazione;�e�la�riprova�e�l'esposizione�dei�debiti�EurofooD nei�confronti�delle� societa�del�gruppo,�quale�indicata,�sia�pur�sommariamente,�dal�Tribunale�di� Parma�nel�brano�di�sentenza�sopra�riportato.� d)�E�evidente,�dunque,�che�il�centro�degli�interessi�principali�di�EurofooD non�era�in�Irlanda�ma�in�Italia.�Questo�e�stato�esattamente�osservato�dal�Tribu- nale�di�Parma,�ma�(inesattamente,�secondo�noi)�e�contestato�dal�giudice�irlan- dese.�Chi�risolve�il�conflitto?� Il�regolamento�1346/2000�non�da�precise�disposizioni�e�si�affida,�forse�un� po'�ottimisticamente,�alla�ragionevolezza�dei�giudici�e�al�loro�impegno�di�colla- borazione.�Spiega�il�considerando�n.�22:��Il�presente�regolamento�dovrebbe� prevedere�l'immediato�riconoscimento�delle�decisioni�relative�all'apertura,� allo�svolgimento�e�alla�chiusura�di�una�procedura�di�insolvenza�che�rientra� nel�suo�ambito�d'applicazione,�nonche�delle�decisioni�strettamente�collegate� con�detta�procedura�d'insolvenza.�Il�riconoscimento�automatico�dovrebbe� pertanto�avere�per�conseguenza�che�gli�effetti�che�il�diritto�dello�Stato�di� apertura�della�procedura�comporta�per�la�stessa�si�estendono�ai�rimanenti� Stati�membri.�Il�riconoscimento�delle�decisioni�pronunciate�dai�giudici�degli� Stati�membri�dovrebbe�poggiare�sul�principio�di�fiducia�reciproca.�A�tale� riguardo�i�motivi�del�mancato�riconoscimento�dovrebbero�essere�ridotti�al� minimo�necessario.Si�dovrebbe�risolvere�secondo�tale�principio�anche�il�con- flitto�che�insorge�quando�i�giudici�di�due�Stati�membri�si�ritengono�compe- tenti�ad�aprire�una�procedura�principale�di�insolvenza.�La�decisione�del�giu- dice�che�apre�per�primo�la�procedura�dovrebbe�essere�riconosciuta�negli�Stati� membri,�senza�che�questi�ultimi�abbiano�la�facolta�di�sottoporre�a�valuta- zione�la�decisione�del�primo�giudice�.�E�precisa�l'art.�16�co.�1:��la�decisione� di�apertura�della�procedura�di�insolvenza�da�parte�di�un�giudice�competente� in�virtu�dell'art.�3,�e�riconosciuta�in�tutti�gli�Stati�membri�non�appena�essa� produce�effetto�nello�Stato�in�cui�la�procedura�e�aperta�.� Questosignifica,�anostroavviso,�che,�restainognicasofermoilcriteriodel� foro�del�centro�degli�interessi�principali�e�che,�secondo�equilibrio�e�ragionevo- lezza,fra�igiudicinondovrebberosorgere�contrastidifatto,�rimanendopercia- scuno�vincolante�la�pronuncia�del�primo�di�essi�che�si�sia�ritenuto�competente� in�conformita�al�criterio�base�dell'art.�3�co.�1.�Ben�potrebbe�la�Corte�di�giustizia,� pur�senza�entrare�nel�merito�del�caso�di�specie,�indicare�criteri�guida�per�l'indivi- duazioneditalecentro.�Mav'e�pursemprelaeventualita�cheunsecondogiudice� si�ritenga�anch'esso�competente�quale�giudice�del�luogo�in�cui�si�trova�il�centro� degliinteressiprincipalisempre�chesia�riscontrata�unasostanzialeedoggettiva� parita�di�elementi�con�quelli�riscontrati�dall'altro�giudice.�In�una�tale�situazione� nonpotrebbecheprevalerelapriorita�temporalefraleduepronunce:�anchein� tal�caso,�come�vedremo�nel�paragrafo�successivo,�la�priorita�e�del�giudice�ita- liano.� 2.�^Quanto�alla��priorita�del�giudice�italiano�,�l'Avvocatura,�ricordati�i� fatti,�ha�osservato�che�il�testo�del�regolamento�comunitario�1346/2000�e�sul� punto�chiarissimo.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Fermo�e�incontestato�che�entrambe�le�procedure,�quella�italiana�e�quella� irlandese,�sono�contemplate�dal�regolamento�quali��procedure concorsuali fon- date sull'insolvenza del debitore� (art.�1�co.1�e�all.�A),�e�sufficiente�ricordare� che�il�regolamento�stesso�fa�sempre�riferimento�alla�apertura della�procedura� di�insolvenza,�distinguendo�questa�dalla�mera�richiesta�di apertura: ^considerando n. 6: �...il presente regolamento dovrebbe limitarsi a disposizioni che disciplinano l'apertura delle procedure di insolvenza...�; ^considerando n. 16: �Ai giudici competenti ad aprire una procedura principale di insolvenza dovrebbe essere consentito di imporre l'adozione di provvedimenti provvisori e conservativi sin dalla richiesta di apertura della procedura. I provvedimenti conservativi anteriori e posteriori all'apertura...�; puo�essere�consentita�la�nomina�di��un curatore provvisorio designato ante- riormente all'apertura della procedura principale...; ^considerando n. 17: �...Prima dell'apertura della procedura principale di insolvenza, il diritto di chiedere l'apertura di una procedura di insolvenza nello Stato membro in cui il debitore ha una dipendenza dovrebbe spettare... ecos|�via�in�tanti�altri�considerando; ^art. 2 lett. F): �momento in cui e� aperta la procedura di insolvenza (e� il momento in cui la decisione di apertura, sia essa definitiva o meno, comin- cia a produrre effetti�; ^art. 16: �La decisione di apertura della procedura di insolvenza da parte di un giudice di uno Stato membro, competente in virtu� dell'art. 3, e� riconosciuta in tutti gli Stati membri non appena essa produce effetto nello Stato in cui la procedura e� aperta�. Sulla�base�di�queste�precisazioni�sembra�evidente�che,�ai�sensi�e�per�gli� effetti�del�regolamento�comunitario,�la�procedura concorsuale di insolvenza si e� aperta in Italia il 20 febbraio 2004 e in Irlanda il 23 marzo 2004 (in� entrambi�i�casi,�ovviamente,�con�riserva�dell'esito�delle�impugnazioni�delle�deci- sionidelTribunalediParmaedell'Alta�CortediDublino),�irrilevantirimanendo� le�istanze�di�apertura�delle�procedure�stesse�e�i�provvedimenti�emessi�in�attesa� delle�decisioni�sullo�stato�di�insolvenza.�Sostiene�il�giudice�irlandese�in�contrario,� pur�ammettendo�che�a�seguito�della�presentazione�dell'istanza,�con�la�nomina� del�curatore�provvisorio,�non�v'e�stata�alcuna�previa�verifica�del�centro�degli� interessiprincipalideldebitore�(cfr.�pag.�5delprovvedimento�dirinviopregiudi- ziale):�a) che�in�Irlanda�e�stato�nominato�un�curatore�provvisorio�^espressa- menteprevistodalregolamento^sindal27gennaio,�conampipoteridisposses- samento�e�amministrazione�analoghi�a�quelli�del�liquidatore�definitivo;�b) che� secondo�il�diritto�irlandese�gli�effetti�della�dichiarazione�di�insolvenza�decorrono� dalla�data�dell'istanza�del�27�gennaio,�sicche�la�apertura�disposta�il�23�marzo� ha�cominciato�a�produrre�effetti,�secondo�la�previsione�dell'art.�2�lett.�F) del� regolamento,del27gennaio.�Questeargomentazioninonpossonoesserecondi- vise.�Ci�sembra�sufficiente�rilevare:�a) che,�quanto�alla�nomina�del�curatore� provvisorio,�essa�e�prevista�dal�regolamento�comunitario�quale�mera�misura�cau- telare�che�prescinde�dall'apertura�di�una�procedura�concorsuale�di�insolvenza,� pur�essendo�preordinata�ad�essa�(cfr.�in�particolare�il�considerando n. 16 e l'art. 38); b) che,perquantoriguardaglieffettidell'apertura,�essisiproducono� solo�con�l'apertura�stessa,�prima�della�quale�non�esiste�ancora�una�procedura� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1177 concorsuale�di�insolvenza�ai�sensi�del�regolamento:�con�questa�produzionein� effetti�non�va�confusa�la�retrodatazione�di�essi�alla�data�dell'istanza�(alfine�di� garantire,�in�particolare�la�par�condicio�creditorum,�con�le�disposizioni�conse- guenzialiquantoallospossessamentodeibeni,�laformazionedellostatopassivo,� le�eventuali�azioni�revocatorie,�ecc.)�che�una�legislazione�nazionalepuo�disporre,� senza�pero�alcuna�rilevanza�quanto�alla�individuazione�del��momento�in�cui�e� aperta�la�procedura�di�insolvenza�,�che�altro�non�puo�essere�che�un�momento� contemporaneo�o�successivo�alla�ufficiale�dichiarazione�di�apertura,�prima�del� qualenonesistealcunaproceduraconcorsuale.Einverol'art.�4co.2delregola- mento�rimanda�alla�legge�dello�Stato�nel�cui�territorio�e�aperta�la�procedura�sol- tanto�per�la�determinazione�delle�condizioni�di�apertura,�di�svolgimento�edi� chiusura�della�procedura�di�insolvenza,�non�anche�per�la�determinazione�del� momento�in�cui�si�producono�gli�effetti�dell'apertura�della�medesima�procedura;� eilsuccessivoart.�17,�purprevedendochelaleggedelloStatodiaperturaregola� glieffettidellaprocedura,�tuttavianonmodificailprincipio,postodallostesso� regolamento,�secondo�il�quale�il�criterio�della�priorita�temporale�va�ancorato� esclusivamente�al�provvedimento�di�apertura�di�una�procedura�di�insolvenza� transnazionale.� Anche�sotto�ilprofilo�dellapriorita�dell'apertura�di�unaprocedura�concor- suale�principale,�la�competenza�non�puo�essere�sottratta�al�giudice�italiano,�la� cui�pronuncia�(salvo�^si�ripete�^ovviamente�gli�effetti�di�una�impugnazione�in� sede�nazionale,�allo�stato�ancora�pendente)�deve�trovare�automatico�riconosci- mento�anche�in�Irlanda�ai�sensi�dell'art.�17�del�regolamento�comunitario.� 3.�^Inrelazionealpreteso��contrasto�con�l'ordine�pubblico�,�per�la�pre- sunta�violazione,�nel�procedimento�italiano,�dei�diritti�di�difesa�di�alcune�parti,� rientranti�fra�i��principi�fondamentali�e�i�diritti�e�le�liberta�personali�sanciti� dalla�costituzione�,�l'Avvocatura�ha�ricordato�ancora�che,�come�precisa�il�consi- derando�n.�22�del�regolamento,��il�riconoscimento�delle�decisioni�pronunciate� dai�giudici�degli�Stati�membri�dovrebbe�poggiare�sul�principio�della�reciproca� fiducia�.�ElaCortehasoventericordato�(cfr.�lasentenza27aprile2004,nella� causa�C-159/02,�Turner,�e�prima�la�sentenza�9�dicembre�2003,�nella�causa� C-116/02,�Gasser),�a�proposito�della�convenzione�di�Bruxelles�27�settembre� 1968�(e�succ.�mod.)�sulla�competenza�giurisdizionale�e�l'esecuzione�delle�sen- tenzeinmateriacivileecommerciale,�maconunaforzadiprincipiobenappli- cabile�anche�al�reg.�1346/2000,�che�tale�normativa��si�basa�necessariamente� sulla�fiducia�che�gli�Stati�contraenti�accordano�reciprocamente�ai�loro�sistemi� giuridici�e�alle�loro�istituzioni�giudiziarie�.�Se�a�cio�si�aggiunge�che�l'art.�26� delregolamento�1346/2000�legittima�ilrifiuto�delriconoscimento�solo�ovepos- sano�prodursi��effetti�palesemente�contrari�all'ordine�pubblico��(cos|�come� l'art.�34�del�reg.�CE�n.�44/2001�del�Consiglio�del�22�dicembre�2000,�che�ha� sostituito�la�suddetta�Convenzione�di�Bruxelles,�legittima�il�rifiuto�di�riconosci- mento�di�una�sentenza�emessa�in�altro�Stato�membro�solo�se�esso��e�manifesta- mente�contrario�all'ordine�pubblico�),�richiedendosiquindiunapalese,�manife- sta�violazione�di�principi�fondamentali�o�di�diritti�e�liberta�personali�sancite� dalla�costituzione,�nonsivedeproprio�comequestieffettipossano�essere�ricolle- gati�al�riconoscimento�della�sentenza�italiana�emessa�secondo�le�ordinarie�e� incontestabiliregoledeldirittoprocessualeitaliano�(salve,siripete,�leimpugna- RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO zioni�di�rito�di�diritto�interno,�attualmente�pendenti),�particolarmente�attento� alla�tutela�dei�diritti�fondamentali�(che�la�nozione�di��ordine�pubblico��sia�di� stretta�interpretazionee�statoaffermato�dalla�Cortedigiustizianumerosevolte:� cfr.�sentenze�4febbraio�1988,�nella�causa�C-145/1986,�Hoffmann;�10�ottobre� 1996,�nella�causa�C-78/1995,�Hendrikman,�edaltre).� Non�si�vede,�invero,�come�possa�la�procedura�giurisdizionale�svoltasi� dinanzi�al�Tribunale�di�Parma�essere�ritenuta�contraria�all'ordine�pubblico�per� asserita�carenzadigiustoprocesso,�alpunto�dagiustificareilrifiuto,�daparte� del�giudice�irlandese,�del�riconoscimento.� Non�trovano�rispondenza�infatti,�le�lesioni�del�diritto�di�difesa�lamentate� dal�curatore�provvisorio�e�dai�presunti�creditori�della�Eurofood, tanto�piu�se� si�tiene�conto�della�rilevanza�internazionale�della�procedura�in�esame�e�dei�pre- vedibili�risvoltipregiudizievoli�riconducibili�a�qualsiasi�inutile�ritardo�della�deci- sione.�Al�riguardo,�va�osservato�che�il�Tribunale�di�Parma�ha�mandato�al�com- missario�straordinario�(ricorrente)��per�la�comunicazione�agli�interessati�alla� comparizione,�eventualmente�anche�a�mezzo�telefax,�almeno�48�ore�prima�del- l'udienza�:�a�differenza�di�quanto�sostenuto�dalle�Corti�irlandesi,�il�termine� �comunicazione��non�puo�essere�riferito�alla�domanda,�bens|�esclusivamente� all'ordinanza�di�convocazione.�Ne�consegue,�allora,�che�il�commissario�straordi- nario�non�aveva�alcun�obbligo�di�comunicare�al�curatore�provvisorio�della� societa�il�ricorso�introduttivo�e�gli�altri�documenti�che�dallo�stesso�gli�sarebbero� statirichiestiprimadell'udienza.�Alcontrario,�eraoneredelcuratoreprovvisorio� diattivarsi,�ancheattraversoiproprilegali,perottenerepressolaCancelleria� del�Tribunale�le�copie�degli�atti�delprocedimento�ancheprima�della�celebrazione� dell'udienza,�una�volta�venuto�a�conoscenza�della�convocazione�nei�terminifis- satidalgiudice�(ognidiversainterpretazionepuo�comunqueesserefattavalere� inungiudiziodiimpugnazione,�che,�difatto,�e�attualmentependente).� Ma�alfine�di�dissipare�ogni�residuo�dubbio�in�ordine�a�qualsivoglia�lesione� del�diritto�di�difesa�del�curatore�provvisorio�irlandese�(i�creditori�della�mede- sima,�pur�potendo�intervenire�personalmente,�non�costituivano�parti�necessarie� che�andavano�convocate),�e�sufficiente�osservare�che�gli�avvocati�del�curatore� hanno�partecipato�regolarmente�all'udienza�in�camera�di�consiglio�e�che,�dopo� aver�dato�agli�stessi�l'autorizzazione�ad�estrarre�copia�degli�atti�(non�risulta� che�questa�richiestasiastata�avanzataprima�dell'udienza�esiastata�rigettata),� ilTribunaleha�concesso�allepartinuovitermini,�siapureridotti,perloscambio� di�nuove�memorie�difensive.� Tutto�cio�ben�risulta�dalla�sentenza�del�giudice�italiano,�dalla�quale�emerge� che�il�curatore�provvisorio�irlandese�ha�svolto�tutte�le�proprie�difese�sui�punti� controversi�(qualifica�degli�amministratori�executive e�non executive, riconosci- bilita�da�parte�dei�terzi�dell'effettiva�localizzazione�dell'attivita�d'impresa,�pen- denza�di�un�procedimento�nello�Stato�irlandese)�e�che�le�relative�argomentazioni� sono�state�esaminate�e�motivatamente�confutate,�sulla�base�dell'esame�delle�cir- costanze�difatto�che�sono�state�quindiposte�alla�base�della�dichiarazionedi� insolvenza�e�conseguente�individuazione�di�detta�procedura�come�principale�ai� sensi�del�regolamento�1346/2000.�E�di�cio�da�atto�addirittura�la�ordinanza�della� Corte�irlandese,�laddove�precisa�che,�a�seguito�all'udienza�del�17febbraio� davanti�al�Tribunale�di�Parma�le�parti�venivano�autorizzate�a�depositare�ulte- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1179 riorimemorieprimadelvenerd|� 19febbraioedilgiudiceautorizzavagliavvo- cati italiani del sig. Farrell (curatore provvisorio) a fotocopiare dal fascicolo del Tribunale la domanda e la documentazione annessa: sulla base di tali ulte- riori memorie veniva quindi emessa la decisione del giudice italiano, la quale, come ammette il giudice irlandese, �include�numerosi�riferimenti�alle�argo- mentazioni�del�Sig.�Farrell.�Al�fine�di�decidere�sulla�presente�questione�di� un�eventuale�non-riconoscimento�di�quella�sentenza�per�motivi�di�ordine� pubblico,�sarebbe�inopportuno�dedicare�qualsiasi�commento�all'opinione� della�Corte�su�tale�questione,�opinione�che�puo�essa�stessa�esporre�dinanzi� ad�altro�foro�giudiziario.�E�sufficiente�affermare�che�il�tribunale�di�Parma� sembra�avere�considerato�gli�argomenti�del�sig.�Farrell�nel�loro�merito�.� Afronte di un tale iter�procedimentale, pienamente rispettoso delprincipio del contraddittorio e del diritto di difesa delle parti interessate, sia pure in rela- zioneadunaproceduraimprontataallamassimacelerita� infunzionedegliinte- ressi pubblici coinvolti (e salva la garanzia delle successive impugnazioni) non pare possibile lamentare ilfatto che il curatore provvisorio irlandese sia stato impedito di esporre adeguatamente le proprie argomentazioni, ledendo, intal modo, ilsuodirittodidifesaedilprincipiodelgiustoprocesso, sanciti, rispetti- vamente, dagli artt. 24 e 111 della Costituzione italiana. 4. ^Sulla base di tali considerazioni l'Avvocatura ha concluso proponendo dirispondereaiquesitipostidalla Corte Supremad'Irlandanelseguentemodo: ^Se ad un giudice viene presentata una domanda di liquidazione di una societa� per la dichiarazione della sua insolvenza e viene nominato un curatore provvisorio, la procedura concorsuale di insolvenza si considera aperta ai sensi del reg. CE n. 1346/2000 solo al momento della dichiarazione dello stato di insolvenza, senza che abbia rilevanza, ai sensi del regolamento stesso, la retro- datazione deglieffettialla data dellapresentazione dell'istanza inforza della legislazione nazionale. ^Ai sensi dell'art. 3 del reg. CE n. 1346/2000 il giudice di uno Stato mem- bro nel cui territorio una societa� ha il centro degli interessi principali e� compe- tente a dichiarare l'apertura di una procedura principale concorsuale, anche se la societa� ha sede in un altro Stato membro ed e� regolarmente ivi costituita osservando e sottoponendosi alle leggi dello Stato stesso, i cui giudici possono eventualmente aprire solo una procedura secondaria. ^Aifini della individuazione del giudice competente ai sensi dell'art. 3 co. 1 del regolamento CE n. 1346/2000 ad aprire la procedura principale di insol- venza di una societa� figlia costituita in uno Stato membro mentre la societa� madre e� costituita in altro Stato membro, occorre verificare quali rapporti sostanzialiintercorronofralesocieta� delmedesimogruppoeinparticolarefra la societa� madre e la societa� figlia di cui si tratta e, per la determinazione del centro degli interessi principali nella stessa societa� figlia, cui va rapportata la competenza del giudice dell'un Stato o dell'altro, occorre tenere in ragionevole conto lo scopo della costituzione della societa� figlia in uno Stato membro diverso da quello della societa� madre e le funzioni che essa era destinata a svolgere, individuando, aifinidellaverificadellivello diautonomiaodimerasoggezione, RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� le�persone�che�assumono�sostanzialmente�le�linee�direttive�della�societa�figlia,� determinandone�o�meno�la�linea�di�azione�e�il�comportamento�effettivo,�e�il� luogo�dove�esse�sono�sostanzialmente�assunte.� ^A�norma�dell'art.�17�del�reg.�CE�n.�1346/2000�la�decisione�di�apertura�di� unaproceduradicuiall'art.�3par.�1produce�inaltro�Statomembro,�senzaaltra� formalita�,�gli�effettiprevisti�dalla�legge�dello�Stato�di�apertura.�Uno�Stato�mem- bro�puo�rifiutare�il�riconoscimento�solo�se�esso�e�la�esecuzione�della�pronuncia� emessa�nell'altro�Stato�membro�possano�produrre�effetti�palesemente�contrari� all'ordine�pubblico.�Le�norme�contenute�nel�regolamento�si�basano�necessaria- mente�sulla�fiducia�che�gli�Stati�contraenti�accordano�reciprocamente�ai�loro� sistemi�giuridici�e�alle�loro�istituzioni�giudiziarie:�non�puo�uno�Stato�membro� rifiutare�il�riconoscimento�di�una�pronuncia�del�giudice�competente�di�un�altro� Stato�membro�adducendo,�quale�motivo�di�ordine�pubblico,�che�tale�giudice,� pur�avendo�giudicato�secondo�le�norme�del�proprio�ordinamento�giuridico,� avrebbe�commesso�^in�ipotesi�^in�concreto�un�errore,�peraltro�emendabile� se�effettivamente�sussistente�^in�sede�di�gravame,�pregiudicando�il�diritto�di� difesa�di�una�parte�in�causa.� Avv.�Oscar�Fiumara�.� Causa C-352/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Servizio postale univ ersale ^Artt.�47�CE�e�95�CE�e�artt.�12�e�7�della�direttiva�95/67/CE�^ Ordinanza�del��Verwaltungsgericht�Koln��(Tribunale�Amministrativo�di� Colonia�-Germania),�notificata�il�7�ottobre�2004�(cs.�51462/04,� avv.�dello�Stato�D.�Del�Gaizo).� IL fattO La�controversia,�pendente�di�fronte�alla�Magistratura�tedesca,�vede�con- trapposti�la�titolare�di�una�licenza�per�invii�postali�su�commissione�e,�quale� convenuto,�il�titolare�della�licenza�esclusiva�di�forniture�del�servizio�postale� universale.� Oggetto�del�contendere�e�l'eventuale�obbligo,�per�il�fornitore�del�servizio� postale�universale,�di�proporre�alla�ricorrente�(che�effettua�lo�smistamento� preventivo�degli�invii�secondo�le�regioni�postali,�la�raccolta�in�contenitori� della�posta�e�la�consegna�postale�di�Goppingen)�un�contratto�alle�condizioni� previste�(normativamente)�per�i�clienti�imprese�che�consegnino�determinati� quantitativi�minimi�di�invii,�smistati�secondo�regione�postale�e�formato� presso�i�centri�postali�di�partenza.� La�ricorrente�sostiene�di�essere�legittimata,�sebbene�non�fornisca�lo�svol- gimento�dell'intero�ciclo�di�spedizione,�a�recapitare�gli�invii�postali�presso�il� centro�di�Goppingen�alle�condizioni�normativamente�previste.� All'obiezione�che�il�centro�postale�di�Goppingen�non�e�,�come�prevede�la� disposizione�disciplinare,�il�piu�vicino,�ribatte�che�le�succursali�postali�situate� a�distanza�minore�non�sono�attrezzate�per�la�ricezione�di�grandi�quantitativi� di�invii.� La�convenuta�ritiene�che�le�richieste�della�parte�attrice�siano�da�respin- gere�in�quanto:�la�licenza�di�cui�e�titolare�quest'ultima�non�contempla�le�pre- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1181 stazioni�di�servizi�specifici�che�dovrebbe�effettuare,�ma�soltanto�il�trasferi- mento�degli�invii�postali�al�piu�vicino�punto�di�accesso�al�circuito�postale;�le� succursali�postali�piu�vicine,�rispetto�a�Goppingen,�accettano�anche�quantita- tivi�maggiori�di�invii.�Secondo�la�titolare�della�licenza�universale,�la�ricor- rente�opera�su�un�mercato�diverso,�collegato�a�quello�di�prestazione�di�servizi� postali�e�non�effettua,�quindi,�servizi�specifici.� IL quesitO Se�il�combinato�disposto�degli�artt.�47,�n.�2,�CE�e�95�CE�e�degli�artt.�12,� quinto�trattino,�e�7,�n.�1,�della�direttiva�97/67/CE,�nella�versione�di�cui�alla� direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�2002/39/CE,�debba�essere� interpretato�nel�senso�che,�qualora�il�fornitore�di�servizi�universali�applichi� tariffe�speciali�per�le�imprese�sue�clienti�che�immettono�nel�circuito�postale� gli�invii�postali,�smistati�anticipatamente�in�punti�del�ciclo�di�spedizione� diversi�dai�punti�di�accesso�iniziale,�il�fornitore�di�servizi�universali�sia�tenuto� ad�applicare�tali�tariffe�speciali�anche�nei�confronti�di�quelle�imprese�che�pre- levano�detti�invii�postali�presso�il�mittente�e�li�immettono�nel�circuito�postale� smistati�anticipatamente�nel�medesimo�punto�di�accesso�ed�alle�stesse�condi- zioni�delle�imprese�sue�clienti,�senza�che�il�fornitore�del�servizio�universale� possa�rifiutare�cio�invocando�il�fatto�che�esso�deve�garantire�lo�svolgimento� del�servizio�universale.� Causa�C-356/04�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Pubblicita�comparat iva�^Inquadramento�nell'ambito�della�Direttiva�84/450/CEE�^Tutela� del�consumatore�^Ordinanza�del��Rechtbank van Koophandel��(Belgio),� emessa�il�29�luglio�2004,�notificata�il�5�ottobre�2004�(cs.�51886/04,�avv.� dello�Stato�D.�Del�Gaizo).� IL fattO La�questione�e�sorta�nell'ambito�di�una�controversia�tra�una�societa� tedesca,�con�succursale�in�Belgio,�responsabile�della�gestione�di�supermercati,� da�un�lato,�e�una�societa�belga�operante�nello�stesso�settore,�dall'altro.� La�ricorrente�tedesca�sostiene�che�la�concorrente�belga�abbia�operato� un'illecita�pubblicita�a�favore�dei�propri�prodotti,�non�avendo�rispettato�le� regole�previste�in�materia�di�pubblicita�comparativa,�pratiche�commerciali�e� tutela�del�consumatore.� La�resistente�sostiene�di�contro�la�legittimita�della�pubblicita�compara- tiva�da�essa�eseguita�alla�luce�della�giurisprudenza�della�Corte.� In�questo�contesto�e�alla�luce�di�quanto�precede,�il�giudice�a quo chiede,� in�sostanza,�alla�Corte�di�stabilire�quando�una�pubblicita�comparativa�puo� essere�ritenuta�lecita.� IquesitI 1.�^Se�l'art.�3�bis, n.�1,�lett.�a), della�direttiva�84/450/CEE�(quale�inse- rito�dalla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�6�ottobre�1997,� 97/55/CE,�che�modifica�la�direttiva�84/450/CEE�relativa�alla�pubblicita� ingannevole�al�fine�di�includervi�la�pubblicita�comparativa)�debba�essere� interpretato�nel�senso�che�e�illecita�la�comparazione�del�livello�generale�dei� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� prezzi�dell'inserzionista�con�quello�dei�concorrenti,�laddove�venga�effettuata� un'estrapolazione�della�comparazione�del�prezzo�di�un�certo�numero�di�pro- dotti,�in�quanto,�in�tal�modo,�si�crea�l'impressione�che�l'inserzionista�sia� meno�caro�in�tutto�il�suo�assortimento,�mentre�invece�la�comparazione�di� cui�trattasi�riguarda�unicamente�un�limitato�numero�di�prodotti,�a�meno�che� la�pubblicita�non�renda�possibile�individuare�quanti�e�quali�prodotti�del- l'inserzionista,�da�un�lato,�e�dei�concorrenti�interessati�dalla�comparazione,� d'altro�lato,�siano�raffrontati�e�a�meno�che�essa�non�consenta�di�sapere�in� quale�posizione�si�situino�nell'ambito�del�risultato�della�comparazione�i�con- correnti�in�essa�implicati,�e�quindi�quali�siano�i�loro�prezzi�rispetto�a�quelli� dell'inserzionista�e�degli�altri�concorrenti�interessati�dalla�comparazione.� 2.�^Se�l'art.�3�bis, n.�1,�lett.�b), della�direttiva�84/450/CEE�(quale�inse- rito�dalla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�6�ottobre�1997,� 97/55/CE,�che�modifica�la�direttiva�84/450/CEE�relativa�alla�pubblicita� ingannevole�al�fine�di�includervi�la�pubblicita�comparativa)�debba�essere� interpretato�nel�senso�che�la�pubblicita�comparativa�e�lecita�unicamente�lad- dove�il�raffronto�riguardi�singoli�beni�o�servizi�che�soddisfano�gli�stessi�biso- gni�o�si�propongono�gli�stessi�obiettivi,�con�l'esclusione�degli�assortimenti� dei�prodotti,�anche�qualora�tali�assortimenti�nel�loro�complesso,�e�non�neces- sariamente�con�riferimento�a�ciascun�elemento,�soddisfino�gli�stessi�bisogni� o�si�propongano�gli�stessi�obiettivi.� 3.�^Sel'art3�bis, n.�1,�lett.�c), della�direttiva�84/450/CEE�(quale�inse- rito�dalla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�6�ottobre�1997,� 97/55/CE,�che�modifica�la�direttiva�84/450/CEE�relativa�alla�pubblicita� ingannevole�al�fine�di�includervi�la�pubblicita�comparativa)�debba�essere� interpretato�nel�senso�che�la�pubblicita�comparativa,�in�cui�vengono�raffron- tati�i�prezzi�dei�prodotti�o�il�livello�generale�dei�prezzi�di�concorrenti,�e�obiet- tiva�unicamente�quando�essa�comporti�l'enumerazione�dei�prodotti�e�dei� prezzi�oggetto�del�raffronto�dell'inserzionista�e�di�tutti�i�concorrenti�interes- sati�dalla�comparazione�ed�essa�consenta�di�conoscere�i�prezzi�applicati�dal- l'inserzionista�e�dai�suoi�concorrenti,�nel�qual�caso�tutti�i�prodotti�che�sono� interessati�dal�raffronto�dovrebbero�essere�menzionati�esplicitamente,�con� indicazione�separata�per�fornitore.� 4.�^Se�l'art.�3�bis, n.�1,�lett.�c), della�direttiva�84/450/CEE�(quale�inse- rito�dalla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�6�ottobre�1997,� 97/55/CE,�che�modifica�la�direttiva�84/450/CEE�relativa�alla�pubblicita� ingannevole�al�fine�di�includervi�la�pubblicita�comparativa)�debba�essere� interpretato�nel�senso�che�nella�pubblicita�comparativa�una�caratteristica� risponde�all'esigenza�di�verificabilita�di�cui�a�tale�articolo�solo�qualora�la� veridicita�di�tale�caratteristica�possa�essere�verificata�da�coloro�cui�e�rivolta� la�pubblicita�,�ovvero�se�sia�sufficiente�che�essa�sia�verificabile�da�terzi�cui�la� pubblicita�non�si�rivolge.� 5.�^Se�l'art.�3�bis, n.�1,�lett.�c), della�direttiva�84/450/CEE�(quale�inse- rito�dalla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�6�ottobre�1997,� 97/55/CE,�che�modifica�la�direttiva�84/450/CEE�relativa�alla�pubblicita� ingannevole�al�fine�di�includervi�la�pubblicita�comparativa)�debba�essere� interpretato�nel�senso�che�il�prezzo�di�prodotti�e�il�livello�generale�dei�prezzi� dei�concorrenti�costituiscono�di�per�se�una�caratteristica�verificabile.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1183 Causa C-372/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Trattamento ospeda- liero in un altro Stato membro ^Artt. 48, 49, 50, 55 e 152, n. 5 del Trat- tato CE ^Art. 22 del regolamento 1408/71/CE ^Ordinanza�della��Court� ofAppeal��(Regno�Unito),�emessa�il�12�luglio�2004,�notificata�l'8�novem- bre�2004�(cs.�54683/04,�avv.�dello�Stato�D.�Del�Gaizo).� IL fattO I�fatti�oggetto�della�causa�principale�traggono�origine�da�una�controver- sia,�sorta�in�grado�d'appello,�fra�una�paziente�britannica�(appellante)�e�il� Ministero�della�Sanita�britannico�(appellato).� L'appellante�lamenta�il�mancato�rimborso�da�parte�del�Servizio�sanitario� britannico�delle�spese�da�essa�sostenute�per�sottoporsi�ad�un�intervento�chi- rurgico�in�Francia,�luogo�che�essa�aveva�scelto�per�effettuare�l'intervento�di� cui�necessitava�in�considerazione�dei�tempi�di�attesa,�da�essa�ritenuti�ecces- sivi,�per�effettuare�il�medesimo�intervento�nel�suo�Paese�di�residenza�e�nono- stante�il�diniego�da�parte�delle�autorita�sanitarie�britanniche�di�rilascio�del- l'autorizzazione�a�beneficiare�dell'assistenza�sanitaria�all'estero.� La�causa�principale�ha�ad�oggetto�l'appello�proposto�dalla�paziente�bri- tannica�avverso�la�sentenza�di�primo�grado,�con�la�quale�il�giudice�aveva� respinto�la�sua�istanza�di�rimborso�delle�spese�sostenute�per�l'effettuazione� dell'intervento�chirurgico�in�Francia,�sul�presupposto�che�il�periodo�di�attesa� per�effettuare�detto�intervento�in�Gran�Bretagna�non�fosse�tale�da�giustificare� il�trattamento�all'estero.� Il�giudice�di�rinvio�chiede�pertanto�alla�Corte�di�pronunciarsi�sull'inter- pretazione�dei�principi�comunitari�in�materia�di�sanita�pubblica�e�di�tratta- mento�ospedaliero�in�altri�Stati�membri,�con�particolare�riferimento�al�servi- zio�sanitario�britannico.� IquesitI 1.�^Se,�tenuto�conto�della�natura�del�Servizio�sanitario�nazionale�del� Regno�Unito�(NHS)�e�della�sua�collocazione�nel�contesto�del�diritto�nazio- nale,�l'art.�49�CE,�letto�alla�luce�delle�sentenze�Geraets�Smits,�Muller�^Faure� ed�Inizan,�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�in�linea�di�principio�la�nor- mativa�comunitaria�conferisce�alle�persone�residenti�nel�Regno�Unito�il� diritto�di�ricevere�il�trattamento�ospedaliero�in�altri�Stati�membri,�a�spese� del�Servizio�sanitario�nazionale�del�Regno�Unito�(�NHS�).� In�particolare�se,�interpretando�correttamente�l'art.�49�CE:� a)�esista�una�distinzione�tra�un�servizio�sanitario�nazionale�finanziato� dallo�Stato�come�l'NHS�e�fondi�assicurativi�quali�il�sistema�olandese�ZFW,� in�particolare�considerando�che�l'NHS�non�dispone�di�alcun�fondo�per�il� pagamento�[del�trattamento�in�oggetto];� b)�l'NHS�sia�tenuto�ad�autorizzare�ed�a�pagare�tale�trattamento�in�un� altro�Stato�membro,�pur�non�essendo�tenuto�ad�autorizzarne�ne�a�pagarne� l'erogazione�privata�da�parte�di�un�prestatore�di�servizi�del�Regno�Unito;� c)�rilevi�il�fatto�che�il�paziente�si�sia�procurato�il�trattamento�sanitario� indipendentemente�dall'organismo�competente�e�senza�previa�autorizzazione� o�notifica.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 2.�^Se,�per�risolvere�la�questione�n.�1,�sia�rilevante�accertare�che�il�trat- tamento�ospedaliero�prestato�dall'NHS�costituisca,�esso�stesso,�la�prestazione� di�servizi�di�cui�all'art.�49�CE.� In�caso�di�soluzione�affermativa,�se,�sulla�base�delle�circostanze�di�fatto� in�precedenza�esposte,�gli�artt.�48,�49�e�50�CE�debbano�essere�interpretati� nel�senso�che,�in�linea�di�principio:� a)�la�prestazione�di�un�trattamento�ospedaliero�da�parte�degli�enti�del- l'NHS�costituisce�la�prestazione�di�servizi�ai�sensi�dell'art.�49�CE;� b)�il�paziente�che�riceve�un�trattamento�ospedaliero�nell'ambito�del- l'NHS�come�tale�esercita�la�liberta�di�avvalersi�della�prestazione�dei�servizi� ai�sensi�dell'art.�49�CE;� c)�gli�enti�dell'NHS�che�erogano�trattamento�ospedaliero�sono�presta- tori�di�servizi�ai�sensi�degli�artt.�48�e�50�CE.� 3.�^Se,�qualora�l'art.�49�CE�si�applichi�all'NHS,�quest'ultimo�o�il�Secre- tary ofState possano�invocare,�come�obiettiva�giustificazione�per�rifiutare�la� previa�autorizzazione�al�trattamento�ospedaliero�in�un�altro�Stato�Membro:� a)�il�fatto�che�l'autorizzazione�comprometterebbe�seriamente�il�sistema� adottato�dall'NHS�di�gestione�delle�priorita�cliniche�attraverso�liste�di�attesa;� b)�il�fatto�che�l'autorizzazione�permetterebbe�a�pazienti�con�esigenze� mediche�meno�urgenti�di�scavalcare�pazienti�con�esigenze�mediche�piu� urgenti;� c)�il�fatto�che�l'autorizzazione�avrebbe�l'effetto�di�sviare�le�risorse� destinandole�a�trattamenti�meno�urgenti�a�vantaggio�di�coloro�che�sono� disposti�a�recarsi�all'estero,�danneggiando�quindi�coloro�che�non�desiderano� o�non�possono�spostarsi�all'estero,�oppure�l'effetto�di�aumentare�i�costi�degli� enti�dell'NHS;� d)�il�fatto�che�l'autorizzazione�potrebbe�costringere�il�Regno�Unito�ad� accrescere�il�bilancio�dell'NHS�o�a�ridurre�la�gamma�dei�trattamenti�disponi- bili�nell'ambito�dell'NHS;� e)�i�costi�comparativi�del�trattamento�ed�i�costi�addizionali�del�tratta- mento�stesso�nell'altro�Stato�membro.� 4.�^Nello�stabilire�se�il�trattamento�sia�disponibile�senza indebito ritardo ai�fini�dell'art.�49�CE,�in�qual�misura�sia�necessario�o�consentito�tenere�conto� in�particolare�dei�seguenti�elementi:� a)�i�tempi�di�attesa;� b)�la�priorita�clinica�concessa�al�trattamento�dall'organismo�compe- tente�dell'NHS;� c)�la�gestione�della�prestazione�dell'assistenza�ospedaliera�coerente- mente�con�le�priorita�intese�a�dare�i�migliori�risultati�in�presenza�di�risorse� limitate;� d)�il�fatto�che�il�trattamento�dell'NHS�sia�prestato�gratuitamente�nel� luogo�di�erogazione�del�servizio;� e)�la�situazione�clinica�individuale�del�paziente,�l'anamnesi�ed�il�proba- bile�decorso�della�malattia�per�cui�il�paziente�chiede�il�trattamento.� 5.�^Se,�in�base�ad�una�corretta�interpretazione�dell'art.�22,�n.�1,�lett.�c), del�regolamento�n.�1408/1971�ed�in�particolare�delle�parole��entro il lasso di tempo normalmentenecessarioperottenere iltrattamento in questione�:� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1185 a)�i�criteri�applicabili�siano�identici�a�quelli�applicabili�nel�determinare� le�questioni�dell'indebito ritardo,�ai�fini�dell'art.�49�CE;�e,�in�caso�di�soluzione� negativa:� b)�in�quale�misura�sia�necessario�o�consentito�tener�conto�degli�ele- menti�menzionati�nella�questione�n.�4.� 6.�Se,�qualora�uno�Stato�membro�sia�tenuto�ai�sensi�del�diritto�comuni- tario�a�finanziare�il�trattamento�ospedaliero�in�altri�Stati�membri�di�persone� residenti�nel�primo�Stato�membro,�il�costo�di�tale�assistenza�debba�essere�cal- colato,�a�norma�dell'art.�22�del�regolamento�n.�1408/1971,�con�riferimento� alla�legislazione�dello�Stato�membro�in�cui�il�trattamento�viene�prestato�o,� ai�sensi�dell'art.�49�CE,�con�riferimento�alla�legislazione�dello�Stato�membro� di�residenza.� In�ogni�caso:� a)�quale�sia�la�precisa�portata�dell'obbligo�di�pagare�o�di�rimborsare�le� spese,�in�particolare�quando,�come�nel�caso�del�Regno�Unito,�il�trattamento� ospedaliero�e�prestato�gratuitamente�ai�pazienti�nel�luogo�di�svolgimento� del�servizio�e�non�e�stata�fissata�nell'ambito�nazionale�alcuna�tariffa,�per�rim- borsare�ai�pazienti�il�costo�del�trattamento;� b)�se�l'obbligo�sia�limitato�alle�spese�effettive�che�si�dovrebbero�soste- nere�per�fornire�lo�stesso�trattamento�o�un�trattamento�equivalente�nel�primo� Stato�membro;� c)�se�esso�includa�l'obbligo�di�rimborsare�le�spese�di�viaggio�e�di�siste- mazione.� 7.�^Se�l'art.�49�CE�e�l'art.�22�del�regolamento�n.�1408/1971�debbano� essere�interpretati�nel�senso�che�impongono�ad�uno�Stato�membro�l'obbligo� di�finanziare�il�trattamento�ospedaliero�in�altri�Stati�membri�indipendente- mente�dalle�esigenze�di�bilancio�e,�in�questo�caso,�se�detti�obblighi�siano�com- patibili�con�la�responsabilita�riconosciuta�agli�Stati�membri�dall'art.�152,� n.�5,�CE�di�organizzare�ed�erogare�i�servizi�sanitari�e�l'assistenza�medica.� Causa�C-406/04�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Liberta�di�circolaz ione�e�di�soggiorno�riconosciuta�a�tutti�i�cittadini�europei�dagli�artt.�17e� 18�del�Trattato�CE�^Ordinanza�del��Tribunal du Travail de Bruxelles�� (Belgio),�notificata�l'8�novembre�2004�(cs.�54575/04,�avv.�dello�Stato� D.�Del�Gaizo).� IL fattO II�sig.�De�Cuyper�contesta�la�decisione�dell'ONEM�25�ottobre�2000�che� lo�ha�escluso�dalle�indennita�di�disoccupazione�a�far�data�dal�1.�gennaio� 1999.� E�stata�altres|�disposta�la�restituzione�delle�indennita�indebitamente�per- cepite,�per�un�importo�pari�a�BEF�502�344,�corrispondente�ad�. 12452,78,� in�base�al�calcolo�effettuato�nel�modulo�C31,�notificato�all'interessato�il� 16�novembre�2000.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Tale�decisione�e�motivata�dal�fatto�che,�da�un'indagine�condotta�dagli� ispettori�dell'ONEM,�e�risultato�che�l'interessato,�da�tale�data,�risiedeva�in� Francia.� Orbene,�ai�sensi�dell'art.�66�del�Regio�decreto�25�novembre�1991,�recante� disciplina�della�disoccupazione,�un�disoccupato,�per�poter�beneficiare�dell'in- dennita�di�disoccupazione,�deve�avere�la�propria�residenza�in�Belgio,�e�deve� effettivamente�risiederci.� Oltre�alla�detta�disposizione�regolamentare,�la�decisione�controversa�e� fondata�sull'art.�56,���1,�commi�1,�142,�143,�144,�169�e�170�del�Regio�decreto� 25�novembre�1991,�recante�disciplina�della�disoccupazione.� Nelle�sue�conclusioni,�il�legale�del�ricorrente�chiede,�in�via�principale,� l'annullamento�della�decisione�controversa�in�quanto�l'indagine�domiciliare� sarebbe�stata�effettuata�sotto�coercizione�e,�di�conseguenza,�non�avrebbe� alcun�effetto.�Peraltro�il�fascicolo�dimostrerebbe�che�l'interessato�risiede�effet- tivamente�in�Belgio.� IquesitI 1.�^Se�l'obbligo�di�risiedere�effettivamente�in�Belgio,�al�quale�l'art.�66� del�regio�decreto�25�novembre�1991,�recante�disciplina�della�disoccupazione,� subordina�la�concessione�delle�indennita�,�applicato�ad�un�disoccupato�con� piu�di�54�anni�che�fruisce,�ai�sensi�dell'art.�89�del�detto�regio�decreto,�di�una� dispensa�dall'obbligo�di�timbratura�implicante�l'esenzione�dal�requisito�della� disponibilita�sul�mercato�del�lavoro,�costituisca�un�ostacolo�alla�libera�circo- lazione�e�di�soggiorno�riconosciuta�a�tutti�i�cittadini�europei�dagli�artt.17�e� 18�del�Trattato�che�istituisce�la�Comunita�europea.� 2.�^Se�tale�obbligo�di�residenza�nel�territorio�dello�Stato�competente�per� la�concessione�delle�indennita�di�disoccupazione,�giustificato,�nel�diritto� interno,�dalle�esigenze�del�controllo�sull'osservanza�dei�requisiti�di�legge�per� la�concessione�dell'indennita�ai�disoccupati,�sia�conforme�al�requisito�della� proporzionalita�,�che�deve�essere�rispettato�nel�perseguimento�di�tale�obiettivo� di�interesse�generale,�visto�che�il�detto�obbligo�costituisce�una�limitazione� della�liberta�di�circolazione�e�di�soggiorno�riconosciuta�a�tutti�i�cittadini� europei�dagli�articoli�17�e�18�del�Trattato�che�istituisce�la�Comunita�europea.� 3.�^Se�tale�obbligo�di�residenza�sortisca�l'effetto�di�creare�una�discrimi- nazione�tra�i�cittadini�europei�che�hanno�la�nazionalita�dello�Stato�membro� competente�ad�assicurare�la�concessione�delle�indennita�di�disoccupazione,� in�quanto,�in�base�al�detto�obbligo,�tale�diritto�viene�riconosciuto�a�coloro� che�non�esercitano�i�loro�diritti�di�libera�circolazione�e�di�soggiorno�sanciti� dagli�artt.�17�e�18�del�Trattato,�ma�negato,�per�l'effetto�dissuasivo�che�tale� restrizione�comporta,�a�coloro�che�intendono�esercitare�i�detti�diritti.� Ilcontenzioso nazionale Ilcontenzioso nazionale La natura �secundum statutum� della composizione mista del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Corte Costituzionale, sentenza 28 ottobre ^4 novembre 2004, no 316) Con la sentenza in commento la Consulta e� stata chiamata a pronun- ciarsi sui giudizi incidentali di legittimita� costituzionale introdotti, con una serie di ordinanze di rimessione di identico contenuto, dal Consiglio di giusti- zia amministrativa per la Regione siciliana e dal Presidente del Consiglio medesimo, aventi ad oggetto l'art. 4, 1� comma, lettera d), e 2� comma, l'art. 6, 2� comma, e l'art. 15, 1� e 2� comma, del decreto legislativo 24 dicem- bre 2003, n. 373 (recante �Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana concernenti l'esercizio nella Regione delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato�), per (asserito) contrasto con gli artt. 14 e 23 dello Sta- tuto della Regione siciliana (R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455), con gli artt. 3, 5, 24, 102, 108, 113, 117 e 120 della Costituzione, e con la VI Disposizione Transitoria della Costituzione. Assumevano, in sostanza, i giudici rimettenti che le disposizioni censu- rate dovevano ritenersi illegittime sotto piu� profili nella parte in cui, nel dare attuazione ^con riferimento al Consiglio di Stato ^all'art. 23, 1� comma, dello Statuto siciliano (�Gli organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per gli affari concernenti la Regione�), avevano previsto che il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana giudi- casse, in sede giurisdizionale, in una composizione mista di membri laici e togati. In particolare, sotto un primo (assorbente) profilo, i rimettenti denun- ciavano il diretto contrasto delle richiamate disposizioni del D.Lgs. 373/2003 con l'art. 23, 1� comma, cit.(1) (1) Come e� noto, lo Statuto speciale della Regione siciliana e� stato approvato, in epoca pre- repubblicana, con R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455, e, a seguito dell'entrata in vigore del nuovo ordinamento costituzionale, e� stato convertito in legge costituzionale, ai sensi dell'art. 116 Cost., dalla L. cost. 26 febbraio 1948, n. 2. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Ed�invero,�secondo�i�giudici�a quibus,�detta�disposizione�statutaria� postulava�esclusivamente�un�mero�decentramento�di�uffici,�mediante�la�loca- lizzazione�a�livello�regionale�di�organi�giurisdizionali�gia�esistenti,�senza� autorizzare�in�alcun�modo�una�deroga�alla�composizione�ordinaria�di�tali� organi.�Di�contro,�il�D.Lgs.�373/2003�^analogamente�al�previgente�D.Lgs.� 654/1948�(2)�^,�nel�dare�attuazione�all'art.�23�cit. con�riferimento�al�Consiglio� di�Stato,�non�si�era�limitato�ad�una�mera�localizzazione�di�uffici,�ma�aveva� proceduto�ad�una�modifica�della�composizione�dell'organo,�divenuta��mista�� a�seguito�dell'inserimento,�tra�i�componenti�della�sezione�giurisdizionale�del� Consiglio�di�giustizia�amministrativa,�di�membri�laici�di�designazione�regio- nale.�(3)�Le�norme�censurate�dovevano�pertanto�ritenersi�illegittime,�in� quanto�adottate�palesemente��contra statutum�,�e�neppure�giustificate�dalla� finalita�di�dare�una�migliore�attuazione�alle�disposizioni�statutarie.� Ad�ulteriore�sostegno�di�siffatta�conclusione,�i�rimettenti�invocavano,� quali�tertia comparationis,�gli�artt.�90�e�91�dello�Statuto�speciale�del�Tren- tino-Alto�Adige�(i�quali�prevedono�espressamente�una�composizione��mista�� del�Tribunale�Regionale�di�giustizia�amministrativa),�ed�il�3.�comma�dello� stesso�art.�23�dello�Statuto�della�Regione�siciliana�(a�mente�del�quale��i� magistrati�della�Corte�dei�conti�sono�nominati,�di�accordo,�dai�Governi�dello� Stato�e�della�Regione�).�Da�tali�disposizioni,�invero,�i�rimettenti,�alla�stregua� del�criterio�logico-ermeneutico��ubi voluit, dixit�,�pretendevano�di�poter� desumere�il�principio�per�cui,�nelle�ipotesi�in�cui�il�legislatore�(costituzionale)� statutario�avesse�inteso�attribuire�ad�organi�giurisdizionali�distaccati�nella Regione�una�composizione�particolare,�cio�aveva�fatto�espressamente;�e�che� pertanto,�in�difetto�di�espressa�previsione�in�tal�senso,�qualsiasi�deroga�alla� composizione�ordinaria�si�sarebbe�dovuta�considerare�illegittima.� Sotto�un�secondo�profilo,�i�giudici�a quibus denunciavano�l'illegittimita� costituzionale�delle�disposizioni�censurate�in�relazione�all'art.�108�Cost.,�in� (2)�Occorre�invero�ricordare�che�la�prima�attuazione�dell'art.�23,�1.�comma,�dello�Statuto� siciliano�si�e�avuta�con�il�decreto�legislativo�6�maggio�1948,�n.�654�(recante��Norme�per�l'esercizio� nella�Regione�siciliana�delle�funzioni�spettanti�al�Consiglio�di�Stato�),�il�quale�ha�istituito�il�Con- siglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�siciliana,�con�il�compito�di�esercitare��lefunzioni consultive e giurisdizionali spettanti alle sezioni regionali del Consiglio di Stato previste dall'art. 23 dello Statuto della Regione siciliana�.�Al�fine�di�superare�i�dubbi�di�legittimita�costituzionale� insorti,�sotto�piu�profili,�nei�riguardi�di�detta�normativa�di�attuazione�^dubbi�che�avevano�dato� luogo�a�numerose�questioni�di�legittimita�costituzionale�pendenti�dinanzi�alla�Consulta�^,�il� D.Lgs.�654/1948�e�stato�espressamente�abrogato�e�sostituito�dal�D.Lgs.�373/2003,�il�quale,�pur� apportando�significativi�mutamenti�alla�previgente�disciplina�(soprattutto�con�riferimento�allo� stato�giuridico�ed�alle�garanzie�di�indipendenza�dei�componenti��laici��del�Consiglio�di�giustizia� amministrativa),�ha�mantenuto�sostanzialmente�inalterata�la�composizione�mista�(id est,di�mem- bri�togati�e�laici)�della�sezione�giurisdizionale�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la� Regione�siciliana.� (3)�Si�tratta�dei��quattro componenti in possesso dei requisiti di cui all'articolo 106, terzo comma, della Costituzione per la nomina a consigliere di Cassazione ovvero di cui all'articolo 19, primo comma, numero 2), della legge 27 aprile 1982, n. 186��di�cui�all'art.�4,�1.�comma,�lett.�d),� D.Lgs.�373/2003,�designati�dal�Presidente�della�Regione�siciliana�(art.�6,�2.�comma,�D.Lgs.�cit.),� due�dei�quali�devono�comporre,�ai�sensi�dell'art.�4,�2.�comma,�del�citato�decreto�legislativo,�il�Col- legio�giudicante.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� quanto�sarebbero�intervenute��praeter statutum��^e�cioe�,�in�assenza�di�un'ap- posita�deroga�contenuta�in�una�norma�di�rango�costituzionale�^in�una�mate- ria�(l'ordinamento�giudiziario)�riservata�alla�esclusiva�competenza�legislativa� dello�Stato.� Ancora,�sotto�altro�profilo,�gli�artt.�4�e�6�D.Lgs.�373/2003�dovevano� ritenersi�illegittimi,�secondo�i�rimettenti,�per�contrasto�con�gli�artt.�3,�24�e� 113�Cost.,�in�quanto,�nel�prevedere�che�il�Consiglio�di�giustizia�amministra- tiva�in�sede�giurisdizionale�^sezione�distaccata�del�Consiglio�di�Stato�^giu- dicasse�in�una�composizione�diversa�rispetto�a�quella�ordinaria�del�Consiglio� di�Stato,�avrebbero�introdotto,�in�difetto�di�una�disposizione��autorizzatoria� di�pari�rango�costituzionale,�una�ingiustificata�differenziazione�dell'organo giudicante�(e�quindi,�in�ultima�analisi,�dell'esercizio�della�giurisdizione)�su� una�parte�del�territorio�nazionale.� In�via�subordinata,�per�l'ipotesi�che�il�Consiglio�di�giustizia�amministra- tiva�si�fosse�ritenuto�una�sezione��specializzata��del�Consiglio�di�Stato,i medesimi�articoli�venivano�impugnati�per�contrasto�con�gli�artt.�102�e�108� Cost.:�sotto�un�primo�profilo,�in�quanto�l'art.�102,�2.�comma,�Cost.�consenti- rebbe�l'istituzione�di�sezioni�specializzate�soltanto�presso�gli�organi�giurisdi- zionali�ordinari,�precludendone�invece�la�costituzione�presso�i�giudici�spe- ciali;�sotto�altro�profilo,�in�quanto�l'istituzione�di�sezioni�specializzate� sarebbe�comunque�assoggettata�alla�riserva�di�legge�statale�di�cui�all'art.�108,� 1.�comma�Cost.� In�ulteriore�subordine,�si�lamentava�l'illegittimita�delle�disposizioni�del� D.Lgs.�373/2003�in�relazione�alla�VI�Disposizione�Transitoria�della�Costitu- zione,�la�quale�esclude�espressamente�dalla�revisione�la�giurisdizione�del Consiglio�di�Stato.� In�via�ulteriormente�gradata,�veniva�infine�denunciato�il�contrasto�delle� norme�censurate�con�l'art.�117,�2.�comma,�lettera�l),�Cost.,�nonche�con�gli� artt.�5,�117,�1.�comma,�e�120,�2.�comma,�Cost.�e�con�l'art.�14�dello�Statuto� della�Regione�siciliana,�nella�parte�in�cui�tali�ultime�disposizioni�riservano� alla�legislazione�esclusiva�dello�Stato�la�materia�giurisdizionale.� A�fronte�delle�esposte�censure,�nella�sentenza�in�commento�la�Corte� Costituzionale�si�trova�a�dover�affrontare,�in�via�preliminare,�il�problema�del- l'ammissibilita�delle�questioni�sollevate.� Al�riguardo,�mentre�la�Consulta,�evidentemente�ricollegandosi�al�pro- prio�tradizionale�orientamento�secondo�cui��debbono�ritenersi�influenti�sul� giudizio�[e�quindi�rilevanti�ai�sensi�e�per�gli�effetti�di�cui�all'art.�23�della�legge� 11�marzo�1953,�n.�87]�anche�le�norme�che,�pur�non�essendo�direttamente� applicabili�nel�giudizio�a quo,�attengono�allo�status del�giudice,�alla�sua�com- posizione�nonche�,�in�generale,�alle�garanzie�e�ai�doveri�che�riguardano�il�suo� operare�(4),�non�sembra�nutrire�alcun�dubbio�sull'ammissibilita�delle�que- stioni�di�legittimita�costituzionale�sollevate�dal�Consiglio�di�giustizia�ammini- strativa�^ravvisando�una�perfetta�coincidenza�tra�l'organo�della�cui�legitti- mita�si�dubitava�e�quello�davanti�a�cui�pendeva�il�processo�^,�la�Corte�mede- sima�perviene�invece�ad�opposta�conclusione�con�riferimento�alle�questioni� (4)�Cos|�,�tra�le�tante,�Corte�Cost.,�sentenza�19�gennaio�1989,�n.�18,�in�Giur. costit.,�1989,�62.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� sollevate�dal�Presidente�del�C.G.A.:�questioni�le�quali�^e�opportuno�ricor- darlo�^erano�state�sollevate�dall'organo�monocratico�allorche�questi�era� chiamato�ad�emettere�una�pronuncia�cautelare�provvisoria�ai�sensi�del- l'art.�21,�9.�comma,�della�legge�6�dicembre�1971,�n.�1034.� Secondo�la�Consulta,�invero,��tali�questioni�sono�inammissibili�per� difetto�di�rilevanza,�in�quanto�il�presidente�del�collegio�non�deve�certo�verifi- care,�in�sede�di�trattazione�monocratica�^per�ragioni�di�``estrema�gravita�e� urgenza��^di�una�domanda�cautelare,�la�legittimita�di�norme�riguardanti�la� composizione�del�collegio�giudicante,�il�quale�si�deve�costituire�subito�dopo,� cioe��nella�prima�camera�di�consiglio�utile'',�per�decidere�sulla�medesima� domanda�cautelare�.� Cos|�pronunciando,�la�Corte,�in�accoglimento�delle�diffuse�argomenta- zioni�svolte�dall'Avvocatura�Generale�dello�Stato�nell'atto�di�intervento�del� Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri,�si�allinea�fedelmente�al�proprio�(rigo- roso)�consolidato�insegnamento�secondo�cui�sussiste��la�legittimazione�a rimettere�la�questione�incidentale�di�legittimita�costituzionale�da�parte�del singolo�giudice�monocratico,�anche�se�appartiene�a�organo�collegiale,�[sol- tanto]�con�riferimento�a�questioni�concernenti�disposizioni�che�il�giudice� stesso�deve�applicare�per�l'adozione�di�provvedimenti�rientranti�nell'ambito� della�propria�competenza�.�(5)� Ed�invero,�non�e�chi�non�veda�che�nessuna�rilevanza�ex�art.�23�legge� 87/1953�potevano�presentare,�ai�fini�della�decisione�presidenziale�sulla�conces- sione�(peraltro�soltanto�in�via�provvisoria�e�temporanea,�fino�alla�ripresa dinanzi�al�Presidente�medesimo�del�giudizio�cautelare�a�seguito�dell'incidente� dicostituzionalita�(6))�dellatutelacautelarerichiesta^unicopoteregiurisdizio- (5)�Cos|�Corte�Cost.,�sentenza�16�aprile�1998,�n.�111,�in�Foro�it.,�1998,�I,�1725,�ove�si�legge� anche�che��la�legittimazione�dell'organo�giurisdizionale�a�proporre�incidente�di�legittimita�costitu- zionale�e�ancorata�alla�rilevanza�concreta�ed�attuale�della�questione,�che�puo�essere�sollevata�solo� dal�giudice�nel�momento�in�cui�e�chiamato�ad�applicare�la�norma�della�cui�legittimita�si�dubita�;� nei�medesimi�termini,�e�con�specifico�riguardo�alla�materia�cautelare,�si�veda�pure�Corte�Cost.,� sentenza�22�luglio�1976,�n.�186,�in�Foro�it.,�1976,�I,�2032,�secondo�cui��nel�caso�di�atti�urgenti�il� giudice�di�merito�e�legittimato�a�sollevare�questioni�di�legittimita�costituzionale�sempre�che�esse,� riferendosi�esclusivamente�alle�norme�da�applicare�per�il�compimento�degli�stessi,�in�tale�limitato� ambito�siano�rilevanti�.� (6)�E�noto,�invero,�al�riguardo,�l'orientamento�espresso�dalla�Consulta�in�ordine�ai�limiti� entro�cui�la�previa�adozione�di�una�pronuncia�cautelare�(sia�essa�di�accoglimento�ovvero�di�rigetto� dell'istanza�proposta)�consente�ad�un�giudice�di�sollevare�questioni�di�legittimita�costituzionale.� La�Corte�ha�costantemente�ritenuto�che�il�giudice�investito�della�domanda�cautelare�non�e�legitti- mato�a�pena�di�inammissibilita�per�irrilevanza�della�questione�a�sollevare�incidenti�di�legittimita� costituzionale�dopo�aver�concesso�(o�comunque�provveduto�in�via�definitiva�sul)la�tutela�richiesta.� La�Corte�ha�infatti�chiarito�che,�una�volta�che�il�giudice�abbia�deciso�sulla�tutela�cautelare,�egli� esaurisce�ogni�sua�potesta�giurisdizionale,�di�tal�che,�dopo�il�provvedimento�d'urgenza,�ogni�suc- cessiva�attivita�decisionale�(e�quindi�giurisdizionale)�compete�al�giudice�del�merito,�unico�soggetto� legittimato�a�sollevare�questioni�di�legittimita�costituzionale�(sul�punto,�si�veda,�per�tutte,�Corte� Cost.,�sentenza�22�luglio�1976,�n.�186,�cit.,�ove�si�afferma�apertis�verbis�che��il�giudice�dell'urgenza,� unavoltacheabbiaprovveduto,nonhaalcunche�dadecidere;vienemeno,�insostanza,lapendenza� di�un�giudizio�con�un�suo�proprio�contenuto,�per�essersi�il�giudizio�stesso�gia�esaurito�nei�suoi�aspetti� e�nei�suoi�contenuti�con�l'accoglimento�di�quel�petitum�sulqualeilgiudicee�stato,appunto,�chiamato,� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� nale�esistente�in�capo�al�Presidente�nel�momento�in�cui�aveva�sollevato�la�que- stione�di�legittimita�costituzionale�^,�le�norme�attinenti�alla�composizione�del- l'organo�collegiale,�il�quale�ancorche�appartenente�al�medesimo�ufficio�giudizia- rio�e�attributario�ex lege di�funzioni�radicalmente�distinte�(oltre�che�cronologi- camente�successive)�rispetto�a�quelle�devolute�al�giudice�monocratico.� Venendo�quindi�ad�esaminare�il�merito�delle�censure,�la�Corte�acquista� immediata�consapevolezza�che�il�profilo�centrale�delle�questioni�di�legittimita� sollevate�con�l'ordinanza�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�concerne� essenzialmente�l'esatta�interpretazione�dell'art.�23,�1.�comma,�dello�Statuto� della�Regione�siciliana,�posto�che�come�diffusamente�esposto�il�rimettente� aveva�denunciato�in�via�principale�il�diretto�contrasto�delle�disposizioni� impugnate�rispetto�a�tale�parametro,�in�quanto�emanate��contra statutum�.� Occorre�premettere�che�il�tema�della�conformita�all'art.�23�dello�Statuto� siciliano�delle�disposizioni�di�attuazione�le�quali�prevedevano�una�composizione �mista��del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�in�sede�giurisdizionale�era stato�gia�affrontato�in�due�occasioni�dai�massimi�organi�giurisdizionali.(7)� Anzitutto,�la�questione�in�oggetto�era�stata�esaminata�da�una�(tanto)� risalente,�quanto�autorevole�pronuncia�delle�Sezioni�Unite�della�Suprema� Corte�di�cassazione(8).�In�quella�sede,�il�Supremo�Collegio,�trovandosi�a�giu- dicare�in�vece�della�istituenda�Corte�costituzionale�proprio�della�conformita� a�Costituzione�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa,�aveva�espressamente� riconosciuto�che�la�diversita�della�composizione�(mista)�dell'organo�in�sede� perlasuacompetenzaspecifica, adecidereesulqualehasenz'altro deciso�).�Di�contro,�la�Consulta� ha�statuito�a�piu�riprese�che�non�e�precluso�ad�un�giudice�sollevare�incidenti�di�legittimita�costitu- zionale�in�sede�cautelare,�quando�la�pronuncia�d'urgenza�sia�emessa�con�provvedimento�separato� e�contestuale�rispetto�all'ordinanza�di�rimessione�alla�Corte�Costituzionale,�e�con�effetti�soltanto� �provvisori�e�temporanei,�fino�alla�ripresa�del�giudizio�cautelare�dopo�l'incidente�di�costituziona- lita���(cos|�,�tra�le�tante,�Corte�Cost.,�sentenza�12�ottobre�1990,�n.�444,�in�Foro it., 1991,�I,�721;� Corte�Cost.,sentenza�23�luglio�1991,n.�367,in�Giur. costit., 1991,�2921;�Corte�Cost.,�sentenza� 12�gennaio�2000,�n.�4,�in�Foro it.,�2000,�I,�1754):�in�tal�caso,�infatti,�non�si�verifica�quell'�esauri- mento��del�potere�cautelare�(rectius,�giurisdizionale)�che,�come�visto,�rende�irrilevante�qualsiasi� questione�sollevata.�Ben�consapevole�di�tale�orientamento,�il�Presidente�del�C.G.A.�aveva�adot- tato,�nei�giudizi�a quibus,�contestualmente�alle�ordinanze�di�rimessione�dinanzi�alla�Corte�Costitu- zionale,�separati�provvedimenti�con�cui�aveva�deciso�sulle�istanze�di�sospensione�delle�pronunce� impugnate�in�via�provvisoria�e�temporanea,�sino�alla�ripresa�(dinanzi�a�se�)�dei�giudizi�cautelari� dopo�l'incidente�di�costituzionalita�.� (7)�In�tali�pronunce�^che�subito�saranno�esaminate�^la�tematica�in�oggetto�era�stata� affrontata�con�riferimento�all'impianto�normativo�di�cui�al�D.Lgs.�654/1948,�illo tempore vigente.� Posto�tuttavia�che,�come�gia�ricordato,�anche�tale�decreto�(analogamente�al�vigente�D.Lgs.� 373/2003)�disciplinava�una�composizione�mista�di�membri�laici�e�togati�del�Consiglio�di�giustizia� amministrativa�in�sede�giurisdizionale,�l'attualita�dell'interesse�delle�argomentazioni�ivi�sviluppate� non�puo�essere�revocata�in�dubbio.� (8)�Cass.,�Sez.�un.,�11�ottobre�1955,�n.�2994,�in�Foro it.,�1955,�I,�1291.�L'autorevolezza�di�tale� precedente�e�tanto�piu�marcata�se�si�ha�riguardo�all'elevatissimo�spessore�dei�giuristi�che�si�occu- parono�della�questione,�sia�in�qualita�di�giudicanti�dal�Presidente�del�Collegio�(Eula)�al�Consi- gliere�estensore�(Torrente),�sia�in�qualita�di�patrocinatori�delle�parti�in�causa�(tra�gli�altri,� Santoro-Passarelli,�Giannini,�Andrioli,�Selvaggi�e�Guarino):�circostanza,�questa,�la�quale�fornisce� l'assoluta�garanzia�che�la�tematica�de qua sia�stata�in�quella�sede�esaminata�e,�per�cos|�dire,��svi- scerata��sotto�ogni�possibile�profilo.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO giurisdizionale doveva ritenersi giustificata, nella voluntas�legis, proprio dalla finalita� di dare una migliore e piu� piena attuazione alle disposizioni statuta- rie; e che anzi siffatta speciale composizione era stata prevista in funzione delle medesime esigenze autonomistiche e di decentramento che fanno della Sicilia la Regione a statuto speciale caratterizzata dal piu� elevato grado di autonomia. Ad avviso della Corte Suprema, infatti, il legislatore, nel momento in cui aveva dettato la normativa di attuazione dello Statuto sici- liano, aveva ritenuto che, essendo compito istituzionale del Consiglio di giu- stizia amministrativa in sede giurisdizionale (desumibile, del resto, dallo stesso art. 23, 1O comma, cit., ove si fa espresso riferimento agli �affari con- cernenti la Regione�) decidere sulle impugnative degli atti delle Amministra- zioni regionali, fosse piu� razionale ed aderente allo spirito autonomistico della Regione siciliana integrare l'ordinaria composizione prevista perle sezioni del Consiglio di Stato con membri di designazione regionale, piu� vicini e meglio a conoscenza della realta� politica, sociale, culturale ed econo- mica (prima ancora che giuridica) sulla quale le decisioni dell'organo erano destinate ad incidere, e, come tali, in ultima analisi, piu� attenti e sensibili alle problematiche ed alle esigenze locali. (9) Siffatti ragionamenti avevano trovato puntuale conferma in una succes- siva pronuncia della Corte costituzionale(10), nella quale la Consulta, pur avendo riconosciuto che �certamente l'art. 23 dello Statuto della Regione siciliana prevedeva semplicemente l'istituzione in Sicilia di una sezione giuri- sdizionale del Consiglio di Stato, ed e� innegabile che con il D.Lgs. n. 654 del 1948 e� stato invece istituito un organo di giustizia amministrativa caratte- rizzato da una propria particolare fisionomia e struttura�, aveva tuttavia concluso che �la legittimita� costituzionale del provvedimento istitutivo del C.G.A. della Regione siciliana nel suo complesso..., riconosciuta vent'anni or sono dauna nota decisione delle sezioni unite della Corte di Cassazione..., non puo� non essere qui confermata�.(11) (9) In particolare, nella citata pronuncia delle Sezioni Unite si legge che�la�variante�nella� composizione�quantitativa�e�qualitativa�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�sici- liana�non�e�senza�motivo,�ma�e�giustificata�ratione materiae.�Invero,�il�Consiglio�non�esercita�soltanto� le�attribuzioni�devolute�dalla�legge�al�Consiglio�di�Stato�in�sede�giurisdizionale�(impugnazione�degli� atti�delle�Amministrazioni�statali),�ma�anche�dell'Amministrazione�regionale.�Ed�e�questo�il�motivo� che�spiega�la�partecipazione�di�componenti�designati�da�un�organo�locale,�presumibilmente�meglio� informat[o] dell'esigenze�locali�e�piu�sensibile�ad�esse.�Mediante�il�contemperamento�adottato,�l'istitu- zione�della�Sezione�non�ha�obbedito�soltanto�a�criteri�di�opportunita�topografica,�ma�si�e�ispirata�ad� unpiu�profondoepiu�saldorispetto�dellefinalita�,�deibisognipeculiaridellaSicilia,�nonpotendola� giustizia�amministrativa,�per�l'intima�connessione�che�essa�presenta�rispetto�all'Amministrazione� attiva,�prescindere�dalle�modificazioni�morfologiche�che�questa,�in�vista�dell'autonomia,�subisce�. Cos|� ragionando, il Supremo Collegio aveva concluso che �le�variazioni�morfologiche�del�Consiglio� regionaledigiustiziaamministrativasonoinfunzionediquellastessaesigenzadidecentramento,�che� ha�giustificato�l'istituzione�dell'Ente�regione�. (10) Corte Cost., sentenza 22 gennaio 1976, n. 25, in Foro�it., 1976, I, 1. (11) A sostegno di tale conclusione, la Corte aveva argomentato che �le ragioni per cui gli era stata conferita quella particolare composizione caratterizzata dalla presenza di due giuristi designati dalla Giunta regionale) [oggi, ai sensi dell'art. 6 D.Lgs. 373/2003, dal Presidente della Regione siciliana] fossero da rinvenire proprio �nella speciale competenza giurisdizionale attri- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� In�ultima�analisi,�nelle�pronunce�appena�esaminate,�tanto�le�Sezioni� Unite�della�Cassazione�quanto�la�Corte�costituzionale,�pur�senza�giungere� ad�affermare�che�le�norme�che�prevedevano�una�composizione�mista�del� Consiglio�di�giustizia�amministrativa�in�sede�giurisdizionale�potessero�consi- derarsi�disposizioni�di�diretta�attuazione�dell'art.�23,�1.�comma,�dello�Statuto� siciliano�(nella�parte�in�cui�questo�prefigura�l'istituzione�in�Sicilia�di�apposite� sezioni�degli�organi�giurisdizionali�centrali��per�gli�affari�concernenti�la� Regione�)�^e�che�pertanto�si�trattasse�di�norme�emanate��secundum statu- tum��^,�avevano�tuttavia�riconosciuto�il�carattere�(legittimamente)��praeter statutum��di�tali�disposizioni,�in�quanto�adottate�in�piena��aderenza��allo� Statuto�medesimo.�(12)� Nella�sentenza�in�commento,�la�Consulta,�ricollegandosi�apertis verbis alle�argomentazioni�sviluppate�negli�illustri�precedenti�fin�qui�esaminati�ed� evidentemente�animata�dall'intento�di�intervenire�in�modo�risolutivo�e�defini- tivo�su�una�questione�pendente�ormai�da�anni�(e�che�aveva�finito�per�paraliz- zare�l'attivita�dell'organo�giurisdizionale�siciliano),�giunge�a�conclusioni� ancor�piu�radicali,�affermando�il�carattere�di��diretta�attuazione��dell'art.�23� dello�Statuto�siciliano�^e�quindi�la�natura��secundum statutum��^delle� disposizioni�del�D.Lgs.�373/2003�le�quali�prevedono�che�la�sezione�giurisdi- zionale�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�giudichi�in�una�composi- zione�mista�di�membri�togati�e�laici�(questi�ultimi�di�designazione�regionale).� La�Corte,�invero,�muovendo�dalla�(pacifica)�considerazione�che��il�decen- tramento�territoriale�degli�organi�giurisdizionali�centrali,�sancito�in�via�di�prin- cipio�dal�citato�art.�23,�corrisponde�ad�un'antica�tradizione�siciliana,�che�non� si�limita�all'esperienza�della�Corte�di�Cassazione�di�Palermo�prima�dell'unifica- zione�del�1923,�ma�addirittura�risale�all'ordinamento�del�Regno�delle�Due�Sici- lie,�con�l'istituzione�in�Palermo�di�supremi�organi�di�giustizia�distinti�da�quelli� omologhi�con�sede�a�Napoli�,�manifesta�la�convinzione�che�l'art.�23�dello�Sta- tuto�siciliano�codifichi��un�principio�di�specialita�,�che�riafferma,�anche�se�in�ter- mini�generici�ed�atecnici,�per�di�piu�formulati�anteriormente�alla�redazione�del� testo�costituzionale,�un'aspirazione�viva,�e�comunque�saldamente�radicata�nella� storia�della�Sicilia,�ad�ottenere�forme�di�decentramento�territoriale�degli�organi� giurisdizionali�centrali�,�e�che�quindi�tanto�il�D.Lgs.�654/1948�quanto�il�(censu- rato)�D.Lgs.�373/2003��hanno�avuto�l'intento�di�attuare�concretamente�questa� buita�dal�D.Lgs.�654�del�1948�al�C.G.A.�nei�riguardi�degli�atti�e�provvedimenti�definitivi�sia�del- l'Amministrazione�regionale,�sia�delle�altre�autorita�amministrative�aventi�sede�nel�territorio�della� Regione�siciliana�.� (12)�Coerenza�logico-espositiva�impone�di�ricordare�che,�secondo�il�consolidato�insegna- mento�della�Corte�costituzionale,�le�norme�di�attuazione�degli�Statuti�speciali�possono�legittima- mente�intervenire��praeter statutum��(nel�senso,�cioe�,�che�vadano�ad�integrare�le�disposizioni�sta- tutarie�o�ad�aggiungere�ad�esse�qualche�cosa�che�le�medesime�non�contenevano)�alla�duplice�con- dizione,�da�un�lato,�che�concordino�con�le�disposizioni�statutarie�e�con�il�fondamentale�principio� dell'autonomia�della�Regione�e�cioe�,�in�ultima�analisi,�che�non�si�dimostrino�in�realta��contra sta- tutum�;�dall'altro,�che�la�loro�adozione�sia�giustificata�dalla�finalita�di�dare�una�migliore�attua- zione�allo�Statuto�stesso�(cos|�,�ex multis,�Corte�cost.,�sentenza�16�luglio�1956,�n.�20,�in�Foro it., 1956,�I,�1256).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� aspirazione,�predisponendo�moduli�organizzativi�e�funzionali,�che,�tra�le�realiz- zazioni�astrattamente�possibili,�specificassero�ed�eventualmente�integrassero�i� principi�enunciati�.� In�particolare,�ad�avviso�della�Consulta,�il�D.Lgs.�373/2003��ha�ripristi- nato�l'originario�modello�statutario�di�decentramento,�organizzato�su�due� sezioni��staccate��del�Consiglio�di�Stato,�dando�cos|��piena��attuazione�al� principio�di�specialita�contenuto�nell'art.�23�,�e�dando�vita��ad�una�disciplina� che�ha�fissato�entro�i�contorni�dello�statuto�quelli�che,�in�relazione�a�questo� profilo�particolare,�si�possono�definire�i��contenuti�storico-concreti��dell'au- tonomia�regionale�siciliana�.(13)� Sulla�base�di�tali�premesse,�la�Corte�conclude,�rigettando�la�censura� principale�sollevata�dal�giudice�a�quo�ed�in�integrale�adesione�alle�deduzioni� svolte�dall'Avvocatura�Generale�dello�Stato,�nel�senso�che��la�peculiare�strut- tura�e�composizione�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�delineate�dal� decreto�n.�373�appaiono�dunque�pienamente�giustificate,�stante�la�chiarezza� del�principio�espresso�nell'art.�23�ma�anche�l'assenza�di�soluzioni�organizza- tive�prestabilite,�dall'intento�di�realizzare�concretamente�quel�principio�attra- verso�la�prefigurazione�di�un�apposito�modello�la�cui�specialita�non�appare� certo�praeter�statutum;�ma�rispecchia�i�contenuti�profondi,�poiche�storica- mente�radicati,�della�concezione�autonomistica�siciliana�in�tema�di�organiz- zazione�della�giustizia�amministrativa�.� Cos|�ragionando,�la�Corte�ritiene�altres|�che�nessuna�rilevanza�possa� essere�attribuita�alle�disposizioni�invocate�dal�rimettente�quali�tertia�compara- tionis�a�sostegno�della�fondatezza�delle�censure�sollevate.�La�Consulta,� invero,�capovolgendo�l'impostazione�esegetica�adottata�dal�giudice�a�quo,� mostra�piuttosto�di�considerare�siffatte�disposizioni�ed�in�particolar�modo� quelle�contenute�nello�Statuto�speciale�del�Trentino-Alto�Adige,�le�quali� autorizzano�espressamente�una�composizione�mista�del�Tribunale�Regionale� di�giustizia�amministrativa�ispirate��agli�stessi�principi�di�autonomia�che�si� trovano�sottesi�al��modello�organizzativo�siciliano�basato�sulla�presenza,�nel- l'organo�di�giustizia�amministrativa,�di�membri��non�togati��designati�in� sede�locale��(eadem�ratio,�eadem�dispositio).� Per�quanto�concerne�le�ulteriori�questioni�sollevate�con�l'ordinanza�di� rimessione,�il�riconoscimento�del�carattere�di�piena�attuazione�(id�est,�secun- dum�statutum�)�delle�disposizioni�del�D.Lgs.�373/2003�rispetto�all'art.�23� (13)�In�parte�qua,�la�pronuncia�della�Corte�si�ricollega�apertamente�alla�precedente�Corte� Cost.,�sentenza�19�giugno�1998,�n.�213,�in�Foro�it.,�1998,�I,�2652,�nella�quale�la�Consulta�aveva� chiarito�in�via�generale�che�le�disposizioni�di�attuazione�degli�statuti�speciali,�nei�limiti�in�cui�non� si�dimostrino��contra�statutum�,�rappresentano,�tra�le�realizzazioni�astrattamente�possibili�dell'au- tonomia�regionale�speciale,�quelle�storicamente�vigenti�.�In�quella�sede,�la�Corte�aveva�concluso� che��le�norme�di�attuazionefiniscono�cos|�,�in�certo�modo,�perfissare,�entro�i�contorni�delineati�dagli� statuti�o�eventualmente�anche�nello�svolgimento�e�nell'integrazione�delle�statutarie�necessariper�dare� aquesteultimepiena�attuazione�,�icontenutistorico-concretidell'autonomiaregionaleequindi,nel- l'interpretazione�delle�norme�statutarie�che�questa�Corte�e�chiamata�a�dare,�vengono�ad�assumere�un� particolare�rilievo�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� dello�Statuto�della�Regione�siciliana�consente,�infine,�alla�Corte�di�fugare� agevolmente�ed�alla�radice�ogni�dubbio�di�legittimita�costituzionale�delle� disposizioni�censurate�nei�termini�prospettati�dal�giudice�a�quo,�in�quanto� attribuisce�alla�composizione�mista�di�membri�laici�e�togati�della�sezione�giu- risdizionale�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�un�diretto�fondamento� in�una�norma�(l'art.�23�medesimo)�di�rango�costituzionale.�(14)� Dott.�Roberto�Palasciano� Si�pubblicano�qui�di�seguito�e�l'atto�di�intervento�la�sentenza�commentata:� Avvocatura Generale dello Stato ^Atto di intervento e deduzioni alla Corte Costituzionale del Presidente del Consiglio dei Ministri (ct.11358/04,�avv.�dello�Stato�I.F.�Caramazza),� nel�giudizio�incidentale�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�4,�1.�comma,�lett.�d),�e� 2.comma,dell'art.�6,2.comma,edell'art.�15,1e2.comma,delD.Lgs.�373/2003,nonche�,� derivatamente,�dell'art.�6�decreto�legge�354/2003,�per�contrasto�con�gli�artt.�14�e�23�dello� Statuto�della�Regione�siciliana�(R.D.Lgs.�455/46),�con�gli�artt.�3,�5,�24,�102,�108,113,117� e�120�della�Costituzione,�e�con�la�VI�disposizione�transitoria�della�Costituzione�introdotto� con�ordinanza�del�13�febbraio�2004�dal�Presidente�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministra- tiva�per�la�Regione�siciliana�(Reg.�Ord.�n.�272,�Gazzetta�Ufficiale�n.�12�del�24�marzo� 2004).� �1.�^Il�Presidente�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�per�la�Regione�siciliana,� con�il�provvedimento�indicato�in�epigrafe,�ha�rimesso�a�codesta�Ecc.ma�Corte�la�questione� di�legittimita�costituzionale��dell'articolo�4�primo�comma�lettera�d)�e�del�successivo�secondo� comma,�nonche��dell'articolo�6�secondo�comma�del�D.Lgs.�373/2003�limitatamente�alle�parole� �e�all'articolo�4�comma�uno�lettera�d)��nonche�,�in�parte�qua,�dell'art.�15�primo�e�secondo� comma�limitatamente�alla�possibile�permanenza�dei�membri�laici�della�Sezione�giurisdizionale� e,�derivatamente,�in�parte�qua,�dell'articolo�6�del�decreto�legge�354/2003��in�relazione�agli� artt.�14�e�23�dello�Statuto�della�Regione�siciliana�(R.D.Lgs.�455/46),�agli�artt.�3,�5,�24,�102,� 108,�113,�117�e�120�della�Costituzione,�ed�alla�VI�disposizione�transitoria�della�Costituzione.� Sostiene�il�Giudice�rimettente�che�le�disposizioni�censurate�sarebbero�illegittime�sotto� piu�profili�nella�parte�in�cui,�nel�dare�attuazione�all'art.�23�dello�Statuto�della�Regione�sici- liana,�hanno�previsto�che�il�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�per�la�Regione�siciliana� giudichi,�in�sede�giurisdizionale,�in�una�composizione�mista�di�membri�laici�e�togati.� 2.�^Si�osserva,�in�via�pregiudiziale,�che�la�questione,�per�come�prospettata,�e�inammis- sibile�sotto�tre�distinti�profili.� 2.�^Occorre�premettere�che�la�questione�e�stata�sollevata�dal�Presidente�del�C.G.A.�in� sede�cautelare,�allorche��questi�era�chiamato�ad�emettere�una�pronuncia�cautelare�provvisoria� ai�sensi�dell'art.�21,�9.�comma,�legge�1034/1971.� (14)�Soltanto�con�riferimento�all'asserita�violazione�dell'art.�108�Cost.�e,�in�generale,�delle� disposizioni�costituzionali�che,�nell'ambito�del�rapporto�tra�Stato�e�Regioni,�stabiliscono�la�com- petenza�legislativa�esclusiva�dello�Stato�in�materia�giurisdizionale,�la�Corte�osserva,�ad�abundan- tiam,�che�i�decreti�legislativi�di�attuazione�degli�statuti�speciali�(quale�e�,�nella�specie,�il�D.Lgs.� 373/2003)�costituiscono,�per�consolidato�orientamento�della�Consulta�medesima,�non�gia�leggi� regionali,�ma�fonti�statali�di�rango�primario,�in�tutto�e�per�tutto�equiparate�alle�leggi�statali�ordi- narie,�rispetto�alle�quali�anzi�prevalgono�in�quanto�espressione�di�una�competenza�legislativa�ati- pica,��riservata�e�separata��(in�tali�termini,�oltre�alla�pronuncia�in�commento,�si�vedano,�tra�le� tante,�Corte�cost.,�sentenza�4�maggio�1990,�n.�224,�in�Foro�it.,�1991,�I,�2024;�Corte�Cost.,�sentenza� 27�dicembre�1991,�n.�483,�in�Giur.�costit.,�1991,�3909;�Corte�Cost.,�sentenza�1�giugno�1993,�n.�260,� in�Giur.�costit.,�1993,�1877;�Corte�Cost.,�sentenza�19�giugno�1998,�n.�213,�cit.;�Corte�Cost.,�sentenza� 7�novembre�2001,�n.�353,�in�Foro�it.,�2002,�I,�2581).� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Al riguardo, e� noto l'orientamento espresso da codesta Ecc.ma Corte in ordine ai limiti entro cui la previa adozione di una pronuncia cautelare (sia essa di accoglimento ovvero di rigetto dell'istanza proposta) consente ad un giudice di sollevare questioni di legittimita� costituzionale. La Corte ha infatti ritenuto che il giudice investito della domanda cautelare non e� legit- timato a pena di inammissibilita� per irrilevanza della questione a sollevare incidenti di legit- timita� costituzionale dopo aver concesso (o comunque provveduto sul)la tutela richiesta. Ed invero, la Corte ha chiarito che, una volta che il giudice abbia deciso sulla tutela caute- lare, egli esaurisce ogni sua potesta� giurisdizionale. Dopo il provvedimento d'urgenza, ogni successiva attivita� decisionale (e quindi giurisdizionale) compete al giudice del merito, il quale e� pertanto l'unico soggetto legittimato a sollevare questioni di legittimita� costituzio- nale (cfr. Corte Cost. n. 186/1976, ove si legge che �il�giudice�dell'urgenza,�una�volta�che�abbia� provveduto,�non�ha�alcunche�da�decidere;�viene�meno,�in�sostanza,�la�pendenza�di�un�giudizio� conunsuopropriocontenuto,�peressersiilgiudiziostessogia��esauritoneisuoiaspettieneisuoi� contenuti�con�l'accoglimento�di�quel�petitum sul�quale�il�giudice�e��stato,�appunto,�chiamato,� per�la�sua�competenza�specifica,�a�decidere�e�sul�quale�ha�senz'altro�deciso�). Di contro, l'Ecc.ma Corte adita ha affermato a piu� riprese che non e� inibito ad un giu- dice sollevare incidenti di legittimita� costituzionale in sede cautelare, quando la pronuncia d'urgenza sia emessa con provvedimento separato e contestuale rispetto all'ordinanza di rimessione alla Corte Costituzionale, e con effetti soltanto �provvisori�e�temporanei,fino�alla� ripresa�del�giudizio�cautelare�dopo�l'incidente�di�costituzionalita�� (Corte Cost. n. 444/1990; Corte Cost. n. 367/1991; Corte Cost. n. 4/2000): in tal caso, infatti, non si verifica quell'�e- saurimento� del potere cautelare che, come visto, rende irrilevante qualsiasi questione solle- vata. 2.1.2. ^Consapevole di un siffatto orientamento, il Giudice aquo�ha adottato, conte- stualmente all'ordinanza di rimessione dinanzi a codesta Ecc.ma Corte, un separato provve- dimento con cui ha concesso la sospensione della sentenza impugnata in via provvisoria e temporanea, sino alla ripresa (dinanzi a se� dal giudizio cautelare dopo l'incidente di costitu- zionalita� . Il riconoscimento in astratto della legittimazione del Giudice rimettente a sollevare que- stioni di legittimita� costituzionale, in ragione del non �esaurimento� del potere cautelare sussistente in capo allo stesso, non esclude, tuttavia, la necessita� di procedere ad una inda- gine autonoma, diretta ad esaminare la concreta rilevanza nel giudizio a�quo�delle disposi- zioni di cui si chiede venga dichiarata l'illegittimita� . Nel caso di specie, si tratta pertanto di capire se le norme concernenti la composizione del Consiglio di Giustizia Amministrativa in sede giurisdizionale siano rilevanti, ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 23 legge 87/53, ai fini della pronuncia cautelare presidenziale. Al riguardo, il Giudice rimettente sostiene che il requisito della rilevanza dovrebbe rite- nersi sussistente in virtu� della �inevitabile�rimessione�della�controversia,�dapprima�in�sede�cau- telare,�e�successivamente�nel�merito,�ad�un�Collegio�composto�in�base�a�norme�della�cui�costitu- zionalita��si�dubita� (pag. 18 dell'ordinanza di rimessione). Tale opinione non puo� essere condivisa. 2.1.3. ^Ed invero, costituisce consolidato insegnamento di codesta Ecc.ma Corte che sussiste �la�legittimazione�a�rimettere�la�questione�incidentale�di�legittimita��costituzionale�da� parte�del�singolo�giudice�monocratico,�anche�se�appartiene�a�organo�collegiale,�con�riferimento� aquestioniconcernentidisposizioniche�ilgiudicestesso�deveapplicareperl'adozionediprovve- dimenti�rientranti�nell'ambito�della�propria�competenza�, eche �la�legittimazione�dell'organo� giurisdizionale�a�proporre�incidente�di�legittimita��costituzionale�e��ancorata�alla�rilevanza�con- creta�ed�attuale�della�questione,�che�puo��essere�sollevata�solo�dal�giudice�nel�momento�in�cui�e�� chiamato�ad�applicare�la�norma�della�cui�legittimita��si�dubita� (Corte Cost. n. 111/1998; con specifico riguardo alla materia cautelare, cfr. Corte Cost. n. 186/1976, secondo cui �nel�caso� di�atti�urgenti�il�giudice�di�merito�e��legittimato�a�sollevare�questioni�di�legittimita��costituzionale� sempre�che�esse,�riferendosi�esclusivamente�alle�norme�da�applicare�per�il�compimento�degli� stessi,�in�tale�limitato�ambito�siano�rilevanti�). Orbene, venendo ad applicare siffatti rigorosi principi alla vicenda che qui interessa, non e� chi non veda che nessuna rilevanza potrebbe essere attribuita, ai fini dell'esercizio dei poteri cautelari presidenziali di cui all'art. 21, 9� comma, legge 1034/1971, alle norme che IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� disciplinano�la�composizione�di�un�organo�(il�Collegio),�il�quale�ancorche��appartenente�al� medesimo�ufficio�giudiziario�esercita�funzioni�e�poteri�radicalmente�distinti�rispetto�a�quelli� attribuiti�al�Giudice�a�quo�(e�cioe�al�Presidente).� Bisogna�infatti�considerare�che,�se�pure�e�vero�che�l'Ecc.ma�Corte�adita�ha�tradizional- mente�affermato�che��debbono�ritenersi�influenti�sul�giudizio�anche�le�norme�che,�pur�non� essendo�direttamente�applicabili�nel�giudizio�a�quo,�attengono�allo�status�del�giudice,�alla�sua� composizione�nonche�,�in�generale,�alle�garanzie�e�ai�doveri�che�riguardano�il�suo�operare�� (Corte�Cost.�n.�18/1989),�cio�non�toglie�che,�affinche��sussista�il�requisito�della�rilevanza,�e� comunque�necessario�che�si�tratti�di�un�organo�giurisdizionale�^quello�della�legittimita�della� cui�composizione�(o�status)�si�dubita�^i�cui�poteri�e�le�cui�funzioni�vengano�in�rilievo�ai�fini� della�definizione�del�giudizio�a�quo.� Tale�rilevanza�potra�quindi�sussistere,�da�un�lato,�nelle�ipotesi�in�cui�il�giudice�davanti�a� cui�pende�il�processo�sia�tenuto�ad�esercitare�funzioni�di�controllo�(latamente�inteso)�sulla� decisione�di�un�altro�giudice,�della�cui�composizione�(o�del�cui�status)�abbia�dubbi�di�legitti- mita�costituzionale�(cio�che�potra�avvenire,�ad�esempio,�in�sede�di�impugnazione);�dall'altro� ^ed�e�questa�l'ipotesi�di�gran�lunga�piu�frequente�e�significativa�^,�nei�casi�in�cui�vi�sia�coin- cidenza�tra�l'organo�della�cui�legittimita�si�dubita�e�quello�davanti�a�cui�pende�il�processo� (futuro�giudice�a�quo).� Il�caso�di�specie,�come�e�evidente�ictu�oculi,non�e�riconducibile�a�nessuna�delle�fattispe- cie�esposte.�Non�e�dato�comprendere,�infatti,�in�qual�modo�possano�essere�rilevanti,�ai�fini� della�concessione�o�meno�della�tutela�cautelare�ex�art.�21,�9.�comma,�legge�1034/1971,�le� norme�attinenti�alla�composizione�dell'organo�collegiale,�attributario�per�legge�di�funzioni� radicalmente�distinte�(nonche��cronologicamente�successive),�il�quale�pertanto,�nell'ambito� del�giudizio�a�quo,�deve�ritenersi�l'unico�organo�legittimato�a�sollevare�questioni�di�legitti- mita�costituzionale�relative�alla�propria�composizione.� 2.1.4.�^Ne��vale�sostenere,�in�senso�contrario�^come�fa�il�Giudice�rimettente�^che�la� rilevanza,�della�questione�dovrebbe�sussistere�in�ragione�della��inevitabile�rimessione�della� controversia,�dapprima�in�sede�cautelare�definitiva,�e�successivamente�nel�merito,�ad�un�Collegio� composto�in�base�a�norme�della�cui�costituzionalita�si�dubita�.� Ed�invero,�a�prescindere�dalla�considerazione�che�si�tratta�di�un�collegamento,�quello� determinato�dalla�successiva�rimessione�al�Collegio,�assolutamente�inidoneo�a�radicare�il� requisito�della�rilevanza�^rettamente�inteso,�alla�luce�delle�considerazioni�fin�qui�esposte�^,� atteso�che�la�necessita�di�una�futura�rimessione�non�comporta�di�per�se��alcuna�valutazione� dell'organo�monocratico�sulle�funzioni,�i�poteri,�o�(men�che�mai)�la�composizione�dell'or- gano�collegiale,�occorre�altres|�considerare�che,�nel�caso�di�specie,�il�provvedimento�di�rimes- sione�al�Collegio�non�e�stato�ancora�adottato.� Come�gia�evidenziato,�infatti,�il�Presidente�del�C.G.A.�ha�disposto�la�sospensione�caute- lare�della�sentenza�impugnata�soltanto�in�via�provvisoria�e�temporanea,�fino�alla�ripresa� (dinanzi�a�se�)�del�giudizio�cautelare�a�seguito�dell'incidente�di�costituzionalita�.Cio�significa� che,�allo�stato�degli�atti�del�giudizio�a�quo,�il�Giudice�rimettente�non�ha�ancora�esaurito�il� proprio�potere�cautelare,�ma�dovra�anzi�nuovamente�esercitarlo,�non�piu�in�via�provvisoria� e�temporanea,�bens|�definitiva�^sia�pure�con�effetto�fino�alla�pronuncia�del�Collegio�^,�a� seguito�della�pronuncia�sulla�presente�questione�di�legittimita�costituzionale.� Orbene,�dal�momento�che�l'art.�21,�9.�comma,�legge�1034/1971�e�esplicito�nell'attribuire� al�Presidente�il�potere�di�rimettere�la�causa�al�Collegio�soltanto�a�seguito�della�pronuncia� definitiva�sull'istanza�cautelare�d'urgenza�(id�est,�una�volta�esaurito�il�potere�cautelare�presi- denziale),�e�evidente�che�nel�caso�di�specie�la�disposizione�che�tale�remissione�regola�non�ha� ancora�trovato�applicazione�nel�giudizio�a�quo,e�nonpuo�pertanto�valere�a�fondare�il�requi- sito�della�rilevanza�in�questa�di�legittimita�costituzionale.� In�altri�termini,�nel�momento�in�cui�il�Presidente�del�C.G.A.�ha�sollevato�la�presente� questione�di�legittimita�costituzionale,�questi�non�aveva�(ed,�in�effetti,�non�ha�ancora)�esau- rito�i�suoi�poteri�cautelari,�e�non�aveva�quindi�il�potere�di�rimettere�la�causa�al�Collegio�per� la�decisione�definitiva�sulla�cautela.� Cio�posto,�se�si�ha�riguardo�al�(gia�esaminato)�rigoroso�orientamento�secondo�cui�l'or- gano�monocratico�e�legittimato�a�sollevare�esclusivamente�questioni�di�legittimita�costituzio- nale�con�riferimento�a�disposizioni�che�lo�stesso�e�tenuto�ad�applicare�direttamente�per�l'ado- zione�dei�provvedimenti�rientranti�nell'ambito�della�propria�competenza�e�che�presentino� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� rilevanza�attuale�e�concreta�(Corte�Cost.�n.�111/1998�cit.),�nonche��secondo�cui�in�materia� cautelare�si�considerano�rilevanti�soltanto�le�questioni�che�attengono�direttamente�a�norme� da�applicare�ai�fini�dell'adozione�del�provvedimento�d'urgenza�richiesto�(Corte�Cost.� n.�186/1976�cit.),�risulta�per�tabulas�che�le�uniche�questioni�che�il�Giudice�a�quo�era�legitti- mato�a�sollevare�erano�quelle�concernenti�le�norme�direttamente�strumentali�alla�conces- sione�(ovvero�al�diniego)�di�una�tutela�cautelare��in�via�temporanea�e�provvisoria�.� Quest'ultimo,�infatti,�era�l'unico�potere�esistente�in�capo�al�Presidente�nel�momento�in� cui�ha�investito�della�presente�questione�l'Ecc.ma�Corte�adita,�dovendosi�pertanto�ritenere� esclusa�la�rilevanza�di�qualsiasi�disposizione�concernente�l'organo�collegiale,�rispetto�alla� quale�il�Giudice�rimettente,�allo�stato�degli�atti�del�giudizio�a�quo,�non�aveva�(ne��ha)�alcun� potere�giurisdizionale.� 2.1.5.�^Ne��alcun�argomento�in�senso�contrario�alla�tesi�fin�qui�patrocinata�puo�essere� desunto�^come�invece�ritiene�il�Giudice�a�quo�^dall'ordinanza�n.�261/2002�di�codesta� Ecc.ma�Corte,��in�cuianaloga�questione�non�e�stata�ritenuta�inammissibileper�difetto�di�rile- vanza,�ma�e�stata�esaminata�nel�merito�ancorche�con�dichiarazione�di�manifesta�infondatezza�� (cos|�a�pag.�19�dell'ordinanza�di�rimessione).� In�tale�occasione,�infatti,�l'Ecc.ma�Corte�adita�non�ha�espresso�alcuna�motivazione�sul- l'ammissibilita�o�meno�della�questione,�ma�ha�proceduto�direttamente�alla�declaratoria�di� manifesta�infondatezza.� Bisogna�pertanto�ritenere�che�in�quella�sede�la�Corte,�a�fronte�della�possibilita�di�una� immediata�risoluzione�della�questione�nel�merito,�abbia�ritenuto�opportuno�per�evidenti� ragioni�di�economia�processuale�considerare�assorbita�la�problematica�(invero�assai�piu�com- plessa)�attinente�alla�rilevanza�della�medesima.� Di�tal�che�nessun�significato�concludente�sembra�potersi�desumere,�ai�finiche�quiinte- ressano,�dalla�decisione�de�qua.� 2.1.6.�^Da�ultimo,�per�mera�completezza�espositiva,�si�osserva�che,�ove�invece�si�rite- nesse�che�il�Presidente�abbia�disposto�la�sospensione�della�sentenza�impugnata�non�gia�in� via�provvisoria�e�temporanea,�bens|�in�via�definitiva�quanto�meno�con�riferimento�ai�propri� poteri,�e�che�pertanto,�una�volta�risolto�l'incidente�di�costituzionalita�,ilgiudizio�a�quo�debba� riprendere�direttamente�davanti�al�Collegio�per�la�conferma,�modifica�o�riforma�del�provve- dimento�cautelare�presidenziale,�la�questione�oggi�sollevata�dovrebbe�considerarsi�comunque� inammissibile�per�difetto�di�rilevanza,�essendosi�ormai�esaurito�il�potere�cautelare�(e�quindi� giurisdizionale)�del�Giudice�a�quo�(Corte�Cost.�n.�186/1976).� 2.2.�^Occorre,�poi,�rilevare�un�ulteriore�vizio�di�inammissibilita�sotto�il�profilo�del� difetto�di�motivazione�sulla�rilevanza.�Il�potere�cautelare�del�Presidente�quale�organo�mono- cratico,�nel�caso�di�specie,�e�conferito,�infatti,�dalla�legge�(art.�21,�9.�comma�legge�1034/1971� nel�Testo�novellato�dalla�legge�205/2000)��solo�in�caso�di�estrema�gravita�ed�urgenza�.� Il�ricorrere�di�tale�presupposto�ed�il�motivato�accertamento�di�tale�presupposto�costitui- sce,�dunque,�elemento�essenziale�perche��il�giudicedelle�leggi�possa�valutareseilpoteredi� decisione�fosse�ben�radicato�e�se�quindi�fosse�rilevante�ai�fini�dell'esercizio�di�quel�potere�il� dubbio�di�costituzionalita�insorto�nel�giudicante.� 2.3.�^Infine�occorre�eccepire�un�terzo�vizio�di�inammissibilita�sotto�il�profilo�della�per- plessita�di�motivazione.� Non�sembra�ammissibile,�infatti,�la�proposizione�di�questioni�fra�loro��subordinate��in� quanto�tale�loro�prospettazione�ne�esclude�implicitamente�la�convinzione�di�non�manifesta� infondatezza�da�parte�del�remittente.� 3.�^Fermi�restando�gli�assorbenti�rilievi�che�precedono,�la�questione�sollevata�con�il� provvedimento�indicato�in�epigrafe�e�comunque�infondata�nel�merito.� 3.1.�^Sotto�un�primo�profilo,�il�Giudice�rimettente�denuncia�l'illegittimita�costituzionale� degli�artt.�4�e�6�D.Lgs.�373/2003�(recante��Norme�di�attuazione�dello�Statuto�speciale�della� Regione�siciliana�concernenti�l'esercizio�nella�regione�delle�funzioni�spettanti�al�Consiglio� di�Stato�)�per�contrasto�con�l'art.�23,�1.�comma,�dello�Statuto�siciliano,�nella�parte�in�cui� hanno�previsto�una�composizione�mista�di�membri�laici�e�togati�del�Consiglio�di�Giustizia� Amministrativa�in�sede�giurisdizionale.� Secondo�il�Giudice�a�quo,�la�richiamata�disposizione�statutaria,�a�mente�della�quale��gli� organi�giurisdizionali�centrali�avranno�in�Sicilia�le�rispettive�sezioni�per�gli�af ffari�concernenti� la�Regione�,�postulava�esclusivamente�un�mero�decentramento�di�uffici�mediante�una�loca- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� lizzazione�a�livello�regionale�di�organi�giurisdizionali�gia��esistenti,�e�non�autorizzava�per- tanto�alcuna�deroga�alla�composizione�ordinaria�di�tali�organi.�Di�contro,il�D.Lgs.� 373/2003�(cos|��come�il�precedente�D.Lgs.�654/48),�nel�dare�attuazione�a�detta�disposizione� statutaria�con�riferimento�al�Consiglio�di�Stato,�non�si�e��limitato�ad�una�mera�localizzazione� di�uffici,�ma�ha�proceduto�ad�una�modifica�della�composizione�dell'organo,la�quale�e��dive- nuta�mista�a�seguito�dell'inserimento,�tra�i�componenti�del�Collegio�giudicante,�di�membri� laici�di�designazione�regionale.� Ad�avviso�del�rimettente,�si�tratterebbe�pertanto�di�disposizioni�(quelle�contenute�nel� D.Lgs.�373/2003)�palesemente��contra statutum��e,�come�tali,�costituzionalmente�illegittime,� in�quanto,�per�un�verso,�in�diretto�contrasto�con�le�norme�statutarie�(di�cui�si�afferma�neces- saria�un'interpretazione�il�piu��possibile�restrittiva�e�letterale),�le�quali�tale�differente�compo- sizione�non�autorizzavano;�per�un�altro,�neppure�giustificate�dalla�finalita��di�dare�una� migliore�attuazione�alle�disposizioni�statutarie.� Quali�tertia comparationis a�dimostrazione�della�illegittimita��delle�disposizioni�censu- rate,�il�rimettente�invoca,�in�particolare,�gli�artt.�90-91�dello�Statuto�del�Trentino�Alto�Adige� (i�quali�prevedono�espressamente�una�composizione�mista�del�Tribunale�Regionale�di�Giusti- zia�Amministrativa),�ed�il�3.�comma�dello�stesso�art.�23�dello�Statuto�della�Sicilia�(il�quale� prevede�che��i magistrati della Corte dei Conti sono nominati, di accordo, dai Governi dello stato e della Regione�).�Da�siffatte�disposizioni�sarebbe�desumibile,�secondo�il�Giudice�a quo,�il�principio�per�cui,�nelle�ipotesi�in�cui�il�Legislatore�costituzionale�statutario�ha�inteso� attribuire�ad�organi�giurisdizionali�distaccati�nella�Regione�una�composizione�particolare,� lo�ha�fatto�espressamente:�in�difetto�di�espressa�previsione,�qualsiasi�modifica�della�composi- zione�ordinaria�dovrebbe�ritenersi,�pertanto,�illegittima�(ubi voluit, dixit).� 3.2.�^Tale�censura,�per�come�prospettata,�e��infondata.� Ed�invero,�anche�a�voler�convenire�con�il�Giudice�rimettente�che�le�norme�del�D.Lgs.� 373/2003�le�quali�prevedono�una�composizione�mista�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministra- tiva�in�sede�giurisdizionale�non�possano�considerarsi�disposizioni�di�diretta�attuazione�del- l'art.�23,�1.�comma,�dello�Statuto�siciliano�(nella�parte�in�cui�questo�prefigura�l'istituzione� in�Sicilia�di�apposite�sezioni�degli�organi�giurisdizionali�centrali��per gli affari concernenti la Regione�),�e�che�pertanto�non�si�tratti�di�norme��secundum statutum�,�non�pare�possa� dubitarsi�del�carattere�legittimamente��praeter statutum��di�tali�disposizioni,�in�quanto�adot- tate�in�piena�aderenza�allo�Statuto�medesimo.� 3.2.1.�^Occorre�infatti�considerare�che,�secondo�il�consolidato�insegnamento�di�codesta� Ecc.ma�Corte,�le�norme�di�attuazione�degli�Statuti�speciali,�ove�intervengano��praeter statu- tum�(nelsenso,cioe��,�che�abbiano�integrato�le�disposizioni�statutarie�od�abbiano�aggiunto� ad�esse�qualche�cosa�che�le�medesime�non�contenevano),�sono�legittime�alla�duplice�condi- zione,�da�un�lato,�che�concordino�con�le�disposizioni�statutarie�e�con�il�fondamentale�princi- pio�dell'autonomia�della�Regione�^e�cioe��,�in�ultima�analisi,�che�non�si�dimostrino�in�realta�� �contra statutum��^;�dall'altro,�che�la�loro�adozione�sia�giustificata�dalla�finalita��di�dare� una�migliore�attuazione�allo�Statuto�stesso�(cos|��Corte�Cost.�n.�20/56).� Orbene,�con�riferimento�alle�disposizioni�oggi�censurate,�va�anzitutto�escluso�che�esse�si� pongano�in�diretto�contrasto�con�il�principio�dell'autonomia�regionale�^del�quale,�anzi,� come�subito�si�chiarira��,�costituiscono�diretta�attuazione�^ovvero�con�le�disposizioni�statuta- rie.�L'art.�23,�1.�comma,�dello�Statuto�siciliano�e��infatti,�di�per�se�,�norma�dal�tenore�letterale� neutro,�e�non�pone�pertanto�alcun�divieto�(ne�esplicito,�ne�implicito)�a�che�la�composizione� delle�sezioni�degli�organi�giurisdizionali�centrali�distaccate�in�Sicilia�presenti�degli�elementi� di�specialita��al�fine�di�assicurare�una�migliore�e�piu��consapevole�trattazione�degli��affari con- cernenti la Regione�.� D'altra�parte,�non�pare�revocabile�in�dubbio�che�la�diversita��della�composizione�del� Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�in�sede�giurisdizionale�e��stata�giustificata,�nella�ratio legis,�proprio�dalla�finalita��di�dare�una�migliore�e�piu��piena�attuazione�alle�disposizioni�sta- tutarie.�Si�deve�anzi�ritenere�che�la�speciale�composizione�dell'organo�e��stata�prevista�in�fun- zione�delle�medesime�esigenze�di�decentramento�e�di�autonomia�che�fanno�della�Sicilia�una� Regione�a�statuto�speciale.� Il�Legislatore,�infatti,�nel�momento�in�cui�ha�dettato�la�normativa�di�attuazione�dello� Statuto�siciliano,�ha�ritenuto�che,�essendo�compito�istituzionale�del�Consiglio�di�Giustizia� Amministrativa�in�sede�giurisdizionale�(desumibile,�del�resto,�dallo�stesso�art.�23,�1.�comma,� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� cit.)�decidere�sulle�impugnative�degli�atti�delle�Amministrazioni�regionali,�fosse�piu�ragione- vole�e�confacente�allo�spirito�autonomistico�ed�alle�istanze�di�decentramento�propri�della� Regione�siciliana�integrare�l'ordinaria�composizione�prevista�per�le�sezioni�del�Consiglio�di� Stato�con�membri�di�designazione�regionale,�piu�vicini�e�meglio�a�conoscenza�della�realta� sociale,�culturale�ed�economica�(prima�ancora�che�giuridica)�sulla�quale�le�decisioni�dell'or- gano�erano�destinate�ad�incidere,�e,�come�tali,�piu�attenti�e�sensibili�alle�esigenze�ed�alle�pro- blematiche�locali.� 3.2.2.�^Del�resto,�che�le�norme�oggi�censurate�siano�state�adottate�in�piena�aderenza� allo�spirito�dello�Statuto�siciliano,�e�stato�confermato�apertis�verbis�da�una�risalente�(ma� non�per�questo�meno�autorevole),�pronuncia�delle�Sezioni�Unite�della�Cortedi�Cassazione� (Cass.,�sez.�un.,�11�ottobre�1955,�n.�2994).� In�quella�occasione,�il�Supremo�Collegio,�trovandosi�a�giudicare�^in�vece�della�isti- tuenda�Corte�costituzionale�^proprio�sulla�conformita�a�Costituzione�del�Consiglio�di�Giu- stizia�Amministrativa,�ha�affermato�che��la�variante�nella�composizione�quantitativa�e�qualita- tiva�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�siciliana�non�e�senza�motivo,�ma�e� giustificata�ratione�materiae.�Invero,�il�Consiglio�non�esercita�soltanto�le�attribuzioni�devolute� dalla�legge�al�Consiglio�di�Stato�in�sede�giurisdizionale�(impugnazione�degli�atti�delle�Ammini- strazioni�statali),�ma�anche�dell'Amministrazione�regionale.�Ed�e�questo�il�motivo�che�spiega�la� partecipazione�di�componenti�designati�da�un�organo�locale...,�presumibilmente�meglio�infor- mata�dell'esigenze�locali�e�piu�sensibile�ad�esse.�Mediante�il�contemperamento�adottato,�l'istitu- zionedellaSezionenonhaobbeditosoltantoacriteridiopportunita�topografica,�masie�ispirata� ad�un�piu�profondo�e�piu�saldo�rispetto�delle�finalita�,�dei�bisogni�peculiari�della�Sicilia,�non� potendo�la�giustizia�amministrativa,�per�l'intima�connessione�che�essa�presenta�rispetto�all'Am- ministrazione�attiva,�prescindere�dalle�modificazioni�morfologiche�che�questa,�in�vista�dell'auto- nomia,�subisce�.� Cos|�ragionando,�il�Supremo�Collegio�ha�concluso�che��le�variazioni�morfologiche�del� Consiglio�regionale�di�giustizia�amministrativa�sono�in�funzione�di�quella�stessa�esigenza�di� decentramento,�che�ha�giustificato�l'istituzione�dell'Ente�regione�.� 3.2.3.�^Da�ultimo,�l'esattezza�di�tale�conclusione�ha�trovato�definitiva�conferma�in�una� fondamentale�pronuncia�di�codesta�Ecc.ma�Corte�(Corte�Cost.�n.�25/1976).� In�questa�decisione,�l'Ecc.ma�Corte�adita,�pur�avendo�riconosciuto�che��certamente� l'art.�23�dello�Statuto�della�Regione�siciliana�prevedeva�semplicemente�l'istituzione�in�Sicilia�di� una�sezione�giurisdizionale�del�Consiglio�di�Stato,�ed�e�innegabile�che�con�il�D.Lgs.�n.�654�del� 1948�e�stato�invece�istituito�un�organo�di�giustizia�amministrativa�caratterizzato�da�una�propria� particolarefisionomia�e�struttura�,�ha�tuttavia�concluso�che��la�legittimita�costituzionale�del� provvedimento�istitutivo�del�C.G.A.�della�Regione�siciliana�nel�suo�complesso�...,�riconosciuta� vent'anni�or�sono�da�una�nota�decisione�delle�sezioni�unite�della�Corte�di�cassazione,�e�dalla� stessa�adunanza�plenaria�del�Consiglio�di�Stato,�non�puo�non�essere�qui�confermata�.� La�Corte�ha�infatti�ritenuto�che��le�ragioni�per�cui�gli�era�stata�conferita�quella�partico- lare�composizione�caratterizzata�dalla�presenza�di�due�giuristi�designati�dalla�Giunta�regionale�� [oggi,�ai�sensi�dell'art.�6�D.Lgs.�373/2003,�dal�Presidente�della�Regione�siciliana]�fossero�da� rinvenire�proprio��nella�speciale�competenza�giurisdizionale�attribuita�dal�D.Lgs.�654�del� 1948al�C.G.A.�neiriguardidegliattieprovvedimentidefinitivisia�dell'Amministrazione�regio- nale,�sia�delle�altre�autorita�amministrative�aventi�sede�nel�territori�della�Regione�siciliana�.� 3.2.4.�^Cio�posto,�nessuna�rilevanza�puo�essere�attribuita�alle�disposizioni�richiamate� dal�Giudice�rimettente�quali�tertia�comparationis�a�sostegno�della�fondatezza�delle�censure� sollevate.� Ed�invero,�a�fronte�delle�considerazioni�fin�qui�svolte,�bisogna�piuttosto�ritenere�che�tali� disposizioni�(ed,�in�particolare,�quella�di�cui�all'art.�23,�3.�comma,�dello�Statuto�siciliano)� non�facciano�che�confermare�l'assoluta�ragionevolezza�(se�non�addirittura�l'opportunita�),�in� termini�di�aderenza�allo�spirito�dello�Statuto�siciliano,�della�scelta�di�prevedere�che�la�com- posizione�delle�sezioni�degli�organi�giurisdizionali�centrali�distaccate�in�Sicilia�(quale�e�,�nella� specie,�il�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa)�rispecchi�nel�modo�piu�fedele�quelle�esi- genze�di�autonomia�e�di�decentramento�che�fanno�della�Sicilia�una�Regione�a�statuto�spe- ciale,�^ed�anzi�caratterizzata�dal�piu�alto�grado�di�autonomia�^anche�in�conformita�ad� una�esegesi�teleologicamente�orientata�dell'art.�3�Cost.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� In�definitiva,�alla�luce�di�tutto�quanto�precede,�non�pare�possa�dubitarsi�del�carattere� legittimamente��praeter�statutum��delle�disposizioni�censurate:�la�questione�di�legittimita� costituzionale�sollevata�dal�Giudice�a�quo�dovra�pertanto�essere�dichiarata�infondata�dal- l'Ecc.ma�Corte�adita.� 4.1.�^Sotto�un�secondo�profilo,�il�Giudice�a�quo�denuncia�l'illegittimita�costituzionale� degli�artt.�4�e�6�D.Lgs.�373/2003,�nella�parte�in�cui�hanno�previsto�la�presenza�di�componenti� laici�di�designazione�regionale�nel�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�in�sede�giurisdizio- nale,�per�contrasto�con�l'art.�108�Cost.� Osserva�il�Giudice�rimettente�che�quest'ultima�disposizione�prevede�una�riserva�di�legge� statale�in�materia�di�ordinamento�giudiziario�(entro�cui�deve�essere�ricompresa�anche�la� composizione�degli�organi�giurisdizionali),�riserva�derogabile�soltanto�da�parte�di�una�norma� di�pari�rango�costituzionale,�da�interpretarsi�peraltro�in�modo�restrittivo.�Dall'art.�108�Cost.,� anche�alla�luce�del�nuovo�Titolo�V�della�Costituzione�(arg.�ex�art.�117,�2.�comma,�lett.�l)),� discende�pertanto�che�tutto�il�settore�dell'ordinamento�giudiziario�(lato�sensu�inteso)�deve� ritenersi�sottratto�a�qualsiasi�competenza�legislativa�delle�Regioni,�ivi�comprese�quelle�a�Sta- tuto�speciale.� Cio�posto,�il�Giudice�a�quo�solleva�questione�di�legittimita�costituzionale�delle�disposi- zioni�indicate�in�epigrafe�in�relazione�all'art.�108�Cost.,�in�quanto�sarebbero�intervenute� �praeter�statutum�ecioe�,�in�assenza�di�un'apposita�deroga�contenuta�in�una�norma�di�rango� costituzionale�in�una�materia�riservata�alla�esclusiva�competenza�legislativa�dello�Stato.� 4.2.�^La�censura,�per�come�prospettata,�e�manifestamente�infondata.� Ed�invero,�anche�volendo�prescindere�dal�pur�assorbente�rilievo�che�la�composizione�del� Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�e�comunque�riconducibile,�alla�luce�delle�argomenta- zioni�svolte�supra,�sub.�n.�3.2.,�all'art.�23,�1.�comma,�dello�Statuto�siciliano�(e�quindi�ad�una� norma�di�rango�costituzionale),�e�sufficiente�osservare�che�i�decreti�legislativi�di�attuazione� degli�statuti�speciali�(quale�e�,�nella�specie,�il�D.Lgs.�373/2003)�costituiscono,�per�consolidato� orientamento�di�codesta�Ecc.ma�Corte,�non�gia�leggi�regionali,�ma�fonti�statali�di�rango�pri- mario,�in�tutto�e�per�tutto�equiparate�alle�leggi�statali�ordinarie,�rispetto�alle�quali�anzi�pre- valgono�in�quanto�espressione�di�una��competenza�legislativa�atipica�(trale�altre,�Corte� Cost.�n.�224/1990;�Corte�Cost.�n.�483/1991;�Corte�Cost.�n.�260/1993).� Ne�discende�che�in�nessun�modo�potrebbe�risultare�violata�la�riserva�di�cui�all'art.�108� Cost.� Quanto�poi�ai�profili�di�possibile�compromissione�dell'indipendenza�dell'organo�giudi- ziale�connessa�alla�sua�composizione�non�totalmente�togata,�va�osservato�che�codesta� Corte�Costituzionale�ha�gia�avuto�occasione�di�affermare�che,�in�materia�di�indipendenza,� non�possono�applicarsi,�ai�giudici�speciali,�gli�stessi�parametri�costituzionali�fissati�per�il� giudice�ordinario.�Cio�in�quanto�l'articolo�108,�II�comma,�della�Costituzione�rimette�alla� discrezionalita�del�legislatore�la�individuazione�dei�modi�per�assicurare�l'indipendenzadei� giudici�speciali,�consentendogli�di�diversificare�la�disciplina�a�seconda�sia�del�momento�sto- rico�sia�del�tipo�di�giurisdizione�(sentenza�n.�108/1962).�Peraltro,�profilo�saliente�della� garanzia�di�indipendenza�e�rappresentato�dal�principio�di�inamovibilita�,che�vieta�dipreve- dere�un�potere�discrezionale�di�revoca�dell'incarico�(Corte�Costituzionale�n.�49/1968,� n.�25/1976,�n.�281/1989).� Nel�caso�di�specie,�non�sono�rinvenibili,�nella�norma�impugnata,�disposizioni�che�attri- buiscono,�nei�confronti�dei�magistrati�laici�prerogative�di�nomina�qualitativamente�diverse� da�quelle�che�presidiano�l'indipendenza�dei�membri�togati�(si�veda,�in�particolare,�il�procedi- mento�di�nomina�dei�Consiglieri�di�Stato�ex�articolo�19�della�legge�n.�186�del�1982�e�quello� dei�professori�in�cassazione�ex�lege�n.�3030�del�1998).� 5.1.�^Sotto�altro�profilo,�il�Giudice�a�quo�denuncia�l'illegittimita�costituzionale�degli� artt.�4�e�6�D.Lgs.�373/2003,�in�relazione�agli�artt.�3,�24�e�113�Cost.,�in�quanto,�nel�prevedere� che�il�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�in�sede�giurisdizionale�(sezione�distaccata�del� Consiglio�di�Stato)�giudichi�in�composizione�diversa�rispetto�a�quella�ordinaria�del�Consiglio� di�Stato,�introdurrebbero��una�ingiustificata�differenziazione�dell'organo�giudicante�e�quindi� anche�dell'esercizio�della�giurisdizione�su�una�parte�del�territorio�nazionale�.� Il�Giudice�rimettente�sostiene,�infatti,�che�dagli�artt.�3,�24,�1.�comma,�e�113,�1.�comma,� Cost.,�avuto�anche�riguardo�agli�artt.�5�e�120,�2.�comma,�Cost.�(ove�si�parla�di��tutela�dell'u- nita�giuridica��della�nazione),�sarebbe�desumibile�un�principio�di�necessaria�uniformita�su� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� tutto�il�territorio�nazionale�della�normativa�sugli�organi�giurisdizionali�^principio�deroga- bile�solo�da�parte�di�una�norma�di�pari�rango�costituzionale�^,�rispetto�al�quale�le�disposi- zioni�censurate�si�porrebbero�in�contrasto.� 5.2.�^Anche�tale�censura�deve�ritenersi�infondata.� 5.2.1.�^Anzitutto,�occorre�infatti�considerare�che,�secondo�quanto�diffusamente�esposto� supra,�sub�n.�3.2.,�l'istituzione�in�Sicilia�di�una�sezione�specializzata�del�Consiglio�di�Stato� appare�pienamente�riconducibile�all'art.�23,�1.�comma,�dello�Statuto�siciliano,�e�pertanto�ad� una�norma�di�rango�costituzionale.�Cio�bastaafugare�apriori�qualsiasi�dubbio�di�legittimita� costituzionale�nel�senso�prospettato�dal�Giudice�aquo.� 5.2.2.�^D'altra�parte,�anche�a�voler�ignorare�l'assorbente�rilievo�che�precede,�si�osserva� comunque�che�i�citati�parametri�costituzionali�non�paiono�in�realta�puntualmente�invocati� dal�Giudice�a�quo.� Ed�invero,�se�pure�costituisce�insegnamento�consolidato�di�codesta�Ecc.maCorte�che��le� modalita�di�esercizio�del�fondamentale�diritto�alla�tutela�giurisdizionale�non�possono�essere� diverse�in�una�Regione�rispetto�al�restante�territorio�nazionale,�soprattutto�quando�la�diversita� verrebbe�a�tradursi�in�un�sostanziale�indebolimento�della�tutela�stessa��(Corte�Cost.� n.�113/1993),�la�Corte�ha�altres|�precisato�che�per��modalita�di�esercizio��rispetto�a�cui�e� costituzionalmente�necessaria�una�disciplina�uniforme�su�tutto�il�territorio�nazionale�si� devono�intendere�soltanto��i�mezzi�e�le�forme�di�tutela�giurisdizionale�dei�diritti�e�degli�inte- ressi�legittimi��(Corte�Cost.�n.�150/1993),�mentre�l'esigenza�di�uniformita�si�estende�alla� disciplina�(anche�strutturale)�degli�organi�giurisdizionali�soltanto�nei�limiti�in�cui�cio�si�renda� necessario�perche�possano��a�tutti�essere�garantiti�pari�condizioni�e�strumenti�nel�momento�di� accesso�alla�fruizione�della�funzione�giurisdizionale,�il�cui�esercizio�e�imprescindibilmente�neu- tro,perche�insensibile�alla�localizzazione�in�questa�o�quella�Regione�(cos|�,�ancora,�Corte�Cost.� n.�150/1993).� Cos|�ragionando,�l'Ecc.ma�Corte�adita�ha�chiaramente�affermato,�proprio�con�riferi- mento�al�settore�della�giustizia�amministrativa,�che��la�specialita�della�materia,�se�puo�giusti- ficarel'attribuzioneadungiudicespecializzato�...,�inunasuapeculiarecomposizione,�...�delsin- dacato�giurisdizionale�sugli�atti�amministrativi�concernenti�la�materia�stessa,�non�giustifica� invece�una�tutela�giurisdizionale�differenziata,�quanto�alle�modalita�e�ai�contenuti,�in�presenza� di�situazioni�soggettive�di�identica�natura��(Corte�Cost.�n.�42/1991;�sul�punto,�cfr.�anche�la� gia�citata�Corte�Cost.�n.�25/1976,�ove,�con�particolare�riguardo�al�Consiglio�di�Giustizia� Amministrativa,�si�afferma�che��le�disposizioni�degli�artt.�24�e�113�della�Costituzione�...,�di� per�se�,�non�garantiscono�...�una�completa�uniformita�di�tutela�giurisdizionale�amministrativa�).� Dalle�citate�pronunce�emerge,�pertanto,�che�il�principio�della�uniformita�della�tutela� giurisdizionale�su�tutto�il�territorio�nazionale�rettamente�inteso�implica�soltanto�che,�in�pre- senza�di�situazioni�giuridiche�soggettive�di�eguale�natura,�sia�assicurata�a�tutti�i�cittadini� una�disciplina�uniforme�per�quanto�concerne�le�modalita�di�accesso�alla�tutela�giurisdizio- nale�(id�est,�le�regole�procedurali�applicabili),�nonche�relativamente�ai�contenuti�di�tale�tutela� (da�valutarsi�con�riferimento�alle�norme�di�diritto�sostanziale).�Diversamente,�infatti,�una� medesima�situazione�giuridica�soggettiva�rischierebbe�di�ricevere�una�tutela�giurisdizionale� differenziata�da�Regione�a�Regione:�il�che�e�costituzionalmente�inammissibile.� Al�di�la�di�tali�elementi�minimi�necessariamente�comuni�^rappresentati,�come�detto,� dalle�norme�processuali�e�sostanziali�applicabili�^,�il�principio�in�esame�non�esclude�tuttavia� in�alcun�modo�che�le�controversie�in�una�determinata�materia�possano�essere�attribuite�ad� un�giudice�(o�ad�una�sezione)�specializzato,�avente�cioe�particolare�composizione,�nei�limiti� in�cui�cio�sia�giustificato�in�ragione�della�specialita�della�materia�medesima�(e�quindi,�in� ultima�analisi,�del�principio�di�ragionevolezza).� 5.2.3.�^Orbene,�alla�luce�delle�osservazioni�che�precedono,�non�pare�revocabile�in�dub- bio�che�l'istituzione�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa,�nella�sua�composizione� mista,�non�puo�in�alcun�modo�considerarsi�confliggente�con�i�parametri�costituzionali�invo- cati�dal�Giudice�a�quo.� Occorre�infatti�considerare�che�le�norme�di�diritto�processuale�e�sostanziale�destinate�a� trovare�applicazione�dinanzi�al�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�sono�in�tutto�e�per� tutto�le�medesime�applicabili�davanti�al�Consiglio�di�Stato:�cio�esclude�alla�radice�che�identi- che�situazioni�giuridiche�soggettive�possano�ricevere�in�Sicilia�una�tutela�in�qualche�misura� diversa�rispetto�al�resto�del�territorio�nazionale.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Semplicemente,�l'unica�differenza�e��rappresentata�dalla�speciale�composizione�mista�del- l'organo,�laquale,�seperunverso,�comedetto,�nonincideinalcunmodosullenormesostanziali� e�processuali�applicabili�davanti�allo�stesso�^e�quindi�sulla�pienezza�(nonche�l'uniformita��)del� diritto�alla�tutela�giurisdizionale�spettante�a�ciascun�cittadino�^,�per�un�altro,�deve�ritenersi�del� tutto�legittima�e�ragionevole,�in�quanto�giustificata�dalla�specialita��della�materia�trattata�(l'im- pugnazione�degli�atti�delle�Amministrazioni�regionali).�Si�e��gia��osservato,�infatti,�che�la�scelta� legislativa�di�inserire�all'interno�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�in�sede�giurisdizio- nale�dei�componenti�laici�di�designazione�regionale�e��stata�dettata�proprio�dall'esigenza�di�assi- curare�che�il�contenzioso�amministrativo�regionale�fosse�affidato�(anche)�a�soggetti�piu��vicini� alla�realta��locale�su�cui�intervenire�e�maggiormente�sensibili�a�quelle�istanze�autonomistiche�e� di�decentramento�che�fanno�della�Sicilia�una�Regione�a�statuto�speciale�(sul�punto�si�rinvia,� per�brevita��,�alle�argomentazioni�svolte�supra,�sub�n.�3.2.).� Bisogna�pertanto�concludere�che�le�disposizioni�censurate,�nella�parte�in�cui�hanno� disciplinato�la�composizione�mista�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�in�sede�giuri- sdizionale,�sono�state�emanate�dal�Legislatore�nel�pieno�rispetto�dei�parametri�costituzionali� invocati�dal�Giudice�rimettente,�e�che�anzi�tale�composizione�costituisce�diretta�attuazione� del�principio�di�ragionevolezza�e�di�eguaglianza�sostanziale�di�cui�all'art.�3�Cost.� 6.1.�^Con�un�ulteriore�ordine�di�censure,�il�Giudice�aquo�sostiene�che�le�disposizioni�indi- cate�in�epigrafe�sarebbero�illegittime�in�relazione�agli�artt.�102�e�108�Cost.,�sotto�un�primo�pro- filo,�in�quanto�l'art.�102,�2.�comma,�consentirebbe�l'istituzione�di�sezioni�specializzate�soltanto� presso�gli�organi�giurisdizionali�ordinari,�precludendone�invece�la�costituzione�presso�i�giudici� speciali;�sotto�altro�profilo,�in�quanto�l'istituzione�di�sezioni�specializzate�sarebbe�comunque� assoggettata�alla�riserva�di�legge�statale�di�cui�all'art.�108,�1.�comma,�Cost.� 6.2.�^Le�censure,�per�come�prospettate,�sono�manifestamente�infondate.� 6.2.1.�^Ed�invero,�anche�volendo�prescindere�dall'assorbente�considerazione�che�e��lo� stesso�art.�23,�1.�comma,�dello�Statuto�siciliano�(norma�di�rango�costituzionale)�ad�avere� previsto�l'istituzione�in�Sicilia�di�una�sezione�specializzata�del�Consiglio�di�Stato,�competente� �per�gli�affari�concernenti�la�Regione�,�si�osserva,�in�primo�luogo,�che�la�tesi�del�rimettente,� secondo�cui�l'art.�102,�2.�comma,�Cost.�vieterebbe�l'istituzione�di�sezioni�specializzate�presso� i�giudici�speciali,�e��del�tutto�destituita�di�fondamento.� Codesta�Ecc.ma�Corte�ha�infatti�a�piu��riprese�chiarito�che,�se�pure�e��vero�che�l'art.�102,� 2.�comma,�Cost.�(a�mente�del�quale��possono...�istituirsipressogliorganigiudiziariordinari� sezioni�specializzate�per�determinate�materie,�anche�con�la�partecipazione�di�cittadini�idonei� estranei�alla�magistratura�)�e��dettato�con�esclusivo�riferimento�agli�organi�giurisdizionali� ordinari,�la�facolta��per�il�Legislatore�di�istituire�sezioni�specializzate�(con�tale�nozione�inten- dendosi�le�sezioni�contraddistinte�da�una�composizione�diversa�da�quella�ordinaria)�presso�i� giudici�speciali�deve�ritenersi�ricompresa�nella�generale�riserva�di�cui�all'art.�108,�1.�comma,� Cost.�(cfr.�Corte�Cost.�n.�49/68�e�Corte�Cost.�n.�353/02);�tale�istituzione�e��pertanto�legittima� nei�limiti�in�cui�la�speciale�composizione�della�sezione,�da�un�lato,�non�contrasti�con�il�prin- cipio�di�ragionevolezza�(sul�punto,�v.�supra,�sub�n.�3.2.),�e,�dall'altro,�garantisca�comunque� l'indipendenza�e�l'imparzialita��dei�giudicanti,�ai�sensi�dell'art.�108,�2.�comma,�Cost.� La�Corte�ha�anzi�precisato�che�dall'applicazione�dell'art.�102,�2.�comma,�Cost.�alla�sola� magistratura�ordinaria�discende�soltanto�che,�mentre�nelle�sezioni�specializzate�presso� l'A.G.O.�e��necessario�che�una�parte�dei�componenti�sia�costituita�da�magistrati�ordinari� (cio��essendo�espressamente�imposto�dalla�citata�disposizione�costituzionale),�quelle�costituite� presso�i�giudici�speciali�possono�essere�formate�anche�integralmente�^pur�sempre�nel� rispetto�del�duplice�limite�esaminato�^da�membri�laici.� Del�resto,�la�possibilita��di�istituire�sezioni�specializzate�presso�i�giudici�speciali�e��stata� riconosciuta�anche�dalle�Sezioni�Unite�della�Corte�di�Cassazione�nella�citata�sentenza� n.�2994/55.� In�tale�decisione,�infatti,�il�Supremo�Collegio,�nell'affermare�che�nulla�esclude�che�le� sezioni�di�un�organo�giurisdizionale�siano�contraddistinte�da�una�composizione�numerica� e/o�qualitativa�particolare��in�funzione�di�pressanti�esigenze�determinate�dalla�natura�delle� controversie�all'organo�stesso�devolute,�senza�trascendere�nell'istituzione�di�un�giudice�speciale,� eferire�cos|�lefondamentaligaranzie�delsingolo�,�ha�concluso�apertis�verbis�^riferendosi�pro- prio�al�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�^che��la�rilevata�elasticita�del�concetto�di� sezione�...�ha�trovato�applicazione�anche�nella�storia�della�giurisdizione�amministrativa�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 6.2.2.�^In�secondo�luogo,�nessun�pregio�merita�la�censura�prospettata�dal�rimettente,� secondo�cui�le�disposizioni�censurate�contrasterebbero�con�l'art.�108�Cost.,�in�quanto�que- st'ultima�disposizione�prevede�una�riserva�di�legge�statale�anche�in�ordine�all'istituzione�delle� sezioni�specializzate.� Rinviando�alle�osservazione�espresse�supra,�sub�nn.�4�e�5,�basta�qui�ribadire�che�e��lo� stesso�Statuto�siciliano�a�prevedere�l'istituzione�in�Sicilia�di�una�sezione�specializzata�del� Consiglio�di�Stato�competente��per�gli�affari�concernenti�la�Regione�,�e�che�comunque�il� D.Lgs.�373/2003�non�ha�valore�di�fonte�regionale,�ma�di�legge�statale�ordinaria.� 7.1.�^Ancora,�il�Giudice�a�quo�denuncia�l'illegittimita��costituzionale�delle�norme�in�epi- grafe�per�contrasto�con�la�VI�Disposizione�Transitoria�della�Costituzione,�nella�parte�in�cui� quest'ultima�esclude�dalla�necessita��di�revisione,�oltre�alla�Corte�dei�Conti�e�ai�Tribunali� militari,�anche�il�Consiglio�di�Stato.� Nell'opinione�del�rimettente,�infatti,�il�D.Lgs.�373/2003,�istituendo�una�sezione�specializ- zata�di�tale�organo,�avrebbe�proceduto�ad�una�sostanziale�revisione�dello�stesso,�non�consen- tita�dalla�citata�Disposizione�Transitoria.� 7.2.�^La�tesi,�per�come�prospettata,�e��manifestamente�infondata.�Essa,�infatti,�costitui- sce�il�frutto�di�una�interpretazione�del�tutto�distorta�dell'invocato�parametro�costituzionale.� La�VI�Disposizione�Transitoria�della�Costituzione,�invero,�nell'escludere�la�necessita��di� procedere�alla�revisione�di�alcuni�giudici�speciali�(tra�cui�il�Consiglio�di�Stato),�non�ha�fatto� altro�che�prendere�atto�della�conformita��dell'ordinamento�di�tali�organi�speciali�di�giurisdi- zione�ai�principi�della�nuova�Costituzione�Repubblicana,�ed,�in�particolare,�alle�norme�det- tate�in�materia�di�imparzialita��ed�indipendenza�dei�giudicanti.�Essa,�pertanto,�non�puo��essere� certamente�intesa�nel�senso�che�debba�ritenersi�costituzionalmente�illegittima�qualsiasi�modi- fica�della�disciplina�di�tali�organi�giurisdizionali,�e,�men�che�mai,�l'istituzione�presso�gli�stessi� di�nuove�sezioni,�ancorche�specializzate,�le�quali�devono�quindi�ritenersi�ammissibili�nei� limiti�consentiti�dai�principi�dettati�dal�Legislatore�Costituente�in�materia�di�ordinamento� della�giustizia�(cfr.�in�particolare,�il�Titolo�IV�della�Costituzione).� Orbene,�a�prescindere�dalla�considerazione�che�l'istituzione�di�nuove�sezioni�non�puo��di� per�se�considerarsi�una�forma�di�revisione�di�un�organo�^da�ritenersi,�come�visto,�comunque� consentita,�ove�intervenuta�nel�rispetto�dei�principi�costituzionali�^,�occorre�altres|��ricordare� che�tale�istituzione�e��avallata�da�specifiche�disposizioni�della�Carta�Costituzionale�(con�rife- rimento�ai�giudici�speciali,�si�e��gia��esaminato�supra,�sub�n.�6.2.1.�il�rilievo�che�assume� l'art.�108�Cost.).�Cio��basta�a�fugare�qualsiasi�dubbio�di�legittimita��costituzionale�delle�dispo- sizioni�censurate�nel�senso�prospettato�dal�Giudice�a�quo.� Dal�resto,�l'infondatezza�della�questione�sollevata�dal�rimettente�si�dimostra�ancora�piu�� manifesta,�se�si�considera�che,�come�piu��volte�ricordato,�e��lo�stesso�Statuto�siciliano�(norma� di�rango�costituzionale)�ad�avere�prefigurato�l'istituzione�in�Sicilia�in�una�sezione�specializ- zata�del�Consiglio�di�Stato.� 8.1.�^Sotto�un�ultimo�profilo,�il�Giudice�rimettente�denuncia�il�contrasto�delle�norme� indicate�in�epigrafe�con�l'art.�117,�2.�comma,�lett.�l)�Cost.,�nonche�con�gli�artt.�5,�117,�1.� comma,�e�120,�2.�comma,�Cost.�e�con�l'art.�14�dello�Statuto�della�Regione�siciliana,�nella� parte�in�cui�tali�ultime�disposizioni�riservano�alla�legislazione�esclusiva�dello�Stato�la�mate- ria�giurisdizionale.� 8.2.�^Anche�questa�censura�e��manifestamente�infondata.� Ed�invero,�fermo�restando�che�l'art.�10�L.�Cost.�n.�3/2001�^recante��Modifiche�al�titolo� V�della�parte�seconda�della�Costituzione��^dispone�che��sino�all'adeguamento�dei�rispettivi� statuti,�le�disposizioni�della�presente�legge�costituzionale�si�applicano�anche�alle�Regioni�a�sta- tutospecialeedalleProvinceautonomedi�Trento�eBolzanoperlepartiincuiprevedonoforme� diautonomiapiu�ampie�rispetto�a�quelle�gia�attribuite��(cd.�clausola�di�maggior�favore),�e��suf- ficiente�qui�ribadire�(secondo�quanto�diffusamente�esposto�supra,�sub�n.�4.2.),�da�un�lato,� che�e��lo�stesso�Statuto�siciliano�(norma�costituzionale)�a�prevedere�l'istituzione�in�Sicilia�di� una�sezione�specializzata�del�Consiglio�di�Stato;�dall'altro,�che�comunque�il�D.Lgs.� 373/2003�non�ha�valore�di�fonte�regionale,�bens|��di�legge�statale�ordinaria.�Di�tal�che�in�nes- sun�modo�potrebbe�risultare�violata�la�riserva�di�cui�all'art.�117,�2�comma,�lett.�l)�Cost.� P.Q.M.�si�conclude�affinche�la�questione�di�legittimita��costituzionale�sollevata�dal�Presi- dente�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�per�la�Regione�siciliana�sia�dichiarata�inam- missibile,�o�comunque�infondata.� Roma,�7�aprile�2004�^Vice�Avvocato�Generale�Ignazio�Francesco�Caramazza�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Corte Costituzionale, sentenza 28 ottobre ^4 novembre 2004, n. 316 ^Pres.�V.�Onida�^ Red.�P.A.�Capotosti�^Giudizi�incidentali�di�legittimita�costituzionale�promossi�con� varie�ordinanze�di�rimessione�dal�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�per�la�Regione� siciliana�e�dal�Presidente�dello�stesso�Consiglio.�Intervenienti:�Ausonia�Servizi�Tributari� S.p.A.�(avv.�S.�Raimondi),�Sipa�S.p.A.�(avv.�A.�Scuderi),�Regione�Sicilia�(avv.�M.�Arca- dipane�e�G.�Carapezza),�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri�(ct.�11358/04,�avv.�Stato� I.F.�Caramazza).� La�Corte: 1)�dichiara�inammissibili�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�degli�artt.�4,�commi�1,�let tera�d),�e�2,�6,�comma�2,�e�15,�commi�1�e�2,�del�decreto�legislativo�24�dicembre�2003,�n.�373� (Norme�di�attuazione�dello�statuto�speciale�della�Regione�siciliana�concernenti�l'esercizio�nella� Regione�delle�funzioni�spettanti�al�Consiglio�di�Stato),�nonche�dell'art.�6�del�decreto-legge� 24�dicembre�2003,�n.�354�(Disposizioni�urgentiper�ilfunzionamento�dei�tribunali�delle�acque,� nonche�interventi�per�l'amministrazione�della�giustizia),�convertito�in�legge,�con�modificazioni,� dall'art.�1�della�legge�26�febbraio�2004,�n.�45,�sollevate�dal�Presidente�del�Consiglio�di�giustizia� amministrativa�per�la�Regione�siciliana,�in�riferimento�agli�artt.�23�e�14,�primo�comma,�dello� statuto�speciale�della�Regione�siciliana,�ed�agli�artt.�102,�primo�comma,�108,3,24,�primo� comma,�113,�primo�comma,�5,�117,�primo�e�secondo�comma,�lettera�l),�120,�secondo�comma,�e� alla�VI�disposizione�transitoria,�primo�comma,�della�Costituzione;� 2)�dichiara�non�fondate�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�dei�medesimi�artt.�4,� commi�1,�lettera�d),�e�2,�6,�comma�2,�e�15,�commi�1�e�2,�del�decreto�legislativo�24�dicembre� 2003,�n.�373,�nonche�dell'art.�6�del�d.l.�n.�354�del�2003,�convertito�in�legge,�con�modificazioni,� dall'art.�1�della�legge�n.�45�del�2004,�sollevate�dal�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la� Regione�siciliana,�in�riferimento�agli�artt.�23�e�14,�primo�comma,�dello�statuto�speciale�della� Regione�siciliana,�ed�agli�artt.�102,�primo�comma,�108,�3,�24,�primo�comma,�113,�primo�comma,� 5,117,primoesecondocomma,letteral),120,secondocomma,ealla�VIdisposizionetransito- ria,�primo�comma,�della�Costituzione.� (Costituzione,�artt.�3,�5,�24,�102,�108,�113,�117,�120�e�VI�disposizione�transitoria;�regio�decreto�legi- slativo�15�maggio�1946,�n.�455,�artt.�14�e�23;�decreto�legislativo�24�dicembre�2003,�n.�373,�artt.�4,�6�e�15).� ��(Omissis)�Considerato�in�diritto� 1.�^Le�questioni�di�legittimita�costituzionale�sollevate,�con�le�ordinanze�in�epigrafe,�dal� Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�siciliana�hanno�in�primo�luogo�ad� oggetto:�l'art.�3,�primo�comma,�del�d.�lgs.�lgt.�16�marzo�1946,�n.�98�(Integrazioni�e�modifiche� al�d.l.�lgt.�25�giugno�1944,�n.�151,�relativo�all'Assemblea�per�la�nuova�costituzione�dello� Stato,�al�giuramento�dei�membri�del�Governo�ed�alla�facolta�delGovernodiemanare�norme� giuridiche),�gli�artt.�1,�2,�secondo�comma,�lettere�b)�e�c),�quarto�comma,�lettera�b),quinto,� sesto,�ottavo�comma,�3,�primo,�secondo,�terzo,�quarto,�quinto,�sesto�ed�ottavo�comma,�4,�5,� 6,�7,�8�e�9�del�d.�lgs.�6�maggio�1948,�n.�654�(Norme�per�l'esercizio�nella�Regione�siciliana� delle�funzioni�spettanti�al�Consiglio�di�Stato),�l'art.�4�del�d.l.�lgt.�25�giugno�1944,�n.�151�(rela- tivo�all'Assemblea�per�la�nuova�costituzione�dello�Stato,�al�giuramento�dei�membri�del� Governo�ed�alla�facolta�del�Governo�di�emanare�norme�giuridiche)�e�l'art.�1�del�d.�lgs.�Presi- dente�della�Regione�siciliana�31�marzo�1952,�n.�8�(Trattamento�economico�dei�membri�del� Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�siciliana).�Costituiscono�altres|�oggetto� delle�predette�questioni�di�legittimita�costituzionale�gli�artt.�4,�comma�1,�lettera�d),ecomma� 2,�6,�comma�2,�e�15,�commi�1�e�2,�del�d.�lgs.�24�dicembre�2003,�n.�373�(Norme�di�attuazione� dello�Statuto�speciale�della�Regione�siciliana�concernenti�l'esercizio�nella�regione�delle�fun- zioni�spettanti�al�Consiglio�di�Stato)�e�l'art.�6�del�d.l.�24�dicembre�2003,�n.�354�(Disposizioni� urgenti�per�il�funzionamento�dei�tribunali�delle�acque,�nonche�interventi�per�l'amministra- zione�della�giustizia).� I�parametri�costituzionali�evocati�sono�gli�artt.�3,�5,�24,�primo�comma,�100,�101,�102,� primo�e�secondo�comma,�108,�primo�e�secondo�comma,�111,�113,�primo�comma,�117,�primo� e�secondo�comma,�lettera�l),�120,�135�e�VI�disposizione�transitoria,�primo�comma,�della� Costituzione,�nonche�gli�artt.�14,�primo�comma,�23,�24,�primo�comma,�e�43�del�r.d.�lgs.� 15�maggio�1946,�n.�455�(Approvazione�dello�Statuto�della�Regione�siciliana)�e�l'art.�1�della� legge�costituzionale�26�febbraio�1948,�n.�2�(Conversione�in�legge�costituzionale�dello�statuto� della�Regione�siciliana,�approvato�con�il�decreto�legislativo�15�maggio�1946,�n.�455).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Diversi�sono�i�profili�di�costituzionalita��prospettati�dai�giudici�rimettenti.�Innanzi� tutto,�l'assoluta�indeterminatezza�della�delega�prevista�dal�d.�lgs.�lgt.n.�98del�1946,�che� avrebbe�lasciato�sostanzialmente�arbitro�il�Governo�di�legiferare�in�qualsiasi�materia,� salvo�alcune�specifiche�eccezioni,�cosicche�,�sotto�questo�aspetto,�risulterebbe�viziato,�in� via�derivata,�il�d.�lgs.�n.�654�del�1948.�In�secondo�luogo�il�giudice�aquo censura,�per� quanto�attiene�alla�composizione�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa,�le�norme�di� attuazione�dello�statuto�contenute�nel�citato�d.�lgs.�n.�654,�perche�in�contrasto�con� l'art.�23�dello�statuto�stesso,�oltre�che�con�le�disposizioni�costituzionali�^artt.�102,�primo� comma,�e�108,�primo�comma�^che�prevedono�la�riserva�di�legge�statale�per�quanto� riguarda�l'ordinamento�giudiziario�e�l'istituzione�di�sezioni�specializzate,�in�modo�da� determinare�una�disciplina�unitaria�ed�inderogabile�in�materia�sull'intero�territorio�nazio- nale.�Questi�stessi�profili�di�censura�riguarderebbero,�ad�avviso�del�giudice�aquo, anche� il�sopravvenuto�d.�lgs.�n.�373�del�2003,�tanto�piu��che�i�principi�unitari�insiti�nelle�nuove� competenze�legislative�esclusive�dello�Stato�imporrebbero�un'esegesi�strettamente�letterale� dell'art.�23�dello�statuto�siciliano.� Inoltre,�secondo�il�giudice�rimettente,�un�altro�profilo�di�incostituzionalita��concerne�la� mancanza�delle�necessarie�garanzie�di�indipendenza�ed�imparzialita��che�debbono�caratteriz- zare�l'incarico�di�componente�laico�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa,�anche�per� quanto�attiene�al�regime�delle�incompatibilita��professionali,�al�trattamento�economico�ed�al� loro�status complessivo.�Ne�,�d'altra�parte,�le�nuove�norme�di�attuazione�dello�statuto�speciale� siciliano�contenute�nel�citato�decreto�n.�373�del�2003�avrebbero,�ad�avviso�del�giudice�rimet- tente,�eliminato�questi�profili�di�incostituzionalita��,�poiche�anche�oggi�il�regime�dei�compo- nenti�laici�e�togati�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�non�e��affatto�identico�e,�per�di� piu��,�la�necessaria�presenza�di�due�membri�laici�nel�collegio�giudicante�sottolinea�questa�diffe- renziazione�anche�nell'esercizio�della�funzione�giurisdizionale.� 2.�^La�sostanziale�omogeneita��delle�questioni�di�legittimita��costituzionale�prospettate�e� l'identita��dei�parametri�costituzionali�evocati�inducono�a�riunire�i�procedimenti�inesame,� affinche�siano�decisi�con�un'unica�pronuncia.� 3.�^Le�ordinanze�nn.�443�e�902�del�2003�e�n.�30�del�2004�in�particolare�hanno�ad� oggetto�varie�disposizioni�di�attuazione�dello�statuto�siciliano�contenute�nel�citato�decreto� legislativo�n.�654�del�1948,�il�quale�peraltro�e��stato,�dopo�la�proposizione�delle�ordinanze� stesse,�sostituito�ed�espressamente�abrogato�dal�decreto�legislativo�24�dicembre�2003,� n.�373.�A�seguito�della�sopravvenienza�di�queste�disposizioni,�che�hanno�mutato�il�quadro� normativo�di�riferimento,�va�pertanto�disposta�la�restituzione�degli�attialgiudice�rimettente,� affinche�valuti�se�tuttora�permane�la�rilevanza�delle�questioni�di�legittimita��costituzionale� sollevate�con�le�predette�ordinanze.� 4.�^Il�Presidente�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�siciliana,�in� sede�di�trattazione�di�misure�cautelari�provvisorie�ai�sensi�dell'art.�21,�nono�comma,�della� legge�6�dicembre�1971,�n.�1034,�introdotto�dall'art.�3�della�legge�n.�205�del�2000,�ha�sollevato� con�due�distinti�atti,�iscritti�rispettivamente�ai�nn.�272�e�273�del�registro�ordinanze�2004,� varie�questioni�di�legittimita��costituzionale�incentrate�essenzialmente�sulla�composizione� �mista��del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�prevista�dal�citato�d.�lgs.�n.�373�del�2003.� Tali�questioni�sono�inammissibili�per�difetto�di�rilevanza,�in�quanto�il�presidente�del�collegio� non�deve�certo�verificare,�in�sede�di�trattazione�monocratica�^per�ragioni�di��estrema�gra- vita��ed�urgenza��^di�una�domanda�cautelare,�la�legittimita��di�norme�riguardanti�la�compo- sizione�del�collegio�giudicante,�il�quale�si�deve�costituire�subito�dopo,�cioe���nella�prima� camera�di�consiglio�utile�,�per�decidere�sulla�medesima�domanda�cautelare.� 5.�^Tutto�cio��premesso,�vanno�esaminate�nel�merito�le�questioni�di�legittimita��costitu- zionale�sollevate�con�l'ordinanza�n.�430�del�2004,�le�quali�non�sono�fondate.� L'art.�23�dello�statuto�della�Regione�siciliana,�approvato�con�r.d.�lgs.�15�maggio�1946,� n.�455,�convertito�in�legge�costituzionale�26�febbraio�1948,�n.�2,�stabilisce�un�principio�di� specialita��,�disponendo�che��gli�organi�giurisdizionali�centrali�avranno�in�Sicilia�le�rispettive� sezioni�per�gli�affari�concernenti�la�Regione��e�prevedendo�anche�che�le��Sezioni�del�Consi- glio�di�Stato�e�della�Corte�dei�conti�svolgeranno�altres|��le�funzioni,�rispettivamente,�consul- tive�e�di�controllo�amministrativo�e�contabile�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Tale�disposizione�ha�avuto�una�prima�attuazione�con�il�citato�d.�lgs.�6�maggio�1948,� n.�654,�che�ha�appunto�istituito�il�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�sici- liana�con�il�compito�di�esercitare��le�funzioni�consultive�e�giurisdizionali�spettanti�alle� sezioni�regionali�del�Consiglio�di�Stato�previste�dall'art.�23�dello�statuto�della�Regione�sici- liana�.�Si�stabiliva�che�tale�organo�fosse�presieduto�da�un�Presidente�di�sezione�del�Consiglio� di�Stato�e,�in�sede�giurisdizionale,�fosse�composto�da�due�magistrati�dello�stesso�Consiglio� di�Stato�e�da�due��giuristi��non�togati�scelti�dalla�giunta�regionale,�con�un�incarico�qua- driennale�rinnovabile,�tra�professori�universitari�di�diritto�o�avvocati�abilitati�al�patrocinio� innanzi�alle�giurisdizioni�superiori,�ai�quali,�durante�la�carica,�era�interdetto�l'esercizio�della� professione�davanti�alle�giurisdizioni�amministrative.� Modificazioni�ed�integrazioni�al�suddetto�d.�lgs.�n.�654�del�1948�sono�state�introdotte� dal�d.�P.R.�5�aprile�1978,�n.�204,�anche�a�seguito�della�sentenza�di�questa�Corte�n.�25�del� 1976,�prevedendo�in�particolare�che�i��giuristi��non�togati�componenti�del�Consiglio�di�giu- stizia�amministrativa,�in�sede�giurisdizionale,�fossero�quattro�ed�il�loro�mandato�avesse�una� durata�di�sei�anni�non�rinnovabile,�anche�se�per�essi�era�ammessa�la�prorogatio della�carica,� e�disponendo�altres|�che�il�collegio�giudicante�fosse�composto�dal�presidente,�da�due�consi- glieri�di�Stato�e�da�due�membri��laici�.� Questi�due�decreti�di�attuazione�dell'art.�23�dello�statuto�siciliano�sonostati�pero�espres- samente�abrogati�ed�integralmente�sostituiti�dal�d.�lgs.�24�dicembre�2003,�n.�373,�il�quale,� innanzi�tutto,�in�coerenza�con�il�tenore�letterale�dell'art.�23,�ha�mutato�la�struttura�organiz- zativa�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa,�stabilendone�la�composizione�in�due�sezioni,� con�funzioni�rispettivamente�consultive�e�giurisdizionali,�le�quali��costituiscono�sezioni�stac- cate�del�Consiglio�di�Stato�.�In�correlazione�con�questo�nuovo�assetto�organizzativo�sono� stati�introdotti�significativi�mutamenti�alla�previgente�disciplina,�prevedendo,�tra�l'altro,� l'aumento�del�numero�dei�componenti��togati��e��laici��ed�una�loro�diversa�ripartizione�tra� le�due�sezioni,�nonche�la�formale�equiparazione�di�questi�ultimi�ai�primi�per�quanto�attiene� allo�stato�giuridico,�al�regime�disciplinare�ed�anche,�sia�pure�entro�certi�limiti,�al�trattamento� economico.� 6.�^Il�profilo�centrale�delle�questioni�di�legittimita�costituzionale�sollevate�con�l'ordi- nanza�in�esame�concerne�essenzialmente�l'interpretazione�dell'art.�23�dello�statuto�siciliano,� dal�momento�che�in�primo�luogo�si�dubita�che�le�denunciate�norme�del�decreto�di�attuazione� n.�373�del�2003�siano�compatibili�con�il�predetto�articolo,�sostenendo�il�giudice�rimettente� che�il�decreto�stesso�sarebbe�non�solo�praeter statutum,�ma�addirittura�contra statutum.� Va�ricordato�che�il�decentramento�territoriale�degli�organi�giurisdizionali�centrali,�san- cito�in�via�di�principio�dal�citato�art.�23,�corrisponde�ad�un'antica�tradizione�siciliana,�che� non�si�limita�all'esperienza�della�Corte�di�cassazione�di�Palermo�prima�dell'unificazione�del� 1923,�ma�addirittura�risale�all'ordinamento�del�Regno�delle�Due�Sicilie,�con�l'istituzione�in� Palermo�di�supremi�organi�di�giustizia�distinti�da�quelli�omologhi�con�sede�a�Napoli.� L'art.�23�contiene�dunque�un�principio�di�specialita�,�che�riafferma,�anche�se�in�termini�gene- rici�ed�atecnici,�per�di�piu�formulati�anteriormente�alla�redazione�del�testo�costituzionale,� un'aspirazione�viva,�e�comunque�saldamente�radicata�nella�storia�della�Sicilia,�ad�ottenere� forme�di�decentramento�territoriale�degli�organi�giurisdizionali�centrali.�I�decreti�menzionati� hanno�avuto�l'intento�di�attuare�concretamente�questa�aspirazione,�predisponendo�moduli� organizzativi�e�funzionali,�che,�tra�le�realizzazioni�astrattamente�possibili,�specificassero�ed� eventualmente�integrassero�i�principi�enunciati.� Tali�moduli�del�resto�ebbero�gia�,�nel�passato,�uno�scrutinio�favorevole�da�parte�di�questa� Corte,�poiche�nella�citata�sentenza�n.�25�del�1976�si�riconobbe�che,�nonostante�l'art.�23�pre- veda�semplicemente�l'istituzione�di�una�sezione�giurisdizionale�del�Consiglio�di�Stato�e�non� di�un�organo�di�giustizia�amministrativa�come�quello�disegnato�dal�d.P.R.�n.�654�del�1948,� tale�organo�esercitava�le�stesse�funzioni�delle�sezioni�giurisdizionali�del�Consiglio�di�Stato.� Pertanto,�secondo�la�stessa�sentenza,��la�legittimita�costituzionale�del�provvedimento�istitu- tivo�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�della�Regione�siciliana�nel�suo�complesso�� non�poteva�non�essere�confermata,�dopo�la�reiezione,�nella�sentenza�delle�Sezioni�Unite�della� Corte�di�cassazione�n.�2994�del�1955,�delle�varie�eccezioni�di�costituzionalita�sollevate�sul� medesimo�decreto�n.�654�del�1948.� In�ogni�caso,�va�sottolineato�che�il�d.�lgs.�n.�373�del�2003�ha�attuato�una�completa�revi- sione�della�previgente�normativa�eliminando�precedenti��anomalie�,�gia�segnalate�dalla� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Corte,�e�in�particolare�ha�ripristinato�l'originario�modello�statutario�di�decentramento,�orga- nizzato�su�due�sezioni��staccate��del�Consiglio�di�Stato,�dando�cos|��piena��attuazione�al� principio�di�specialita�contenuto�nell'art.�23.�In�questo�modo�si�e�dato�vita�ad�una�disciplina� che�ha�fissato�entro�i�contorni�dello�statuto�quelli�che,�in�relazione�a�questo�profilo�partico- lare,�si�possono�definire�i��contenuti�storico-concreti��dell'autonomia�regionale�siciliana� (cfr.�sentenza�n.�213�del�1998).� La�peculiare�struttura�e�composizione�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�deli- neate�dal�decreto�n.�373�appaiono�dunque�pienamente�giustificate,�stante�la�chiarezza�del� principio�espresso�nell'art.�23�ma�anche�l'assenza�di�soluzioni�organizzative�prestabilite,�dal- l'intento�di�realizzare�concretamente�quel�principio�attraverso�la�prefigurazione�di�un�appo- sito�modello�la�cui�specialita�,�alla�stregua�della�consolidata�giurisprudenza�di�questa�Corte,� non�appare�certo�praeter statutum. A�questo�riguardo�e�significativo�ricordare�che�lo�statuto� speciale�per�il�Trentino-Alto�Adige�(ed�il�relativo�decreto�di�attuazione�6�aprile�1984,� n.�426)�si�sia�ispirato�agli�stessi�principi�di�autonomia,�riproducendo�sostanzialmente,�a� distanza�di�anni,�il�modello�organizzativo�siciliano�basato�sulla�presenza,�nell'organo�di�giu- stizia�amministrativa,�di�membri��non�togati��designati�in�sede�locale.�Si�tratta�evidente- mente�di�un�modello�del�tutto�particolare�fondato�sulla��specialita���di�alcuni�statuti�regio- nali�i�quali�possono�anche,�nel�campo�dell'organizzazione�giudiziaria,�contenere�norme�a� loro�volta�espressive�di�autonomia.� Alla�stregua�di�queste�considerazioni�va�pertanto�rigettata�la�censura�principale,� secondo�cui�la�composizione��mista��delle�sezioni�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa� siciliano�sarebbe�contra statutum.L'art.�4,�comma�1,�lettera�d),ecomma�2,�el'art.�6,comma� 2,�del�d.�lgs.�n.�373�del�2003�introducono�infatti�un�criterio�organizzativo�delle�funzioni�e� degli�uffici,�il�quale�non�solo�non�e�estraneo�al�principio�di�autonomia�regionale,�come� appunto�dimostrano�le�ricordate�disposizioni�dello�statuto�del�Trentino-Alto�Adige,�ma� rispecchia�i�contenuti�profondi,�poiche�storicamente�radicati,�della�concezione�autonomistica� siciliana�in�tema�di�organizzazione�della�giustizia�amministrativa,�che�addirittura�prevede� l'attribuzione�al�Presidente�della�Regione�della�c.d.�giustizia�ritenuta�per�quanto�concerne�i� ricorsi�straordinari.�Del�resto,�il�profilo�della�diversita�di�posizione,�nell'ambito�del�collegio,� tra�membri�togati�e�membri�non�togati,�in�ragione�della�temporaneita�dell'incarico�di�questi� ultimi,�era�gia�stato�sottoposto�a�scrutinio�di�costituzionalita�nella�ricordata�sentenza�n.�25� del�1976.�In�quella�occasione,�la�Corte�aveva�espressamente�stabilito�che�il�carattere�tempo- raneo�del�mandato�dei�membri�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa��non�contrasta,�di� per�se�,�con�i�principi�costituzionali�che�garantiscono�l'indipendenza�e�con�essa�l'imparzialita� dei�giudici,�siano�essi�ordinari�o�estranei�alle�magistrature�,�dal�momento�che�a�tali�fini� �non�appare�necessaria�una�inamovibilita�assoluta�,�specialmente�per�i�membri��laici�,� che,�come�anche�altre�esperienze�dimostrano,��ben�possono�essere�nominati�per�un�determi- nato�e�congruo�periodo�di�tempo�.� L'indipendenza�di�tali�giudici,�secondo�la�stessa�decisione,�poteva�invece�ritenersi�messa� in�pericolo�da�ipotesi,�come�quelle�contenute�nell'art.�3�del�decreto�n.�654�del�1948^peraltro� modificato�dal�d.P.R.�n.�204�del�1978�^di�loro�riconferma�nel�mandato.�Questo�pero�non�e� il�caso�della�censura�rivolta�contro�l'art.�15�del�decreto�n.�373,�il�quale�dispone,�al�comma� 2,�che�i�membri��laici�,�che�non�rimuovano�le�loro�eventuali�situazioni�di�incompatibilita�o� anche�nell'ipotesi�di�scadenza�del�mandato,�permangono�comunque�in�carica,�anche�a�titolo� di�prorogatio, per�un�periodo�di�tempo�non�superiore�a�sessanta�giorni�dall'entrata�in�vigore� del�medesimo�decreto�n.�373.�Il�periodo�di�tempo�assai�limitato�e�soprattutto�la�mancanza� di�ipotesi�di�riconferma�non�possono�incidere�sull'indipendenza�del�giudice,�tanto�piu�che�la� durata�del�periodo�stesso�appare�comunque�non�irragionevole�in�relazione�alle�complessive� esigenze�di�continuita�e�funzionalita�dell'organo.� In�ogni�caso�va�sottolineato�che,�come�e�noto,�lo�statuto�siciliano�e�stato�approvato� prima�dell'entrata�in�vigore�del�testo�costituzionale�e�con�esso�non�e�stato�mai�coordinato,� nonostante�la�sua��conversione��in�legge�costituzionale�operata�dalla�legge�costituzionale� 26�febbraio�1948,�n.�2.�Possono�cos|�talvolta�rinvenirsi�formulazioni�ambigue,�o�anche�omis- sioni�come�quelle�in�tema�di�forme�d'intesa�tra�Stato�e�Regione�nella�nomina�dei�componenti� �laici��del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa,�diversamente�da�quanto�previsto�per�i� magistrati�della�Corte�dei�conti�siciliana�da�risolvere�sulla�base�di�una�complessiva�interpre- tazione�dello�statuto�e�della�singolarita�dell'autonomia�siciliana.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� 7.�^Proprio�in�base�a�tale�interpretazione�si�puo��dunque�ritenere�che�non�sussista�alcuna� rottura�del�doveroso�rapporto�di�congruenza�della�normativa�di�attuazione�con�il�principio� statutario�fissato�dall'art.�23.�D'altra�parte�i�citati�artt.�4�e�6�del�d.�lgs.�n.�373�del�2003,�nel� dettare�la�speciale�disciplina�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa,�non�hanno�neppure� violato,�avendo�rango�primario�in�quanto�norme�di�attuazione�di�statuti�speciali�(cfr.sen- tenze�n.�353�del�2001,�n.�213�e�n.�137�del�1998),�la�riserva�di�legge�prevista�in�materia�dal- l'art.�108�della�Costituzione.�E�di�conseguenza�i�predetti�articoli�possono�anche,�come�fonti� a�competenza��riservata�e�separata��rispetto�a�quella�esercitabile�dalle�ordinarie�leggi�della� Repubblica�(cfr.�sentenze�n.�213�e�n.�137�del�1998,�n.�85�del�1990,�n.�160�del�1985),�introdurre� una�disciplina�particolare�ed�innovativa,�a�condizione�pero��di�rispettare�il��limite�della�corri- spondenza�alle�norme�e�alla�finalita��di�attuazione�dello�statuto,�nel�contesto�del�principio� di�autonomia�regionale��(sentenze�n.�353�del�2001�e�n.�212�del�1984).�Questa�condizione,� nella�specie,�risulta�puntualmente�verificata.� Il�carattere�di�piena�attuazione,�come�gia��rilevato,�del�d.�lgs.�n.�373�del�2003�rispetto� all'art.�23�dello�statuto,�che�e��norma�di�grado�costituzionale,�esclude,�di�per�se�,�qualsiasi�con- trasto,�prospettato�in�via�subordinata,�sia�con�l'art.�102,�secondo�comma,�relativo�al�divieto� di�istituire�sezioni�specializzate,�sia�con�la�VI�disposizione�transitoria�della�Costituzione,� che�ha�sottratto�la�giurisdizione�del�Consiglio�di�Stato�dalla�prevista�procedura�di�revisione� degli�organi�speciali�di�giurisdizione�esistenti.� Sono�altres|��destituiti�di�fondamento�i�dubbi�di�costituzionalita��sollevati,�in�via�ulterior- mente�gradata,�nei�confronti�delle�citate�disposizioni�del�decreto�n.�373�in�riferimento�alla� ipotizzata�lesione�delle�disposizioni�costituzionali�che,�nell'ambito�del�rapporto�tra�Stato�e� regioni,�stabiliscono�le�competenze�legislative�esclusive�dello�Stato�in�materia�giurisdizio- nale,�giacche�occorre�tenere�conto�della�natura�statale�e�non�regionale�delle�fonti�recanti� disposizioni�di�attuazione�degli�statuti�speciali,�oltre�che�del�rango�costituzionale�del�citato� art.�23�dello�statuto�siciliano.� In�definitiva,�le�questioni�di�legittimita��costituzionale�in�esame�vanno�rigettate�sotto� tutti�i�profili�prospettati�e,�di�conseguenza,�risulta�infondata�anche�la�censura�relativa� all'art.�6�del�d.l.�24�dicembre�2003,�n.�354,�che�prevede�la�copertura�finanziaria�delle�spese� per�il�funzionamento,�a�decorrere�dall'anno�2004,�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa� per�la�Regione�siciliana.� Per questi motivi la Corte Costituzionale riuniti�i�giudizi,� a) ordina la�restituzione�degli�atti�ai�giudici�rimettenti�in�relazione�ai�giudizi�introdotti� con�le�ordinanze�r.o.�nn.�443�e�902�del�2003�e�n.�30�del�2004�indicate�in�epigrafe;� b) dichiara inammissibili�le�questioni�di�legittimita��costituzionale�degli�artt.�4,�commi� 1,�lettera�d),�e�2,�6,�comma�2,�e�15,�commi�1�e�2,�del�decreto�legislativo�24�dicembre�2003,� n.�373�(Norme�di�attuazione�dello�statuto�speciale�della�Regione�siciliana�concernenti�l'e- sercizio�nella�Regione�delle�funzioni�spettanti�al�Consiglio�di�Stato),�nonche�dell'art.�6�del� decreto-legge�24�dicembre�2003,�n.�354�(Disposizioni�urgenti�per�il�funzionamento�dei�tri- bunali�delle�acque,�nonche�interventi�per�l'amministrazione�della�giustizia),�convertito�in� legge,�con�modificazioni,�dall'art.�1�della�legge�26�febbraio�2004,�n.�45,�sollevate�dal�Presi- dente�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�siciliana,�in�riferimento�agli� artt.�23�e�14,�primo�comma,�dello�statuto�speciale�della�Regione�siciliana,edagliartt.�102,� primo�comma,�108,�3,�24,�primo�comma,�113,�primo�comma,�5,�117,�primo�e�secondo� comma,�lettera�l),�120,�secondo�comma�e�alla�VI�disposizione�transitoria,�primo�comma,� della�Costituzione,�con�gli�atti�iscritti�ai�nn.�272�e�273�del�registro�ordinanze�del�2004,�indi- cati�in�epigrafe;� c)�dichiara non�fondate�le�questioni�di�legittimita��costituzionale�dei�medesimi�artt.�4,� commi�1,�lettera�d),�e�2,�6,�comma�2,�e�15,�commi�1�e�2,�del�decreto�legislativo�n.�373�del� 2003,�nonche�dell'art.�6�del�d.l.�n.�354�del�2003,�convertito�in�legge,�con�modificazioni,�dal- l'art.�1�della�legge�n.�45�del�2004,�sollevate,�in�riferimento�agli�artt.�23�e�14,�primo�comma,� dello�statuto�speciale�della�Regione�siciliana,�ed�agli�artt.�102,�primo�comma,�108,�3,�24,� primo�comma,�113,�primo�comma,�5,�117,�primo�e�secondo�comma,�lettera�l),�120�e�alla�VI� disposizione�transitoria,�primo�comma,�della�Costituzione,�dal�Consiglio�di�giustizia�ammi- nistrativa�per�la�Regione�siciliana�con�la�ordinanza�r.o.�430�del�2004,�indicata�in�epigrafe.� Cos|��deciso�in�Roma,�nella�sede�della�Corte�costituzionale,�Palazzo�della�Consulta,�il� 28�ottobre�2004�(omissis)�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Enunciati non normativi dei nuovi statuti regionali (Corte�Costituzionale,�sentenze�29�novembre�^6�dicembre�2004,�nn.�372,378,379)� 1.�^�Per�le�Regioni�e�soltanto�vittoria�di�Pirro��scrive�Michele�Ainis�su� �La�Stampa��del�15�dicembre�2004,�in�consonanza�con�la�nota�di�Antonio� Ruggeri:��Gli�statuti�regionali�alla�Consulta�e�la�Vittoria�di�Pirro��(nota�a� Corte�Cost.�nn.�372,�378�e�379�del�2004)�in�Forum�di�Quaderni�costituzionali� 9�dicembre�2004.� Tali�argomentati�commenti,�che�ritengono�operata�dalla�Corte�Costitu- zionale�una�notevole�riduzione�dell'autonomia�regionale,�si�contrappongono� ai�proclami�di�esponenti�delle�Regioni�interessate,�enfatizzati�dalla�stampa� quotidiana�all'indomani�dei�depositi�delle�sopra�ricordate�sentenze,�con�ine- satte�titolazioni�circa�un�preteso�via�libera�della�Consulta�alle�unioni�omoses- suali�ed�al�voto�agli�immigrati.� Appare�dunque�necessario�dare�completamente�conto�sia�dell'oggetto� specifico�delle�questioni�sottoposte�alla�Corte�Costituzionale,�sia�dell'esatto� tenore�delle�pronunzie�di�questa.� 2.�^L'Avvocatura�Generale�dello�Stato,�secondo�il�mandato�ricevuto�dal� Governo,�aveva�sollecitato�la�verifica�della�legittimita�costituzionale�di�alcune� disposizioni�del�nuovo�Statuto�della�Regione�Toscana�nonche�di�altre�disposi- zioni,�in�parte�analoghe,�contenute�rispettivamente�nei�nuovi�Statuti�della� Regione�Umbria�e�della�Regione�Emilia�Romagna.� Gli�aspetti�di�particolare�rilievo�delle�pronunce�della�Corte�attengono� alla�declaratoria�di�inammissibilita�dei�ricorsi�governativi�nella�parte�in�cui� denunziavano�la�non�compatibilita�con�la�Costituzione�di�determinate�affer- mazioni�di�principi�e�programmatiche�(cos|�definite�negli�Statuti).� Le�censure�riguardavano�in�particolare:� ^nello�Statuto�della�Toscana:�l'affermazione�contenuta�nell'art.�3� �Principi�generali�,�secondo�la�quale�la�Regione��promuove,�nel�rispetto�dei� principi�costituzionali,�l'estensione�del�diritto�di�voto�agli�immigrati��nonche� l'affermazione�contenuta�nell'art.�4�(accanto�ad�altre�censurate�per�una�for- mulazione�non�rispettosa�delle�competenze�statali)��Finalita�principali�,� secondo�la�quale�la�Regione�persegue�tra�le�finalita�prioritarie��il�riconosci- mento�delle�altre�forme�di�convivenza��(diverse�dal�matrimonio);� ^nello�Statuto�dell'Umbria:�l'affermazione�recata�dall'art.�9��Fami- glia.�Forme�di�convivenza�,�ricompreso�nel�titolo�II��Principiprogrammatici�,� secondo�la�quale�la�Regione��tutela�altres|�forme�di�convivenza�;� ^nello�Statuto�dell'Emilia�Romagna:�l'affermazione�contenuta�nel- l'art.�2��Obiettivi��secondo�la�quale�la�Regione�ispira�la�propria�azione�prio- ritaria�all'obiettivo�di��assicurare,�nell'ambito�delle�facolta�che�le�sono�costi- tuzionalmente�riconosciute,�il�diritto�di�voto�degli�immigrati�residenti�.� La�Corte�Costituzionale�non�e�entrata�nel�merito�delle�censure,�con�le� quali�sostanzialmente�si�deduceva:�da�un�lato�la�non�compatibilita�con�le� attuali�previsioni�costituzionali�delle�affermazioni�in�questione�(in�quanto� anche�il�riferimento�operato�in�alcune�di�tali�disposizioni��all'ambito�delle� facolta�costituzionalmente�riconosciute��alla�Regione�appariva�non�gia� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� espressivo�di�una�condizione�inerente�alla�necessita�di�un�mutamento�costitu- zionale,�il�che�gia�di�per�se�avrebbe�manifestato�una�non�armonia�con�la� Costituzione,�bens|�indicativo�di�una�ritenuta�attuale,�sia�pur�settorialmente� limitata,�competenza�regionale);�dall'altro,�e�comunque,�la�necessita�che�una� disciplina�eventuale�dei�diritti�politici�degli�immigrati�ovvero�di�uno�status di�convivente�fosse�di�livello�statale,�per�un'intuitiva�ragione�di�uniformita�e� di�rispetto�del�fondamentale�canone�di�uguaglianza,�con�conseguente�impos- sibilita�delle�Regioni�di�dettare�norme�in�proposito.� 3.�^Secondo�la�tesi�difensiva�delle�Regioni�le�disposizioni�censurate� non�avevano�carattere�lesivo�perche�di�natura�meramente�programmatica.� A�tale�tesi�l'Avvocatura�aveva�opposto�che�anche�le�norme�programmati- che�dello�Statuto,�per�la�loro�valenza�parametrica�e�condizionante�della� legittimita�dell'azione�delle�istituzioni�regionali,�devono�ritenersi�suscetti- bili�di�impugnazione�ove�i�valori�ed�i�principi�che�esse�vogliono�far�presi- diare�dalla�normativa�di�attuazione�siano�in�contrasto�o�non�in�armonia� con�la�Costituzione�o�comunque�attengano�a�programmi�non�attuabili� dalla�Regione.� La�Corte,�negando�alle�disposizioni�in�questione�la�dignita�di�norme� programmatiche,�ha�escluso�l'idoneita�dei�precisati�enunciati�statutari�a�for- mare�oggetto�di�giudizio�di�legittimita�costituzionale�in�quanto�privi�di�qual- siasi�efficacia�e�di�valore�normativo.� Ha�testualmente�precisato�la�Corte:��alle�enunciazioni�in�esame,�anche� se�materialmente�inserite�in�un�atto-fonte,�non�puo�essere�riconosciuta� alcuna�efficacia�giuridica,�collocandosi�esse�precipuamente�sul�piano�dei�con- vincimenti�espressivi�delle�diverse�sensibilita�politiche�presenti�nella�comu- nita�regionale�al�momento�dell'approvazione�dello�statuto....�tali�proclama- zioni�di�obiettivi�e�di�impegni�non�possono�certo�essere�assimilate�alle�c.d.� norme�programmatiche�della�Costituzione,�alle�quali,�per�il�loro�valore�di� principio,�sono�stati�generalmente�riconosciuti�non�solo�un�valore�program- matico�nei�confronti�della�futura�disciplina�legislativa,�ma�soprattuttouna� funzione�di�integrazione�e�di�interpretazione�delle�norme�vigenti.�Qui�pero� non�siamo�in�presenza�di�Carte�costituzionali,�ma�solo�di�fonti�regionali���a� competenza�riservata�e�specializzata��cioe�di�statuti�di�autonomia,�i�quali,� anche�se�costituzionalmente�garantiti,�debbono�comunque��essere�in�armo- nia�con�i�precetti�ed�i�principi�tutti�ricavabili�dalla�Costituzione��(sentenza� n.�196�del�2003)....�Se�dunque�si�accolgono�le�premesse�gia�formulate�sul� carattere�non�prescrittivo�e�non�vincolante�delle�enunciazioni�statutarie�di� questo�tipo,�ne�deriva�che�esse�esplicano�una�funzione,�per�cos|�dire,�di�natura� culturale�o�anche�politica,�ma�certo�non�normativa...enunciazioni�siffatte� ...non�comportano�ne�alcuna�violazione,�ne�alcuna�rivendicazione�di�compe- tenze�costituzionalmente�attribuite�allo�Stato�e�neppure�fondano�esercizio�di� poteri�regionali�.� 4.�^Per�valutare�adeguatamente�la�portata�delle�affermazioni�della� Corte�occorre�tener�presente�che,�secondo�le�originarie�previsioni�della�Costi- tuzione,�gli�Statuti�delle�Regioni�ordinarie�venivano�approvati�con�legge� (ordinaria)�dello�Stato,�il�che�assicurava,�di�fatto�e�nella�sostanza,�la�coerenza� costituzionale�delle�previsioni�statutarie.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�situazione�e�mutata�ad�opera�della�legge�costituzionale�1/1999,�che� ha�reso�gli�Statuti�espressione�diretta�dell'autonomia�regionale.�La�Regione� ordinaria,�infatti,�adotta�e�modifica�il�proprio�Statuto�con�legge�approvata� a�maggioranza�assoluta�dei�suoi�componenti,�con�due�deliberazioni�succes- sive�adottate�ad�intervallo�non�minore�di�due�mesi;�lo�Statuto�e�sottoposto� a�referendum popolare�qualora,�entro�tre�mesi�dalla�sua�pubblicazione�noti- ziale,�ne�faccia�richiesta�un�cinquantesimo�degli�elettori�della�Regione�oun� quinto�dei�componenti�il�Consiglio�regionale.� La�nuova�previsione�della�forma�statutaria�e�l'iter approvativo�dello�Sta- tuto,�che�riproduce�a�livello�regionale�quello�previsto�a�livello�nazionale�per� le�leggi�di�revisione�della�costituzione�e�le�altre�leggi�costituzionali,�rimarcano� il�rilievo�dello�Statuto�medesimo,�posto�al�vertice�della�gerarchia�delle�fonti� regionali,�insuscettibile�di�essere�abrogato�da�una�legge�regionale�ordinaria�e� di�essere�sottoposto�a�referendum�abrogativo.� Tali�essenziali�mutamenti�hanno�riproposto�il�problema�dell'ammissibi- lita�dell'inserimento�nello�Statuto�di�contenuti�ulteriori�rispetto�a�quelli� necessari,�quali�attualmente�indicati�nel�nuovo�testo�dell'art.�123�della�Costi- tuzione�(determinazione�della�forma�di�governo�e�dei�principi�fondamentali� di�organizzazione�e�funzionamento;�regolamentazione�dell'esercizio�del� diritto�di�iniziativa�e�del�referendum�su�leggi�e�provvedimenti�amministrativi� della�Regione�nonche�della�pubblicazione�delle�leggi�e�dei�regolamenti�regio- nali;�disciplina�del�Consiglio�delle�autonomie�locali,�quale�organo�di�consu- lenza�fra�la�Regione�e�gli�enti�locali).�Unico�contenuto�statutario��eventuale�� previsto�dalla�Costituzione�e�quello�inerente�alla�modalita�di�elezione�del�Pre- sidente�della�Giunta�regionale,�se�stabilita�in�modo�diverso�da�quella�a�suf- fragio�universale�e�diretto�prescritta�(suggerita)�dalla�stessa�Costituzione� (art.�122�u.c.).� Al�riproposto�problema�dell'ammissibilita�di�contenuti�non�necessari� dello�Statuto�la�Corte�Costituzionale�ha�dato�una�prima�risposta�nella�sen- tenza�2/2004�(relativa�allo�Statuto�della�Regione�Calabria),�rifacendosiad� alcune�pronunce�anteriori�alla�riforma�del�1999�secondo�le�quali�la�formula- zione�di�previsioni�statutarie�recanti�indicazioni�di�obiettivi�prioritari�del- l'attivita�regionale,�su�materie�anche�eccedenti�la�sfera�di�attribuzione�regio- nale,�avevano�principalmente�la�funzione�di�legittimare�la�Regione�come� ente�esponenziale�della�Collettivita�regionale�e�del�complesso�dei�relativi� interessi�ed�aspettative.�Interessi�perseguibili�anche�avvalendosi�dei�vari� poteri�di�iniziativa,�di�partecipazione,�di�consultazione,�di�proposta,�ecos|� via,�esercitabili,�in�via�formale�ed�informale,�al�fine�di�ottenere�il�migliore� soddisfacimento�delle�esigenze�della�collettivita�stessa.�L'adempimento�di� una�serie�di�compiti�fondamentali�legittimavano�dunque��una�presenza� politica�della�Regione�in�rapporto�allo�Stato�o�anche�ad�altre�Regioni,� riguardo�a�tutte�le�questioni�di�interesse�della�comunita�regionale,�anche�se� queste�sorgono�in�settori�estranei�alle�singole�materie�indicate�nell'art.�117� Cost.�e�si�proiettano�al�di�la�dei�confini�territoriali�della�Regione�medesima�� (sent.�829/1988).� Sulla�scorta�di�tali�precedenti,�la�Corte�ha�ritenuto�che�il�ruolo�delle� Regioni�di�rappresentanza�generale�degli�interessi�delle�rispettive�collettivita� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� e��rilevante,�anche�nel�momento�presente,�ai�fini�dell'esistenza,�accanto�ai� contenuti�necessari�degli�statuti�regionali,�di�altri�possibili�contenuti,�sia�che� risultino�ricognitivi�delle�funzioni�e�dei�compiti�della�Regione,�sia�che�indi- chino�aree�di�prioritario�intervento�politico�o�legislativo�.�Ha�dunque�affer- mato,�nella�sentenza�2/2004,�la�legittimita�di�eventuali�contenuti�non�neces- sari�degli�Statuti�rilevandone�peraltro�espressamente�l'opinabilita�della� �misura�dell'efficacia�giuridica�.� 5.�^Con�le�sentenze�372,�378,�379�del�2004�la�Corte�ha�sciolto�il�dubbio� sull'�efficacia�giuridica�delle�proclamazioni�statutarie�inerenti�alle�finalita�da� perseguire,�assumendone�la�natura�non�normativa�e�l'assoluta�inefficacia,� nei�termini�testuali�sopra�ricordati.� Sembra�quindi�desumersi�da�tali�pronunce�che�in�ordine�ai�contenuti� non�necessari�degli�Statuti�debba�operarsi�una�distinzione�tra�quelli�di�natura� normativa,�suscettibili�di�scrutinio�di�legittimita�costituzionale,�e�quelli�di� natura�non�normativa,�insuscettibili�di�siffatto�scrutinio,�perche�sul�piano� giuridico...�lascerebbero�il�tempo�che�trovano.� Ma,aldi�la�delle�perplessita�che�suscita�una�siffatta�distinzione,�in�con- creto�non�agevolmente�operabile�senza�margini�di�opinabilita�e�che,�di�fatto,� porta�a�considerare�gli�specifici�contenuti�in�questione�ad�un�livello�addirit- tura�inferiore�a�quello�degli�eventuali�preamboli,�in�quanto�privi�di�qualsiasi� valenza�anche�interpretativa,�rimane�da�chiedersi�perche�di�siffatti�irrilevanti� (ma�non�neutri)�contenuti�sia�ritenuto�legittimo�l'inserimento�in�un�atto- fonte�di�particolare�qualificazione�come�lo�Statuto�e�perche�non�dovrebbe� rilevarsene�la��non�armonia��con�la�Costituzione�qualora�(magari�per�enun- ciati�diversi�da�quelli�gia�in�concreto�esaminati)�risultassero�espressivi�di� principi�palesemente�contrari�alla�Costituzione.� Ma�sull'aspetto,�di��rumore��nell'ordinamento�creato�da��disposizioni� manifesto�,�su�cui�si�era�particolarmente�insistito�(in�relazione�ad�enunciati� del�tipo�``la�Regione�tutela...garantisce...assicura..'',�riferiti�a�situazioni�e� diritti�che,�nell'attuale�contesto�costituzionale,�non�puo�la�Regione�discipli- nare�e�quindi�tutelare,�garantire,�assicurare),�la�Corte�ha�taciuto.� In�proposito�possono�ricordarsi�le�osservazioni�dello�stesso�attuale�com- mentatore�delle�pronunce�in�discorso�Michele�Ainis,�nel�saggio��La legge oscura�(1),�circa�l'illegittimita�dell'atto�legislativo�usato�come�manipolazione� del�consenso,�per��mostrare�all'opinione�pubblica�che�c'e�stata�una�risposta� politica�a�una�domanda�sociale,�senza�preoccuparsi�se�poi�tale�risposta�possa� andare�a�buon�fine�.� In�definitiva,�fermo�rimanendo�che�la�Corte�Costituzionale�non�ha�in� alcun�modo�dato�via�libera�alle�unioni�di�fatto�e�omosessuali�ed�al�voto�agli� immigrati,�sembra�legittima�la�domanda:�la�Corte�ha�ampliato�o�ridotto�l'au- tonomia�statutaria�delle�Regioni?� Avv. Giorgio D'Amato (1)�Ed.�Laterza,�pag.�62� 1214 RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Corte Costituzionale, sentenza 29 novembre ^2 dicembre 2004, n. 372 ^Pres.�V.�Onida�^ Giud. Rel. P.A.�Capotosti�^Regione�Toscana�(Avv.�S.�Grassi)�c/�Presidente�del�Consi- glio�dei�Ministri�(Avv.�dello�Stato�G.�D'Amato).� �(omissis) Ritenuto infatto 1.�^Il�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri,�con�ricorso�notificato�il�9�agosto�2004,� depositato�il�successivo�12�agosto�2004,�ha�sollevato�questione�di�legittimita�costituzionale� degli�articoli�3,�comma�6;�4,�comma�1,�lettere�h), l), m), n), o), p);�32,�comma�2;�54,�commi� 1�e�3;�63,�comma�2;�64,�comma�2;�70,�comma�1;�75,�comma�4,�dello�statuto�della�Regione� Toscana,�approvato�in�prima�deliberazione�il�6�maggio�2004�e,�in�seconda�deliberazione,�il� 19�luglio�2004,�pubblicato�nel�Bollettino Ufficiale della�Regione�n.�27�del�26�luglio�2004,�in� riferimento�agli�articoli�2,�3,�5,�24,�29,�48,�97,�113,�114,�117,�secondo�comma,�lettere�e), f), i),l), p),s), terzo,�quinto�e�sesto�comma,�118,�121,�122,�123,�138�della�Costituzione.� 1.1.�^L'art.�3,�comma�6,�dello�statuto�impugnato�stabilisce�che��la�Regione�promuove,� nel�rispetto�dei�principi�costituzionali,�l'estensione�del�diritto�di�voto�agli�immigrati�.� Questa�norma,�secondo�il�ricorrente,�si�porrebbe�in�contrasto�con�il�principio�costituzio- nale�che�riserva�ai�cittadini�l'elettorato�attivo�(art.�48�della�Costituzione)�e�non�sarebbe�fina- listicamente�rispettosa�delle�attribuzioni�costituzionali�dello�Stato,inquantoil�poteredi� revisione�costituzionale�e�riservato�al�Parlamento�nazionale�(art.�138�della�Costituzione).� Inoltre,�violerebbe�l'art.�117,�secondo�comma,�lettere�f) e�p),�della�Costituzione,�in�virtu�del� quale�spetta�allo�Stato�la�competenza�legislativa�esclusiva�nella�materia�elettorale�concer- nente�gli�organi�statali�e�degli�enti�locali,�nonche�l'art.�121,�secondo�comma,�della�Costitu- zione,�poiche�limiterebbe�il�potere�di�iniziativa�legislativa�del�Consiglio�regionale.� 1.2.�^L'art.�4,�comma�1,�lettera�h),�dello�statuto�in�esame�dispone�che�la�Regione�perse- gue,�tra�le�finalita�prioritarie,��il�riconoscimento�delle�altre�forme�di�convivenza��con�previ- sione�che,�ad�avviso�della�difesa�erariale,�potrebbe�costituire�la�base�statutaria�di�future� norme�regionali�recanti�una�disciplina�dei�rapporti�tra�conviventi�lesiva�della�competenza� legislativa�esclusiva�dello�Stato�in�materia�di��cittadinanza,�stato�civileeanagrafi��e�di� �ordinamento�civile��(art.�117,�secondo�comma,�lettere�i) e�l),�Cost.)� La�norma�violerebbe,�inoltre,�l'art.�123�della�Costituzione,�ed�il�limite�della��armonia� con�la�Costituzione�,�qualora�con�essa�si��intenda�affermare�qualcosa�di�diverso�dal�sem- plice�rilievo�sociale�e�dalla�conseguente�giuridica�dignita���della�convivenza�tra�uomo�e� donna�fuori�del�vincolo�matrimoniale,�ovvero�si��intenda�affermare�siffatti�valori�con� riguardo�ad�unioni�libere�e�relazioni�tra�soggetti�del�medesimo�sesso�,�in�contrasto�con�i� principi�costituzionali,�in�relazione�a�situazioni�divergenti�dal�modello�del�rapporto�coniu- gale,�estranee�al�contenuto�delle�garanzie�fissate�dall'art.�29�della�Costituzione,�non�ricondu- cibili�alla�sfera�di�protezione�dell'art.�2�della�Costituzione.� La�norma�si�porrebbe�in�contrasto�anche�con�l'art.�123�della�Costituzione,�in�quanto� avrebbe�un�contenuto�estraneo�ed�eccedente�rispetto�a�quello�configurabile�quale��contenuto� necessario��dello�statuto,�non�esprimerebbe�un�interesse�proprio�della�comunita�regionale�e� neppure�avrebbe�contenuto�meramente�programmatorio,�violando�altres|�il�principio�fonda- mentale�di�unita�(art.�5�della�Costituzione)�e�realizzando�una�ingiustificata�disparita�di�trat- tamento,�in�contrasto�con�l'art.�3�della�Costituzione.� 1.3.�^L'art.�4,�comma�1,�lettere�l) e�m),�dello�statuto�in�esame�stabilisce�che�la�Regione� persegue,�tra�le�finalita�prioritarie,��il�rispetto�dell'equilibrio�ecologico,�la�tutela�dell'am- biente�e�del�patrimonio�culturale,�la�conservazione�della�biodiversita�,�la�promozione�della� cultura�del�rispetto�degli�animali��(lettera�l),�nonche��la�tutela�e�la�valorizzazione�del�patri- monio�storico,�artistico�e�paesaggistico��(lettera�m).� Secondo�il�ricorrente,�la�norma�violerebbe�l'art.�117,�secondo�comma,�lettera�s),�della� Costituzione,�che�riserva�allo�Stato�la�competenza�legislativa�esclusiva�in�materia�di�tutela� dell'ambiente,�dell'ecosistema�e�dei�beni�culturali,�in�quanto�prevede�la�tutela�dell'ambiente� e�la�tutela�dei�beni�culturali.� La�lettera�m) recherebbe�vulnus anche�all'art.�118,�comma�terzo,�della�Costituzione,�che� riserva�alla�legge�statale�la�disciplina�di�forme�di�intesa�e�di�coordinamento�nella�materia� della�tutela�dei�beni�culturali.� 1.4.��L'art.�4,�comma�1,�lettere�n), o) e�p),�dello�statuto�della�Regione�Toscana�stabi- lisce�quali�finalita�prioritarie:��la�promozione�dello�sviluppo�economico�e�di�un�contesto� favorevole�alla�competitivita�delle�imprese,�basato�sull'innovazione,�la�ricerca�e�la�forma- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� zione,�nel�rispetto�dei�principi�di�coesione�sociale�e�di�sostenibilita��dell'ambiente��(lettera�n);� �la�valorizzazione�della�liberta��di�iniziativa�economica�pubblica�e�privata,�del�ruolo�e�della� responsabilita��sociale�delle�imprese��(lettera�o);��la�promozione�della�cooperazione�come� strumento�di�democrazia�economica�e�di�sviluppo�sociale,�favorendone�il�potenziamento� con�i�mezzi�piu��idonei��(lettera�p).� Ad�avviso�dell'Avvocatura�generale�dello�Stato,�queste�norme�avrebbero�lo�scopo�di� offrire�una�base�statutaria�a�future�leggi�regionali�in�contrasto�con�la�competenza�legislativa� esclusiva�dello�Stato�nella�materia�della��tutela�della�concorrenza��(art.�117,�secondo� comma,�lettera�e),�della�Costituzione)�e�lesive,�in�riferimento�al�settore�della�cooperazione,� �inteso�come�disciplina�delle�diverse�forme�e�tipologie��di�quest'ultima,�della�competenza� legislativa�esclusiva�dello�Stato�in�materia�di��ordinamento�civile��(art.�117,�secondo� comma,�lettera�l),�della�Costituzione).� 1.5.�^L'art.�32,�comma�2,�dello�statuto�in�esame,�disponendo�che��il�programma�di� governo�e��approvato�entro�dieci�giorni�dalla�sua�illustrazione�,�secondo�la�difesa�erariale,� non�sarebbe�coerente�con�l'elezione�diretta�del�Presidente�della�Giunta�regionale,�poiche�l'ap- provazione�consiliare�del�programma�di�governo�-predisposto�ed�attuato�dal�Presidente�ai� sensi�dell'art.�34�dello�statuto-instaurerebbe,�irragionevolmente�e�contraddittoriamente,�tra� Presidente�e�Consiglio�regionale,�un�rapporto�diverso�rispetto�a�quello�conseguente�all'ele- zione�a�suffragio�universale�e�diretto�del�vertice�dell'esecutivo�prevista�dal�comma�quinto� dell'art.�122�della�Costituzione.� 1.6.�^Il�ricorrente�censura�l'art.�54,�commi�1�e�3,�dello�statuto�della�Regione�Toscana� nelle�parti�in�cui�dispone�che��tutti�hanno�diritto�di�accedere�senza�obbligo�di�motivazione� ai�documenti�amministrativi��(comma�1)�ed�esclude�l'obbligo�della�motivazione�per�gli�atti� amministrativi��meramente�esecutivi�,�in�quanto�queste�norme�si�porrebbero�in�contrasto:� con�i�principi�costituzionali�di�efficienza�e�trasparenza�(art.�97�della�Costituzione),�permet- tendo�un�controllo�non�filtrato�dell'attivita��dell'amministrazione,�non�giustificato�dall'esi- genza�di�protezione�di�interessi�giuridicamente�rilevanti;�con�il�principio�di�effettivita��della� tutela�contro�gli�atti�dell'amministrazione,�poiche�ostacolerebbero�la�tutela�giurisdizionale� dei�diritti�e�degli�interessi�legittimi�da�parte�dei�controinteressati,�in�violazione�degli� artt.�24�e�113�della�Costituzione;�con�l'art.�3�della�Costituzione,�poiche�dalla�differenza�di� disciplina�nelle�diverse�regioni�deriverebbe�una�tutela�non�omogenea�delle�situazioni�giuri- diche�soggettive.� 1.7.�^L'art.�63,�comma�2,�dello�statuto�in�oggetto�stabilisce�che��la�legge,�nei�casi�in�cui� risultino�specifiche�esigenze�unitarie,�puo��disciplinare�l'organizzazione�e�lo�svolgimento�delle� funzioni�conferite�per�assicurare�requisiti�essenziali�di�uniformita���.� Secondo�la�difesa�erariale,�la�norma�vulnera�sia�l'art.�117,�sesto�comma,�della�Costitu- zione,�che�riserva�alla�potesta��regolamentare�degli�enti�locali�la�disciplina�dell'organizza- zione�e�dello�svolgimento�delle�funzioni�amministrative�ad�essi�attribuite,�sia�l'art.�118�della� Costituzione,�in�quanto�eventuali�esigenze�di�esercizio�unitario�delle�funzioni,�in�virtu��del� principio�di�sussidiarieta��,�giustificherebbero�esclusivamente�il�mantenimento�di�determinate� funzioni�legislative�al�livello�di�governo�regionale,�non�gia��l'attribuzione�delle�predette� all'ente�locale�e�la�contestuale�espropriazione�di�quest'ultimo�dei�poteri�allo�stesso�spettanti� per�regolamentarne�l'organizzazione�ed�il�funzionamento.�Inoltre,�la�disposizione�violerebbe� l'art.�114�della�Costituzione�ed�il�principio�di�leale�collaborazione�nell'esercizio�di�compiti� amministrativi�che�interessano�piu��enti�fra�quelli�considerati,�in�modo�equiordinato,�nella� norma�costituzionale.� 1.8.�^L'art.�64,�comma�2,�dello�statuto�della�Regione�Toscana,�disponendo�che��la�legge� disciplina,�limitatamente�ai�profili�coperti�da�riserva�di�legge,�i�tributi�propri�degli�enti�locali,� salva�la�potesta��degli�enti�di�istituirli�,�ad�avviso�del�ricorrente,�sottenderebbe�margini�di� autonomia�regionale�piu��ampi�di�quelli�stabiliti�dall'art.�119�della�Costituzione,�i�cui�limiti� non�sono�stati�richiamati,�prefigurando,��direttamente�ed�immediatamente�,�relativamente� alla�disciplina�dei�tributi�degli�enti�locali,��un�determinato�rapporto�tra�fonti�normative� (legge�regionale,�per�la�parte�coperta�da�riserva�di�legge,�e�normativa�locale,�per�quanto�con- cerne�l'istituzione�e�gli�altri�aspetti�non�coperti�da�riserva�di�legge)�chee��invece�solo�uno�di� quelli�possibili,�costituzionalmente�rimessi�alle�valutazioni�ed�alle�scelte�del�legislatore�nazio- nale�nel�momento�in�cui�dara��attuazione�all'art.�119�Cost.�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 1.9.�^L'art.�70,�comma�1,�dello�statuto�in�esame�stabilisce�che��gli�organi�di�governo�e�il� consiglio�partecipano,�nei�modi�previsti�dalla�legge,�alle�decisioni�dirette�alla�formazione�e� attuazione�degli�atti�comunitari�nelle�materie�di�competenza�regionale�.� La�difesa�erariale�sostiene�che�la�norma�violerebbe�l'art.�117,�quinto�comma,�della� Costituzione,�in�virtu�del�quale�la�partecipazione�delle�Regioni�alla�formazione�ed�attuazione� degli�atti�comunitari�deve�avvenire�secondo�le�norme�stabilite�dalla�leggestatale.� 1.10.�^L'art.�75,�comma�1,�dello�statuto�della�Regione�Toscana�disciplina�il�referendum abrogativo,�disponendo,�al�comma�4,�che��la�proposta�di�abrogazione�soggetta�a�referendum e�approvata�se�partecipa�alla�votazione�la�maggioranza�dei�votanti�alle�ultime�elezioni�regio- nali�e�se�ottiene�la�maggioranza�dei�voti�validamente�espressi�.� La�norma,�in�questa�parte,�secondo�il�ricorrente,�violerebbe�il�principio�di�ragionevo- lezza,�in�quanto�la�disciplina�del�principale�strumento�di�democrazia�diretta�e�la�valutazione� del�suo�esito�non�risulterebbero�connessi�alla�consistenza�effettiva�del�corpo�elettorale,�in� base�ad�un�corretto�principio�di�democrazia�partecipativa�correlato�a�quello�del�suffragio� universale,�bens|�ad�un�dato�casuale�e�contingente,�privo�di�significativita�.�Inoltre,�non�ragio- nevolmente�la�disposizione�non�terrebbe�conto�della�differente�natura�della�consultazione� referendaria�rispetto�alle�elezioni�regionali�e�del�diverso�interesse�che�le�due�consultazioni� popolari�rivestono�per�il�cittadino�sia�in�relazione�al�loro�diverso�oggetto�(scelta�dei�rappre- sentanti�negli�organi�legislativi�ovvero�diretta�decisione�politica�su�problemi�e�discipline�spe- cifiche),�sia�in�relazione�alle�diverse�modalita�di�espressione�e�di�computo�del�voto�nell'una� e�nell'altra�consultazione.� Queste�considerazioni,�ad�avviso�della�difesa�erariale,�sarebbero�confortate�dalla�consta- tazione�che�la�linea�di�tendenza�piu�recente�dimostra�che�vi�e�un�progressivo�aumento�dell'a- stensionismo�elettorale,�il�quale��potrebbe�portare,�sulla�base�della�censurata�regola,�all'i- naccettabile�ed�antidemocratica�conseguenza�dell'abrogazione�di�un�atto�normativo�in�base� al�voto�di�un'esigua�minoranza�del�corpo�elettorale�.� Infine,�la�norma�si�porrebbe�in�contrasto�con�un�principio�costituzionale�fondamentale,� qualificante�la�forma�stessa�dello�Stato�democratico,�che�imporrebbe�di�correlare�la�validita� della�consultazione�referendaria�alla�partecipazione�ad�essa�della�maggioranza�degli�aventi� diritto�di�cui�all'art.�75�della�Costituzione.� 2.�^La�Regione�Toscana,�in�persona�del�Presidente�pro-tempore della�Giunta�regionale,� si�e�costituita�nel�giudizio,�chiedendo�che�la�Corte�dichiari�il�ricorso�inammissibile�e�comun- que�infondato.� 2.2.�^La�resistente,�in�linea�generale,�premette�che�la�piena�armonia�delle�disposizioni� censurate�con�le�norme�costituzionali�sarebbe�comprovata�sia�dal�richiamo,�implicito�o�espli- cito,�che�esse�contengono�ai�principi�costituzionali,�indicati�quali�criteri�per�individuare�la� loro�portata,�sia�dalle�norme�di�principio�pure�contenute�nello�statuto,�non�considerate�dal� Governo�e�che�invece�costituirebbero�il�parametro�ermeneutico�da�utilizzare�per�la�loro�cor- retta�interpretazione.�Siffatte�norme�dimostrerebbero,�quindi,�che�lo�statuto�e�conforme�alla� Costituzione�ed�ai�principi�fondamentali�dell'ordinamento�costituzionale,��nel�quale�si�rico- noscono�le�vocazioni�e�le�tradizioni�della�comunita�regionale,�con�il�proprio�tessuto�civico�e� sociale,�con�la�capacita�di�accoglienza�e�la�vitalita�solidale�che�accompagna�lo�sviluppo�delle� attivita�intellettuali�e�scientifiche�.�Particolare�importanza�per�la�corretta�interpretazione� delle�norme�censurate�avrebbe,�inoltre,�la�risoluzione�approvata�dal�Consiglio�regionale�nella� stessa�seduta�in�cui,�per�la�seconda�volta,�e�stato�approvato�lo�statuto,�in�quanto�essa�ha� chiarito�la�piena�coerenza�di�dette�norme�con�i�principi�ed�i�valori�della�Costituzione�ed�ha� offerto�una�risposta�ufficiale�alle�obiezioni�informalmente�sollevate�dal�Governo�(risoluzione� n.�51�del�19�luglio�2004).� 2.2.�^Relativamente�alle�prime�quattro�questioni�sollevate�dal�Presidente�del�Consiglio�dei� ministri,�aventi�ad�oggetto�norme�che�stabiliscono�principi�programmatici�e�finalita�prioritarie,� la�Regione�sostiene�che�le�stesse�non�implicherebbero�una�rivendicazione�di�competenze.� Peraltro�gia�gli�statuti�delle�regioni�di�diritto�comune�adottati�all'inizio�degli�anni�settanta� contenevano�norme�recanti�la�fissazione�di�obiettivi�e�principi�in�base�ai�quali�le�istituzioni�e� gli�organi�regionali�concorrevano�alla�realizzazione�dei�diritti�costituzionali,�positivamente� scrutinate�dalla�Corte,�in�quanto�giudicate�espressive�della��presenza�politica��della�Regione� in�rapporto�allo�Stato�ed�anche�alle�altre�Regioni,�riguardo�a�tutte�le�questioni�di�interesse�della� comunita�regionale,�anche�in�settori�estranei�alle�materie�di�propria�competenza�edaldila�del� proprio�territorio�(sentenze�n.�829�e�n.�921�del�1988;�sentenza�n.�171�del�1999).� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Inoltre,�sostiene�la�resistente,�la�Corte�ha�anche�gia��riconosciuta�la�legittimita��costitu- zionale�di�norme�analoghe�a�quelle�in�esame,�recate�da�uno�statuto�regionale�approvato�ai� sensi�del�nuovo�art.�123�della�Costituzione�(sentenza�n.�2�del�2004).�A�suo�avviso,�le�norme� oggetto�delle�prime�quattro�questioni�di�legittimita��costituzionale�sono�appunto�qualificabili� come�meramente��programmatiche�,�sicche�le�censure�in�esame�sarebbero�infondate�e� comunque�inammissibili�nella�parte�in�cui�prospettano�la�lesione�di�competenze�legislative� dello�Stato�che�le�norme�impugnate,�per�la�loro�natura�e�per�i�loro�contenuti,�non�potrebbero� vulnerare.� 2.3.�^La�Regione�contesta�la�fondatezza�delle�censure�concernenti�l'art.�3,�comma�6,� dello�statuto,�sostenendo�che�la�norma�non�violerebbe�la�riserva�ai�cittadini�dell'elettorato� attivo,�poiche�prevede�soltanto�la�promozione�dell'estensione�del�diritto�di�voto�agli�immi- grati��nel�rispetto�dei�principi�costituzionali�,�quindi�in�relazione�a�deliberazioni�o�ad�ele- zioni�non�necessariamente�riferibili�alle�elezioni�degli�organismi�rappresentativi.�D'altronde,� lo�stesso�legislatore�statale�ha�riconosciuto�il�diritto�dello�straniero,�regolarmente�soggior- nante�in�Italia�da�almeno�sei�anni�e�titolare�di�permesso�di�soggiorno�rinnovabile,�di��parte- cipare�alla�vita�pubblica�locale,�esercitando�anche�l'elettorato�quando�previsto�dall'ordina- mento�ed�in�armonia�con�le�previsioni�del�capitolo�C�della�Convenzione�sulla�partecipazione� degli�stranieri�alla�vita�pubblica�a�livello�locale,�fatta�a�Strasburgo�il�5�febbraio�1992�� (art.�9,�comma�4,�lettera�d),�del�decreto�legislativo�25�luglio�1998,�n.�286,�recante��Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero�). La�Carta�di�Strasburgo,�ratificata�e�recepita�con�la�legge�statale�8�marzo� 1994,�n.�203�(Ratifica�ed�esecuzione�della�convenzione�sulla�partecipazione�degli�stranieri� alla�vita�pubblica�a�livello�locale,�fatta�a�Strasburgo�il�5�febbraio�1992,�limitatamente�ai�capi- toli�A)�e�B),�prevede�infatti�l'impegno�degli�Stati�aderenti�a��concedere�il�diritto�di�voto�e� di�eleggibilita��alle�elezioni�locali�ad�ogni�residente�straniero,�a�condizione�che�questi�soddisfi� alle�stesse�condizioni�di�quelle�prescritte�per�i�cittadini�ed�inoltre�che�abbia�risieduto�legal- mente�ed�abitualmente�nello�Stato�in�questione�nei�cinque�anni�precedenti�le�elezioni�� (art.�6,�capitolo�C,�Carta di Strasburgo).� Secondo�la�resistente,�la�norma�in�questione�non�implicherebbe�peraltro�alcuna�rivendi- cazione�di�competenza�in�detta�materia,�e�neppure�vincolerebbe�in�alcun�modo�l'autonomia� del�Consiglio�regionale�nel�proporre�disegni�di�legge�al�Parlamento.� 2.4.�^Le�censure�concernenti�l'art.�4,�comma�1,�lettera�h),�dello�statuto,�ad�avviso�del� Presidente�della�Giunta�regionale,�sarebbero�inammissibili,�in�quanto�frutto�di�una�interpre- tazione�in�contrasto�con�la�sua�lettera�e�con�la�sua�ratio e�peraltro�smentita�dalla�risoluzione� consiliare�del�19�luglio�2004.�La�contestata�genericita��della�formulazione�della�disposizione� sarebbe,�infatti,�giustificata�dall'esigenza�di�rispettare�i�principi�costituzionali,�evitando�qual- siasi�equiparazione�alla�famiglia�fondata�sul�matrimonio�di�convivenze�prive�della�copertura� costituzionale�attribuita�alla�famiglia�legittima,�sicche�la�norma�permetterebbe�esclusiva- mente�la�tutela�di�quelle�forme�stabili�di�convivenza�per�le�quali�le�leggi�statali�(ad�esempio� gli�artt.�4�e�5�del�d.P.R.�30�maggio�1989,�n.�223,�recante�Approvazione del nuovo regolamento anagrafico della popolazione residente, ovvero�l'art.�2�del�decreto�legislativo�3�maggio�2000,� n.�130,�recante��Disposizioni correttive ed integrative del d. lgs. 31 marzo 1998, n. 109 in mate- ria di criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono pre- stazioni sociali agevolate�) e�regionali�prevedono�il�riconoscimento�della�fruizione�dei�diritti� sociali,�sempre�che�le�norme�sull'ordinamento�costituzionale�e�quelle�sull'ordinamento�civile� lo�consentano.� Inoltre,�secondo�la�Regione�Toscana,�il�riconoscimento�di�altre�forme�di�convivenza�si� collegherebbe�con�il�riconoscimento�della�persona�umana�e�della�sua�capacita��di�effettiva� partecipazione�all'organizzazione�politica,�economica�e�sociale�del�Paese�(artt.�2�e�3�della� Costituzione).� 2.5.�^Ad�avviso�della�resistente,�l'art.�4,�comma�1,�lettere�l) e�m),�dello�statuto,�indivi- duando�quali�finalita��prioritarie�da�perseguire�quelle�della��tutela�dell'ambiente�e�del�patri- monio�naturale�,�nonche�della��tutela�e�valorizzazione�del�patrimonio�storico,�artistico�e� paesaggistico�,�non�farebbe�altro�che�indicare�un�compito�prioritario�della�Regione,�nell'am- bito�delle�competenze�legislative�ed�amministrative�attribuite�alla�Regione,�senza�rivendicare� competenze�legislative�e�regolamentari�dello�Stato.�Le�finalita��fissate�dalla�lettera�l) riguar- derebbero�materie�trasversali�rispetto�a�numerose�competenze�regionali�e�comunque�^relati- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� vamente�alla�tutela�dell'ambiente�e�dell'ecosistema,�di�competenza�del�legislatore�statale�p resupporrebbero�la�collaborazione�e�la�cooperazione�di�tutti�i�livelli�di�governo�per�il�rag- giungimento�di�risultati�che�definiscono�lo�spirito�ed�i�valori�fondamentali�del�nostro�ordina- mento.� Per�analoghe�considerazioni,�secondo�la�Regione�Toscana,�sarebbero�infondate�le�cen- sure�concernenti�la�lettera�m),�poiche�la�tutela�del�patrimonio�storico�ed�artistico,�spettante� alla�competenza�legislativa�esclusiva�dello�Stato,�deve�essere���attuata�anche�e�soprattutto� con�la�piena�collaborazione�delle�Regioni�.� 2.6.�^Le�finalita�indicate�nell'art.�4,�comma�1,�lettere�n),�o)�e�p),�dello�statuto�non�por- rebbero�in�discussione�la�competenza�legislativa�esclusiva�dello�Stato�nella�materia�della� tutela�della�concorrenza,�ma,�ad�avviso�del�Presidente�della�Giunta�regionale,�riguardereb- bero�settori�di�competenza�regionale�quali�la�promozione�delle�attivita�economiche�locali� legate�alle�materie�di�competenza�regionale�concorrente�e�residuale�di�cuiall'art.�117,�commi� terzo�e�quarto,�della�Costituzione.� L'obiettivo�della�promozione�della�cooperazione�come�strumento�di�democrazia�econo- mica�e�di�sviluppo�sociale�sarebbe,�inoltre,�coerente�con�i�principi�relativi�ai�rapporti�econo- mici�fissati�dall'art.�45�della�Costituzione,�e�non�violerebbe�la�competenza�legislativa�esclu- siva�dello�Stato�in�materia�di�ordinamento�civile,�in�quanto�le�leggi�regionali�possono�perse- guire�le�finalita�indicate�dalla�norma�statutaria�nell'osservanza�della�disciplina�civilistica�e� di�quella�comunque�regolante�le�societa�cooperative�contenuta�nelle�leggi�dello�Stato.� 2.7.�^L'impugnazione�dell'art.�32,�comma�2,�dello�statuto,�secondo�la�Regione�Toscana,� sarebbe�infondata,�poiche�l'assenza�di�conseguenze�giuridiche�nel�caso�di�mancata�approva- zione�del�programma�di�governo�da�parte�del�Consiglio�regionale�sarebbe�coerente�con�la� forma�di�governo�scelta�dallo�statuto,�caratterizzata�dall'elezione�diretta�del�Presidente�della� Giunta�regionale.� L'approvazione�del�programma�di�governo�da�parte�del�Consiglio�regionale�non�incide- rebbe,�infatti,�sulla�posizione�e�sul�ruolo�del�Presidente,�il�quale�potrebbe�comunque�nomi- nare�i�membri�della�Giunta�anche�in�mancanza�dell'approvazione�nel�termine�di�dieci�giorni� del�programma,�mentre�la�Giunta�regionale�potrebbe�essere�obbligata�alle�dimissioni�solo� nel�caso�di�approvazione�della�mozione�di�sfiducia�prevista�dall'art.�33,�comma�3.� 2.8.�^Ad�avviso�della�resistente,�l'impugnazione�dell'art.�54,�commi�1�e�3,�dello�statuto� sarebbe�inammissibile�in�quanto�con�essa�sono�state�censurate�due�distinte�disposizioni,�senza� individuare�con�chiarezza�le�questioni�a�ciascuna�riferibili.�Nel�merito,�le�censure�sarebbero� comunque�infondate,�in�quanto�il�diritto�di�accesso�ai�documenti�amministrativi�senza�motiva- zione�costituirebbe�un�principio�rispettoso�delle�norme�costituzionali�che�impongono�l'impar- zialita�e�la�trasparenza�della�pubblica�amministrazione�(artt.�3�e�97�della�Costituzione),�per� alcuni�casi�gia�anche�stabilito�dal�legislatore�statale�(art.�3�del�decreto�legislativo�24�febbraio� 1997,�n.�39,�recante��Attuazione�della�direttiva�20/313/CEE,�concernente�la�liberta�di�accesso�alle� informazioni�in�materia�di�ambiente�),�e�sarebbe�altres|�coerente�con�i�principi�del�diritto�comu- nitario,�nel�cui�ambito�il�diritto�di�accesso�ai�documenti�e�riconosciuto�a�tutti�senza�l'obbligo�di� dimostrare�un�interesse�giuridicamente�rilevante�da�tutelare.� Peraltro,�la�norma�censurata�prevedendo�il�diritto�di�accesso�senza�obbligo�di�motiva- zione,��nel�rispetto�degli�interessi�costituzionalmente�tutelati�e�nei�modi�previsti�dalla�legge�,� permetterebbe�alla�legge�regionale�di�disciplinare�il�diritto�di�accesso�in�maniera�da�assicu- rare�l'osservanza�dei�principi�che�si�assumono�violati�ed�il�rispetto�dei�diritti�e�degli�interessi� legittimi�di�eventuali�controinteressati,�senza�ledere�la�tutela�giurisdizionale�di�questi�ultimi.� Infine,�la�norma�riguarderebbe�i�principi�fondamentali�di�organizzazione�e�funzionamento� della�Regione�e,�percio�,�avrebbe�ad�oggetto�una�materia�riservata�allo�statuto�ai�sensi�del- l'art.�123,�primo�comma,�della�Costituzione.� 2.9.�^Secondo�la�Regione�Toscana,�le�censure�concernenti�l'art.�63,�comma�2,�dello�sta- tuto�sarebbero�infondate,�in�quanto�l'art.�117,�sesto�comma,�della�Costituzione,�non�reche- rebbe�una�riserva�assoluta�di�potesta�regolamentare�in�favore�degli�enti�locali,�dal�momento� che�siffatta�potesta�deve�essere�esercitata�nell'ambito�delle�leggi�statali�e�regionali�che�ne� assicurano�i�requisiti�minimi�di�uniformita�,�conformemente�a�quanto�previsto�dalle�norme� costituzionali,�come�stabilito�dall'art.�4,�comma�4,�della�legge�5�giugno�2003,�n.�131�(Dispo- sizioni�per�l'adeguamento�dell'ordinamento�della�Repubblica�alla�legge�cost.�18�ottobre� 2001,�n.�3),�nel�rispetto�dell'esigenza�di�una�razionale�applicazione�del�criterio�flessibile�della� sussidiarieta�enunciato�dall'art.�118,�primo�comma,�della�Costituzione�(sentenza�n.�43�del� 2004;�sentenze�n.�69�e�n.�73�del�2004).� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� 2.10.�^L'art.�64,�comma�2,�dello�statuto,�ad�avviso�del�Presidente�della�Giunta�regio- nale,�non�prefigurerebbe�una�disciplina�dei�tributi�degli�enti�locali�su�due�livelli�che,�di�per� se�,�sia�tale�da�escludere�l'adozione�di�altre�possibili�impostazioni�da�parte�della�legislazione� di�coordinamento�che�il�Parlamento�dovra�approvare,�ai�sensi�dell'art.�119,�secondo�comma,� della�Costituzione.�La�norma,�con�riferimento�all'ipotesi�di�disciplina��a�due�livelli�,� ammessa�espressamente�dalla�Corte�(sentenza�n.�37�del�2004),�prevederebbe�esclusivamente� il�rispetto�del�principio�di�salvaguardia�dell'autonomia�degli�enti�locali,�stabilendo�che�la� legge�regionale�dovra�fare�salva�la�potesta�degli�stessi�enti�locali�di�istituire�i�tributi�ed�inter- venire�soltanto�nell'ambito�delle�materie�oggetto�di�riserva�di�legge,�con�conseguente�infon- datezza�dell'impugnazione�della�succitata�norma.� 2.11.�^Secondo�la�Regione�Toscana,�l'art.�70,�comma�1,�dello�statuto�si�limiterebbe�a� stabilire�un�principio�di�riserva�di�legge�regionale�in�relazione�alle�procedure�interne�concer- nenti�la�disciplina�della�modalita�di�formazione�della�volonta�degli�organi�regionali�in�ordine� alla�partecipazione�alla�formazione�degli�atti�comunitari,�nel�rispetto�delle�norme�di�proce- dura�dettate�dallo�Stato�in�conformita�con�l'art.�117,�quinto�comma,�della�Costituzione,�ed� in�coerenza�con�l'art.�5�della�legge�n.�131�del�2003.�Pertanto,�la�norma�impugnata�non�viole- rebbe�ne�la�lettera�ne�lo�spirito�dei�parametri�costituzionali�indicati�dal�ricorrente.� 2.12.�^Ad�avviso�della�resistente,�sarebbero�infondate�anche�le�censure�concernenti� l'art.�75�dello�statuto,�poiche�l'individuazione�di�un�quorum di�partecipazione�al�referendum abrogativo�riferito�alle�votazioni�delle�ultime�elezioni�regionali�non�sarebbe�ne�irragionevole,� ne�incoerente.�Il�referendum abrogativo�costituisce,�infatti,�una�forma�di�controllo�del�corpo� elettorale�sull'attivita�dei�consiglieri�regionali�e,�quindi,�non�sarebbe�illogico�stabilire�il�quo- rum di�partecipazione�facendo�riferimento�al�corpo�elettorale�che�ha�eletto�il�Consiglio�regio- nale,�i�cui�atti�sono�oggetto�dei�quesiti�referendari.�Peraltro,�per�la�partecipazione�al�referen- dum regionale�neppure�potrebbe�ritenersi�necessario�un�quorum piu�elevato,�tenuto�conto� che�le�norme�costituzionali,�in�riferimento�a�consultazioni�su�leggi�di�particolare�importanza,� quali�le�leggi�di�revisione�costituzionale�e�gli�stessi�statuti�regionali,�escludono�la�necessita� di�un�quorum minimo�di�partecipanti�alla�votazione�(artt.�138,�secondo�comma,�e�123,� comma�terzo,�della�Costituzione).� La�Regione�Toscana�conclude,�infine,�sostenendo�che�dall'art.�75�della�Costituzione,� non�e�ricavabile�un�principio�costituzionale�fondamentale,�vincolante�per�lo�statuto�regio- nale,�in�ordine�al�quorum di�partecipazione�al�referendum abrogativo�ivi�indicato,�e�cio�sia� in�quanto�le�ipotesi�di�referendum sarebbero�diverse�e�non�equiparabili,�sia�in�quanto� l'art.�123,�primo�comma,�della�Costituzione,�porrebbe�una�espressa�riserva�di�disciplina�del� referendum in�favore�della�fonte�statutaria,�mentre�l'art.�117,�comma�quarto,�della�Costitu- zione,�attribuirebbe�alla�Regione�la�competenza�residuale�in�materia�di�referendum regionali.� 3.�^L'Avvocatura�generale�dello�Stato,�in�prossimita�dell'udienza�pubblica,�ha�deposi- tato�memoria�nella�quale�deduce�l'ammissibilita�dell'impugnazione,�ex art.�123�della�Costitu- zione,�avente�ad�oggetto�norme�programmatiche,�qualora�queste�prefigurino�scopi�incompa- tibili�con�lo�spirito�e�con�i�principi�ricavabili�dalla�Costituzione,�ovvero�che�richiedano�l'eser- cizio�di�poteri�che�costituzionalmente�non�possono�spettare�alla�Regione.�Inoltre,�il� ricorrente�ribadisce�le�censure�concernenti�le�norme�impugnate,�insistendo�nelle�argomenta- zioni�svolte�per�sostenerne�l'illegittimita�in�riferimento�ai�parametri�indicati�nel�ricorso.� 4.�^La�Regione�Toscana,�nella�memoria�difensiva�depositata�in�prossimita�dell'udienza� pubblica,�ribadisce�l'ammissibilita�di�norme�statutarie�di�contenuto�programmatico,�recanti� indicazioni�di�obiettivi�dell'azione�regionale,�esamina�nuovamente�le�censure�concernenti�le� disposizioni�impugnate,�deducendone�l'infondatezza�sulla�scorta�delle�argomentazioni�svi- luppate�nell'atto�di�costituzione.� 5.�^All'udienza�pubblica�le�parti�hanno�insistito�per�l'accoglimento�delle�conclusioni� rassegnate�nelle�difese�scritte.� Considerato in diritto 1.�^Il�Governo�ha�sollevato�questione�di�legittimita�costituzionale�degli�articoli�3,� comma�6;�4,�comma�1,�lettere�h), l), m), n), o), p);�32,�comma�2;�54,�commi�1�e�3;�63,�comma� 2;�64,�comma�2;�70,�comma�1;�75,�comma�4,�dello�statuto�della�Regione�Toscana,�approvato� in�prima�deliberazione�il�6�maggio�2004�e,�in�seconda�deliberazione,�il�19�luglio�2004,�in�rife- rimento�agli�articoli�2,�3,�5,�24,�29,�48,�97,�113,�114,�117,�secondo�comma,�lettere�e),f), i),l), p), s), terzo,�quinto�e�sesto�comma,�118,�121,�122,�123,�138�della�Costituzione.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� L'art.�3,�comma�6,�stabilisce�che��la�Regione�promuove,�nel�rispetto�dei�principi�costitu- zionali,�l'estensione�del�diritto�di�voto�agli�immigrati��e,�ad�avviso�del�ricorrente,�violerebbe:� l'art.�48�della�Costituzione,�che�riserva�ai�cittadini�l'elettorato�attivo;�l'art.�138�della�Costitu- zione,�in�quanto�il�potere�di�revisione�costituzionale�e��riservato�al�Parlamento�nazionale;� l'art.�117,�secondo�comma,�lettere�f) e�p),�della�Costituzione,�spettando�allo�Stato�la�compe- tenza�legislativa�esclusiva�nella�materia�elettorale�concernente�gli�organi�statali�e�gli�enti� locali,�nonche�l'art.�121,�secondo�comma,�della�Costituzione,�poiche�limiterebbe�il�potere�di� iniziativa�legislativa�del�Consiglio�regionale.� Secondo�la�difesa�erariale,�l'art.�4,�comma�1,�lettera�h),�disponendo�che�la�Regione�per- segue,�tra�le�finalita��prioritarie,��il�riconoscimento�delle�altre�forme�di�convivenza�,� potrebbe�costituire�la�base�statutaria�di�future�norme�regionali�recanti�una�disciplina�dei�rap- porti�fra�conviventi�lesiva�della�competenza�legislativa�esclusiva�dello�Stato�in�materia�di� �cittadinanza,�stato�civile�e�anagrafi��e�di��ordinamento�civile��(art.�117,�secondo�comma,� lettere�i) e�l),�della�Costituzione).�La�norma�si�porrebbe,�inoltre,�in�contrasto�con�l'art.�123,� primo�comma,�della�Costituzione,�sia�perche�avrebbe�un�contenuto�estraneo�ed�eccedente� rispetto�a�quello�configurabile�come�contenuto�necessario�dello�statuto,sia�perche�potrebbe� esprimere��qualcosa�di�diverso�dal�semplice�rilievo�sociale�e�dalla�conseguente�giuridica� dignita���,�nei�limiti�previsti�da�leggi�dello�Stato,�della�convivenza�tra�uomo�e�donna�fuori� del�vincolo�matrimoniale,�in�riferimento�a�situazioni�divergenti�dal�modello�del�rapporto� coniugale,�estranee�al�contenuto�delle�garanzie�fissate�dall'art.�29�Costituzione,�e�non�ricon- ducibili�alla�sfera�di�protezione�dell'art.�2�della�Costituzione.�La�disposizione�violerebbe,� infine,�il�principio�fondamentale�di�unita��ed�il�principio�di�eguaglianza�(artt.�3�e�5�della� Costituzione),�dato�che�permetterebbe�alla�comunita��regionale�di�riconoscersi�in�valori� diversi�e�contrastanti�rispetto�a�quelli�di�altre�comunita��regionali.� L'art.�4,�comma�1,�lettere�l)e�m),�nello�stabilire�che�la�Regione�persegue,�tra�le�finalita�� prioritarie,��il�rispetto�dell'equilibrio�ecologico,�la�tutela�dell'ambiente�e�del�patrimonio�cul- turale,�la�conservazione�della�biodiversita��,�la�promozione�della�cultura�del�rispetto�degli�ani- mali��(lettera�l),�nonche��la�tutela�e�la�valorizzazione�del�patrimonio�storico,�artistico�e�pae- saggistico��(lettera�m),�violerebbe�l'art.�117,�secondo�comma,�lettera�s),�della�Costituzione,� che�riserva�allo�Stato�la�competenza�legislativa�esclusiva�nelle�succitate�materie.�La�lettera� m) recherebbe,�inoltre,�vulnus anche�all'art.�118,�comma�terzo,�della�Costituzione,�essendo� riservata�alla�legge�statale�la�disciplina�di�forme�di�intesa�e�di�coordinamento�nella�materia� della�tutela�dei�beni�culturali.� L'art.�4,�comma�1,�lettere�n),�o) e�p),�prevede�quali�finalita��prioritarie�della�Regione� Toscana:��la�promozione�dello�sviluppo�economico�e�di�un�contesto�favorevole�alla�competiti- vita��delle�imprese,�basato�sull'innovazione,�la�ricerca�e�la�formazione,�nel�rispetto�dei�principi� di�coesione�sociale�e�di�sostenibilita��dell'ambiente��(lettera�n);��la�valorizzazione�della�liberta�� di�iniziativa�economica�pubblica�e�privata,�del�ruolo�e�della�responsabilita��sociale�delle� imprese��(lettera�o);��la�promozione�della�cooperazione�come�strumento�di�democrazia�econo- mica�e�di�sviluppo�sociale,�favorendone�il�potenziamento�con�i�mezzi�piu��idonei��(lettera�p).� Queste�norme,�secondo�il�ricorrente,�potrebbero�costituire�la�base�statutaria�di�future�leggi� regionali�in�contrasto�con�la�competenza�legislativa�esclusiva�dello�Stato�nella�materia�della� �tutela�della�concorrenza��(art.�117,�secondo�comma,�lettera�e),�della�Costituzione)�e�lesive,�in� riferimento�al�settore�della�cooperazione,�della�competenza�legislativa�esclusiva�dello�Stato�in� materia�di��ordinamento�civile��(art.�117,�secondo�comma,�lettera�l),�della�Costituzione).� L'art.�32,�comma�2,�dispone�che��il�programma�di�governo�e��approvato�entro�dieci� giorni�dalla�sua�illustrazione��e,�percio��,�ad�avviso�del�Governo,�in�contrasto�con�gli�artt.�122,� quinto�comma,�e�3�della�Costituzione,�instaurerebbe��irragionevolmente�e�contraddittoria- mente��tra�Presidente�e�Consiglio�regionale�un�rapporto�diverso�rispetto�a�quello�conse- guente�all'elezione�a�suffragio�universale�e�diretto.� L'art.�54,�commi�1�e�3,�e��impugnato�nelle�parti�in�cui�disciplina�il�diritto�di�accesso� senza�obbligo�di�motivazione�ai�documenti�amministrativi�(comma�1)�ed�esclude�l'obbligo� della�motivazione�per�gli�atti�amministrativi��meramente�esecutivi�,�in�riferimento�ai�prin- cipi�costituzionali�di�efficienza�e�trasparenza�(art.�97�della�Costituzione),�nonche�al�princi- piodieffettivita��della�tutela�contro�gli�atti�dell'amministrazione�(artt.�24�e�113�della�Costi- tuzione)�ed�al�principio�di�eguaglianza�tra�cittadini�residenti�in�diverse�regioni�(art.�3�della� Costituzione).� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Il�ricorrente�censura�l'art.�63,�comma�2,�nelle�parti�in�cui,�prevedendo�che,�qualora� ricorrano�specifiche�esigenze�unitarie,�l'organizzazione�delle�funzioni�amministrative�confe- rite�agli�enti�locali�possa�essere�disciplinata�con�legge�regionale,�per�assicurare�requisiti� essenziali�di�uniformita�,�violerebbe�la�riserva�di�potesta�regolamentare�attribuita�agli�enti� locali�(art.�117,�sesto�comma,�della�Costituzione),�espropriandoli�del�potere�di�regolamentare� l'organizzazione�e�lo�svolgimento�delle�funzioni�ad�essi�attribuite,�in�violazione�degli�artt.�118� e�114�della�Costituzione.� L'art.�64,�comma�2,�disponendo�che��la�legge�disciplina,�limitatamente�ai�profili�coperti� da�riserva�di�legge,�i�tributi�propri�degli�enti�locali,�salva�la�potesta�degli�enti�di�istituirli��si� porrebbe�in�contrasto�con�l'art.�119�della�Costituzione,�stabilendo�un�rapporto�tra�fonti�nor- mative��che�e�invece�solo�uno�di�quelli�possibili,�costituzionalmente�rimessi�alle�valutazioni� ed�alle�scelte�del�legislatore�nazionale�nel�momento�in�cui�dara�attuazione�all'art.�119�Cost.�.� L'art.�70,�comma�1,�dispone�che��gli�organi�di�governo�e�il�consiglio�partecipano,�nei� modi�previsti�dalla�legge,�alle�decisioni�dirette�alla�formazione�e�attuazione�degli�atti�comu- nitari�nelle�materie�di�competenza�regionale��e�percio�,�secondo�la�difesa�erariale,�violerebbe� l'art.�117,�quinto�comma,�della�Costituzione,�che�riserva�alla�legge�statale�la�disciplina�della� partecipazione�delle�Regioni�alla�formazione�ed�attuazione�degli�atti�comunitari.� L'art.�75,�nel�disciplinare�il�referendum�abrogativo,�siccome�stabilisce,�al�comma�4,�che� �la�proposta�di�abrogazione�soggetta�a�referendum�e�approvata�se�partecipa�alla�votazione� la�maggioranza�dei�votanti�alle�ultime�elezioni�regionali�e�se�ottiene�la�maggioranza�dei�voti� validamente�espressi�,�ad�avviso�del�ricorrente,�lederebbe�il�principio�di�ragionevolezza,�in� quanto�prevederebbe�un�quorum�calcolato�sulla�scorta�di�un�criterio�casuale�e�contingente,� irrazionale�ed�in�contrasto�anche�con�l'art.�75�della�Costituzione.� 2.�^Le�censure�formulate�dal�ricorrente�nei�confronti�dello�statuto�della�Regione� Toscana�si�possono�suddividere�in�due�gruppi:�quelle�aventi�ad�oggetto�proposizioni�che� rientrano�tra�i��Principi�generali��ele��Finalita�principali��equelleche�invece�riguardano� norme�specifiche�dello�statuto.� Ai�fini�delle�questioni�di�legittimita�costituzionale�inerenti�al�primo�gruppo�di�censure,� appare�necessario�innanzi�tutto�precisare�la�natura�e�la�portata�di�queste�proposizioni.�Al� riguardo�va�ricordato�che�negli�statuti�regionali�entrati�in�vigore�nel�1971�^ivi�compreso� quello�della�Toscana�^si�rinvengono�assai�spesso�indicazioni�di�obiettivi�prioritari�dell'atti- vita�regionale�ed�anche�in�quel�tempo�si�posero�problemi�di�costituzionalita�di�tali�indica- zioni,�sotto�il�profilo�della�competenza�della�fonte�statutaria�ad�incidere�su�materie�anche� eccedenti�la�sfera�di�attribuzione�regionale.�Al�riguardo,�dopo�avere�riconosciuto�la�possibi- lita�di�distinguere�tra�un�contenuto��necessario��ed�un�contenuto��eventuale��dello�statuto� (cfr.�sentenzan.�40del�1972),si�e�ritenuto�che�la�formulazione�di�proposizioni�statutarie�del� tipo�predetto�avesse�principalmente�la�funzione�di�legittimare�la�Regione�come�ente�esponen- ziale�della�collettivita�regionale�e�del�complesso�dei�relativi�interessi�ed�aspettative.�Tali�inte- ressi�possono�essere�adeguatamente�perseguiti�non�soltanto�attraverso�l'esercizio�della�com- petenza�legislativa�ed�amministrativa,�ma�anche�avvalendosi�dei�vari�poteri,�conferiti�alla� Regione�stessa�dalla�Costituzione�e�da�leggi�statali,�di�iniziativa,�di�partecipazione,�di�con- sultazione,�di�proposta,�e�cos|�via,�esercitabili,�in�via�formale�ed�informale,�al�fine�di�ottenere� il�migliore�soddisfacimento�delle�esigenze�della�collettivita�stessa.�In�questo�senso�si�e� espressa�questa�Corte,�affermando�che�l'adempimento�di�una�serie�di�compiti�fondamentali� legittima,�dunque,�una�presenza�politica�della�regione,�in�rapporto�allo�Stato�o�anche�ad� altre�regioni,�riguardo�a�tutte�le�questioni�di�interesse�della�comunita�regionale,�anche�se� queste�sorgono�in�settori�estranei�alle�singole�materie�indicate�nell'art.�117�Cost.�e�si�proiet- tano�al�di�la�dei�confini�territoriali�della�regione�medesima�(sentenza�n.�829�del�1988).� Il�ruolo�delle�Regioni�di�rappresentanza�generale�degli�interessi�delle�rispettive�colletti- vita�,�riconosciuto�dalla�giurisprudenza�costituzionale�e�dalla�prevalente�dottrina�^e,�per� quanto�riguarda�la�Regione�Toscana,�dall'art.�1�dello�statuto�in�esame�^e�dunque�rilevante,� anche�nel�momento�presente,�ai�fini�dell'esistenza,�accanto�ai�contenuti�necessari�degli�statuti� regionali,�di�altri�possibili�contenuti,�sia�che�risultino�ricognitivi�delle�funzioni�e�dei�compiti� della�Regione,�sia�che�indichino�aree�di�prioritario�intervento�politico�o�legislativo�(sentenza� n.�2�del�2004);�contenuti�che�talora�si�esprimono�attraverso�proclamazioni�di�finalita�da�per- seguire.�Ma�la�citata�sentenza�ha�rilevato�come�sia�opinabile�la��misura�dell'efficacia�giuri- dica��di�tali�proclamazioni;�tale�dubbio�va�sciolto�considerando�che�alle�enunciazioni�in� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� esame,�anche�se�materialmente�inserite�in�un�atto-fonte,�non�puo��essere�riconosciuta�alcuna� efficacia�giuridica,�collocandosi�esse�precipuamente�sul�piano�dei�convincimenti�espressivi� delle�diverse�sensibilita��politiche�presenti�nella�comunita��regionale�al�momento�dell'approva- zione�dello�statuto,�come,�del�resto,�sostanzialmente�riconosce�la�risoluzione�n.�51�del�Consi- glio�regionale�della�Toscana,�deliberata�contestualmente�all'approvazione�definitiva�dello� statuto.� D'altra�parte,�tali�proclamazioni�di�obiettivi�e�di�impegni�non�possono�certo�essere�assi- milate�alle�c.d.�norme�programmatiche�della�Costituzione,�alle�quali,�peril�loro�valore�di� principio,�sono�stati�generalmente�riconosciuti�non�solo�un�valore�programmatico�nei�con- fronti�della�futura�disciplina�legislativa,�ma�soprattutto�una�funzione�di�integrazione�e�di� interpretazione�delle�norme�vigenti.�Qui�pero��non�siamo�in�presenza�di�Carte�costituzionali,� ma�solo�di�fonti�regionali��a�competenza�riservata�e�specializzata�,�cioe��di�statuti�di�autono- mia,�i�quali,�anche�se�costituzionalmente�garantiti,�debbono�comunque��essere�in�armonia� con�i�precetti�ed�i�principi�tutti�ricavabili�dalla�Costituzione��(sentenza�n.�196�del�2003).� Se�dunque�si�accolgono�le�premesse�gia��formulate�sul�carattere�non�prescrittivo�e�non� vincolante�delle�enunciazioni�statutarie�di�questo�tipo,�ne�deriva�che�esse�esplicano�una�fun- zione,�per�cos|��dire,�di�natura�culturale�o�anche�politica,�ma�certo�non�normativa.�Nel�caso� in�esame,�enunciazioni�siffatte�si�rinvengono�nei�diversi�commi�^tra�cui�in�particolare�quelli� censurati�^degli�artt.�3�e�4�che�non�comportano�ne�alcuna�violazione,�ne�alcuna�rivendica- zione�di�competenze�costituzionalmente�attribuite�allo�Stato�e�neppure�fondano�esercizio�di� poteri�regionali.�E�quindi�inammissibile�il�ricorso�governativo�avverso�le�impugnate�proposi- zioni�dei�predetti�articoli,�per�la�loro�carenza�di�idoneita��lesiva.� Pertanto�vanno�dichiarate�inammissibili�le�questioni�di�legittimita��costituzionale�delle� seguenti�disposizioni�dello�statuto�della�Regione�Toscana:�art.�3,�comma�6,�secondo�il�quale� �la�Regione�promuove,�nel�rispetto�dei�principi�costituzionali,�l'estensione�del�diritto�di�voto� agli�immigrati�;�art.�4�comma�1,�lettera�h),�il�quale�dispone�che�la�Regione�persegue,�tra�le� finalita��prioritarie,��il�riconoscimento�delle�altre�forme�di�convivenza�;�art.�4�comma�1,�let- tere�l) e�m),�che,�rispettivamente,�stabiliscono�quali�finalita��prioritarie�della�Regione��il�ri- spetto�dell'equilibrio�ecologico,�la�tutela�dell'ambiente�e�del�patrimonio�culturale,�la�conser- vazione�della�biodiversita��,�la�promozione�della�cultura�del�rispetto�degli�animali�,�nonche� �la�tutela�e�la�valorizzazione�del�patrimonio�storico�artistico�e�paesaggistico�;�art.�4� comma�1,�lettere�n),�o) e�p),�che�stabiliscono,�quali�finalita��prioritarie�della�Regione,��la�pro- mozione�dello�sviluppo�economico�e�di�un�contesto�favorevole�alla�competitivita��delle� imprese,�basato�sull'innovazione,�la�ricerca�e�la�formazione,�nel�rispetto�dei�principi�di�coe- sione�sociale�e�di�sostenibilita��dell'ambiente�,��la�valorizzazione�della�liberta��di�iniziativa� economica�pubblica�e�privata,�del�ruolo�e�della�responsabilita��sociale�delle�imprese�,��la�pro- mozione�della�cooperazione�come�strumento�di�democrazia�economica�e�di�sviluppo�sociale,� favorendone�il�potenziamento�con�i�mezzi�piu��idonei�.� 3.�^Tutto�cio��premesso,�in�punto�di�merito�occorre�esaminare�per�prima�la�censura�rela- tiva�all'art.�32,�comma�2�dello�statuto,�nella�parte�in�cui�stabilisce�che��il�programma�di� governo�e��approvato�entro�10�giorni�dalla�sua�illustrazione�,�in�quanto,�secondo�il�ricor- rente,�la�predetta�approvazione�instaurerebbe�irragionevolmente,�in�violazione�degli�artt.�3� e�122,�quinto�comma,�della�Costituzione,�tra�Presidente�e�Consiglio�regionale�un�rapporto� diverso�rispetto�a�quello�che�dovrebbe�conseguire�all'elezione�a�suffragio�universale�e�diretto.� La�questione�non�e��fondata.� La�formazione�della�Giunta�regionale�toscana�si�svolge�secondo�il�seguente�schema�pro- cedimentale:�1)�il�presidente�della�giunta�entra�direttamente�in�carica�all'atto�della�proclama- zione;�2)�l'illustrazione�del�programma�e�la�designazione�dei�componenti�della�giunta�avven- gono�nella�prima�seduta�del�consiglio;�3)�l'approvazione�del�programma�avviene�entro�10� giorni�dalla�sua�illustrazione,�ma�il�presidente�nomina��comunque�,�decorso�lo�stesso�ter- mine,�i�componenti�la�giunta.� In�questo�quadro,�la�previsione�dell'approvazione�consiliare�del�programma�di�governo� non�appare�affatto�incoerente�rispetto�allo�schema�elettorale��normale��accolto�dall'art.�122,� quinto�comma,�della�Costituzione,�giacche�la�eventuale�mancata�approvazione�consiliare�puo�� avere�solo�rilievo�politico,�ma�non�determina�alcun�effetto�giuridicamente�rilevante�sulla�per- manenza�in�carica�del�Presidente,�della�giunta,�ovvero�sulla�composizionediquesta�ultima.� Nonsipuo��peraltroescluderecheaquestasituazionepossanoseguire,aisensidell'art.�33dello� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� statuto,�la�approvazione�di�una�mozione�di�sfiducia�o�anche�le�dimissioni�spontanee�del�presi- dente,�ma�in�entrambe�le�ipotesi�si�verifica�lo�scioglimento�anticipato�del�consiglio,�nel�pieno� rispetto�del�vincolo�costituzionale�del�simulstabunt simulcadent (cfr. sentenze�n.�304�del�2002� e�n.�2�del�2004),�il�quale,�oltre�ad�essere�un�profilo�caratterizzante�questo�assetto�di�governo,�e� indice�della�maggiore�forza�politica�del�Presidente,�conseguente�alla�sua�elezione�a�suffragio� universale�e�diretto.�Sotto�questo�profilo�quindi�la�norma�denunciata�non�introduce�alcuna� significativa�variazione�rispetto�alla�forma�di�governo��normale��prefigurata�in�Costituzione.� 4.�^Una�seconda�censura�ha�ad�oggetto�l'art.�54,�commi�1�e�3,�dello�statuto�nelle�parti� in�cui�rispettivamente�prevedono�il�diritto�di�accesso�ai�documenti�amministrativi�regionali� senza�obbligo�di�motivazione�ed�escludono�l'obbligo�di�motivazione�degli�atti�amministrativi� �meramente�esecutivi�.�Secondo�il�ricorrente,�infatti,�tali�norme�violerebbero�i�principi�di� buon�andamento�dell'Amministrazione,�di�tutela�giurisdizionale�dei�dirittiedegliinteressi� legittimi,�oltre�che�di�eguaglianza.� Le�questioni�non�sono�fondate.� La�disposizione�che�stabilisce�il�diritto�di�accesso,�senza�obbligo�di�motivazione,�ai� documenti�amministrativi�si�conforma�al�principio�costituzionale�di�imparzialita�edi�traspa- renza�dell'azione�amministrativa�ed�e�altres|�del�tutto�coerente�con�l'evoluzione�del�diritto� comunitario.�Inoltre�va�considerato�che�la�norma�in�esame,�in�quanto�attinente�ai�principi� fondamentali�di�organizzazione�e�di�funzionamento�della�Regione,�rientrastrettamentetra� gli�oggetti�di�disciplina�statutaria�e�che�anche�nella�legislazione�statale,�ad�esempio�in�mate- ria�di�tutela�ambientale,�sono�previste�ipotesi�di�accesso�ai�documenti�amministrativi�senza� obbligo�di�motivazione.� In�ogni�caso�va�sottolineato�che�il�comma�1�della�disposizione�in�esame,�contenendo�un� esplicito�riferimento�al�rispetto�degli�interessi�costituzionalmente�tutelati�ed�amodididisci- plina�previsti�dalla�legge,�deve�essere�interpretato�nel�senso�che�la�emananda�legge�di�attua- zione�dovra�farsi�carico�di�prefigurare�un�procedimento�che,�nell'assicurare�la�trasparenza�e� l'imparzialita�dell'azione�amministrativa,�preveda,�oltre�ad�ipotesi�di�esclusione�dell'ostensi- bilita�di�documenti�amministrativi�per�ragioni�di�tutela�di�situazioni�costituzionalmente� garantite,�anche�criteri�e�modi�in�base�ai�quali�l'interesse�personale�e�concreto�del�richiedente� si�contempera�con�l'interesse�pubblico�al�buon�andamento�dell'Amministrazione,�nonche� con�l'esigenza�di�non�vanificare�in�concreto�la�tutela�giurisdizionale�delle�posizioni�di�even- tuali�soggetti�terzi�interessati.� Parimenti�infondata�e�la�questione�di�costituzionalita�del�terzo�comma�dello�stesso�arti- colo,�giacche�negli�atti�amministrativi�che�non�abbiano�natura�provvedimentale�in�quanto� �meramente�esecutivi�,�ai�fini�della�motivazione�e�ritenuto�sufficiente�dalla�prevalente�giuri- sprudenza�il�semplice�richiamo,�nelle�premesse�dell'atto,�ai�presupposti�di�fatto�ed�alle�dispo- sizioni�di�legge�da�applicare,�la�cui�enunciazione�rende�pienamente�comprensibili�le�ragioni� dell'atto�stesso.� 5.�^Un'altra�censura�riguarda�l'art.�63,�comma�2,�dello�statuto,�nella�parte�in�cui�pre- vede�che�l'organizzazione�delle�funzioni�amministrative�conferite�agli�enti�locali,�nei�casi�in� cui�risultino�specifiche�esigenze�unitarie,�possa�essere�disciplinata�con�legge�regionale�per assicurare�requisiti�essenziali�di�uniformita�.�La�predetta�norma,�secondo�il�ricorrente,�lede- rebbe�la�riserva�di�potesta�regolamentare�attribuita�dall'art.�117,�sesto�comma,�della�Costitu- zione�agli�enti�locali,��espropriandoli�,�in�violazione�anche�degli�artt.�118�e�114�della�Costitu- zione�e�del�principio�di�leale�collaborazione,�del�potere�di�regolamentareorganizzazionee� svolgimento�delle�funzioni�loro�conferite�dalla�legge�regionale.� La�questione�non�e�fondata.� L'art.�63,�comma�2,�in�esame,�che�conferisce�alla�legge�regionale�la�facolta�di�discipli- nare�organizzazione�e�svolgimento�delle�funzioni�degli�enti�locali�nei��casi�in�cui�risultino� specifiche�esigenze�unitarie�,�fa�evidente�riferimento�alle�varie�ipotesi�di�applicazione�del principio�di�sussidiarieta�previste�dalla�Costituzione.�Si�tratta�cioe�di�una�deroga�rispetto�al� criterio�generale�accolto�dal�comma�1�dello�stesso�articolo,�il�quale�riserva�alla�potesta�rego- lamentare�degli�enti�locali�la�disciplina�dell'organizzazione�e�dello�svolgimento�delle�funzioni� conferite.�Ma�tale�deroga�si�inserisce�nell'ambito�della�previsione�del�sesto�comma�del- l'art.�117,�come�attuato�dall'art.�4,�comma�4,�della�legge�n.�131�del�2003,�secondo�cui�la�pote- sta�regolamentare�dell'ente�locale�in�materia�di�organizzazione�e�svolgimento�delle�funzioni� si�esplica�nell'ambito�delle�leggi�statali�e�regionali,�che�ne�assicurano�i�requisiti�minimi�di� uniformita�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�previsione�statutaria�di�un�regime�di�riserva�assoluta�di�legge�regionale�anziche��rela- tiva�e�infatti�ammissibile�purche��sia�limitata,�per�non�comprimere�eccessivamente�l'autono- mia�degli�enti�locali,�ai�soli�casi�di�sussistenza�di��specifiche�esigenze�unitarie�,�che�possano� giustificare,�nel�rispetto�dei�principi�indicati�dall'art.�118,�primo�comma,�della�Costituzione,� la�disciplina�legislativa�regionale�dell'organizzazione�e�svolgimento�delle�funzioni��confe- rite�.�Negando�tale�facolta�si�perverrebbe,�infatti,�all'assurda�conclusione�che,�al�fine�di�evi- tare�la�compromissione�di�precisi�interessi�unitari�che�postulano�il�compimento�di�determi- nate�attivita�in�modo�sostanzialmente�uniforme,�il�legislatore�regionale�non�avrebbe�altra� scelta�che�allocare�le�funzioni�in�questione�ad�un�livello�di�governo�piu�comprensivo,�assicu- randone�cos|�l'esercizio�unitario.�Il�che�sarebbe�chiaramente�sproporzionato�rispetto�al�fine� da�raggiungere�e�contrastante�con�lo�stesso�principio�di�sussidiarieta�(cfrf.fsentenze�nn.�43,� 69,�112�e�172�del�2004).� Dovendosi�in�tal�modo�interpretare�la�norma�denunciata,�la�questione�e�infondata.� 6.�^Un'ulteriore�censura�concerne�l'art.�64,�comma�2,�dello�statuto,�nella�parte�in�cui� prevede�che��la�legge�disciplina,�limitatamente�ai�profili�coperti�da�riserva�di�legge,�i�tributi� propri�degli�enti�locali,�salva�la�potesta�degli�enti�di�istituirli�.�Secondo�il�ricorrente�la�norma� violerebbe�l'art.�119�della�Costituzione,�in�quanto�prevederebbe�in�materia�un�rapporto�tra� fonti�normative��che�e�invece�solo�uno�di�quelli�possibili,�costituzionalmente�rimessi�alle� valutazioni�ed�alle�scelte�del�legislatore�nazionale�nel�momento�in�cui�dara�attuazione� all'art.�119�della�Costituzione�.� La�questione�non�e�fondata.� La�norma�statutaria�in�esame�riguarda�il�complesso�tema�dell'autonomia�tributaria� degli�enti�locali�nel�quadro�della�nuova�disciplina�prevista�dall'art.�119�della�Costituzione,� in�relazione�alla�quale�pare�opportuno�riferirsi�alla�sentenza�di�questa�Corte�n.�37�del� 2004.�Secondo�questa�decisione,�in�considerazione�della�riserva�di�legge�prevista�dall'art.�23� della�Costituzione,�che�comporta�la�necessita�di�disciplinare�a�livello�legislativo�almeno� gli�aspetti�fondamentali�dell'imposizione,�ed�in�considerazione�anche�del�fatto�che�gli�enti� locali�sub-regionali�non�sono�titolari�di�potesta�legislativa,�deve�essere�definito,�da�un�lato,� l'ambito�di�esplicazione�della�potesta�regolamentare�di�questi�enti�e,�dall'altro�lato,�il�rap- porto�tra�legislazione�statale�e�legislazione�regionale�per�quanto�attiene�alla�disciplina�di� grado�primario�dei�tributi�locali.�Al�riguardo,�sempre�secondo�la�citata�sentenza,�si�pos- sono�in�astratto�concepire�situazioni�di�disciplina�normativa�sia�a�tre�livelli�(legislativa�sta- tale,�legislativa�regionale�e�regolamentare�locale),�sia�a�due�soli�livelli�(statale�e�locale,� ovvero�regionale�e�locale).� Il�modello�seguito�dalla�disposizione�citata�e�evidentemente�quello�a��due�livelli�,�cioe� una�disciplina�normativa�dei�tributi�propri�degli�enti�locali�risultante�dal�concorso�di�fonti� primarie�regionali�e�secondarie�locali.�Un�ragionevole�criterio�di�riparto�tra�questi�due�tipi� di�fonti�deve�attribuire�alla�fonte�regionale�la�definizione�dell'ambito�di�autonomia�entro� cui�la�fonte�secondaria�dell'ente�sub-regionale�puo�esercitare�liberamente�il�proprio�potere� di�autodeterminazione�del�tributo.�In�ogni�caso,�la�norma�censurata�deve�essere�interpretata� nel�senso�che,�in�base�all'art.�119,�secondo�comma,�della�Costituzione,�la�legge�regionale�ivi� prevista�deve�comunque�attenersi�ai�principi�fondamentali�di�coordinamento�del�sistema�tri- butario�appositamente�dettati�dalla�legislazione�statale��quadro��o,�in�caso�di�inerzia�del� legislatore�statale,�a�quelli�comunque�desumibili�dall'ordinamento.�Proprio�in�questo�senso,� del�resto,sie��espressa�questa�Corte�nella�citata�sentenza�n.�37�del�2004,�sostenendo�che�il� legislatore�statale��dovra�non�solo�fissare�i�principi�cui�i�legislatori�regionali�dovranno�atte- nersi,�ma�anche�(...)�definire�gli�spazi�ed�i�limiti�entro�i�quali�potra�esplicarsi�la�potesta�impo- sitiva,�rispettivamente,�di�Stato,�Regioni�ed�enti�locali�.� Cos|�interpretata�la�disposizione�denunciata�non�risulta�sussistente�il�prospettato�vizio� di�legittimita�costituzionale.� 7.�^Un'altra�censura�ha�ad�oggetto�l'art.�70,�comma�1,�dello�statuto,�nella�parte�in�cui� prevede�che�gli�organi�di�governo�ed�il�Consiglio�regionale�partecipano,�nei�modi�previsti� dalla�legge,�alla�formazione�ed�attuazione�degli�atti�comunitari�nelle�materie�di�competenza� regionale.�Secondo�il�ricorrente�la�disposizione�violerebbe�l'art.�117,�quinto�comma,�della� Costituzione,�che�attribuisce�alla�legge�statale�le�forme�di�partecipazione�regionale�alla�for- mazione�ed�attuazione�degli�atti�comunitari.� La�questione�non�e�fondata.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Nel�quadro�delle�norme�di�procedura�che�la�legge�statale,�di�cui�all'art.�117,�quinto� comma,�della�Costituzione,�determina�in�via�generale�ai�fini�della�partecipazione�delle� Regioni�alla�formazione�ed�attuazione�degli�atti�comunitari,�la�disposizione�statutaria�impu- gnata�prevede�la�possibilita�che�la�legge�regionale�stabilisca,�a�sua�volta,�uno�specifico�proce- dimento�interno�diretto�a�fissare�le�modalita�attraverso�le�quali�si�forma�la�relativa�decisione� regionale,�nell'ambito�dei�criteri�organizzativi�stabiliti,�in�sede�attuativa,�dall'art.�5�della� citata�legge�n.�131�del�2003.�In�proposito�puo�essere�in�qualche�modo�indicativa�la�regola- mentazione�in�materia�gia�prevista�dalla�Regione�Toscana�con�la�legge�16�maggio�1994,� n.�37�(Disposizioni�sulla�partecipazione�della�Regione�Toscana�al�processo�normativo�comu- nitario�e�sulle�procedure�relative�all'attuazione�degli�obblighi�comunitari),�la�quale�stabilisce� al�riguardo�le�diverse�competenze�del�Consiglio�e�della�Giunta�regionale.� Sotto�i�profili�prospettati,�pertanto,�la�disposizione�statutaria�in�esame�non�appare�in� contrasto�con�l'art.�117,�quinto�comma,�della�Costituzione.� 8.�^L'ultima�questione�di�legittimita�costituzionale�sollevata�dal�Governo�riguarda� l'art.�75,�comma�4,�dello�statuto,�nella�parte�in�cui,�ai�fini�dell'abrogazione�referendaria�di� una�legge�o�di�un�regolamento�regionale,�e�richiesto�che�partecipi�alla�votazione�la�maggio- ranza�dei�votanti�alle�ultime�elezioni�regionali.�Tale�norma�sarebbe�costituzionalmente�ille- gittima�in�quanto�contrasterebbe�con�il�principio�di�ragionevolezza,�facendo�riferimento�ad� un�criterio�casuale�e�contingente,�oltre�che�irrazionale,�nonche�con�l'art.�75�della�Costitu- zione.� La�questione�non�e�fondata.� In�primo�luogo�va�rilevato�che�non�si�puo�considerare�principio�vincolante�per�lo�sta- tuto�la�determinazione�del�quorum strutturale�prevista�dall'art.�75�della�Costituzione.�La� materia�referendaria�rientra�espressamente,�ai�sensi�dell'art.�123�della�Costituzione,�tra�i�con- tenuti�obbligatori�dello�statuto,�cosicche�si�deve�ritenere�che�alle�Regioni�e�consentito�di�arti- colare�variamente�la�propria�disciplina�relativa�alla�tipologia�dei�referendum previsti�in� Costituzione,�anche�innovando�ad�essi�sotto�diversi�profili,�proprio�perche�ogni�Regione� puo�liberamente�prescegliere�forme,�modi�e�criteri�della�partecipazione�popolare�ai�processi� di�controllo�democratico�sugli�atti�regionali.� Va�infine�osservato�che�non�appare�irragionevole,�in�un�quadro�di�rilevanteastensioni- smo�elettorale,�stabilire�un�quorum strutturale�non�rigido,�ma�flessibile,�che�si�adegui�ai�vari� flussi�elettorali,�avendo�come�parametro�la�partecipazione�del�corpo�elettorale�alle�ultime� votazioni�del�Consiglio�regionale,�i�cui�atti�appunto�costituiscono�oggetto�della�consulta- zione�referendaria.� Per questi motivi la Corte Costituzionale dichiara inammissibili�le�questioni�di�legittimita� costituzionale�dell'art.�3,�comma�6,�dello�statuto�della�Regione�Toscana,�approvato�in�prima� deliberazione�il�6�maggio�2004�e,�in�seconda�deliberazione,�il�19�luglio�2004,�in�riferimento� agli�articoli�48,�117,�secondo�comma,�lettere�f) e�p),�121,secondo�comma,e�138�della�Costi- tuzione;�dell'art.�4,�comma�1,�lettera�h),�del�predetto�statuto,�in�riferimento�agli�articoli�2,� 3,�5,�29,�117,�secondo�comma,�lettere�i) e�l),�123,�primo�comma,�della�Costituzione;�dell'arti- colo�4,�comma�1,�lettera�l),�del�predetto�statuto,�in�riferimento�all'articolo�117,�secondo� comma,�lettera�s),�della�Costituzione;�dell'articolo�4,�comma�1,�lettera�m),�del�predetto�sta- tuto,�in�riferimento�agli�articoli�117,�secondo�comma,�lettera�s),�e�118,�terzo�comma,�della� Costituzione;�dell'articolo�4,�comma�1,�lettere�n),�o) e�p),�del�predetto�statuto,�in�riferimento� all'art�117,�secondo�comma,�lettere�e) e�l),�della�Costituzione,�sollevate�dal�Presidente�del� Consiglio�dei�ministri,�con�il�ricorso�indicato�in�epigrafe;� dichiara non�fondate�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'articolo�32,�comma�2,� del�predetto�statuto,�in�riferimento�agli�articoli�3�e�122,�quinto�comma,�della�Costituzione;� dell'articolo�54,�commi�1�e�3,�del�predetto�statuto,�in�riferimento�agli�articoli�3,�24,�97�e�113� della�Costituzione;�dell'articolo�63,�comma�2,�del�predetto�statuto,�in�riferimento�agli�articoli� 114,�117,�sesto�comma,�e�118�della�Costituzione;�dell'articolo�64,�comma�2,�del�predetto�sta- tuto,�in�riferimento�all'articolo�119�della�Costituzione;�dell'articolo�70,�comma�1,�del�predetto� statuto,�in�riferimento�all'articolo�117,�quinto�comma,�della�Costituzione;�dell'articolo�75,� comma�4,�del�predetto�statuto,�in�riferimento�agli�articoli�3�e�75�della�Costituzione,�sollevate� dal�Presidente�del�Consiglio�dei�ministri,�con�il�ricorso�indicato�in�epigrafe.� Cos|�deciso�in�Roma,�nella�sede�della�Corte�costituzionale,�Palazzo�della�Consulta,�il� 29�novembre�2004�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Corte Costituzionale, sentenza 29 novembre ^6 dicembre 2004, n. 378 ^Preso V.�Onida�^ Redo U.De�Siervo�^Regione�Umbria�(Avv.�G.�Falcon)�c/�Presidente�del�Consiglio�dei� Ministri�(Avv.�dello�Stato�G.�D'Amato).� �(Omissis) Ritenuto infatto 1.�Il�Presidente�del�Consiglio�dei�ministri,�rappresentato�e�difeso�dall'Avvocatura�Gene- rale�dello�Stato,�con�ricorso�notificato�il�9�settembre�2004,�depositato�indata�15�settembre� 2004�e�iscritto�al�n.�88�nel�registro�ricorsi�del�2004,�ha�sollevato�questione�di�legittimita��costi- tuzionale,�ai�sensi�dell'art.�123,�secondo�comma�della�Costituzione�nei�confronti�della�deli- bera�statutaria�della�Regione�Umbria�approvata�dal�Consiglio�regionale�in�prima�delibera- zione�il�2�aprile�del�2004�ed�in�seconda�deliberazione�il�29�luglio�2004.�In�particolare,�di� detta�delibera�statutaria�vengono�censurati:�l'art.�9,�comma�2;�l'art.�39,�comma�2;�l'art.�40;� l'art.�66�commi�1�e�2;�l'art.�82.� Premette�la�difesa�erariale�che�la�potesta��statutaria�delle�Regioni,�configurata�dalle� riforme�costituzionali�del�1999�e�del�2001�come�una�speciale�fonte�normativa�regionale�collo- cata�in�una�posizione�privilegiata�nella�gerarchia�delle�fonti,�e��stata�al�tempo�stesso�pero�� delimitata�rigorosamente,�al�fine�di�assicurare�il�rispetto�del�principio�di�legalita��costituzio- nale.�La�Regione�Umbria�avrebbe��ecceduto�dalla�propria�potesta��statutaria�in�violazione� della�normativa�costituzionale�.� 2.�^In�primo�luogo�l'Avvocatura�censura�l'art.�9,�comma�2,�della�delibera�statutaria�il� quale,�nel�disporre�che�la�Regione�tutela��forme�di�convivenza��ulteriori�rispetto�a�quella� costituita�dalla�famiglia,�detterebbe�una�disciplina�ambigua�e�di�indiscriminata�estensione.� Essa�nella�misura�in�cui�consente�l'adozione�di��eventuali�future�previsioni�normative�regio- nali��concernenti�i�rapporti�patrimoniali�e�personali�tra�conviventi,�nonche��il�loro�status,� violerebbe�l'art.�117,�secondo�comma,�lettera�l),�della�Costituzione.� Ove�poi�la�norma�intendesse�esprimere�qualcosa�di�diverso�rispetto�al�rilievo�sociale�e� alla�dignita��giuridica,�nei�limiti�previsti�dalla�legge�dello�Stato,�della�convivenza�familiare,� ovvero�intendesse��affermare�siffatti�valori��anche�per�le�unioni�libere�ele�relazioni�trasog- getti�dello�stesso�sesso,�violando�i�princip|�sanciti�dagli�artt.�29�e�2�della�Costituzione,�essa� contrasterebbe�con�l'art.�123�della�Costituzione.�Come�affermato�anche�dalla�giurisprudenza� costituzionale,�lo�statuto�regionale,�infatti,�non�solo�dovrebbe�essere�conforme�alle�singole� previsioni�della�Costituzione,�ma�non�dovrebbe�neppure�eluderne�lo�spirito.Ilgenericoe� indiscriminato�riferimento�alle�forme�di�convivenza,�specie�se�letto�in�relazione�all'art.�5� dello�statuto,�che�afferma�che�la�Regione�concorre�a�rimuovere�le�discriminazioni�fondate� sull'orientamento�sessuale,�comporterebbe��una�incongrua�e�inammissibile�dilatazione�del- l'area�delimitata�dai�valori�fondanti�dell'art.�2�Cost.�.� A�monte,�la�norma�impugnata�contrasterebbe�con�l'art.�123�della�Costituzione�anche� perche��sarebbe�estranea�ai�contenuti�necessari�ed�eccederebbe�i�limiti�in�cui�altri�contenuti� sarebbero�ammissibili,�in�quanto�non�esprimerebbe�alcun�interesse�proprio�della�comunita�� regionale,�e�comunque�non�potrebbe�affermare�valori�e�princip|�diversi�da�quelli�gia��espressi� nella�prima�parte�della�Costituzione,�contrastando�altrimenti�con�l'art.�5�della�Costituzione� e�il�principio�di�unitarieta��della�Repubblica�ivi�affermato,�creando�altres|��un'ingiustificata� disparita��di�trattamento�dei�singoli.� 3.�^La�difesa�erariale�censura�poi�l'art.�39,�comma�2,�e�l'art.�40�della�delibera�statutaria,� per�violazione�degli�art.�121,�secondo�comma,�e�117,�terzo�comma,�della�Costituzione.� Le�suddette�norme�^che�prevedono�rispettivamente�la�possibilita��per�laGiuntaregio- nale,�previa�autorizzazione�con�legge�regionale,�di�adottare�regolamenti�di�delegificazione�e� di�presentare�al�Consiglio�progetti�di�testo�unico�di�disposizioni�di�legge�^contrasterebbero� con�il�principio�della�separazione�dei�poteri�tra�organo�legislativo�ed�organo�esecutivo.�In� mancanza�di�norme�costituzionali�derogatorie,�non�sarebbero�infatti�ammissibili�regolamenti� di�delegificazione,�ne��deleghe�legislative,�e�neppure�sarebbe�possibile�un'estensione�analogica� delle�deroghe�previste�per�la�legislazione�statale.� Nel�ricorso�si�osserva�anche�che�la�possibilita��riconosciuta�dalla�Corte�con�la�sentenza� n.�2�del�2004�di�conferire�al�Consiglio�regionale�la�potesta��regolamentare,�non�autorizze- rebbe�pure�la�previsione�inversa�del�conferimento�alla�Giunta�della�potesta��legislativa.� Inoltre,�la�fonte�regolamentare�sarebbe��incongruente��con�le�materie�di�competenza� concorrente,�dal�momento�che�inciderebbe�sui�princip|�stabiliti�dalle�leggi�statali,�ex art.�117,�terzo�comma,�della�Costituzione.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� L'art.�40�della�delibera�statutaria�violerebbe�il�principio�della�separazione�tra�organo� legislativo�e�organo�esecutivo�anche�in�considerazione�della�circostanza�che�consentirebbe� alla�Giunta�di�disciplinare�materie�di�competenza�legislativa�senza�che�tale�vizio�possa� ritenersi�sanato�dalla�previsione�della�approvazione�finale�del�testo�unico�da�parte�del� Consiglio,�trattandosi�di�approvazione�meramente�formale,�senza�potere�di�modifica�del� testo.� 4.�^Ancora,�l'Avvocatura�censura�l'art.�66,�commi�1�e�2,�della�delibera�statutaria�nella� parte�in�cui�stabiliscono�l'incompatibilita��della�carica�di�componente�della�Giunta�con�quella� di�consigliere�regionale.�La�norma,�secondo�il�ricorrente,�contrasterebbe�con�l'art.�122,� primo�comma,�della�Costituzione,�che�^ed�al�riguardo�viene�invocata�la�sentenza�n.�2�del� 2004�di�questa�Corte�^riserverebbe�alla�legge�regionale,�nei�limiti�dei�princip|�sanciti�dalla� legge�statale,�la�individuazione�dei�casi�di�incompatibilita��.� 5.�^Infine,�la�difesa�erariale�impugna�l'art.�82,�il�quale�attribuisce�alla�Commissione�di garanzia�la�funzione�di�esprimere�pareri�sulla�conformita��allo�statuto�delle�leggi�e�dei�regola- menti�regionali.� Ove�la�norma,�il�cui�tenore�letterale�^si�osserva�nel�ricorso�^non�sarebbe�chiaro,� dovesse�intendersi�nel�senso�che�tale�parere�segua�il�compimento�dell'attivita��normativa,�con- ferirebbe�ad�un�organo�amministrativo�un�inammissibile�potere�di�sindacare�le�leggi�e�i�rego- lamenti�gia��adottati�dai�competenti�organi�regionali,�in�violazione�degli�artt.�121�e�134�della Costituzione.� 6.�^Si�e��costituita�in�giudizio�la�Regione�Umbria,�la�quale�ha�chiesto�che�il�ricorso�pro- posto�dal�Presidente�del�Consiglio�dei�ministri�sia�dichiarato�inammissibile�e�infondato,� riservandosi�di�illustrare�in�una�successiva�memoria�le�argomentazioni�a�sostegno�delle�pro- prie�difese.� 7.�^Il�consigliere�regionale�della�Regione�Umbria,�Carlo�Ripa�di�Meana,�ha�spiegato atto�di�intervento�nel�giudizio�chiedendo�che,�ove��preliminarmente�si�accerti�l'esistenza�giu- ridica�dello�statuto�,�ne�sia�dichiarata�l'illegittimita��costituzionale.� In�ordine�alla�legittimazione�ad�intervenire,�si�afferma�che�essa�sarebbe�implicita�nel� sistema�costituzionale,�dovendosi�considerare�il�consigliere�regionale�dissenziente�un�sog- getto�costituzionalmente�qualificato�a�tal�fine,�in�quanto�dotato�di�una�diversa�ed�autonoma� posizione�derivante�dall'eccezionale�carattere�preventivo�della�impugnazione�dello�statuto rispetto�alla�suapromulgazione,�e�dal�fatto�che,�dovendo�la�decisione�della�Corte�essere�rece- pita�dal�Consiglio�regionale,�essa�condizionerebbe�la�promulgazione�stessa�dello�statuto. Fintanto�che�lo�statuto�non�sia�promulgato,�la�fattispecie�non�potrebbe�dirsi��perfetta��e�lo� statuto�non�sarebbe�imputabile�alla�Regione,�ma�solo�alla�maggioranza�consiliare.�Proprio questo�elemento�evidenzierebbe�la�differente�posizione�del�consigliere�regionale�di�mino- ranza�e�giustificherebbe�la�sua�legittimazione�ad�intervenire�nel�giudizio�avanti�alla�Corte� costituzionale.� Inoltre,�poiche�per�il�principio�maggioritario�la�volonta��della�maggioranza�e��imputata all'intero�collegio,�il�componente�dissenziente�avrebbe�un�interesse�particolare�al�rispetto� delle�norme�procedimentali�che�conducono�a�tale�imputazione�e�che�nel�caso�della�approva- zione�dello�statuto�consisterebbero�in�primo�luogo�nella�necessaria�conformita��delle�due�deli- berazioni.�La�legittimazione�del�consigliere�interveniente,�nel�caso�di�specie,�deriverebbe� anche�dalla�circostanza�secondo�la�quale�con�tale�intervento�si�intende�far�valere�proprio� una�presunta�violazione�di�questa�regola.� Tale�violazione,�peraltro,�sarebbe�comunque�rilevabile�d'ufficio�dalla�stessa�Corte,�in quanto�impedirebbe�il�perfezionamento�della�fattispecie�procedimentale�di�cui�all'art.�123 della�Costituzione�e�dunque�l'imputazione�dello�statuto�al�Consiglio�regionale�e�alla� Regione.� Infine,�il�mancato�riconoscimento�della�legittimazione�del�consigliere�di�minoranza� significherebbe�rimettere�soltanto�al�Governo�e�al�Presidente�della�Giunta�regionale,� ed�alle�loro�valutazioni�di�opportunita��politica,�la�tutela��dell'interesse�al�rispetto�della� legalita��costituzionale�.�Inoltre,�l'esclusione�dal�contraddittorio�del�consigliere�dissen- ziente,��titolato�all'intervento�proprio�dal�principio�rappresentativo��costituirebbe�un'i- nammissibile�lesione�della�doverosa�armonia�con�la�Costituzione�di�cui�all'art.�123�della� Costituzione.� 8.�^Nel�merito�il�consigliere�interveniente�sostiene�che�nell'adozione�dello�statuto�della� Regione�Umbria�sarebbe�stato�violato�il�procedimento�di�cui�all'art.�123,�secondo�comma,� della�Costituzione,�dal�momento�che�la�seconda�deliberazione�con�la�quale�e��stato�approvato� lo�statuto�in�data�29�luglio�2004,�non�sarebbe�eguale�a�quella�precedente�del�2�aprile�2004.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�diversita��riguarderebbe�l'art.�9�della�delibera�statutaria�di�cui�sarebbe�stata�sostituita� la�rubrica�(da��Comunita�familiare�a�Famiglia.�Forme�di�convivenza�),�modificato�il�testo� ed�inoltre�scomposto�l'originario�unico�comma�in�due�commi.�Il�risultato�di�tali�modifica- zioni�^introdotte�come��correzioni�formali��^avrebbe�avuto�effetti�sostanziali,�compor- tando�la�separazione�della�tutela�delle�forme�di�convivenza,�previste�nel�secondo�comma� della�norma,�dal�riconoscimento�dei�diritti�della�famiglia,�oggetto�del�primo�comma,�e�la� �attribuzione�di�carattere�aggiuntivo�alla�tutela�della�convivenza�,�espressa�mediante�l'avver- bio��altres|��,�introdotto�nel�comma�2.�In�tal�modo,�come�risulterebbe�dal�dibattito�svoltosi� in�Consiglio�regionale,�si�sarebbe�voluto�venire�incontro�alle�proteste�di�quanti�affermavano� esservi�una�equiparazione�della�convivenza�alla�famiglia�legittima�in�violazione�dell'art.�29� Cost.�Inoltre,�attraverso�la�soppressione�del�riferimento�alla��varieta���delle�forme�di�convi- venza�prevista�nel�testo�approvato�in�prima�deliberazione,�si�sarebbe�tenuto�conto�delle� �proteste�di�quanti�ravvisavano�nella�previsione�una�tutela�anche�delle�convivenze�omoses- suali�.�Poiche�dunque�le�correzioni�avrebbero�modificato�la�sostanza�della�previsione�origi- naria,�con�la�seconda�deliberazione�vi�sarebbe�stato��un�diverso�volere�legislativo��e�non�si� sarebbe�realizzato�l'atto�complesso�previsto�dall'art.�123�della�Costituzione,�con�conseguente� e�diretta�violazione�della�norma�costituzionale,�di�talche�mancherebbe�l'oggetto�del�processo,� e�la�Corte�non�potrebbe�giudicare�della�legittimita��di�un�atto�che�non�esiste.� Peraltro,�osserva�ancora�l'interveniente,�ove�tale�nodo�non�venisse�sciolto�adesso,�esso�si� ripresenterebbe�al�momento�della�promulgazione�dello�statuto,�non�potendo�questa�avvenire� in�mancanza�del�riscontro�di�regolarita��del�procedimento�e�dell'esistenza�della�legge�che,� nel�caso�in�esame,�non�sussisterebbe.� 9.�^In�via�subordinata,�l'interveniente�afferma�di�condividere�i�rilievi�di�costituzionalita�� sollevati�nel�ricorso�del�Governo,�dei�quali�si�ribadisce�ampiamente�la�fondatezza.� 10.�^In�prossimita��dell'udienza�pubblica,�la�Regione�Umbria�ha�depositato�una�memo- ria�nella�quale�contesta�le�censure�formulate�dal�Presidente�del�Consigliodei�ministri� avverso�la�delibera�statutaria�impugnata.� Infondati�sarebbero�innanzitutto�i�rilievi�mossi�nei�confronti�dell'art.�9,�comma�2,�con- cernente�la�tutela�di�forme�di�convivenza.�Tale�norma�avrebbe�infatti�natura�meramente�pro- grammatica�e�legittimamente�potrebbe�essere�inserita�nello�statuto,�accanto�ai�contenuti� necessari�dello�stesso,�in�quanto�essa�non�fonderebbe�alcun�potere�ulteriore�della�Regione,� rispetto�a�quelli�ad�essa�conferiti�dalla�Costituzione.� La�previsione�dell'art.�9,�comma�2,�costituirebbe�infatti�esercizio�dell'autonomia�poli- tica,�pacificamente�riconosciuta�alle�Regioni,�le�quali�ben�potrebbero�seguire�indirizzi�diversi� da�quelli�dello�Stato,�pur�nel�rispetto�dei�limiti�costituzionali�imposti�ai�poteri�regionali,� senza�percio��violare�l'art.�5�Cost.�Anche�la�Corte�costituzionale�avrebbe�riconosciuto�alle� Regioni�il�ruolo�di�enti�esponenziali�delle�comunita��a�ciascuna�di�esse�facenti�capo:�tale�ruolo� legittimerebbe�la�possibilita��di�partecipare�a�tutte�le�questioni�di�interesse�della�comunita�� regionale,�anche�se�queste�sorgono�in�settori�estranei�alle�materie�attribuite�dall'art.�117�alla� competenza�regionale�e�si�proiettino�oltre�i�confini�territoriali�della�Regione�(al�riguardo�la� difesa�regionale�richiama�la�sentenza�di�questa�Corte�n.�829�del�1988).� La�censura�in�questione�sarebbe�pertanto�inammissibile,�poiche�l'art.�9,�comma�2,�della� delibera�statutaria,�cos|��interpretata,�non�avrebbe�un�effettivo�contenuto�normativo�e�quindi� non�avrebbe�alcuna�idoneita��lesiva.� Errata�sarebbe�poi�l'affermazione�secondo�cui�essa�non�esprimerebbe�alcun�interesse� proprio�della�comunita��regionale,�dal�momento�che�la�norma�tutelerebbe�forme�di�convi- venza�di�persone�che�vivono�nella�Regione.� Quanto�ai�motivi�di�impugnazione�concernenti�la�violazione�dell'art.�29�Cost.,�la� Regione�osserva�che�il�particolare�valore�riconosciuto�da�tale�norma�alla�famiglia�fondata� sul�matrimonio,�non�implicherebbe�necessariamente�che�forme�di�convivenza�diverse�non� possano�comunque�essere�tutelate.�D'altra�parte,�il�diverso�valore�riconosciuto�a�tali�forme� di�convivenza�risulterebbe�evidente�dalla�diversa�formulazione�dei�due�commi�dell'art.�9.� La�norma�statutaria,�dunque,�porrebbe�un�obiettivo�legittimo�che�potrebbe�essere� attuato�in�modo�conforme�all'ordinamento�e�con�riferimento�a�forme�di�convivenza�diverse� da�quelle�tra�persone�dello�stesso�sesso,�su�cui�invece�si�incentrano�le�censure�del�ricorso�sta- tale.�Semmai�un�problema�di�legittimita��potrebbe�porsi�con�riguardo�a�leggi�regionali�che� in�concreto�dovessero�intervenire�a�tutela�di�tale�tipo�di�convivenza.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� 11.�^Anche�la�censura�concernente�l'art.�39�dello�statuto�sarebbe�infondata.� Non�sarebbe�pertinente�lamentare�la�violazione�del�principio�di�separazione�dei�poteri� in�quanto�l'abrogazione�delle�norme�legislative�sarebbe�comunque�disposta�non�dal�regola- mento�di�delegificazione,�ma�dalla�legge.�Inoltre�l'ammissibilita�dei�regolamenti�di�delegifica- zione�a�livello�regionale�sarebbe�ormai�pacificamente�ammessa�dalla�dottrina.�Sotto�altro� profilo,�poi,�disposizione�analoga�a�quella�censurata�sarebbe�contenuta�nell'art�43�dello�sta- tuto�della�Regione�Calabria,�disposizione�quest'ultima�non�impugnata�dal�Governo.� 12.�^Analogamente�sarebbe�da�respingere�la�censura�avverso�l'art.�40�della�delibera�sta- tutaria,�dal�momento�che�esso�non�prevederebbe�alcuna�delega�legislativa�e�che�l'approva- zione�finale�da�parte�del�Consiglio�con�le�sole�dichiarazioni�di�voto�non�contrasterebbe�con� l'art.�121�della�Costituzione�che,�a�differenza�dell'art.�72�della�Costituzione,�non�prevede�l'e- same�in�commissione�e�l'approvazione�articolo�per�articolo.�D'altra�parte,�la�previsione�di� una�procedura�spedita�di�approvazione�del�testo�unico�ben�si�giustificherebbe�per�il�carattere� non�innovativo�dell'atto�legislativo�in�questione.�Infine�la�difesa�regionale�evidenzia�ancora� come�analoga�norma�contenuta�nello�statuto�della�Regione�Calabria�(art.�44)�non�sia�stata� impugnata�dal�Governo.� 13.�^La�Regione�Umbria�sostiene�che�anche�la�censura�mossa�avverso�l'art.�66�sarebbe� infondata,�dal�momento�che�la�incompatibilita�della�carica�di�componente�della�Giunta�con� quella�di�componente�del�Consiglio�non�atterrebbe�alla�materia�elettorale,�bens|�alla�disci- plina�della�forma�di�governo�regionale.�Ad�avviso�della�difesa�regionale,�non�tutte�le�cause� di�incompatibilita�avrebbero�la�medesima�ratio:�mentre�le�incompatibilita��esterne�,�quale,� ad�esempio,�quella�tra�appartenenza�al�Consiglio�o�alla�Giunta�regionale�e�appartenenza�al� Parlamento,�avrebbero�la�funzione�di�garantire�l'effettivita�e�l'imparzialita�dello�svolgimento� della�funzione,�le�incompatibilita��interne�,�quale�appunto�quella�prevista�dalla�norma�cen- surata,�atterrebbero�al�modo�di�conformare�i�rapporti�tra�gli�organi�fondamentali�della� Regione.� 14.�^�Radicalmente�infondata��sarebbe�infine�la�censura�mossa�nei�confronti�del- l'art.�82�della�delibera�statutaria�che�disciplina�la�Commissione�di�garanzia.�Il�potere�confe- rito�a�tale�organo�sarebbe�meramente�consultivo�e�facoltativo;�inoltre�l'unica�conseguenza� di�un�suo�parere�negativo�sarebbe�solo�il�dovere�per�l'organo�competente�di�riesaminare� l'atto�per�la�sua�riapprovazione,�peraltro�senza�maggioranze�qualificate�(d'altra�parte,�la�pre- visione�della�necessita�di�una�riapprovazione�della�legge�o�del�regolamento�rientra�sicura- mente�nella�competenza�statutaria).�La�Commissione�di�garanzia,�dunque,�assicurerebbe� solo�un�controllo�interno�per�meglio�garantire�la�legittimita�delle�fonti�regionali.�Sarebbe� comunque�sempre�rispettata�la�competenza�legislativa�del�Consiglio�e�il�potere�di�sindacato� della�Corte�costituzionale.� 15.�^Con�ricorso�notificato�in�data�11�settembre�2004,�depositato�il�20�settembre�2004,� e�iscritto�al�n.�90�del�registro�ricorsi�del�2004,�il�consigliere�regionale�Carlo�Ripa�di�Meana� ha�chiesto�che�sia�dichiarata�l'illegittimita�costituzionale,�ovvero�la�nullita�o�l'inesistenza� della�delibera�statutaria�della�Regione�Umbria.� Sostiene�preliminarmente�il�ricorrente�che�tale�delibera�statutaria�sarebbe�stata�appro- vata�in�violazione�del�procedimento�previsto�dall'art.�123�Cost.,�in�quanto�mancherebbe�la� doppia�delibera�conforme�e�che�cio�sarebbe�avvenuto�con�la�contrarieta�espressa�dello�stesso� ricorrente.� Il�consigliere�afferma�di�aver�denunciato�tale�vizio�alla�Presidenza�del�Consiglio�dei� ministri,�la�quale,�asseritamente�per�ragioni�politiche,�non�avrebbe�incluso�tra�i�motivi�del� ricorso�presentato�avverso�la�delibera�statutaria�della�Regione�Umbria�anche�il�vizio�proce- dimentale�suddetto.� 16.�^In�ordine�alla�legittimazione�di�un�consigliere�regionale�di�minoranza�a�ricorrere� alla�Corte�costituzionale,�il�ricorrente�osserva�che�essa�sarebbe�implicita�nel�sistema�costitu- zionale�per�una�pluralita�di�ragioni.� Al�riguardo�^oltre�ad�alcune�argomentazioni�gia�riportate�a�proposito�del�menzionato� atto�di�intervento�nel�giudizio�instaurato�dal�ricorso�del�Governo�^si�evidenzia�come�l'am- missibilita�del�ricorso�deriverebbe�anche�dalla�circostanza�che�nella�forma�di�governoregio- nale�mancherebbe�un�potere�neutro�quale�quello�del�Presidente�della�Repubblica,�che�possa� rinviare�al�Parlamento�le�leggi�sospette�di�incostituzionalita�.�Proprio�l'attribuzione�al�mas- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� simo�esponente�della�maggioranza�politica,�cioe��al�Presidente�della�Giunta,�del�potere�di� promulgazione�delle�leggi,�renderebbe�necessario�riconoscere�il�potere�di�ricorrere�alla�Corte� ai�soggetti�portatori�dell'interesse�concreto�al�rispetto�delle�norme�costituzionali.� In�senso�inverso,�del�resto,�non�potrebbe�essere�invocata�la�previsione�del�referendumf confermativo,�data�la�sua�natura�di�strumento�politico�e�non�di�riesame�giuridico.� In�definitiva,�se�non�si�riconoscesse�al�consigliere�il�potere�di�ricorrere�avverso�lo�sta- tuto,�in�via�surrogatoria,�suppletiva�e�successiva,�l'interesse�al�rispetto�della�legalita��costitu- zionale�non�sarebbe�pienamente�tutelato,�ma�rimesso�ad�una�valutazione�di�mera�opportu- nita��politica�del�Governo.� Infine,�il�ricorrente�chiede�che�la�Corte,��ove�occorra�,�dichiari�d'ufficio,�exfart.�27�della� legge�11�marzo�1953,�n.�87,�l'illegittimita��costituzionale�dell'art.�31�della�stessa�legge,�come� modificato�dalla�legge�5�giugno�2003,�n.�131�(Disposizioniperfl'adeguamentofdell'ordinamentof dellafRepubblicafallafleggefcostituzionalef18fottobref2001,fn.f3),�nella�parte�in�cui�non�ricono- sce�la�legittimazione�a�ricorrere�del�consigliere�regionale�che�non�ha�votato�per�l'approva- zione�dello�statuto.� 17.�^Quanto�alle�specifiche�censure,�il�ricorrente�lamenta�innanzitutto�la�violazione�del- l'art.�123�della�Costituzione�e�del�procedimento�ivi�previsto,�dal�momento�che�la�seconda� deliberazione�con�cui�e��stato�approvato�lo�statuto�in�data�29�luglio�2004,�non�sarebbe�con- forme�a�quella�precedente�del�2�aprile�2004,�secondo�motivazioni�identiche�a�quelle�esposte� nell'atto�di�intervento�relativo�al�ricorso�del�Governo�e�sintetizzate�al�precedente�punto�7.� 18.�^Il�ricorrente�censura�inoltre�l'art.�66�della�delibera�statutaria�nella�parte�in�cui� dispone�che�la�carica�di�componente�della�Giunta�e��incompatibile�con�quella�di�consigliere� regionale�e�che�al�consigliere�nominato�membro�della�Giunta�subentra�il�primo�dei�candidati� non�eletti�nella�stessa�lista,�nonche�nella�parte�in�cui�prevede�che�il�subentrante�dura�in� carica�per�il�periodo�in�cui�il�consigliere�mantiene�la�carica�di�assessore.� Innanzitutto�la�norma�violerebbe�l'art.�122,�primo�comma,�della�Costituzione�in�quanto� introdurrebbe�la�figura�del�consigliere�regionale�supplentefo�subentrantefnon�prevista�dalla� norma�costituzionale,�la�quale�affida�alla�legge�statale�il�compito�di�stabilire�i�princip|�fonda- mentali�circa�le�incompatibilita��dei�consiglieri�regionali.�Risulterebbero�violati,�inoltre,� l'art.�67�della�Costituzione,�in�quanto�la�previsione�in�esame�contraddirebbe�il�divieto�di� mandato�imperativo,�nonche�l'art.�3�Cost.,�dal�momento�che�il�consigliere��reggente�� avrebbe�uno�statusfdifferenziato,�con�minori�garanzie,�rispetto�al�titolare.�Egli,�infatti,�non� godendo�della�inamovibilita��,�potrebbe�essere�sempre�sostituito�ove�il�supplito�tornasse�alla� sua�originaria�funzione�di�consigliere.�In�tal�modo,�pero��,�la�revoca�del�consigliere�supplente� sarebbe�operata�non�dal�corpo�elettorale�e�alla�fine�del�mandato�come�imporrebbe�il�princi- pio�sancito�dall'art.�67�Cost.�ma�dall'esecutivo�regionale�cioe��dall'organo�sottoposto�al�con- trollopoliticodelConsiglio,cos|��che�ilcontrollatopotrebberimuovereapiacimento(...)il� controllore�.�Per�di�piu��,�il�mandato�del�consigliere�supplente�sarebbe�interrotto,�cos|���spez- zando�lo�stesso�rapporto�di�rappresentanza�politica�.� 19.�^Da�ultimo,�il�ricorrente�censura�l'art.�9�della�delibera�statutaria�per�violazione�del- l'articolo�29�della�Costituzione,�il�quale�non�ammetterebbe��forme�di�tutela�della�famiglia� se�non�e��basata�sul�matrimonio,�religioso�o�civile�,�nonche�degli�artt.�30�e�31�della�Costitu- zione.�La�previsione�della�tutela�delle�forme�di�convivenza�non�si�limiterebbe�a�riconoscere� una�liberta��,�ma�impegnerebbe�la�Regione�ad�agire�attivamente�a�protezione�della�convivenza� di�fatto��con�l'effetto�di�una�parificazione�alla�famiglia�di�diritto�.� La�norma�inoltre��usurperebbe��le�competenze�statali,�trattandosi�di�questione�inerente� alla�materia�dell'ordinamento�civile,�di�esclusiva�spettanza�legislativa�dello�Stato,�secondo� quanto�previsto�dall'art.�117,�secondo�comma,�lettera�l),�della�Costituzione.� 20.�^Si�e��costituita�in�giudizio�la�Regione�Umbria,�la�quale�ha�chiesto�che�il�ricorso�pro- posto�dal�consigliere�Ripa�di�Meana�sia�dichiarato�inammissibile�e�infondato,�riservandosi� di�illustrare�in�una�successiva�memoria�le�argomentazioni�a�sostegno�delle�proprie�difese.� 21.�^Il�ricorrente�Carlo�Ripa�di�Meana�in�prossimita��dell'udienza�ha�depositato�una� memoria�nella�quale�ha�eccepito�il�difetto�di�legittimazione�processuale�del�Presidente�della� Regione�Umbria�a�costituirsi�nel�giudizio.�La�sua�costituzione�sarebbe�avvenuta�infatti�sinef titulo,�in�quanto�non�sarebbe�stata�preceduta�da�una�delibera�del�Consiglio�regionale,�unico� soggetto�legittimato,�a�parere�del�ricorrente,�a�decidere�se�resistere�o�meno�al�ricorso.� Le�ragioni�di�tale�esclusiva�legittimazione�sarebbero�individuabili�nel�fatto�che�il�giudi- zio�costituzionale�exfarticolo�123�della�Costituzione,�pur�avendo�le�forme�del�giudizio�in�via� principale,�si�discosterebbe�da�questo,�in�quanto�avrebbe�una�valenza�infraprocedimentale�e� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�1231 preventiva:�in�tale�fase�la�delibera�statutaria�sarebbe�imputabile�solo�al�Consiglio�regionale�e� pertanto�la�valutazione�circa�la�costituzione�in�giudizio�del�Presidente�della�Giunta�non� potrebbe�sostituire�quella�del�Consiglio.� 22.�^Anche�la�Regione�Umbria�ha�depositato�una�memoria,�nella�quale�sostiene�in� primo�luogo�la�totale�inammissibilita�del�ricorso�proposto�dal�consigliere�Ripa�di�Meana� per�difetto�assoluto�di�legittimazione.�L'art.�137�della�Costituzione,�infatti,�porrebbe�una� riserva�di�legge�costituzionale�per�la�individuazione�dei�soggetti�legittimati�ad�instaurare�un� giudizio�di�legittimita�costituzionale,�con�la�conseguenza�che�sarebbe�esclusa�ogni�possibilita� di�impugnazione�da�parte�di�soggetti�non�espressamente�contemplati.�Lo�Stato�sarebbe�l'u- nico�legittimato�a�ricorrere�in�via�diretta�contro�lo�statuto�e�le�leggi�regionali,�come�risulte- rebbe�confermato�anche�dalla�giurisprudenza�costituzionale�che�ha�affermato�la�tassativita� delle�norme�costituzionale�in�materia�ed�ha�anche�escluso�nei�giudizi�in�via�principale�l'inter- vento�di�soggetti�terzi.�D'altra�parte,�se�lo�statuto,�come�afferma�il�ricorrente,�fosse�nullo,� qualunque�giudice�potrebbe�disapplicarlo,�senza�bisogno�di�ricorrere�alla�Corte.� 23.�^Quanto�alla�difformita�tra�le�due�delibere�lamentata�dal�ricorrente,�essa�sarebbe� inesistente,�trattandosi�di�diversita�meramente�formali.�Mentre�nessuna�rilevanza�assume- rebbe�l'intenzione�dei�redattori,�le�modifiche�della�rubrica�dell'art.�9�avrebbe�valore�mera- mente�esplicativo�del�contenuto�della�disposizione;�la�scomposizione�della�norma�in�due� commi�non�avrebbe�implicazioni�sostanziali;�l'aggiunta�della�parola��altres|���sarebbe�sem- plice�conseguenza�della�scomposizione�e�la�soppressione�delle�parole��le�varie�,�riferito�a� �forme�di�convivenza�,�non�avrebbe�valore�sostanziale�poiche�l'espressione�usata�sarebbe� comunque�generica�e�non�escluderebbe�alcun�tipo�di�convivenza.�In�subordine,�osserva�la� difesa�regionale,�la�difformita�riguarderebbe�comunque�solo�l'art.�9�e�non�l'intero�statuto.� 24.�^Infondata�sarebbe�anche�la�censura�secondo�la�quale�l'art.�66�della�delibera�statu- taria�avrebbe�introdotto�una�ipotesi�di�incompatibilita�nonprevista�aisensi�dell'art.�122� della�Costituzione.�Infatti�la�legge�2�luglio�2004,�n.�165�(Disposizioni di attuazione del- l'art. 122, primo comma, della Costituzione),�prevede�espressamente�la�eventuale�sussistenza� di�una�causa�di�incompatibilita�tra�assessore�e�consigliere�regionale.�La�difesa�regionale�inol- tre�ribadisce�la�diversita�di�tale�ipotesi�di�incompatibilita�rispetto�alle�altre,�e�sostiene�che� quella�censurata�atterrebbe�alla�disciplina�della��forma�di�governo��pienamente�rientrante� nella�competenza�statutaria.� Quanto�alla�lamentata�violazione�dell'art.�67�della�Costituzione,�si�nega�che�l'impugnato� art.�66,�comma�2,�configuri�una�sorta�di�potere�di�revoca�del�consigliere�subentrante�a�quello� nominato�assessore.�Il�consigliere�subentrante�sarebbe�consigliere�regionale�a�tutti�gli�effetti e�senza�limitazioni,�seppure�con�la�possibilita�che�il�suo�mandato�venga�a�cessare�in�conse- guenza�del�rientro�dell'assessore:�peraltro�la�cessazione�dalla�carica�di�componente�della� Giunta�non�potrebbe�trasformarsi�in�una�sorta�di�strumentale�revoca�da�parte�del�Presidente� della�Giunta,�al�solo�fine�di�estromettere�il�consigliere�subentrato�e�divenuto�sgradito,�poiche� verrebbe�fatta�valere�la�responsabilita�politica�del�Presidente.� 25.�^Quanto,�infine,�alle�censure�mosse�avverso�l'art.�9�della�delibera�statutaria,�la� difesa�regionale,�dopo�aver�rilevato�che�lo�stesso�consigliere�avrebbe�presentato�in�commis- sione�un�emendamento�volto�ad�inserire�nella�norma�l'espressione��e�promuove�il�riconosci- mento�delle�diverse�forme�di�convivenza�,�osserva�che�la�critica�mossa�dal�ricorrente�sarebbe� ancor�piu�radicale�di�quella�del�Governo.�Si�contesterebbe,�infatti,�la�legittimita�della�tutela� di�qualsiasi�forma�di�convivenza�non�fondata�sul�matrimonio,�e�dunque�anche�di�quelle�more uxorio,�che�oramai�rilevano�per�l'ordinamento�statale.�Il�ricorso�inoltre�si�fonderebbe�sull'e- quivoco�di�ritenere�che�la�norma�equipari�la�famiglia�fondata�sul�matrimonio�alle�altre�forme� di�convivenza,�mentre�cos|�non�sarebbe.� Infine,�la�difesa�regionale�ripropone�le�medesime�argomentazioni�svolte�con�riguardo�a� tale�norma�nella�memoria�depositata�nel�giudizio�promosso�dallo�Stato�(sintetizzate�al�pre- cedente�punto�10).� Considerato in diritto 1.�^Il�Governo�ha�sollevato�questione�di�legittimita�costituzionale,�ai�sensi�dell'articolo� 123,�secondo�comma,�della�Costituzione,�degli�artt.�9,�comma�2;�39,�comma�2;�40;�66,�commi� 1�e�2;�82�dello�statuto�della�Regione�Umbria,�approvato�dal�Consiglio�regionale�in�prima� deliberazione�il�2�aprile�del�2004�ed�in�seconda�deliberazione�il�29�luglio�2004,�in�riferimento� agli�artt.�2;�5;�29;�117,�secondo�comma,�lettera�l);�117,�terzo�comma;�121;�122,�primo�comma;� 123;�134,�della�Costituzione�nonche�al�principio�della�separazione�dei�poteri.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� L'art.�9,�comma�2,�viene�impugnato�nella�parte�in�cui,�avendo�il�primo�comma�del- l'art.�9�riconosciuto�i�diritti�della�famiglia�e�previsto�l'adozione�di�ogni�misura�idonea�a�favo- rire�l'adempimento�dei�compiti�che�la�Costituzione�le�affida,�dispone�che�la�Regione�tutela� forme�di�convivenza,�in�quanto�consentirebbe�l'adozione�di��eventuali�future�previsioni�nor- mative�regionali��concernenti�i�rapporti�patrimoniali�e�personali�tra�i�conviventi.�Cio��in�vio- lazione�dell'esclusivo�potere�statale�riconosciuto�dall'articolo�117,�secondo�comma,�lettera�l)� della�Costituzione,�nella�materia�dell'��ordinamento�civile�.� Al�tempo�stesso,�ove�la�norma�intendesse�affermare�la�rilevanza�giuridica�delle�forme�di� convivenza�estranee�alla�famiglia�al�di�la��di�quanto�disciplinato�dalla�legislazione�statale,� violerebbe�gli�articoli�29,�2�e�5�della�Costituzione,�nonche�lo�stesso�articolo�123�della�Costitu- zione,�in�quanto�questa�disciplina�eccederebbe�i�contenuti�ammissibili�degli�statuti�regionali.� L'art.�39,�comma�2,�il�quale�prevede�che�la�Giunta�regionale�possa,�previa�autorizza- zione�da�parte�di�apposita�legge�regionale,�adottare�regolamenti�di�delegificazione,�viole- rebbe�l'articolo�121,�secondo�comma,�della�Costituzione�ed�il�principio�di�separazione�dei� poteri�tra�organo�legislativo�ed�organo�esecutivo�della�regione,�che�non�consentirebbero�l'a- dozione�di�regolamenti�di�delegificazione;�sarebbe�violato,�inoltre,�l'art.�117�della�Costitu- zione,�in�quanto�la�fonte�regolamentare�sarebbe�incongruente�rispetto�alle�materie�legislative di�tipo�concorrente,�nelle�quali�i�princip|�fondamentali�fissati�dal�legislatore�statale�dovreb- bero�essere�attuati�in�via�legislativa.� L'art.�40,�invece,�prevedendo�che�la�Giunta�regionale,�previa�legge�regionale�di�autoriz- zazione,�presenti�al�Consiglio�regionale�progetti�di�testo�unico�di�disposizioni�legislative,�sog- getti�solo�alla�approvazione�finale�del�Consiglio,�violerebbe�l'art.�121�Cost.,�nonche�il�princi- pio�di�separazione�dei�poteri�tra�organo�legislativo�ed�organo�esecutivo�della�regione,�che� non�consentirebbero�deleghe�legislative,�ne�rinunce�sostanziali�all'esercizio�del�potere�legisla- tivo�da�parte�del�Consiglio�regionale.� L'art.�66,�commi�1�e�2,�e��censurato�nella�parte�in�cui�stabilisce�l'incompatibilita��della� carica�di�componente�della�Giunta�con�quella�di�consigliere�regionale,�per�violazione�dell'ar- ticolo�122,�primo�comma,�della�Costituzione,�che�riserva�alla�legge�regionale�l'individuazione� dei�casi�di�incompatibilita��,�nei�limiti�dei�princip|�sanciti�dalla�legge�statale.� L'art.�82,�il�quale�attribuisce�alla�Commissione�di�garanzia�la�funzione�di�esprimere� pareri�sulla�conformita��allo�statuto�delle�leggi�e�dei�regolamenti�regionali,�violerebbe�gli�arti- coli�121�e�134�della�Costituzione,�in�quanto,�ove�la�disposizione�impugnata�dovesse�intendersi� nel�senso�che�tale�parere�segua�il�compimento�dell'attivita��normativa,�conferirebbe�ad�un� organo�amministrativo�il�potere�di�sindacare�le�leggi�ed�i�regolamenti�adottati�dai�compe- tenti�organi�regionali.� 2.�^Il�consigliere�regionale�Carlo�Ripa�di�Meana�ha�sollevato�questione�di�legittimita�� costituzionale�della�delibera�statutaria�nella�sua�interezza,�in�quanto�sarebbe�stata�violata� la�procedura�determinata�dall'articolo�123�della�Costituzione�per�l'approvazione�dello�sta- tuto.�Lo�stesso�consigliere�ha�impugnato�singolarmente�gli�articoli�9�e�66�della�delibera�sta- tutaria,�in�riferimento�agli�artt.�3;�29;�30;�31;�67;�117,�secondo�comma,�lettera�l);�121;�122;� 123�della�Costituzione.� La�richiesta�di�dichiarare�l'illegittimita��costituzionale�dell'intera�delibera�statutaria�o� quanto�meno�del�suo�art.�9�e��motivata�in�ragione�delle�modifiche�che�sarebbero�state�appor- tate�a�questo�articolo�prima�della�votazione�finale,�giustificate�dagli�organi�del�Consiglio� regionale�sulla�base�di�esigenze�di�coordinamento�formale,�e�che�avrebbero�invece�introdotto� innovazioni�sostanziali,�che�avrebbero�pesato�sullo�stesso�voto�finale;�da�cio��la�violazione� dell'articolo�123�della�Costituzione�che,�ai�fini�dell'approvazione�dello�statuto�regionale,� richiede�l'adozione�di�due�delibere�successive�tra�loro�identiche.� Nel�merito�l'art.�9�violerebbe�gli�artt.�29,�30�e�31�della�Costituzione,�in�quanto�impegne- rebbe�la�Regione�ad�agire�attivamente�a�protezione�delle�convivenze�di�fatto,�in�contrasto� con�la�norma�costituzionale�che�non�ammette�forme�di�tutela�della�famiglia�se�non�e��basata� sul�matrimonio,�religioso�o�civile.�Inoltre�questa�disposizione�violerebbe�l'art.�117,�secondo� comma,�lettera�l)�della�Costituzione,�in�quanto��usurperebbe��le�competenze�statali�in�mate- ria�di�ordinamento�civile.� L'art.�66,�primo�comma,�e��censurato�nella�parte�in�cui�prevede�che�la�carica�di�compo- nente�della�Giunta�sia�incompatibile�con�quella�di�consigliere�regionale,�in�quanto�violerebbe l'art.�122,�primo�comma�della�Costituzione,�il�quale�affida�alla�legge�statale�il�compito�di�sta- bilire�i�princip|�fondamentali�in�materia�di�incompatibilita��dei�consiglieri�regionali.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� L'art.�66,�secondo�comma,�disponendo�che�al�consigliere�regionale�nominato�membro� della�Giunta�subentra�il�primo�dei�candidati�non�eletti�nella�stessa�lista�e�che�il�subentrante� dura�in�carica�per�tutto�il�periodo�in�cui�il�consigliere�mantiene�la�carica�di�assessore,�viole- rebbe�l'articolo�67�della�Costituzione�ed�il�principio�del�divieto�di�mandato�imperativo,�in� quanto�il�consigliere�supplente�sarebbe�soggetto�a�revoca�ad�opera�del�supplito�e�dunque�del- l'organo�esecutivo�regionale,�e�durante�il�corso�della�legislatura.�Questa�norma,�prevedendo� minori�garanzie�per�il�consigliere�supplente�rispetto�a�quello�ordinario,�violerebbe�anche l'art.�3;�sarebbero�pure�violati�gli�artt.�121,�122�e�123�della�Costituzione�in�quanto�la�disposi- zione�impugnata�determinerebbe�l'esistenza�di�categorie�diverse�di�consiglieri�regionali;�inol- tre�si�introdurrebbe�un�meccanismo�attraverso�il�quale�potrebbero�entrare�nel�Consiglio� diversi�candidati�non�eletti�dal�corpo�elettorale.� 3.�^In�via�preliminare�va�dichiarato�inammissibile�il�ricorso�avverso�la�delibera�statuta- ria�presentato�dal�consigliere�regionale�Carlo�Ripa�di�Meana.� L'impugnativa�in�via�principale�per�motivi�di�costituzionalita�delle�leggi�e�degli�statuti� regionali�e�determinato�da�fonti�costituzionali,�secondo�quanto�reso�palese�dagli�articoli� 123�e�127�della�Costituzione,�nonche�dall'articolo�2�della�legge�costituzionale�9�febbraio� 1948,n.�1�(Norme�sui�giudizi�di�legittimita�costituzionale�e�sulle�garanzie�di�indipendenza�della� Corte�costituzionale),�che�individuano�soltanto�nel�Governo�e�nelle�Giunte�regionali�gli� organi�che�possono�ricorrere�in�via�principale�alla�Corte�costituzionale;cio�e�confermato� dal�primo�comma�dell'articolo�137�della�Costituzione,�secondo�il�quale��una�legge�costituzio- nale�stabilisce�le�condizioni,�le�forme,�i�termini�di�proponibilita�dei�giudizi�di�legittimita� costituzionale�(...)�.�Ne�le�caratteristiche�del�nuovo�procedimento�di�approvazione�dello�sta- tuto�regionale�^quale�risulta�in�seguito�alle�modifiche�introdotte�dalla�legge�costituzionale� n.�1�del�1999�^possono�fondare�alcun�potere�dei�consiglieri�regionali�di�impugnativa�della� delibera�statutaria.� Ulteriore�argomento�in�tal�senso�e�individuabile�nella�circostanza�secondo�la�quale�nel� periodo�di�applicazione�dell'articolo�127�nella�formulazione�precedentemente�vigente,�con� cui�l'attuale�articolo�123�della�Costituzione�condivide�la�caratteristica�di�un�giudizio�in�via� principale�su�un�testo�legislativo�non�ancora�promulgato,�era�pacificamente�esclusa�la�possi- bilita�di�partecipare�al�giudizio�per�soggetti�diversi�dalle�parti�esplicitamente�individuate� dalle�disposizioni�di�rango�costituzionale�e�dal�titolare�della�potesta�legislativa�il�cui�esercizio� fosse�oggetto�di�contestazione� In�base�a�tali�argomentazioni�non�potrebbe�che�essere�dichiarata�manifestamente�infon- data�(ove�il�ricorso�fosse�^come�non�e�^ammissibile)�la�questione�di�legittimita�costituzio- nale�posta�dal�consigliere�ricorrente�in�relazione�all'articolo�31�della�legge�11�marzo�1953,� n.�87,�quale�modificato�dall'articolo�9�della�legge�5�giugno�2003,�n.�131�(Disposizioniper�l'a- deguamento�dell'ordinamento�della�Repubblica�alla�legge�costituzionale�18�ottobre�2001,�n.�3),� nella�parte�in�cui�non�riconosce�la�legittimazione�a�ricorrere�del�consigliere�regionale�che� non�abbia�votato�per�l'approvazione�dello�statuto�regionale,�dal�momento�che�questa�norma� non�fa�che�esplicitare�quanto�gia�chiaramente�previsto�nel�secondo�comma�dell'articolo�123� della�Costituzione.� 4.�^Va�altres|�dichiarato�inammissibile�l'intervento�del�consigliere�regionale�Carlo� Ripa�di�Meana�nel�giudizio�in�via�principale�relativo�alla�delibera�statutaria�della�Regione� Umbria�promosso�dal�Governo.� Infatti,�analogamente�a�quanto�affermato�per�il�giudizio�sulle�leggi�in�via�principale�^e� cioe�che�devono�ritenersi�legittimati�ad�esser�parti�solo�i�soggetti�titolari�delle�attribuzioni� legislative�in�contestazione�^anche�nel�giudizio�sulla�speciale�legge�regionale�disciplinata� dall'articolo�123�della�Costituzione,�gli�unici�soggetti�che�possono�essere�parti�sono�la� Regione,�in�quanto�titolare�della�potesta�normativa�in�contestazione,�e�lo�Stato,�indicato� dalla�Costituzione�come�unico�possibile�ricorrente.�Restano�fermi,�naturalmente,�per�i�sog- getti�privi�di�tali�potesta�i�mezzi�di�tutela�delle�loro�posizioni�soggettive�dinanzi�ad�altre� istanze�giurisdizionali�ed�anche�dinanzi�a�questa�Corte�nell'ambito�del�giudizio�in�via�inci- dentale�(cfr.�explurimis�sentenze�n.�166�del�2004,�n.�338,�n.�315,�n.�307�e�n.�49�del�2003,�non- che�l'ordinanza�allegata�alla�sentenza�n.�196�del�2004).� 5.�^Venendo�alle�censure�di�illegittimita�costituzionale�sollevate�nel�ricorso�governativo,� in�via�preliminare�occorre�dichiarare�la�inammissibilita�delle�censure�relative�all'art.�9,� comma�2.� Va�ricordato�che�negli�statuti�regionali�entrati�in�vigore�nel�1971�^ivi�compreso�quello� della�Regione�Umbria�^si�rinvengono�assai�spesso�indicazioni�di�obiettivi�prioritari�dell'at- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� tivita�regionale�ed�anche�in�quel�tempo�si�posero�problemi�di�costituzionalita�di�tali�indica- zioni,�sotto�il�profilo�della�competenza�della�fonte�statutaria�ad�incidere�su�materie�anche� eccedenti�la�sfera�di�attribuzione�regionale.�Al�riguardo,�dopo�aver�riconosciuto�la�possibi- lita�di�distinguere�tra�un�contenuto��necessario��ed�un�contenuto��eventuale��dello�statuto� (cfr.�sentenza�n.�40�del�1972),�si�e�ritenuto�che�la�formulazione�di�proposizioni�statutarie� del�tipo�predetto�avesse�principalmente�la�funzione�di�legittimare�la�Regione�come�ente esponenziale�della�collettivita�regionale�e�del�complesso�dei�relativi�interessi�ed�aspettative.� Tali�interessi�possono�essere�adeguatamente�perseguiti�non�soltanto�attraverso�l'esercizio� della�competenza�legislativa�ed�amministrativa,�ma�anche�avvalendosi�dei�vari�poteri,�con- feriti�alla�Regione�stessa�dalla�Costituzione�e�da�leggi�statali,�di�iniziativa,�di�partecipa- zione,�di�consultazione,�di�proposta,�e�cos|�via,�esercitabili,�in�via�formale�ed�informale,�al� fine�di�ottenere�il�migliore�soddisfacimento�delle�esigenze�della�collettivita�stessa.�In�questo� sensosie�espressa�questa�Corte,�affermando�che�l'adempimento�di�una�serie�di�compiti fondamentali��legittima,�dunque,�una�presenza�politica�della�regione,�inrapportoallo� Stato�o�anche�ad�altre�regioni,�riguardo�a�tutte�le�questioni�di�interesse�della�comunita� regionale,�anche�se�queste�sorgono�in�settori�estranei�alle�singole�materie�indicate�nell'arti- colo�117Cost.�esiproiettanoaldila�dei�confini�territoriali�della�regione�medesima��(sen- tenza�n.�829�del�1988).� Il�ruolo�delle�Regioni�di�rappresentanza�generale�degli�interessi�delle�rispettive�colletti- vita�,�riconosciuto�dalla�giurisprudenza�costituzionale�e�dalla�prevalente�dottrina,�e�dunque� rilevante,�anche�nel�momento�presente,�ai�fini��dell'esistenza,�accanto�ai�contenuti�necessari� degli�statuti�regionali,�di�altri�possibili�contenuti,�sia�che�risultino�ricognitivi�delle�funzioni e�dei�compiti�della�Regione,�sia�che�indichino�aree�di�prioritario�intervento�politico�o�legisla- tivo��(sentenza�n.�2�del�2004);�contenuti�che�talora�si�esprimono�attraverso�proclamazioni� di�finalita�da�perseguire.�Ma�la�sentenza�ha�rilevato�come�sia�opinabile�la��misura�dell'effica- cia�giuridica��di�tali�proclamazioni;�tale�dubbio�va�sciolto�considerando�che�alle�enuncia- zioni�in�esame,�anche�se�materialmente�inserite�in�un�atto-fonte,�non�puo�essere�riconosciuta� alcuna�efficacia�giuridica,�collocandosi�esse�precipuamente�sul�piano�dei�convincimenti espressivi�delle�diverse�sensibilita�politiche�presenti�nella�comunita�regionale�al�momento� dell'approvazione�dello�statuto.� D'altra�parte,�tali�proclamazioni�di�obiettivi�e�di�impegni�non�possono�certo�essere�assi- milate�alle�c.d.�norme�programmatiche�della�Costituzione,�alle�quali,�peril�loro�valore�di� principio,�sono�stati�generalmente�riconosciuti�non�solo�un�valore�programmatico�nei�con- fronti�delle�futura�disciplina�legislativa,�ma�sopratutto�una�funzione�di�integrazione�e�di� interpretazione�delle�norme�vigenti.�Qui�pero�non�siamo�in�presenza�di�Carte�costituzionali, ma�solo�di�fonti�regionali��a�competenza�riservata�e�specializzata�,�cioe�di�statuti�di�autono- mia,�i�quali,�anche�se�costituzionalmente�garantiti,�debbono�comunque��essere�in�armonia� con�i�precetti�ed�i�principi�tutti�ricavabili�dalla�Costituzione��(sentenza�n.�196�del�2003).� Dalle�premesse�appena�formulate�sul�carattere�non�prescrittivo�e�non�vincolante�delle� enunciazioni�statutarie�di�questo�tipo,�deriva�che�esse�esplicano�una�funzione,�per�cos|�dire,� di�natura�culturale�o�anche�politica,�ma�certo�non�normativa.�Nel�caso�in�esame,�una�enun- ciazione�siffatta�si�rinviene�proprio�nell'art.�9,�comma�2,�della�delibera�statutaria�impugnata, la�dove�si�afferma�che�la�Regione��tutela�altres|�forme�di�convivenza�;�tale�disposizione� non�comporta�ne�alcuna�violazione,�ne�alcuna�rivendicazione�di�competenze�costituzional- mente�attribuite�allo�Stato,�ne�fonda�esercizio�di�poteri�regionali.�Va�cos|�dichiarata�inam- missibile,�per�inidoneita�lesiva�della�disposizione�impugnata,�la�censura�avverso�la�denun- ciata�proposizione�della�deliberazione�statutaria.� 6.�^Le�censure�di�illegittimita�costituzionale�relative�all'art.�39,�comma�2,�sono� infondate.� Le�argomentazioni�del�ricorso,�infatti,�muovono�da�una�errata�lettura�della�disposi- zione,�che�non�prevede�affatto�il��conferimento�alla�Giunta�di�una�potesta�legislativa�,�come� afferma�l'Avvocatura,�con�la�conseguente�alterazione�dei�rapporti�fra�potere�esecutivo�e�legi- slativo�a�livello�regionale.�La�norma�in�oggetto,�invece,�si�limita�a�riprodurre�il�modello� vigente�a�livello�statale�dei�cosiddetti�regolamenti�delegati,�che�e�disciplinato�dal�comma�2� dell'art.�17�della�legge�23�agosto�1988,�n.�400�(Disciplinadell'attivita�digoverno�eordinamento� della�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri).�In�questo�modello�di�delegificazione,�come�ben� noto�largamente�utilizzato�a�livello�nazionale�e�ormai�anche�in�varie�Regioni�pur�in�assenza� di�disposizioni�statutarie�in�tal�senso,�e�alla�legge�che�autorizza�l'adozione�del�regolamento� che�deve�essere�imputato�l'effetto�abrogativo,�mentre�il�regolamento�determina�semplice- mente�il�termine�iniziale�di�questa�abrogazione.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� La�stessa�preoccupazione�che�l'adozione�di�regolamenti�del�genere�possa�alterare�nelle� materie�di�competenza�concorrente�il�rapporto�fra�normativa�statale�di�principio�e�legisla- zione�regionale,�dal�momento�che�potrebbe�invece�risultare�necessario�che�la�normazione� regionale�sia�adottata�in�tutto�o�in�parte�mediante�legge,�puo�essere�fugata�dal�fatto�che�lo� stesso�art.�39,�comma�2,�che�e�stato�impugnato,�dispone�che�la�legge�di�autorizzazione�all'a- dozione�del�regolamento�deve�comunque�contenere��le�norme�generali�regolatrici�della� materia�,�nonche��la�clausola�abrogativa�delle�disposizioni�vigenti.�Sara�dunque�in�relazione� a�tale�legge�che�potra�essere�verificato�il�rispetto�di�riserve�di�legge�regionale�esistenti�nei�dif- ferenziati�settori,�con�anche�la�possibilita�,�in�caso�di�elusione�di�questo�vincolo,�di�promuo- vere�la�relativa�questione�di�legittimita�costituzionale.� 7.�^Le�censure�di�illegittimita�costituzionale�dell'art.�40�non�sono�fondate.� Anche�in�questo�caso,�infatti�appare�errata�l'interpretazione�della�disposizione�in� oggetto�come�attributiva�di��deleghe�legislative��da�parte�del�Consiglio�alla�Giunta�regio- nale,�poiche��invece�l'articolo�in�contestazione�prevede�soltanto�che�il�Consiglio�conferisca� alla�Giunta�un�semplice�incarico�di�presentare�allo�stesso�organo�legislativo�regionale,�entro� termini�perentori,�un��progetto�di�testo�unico�delle�disposizioni�di�legge��gia�esistenti�in� �uno�o�piu�settori�omogenei�,�progetto�che�poi�il�Consiglio�dovra�approvare�con�apposita� votazione,�seppure�dopo�un�dibattito�molto�semplificato.� Ben�puo�uno�statuto�regionale�prevedere�uno�speciale�procedimento�legislativo�diretto� soltanto�ad�operare�sulla�legislazione�regionale�vigente,�a�meri�fini��di�riordino�e�di�semplifi- cazione�.�La�stessa�previsione�di�cui�al�terzo�comma�dell'art.�40,�relativa�al�fatto�che�even- tuali�proposte�di�revisione�sostanziale�delle�leggi�oggetto�del�procedimento�per�la�formazione� del�testo�unico,�che�siano�presentate�nel�periodo�previsto�per�l'espletamento�dell'incarico� dato�alla�Giunta,�debbano�necessariamente�tradursi�in�apposita�modifica�della�legge�di�auto- rizzazione�alla�redazione�del�testo�unico,�sta�a�confermare�che�ogni�modifica�sostanziale� della�legislazione�da�riunificare�spetta�alla�legge�regionale�e�che�quindi�la�Giunta�nella�sua� opera�di�predisposizione�del�testo�unico�non�puo�andare�oltre�al�mero�riordino�e�alla�sempli- ficazione�di�quanto�deliberato�in�sede�legislativa�dal�Consiglio�regionale.� 8.�^Le�censure�di�illegittimita�costituzionale�relative�all'art.�66,�commi�1�e�2,�sono� fondate.� L'art.�122�Cost.�riserva�espressamente�alla�legge�regionale,��nei�limiti�dei�princip|�fon- damentali�stabiliti�con�legge�della�Repubblica�,�la�determinazione�delle�norme�relative�al� �sistema�di�elezione��e�ai��casi�di�ineleggibilita�e�di�incompatibilita�del�Presidente�e�degli� altri�componenti�della�Giunta�regionale�nonche��dei�consiglieri�regionali�,�senza�che�si�possa� distinguere�(come�invece�ipotizza�la�difesa�regionale)�fra�ipotesi�di�incompatibilita��esterne�� ed��interne��all'organizzazione�istituzionale�della�Regione. E�vero�che�le�scelte�in�tema�di�incompatibilita�fra�incarico�di�componente�della�Giunta� regionale�e�di�consigliere�regionale�possono�essere�originate�da�opzioni�statutarie�in�tema� di�forma�di�governo�della�Regione,�ma�^come�questa�Corte�ha�gia�affermato�in�relazione� ad�altra�delibera�statutaria�regionale�nella�sentenza�n.�2�del�2004�^occorre�rilevare�che�il� riconoscimento�nell'articolo�123�della�Costituzione�del�potere�statutario�in�tema�di�forma�di� governo�regionale�e�accompagnato�dalla�previsione�dell'articolo�122�della�Costituzione,�e� che�quindi�la�disciplina�dei�particolari�oggetti�cui�si�riferisce�l'articolo�122�sfugge�alle�deter- minazioni�lasciate�all'autonomia�statutaria.� Ne��la�formulazione�del�primo�comma�dell'art.�66�puo�essere�interpretata�come�espres- siva�di�un�mero�principio�direttivo�per�il�legislatore�regionale,�nell'ambito�della�sua�discrezio- nalita�legislativa�in�materia.� La�dichiarazione�di�illegittimita�costituzionale�del�primo�comma�dell'art.�66�si�estende� logicamente�anche�al�secondo�comma�della�medesima�disposizione,�che�ne�disciplina�le�con- seguenze�sul�piano�della�composizione�del�Consiglio�regionale.� Inoltre,�ai�sensi�dell'art.�27�della�legge�11�marzo�1953,�n.�87,�la�dichiarazione�di�illegitti- mita�costituzionale�deve�essere�estesa�anche�al�terzo�comma�dell'art.�66�della�delibera�statu- taria,�che�prevede�un�ulteriore�svolgimento�di�quanto�disciplinato�nel�secondo�comma,�ben� potendo�la�dichiarazione�di�illegittimita�costituzionale�consequenziale�applicarsi�non�sol- tanto�ai�giudizi�in�via�principale�(cfr.�sentenze�n.�4�del�2004,�n.�20�del�2000,�n.�441�del�1994� e�n.�34�del�1961),�ma�anche�al�particolare�giudizio�di�cui�all'art.�123�Cost.�(cfr.�sentenza�n.�2� del�2004).� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO 9. ^Le censure di illegittimita� costituzionale relative all'art. 82 non sono fondate. La disciplina della Commissione di garanzia statutaria negli artt. 81 ed 82 della delibera statutaria configura solo nelle linee generali questo organo e le sue funzioni, essendo previ- sta nell'art. 81 una apposita legge regionale, da approvare a maggioranza assoluta, per defi- nirne ^tra l'altro ^�le condizioni, le forme ed i termini per lo svolgimento delle sue fun- zioni�: sara� evidentemente questa legge a disciplinare analiticamente i poteri di questo organo nelle diverse fasi nelle quali potra� essere chiamato ad esprimere pareri giuridici. In ogni caso, la disposizione impugnata fa espresso riferimento ad un potere consultivo della Commissione, da esplicarsi attraverso semplici pareri, che, se negativi sul piano della conformita� statutaria, determinano come conseguenza il solo obbligo di riesame, senza che siano previste maggioranze qualificate ed anche senza vincolo in ordine ad alcuna modifica delle disposizioni normative interessate. P. Q. M. la Corte Costituzionale 1) dichiara inammissibile il ricorso, iscritto al n. 90 del registro ricorsi del 2004, presen- tato dal consigliere regionale della Regione Umbria Carlo Ripa di Meana nei confronti della delibera statutaria della Regione Umbria approvata dal Consiglio regionale in prima delibe- razione il 2 aprile del 2004 ed in seconda deliberazione il 29 luglio 2004; 2) dichiara inammissibile l'intervento spiegato dal consigliere regionale della Regione Umbria Carlo Ripa di Meana, nel giudizio iscritto al n. 88 del registro ricorsi del 2004, rela- tivo alla predetta delibera statutaria della Regione Umbria; 3) dichiara l'illegittimita� costituzionale dell'art. 66, commi 1 e 2, della predetta delibera statutaria della Regione Umbria; 4) dichiara, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimita� costituzio- nale dell'art. 66, comma 3, della predetta delibera statutaria della Regione Umbria; 5) dichiara inammissibili le questioni di legittimita� costituzionale dell'art. 9, comma 2, della predetta delibera statutaria della Regione Umbria, per violazione degli artt. 2, 5, 29, 117, secondo comma, lettera l), e 123 Cost., proposte con il ricorso n. 88 del 2004; 6) dichiara non fondate le questioni di legittimita� costituzionale dell'art. 39, comma 2, della predetta delibera statutaria della Regione Umbria, per violazione degli artt. 121 e 117 Cost., proposte con il ricorso n. 88 del 2004; 7) dichiara non fondate le questioni di legittimita� costituzionale dell'art. 40 della pre- detta delibera statutaria della Regione Umbria, per violazione dell'art. 121 Cost. e del prin- cipio di separazione dei poteri, proposta con il ricorso n. 88 del 2004; 8) dichiara non fondate le questioni di legittimita� costituzionale dell'art. 82 della pre- detta delibera statutaria della Regione Umbria, per violazione degli artt. 121 e 134 Cost., proposte con il ricorso n. 88 del 2004. Cos|� deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale, Palazzo della Consulta, il 29 novembre 2004 (omissis)�. Corte Costituzionale, sentenza 29 novembre -6 dicembre 2004, n. 379 ^Pres. V. Onida ^Red. U.De Siervo ^Regione Emilia Romagna (Avv. G. Falcon) cl Presidente del Consiglio dei Ministri (Avv. dello Stato G.D'Amato). �(Omissis) Ritenuto infatto 1. ^Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato il 15 ottobre 2004, depositato il 21 ottobre 2004 e iscritto al n. 99 nel registro ricorsi del 2004, ha impugnato gli articoli 2, comma 1, lette- ra f); 15, comma 1; 13, comma 1, lettera a); 17; 19; 24, comma 4; 26, comma 3; 28, comma 2; 45, comma 2; 49, comma 2; 62, comma 3, della delibera statutaria della Regione Emilia- Romagna, approvata in prima deliberazione il giorno 1O luglio 2004, ed in seconda delibera- zione il giorno 14 settembre 2004, per violazione degli articoli 1; 3; 48; 49; 97;114;123; 117, secondo comma, lettere a), f), l), p); 117, terzo comma; 117, quinto comma, anche in relazione all'art. 6, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adegua- mento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3);118, primo e secondo comma; 121, secondo comma; 122, primo comma; 123; 126; 138 della Costituzione. IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� 2.�^Il�Governo�impugna,�innanzi�tutto,�l'art.�2,�comma�1,�lettera�f),�e�l'art.�15,� comma�1,�della�delibera�statutaria.�La�prima�di�queste�disposizioni�prevede�che�la�Regione� assicuri,��nell'ambito�delle�facolta�che�le�sono�costituzionalmente�riconosciute,�il�diritto�di� voto�degli�immigrati�residenti�.�La�seconda,�invece,�prevede�che�la�Regione,��nell'ambito� delle�facolta�che�le�sono�costituzionalmente�riconosciute,�riconosce�e�garantisce�a�tutti� coloro�che�risiedono�in�un�comune�del�territorio�regionale�i�diritti�di�partecipazione�contem- plati�nel�presente�Titolo,�ivi�compreso�il�diritto�di�voto�nei�referendum enelle�altreforme�di� consultazione�popolare�.� Secondo�il�ricorrente�tali�disposizioni�contrasterebbero,�innanzi�tutto,�con�l'art.�48�della� Costituzione,�ai�sensi�del�quale�lo�status di�elettore�andrebbe�riconosciuto�solo�ed�esclusiva- mente�ai�cittadini.�A�questo�riguardo�l'Avvocatura�dello�Stato�aggiunge�che�solo�la�legge�sta- tale�potrebbe�validamente�riconoscere�il�diritto�di�voto.�In�secondo�luogo,�ad�essere�violato� risulterebbe�anche�l'art.�1�Cost.,�dal�momento�che�tale�norma,�individuando�nel�popolo�il� soggetto�detentore�della�sovranita�,�farebbe�implicito�riferimento�al�concetto�di�cittadinanza,� requisito�necessario�per�esercitare�quei�diritti�nei�quali�si�sostanzia�l'esercizio�della�sovranita�.� Ancora,�le�disposizioni�impugnate�violerebbero�anche�l'art.�117,�secondocomma,lettere�f) e�p),�della�Costituzione,�che�attribuiscono�allo�Stato�la�competenza�esclusiva�in�relazione� alle�materie�degli�organi�dello�Stato�e�delle�relative�leggi�elettorali,�nonche�in�materia�di�legi- slazione�elettorale�di�Comuni,�Province�e�Citta�metropolitane.� A�risultare�violato,�inoltre,�sarebbe�anche�l'art.�122,�primo�comma�della�Costituzione,� ove�si�ritenesse�che�nel��sistema�di�elezione��degli�organi�rappresentativi�regionali�sia� ricompresa�anche�le�definizione�del�relativo�corpo�elettorale.�Infine,�nel�ricorso�si�afferma� che�la�disposizione�della�delibera�statutaria�impugnata�contrasterebbe�con�l'art.�121,� secondo�comma�della�Costituzione,�in�quanto�vincolerebbe�il�Consiglio�regionale�a�fare� proposte�di�legge�alle�Camere�nelle�materie�diverse�da�quelle�affidate�alla�competenza�delle� Regioni,�mentre�l'esercizio�di�detto�potere�non�potrebbe�essere�in�alcun�modo�vincolato� dallo�statuto.� 3.�^Viene�impugnato�anche�l'art.�13,�comma�1,�lettera�a),�della�delibera�statutaria,�che� prevede�che�la�Regione,�nell'ambito�delle�materie�di�propria�competenza,�provveda�diretta- mente�all'esecuzione�degli�accordi�internazionali�stipulati�dallo�Stato,�nel��rispetto�delle� norme�di�procedura�previste�dalla�legge�.�Cio�determinerebbe�la�violazione�dell'art.�117,� secondo�comma,�lettera�a),�della�Costituzione,�che�riserva�allo�Stato�la�competenza�esclusiva� in�materia�di�politica�estera�e�rapporti�internazionali�dello�Stato�stesso,�in�quanto�la�disposi- zione�censurata,�per�l'esercizio�della�prevista�facolta�,�non�porrebbe��la�condizione�che�gli� accordi�siano�stati�previamente�ratificati�e�siano�entrati�internazionalmente�in�vigore�.�Inol- tre,�la�generica�previsione�che�la�Regione�debba�uniformarsi�alle��norme�di�procedura�previ- ste�dalla�legge��la�renderebbe�contrastante�con�l'art.�117,�quinto�comma,�Cost.,�in�quanto� avrebbe�dovuto�essere�precisato�che�questa�legge�dovesse�essere�statale.� 4.�^Sono�anche�censurati�gli�artt.�17�e�19�della�delibera�statutaria.� La�prima�di�queste�disposizioni�prevede�la�possibilita�di�una�istruttoria�in�forma�di� contraddittorio�pubblico,�indetta�dalla�Assemblea�legislativa,�alla�quale�possono�prendere� parte�anche��associazioni,�comitati�e�gruppi�di�cittadini�portatori�di�un�interesse�a�carattere� non�individuale�,�per�la�formazione�di�atti�normativi�o�amministrativi�di�carattere�generale,� i�quali�dovranno�inoltre�essere�motivati�con�riferimento�alle�risultanze�istruttorie.� Tale�previsione,�ad�avviso�del�ricorrente,�contrasterebbe�innanzi�tutto�con�l'art.�97� Cost.,�poiche�comporterebbe�aggravi�procedurali�non�coerenti�con�il�principio�di�buon�anda- mento�della�pubblica�amministrazione.�In�secondo�luogo,�l'obbligo�di�motivazione�viole- rebbe��i�princip|�in�tema�di�attivita�normativa�e�principalmente�quello�dell'irrilevanza�della� motivazione�della�norma�.� La�seconda�delle�due�disposizioni�considerate�prevede�un��diritto�di�partecipazione��al� procedimento�legislativo�per��tutte�le�associazioni��che�ne�facciano�richiesta.�Cio�determine- rebbe,�secondo�l'Avvocatura�generale,�la�violazione�dell'art.�121�della�Costituzione�e�contra- sterebbe�anche�con�altre�disposizioni�della�medesima�delibera�statutaria,�secondo�le�quali�il� Consiglio�regionale�e�organo�della��rappresentanza�democratica��regionale�nel�quale�si�svi- luppa��il�libero�confronto�democratico�tra�maggioranza�e�opposizioni�,�poiche�la�norma�in� oggetto�produrrebbe�una��alterazione��del��sistema�di�democrazia�rappresentativa��e�del� ruolo�dei�partiti�politici�che�operano�legittimamente�nelle�assemblee�legislative.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 5.�^Viene�impugnato�anche�l'art.�24,�comma�4,�della�delibera�statutaria,�il�quale�pre- vede�che��la�Regione,�nell'ambito�delle�proprie�competenze,�disciplina�le�modalita��di�conferi- mento�agli�enti�locali�di�quanto�previsto�dall'art.�118�della�Costituzione,�definendo�finalita�� e�durata�dell'affidamento�:�tale�disposizione,�anzitutto,�contrasterebbe�con�l'art.�114�della� Costituzione,�in�quanto�menomerebbe�l'autonomia�degli�enti�locali.�Inoltre,�violerebbe� l'art.�118�della�Costituzione,�in�quanto�quest'ultimo�impedirebbe�di��affidare�temporanea- mente��le�funzioni�amministrative,�in�particolar�modo�ad�enti�^quali�i�comuni,�le�province� e�le�citta��metropolitane�^che�di�esse�sono�qualificati�come��titolari�.� 6.�^Nel�ricorso�viene�inoltre�contestata�la�legittimita��costituzionale�dell'art.�26,� comma�3,�della�delibera�statutaria,�il�quale�dispone�che�l'Assemblea�legislativa�individui,� �in�conformita��con�la�disciplina�stabilita�dalla�legge�dello�Stato�,�le�funzioni�della�Citta�� metropolitana�dell'area�di�Bologna:�cio��,�secondo�l'Avvocatura�dello�Stato,�contrasterebbe� con�quanto�previsto�dall'art.�117,�secondo�comma,�lettera�p),�della�Costituzione,��che�riserva� alla�potesta��legislativa�esclusiva�dello�Stato�la�materia�delle�funzioni�fondamentalidi� Comuni,�Province�e�Citta��metropolitane�.� 7.�^Anche�l'art.�28,�comma�2,�della�delibera�statutaria�^il�quale�prevede�che��l'Assem- blea�(...)�discute�e�approva�il�programma�di�governo�predisposto�dal�Presidente�della� Regione�(...)��^e��oggetto�di�impugnazione.�La�legittimita��costituzionale�di�tale�disposizione� e��contestata�in�quanto�quest'ultima,�pur�non�contenendo�alcuna�indicazione�circa�le�conse- guenze�della�mancata�approvazione�del�programma,�menomerebbe��di�per�se�la�legittima- zione�ed�il�ruolo�del�Presidente�.�Cio��non�risulterebbe��coerente�con�l'elezione�diretta�del� Presidente�(...),�in�quanto�la�prevista�approvazione�consiliare�del�programma�di�governo� instauri�irragionevolmente�e�contraddittoriamente�tra�Presidente�e�Consiglio�regionale�un� rapporto�diverso�rispetto�a�quello�che�consegue�all'elezione�a�suffragio�universale�e�diretto� del�vertice�dell'esecutivo�(...),�in�relazione�alla�quale�non�sussiste�il�tradizionale�rapporto� fiduciario�con�il�consiglio�rappresentativo�dell'intero�corpo�elettorale�.� Da�cio��l'affermata�violazione�del�canone�della��armonia�con�la�Costituzione�.� 8.�^Sarebbe�costituzionalmente�illegittimo,�inoltre,�l'art.�45,�comma�2,�della�delibera� statutaria,�il�quale�prevede�l'incompatibilita��della�carica�di�assessore�con�quella�di�consi- gliere�regionale.�Tale�disposizione�violerebbe�l'art.�122,�primo�comma,�della�Costituzione,� che�dispone�che�i�casi�di�incompatibilita��dei�componenti�della�Giunta�nonche�dei�consiglieri� regionali�devono�essere�disciplinati�dalla�legge�regionale�nei�limiti�dei�princip|��fondamentali� stabiliti�con�legge�della�Repubblica.� 9.�^Viene�impugnato�anche�l'art.�49,�comma�2,�della�delibera�statutaria,�il�quale�pre- vede�che�la�Giunta�disciplini�l'esecuzione�dei�regolamenti�comunitari��nei�limiti�stabiliti� dalla�legge�regionale�.�Tale�norma,��omettendo�di�riferirsi�al�necessario�rispetto�delle�norme� di�procedura�stabilite�da�legge�dello�Stato,�la�quale�deve�disciplinare�anche�le�modalita��di� esercizio�del�potere�sostitutivo�,�violerebbe�l'art.�117,�quinto�comma,�della�Costituzione.� 10.�^Da�ultimo,�secondo�il�ricorrente,�sarebbe�costituzionalmente�illegittimo�anche� l'art.�63,�comma�3,�della�delibera�statutaria,�il�quale�prevede�una�disciplina�regionale�del�rap- porto�di�lavoro�del�personale�regionale,�in�conformita��ai�princip|��costituzionali�e�secondo� quanto�stabilito�dalla�legge�e�dalla�contrattazione�collettiva.�Cio��violerebbe�l'art.�117,� secondo�comma,�lettera�l),�della�Costituzione,�in�quanto�porrebbe��una�disciplina�sostan- ziale�del�rapporto�di�lavoro�e�dei�suoi�aspetti�fondamentali:�temi,�questi,�da�ritenersi�affidati� alla�competenza�esclusiva�statale�in�quanto�rientranti�nella�materia�`ordinamento�civile'�.� 11.�^La�Regione�Emilia-Romagna,�costituitasi�in�giudizio�con�atto�depositato�il� 25�ottobre�2004,�nel�quale�si�limita�a�richiedere�che�la�Corte�costituzionale�respinga�il� ricorso�in�quanto�inammissibile�e�comunque�infondato,�in�prossimita��dell'udienza,�ha�depo- sitato�una�memoria�in�cui,�ribadendo�che�tutte�le�censure�mosse�avverso�la�propria�delibera� statutaria�sarebbero�prive�di�fondamento,�svolge�le�proprie�argomentazioni�al�riguardo.� Le�questioni�concernenti�gli�articoli�2�e�15�^che,�secondo�il�ricorso�del�Governo�preve- derebbero�il�riconoscimento�del�diritto�di�voto�agli�stranieri�^sarebbero�infondate,�in�quanto� non�terrebbero�conto�della�limitazione�generale�posta�dalle�stesse�norme�impugnate�attra- verso�l'espressione��nell'ambito�delle�facolta��che�le�sono�costituzionalmente�riconosciute�.� Quanto�in�particolare�all'art.�15�della�deliberazione�statutaria,�la�difesa�regionale� osserva�che�sarebbe�gia��possibile�e�legittima�una�sua�parziale�attuazione�legislativa,�poiche� la�Regione�avrebbe�gia��la�facolta��di�disciplinare�il�referendum consultivo�su�provvedimenti� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� regionali,�e�con�riguardo�a�questi�sarebbero�ipotizzabili�modalita��di�voto�tali�da�distinguere� il�voto�dei�cittadini�elettori�da��quello�delle�altre�classi�di�popolazione�consultate�.�Sarebbe� inoltre�pacifico�che�lo�statuto�regionale�non�conferirebbe�ne�consentirebbe�il�conferimento� agli�immigrati�della�qualifica�di��elettore�,�ma�solo�di��prendere�parte�a�procedure�per�le� quali,�appunto,�tale�qualifica�generale�non�sia�costituzionalmente�necessaria�.� Infondate�sarebbero�le�censure�concernenti�la�violazione�dell'art.�117,�secondo�comma,� lettere�f) e�p),�della�Costituzione,�dal�momento�che�le�norme�statutarie�impugnate�non�si� applicherebbero�ad�alcun�organo�statale,�ne�si�riferirebbero�alle�procedure�elettorali�di� Comuni,�province�e�citta��metropolitane.�Inesistente�sarebbe�inoltre�l'asserito�contrasto�con� l'art.�122,�primo�comma,�della�Costituzione,�poiche�tale�censura�potrebbe�riferirsi�solo� all'art.�2�dello�statuto,�che�pero��avrebbe�carattere�di�norma�programmatica�in�quanto�fisse- rebbe�semplicemente�un�obiettivo�e�non�autorizzerebbe�affatto�una�attuazione�illegittima.� 12.�^Con�riferimento�alle�censure�relative�all'art.�13,�comma�1,�lettera�a),�della�delibera� statutaria,�la�difesa�regionale�osserva�come�la�disposizione,�nel�fare�riferimento�agli�accordi� �stipulati�,�abbia�inteso�riferirsi�a�quelli��conclusi�ed�efficaci�.�Tale�significato�sarebbe�con- fermato�dal�richiamo,�contenuto�nello�stesso�articolo,�alle�norme�di�procedura�previste�dalla� legge,�nel�cui�rispetto�dovrebbe�avvenire�l'esecuzione�degli�accordi.�Questa�legge�sarebbe sicuramente�quella�statale,�e�non�gia��quella�regionale,�come�sostenuto�nel�ricorso�del� Governo,�dal�momento�che�ove�la�delibera�statutaria�avesse�voluto�riferirsi�alla�legge�regio- nale�lo�avrebbe�detto�espressamente.� 13.�^Quanto�alle�censure�aventi�ad�oggetto�gli�artt.�17�e�19�della�delibera�statutaria,�la� Regione�sostiene�che�l'istruttoria�pubblica�per�la�formazione�degli�atti�normativi�o�ammini- strativi�di�carattere�generale,�nonche�l'obbligo�di�motivazione�costituirebbero�non�gia��viola- zioni,�ma�modalita��di�attuazione�dell'art.�97�Cost.,�per�di�piu��gia��sperimentati�a�livello�regio- nale.�Istituti�del�genere�sarebbero�ben�noti�sia�alla�tradizione�di�altri�Paesi�che�al�sistema�ita- liano,�ove�e��contemplato�l'istituto�dell'inchiesta�pubblica;�ne�sarebbe�da�trascurare�quanto� gia��previsto�da�alcune�leggi�regionali.� Anche�la�previsione�del�dovere�di�motivazione,�come�dovere�di�tener�conto�degli�esiti� dell'istruttoria�pubblica,�non�sarebbe�affatto�irragionevole;�cio��sarebbe�confermato�anche� da�analoga�previsione�generalizzata�nei�trattati�europei.� Infondata�sarebbe,�ancora,�l'asserita�violazione�di�alcune�disposizioni�della�legge�7�ago- sto�1990,�n.�241�(Nuovenorme inmateriadiprocedimentoamministrativo edidiritto diaccesso ai documenti amministrativi).�L'art.�3�di�tale�legge,�infatti,�non�vieterebbe�la�motivazione�per� gli�atti�normativi�e�amministrativi�generali,�ma�si�limiterebbe�a�non�renderla�obbligatoria.� L'art.�13,�d'altra�parte,�non�proibirebbe�forme�di�partecipazione�o�di�programmazione�in� relazione�agli�atti�normativi�e�amministrativi�generali.�E�cio��a�prescindere�dal�fatto�che comunque�tale�legge�non�sarebbe�idonea�a�fungere�da�parametro�di�legittimita��costituzionale� dello�statuto�regionale.� Analoghe�considerazioni�varrebbero�con�riferimento�alle�censure�relative�all'art.�19� della�delibera�statutaria,�il�quale�porrebbe�regole�obiettive�per�assicurare��un�confronto�con� i�portatori�dei�diversi�interessi�sociali�.� 14.�^La�censura�rivolta�contro�l'art.�24,�comma�4,�della�delibera�statutaria,�nella�parte� in�cui�prevede�il�conferimento�di�funzioni�agli�enti�locali,�predeterminandone�la�durata,�si� baserebbe�su�un�fraintendimento:�infatti�non�si�disporrebbe�che�la�Regione�debba�conferire� le�funzioni�con�durata�limitata,�ma�semplicemente�si�manterrebbe��alla�legge�regionale�la� possibilita��di�farlo,�quando�l'oggetto�e�le�circostanze�lo�richiedano�,�conformementeai�prin- cip|�affermati�dall'art.�118�della�Costituzione.� 15.�^Quanto�all'art.�26,�comma�3,�della�delibera�statutaria,�impugnato�in�relazione� all'art�117,secondocomma,lettera�p),�Cost.,�sarebbe��palese��l'inesistenza�di�alcuna�inva- sione�delle�competenze�statali,�dal�momento�che�la�norma�statutaria�prevederebbe�espressa- mente�che�tanto�la�delimitazione�dell'area�metropolitana�di�Bologna,�quanto�la�individua- zione�delle�funzioni�della�Citta��metropolitana�debbano�avvenire�in�conformita��con�la�disci- plina�stabilita�dalla�legge�dello�Stato.�Dunque,��la�Regione�individuera��le�funzioni�degli� enti�locali�per�quanto�di�sua�competenza�.� 16.�^Le�censure�rivolte�nei�confronti�dell'art.�28,�comma�2,�della�delibera�impugnata,� che�dispone�che�l'Assemblea�discute�e�approva�il�programma�di�governo�predisposto�dal�Pre- sidente�della�Regione,�atterrebbero�al�merito�delle�scelte�statutarie�in�relazione�alla�forma� di�governo�e�non�indicherebbero�quale�specifica�norma�costituzionale�sarebbe�stata�violata.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� In�ogni�caso�l'art.�28�individuerebbe�il�punto�di�equilibrio,�nel�rispetto�dell'art.�126�della� Costituzione,�tra�due�organi,�il�Presidente�della�Giunta�e�il�Consiglio,�entrambi�di�investitura� popolare.�L'omessa�previsione�delle�conseguenze�istituzionali�della�mancata�approvazione� del�programma�di�governo,�sarebbe�giustificata�dal�fatto�che�esse�sarebbero�del�tutto�assenti.� La�difesa�regionale�osserva,�inoltre,�che�disposizioni�analoghe�sarebbero�contenute�nel�testo� unico�degli�enti�locali,�nonche�in�alcuni�statuti�comunali.� 17.�^Con�riferimento�ai�motivi�di�impugnazione�dell'art.�45,�comma�2,�che�stabilisce� l'incompatibilita��della�carica�di�assessore�con�quella�di�consigliere�regionale,�la�Regione�ne� afferma�l'infondatezza,�dal�momento�che�la�disposizione�non�atterrebbe�alla�materia�eletto- rale,�ma�alla�definizione�della�forma�di�governo�regionale,�specificamente�affidata�alle�deter- minazioni�statutarie.�Diversa�sarebbe�la�ratio delle�incompatibilita���esterne��^quale,�ad� esempio,�quella�tra�appartenenza�al�Consiglio�o�alla�Giunta�regionale�e�appartenenza�al� Parlamento�^che�avrebbero�la�funzione�di�garantire�l'effettivita��e�l'imparzialita��dello�svolgi- mento�della�funzione,�e�quella�delle�incompatibilita���interne��^quale�appunto�quella�previ- sta�dalla�norma�censurata�^le�quali�atterrebbero�al�modo�di�conformare�i�rapporti�tra�gli� organi�fondamentali�della�Regione.�La�scelta�su�tale�conformazione�sarebbe�riservata�alla� Regione�e�lo�statuto�costituirebbe�la�fonte�piu��adatta�a�compierla.� 18.�^L'impugnazione�dell'art.�49,�comma�2,�secondo�la�Regione�Emilia-Romagna,� sarebbe�il�frutto�di�una�errata�interpretazione:�la�disposizione,�infatti,�non�riguarderebbe�i� rapporti�tra�fonti�regionali�e�le�leggi�statali,�bens|��i�rapporti�tra�legge�e�regolamento�regio- nale,�al�fine�di�dare�attuazione�ai�regolamenti�comunitari,�consentendo�alla�legge�regionale� di�affidare�alla�potesta��regolamentare�la�disciplina�attuativa�eventualmente�necessaria.� 19.�^Infine,�infondati�sarebbero�anche�i�motivi�di�impugnazione�riferiti�all'art.�62,� comma�3,�dal�momento�che�tale�disposizione�non�abiliterebbe�la�legge�regionale�ad�interfe- rire�sul��rapporto�di�lavoro�nei�suoi�aspetti�di�rapporto�di�diritto�civile�.�Lo�statuto�lasce- rebbe�infatti�impregiudicato�il�problema�dei�limiti�entro�cui�la�legge�regionale�possa�interve- nire�a�disciplinare�il�rapporto�di�lavoro.� 20.�^Anche�l'Avvocatura�dello�Stato,�in�prossimita��dell'udienza�ha�presentato�un'ampia� memoria,�nella�quale�si�limita�a�ribadire�analiticamente�i�rilievi�di�costituzionalita��sollevati� nel�ricorso�introduttivo.� Considerato in diritto 1.�^Il�Presidente�del�Consiglio�dei�ministri,�rappresentato�e�difeso�dall'Avvocatura� generale�dello�Stato,�ha�impugnato�gli�articoli�2,�comma�1,�lettera�f);15,�comma�1;13,� comma�1,�lettera�a);�17;�19;�24,�comma�4;�26,�comma�3;�28,�comma�2;�45,�comma�2;�49,� comma�2;�62,�comma�3,�della�delibera�statutaria�della�Regione�Emilia-Romagna,�approvata� in�prima�deliberazione�il�giorno�1.�luglio�2004,�ed�in�seconda�deliberazione�il�giorno�14�set- tembre�2004,�per�violazione�degli�articoli�1;�3;�48;�49;�97;�114;�123;�117,�secondo�comma,�let- tere�a),�f),�l),�p);�117,�terzo�comma;�117,�quinto�comma,�anche�in�relazione�all'art.�6,� comma�1,�della�legge�5�giugno�2003,�n.�131�(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3);�118,�primo�e�secondo�comma;� 121,�secondo�comma;�122,�primo�comma;�123;�126;�138�della�Costituzione.� In�particolare�l'art.�2,�comma�1,�letteraf),�e�l'art.�15,�comma�1,�della�delibera�statutaria,� nella�parte�in�cui�prevedono,�rispettivamente,�che�la�Regione�assicuri,��nell'ambito�delle� facolta��che�le�sono�costituzionalmente�riconosciute,�il�diritto�di�voto�degli�immigrati�resi- denti�,�e�che�la�Regione,��nell'ambito�delle�facolta��che�le�sono�costituzionalmente�ricono- sciute,�riconosce�e�garantisce�a�tutti�coloro�che�risiedono�in�un�comune�del�territorio�regio- nale�i�diritti�di�partecipazione�contemplati�nel�presente�Titolo,�ivi�compreso�il�diritto�di�voto� nei�referendum e�nelle�altre�forme�di�consultazione�popolare�,�violerebbero:�a) l'art.�48�della� Costituzione,�in�quanto�lo�status di�elettore�andrebbe�riconosciuto�solo�ed�esclusivamente� ai�cittadini;�b) l'art.�1�della�Costituzione,�dal�momento�che�tale�norma�farebbe�implicito�rife- rimento�al�concetto�di�cittadinanza,�requisito�necessario�per�esercitare�quei�diritti�nei�quali� si�sostanzia�l'esercizio�della�sovranita��;�c) l'art.�117,�secondo�comma,�lettere�f) e�p),�della� Costituzione,�in�quanto�contrasterebbero�con�l'attribuzione�al�legislatore�statale�della�com- petenza�esclusiva�in�relazione�agli�organi�dello�Stato�e�alle�relative�leggi�elettorali,�nonche� in�materia�di�legislazione�elettorale�di�Comuni,�Province�e�Citta��metropolitane;�d) l'art.�122,� primo�comma,�della�Costituzione,�ove�si�ritenesse�che�nel��sistema�di�elezione��degli�organi� rappresentativi�regionali�sia�ricompresa�anche�la�definizione�del�relativo�corpo�elettorale;� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� e) l'art.�121,�secondo�comma,�della�Costituzione,�in�quanto�vincolerebbe�il�Consiglio�regio- nale�nella�sua�possibilita�di�fare�proposte�di�legge�alle�Camere,�mentre�l'esercizio�di�detto� potere�non�potrebbe�essere�in�alcun�modo�vincolato�dallo�statuto.� L'art.�13,�comma�1,�lettera�a),�della�delibera�statutaria,�che�prevede�che�la�Regione,�nel- l'ambito�delle�materie�di�propria�competenza,�provvede�direttamente�all'esecuzione�degli� accordiinternazionalistipulatidallo�Stato,nel�rispettodellenormediproceduraprevistedalla� legge�,�violerebbe�l'art.�117,�secondo�comma,�lettera�a),�della�Costituzione,�in�quanto��per�l'e- sercizio�della�prevista�facolta�non�pone�la�condizione�che�gli�accordi�siano�stati�previamente� ratificati�e�siano�entrati�internazionalmente�in�vigore�;�contrasterebbe�inoltre�con�l'art.�117,� quinto�comma,�della�Costituzione,�in�quanto�non�specificherebbe�che�la�legge�contenente�le� norme�procedurali�alle�quali�la�Regione�deve�uniformarsi�deve�essere�una�legge�statale.� L'art.�17�della�delibera�statutaria,�che�prevede�la�possibilita�di�una�istruttoria�in�forma� di�contraddittorio�pubblico,�indetta�dalla�Assemblea�legislativa,�alla�quale�possono�prendere� parte�anche��associazioni,�comitati�e�gruppi�di�cittadini�portatori�di�un�interesse�a�carattere� non�individuale�,�per�la�formazione�di�atti�normativi�o�amministrativi�di�carattere�generale,� i�quali�dovranno�poi�essere�motivati�con�riferimento�alle�risultanze�istruttorie,�violerebbe� l'art.�97�della�Costituzione,�nella�misura�in�cui�comporterebbe�aggravi�procedurali�non�coe- renti�con�il�principio�di�buon�andamento�della�pubblica�amministrazione.� L'art.�19�della�delibera�statutaria,�che�prevede�un��diritto�di�partecipazione��al�procedi- mento�legislativo�in�capo�a��tutte�le�associazioni��che�ne�facciano�richiesta,�violerebbe:� l'art.�121�della�Costituzione,�e�il�principio�di�autonomia�del�Consiglio�regionale�ivi�sancito;� il��principio�di�coerenza��di�cui�all'art.�3�della�Costituzione,�in�quanto�non�sarebbe�con- forme�al�sistema�di�democrazia�rappresentativa�realizzato�dalle�altre�disposizioni�della� medesima�delibera�statutaria;�l'art.�1,�secondo�comma�e�l'art.�49�Cost.,��il�quale�ultimo�pre- suppone�che�i�fattori�di�politica�generale�(...)�costituiti�dai�partiti�siano�sottesi�nel�funziona- mento�delle�assemblee�legislative�.� L'art.�24,�comma�4,�della�delibera�statutaria,�il�quale�prevede�che��la�Regione,�nell'am- bito�delle�proprie�competenze,�disciplina�le�modalita�di�conferimento�agli�enti�locali�di� quanto�previsto�dall'art.�118�della�Costituzione,�definendo�finalita�e�durata�dell'affida- mento�,�violerebbe�l'art.�114�della�Costituzione,�in�quanto�menomerebbe�l'autonomia�degli� enti�locali�e�l'art.�118�della�Costituzione.�Quest'ultima�disposizione�impedirebbe�infatti�di� �affidare�temporaneamente��dette�funzioni,�in�particolar�modo�ad�enti,�quali�i�Comuni,�le� Province�e�le�Citta�metropolitane,�che�di�esse�sono�qualificati�come��titolari�.� L'art.�26,�comma�3,�della�delibera�statutaria,�il�quale�dispone�che�l'Assemblea�legislativa� individua,��in�conformita�con�la�disciplina�stabilita�dalla�legge�dello�Stato�,�le�funzioni�della� Citta�metropolitana�dell'area�di�Bologna,�violerebbe�l'art.�117,�secondo�comma,�lettera�p),� della�Costituzione,��che�riserva�alla�potesta�legislativa�esclusiva�dello�Stato�la�materia�delle� funzioni�fondamentali�di�Comuni,�Province�e�Citta�metropolitane�.� L'art.�28,�comma�2,�della�delibera�statutaria,�il�quale�prevede�che��l'Assemblea�(...)� discute�e�approva�il�programma�di�governo�predisposto�dal�Presidente�della�Regione�(...)�,� violerebbe�il�canone�di��armonia�con�la�Costituzione�,�in�quanto�la�prevista�approvazione� consiliare�del�programma�di�governo�instaurerebbe��irragionevolmente�e�contraddittoria- mente�tra�Presidente�e�Consiglio�regionale�un�rapporto�diverso�rispetto�a�quello�che�conse- gue�all'elezione�a�suffragio�universale�e�diretto�del�vertice�dell'esecutivo�(...),�in�relazione�alla� quale�non�sussiste�il�tradizionale�rapporto�fiduciario�con�il�consiglio�rappresentativo�dell'in- tero�corpo�elettorale�.� L'art.�45,�comma�2,�della�delibera�statutaria,�nella�parte�in�cui�stabilisce�l'incompatibi- lita�della�carica�di�assessore�con�quella�di�consigliere�regionale,�violerebbel'art.�122,�primo� comma,�della�Costituzione,�in�quanto�tale�norma�dispone�che�i�casi�di�incompatibilita�dei� componenti�della�Giunta�nonche�dei�consiglieri�regionali�devono�essere�disciplinati�dalla� legge�regionale�nei�limiti�dei�princip|�fondamentali�stabiliti�con�legge�della�Repubblica.� L'art.�49,�comma�2,�della�delibera�statutaria,�il�quale�prevede�che�la�Giunta�disciplini� l'esecuzione�dei�regolamenti�comunitari��nei�limiti�stabiliti�dalla�legge�regionale�,�violerebbe� l'art.�117,�quinto�comma,�della�Costituzione,�poiche�ometterebbe��di�riferirsi�al�necessario� rispetto�delle�norme�di�procedura�stabilite�da�legge�dello�Stato�.� L'art.�62,�comma�3,�della�delibera�statutaria,�che�prevede�una�disciplina�regionale�del� rapporto�di�lavoro�del�personale�regionale,�in�conformita�ai�principi�costituzionali�e�secondo� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� quanto�stabilito�dalla�legge�e�dalla�contrattazione�collettiva,�violerebbe�l'art.�117,�secondo� comma,�lettera�l),�della�Costituzione,�in�quanto�porrebbe��una�disciplina�sostanziale�del�rap- porto�di�lavoro�e�dei�suoi�aspetti�fondamentali:�temi,�questi,�da�ritenersi�affidati�alla�compe- tenza�esclusiva�statale�in�quanto�rientranti�nella�materia��ordinamento�civile�.� 2.�^Occorre�dichiarare�la�inammissibilita�delle�censure�relative�all'art.�2,�comma�1,�let- tera�f) ,�della�delibera�statutaria�impugnata,�nella�parte�in�cui�la�Regione�si�pone�l'obiettivo� di�assicurare��nell'ambito�delle�facolta�che�le�sono�costituzionalmente�riconosciute,�il�diritto� di�voto�degli�immigrati�residenti�.� Va�ricordato�che�negli�statuti�regionali�entrati�in�vigore�nel�1971�^ivi�compreso�quello� della�Regione�Emilia-Romagna�^si�rinvengono�assai�spesso�indicazioni�di�obiettivi�prioritari� dell'attivita�regionale�ed�anche�in�quel�tempo�si�posero�problemi�di�costituzionalita�di�tali� indicazioni,�sotto�il�profilo�della�competenza�della�fonte�statutaria�ad�incidere�su�materie� anche�eccedenti�la�sfera�di�attribuzione�regionale.�Al�riguardo,�dopo�aver�riconosciuto�la� possibilita�di�distinguere�tra�un�contenuto��necessario��ed�un�contenuto��eventuale��dello� statuto�(cfr.�sentenza�n.�40�del�1972),�si�e�ritenuto�che�la�formulazione�di�proposizioni�statu- tarie�del�tipo�predetto�avesse�principalmente�la�funzione�di�legittimare�la�Regione�come�ente� esponenziale�della�collettivita�regionale�e�del�complesso�dei�relativi�interessi�ed�aspettative.� Tali�interessi�possono�essere�adeguatamente�perseguiti�non�soltanto�attraverso�l'esercizio� della�competenza�legislativa�ed�amministrativa,�ma�anche�avvalendosi�dei�vari�poteri,�confe- riti�alla�Regione�stessa�dalla�Costituzione�e�da�leggi�statali,�di�iniziativa,�di�partecipazione,� di�consultazione,�di�proposta,�e�cos|�via,�esercitabili,�in�via�formale�ed�informale,�al�fine�di� ottenere�il�migliore�soddisfacimento�delle�esigenze�della�collettivita�stessa.�In�questo�senso� si�e�espressa�questa�Corte,�affermando�che�l'adempimento�di�una�serie�di�compiti�fondamen- tali��legittima,�dunque,�una�presenza�politica�della�regione,�in�rapporto�allo�Stato�o�anche� ad�altre�regioni,�riguardo�a�tutte�le�questioni�di�interesse�della�comunita�regionale,�anche�se� queste�sorgono�in�settori�estranei�alle�singole�materie�indicate�nell'articolo�117�Cost.�e�si� proiettano�al�di�la�dei�confini�territoriali�della�regione�medesima��(sentenza�n.�829�del�1988).� Il�ruolo�delle�Regioni�di�rappresentanza�generale�degli�interessi�delle�rispettive�collettivita�,� riconosciuto�dalla�giurisprudenzacostituzionale�e�dallaprevalente�dottrina,�e�dunque�rilevante� nel�momento�presente,�ai�fini��dell'esistenza,�accanto�ai�contenuti�necessari�degli�statuti�regio- nali,�di�altri�possibili�contenuti,�sia�che�risultino�ricognitivi�delle�funzioni�e�dei�compiti�della� Regione,�sia�che�indichino�aree�di�prioritario�intervento�politico�o�legislativo��(sentenza�n.�2� del�2004);�contenuti�che�talora�si�esprimono�attraverso�proclamazioni�di�finalita�da�perseguire.� Ma�la�citata�sentenza�ha�rilevato�come�sia�opinabile�la��misura�dell'efficacia�giuridica�� di�tali�proclamazioni;�tale�dubbio�va�sciolto�considerando�che�alle�enunciazioni�in�esame,� anche�se�materialmente�inserite�in�un�atto-fonte,�non�puo�essere�riconosciuta�alcuna�efficacia� giuridica,�collocandosi�esse�precipuamente�sul�piano�dei�convincimenti�espressivi�delle� diverse�sensibilita�politiche�presenti�nella�comunita�regionale�al�momento�dell'approvazione� dello�statuto.� D'altra�parte,�tali�proclamazioni�di�obiettivi�e�di�impegni�non�possono�certo�essere�assi- milate�alle�c.d.�norme�programmatiche�della�Costituzione,�alle�quali,�peril�loro�valore�di� principio,�sono�stati�generalmente�riconosciuti�non�solo�un�valore�programmatico�nei�con- fronti�della�futura�disciplina�legislativa,�ma�sopratutto�una�funzione�di�integrazione�e�di� interpretazione�delle�norme�vigenti.�Qui�pero�non�siamo�in�presenza�di�Carte�costituzionali,� ma�solo�di�fonti�regionali��a�competenza�riservata�e�specializzata�,�cioe�di�statuti�di�autono- mia,�i�quali,�anche�se�costituzionalmente�garantiti,�debbono�comunque��essere�in�armonia� con�i�precetti�ed�i�princip|��tutti�ricavabili�dalla�Costituzione��(sentenza�n.�196�del�2003).� Dalle�premesse�appena�formulate�sul�carattere�non�prescrittivo�e�non�vincolante�delle� enunciazioni�statutarie�di�questo�tipo�deriva�che�esse�esplicano�una�funzione,�per�cos|�dire,� di�natura�culturale�o�anche�politica,�ma�certo�non�normativa.�Nel�caso�in�esame,�una�enun- ciazione�siffatta�si�rinviene�proprio�nell'art.�2,�comma�1,�lettera�f),�della�delibera�statutaria� impugnata,�nella�parte�in�cui�la�Regione�si�pone�l'obiettivo�di�assicurare��nell'ambito�delle� facolta�che�le�sono�costituzionalmente�riconosciute,�il�diritto�di�voto�degli�immigrati�resi- denti�;�tale�disposizione�non�comporta�ne�alcuna�violazione,�ne�alcuna�rivendicazione�di� competenze�costituzionalmente�attribuite�allo�Stato,�ne�fonda�esercizio�di�poteri�regionali.� Va�cos|�dichiarata�inammissibile,�per�inidoneita�lesiva�della�disposizione�impugnata,�la�cen- sura�avverso�la�denunciata�proposizione�della�deliberazione�statutaria.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� 3.�^Le�censure�di�illegittimita��costituzionale�relative�all'art.�13,�comma�1,�lettera�a),�non� sono�fondate.� La�disposizione�impugnata,�pur�molto�sintetica,�appare�agevolmente�interpretabile�in� modo�conforme�al�sistema�costituzionale:�il�riferimento�all'attuazione�degli�accordi�interna- zionali��stipulati��dallo�Stato�e�non�anche��ratificati��non�potrebbe�certo�legittimare�un'ese- cuzione�da�parte�regionale�prima�della�ratifica�che�fosse�necessaria�ai�sensi�dell'articolo�80� della�Costituzione,�anche�perche�in�tal�caso�l'accordo�internazionale�e��certamente�privo�di� efficacia�per�l'ordinamento�italiano.� D'altra�parte,�una�formula�come�quella�utilizzata�appunto�nell'art.�13,�comma�1,�lette- ra�a),�della�delibera�statutaria�puo��riferirsi�anche�all'�attuazione�di�accordi�internazionali�sti- pulati�in�forma�semplificata�e�che�intervengano�in�materia�regionale,�restando�ovviamente� fermi�i�poteri�statali�di�cui�all'articolo�120,�secondo�comma,�della�Costituzione.� Al�tempo�stesso,�l'affermato��rispetto�delle�norme�di�procedura�previste�dalla�legge�,�non� puo��che�essere�interpretato,�sia�in�base�al�tenore�letterale,�sia�in�base�ad�una�lettura�conforme� al�dettato�costituzionale,�che�come�riferito�alle��norme�di�procedura�stabilite�dalla�legge�dello� Stato�dicuiall'art.�117,quintocomma,dellaCostituzione;ecio��primaancoradellaconsidera- zione�delle�argomentazioni�formali�portate�dalla�difesa�regionale,�secondo�la�quale�la�menzione� di�una�legge�nel�testo�statutario�impugnato�si�riferirebbe�alla�legge�dello�Stato.� 4.^Lecensurediillegittimita��costituzionalerelativeall'art.�15,comma1,nonsonofondate.� A�differenza�dell'art.�2,�comma�1,�lettera�f),�di�cui�al�precedente�punto�2,�l'art.�15,� comma�1,�si�configura�come�una�norma�relativa�ad�un�ambito�di�sicura�competenza�regio- nale�(�diritti�di�partecipazione�),�che�la�Regione�potra��esercitare��nell'ambito�delle�facolta�� che�le�sono�costituzionalmente�riconosciute�.� Quest'ultima�espressione�della�disposizione�impugnata�manifesta�con�chiarezza�l'insus- sistenza�di�una�attuale�pretesa�della�Regione�di�intervenire�nella�materia�delle�elezioni�sta- tali,�regionali�e�locali,�riconoscendo�il�diritto�di�voto�a�soggetti�estranei�a�quelli�definiti�dalla� legislazione�statale,�od�inserendo�soggetti�di�questo�tipo�in�procedure�che�incidono�sulla� composizione�delle�assemblee�rappresentative�o�sui�loro�atti.�Al�tempo�stesso,�invece,�resta� nell'area�delle�possibili�determinazioni�delle�Regioni�la�scelta�di�coinvolgere�in�altre�forme� di�consultazione�o�di�partecipazione�soggetti�che�comunque�prendano�parte�consapevol- mente�e�con�almeno�relativa�stabilita��alla�vita�associata,�anche�a�prescindere�dalla�titolarita�� del�diritto�di�voto�o�anche�dalla�cittadinanza�italiana.� Appare�significativo,�ad�esempio,�che�nella�medesima�deliberazione�statutaria�sia�indivi- duabile�un'esplicita�disposizione�in�tal�senso�nell'art.�21,�comma�1,�lettera�a) (non�impugnato� dal�Governo),�poiche�si�attribuisce�il�diritto�di�proposta�relativo�a�referendum consultivi� anzitutto�a��ottantamila�residenti�nei�Comuni�della�nostra�Regione�.�E�cio��analogamente�a� quanto�gia��previsto�a�livello�degli�enti�locali�per�cio��che�riguarda�le��circoscrizioni�di�decen- tramento�comunale��(cfr.�art.�17�del�decreto�legislativo�18�agosto�2000,�n.�267,�Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali).� Questa�materia�dovra��comunque�trovare�regolamentazione�in�leggi�regionali,�soggette� anche�al�sindacato�di�questa�Corte.� 5.�^Le�censure�di�illegittimita��costituzionale�relative�all'art.�17�sono�infondate.� La�previsione�che��nei�procedimenti�riguardanti�la�formazione�di�atti�normativi�o� amministrativi�di�carattere�generale,�l'adozione�del�provvedimento�finale�puo��essere�prece- duta�da�istruttoria�pubblica��rappresenta�l'inserimento�anche�a�livello�statutario�di�istituti� gia��sperimentati�e�funzionanti,�anche�in�alcune�delle�maggiori�democrazie�contemporanee.� Infondati�sono�quindi�i�rilievi�sollevati�nel�ricorso�governativo,�che�muovono�da�una�pretesa� violazione�dei�canoni�di�buona�amministrazione�per�gli�atti�di�natura�amministrativa,�o�della� riserva�del�potere�legislativo�al�Consiglio�regionale�per�gli�atti�legislativi:�questi�istituti,� infatti,�non�sono�certo�finalizzati�ad�espropriare�dei�loro�poteri�gli�organi�legislativi�o�ad� ostacolare�o�a�ritardare�l'attivita��degli�organi�della�pubblica�amministrazione,�ma�mirano�a� migliorare�ed�a�rendere�piu��trasparenti�le�procedure�di�raccordo�degli�organi�rappresentativi� con�i�soggetti�piu��interessati�dalle�diverse�politiche�pubbliche.�D'altra�parte,�a�riprova�della� preminenza�dell'interesse�pubblico�all'efficace�funzionamento�delle�istituzioni�legislative�ed� amministrative,�il�quarto�comma�dello�stesso�art.�17�impugnato�affida�alla�legge�regionale� la�regolamentazione�delle��modalita��di�attuazione�dell'istruttoria�pubblica,�stabilendo�i�ter- mini�per�la�conclusione�delle�singole�fasi�e�dell'intero�procedimento�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Ne�,tanto�meno,e��condivisibile�l'opinione�che�il�giusto�riconoscimento�per�il�ruolo�fon- damentale�delle�forze�politiche�che�animano�gli�organi�rappresentativi�possa�essere�contrad- detto�dal�riconoscimento�di�alcune�limitate�e�trasparenti�procedure�di�consultazione�da�parte� degli�organi�regionali�dei�soggetti�sociali�od�economici�su�alcuni�oggettidicui�siano�partico- larmente�esperti.� Quanto�ai�rilievi�relativi�al�fatto�che�in�tal�caso��il�provvedimento�finalee��motivato�con� riferimento�alle�risultanze�istruttorie�,�anche�volendosi�in�questa�sede�prescindere�dalla�con- testabile�configurabilita��della�legge�sul�procedimento�amministrativo�come�parametro�di� costituzionalita��,�basta�considerare�che�l'art.�3,�comma�2,�della�legge�7�agosto�1990,�n.�241� (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi),�non�impone,�ma�certo�non�vieta,�la�motivazione�degli�atti�normativi;�ed�in� ogni�caso�^come�ben�noto�^la�motivazione�degli�atti�amministrativi�generali,�nonche��di� quelli�legislativi�e��la�regola�nell'ordinamento�comunitario:�sembra�pertanto�evidente�che�la� fonte�statutaria�di�una�Regione�possa�operare�proprie�scelte�in�questa�direzione.� 6.�^Non�sono�fondate�le�censure�di�illegittimita��costituzionale�relative�all'art.�19,�concer- nenti�le�modalita��di�consultazione�da�parte�degli�organi�consiliari�dei�soggetti�associativi��le� cui�finalita��siano�improntate�a�scopi�di�interesse�generale��e�che�chiedano�di�partecipare�ad� alcune�fasi�preliminari�del�procedimento�legislativo�e�della��definizione�degli�indirizzi�politico- programmatici�piu��generali�;�al�contrario,�la�normativa�prevede�semplicemente�alcune�proce- durepercercaredigarantire(interminipiu��sostanzialichenelpassato)adorganismiassociativi� rappresentativi�di�significative�frazioni�del�corpo�sociale�la�possibilita��di�essere�consultati�da� parte�degli�organi�consiliari.�La�normativa�non�appare�neppure�tale�da�ostacolare�la�funziona- lita��delle�istituzioni�regionali�e�la�stessa�previsione�di�una�futura�disciplina�per�la�formazione� diunalboediun�protocollodiconsultazione�potra��permetterecomunquedigraduareleinno- vazioni�compatibilmente�con�la�piena�efficienza�delle�istituzioni�regionali.� Inoltre,�il�riconoscimento�dell'autonomia�degli�organi�rappresentativi�e�del�ruolo�dei� partiti�politici�non�viene�affatto�negato�da�un�disciplina�trasparente�dei�rapporti�fra�le�istitu- zioni�rappresentative�e�frazioni�della�cosiddetta�societa��civile,�secondo�quanto,�d'altronde,� gia��ampiamente�sperimentato�da�alcuni�decenni�sulla�base�degli�statuti�regionali�vigenti.� 7.�^Lecensurediillegittimita��costituzionalerelativeall'art.�24,comma4,nonsonofondate.� Il�conferimento�agli�enti�locali�di�funzioni�amministrative�nelle�materie�di�competenza� legislativa�delle�Regioni�tramite�apposite�leggi�regionali�presuppone,�con�tutta�evidenza,� non�solo�una�previa�valutazione�da�parte�del�legislatore�regionale�delle�concrete�situazioni� relative�ai�diversi�settori�alla�luce�dei�princip|�di�sussidiarieta��,�differenziazione�ed�adegua- tezza�in�riferimento�alle�caratteristiche�proprie�del�sistema�di�amministrazione�locale�esi- stente�nel�territorio�regionale,�ma�anche�la�perdurante�ricerca�del�migliore�possibile�modello� di�organizzazione�del�settore.�Tutto�cio��quindi�presuppone�anche�la�possibilita��di�modificare� questa�legislazione�sulla�base�dei�risultati�conseguiti�(cio��che�comunque�e��implicito�nella� stessa�attribuzione�alla�legge�regionale�del�potere�di�conferire�queste�funzioni),�se�non�pure� l'eventuale�sperimentazione�di�diversi�modelli�possibili.� Le�censure�di�costituzionalita��sollevate�dal�ricorso�muovono,�invece,�da�una�lettura�non� condivisibile�degli�articoli�114�e�118�della�Costituzione,�dal�momento�che�sembrano�ipotiz- zare�l'esistenza�di�rigidi�vincoli�per�il�legislatore�regionale�nell'attuazione�dell'art.�118�della� Costituzione�ed�una�sostanziale�equiparazione�fra�funzioni�degli�enti�locali��proprie��e� �conferite�,�invece�ben�distinte�dal�secondo�comma�dell'art.�118�della�Costituzione.� 8.�^La�censura�di�illegittimita��costituzionale�relativa�all'art.�26,�comma�3,�non�e�� fondata.� Il�testo�di�questa�disposizione�subordina�espressamente�l'esercizio�dei�poteri�regionali� (�delimitazione�dell'area�metropolitana�di�Bologna�,��costituzione�della�citta��metropoli- tana�,��individuazione�delle�sue�funzioni�)�al�rispetto�della��disciplina�stabilita�dalla�legge� dello�Stato��e�non�si�puo��quindi�dedurne�la�volonta��della�Regione�di�contraddire�la�compe- tenza�statale�esclusiva�in�tema�di�determinazione��delle�funzioni�fondamentali�di�Comuni,� Province�e�Citta��metropolitane�.�D'altra�parte�il�secondo�comma�dell'articolo�118�della� Costituzione,�nell'affidare�il�potere�di��conferimento��delle�funzioni�amministrative�anche� alla�legge�regionale,�si�riferisce�espressamente�pure�alle�Citta��metropolitane.� 9.�^La�censura�di�illegittimita��costituzionale�relativa�all'art.�28,�comma�2,�non�e�� fondata.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� L'Avvocatura�dello�Stato�sostiene�che�la�previsione�che�il�Consiglio�regionale�debba� discutere�ed�approvare�il�programma�di�governo�predisposto�dal�Presidente�della�Regione� ed�annualmente�verificarne�l'attuazione�si�porrebbe�in�contrasto��con�l'elezione�diretta�del� Presidente�(di�cui�sembra�ridurre�i�poteri�di�indirizzo),�in�quanto�la�prevista�approvazione� consiliare�del�programma�di�governo�instauri�irragionevolmente�e�contraddittoriamente�tra� Presidente�e�Consiglio�regionale�un�rapporto�diverso�rispetto�a�quello�che�consegue�all'ele- zione�a�suffragio�universale�e�diretto�del�vertice�dell'esecutivo�.�Di�conseguenza�una�disposi- zione�del�genere��non�puo��ritenersi�in�armonia�con�la�Costituzione�.� Al�contrario,�va�considerato�che�la�determinazione�della�forma�di�governo�regionale�da� parte�degli�statuti�non�si�esaurisce�nella�individuazione�del�sistema�di�designazione�del�Presi- dente�della�Regione,�ai�sensi�dell'art.�122,�quinto�comma,�della�Costituzione.�Nel�caso�che� venga�scelto,�come�fa�la�delibera�statutaria�in�oggetto,�il�sistema�della�elezione�a�suffragio� universale�e�diretto�del�Presidente�della�Regione,�cio��ha�quale�sicura�conseguenza�l'impossi- bilita��di�prevedere�una�iniziale�mozione�di�fiducia�da�parte�del�Consiglio,�nonche�la�ulteriore� conseguenza�delle�dimissioni�della�Giunta�e�dello�scioglimento�del�Consiglio�(art.�126,�terzo� comma,�della�Costituzione)�nel�caso�di�successiva�approvazione�della�mozione�di�sfiducia� nei�confronti�del�Presidente.� Entro�questi�limiti,�peraltro,�si�esplica�l'autonomia�statutaria,�che�benpuo��disciplinare� procedure�e�forme�del�rapporto�fra�i�diversi�organi�regionali,�piu��o�meno�riducendo�l'area� altrimenti�lasciata�alla�prassi�o�alle�relazioni�meramente�politiche:�cio��in�particolare�rileva� nei�rapporti�fra�Consiglio�regionale,�titolare�esclusivo�del�potere�legislativo�(ivi�compresa�la� legislazione�di�bilancio),�nonche�di�alcuni�rilevanti�poteri�di�tipo�amministrativo,�e�i�poteri� di�indirizzo�politico�del�Presidente�della�Regione�che�si�esprimono,�tra�l'altro,�anche�nella� predisposizione�del�fondamentale��programma�di�governo��della�regione.� Appare�evidente�che�proprio�la�mancata�disciplina�nella�delibera�statutaria�di�conse- guenze�di�tipo�giuridico�(certamente�inammissibili,�ove�pretendessero�di�produrre�qualcosa� di�analogo�ad�un�rapporto�fiduciario),�derivanti�dalla�mancata�approvazione�da�parte�del� Consiglio�del�programma�di�governo�del�Presidente,�sta�a�dimostrare�che�si�e��voluto�sempli- cemente�creare�una�precisa�procedura�per�obbligare�i�fondamentali�organi�regionali�ad�un� confronto�iniziale�e�successivamente�ricorrente,�sui�contenuti�del�programma�di�governo;� confronto�evidentemente�ritenuto�ineludibile�e�produttivo�di�molteplici�effetti�sui�comporta- menti�del�Presidente�e�del�Consiglio:�stara��alla�valutazione�del�Presidente�prescindere�even- tualmente�dagli�esiti�di�tale�dialettica,�cos|��come�stara��al�Consiglio�far�eventualmente�ricorso� al�drastico�strumento�della�mozione�di�sfiducia,�con�tutte�le�conseguenze�giuridiche�previste� dall'art.�126,�terzo�comma,�della�Costituzione.� 10.�^La�censura�di�illegittimita��costituzionale�relativa�all'art.�45,�comma�2,�e��fondata� limitatamente�al�terzo�periodo�del�comma.� L'articolo�122�della�Costituzione�riserva�espressamente�alla�legge�regionale,��nei�limiti� dei�princip|�fondamentali�stabiliti�con�legge�della�Repubblica�,�la�determinazione�delle� norme�relative�al��sistema�di�elezione��e�ai��casi�di�ineleggibilita��e�di�incompatibilita��del�Pre- sidente�e�degli�altri�componenti�della�Giunta�regionale�nonche�dei�consiglieri�regionali�,� senza�che�si�possa�distinguere�(come�invece�ipotizza�la�difesa�regionale)�fra�ipotesi�di�incom- patibilita���esterne��ed��interne��all'organizzazione�istituzionale�della�Regione.� E�vero�che�le�scelte�in�tema�di�incompatibilita��fra�incarico�di�componente�della�Giunta� regionale�e�di�consigliere�regionale�possono�essere�originate�da�opzioni�statutarie�in�tema� di�forma�di�governo�della�Regione,�ma�^come�questa�Corte�ha�gia��affermato�in�relazione� ad�altra�delibera�statutaria�nella�sentenza�n.�2�del�2004�^occorre�rilevare�che�il�riconosci- mento�nell'articolo�123�della�Costituzione�del�potere�statutario�in�tema�di�forma�di�governo� regionale�e��accompagnato�dalla�previsione�dell'articolo�122�della�Costituzione,�e�che�quindi� la�disciplina�dei�particolari�oggetti�a�cui�si�riferisce�espressamente�l'art.�122�sfugge�alle�deter- minazioni�lasciate�all'autonomia�statutaria.� Ne�la�formulazione�del�terzo�periodo�del�secondo�comma�dell'art.�45,�del�resto,�puo�� essere�interpretata�come�espressiva�di�un�mero�principio�direttivo�per�il�legislatore�regionale,� nell'ambito�della�sua�discrezionalita��legislativa�in�materia.� 11.�^La�censura�di�illegittimita��costituzionale�relativa�all'art.�49,�comma�2,�non�e�� fondata.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il�Governo�censura�l'ultimo�periodo�del�secondo�comma�dell'art.�49�della�delibera�sta- tutaria,�che�prevede�la�possibilita�che�la�Giunta�regionale�disciplini�con�regolamento,��nei� limiti�stabiliti�dalla�legge�regionale�,�l'esecuzione�di�regolamenti�comunitari,�la�cui�applica- zione�evidentemente�esiga�l'adozione�di�apposite�normative:�la�censura�muove�dalla�consta- tazione�che�questa�disposizione�statutaria�non�richieda�il��necessario�rispetto�delle�norme� di�procedura�stabilite�dalla�legge�dello�Stato,�la�quale�deve�disciplinare�anche�le�modalita�di� esercizio�del�potere�sostitutivo�,�cio�che�costituirebbe�violazione�dell'art.�117,�quinto�comma� della�Costituzione.� L'art.�49�della�delibera�statutaria�disciplina�in�generale�i�rapporti�fra�le�leggi�ed�i�regola- menti�regionali,�dando�per�presupposta�la�titolarita�da�parte�della�Regione�dei�poteri�norma- tivi�nelle�varie�materie�e�pertanto�non�pone�anche�in�questa�sede�il�problemadei�limiti� sostanziali�e�procedimentali�di�questi�ultimi;�d'altra�parte,�mentre�il�riconoscimento�del� potere�delle�Regioni�di�dettare�discipline�per�l'applicazione�dei�regolamenti�comunitari�risale� all'art.�6,�comma�1,�del�d.P.R.�24�luglio�1977,�n.�616�(Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382),�nulla�di�difforme�e�stato�previsto�dalla�legislazione�statale� di�attuazione�del�nuovo�Titolo�V,�ne�appare�necessario�ribadire�l'esistenza�dei�poteri�sostitu- tivi�ora�previsti�dal�secondo�comma�dell'articolo�120�della�Costituzione�e�dall'art.�8�della� legge�n.�131�del�2003.� 12.�^La�censura�di�illegittimita�costituzionale�relativa�all'art.�62,�comma�3,�non�e� fondata.� Il�rilievo�di�costituzionalita�muove�da�una�lettura�del�riferimento�alla��legge��nel�terzo� comma�dell'art.�62�della�delibera�statutaria,�come��legge�regionale�:�da�tale�interpretazione� il�ricorrente�desume�che��la�norma�prevede�una�disciplina�regionale�del�lavoro�del�personale� regionale��e�che�quindi�viola�l'articolo�117,�secondo�comma,�lettera�l),�della�Costituzione.� Se,�invece,�si�considera�che�in�altri�commi�dello�stesso�articolo�la�dove�si�e�inteso�fare�riferi- mento�al�potere�normativo�della�Regione,�si�e�scritto��legge�regionale�,�il�terzo�comma� assume�il�significato�di�una�disposizione�meramente�ricognitiva�del�rapporto�fra�legislazione� e�contrattazione,�alla�luce�dei�princip|��costituzionali,�nella�disciplina�del�rapporto�di�lavoro� del�personale�regionale.� Per questi motivi la Corte Costituzionale 1)�dichiara l'illegittimita�costituzionale�dell'art.�45,�comma�2,�terzo�periodo,�della�deli- bera�statutaria�della�Regione�Emilia-Romagna,�approvata�in�prima�deliberazione�il�giorno� 1.�luglio�2004,�ed�in�seconda�deliberazione�il�giorno�14�settembre�2004;� 2)�dichiara l'inammissibilita�delle�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�2,� comma�1,�lettera�f),�della�predetta�delibera�statutaria�della�Regione�Emilia-Romagna,� proposte�con�il�ricorso�indicato�in�epigrafe,�per�violazione�degli�artt.�1,�48,�117,�secondo� comma,�lettere�f) e�p),�122,�primo�comma,�e�121,�secondo�comma,�della�Costituzione;� 3)�dichiara non�fondate�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�13,�comma�1,� lettera�a),�della�delibera�statutaria�della�Regione�Emilia-Romagna,�proposte�con�il�ricorso� indicato�in�epigrafe,�per�violazione�dell'art.�117,�secondo�comma,�lettera�a),�e�dell'art.�117,� quinto�comma,�della�Costituzione;� 4)�dichiara non�fondate�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�15,�comma�1,� della�delibera�statutaria�della�Regione�Emilia-Romagna,�proposte�con�il�ricorso�indicato�in� epigrafe,�per�violazione�degli�artt.�1,�48,�117,�secondo�comma,�lettere�f) e�p),122,�primo� comma,�e�121,�secondo�comma,�della�Costituzione;� 5)�dichiara non�fondate�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�17�della�deli- bera�statutaria�della�Regione�Emilia-Romagna,�proposte�con�il�ricorso�indicato�in�epigrafe,� perviolazione�dell'articolo�97�dellaCostituzione�edei��princip|�intemadi�attivita�normativa�;� 6)�dichiara non�fondate�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�19�della�deli- bera�statutaria�della�Regione�Emilia-Romagna,�proposte�con�il�ricorso�indicato�in�epigrafe,� per�violazione�degli�articoli�1,�secondo�comma,�3,�49�e�121�della�Costituzione;� 7)�dichiara non�fondate�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�24,�comma�4,� della�delibera�statutaria�della�Regione�Emilia-Romagna,�proposte�con�il�ricorso�indicato�in� epigrafe,�per�violazione�degli�articoli�114�e�118�della�Costituzione;� 8)�dichiara non�fondata�la�questione�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�26,�comma�3,� della�delibera�statutaria�della�Regione�Emilia-Romagna,�proposta�con�il�ricorso�indicato�in� epigrafe,�per�violazione�dell'art.�117,�secondo�comma,�lettera�p),�della�Costituzione;� IL CONTENZIOSO NAZIONALE 9) dichiara non fondata la questione di legittimita� costituzionale dell'art. 28, comma 2, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione del canone di �armonia con la Costituzione> di cui all'articolo 123 della Costituzione; 10) dichiara non fondata la questione di legittimita� costituzionale dell'art. 49, comma 2, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione dell'art. 117, quinto comma, della Costituzione; 11) dichiara non fondata la questione di legittimita� costituzionale dell'art. 62, comma 3, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione. Cos|� deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale, Palazzo della Consulta, il 29 novembre 2004 (omissis)�. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Espropriazione�per�pubblica�utilita� Opposizione�al�valore�di�stima�dei�beni�espropriati (Corte di Cassazione, Sezione prima civile, Sentenza 6 aprile 2004 n. 12318) Con�la�sentenza�in�esame,�la�Suprema�Corte�ha�affermato�^in�tema�di� tempestiva�opposizione�al�valore�di�stima�dei�beni�espropriati�proposta�dallo� stesso�ente�espropriante�^che�il�termine�comincia�a�decorrere�dalla�notifica- zione�del�decreto�di�espropriazione�e�non�dal�giorno�dell'emissione�del� decreto�come�la�stessa�Corte�aveva�anteriormente�statuito;�ponendosi,�in�tal� modo,�in�consapevole�contrasto�con�un�proprio�precedente.� Invero,�con�la�sentenza�del�29�maggio�1997�n.�4748�(1)�la�Cassazione� aveva�sostenuto�una�diversa�tesi�secondo�cui��ai�fini�della�decorrenza,�perl'e- spropriante�che�cumuli�in�se�anche�la�veste�di�autorita�competente�ad�ema- nare�il�decreto�di�esproprio�del�termine�per�l'opposizione�di�cui�all'art.�19� della�legge�n.�865�del�1971�nelle�ipotesi�in�cui�il�decreto�di�esproprio�contenga� gia�compiutamente�in�se�(e�percio�ancor�prima�della�pubblicazione�sul�FAL,� dell'avviso�di�deposito�della�stessa)�l'indicazione�dell'indennita�definitiva�sic- come�stimata,�il�momento�di�piena�conoscenza�della�stima�al�quale�si�lega� la�decorrenza�del�termine�decadenziale,�non�puo�essere�fissato,�in�parallelo� a�quanto�accade,�invece,�in�questi�casi,�per�l'espropriato�in�quello�in�cui�del- l'avvenuta�notifica�del�decreto�di�esproprio,�ma�in�quello�in�cui�il�decretodi� esproprio�venga�ritualmente�adottato�dallo�stesso�espropriante.�Infatti,�altri- menti,�a�collegare,�anche�per�l'espropriante�la�decorrenza�del�termine�di� decadenza�al�momento�della�notifica�del�decreto�ablatorio�all'espropriato� (attivita�^quest'ultima�^evidentemente�rimessa�alla�discrezionale�iniziativa� dell'espropriante�stesso)�si�perverrebbe�all'inammissibile�conseguenza�di�far� dipendere�dall'attivita�dello�stesso�soggetto�interessato�all'attivita�impugnato- ria,�il�decorso�dell'invece�perentorio�termine�per�il�suo�compimento,�con�evi- dente�violazione�dei�principi�della�predeterminatezza�e�della�alterita�della� fonte�nella�decadenza.�� E�noto�che�il�dies a quo del�termine�per�proporre�opposizione�decorre� dalla�data�di�pubblicazione�della�stima�nel�Foglio�degli�Annunci�Legali�della� Provincia,�e�che�nel�caso�di��anomalia�procedimentale��^in�cui�il�decreto�di� esproprio�sia�successivo�all'adempimento�di�tale�formalita�^l'atto�partecipa- tivo�conclusivo�del�procedimento,�che�segna�l'inizio�della�decorrenza�del�ter- mine�per�l'opposizione,�non�puo�essere�altro�che�la�notificazione�del�decreto� di�opposizione.� Ora,�secondo�il�precedente�orientamento�della�Cassazione,�laddove�si� versasse�in�ipotesi�di��anomalia�procedimentale��e�l'opposizione�fosse�propo- sta�dall'ente�espropriante,�il�termine�decorreva,�non�dalla�notificazione�del� decreto,�ma�dall'emissione�dello�stesso.� La�sentenza�in�rassegna�propone�un�nuovo�indirizzo.� (1)�Pubblicata�in�questa Rassegna,1997,�150.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� La�soluzione�cui�giunge�la�Cassazione�appare�del�tutto�condivisibile,�non� potendo�trascurare�la�circostanza,�che�solo�con�la�notificazione�del�decreto� di�esproprio�il�procedimento�si�conclude�e�l'atto�amministrativo�acquista�effi- cacia,�e�che�dunque,�solo�allora,�sorge�un�effettivo�interesse�per�entrambele� parti�(privato�e�amministrazione)�a�discutere�in�giudizio�di�una�stima�ritenuta� incongrua.� Dott.ssa Iole Moricca Corte di Cassazione, sezione prima civile, sentenza 6 aprile 2004, n. 12318^Pres. A.�Saggio� ^Cons. est. U.�R.�Panebianco�^P.S.,�P.G.�(Avv.�G.�Giacobbe)�c/�Assessorato�beni�cul- turali�ed�ambientali�e�della�pubblica�istruzione�della�Regione�siciliana�(ct.�103269/02,� Avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).� �(omissis)�Con�il�primo�motivo�di�ricorso�S.�e�G.�P.�denunciano�violazione�e�falsa�appli- cazione�dell'art.�11�della�legge�n.�2359�del�1865�e�dell'art.�19�della�legge�n.�865/1971�nonche� omessa�e/o�insufficiente�e/o�contraddittoria�motivazione.�Lamentano�che�la�Corte�d'Appello� abbia�rigettato�con�la�sentenza�non�definitiva�la�eccezione�di�inammissibilita��ritenendo�tem- pestiva�l'opposizione�di�stima�sul�rilievo�che�la�relazione�di�stima�e�la�relativa�pubblicita�� erano�state�eseguite�anteriormente�alla�pronuncia�del�provvedimento�di�esproprio�e�che�in� tal�caso�il�termine�decorre�dalla�notificazione�di�tale�provvedimento,�senza�considerare�che� un�tale�principio�non�trova�applicazione�allorche�l'opposizione�alla�stima�sia�proposta�dal- l'ente�espropriante,�dovendosi�in�questa�diversa�ipotesi�far�riferimento�al�momento�in�cui�l'� Assessorato�abbia�avuto�conoscenza�della�determinazione�operata�dalla�Commissione�(nel� caso�in�esame�il�29�maggio1990)�ovvero�al�momento�in�cui�il�decreto�di�esproprio�venga� adottato�(nel�caso�in�esame�il�2�ottobre�1990)�e�non�gia��a�quello�della�relativa�notifica� (12�dicembre�1990).� La�censura�e��infondata.� I�ricorrenti�non�contestano�il�principio�di�diritto�affermato�da�questa�Corte�e�fatto�pro- prio�dalla�Corte�d'Appello,�secondo�cui�nell'ipotesi�definita�di��anomalia�procedimentale�� ^nella�quale�la�relazione�di�stima�del�bene�da�espropriare�e�la�pubblicita��attraverso�il�Foglio� degli�Annunci�Legali�della�Provincia�siano�eseguite�anteriormente�all'emissione�del�decreto� di�esproprio�^il�termine�di�trenta�giorni�per�l'opposizione�alla�stima�previsto�dall'art.�19� della�legge�865/1971�comincia�a�decorrere�dalla�notifica�di�detto�provvedimento,�ma�riten- gono�che�esso�non�possa�trovare�applicazione�qualora,�come�nel�caso�in�esame,�l'opposizione� alla�stima�venga�proposta�dallo�stesso�ente�espropriante�che�ha�emesso�il�decreto,�dovendosi� in�tal�caso�far�riferimento�ai�fini�della�decorrenza�al�momento�in�cui�il�decreto�sia�stato�adot- tato�dallo�stesso�espropriante�in�quanto�in�quel�momento�ha�mostrato�di�averne�avuto�cono- scenza�legale.� A�tale�tesi,�sostenuta�da�una�decisione�di�questa�Corte�(Cass.�4748/1997),�il�Collegio� non�ritiene�di�poter�aderire,�ponendosi�cos|��in�consapevole�contrasto�con�il�proprio�prece- dente�di�cui�non�condivide�le�ragioni�adottate�a�sostegno.� La�richiamata�pronuncia�infatti�ritiene�che,�essendo�l'attivita��notificatoria�rimessa�alla� discrezionale�attivita��dello�stesso�espropriante,�si�perverrebbe�all'inammissibile�conseguenza,� qualora�anche�per�lui�la�decorrenza�del�termine�decadenziale�venisse�collegata�al�momento� della�notifica�all'espropriato�del�provvedimento�ablatorio,�di�far�dipendere�dallo�stesso�sog- getto�interessato�all'attivita��impugnatoria�il�decorso�del�termine,�con�violazione�in�tal�modo� dei�principi�di�predeterminatezza�e�di�alterita��della�fonte�di�decadenza.� Non�tiene�conto�pero��una�tale�motivazione�che�le�conseguenze�cui�si�e��ritenuto�di� ovviare�si�ripresenterebbero�ugualmente,�sia�pure�collegate�ad�un�momento�precedente,�in� quanto�anche�in�tal�caso�la�decorrenza�dipenderebbe,�con�l'esercizio�del�potere�di�emissione� del�decreto�di�esproprio,�dalla�attivita��dello�stesso�soggetto�interessato�all'opposizione.� Del�resto,�nell'ipotesi�normale�in�cui�il�decreto�di�esproprio,�privo�dell'indicazione�del- l'indennita��definitiva,�preceda�il�compimento�delle�formalita��previste�dall'art.�15�della�legge� 865/1971,�non�si�dubita�che�pure�per�l'espropriante�^anche�qualora�si�identifichi�con�il�sog- getto�che�ha�emesso�il�decreto�di�esproprio�^il�termine�di�cui�all'art.�19�decorra�dall'avve- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� nuto�compimento�da�parte�sua�di�dette�formalita�,�con�la�conseguenza�che�sarebbe�incom- prensibile�seguire�un�diverso�criterio�nell'ipotesi,�come�quella�in�esame,�di�cosiddetta�anoma- lia�procedimentale.� E�pur�vero�che�la�Corte�Costituzionale,�come�evidenziato�dai�ricorrenti�nelle�note�di� udienza,�ha�operato�una�scissione�in�ordine�al�momento�di�perfezionamento�della�notifica�degli� atti�processuali�a�seconda�che�si�faccia�riferimento�al�notificante�od�al�soggetto�cui�la�notifica� e��diretta(C.Cost.n.477/1992;n.�69/1994;n.358/1996,edaultimo,n.28/2004),maatalicon- clusioni�e��pervenuta�nella�diversa�prospettiva,�non�assimilabile�alla�ipotesi�in�esame�di�cui�al� richiamato�art.�19,�del�termine�ultimo�per�la�notifica�al�fine�di�evitare�che�sul�notificante�rica- dano�le�conseguenze�negative�di�un�procedimento�notificatorio�in�parte�sottratto�ai�suoi�poteri� di�impulso�e�riferibile�a�soggetti�diversi�(ufficiale�giudiziario�ed�agente�postale�suo�ausiliario).� Nel�caso�in�esame�il�problema�riguarda�infatti�il�momento�di�inizio�della�decorrenza�del�termine� e�non�si�pongono�questioni�relative�al�procedimento�notificatorio.� Del�resto�l'ordinamento�conosce�e�disciplina�situazioni�analoghe�come�quella�derivante� dalla�notifica�della�sentenza�a�cura�di�una�parte�e�non�si�dubita�che�in�tal�caso�il�termine� breve�decorra�per�entrambe�le�parti�dall'avvenuta�notifica�(fra�le�tante�Cass.�10782/1997),� senza�che�siano�mai�state�poste�o�condivise�eventuali�questioni�collegabili�alla�discrezionalita�� del�notificante�dalla�cui�attivita��verrebbe�a�dipendere�detta�decorrenza�(omissis)�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Ragionevole durata del processo e decisionefdefinitiva: spunti critici da una recente pronuncia della Corte d'Appello di Milano (Corte�d'Appello�di�Milano,�Sezione�seconda,�decreto�22�ottobre�2004,�n.�871)� Una�recente,�innovativa,�pronuncia�della�Corte�d'Appello�di�Milano� (Sez.�II,�decreto�22�ottobre�2004,�n.�871),�sotto�pubblicata,�offre�lo�spunto� per�alcune�considerazioni�critiche�sul�significato�da�attribuire�all'inciso�nor- mativo�decisione�definitiva�di�cui�dall'art.�4�della�legge�n.�89�del�2001.� Come�noto,�la�norma�richiamata�dispone�che�la�domanda�di�riparazione� per�la�ragionevole�durata�del�processo�puo��essere�proposta��...apena�di�deca- denza�entro�sei�mesi�dal�momento�in�cui�la�decisione,�che�conclude�il�medesimo� procedimento,�e�divenuta�definitiva�.� L'autorevole�intervento�della�Corte�d'Appello�di�Milano,�in�calce�ripro- dotto,�fa�propria�un'interpretazione�del�dettato�normativo�che�fa�coincidere� la�definitivita�della�decisione�con�la�pubblicazione�della�stessa�e,�quindi,�con� il�momento�in�cui�il�giudice�si�spoglia�del�giudizio.� Con�il�decreto�de�quo,�per�la�prima�volta,�la�Corte�d'Appello�di�Milano� accoglie�una�tesi�gia��proposta�dalla�Corte�d'Appello�di�Genova�(decreto� Sez.�Lav.,�31�ottobre�2002,�n.�348�sotto�pubblicato)�che,�nel�richiamarsi�alla� giurisprudenza�della�Corte�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo�(CEDU),�abdica� al�significato�classico�di�definitivita�per�condividere�un'opzione�esegetica�che� individua�nella�definitivita�il�momento�certo�in�cui�la�parte�e��in�grado�di�valu- tare�se�vi�sia�stata�violazione�della�ragionevole�durata�del�processo.� Si�fa�quindi�coincidere�il�termine�da�cui�far�decorrere�il�semestre�per� introdurre�il�ricorso�con�il�deposito�nella�cancelleria�del�giudice�dei�motivi� della�decisione.� La�Corte�d'Appello�di�Milano,�nel�decreto�in�esame,�fa�espresso�riferi- mento�alla�giurisprudenza�prodotta�dall'Avvocatura�dello�Stato�e,�in�partico- lar�modo,�alla�menzionata�pronuncia�della�Corte�d'Appello�di�Genova�che� si�riporta�al�disposto�dell'art.�35,�I�c.,�della�CEDU:��La�Corte�non�puo�essere� adita�se�non�dopo�l'esaurimento�delle�vie�di�ricorso�interne,�quale�e�inteso� secondo�i�principi�di�diritto�internazionale�generalmente�riconosciuti,edentro� un�periodo�di�sei�mesi�a�partire�dalla�data�della�decisione�definitiva�.� Il�tenore�letterale�della�disposizione�e��analogo�a�quello�dell'art.�4�della� cosiddetta��legge�Pinto�.�Pertanto,�secondo�i�giudici�genovesi,�non�puo��darsi� alla�norma�nazionale�un�significato�diverso�da�quello�attribuito�dalla�giuri- sprudenza�europea�alla�disposizione�convenzionale�che,�per�quanto�concerne� il�termine�semestrale,��lo�ha�ancorato�all'atto�che�conclude�definitivamente�il� procedimento�o�il�giudizio,�ed�in�particolare�al�momento�del�deposito�nellacan- celleria�del�Giudice�dei�motivi�della�decisione.�Infatti,�dopo�una�risalente�pro- nunciaincuiiltermineerastatoancoratoalla�letteradelprovvedimento�inpub- blicaudienza(cfr.�decisionedellaCommissione5759del20maggio1972contro� l'Austria,�successivamente�(decisione�n.�9299/1981�del�13�marzo�1984�contro�la� Svizzera)�si�e�ritenuto�che�le�de�lai�de�six�mois�devait�e�tre�compete�a��partir� de�la�notification�du�texte�complet�de�l'arre�t.�Infatti�tale�termine�risponde�oltre� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� a�finalita�di�certezza�giuridica�(cfr.�dec.�n.�9587/1981,�13�dicembre�1982)�al� bisogno�di�fornire�all'interessato�uno�spatium�deliberandi�sufficiente�per�per- mettergli�di�valutare�l'opportunita�di�introdurre�la�richiesta�.� Tale�necessita�,�ad�avviso�della�Corte�d'Appello�di�Genova,��non�comin- cia�a�decorrere�che�dal�momento�in�cui�il�richiedente�ha�potuto�prendere�cono- scenza�dei�motivi�della�decisione,�e�quindi�con�il�deposito�nella�cancelleria�dei� motivi�della�decisione�.� E�da�ritenersi�che,�nell'aderire�all'orientamento�interpretativo�della� Corte�d'Appello�di�Genova,�la�Corte�d'Appello�di�Milano�abbia�debitamente� considerato�le�sentenze�delle�Sezioni�Unite�nn.�1338-1339-1340-1341,�tutte� del�26�gennaio�2004.�(1)� Non�puo�,�d'altra�parte,�sottacersi�che�la�Corte�di�Cassazione,�Sezione�I,� 18�luglio�2003�n.�11231,�proprio�nel�riformare�un�decreto�della�Corte�d'Ap- pello�di�Genova,�ha�ritenuto�di�cassare�la�pronuncia�impugnata,�che�dichia- rava�inammissibile�il�ricorso�presentato,�giacche��sussisteva�la�prova�docu- mentale�della�ricorrenza�della�condizione�diproponibilita�della�domanda�di�ripa- razione�richiesta�dal�menzionato�art.�4�essendo�ancora�pendente�il�termine� annuale�di�impugnazione�concesso�alla�societa�cooperativa�e�dalle�controparti� perproporre�impugnazione�contro�la�sentenza�,�posto�che��tutti�iprovvedimenti� giurisdizionali�aventi�contenuto�decisorio�possono�essere�impugnati�fino�al� decorso�diunanno�e�quarantaseigiornidallapubblicazionediessi�.� Il�decreto�della�Corte�d'Appello�di�Milano�in�calce�riportato�si�discosta� dalla�sentenza�sopra�richiamata�facendo�decorrere�il�semestre�dalla�pubblica- zione�della�pronuncia.� Giova�rilevare�che�sul�concetto�di�decisione�definitiva�la�Suprema�Corte� ha�avuto�modo�di�intervenire�piu�volte�e�non�sempre�in�modo�univoco.� Nella�pronuncia�n.�11046/02,�che�ha�trovato�pubblicazione�in�questa� rivista�(2),�i�giudici�di�legittimita�hanno�affermato�che��il�concetto�di�decisione� definitiva�non�coincide�con�quello�di�sentenza�passata�in�giudicato�ben�noto�al� nostro�ordinamento,�sicche�il�legislatore�l'avrebbe�adottato�se�ad�esso�avesse� intesoriferirsi,�bens|�indicailmomento�incuiildiritto�azionatoha�trovatoeffet- tiva�realizzazione��(conf.�Cass.�13768/02).� L'enunciazione�della�Cassazione,�come�autorevolmente�notato(3),��e�in� contraddizione�con�quellafornita�dalle�coeve�sentenze�(ad�es.�la�n.�13422/02)� secondo�cui�sentenza�definitiva�(significa)�passaggio�in�giudicato�.� Il�dictum�della�Suprema�Corte�si�potrebbe�interpretare�nel�senso�che��il� momento�in�cui�il�diritto�azionato�ha�trovato�effettiva�realizzazione��non�coin- cide�con�l'effettiva�soddisfazione�delle�pretese�azionate,�bens|�si�realizza�allor- quando�viene�soddisfatto�il�diritto�del�cittadino�al�provvedimento�giurisdizio- nale�sul�merito�con�l'emissione�dello�stesso,�e�quindi�con�la�pubblicazione� della�pronuncia,�qualunque�sia�la�decisione�sul�petitum.� Tale�soluzione�non�appare�pero�rispettosa�del�dettato�della�sentenza� n.�11046/02,�ne�pare�confermare�l'interpretazione�adottata�dalla�Corte�d'Ap- (1)�Vedi�questa�Rassegna,�gennaio-marzo�2004,�276.� (2)�Questa�Rassegna,�aprile-giugno�2002,�111.� (3)�Ivi,�nota�di�A. Palatiello,141.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� pello�di�Milano,�in�quanto�la�pronuncia�della�Suprema�Corte�non�e�volta�a� far�coincidere�la�definitivita�con�la�pubblicazione,�ma�tesa�ad�ammettere�la� riparazione�anche�nella�procedura�esecutiva.� Sostengono�i�giudici�di�legittimita�nella�sentenza�richiamata�che�il� momento�di�effettiva�realizzazione�della�domanda�azionata,�nella�esecuzione� del�rilascio�dell'immobile,��e�quello�della�riconsegna�del�bene�all'avente�diritto,� quando�cioe�lacontroversiarilevanteaifinidelladurataragionevoledelprocedi- mento,�perviene�a�definizione�.� Emerge,�in�definitiva,�un�quadro�interpretativo�non�esplicito�e�incerto� come�si�ricava�dal�decreto�della�Corte�d'Appello�di�Firenze�6�novembre� 2003�(R.G.�n.�274/2003),�sotto�pubblicato,�con�il�quale�il�giudicante,�ripor- tandosi�alla�giurisprudenza�di�legittimita�sopra�menzionata,�rileva�che�l'e- spressione��decisione�definitiva��non�coincide�con�quella�di�sentenza�passata� in�giudicato�e�ritiene�che�per�definitivita�della�decisione�si�intende��(salvi�i�casi� in�cuiilprovvedimentodelgiudicechepone�terminealprocesso�incorsodinanzi� a�lui�presupponga�un'ulteriore�fase�attuativa,�destinata�a�consentire�l'effettiva� realizzazione�del�diritto�la�cui�tutela�in�quelprocesso�era�stata�invocata)�l'insu- scettibilita�di�quella�decisione�di�essere�revocata,�modificata�e�riformata�dal� medesimo�giudice�chiamato�a�provvedere�in�grado�successivo�e,�quindi,�che� avverso�quella�decisione�non�siano�possibili�rimedi�di�impugnazione�ordinaria�.� Non�si�desume�con�chiarezza�come�tale��insuscettibilita���della�decisione� emessa�ad��essere�revocata,�modificata�e�riformata��si�differenzi�dal�passaggio� in�giudicato.�Tuttavia,�pare�di�rilevare�dall'affermata�esclusione�della�coinci- denza�fra�decisione�definitiva�e�pronuncia�passata�in�giudicato�un'avvertita� �discordanza��fra�il�tenore�della�norma�e�la�ratio�della�legge�di�riparazione.� Il�recente�orientamento�assunto�dalla�Corte�d'Appello�di�Milano�che� individua�la�definitivita�nella�pubblicazione�della�pronuncia�tende�a�risolvere� tale��discordanza�.� Il�decreto�de�quo�pare�maggiormente�osservare�la�ratio�legislativa�che�ha� inteso�tutelare�il�cittadino�e�ristorarlo�nell'ipotesi�di�mancato�rispetto�della� ragionevole�durata�del�giudizio.�Non�a�torto�la�Corte�d'Appello�di�Genova� nella�richiamata�pronuncia�sostiene�che�non�vi�e�una�fondata�ragione�perche� il�dies�a�quo�per�far�valere�la�riparazione�debba�decorrere�dal�passaggio�in� giudicato�della�pronuncia�e�non,�come�piu�ragionevolmente�dovrebbe�rite- nersi,�dalla�pubblicazione�della�stessa,�ossia�dal�momento�in�cui�il�cittadino,� che�nell'esercitare�l'azione�ha�fatto�valere�un�suo�diritto,�ha�conoscenza�del� provvedimento�giudiziale�ed�e�quindi�in�grado�di�valutare�perfettamente�se� vi�sia�stata�violazione�del�precetto�sulla�ragionevole�durata�e�conseguente� pregiudizio.� Va�peraltro�considerato�che�al�ristoro�previsto�dalla�cosiddetta��legge� Pinto��accede�non�solo�chi�ha�vinto�la�causa,�ma�altres|�la�parte�soccombente� (cfr.�Corte�d'Appello�di�Genova,�decreto�richiamato).� Non�assume,�dunque,�particolare�significato�attendere�il�passaggio�in�giu- dicato�posto�che�il�danno�o�si�e�gia�verificato�(�La�domanda�di�riparazione� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� puo�esserepropostadurante�lapendenzadelprocedimento�nelcuiambito�la�viola- zione�si�assume�verificata...�,�art.�4,�legge�n.�89/01)�oppure�si�consolida�al�piu� tardi�con�il�deposito�dei�motivi�della�decisione�nella�cancelleria�del�giudicante.� Concludendo,�se,�da�un�lato,�un'interpretazione�letterale�della�norma� non�e�del�tutto�appagante,�per�contro,�i�motivi�di�ragionevolezza�sopra�espo- sti�portano�ad�ascrivere�al�concetto�di�definitivita�un�significato�atecnico�per� la�verita�alieno�alla�nostra�tradizione�giuridica.� Una�soluzione�risolutiva�sulla�controversa�questione�puo�venire�dall'in- tervento�della�Corte�costituzionale,�adita�proprio�dalla�Corte�d'Appellodi� Genova,�che�con�ordinanza�in�data�5�novembre�2003�dubitava�della�legittimita� costituzionale�dell'art.�4�della�legge�n.�89�del�2001�in�relazione�agli�artt.�24�e� 101�Cost.,�nella�parte�in�cui�la�norma�subordina�l'ammissibilita�della�domanda� all'osservanza�del�termine�decadenziale�di�sei�mesi�decorrente��dal�momento� in�cui�la�decisione�che�conclude�ilprocedimento�e�diventata�definitiva�.� In�particolare,�il�Collegio�sostiene�che��Il�dies�a�quo�da�cui�decorre�il�ter- mine�decadenziale�nonpuo�essere�inteso�se�non�come�coincidente�colmomento� in�cui�il�provvedimento�conclusivo�del�procedimento�(e�non�di�un�semplice� grado)�e�diventato�definitivo:�vale�a�dire�col�momento�in�cui�il�provvedimento� stessonon�e�piu�soggetto�a�impugnazioneordinaria�.� Il�giudice�remittente�lamenta�che��tale�momento,�nell'ipotesi�di�sentenza� civile�pubblicata,�non�e�conoscibile�dallaparte�cui�la�legge�attribuisce�ilpotere� di�paralizzare�l'azione�avversaria�attraverso�l'esercizio�del�potere�di�eccezione� ne�dal�giudice�investito�del�dovere�di�ufficio�di�verificare�l'ammissibilita�della� domanda�.� Sulla�questione,�discussa�all'udienza�del�14�dicembre�2004,�il�giudice� delle�leggi�non�si�e�ancora�pronunziato.� In�attesa�della�decisione�giova�rilevare�che,�con�atto�di�intervento�nel� giudizio�incidentale�di�legittimita�costituzionale,�l'Avvocatura�Generale�dello� Stato�(ct.�45119/03,�Avv.�Palatiello),�nell'interesse�del�Presidente�del�Consi- glio�dei�Ministri�in�carica,�ritenendo�infondata�la�proposta�questione,�ha� sostenuto�che��ogniqualvolta�la�definitivita�della�pronuncia�risulta�da�attofor- male�e�pubblico�o�comunque�da�atto�che�sia�nella�disponibilita�della�parte�inte- ressata�a�verificare�la�tempestivita�della�domanda,�nessun�dubbio�di�costituzio- nalita�e�consentito�.�Tuttavia,��nei�casi�in�cui�la�definitivita�dipende�dalla�noti- fica�ad�istanza�di�parte,�che�non�risulta�da�documenti�disponibili,�non�resta�che� interpretare�la�disposizione�coerentemente�con�la�norma�europea,�nel�senso�che� il�calcolo�di�sei�mesi�si�opera�dal�deposito�della�sentenza;�sarebbe�invero�di� eccessiva�difficolta�,�e�dunque�incompatibile�con�l'art.�24�Cost.,�l'onere,�per�il� convenuto,�di�operare�ricerche�^spesso�impedite�dalla�``riservatezza''�^sull'avve- nutanotificaadistanzadiparteadunterzo,�conilqualeilconvenutoex``legge� Pinto''�non�ha�rapporto�alcuno�.� In�tal�senso,�conclude�l'Avvocatura�Generale,��la�norma�non�appare�come� contraddittoria�nel�porre�un�termine�decadenziale�di�impossibile�verifica,�cos|� come�contraddittoria�non�sarebbe�se�dovesse�essere�interpretata�nel�sensoche� in�detta�ipotesisia�onere�dell'attore�dare�laprova�dellanon�intervenutanotifica� della�sentenza�e�dunque�della�tempestivita�della�domanda�di�equa�riparazione�.� Dott.�Francesco�Vignoli� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Corte di Appello di Genova, Sezione Lavoro, decreto 16 luglio-31 ottobre 2002 ^Pres.� G.Russo�^Rel.�E.Ravera�^F.R.�(Avv.�S.Ceni)�c/�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri.� �(Omissis)�La�Corte,�letto�il�ricorso�nei�confronti�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Mini- stri�con�il�quale�F.R.�lamenta�l'irragionevole�durata�del�giudizio�da�lui�promosso�l'8�febbraio� 1989�avanti�alla�Corte�dei�Conti,�sezione�giurisdizionale�con�sede�in�Roma,�e�poi�dinnanzi� alla�sezione�giurisdizionale�della�Toscana,�contro�il�Ministero�della�difesa,�Ministero�che� aveva�negato�al�ricorrente�il�miglioramento�pensionistico�a�fronte�di�intervenuto�aggrava- mento�della�propria�infermita�,�ricorso�deciso�con�sentenza�depositata�il�19�ottobre�2001.� La�durata�del�processo�doveva�ritenersi�irragionevole�tenuto�conto�che�era�durato�oltre� dodici�anni�e�chiedeva�la�condanna�della�Presidenza�del�Consiglio�a�risarcirgli�la�somma�di� . 20.000,00�a�titolo�di�danno�morale.� Rilevato�che�la�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri�si�e�costituita�in�giudizio�chie- dendo�il�rigetto�del�ricorso�eccependo:� a)�L'improponibilita�del�ricorso�perche�tardivo�essendo�stato�depositato�il�28�maggio� 2002�e�quindi�dopo�il�decorso�di�sei�mesi�di�cui�all'art.�4�legge�Pinto,�tenuto�conto�che�la�sen- tenza�era�stata�depositata�il�19�ottobre�2001;� b)�L'infondatezza�della�domanda;� Che�all'udienza�del�16�luglio�2002�in�camera�di�consiglio�le�parti�illustravano�le�rispet- tive�difese�e�la�Corte�si�riservava�di�decidere.� Osserva: La�sentenza�della�Corte�dei�conti�e�stata�depositata�il�19�ottobre�2001�e�l'Avvo- catura�ha�eccepito�la�decadenza�prevista�dall'art.�4�della�legge�89/01�in�quanto�il�ricorso� risulta�depositato�il�28�maggio�2002.� Tale�eccezione�appare�fondata�sia�per�ragioni�di�coerenza�interpretativa�con�i�principi� giurisprudenziali�affermati�dalla�giurisprudenza�della�Corte�europea�dei�diritti�dell'uomo� (in�seguito�CEDU),�sia�per�ragioni�ermeneutiche�interne�allo�stesso�art.�4�della�legge�in� esame.� Per�quanto�riguarda�il�primo�punto�ancora�di�recente�la�Suprema�Corte�ha�affermato�che� �ai sensi dell'art. 2, comma secondo, della legge n. 89 del 2001 spetta al giudice italiano accertarela violazionedellaconvenzione�sotto ilprofilo delmancatorispettodeltermineragio- nevole�, restando ovviamente soggetto ai principi delle leggi italiane, tra le quali, pero� ,c'e� per l'appunto la legge ora citata che richiama non un'astratta nozione di termine ragionevole o di ragionevole durata, bens|� il �mancato rispetto dei termine ragionevole di cui all'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione�. Cio� significa che, se i principi elaborati dalla Corte di Strasburgo non possono avere carattere direttamente vincolante per il giudice interno, essi tuttavia vanno tenuti benpresentiaifinidell'interpretazionedellaleggen. 89del2001,proprioinforzadelrinvioda tale legge operato all'ari. 6, paragrafo 1, della Convenzione. Invero, un'operazione ermeneutica che si risolvesse in un'interpretazione elusiva deiprincipi affermati in sede europea non soltanto si porrebbe in contrasto con le finalita� perseguite dalla legge n. 89 del 2001 (e, segnatamente, con l'esigenza di dare concreta attuazione all'impegno assunto con la Convenzione), ma rende- rebbero vano lo scopopratico di tale legge, costituito dall'introduzione di un meccanismo ripara- torio interno, idoneo a porre rimedio alle conseguenze delle violazioni contemplate dalla legge medesima ed ai riflessi che quelle violazioni hanno avuto in sede europea. In altre parole, se puo� convenirsi con la tesi secondo cui la legge n. 89 del 2001 non ha determinato il �recepimento in blocco� nel nostro ordinamento della giurisprudenza europea, si deveancheaf ffermareche iprincipielaboratidaquellagiurisprudenza vanno consideratinell'in- terpretazione della citata legge, la quale,per assicurare concreta attuazione agli impegni assunti con la Convenzione, va interpretata in modo da garantire una tutela effettiva sia del termine ragionevole di durata dei procedimenti (secondo la nozione di questi elaborata dalla Corte di Strasburgo), sia del diritto all'equa riparazione in caso di sua violazione (cos|�,�Cass.�11046/02).� Deve�allora�verificarsi:� a)�se�la�locuzione�dell'art.�4,��a pena di decadenza, entro sei mesi dal momento in cui la decisione ... e� divenuta definitiva�,�non�trovasse�gia�nella�CEDU�disposizione�analoga�e,�in� caso�affermativo;� b)�quale�fosse�stata�l'interpretazione�data�a�tale�locuzione�dalla�giurisprudenza�europea.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� L'art.�35�della�CEDU�recita�che��la�Corte�non�puo��essere�adita�se�non�dopo�l'esauri- mento�delle�vie�di�ricorso�interne,�quale�e��inteso�secondo�i�principi�di�diritto�internazionale� generalmente�riconosciuti,�ed�entro�un�periodo�di�sei�mesi�a�partire�dalla�data�della�decisione� definitiva�.� Tale�disposizione�esprime�il�carattere�di�c.d.�sussidiarieta��della�funzione�della�Corte� rispetto�ai�sistemi�giuridici�nazionali�di�protezione�dei�diritti�affermati�dalla�Convenzione,� principio�di�sussidiarieta��che�peraltro�la�giurisprudenza�della�Corte,�proprio�in�tema�di� ragionevole�durata�del�processo,�ha�sempre�inteso�in�senso�non�formalistico�ma�sostanziale,� ritenendo�cos|��ricevibile�il�ricorso�relativo�ad�un�processo��nei�casi�in�cui�si�era�constatato� che�esso�per�quanto�ancora�pendente,�era�gia��durato,�al�momento�del�ricorso�un�tempo� eccessivamente�lungo��(cfr.�Relazione�dell'Ufficio�Studi�e�Documentazione�del�C.S.M.� n.�310�del�15�giugno�2000).� In�particolare,�per�quanto�riguarda�il�dies�ad�quem�del�termine�semestrale�che�decorre� dalla�data�della�decisione�interna�definitiva,�la�giurisprudenza�europea�lo�ha�ancorato� all'atto�che�conclude�definitivamente�i!�procedimento�o�il�giudizio,�ed�in�particolare�al� momento�del�deposito�nella�cancelleria�del�giudice�dei�motivi�della�decisione.�Infatti�dopo� una�risalente�pronuncia�in�cui�il�termine�era�stato�ancorato�alla�lettura�del�provvedimento� in�pubblica�udienza�(cfr.�decisione�della�Commissione�5759�del�20�maggio�1972�contro�l'Au- stria),�successivamente�(decisione�n.�9299/81�del�13�marzo�1984�contro�la�Svizzera)�si�e��rite- nuto�che��lede�laidesixmoisdevaite�trecompte��apartirdelanotificationdutextecompletde� l'arre��t�.�Infatti�tale�termine�risponde,�oltre�a�finalita��di�certezza�giuridica�(cfr.�dec.� n.�9587/1981,�13�dicembre�1982)�al�bisogno�di�fornire�all'interessato�uno�spatium�deliberandi� sufficiente�per�permettergli�di�valutare�l'opportunita��di�introdurre�la�richiesta.�Tale�necessita�� non�potrebbe�essere�soddisfatta�che�da�quando�il�richiedente�ha�potuto�prendere�conoscenza� non�solamente�della�decisione,�ma�soprattutto�dei�motivi�di�fatto�e�diritto�che�la�sostengono.� In�sostanza��le�de��lai�de�six�mois��non�comincia�a�decorrere�che�dal�momento�in�cui�il�richie- dente�ha�potuto�prendere�conoscenza�dei�motivi�della�decisione,�e�quindi�con�il�deposito� nella�cancelleria�dei�motivi�della�decisione�(GMN/Italia,�2�novembre�1999;�Valle/Italia,� 4�luglio�1997;�Savani/Italia,�9�aprile�1997;�Massa/Italia,�8�luglio�1991,�Ferrara/Italia,� 15�maggio�1996,�Gama�da�Costa/Portogallo,�5�marzo�1990,�MG/Belgio,�1�settembre�1993,� decisioni�tutte�consultabili,�cos|��come�quelle�dianzi�e�successivamente�citate,�in�www.echr.- coe.int).� Unica�deroga�a�tale�consolidato�principio�e��quella�del�contumace�nel�cui�caso,��le�point� du�de�part�du�de�lai�de�six�mois�ne�saurait�se�situer�a��la�date�a�laquelle�l'arre�ta�e�te��rendu,�ni�a� ladatedude�po�t...�ladateaprendreenconside�rationestcellealaquellelereque�rantaeucon- naissance�de�sa�condamnation��(MM/Italie,�8�gennaio�1993).� Orbene,�salva�la�possibilita��di�ricorrere�alla�Corte�anche�in�corso�di�causa,�allorquando� la�durata�del�processo�doveva�gia��considerarsi�irragionevole,�la�giurisprudenza�ha�in� sostanza�ancorato�il�giorno�da�cui�decorre�il�termine�semestrale�a�quello�della�pubblicazione� della�decisione.� La�giurisprudenza�europea�ha�inoltre�indicato,�come�e��noto,�tempi�oltre�i�quali�deve� ritenersi�sussistere�la�irragionevole�durata�del�processo.�E�le�prime�pronunce�delle�Corti� interne,�a�seguito�dell'emanazione�della�legge�89/1991,�hanno�proprio�parametrato�la�irra- gionevole�durata�del�processo�a�tali�tempi.�Deve�al�riguardo�sottolinearsi�come�la�giurispru- denza�della�CEDU,�se�da�un�lato�ha�sempre�avuto�attenzione�alla�durata�complessiva�del� procedimento�(cioe��a�tutto�l'iter�processuale,�costituito�dai�vari�gradi),�dall'altro�ha�avuto� spesso�modo�di�valutare�singole�fasi�e�gradi�del�processo�compiendo�anche�la�comparazione� tra�di�loro,�per�affermare�la�violazione�dell'art.�6�allorquando�ha�riscontrato�inerzie�che� non�giustificavano�la�durata�complessiva�del�giudizio.�E�cio��soprattutto�in�casi�in�cui�la� durata�complessiva�non�poteva�dirsi�particolarmente�lunga,�perche�non�superiore�a�sei-otto� anni�(cfr.�Rapporto�Commissione�21�maggio�1997�sul�ricorso�di�Antonino�Arconte�c/Italia;� rapporto�della�Commissione�del�3�dicembre�1997�su�ricorso�di�Giuseppe�Frisaldi�c/Italia:� entrambi�i�casi�riguardano�processi�penali�e�nell'ultimo�di�essi�la�valutazione�ha�riguardato� le�sole�indagini�preliminari�durate�oltre�quattro�anni).� In�sostanza�la�durata�globale�del�procedimento�non�salva�l'eccessiva�durata�di�una�sin- gola�fase�di�esso�che,�posta�in�comparazione�con�i�tempi�degli�altri�gradi�mostri�di�non�avere� avuto�durata�ragionevole.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Cio��posto,�e�venendo�alla�legge�89/1991,�essa�all'art.�4�riproduce�quasi�alla�lettera� l'art.�35�laddove�recita�che��la�domanda�di�riparazione�puo��essere�proposta,�a�pena�di�deca- denza�entro�sei�mesi�dal�momento�in�cui�la�decisione,�che�conclude�il�medesimo�procedi- mento,�e��divenuta�definitiva�.� L'art.�4�legge�Pinto�ha�recepito�in�sostanza�l'orientamento�giurisprudenziale�che�consen- tiva�di�adire�la�Corte�anche�nella�pendenza�del�processo,�quando�la�sua�durata�fosse�gia��di� per�se�irragionevole,�nonche�il�caso�previsto�dall'art.�35�della�Convenzione.� Il�legislatore�interno,�cos|��come�quello�della�Convenzione,�ha�indicato�nella�definitivita�� della�decisione�il�dies�ad�quem�da�cui�decorre�il�termine�semestrale,�termine�semestrale�che� la�Convenzione�sanziona�con�la�irricevibilita�mentre�il�legislatore�interno�ha�indicato�a�pena� di�decadenza.� Al�riguardo�puo��facilmente�osservarsi�come�la�decadenza�prevista�dall'art.�4�della�legge� Pinto�assolva�alla�stessa�funzione�dell'istituto�della�irricevibilita��cui�la�giurisprudenza�europea� ha�sempre�connesso�la�funzione�d'assurer�un�certaine�se�curite�ejuridique�ed�de�veiller�a�ce�que� les�affaires�soulevant�des�proble�mes�ou�regard�de�la�Convention�soient�examine�e�dans�un�delain� raisonnable�(Montanari/Belgio,�7�ottobre�1991).�Infatti�anche�l'istituto�della�decadenza,� secondo�il�nostro�ordinamento,�assolve�alla�funzione�di�far�s|��che�l'esercizio�del�diritto�sia�com- piuto�entro�un�termine�perentorio�per�rendere�certa�una�determinata�posizione�giuridica:�la� decadenza�implica�infatti�l'onere�di�esercitare�il�diritto�nel�tempo�prescritto�dalla�legge.� Il�legislatore�della�legge�Pinto�ha�poi�utilizzato�la�locuzione��decisione�definitiva��che,� oltre�a�ricalcare�quella�dell'art.�35�CEDU,�e��volutamente�atecnica�perche�deve�coprire�neces- sariamente�vari�modelli�di�giudizio�(civile,�penale,�amministrativo,�contabile,�militare):� infatti�locuzioni�piu��tecniche�mal�si�sarebbero�adattate�a�modelli�processuali�diversi�da�quelli� propri�di�riferimento.�Si�pensi�ad�esempio�alla�locuzione�di��irrevocabilita��della�sentenza�� tipica�del�processo�penale�applicata�nel�processo�civile�o�viceversa�alla�locuzione��passaggio� in�giudicato�,�tipica�del�processo�civile,�applicata�al�processo�penale.� L'espressione��decisione�definitiva��non�puo��quindi�essere�assimilata�ne�alla�irrevocabi- lita��ne�tanto�meno�al�passaggio�in�giudicato.� Se�i�motivi,�per�i�quali�il�legislatore�interno�ha�voluto�ancorare�la�possibilita��di�ricorrere� al�giudizio�di�equa�riparazione�ad�un�temine�di�decadenza�possono�individuarsi�negli�stessi� gia��sopra�espressi�dalla�giurisprudenza�europea�con�riferimento�alla�irricevibilita��(di�cui�la� decadenza�e��la�traduzione�interna),�la�specificita��dell'art.�4�della�legge�Pinto,�rispetto�alla� piu��generale�previsione�di�irricevibilita��di�tutti�i�ricorsi�diretti�alla�CEDU,�impone�una�inter- pretazione�della�locuzione��decisione�definitiva��quanto�meno�in�linea�all'elaborazione�giuri- sprudenziale�europea.�In�altre�parole,�e�per�chiarezza:�la�decisione�deve�intendersi�definitiva� quando�chiude�non�il�processo,�ma�appunto�il�procedimento,�cioe��la�fase�o�il�grado�al�cui�ter- mine�la�decisione�si�pone�con�carattere�di�conclusivita��e�quindi�di�definitivita��per�quel�proce- dimento.�Decisione�definitiva�nel�senso�che�la�pronuncia�conclude�quella�fase�ed�il�giudice,� per�effetto�della�pronuncia,�si�spoglia�del�processo:�ed�in�tal�senso�e��proprio�la�linea�giuri- sprudenziale�europea�con�riguardo�sia�al�concetto�di��decisione�definitiva��sia�con�riguardo� al�significato�da�assegnare�al�temine��procedimento�.� La�tesi�che�in�senso�contrario�viene�sostenuta�e��quella�che�lega�la�definitivita��della�deci- sione�al�suo�passaggio�in�giudicato.� Tale�conclusione,�se�suscita�facili�consensi�perche�per�nostra�cultura�giuridica�il�concetto� omnicomprensivo�di�definitivita��nel�giudizio�civile�e��sicuramente�integrato�dal�passaggio�in� giudicato,�ad�una�analisi�piu��attenta�si�rivela�non�condivisibile.� Come�si�e��detto�il�legislatore�ha�utilizzato�una�formulazione�atecnica�da�cui�fare�decor- rere�il�termine�semestrale�entro�cui�il�ricorso�deve�essere�proposto.�Occorre�allora�seguire�la� ratio�sottesa�all'istituto�del�passaggio�in�giudicato�per�verificare�se�tale�istituto�sia�idoneo�a� fondare�il�concetto�di�decisione�definitiva,�cos|��come�inteso�dalla�giurisprudenza�europea.� Ritiene�il�Collegio�che�ancorare�il�termine�semestrale�al�passaggio�in�giudicato�della� decisione,�ritenendola�solo�allora�definitiva,�comporti�da�un�lato�obliterare�proprio�la�giuri- sprudenza�sopra�citata�(dei�cui�principi�invece�deve�tenersi�conto:�cfr.�Cass.�11046/02)�e�dal- l'altro�percorrere�una�strada�non�in�sintonia�con�la�nostra�carta�costituzionale.� Infatti�puo��facilmente�osservarsi�che�la�ratio�sottesa�al��passaggio�in�giudicato��e��di�ren- dere�incontrovertibile�la�decisione,�di�renderla�definitiva�nel�senso�di�non�metterla�piu��in� discussione.�Se�da�un�punto�di�vista�formale�per��cosa�giudicata��si�intendela�sentenzache� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� non�e��piu��impugnabile�(art.�324�c.p.c.),�da�un�punto�di�vista�sostanziale,�si�intende�la�indiscu- tibilita��dell'accertamento�contenuto�nella�sentenza�al�di�fuori�del�processo�nel�quale�e��stata� pronunciata�(facit de albo nigrum:�art.�2909�c.c.).� Ma�concetto�e�funzione�della��definitivita���della�res iudicata sono�del�tutto�diversi�dalla� funzione�che�la�giurisprudenza�della�CEDU�sottende�alla�locuzione��decisione�definitiva�.� Per�la�giurisprudenza�della�CEDU��decisione�definitiva��ha�l'esclusiva�funzione�di� costituire�il�momento�certo�in�cui�la�parte�e��in�grado�di�valutare�se�vi�sia�stata�violazione� del�precetto�sulla��ragionevole�durata�,�non�sussistendo�ragione�per�ancorare�ad�altro� diverso�termine�il�momento�certo�da�cui�fare�decorrere�il�semestre�per�accesso�alla�Corte� (v.�giurisprudenza�sopra�citata):�ed�a�tale�funzione�assolve�altres|��l'art.�4�legge�Pinto�che�fa� decorrere�il�termine�di�decadenza�semestrale�per�l'accesso�alla�Corte�di�appello,�dal� momento�cui�la�decisione�e��divenuta�definitiva.�Non�vi�e��quindi�motivo�di�interpretare�in� maniera�diversa�rispetto�all'interpretazione�della�CEDU�una�decadenza�che�assolve�funzioni� sovrapponibili�ed�identiche�alla�irricevibilita��dell'art.�35�CEDU.�Inoltre,�ed�e��bene�sottoli- nearlo,�nel�momento�in�cui�la�decisione�e��definitiva�il�danno�di�cui�si�invoca�il�risarcimento� si�e��gia��verificato.�Se�infatti�alla�legge�Pinto�accedesse�solo�chi�vince�la�causa,�poiche�la�deci- sione�definitiva�si�avrebbe�solo�dopo�la�pronuncia�di�rigetto�della�Suprema�Corte�o�il�tra- scorrere�del�termine�per�impugnare,�avrebbe�allora�significato�attendere�il�passaggio�in�giu- dicato�della�sentenza,�perche�fino�a�quando�e��possibile�l'impugnazione�la�res litigiosa e�� ancora�incerta.�Ma�la�violazione�dell'art.�6�della�CEDU�puo��essere�invocata�anche�da�chi� perde�la�causa�(o�e��stato�condannato)�sicche�non�vi�e�motivo�alcuno�per�ancorare�il�termine� di�decadenza�al�passaggio�in�giudicato.� Ed�a�tale�conclusione�si�giunge�altres|��osservando�come�la�CEDU�ha�sempre�valutato�la� irragionevole�durata�non�con�riferimento�a�tutto�il�processo,�ma�alle�singolefasi:�ecio��coe- rentemente�con�il�fatto�che�durante�il�tempo�pendente�per�l'impugnazione�nessun�danno�si� puo��in�concreto�verificare.�Ed�anche�le�Corti�interne,�recependo�il��tariffario��europeo�sui� tempi�da�assegnare�alle�varie�fasi�del�processo,�hanno�accolto�non�solo�tale�giurisprudenza,� ma�anche�la�divisione�nelle�fasi�procedimentali:�fasi�procedimentali,�tra�l'altro,�cui�fa�riferi- mento�lo�stesso�legislatore.� Infatti�l'art.�4�e��composto�di�due�parti�che�devono�essere�lette�congiuntamente,�perche� tra�di�loro�strettamente�collegate.� La�prima�parte�infatti�pone�la�regola�generale�secondo�cui�la�domanda�puo��essere�pro- posta�durante�la�pendenza�del�procedimento�nel�cui�ambito�la�violazione�si�assume�verifi- cata:�da�un�lato,�il�termine�procedimento�e,�dall'altro,�l'espressione��nel�cui�ambito��indicano� che�a�procedimento�pendente�la�domanda�deve�riguardare�non�la�lungaggine�di�tutto�il�pro- cesso�ma�appunto�la�lungaggine�dei�procedimento�in�cui�si�assume�si�sia�verificata�la�irragio- nevole�durata.�Se�il�primo�grado�dura�un�anno,�nel�giudizio�di�appello�dopo�tre-quattro�anni� e��possibile�accedere�all'equa�riparazione,�ma�solamente�per�l'irragionevole�durata�del�proce- dimento�di�appello�e�non�di�tutto�il�procedimento�comprensivo�anche�del�primo�grado.�Del� resto�se�anche�venisse�invocata�la�violazione�dell'art.�6�CEDU�per�tutto�il�processo�verrebbe� compiuta�dalla�Corte�interna�dapprima�l'operazione�di�valutare�il�primo�grado�ritenendolo� conforme�ai�parametri�di�durata�elaborati�proprio�dalla�giurisprudenza�europea,�poi�ver- rebbe�neutralizzato�il�termine�per�impugnare,�infine�verrebbe�valutato�il�solo�secondo�grado.� Ma�la�seconda�parte�della�disposizione�in�esame�e��logicamente�collegata�a�tale�interpre- tazione,�e�la�conferma.� Infatti�la�decisione�che�diventa�definitiva�e��quella�che�conclude��il�medesimo�procedi- mento�,�cioe��quello�stesso�procedimento�nel�cui�ambito�si�assume�verificata�la�violazione:� l'inciso��che�conclude�il�medesimo�procedimento��e��collegato�logicamente�al�precedente� inciso��nel�cui�ambito�la�violazione�si�assume�verificata�.� Ed�allora,�riprendendo�l'esempio�di�prima,�e��possibile�accedere�alla�Corte�di�appello� non�solo�durante�il�giudizio�di�appello�che�si�stia�protraendo�da�oltre�3-4�anni�ma�anche� entro�sei�mesi�da�quando�la�decisione�che�ha�concluso�tale�procedimento,�cioe��il�grado�di� appello,�e��divenuta�definitiva.�L'attendere�il�passaggio�in�giudicato�di�quest'ultima�decisione� non�avrebbe�alcun�significato�perche�il�danno�osie�gia��verificato,�oppure�si�consolida�al� piu��tardi�non�con�il�passaggio�in�giudicato,�ma�con�il�deposito�della�decisione�che�chiude�tale� fase�(a�parte�il�caso�limite�della�decisione�resa�a�pochi�mesi�dal�deposito�del�ricorso�ma�con� motivazione�che�venga�depositata�a�distanza�di�anni).� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Da�quest'ultimo�momento�in�avanti�il�decorrere�del�tempo�diventa�neutro�ai�fini�della� violazione�dell'art.�6�della�CEDU�e�cos|��come�tale�periodo�era�irrilevante�per�la�giurispru- denza�europea�lo�e��anche�per�i�giudici�nazionali,�sicche�la�definitivita��della�decisione�non�e�� legata�al�giudicato.� Condivisibile�e��quindi�quanto�affermato�dall'Avvocatura�dello�Stato�che�nella�memoria� di�costituzione,�ha�precisato�che�il��procedimento��di�cui�all'art.�4��e��stato�individuato�in� senso�restrittivo�(in�quanto�perimetrato�tramite�il�riferimento�alla�violazione�che�all'interno� dello�stesso�si�assume�verificata)�e�cioe��limitatamente�al�periodo�compreso�fra�la�proposi- zione�della�domanda�(notificazione�della�citazione�ovvero�deposito�del�ricorso)�e�la�conclu- sione�del�procedimento�stesso�(nelle�varie�forme�in�cui�cio��puo��avvenire)�ad�esclusione�del� periodo�di�tempo�utile�ai�fini�di�un'eventuale�impugnazione,�periodo�che�si�caratterizza�per� non�esservi�un�giudice�investito�della�lite�.� Deve�quindi�concludersi�che�il�giorno�da�cui�decorre�il�termine�semestrale�e��quello�del� deposito�della�decisione�nella�cancelleria�del�giudice�che�l'ha�emessa.� Ma�ulteriori�considerazioni�si�impongono,�perche�diversamente�opinando�il�rischio� sarebbe�di�accogliere�una�interpretazione�non�conforme�al�dettato�della�Costituzione.� Occorre�innanzitutto�premettere�che�il�giudizio�che�viene�introdotto�con�la�legge�Pinto�e�� nei�confronti�dello�Stato�che,�a�seconda�dei�casi�previsti�dall'art.�3,�assume�legittimazione� passiva�nella�Presidenza�del�consiglio�dei�Ministri,�nel�Ministero�della�Giustizia�e�nel�Mini- stero�della�difesa,�tutti�soggetti�che�comunque�non�hanno�mai�partecipato�al�giudizio�nel� quale�si�assume�sia�avvenuta�la�violazione�dell'art.�6�CEDU.� Tale�considerazione�non�e�priva�di�conseguenze,�perche�tali�soggetti�si�pongono�rispetto� al�procedimento�in�cui�si�assume�avvenuta�la�violazione�come�terzi�nei�confronti�dei�quali�il� passaggio�in�giudicato�e��fatto�processuale�inter alias,�perche�verificatosi�in�un�giudizio�in� cui�non�ne�erano�parti.� Peraltro�sia�nel�processo�civile�che�amministrativo�(come�quello�che�avrebbe�originato�la� violazione�dell'art.�6�CEDU)�il�giudicato�puo��formarsi�oltre�che�per�decorso�del�termine� annuale�anche�per�iniziativa�di�una�parte�per�mezzo�della�notifica�della�sentenza,�ovvero� per�l'acquiescenza�alla�sentenza�(che�ne�esclude�la�proponibilita��:�art.�329�c.p.c.)�e�che�puo�� compiersi�anche�perfacta concludentia.� In�tali�casi�la�decisione�definitiva,�se�intesa�con�riferimento�al�suo�passaggio�in�giudi- cato,�diventa�difficilmente�verificabile�non�solo�nel�caso�in�cui�una�delle�parti�abbia�com- piuto�la�notifica�della�sentenza,�ma�soprattutto�nel�caso�di�acquiescenza.�Infatti�lo�Stato� sarebbe�onerato�di�dare�la�prova�di�un�fatto�che�riguarda�un�processo�in�cui�e��terzo,�fatto� che�ben�potrebbe�essere�sottratto�alla�sua�conoscenza�(si�pensi�ad�una�transazione�subito� dopo�la�sentenza,�oppure�dopo�la�notifica�dell'atto�di�appello,�senza�che�avvenga�l'iscrizione� della�causa).�E�cio��avverrebbe�proprio�nella�causa�in�cui�la�parte�che�agisce�in�giudizio�per� ottenere�il�ristoro�previsto�dalla�legge�Pinto�non�avrebbe�alcun�interesse�a�dedurre�una� vicenda�processuale�perche�ne�determinerebbe�la�decadenza�dal�giudizio.� In�tali�casi�la��definitivita����del�procedimento�sfuggirebbe�al�controllo�dell'Amministra- zione�che,�in�quanto�onerata�dall'eccepire�la�decadenza,�non�potrebbe�in�concreto�darne�la� prova:�infatti�l'eccezione�verrebbe�sollevata��al�buio��in�quanto�il�fatto�processuale�che� determina�la�definitivita��non�e��alei�conosciuto.� Tale�interpretazione�si�porrebbe�cos|��in�contrasto�con�l'art.�24�della�Cost.�perche�il� diritto�di�difesa�dell'Amministrazione�verrebbe�irrimediabilmente�pregiudicato.� Peraltro�e��possibile,�come�sopra�si�e��argomentato,�una�interpretazione�della�locuzione� �decisione�che�conclude�il�procedimento��che�non�pone�dubbi�di�costituzionalita��equindi,� secondo�l'insegnamento�della�Corte�costituzionale,�e��l'interpretazione�secondo�Costituzione� che�deve�essere�seguita.� Nessuna�violazione�del�diritto�di�difesa�infatti�si�pone�se�la�definitivita��del�procedimento� si�ancora�al�deposito�del�provvedimento�che�lo�conclude.�In�questo�caso�infatti�si�e��in�presenza� di�un�dato�processuale�certo�ed�oggettivamente�verificabile�anche�dall'Amministrazione�che,� come�si�e��detto,�e��terzo�estraneo�al�processo�di�cui�si�lamenta�la�irragionevole�durata.� L'Amministrazione�solo�in�questo�caso�puo��con�cognizione�di�causa�eccepire�la�deca- denza�e�assolvere�all'onere�probatorio�che�le�incombe.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Deve�inoltre�rilevarsi�come�la�decadenza�e��vicenda�che�puo��essere�sollevata�d'ufficio:�ed� allora�il�controllo�del�giudice�sull'intervenuta�decadenza�viene�reso�del�tutto�inutile�acce- dendo�proprio�alla�tesi�della�definitivita��della�decisione�legata�al�suo�giudicato�per�gli�stessi� motivi�gia��espressi�con�riferimento�alla�posizione�in�cui�si�trova�l'Avvocatura�dello�Stato.� Per�completezza�deve�tenersi�anche�conto�della�citata�sentenza�n.�11046/2002�della�Cas- sazione�in�cui�seppure�sinteticamente�si�afferma�che�il�concetto�di��decisione�definitiva�� (espressione�non�a�caso�analoga�a�quella�di��decisioni�interne�definitive�,�che�si�trova�nel- l'art.�35,�paragrafo�1,�della�Convenzione)�non�coincide�con�quello�di�sentenza�passata�in�giu- dicato�(ben�noto�al�nostro�ordinamento,�sicche�il�legislatore�l'avrebbe�adottato�se�ad�esso� avesse�inteso�riferirsi),�bens|��indica�il�momento�in�cui�il�diritto�azionato�ha�trovato�effettiva� realizzazione.� Orbene,�se�si�passa�ad�esaminare�il�caso�in�esame�risulta�che�la�sentenza�della�Corte�dei� Conti�resa�al�termine�del�procedimento�in�cui�si�assume�violato�l'art.�6�CEDUe��stata�deposi- tata�il�19�ottobre�2001,�mentre�il�ricorso�introduttivo�del�presente�giudizio�il�28�maggio�2002.� Pertanto,�risultando�tra�la�data�del�deposito�della�sentenza�e�il�deposito�del�ricorso�un� tempo�superiore�a�sei�mesi,�deve�accogliersi�l'eccezione�di�decadenza�con�conseguente�dichia- razione�di�inammissibilita��del�ricorso.� Appare�equo,�tenuto�conto�della�novita��della�questione,�compensare�integralmente�tra� le�parti�le�spese�del�giudizio.� P.Q.M.�Dichiara�inammissibile�il�ricorso. Genova,�16�luglio�2002�. Corte di Appello di Firenze, prima sezione civile, decreto nella Camera di Consiglio del 17 ottobre-6 novembre 2003 ^Pres.G.Massetani�^Est.�V.�Pezzuti�^G.S.M.�(Avv.�A.� Becattini)�c/�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri.� �(Omissis)�Esaminati�gli�atti�e�i�documenti�del�procedimento;� premesso�che�G.S.M.,�con�ricorso�depositato�il�13�maggio�2003,�ha�proposto�domanda,� nei�confronti�della�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri,�per�ottenere�l'equa�riparazione�di� cui�alla�legge�24�marzo�2001,�n.�89,�lamentando�di�avere�subito�un�danno�per�effetto�della� violazione�dell'articolo�6�della�convenzione�per�la�salvaguardia�dei�diritti�dell'uomo�e�delle� liberta��fondamentali,�ratificata�con�legge�4�agosto�1955�n.�848,�danno�derivante�dall'ecces- siva�durata�del�processo�da�lui�instaurato�davanti�alla�Sezione�Giurisdizionale�Regionale�del- l'Umbria�della�Corte�dei�Conti;� verificato�che�la�Sezione�Giurisdizionale�Regionale�dell'Umbria�della�Corte�dei�Conti� ha�accolto�la�domanda�proposta�dal�ricorrente�con�la�sentenza�depositata�il�19�agosto�2002� e�che�il�ricorso�per�ottenere�l'equa�riparazione�e��stato�presentato�oltre�il�termine�di�sei�mesi� previsto�dall'articolo�4�della�legge�24�marzo�2001�n.�89;� considerato,�a�questo�fine,�che�per��definitivita���della�decisione�concludente�il�procedi- mento�nel�cui�ambito�la�violazione�del�termine�ragionevole�del�processo�si�assume�verificata,� la�quale�segna�il�dies�a�quo�del�termine�di�decadenza�di�sei�mesi�per�la�proponibilita��della� domanda,�s'intende�(salvi�i�casi�in�cui�il�provvedimento�del�giudice�che�pone�termine�al�pro- cesso�in�corso�dinanzi�a�lui�presupponga�un'ulteriore�fase�attuativa,�destinata�a�consentire� l'effettiva�realizzazione�del�diritto�la�cui�tutela�in�quel�processo�era�stata�invocata)�l'insuscet- tibilita��di�quella�decisione�di�essere�revocata,�modificata�o�riformata�dal�medesimo�giudice� che�l'ha�emessa�o�da�altro�giudice�chiamato�a�provvedere�in�grado�successivo�e,�quindi,�che� avverso�quella�decisione�non�siano�possibili�rimedi�di�impugnazione�ordinaria�(cfr.:�Cass.,� 5�dicembre�2002,�n.�17261);� osservato�pertanto�che�l'espressione��decisione�definitiva��non�coincide�con�quella�di� sentenza�passata�in�giudicato�(Cass.,�20�settembre�2002,�n.�13768;�in�Giust.�civ.�2002,�I,� 3063;�Cass.,�22�ottobre�2002,�n.�14885;�Cass.,�20�settembre�2002,�n.�13768,�in�Giust.�civ.� 2002,�I,�3063;�Cass.,�26�luglio�2002,�n.�11046),�ne�si�puo��dubitare�della�costituzionalita��della� disposizione,�visto�che�la�domanda�di�equa�riparazione�e��proponibile�anche�nella�pendenza� del�grado�di�giudizio�cui�si�assume�imputabile�il�mancato�rispetto�del�termine�ragionevole� (cfr.:�Cass.,�22�gennaio�2003,�n.�920;�Cass.,�3�gennaio�2003,�n.�8;�Cass.,�20�dicembre�2002,� n.�18221;�Cass.,�7�novembre�2002,�n.�15611);� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� rilevato�che,�in�base�al�combinato�disposto�degli�articoli�111,�settimo�comma,�della� Costituzione�e�362,�primo�comma,�del�codice�di�procedura�civile,�nei�confronti�della�Corte� dei�Conti�e�rimasto�in�vigore�il�limite�dell'impugnazione�per�i�soli�motivi�inerenti�alla�giuri- sdizione,�cioe�al�rispetto�dei�limiti�esterni�delle�attribuzioni�di�detto�organo�giurisdizionale;� considerato�che�nel�caso�di�specie�questa�impugnazione�non�poteva�essere�proposta�per- che�la�Sezione�Giurisdizionale�Regionale�dell'Umbria�della�Corte�dei�Conti�ha�accolto�la� domanda�proposta�dal�ricorrente;� che,�quindi,�il�ricorrente�era�privo�di�interesse�ad�impugnare�per�difetto�di�giurisdizione� una�pronuncia,�peraltro�a�lui�favorevole�nel�merito,�per�la�non�configurabilita�di�una�soc- combenza�anche�in�punto�di�giurisdizione�(cfr.:�Cass.,�27�settembre,�2002,�n.�14006;�Cass.,� 29�settembre�1997,�n.�9539;�Cass.,�26�giugno�1992,�n.�7981;�Cass.,�22�gennaio�1983,�n.�622);� che,�anche�in�pendenza�dei�termini�per�proporre�impugnazione,�puo�il�giudice�di�altra� causa�verificare�incidenter tantum che�la�decisione�sia�passata�in�giudicato,�per�essere�le�parti� carenti�di�interesse�ad�impugnarla�(cfr.:�Cass.,�28�giugno�2001,�n.�8847);� ritenuto�conseguentemente�che�il�dies a quo del�termine�di�decadenza�di�sei�mesi�per�la� proponibilita�della�domanda�diretta�ad�ottenere�l'equa�riparazione�di�cui�alla�legge�24�marzo� 2001�n.�89�deve�essere�individuato�nella�data�di�deposito�della�sentenza�della�Corte�dei�Conti� e�che�l'eventuale�decadenza�e�rilevabile�d'ufficio�dal�giudice�(Cass.,�5�dicembre�2002,� n.�17261);� verificato�che�nel�caso�di�specie�la�domanda�e�stata�proposta�con�ricorso�depositato�il� 13�maggio�2003,�oltre�il�termine�semestrale�dalla�data�di�pubblicazione�della�sentenza�con� la�quale�la�Sezione�Giurisdizionale�Regionale�dell'Umbria�della�Corte�dei�Conti�ha�respinto� la�domanda�proposta�dal�ricorrente,�definendo�il�procedimento�nell'ambito�del�quale�si� sarebbe�verificato�il�ritardo�irragionevole�dedotto�a�fondamento�della�domanda�di�equa�ripa- razione;� atteso�che,�conseguentemente,�la�domanda�deve�essere�dichiarata�inammissibile�e,�non� sussistendo�ragioni�per�derogare�al�principio�stabilito�dall'articolo�91�del�codice�di�procedura� civile,�il�ricorrente�va�condannato�al�rimborso�delle�spese�processuali�che,�tenuto�conto�del� valore�della�causa�e�dell'attivita�svolta,�si�liquidano�in�complessivi�Euro�3.401,92,�di�cui�Euro� 217,12�per�spese�giustificate,�Euro�895,27�per�diritti,�Euro�2.000,00�per�onorari�e�Euro� 289,53�per�spese�generali�determinate�nella�misura�del�10%�ai�sensi�dell'articolo�15�della� tariffa�forense,�oltre�C.A.P.�e�I.V.A.�come�per�legge;� P.Q.M.�La�Corte�di�Appello�di�Firenze,�definitivamente�decidendo,�dichiara�inammissi- bile�la�domanda�proposta�da�G.S.M.�con�ricorso�depositato�il�13�maggio�2003�e�condanna� il�ricorrente�a�rimborsare�alla�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri�le�spese�processuali,� liquidate�in�complessivi�Euro�3.401,92,�oltre�C.A.P.�e�I.V.A.�come�per�legge.� Cos|�deciso�il�17�ottobre�2003�a�Firenze�(omissis)�.� Corte di Appello di Milano, sezione seconda civile, decreto del 29 settembre ^22 ottobre 2004 ^Pres. Rel.�R.�Odorisio�^G.M.L.�e�P.S.�(Avv.�G.�Croce)�c/Ministero�della�Giustizia� (ct.�5149/04,�Avv.�dello�Stato�F.�Vignoli).� �(Omissis)�Letti�i�ricorsi�con�i�quali�i�ricorrenti�lamentano�la�violazione�dell'art.6�par.�1� della�Convenzione�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo�sotto�il�profilo�del�mancato�rispetto�del� �termine�ragionevole��in�un�processo�civile�durato,�nel�complesso�del�primo�e�del�secondo� grado,�oltre�vent'anni;� considerato�che�le�relative�lagnanze�sono�state�espressamente�limitate�al�giudizio�di� primo�grado�durato�circa�quattordici�anni;� rilevato�che�il�Ministero�della�Giustizia�ha�preliminarmente�proposto�eccezione�di�inam- missibilita�dei�ricorsi�per�intervenuta�decadenza�dal�termine�semestrale�di�cui�all'art.�4�legge� 89/01;� rilevato�in�fatto�che�gli�atti�introduttivi�dei�presenti�giudizi�riuniti�sono�stati�depositati� oltre�il�termine�di�sei�mesi�dalla�pubblicazione�sia�della�sentenza�di�primo�grado�che�di� quella�di�secondo�grado;� ritenuto,�alla�luce�delle�circostanze�che�precedono,�che�l'eccezione�del�resistente�Mini- stero�appare�meritevole�di�accoglimento,�sotto�il�profilo�che:�a) la�norma�in�questione�fa� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� decorrere�il�termine�semestrale�dal�momento�in�cui�la�decisione�che�conclude�il�procedi- mento,�e�divenuta�definitiva;�b) come�ritenuto�dalla�giurisprudenza�(citata�dal�resistente)�l'e- spressione��decisione�definitiva��non�e�equivalente�ne�all'irrevocabilita�ne�al�passaggio�in� giudicato,�posto�che�la�definitivita�non�chiude�il�processo�ma�solo�la�fase�ed�il�grado�onde� il�giudice,�per�effetto�della�pronunzia,�si�spoglia�del�processo,�realizzandosi�la�coincidenza� tra�il�momento�da�cui�fa�decorrere�il�semestre�e�quello�del�deposito�in�cancelleria�dei�motivi� della�decisione;�c) se�il�legislatore�avesse�inteso�far�coincidere�la�definitivita�della�decisione� con�il�passaggio�in�giudicato�avrebbe�usato�tale�ultimo�termine�di�carattere�tecnico;�d) in� ogni�caso�i�due�ricorsi�sono�inammissibili�posto�che�sono�stati�depositati�successivamente� al�semestre�dalla�pubblicazione�della�pronuncia�della�Corte�d'Appello�di�Torino�avvenuta� l'11�novembre�2003;� ritenuto�pertanto�che�sussiste,�alla�luce�delle�osservazioni�esposte,�la�decadenza�invocata� ed�assorbente�rispetto�ad�ogni�altra�questione;� ricorrono�infine�giusti�motivi�per�disporre�la�compensazione�delle�spese�di�causa�tra�le� parti;� P.Q.M.�dichiara�inammissibili�i�ricorsi�di�cui�in�premessa,�disponendo�la�compensazione� delle�spese�di�causa�tra�le�parti.� Milano,�29�settembre�2004�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Il risarcimento del danno ambientale ex legge n. 349/1986 (Tribunale di Napoli, sentenza del 3 novembre 2004, n. 11235) La�lite�de qua affronta�expressis verbis vari�profili�in�ordine�all'azione�di� risarcimento�del�danno�ambientale�ex legge�n.�349/1986,�specialmente�quello� relativo�alla�operativita�della�prescrizione�di�tale�diritto.� Nell'anno�1999�presso�il�Tribunale�di�Napoli,�la�Presidenza�del�Consiglio� dei�Ministri�e�il�Ministero�dell'Ambiente�citarono�la�societa�individuata�quale� responsabile�del�danno�ambientale.�Alla�societa�si�ascriveva,�nella�citazione,� una�condotta�di�invasione�e�occupazione�arbitraria�di�vastissimi�terreni�di� proprieta�dello�Stato�ubicati�nel�comune�di�Castelvolturno�in�provincia�di� Caserta,�con�la�costruzione�di�numerosi�manufatti�in�zone�sottoposte�a�vari� vincoli�(edilizi,�paesaggistici,�ambientali,�ecc.).�L'Amministrazione,�assu- mendo�che�la�condotta�della�societa�convenuta�fosse�lesiva�dell'ambiente� chiedeva,�in�prima�battuta�la�condanna�della�societa�al�ripristino�dello�stato� dei�luoghi�e,�in�via�gradata,�la�condanna�al�risarcimento�per�equivalente� secondo�i�criteri�di�cui�all'art.�18�legge�n.�349/1986�(gravita�della�colpa�indivi- duale,�costo�necessario�per�il�ripristino�e�profitto�conseguito�dal�trasgres- sore).� Nel�corso�del�giudizio�veniva�abbandonata�la�domanda�principale�di� rimessione�in�pristino.� In�accoglimento�delle�domande�dell'Amministrazione�il�Tribunale�di� Napoli�ha�condannato�la�societa�convenuta�al�risarcimento�del�danno� ambientale�quantificato�(come�indicato�dall'Amministrazione)�in�euro� 30.000.000.� Importante�nella�sentenza�e�la�individuazione�della�fattispecie�perfezio- nativa�dell'illecito.� Nel�caso�^all'esame�del�giudicante�^del�soggetto�che�illegittimamente� costruisce�manufatti�e�negli�stessi�svolge�attivita�di�gestione�(occupazione,� abitazione,�svolgimento�di�attivita�alberghiera)�si�e�in�presenza�di�una�lesione� dell'interesse�costituzionalmente�protetto�alla��conservazione,�...�razionale� gestione�e�...�miglioramento�delle�condizioni�naturali�(aria,�acqua,�suolo�e� territorio),�l'esistenza�e�la�preservazione�dei�patrimoni�genetici�terrestri�o� marini,�di�tutte�le�specie�animali�o�vegetali�che�in�essi�vivono�allo�stato�natu- rale�ed�in�definitiva�della�persona�umana�in�tutte�le�sue�estrinsecazioni�.� Lesione�all'ambiente�che�trova�fonte,�quindi,�non�solo�nella�(primigenia)� occupazione�e�costruzione�di�un�manufatto,�ma�anche�nell'attivita�di�utilizzo� con�profitto�economico�di�opere�edilizie,�nel�mero�sfruttamento�del�territorio� abusivamente�trasformato.�Il�giudice�sul�punto�testualmente�enuncia:��anche� tale�sfruttamento�esclude�la�`razionale�gestione�e�il�miglioramento�delle�con- dizioni�naturali'�nonche�`l'esistenza�e�la�preservazione�dei�patrimoni�genetici� terrestri�o�marini'.�D'altra�parte,�lo�stesso�fatto�che�l'art.�18�legge� n.�349/1986,�prevedente�una�disciplina�per�il�danno�ambientale�al�comma�6� individua�tra�i�criteri�di�liquidazione�del�danno�`il�profitto�conseguito�dal�tra- sgressore'�sta�a�significare�che�l'utilizzazione�economica�del�territorio�integra� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� l'illecito�civile��(pag.�22�della�sentenza).�Il�giudicante,�quindi,�individua�un� danno�complessivo�rappresentato�dall'unico�evento�dannoso�derivato�dalla� trasformazione�ed�utilizzazione�del�territorio.�Corollario�di�tale�costruzione� e�che�il�dies a quo del�termine�di�prescrizione�dell'azione�ex art.�18�legge� n.�349/1986�decorre�dalla�cessazione�della�permanenza�dell'unico�evento� dannoso�come�sopra�individuato.�Il�termine�di�prescrizione�non�decorre,� quindi,�dalla�conclusione�dell'opera�di�edificazione�e�altres|�nel�periodo�in� cui�persistono�le�opere�abusive,�ma�dalla�cessazione�della�complessiva�attivita� condotta�di�occupazione�e�gestione�delle�aree�sulle�quali�si�sono�operate�tra- sformazioni.� Ulteriore�aspetto�rilevante�esaminato�nella�sentenza�e�costituito�dalla� problematica�relativa�alla�anteriorita�di�parte�della�condotta�lesiva�dell'am- biente�rispetto�all'entrata�in�vigore�dell'art.�18�legge�n.�349/1986�che�disci- plina�con�date�modalita�l'azione�di�risarcimento�del�danno�ambientale.�Ossia� l'individuazione�dei�caratteri�dell'illecito�ambientale�anche�in�condotte�poste� in�essere�anteriormente�all'entrata�in�vigore�dell'art.�18�cit.�Sul�punto�il�giudi- cante�recepisce�i�principi�giurisprudenziali�in�materia�attribuenti�all'art.�18� citato�una�valenza�meramente�ricognitiva�atteso�che�la�fattispecie�disciplina- trice�del�danno�ambientale�e�individuabile�nell'art.�2043�del�codice�civile� (contenente�il�principio�della�atipicita�dell'illecito�civile)�e�nella�Carta�Costi- tuzionale�(aa�2,�3,�9,�41�e�42).� Avv. Michele Gerardo Tribunale di Napoli, 8� Sezione Civile, sentenza 3 novembre 2004, n. 11235 -Ministero�del- l'Ambiente�e�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri�(Avvocatura�Distrettuale�dello�Stato� di�Napoli)�c/�F.B.�S.p.A.�(Avv.�G.�Olivieri)�e�altri.� �(Omissis)�costituisce�circostanza�incontrovertibile,�documentata�nello�stesso�protocollo� ed�infine�ammessa�dalla�stessa�F.B.,�la�partecipazione�di�quest'ultima,�quale�societa�del� gruppo�C.,�all'abusiva�opera�di�edificazione�sul�territorio�demaniale�sito�alla�localita�P.�Cos|� come�costituisce�circostanza�incontrovertibile�ammessa�dalla�stessa�societa�convenuta�(vedi� in�particolare�la�comparsa�di�risposta�e�la�ivi�richiamata�relazione�tecnica)�l'intestazione�a� detta�societa�,�in�via�originaria�o�per�trasferimento�dalla�C.P.�s.n.c.�(vedi�punto�5�della�citata� relazione),�di�tutti�gli�immobili�indicati�nell'atto�introduttivo,�tra�cui�quelli�adibiti�a�civili�abi- tazioni�comprendenti�unita�immobiliari�successivamente�alienate�a�terzi�(vedi�anche�il�pro- spetto�B�allegato�sempre�dalla�soc.�F.B.).� La�societa�convenuta�contesta�la�propria�responsabilita�in�ordine�alle�opere�edilizie� compiute�prima�del�5�agosto�1981,�epoca�di�costituzione�della�societa�stessa,�e�in�effetti�non� solo�non�esistono�elementi�che�confermino�che�l'attivita�edificatoria�sia�avvenuta�solo�dopo� il�1981�ma�anzi�dalla�(gia�citata)�relazione�emergono�dati�attestanti�un'attivita�di�edificazione� iniziata�almeno�in�parte�ben�prima�del�1981.�Ma,�al�di�la�del�fatto�che�in�citazione�sono�con- testate�condotte�edificatorie�e�di�utilizzazione�compiute�dopo�il�1981�(punto�1�della�pre- messa),�l'eventuale�parziale�inizio�della�speculazione�edilizia�in�tempi�pregressi,�prima�della� stessa�nascita�della�soc.�F.B.,�non�rileva,�perche�comunque�detta�societa�ha�usufruito�di�tale� attivita�percependone�altres|�i�frutti�con�le�relative�vendite�e/o�la�gestione�dei�complessi� alberghieri,�centri�commerciali,�parchi�giochi,�etc..� Egia�la�sola�attivita�di�utilizzo�con�profitti�economici�di�opere�edilizie�puo�costituire� fonte�di�danno�ambientale,�perche�,�se�quest'ultimo�si�identifica�nella�lesione�dell'interesse,� costituzionalmente�protetto,�alla��conservazione,�...�razionale�gestione�e�...�miglioramento� delle�condizioni�naturali�(aria,�acqua,�suolo�e�territorio),�l'esistenza�e�la�preservazione�dei� patrimoni�genetici�terrestri�o�marini,�di�tutte�le�specie�animali�o�vegetali�che�in�esse�vivono� allo�stato�naturale�ed�in�definitiva�della�persona�umana�in�tutte�le�sue�estrinsecazioni�� IL CONTENZIOSO NAZIONALE (Corte Cost. n. 87/210), e� evidente la sussistenza di tale tipo di danno anche in relazione al mero sfruttamento del territorio abusivamente trasformato, in quanto anche tale sfrutta- mento esclude la �razionale gestione e il miglioramento delle condizioni naturali� nonche� �l'esistenza e la preservazione dei patrimoni genetici terrestri o marini�. D'altra parte, lo stesso fatto che l'art. 18 legge 349/1986, prevedente una disciplina specifica per il danno ambientale, al comma 6 individui tra i criteri di liquidazione del danno �il profitto conse- guito dal trasgressore� (vedi infra) sta a significare che l'utilizzazione economica del territo- rio integra l'illecito civile,. Acio� si aggiunga che, per ammissione della stessa F.B., quest'ultima ha partecipato alle attivita� edificatorie successive al 1981, subentrando alle altre societa� della famiglia C. o coa- diuvando le stesse; unendo tale contributo al successivo sfruttamento economico delle opere realizzate, pare innegabile attribuire alla F.B. un ruolo rilevante, sotto il profilo causale, al danno complessivo, rappresentato dall'unico evento dannoso derivato dalla trasformazione ed utilizzazione del territorio. In questa ottica, la convenuta puo� anche ritenersi responsabile in solido con i C. e/o le altre societa� del gruppo, ne sussiste un profilo di novita� di una eventuale condanna fondata su tale solidarieta� , in quanto il dato della solidarieta� appare neutro rispetto all'individua- zione della domanda, che e� e resta quella di condanna della F.B. al risarcimento dell'intero danno per i fatti contestati in citazione. D'altro canto, come si vedra� meglio in seguito, la pretesa risarcitoria e� stata determinata sulla base dei criteri dell'art. 18 comma 6 legge n. 349/1986, per cui essa tiene in particolare conto di quanto addebitabile alla societa� convenuta quale fruitrice e formale intestataria dei beni abusivamente realizzati: ossia il �costo necessario per il ripristino� del territorio e il �profitto conseguito� dalla gestione di tali beni. Questo significa che, seppure in teoria si volesse ragionare in termini di una mera responsabilita� pro quota della societa� convenuta, la domanda risarcitoria non appare sbilanciata rispetto alla partecipazione di tale societa� alla speculazione edilizia oggetto di causa. Riassumendo, alla F.B. va ascritta, in via esclusiva, solidale o parziale (comunque sem- pre senza conseguenze sull'entita� della pretesa risarcitoria), la seguente attivita� dannosa: tra- sformazione edilizia e successiva gestione a fini di profitto economico di un tratto demaniale del litorale domizio, quello oggi denominato �Riviera F.B.�, dove un tempo, per circostanza pacifica, vi erano solo pinete sino alla spiaggia, terreni per il pascolo di animali, specie ani- mali tipiche allo stato selvaggio (vedi anche i rilievi aerei prodotti dalla P.A.). Ne� ,aifinidi escludere il danno, puo� avere rilievo il fatto che in quel territorio vi erano in precedenza anche zone paludose, perche� anche tali zone facevano parte dell'habitat complessivo e ne costituivano una caratteristica e la loro eliminazione, non decisa dall'autorita� competente ma collegata ad un progetto di speculazione edilizia, ha ugualmente inciso sul territorio, alterandone le qualita� e caratteristiche originarie; e tale alterazione costituisce presupposto sufficiente per la configurazione del danno ambientale (cfr. Cass. 94/439 e Cass. 99/13716). In punto di diritto, gli elementi costitutivi dell'illecito sono costituiti dalla violazione, prima che del citato art. 18 legge n. 349/1986, dei precetti costituzionali degli artt. 9 e 32 Cost. con riferimento all'art. 2043 del codice civile, mentre sotto il profilo soggettivo rileva la dolosa o, quantomeno, colposa violazione di una serie di disposizioni di legge, a fronte: ^dell'occupazione abusiva (legge n. 765/67 e legge n. 10/1977 prima della legge n. 47/1985) di una vastissima superficie costituente demanio forestale (art. 822 del codice civile) e riserva naturale (decreto ministeriale 13 luglio 1977), nonche� sottoposta a vincolo ambientale (legge n. 1497/1939 e decreto ministeriale 19 maggio 1965 prima della legge n. 431/1985); ^degli scarichi di acque reflue effettuati in mare senza le prescritte autorizzazioni (quale ultima legge in materia, vedi il D.Lgvo n. 258/2000); ^dell'attivita� di preparazione, confeziona- mento e detenzione di sostanze alimentari svolta nell'ambito dell'attivita� alberghiera in assenza di relativa autorizzazione (art. 2 legge n. 283/1962); ^della destinazione degli immobili ad uso abitativo in mancanza della prescritta licenza di abitabilita� (art. 221 R.D. n. 1265/1934). Qualche precisazione si impone per il rapporto tra art. 18 legge n. 349/1986 ed art. 2043 del codice civile, dal momento che la societa� convenuta fa leva sull'anteriorita� dell'ultima- zione delle opere rispetto alla legge n. 349/1986 e da questo inferisce l'impossibilita� di eserci- tare l'azione risarcitoria da parte delle Amministrazioni attrici e il difetto di legittimazione attiva dei Ministero dell'Ambiente. Come accennato appena sopra, la tutela dell'ambiente trova fondamento, prima che nella legge n. 349/1986, nelle norme costituzionali che indicano l'ambiente come bene e RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� valore�essenziale,�oggetto�di�un�diritto�assoluto�innanzitutto�spettante�allo�Stato-comunita�e� che,�cos|�come�quello�alla�salute,�trova�la�sua�tutela�indifferibile�nella�norma�generale�del- l'art.�2043�del�codice�civile.�Calzante�e�,�in�proposito,�una�sentenza�del�S.C.,�ove�si�legge:� �L'ambiente�in�senso�giuridico,�quale�bene�unitario�ma�anche�immateriale...,�rappresenta�... un�insieme�che,�pur�comprendendo�vari�beni�o�valori,�si�distingue�ontologicamente�da�questi e�si�identifica�in�una�realta�,�priva�di�consistenza�materiale,�ma�espressione�di�un�autonomo� valore�collettivo,�specifico�oggetto,�come�tale,�di�tutela�da�parte�dell'ordinamento,�rispetto ad�illeciti,�la�cui�idoneita�lesiva�va�valutata�con�riguardo�a�siffatto�valore�e�indipendente- mente�dalla�particolare�incidenza�verificatasi�su�una�o�piu�delle�dette�singole�componenti,� secondo�un�concetto�di�pregiudizio�che,�sebbene�riconducibile�a�quello�di�danno�patrimo- niale,�si�connota�tuttavia�per�una�piu�ampia�accezione�di�danno�svincolata�da�una�conce- zione�aritmetico-contabile��ed�ancora,��...�la�configurabilita�dell'ambiente�come�bene�giuri- dico�non�trova�la�sua�fonte�genetica�nella�citata�legge�del�1986�(che�si�occupa�piuttosto�della� ripartizione�della�tutela�tra�Stato,�enti�territoriali�e�associazioni�protezionistiche)�ma�diretta- mente�nella�Costituzione,�considerata�dinamicamente,�come�diritto�vigente�e�vivente,�attra- verso�il�combinato�disposto�di�quelle�disposizioni�(art.�2,�3,�9,�41�e�42)�che�concernono�l'indi- viduo�e�la�collettivita�nel�suo��habitat��economico,�sociale,�ambientale.�Tali�disposizioni�pri- marie�elevano�l'ambiente�ad�interesse�pubblico�fondamentale,�primario�e�assoluto,� imponendo�allo�Stato�un'adeguata�predisposizione�di�mezzi�di�tutela,�per�le�vie�legali,�ammi- nistrative�e�giudiziarie.�Pertanto�anche�prima�della�legge�citata�la�Costituzione�e�la�norma� generale�dell'art.�2043�del�codice�civile�apprestavano�all'ambiente�...�una�tutela�organica�e� piena,�di�cui�era�gia�allora�espressione�la�legittimazione�attiva�degli�enti�territoriali�diretta- mente�danneggiati,�rappresentativi�della�collettivita�organizzata�lesa�in�un�suo�bene�primario� ed�assoluto��(cos|�Cass.�n.�98/1087;�vedi�anche�Corte�Cost.�n.�87/641�e�il�citato�parere� C.d.S.�n.�426/01,�oltre�a�Cass.�n.�96/5650,�Cass.�n.�95/9211�e�Cass.�n.�92/4362).� Attesa�la�natura�meramente�ricognitiva�dell'art.�18�cit.,�diventa�irrilevante�il�dato�tem- porale�della�conclusione�dell'opera�di�edificazione,�perche�tale�attivita�,�ove�pregiudizievole� all'ambiente,�resta�sanzionata�dall'art.�2043�del�codice�civile.� Ma�nella�specie�vi�e�di�piu�.�Queste�considerazioni,�infatti,�presuppongono�la�limitazione dell'area�dell'illecito�ambientale�alla�mera�attivita�di�trasformazione�del�territorio,�senza�con- siderare�la�sanzionabilita�,�sopra�evidenziata,�della�successiva�attivita�di�gestione�e�sfrutta- mento�del�territorio;�il�tutto�senza�poi�considerare�quella�continuita�tra�edificazione�e� gestione�che,�invece,�come�detto,�appare�inconfutabile�e�porta�ad�inquadrare�in�termini�uni- tari�l'intero�danno�ambientale�subito�dalla�collettivita�in�relazione�alla�trasformazione�del� territorio�oggi�occupato�dalla�Riviera�F.B..� La�valenza�meramente�ricognitiva�dell'art.�18�legge�n.�349/1986�incide�anche�sul�tema� della�legittimazione�ad�agire,�nel�senso�che�deve�ritenersi�che�anche�prima�ditalelegge�isog- getti�abilitati�ai�sensi�dell'art.�18,�ovvero�Stato�ed�enti�locali,�potessero�agire�in�forza�del- l'art.�2043�del�codice�civile.� D'altra�parte,�se�il�danno�ambientale�in�esame�deve�essere�ricondotto�in�via�unitaria� all'opera�di�edificazione�e�di�gestione�delle�opere�abusive,�ecco�che�l'illecito�oggetto�di�causa, perdurando�nel�tempo,�finisce�per�rientrare,�anche�sotto�il�profilo�temporale,�nell'ambito�di applicabilita�della�legge�n.�349/1986.� Cio�posto,�nel�caso�in�esame�la�domanda�risulta�essere�stata�presentata�dal�Ministero dell'Ambiente�e�dalla�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri,�ossia�dallo�Stato�e�non�dagli�enti� locali�(come�invece�nel�caso�oggetto�della�sentenza�del�S.C.�98/1087).�Ora,�mentre�l'assenza� di�un�ente�locale�rende�inutile�discutere�sul�tipo�di�legittimazione�attribuita�in�materia�agli enti�locali,�se�concorrente�o�sostitutiva�rispetto�allo�Stato�(comunque,�la�tesi�prevalente�in� giurisprudenza�e�quella�della�legittimazione�concorrente,�indirettamente�confermata�dallo� stesso�legislatore�laddove,�con�l'art.�9�comma�3�testo�unico�267/00,�ha�previsto�il�diritto�delle associazioni�ambientaliste�di�agire�a�tutela�del�danno�ambientale�ottenendo�un�risarcimento� �liquidato�in�favore�dell'ente�sostituito�),�la�proposizione�dell'azione�da�parte�sia�del�Mini- stero�dell'Ambiente�che�della�P.C.M.�impone�di�accertare�la�legittimazione�dell'uno�e/o�del- l'altra.� E�la�conclusione�deve�partire�dal�rilievo�che,�seppure�e�vero�che�la�P.C.M.�rappresenta�lo� Stato�nella�sua�unitarieta�,e�nondimeno�vero�che�il�Ministero�dell'Ambiente�e�la�specifica� articolazione�dello�Stato�avente�competenza�nella�materia�in�esame,�e�la�branca�dell'ammini- strazione�statale�istituita,�appunto�con�la�citata�legge�n.�349/1986,�per�una�piu�articolata�e� completa�protezione�dell'ambiente;�dal�che�deriva�che�l'azione�per�il�risarcimento�del�danno ambientale�spetta,�oggi,�al�Ministero�dell'Ambiente;�in�tal�senso�depongono�anche�delle� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� peculiari�disposizioni�normative,�visto�che,�in�base�all'art.�58�D.Lgvo�n.�258/2000,�e�al�Mini- stero�che�va�data��prontamente�notizia�dell'erogazione�delle�sanzioni�amministrative��in� tema�di�inquinamento�di�acque��al�fine�del�recupero�del�danno�ambientale�,�e�visto�che,� secondo�i�commi�9-bis e�ter dell'art.�18�legge�n.�349/1986�quali�aggiunti�dalla�legge� n.�388/2000,�presso�il�Ministero�dell'Ambiente�e�stato�istituito�un�fondo�di�rotazione�con�le� somme�derivanti�dalla�riscossione�dei�crediti�in�favore�dello�Stato�per�il�risarcimento�del� danno�ambientale�(per�queste�osservazioni,�vedi�la�deliberazione�della�Corte�dei�Conti� n.�1/2003,�in�Foro it. 2003,�I,�pag.�633).� Altra�eccezione�preliminare�della�societa�convenuta�e�quella�secondo�cui�l'azione�risarci- toria�proposta�ex adverso, formulata�solo�nel�1999,�si�sarebbe�prescritta�per�decorso�del�quin- quennio�previsto�dall'art.�2947�comma�1�del�codice�civile,�essendosi�l'opera�di�edificazione� conclusa�nel�1983�e�decorrendo�da�tale�data�il�dies a quo di�prescrizione�dell'azione�risarcitoria.� Anche�tale�eccezione�deve�essere�rigettata,�e�cio�nonostante�l'infondatezza�della�tesi� della�difesa�erariale�dell'imprescrittibilita�del�diritto�al�risarcimento�del�danno�ambientale� ex art.�2934�comma�2�del�codice�civile,�tesi�che�si�basa�sulla�indebita�confusione�tra�il�diritto� tutelato,�quello�alla�protezione�dell'ambiente,�diritto�sicuramente�imprescrittibile,�e�l'azione� di�risarcimento�per�equivalente,�che�viceversa�resta�sottoposta�alle�generali�regole�fissate� per�l'azione�aquiliana,�ivi�inclusa�la�prescrizione�quinquennale�(cfr.�parere�C.d.S.� n.�426/2001,�in�Foro it. 2003,�I,�pag.�634).� Il�motivo�di�tale�rigetto,�piuttosto,�sta�in�quanto�evidenziato�in�precedenza�circa�la� natura�dell'illecito�oggetto�di�causa,�che,�se�si�identifica�unitariamente�nell'attivita�di�edifica- zione�e�gestione�del�territorio�e�se,�comunque,�perdura�sino�a�che�persistano�le�opere�abusive, assume�la�veste�di�un��illecito�permanente�,�il�quale,�a�differenza�dell'��illecito�istantaneo� ad�effetti�permanenti�,�e�risarcibile�mediante�un'azione�il�cui�dies a quo decorre�dalla�cessa- zione�della�permanenza.�Trattasi�di�una�conclusione�in�linea�coi�principi�della�giurisprudenza di�legittimita�,�posto�che�le�sezioni�civili�della�Corte�di�Cassazione�ritengono�che��l'esecuzione� di�una�costruzione�in�violazione�di�norme�di�edilizia�dia�luogo�ad�un�illecito�permanente,� con�la�conseguenza�che�la�prescrizione�del�diritto�al�risarcimento�del�danno�non�decorre� dalla�data�di�realizzazione�della�costruzione�ma�da�quella�di�cessazione�della�permanenza,�e� cioe�dal�momento�in�cui�la�costruzione�viene�demolita,�ovvero�dal�momento�in�cui�essa�viene� resa�legittima�mediante�rinuncia�dell'amministrazione,�che�irroghi�una�sanzione�pecuniaria,� ad�ordinarne�la�demolizione,�ovvero�dal�decorso�del�termine�utile�per�l'usucapione�del�diritto� reale�di�mantenere�la�costruzione�nelle�condizioni�in�cui�si�trova��(cos|�Cass.�n.�90/594;�conf.� Cass.�n.�97/6967�e�Cass.�n.�80/1624).�Viceversa,�la�giurisprudenza�richiamata�dalla�F.B.� riguarda�i�reati�in�materia�di�protezione�delle�bellezze�naturali,�ove�la�cessazione�della�per- manenza�e�collegata�alla�conclusione�dell'attivita�edificatoria�(ad�esempio�Cass.�03/28338�e� Cass.�94/9983),�ma�in�questi�casi�la�diversa�conclusione,�avente�risvolti�in�tema�di�prescri- zione,�si�spiega�nel�fatto�che�la�condotta�sanzionata�e�solo�e�soltanto�quella�di�costruzione.� Prima�di�discutere�del�quantum debeatur,�qualche�breve�considerazione�su�un'altra�ecce- zione�formulata�da�parte�convenuta�nella�comparsa�di�risposta,�eccezione�peraltro�non� riproposta�in�sede�di�comparsa�conclusionale�(probabilmente�per�la�presa�d'atto�della�sua� infondatezza).� Secondo�la�F.B.,�la�zona�di�Castel�Volturno�oggetto�dell'attivita�di�edificazione�rientrava� nell'ambitodiapplicabilita�delleleggin.�579/1993en.�177/1992,prevedentiunprocedimento� volto�ad�eliminare�le�preesistenti�situazioni�di�incertezza�sulla�titolarita�delle�aree,�legitti- mando�le�attivita�di�trasformazione�del�territorio�e�disponendo�il�trasferimento�dei�beni�rea- lizzati�prima�ai�comuni,�fra�cui�quello�di�Castel�Volturno,�e�poi�ai�privati�utilizzatori;�solo� l'inerzia�e,�anzi,�il�rifiuto�dell'amministrazione�di�Castel�Volturno�avrebbero�impedito�la�con- clusione�di�tale�procedimento,�la�cui�previsione�proprio�per�il�territorio�della�localita�P.� escludeva�ogni�eventuale�illiceita�ai�sensi�dell'art.�18�legge�n.�349/1986�e�dell'art.�2043�del� codice�civile.� Ma�l'assunto�muove�dall'erroneo�presupposto�di�una�cessione��automatica�o�impo- sta��dei�beni,�laddove�la�legge�n.�177/1992,�prevedente�all'art.�1�tale��cessione�automatica�� (con�successivo�trasferimento�ai�privati�ex art.�2),�non�riguarda�il�territorio�di�Castel�Vol- turno,�mentre�la�legge�n.�597/1993�contempla�un�trasferimento�dei�beni�la�cui�realizzazione� non�e�obbligata�ma�dipende�dalle�scelte�discrezionali�dei�comuni�(cfr.�sul�punto�Cass.,�III� sez.�penale,�96/865,�nonche�TAR�Campania�98/2032,�confermata�da�CdS�027783);�e�il� Comune�di�Castel�Volturno�non�ha�inteso�attivare�tale�procedimento�(come�risulta�dalle� due�sentenze�da�ultimo�citate),�per�cui�le�leggi�n.�177/1992�e�n.�597/1993�non�hanno�trovato� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� attuazione,�non�si�e�realizzata�la�sanatoria�ed�e�persistita�la�situazione�di�illegittima�occupa- zione�di�aree�del�demanio�forestale,�situazione�definita�sotto�il�profilo�dominicale�e�solo�e� soltanto�su�questo�punto�col�piu�volte�citato�protocollo�del�18�giugno�2002.� Venendo�al�quantum debeatur,sie�detto�dell'attivita�dannosa�svolta�sul�territorio�della� localita�P.,�si�e�detto�della�responsabilita�della�societa�F.B.,sie�detto�dei�criteri�di�liquida- zione�fissati�dall'art.�18�comma�6�legge�n.�349/1986�e�si�e�detto�della�congruita�di�tali�criteri� rispetto�alla�misura�della�responsabilita�da�riconoscersi�in�capo�alla�societa�convenuta,�pur� considerandola�autonomamente�rispetto�alle�altre�societa�del�gruppo�C.�nell'ambito�del�pro- getto�di�speculazione�edilizia�compiuto�alla�localita�P.�nella�parte�oggi�denominata��Riviera� F.B.�.�Con�riguardo�al�comma�6�dell'art.�18,�va�poi�aggiunto�che�tale�norma,�nei�casi�come� quello�in�esame,�in�cui��non�sia�possibile�una�precisa�quantificazione�del�danno�,�indica��la� gravita�della�colpa�individuale��quale�ulteriore�e,�soprattutto,�imprescindibile�(secondo�il� capoverso�il�giudice�procede�alla�liquidazione�equitativa��tenendo�comunque�conto�...�)� parametro�di�liquidazione�del�danno�oltre�ai�gia�citati�criteri��del�costo�necessario�per�il� ripristino�e�del�profitto�conseguito�dal�trasgressore�in�conseguenza�del�suo�comportamento� lesivo�dei�beni�ambientali�.� Orbene,�le�Amministrazioni�istanti�sin�dall'atto�di�citazione�hanno�quantificato�le�voci di�danno��spese�di�ripristino��e��profitto�conseguito��con�una�quantificazione�mai�specifica- mente�contestata�dalla�societa�convenuta,�nemmeno�dopo�la�produzione�ex adverso (in�data� 3�aprile�2003)�di�un'apposita�cartella�intitolata��Profitto�conseguito�e�spese�di�ripristino��e� contenente�appunto�alcuni�documenti�(prezziario�generale�delle�opere�edili�`90,�alcuni�con- tratti�di�compravendita�ed�indagini�di�mercato)�utili�per�la�relativa�liquidazione.�In�partico- lare,laF.B.sie�limitata�(in�comparsa�conclusionale,�a�pag.�15)�a�suggerire�un�diverso�crite- rio�di�quantificazione�del�danno,�agganciato�alle�indennita�previste�dal�decreto�ministeriale� 26�settembre�1997�per�le�opere�realizzate�in�zone�sottoposte�a�vincolo,�proponendointal� modo�un'interpretazione�che�non�tiene�conto�del�fatto�che�l'art.�18�legge�n.�349/1986�prevede una�specifica�disciplina�di�tutela�del�danno�ambientale,�individuando�al�comma�6�specifici� parametri�di�determinazione�di�detto�danno;�e�questo�rafforza�il�convincimento�che�le�inden- nita�ex d.m�settembre�1997�assolvono�una�funzione�del�tutto�diversa�costituendo�mere�san- zioni�amministrative�(cos|�C.d.S.�0371729).� Cio�precisato�e�fermo�che�i�criteri�normativi�dell'art.�18�comma�6,�a�prescindere�dall'im- mediata�applicabilita�della�legge�n.�349/1986,�appaiono�congrui�anche�con�riferimento�ad� un'azione�fondata�sul�principio�generale�dell'art.�2043�del�codice�civile,�ritiene�il�giudicante che�la�proposta�quantificazione�in��.�14.700.000.000�e�in��.�30.500.000.000�delle�voci��spese� di�ripristino��e��profitto�conseguito��vada�accolta.� Infatti,�l'importo�di��.�14.700.000.000,�pari�ad�. 7.591.916,41,�discende�dalla�moltiplica- zione�delle�spese�di�demolizione�e�trasporto�rifiuti�per�il�numero�dei�metri�cubi�occupati,�il� tutto�sulla�base�di�dati�(voci�della�tariffa�opere�pubbliche�e�metri�cubi�occupati�dagli�edifici)� entrambi�presenti�nella�citata�cartella��profitto�conseguito�e�spese�di�ripristino�.� A�sua�volta,�l'importo�di��.�30.500.000.000,�pari�ad�. 15.751.935,42,�discende�dalla�som- matoria�di��.�25.000.000.000�con��.�5.500.000.000:�la�prima�cifra�indicante�il�profitto�per�la vendita�delle�case�e�calcolata�moltiplicando�il�prezzo�di�vendita�al�mq.�delle�unita�abitative� quale�determinato�sulla�base�delle�indagini�di�mercato�e�dei�prezzi�di�cui�ai�contratti�allegati� per�il�numero�delle�unita�abitative�quale�risultante�dai�dati�della�cartella�oltre�che�dal�pro- spetto�B�allegato�alla�comparsa�di�risposta�della�convenuta,�la�seconda�cifra�indicante�il�pro- fitto�dei�tre�alberghi��Residence�C.B.�,��Residence�F.B.��ed��Hotel�A.��e�determinata� tenendo�conto�delle�caratteristiche�e�della�ricettivita�delle�tre�strutture,�ossia�dei�dati�ripor- tati�nella�prodotta�attestazione�dell'EPT�di�Caserta�del�3�agosto�1996�(vedi�sempre�i�docu- menti�della�citata�cartella),�e�calcolando�poi�una�ricettivita�media�nei�vari�periodi�e� detraendo�le�spese�di�costruzione,�gestione�e�manutenzione�(per�questi�conteggi�vedi�pagg.� 11�e�12�dell'atto�di�citazione).� L'importo�di�. 23.343.851,83,�risultante�dalla�conversione�in�euro�della�sommatoria�di� �.�14.700.000.000�con��.�30.500.000.000�(�.�45.200.000.000),�deve�essere�poi�aumentato�ad� . 30.000.000,00�individuando�nello�scarto�di�. 6.656.148,16�(30.000.000,00�^23.343.851,83)� la�maggiorazione�dovuta�per�la��grave�colpa�individuale��della�F.B.,�responsabile�o,�comun- que,�corresponsabile�della�completa�trasformazione�di�un�tratto�di�costa�un�tempo�disabitato� ed�avente�le�tipiche�caratteristiche�della��macchia�mediterranea�,�trasformazione�cui�ha� fatto�seguito�un'intensa�e�continuativa�attivita�di�gestione�delle�opere�a�fini�di�profitto�eco- nomico.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Simile�danno�patrimoniale�non�va�rivalutato�siccome�gia�quantificato�all'attualita�,ne�va� integrato�con�gli�interessi�compensativi�da�mancato�godimento�del�controvalore�economico� del�danno,�in�quanto�tale�voce�di�danno�puo�ritenersi�gia�compresa�nella�liquidazione�equita- tiva�e�forfettaria�del�danno�in�. 30.000.000,00.� Per�altro�verso,�tale�importo�non�puo�di�certo�essere�decurtato�del�valore�dei�beni�che�la� societa�convenuta,�col�protocollo�del�18�giugno�2002,�si�e�impegnata�a�trasferire�allo�Stato,� riconoscendo�la�demanialita�delle�aree�oggetto�d'edificazione;�al�di�la�del�fatto�che,�nella� transazione,�a�tale�riconoscimento�si�e�contrapposta�la�cessione�di�altre�aree�demaniali�in� favore�delle�societa�del�gruppo�C.�(art.�2),�va�nuovamente�evidenziato�come�la�transazione� abbia�avuto�ad�oggetto�solo�i�risvolti�dominicali�della�controversia�Stato-F.B.,�restando� invece�espressamente�esclusi�gli�aspetti�di�natura��paesaggistica�ed�ambientale�;�con�la�con- seguenza�che�ove�si�considerasse,�ai�fini�della�riduzione�del�danno�ambientale,�il�valore�eco- nomico�dei�beni�attribuiti�allo�Stato,�si�finirebbe�ingiustamente�per�oltrepassare�i�limiti�espli- citi�dell'accordo�transattivo,�confondendo�gli�aspetti�della�proprieta�con�quelli,�diversi,�della� tutela�ambientale.� Sinora�si�e�parlato�del�danno�patrimoniale�all'ambiente,�al�quale�le�Amministrazioni� attrici�aggiungono�il�danno�non�patrimoniale�all'ambiente,�chiedendo�per�esso�un�risarci- mento�identico�(punto�4�delle�conclusioni�dell'atto�di�citazione).� Orbene,�se�e�vero�che�il�danno�prima�riconosciuto,�liquidato�anche�ai�sensi�dell'art.�18� legge�n.�349/1986,�ha�valenza�patrimoniale,�non�puo�sottacersi�che�trattasi�di�un�danno�deri- vante�dalla�lesione�di�un�bene�immateriale,�di�un�valore�collettivo�di�non�immediata�e�facile� determinazione�monetaria.�Gia�prima,�nel�definire�il�danno�ambientale,�si�e�fatta�questa� affermazione,�citando�quella�giurisprudenza�secondo�cui��l'ambiente�in�senso�giuridico,� quale�bene�unitario�ma�anche�immateriale,�rappresenta�...�un�insieme�che,�pur�compren- dendo�vari�beni�o�valori,�si�distingue�ontologicamente�da�questi�e�si�identifica�in�una�realta�,� priva�di�consistenza�materiale,�ma�espressione�di�un�autonomo�valore�collettivo,�specifico� oggetto,�come�tale,�di�tutela�da�parte�dell'ordinamento,�rispetto�ad�illeciti,�la�cui�idoneita� lesiva�va�valutata�con�riguardo�a�siffatto�valore�e�indipendentemente�dalla�particolare�inci- denza�verificatasisuuna�opiu�delle�dette�singole�componenti,�secondo�un�concetto�di�pre- giudizio�che,�sebbene�riconducibile�a�quello�di�danno�patrimoniale,�si�connota�tuttavia�per� una�piu�ampia�accezione�di�danno�svincolata�da�una�concezione�aritmetico-contabile��(Cass.� 98/1087;�vedi�anche�Corte�Cost.�87/641�e�il�citato�parere�C.d.S.�n.�426/01,�oltre�a�Cass.� 96/5650,�Cass.�95/9211�e�Cass.�92/4362).� Ma,�se�cos|�stanno�le�cose,�se�il�danno�ambientale�costituisce�un�surplus rispetto�al� danno�alle�singole�componenti�materiali�dell'ambiente,�pare�davvero�impossibile�individuare� una�forma�di�danno�non�patrimoniale�non�gia�risarcita�nell'ottica��pseudo-patrimoniale� appena�evidenziata.�Qui�non�si�discute�dell'esistenza�ed�autonoma�risarcibilita�ex art.�2059� c.c.�dei�danni�non�patrimoniali,�figura�piu�ampia�del�mero�danno�morale,�inteso�come� dolore,�mera�sofferenza�psichica�(vedi�ad�esempio�Cass.�04/10482,�Cass.�03/19057,� Cass.�03/8827�e�03/8828),�ma�si�nega�la�lesione�di�interessi�non�gia�risarciti�ai�sensi�del- l'art.�2043�del�codice�civile�ed�art.�18�legge�n.�349/1986.� Quanto�poi�al�danno�morale,�a�differenza�di�quanto�ritenuto�dalla�societa�F.B.,�l'osta- colo�non�e�dato�dall'asserita�genericita�della�domanda,�in�quanto�le�Amministrazioni�attrici� hanno�dedotto�una�serie�di�illeciti�penali,�imputandoli�implicitamente�ai�legali�rappresen- tanti�o,�comunque,�ai�dipendenti�delle�societa�.Ne�si�puo�fare�leva�sull'irrisarcibilita�di�tale� danno�da�parte�delle�persone�giuridiche,�visto�che�quest'ultime,�sebbene�delinquere non pos- sunt,�in�forza�del�principio�di�immedesimazione�organica�sono�civilmente�responsabili�della� condotta�dolosa�o�colposa�dei�propri�dipendenti�o�rappresentanti�(cfr.�per�tutte�Cass.� 00/12719).� Viceversa,�e�la�qualifica�di�persona�giuridica�della�parte�danneggiata,�lo�Stato,�che� esclude�di�per�se�l'esistenza�di�un�danno�morale,�non�essendo�configurabile�in�capo�ad�una� persona�giuridica�una�sofferenza�psichica,�un�patema�d'animo�(Cass.�04/12110,�Cass.� 03/5664�e�Cass.�02/11600).� In�conclusione,�la�F.B.�va�condannata�a�pagare�al�Ministero�dell'Ambiente,�a�titolo�di� risarcimento�danni,�la�somma�di�. 30.000.000,00,�cui�vanno�poi�aggiunti�gli�interessi�legali� dal�d|�della�sentenza�al�soddisfo,�tenuto�conto�dell'effetto�della�conversione�dei�debiti�di� valore�in�debiti�di�valuta�collegato�all'emanazione�della�sentenza�di�condanna.� La�societa�convenuta,�quale�ultima�argomentazione�difensiva,�sostiene�che�la�condanna� in�favore�delle�attrici�dovrebbe�essere�posta�non�solo�a�proprio�carico�ma,�almeno�in�ragione� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� del�50%,�a�carico�del�Comune�di�C.�V.,�del�Comune�di�P.,�del�Sindaco�del�Comune�di�P.� quale�commissario�straordinario�del�Ministero�per�la�Protezione�Civile�del�Ministero�per�la� Protezione�Civile,�del�Ministero�degli�Interni�e�del�Ministero�della�Marina�Mercantile,�dedu- cendone�la�corresponsabilita��nell'evento�dannoso�oggetto�di�causa�in�particolare�per�avere� utilizzato�una�parte�delle�opere�abusive�e�per�non�aver�eseguito�il�dovuto�controllo�repressivo� in�relazione�all'attivita��edilizia�posta�in�essere�presso�la�localita��P.�In�questi�sensi�e��la� domanda�subfdelle�conclusioni�della�comparsa�di�risposta�e�dell'atto�di�chiamata�in�causa,� domanda�cui�segue�quella�sub g,�volta�ad�ottenere,�nella�denegata�ipotesi�di�mancata�con- danna�diretta�di�dette�amministrazioni�in�favore�del�Ministero�dell'Ambiente,�la�condanna� di�dette�amministrazioni�a�rivalere�essa�societa��convenuta,�almeno�per�il�50%�di�quanto� eventualmente�costretta�a�pagare�in�accoglimento�delle�domande�attoree.�(Omissis)�.� Comparsa conclusionale per il Ministero dell'Ambiente e per la Presidenza del Consiglio dei Ministri. �(Omissis).�Sussistono�tutti�i�requisiti�normativamente�richiesti�dell'azionato�danno� ambientale.�All'uopo�recita�l'art.�18:� �Qualunque�fatto�doloso�o�colposo�in�violazione�di�disposizioni�di�legge�o�di�provve- dimenti�adottati�in�base�a�legge�che�comprometta�l'ambiente,�ad�esso�arrecando�danno,�alte- randolo,�deteriorandolo�o�distruggendolo�in�tutto�o�in�parte,�obbliga�l'autore�del�fatto�al� risarcimento�nei�confronti�dello�Stato��(1.�comma);� �L'azione�di�risarcimento�del�danno�ambientale,�anche�se�esercitata�in�sede�penale,�e�� promossa�dallo�Stato�(...)�.�(3.�comma);� �Il�giudice,�ove�non�sia�possibile�una�precisa�quantificazione�del�danno,�ne�determina� l'ammontare�in�via�equitativa,�tenendo�comunque�conto�della�gravita�della�colpa�individuale,� del�costo�necessario�per�il�ripristino�e�del�profitto�conseguito�dal�trasgressore�in�conseguenza� del�suo�comportamento�lesivo�dei�beni�ambientali��(6.�comma);� �Il�giudice,�nella�sentenza�di�condanna,�dispone,�ove�possibile,�il�ripristino�dello�stato� dei�luoghi�a�spese�del�responsabile��(8.�comma).� Orbene,�diversamente�da�quanto�opinato�dalla�controparte�F.B.,�nel�caso�de quo sussi- stono�tutti�i�requisiti�richiesti�dalla�normativa�al�fine�della�sussistenza�del�danno�ambientale.� A)�In�prima�analisi�deve�rilevarsi�che�la�condotta�della�F.B.�e��stata�posta�in�essere�in� violazione�di�disposizioni�di�legge�o�di�provvedimenti�adottati�in�base�alla�legge.� B)�Come�gia��detto�in�precedenza,�a�prescindere�dal�danno�ambientale�realizzato�con�la� sua�opera�abusiva�di�costruzione�e�gestione,�la�F.B.�S.p.A.�ha�violato:� a)�gli�art.�822�e�ss.�del�codice�civile�in�ordine�al�demanio�pubblico�ed�al�suo�regime giuridico�in�quanto�ha�occupato�arbitrariamente�senza�alcuna�autorizzazione�o�concessione� una�vastissima�superficie�costituente�il�cd.�demanio�forestale.�Tale�occupazione�si�articolava� e�si�articola�altres|��nella�gestione�sopra�tale�superficie�di�una�vera�e�propria�citta��abusiva� costituita�da�vari�fabbricati�ampiamente�descritta�sopra�in�tutte�le�sue�articolazioni;� b)�la�legge�n.�1497/1939�sulla�protezione�delle�bellezze�naturali,�(nel�casodispecie,�per� cio��che�riguarda�in�particolare�il�territorio�di�Castelvolturno�il�decreto�ministeriale�del� 19�maggio�1965),�integrata�dalla�legge�n.�431/1985;� c)�la�condotta�abusiva�della�convenuta�si�e��posta�in�contrasto�con�la�normativa�di� tutela�derivante�dalla�classificazione�a�riserva�naturale�dello�Stato�delle�aree�de qua in�virtu�� del�decreto�ministeriale�13�luglio�1977,�ed�in�contrasto�con�la�presenza�del�vincolo�idrogeolo- gico;� d)�la�condotta�abusiva�della�convenuta�si�e��posta�in�contrasto�con�la�normativa�di� tutela�in�tema�di�smaltimento�dei�rifiuti�in�quanto�realizzando�la�rete�fognaria�servente�la� cittadella�abusiva�ed�avente�recapito�nella�zona�nord�dell'insediamento�abusivo,�scaricava�e� comunque�effettuava�con�condotta�perdurante�scarichi�di�acque�reflue�provenienti�da�inse- diamenti�produttivi�senza�aver�richiesto�la�prescritta�autorizzazione;� e)�la�condotta�abusiva�della�convenuta�si�e��posta�altres|��in�contrasto�con�la�normativa� di�tutela�in�tema�di�idoneo�esercizio�dell'attivita��alberghiera�in�un�dato�contesto�idoneo�a� sostenerla.�Difatti�la�convenuta�nel�tempo�ha�esercitato�l'attivita��alberghiera�e�quindi�prepa- rato,�confezionato�nonche�detenuto�in�deposito�sostanze�alimentari�presso�gli�alberghi� ampiamente�descritti�sopra�senza�la�prescritta�autorizzazione�di�cui�all'art.�2�legge� n.�283/1962�(il�difetto�della�quale�costituiva�illecito�penale�e�poi�a�partire�dal�1999�illecito� amministrativo);� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� f)�la�condotta�abusiva�della�convenuta�si�e��posta�altres|��in�contrasto�con�la�normativa� di�tutela�in�tema�di�idonea�abitabilita��degli�edifici�al�fine�di�garantire�un�corretto�equilibrio� tra�il�numero�degli�abitanti�gli�edifici�di�un�luogo�e�l'habitat munito�delle�strutture,�infra- strutture�e�opere�di�urbanizzazione�primarie�e�secondarie�idoneo�ad�ospitare�in�modo�vivi- bile�gli�utilizzatori�di�essi�edifici.�Difatti�la�convenuta�societa��nel�tempo�ha�adibito�gli�immo- bili�ampiamente�descritti�sopra�ad�uso�abitativo�senza�essere�munita�della�prescritta�licenza� di�abitabilita��richiesta�dall'art.�221�del�R.D.�del�27�luglio�1934�n.�1265.� A�tali�normative�strettamente�inerenti�al�caso�di�specie,�si�deve�aggiungere�la�violazione� di�norme�di�carattere�generale,�ma�non�meno�rilevanti,�quali�gli�artt.�2,�9�e�32�Cost.�(che� tutelano�rispettivamente�i�diritti�inviolabili�dell'uomo�nelle�formazioni�sociali�in�cui�si�svolge� la�sua�personalita��,�il�paesaggio�e�la�salute),�norme�che�da�sempre�giurisprudenza�e�dottrina� pongono�come�base�della�tutela�dell'ambiente,�l'art.�2043�del�codice�civile,�la�cui�diretta� applicazione�a�tutela�della�salute�e�dell'ambiente�e��stata�generalmente�sostenuta�dalla�Cassa- zione�che�ha�fatto�propria�l'impostazione�della�Corte�Costituzionale�(Cass.�9�marzo�1979,� n.�1463),�ed�infine�l'art.�18,�legge�n.�349/1986,�la�cui�applicazione�a�fattispecie�realizzatesi� anche�antecedentemente�alla�sua�entrata�in�vigore�e��avallata�dalla�giurisprudenza�della�Cas- sazione�che�in�piu��sentenze�ha�ribadito�che:��l'ambiente�come�bene�giuridico�non�trova�la� sua�fonte�genetica�nella�citata�legge�del�1986�(che�si�occupa�piuttosto�della�ripartizione�della� tutela�tra�Stato,�enti�territoriali�ed�associazioni�protezionistiche)�ma�direttamente�nella� Costituzione,�considerata�dinamicamente,�come�diritto�vigente�e�vivente,�attraverso�il�combi- nato�disposto�di�quelle�disposizioni�(quali�gli�artt.�2,�3,�9,�41�e�42)�che�concernono�l'individuo� e�la�collettivita��nel�suo�habitat economico,�sociale,�ambientale;�tali�disposizioni�primarie� levano�l'ambiente�ad�interesse�pubblico�fondamentale,�primario�ed�assoluto,�imponendo�allo� Stato�(come�Stato�ordinamento,�comprensivo�dello�Stato�persona�e�degli�altri�enti�territo- riali)�una�adeguata�predisposizione�di�mezzi�di�tutela,�per�le�vie�legislative,�amministrative� ed�anche�giudiziarie��(Cass.�19�giugno�1996,�n.�5650,�Cass.�1.�settembre�1995,�n.�9211�e�Cass.� 3�febbraio�1998,�n.�1087).� B)�La�condotta�della�F.B.�ha�compromesso�l'ambiente�ad�esso�arrecando�danno,�alte- randolo,�deteriorandolo�e�distruggendolo�in�tutto�o�in�parte.� Deve�rilevarsi�che�l'ambiente�oggetto�della�occupazione,�costruzione�e�gestione�abusiva� illo tempore costituiva�un�tipico�habitat naturale�inabitato�con�pinete�fino�alla�spiaggia,�ter- reni�per�il�pascolo�di�animali,�vi�erano�specie�ammali�tipiche.� Se�si�considera�il�concetto�di�ambiente,�cos|��come�affermatosi�in�dottrina�e�giurispru- denza�negli�anni,�non�si�puo��negare�l'incidenza�dell'attivita��della�F.B.�S.pa.�su�tale�bene,�e� quindi�la�sua�indubbia�responsabilita��.� Il�concetto�giuridico�di�ambiente�ha�una�portata�molto�ampia.� In�esso�vi�e��da�un�lato�la�compresenza�di�oggetti�materiali�e�di�beni�giuridici�assai�diffe- renti�tra�di�loro:�il�paesaggio,�l'habitat,�il�territorio;�dall'altro�l'ambiente�costituisce�l'insieme� delle�risorse�naturali�(la�riserva�delle�risorse�disponibili�sul�pianeta�terra)�e�culturali.� Alla�individuazione�di�tale�nozione�ha�offerto�significativi�contribuiti�la�Corte�Costitu- zionale,�la�quale�facendo�riferimento�ai�precetti�degli�artt.�9�e�32�Cost.,�ha�interpretato�in� modo�evolutivo�i�medesimi�principi�secondo�una�concezione�unitaria�di�ambiente,�sia�in� senso�oggettivo�(come�bene�giuridico),�sia�in�senso�soggettivo�(come�diritto�fondamentale� della�persona�(Corte�Cost.,�sent.�n.�210/1982).� L'ambiente�viene�protetto�quale�elemento�determinativo�della�qualita��della�vita�ed�un� habitat naturale�e��necessario�alla�collettivita��e,�per�essa�ai�cittadini,�secondo�valori�larga- mente�sentiti�(Cass.�n.�4362/1992).� La�tutela�dell'ambiente,�pertanto,�secondo�la�Corte�Costituzionale,�devegarantire:��la� conservazione,�la�razionale�gestione�ed�il�miglioramento�delle�condizioni�naturali(aria,� acqua,�suolo�e�territorio),�l'esistenza�e�la�preservazione�dei�patrimoni�genetici�terrestri�o� marini,�di�tutte�le�specie�animali�o�vegetali�che�in�esso�vivono�allo�stato�naturale�ed�in�defini- tiva�della�persona�umana�in�tutte�le�sue�estrinsecazioni��(sent.�del�28�maggio�1987,�n.�210).� Una�definizione�molto�completa�e��data�sempre�dalla�Corte�Cost.�nella�sent.�n.�302/1994� in�cui�e��affermato�che�l'ambiente,�costituisce�un�valore�costituzionale�dal�contenuto�integrale� poiche�in�esso�sono�sommati�una�pluralita��di�valori�non�limitabili�solo�agli�aspetti�estetico-- culturali,�sanitari�ed�ecologici�della�tutela,�ma�ricomprensivi�pure�di�esigenzeediistanze� partecipative,�la�cui�realizzazione�implica�l'attivazione�di�tutti�i�soggetti�pubblici,�in�virtu�� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� del�principio�della�leale�collaborazione�ed�anche�dei�membri�della�collettivita��statale�dei� quali�non�puo��essere�trascurato�il�positivo�contributo�per�una�efficace�tutela�dei�beni� ambientali.� Acio��si�aggiunga,�infine,�anche�l'orientamento�della�Corte�di�Cassazione�secondo�cui:� �ai�fini�dell'esistenza�di�un�danno�ambientale�basta�una�semplice�alterazione�di�una�delle� componenti�ambientali�.�(Cass.,�Sez.�III,�19�gennaio�1994,�n.�439).� E�questa,�infatti,�la�differenza�piu��significativa�rispetto�al�danno�civile,�ossia�la�previ- sione�della�rilevanza�anche�solo�di��un'alterazione��per�la�configurazione�del�danno�ambien- tale.� Una�qualsiasi�modificazione,�non�necessariamente�peggiorativa�ne�irreversibile,�di�una� caratteristica�qualitativa�della�risorsa,�indipendentemente�dallo�stato�in�cui�essa�si�trovava� prima�dell'aggressione,�e��,�dunque,�sufficiente�per�fondare�l'obbligo�risarcitorio.� Il�danno�ambientale,�normativamente�inteso,�e��,�quindi,�ancorato�al�semplice�cambia- mento�di�qualita��delle�risorse�provocato�da�una�condotta�tenuta�contra legem,�a�prescindere� sia�dalla�durata�della�modificazione�indotta�sia�dalla�intensita��della�stessa.�(Trib.�Venezia,� Sez.�Pen.,�27�novembre�2002,�n.�1286,�in�Riv. Giur. Amb. n.�1/03�con�nota�di�G.�Schiesaro;� Cass.,�Sez.�terza,�1.�dicembre�1999,�n.�13716).� Da�cio��e��evidente�come�la�F.B.�S.p.a.�con�la�sua�condotta�di�alterazione,�distruzione�del- l'ambiente,�bene�della�collettivita��e�valore�costituzionalmente�garantito,�abbia�arrecato�un� danno�che�ora�deve�riparare,�secondo�i�principi�della�Costituzione�e�delle�leggi�attuative.� Nel�caso�de quo la�condotta�della�F.B.�ha�arrecato�grave�pregiudizio�all'ambiente.�Come� gia��evidenziato�sopra�nel�caso�de quo ricorre�l'ipotesi�del�fatto�illecito�(condotta�pregiudizie- vole�all'ambiente)�da�ascriversi�a�piu��soggetti�nel�tempo�e�nello�spazio�responsabili�ex art.�2043�del�codice�civile,�18�legge�n.�349/1986�e�2,�9,�32�Costituzione.�Unico�e��il�fatto�ille- cito:�danno�all'ambiente�sulle�aree�del�c.d.�demanio�forestale�del�Comune�di�Castelvolturno.� Piu��i�soggetti�danneggianti�nel�tempo.�Ricorre,�come�detto,�un'obbligazione�solidale�passiva. L'Amministrazione�attrice�ha�agito�contro�il�principale,�il�piu��importante�dei�responsabili.� Deve�precisarsi�che,�diversamente�da�quanto�ritenuto�dalla�F.B.,�il�danno�all'ambiente�e�� arrecato�dalla�condotta�di�occupazione�concretatesi�tanto�nella�costruzione�di�edifici�e�di� manufatti�quanto�nella�gestione�degli�stessi.�La�societa��F.B.�avendo�avuto�nel�tempo�(a�par- tire�dagli�inizi�degli�anni�`80�ad�oggi)�il�pieno�controllo�dell'area�costituente�il�c.d.�demanio� forestale�all'evidenza�si�trova�ad�occupare�la�stessa.�Difatti�la�costruzione�di�un�edificio�e�la� successiva�gestione�dello�stesso�^in�violazione�della�normativa�di�tutelaambientale^ad� opera�di�un�soggetto�che�ha�il�pieno�controllo�della�situazione�e�che�lo�potrebbe�^ove�lo� volesse�^volontariamente�far�cessare�(mediante�distruzione�dell'edificio�e/o�abbandono� dello�stesso�facendo�venire�meno�o�lenire�la�lesione�alla�normativa�di�tutela)�all'evidenza� costituisce�situazione�di�occupazione�perdurante�di�area�vincolata.� Valsa�un�caso�di�scuola.�Sul�litorale�domitio�ancora�incontaminato�un�soggetto�invade� un'area�tra�il�mare�e�la�pineta�e�vi�costruisce�esclusivamente�quattro�pali�cementati�al�vertice� dei�quali�installa�una�cabina.�Non�svolge�esso�occupatore�alcuna�attivita��collegata�a�tale� costruzione.�Decorrono�dieci�anni�e�l'occupatore�inizia�una�attivita��industriale�con�scarichi� che�invadono�l'ambiente�installati�nella�gia��costruita�cabina.�All'evidenza�un�danno�all'am- biente�e��cagionato�in�modo�determinante�dalla�gestione�dell'attivita��individuale�e�non�solo� dalla�mera�costruzione�di�un�edificio.� Orbene�nel�caso�de quo ricorre�proprio�l'ipotesi�del�danno�ambientale�arrecato�anche� dalla�occupazione�mediante�gestione�di�attivita��nella�costruzione�edificata�abusivamente.�Va� rilevato�che�il�completamento�dell'attivita��di�costruzione,�diversamente�da�quanto�dedotto� dalla�F.B.,�si�e��avuta�anche�sul�finire�degli�anni�`80.�All'uopo�si�richiama�il�prospetto�indi- cato�nell'atto�di�citazione�in�ordine�alla�costruzione�e�completamento�degli�edifici.�Poi,�come� piu��volte�detto,�la�F.B.�ha�provveduto�alla�occupazione�mediante�gestione�di�esse�costruzioni� con�danno�all'ambiente.�Valga�quale�esempio�la�sola�gestione�degli�alberghi:�1)�Albergo�A.;� 2)�Hotel�Residence�C.B.;�3)�Hotel�Residence�F.B.� Intuitivamente�lo�svolgimento�di�una�attivita��alberghiera�arreca,�ove�costruito�esso� albergo�in�modo�abusivo�in�un�ambiente�che�non�era�destinato�ad�accoglierlo�attesa�l'esi- stenza�di�vincoli,�quali�il�regime�di�demanio�pubblico,�la�legge�n.�1497/1939�e�succ.�mod.,�la� classificazione�come�riserva�naturale�dello�Stato�ex decreto�ministeriale�13�luglio�1977,�la� presenza�del�vincolo�idrogeologico�e�di�altri�vincoli,�tutti�gia��ampiamente�esplicati�in�prece- denza,�produce�danno�all'ambiente.�Cio��per�gli�scarichi�inquinanti,�per�l'aumento�delle�per- sone�insistenti�in�esso�ambiente�determinante�ad�esempio�maggiore�produzione�di�rifiuti.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Cio�vale�anche�per�la�gestione�del�restante�patrimonio�immobiliare.�Il�solo�fatto�di�avere� costruito�una�cittadella�abusiva�in�luogo�protetto�in re ipsa arreca�danno�all'ambiente�deter- minando�ad�esempio�la�produzione�di�rifiuti,�emissioni�inquinanti�nell'aria,�consumo�di�ener- gia,�inquinamento�idrico�dovuto�agli�scarichi�in�acqua,�inquinamento�acustico,�inquina- mento�luminoso,�inquinamento�elettromagnetico,�aumento�mezzi�di�trasporto�e�quindi�emis- sioni�di�CO2,�in�conclusione�tutte�quelle�conseguenze�che�seguono�lo�stanziamento�in�un� luogo�(nel�caso�di�specie�insediamento�abusivo�in�un�luogo�incontaminato�e�non�destinato all'urbanizzazione)�di�un'enorme�mole�di�persone.� Che�sussista�un�danno�all'ambiente�e�provato�dalla�condotta�della�F.B..� Questa,�come�si�desume�dal�contenuto�narrativo�del�protocollo�d'intesa�ad�anticipa- zione�del�ristoro�del�danno�ambientale,�ha�gia�abbattuto�determinate�costruzioni�assunte�di� piu�rilevante�impatto�in�pregiudizio�dell'ambiente.� C)�Sussiste�altres|�l'elemento�psicologico�del�dolo�e/o�quantomeno�della�colpa�nella�con- dotta�materiale�della�F.B..�Da�quanto�ampiamente�narrato�in�fatto�sopra�la�condotta�occu- pativi�della�F.B.�si�e�estrinsecata�nella�violazione�palese�di�norme�di�tutela.�Tale�condotta� implica�quantomeno�la�colpa�perche�si�va�ad�occupare�un'area�senza�informarsi�minima- mente�sulla�sussistenza�di�vincoli�su�essa�area.�Cio�tenuto�conto�altres|�della�piena�coscienza� della�abusiva�attivita�occupativi�della�F.B.�atteso�che�la�stessa�ha�svolto�essa�attivita�in� palese�contrasto�con�giudicati�acclaranti�la�proprieta�dello�Stato�(richiamati�sopra�nel�fatto)� e�con�l'attivita�di�autotutela�^nel�tempo�^svolta�dall'Amministrazione�forestale.� D)�Alcun�rilievo�al�fine�di�escludere�il�danno�ambientale�ha�il�fatto�che�parte�delle�con- dotte�lesive�sarebbero�state�poste�in�essere�in�epoca�anteriore�alla�entrata�in�vigore�della� legge�n.�349/1986�che�avrebbe�^a�dire�della�controparte�^disciplinato�ex novo la�materia.� Cio�per�due�ordini�di�ragioni.� In�prima�analisi�la�condanna�di�lesioni�all'ambiente�e�reiterata�nel�tempo.�Inizia�negli� anni�`60�e�persiste�tuttora�almeno�sotto�l'aspetto�della�gestione�delle�aree�abusivamente� costruite.� Inoltre�deve�rilevarsi,�per�la�pacifica�opinione�della�giurisprudenza�sul�punto,�che� l'art.�18�citato�non�ha�innovato�l'ordinamento�giuridico�in�ordine�alla�individuazione�del� diritto�all'ambiente�salubre�e�al�fatto�illecito�di�lesione�dell'ambiente.� Anzi,�come�gia�detto�in�precedenza,�giurisprudenza�e�dottrina�sono�pienamente�con- cordi�nel�ritenere�che�l'art.�18�1egge�n.�349/1986�abbia�una�funzione�prettamente�ricognitiva� (Cass.�Civ.,�Sez.�III,�3�febbraio�1998,�n.�1087)�di�una�tutela�gia�approntata�dalla�Costituzione� (artt.�2,�9,�32,�...)�e�che�possa�essere�applicato�anche�a�fattispecie�realizzatesi�prima�della� sua�entrata�in�vigore.� E)�Tuttora�vitale�e�il�diritto�dello�Stato�al�risarcimento�del�danno�all'ambiente.� Controparte�assume�che�il�diritto�e�prescritto�venendo�in�rilievo�un�illecito�istantaneo� con�effetto�permanente.�Ossia�nel�caso�de quo attuata�la�costruzione�abusiva�sarebbe�scattato� il�termine�quinquennale�di�prescrizione�ex art.�2947�del�codice�civile.�Cio�non�e�per�varie� ragioni.� a) Deve�rilevarsi�che�venendo�in�rilievo�un�diritto�fondamentale�vi�e�l'imprescrivibilita� ex art.�2934�n�comma�del�codice�civile�del�diritto�al�risarcimento�del�danno�arrecato�al� diritto�all'ambiente�salubre.� Come�piu�volte�citato�in�precedenza,�sia�la�giurisprudenza�della�Corte�Costituzionale,� sia�la�giurisprudenza�della�Cassazione,�sia,�infine,�la�dottrina�sono�assolutamente�concordi� nel�ritenere�il�diritto�all'ambiente�come�un�valore�costituzionalmente�garantito,�che�trova�il� suo�fondamento�negli�artt.�2,�9�e�32�Cost..�Esso�e�inteso�come�diritto�fondamentale�del- l'uomo�e�valore�primario�ed�assoluto�(Cass.�Pen.,�Sez.�III,�31�luglio�1990,�n.�10900;�Cass.� Pen.,�Sez.�III,�19�novembre�1996,�n.�9837;�Corte�Cost.�22�maggio�1987,�n.�210).� L'ambiente�rappresenta�un�bene�immateriale�unitario�di�cui�deve�essere�assicurato�il� godimento�a�tutta�la�collettivita�.� Rientra,�cioe�,�tra�quei�diritti�indisponibili�per�i�quali,�si�ripete,�e�espressamente�sancita� l'imprescrittibilita�ex art.�2934,�II�comma,�del�codice�civile.� b) Come�ampiamente�ricostruito�sopra�il�danno�arrecato�all'ambiente�non�e�stato�cagio- nato�dalla�occupazione�mediante�la�sola�costruzione�abusiva.�Tale�danno�e�stato�cagionato,� ed�e�tuttora�cagionato,�anche�dalla�occupazione�mediante�attivita�di�gestione�che�dura� ancora.�All'evidenza,�viene�in�rilievo�un�illecito�reiterato�nel�tempo;�sicche�non�e�prescritto� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� il�diritto�al�ristoro�del�danno�ambientale.�Il�dies a quo della�prescrizione�scatterebbe,�in�ipo- tesi,�solo�ove�la�F.B.�che�ha�il�pieno�dominio�della�situazione�occupativa�rimetta�tutte�le�cose� nel�pristino�stato,�oppure�abbandoni�la�gestione.� Si�ravvisa,�cioe�,�accanto�alla�iniziale�condotta�illecita�di�occupazione�mediante�costru- zione�abusiva,�una�condotta�di�mantenimento�nel�tempo�della�condotta�illegittima�data�dalla� occupazione�mediante�gestione�delle�opere�abusive,�basti�pensare�alla�proficua�attivita�di� alienazione�degli�immobili,�che�si�e�protratta�almeno�fino�alla�fine�del�1998�(prospetto�B),� ed�alla�attivita�alberghiera�tuttora�svolta�dalla�F.B.�S.p.a..� E�,�quindi,�evidente�che�la�suddetta�societa�continua�l'opera�di�alterazione�dello�stato�dei luoghi,�iniziato�con�la�costruzione�delle�opere�su�aree�altrui�e�continua,�altres|�,�a�trame�pro- fitto.�La�F.B.�ha�come�detto�il�pieno�controllo�della�situazione�occupativi�sull'area�costi- tuente�il�cd.�demanio�forestale;�cio�in�violazione�di�una�molteplicita�di�norme�di�tutela;�sic- che�e�nel�potere�dell'occupatore�rimuovere�la�lesione�arrecata.�All'evidenza�il�persistere�nel- l'occupazione�implica�il�persistere�della�condotta�violativi�delle�norme�a�tutela�dell'ambiente.� Corollario�di�quanto�detto�alla�precedente�lettera�b e�quindi�che�^venendo�in�rilievo�un� illecito�permanente�costituito�dalla�occupazione�attuata�mediante�costruzioneegestionead� opera�di�un�soggetto�che�ha�il�pieno�dominio�della�situazione�^il�termine�quinquennale�di� prescrizione�ex art.�2947�c.c.�non�e�iniziato�neppure�a�decorrere.� Nel�caso�de qua,vi�e�stata�un'occupazione�sine titulo di�aree�del�patrimonio�dello�Stato,� che,�secondo�costante�e�concorde�giurisprudenza,�rappresenta�un'ipotesi�di�illecito�perma- nente,�(explurimis ^riferito�anche�al�reato�permanente�ma�con�discorso�intuitivamente�vale- vole�anche�per�l'illecito�permanente�atteso�che�quest'ultimo�e�il�genus ^si�cita:�Cass.�civ.,� Sez.�I,�25�luglio�1997,�n.�6967;�Cass.�Pen.,�7�marzo�1998,�n.�4411;�T.A.R.�Basilicata,� 10�novembre�1999,�n.�616;�Cons.�Stato,�Sez.�IV,�2�giugno�2000,�n.�3184).� Altres|�va�precisato�che�secondo�il�costante�orientamento�giurisprudenziale�del�Consi- glio�di�Stato�anche�la�mera�condotta�di�costruzione�in�zona�sottoposta�a�vincolo� paesaggistico-ambientale�in�assenza�dell'autorizzazione�ex art.�7�R.D.�n.�1497/1939�costitui- sce��un�illecito�di�carattere�permanente�caratterizzato�dall'omissione�dell'obbligo,�perdurante nel�tempo�di�ripristinare�secundum ius lo�stato�dei�luoghi�con�l'ulteriore�conclusione�che�se� l'Autorita�emana�un�provvedimento�repressivo�(demolizione,�ovvero�di�irrogazione�di�una� sanzione�pecuniaria)�non�emana�un�atto�`a�distanza�di�tempo'�dall'abuso,�ma�reprime�una� situazione�antigiuridica�contra ius ancora�sussistente��(cos|�,�tra�le�tante,�Cons.�Stato�Sez.�IV� sent.�del�2003�n.�4482);�si�enuncia�altres|�che��la�situazione�di�illiceita�puo�dirsi�venuta�meno� solo�quando�e�stato�assolto�l'obbligo�di�ripristino�dello�stato�dei�luoghi�(ovvero�sia�stata� pagata�la�sanzione�pecuniaria)��(Cons.�Stato�Sez.�IV�sent.�del�2004�n.�397).� Cio�comporta�la�rilevante�conseguenza�in�tema�di�prescrizione�che�la�stessa�inizia�il�suo� decorso�dalla�cessazione�della�permanenza�della�condotta�illecita.� Nella�specie,�l'illecito�permanente,�come�riconosciuto�dalla�stessa�convenuta,�perdura� tuttora�(�ad�esempio�prospetti�A�e�B).� Deve�rilevarsi�che�alcun�concorso�di�colpa�sussiste�in�capo�alle�chiamate�Amministra- zioni�in�ordine�alla�causazione�del�danno�ambientale.� Unico�responsabile�e�la�F.B.�che�ha�costruito�e�gestito�le�opere.�Ad�opinare�diversa- mente�si�dovrebbe�dire�ad�esempio�che�anche�il�Comune,�a�fronte�della�realizzazione�di�un� edificio�abusivo,�sarebbe�responsabile�del�danno�urbanistico�ove�non�reagisca�^in�quanto� obbligato�per�legge�a�rimuovere�i�siti�abusivi�^in�repressione�della�condotta�illecita�del� costruttore.� Inoltre�il�fatto�che�alcune�Amministrazioni�avrebbero�usato�alcuni�dei�locali�non�incide� casualmente�sul�danno.�Situazioni�di�emergenza�determinarono,�come�ampiamente�detto� negli�atti�di�causa�l'utilizzo�temporaneo�di�tali�ambienti�gestiti�dalla�F.B.� All'uopo�si�richiamano�le�note�delle�Prefetture�dalle�quali�e�evidente�l'eccezionalita�della� situazione�che�ha�portato�i�Comuni,�colpiti�da�calamita�naturali�impreviste�ed�imprevedibili� come�gli�eventi�sismici,�ad�adottare�dei�provvedimenti�d'urgenza�per�far�fronte�ai�gravi� disagi�verificatisi.� Ossia�tali�provvedimenti�trovano�il�loro�fondamento�in�ragione�di�emergenza,�e�non� hanno�certo�il�fine�di�legittimare�gli�abusi�compiuti�dalla�societa�convenuta.� Tutto�cio�premesso�le�Amministrazioni�ut supra rappresentate�e�difese�insistono nell'ac- coglimento�delle�domande�formulate�negli�atti�di�causa�con�rigetto�integrale�delle�richieste e�domande�della�F.B.�S.p.A.� Napoli,�28�giugno�2004�^Avvocato�dello�Stato�Michele�Gerardo�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Sulla giurisdizione dei �concorsi interni� del pubblico impiego (Consiglio di Stato, Sezione sesta, sentenza 4 giugno 2004 n. 6511) La�pronuncia�in�esame�accoglie�la�domanda�inoltrata�dal�sig.�A.�A.�per� l'appello�della�sentenza�n.�472/2003�del�T.A.R.�Marche,�che�aveva�dichiarato� inammissibile�per�difetto�di�giurisdizione�il�ricorso�proposto�contro�il�decreto� del�Direttore�Generale�dell'Ufficio�Scolastico�Regionale�per�le�Marche�in� data�27�febbraio�2003,�con�il�quale�era�stata�disposta�l'esclusione�del�ricor- rente�dal�corso-concorso�per�il�settore�formativo�per�il�reclutamento�di�diri- genti�scolastici�della�scuola�elementare�e�secondaria�di�I�grado,�indetto�con� D.D.G.�del�17�dicembre�2002,�riservato�al�personale�in�possesso�di�una�deter- minata�anzianita�di�servizio,�e�che�aveva�ricoperto�le�funzioni�di�preside�per� almeno�tre�anni..� In�particolare,�nel�caso�di�specie,�il�T.A.R.�Marche�aveva�ritenuto�sussi- stere�la�giurisdizione�del�giudice�ordinario,�non�essendo�in�presenza�di�una� procedura�concorsuale�preordinata�alla�costituzione�di�un�rapporto�di�lavoro� con�la�P.A.� Investita�della�questione,�la�sesta�sezione�del�Consiglio�di�Stato�ribadisce� che,�cos|�come�stabilito�dalla�piu�recente�giurisprudenza�della�Corte�di�Cas- sazione�(Sez.�Unite�15�ottobre�2003,�n.�15043)�una�controversia�riguardante� un�concorso�interno�al�quale�possono�partecipare�pubblici�dipendenti�rientra� nella�giurisdizione�del�G.A.;�pertanto,�annulla�con�rinvio�la�decisione�di� primo�grado�che�aveva�dichiarato�il�ricorso�inammissibile�per�difetto�di�giuri- sdizione�in�materia.� Con�la�sentenza�in�rassegna,�la�sesta�sezione�del�Consiglio�di�Stato,� prendendo�atto�del�recente�revirement delle�S.U.�della�Cassazione,�ha�cos|� occasione�di�pronunciarsi�sulla�vexata questio della�determinazione�della�giu- risdizione�competente�a�decidere�controversie�in�materia�di�concorsi�interni.� Le�conclusioni�cui�essa�perviene�sono�perfettamente�in�linea�con�i�prin- cipi�di�diritto�piu�volte�affermati�al�riguardo�dalla�Suprema�Corte.� Esula�dalla�giurisdizione�del�giudice�ordinario,�per�rientrare�in�quella�del� giudice�amministrativo,�una�controversia�avente�ad�oggetto�l'impugnazione� di�un�provvedimento�di�esclusione�dalla�partecipazione�ad�un�corso-con- corso,�nel�caso�in�cui�la�procedura�selettiva�sia�stata�attivata�dalla�P.A.�per� il�passaggio�del�personale�interno,�in�possesso�di�determinati�requisiti,ad� un'area�dirigenziale�superiore�rispetto�a�quella�richiesta�per�la�partecipazione� alla�procedura�selettiva�medesima;�in�tal�caso,�infatti,�la�procedura�selettiva� deve�ritenersi�finalizzata�al�passaggio�del�personale�ad�una�categoria�giuri- dica�piu�elevata,�con�conseguente�novazione�oggettiva�del�rapporto�di�lavoro,� richiamata�dalla�S.C.�quale�indice�che�distingue�le�progressioni�verticali� (attribuite�al�G.A.)�da�quelle�orizzontali�(giurisdizione�del�G.O.).� Ora,�come�e�noto,�in�base�al�nuovo�assetto�normativo,�scaturito�dalla� legge�n.�59/1997,�cui�hanno�fatto�seguito�il�D.lgs.�n.�80/1998�e�la�legge� n.�205/2000,�il�riparto�di�giurisdizione�tra�giudice�ordinario�e�giudice�ammi- nistrativo�e�determinato�dal�criterio�della�materia�e�non�piu�dalle�situazioni� giuridiche�soggettive�poste�a�fondamento�dell'azione.�La�legge�n.�205/2000� ha�individuato�le�controversie�di�competenza�del�G.A.�secondo�le�materie,� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� indicate�di�volta�in�volta�dal�legislatore�e�non�piu��in�base�alla�tradizionale� distinzione�tra�le�posizioni�giuridiche�tutelate,�ampliando�cos|��la�cognizione� del�G.A.�a�tutte�le�azioni�esperibili,�comprese�quelle�di�natura�risarcitoria,� prima�riservate�alla�cognizione�del�giudice�ordinario.�Tale�metodo�del�riparto� per�materie�e��conforme�all'art.�103�della�Costituzione,�in�quanto�detta�norma� fondamentale�concede�al�legislatore�ordinario�di�riservare,�in�via�esclusiva,� al�G.A.�la�giurisdizione,�qualora�esista�una�stretta�commistione�tra�attivita�� autoritativa�e�attivita��paritetica,�da�parte�della�P.A.,�e�tra�titolarita��di�inte- ressi�legittimi�e�di�diritti�soggettivi,�da�parte�del�privato.� Dal�contesto�generale�del�pubblico�impiego,�va�scorporata�la�materia�dei� concorsi.�In�particolare,�il�quarto�comma�dell'art.�63�del�D.lgs.,�n.�165/2001� stabilisce�che��restano devolute allagiurisdizione delgiudice amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per l'assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni�. Il�legislatore,�quindi,�ha�individuato�una�materia,�quella�dei�concorsi,� devolvendola�alla�cognizione�del�giudice�amministrativo.�Va�precisato�che� suddetta�residuale�riserva�di�giurisdizione�amministrativa�concerne�esclusiva- mente�le�procedure�concorsuali�funzionali�alla�costituzione�del�rapporto�con� la�Pubblica�Amministrazione.� Nelle�procedure�concorsuali�finalizzate�alla�progressione�in�carriera�dei� pubblici�dipendenti,�infatti,�il�bando�di�concorso�deve�qualificarsi�come�atto� di�gestione,�espressione�della�capacita��ed�esercizio�dei�poteri�del�privato� datore�di�lavoro.� Donde�la�non�riconducibilita��al�concetto�di�assunzione�del�passaggio�da� una�qualifica�ad�un'altra�e�la�conseguente�sottrazione�alla�giurisdizione� amministrativa�delle�controversie�concernenti�selezioni�espletate�all'interno� di�categorie�di�personale�gia��dipendente�della�pubblica�amministrazione,� nonche�delle�controversie�vertenti�sugli�atti�conclusivi�le�procedure�conclu- sive,�adottati�successivamente�all'approvazione�della�graduatoria�definitiva.� La�sesta�sezione�ricorda�che�in�sede�applicativa,�l'art.�63�del�D.lgs.� n.�165/2001�ha�avuto�discordi�soluzioni�nell'ambito�giurisprudenziale,�in� quanto�restava�incerto�se�la�materia�demandata�al�G.A.�riguardasse�tutti�i� tipi�di�concorsi�per�pubblico�impiego�o�soltanto�le�procedure�finalizzate� all'accesso�iniziale�alla�dipendenza�presso�Pubbliche�Amministrazioni,�quelli,� cioe��,�impropriamente�detti�concorsi�esterni,�con�la�partecipazione�di�soggetti� non�legati�gia��da�rapporto�di�lavoro.� Tale�discriminazione�sarebbe�stata�voluta�dal�legislatore,�con�l'inseri- mento,�nel�comma�4�dell'art.�63�testo�unico�n.�165/2001,�dell'espressione� �procedure concorsuali per l'assunzione�,�che�lascerebbe�intendere�la�volonta�� di�riservare�alla�cognizione�del�giudice�ordinario�le�procedure�mirate�alla� progressione�in�carriera�dei�dipendenti�gia��legati�da�rapporto�di�lavoro�con� le�Amministrazioni�Pubbliche.� In�particolare,�sul�riparto�della�giurisdizione�in�materia�di�procedure� finalizzate�all'assunzione�di�pubblici�dipendenti,�cos|��come�delineato�dal- l'art.�63�citato,�erano�presenti�due�opposti�orientamenti:�il�primo�tendente� ad�attribuire�alla�cognizione�del�giudice�ordinario�ogni�vicenda�del�rapporto� di�lavoro,�compresi�i�concorsi�interni�e�le�selezioni�per�la�progressione�verti- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� cale�introdotte�col�nuovo�ordinamento�del�personale�pubblico�dai�contratti� collettivi�di�comparto,�con�la�sola�eccezione�relativa�al�concorso�finalizzato� alla�costituzione�del�primo�rapporto�di�lavoro�con�la�Pubblica�Amministra- zione;�il�secondo,�invece,�volto�a�far�rientrare�nel�concetto�di�selezione�pub- blica�anche�le�procedure�selettive�interne,�ai�sensi�dell'art.�97�Cost.,�con�la� conseguente�affermazione�della�giurisdizione�del�G.A.�fino�al�momento�del- l'approvazione�della�graduatoria.�Secondo�siffatto�orientamento,�con�l'art.�63� D.�lgs.�n.�165,�cit.,�il�legislatore�avrebbe�voluto�attribuire�alla�cognizione�del� G.A.�tutta�la�materia�delle�procedure�concorsuali,�nelle�quali�non�vengono� in�rilievo�diritti�soggettivi,�ma�soltanto�interessi�legittimi.�Il�termine�assun- zione�sarebbe�stato�usato�dal�legislatore�del�testo�unico�non�nel�senso�privati- stico�d'instaurazione�del�rapporto�di�lavoro,�ma�nell'accezione�pubblicistica,� conforme�all'art.�97�Cost.,�di�assunzione�all'impiego,�accesso�all'impiego,� accesso�al�lavoro�o�alla�qualifica,�riferito,�cioe�,�ad�ogni�ipotesi�di�accesso�ad� un�nuovo�posto�della�dotazione�organica�dell'ente�che�ha�indetto�il�concorso.� La�giurisprudenza�delle�S.U.�della�Corte�di�Cassazione�si�era,�originaria- mente,�orientata�nel�senso�di�ritenere�riservate�al�G.A.�le�sole�controversie�rela- tivealleprocedureconcorsualiper�l'assunzione�,�valeadireperlacostituzione� di�nuovi�rapporti�di�lavoro,�ma�non�anche�quelle�concernenti�i�concorsi�(c.d.� interni)�per�l'accesso�alla�qualifica�superiore�(v.�Cass.,�sez.�un.,�10�dicembre� 2001,�n.�15602;�27�febbraio�2002,�n.�2954;�12�marzo�2003,�n.�3658).� Parallelamente�all'evoluzione�normativa�sopra�delineata�ed�al�dibattito� che�intorno�ad�essa�si�svolgeva,�gia�nel�corso�degli�anni�Novanta,�anche�la� Corte�Costituzionale�interveniva�con�numerose�pronunce�(Corte�Cost.�4�gen- naio�1999�n.�1,�31�ottobre�1995�n.�478�per�citarne�solo�alcune),�fedele�all'idea� secondo�cui�il�passaggio�di�qualifica�nel�lavoro�pubblico,�comportando�l'im- missione�del�dipendente�in�un�nuovo�posto�dell'organico,�si�configurasse� quale�forma�di�accesso�a�tale�posto,�assoggettabile,�quindi,�alla�regola�del� pubblico�concorso�ex art.�97,�comma�3,�Cost.� E�proprio�quando�tali�principi�sembravano�ormai�destinati�a�solidificarsi� nel�tempo,�con�la�sentenza�n.�15403�del�15�ottobre�2003,�le�Sezioni�Unite�della� Cassazione�hanno�mutato�orientamento,�sostenendo�che�il�quadro�costituzio- nale�di�riferimento�imponesse�un'interpretazione�adeguatrice�della�norma�di� riserva�alla�giurisdizione�amministrativa�delle�controversie�concernenti�le�pro- cedure�concorsuali�per�l'assunzione,�nel�senso�di�ravvisare�la�sussistenza�di� queste�ultime�non�gia�in�relazione�alla�loro�idoneita�ad�immettere�nell'organiz- zazione�amministrativa�soggetti�ad�essa�anteriormente�estranei,�ma�per�il�solo� fatto�della�loro�destinazione�alla�copertura�di�posti�vacanti.�Ribaltandola� posizione�assunta�in�precedenza,�la�Suprema�Corte�stabiliva,�quindi,�che�la� giurisdizione�amministrativa�dovesse�essere�estesa�non�solo�alle�procedure� volte�alla�costituzione�per�la�prima�volta�del�rapporto�di�lavoro,�ma�anche�alle� procedure�finalizzate�alla�progressione�dei�dipendenti.� Successivamente,�le�stesse�S.U.�hanno�precisato�che�per�le�controversie� che�riguardano�concorsi�interni�che�comportano�un�semplice�passaggio�di� livello,�senza�variazione�di�area�o�di�categoria,�sussiste�la�giurisdizione�del- l'A.G.O.�e�non�gia�quella�del�Giudice�amministrativo�(Cass.�Civ.,�sez.�un.,� ord.�n.�18886�del�10�dicembre�2003�e�n.�10183�del�26�maggio�2004),�confer- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� mando�la�giurisdizione�del�G.A.�sulle�controversie�relative�a�concorsi�per�soli� esterni,�ai�c.d.�concorsi�misti�e�ai�concorsi�per�soli�interni�che�comportino� passaggio�da�un'area�ad�un'altra,�spettando,�poi,�al�giudice�del�merito�la�veri- fica�di�legittimita�delle�norme�che�escludono�l'apertura�all'esterno;�hanno� riconosciuto,�invece,�una�residuale�giurisdizione�al�G.O.�sulle�controversie� attinenti�a�concorsi�per�soli�interni,�che�comportino�passaggio�da�una�quali- fica�ad�altra,�nell'ambito�della�medesima�area.� Ebbene,�secondo�la�sezione�sesta�del�Consiglio�di�Stato,�la�Cassazione,� nell'affermare�la�sussistenza�della�giurisdizione�dell'A.G.O.�in�ordine�ai�con- corsi�riservati�al�personale�interno�inerenti�la�gestione�del�rapporto�di�lavoro,� quando�si�tratti�di�semplice�passaggio�di�livello,�senza�variazione�di�areao� di�categoria�ovvero�senza�novazione�oggettiva�del�rapporto�di�lavoro,�ha� inteso�in�realta�riferirsi�alle�c.d.�progressioni�orizzontali,�cioe�a�dire�a�quelle� che�avvengono�all'interno�della�stessa�area�o�categoria�di�classificazione,�e� non�a�quelle��verticali�,�previste,�invece,�per�il�passaggio�del�personalead� una�categoria�giuridica�piu�elevata.� Ora,�poiche�le�controversie�relative�allo�sviluppo�della�carriera�all'interno� di�una�stessa�categoria,�costituendo�un�aspetto�di�gestione�del�rapporto�di� lavoro,�sono�riservate�alla�giurisdizione�del�G.O.,�risulta,�pertanto,�che�ai�fini� del�riparto�di�giurisdizione�non�rilevano�le�differenti�previsioni�contenute�nei� vari�contratti�collettivi�in�relazione�alle�modalita�di�progressione�di�carriera.� Trattasi,�infatti,�in�ogni�caso,�di�procedure�di�avanzamento�interne�alla� stessa�categoria�(o�area),�rientranti�nell'attivita�di�gestione�del�rapporto�di� lavoro,�andando�ad�incidere�direttamente�sulla�prestazione�richiesta�a�parita� di�categoria�d'inquadramento�(1).� Diverso�sarebbe,�invece,�il�caso�di�atto�finalizzato�all'assunzione�di�una� categoria�superiore,�dove�e�riscontrabile�quella�novazione�oggettiva�del�rap- porto,�in�base�alla�quale�la�Cassazione�distingue�le�progressioni�verticali� (attribuite�al�G.A.)�da�quelle�orizzontali�(attribuite�al�G.O.).� Avv.�Pierpaolo�Carbone� Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 4 giugno 2004, n. 6511-Pres.�Giovannini�^Est.� R.�Chieppa�^A.A.�(Avv.ti�Del�Vecchio�e�Ranieri)�c/�Ministero�dell'Istruzione,�dell'Uni- versita�e�della�Ricerca,�e�Ufficio�Scolastico�Regionale�per�le�Marche�(Avv.ra�Gen.�- Stato)�e�Sagratini�(n.c.)�^(annulla�T.A..R.�Marche�n.�473/2003).� Rientra�nella�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�una�controversia�avente�ad�oggetto� l'impugnazione�di�un�provvedimento�di�esclusione�dalla�partecipazione�ad�un�corso-concorso,� nelcaso�in�cuilaproceduraselettivasia�stataattivata�dallaP.A.per�ilpassaggio�delpersonale� interno,�in�possesso�di�determinati�requisiti,�ad�un'area�dirigenziale�superiore�rispetto�a�quella� richiestaperlapartecipazioneallaproceduraselettivamedesima;intalcaso,�infatti,�laproce dura�selettiva�deve�ritenersi�finalizzata�al�passaggio�del�personale�ad�una�categoria�giuridica� piu�elevata,�con�conseguente�novazione�oggettiva�del�rapporto�di�lavoro.� (1)�Vedi�anche�T.A.R.�Lazio,�sez.�2.�ter,�sent.�4�maggio�2004,�n.�3757,�in�questa�Rassegna,� luglio-settembre�2004,�p.�850,�con�nota�di�PaolA Ciriaco. IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� �(Omissis) Fatto ^Con�il�ricorso�in�appello�in�epigrafe�A.�A.�ha�chiesto�l'annullamento� della�sentenza�n.�472/2003�con�la�quale�il�T.A.R.�per�le�Marche�ha�dichiarato�inammissibile� per�difetto�di�giurisdizione�il�ricorso�proposto�avverso�il�decreto�del�Direttore�Generale�del- l'Ufficio�Scolastico�Regionale�per�le�Marche�in�data�27�febbraio�2003�con�cui�e�stata�dispo- sta�l'esclusione�del�ricorrente�dal�corso�concorso�per�il�settore�formativo�per�il�reclutamento� di�dirigenti�scolastici�della�scuola�elementare�e�secondaria�di�primo�grado,�indetto�con� D.D.G.�del�17�dicembre�2002.� L'appellante�ritiene�che�il�T.A.R.�abbia�erroneamente�dichiarato�il�proprio�difetto�di� giurisdizione�e�richiama�gli�ultimi�orientamenti�della�Cassazione�in�ordine�al�riparto�di�giuri- sdizione�in�materia�di�pubblici�concorsi.� L'amministrazione�intimata�si�e�costituita�in�giudizio,�chiedendo�la�reiezione�dell'appello.� All'odierna�udienza�la�causa�e�stata�trattenuta�in�decisione.� Diritto ^1.�^Con�l'impugnata�sentenza�il�T.A.R.�ha�dichiarato�inammissibile�per�difetto� di�giurisdizione�un�ricorso�proposto�da�un�candidato�alla�partecipazione�ad�una�procedura� concorsuale,�bandita�dall'amministrazione�della�pubblica�istruzione�per�il�reclutamento�di� dirigenti�scolastici�e�riservata�al�personale,�in�possesso�di�una�determinata�anzianita�di�servi- zio�e�che�ha�ricoperto�le�funzioni�di�preside�per�almeno�tre�anni.� Secondo�il�giudice�di�primo�grado,�non�trattandosi�di�procedura�concorsuale�preordi- nata�alla�costituzione�di�un�rapporto�di�lavoro�con�la�P.A.,�sussisterebbe�la�giurisdizione� del�giudice�ordinario.� Il�ricorso�in�appello�e�fondato.� Il�Collegio�ritiene,�infatti,�di�dover�applicare�alla�controversia�in�esame�gliultimiorien- tamenti�delle�Sezioni�Unite�della�Corte�di�Cassazione�in�ordine�al�riparto�di�giurisdizione� in�materia�di�pubblici�concorsi.� Si�ricorda�che�l'art.�63�del�d.Lgs.�n.�165�del�2001,�nel�prevedere�la�devoluzione�al�giudice� ordinario,�in�funzione�di�giudice�del�lavoro,�di�tutte�le�controversie�relative�ai�rapporti�di�lavoro� alledipendenzedellepubblicheamministrazioni,�adeccezionedeic.d.�settorinoncontrattualiz- zati�e�nell'includere�in�tali�controversie�quelle�concernenti�l'assunzione�al�lavoro,�ha�confermato� la�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�per�le�controversie�in�materia�di�procedure�concor- suali�per�l'assunzione�dei�dipendenti�delle�pubbliche�amministrazioni.� La�giurisprudenza�delle�Sezioni�unite�della�Corte�di�Cassazione�si�era,�originariamente,� orientata�nel�senso�di�ritenere�riservate�al�G.A.�le�sole�controversie�relative�alle�procedure� concorsuali�per��l'assunzione�,�vale�a�dire�per�la�costituzione�di�nuovi�rapporti�di�lavoro,� ma�non�anche�quelle�attinenti�a�concorsi�(c.d.�interni)�per�l'accesso�alla�qualifica�superiore� (cfr.,�fra�le�tutte,�Cass.,�sez.�un.,�10�dicembre�2001,�n.�15602;�27�febbraio�2002,�n.�2954;� 12�marzo�2003,�n.�3658).� A�seguito�della�formazione�di�una�giurisprudenza�costituzionale,�tendente�a�ritenere� applicabile�anche�alle�progressioni�dei�lavoratori�verso�posizioni�di�lavoro�piu�elevate� l'art.�97�della�Costituzione�ed�il�previsto�sistema�del�pubblico�concorso,�le�Sezioni�unite� hanno�mutato�orientamento,�pervenendo�al�convincimento�che�il�quadro�costituzionale�di� riferimento�imponesse�un'interpretazione�adeguatrice�della�norma�di�riserva�alla�giurisdi- zione�amministrativa�delle�controversie�concernenti�le�procedure�concorsuali�per�l'assun- zione,�nel�senso�di�ravvisare�la�sussistenza�di�queste�ultime�non�gia�in�relazione�alla�loro�ido- neita�ad�immettere�nell'organizzazione�amministrativa�soggetti�ad�essa�anteriormente�estra- nei,�ma�per�il�solo�fatto�della�loro�destinazione�alla�copertura�di�posti�vacanti�(Sezioni� Unite,�sent.�n.�15403�del�15�ottobre�2003).� Successivamente,�le�Sezioni�Unite�hanno�precisato�che�per�le�controversieche�riguar- dano�concorsi�interni�che�comportano�un�semplice�passaggio�di�livello,�senza�variazione�di� area�o�di�categoria�^ossia�senza�novazione�oggettiva�del�rapporto�di�lavoro�^sussiste�la�giu- risdizione�dell'A.G.O.�e�non�gia�quella�del�Giudice�amministrativo�(Cassazione�Civile,�Sez.� Unite,�ordinanza�n.�18886�del�10�dicembre�2003).� Le�Sezioni�Unite�sono,�di�recente,�tornate�sulla�questione,�confermando�tali�ultimi� orientamenti�e�riassumendo�nei�seguenti�termini�il�quadro�della�giurisprudenza�(Cass.,�sez.� un.,�ordinanza�26�maggio�2004�n.�10183):� a) indubbia�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�sulle�controversie�relative�a�con- corsi�per�soli�esterni;� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� b) identica�giurisdizione�su�controversie�relative�a�concorsi�misti�(restando�irrilevante� che�il�posto�da�coprire�sia�compreso�o�meno�nell'ambito�della�medesima�area�funzionale�alla� quale�sia�riconducibile�la�posizione�di�lavoro�di�interni�ammessi�alla�procedura�selettiva,�per- che�,�in�tal�caso,�la�circostanza�che�non�si�tratti�di�passaggio�ad�area�diversa�viene�vanificata� dalla�presenza�d|�possibili�vincitori�esterni,�secondo�il�criterio�di�riparto�originario);� c) ancora�giurisdizione�amministrativa�quando�si�tratti�di�concorsi�per�soli�interni�che� comportino�passaggio�da�un'area�ad�un'altra,�spettando,�poi,�al�giudice�del�merito�la�verifica� di�legittimita�delle�norme�che�escludono�l'apertura�all'esterno;� d) residuale�giurisdizione�del�giudice�ordinario�sulle�controversie�attinenti�a�concorsi� per�soli�interni,�che�comportino�passaggio�da�una�qualifica�ad�altra,�ma�nell'ambito�della� medesima�area.� 2.�^Il�Collegio�ritiene�di�non�doversi�discostare�dall'attuale�orientamento�delle�Sezioni� Unite�della�Cassazione,�anche�se�devono�essere�fatte�alcune�precisazioni�circa�l'applicazione� concreta�dei�principi�sopra�richiamati,�in�quanto�il�riferimento�ai�concorsi�interni�senza� variazione�di�area�o�di�categoria�rischia�non�essere�correttamente�interpretato�alla�luce�delle� diverse�terminologie�utilizzate�nei�contratti�collettivi�dei�diversi�comparti.� Infatti,�mentre�a�volte�si�fa�riferimento�al�concetto�di��area��per�distinguere�tra�area� dirigenziale�ed�area�non�dirigenziale,�altre�volte�il�termine�viene�utilizzato�per�la�classifica- zione�del�personale�non�dirigenziale.� Ad�esempio,�i�contratti�collettivi�del�comparto�Ministeri�e�del�comparto�Parastato�sud- dividono�il�personale�non�dirigenziale�nelle�aree A,�B�e�C,�mentre�i�contratti�del�comparto� Regioni�ed�autonomie�locali�e�della�Sanita�prevedono�la�classificazione�nelle�categorie A,�B,� C�e�D�(vedi:�C.C.N.L.��Comparto�Ministeri�,�quadriennio�1998/2001,�pubblicato�in�Gaz- zetta Ufficiale 25�febbraio�1999�n.�46;�C.C.N.L.��Comparto�enti�pubblici�non�economici�,� quadriennio�1998/2001,�pubblicato�in�Gazzetta Ufficiale 13�marzo�1999�n.�60;�C.C.N.L.� �Comparto�Regioni�ed�autonomie�locali�,�quadriennio�1998/2001,�pubblicato�in�Gazzetta Ufficiale 24�aprile�1999�n.�95;�C.C.N.L.��Comparto�Sanita��,�quadriennio�1998/2001,�pubbli- cato�in�Gazzetta Uf fficiale 19�aprile�1999�n.�90).� Come�gia�detto,�la�Cassazione�ha�affermato�la�sussistenza�della�giurisdizione�del- l'A.G.O.�in�presenza�di�concorsi�riservati�al�personale�interno�inerenti�la�gestione�del�rap- porto�di�lavoro,�quando�si�tratta�di�semplice�passaggio�di�livello,�senza�variazione�di�area�o� di�categoria�ossia�senza�novazione�oggettiva�del�rapporto�di�lavoro�(Cassazione�Civile,�Sez.� Unite,�ordinanza�n.�18886�del�10�dicembre�2003).� Deve�ritenersi�che�la�Cassazione�abbia�voluto�riferirsi�alle�c.d.��progressioni�orizzon- tali�,�che�avvengono�all'interno�della�stessa�area�o�categoria�di�classificazione�e�si�distin- guono�da�quelle��verticali�,�previste�invece�per�il�passaggio�del�personale�ad�una�categoria� giuridica�piu�elevata�(o�area�secondo�la�terminologia�del�C.C.N.L.�del�comparto�Ministeri).� In�sede�di�contrattazione�collettiva�viene�decisa�la�classificazione�del�personale�in�cate- gorie�(o�aree)�e�da�tale�classificazione�deriva�che�lo�sviluppo�della�carriera�all'interno�della� stessa�categoria�costituisce�un�aspetto�di�gestione�del�rapporto�di�lavoro,�che�avviene� secondo�le�procedure�previste�nella�contrattazione�stessa,�con�conseguente�attribuzione�delle� controversie�al�giudice�ordinario.� Risulta�pertanto�irrilevante,�ai�fini�del�riparto�di�giurisdizione,�il�fatto�che�in�alcuni�con- tratti�collettivi�e�prevista�all'interno�delle�categorie�(siano�esse�3�o�4)�una�mera�progressione� economica�senza�attribuzione�di�nuove�funzioni�(ad�esempio,�il�C.C.N.L.�del�comparto� Regioni�ed�autonomie�locali),�mentre�in�altri�all'acquisizione�di�un�livello�economico�mag- giore�corrisponde�anche�l'attribuzione�di�mansioni�piu�elevate�nella�categoria�di�apparte- nenza�(C.C.N.L.�comparto�Ministeri).� In�entrambi�i�casi�si�tratta�di�procedure�di�avanzamento�interne�alla�stessa�categoria�� (o�area�per�il�comparto�Ministeri),�rientranti�nell'attivita�di�gestione�del�rapporto�di�lavoro� in�quanto�incidenti�sulla�prestazione�richiesta�a�parita�di�categoria�di�inquadramento;�men- tre�solo�in�caso�di�atto�finalizzato�alla�assunzione�in�una�categoria�superiore�vi�e�quella� novazione�oggettiva�del�rapporto,�richiamata�dalla�Cassazione�quale�indice�che�distingue�le� progressioni�verticali�(attribuite�al�G.A.)�da�quelle�orizzontali�(giurisdizione�del�G.O.).� Sulla�base�di�tali�considerazioni�la�controversia�in�esame�deve�essere�ricondotta�all'ipo- tesi�sub c), attribuita�alla�giurisdizione�del�G.A.,�trattandosi�di�procedura�selettiva�attivata� per�il�passaggio�ad�una�area�(dirigenziale),�superiore�rispetto�a�quella�richiesta�per�la�parteci- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� pazione�alla�selezione�stessa�(accesso�alla�dirigenza,�con�corso�concorso�al�quale�possono� partecipare�i�dipendenti�con�una�determinata�anzianita�di�servizio�e�che�abbiano�gia�rico- perto�le�funzioni�di�preside�per�almeno�tre�anni;�fattispecie,�del�resto,�simile�a�quella�risolta� nello�stesso�senso�da�Cass.,�sez.�un.,�n.�10183/2004).� E�evidente�che�non�si�tratta�di�un�semplice�passaggio�di�livello,�senza�variazione�di�area� o�di�categoria�(unica�ipotesi�di�giurisdizione�del�G.O.,�secondo�la�richiamata�giurispru- denza),�ma�che�si�e�invece�in�presenza�di�una�novazione�del�rapporto�di�lavoro�con�assun- zione�del�dipendente�nel�superiore�inquadramento�dirigenziale.� 3.�^In�conclusione,�l'appello�deve�essere�accolto�e�la�sentenza�impugnata�deve�essere� annullata�con�rinvio�al�giudice�di�primo�grado�ai�sensi�dell'art.�35�delle�legge�n.�1034/1971,� sussistendo�la�giurisdizione�del�giudice�amministrativo,�esclusa�invecedal�T.A.R.� Ricorrono�giusti�motivi�per�compensare�integralmente�tra�le�parti�le�spesedigiudizio,� tenuto�conto�dei�precedenti�contrasti�giurisprudenziali.� P.Q.M.�Il�Consiglio�di�Stato�in�sede�giurisdizionale,�Sezione�Sesta,�accoglie�il�ricorso�in� appello�indicato�in�epigrafe�e�per�l'effetto,�annulla�la�sentenza�impugnata�con�rinvio�al�giu- dice�di�primo�grado.� Compensa�tra�le�parti�le�spese�del�giudizio. Ordina�che�la�presente�decisione�sia�eseguita�dall'Autorita�amministrativa. Cos|�deciso�in�Roma,�il�4�giugno�2004�(omissis)�. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Gli atti di natura organizzativa nell'ambito scolastico (Tribunale amministrativo Regionale della Toscana, Firenze, sezione prima, ordinanze del 27 ottobre 2004 n. 1117 e 10 novembre 2004 n. 1146) SOMMARIO: 1. ^Atti di organizzazione e impugnabilita� 2. ^Comunicazione del- l'avvio delprocedimento 3. ^La motivazione 4. ^Ampia discrezionalita� del- l'amministrazione scolastica 5. ^L'esigenza della continuita� didattica e la prevalenza dell'interessepubblico.� 1.^Atti di organizzazione e impugnabilita� La�prima�ordinanza�che�si�commenta�riguarda�l'impugnazione�di�taluni� provvedimenti�di�organizzazione�con�cui�l'amministrazione�ha�inteso�orga- nizzare�la�suddivisione�delle�classi�della�scuola�primaria�del�Circolo�didattico� tra�due�plessi�scolastici�nonche�stabilire�che�le�classi�3,�4,�5,�vengono�ubicate� in�un�plesso�invece�che�in�un�altro.� L'organizzazione�adottata�dalla�direzione�didattica�di�Borgo�S.�L.�costi- tuisce�oggetto�di�delibere�del�Consiglio�di�istituto�cui�hanno�partecipatoi genitori�eletti�(anzi,�esse�per�legge�sono�presiedute�da�un�genitore)�o�di�deli- bere�del�Collegio�docenti�opportunamente�pubblicizzate�e�comunicate.� A�cio�si�aggiungano�le�numerose�riunioni�che�si�sono�tenute�con�i�genitori.� Gli�atti�rilevanti�nel�caso�di�specie�sono:�la�delibera�del�Consiglio�di�Isti- tuto�relativa�all'articolazione�settimanale�delle�attivita�educative�e�didattiche,� la�delibera�del�Collegio�del�Docenti�relativa�al�numero�del�rientri�obbligatori� nella�scuola�primaria,�la�delibera�del�Collegio�Docenti�relativa�all'organizza- zione�delle�classi�2,�3,�4,�5.� L'ordinanza�non�si�esprime�circa�l'impugnabilita�degli�atti�di�organizza- zione.� Tuttavia,�in�giurisprudenza�si�dubita�della�possibilita�di�impugnare�atti� come�quelli�oggetto�del�presente�ricorso.� Trattasi,�infatti,�di�atti�di�mera�organizzazione�che,�oltre�che�appartenere� alla�piu�ampia�discrezionalita�dell'amministrazione,�non�presentano�i�carat- teri�della�lesivita�.� I�poteri�di�programmazione�rappresentano,�per�espressa�volonta�di� legge,�il�punto�di�primo�raccordo�tra�livello�politico�e�livello�amministrativo� e�non�possono�neppure�costituire�oggetto�di�amministrazione�per�accordi(1).� Si�tratta�di�provvedimenti�di�organizzazione�in�cui�rientrano�la�soppres- sione�di�scuole�o�di�sezioni�staccate�o�di�plessi�scolastici,�o�coinvolgenti�atti- vita�(esempio�trasporto�alunni�o�refezione�scolastica�per�il�tempo�prolungato)� di�stretta�pertinenza�della�sfera�d'attribuzione�dell'amministrazione�scolastica� L'elaborazione�dei�piani�di�razionalizzazione�dell'organizzazione�e�devo- luta,�nella�prima�fase,�all'amministrazione�centrale�e�nella�seconda,�a�quella� decentrata.� Le�definitive�determinazioni,�in�ordine�al�funzionamento�ed�all'organiz- zazione�delle�scuole�dell'obbligo�rientrano�nell'esclusiva�competenza�del� Ministero�della�pubblica�istruzione�e�delle�amministrazioni�decentrate.� (1)�Cons.�Stato,�sez.�IV,�9�dicembre�2002,�n.6685,�in�Foro Amm. C.D.S.,�2002,�3133.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Ne�consegue�che�anche�l'interesse�ad�impugnare�gli�atti�di�organizza- zione�della�Pubblica�amministrazione�va�accertato�con�riferimento�non�gia� al�solo�fatto�che�i�genitori�abbiano�iscritto�i�loro�figli�in�una�determinata� scuola,�oggetto�della�riorganizzazione,�bens|�all'incidenza�lesiva�che�i�provve- dimenti�assumono�sulla�posizione�del�singolo�genitore�e/o�alunno,�e�cioe�in� riferimento�ad�un�pregiudizio�concreto.� Nel�caso�di�specie�solo�una�esigua�parte�dei�genitori�ha�proposto�ricorso.� In�realta�,�l'impugnazione�di�un�atto�generale�richiede�l'integrazione�del� contraddittorio�nei�confronti�di�tutti�gli�altri�genitori�dell'intero�plesso.� L'accoglimento�delle�doglianze�dei�ricorrenti,�se�si�considera�che�il�plesso�e� compostodaben�1200�alunni,potrebbeconfliggereconl'interessedialtrigeni- tori�alla�conferma�delle�determinazioni�scolastiche�(ad�esempio�molti�genitori si�presume�siano�favorevoli�alla�settimana�corta�e�ai�rientri�pomeridiani).� 2. ^Comunicazione dell'avvio delprocedimento Va�da�se�che�la�comunicazione�dell'avvio�del�procedimento�non�doveva� essere�effettuata�ai�genitori�degli�alunni,�trattandosi�di�mero�atto�di�organiz- zazione�o,�nella�migliore�delle�ipotesi,�di�atto�generale�non�normativo.� L'art.�13�della�legge�241�del�1990�prevede�che:��Le�disposizioni�conte- nute�nel�presente�capo�non�si�applicano�nei�confronti�dell'attivita�della�pub- blica�amministrazione�diretta�alla�emanazione�di�atti�normativi,�amministra- tivi�generali,�di�pianificazione�e�di�programmazione,�per�i�quali�restano�ferme� le�particolari�norme�che�ne�regolano�la�formazione�(2).� Il�principio�di�comunicazione�dell'avvio�del�procedimento,�di�cui� all'art.�7�della�legge�7�agosto�1990�n.�241,�non�trova�applicazione�nei�con- fronti�degli�atti amministrativi generali,�tra�cui�va�certamente�compreso� quello�di�organizzazione degli Uffici della P.A. Il�principio�della�massima�partecipazione�procedimentale�deve�essere� contemperato�con�l'esigenza�dell'amministrazione�di�concludere�procedimenti� di�tipo�organizzatorio�e�di�portata�generale�senza�rallentamenti�e�paralisi� imposti�dal�generico�obbligo�di�comunicazione�di�avvio�del�procedimento.� Nei�confronti�degli�atti�di�programmazione�e�degli�atti�normativi�a� carattere�generale�trova�applicazione�l'art.�13,�anziche�l'art.�7�legge�7�agosto� 1990�n.�241,�con�la�conseguenza�che�nessun�rimprovero�puo�muoversi�alla� P.A.�per�non�aver�avvisato�il�ricorrente�dell'avvio�del�relativo�procedimento� amministrativo�(3).� La�particolare�natura�di�atto�di�organizzazione�comporta�che�non�sussi- sta�alcun�obbligo�di�comunicazione�dell'avvio�del�procedimento.� 3. ^La motivazione Alla�stessa�stregua,�ai�sensi�dell'art.�13�comma1legge�7�agosto1990�n.�241,� i�provvedimenti�aventi�natura�di�atto�generale�non�sottostanno�alle�regole�sulla� motivazione�e�sulla�partecipazione�al�procedimento�amministrativo(4).� (2)�Cons.�Stato,�sez.�IV,�31�maggio�2003,�n.3037,�in�Foro Amm. C.D.S.,�2003,�1578.� (3)�Giur.costante:Cons.Stato,sez.VI,14gennaio2003,n.114;T.A.R.Lombardia,Bre- scia,�4�dicembre�2001,�n.1220,�in�Foro Amm.,�2001;�T.A.R.�Campania,�Salerno,�sez.�I,�28�gen- naio�2003,�n.71.� (4)�T.A.R.�Lazio,�sez.�III,�2�dicembre�2002,�n.10892,�in�Foro Amm. T.A.R.,�2002,�f.�12.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�P.A.�non�e��tenuta�a�comunicare�le�ragioni�tecniche,�produttive�o� organizzative�che�ne�sono�alla�base.� Non�solo,�ma�nel�valutare�la�legittimita��di�tali�atti,�il�giudice�deve�limi- tarsi�ad�accertare�l'esistenza�di�specifiche�esigenze�di�servizio�e�la�loro�con- nessione�con�le�disposizioni,�e�non�puo��sostituirsi�all'amministrazione�nella� valutazione�delle�proprie�necessita��organizzative,�ne��nella�scelta�dei�provvedi- menti�migliori�da�adottare�per�soddisfarle�(5).� L'organizzazione�che�l'amministrazione�scolastica�ha�predisposto�e��la� diretta�conseguenza,�in�realta��,�dell'osservanza�delle�leggi�vigenti�ed�in�partico- lare�la�legge�28�marzo�2003,�n.�5,�la�CC.MM.�37/2004�e�il�decreto�lgs.�59/2004.� Come�si�legge�nella�comunicazione�ai�genitori�degli�alunni�iscritti�per� l'anno�2004-2005�alle�classi�1,�2,�3,�4,�5�(all.�da�4�a�9)�l'approvazione�della� legge�di�riforma�degli�ordinamenti�scolastici�(c.d.�riforma�Moratti)�ha�di�fatto eliminato�la�distinzione�fra�classi�a�modulo�e�tempo�pieno.� Ne�e��conseguito�un�necessario�riesame�in�merito�all'utilizzo�ottimale� delle�strutture�edilizie.� La�concentrazione�nel�plesso�di�via�don�Minzoni�di�tutte�le�classi�prime� e�seconde�(a�modulo�e�tempo�pieno)�per�un�totale�di�10�classi�e��stata�ritenuta� preferibile�a�causa�della�eta��ravvicinata�dei�bambini�e�per�la�vicinanza�della� scuola�materna.� Inoltre,�la�disponibilita��degli�spazi,�le�loro�dimensioni�e�le�attrezzature� (l'ambiente�usato�come�palestra,�il�laboratorio�d'informatica,�la�sala�audiovi- sivi�e�la�biblioteca)�appaiono�piu��funzionali�per�ospitare�bambini�di�tale�eta��.� In�secondo�luogo,�la�riforma�ha�indotto�l'amministrazione�a�deliberare� una�nuova�organizzazione�che�prevede�l'articolazione�delle�lezioni�su�cinque� giorni�settimanali�come�richiesto�dalla�maggioranza�delle�famiglie,�dal�colle- gio�del�docenti�e�dal�consiglio�di�circolo� Si�osserva�che�l'amministrazione�ha�operato�in�considerazione�delle�pre- minenti�finalita��di�pubblico�interesse�alle�quali�deve�essere�ispirata�l'attivita�� dell'amministrazione.� E�principio�generale�che�la�potesta��amministrativa�possa�essere�esercitata� solo�inconformita��al�quadro�normativovigente�al�momento�delsuo�esercizio(6).� 4.�^Ampia�discrezionalita�dell'amministrazione�scolastica� Non�e��dato�al�giudice�di�valutare�la�discrezionalita��dell'amministrazione� scolastica�e�di�sindacare�le�modalita��della�sua�organizzazione�interna.� I�provvedimenti�amministrativi�relativi�all'organizzazione�generale�dei� pubblici�uffici�costituiscono�il�risultato�della�discrezionalita��dell'amministra- zione,�e�il�giudice�ha�il�limite�non�entrare�nel�merito�del�contenuto�delle�scelte� operate�dall'Amministrazione.� L'operato�organizzatorio�dell'amministrazione�e��conforme�ai�principi�di� buon�andamento�ed�imparzialita��dell'amministrazione.� (5)�Cfr.�su�caso�simile�Trib.�Roma,�4�marzo�2002,�in�Giur.�romana,�2002,�414.� (6)�Cons.�Giust.�Amm.�Sic.,�sez.�giurisdiz.,�28�maggio�1991,�n.220,�in�Giur.�Amm.�Sic.,� 1991,�216.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� La�P.A.�dispone�di�un�potere�ampiamente�discrezionale�nell'organizza- zione�dei�propri�servizi�ed�uffici�ed�incontra,�in�tali�operazioni�di�riassetto,� quale�unico�limite�esterno,�l'intangibilita�della�posizione�economica�acquisita� dai�dipendenti(7).� L'attivita�discrezionale�dell'Amministrazione�e�strettamente�tenuta�al� rispetto�degli�indici�normativi�che�regolano�lo�svolgimento�anche�dei�processi� discrezionali;�solo�in�presenza�di�una�violazione�degli�stessi�si�rinvengono� violazioni�che�sono�ricorribili�in�sede�di�legittimita�.� 5.�^L'esigenzadellacontinuita�didatticaelaprevalenzadell'interessepubblico� La�seconda�ordinanza�sancisce�un�importante�principio�in�materia�sco- lastica.� La�vertenza�e�originata�dall'impugnazione�dell'atto�con�cui�il�dirigente� scolastico�di�una�scuola�media�statale�ha�assegnato�ad�altro�incarico�la�tito- lare�della�cattedra�di�italiano.� In�realta�si�tratta�del�mero�avvicendamento�che�da�sempre�e�previsto� nella�scuola�media�tra�i�due�insegnanti�di�lettere�e�che�potrebbe�apportare� anche�un�arricchimento�del�bagaglio�culturale�dei�discenti�e�non�necessaria- mente�un�danno.� In�nome�della�continuita�didattica�viene�chiesto�al�giudice�di�annullare�il� provvedimento�che�assegna�il�docente�ad�altra�classe.� Il�ricorrente�invoca�tale�principio�al�fine�di�mantenere�la�docente�nella� stessa�classe,�prospettando�un�danno�grave�ed�irreparabile�causato�dal�cam- bio�del�docente.� Si�rileva�che�in�capo�all'amministrazione�vi�e�l'esigenza�di�tutelare,�nel� suo�nucleo�fondamentale,�l'interesse�pubblico�all'organizzazione.� Il�TAR�Toscana,�con�l'ordinanza�che�si�commenta,�ha�statuito�che�e� quest'ultimo�che�deve�essere�ritenuto�prevalente.� Inoltre�si�profila�la�necessita�di�evitare�discontinuita�nell'organizzazione� amministrativa�delle�attivita�accademiche,�didattiche�e�scientifiche�della� scuola�(8).� L'anno�scolastico�e�infatti�iniziato�da�quasi�due�mesi.� Il�TAR�Toscana�si�e�pronunciato�in�ordine�ad�un�caso�analogo�avente�ad� oggetto�l'impugnazione�della�scheda�relativa�all'organico�di�diritto�di�una� scuola�primaria,�respingendo�l'istanza�di�sospensione�con�ordinanza�del� 29�luglio�2004�n.�836/2004.� Oltre�al�contemperamento�con�l'interesse�pubblico,�e�necessario�valutare� anche�l'interesse�privato,�uguale�e�contrario,�degli�altri�genitori.� Il�desiderio�del�ricorrente�di�scegliersi�gli�insegnanti�che�piu�lo�aggra- dano�non�solo�e�considerata�eccessiva�e�non�conforme�ai�principi�del�diritto� amministrativo,�ma�non�e�dato�configurare�alcuna�lesione�immediata�e� diretta�della�situazione�giuridica�soggettiva�del�ricorrente.� (7)�T.A.R.�Campania,�Salerno,�19�aprile�2000,�n.241.� (8)�Principio�considerato�prevalente:�v.�Cons.�Stato,�sez.�VI,�15�maggio�2002,�n.�2633,�in� Foro�Amm.�C.D.S.,�2002,�1309.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Non�puo�considerarsi�una�lesione�immediata�e�diretta�il�fatto�che�alle� scuole�medie�gli�insegnanti�di�lettere�(che�notoriamente�insegnano�molte� materie�e�intrattengono�molte�ore�di�lezione�nelle�stesse�classi)�si�avvicendino� tra�loro�in�modo�da�ripartire�in�maniera�equa�il�numero�delle�ore.� Ne�l'esigenza�della�continuita�didattica�puo�essere�intesa�in�maniera� aprioristica�ed�assoluta,�dovendosi�osservare�l'interesse�pubblico�superiore� al�regolare�avvicendamento�delle�classi,�secondo�le�prescrizioni�di�leggee�la� indispensabile�discrezionalita�amministrativa�della�scuola,�al�fine�di�tutelare� l'interesse�di�tuttifgli�alunni�alla�continuita�didattica.� E�proprio�in�nome�di�tale�principio�che�l'amministrazione�scolastica� intende�riportare�alla�regolarita�l'avvicendamento�degli�insegnanti�di�lettere� nelle�classi�del�triennio:�tra�tre�anni,�infatti,�sara�proprio�la�classe�cui�si�tenta� di�sottrarre�la�docente��contesa��che�potra�lamentare�l'assenza�di�quella�con- tinuita�didattica�exfadversoftanto�invocata.� L'interesse�del�singolo�necessita�di�essere�contemperato�con�gli�interessi� della�collettivita�e,�dunque,�degli��altri�,�che�non�sono�portatori�di�un�interesse� minore,�bens|�di�un'esigenza�egualmente�degna�di�essere�preservata�e�rispettata.� Cio�soprattutto�quando,�come�in�questo�caso,�il�provvedimento�adottato� dall'amministrazione�non�esaurisce�i�suoi�effetti�nella�sfera�di�un�unico�sog- getto�destinatario.� Anche�in�questo�caso,�dunque,�si�profila�come�imprescindibile�il�princi- pio�della�prevalenza�delle�esigenze�organizzative�dell'attivita�scolastica�su� quelle�della�continuita�didattica.� Avv.fMariafVittoriafLumettif Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, Firenze, sezione prima, ordinanza nella Camera di Consiglio del 27 ottobre 2004, n. 1117 ^Pres.�G.�Vacirca�^Est.�A.�Migliozzi� ^B.�N.�(per�il�minore�B.�J.)�(Avv.ti�M.�Paolini�e�S.�Grassi)�c/�MIUR�(Avv.�dello�Stato� M.�V.�Lumetti).� L'esigenzadiassicurarelacontinuita�didatticafincontraevidentilimitineiprofiliorganizza- tivifdell'interafattivita�didatticafdelfcorpofdocente.fNellafcomparazionefdellefposizionifcoinvolte lapretesaallafcontinuita�didatticafnonappareprevalentesugliinteressipubblicisottesiall'atti- vita�organizzativafscolastica.f �(Omissis)�annullamento,�previa�sospensione�dell'esecuzione,�del�provvedimento�di�inco- gnito�numero�e�di�incognita�data�con�cui�il�Dirigente�Scolastico�della�Scuola�Media�Statale� �M.-C.-D.�M.��di�Firenze�ha�interrotto�la�continuita�didattica�per�l'insegnamento�della�lin- gua�italiana�in�una�classe�della�scuola�media�statale��I.�C.��di�Firenze,�assegnando�ad�altro� incarico,�per�l'anno�scolastico�2004�^2005,�la�Prof.ssa�F.�B.,�titolare�della�cattedra�nell'anno� scolastico�appena�concluso.� Nonche�,�per�quanto�occorrer�possa,�della�nota�prot.�n.�46/RIS�del�7�luglio�2004�del� Dirigente�Scolastico�della�Scuola�Media�Statale��M.-C.-D.�M.��di�Firenze�e�diognialtro� atto�presupposto�connesso�o�conseguente,�ancorche�al�momento�non�conosciuto.� Visti�i�motivi�aggiunti�depositati�presso�questo�Tribunale�l'11�ottobre�2004,�proposti�per� l'annullamento,previasospensiva,�dell'esecuzionedelprovvedimentodiassegnazionedellapro- fessoressa�F.B.�ad�altro�incarico�per�il�corrente�anno�scolastico,�interrompendo�la�continuita� didatticarispettoall'a.s.2003/2004e,�sedelcaso,�delprovvedimentodiassegnazionedelprofes- sore�R.�B.�alla�attuale�[classe]�II�della�scuola�M.-C.-D.�M.�in�vece�della�professoressa�B.�(che�a� dire�dell'Amministrazione�sarebbero�stati�adottati�l'8�settembre�2004),�nonche�delle�note�prot.� 57/ris�del�23�luglio�2004�della�Scuola�M.-C.-D.�M.�depositate�in�Segreteria�direttamente�dal- l'Amministrazione�e�dei�documenti�ad�esse�allegati,�nonche�infpartefquafdei�documenti�tutti�e� senza�alcuna�eccezione�comunque�depositati�in�giudizio�anche�dall'Avvocatura�dello�Stato.� Visti�gli�atti�e�i�documenti�depositati�con�il�ricorso;� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Vista�la�domanda�di�sospensione�della�esecuzione�del�provvedimento�impugnato,�pre- sentata�in�via�incidentale�dal�ricorrente;� Vista�l'ordinanza�collegiale�istruttoria�n.�154�emessa�da�questo�Tribunale�in�data�9�set- tembre�2004;� Vista�l'ordinanza�collegiale�n.�987�emessa�da�questo�Tribunale�in�data�28�settembre�2004;� Visto�l'atto�di�costituzione�in�giudizio�di:�Ministero�della�Pubblica�Istruzione�^Scuola� Media�Statale�M.-C.-D.�M.�Firenze,� Udito�il�relatore�Cons.�Andrea�Migliozzi�e�uditi,�altres|�,per�le�partigli�avv.F.Baldi,in� sostituzione�dell'avv.�M.�Paolini,�e�M.�V.�Lumetti�(Avv.�Stato);� Considerato:� ^che,�con�riferimento�al�caso�di�specie,�l'invocata�esigenza�di�assicurare�la�continuita�� didattica�da�parte�della�prof.ssa�B.�incontra�evidenti�limiti�nei�profili�organizzativi�dell'intera� attivita��didattica�del�corpo�docente;� ^che,�nella�comparazione�delle�posizioni�coinvolte�nella�vicenda�de�qua,�la�pretesa�della� parte�ricorrente�qui�fatta�valere�non�appare�prevalente�sugli�interessi�pubblici�sottesi�all'ado- zione�degli�atti�impugnati;� Considerato�pertanto�che,�in�relazione�agli�elementi�di�causa,�non�sussistono�i�presup- posti�per�l'accoglimento�della�domanda�incidentale�in�esame,�ai�sensi�dell'art.�21,�della�legge� 6�dicembre�1971�n.�1034,�come�modificato�dall'art.�3�della�legge�205/2000�coordinato�con� l'art.�1�della�legge�stessa;� P.�Q.�M.�respinge�la�suindicata�domanda�incidentale�di�sospensione. La�presente�ordinanza�sara��eseguita�dalla�Amministrazione�ed�e��depositata�presso�la Segreteria�della�prima�Sezione�che�provvedera��a�darne�comunicazione�alle�parti.� Firenze,�27�ottobre�2004�.� Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, Firenze, sezione prima, ordinanza 10 novembre 2004 n. 1146 ^Pres.�G.�Vacirca�^Est.�G.�Del�Guzzo�^S.�E.�ed�altri� (Avv.�A.�Pettini)�c/�MIUR�(Avvocato�dello�Stato�M.V.�Lumetti).� Rilevanza�della�natura�organizzativa�dei�provvedimenti�impugnati�in�sede�giurisdizionale.� L'ampiapubblicita�che�viene�data�a�taliattirileva�aifinidella�tempestivita�dell'impugnazione.� �(Omissis)�Ordinanza�nella�Camera�di�Consiglio�del�10�novembre�2004�(omissis)per� l'annullamento,�previa�sospensione�dell'esecuzione,�dei�provvedimenti,�di�estremi�ignoti,� con�i�quali�le�Amministrazioni�intimate�hanno�disposto,�ciascuna�per�quanto�di�propria� competenza:�a)�la�suddivisione�delle�classi�della�scuola�primaria�del�Circolo�Didattico�di� Borgo�S.�L.�tra�due�plessi�scolastici�e�con�i�quali�viene�stabilito�che�le�classi�3.,�4.�e�5.�ven- gono�ubicate�nel�plesso�scolastico�di�via�(...)�mentre�le�1.�e�2.�nel�plesso�di�via�(...)�;�b)la� modifica�del�modello�organizzativo�e�didattico�del�Circolo�Didattico�di�Borgo�S.�L.�prevista per�l'a.s.�2004/2005�senza�la�preventiva�modifica�del�Progetto�Educativo�e�del�POF;�nonche� di�ogni�altro�atto�connesso,�presupposto�e/o�consequenziale;� Visti�gli�atti�e�i�documenti�depositati�con�il�ricorso;� Vista�la�domanda�di�sospensione�della�esecuzione�del�provvedimento�impugnato,�pre- sentata�in�via�incidentale�dal�ricorrente;� Visto�l'atto�di�costituzione�in�giudizio�di:� Comune�di�Borgo�S.�L.;�Direzione�Didattica�di�Borgo�S.�L.�^Ministero�dell'�Istruzione� Universita��e�Ricerca� Udito�il�relatore�Cons.�Giacinta�Del�Guzzo�e�uditi,�altres|�,�per�le�parti�gli�avv.ti�P.Rizzo� per�A.Pettini�e�M.V.Lumetti�(Avv.�Stato);� Vista�la�documentazione�depositata�dall'Amministrazione�il�9�novembre�2004;� Considerata�la�natura�organizzativa�dei�provvedimenti�impugnati;� Considerato,�altres|�,�che�per�molti�dei�ricorrenti�il�ricorso�non�appare�provvisto�di� fumus�boni�iuris�sotto�il�profilo�della�tempestivita��;� Considerato�pertanto�che,�in�relazione�agli�elementi�di�causa,�non�sussistono�i�presup- posti�per�l'accoglimento�della�domanda�incidentale�in�esame,�ai�sensi�dell'art.�21,�della�legge� 6�dicembre�1971�n.�1034,�come�modificato�dall'art.�3�della�legge�205/2000�coordinato�con� l'art.�1�della�legge�stessa;� P.�Q.�M.�respinge�la�suindicata�domanda�incidentale�di�sospensione. La�presente�ordinanza�sara��eseguita�dalla�Amministrazione�ed�e��depositata�presso�la Segreteria�della�1.�Sezione�che�provvedera��a�darne�comunicazione�alle�parti.� Firenze,�10�novembre�2004�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il sindacato giurisdizionale e la discrezionalita. dell'amministrazione in tema di sanzioni disciplinari (Tribunale�Amministrativo�Regionale�della�Toscana,�ordinanza�9�novembre�2004�n.�1142)� SOMMARIO:�1.�^L'inizio�del�procedimento�disciplinare�e�la�decorrenza�dei�ter- mini�istruttori�2.�^Il�buon�andamento�e�la�tutela�dell'ordinamento�interno� della�Polizia�di�Stato�3.�^L'ampia�discrezionalita'�dell'amministrazione�e� l'insindacabilita�delgiudice�amministrativo.� 1.�^L'iniziodelprocedimentodisciplinareeladecorrenzadeiterminiistruttori� Il�contenzioso�trae�origine�dall'impugnazione�del�provvedimento�di�irro- gazione�della�sanzione�disciplinare�della�sospensione�dal�servizio�per�sei�mesi nei�confronti�di�un�agente�di�polizia.� L'art.�19�del�d.P.R.�25�ottobre�1981�n.�737�(Sanzionidisciplinariper�ilper- sonale�dell'Amministrazione�di�pubblica�sicurezza�e�regolamentazione�dei�rela- tivi�procedimenti)�prevede�che�l'autorita�competente,�ove�ritenga�che�l'infra- zione�comporti�l'irrogazione�della�sospensione�dal�servizio,�disponga�che� venga�svolta�inchiesta�disciplinare.� Ne�affida�lo�svolgimento�ad�un�funzionario�istruttore�che�appartiene�a� servizio�diverso�da�quello�dell'inquisito,�e�che�rivesta�qualifica�dirigenziale�o� direttiva�superiore�a�quella�dell'incolpato.� L'art.�19�prevede�che�l'�inchiesta�dev'essere�conclusa�entro�il�termine�di� quarantacinque�giorni,�prorogabile�una�sola�volta�di�quindici�giorni�a�richie- sta�motivata�dell'istruttore�.� L'ordinanza�cautelare�chiarisce�che�il�termine�di�45�giorni�non�decorre dal�giorno�in�cui�il�Questore�ha�disposto�lo�svolgimento�dell'inchiesta,�bens|� dal�momento�in�cui�viene�portato�a�conoscenza�del�trasgressore�il�compi- mento�di�una�qualsiasi�delle�attivita�procedimentali�previste�dall'art.�19.� La�pronuncia�e�conforme�all'orientamento�dominante�in�giurisprudenza.� In�particolare�C.d.S.�sez.�IV,�30�aprile�1999,�n.�762�sancisce:��Per�quanto� attiene�lo�speciale�procedimento�nei�confronti�del�personale�dell'Amministra- zione�di�pubblica�sicurezza,�e�stato�ritenuto,�ai�sensi�e�per�gli�effetti�di�cui�agli� artt.�9�comma�4�e�19�del�d.P.R.�n.�737�del�1981,�che�la�procedura�debba�con- siderarsi�iniziata�nel�momento�in�cui�viene�portato�a�conoscenza�del�trasgres- sore�il�compimento�di�una�qualsiasi�delle�attivita�procedimentali�previste�dal� citato�art.�19,�e�non�necessariamente,�solo�con�la�contestazione�degli�addebiti� prevista�dal�comma�4�.� Ed�ancora:��Ai�sensi�e�per�gli�effetti�di�cui�agli�art.�9�comma�4�e�19,� d.P.R.�25�ottobre�1981�n.�737�il�procedimento�disciplinare�deve�considerarsi iniziato�con�la�notifica�della�contestazione�degli�addebiti,�che�serve�a�definire� preventivamente�l'illecito�riferito�all'inquisito�ed�a�permettere�il�contradditto- rio�procedimentale��(C.d.S.�Sez.�V,�26�luglio�1999,�n.�888).� Nel�caso�in�esame,�la�notifica�della�contestazione�degli�addebiti�e�del- l'8�marzo�2004:�e�da�tale�data�che�decorre�il�termine�dei�45�giorni.� Tenuto�conto�che�l'inchiesta�si�e�conclusa�il�15�aprile�2004�e�la�relazione� istruttoria�conclusiva�e�stata�depositata�e�protocollata�il�16�aprile�2004� risulta�evidente�come�il�termine�del�45�giorni�sia�stato�osservato.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� L'amministrazione�ha,�dunque,�correttamente�svolto�l'istruttoria�anche� dal�punto�di�vista�formale.� Il�ricorrente�eccepiva,�altres|�,�la�mancata�osservanza�del�termine�di� 10�giorni�previsto�per�la�convocazione�del�consiglio�di�disciplina�dalla�rice- zione�del�carteggio,�di�cui�all'art.�20�d.P.R.� La�giurisprudenza,�tuttavia,�e�univoca�nel�considerare�tale�termine�di� natura�ordinatoria,�in�quanto�riferito�ad�adempimento�interno�dell'ufficio,� nell'ambito�del�procedimento�disciplinare�(T.A.R.�Lombardia,�Milano,�sez.� I,�2�settembre�1998,�n.�2062,�in�Trib. Amm.�Reg.,�1998,�I,�3996).� Ne�consegue�che,�anche�a�volere�accogliere�la�censura�del�ricorrente,�la� natura�ordinatoria�del�termine�non�inficierebbe�in�alcun�modo�la�validita�del- l'iter istruttorio�espletato.� 2. ^Il buon andamento e la tutela dell'ordinamento interno della Polizia diStato L'agente�di�polizia�deve�tenere�un�comportamento,�anche�al�di�fuori�del� servizio,�conforme�al�decoro�delle�funzioni�degli�appartenenti�al�ruolo�del- l'amministrazione�della�pubblica�sicurezza,�e�deve�osservare�le�norme�di�con- tegno�e�di�disciplina�(cfr. sul�punto�Cons.�Stato,�Sez.�IV,�21�novembre�2001,� n.�5895,�in�Foro Amm.,�2001,�2761).� Il�provvedimento�risulta�congruamente�ed�ampiamente�motivato,�con� riferimento�agli�esiti�dell'inchiesta�formale�(presupposto�di�fatto)�e�alle�norme� che�si�assumono�violate�(presupposto�di�diritto).� Infatti,�dalla�semplice�lettura�dell'atto�stesso�si�evince�in�modo�chiaro�ed� esaustivo�quali�sono�state�le�ragioni�che�hanno�portato�l'amministrazionead� adottare�la�misura�espulsiva.� Il�provvedimento�impugnato�contiene�una�sufficiente�indicazione�delle� norme�applicate,�oltre�che�dei�motivi�che�hanno�indotto�l'amministrazione ad�applicarle,�nonche�del�carattere�pregiudizievole�per�gli�interessi�dell'ammi- nistrazione�stessa,�derivante�dal�comportamento�tenuto�dall'agente� (cfr. Cons.�Stato,�Sez.�IV,�15�novembre�1991,�n.�919).� L'interesse�primario�da�perseguire�e�il�buon�andamento�della�pubblica� amministrazione�nonche�la�tutela�dell'ordinamento�interno�della�Polizia�di� Stato.� La�sanzione�della�sospensione�dal�servizio�e�disciplinata�dall'art.�6�del� d.P.R.�n�737/1981.� La�formulazione�di�tale�disposto�normativo�sottolinea�ancora�di�piu�,se� mai�fosse�necessario,�la�discrezionalita�del�potere�dell'organo�che�irroga�la� sanzione.� Non�vi�e�dubbio�che�in�seguito�al�comportamento�del�ricorrente�si�sia� verificata�una�caduta�di�immagine�e�di�considerazione�della�Polizia�di�Stato.� E�innegabile,�infatti,�che�il�comune�cittadino�finisca�col�personificare� l'Amministrazione�identificando�in�essa�ciascun�appartenete�alla�Polizia�di� Stato.� Alla�luce�di�quanto�detto,�la�sanzione�della�sospensione�non�puo�certo� considerarsi�illegittima�e�sproporzionata.� Va�ribadito�che,�nel�caso�della�adozione�di�un�provvedimento�discipli- nare,�non�solo�la�valutazione�dei�fatti�e�delle�prove,�ma�anche�la�misura�della� sanzione�da�comminare,�rientrano�nella�ampia�discrezionalita�che�la�legge� accorda�all'amministrazione,�salvo�il�limite�del�travisamento�dei�fatti�o�della� manifesta�irragionevolezza.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Nel�caso�di�specie�la�sanzione�irrogata�al�ricorrente�fa�riferimento�alla� violazione�di�taluni�articoli�del�d.P.R.�citato:�l'art.�4�n.�18,�il�quale�punisce� qualsiasi�altro�comportamento,�anche�fuori�dal�servizio,�non�espressamente� preveduto�nelle�precedenti�ipotesi,�comunque�non�conforme�al�decoro�delle� funzioni�degli�appartenenti�ai�ruoli�dell'Amministrazione�della�pubblica�sicu- rezza;� l'art.�6,�n.�1:�che�punisce�le�mancanze�previste�dal�precedente�art.�4,�qua- lora�rivestano�carattere�di�particolare�gravita�ovvero�siano�reiterate�o�abi- tuali;� l'art.�6,�n.�7:�che�punisce�l'assidua�frequenza,�senza�necessita�di�servizio� ed�in�maniera�da�suscitare�pubblico�scandalo,�di�persone�dedite�ad�attivita� immorale�o�contro�il�buon�costume�ovvero�di�pregiudicati.� E�appena�il�caso�di�ricordare�che�l'art.�4�n.�18�d.P.R.�25�ottobre�1981� n.�737,�prevede�la�sanzione�disciplinare�per�ogni�comportamento,�anche�fuori� dal�servizio,�che�sia�comunque�non�conforme�al�decoro�delle�funzioni�rico- perte�dal�personale�di�pubblica�sicurezza�(Cons.�Stato,�sez.�IV,�9�ottobre� 2002,�n.�5350,�in�Foro�Amm.�CDS,�2002,�f.�10).� Perche�l'amministrazione�di�pubblica�sicurezza�possa�legittimamente� adottare�provvedimenti�sanzionatori�ai�sensi�degli�art.�4�n.�18�d.P.R.�25�otto- bre�1981�n.�737,�nei�confronti�di�un�soggetto�appartenente�alla�polizia�di� Stato,�e�sufficiente�che�questi�abbia�un�comportamento,�anche�al�di�fuori�del� servizio,�non�conforme�al�decoro�delle�funzioni�degli�appartenenti�al�ruolo� dell'amministrazione�della�pubblica�sicurezza,�ovvero�compia��gravi�man- canze�attinenti�alla�disciplina�ed�alle�norme�di�contegno��(cfr.�Cons.�Stato,� sez.�IV,�21�novembre�2001,�n.�5895,�in�Foro�Amm.,�2001,�2761).� Va�da�se�che,�vista�l'appartenenza�del�ricorrente�alle�forze�di�polizia,�puo� ragionevolmente�affermarsi�che�la�sanzione�comminata�appare�coerente�ed� in�linea�con�le�finalita�perseguite�dall'amministrazione�procedente,�e�che�la� condotta�del�ricorrente�non�risulti�consona�all'appartenenza�al�Corpo�e�al� ruolo�di�tutore�della�legge.� 3.�^L'ampia�discrezionalita'�dell'amministrazione�e�l'insindacabilita�del�giudice� amministrativo.� La�sanzione�viene�comminata�in�seguito�ad�un�iter�procedimentale�posto� in�essere�dall'Amministrazione�e�caratterizzato�da�un�forte�profilo�di�discre- zionalita�.� Quello�discrezionale�costituisce�uno�dei�momenti�piu�delicati�dell'eserci- zio�della�cosa�pubblica�in�quanto,�non�potendo�la�legge�rigidamente�vinco- lare�e�predeterminare�l'attivita�della�P.A.�entro�schematismi�e�regole�inflessi- bili,�con�evidente�pregiudizio�dell'efficacia�del�suo�operare,�e�attribuito�a�que- sta�un�margine�di�apprezzamento�piu�o�meno�ampio,�a�seconda�delle� circostanze�e�dell'interesse�pubblico�concreto.� L'uso�dellapotesta�discrezionale,�dunque,�permette�alla�P.A.�di�decidere�al� meglio�in�merito�all'opportunita�di�agire�e�al�contenuto�dell'attivita�pubblica.� La�valutazione�dei�fatti�e�delle�prove�nell'ambito�del�procedimento�disci- plinare�rientrano�nella�ampia�discrezionalita�accordata�dalla�legge�all'ammi- nistrazione,�il�cui�giudizio�non�puo�essere�sindacato�in�sede�di�legittimita�,� salve�le�ipotesi�di�travisamento�dei�fatti�o�di�manifesta�irragionevolezza(cfr.,� ex�multis,�Cons.�Stato,�Sez.�VI,�11�novembre�1998,�n.�1546;�T.A.R.�Abruzzo,� Sez.�di�Pescara,�2�marzo�1999,�n.�281).� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Pertanto,�fermo�restando�che�non�risulta�consentito�al�giudice�ammini- strativo�entrare�nel�merito�di�valutazioni�discrezionali�dell'amministrazione� intimata,�il�T.A.R.�Toscana�ritiene�che�il�giudizio�dell'amministrazione�risulti� scevro�dei�vizi�di�cui�sopra.� Gli�artt.�4�e�6�del�d.P.R.�n.�737/1981�elencano�una�serie�di�fattispecie�la� cui�valutazione�deve�essere�eseguita�solo�dall'Amministrazione�di�apparte- nenza,�non�potendo�in�alcun�modo�l'autorita�giudiziaria�sostituirsi�in�tale� attivita�.� Si�evidenziano,�ancora,�a�tal�proposito,�la�delicatezza�della�funzione� espletata�dalla�polizia,�deputata�a�garantire�l'ordine�pubblico,�e�il�particolare� rigore�che�ad�essa�deve�attribuirsi�piu�che�in�altre�amministrazioni,�proprio� in�virtu�dei�compiti�svolti.� Una�pronuncia,�quella�del�T.A.R.�Toscana,�che�conferma�i�precedenti� orientamenti�giurisprudenziali�(ord.�n.�367/2004�e�n.�1242/2004),�nonche�la� linea�di�pensiero�dominante�del�Consiglio�di�Stato.� Avv.�Maria�Vittoria�Lumetti� Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, Firenze, sezione prima, ordinanza 9 novembre 2004, n. 1142 ^Pres.�G.�Vacirca�^Est.�B.�Massari�^P.�C.�(Avv.ti�E.�Brocchi,� C.�Buricchi)�c/�Ministero�dell'Interno�(Avv.�dello�Stato�M.�V.Lumetti).� In�caso�di�impugnazione�della�sanzione�disciplinare�della�sospensione�dal�servizio�per�sei� mesi�di�un�agente�di�polizia�il�procedimento�decorre�dal�momento�in�cui�viene�portato�a�cono- scenzadeltrasgressoreilcompimento�diunaqualsiasidelleattivita�procedimentaliprevistedal- l'art.�19�d.P.R.�25�ottobre�1981,�n.�737,�non�rilevando,�alfine�del�computo�del�termine�di�45 giorniper�la�conclusione�dell'istruttoria,�la�sola�individuazione�delfunzionario�istruttore.�Non� e�sindacabile�l'ampia�discrezionalita�di�cui�e�titolare�l'amministrazione�in�sede�di�irrogazione�di� sanzioni�disciplinari,�se�non�in�presenza�di�manifesta�irragionevolezza).� �(omissis)�Considerato�che,�ad�un�primo�sommario�vaglio,�il�ricorso�non�appare�sorretto�da� fumus�boni�iuris,�atteso�che,�ai�sensi�e�per�gli�effetti�di�cui�agli�art.�9�comma�4�e�19,�d.P.R.� 25�ottobre�1981�n.�737�il�procedimento�disciplinare�deve�considerarsi�iniziato�nel�momento� in�cui�viene�portato�a�conoscenza�del�trasgressore�il�compimento�di�una�qualsiasi�delle�atti- vita�procedimentali�previste�dall'art.�19,�cit.,�non�rilevando,�al�fine�del�computo�del�termine� di�45�giorni�per�la�conclusione�dell'istruttoria,�la�sola�individuazione�del�funzionario�istrut- tore;� che�quanto�agli�altri�motivi�non�puo�in�linea�di�principio�essere�sindacata�in�sede�giuri- sdizionale�l'ampia�discrezionalita�di�cui�l'Amministrazione�intimata�e�titolare�in�tema�di�irro- gazione�di�sanzioni�disciplinari,�se�non�in�presenza�di�manifesta�irragionevolezza,�irraziona- lita�o�contraddittorieta�;� ritenuto�quindi�che,�in�relazione�agli�elementi�di�causa,�non�sussistono�i�presupposti�per� l'accoglimento�della�domanda�incidentale�in�esame,�ai�sensi�dell'art.�21,�della�legge�6�dicem- bre�1971,�n.�1034,�come�modificato�dall'art.�3�della�legge�205/2000�coordinato�con�l'art.�1� della�legge�stessa;� P.�Q.M.�respinge�la�suindicata�domanda�incidentale�di�sospensione. La�presente�ordinanza�sara�eseguita�dalla�Amministrazione�ed�e�depositata�presso�la Segreteria�della�I�Sezione�che�provvedera�a�darne�comunicazione�alle�parti.� Firenze,�9�novembre�2004�.� Ipareri delcomitato consultivo Ipareri delcomitato consultivo A.G.S. ^Parere del 25 ottobre 2004, n. 139502. Definizionecontroversietributarieexart. 161legge27dicembre2002n. 289 e succ. mod. �Spese giudiziali (consultivon.�41298/04,avvocatoA.�Linguiti).� �Alcune�Avvocature�Distrettuali�hanno�posto�il�quesito�relativo�alla�appli- cabilita��o�meno�dell'art.�21/3�R.D.�1611/1933�alle�vertenze�tributarie�definite� in�grado�d'appello�in�base�al�condono�di�cui�all'art.�16�legge�289/2002�dopo� una�sentenza�di�primo�grado�favorevole�all'amministrazione�portante�o�liquida- zione�di�spese�a�carico�di�controparte�o�compensazione�di�spese.� Nel�silenzio�della�legge�la�Scriventenon�ritiene�di�scostarsi�dallainterpreta- zione�al�riguardo�formatasi�in�occasione�delle�precedenti�leggi�di�condonoe� chee��nelsensodellaapplicabilita��dell'art.�21/3R.D.�1611/1933,attesalaassimi- labilita��delle�definizioni�per�condono�alle�ipotesi�di�definizione�per�transazione.� Non�appaiono�ragioni�sufficienti�a�diversamente�concludere�ne�il�fatto� che�nella�legge�289/2002�non�venga�ripetuta�l'espressione��compensazione� delle�spese��per�disciplinare�la�definizione�per�condono�con�riguardo�alle� spese�legali,�dal�momento�che�tale�espressione�non�potrebbe�comunque� riguardare�il�rapporto�Amministrazione��Avvocatura�dello�Stato�ma�pur� sempre�il�solo�rapporto�Amministrazione��contribuente�(che�si�vuole� estinto�a�seguito�del�condono�sotto�ogni�profilo),�ne�il�fatto�che�nella�legge� 289/2002�si�usi�l'espressione��estinzione�del�giudizio��in�luogo�della�espres- sione��estinzione�della�controversia��usata�nelle�precedenti�leggi�di�condono,� attesa�la�sostanziale�equivalenza�delle�due�espressioni.� Peraltro�la�circostanza�che�l'applicazione�dell'art.�21�R.D.�1611/1933� rimanga�invocabile�solo�per�le�residue�vertenze�tributarie�ancora�pendenti� avanti�l'A.G.O.,�nelle�quali�il�patrocinio�e��svolto�dalla�Avvocatura�dello�Stato� e�non�in�tutte�le�altre�vertenze�tributarie�attribuite�ormai�alla�cognizione�delle� Commissioni�tributarie�avanti�le�quali�di�norma�l'Avvocatura�dello�Stato� non�svolge�alcuna�attivita�,�avvalora�la�conclusione�sopra�indicata�.� A.G.S. ^Parere del 9 novembre 2004, n. 146082. Legittimazione passiva nei processi di opposizione ad accertamento di vio- lazioni al codice della strada nelle ipotesi di opposizione a verbale di contesta- zione elevato da organi appartenenti ad amministrazioni diverse dal Ministero RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� dell'Interno^Soggettilegittimatiastar ingiudizioperilMinistero dell'Interno in particolare con riguardo alla Regione Valle d'Aosta (consultivo�n.�40529/� 2004,�avvocato�L.�D'Ascia).� �1.�^Con�la�nota�sopra�indicata,�l'Avvocatura�Distrettuale�dello�Stato�di� Torino�sottoponeva�a�questo�Generale�Ufficio�una�questione�di�portata�gene- rale,�sorta�in�un�giudizio�di�opposizione�a�verbale�di�accertamento�redatto� dalla�Polizia�Stradale�di�Aosta.� Il�problema�sollevato�attiene�alla�legittimazione�passiva�nei�giudizi�di� opposizione�a�verbali�di�accertamento�per�violazioni�del�codice�della�strada� (e�in�particolare�alle�ipotesi�in�cui�legittimato�passivo�sia�il�Ministero�dell'In- terno�e�non�il�Prefetto),�e�investe�altres|�la�possibilita�per�funzionari�della� Prefettura�di�rappresentare�in�giudizio�l'Amministrazione�convenuta.� Nel�caso�di�specie,�i�funzionari�delegati�dal�Presidente�della�Regione� Valle�d'Aosta,�titolare�delle�funzioni�prefettizie,�costituitisi�in�un�giudizio� avverso�un�verbale�di�accertamento,�si�sono�visti�eccepire�un�difetto�di�legitti- mazione�passiva�della�Regione�Valle�d'Aosta,�e�conseguentemente�la�man- canza�di�potere�di�rappresentanza�in�giudizio�dell'Amministrazione.� Su�questo�tema,�questo�Generale�Ufficio�aveva�gia�avuto�modo�di�pro- nunciarsi,�con�nota�prot.�27775�dell'11�marzo�2000�approvata�dal�Comitato� Consultivo,�nella�quale�pero�si�prendeva�atto�di�un�orientamento�della�Cassa- zione�ancora�oscillante�e�incerto,�dovendosi�andare�a�colmare�un�vuoto�nor- mativo�determinato�dalle�sentenze�nn.�255�e�311�del�1994�della�Corte�Costitu- zionale,�che�avevano�aperto�la�strada�alla�impugnazione�diretta�dei�verbali� di�accertamento,�impugnazione�non�regolata�pero�dal�codice�della�strada�ne� dalla�legge�689/1981.� Con�la�sentenza�15�gennaio�1999�n.�387,�la�Suprema�Corte�aveva�affer- mato�il�principio�secondo�cui,�nei�giudizi�di�opposizione�avverso�verbali�di� accertamento,�vi�sarebbe�una�legittimazione�alternativa�del�Ministero�dell'In- terno�(quale�organo�preposto�al�coordinamento�dei�servizi�di�Polizia�Stradale� ex art.�11,�codice�della�strada),�e�delle�Amministrazioni�Centrali�cui�appar- tiene�il�corpo�che�nel�caso�specifico�ha�redatto�il�verbale�di�contestazione.� La�legittimazione�passiva�del�Prefetto�dunque�sussisterebbe�solo�nelle� ipotesi�di�opposizione�avverso�l'ordinanza�ingiunzione�da�lui�emessa.� Con�altra�sentenza�pronunciata�pochi�mesi�dopo�(Cass.,�sez.�I,�12�mag- gio�1999,�n.�4711),�la�Cassazione�abbracciava�una�tesi�differente,�sostenendo� la�legittimazione�passiva�del�solo�Prefetto�nelle�opposizioni�a�verbali�di�accer- tamento,�ed�escludendo�che�potesse�configurarsi�una�legittimazione�concor- rente�dell'Amministrazione�di�appartenenza�dell'organo�verbalizzante.� Tale�ultima�interpretazione�appariva�piu�coerente�con�l'art.�203,�codice� della�strada,�che�assegna�al�Prefetto�la�cognizione�dei�ricorsi�amministrativi� avverso�i�verbali�di�accertamento�(da�qualunque�autorita�provengano),� cognizione�che�dunque�doveva�ragionevolmente�riaffermarsi�nei�ricorsi� giurisdizionali.� Tuttavia,�in�attesa�di�un�consolidamento�della�giurisprudenza,�questa� Avvocatura�suggeriva�di�eccepire�in�ogni�caso�il�difetto�di�legittimazione�pas- siva�del�Prefetto,�ogni�qual�volta�fosse�impugnato�un�verbale�di�accertamento� proveniente�da�ente�non�statale.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� Negli�anni�a�seguire,�la�Suprema�Corte�ha�avuto�modo�di�superare�le� incertezze�sopra�evidenziate,�consolidando�un�orientamento�preciso,�ossia� quello�della�legittimazione�passiva�alternativa�del�Ministero�dell'Interno�e� delle�Amministrazioni�Centrali�di�appartenenza�dell'organo�verbalizzatore.� In�tal�senso,�si�vedano�Cass.,�sez.�I,�1.�settembre�2004,�n.�17525;�Cass.,� sez.�I,�1.�aprile�2004,�n.�6364;�Cass.,�sez.�I,�7�maggio�2003,�n.�6934;�Cass.,� sez.�I,�3�dicembre�2001,�n.�15245.� Dall'altro�lato,�per�le�opposizioni�a�ordinanza�ingiunzione,�si�e�confer- mata�la�tesi�della�legittimazione�passiva�del�solo�Prefetto,�disgiunto�dal�Mini- stero�dell'Interno�in�quanto�titolare�di�un�potere�sanzionatorio�esercitato�nel- l'ambito�di�una�sua�specifica�autonomia�funzionale�(Cass.,�sez.�I,�11�giugno� 1998,�n.�5827).� Tale�orientamento,�che�traeva�spunto�dalla�regola�generale�dell'art.�23,� legge�689/1981,�e�stato�peraltro�ribadito�nello�specifico�dalla�recente�modi- fica�normativa�dell'art.�205,�codice�della�strada,�il�cui�3.�comma�(novellato� dall'art.�4,�comma�1-octies,�decreto�legge�27�giugno�2003,�n.�151,�convertito� con�modificazioni�dalla�legge�1.�agosto�2003,�n.�214)�espressamente�stabilisce� che�il�Prefetto�e�legittimato�passivo�nel�giudizio�di�opposizione.� Nell'ambito�delle�opposizioni�a�verbali�di�accertamento,�invece,�la�Cas- sazione�esclude�la�legittimazione�passiva�del�Prefetto,�la�cui�speciale�compe- tenza�funzionale�(derogatoria�dell'art.�11,�1.�comma,�R.D.�1611/1933�secondo� cui�la�rappresentanza�dello�Stato�spetta�unicamente�ai�Ministri)�e�limitata� alle�sole�opposizioni�ad�ordinanza�ingiunzione.� L'eccezione�di�difetto�di�legittimazione�passiva�del�Presidente�della� Regione�Valle�d'Aosta,�sollevata�nel�giudizio�pendente�dinanzi�al�Giudicedi� pace�di�Aosta,�deve�dunque�ritenersi�fondata.� 2.�^Una�volta�chiarito�che�nei�giudizi�in�questione�la�legittimazione�pas- siva�spetta�(oltre�che�alle�Amministrazioni�Centrali�di�appartenenza�dell'or- gano�verbalizzante)�al�Ministero�dell'Interno�e�non�al�Prefetto,�si�pone�ilpro- blema�dell'individuazione�dei�soggetti�che�possono�stare�in�giudizio�in�rap- presentanza�del�Ministero.� Sul�punto,�va�registrata�una�recente�decisione�della�Suprema�Corte� (Cass.,�sez.�I,�24�agosto�2004,�n.�16726),�che�ha�stabilito�che�nei�giudizi� avverso�il�verbale�di�contestazione�deve��negarsi�che�la�Prefettura,�oggi�Uffi- cio�TerritorialedelGoverno,possa[...]stareingiudizioperresistereall'opposi- zione�in�luogo�del�Ministero�dell'Interno�[...];�l'inidoneita�della�Prefettura�a� stare�in�giudizio�per�il�Ministero�dell'Interno�e�causa�di�nullita�di�tutti�gli�atti� processuali�illegittimamente�compiuti�in�sede�di�merito,�rilevabile�d'ufficio�in� sededilegittimita�,�amenochenonvisiagiudicatosulpuntoaseguitodiecce- zione�della�parte�interessata,�disattesa�dal�giudice�del�merito�e�non�riproposta� con�il�ricorso�per�cassazione�.� Una�siffatta�pronuncia�non�convince�del�tutto,�non�tenendo�conto�del� fatto�che�l'Amministrazione�e�convenuta�nel�giudizio�di�opposizione�al�ver- bale�di�accertamento,�e�che�l'individuazione�del�convenuto�e�rimessa�alla� Cancelleria�del�Giudice�investito�dell'opposizione,�che�notifica�il�ricorso�con� il�decreto�di�fissazione�dell'udienza�all'autorita�che�ha�emesso�il�provvedi- mento�(v.�art.�23,�2.�comma,�legge�689/1981)�e�che�diventa�parte�resistente� nel�giudizio.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Pertanto,�se�la�Cancelleria�del�Giudice�identifica�erroneamente�nella� Prefettura�(e�non�nel�Ministero�dell'Interno),�l'autorita�che�ha�emesso�il�prov- vedimento�impugnato,�si�verifica�quella�situazione�di�inesatta�identificazione� dell'organo�abilitato�a�rappresentare�lo�Stato,�che�se�non�eccepita�nella�prima� udienza,�dovrebbe�determinare�il�consolidarsi�in�capo�a�essa�della�legittima- zione�passiva,�ai�sensi�dell'art.�4,�legge�260/1958�(cfr Cass.,�sez.�I,�19�novem- bre�2003,�n.�17456,�su�una�fattispecie�del�tutto�analoga�a�quella�decisa,�in�ter- mini�totalmente�opposti,�da�Cass.,�16726/2004;�Cass.,�sez.�I,�19�dicembre� 2001,�n.�16031),�e�conseguentemente�la�piena�validita�degli�atti�compiuti�dal- l'autorita�erroneamente�evocata�in�giudizio,�anche�quando�essa�sia�solo�un� organo�periferico�della�compagine�ministeriale.� Ovviamente,�diversa�e�l'ipotesi�in�cui�la�Cancelleria�del�Giudice�notifichi� il�ricorso�correttamente�al�Ministero�dell'Interno,�e�si�costituisca�pero�la�Pre- fettura:�in�tal�caso,�la�sanzione�della�nullita�degli�atti�compiuti�per�conto� della�Prefettura,�comminata�da�Cass.,�sez.�I,�16726/2004�cit.,�pare�corretta.� Ad�ogni�modo,�a�prescindere�dall'adesione�o�meno�di�questa�Avvocatura� alla�tesi�della�Suprema�Corte,�e�opportuno�adottare�alcune�cautele�in�sede� processuale,�onde�evitare�di�incorrere�nelle�nullita�sanzionate�dalla�Cassa- zione,�qualora�si�dovesse�consolidare�un�tale�orientamento.� In�particolare,�data�la�possibilita�per�il�Ministero�dell'Interno�di�difen- dersi�in�giudizio�tramite�propri�funzionari�delegati�(ai�sensi�dell'art.�23,� 4.�comma,�legge�689/1981),�dislocati�presso�gli�uffici�periferici�del�Ministero� (come�per�l'appunto�gli�Uffici�Territoriali�del�Governo),�nei�giudizi�di�opposi- zione�ai�verbali�di�contestazione�e�sempre�la�Prefettura�con�propri�funzionari� ad�assicurare�la�difesa�in�giudizio�degli�interessi�dello�Stato,�ma�e�necessario� che�si�costituisca�tramite�propri�funzionari��per�conto�e�nell'interesse�del� Ministero�dell'Interno�.� Per�quanto�concerne�la�Regione�Valle�d'Aosta,�dalla�quale�e�stato�solle- vato�il�problema,�le�considerazioni�appena�svolte�vanno�riferite�al�Presi- dente�della�Regione,�quale�titolare�delle�funzioni�prefettizie�(ai�sensi�del� decreto�luogotenenziale�7�settembre�1945,�n.�545�e�dello�Statuto�Speciale�di� Autonomia),�e�quindi,�con�riguardo�ad�esse,�organo�periferico�del�Ministero� dell'Interno�(cfr.�la�recente�sentenza�della�Corte�Costituzionale,�16�gennaio� 2003,�n.�38).� Il�Presidente�della�Regione�Valle�d'Aosta�puo�costituirsi�dunque�in�giudi- zio�nelle�opposizioni�ai�verbali�di�accertamento,�a�condizione�che�lo�faccia� come�organo�periferico�del�Ministero�dell'Interno�in�relazione�alle�funzioni� prefettizie,�e�comunque�per�conto�e�nell'interesse�del�Ministero�dell'Interno.� In�tal�senso�sembra�orientarsi�la�gia�citata�Cass.,�sez.�I,�16726/2004,� secondo�cui��solo se il Prefetto avesse agito e ricorso quale organo periferico delMinisterodell'Interno, questopotevasanarelacarenzadipoteredelPrefetto stesso che avevaposto inessere [...] attipersuo conto�.� 3.�^A�questo�punto�va�pero�affrontato�un�ultimo�problema,�legato�alla� delega�dei�funzionari�chiamati�a�rappresentare�in�giudizio�il�Ministero�del- l'Interno�nelle�opposizioni�ai�verbali�di�accertamento.� L'art.�23,�legge�689/1981�ammette�infatti�la�difesa�diretta�in�giudizio�del- l'Amministrazione�con�propri�funzionari,�a�condizione�pero�che�siano��appo- sitamente�delegati��dall'autorita�che�ha�emesso�l'ordinanza�ingiunzione.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� Nel�caso�di�specie,�non�vi�e�una�ordinanza�ingiunzione,�ma�un�verbale�di� accertamento,�che�oltretutto�potrebbe�essere�stato�redatto�da�un�organo�non� appartenente�al�Ministero�dell'Interno.� Si�pone�allora�il�problema�di�individuare�le�modalita�di�applicazione� della�norma�di�cui�all'art.�23,�cit.,�in�modo�che�di�fatto�sia�comunque�sempre� la�Prefettura�(o,�nella�Regione�Val�d'Aosta,�il�Presidente�della�Regione),ad� assicurare�in�maniera�unitaria�la�difesa�in�giudizio�dello�Stato�nelle�contro- versie�in�materia�di�violazioni�del�codice�della�strada.� Per�quanto�riguarda�la�Prefettura,�il�problema�puo�essere�superato�sia� attraverso�una�delega�firmata�dal�Prefetto,�nella�qualita�di�rappresentante� periferico�del�Ministro�dell'Interno,�sia�richiamando,�ad�ogni�buon�fine,� l'art.�3,�R.D.�1611/1933,�che�dinanzi�ai�giudici�di�pace�autorizza�le�Ammini- strazioni�a�stare�in�giudizio�rappresentate�da�propri�funzionari,�d'intesa�con� l'Avvocatura�dello�Stato.� Nel�caso�della�Regione�Valle�d'Aosta,�si�potra�ricorrere�solo�alla�delega�fir- mata�dal�Presidente�della�Regione,�quale�rappresentante�periferico�del�Mini- stero�dell'Interno�con�funzioni�prefettizie,�mentre�non�si�ritiene�che�possa�essere� evocatoanchel'art.�3,R.D.�1611/1933,vistocheifunzionaridellaRegioneValle� d'Aosta�non�sono�certo�funzionari�del�Ministero�dell'Interno.� 4.�^In�definitiva,�dunque,�le�memorie�difensive�dovranno�essere�redatte� con�la�seguente�epigrafe:��Per�il�Ministero�dell'Interno,�in�persona�del�Mini- stro�p.t.,�rappresentato�e�difeso�dal�funzionario�delegato�dal�Prefetto�quale organo�periferico�del�Ministero�dell'Interno�ai�sensi�dell'art.�23,�legge�689/� 1981,�e�dell'art.�3,�R.D.�1611/1933�.� Per�i�giudizi�relativi�alla�Regione�Valle�d'Aosta,�si�potra�ricorrere�alla� seguente�formula:��Per�il�Ministero�dell'Interno,�in�persona�del�Ministro� p.t.,�rappresentato�e�difeso�dal�funzionario�delegato�dal�Presidente�della� Regione�Valle�d'Aosta,�quale�titolare�delle�funzioni�prefettizie�ai�sensi�del- l'art.�4,�decreto�luogotenenziale�545/1945,�e�pertanto�organo�periferico�del� Ministero�dell'Interno�medesimo�.� Si�evidenzia�pero�che�la�materia�e�oggetto�di�continue�oscillazioni�(se� non�inversioni�di�rotta)�della�Cassazione,�e�che�quindi�non�puo�escludersi�la� necessita�,�in�futuro,�di�modificare�e��aggiornare��la�linea�processuale�sugge- rita�con�la�presente�nota�.� A.G.S. ^Parere del 10 novembre 2004, n. 146928. Collaudo Telcal (consultivo�n.�43637/04,�avvocato�V.�Nunziata).� �Con�la�nota�che�si�riscontra�codesta�Amministrazione�sottopone�a�que- sta�Avvocatura�talune�questioni�concernenti�il�Progetto�Telcal�^Piano�Tele- matico�Calabria�^affidato�all'omonimo�Consorzio�con�convenzione�del� 7�marzo�1990.� Tale�Consorzio,�costituito�dalla�Regione�Calabria�e�da�societa�del� gruppo�IRI�^SIP,�e�articolato�in�dodici�progetti�(Giustizia,�Regione,�Centro� Consortile,�Formazione�Diffusa,�Sanita�,�Teledidattica,�Agricoltura,�Turismo,� Ricerca,�Comuni,�Rete�e�CED�Sviluppo).� In�relazione�ad�un�contenzioso�Agenzia/Telcal�sulle�modalita�operative� di�affidamento,�la�questione�venne�sottoposta�al�parere�del�Consiglio�di� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Stato;�quindi,�previa�risoluzione�amministrativa�in�danno�del�Consorzio,i� lavori�furono�sospesi�nel�1996�e�ripresi�nel�1998,�a�seguito�di�atto�aggiuntivo� del�17�dicembre�1997.� Codesta�Amministrazione�riferisce�che,�alla�data�del�31�dicembre�2001,� i�lavori�del�Piano�si�sono�conclusi�e�che�ne�e�stata�oramai�effettuata�la�conse- gna�sia�al�Ministero�della�Giustizia�che�alla�Regione�Calabria.� In�data�16�settembre�2003,�la�Commissione�di�collaudo�del�Piano�ha�tra- smesso�all'Amministrazione,�con�riferimento�all'art.�20�della�Convenzione� citata�(come�modificato�ed�integrato�dall'art.�6�del�successivo�II�atto�aggiun- tivo�del�17�dicembre�1997),�il�certificato�di�collaudo,�afferente�la�parte�ammi- nistrativa,�non�effettuato�contestualmente�al�collaudo�tecnico�al�fine�di�non� ritardare,�per�la�complessita�delle�verifiche�occorrenti,�la�consegna�dei�beni� alle�Amministrazioni�competenti.� Tale�certificato�conclude�per�la�liquidabilita�al�Consorzio�Telcal�di� Lit.�405.885.549.860�(pari�a�E.�209.622.392,47)�fatte�salve�le�anticipazioni� corrisposte.� Tale�importo�tiene�conto�di�alcune�deduzioni�che�la�Commissione�ha� ritenuto�di�effettuare�per�la�voce�di�spesa��Management�.� A�seguito�dell'esame�di�detto�certificato,�codesta�Direzione,�in�conside- razione�delle�osservazioni�avanzate�dalla�Commissione�di�collaudo�in�merito� al�mancato�adempimento�da�parte�del�Consorzio�Telcal�a�taluni�obblighi� contrattuali,�non�ha�ancora�dato�corso�alla�predisposizione�del�decreto�di� chiusura�dell'intervento.� Anzi,�codesta�Amministrazione�ha�restituito�alla�Commissione�di�Col- laudo�il�certificato�di�verifica�amministrativa�ai�fini�del�suo�adeguamento� finale�in�relazione�alle�riferite�osservazioni.� Con�nota�del�25�novembre�2003,�la�Commissione�rimetteva�al�MIUR�gli� approfondimenti�effettuati,�con�le�controdeduzioni�del�Consorzio�Telcal.� In�particolare,�a�seguito�degli�approfondimenti�su�tali�controdeduzioni� di�Telcal,�la�Commissione�ha�cos|�concluso:��Ci�si�rimette,�peraltro,�alla�valu- tazione�di�codesto�Ministero,�cui�compete,�in�definitiva,�la�competenza�ad� assumere�determinazioni�conclusive�riguardo�a�tutte�le�questioni�che�questa� Commissione�ha�sottoposto�alla�propria�verifica�.� La�Commissione,�in�definitiva,�ha�rimesso�a�codesto�Ministero�il�certifi- cato�di�verifica�amministrativa,�unitamente�al�certificato�di�collaudo�finale,� senza�apportare�o�proporre�alcuna�detrazione�del�corrispettivo�rispetto�a� quanto�a�suo�tempo�trasmesso.� Codesta�Amministrazione�sottopone�ora�le�proprie�perplessita�sulle�solu- zioni�da�adottare�su�talune�questioni,�che�paiono�non�sufficientemente�definite.� Osserva�al�riguardo�questa�Avvocatura�che�la�specifica�situazione�procedi- mentale�impone�all'Amministrazione�di�avere�innanzitutto�riguardo,�sia�pure� eventualmente�per�dissentirne�motivatamente,�alle�conclusioni�dei�vari�organi� tecnici�che�si�sono�pronunziati�nelle�fasi�di�affidamento,�in�corso�d'opera�e�finale.� In�particolare,�risultano�essersi�espressi�una�Commissione�di�Esperti,�al� fine�di�approvare�e�verificare�le�progettazioni�esecutive�degli�interventi�e�la� congruita�dei�costi�in�termini�di�obiettivi�e�risultati,�la�citata�Commissione� di�collaudo�e�la�Commissione�di�monitoraggio.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� Quest'ultima,�tra�l'altro,�in�data�29�dicembre�2003,�a�completamento� degli�adempimenti�contrattuali,�trasmetteva�anche�la�relazione�finale�dipro- pria�competenza,�riconoscendo�il�conseguimento�degli�obiettivi�progettuali.� Tali�conclusioni�rappresentano�un�ulteriore�punto�fermo�della�proce- dura,�sul�quale�anche�codesta�Amministrazione�sembra�convenire,�in�quanto� gli�obiettivi�progettuali�risulterebbero�conseguiti�ed�anzi�i�risultati�finali�sono� stati�da�tempo�consegnati�alle�Amministrazioni�(Ministero�della�Giustizia�e� Regione�Calabria)�destinatarie.� La�situazione�procedimentale�e�sostanzialmente�da�ricondurre�alla�fase� di�approvazione�del�collaudo.�Cio�impone�da�un�lato�di�considerare�che�dal� punto�di�vista�tecnico-esecutivo�i�lavori�risultano�positivamente�conclusi,� mentre�dal�punto�di�vista�contabile-amministrativo�l'Amministrazione�puo� dissentire�dalle�conclusioni�cui�sono�pervenuti�gli�appositi�organismi�previsti,� purche�adeguatamente�motivando�ed�utilizzando�gli�(eventuali�diversi)�ele- menti�istruttori�a�propria�disposizione.� Tanto�premesso�in�punto�di�diritto,�questa�Avvocatura�non�puo�che�for- nire�indicazioni�di�tipo�generale�in�merito�all'atteggiamento�da�tenere�nella� fase�di�approvazione,�che�muovono�dalla�primaria�necessita�di�evitare�situa- zioni�contenziose�che�possano�avere�esiti�prevedibilmente�sfavorevoli�per� l'Amministrazione.� Innanzitutto,�il�fatto�che�l'attivita�contrattuale�si�sia�positivamente�con- clusa�con�la�consegna�dei�lavori�(sembra)�senza�contestazioni�alle�Ammini- strazioni�fruitrici,�impone�la�tutela�dell'affidamento�e�buona�fede�del�con- traente,�al�quale�potranno�quindi�essere�mosse�contestazioni�soltanto�a�fronte� di�comportamenti�inadempienti,�rispetto�a�precise�disposizioni�contrattuali� o�prescrizioni�comunque�accettate,�che�siano�stati�contestati�in�sede�di�esecu- zione�(non�potendosi�trascurare�che�la�commissione�di�collaudo�ha�operato� anche�in�corso�d'opera).� Analogamente,�con�riguardo�ai�costi�sostenuti�dal�contraente�per�speci- fiche�attivita�o�adempimenti,�e�evidente�che�la�relativa�determinazione,�od� almeno�i�criteri�oggettivi�di�successivo�calcolo,�devono�(od�avrebbero�dovuto)� essere�definiti�in�sede�contrattuale,�anche�considerando�che�e�stato�chiesto�al� Consorzio�un�piano�dei�costi,�che�risulta�essere�stato�positivamente�esami- nato�dalla�apposita�Commissione.� Ove�questa�abbia�dato�prescrizioni�di�carattere�generale�(obbligo�di�eco- nomicita�e�similari),�la�verifica�del�rispetto�di�tali�indicazioni�non�potra�che� muovere�ancora�dalla�tutela�del�principio�dell'affidamento�e�dalle�risultanze� di�fatto�ed�istruttorie�agli�atti�dell'Amministrazione.� Venendo�alle�specifiche�questioni�poste,�che�vengono�esaminate�in�ter- mini�assolutamente�generali�in�quanto,�si�ripete,�questa�Avvocatura�non� dispone�di�elementi�conoscitivi�o�di�particolare�poteri�istruttori,�si�osserva� quanto�segue.� Una�prima�questione�e�relativa�al�fatto�che�le�societa�consorziate�non� avrebbero�rispettato,�per�gli�acquisti�da�terzi,�le�disposizioni�in�materia�(D.� Lgs.�24�luglio�1992�n.�358),�nonostante�le�raccomandazioni�della�Commis- sione�di�collaudo,�con�richiamo�ai�pareri�resi�dal�Consiglio�di�Stato.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Vaprecisatoinpropositoche,�secondoilpareredelConsigliodiStato29.5- 2.7.96,�reso�sullo�schema�di�atto�aggiuntivo,�e�che�ha�confermato�il�precedente� parere�13�luglio�1994,�si�sarebbero�dovute�osservare�le�disposizioni�di�cuial� d.l.vo�358/92pertuttigli�affidamenti�successivialla�sua�entratainvigore.� Ha�osservato�in�proposito�la�Commissione�di�Collaudo�nella�seconda� relazione�che,�conformemente�a�quanto�osservato�dal�Consiglio�di�Stato,� doveva�ritenersi�che�la�disciplina�di�realizzazione�degli�interventi,�contenuta� nella�convenzione�(art.�7)�fosse�stata�modificata�dal�D.�Lgs.�358,�il�quale� risulterebbe�quindi�applicabile�agli�affidamenti�successivi�a�soggetti�terzi� rispetto�alle�imprese�consorziate.� In�proposito,�mentre�e�pacifico�che�il�Consorzio�Telcal�ha�proceduto� all'affidamento�diretto�alle�consorziate�dell'attuazione�delle�varie�azioni� progettuali,�non�e�univocamente�desumibile,�sulla�base�degli�atti,�se�I.�e�T.� abbiano�provveduto�in�proprio�a�tutte�le�attivita�,�ovvero�quali�abbiano�affi- dato�a�terzi.� Risolta�questa�prima�questione,�occorrera�quindi�verificare,�come�chiede� codesta�Amministrazione,�se�e�quali�conseguenze�il�comportamento�in�ipo- tesi�inadempiente�del�Consorzio�possa�riverberare�ai�fini�della�liquidazione� del�corrispettivo.� In�proposito,�si�e�gia�detto�che�la�Commissione�di�Collaudo�ha�formu- lato�i�suddetti�rilievi,�ma�non�ha�poi�ritenuto,�anche�a�seguito�delle�controde- duzioni�di�Telcal,�di�trarne�o�proporre�alcuna�conseguenza,�ne�in�particolare� di�suggerire�detrazioni�dal�corrispettivo,�come�invece�ha�fatto�per�la�voce� �management�.� Occorre�pertanto�che�codesta�Amministrazione�valuti�in�concreto�non� solo�se�effettivamente�vi�sia�stata�acquisizione�da�terzi�di�beni�e�servizi�in�vio- lazione�delle�disposizioni�citate,�ma�anche�se�cio�abbia�effettivamente�com- portato�un�maggior�onere.� A�fini�puramente�collaborativi�si�osserva�che�su�entrambi�gli�aspetti�non� vi�e�in�punto�di�fatto�uniformita�di�vedute,�in�quanto,�come�si�legge�nella� seconda�relazione�della�Commissione�di�collaudo�(pagg.�4�ss.),�il�Consorzio� Telcal�ha�argomentato�che��la�consorziata�T.I.�(...)�ha�eseguito�in�proprioed� a�titolo�originario,�l'intero�intervento�progettuale�Rete,�senza�operare�affida- menti�ad�imprese�terze�.�Ne,�ha�affermato�ancora�il�Consorzio,�come�si�legge� nella�citata�relazione,�T.��ha�effettuato�specifiche�procedure�di�acquisto,�ma� si�e�avvalsa�dei�prodotti�propri�o�gia�acquisiti�(...)�.� Quanto�alle�condizioni�di�economicita�,�il�Consorzio�ha�affermato�che�la� centralizzazione�degli�acquisti�avrebbe�consentito�un�risparmio�medio�del� 30%�a�fronte�della�contestazione�della�Commissione�circa�l'assenza�di�pun- tuali�elementi�di�riscontro,�il�Consorzio�ha�prodotto�alla�medesima�un�docu- mento�contenente�una�tavola�sinottica�ove�risultavano�evidenziate�le�ridu- zioni�percentuali�conseguite�per�l'acquisto�di�un�apparato.� Rispetto�a�tale�documento,�la�Commissione�di�collaudo�conclude�che� esso��rappresenta�un�contributo�di�chiarezza��e�che��di�tali�dichiarazioni� questa�Commissione�non�puo�che�prenderne�atto�.� Conclusivamente,�su�questo�punto,�pare�doversi�dedurre�che�la�Commis- sione�di�collaudo�abbia�di�fatto�ritenuto�satisfattive�le�controdeduzioni.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� Da�tali�vantazioni�codesta�Amministrazione�potra�dissentire,�come�si�e� detto,�solo�in�presenza�di�diverse�circostanziate�risultanze�istruttorie.� Considerazioni�analoghe�la�Commissione�di�collaudo�formula�con� riguardo�alla�omessa�preventiva�presentazione�delle�analisi�dei�prezzi,�che� dovevano�essere�elaborate�prima�dell'affidamento�alle�Consorziate.� Anche�su�tale�punto,�questa�Avvocatura�deve�osservare�che�lo�stato�ora- mai�concluso�delle�attivita�contrattuali�sembra�rendere�piuttosto�tardiva�la� contestazione.� Peraltro,�nel�merito,�la�Commissione�di�collaudo�riporta�in�proposito,� senza�formulare�ulteriori�osservazioni,�le�controdeduzioni�del�Consorzio,�il� quale�ha�sottolineato�che�il��Piano�dei�costi��e�stato�approvato�dal�C.T.S.,� sulla�base�del�parere�della�Commissione�T.,�e�successivamente�con�provvedi- menti�ministeriali.� Osserva�anzi�a�questo�punto�la�Commissione�che��cio�significa�(...)�che� essendo�state�le�azioni�progettuali�realizzate�direttamente�da�consorziate�(...)� e�venuta�meno�l'esigenza�di�redigere�ad hoc analisi�dei�prezzi�(...)�.� Anche�su�tale�punto,�codesta�Amministrazione�potra�dissentire�dalle� conclusioni�della�Commissione�solo�in�presenza�di�puntuali�diverse�risultanze� istruttorie.� Sussistono�inoltre�dubbi�con�riferimento�ad�altro�aspetto,�lamentando�la� Commissione�di�collaudo�che�non�sia�stato�possibile��valutare�se�gli�oneri� tariffari�applicati�dalle�Consorziate�siano�stati�adeguati�nel�tempo�in�rela- zione�alle�varianti�apportate�dall'AIPA�per�lavori�similari�effettuati�per�conto� dello�Stato�.� Nella�relazione�25�novembre�2003�la�Commissione�stessa�da�atto�del� deposito�da�parte�di�Telcal�del�contratto�similare�Ministero�Politiche�Agri- cole�c/�Finanze�e�di�copia�dell'atto�2.10.97�con�cui�l'AIPA�aveva�espresso� parere�favorevole�sullo�schema�di�atto�esecutivo.�Afferma�inoltre�la�Commis- sione�di�non�aver�proposto�detrazioni�in�merito�per�le�seguenti�ragioni:� a)�insussistenza�di�elementi�per�porre�in�dubbio�la�veridicita�delle�dichia- razioni�Telcal;� b)�riferibilita�dei�dati�riportati�a�dati�aziendali�la�cui�alterazione�rappre- senterebbe�un�falso�perseguibile;� c)�positiva�valutazione�dei�prezzi�indicati�nel�Piano�dei�Costi�da�parte� della�Commissione�T.�e�conseguente�approvazione�da�parte�del�CTS.� Codesta�Amministrazione�rileva�invece�oggi�(...),�di�avere�rinvenuto�un� documento�AIPA�riferito�all'anno�1999,�lamentando�che�il�Consorzio� avrebbe�applicato�l'importo�piu�alto�del��delta��consentito�dalle�tariffe� AIPA,�talvolta�anche�superandolo,�senza�peraltro�tenere�conto�di�parametri� (affidamento�diretto,�durata�dell'appalto,�rischio�di�commessa�nulla,�ecc.)� che�avrebbero�potuto�comportare�una�parziale�diminuzione�delle�tariffe.� Si�contesta�dunque�che�il�Consorzio�abbia�applicato�tariffe�non�congrue� rispetto�alle�modalita�del�lavoro�da�eseguire.� Questa�Avvocatura�non�puo�naturalmente�entrare�nel�merito�tecnico� della�questione,�ne�esprimersi�sulla�congruita�dei�costi�rappresentati.�Ritiene� pero�di�segnalare�a�codesta�Amministrazione�che�soprattutto�l'osservazione� della�Commissione�di�collaudo�sopra�riportata�sub c)�appare�in�punto�di� diritto�particolarmente�significativa.�Osserva�cioe�tale�Commissione��che RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� uno�dei�compiti�fondamentali�attribuiti�alla�Commissione�T.�^composta�da� esperti�di�elevata�qualificazione�^era�proprio�quello�di�determinare�la�congruita� dei�costi�del�piano�.�Prosegue�la�Commissione�che��l'affermazione�che�tale� determinazione�sia�avvenuta�solo�in�via�programmatica,�se�puo�valere�per�le� prime�riunionidella�Commissione�T.,�non�valeperle�ultime�valutazionifatte,� ovesiconsiderichel'ultimariunionee�del3febbraio2002,�quandoilpianoTel- cal�era�ormai�ultimato�.� Tali�considerazioni�non�possono�che�essere�rimesse�al�responsabile� apprezzamento�di�codesta�Amministrazione,�ai�fini�delle�proprie�determina- zioni�di�merito.� Analoghe�considerazioni�valgono�per�i�canoni�di�rete,�posto�che�la�docu- mentazione�fornita�alla�Commissione�di�collaudo�ha�consentito�a�questa�di� affermare�che�per�i�servizi�regolamentati�non�era�consentito�alcuno�sconto,� essendo�gli�stessi�definiti�con�decreto�ministeriale�o�con�delibera�dell'Autorita� competente.� Quanto�ai�servizi�deregolamentati,�lo�sconto�sarebbe�stato�determinato� in�via�preventiva�nel�Piano�dei�costi�in�misura�pari�al�30%�del�prezzo�di� listino�commerciale�di�T.I..� Sul�punto�la�Struttura�osserva�che�la�Commissione�aveva�raccomandato� che�i�costi�relativi�a�canoni�e�consumi�tenessero�conto�della�prevedibile�dina- mica��a�scendere��dei�prezzi,�che�essi�fossero�competitivi�rispetto�ai�prezzi� di�mercato�e�congruenti�con�i�costi�e�i�canoni�correntemente�applicati.� Osserva�ancora�la�Struttura�di�trovarsi�nella��impossibilita�di�verificare� il�conseguimento�della�massima�economicita��.� Risulterebbe�peraltro�dagli�atti�che,�successivamente�alle�anzidette�rac- comandazioni�della�Commissione�T.,�il�Consorzio�presento�dei�piani�opera- tivi,�ivi�compreso�quello�di��Rete��(contenente�il�piano�complessivo,�il�piano� dei�costi�e�il�piano�di�dettaglio)�e�che�il�tutto�sarebbe�stato�approvato�con� provvedimenti�espressi�dall'Amministrazione,�presumibilmente�previa�valuta- zione�di�congruita�.� L'apprezzamento�di�tale�circostanza,�che�se�confermata�assumerebbe� evidentemente�valore�decisivo,�viene�rimesso�a�codesta�Amministrazione.� Ultima�questione�posta�riguarda�le�spese�di�management,�rispetto�alle� quali�la�Commissione�di�Collaudo�ha�rilevato�nella�propria�relazione�del� 16�settembre�2003�che�la�somma�riconoscibile�era�piu�bassa�di�quella�richie- sta,�e�cio�in�quanto�per�le�prestazioni�rese�non�risultava�dimostrata�l'autono- mia�del�ruolo�professionale.�Conseguentemente,�tali�spese�si�sarebbero� dovute�imputare�alle�spese�generali,�definite�in�maniera�onnicomprensiva.� Tale�autonomia�del�ruolo�professionale�era�richiesta�dalla�nota�MURST� del�1.�luglio�2002,�n.�2535,�resa�a�seguito�di�specifica�richiesta�della�commis- sione�di�collaudo.� Il�consorzio�Telcal�ha�controdedotto�sul�punto�con�documento�n.�8985,�nel� senso�che�i�suddetti�professionisti�avrebbero�svolto�funzioni�analoghe�agli�altri.� La�Commissione�di�Collaudo,�peraltro,�nella�propria�relazione�del� 25�novembre�2003�ha�rilevato�che��non�sembra�a�questa�Commissione�che� sia�stata�adeguatamente�dimostrata,�in�concreto,�l'autonomia�del�ruolo�dei� predetti�soggetti�,�cos|�confermando�la�detrazione.� I PARERI DEL COMITATO CONSULTIVO Nella nota che si riscontra codesta amministrazione riferisce peraltro, in merito alla fondatezza di tale detrazione, le perplessita� della struttura, la quale ha osservato quanto segue: �La struttura ritiene che tale management, come richiesto dalla Commis- sione di Monitoraggio a necessario supporto dei propri compiti, abbia con- corso al conseguimento degli obiettivi tecnici del PTC come valicati dalle stesse commissioni di collaudo e monitoraggio. Essendo il Consorzio Telcal rimbor- sato per tale personale non a tariffa ma a costo aziendale fa presente che una valutazione di merito qualitativo, potrebbe dar luogo ad un contenzioso ove si ritenga che le attivita� di management non vadano valutate autonomamente ma in correlazione al conseguimento degli obiettivi : nella fattispecie conseguiti�. Nella sostanza, secondo la struttura, presupposto per le valutazioni delle attivita� di management non sarebbe l'autonomia dell'attivita� professionale svolta, ma l'effettivo raggiungimento degli obiettivi previsti (nella specie paci- ficamente conseguiti). In proposito questa Avvocatura, che non dispone naturalmente di ele- menti sufficienti per dare valutazioni in punto di fatto circa la natura delle attivita� svolte, deve dare atto che le osservazioni della struttura presentano un certo fondamento e che, tra l'altro, nella eventuale sede contenziosa, incomberebbe sull'amministrazione l'onere di provare, nel sostanziale silenzio sul punto degli strumenti contrattuali, che il riconoscimento delle spesedi management dovesse intendersi ricollegato ad una autonomia sostanziale della prestazione professionale. Pertanto, questa Avvocatura ritiene di rimettersi alle prudenti valutazioni in punto di fatto che codesta Amministrazione vorra� effettuare; ai fini della risoluzione della questione potra� anzi essere utile fare riferimento anche ai comportamenti tenuti nella successiva vicenda contrattuale, relativa al comple- tamento del progetto, posto che sarebbe difficilmente giustificabile un diverso sistema di valutazione a fronte della sostanziale omogeneita� dei contratti. Dalla risoluzione delle anzidette questioni dipendera� naturalmente il conseguente pagamento di quanto dovuto e lo svincolo delle garanzie. Cio� anche per la considerazione che, come riferisce codesta Amministra- zione, con riguardo alla seconda convenzione, conclusa in data 28 marzo 2002, non sono sorte contestazioni, a seguito del riconoscimento da parte della Commissione di collaudo di E. 7.490.486,00. Questa Avvocatura resta naturalmente a disposizione per quanto possa occorrere�. A.G.S. ^Parere del 12 novembre 2004, n. 148481. Spese legali collaboratori di giustizia ^Cessione del credito ^Profilifiscali (consultivo 27975/04, avvocato A. Collabolletta). �Con la nota che si riscontra e con la successiva, a seguito del parere interlocutorio della Scrivente, si chiede allo Scrivente Generale Ufficio di valutare la validita� della cessione del credito stipulata dall'avv. F.L. avente ad oggetto l'importo di alcune prestazioni professionali rese dalla stessa nei confronti di collaboratori di giustizia ammessi al programma di protezione. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Inoltre�si�sottopone�all'attenzione�dello�Scrivente�G.U.�anche�un� secondo�profilo,�nell'ipotesi�in�cui�si�dovesse�ritenere�valida�la�predetta�ces- sione�del�credito,�se�risulti�possibile�effettuare�la�ritenuta�a�titolo�di�acconto� anche�sui�compensi�oggetto�del�credito�ceduto.� Preliminarmente�appare�opportuno�un�breve�esame�della�normativa�che� trova�applicazione�nella�fattispecie�in�esame.� La�legge�15�marzo�1991,�n.�82,�nel�testo�vigente�prima�della�recente� riforma�introdotta�dalla�legge�13�febbraio�2001,�n.�45,�prevedeva�all'art.10,� 1.�comma,�che�lo�speciale�programma�di�protezione�definito�in�favore�dei� collaboratori�della�giustizia�comprendeva��se�necessario,�anche�misure�di�assi- stenza�.�Nel�programma�speciale�di�protezione,�tra�le�misure�di�assistenza� rientrano�anche�quelle�relative�all'assistenza�legale,�regolate�da�un�apposito� disciplinare,�allegato�al�programma�medesimo.� L'art.�4�del�decreto�interministeriale�24�novembre�1994��riservato��stabi- lisce�che�l'assistenza�legale�ai�collaboratori�di�giustizia�e�limitata,�salvo� diversa�deliberazione�motivata�della�Commissione�Centrale,�ai�procedimenti� penali�per�fatti�commessi�anteriormente�alle�ammissione�al�programma.� Anche�dopo�l'entrata�in�vigore�della�legge�n.�45/2001,�e�prevista�tra�le� misure�di�assistenza�quella�legale.� Ai�sensi�dell'art.�13,�5.�comma,�della�legge�n.�82/1991,�come�modificata� dalla�legge�n.�45/2001,�recante��Contenuti�delle�speciali�misure�di�protezione� e�adozione�di�provvedimenti�provvisori�,�qualora�la�Commissione�Centrale� deliberi�l'applicazione�delle�misure�di�protezione�mediante�la�definizione�di� uno�speciale�programma,�questo�puo�comprendere�misure�di�assistenza�per- sonale�ed�economica,�tra�le�quali�(per�effetto�dell'espresso�richiamo�di�cui�al� successivo�comma)�l'assistenza�legale�e�l'assegno�di�mantenimento.� Il�d.P.R.�30�maggio�2002,�n.�115,�recante�il��Testo�Unico�delle�disposi- zioni�legislative�e�regolamentari�in�materia�di�spese�di�giustizia��ha�introdotto,� tra�l'altro,�alcune�disposizioni�che�concernono�il�trattamento�nei�confronti� dei�collaboratori�di�giustizia.� Infatti,�ai�sensi�dell'art.�115�del�predetto�Testo�Unico,��l'onorario�e�le� spesespettantialdifensore�dipersona�ammessa�alprogramma�diprotezionedi� cui�al�decreto-legge�15�gennaio�1991,�n.�8,�convertito,�con�modficazioni,�dalla� legge�15�marzo�1991,�n.�82,�e�successive�modificazioni�(tra�le�quali�la�legge� n.�45/2001),�sono�liquidati�dal�magistrato�nella�misura�e�con�le�modalita�previ- ste�dall'�art.�82�ed�e�ammessa�opposizione�ai�sensi�dell'art.�84.�� Inoltre,�l'art.�299�del�d.P.R.�115/2002�ha�espressamente�abrogato� l'art.�13,�6.�comma,�ultimo�periodo�della�legge�n.�82/1991,�come�modificato� dalla�legge�n.�45/2001;�tale�periodo�prevedeva�che��le�spese�di�assistenza� legale�sono�liquidate�dal�giudice�previo�parere�del�Consiglio�dell'ordine�degli� avvocati�presso�cui�il�difensore�e�iscritto.�� Venendo�alla�fattispecie�oggetto�del�presente�parere�si�puo�ragionevol- mente�affermare,�alla�luce�della�normativa�citata,�che�non�sussista�alcun�rap- porto�di�credito�tra�l'Amministrazione�dell'Interno�ed�il�legale�che�presta�la� sua�attivita�professionale�in�favore�del�collaboratore�di�giustizia�e�d'altronde,� con�nota�del�23�luglio�2004,�codesta�amministrazione�ha�confermato�che�i� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� legali�dei�collaboratori�di�giustizia�vengono�scelti�in�piena�autonomia�da�que- sti�ultimi,�senza�alcun�conferimento�di�incarico�da�parte�del�Servizio�Centrale� di�Protezione.� Lo�Scrivente�G.U.�pertanto�concorda�con�quanto�afferma�il�Tribunale�di� Bologna�nella�sentenza�n.�2488/2001,�in�particolare�laddove�sottolinea�l'e- sclusione�dell'esistenza�di�un�obbligo�ex�lege�di�rimborso�delle�spese�legali� da�parte�dell'amministrazione�in�capo�al�legale�e�specifica�che�l'assistenza� legale�si�traduce�nell'impegno�del�Servizio�Centrale�di�Protezione,�di�rimbor- sare�al�collaboratore�di�giustizia,�titolare�dello�speciale�programma�di�prote- zione,�le�spese�e�gli�onorari.� Non�rivestendo�il�Ministero�dell'Interno�la�posizione�di�debitore�ceduto,� la�cessione�stipulata�tra�1'Avv.�F.L.�ed�i�Signori�F.M.�e�D'A.�L.�in�relazione� ai�compensi�per�prestazioni�professionali�svolte�nei�confronti�di�collaboratore� di�giustizia�non�puo�esplicare�effetti�nei�confronti�dello�stesso.� Attesa�la�mancata�efficacia�della�predetta�cessione,�risulta�superflua�la� risposta�al�secondo�quesito.� In�relazione�alla�ulteriore�documentazione�trasmessa�da�Codesta�Ammi- nistrazione,�si�rappresenta,�che�in�virtu�di�quanto�sin�qui�illustrato,�sia�nel� procedimento�di�sequestro�conservativo�di�crediti�presso�terzi�che�nella�pro- cedura�esecutiva�relativa�all'atto�di�pignoramento�presso�terzi,�entrambi�noti- ficati�ad�istanza�dell'Avv.�L.�G.�in�cui�codesto�Ministero�e�stato�citato�per� rendere�la�dichiarazione�di�terzo�prevista�dall'art.�547�c.p.c.�si�dovra�rendere� la�dichiarazione�negativa,�non�sussistendo�alcun�rapporto�di�debito�con�il� debitore�principale�F.�L.�.� A.G.S. ^Parere del 13 dicembre 2004, n. 160218. Art.�7,par.3lett.d)DirettivaCEEdelConsigliodelleComunita�Europee� del14�giugno�1993^Af ffidamento�a�trattativaprivata�dell'esecuzione�dilavori� di�riallineamento�di�banchine�(consultivo�n.�53507/04,�avvocato�G.�Zotta).� �Si�apprende�dalla�nota�in�riferimento�^ed�allegato�^,�che�a�seguito�dell'in- cendio�sviluppatosi�il�1.�gennaio�2004�su�una�motonave�all'ormeggio�nel�porto� industriale�di�Porto�Torres,�si�determino�uno�stato�di�grave�pericolo�per�le�navi� traghetto�ormeggiate�nelle�immediate�vicinanze.�Tali�navi�erano�ivi�dislocate� per�l'inagibilita�del�porto�commerciale,�interessato�dai�lavori�di�costruzione�del- l'antemurale�di�ponente.�Con�l'occasione,�si�manifesto�con�tutta�evidenza�la� necessita�di�eliminare�con�urgenza�la�situazione�di�pericolo,�determinatasi�nello� scalo�a�causa�dell'uso�promiscuo�delle�strutture�per�il�traffico�industriale�e�per� quello�dei�traghetti.�Donde�la�proclamazione�dello�stato�di�emergenza�a�sensi� della�legge�24�febbraio�1992,�n.�225,�art.�5,�comma�1�(d.P.C.M.�13�febbraio� 2004)�e�la�nomina�del�Sindaco�di�Porto�Torres�a�Commissario�straordinario�a� sensi�del�comma�4,�art.�5�cit.�(ordinanza�P.C.M.�9�luglio�2004).� Acquisito�il�progetto�esecutivo�del�Ministero�delle�infrastrutture�e�dei� trasporti�^Settore�infrastrutture�^relativo�ai�lavori�preordinati�all'adegua- mento,�ampliamento�e�messa�in�sicurezza�degli�ormeggi�del�porto�commer- ciale�ed�industriale,�ed�avendolo�approvato,�il�Commissario�straordinario� deve�ora�procedere�all'affidamento�dell'appalto.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Al riguardo chiede se, in considerazione dell'estrema urgenza dell'elimi- nazione della situazione di pericolo in parola recuperando ad agibilita� lo scalo civile ora inutilizzabile, sia possibile provvedere intanto a trattativa pri- vata nel rispetto della direttiva comunitaria. La direttiva 93/37/CEE, tuttora in vigore come poi vedremo, e il d.lgs. 19 dicembre 1991, n. 406, attuativo della direttiva 89/440/CEE(1), dispon- gono che possono essere affidati a trattativa privata ^senza pubblicazione preliminare del bando di gara ^lavori pubblici �nella�misura�strettamente� necessaria�per�motivi�di�imperiosa�urgenza�non�compatibile�con�i�termini�impo- sti�dalle�altre�procedure,�in�relazione�ad�eventi�imprevedibili�da�parte�delle� amministrazioni�aggiudicatici�purche�le�circostanze�invocate�a�giustificazione� dell'urgenza�non�siano�in�alcun�modo�imputabili�alle�amministrazioni�stesse� (per quanto riguarda il d.lgs. n. 406, cfr�lett. c),�comma 2, art. 9). La legge 11 febbraio 1994, n. 109, che deve intendersi anche attuativa, per quanto necessario, della direttiva 93/37/CEE pero� , ha ulteriormente circoscritto le possibilita� di ricorso alla trattativa privata. L'art. 24, comma 1, invero, ha ridotto fortemente la discrezionalita� dell'amministrazione, sia stabilendo spe- cifiche e ben ristrette ipotesi in presenza delle quali e� ammesso il ricorso alla trattativa privata, sia fissando taluni obblighi procedimentali mirantia garantire la trasparenza e la correttezza della procedura negoziata. I presupposti che legittimano la deroga sono: 1. ^motivi�di�imperiosa�urgenza:�l'aggettivo imperioso�lascia intendere che si debba trattare di lavori necessari per ovviare ad una grave situazione di pericolo o piu� in generale ad una grave situazione di emergenza in atto. Dunque non semplicemente paventata e/o futuribile, ovvero non semplice- mente risultante dal calcolo di ragionevoli probabilita� di avveramento; 2. ^i motivi di urgenza, come sopra connotata, non devono essere com- patibili�con�i�termini�imposti�dalle�altre�procedure. Occorrera� considerare, al riguardo, i tempi tecnici medi per l'affidamento dei lavori pubblici mediante gara aperta o ristretta, tratti da precedenti esperienze. Nella valutazione pos- sono essere presi in considerazione, peraltro con la prudenza richiesta dalla particolare severita� della norma, le condizioni ambientali del momento sto- rico e del luogo in cui avverra� la gara, che possano incidere negativamente sui tempi medi della medesima (ad es. in una regione sconvolta da eventi naturali puo� ipotizzarsi un appesantimento dei tempi richiesti per il comple- tamento delle procedure di rito). Secondo la giurisprudenza (Corte Conti, sez. cont. Stato), l'urgenza deve essere tale da potersi fondatamente ritenere che il rinvio dell'intervento per il tempo necessario allo svolgimento della gara comprometterebbe la tempestivita� dell'intervento stesso; 3. ^i motivi di urgenza devono essere l'effetto di eventi�imprevedibili�da� parte�delle�amministrazioni�aggiudicatici.�La dottrina (R. Rametta) ha notato che l'imprevedibilita� non e� una qualificazione assoluta, ma soggettiva dell'am- ministrazione aggiudicatrice, nel senso che, con la normale diligenza riferita al (1) Per semplicita� di esposizione, di seguito si fara� riferimento solamento al d.lgs. di attuazione n. 406/1991, che del resto riproduce fedelmente, per quel che interessa, il testo della direttiva comunitaria. I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� caso�concreto,�la�situazione�che�determina�l'imperiosa�urgenza�deve�apparire� imprevedibile�per�detta�amministrazione.�La�imprevedibilita�dovra�essere�rap- portata,�dunque,�alle�competenze�specifiche�dell'amministrazione.�Eventi�cala- mitosi�che�possono�esse�previsti�da�amministrazioni�con�competenze�specifiche,� possono�non�esserlo�da�amministrazioni�con�diverse�competenze.�Cos|�,ad� esempio,�rischi�di�eventi�marittimi�potrebbero�esser�previsti�dalle�autorita�del� settore,�ma�non�dalle�autorita�preposte�al�governo�della�circolazione�aerea;� 4.�^le�circostanze�invocate�a�giustificazione�dell'urgenza�non�debbono�in� alcun�modo�essere�imputabili�alle�amministrazioni�stesse;� 5.�^i�lavori,�infine,�devono�essere�circoscritti�a�quelli�strettamente�neces- sari�ad�ovviare�la�situazione�di�emergenza�in�atto.�Non�e�possibile,�quindi,� affidare�a�trattativa�privata�lavori�di�miglioramento,�ampliamento�aut�similia;� 6.�^la�sopravvenuta�legge�n.�109/1994,�ha�ulteriormente�circoscritto�le� possibilita�di�ricorso�alla�trattativa�privata,�limitandole�ai�casi�di��ripristino�di� opere�gia�esistenti�efunzionanti,�danneggiate�e�rese�inutilizzabili�da�eventi�impre- vedibili�di�natura�calamitosa�.�Al�riguardo�la�dottrina�(Cianflone- Giovannini)�ha�notato�che�l'evento�calamitoso�deve�riguardare�opere�gia� esistenti�e�funzionanti�e�non�opere�in�corso�di�realizzazione�o�la�cui�utilizza- zione�sia�in�atto�dimessa�o�sospesa.�Occorre,�poi,�che�l'evento�stesso�ne�abbia� comportato�non�solo�il�danneggiamento,�ma�anche�l'inutilizzabilita�.�La�diret- tiva�comunitaria�31�marzo�2004,�n.�2004/18,�che�ha�abrogato�(o�abroghera�,� perquanto�sidira�poi)laprecedente37/93/CEE,�hasoppressol'aggettivazione� �imperiosa��per�qualificare�le�ragioni�di�estrema�urgenza�che�possono�giustifi- care�il�ricorso�alla�trattativa�privata�e�non�contiene�piu�le�anzidette�regole�che� limitano�il�ricorso�alla�trattativa�privata�agli�interventi�volti�a�ripristinare�opere� gia�esistenti�e�funzionanti�danneggiate,�aggettivazione�ripresa�e�limitazioni� introdotte�dalla�legge�Merloni.�Questa�direttiva,�pero�,�che�attenua�in�modo� significativo�la�rigidita�della�legge�n.�109/1994�^e�suc.�mod.�^,�ancora�non�e� stata�attuata�in�Italia,�essendo�il�termine�per�l'incombente�fissato�al�31�gennaio� 2006.�Essendo,�peraltro�puntuale�e�concreta�nel�suo�contenuto�precettivo,�puo� essere�utilizzata�come�valido�riferimento�nella�condotta�del�caso�di�specie.� Fino�all'attuazione,�peraltro,�dovrebbe�rimanere�in�vigore�la�direttiva� n.�1993/37/CEE,�come�aggravata�dalle�integrazioni�della�Merloni.� Cio�premesso,�venendo�al�caso�specifico.� L'incendio�verificatosi�su�una�motonave�chimichiera�il�1.�gennaio�c.a.,� da�un�lato�ha�innescato�una�situazione�accidentale�di�grave�pericolo�contin- gente�per�la�vicinanza�dell'ormeggio�dell'unita�in�fiamme�a�quello�delle�navi� traghetto�ad�alta�capacita�(2);�dall'altro,�ha�evidenziato�anche�una�grave� situazione�di�pericolo�persistente�ma�latente,�probabilmente�non�percepita�o� sottovalutata�nella�sua�gravita�,�dovuta�alla�vicinanza�degli�ormeggi�destinati� al�traffico�industriale�e�a�quello�civile.�Situazione�di�pericolo�che�va�benal� di�la�dei�semplici�inevitabili�disservizi�conseguenti�alla�interferenza�e�ai�reci- proci�intralci�per�le�diverse�esigenze�dei�due�tipi�di�movimentazione.� (2)�La�situazione�di�pericolo,�che�non�risulta�sia�degenerata�in�disastri�peggiori�coinvol- gendo�altre�navi,�e�stata�ovviata�con�i�provvedimenti�tecnici�del�caso.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Questa�situazione�di�pericolo,�che�non�poteva�essere�ovviata�in�costanza� dei�lavori�di�costruzione�dell'antemurale�di�ponente�del�porto�di�Porto�Torres,� avrebbe�dovuto�essere�avvertita�dall'Autorita�marittima�preposta�alla�regola- mentazione�del�traffico�portuale.�L'Autorita�marittima�avrebbe�dovuto�intra- prendere,�conseguentemente,�sin�dal�2002�(da�quando�cioe�fu�necessario� dirottare�il�traffico�dei�traghetti�Tirrenia�e�Grimaldi�ad�alta�capacita�dal� porto�civile�a�quello�industriale)�le�iniziative�intese�ad�ovviarla.� In�questa�situazione,�quanto�alla�configurabilita�dei�presupposti�per� l'affidamento�con�procedura�negoziata�dei�lavori�per�l'eliminazione�della� situazione�pericolosa�sopra�illustrati�in�via�di�principio,�osserviamo.� I�motivi�di�imperiosa�urgenza�che�giustificherebbero�il�ricorso�all'affida- mento�dei�lavori�a�trattativa�privata,�probabilmente�potrebbero�configurarsi,� anche�se�non�e�di�tutti�i�giorni�un�evento�quale�quello�verificatosi�agli�inizi� dell'anno.�Ma�quando�ci�sono�in�gioco�vite�umane;�la�funzionalita�di�impianti� industriali�vitali�per�l'economia�della�regione;�i�collegamenti�dell'isola�con�il� nord-Italia,�puo�ragionevolmente�valutarsi�come��imperiosa��la�necessita� dell'eliminazione�della�situazione�di�pericolo�latente.� Piu�problematico,�invece,�potrebbe�essere�il�riconoscimento�di�una� imprevedibilita�degli�eventi�calamitosi�che�potrebbero�scatenare�l'emergenza.� Sembra�proprio�che�questi�dovevano�essere�prevedibili�dalle�autorita�preposte� al�governo�del�traffico�portuale.�Altro�discorso�e�poi�vedere�se�la�situazione� di�pericolo�poteva�essere�ovviata�e�se�chi�di�dovere�aveva�gli�strumenti�per� farlo.�Il�che�parrebbe�da�escludere.� Senonche�,�l'imprevedibilita�deve�essere�saggiata�non�tanto�con�riferi- mento�all'Autorita�marittima�competente,�quanto�alla�Protezione�civile�che,� una�volta�deliberato�lo�stato�di�emergenza�a�sensi�dell'art.�5�della�legge� 24�febbraio�1992,�n.�225,�avrebbe�dovuto�intervenire�per�porvi�rimedio.�E� quanto�ad�essa�la�prevedibilita�e�da�escludere,�atteso�che,�prima�dell'evento� e�da�ritenere�che�neppure�conosceva�la�difficile�situazione�del�porto�di�Porto� Torres.� Ma�a�prescindere�da�questa�considerazione,�deve�ritenersi�che�il�fatto� stesso�che�il�Consiglio�dei�Ministri�ha�riconosciuto�il�verificarsi�di�una�situa- zione�di�fatto�che�richiedeva�la�dichiarazione�dello�stato�di�emergenza,�com- porta�il�superamento�del�presupposto�non�solo�della�imperiosa�urgenza,�ma� anche�quello�dell'imprevedibilita�degli�eventi�calamitosi�da�ovviare.� Piu�difficile,�se�non�impossibile,�e�il�superamento�della�disposizione�della� legge�Merloni�(art.�24)�che�circoscrive�la�possibilita�del�ricorso�alla�trattativa� privata�solamente�in�relazione�al��ripristino�di�opere�gia�esistenti�efunzionanti,� danneggiate�e�rese�inutilizzabili�da�eventi�imprevedibili�di�natura�calamitosa�.� Nel�caso�in�esame�non�si�tratta�del�ripristino�di�opere�esistenti�e�funzio- nanti,�ma�dell'adeguamento,�ampliamento�e�messa�in�sicurezza�degli�ormeggi� del�porto�civile�e�di�quello�industriale,�attraverso�la�demolizione�di�una�ban- china�esistente,�il�dragaggio�dei�fondali�serventi,�per�portarli�ad�una�profon- dita�adeguata�al�traffico�che�ivi�si�vorrebbe�destinare�e�cos|�via.�Cioe�si�tratta� non�del�ripristino�della�funzionalita�di�opere�pubbliche�esistenti�e�funzio- nanti,�ma�danneggiate�e�rese�inutilizzabili,�ma�di�una�ristrutturazione�radi- cale�delle�strutture�portuali�esistenti.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� D'altra�parte,�appare�problematico�invocare�la�piu��permissiva�direttiva� 2004/18/CEE�pur�nella�sua�concretezza�precettiva,�perche�non�ancora� attuata.� Stante,�pertanto,�l'impellente�necessita��di�provvedere�in�tempi�brevi� all'affidamento�dei�lavori�preordinati�all'eliminazione�della�situazione�di�peri- colo�in�atto�e�la�conseguente�incompatibilita��con�i�termini�imposti�dalle�altre� procedure,�per�poter�far�ricorso�all'affidamento�con�procedura�negoziata� senza�pubblicazione�del�bando�di�gara,�non�rimane�che�far�ricorso�al�potere� di�ordinanza�dell'art.�5,�comma�2�e�5,�legge�n�225/1992.� Sappiamo,�infatti,�che�una�volta�deliberato�lo�stato�di�emergenza�a�sensi� dell'art.�5,�comma�1,�cit.,��per�l'attuazione�degli�interventi�di�emergenza�...�si� provvede�...�anche�a�mezzo�di�ordinanze�in�deroga�ad�ogni�disposizione�vigente,� enelrispetto�deiprincipigeneralidell'ordinamentogiuridico�.�In�questo�modo,� pertanto,sara��possibilederogarenontantoalladirettivacomunitaria37/1993a bbiamo�visto�che�non�ve�n'e��bisogno�e�probabilmente�non�sarebbe�neppure� possibile,�stante�le�limitazioni�alla�delega�contenute�nell'atto�relativo�^,� quanto�all'aggravamento�delle�sue�limitazioni�poste�dall'art.�24�legge�n.�109/� 1994,�sulle�quali�ci�siamo�gia��intrattenuti,�per�poter�procedere�all'affidamento� a�trattativa�privata�dei�lavori�in�questione.� Si�noti�che�l'ordinanza�P.C.M.�9�luglio�2004,�n.�3363�(in�G.U.�17�luglio� 2004,�n.�166),�con�cui�e��stato�delegato�^nominato�il�Commissario�straordina- rio�per�l'emergenza�del�porto�di�Porto�Torres,�nel�dettare�i�contenuti�della� delega�a�mente�del�comma�5,�art.�5,�legge�n.�225/1992�ha�espressamente� conferito�il�potere�di�deroga�all'art.�24�della�Merloni�(art.�4�ord.�P.C.M.,� n.�3363),�pur�nel�rispetto�della�direttiva�comunitaria�37/93/CEE�e,�natural- mente,�dei�principi�generali�dell'ordinamento�giuridico.� Il�percorso�che�conseguentemente�dovra��essere�seguito,�comportera�� l'adozione�di�un�provvedimento�dichiaratamente�attuativo�della�ripetuta�ordi- nanza�n.�3363�PCM,�quanto�alla�deroga�delle�norme�della�legge�n.�109/1994� da�cui�occorre�discostarsi,�pur�nel�rispetto�della�direttiva�37/93/CEE,� corredato�di�puntuale�motivazione�in�ordine�alle�ragioni�che�inducono�a� tanto�(cfr.�art.�5,�comma�5).�Sara��opportuno�fare�riferimento�anche�alla� direttiva18/2004/CEE,nonancoraentratainvigore,machecomesie��detto,� per�il�suo�contenuto�di�concretezza�e�puntualita��vale�quanto�meno�come� significativa�guida�nella�regolamentazione�del�caso.�Sappiamo�che�la�diret- tiva,�invero,�prossima�ad�essere�attuata,�ridurra��in�modo�significativo� (soppressione�dell'aggettivazione��imperioso��e�della�limitazione�degli�interventi� a�quelli�occorrenti�per�il�mero�ripristino�della�funzionalita�di�opere�pubbliche� danneggiate�e�rese�inutilizzabili),�i�limiti�al�ricorso�alla�trattativa�privata.�La� motivazione�dovra��riguardare�la�situazione�di�pericolo�in�atto;�le�correlate� ragioni�di�urgenza�quali�rivelate�dall'incendio�del�1.�gennaio�2004;�l'incom- patibilita��dell'urgenza�dei�lavori�intesi�all'eliminazione�della�situazione�di� pericolo,�con�il�rispetto�dei�termini�delle�procedure�di�affidamento�mediante� gara�aperta,�ristretta�o�a�procedura�negoziata�previa�pubblicazione�del�bando� di�gara.�Il�tutto�per�concludere�per�la�necessita��conseguente�del�ricorso�alla� trattativa�privata,�senza�previa�pubblicazione�del�bando�di�gara.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Il provvedimento, poi, preso atto della deroga disposta dall'ordinanza n.3363 P.C.M. e valendosi di essa, decidera� il ricorso alla trattativa privata e procedera� all'individuazione dell'impresa esecutrice dei lavori. In questa operazione, si potra� ragionevolmente tenere conto di presenze operative in loco (quale ad es. l'impresa affidataria dei lavori all'antemurale di ponente in corso). Per assicurare la massima trasparenza al proprio operato, e� bene moti- vare la scelta, al riguardo, evidenziando, fra�l'altro� ^le ragioni di intuibile economia di costi; ^il risparmio di tempo in riferimento a quello necessario per la mobili- tazione del cantiere, trattandosi di Impresa gia� presente nell'area portuale con personale, attrezzature e macchinari; ^la necessita� di un coordinamento dei lavori in corso con quelli da concedere in appalto, in modo da non compromettere ulteriormente l'agibi- lita� dello scalo gia� resa problematica dai lavori all'antemurale di ponente, coordinamento che puo� essere assicurato solo dall'affidamento di tutti i lavori ad una sola impresa appaltatrice�. A.G.S. ^Parere del 16 dicembre 2004, n. 162146. Deducibilita�accantonamentiaifondiperindennita�suppletivadiclientela�e� perindennita�meritocratica.�Istruzioniperl'abbandonodicontroversiependenti� (consultivo 51999/04, avvocato G. Mando� ). �Con il foglio a richiamo codesta Agenzia ha trasmesso ^per le even- tuali osservazioni ^la bozza di una direttiva, da diramare alle dipendenti strutture, in relazione alle controversie coinvolgenti la questione in oggetto. Le indicazioni operative di cui alla medesima bozza si ricollegano coe- rentemente alla precedente ris. n. 59/E/2004 con la quale codesta Agenzia ha, in sintesi, espresso l'avviso che l'accantonamento ai fondi per indennita� di cessazione del rapporto di agenzia nelle sue diverse componenti, quali risultano dall'art. 12 dell'ivi richiamato accordo economico collettivo 26 giu- gno 2002 per il settore del commercio (indennita� di risoluzione, indennita� suppletiva di clientela, indennita� meritocratica) sia fiscalmente deducibile per l'anno di competenza, peraltro nei limiti dell'importo massimo di cui al terzo comma dell'art. 1751 c.c.. Sembra, d'altronde, a questa Avvocatura che la conclusione cui e� perve- nuta codesta Agenzia nella predetta risol. n. 59/E ^in conformita� a quanto ritenuto con la piu� recente sent. n. 10221 del 2003 della Cass. Sez. trib., la quale peraltro era pervenuta a diversa soluzione nella precedente sua sent. n. 7690 dello stesso anno ^possa essere condivisa. In base al combinato disposto degli artt. 105, comma 1 e 4 e dell'art. 17 comma 1 lett. d) del d.P.R. n. 916 del 1986 (nel testo vigente a seguito del D.Leg.vo n. 344/2003) gli accantonamenti ai fondi relativi alle indennita� di fine rapporto e cioe� per la cessazione di rapporti di agenzia delle persone fisi- che e delle societa� di persone sono deducibili ``nei limiti delle quote maturate nell'esercizio in conformita� alle disposizioni legislative e contrattuali'' che regolano tale rapporto. I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� L'art.�1751�c.c.,�nel�testo�vigente,�disciplina�l'indennita��in�caso�di�cessa- zione�di�rapporto�di�agenzia,�subordinandone�il�riconoscimento�a�favore�del- l'agente�alla�ricorrenza�delle�condizioni�di�cui�al�comma�1�del�medesimo�arti- colo,�salva�l'esistenza�dei�fatti�impeditivi�di�cui�al�successivo�comma�2.�Al� comma�3,�il�predetto�articolo�indica�l'importo�massimo�dell'indennita��(se)� spettante�all'agente�e�al�pen.�comma�prevede�che�``le�disposizioni�di�cui�al� presente�articolo�sono�inderogabili�a�sfavore�dell'agente'':�nel�rispetto�del� principio�fissato�da�tale�ultima�disposizione,�e��consentita�pertanto�una� diversa�regolamentazione�dell'indennita��di�cessazione,�secondo�la�volonta�� a nche�espressa�in�sede�di�accordi�collettivi�conclusi�dalle�relative�associazioni� professionali,�nei�limiti�della�loro�applicabilita��^delle�parti.� Nell'esercizio�di�tale�autonomia�contrattuale�e��stato�concluso�il�riferito� accordo�economico�collettivo�del�settore�del�commercio�di�data�26�giugno� 2002,�il�quale,�in�particolare�al�suo�art.�12,�regola�la�materia�della�indennita�� di�cessazione�prevedendo�che�la�stessa�``sara��composta�da�tre�emolumenti'':� i�quali�sono�denominati�rispettivamente�``indennita�di�risoluzione''�^che� spetta�all'agente�(purche�il�rapporto�non�sia�stato�risolto�per�ritenzione�inde- bita�di�somme�o�per�concorrenza�sleale�da�parte�del�medesimo)�anche�se� non�vi�sia�stato,�ad�opera�sua,�alcun�incremento�della�clientela�o�del�fattu- rato;�indennita�suppletiva�di�clientela�^da�corrispondersi�aggiuntivamente� all'agente,�anche�se�questi�non�abbia�procurato�nuovi�clienti�o�non�abbia�sen- sibilmente�sviluppato�gli�affari�con�i�clienti�medesimi�con�sostanziali�vantaggi� per�il�preponente,�nel�caso�di�scioglimento�del�rapporto�ad�iniziativa�di�que- st'ultimo�per�fatto�non�imputabile�all'agente�stesso�ovvero�nel�caso�di�sue� dimissioni�a�causa�di�invalidita��permanente,�decesso�o�conseguimento�di�pen- sione�di�vecchiaia;�e�indennita��meritocratica�^da�erogarsi�all'agente�che�abbia� procurato�nuovi�clienti�o�abbia�sviluppato�gli�affari�con�quelli�esistenti�con� sostanziali�vantaggi�per�il�preponente,�nella�misura�corrispondente�alla�diffe- renza�tra�l'importo�della�indennita��di�risoluzione�piu��la�indennita��suppletiva� di�clientela�e�quello�massimo�previsto�dal�comma�terzo�dell'art.�1751�c.c.� Tale�essendo,�nei�limiti�della�sua�applicabilita��,�l'assetto�convenzionale� dell'indennita��di�cessazione�del�rapporto�di�agenzia�^assetto�difforme� rispetto�a�quello�in�generale�previsto�dall'art.�1751�c.c.,�ma�sullo�stesso�preva- lente,�siccome�concordato,�in�sede�collettiva,�tra�le�parti�e�quindi�consentito� dalla�stessa�norma,�in�quanto�(come�e��indiscusso)�non�``a�svantaggio�dell'a- gente''�^e�considerato�che,�come�gia��accennato,�l'art.�105�del�d.P.R.�n.�917� ammette�la�deducibilita��dell'accantonamento�ai�fondi�delle�quote�maturate� nell'esercizio�relative�alla�predetta�indennita��``in�conformita��alle�disposizioni� legislative�e�contrattuali''�^appare�coerente�conclusione�quella�che�la�dedu- zione�per�quote�sia�fiscalmente�consentita,�salva�la�necessaria�verifica�della� sua�quantificazione�(sia�sotto�il�profilo�della�sua�``probabilita��''�^e�cioe��della� sua�verosimiglianza,�sia�sotto�quello�dell'attendibilita��della�relativa�stima),� per�i�predetti�accantonamenti�riferiti�alla�stessa�indennita��in�tutti�gli�elementi� che,�secondo�la�disciplina�pattizia�(applicabile�in�luogo�di�quella�legale),�com- pongono�la�stessa�indennita��(indennita��di�risoluzione,�indennita��suppletiva� di�clientela,�indennita��meritocratica):�salva�ovviamente�la�ripresa�a�tassazione� della�sopravvenienza�conseguente,�all'atto�della�concreta�cessazione�del�rap- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� porto�di�agenzia,�all'eventuale�mancato�riconoscimento�dell'indennita�di�ces- sazione�in�tutti�o�in�alcuni�dei�suoi�componenti,�o�anche�dell'eventuale�suc- cessivo�storno�dell'accantonamento�(per�riferimenti�v.�anche�il�principio�con- tabile�internazionale�n.�37,�punto�8,�adottato�con�Regol.�(CE)�n.�1725/2003� del�29�settembre�2003).� All'accoglimento�di�tale�conclusione�^di�per�se�non�preclusa,�in�quanto� fondata�sulla�ora�indicata�interpretazione�dell'art.�105�del�TUIR,�dal�princi- pio�della�tassativita�degli�accantonamenti�di�cui�al�comma�4�del�successivo� art.�107�^non�pare�neppure�di�ostacolo�il�disposto�del�comma�1�del�vigente� art.�109�che�in�generale�esclude�la�deducibilita�nel�periodo�di�competenza� (anche)�dei�componenti�negativi�del�reddito�in�difetto�di�certezza�o�di�ogget- tiva�determinabilita�.�Sotto�tale�profilo,�il�dubbio�potrebbe�prospettarsi�in� considerazione�del�connotato�di�eventualita�che�caratterizza�la�componente� costituita�dalla�indennita�suppletiva�di�clientela�e�quella�costituita�dalla� indennita�meritocratica�(nessuna�contestazione�sussiste�in�ordine�alla�compo- nente�rappresentata�dalla�indennita�di�risoluzione):�senonche�,da�unlato,�va� osservato�che�il�principio�enunciato�nel�richiamato�comma�1�dell'art.�109�e� destinato�ad�operare�in�quanto�``le�precedenti�norme�della�presente�sezione� non�dispongono�diversamente''�(e,�come�si�e�accennato�il�precedente� art.�105,�contenuto�nella�stessa�sezione,�concerne�e�disciplina�specificamente� gli�accantonamenti�relativi�alle�indennita�che�trovano�causa�nella�fine�del� rapporto�anche�di�agenzia);�e,�d'altro�lato�che,�per�la�natura�loro�propria,� gli�accantonamenti�(pur�fiscalmente�deducibili�per�competenza�nei�casi�e�nei� limiti�fissati�dalla�legge),�in�quanto�anticipano�all'esercizio�una�quota�del� costo�destinato�a�verificarsi�in�futuro,�hanno�necessariamente�alla�loro�base� un�elemento�previsionale�e�probabilistico�(e�non�gia�certo�o�oggettivamente� determinabile�nel�suo�ammontare),�come�si�desume�anche�dagli�artt.�106�e� 107�del�TUIR�ed,�in�definitiva,�pur�dall'u.c.�dell'art.�105�il�quale,�come�piu� volte�rilevato,�consente�espressamente�l'accantonamento�per�indennita�di�fine� rapporto�di�agenzia,�pur�se�tale�indennita�,�per�legge�(e�cioe�in�mancanza�di� regolamentazione�patrizia),�sarebbe�da�corrispondere�all'agente�solo�nella� ricorrenza�delle�condizioni�di�cui�al�comma�1�dell'art.�1751�c.c.�(omissis)�.� A.G.S. ^Parere del 17 dicembre 2004, n. 162622. Efficacia delle sentenze penali irrevocabili di �n.d.p. per estinzione del reatoemortedelreo�sulrelativoprocedimentodisciplinare, aifinidelladefini- zione della posizione giuridico-retributiva del pubblico dipendente durante il periodo di sospensione cautelare dal servizio (consultivo�n.�35053/04,�avvocato� E.�Figliolia)� �Si�riscontra�la�nota�prot.�n.�4800�del�22�giugno�2004,�con�la�quale�e� stato�richiesto�il�parere�alla�Scrivente�Avvocatura�Generale�dello�Stato�in� merito�alla�questione�relativa�alla�definizione�giuridica�ed�economica�delle� sospensioni�cautelari�dal�servizio�^c.d.�restitutio in integrum ^a�seguito�dei� procedimenti�penali�conclusi�con�sentenza�di�proscioglimento�di��non� doversi�procedere�per�morte�del�reo�.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� Ritiene�al�riguardo�questa�Avvocatura�Generale�di�dover�osservare� quanto�segue. E�principio�consolidato�in�giurisprudenza�che�all'esito�del�giudicato� penale�di�proscioglimento�per�estinzione�del�reato�nei�confronti�di�un�dipen- dente�pubblico�sospeso�cautelarmente�dal�servizio�e�deceduto�nelle�more� del�procedimento,�l'Amministrazione�possa�dar�luogo�al�procedimento� amministrativo�al�limitato�fine�di�regolare�gli�effetti�della�sospensione� rispetto�alla�necessita�di�eventualmente�procedere�ad�una�reintegrazione� patrimoniale�riferita�al�periodo�in�cui�il�dipendente�e�stato�autoritativa- mente�e�provvisoriamente�allontanato�dal�servizio�(Cons.�Stato,�Sez.�VI,� 26�giugno�2003�n.�3827).�Tale�convincimento�riposa�sul�carattere�evidente- mente�provvisorio�della�sospensione�cautelare,�la�cui�efficacia�e�,�appunto,� temporalmente�limitata�sino�all'intervento�di�un�provvedimento�definitivo� che�assicuri�assetto�stabile�e�permanente�al�rapporto�intercorrente�tra�l'Am- ministrazione�e�il�dipendente�incolpato;�pertanto�l'Amministrazione�stessa,� all'esito�del�procedimento�penale,�puo�optare�di�non�dar�luogo�alla�proce- dura�amministrativa,�conseguentemente�provvedendo�alla�corresponsione� del�trattamento�retributivo�dovuto�e�non�percepito,�ovvero�attivare�la�pro- cedura,�nei�tempi�previsti,�per�costituire�il�titolo�giuridico�che�sostituisca�la� misura�cautelare�sospensiva�che�ha�perduto�la�propria�causa�tipica�a�seguito� della�definizione�del�processo�penale.� Orbene�le�superiori�considerazioni,�che�muovono�da�un�percorso�inter- pretativo�giurisprudenziale�costante�nel�cui�alveo�si�e�pronunciata�anche� l'Adunanza�plenaria�del�Consiglio�di�Stato�(decisione�n.�8�del�1997),�ten- gono�doverosamente�conto�della�fondamentale�circostanza�che�la�revoca� della�sospensione�cautelare�per�effetto�del�disposto�racchiuso�nell'art.97� del�testo�unico�imp.�civili�dello�Stato�n.�3/1957,�non�trova�applicazione�nel- l'ipotesi�in�cui�il�giudizio�penale�si�estingua�per�morte�dell'imputato�(cfr. Cons.�Stato�Sez.�V,�1.�dicembre�2003�n.�7818),�per�cui�e�del�tutto�evidente� che�l'Amministrazione�per�poter�rimuovere�la�prefata�misura�cautelare�e� proprio�nell'interesse�degli�aventi�diritto,�non�puo�non�attivare�un�procedi- mento�amministrativo�finalizzato�alla�regolazione�degli�effetti�patrimoniali� del�periodo�in�cui�e�stata�vigente�la�determinazione�sospensiva�di�cui�trattasi� su�specifica�istanza�di�chi�abbia�interesse.�E�detta�procedura,�e�bene�chia- rire,�non�essendo�evidentemente�preordinata�all'irrogazione�di�alcuna�san- zione�disciplinare,�e�rispondendo�assolutamente�all'esigenza�degli�eredi�e� dei�congiunti�di�conseguire�il�riconoscimento�della�spettanza�di�quanto� non�versato�al�dipendente�durante�la�sospensione�cautelare,�puo�valida- mente�espletarsi�anche�in�mancanza�del�dipendente�stesso,�in�relazione,� appunto,�alla�citata��ratio��della�procedura�in�questione.�Detta�soluzione,� poi,�risulta�coerente�con�quanto�piu�volte�statuito�dalla�Suprema�Corte�di� Cassazione�in�materia�di�sopravvenienza�del�decesso�dell'imputato�nel�corso� del�procedimento�penale:�ha�infatti�motivatamente�chiarito�il�giudice�di� legittimita�la�rilevanza�sostanziale�del�riconoscimento�della�innocenza�del- l'imputato�in�relazione�all'interesse�dei�congiunti�e�degli�eredi�alla�tutela� della�memoria�e�degli�interessi�connessi�alle�obbligazioni�civili�comunque� scaturenti�dai�fatti�ascritti�al�soggetto�incolpato�(dec.�n.�6682/1992).� RASSEGNA|AVVOCATURA|DELLO|STATO| Di|tali|principi,|quindi,|anche|in|assenza|di|diverse|norme|pattizie|di|cui| ai|pertinenti|contratti|collettivi,|ritiene|questa|Avvocatura|Generale|che| l'Amministrazione|potrebbe|fare|applicazione|anche|nella|fattispecie,|e|sem- preche�|,|ovviamente,|risulti|in|tal|senso|attivata|da|istanze|degli|aventi|diritto| cui|competono|i|necessari|oneri|probatori�.| A.G.S. ^Parere del 20 dicembre 2004, n. 163745. Controlli antidoping ai sensi della legge n. 376/2000 su competizioni organizzate dall'UNIRE (consultivo|19156/04,|avvocato|P.|Cosentino).| �Con|la|nota|in|riferimento|codesto|Ministero|ha|manifestato|perples- sita�|circa|l'applicabilita�|della|disciplina|sui|controlli|antidoping,|di|cui|alla| legge|14|dicembre|2000|n.|376,|e|successivi|regolamenti|attuativi,|alle|gare|di| corsa|di|cavalli|organizzate|e|gestite|dall'UNIRE|ai|sensi|dell'art.|2,|co.1,| del|decreto|legislativo|29|ottobre|1999|n.|449|ed|ha|chiesto|al|riguardo|il| parere|della|Scrivente.| Il|dubbio|trae|alimento,|a|quanto|sembra|di|capire,|dal|fatto|che| l'UNIRE,|Ente|di|diritto|pubblico|non|economico|vigilato|dal|Ministero|per| le|Politiche|Agricole|e|Forestali,|pur|organizzando|e|gestendo|per|scopo|isti- tuzionale|gare|di|corsa|di|cavalli,|non|e�|di|per|se�una|Federazione|sportiva| (anche|se,|per|questa|parte|della|sua|attivita�|,|esso|si|comporta|in|pratica| come|tale:|tant'e�|che,|a|quel|che|riferisce|codesto|Ministero,|ha|predisposto,| nella|specifica|materia,|un|proprio|regolamento,|peraltro|non|acquisito|agli| atti,|ai|fini|del|controllo|antidoping su|guidatori|e|cavalieri.|Evidenzia|altres|�| codesto|Ministero|come|la|questione|si|presenti|difficoltosa|anche|per|l'as- senza|nei|testi|normativi|in|questione|(ma|anche,|a|quanto|consta,|altrove)| di|una|precisa|definizione|di|�atleta�,|atta|a|ben|identificare|i|soggetti|effetti- vamente|destinatari|oltre|che|beneficiari,|per|quanto|concerne|il|bene|della| salute,|della|normativa|di|cui|alla|legge|n.|376/2000,|il|cui|art.|1,|commi|1,| 2|e|4,|fa|appunto|ripetutamente|riferimento|a|tale|termine.| Cio�|premesso,|ritiene|la|Scrivente,|partendo|dal|profilo|lessicale|della| questione|da|ultimo|accennato,|che,|a|parte|il|significato|ricavabile|dai| comuni|dizionari|della|lingua|italiana|(pur|sempre|rilevante,|ed|anzi|in|primo| luogo|rilevante,|ai|fini|della|interpretazione|delle|norme|secondo|quanto| impone|l'art.|12,|co.|1,|delle|disposizioni|preliminari|al|codice|civile),che,se| e�|vero|che|non|esiste|una|definizione|normativa|di|�atleta�,|atta|a|ricompren- dere|anche|i|guidatori|ed|i|cavalieri|(si|veda|tuttavia|quanto,|seppur|sotto| altro|profilo,|ritenuto|dalla|giurisprudenza|amministrativa:|cfr. T.A.R.|Lazio,| Sez.|III,|13|febbraio|2003|n.|965),|esiste|tuttavia,|e|proprio|nella|materiadi| cui|qui|trattasi,|la|definizione|di|�sportivi�|(o,|il|che|e�|lo|stesso,|di|�spor- tivo�),|quale|data|dall'art.|2,|co.|1,|lett.|c,|della|legge|29|novembre|1995| n.|522,|di|ratifica|ed|esecuzione|della|Convenzione|antidoping di|Strasburgo| del|16|novembre|1989.| Secondo|tale|fonte|per|�sportivi�|si|intendono|appunto|le|persone|di| entrambi|i|sessi|che|partecipano|abitualmente|ad|attivita�|sportive|organiz- zate;|e|tale|definizione,|ad|avviso|della|Scrivente,|se|non|si|identifica|tout I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� court�con�quella�del�termine��atleta�,�puo��senz'altro�ritenersi�trasponibile�e� quindi�utilizzabile�anche�ai�fini�della�definizione�di�questo�secondo�termine.� Cio��potrebbe�argomentarsi�anche�gia��sulla�base�del�solo�art.�1,�co.�1,�della� legge�n.�376/2000,�da�cui�chiaramente�si�evince�che�i�controlli�sulla�attivita� sportiva�sono�finalizzati�alla�tutela,�oltre�che�della�regolarita��delle�gare,�della� salute�e�della�integrita��psicofisica�degli�atleti�connotando�percio��questi�ultimi,� beneficiari�e�destinatari�della�normativa,�quali�soggetti�appunto�svolgenti� attivita��sportiva.� Della�definizione�recata�dalla�legge�di�ratifica�della�Convenzione�di�Stra- sburgo�(n.�522/1995)�merita,�ai�fini�che�qui�interessano,�sottolineare�soprat- tutto�il�fatto�che�debba�trattarsi�di�attivita��sportive��organizzate�.�E�cioe��l'ele- mento�organizzativo�che,�come�tale,�rinvia�ad�una�organizzazione�e�percio�� ad�un�soggetto�che�organizza�l'attivita��stessa�e�ne�gestisce�in�particolare�le� manifestazioni�agonistiche�(o�gare);�ossia,�in�definitiva,�a�quei�soggetti�od� enti�di�cui�e��parola�nell'art.�6,�co.�1,�della�stessa�legge�n.�376/2000.� Di�tali�soggetti�ed�enti�organizzatori,�uno�(il�CONI)�e��indicato�secondo� la�sua�ufficiale�denominazione,�tutti�gli�altri�lo�sono�per�categorie�generali� (Federazioni�sportive,�Societa��affiliate,�Associazioni�sportive�ed�Enti�di�pro- mozione�sportiva�pubblici�e�privati).�Per�cui,�a�questo�punto,�il�vero,�ed� altres|��unico,�problema�e��quello�di�verificare�se,�con�riferimento�all'UNIRE� e�piu��specificamente�alla�sua�attivita��di�organizzatore�delle�corse�di�cavalli,� tale�Ente,�non�contemplato�nominativamente,�rientri�o�meno�in�una�delle� categorie�generali�cui�fa�riferimento�la�norma�da�ultimo�citata.�La�risposta,� ad�avviso�della�Scrivente,�sembrerebbe�evidentemente�negativa�quanto�alle� Federazioni�sportive,�Societa��affiliate�ed�Associazioni�sportive,�ma�positiva� quanto�alla�categoria�Enti�di�promozione�sportiva�pubblici�(l'UNIRE�e��ente� pubblico:�art.�1,�co.�1,�decreto�legislativo�n.�449/1999).�Invero,�che�l'attivita�� consistente�nella�organizzazione�delle�corse�dei�cavalli�sia,�tutto�sommato,� strumentale�rispetto�allo�scopo�istituzionale�primario�di�tale�Ente,�scopo�che� e��dato�dall'incremento�e�il�miglioramento�qualitativo�e�quantitativo�delle� razze�equine�da�competizione�e�da�sella,�e��indubbio;�ma�cio��non�toglie�che� questo�particolare�settore�agonistico�di�cui�l'UNIRE�cura�l'organizzazione� possa�senz'altro�inquadrarsi�nell'ambito�di�una�attivita��di�promozione�spor- tiva.�E�questo�dovrebbe�essere�sufficiente�a�dissipare�ogni�dubbio�in�ordine� alla�sottoponibilita��anche�a�tale�settore�agonistico�che�l'Ente�in�questione�ha� in�cura�della�normativa�antidoping�di�cui�alla�legge�n.�376/2000.� Da�cio��derivano,�in�particolare,�a�carico�di�tale�Ente�gli�obblighi�previsti� dall'art.�6�della�legge,�e�cioe��:�a)�l'adeguamento�dei�propri�regolamenti�alle� disposizioni�della�stessa�legge�(comma�1),�cosa�che,�peraltro,�l'UNIRE� parrebbe�avere�gia��fatto�(ma,�non�essendo�allo�stato�noto�il�contenuto�del� Regolamento�da�tale�Ente�adottato�per�il�controllo�delle�sostanze�proibite� sui�guidatori�e�cavalieri,�non�e��possibile�alla�Scrivente�formulare�un�piu��pre- ciso�e�motivato�giudizio�in�merito�all'assolvimento�di�tale�obbligo;�b)�la�pre- disposizione�di�tutti�gli�atti�necessari�per�il�rispetto�delle�norme�di�tutela�della� salute�di�cui�alla�stessa�legge�(comma�3);�c)�l'aggiornamento�e�l'informazione� dei�dirigenti,�dei�tecnici,�degli�atleti�e�degli�operatori�sanitari�sulle�problema- tiche�concernenti�il�doping,�senza�oneri�aggiuntivi�per�la�finanza�pubblica� (comma�5�cfr.�altres|��l'art.�3,�co.�1,�lett.f)�della�stessa�legge).� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Conclusivamente, ritiene la Scrivente che non abbiano motivo i dubbi insorti circa la posizione dell'UNIRE ^per quanto concerne questo settore della sua attivita� ^nei riguardi della legge n. 376/2000, non potendosi fonda- tamente disconoscere: 1) da un lato, che guidatori e cavalieri, in quanto abi- tualmente praticanti lo sport ippico in competizioni organizzate dal citato UNIRE siano da considerare a tutti gli effetti �atleti� e percio� destinatari- beneficiari della citata legge; 2) dall'altro, che l'UNIRE, in quanto organizza- tore delle corse, sia da considerarsi, anch'esso a tutti gli effetti, come Ente di promozione sportiva�. A.G.S. ^Parere del 24 dicembre 2004, n. 165765. D.L. 168 del 12 luglio 2004, conv. in legge 191 del 30 luglio 2004 ^Art. 1, co. 9 (consultivo n. 53273/04, avvocato E. Figliolia). �Si riscontra la nota in epigrafe per rappresentare che si condividono le valutazioni ivi espresse in merito alla inapplicabilita� alle Universita� ed alle Istituzioni equiparate del disposto racchiuso nell'art. 1, comma 9 del decreto-legge 12 luglio 2004 n. 168, convertito con modificazioni con la legge n. 191/2004. Al riguardo, richiamate le puntuali considerazioni espresse da codesta Avvocatura Distrettuale, soprattutto rispetto alla difficile giustificabilita� di una diversa interpretazione in relazione alla tipologia della struttura di cui trattasi, istituzionalmente deputata all'affidamento di incarichi per poter cor- rettamente adempiere alle funzioni normativamente attribuite, va ulterior- mente osservato che e� la stessa lettera della legge a convincere della esattezza della soluzione interpretativa sostenuta, e dalla Scrivente condivisa. Invero la dizione �escluse le Universita� gli Enti di ricerca e gli organi- smi equiparati� costituisce senz'altro deroga a spettro pieno al principio generale del contenimento della spesa pubblica, statuito da tutto il comma9, senza possibilita� di limitare gli effetti della deroga stessa a determinate parti della norma in rassegna che, per converso, rappresenta un �unicum� inscindi- bile; dette articolazioni della norma sono strettamente connesse in termini di funzionalita� , ed hanno la stessa �ratio� di assicurare una serie di rigorose condizioni ed immanenti controlli degli impegni finanziari delle pubbliche Amministrazioni per quanto concerne, appunto, l'affidamento di incarichi e di consulenze. Ed il superiore convincimento trova, ad avviso di questo G.U., riscontro certo nella lettera dell'ultima parte del comma 9, in cui il rife- rimento alla �disposizione del presente comma�, con terminologia percio� al singolare, e� sintomatico della volonta� del legislatore di considerare il prefato articolato norma unica, ai cui precetti, quindi, debbono ritenersi sottratti �le Universita� , gli Enti di ricerca e gli organismi equiparati�, oltre che quegli �organismi collegiali� che hanno specifico fondamento normativo. Conclusivamente, pertanto, si opina di dover sostenere un'interpreta- zione del predetto comma 9 in termini di valorizzazione delle esclusioni ivi espressamente previste, tenuto conto di talune peculiarita� strutturali e funzio- nali di determinati organismi pubblici, piuttosto che addivenire ad esegesi I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� fondate�esclusivamente�sulla�necessita�di�soddisfare�nella�misura�massima� possibile,�quadri�di�esigenze�finanziarie�attraverso�l'attuazione�dell'articolato� sistema�di�monitoraggio�e�controllo�contemplato�nel�comma�medesimo,� senza,�peraltro,�farsi�carico�di�valutare�gli�effetti�di�ripercussione,�probabil- mente�di�segno�negativo�anche�sotto�l'aspetto�degli�oneri�oltre�che�della�fun- zionalita�della�struttura�pubblica,�derivanti�da�un��aggravio�procedurale�� che�trova�la�sua�unica�causa�in�un'esigenza�di�contrazione�della�spese,�estra- nea�al�contesto�universitario�e�della�ricerca�per�l'aspetto�in�trattazione�.� A.G.S. ^Parere del 24 dicembre 2004, n. 165867. Ricorso a brokers�da parte delle Pubbliche Amministrazioni in relazione a contratti assicurativi da aggiudicarsi con gara (consultivo�n.�217680/03,� avvocato�D.�Ranucci).� �Il�Sindacato�NazionaleAgenti�diassicurazionehachiesto,�con�notagia�tra- smessa�a�codeste�Amministrazioni,�di�conoscere�il�parere�di�questa�Avvocatura,� nonche�del�Ministero�della�Funzione�Pubblica,�circa�la�legittimita�o�meno�della� preventiva�designazione�di�un�broker,�nelle�gare�indette�per�le�proprie�coperture� assicurative,�con�previsione�dell'obbligo�di�remunerazione�del�broker stesso�posto� a�carico�della�compagnia�assicuratrice�aggiudicataria�della�relativa�gara.� Esaminato�anche�quanto�da�codeste�Amministrazioni�evidenziato�nelle� note�in�riscontro,�osserva�questa�Avvocatura�che�i�problemi�legati�alla�tematica� in�discorso�sono�sostanzialmente�quattro,�di�cui�il�primo,�ed�assorbente,�e�quello� relativo�alla�legittimita�della�clausola�broker,�e,�di�seguito,�in�caso�di�soluzione� positiva,�della�esatta�individuazione�della�natura�giuridica�del�contratto,�della� onerosita�ogratuita�dello�stesso,�da�cui�dipende�l'ulteriore�quarto�problema� relativo�alla�possibilita�dell'affidamento�diretto�dell'incarico�ovvero�alla�neces- sita�di�affidamento�tramite�le�procedure�previste�nel�d.lg.vo�n.�157/1995.� 1.�^Data�la�complessita�del�quesito,�risulta�necessaria�una�premessa�sul- l'inquadramento�giuridico�della�figura�del�broker, alla�luce�della�evoluzione� normativa�e�giurisprudenziale�ed�in�considerazione�del�fatto�che�la�legge�con- templa,�in�via�generale,�la�ammissibilita�e�la�possibilita�del�ricorso�a�specifi- che�professionalita�esterne�alla�amministrazione.� Con�particolare�riguardo�ai�servizi�l'art.�29,�co.�1,�legge�448�del�2001,� Misure di efficienza delle pubbliche amministrazioni, dispone�che�le�pubbliche� amministrazioni�di�cui�all'art.�1,�co.�2,�del�decreto�legislativo�30�marzo�2001� n.�165,�nonche�gli�enti�finanziati�direttamente�o�indirettamente�a�carico�del� bilancio�dello�Stato�sono�autorizzati,�anche�in�deroga�alle�vigenti�disposi- zioni,�a:�a) acquistare�sul�mercato�i�servizi,�originariamente�prodotti�al�pro- prio�interno,�a�condizione�di�ottenere�conseguenti�economie�di�gestione;� b) costituire,�nel�rispetto�delle�condizioni�di�economicita�di�cui�alla�lettera�a), soggetti�di�diritto�privato�ai�quali�affidare�lo�svolgimento�di�servizi,�svolti�in� precedenza;�c) attribuire�a�soggetti�di�diritto�privato�gia�esistenti,�attraverso� gara�pubblica,�ovvero�con�adesione�alle�convenzioni�stipulate�ai�sensi�del- l'art.�26�della�legge�23�dicembre�1999,�n.�488,�e�successive�modificazioni,e� dell'art.�59�della�legge�23�dicembre�2000�n.�388�lo�svolgimento�di�servizi�di� cui�alla�lettera�b). RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�direttiva�2002/92/Ce�sulla�intermediazione�assicurativa,�ancora�non� recepita�in�Italia,�da�una�definizione�dell'intermediazione�assicurativa�ricom- prendedovi��le�attivita�consistenti�nel�presentare�o�proporre�contratti�di�assi- curazione,�o�compiere�altri�atti�preparatori�o�relativi�alla�conclusione�di�tali� contratti�ovvero�nel�collaborare,�segnatamente�in�caso�di�sinistri,�alla�loro� gestione�ed�esecuzione�.� Nell'ambito�di�questo�quadro�normativo�di�riferimento�va�collocata�la� figura�del�broker,�disciplinata�per�la�prima�volta�dalla�legge�n.�792/1984�che� istituisce�il�relativo�albo.� Il�broker viene�individuato�dalla�legge�come�un�professionista�che�svolge� attivita�di�consulenza�a�favore�dell'assicurando:�tale�consulenza�rappresenta� il�prius logico�giuridico�rispetto�all'attivita�,�di�natura�latamente�di�media- zione,�svolta�dal�broker. La�legge�non�ricompone�tuttavia�il�contrasto�in� ordine�alla�natura�giuridica�del�broker, non�risolvendo�il�quesito�se�si�tratti� di�mediatore�o�professionista�intellettuale.� Ai�sensi�dell'art.�1�della�citata�legge�n.�792/1984,��il�broker e�colui�che� esercita�professionalmente�attivita�rivolta�a�mettere�in�diretta�relazione�con� imprese�di�assicurazioni�o�riassicurazioni,�alle�quali�non�sia�vincolato�da� impegni�di�sorta,�soggetti�che�intendano�provvedere�tramite�la�sua�collabora- zione�alla�copertura�dei�rischi,�assistendoli�nella�determinazione�del�conte- nuto�dei�relativi�contratti�e�collaborando�eventualmente�alla�loro�gestione� ed�esecuzione�.� Prima�dell'intervento�di�tale�norma,�secondo�un�orientamento�consoli- dato,�la�Cassazione�assimilava�sostanzialmente�il�broker alla�figura�non�del� prestatore�d'opera�intellettuale,�bens|�del�mediatore,�distinguendolo�dall'a- gente�che,�sia�pure�in�veste�autonoma,�e�vincolato�da�uno�stabile�rapporto� di�collaborazione�con�l'impresa�assicurativa�di�riferimento;�il�broker si�carat- terizza�invece�per�i�profili�di�imparzialita�ed�indipendenza.�Alla�luce�della� giurisprudenza�meno�recente�della�Cassazione,�pertanto,�il�broker non�era� assimilabile�alla�figura�dell'agente,�in�quanto�non�titolare�di�un�contratto�sta- bile,�ne�era�configurabile�come�prestatore�d'opera�intellettuale.� Con�la�sentenza�n.�8467�del�26�agosto�1998�la�Corte�di�Cassazione�ha� sostanzialmente�rivisto�il�proprio�orientamento.�Con�tale�sentenza�il� Supremo�Collegio�rammenta�come�la�legge�792/1984�definisca�il�broker come� mediatore,�evidenziandone�ad�un�tempo�il�relativo�ruolo�di�consulenza�del- l'assicurando,�che�provvede�anche�ad�assistere�nella�determinazione�del�con- tenuto�dei�contratti�di�assicurazione,�collaborando�con�lui�anche,�eventual- mente,�in�sede�di�esecuzione�dei�contratti�stessi.� Afferma�la�Corte,�in�tale�decisione,�che�la�consulenza�ed�assistenza�for- nite�all'assicurando�compendiano�il�prius logico�indefettibile�rispetto�al�suc- cessivo�momento�della�intermediazione�con�le�imprese�assicurative;�addirit- tura�la�Corte�sottolinea�che�il�broker svolge,�nel�settore�dell'intermediazione� assicurativa,�una�vera�e�propria�funzione�sociale,�assistendo�la�parte�contrat- tuale�debole�e�garantendogli�effettiva�tutela,�quale�peculiare�espressione�del� principio�di�solidarieta�sociale.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� Il�brokeraggio�e�dunque�qualificato�dalla�Corte�quale�contratto�misto,�di� prestazione�d'opera�intellettuale�nellafase�di�consulenza�edassistenza�all'assicu- rando;�di�mediazione�nella�successiva�fase�della�messa�in�contatto�dell'assicu- rando�con�l'impresa�assicuratrice.� Da�ultimo�la�giurisprudenza�(Cass,�Sez.�III,�n.�6874�del�6�maggio�2003)� ha�affermato�che�il�broker�e�un�imprenditore�che�svolge�attivita�di�mediazione� in�forma�di�impresa.�La�sua�attivita�,�aggiunge�tuttavia�il�Supremo�Collegio,� non�e�peraltro�scevra�da�profili�di�intellettualita�:�secondo�la�Corte,�il�fatto� che�si�tratti�di�un�mediatore-imprenditore�e�arguibile�dagli�artt.�4�e�5�della� legge�n.�792/1984,�alla�stregua�dei�quali�il�broker�e�tenuto�ad�iscriversi�ad� un�apposito�albo,�ed,�a�tale�fine,�e�tenuto�previamente�ad�assicurarsi�per�la� responsabilita�civile�propria,�per�fatti�di�negligenza�o�imperizia�che�coinvol- gano�gli�assicurandi�da�un�lato,�ovvero�le�imprese�di�assicurazione�dall'altro.� Questo�profilo�evidenzia�che�il�broker�corre�pertanto,�secondo�la�Cassa- zione,�un�tipico�rischio�di�impresa,�collegato�all'attivita�di�mediazione�in� quanto�la�relativa�attivita�risulta�connotata�dal�requisito�dell'organizzazione,� che�non�svolge�un�ruolo�meramente�interno�e�strumentale,�come�nel�caso� delle�professioni�intellettuali,�quanto�piuttosto�funzionale�ed�esterno.� Coerentemente�la�Corte�esclude�nei�suoi�confronti�la�possibilita�di�confi- gurare�una�responsabilita�penale�propria�invece�del�libero�professionista.� Sostanzialmente�nello�stesso�senso�pare�orientato�il�Consiglio�di�Stato� (decis.�n.�1019�del�24�febbraio�2000)�che,�nell'esaminare�il�problema�della� natura�giuridica�del�contratto�di�brokeraggio�^se�riconducibile�al�contratto� di�opera�intellettuale�ovvero�a�quello�di�appalto�di�prestazione�di�servizih a�concluso�per�la�seconda�opzione�nella�considerazione�che,�pur�essendo�la� figura�del�broker�quella�di�un�consulente�che�utilizza�le�proprie�cognizioni� tecniche�ed�intellettuali�per�ridurre�il�costo�della�copertura�di�rischi,�tuttavia� �l'affinamento�e�l'oggettivazione�delle�metodologie�analitiche�del�rischio,� con�l'utilizzo�di�professionalita�specialistiche�differenziate,�e�la�crescente� organizzazione�informatica�di�supporto,�rendono�preferibile�la�definizione�in� termini�imprenditoriali�dell'attivita�del�broker.�� Cio�premesso,�sulla�scorta�del�richiamato�quadro�normativo�e�giurispru- denziale,�deve�ritenersi�che,�in�linea�generale,�non�sia�precluso�il��ricorso��al� broker�da�parte�di�Pubbliche�Amministrazioni�in�funzione�della�stipula�di� propri�contratti�di�assicurazione,�quando�si�ravvisi�la�necessita�di�ricorrere� alle�prestazioni�del�medesimo�(in�relazione�alla�importanza�e�la�delicatezza� sia�per�l'oggetto�sia�per�il�valore�economico�e�con�riguardo�alle�finalita�da� perseguire�con�lo�stipulando�contratto�di�assicurazione),�per�cui�alla�luce�del- l'attuale�quadro�normativo,�nonche�delle�reali�esigenze�della�Pubblica�Ammi- nistrazione,�gia�peraltro�recepite�in�una�prassi�che�va�sempre�piu�consolidan- dosi,�non�sembra�sussistano�ragioni�per�negare�l'opportunita�e�la�legittimita� del�ricorso�a�tali�forme�di�intermediazione�assicurativa�da�parte�della�P.A..� In�particolare�la�assistenza�e�la�consulenza�del�broker�possono�rivelarsi� utili�nella�determinazione�del�contenuto�del�contratto,�nella�valutazione�delle� prestazioni�da�chiedere�all'assicuratore�nel�relativo�bando�di�gara�e�dei�rela- tivi�oneri,�nonche�nella�individuazione�dei�requisiti�di�partecipazione�delle� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� imprese�di�assicurazione�alla�stessa�gara,�a�condizione�ovviamente�che� l'Amministrazione�non�disponga�di�proprio�personale�dipendente�con�le� peculiari�e�specifiche�conoscenze�in�materia.� Non�e�inutile�infine�ricordare�che�anche�l'Antitrust�in�una�segnalazione� del�1999,�ebbe�modo�di�osservare�che��deve�guardarsi�con�favore�alla�possibi- lita�che�gli�enti,�ove�non�dispongano�al�loro�interno�delle�risorse�organizza- tive�necessarie,�si�avvalgano�dell'assistenza�di�intermediari�indipendenti�qua- lificati,�ovviamente�selezionati�secondo�le�procedure�di�evidenza�pubblica� e�nel�rispetto�della�legislazione�vigente�,�nonche�recenti�pronunce�rese�dal� giudice�amministrativo,�in�sede�cautelare.� Il�TAR�Venezia,�con�ordinanza�n.�211�del�29�aprile�2003,�ha�respinto�la� domanda�di�sospensione�formulata�dall'agente�generale�di�una�impresa�di� assicurazioni�avverso�un�bando�di�gara�contenente�la�clausola�broker, con- sentendo�al�broker, costituitosi�in�giudizio�in�qualita�di�controinteressato,�la� conservazione�dell'incarico�ed�il�diritto�alla�percezione�delle�provvigioni.� Sempre�il�TAR�Venezia,�con�ordinanza�n.�272�del�13�giugno�2003,�ha� respinto�la�domanda�di�sospensione�formulata�dagli�agenti�di�altra�societa� assicurativa�avverso�gli�atti�di�una�gara�per�l'aggiudicazione�di�contratti�di� assicurazioni,�contenenti�la�cd.�clausola�broker,�indetta�dalla�USL�n.�2�di�F.� e�nei�confronti�dell'ATI�costituita�da�due�broker.� 2.�^La�conclusione�sopra�accolta�conduce�all'analisi�del�secondo�que- sito,�relativo�alla�esatta�qualificazione�della�natura�giuridica�del�contratto�di� brokeraggio,�quesito�di�non�poco�momento�qualora�si�consideri�che�la�solu- zione�accolta�condiziona�in�modo�determinante�le�scelte�dell'Amministra- zione�in�ordine�alla�procedura�da�seguire�per�l'affidamento�dell'incarico.� In�realta�dalle�esaminate�disposizioni�non�discende�una�soluzione�uni- voca�del�problema,�considerato�che,�come�sopra�detto,�la�legge�non�ricom- pone�il�contrasto�sul�punto,�non�precisando�se�si�tratti�di�mediatore�o�profes- sionista�intellettuale,�ne�cio�fanno�le�sopra�menzionate�analoghe�disposizioni� legislative,�le�quali�tendono�verosimilmente�a�prendere�atto�di�una�realta�dif- fusa,�quale�e�quella�del�ricorso�da�parte�della�P.A.�a�specifiche�professionalita� esterne,�ma�che�appaiono�indifferentemente�applicabili�sia�a�fattispeciedi� prestazione�d'opera�professionale�di�contenuto�intellettuale�sia�di�prestazione� di�servizi�di�natura�imprenditoriale.� Si�e�gia�ricordato�il�contrasto�giurisprudenziale�sul�punto�specifico�in� esame,�e�si�sono�analizzate�sia�le�pronunce�che�hanno�evidenziato�come�il� conferimento�di�incarichi�speciali�a�persone�estranee�all'Amministrazione� dia�luogo�ad�un�rapporto�di�prestazione�d'opera�professionale�(Cass.�Sez.� UU.,�n.�393�del�19�gennaio�1988),�sia�quelle,�di�contro,�che�tendono�a�valoriz- zare�l'aspetto�di�mediazione�presente�nel�contratto�e�quindi�a�qualificarein� ultima�analisi�il�broker quale�mediatore-imprenditore,�la�cui�obbligazione� consiste�nella�prestazione�di�un�servizio.� In�realta�il�dettato�normativo,�da�cui�emerge�comunque�il�dato�peculiare� della�legittimita�del�contratto�di�brokeraggio anche�quando�contraente�sia�la� P.A.,�va�interpretato�in�relazione�alle�specifiche�caratteristiche�del�contratto� in�discorso,�posto�che,�nella�specie,�pur�venendo�in�sicuro�rilievo�l'aspetto� I PARERI DEL COMITATO CONSULTIVO intellettuale della prestazione, sotto il profilo della assistenza e collabora- zione, tuttavia non va certamente trascurata la rilevanza della componente imprenditoriale di mediazione. In altri termini il valore ricavabile dalle cennate disposizioni e� quello per cui e� sicuramente consentito, nell'attuale ordinamento, il ricorso al broker da parte della P.A., con l'avvertenza che nella specie oggetto del contratto non e� solo una locatio operis, ma anche una attivita� di natura mediatizia- imprenditoriale, atteso che anche nei rapporti con la P.A. il relativo contratto presenta inalterata la natura, individuata dalla giurisprudenza, di contratto misto di prestazione di opera intellettuale e mediazione esercitata in forma imprenditoriale. Pur non sottacendo la esistenza di alcune pronunce di segno contrario (cfr. App. Torino 8 marzo 2001), non sembra che a tale conclusione osti la peculiare circostanza che l'attivita� di brokeraggio deve relazionarsi con le procedure di evidenza pubblica, attraverso le quali deve essere concluso il (futuro) contratto di assicurazione. Al riguardo deve ricordarsi che il Consi- glio di Stato, con la ricordata decisione n. 1019/2000, ha ritenuto che il �met- tere in diretta relazione� i soggetti che intendono assicurarsi con le imprese di assicurazione non si esplica necessariamente nella sola forma della nego- ziazione singola con una impresa determinata dal broker medesimo, ma ben puo� esprimersi nella trattativa multipla derivante dall'espletamento di una procedura di gara per l'affidamento del contratto assicurativo; specie quando, come nel caso di specie, la procedura medesima si svolga mediante la partecipazione di quelle imprese i cui requisiti di partecipazione sono stati stabiliti con l'apporto essenziale del consulente. Ne deriva che, in ultima ana- lisi, le imprese affidatarie dei servizi assicurativi sono comunque messein relazione diretta con l'Amministrazione a seguito dell'intervento del broker, la cui attivita� ha avuto l'effetto, sul piano negoziale, di orientare in modo vincolante la sfera soggettiva dei potenziali contraenti e di prefissare il conte- nuto del contratto� (C.d.S. n. 1019/00 cit.). Tale specifica circostanza eviden- zia che anche nella fattispecie in esame l'attivita� del broker non si esaurisce nella prestazione intellettuale, ma abbraccia anche la successiva fase della mediazione, e difatti il Consiglio di Stato qualifica il relativo contratto come appalto di servizi. 3. ^Da cio� discendono significative conseguenze, quali in via principale, a parere della Scrivente, la impossibilita� di un affidamento diretto dell'inca- rico, in virtu� di un rapporto fiduciario, giustificabile solo sul presupposto che il contratto di brokeraggio, piuttosto che configurare un appalto di servizi costituisca una prestazione d'opera professionale di contenuto intellettuale, per cui sarebbe possibile immaginare un affidamento diretto del contratto basato sulla fiducia che l'ente ripone in un determinato professionista, al quale la struttura imprenditoriale fornisce, in genere, un mero supporto logi- stico per l'esercizio di una attivita� connotata da un contenuto tecnico. Tale conseguenza urta tuttavia con la considerazione per cui oggetto del contratto stipulato da broker e P.A. non e� una mera attivita� intellettuale di consulenza, il che potrebbe giustificare l'affidamento intuitu personae,ma anche la stipula di un futuro contratto assicurativo con relativo e consistente RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� impegno�di�spesa�a�carico�della�P.A.,�cioe�in�ultima�analisi�la�produzione�di� un�servizio�di�natura�assicurativa�che�rientra�nell'ambito�della�sfera�applica- tiva�del�d.lg.vo�n.�157/1995.�D'altra�parte,�come�sottolineato�dal�Consiglio� di�Stato,�dec.�n.�1019/2000,��risulterebbe�elusivo�della�ratio della�normativa� di�derivazione�comunitaria�che�un�contratto�di�prestazione�di�servizi�fosse� da�considerare�escluso�dall'applicazione�delle�procedure�che�garantiscono�tra- sparenza�e�concorrenzialita�nella�conclusione�di�contratti�che�comportano� l'esborso�di�denaro�pubblico�.� Da�tale�premessa�deriva�la�conseguenza�che�per�la�eventuale�designa- zione�del�broker sarebbe�necessario�procedere�ad�una�apposita�gara,�secondo� i�criteri�di�aggiudicazione�previsti�dal�d.leg.vo�n.�157�del�1995,�il�bando�della� quale�^oltre�a�definire�puntualmente�le�attivita�richieste�al�medesimo�d ovrebbe�indicare�chiaramente�che�ogni�remunerazione�o�compenso�dello� stesso,�per�la�complessiva�attivita�svolta,�sara�esclusivamente�a�carico�della� societa�assicuratrice�che�risultasse�aggiudicataria�del�contratto�di�assicura- zione,�nonche�,�in�punto�di�criteri�di�valutazione�per�la�scelta�del�broker con- traente,�valorizzare�requisiti�quali�la�professionalita�,�la�specializzazione,�la� conoscenza�del�sistema�pubblico,�oltre�quelli,�peraltro�attualmente�per�lo� piu�richiesti,�basati�prevalentemente�su�requisiti�dimensionali�quali�il�numero� degli�Enti�Pubblici�gestiti,�il�volume�complessivo�dei�ricavi,�dei�collaboratori� o�dipendenti�dell'impresa.� Nell'ottica�di�un�quadro�di�trasparenza�e�correttezza�della�spesa�pubblica,� ritiene�questa�Avvocatura�che�i�bandi�di�gara�dovrebbero�essere�formulati�in� modo�tale�da�consentire�la�scelta�del�miglior�contraente�attraverso�la�valuta- zione,�in�termini�di�qualita�e�attualita�,�delle�soluzioni�proposte�in�tema�di�rispar- mio�e�di�efficienza�della�spesa,�nell'ottica�di�un�attento�esame�del�costo�del� rischio�assicurativo�trasferito�nell'ambito�della�azione�amministrativa.� 4.�^Quanto�poi�alla�natura,�gratuita�ovvero�onerosa,�del�contratto�di� brokeraggio,�in�cui�sia�previsto�che�il�pagamento�del�compenso�spettante�al� broker non�sia�a�carico�dell'Amministrazione�sebbene�esclusivamente�a�carico� dell'impresa�di�assicurazione�che�risultera�aggiudicataria�all'esito�della�rela- tiva�procedura,�si�ritengono�condivisibili�le�considerazioni�in�proposito�espo- ste�dal�Consiglio�di�Stato�nella�citata�decisione�n.�1019�del�2000.�Premesso� che�la�rilevanza�del�quesito�si�pone�in�quanto�le�prestazioni�di�servizi�fondate� su�contratti�a�titolo�gratuito�sono�escluse�dall'ambito�di�applicabilita�del� d.lg.vo�n.�157/1995,�ex art.�3�dello�stesso,�ha�affermato�il�C.d.S.�che�la�tesi� della�gratuita�del�contratto�in�esame�non�appare�sostenibile,�alla�luce�della� oggettiva�circostanza�che�il�broker non�e�titolare�di�una�pretesa�creditoria� nei�confronti�del�soggetto�che�conferisce�l'incarico�in�quanto�la�provvigione� e�formalmente�posta�a�carico�dell'assicuratore�e�non�dell'assicurato,�ma�che� tuttavia�costituisce�normale�contenuto�del�contratto�(trilatero)�quello�per�cui� il�primo�procede�al�recupero�del�relativo�importo�attraverso�una�corrispon- dente�maggiorazione�del�premio�dovuto�dall'assicurato�(cd.�caricamento),�il� che�esclude�che�possa�concepirsi�una�irrilevanza�economica�dei�costi�di�prov- vigione.�Aggiunge�comunque�il�Consiglio�di�Stato�che�cio�tuttavia�non� esclude�che�in�concreto�la�provvigione,�in�tutto�o�in�parte,�gravi�sull'assicura- tore�a�titolo�diretto�di�un�proprio�debito.�Ne�d'altra�parte�la�definizione� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� legale�del�contratto�di�brokeraggio prevede�una�attivita�gratuita�dell'incari- cato,�ovvero�che�la�provvigione�debba�fare�carico�esclusivamente�sull'assicu- ratore.�In�realta�l'unica�peculiarita�del�contratto�in�esame�e�che�la�prestazione� del�broker viene remunerata in via differita,�allorche�sia�portato�a�conclusione� il�contratto�per�il�quale�lo�stesso�abbia�prestato�la�consulenza�e�la�media- zione.�Concluso�il�contratto�si�attualizza�la�fase�della�corresponsione�del�pre- mio�assicurativo,�e�quindi�il�diritto�del�broker al�pagamento�da�parte�dell'as- sicuratore.�Sottolinea�ancora�il�Consiglio�di�Stato�come�la�mancanza�di�pre- tesa�del�broker nei�confronti�del�conferente�l'incarico,�confrontata�con�il� naturale�operare�del�contratto�di�brokeraggio,�tale�per�cui�la�provvigione� spettante�al�broker e�normalmente�posta�a�carico�dell'assicuratore,�altro�non� significa�che�carenza�di�attualita�di�una�pretesa�prima�del�buon�fine�dell'inca- rico,�che�avverra�mediante�la�conclusione�del�contratto�assicurativo�e�della� corrispondente�corresponsione�del�premio,�che�funge�da�momento�di�attua- lizzazione�del�compenso�del�broker,�che�diviene�cos|�esigibile�e�immediata- mente�riscuotibile.� Sembra�comunque�opportuno�sottolineare�che�per�rendere�meno�aleatoria� la�misura�del�compenso�provvigionale�del�broker,�ed�evitare�che�l'amministra- zione�possa�restare�esposta�ad�esborsi�di�gran�lunga�superiori�al�previsto,�ipotesi� verificabile�quando�nel�bando�sia�indicata�solo�la�misura�percentuale�del�com- penso�che�verra�riconosciuto�al�broker essendo�la�quantificazione�finale�legata� al�valore�del�futuro�contratto,�ed�ipotizzando�che�il�medesimo�compenso�rientri� nell'aliquota�che�la�compagnia�e�comunque�tenuta�a�corrispondere�alla�propria� rete�agenziale,�di�guisa�che�il��costo��del�broker vada�ad�incidere�solo�sul�com- penso�provvigionale�dell'agente�determinandone�una�decurtazione,�e�non�anche� sull'entita�del�premio,�il�bando�di�gara�dovrebbe�poi�gia�stabilire�detto�com- penso�in�una�misura�fissa,�indipendente�da�percentuali�di�premio�e�sganciato� dall'effettivo�valore�che�avra�lo�stipulando�contratto�assicurativo,�e�prevedere� che�esso�sia�corrisposto�dalla�compagnia.� 5.�^Ritenuta�ammissibile�la�scelta�di�un�broker per�la�stipula�di�un�con- tratto�di�assicurazione�da�parte�della�P.A.�^con�previsione�(da�ritenere�di� per�se�non�illegittima�non�essendo�del�resto�inderogabile�la�disposizione�di� cui�al�co.�1�dell'art.�1755�c.c.�nella�parte�in�cui�di�regola�e�previsto�l'obbligo� della�provvigione�a�carico�di�ciascuna�delle�parti)�dell'onere�del�relativo�com- penso�a�esclusivo�carico�della�(futura�aggiudicataria)�impresa�di�assicura- zione�^non�si�pone�alcun�problema�in�concreto�ove�successivamente�la�stessa� P.A.�addivenga�^all'esito�della�relativa�procedura�ad�evidenza�pubblica�nel- l'ambito�della�quale�dovrebbe�essere�specificamente�previsto�siffatto�onere� con�la�specificazione�della�sua�entita�,�nonche�delle�modalita�e�termini�del� suo�adempimento�^alla�stipula�di�detto�contratto�di�assicurazione:�poiche�,� in�tal�caso,�al�pagamento�del�compenso�del�broker, sulla�base�delle�previsioni� del�bando�e�del�contratto,�dovra�provvedere�unicamente�la�societa�assicura- trice�secondo�quanto�previsto.� Perplessita�potrebbero�invece�sorgere�per�l'ipotesi�in�cui,�nonostante� l'opera�prestata�dal�broker,�la�Amministrazione�non�provveda�alla�stipula� del�divisato�contratto�assicurativo.�Avendo�riguardo�alla�componente�costi- tuita�dalla��intermediazione�,�ravvisabile�certamente�nell'attivita�prestata� dal�broker,�la�conclusione�dovrebbe�essere�quella�che�^difettando�la�conclu- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� sione�del�contratto�^nessuna�provvigione�spetta�in�ogni�caso�al�mediatore� (art.�1755,�co.�1,�cit.),�salvo�il�suo�diritto�al�rimborso�delle�spese�sostenute,�in� presenza�di�specifico�incarico�dell'Amministrazione�(art.�1756�c.c.).�Una�pre- visione�di�tal�genere�^da�inserire�ovviamente�nel�bando�o�invito�alla�gara� per�l'affidamento�del�servizio�di�brokeraggio,�con�la�precisazione�del��tetto�� massimo�del�rimborso�spese�^non�dovrebbe,�pertanto,�ritenersi�illegittima�.� A.G.S. ^Parere del 24 dicembre 2004, n. 165965. Sanzione�ex�art.�5,�co.�1,�legge�18�gennaio�1994�n.�50�^Decreto�Diretto- riale�del�31�luglio�2001�(prot.�n.�04/21179)�^T.A.R.�Friuli�Venezia�Giulia�^ Sent.�n.�885/02:dichiarazionedell'inammissibilita�delricorsoperdifettodigiu- risdizione�^Sanzioni�cc.dd.�punitive�e�cc.dd.�ripristinatorie;�alternativita�e� cumulofralestesse^GiurisdizionedelG.O.�edelG.A.�neivaricasi^Onere� dell'Amministrazione�ai�sensi�dell'art.�3,�co.�4,�legge�n.�241/90�^Omessa�o�non� corretta�indicazione�^Correzione.�(consultivo�3267/03,�avvocato�M.�Mari)� �Con�la�nota�a�margine�indicata,�codesta�Amministrazione�autonoma� dei�Monopoli�di�Stato�richiede�l'avviso�della�Scrivente�in�ordine�alla�que- stione�se�i�giudizi�avverso�i�provvedimenti�sanzionatori�adottati�a�norma�del- l'art.�5�legge�18�gennaio�1994�n.�50�rientrino�nella�giurisdizione�del�giudice amministrativo�o�in�quella�del�giudice�ordinario,�facendo�al�riguardo�pre- sente�che�un�ingente�numero�di�provvedimenti�sanzionatori�gia�emanati�reca� l'indicazione�del�G.A.�quale�autorita�cui�rivolgere�l'eventuale�impugnazione.� Ai�fini�d'una�compiuta�intelligenza�della�prospettata�questione�giova dare�succintamente�conto�degli�orientamenti�delle�giurisdizioni�superiori,� ordinaria�ed�amministrativa,�relativamente�al�riparto�di�giurisdizione�nel�set- tore�delle�sanzioni�non�penali.� In�proposito,�costituisce�principio�consolidato�^elaborato�a�partire�da� Cass.,�SS.UU.,�sent.�n.�926�del�24�febbraio�1978,�riaffermato�dalla�giurispru- denza�di�legittimita�secondo�varie�decimazioni�(si�vedano,�senza�pretese�di� esaustivita�,�ex�multis,�Cass.,�SS.UU.,�Sentt.�nn.�1499�del�9�marzo�1982,�1881� e�1882�del�7�marzo�1985,�660�del�3�febbraio�1989,�1342�del�17�marzo�1989,� 2003�del�28�aprile�1989,�718�del�2�febbraio�1990,�5502�del�16�maggio�1991,� 3736�del�20�aprile�1994,�1714�del�17�febbraio�1995,�5473�del�18�maggio�1995,� 94�del�4�aprile�2000,�nonche�,�piu�di�recente,�nn.�134�del�27�marzo�2001,� 8746�del�26�giugno�2001,�14633�del�21/11/2001)�e�ribadito�altres|�dal� Supremo�Consesso�amministrativo�(cfr.�C.d.St.,�Sentt.�nn.�793�del�19�novem- bre�1989,�959�del�21�novembre�1992,�112�del�4�febbraio�1999,�cui�adde,�in�ter- minis,�C.G.A.R.S.,�Sent.�n.�497�del�21�novembre�1997)�^quello�secondo�il� quale,�nell'ambito�delle�sanzioni�non�penali�applicate�dalla�P.A.,�al�fine�del riparto�della�giurisdizione�tra�G.O.�e�G.A.�e�necessario�distinguere�tra�san- zioni�cc.dd.�punitive�e�misure�cc.dd.�ripristinatorie,�riconoscendo�solo�nel� secondo�caso�la�giurisdizione�del�G.A.� Le�sanzioni�punitive,�infatti,�hanno�carattere�meramente�afflittivo�e�sono� ricollegate�al�verificarsi�concreto�della�fattispecie�legale,�restando�esclusa� ogni�discrezionalita�in�ordine�alla�loro�irrogazione,�se�non�quanto�alla� misura,�con�la�conseguenza�che�la�contestazione�dell'intimato�si�risolve�nel� dedurre�il�proprio�diritto�soggettivo�a�non�subire�l'imposizione�di�sanzioni� patrimoniali�al�di�fuori�dei�casi�espressamente�previsti�dalla�legge.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� Laddove,�invece,�la�sanzione�irrogata�sia�espressione�del�potere�autorita- tivo�della�P.A.�di�settore,�rivolto�alla�cura�ed�al�governo�del�pubblico�inte- resse�sostanziale�ad�essa�devoluto,�si�e�in�presenza�di�misure ripristinatorie,� le�quali�consistono�nell'imporre�al�contravventore�una�determinata�condotta,� volta�a�ricondurre�la�situazione�lesa�allo�stato�antecedente�all'infrazione.�Sif- fatte�sanzioni,�a�differenza�delle�precedenti,�tendono�a�realizzare�in�via� diretta�ed�immediata�l'interesse�pubblico�di�settore�leso�dalla�condotta�viola- tiva�ed�alla�P.A.�e�data,�di�regola,�la�scelta�della�misura�repressiva�piu�idonea� a�soddisfare�tale�interesse,�per�modo�che�la�situazione�giuridica�soggettiva� del�privato�riveste�natura�ed�ha�consistenza�di�mero�interesse legittimo ela� giurisdizione,�per�l'effetto,�appartiene�al�G.A.� Allorquando,�pero�,�l'ordinamento�preveda�una�sanzione�del�secondo� tipo�in alternativa con�una�del�primo�tipo,�rimettendone�la�scelta�alla�valuta- zione�discrezionale�della�P.A.,�va�affermata�la�giurisdizione�del�G.A.,�atteso� che�detta�alternativita�si�traduce�in�una�valutazione�normativa�di�omogeneita� funzionale�delle�due�sanzioni,�con�conseguente�attrazione�anche�di�quella� punitiva�nella�sfera�del�potere�dell'autorita�amministrativa�di�tutelare�gli�inte- ressi�pubblici,�a�fronte�dei�quali�le�posizioni�soggettive�del�privato�restano� sempre�degradate�ad�interessi�legittimi.� Detto�altrimenti,�quando�alla�misura�amministrativa�di�tipo�ripristinato- rio�si�accompagni�la�sanzione�punitiva,�se�il�potere�d'infliggere�tali�due�tipi� di�sanzioni�e�previsto�come�alternativo,�la�posizione�del�privato�ha�consi- stenza�di�interesse�legittimo,�giacche�investe�la�legittimita�del�concreto�eserci- zio�del�potere�autoritativo�da�parte�della�P.A.,�nonche�la�valutazione�della� scelta�discrezionale,�da�essa�operata,�tra�la�sanzione�afflittiva�e�quella�ripristi- natoria�(che�non�assume,�pertanto,�il�carattere�dell'accessorieta�).� Ove,�infine,�la�previsione�normativa�riguardi�entrambe�dette�sanzioni� cumulativamente,�non�essendo�ravvisabile�un�problema�di�apprezzamento� discrezionale�della�P.A.,�deve�nuovamente�riconoscersi�la�giurisdizione�del�G.O.� La�norma,�prevede,�in�tal�caso,�un�unico�tipo�di�sanzione�principale,�cui� puo�ricollegarsi,�in�via�obbligatoria�ovvero�facoltativa,�una�misura�avente,� ben�e�vero,�diversa�consistenza,�ma�denotata�da�identica�funzione�afflittiva.� Orbene,�sulla�scorta�del�tratteggiato�indirizzo�giurisprudenziale,�la�Scri- vente�ritiene�che�quest'ultima�ipotesi�si�attagli�pienamente�alla�fattispecie�di� cui�in�oggetto.� Alla�sanzione�amministrativa�prevista�dall'art.�5,�comma�1,�legge� 18�gennaio�1994,�n.�50�(rappresentata,�nel�caso�di�specie,�dalla�chiusura�del- l'esercizio)�deve,�infatti,�riconoscersi�contenuto�punitivo,�e�non�ripristinato- rio,�tenuto�conto�che�essa,�a�ben�vedere,�non�discende�dall'esercizio�di�poteri� autoritativi�di�vigilanza�sull'attivita�dei�pubblici�esercizi,�poteri�di�cui�il�Mini- stero�dell'Economia�e�delle�Finanze�^autorita�competente�ad�adottare�la� sanzione�^e�del�tutto�privo�(cfr.�Cass.,�SS.UU.,�sentt.�nn.�12525�del�18�dicem- bre�1993,�3467�del�13�aprile�1994,�8583�del�1.�ottobre�1996,�11937�del�25� novembre�1998).� Inoltre,�la�esplicita�menzione�dell'applicabilita�dell'indicata�sanzione�``in� aggiunta''�alle�specifiche�sanzioni�(penali�od�amministrative)�previste�per�gli� illeciti�cui�essa�stessa�consegue�ne�attesta�la�natura�complementare�ed�acces- soria�rispetto�alle�stesse.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Accessorieta��^si�noti�^da�non�assimilare�a�quella�che�qualifica�le�san- zioni�interdittive�elencate�all'art.�19�c.p.�in�contrapposizione�alle�pene�princi- pali�di�cui�all'art.�17�c.p.� Per�il�vero,�il�fatto�che�la�sanzione�della�chiusura�dell'esercizio�acceda�ad� un�illecito�penale�(nella�specie,�introduzione�di�merci�sottoposte�a�diritti�di� confine�con�evasione�dell'imposta�dovuta,�reato�previsto�e�punito�dal- l'art.�292,�d.P.R.�23�gennaio�1973�n.�43)�non�implica�una�metamorfosi�della� sanzione�stessa�da�amministrativa�in�penale,�ne��,�d'altronde,�l'indiscusso� carattere�amministrativo�proprio�di�tale�sanzione�impedisce�di�affermarne�la� complementarita��rispetto�ad�eventuali�sanzioni�penali�cui�essa�dovesse�corre- larsi�in�sede�applicativa.�La�sanzione�conserva�la�sua�natura�amministrativa� e�l'accessorieta��si�limita�a�denunciare�la�circostanza�che�l'irrogazione�di�essa� avviene�sempre�congiuntamente�alle�sanzioni,�eventualmente�penali,�discen- denti�dalla�violazione�delle�disposizioni�contenute�negli�atti�normativi�preci- puamente�individuati�nel�contesto�dell'articolo�stesso�(i.e.:�d.P.R.�23�gennaio� 1973,�n.�43�e��altre�leggi�speciali�in�materia�,�nonche�legge�22�dicembre� 1957,�n.�1293).� Va,�inoltre,�rimarcato�che,�nel�caso�in�oggetto,�non�viene�in�questione�la� norma�di�cui�all'art.�24,�legge�24�novembre�1981,�n.�689,�a�tenore�della�quale,� nell'ipotesi�in�cui�tra�l'infrazione�amministrativa�e�l'illecito�penale�sussista� un�rapporto�di�connessione�obiettiva�^nel�senso�che�dall'accertamento�della� prima�dipende�l'esistenza�del�secondo�^la�competenza�ad�accertare�la� responsabilita��dell'illecito�amministrativo�e�ad�irrogare�la�relativa�sanzione� spetta�al�giudice�penale,�e�non�all'autorita��amministrativa.� Al�contrario,�essendosi�in�presenza�di�un'unica�condotta�antigiuridica� sanzionata�in�via�principale�con�sanzione�penale�ed�in�via�accessoria�con�san- zione�amministrativa,�va�fatta�applicazione�della�norma�di�cui�all'art.�20,� comma�2,�legge�n.�689/1981,�che�dispone�l'inapplicabilita��delle�sanzioni� amministrative�accessorie�fino�alla�definizione�del�giudizio�penale�nell'ambito� del�quale�sono�destinate�ad�essere�comminate,�ad�opera�del�giudice�penale,� le�sanzioni�principali.� Alla�luce�delle�sopra�esposte�considerazioni,�questa�Avvocatura�Gene- rale,�in�accordo�con�la�linea�interpretativa�fatta�propria�dall'Avvocatura� Distrettuale�di�Trieste�con�atto�di�costituzione�del�22�ottobre�2001,�e��dell'av- viso�che�l'impugnazione�della�sanzione�de qua vada�proposta�davanti�al� G.O.,�atteso�che�la�sanzione�stessa�esibisce�i�segnalati�profili�di�afflittivita��ed� inoltre�non�e��irrogata�in�via�alternativa�rispetto�ad�una�misura�ripristinato- ria,�ne��costituisce�autonoma�manifestazione�di�un�potere�sanzionatorio�ricol- legabile�direttamente�alla�funzione�di�vigilanza�della�P.A.�sull'osservanza� della�regolamentazione�propria�di�determinati�settori�economici.� Per�quel�che�concerne�l'esito�dei�provvedimenti�di�codesta�Amministra- zione,�rispetto�ai�quali,�alla�stregua�di�quanto�sopra�esposto,�l'indicazione� dell'autorita��a�cui�e��possibile�ricorrere�dovesse�rivelarsi�erronea,�la�Scrivente� reputa�opportuno�che�si�proceda�ad�una�tempestiva�rettifica,�da�notificarsi� ritualmente�all'intimato.� Non�puo��,�infatti,�trascurarsi�che�la�norma�di�cui�all'art.�3,�comma�4,� legge�n.�241/1990,�la�quale�onera�la�P.A.�di�rendere�avvertito�il�destinatario� dell'atto�del�termine�e�dell'autorita��innanzi�alla�quale�e��possibile�proporre� impugnazione,�impone�all'amministrazione,�nell'ambito�del�piu��generale�prin- cipio�di�trasparenza�dell'azione�amministrativa,�un�dovere�di�cooperazione� col�privato,�al�fine�di�agevolarlo�nell'individuazione�degli�strumenti�appre- stati�dall'ordinamento�per�la�tutela�delle�proprie�posizioni�soggettive�(si�veda,� da�ultimo,�C.�d.�St.,�Ad.�Plen.,�sent.�n.�2�del�14�febbraio�2001).� E�bens|��vero�che�siffatta�finalita��,�anche�in�presenza�di�omessa�o�erronea� indicazione,�non�viene�necessariamente�ad�essere�frustrata,�giacche�costitui- sce�jus�receptum�che�tale�irregolarita��,�comportando�sul�piano�processuale�il� riconoscimento�della�scusabilita��dell'errore�in�cui�sia�eventualmente�incorso� il�ricorrente,�impedisce�il�formarsi�di�preclusioni�processuali�alla�proposi- zione�dell'impugnazione�stessa�(cfr.,�ex�plurimis,�Cass.,�sent.�n.�9080�del� 13�settembre�1997,�Corte�Cost.,�sent.�n.�86�del�1/4/1998).� Tuttavia,�come�autorevolmente�ritenuto�in�giurisprudenza�(cfr.�Cass.,� sentt.�nn.�3473�del�23�marzo�2000�e�n.�17934�del�25�novembre�2003),�l'adi- zione,�ove�pur�tempestiva,�di�un�giudice�sfornito�non�gia��della�competenza�i ntesa�come�porzione�di�giurisdizione�spettante�in�concreto�a�ciascun�giudice� rispetto�ad�una�determinata�controversia�^bens|��della�stessa�potesta�giurisdi- zionale�^vista�come�capacita��di�attuazione�del�diritto�sostanziale�spettante� ad�un�ordine�giurisdizionale�^non�vale�ad�assicurare�il�rispetto�del�termine� decadenziale�per�la�proposizione�dell'azione,�poiche�il�primo�procedimento,� attuato�innanzi�ad�autorita��priva,�in�materia,�della�potestas�iudicandi,�non� puo��in�alcun�modo�confluire�nel�giudizio�successivamente�instaurato�davanti� ad�un�organo�appartenente�ad�un�diverso�ordine�giurisdizionale.� Gli�effetti�conservativi�del�termine�decadenziale�sono,�in�altre�parole,�in� funzione�della�translatio�judicii,�che�consente�di�configurare�la�riassunzione� davanti�al�giudice�competente�come�prosecuzione�del�rapporto�processuale� precedentemente�instaurato�davanti�al�giudice�incompetente,�con�cio�,� appunto,�valorizzando�l'iniziale�atto�introduttivo,�cui�il�rapporto,�nella�sua� unitarieta��,�quindi,�si�ricollega.� Ed�e��evidente�che�una�tale�ricongiunzione�di�segmenti�processuali�puo�� avvenire�solo�in�quanto�l'organo�erroneamente�per�primo�adito�sia,�a�sua�volta,� titolare�della�potestas�iudicandi�ed�interno�al�medesimo�ordine�giurisdizionale.� Dal�che,�appunto,�la�non�idoneita��del�ricorso�eventualmente�proposto� innanzi�al�T.A.R.�ad�impedire�il�consumarsi�del�termine�di�decadenza�per�il� promovimento�dell'azione�davanti�al�Giudice�ordinario.� Pertanto,�onde�evitare�che�si�vanifichi,�oltre�alla�portata�precettiva�del- l'art.�3,�comma�4,�della�legge�n.�241/1990,�anche�l'esigenza�di�effettiva�tutela� del�cittadino�nei�confronti�degli�atti�della�P.A.�^essendo�inibita,�nel�caso�di� pronuncia�declinataria�della�giurisdizione�da�parte�del�T.A.R.,�l'operativita�� dell'indicato�meccanismo�di�rimessione�in�termini�^questa�Avvocatura�e��del- l'avviso�che�codesta�Amministrazione,�laddove�appaia�necessario�al�lume�del- l'elaborazione�giurisprudenziale�di�cui�si�e��fin�qui�dato�conto,�debba�eseguire� la�pronta�correzione�dell'indicazione�prescritta�ai�sensi�della�legge�citata,� (facendo�presente�che�tale�correzione�viene�effettuata�``sulla�base�della�preva- lente�giurisprudenza�in�materia'')�assicurandone�una�congrua�pubblicita��per� l'intimato�.� dottrinadottrina Grandi imprese societarie in crisi e strutture comunitarie: amministrazione straordinaria e ristrutturazione industriale (*) di Oscar Fiumara 1.�^Premessa� La�nostra�Costituzione�proclama�solennemente�che�l'iniziativa�econo- mica�privata�e�libera.�La�Comunita�(ex�economica)�europea�e�impostata�sul� libero�mercato.�La�liberta�di�concorrenza�e�tutelata�da�un�complesso�di� norme�comunitarie�e�nazionali.�Tutto�cio�non�significa,�pero�,�che�nel�mercato� debbano�sempre�soccombere�tutti�coloro�che�per�insipienza,�incapacita�,�situa- zioni�particolari,�sfortuna,�non�sono�piu�in�grado�di�sostenere�il�loro�ruolo� nei�confronti�dei�concorrenti.�Talvolta�una�tale�soccombenza�puo�essere�dan- nosa�per�il�mercato.�Da�un�lato�l'eliminazione�di�un�competitore�ingom- brante�puo�far�emergere�una�posizione�dominante�con�i�suoi�probabili�e� paventati�abusi,�dall'altro�la�decozione�di�una�grande�impresa�o�di�un�gruppo� puo�produrre�indesiderati�effetti�negativi�a�catena,�con�pesanti�riflessi�sull'oc- cupazione,�sull'indotto�e�persino�sull'economia�dell'intero�paese.�Il�rilancio� di�un'impresa�in�difficolta�,�magari�solo�temporanea�ed�occasionale,�mediante� il�sostegno�ad�un�processo�di�ristrutturazione,�con�la�razionalizzazione�delle� strutture,�la�riconversione�degli�impianti,�l'eliminazione�di�rami�o�attivita� improduttive,�puo�portare�benefici�per�tutti,�garantendo�l'occupazione,�assi- curando�una�qualche�maggiore�protezione�ai�creditori�insoddisfatti,�evitando� crisi�di�rimbalzo,�con�limitati�effetti�dannosi�per�la�concorrenza.� In�questa�prospettiva�la�rigidita�del�sistema�e�mitigata�dalla�ammissibi- lita�di�alcuni�interventi�dei�pubblici�poteri:�escluso�ormai�un�pesante�dirigi- smo�ed�elise,�con�un�parallelo�e�deciso�processo�di�privatizzazione,�le�acquisi- zioni�allo�Stato�a�carattere�eminentemente�protezionistico�(talvolta�salvifiche� (*)�Tratto�da�intervento�nel�Convegno�su��Le�societa�pubbliche�,�svoltosi�a�Venezia�nei� giorni�25-27�novembre�2004.� DOTTRINA�1329 settorialmente,�ma�nel�complesso�dannose�per�l'intera�economia),�v'e�spazio� oggi�per�limitate�e�mirate�misure�preordinate�al�salvataggio�e�alla�ristruttura- zione�di�imprese�in�difficolta�.�Il�tutto,�ovviamente,�impone�un'armonia�fra� normativa�comunitaria�e�normativa�nazionale.� �Gli�aiuti�di�Stato�destinati�a�salvare�dal�fallimento�le�imprese�in�diffi- colta�e�ad�incoraggiarne�la�ristrutturazione�^osserva�la�Commissione�C.E.� nei�suoi�orientamenti del�9�ottobre�1999�^possono�essere�considerati�legittimi� solo�a�determinate�condizioni.�Questo�puo�avvenire,�ad�esempio,�per�ragioni� di�politica�sociale�o�regionale�o�perche�occorre�tener�conto�degli�effetti�eco- nomici�positivi�dell'attivita�delle�piccole�e�medie�imprese,�o�ancora,�eccezio- nalmente,�perche�puo�essere�auspicabile�conservare�una�struttura�di�mercato� concorrenziale�quando�la�scomparsa�di�imprese�potrebbe�determinare�una� situazione�di�monopolio�o�di�oligopolio�ristretto�.�Un'impresa�e�in�difficolta� ^secondo�la�Commissione�^(e�nei�casi�piu�gravi�puo�gia�essere�insolvente�o� essere�gia�sottoposta�a�procedura�concorsuale�per�insolvenza)�qualora�essa� non�sia�in�grado,�con�le�proprie�risorse�finanziarie�o�ottenendo�i�fondi�neces- sari�dai�proprietari/azionisti�o�dai�creditori,�di�contenere�le�perdite�che� potrebbero�condurla�quasi�certamente,�senza�un�intervento�esterno�dei�poteri� pubblici,�al�collasso�economico�a�breve�o�medio�termine.�Le�difficolta�di� un'impresa�sono�rivelate�da�livello�crescente�delle�perdite,�diminuzione�del� fatturato,�aumento�delle�scorte,�eccesso�di�autofinanziamento,�aumento�del- l'indebitamento�e�degli�oneri�da�interessi�e�basso�o�inesistente�valore�del�capi- tale�netto.� Salvataggio�e�ristrutturazione�rappresentano�spesso�due�aspetti,�pur� chiaramente�distinguibili,�di�una�medesima�operazione:�un�aiuto�al�salvatag- gio�e�transitorio�per�sua�stessa�natura�e�deve�consentire�di�mantenere�in�atti- vita�un'impresa�in�difficolta�per�un�periodo�corrispondente�al�tempo�necessa- rio�ad�elaborare�un�piano�di�ristrutturazione�o�di�liquidazione;�una�ristruttu- razione,�invece,�e�basata�su�un�piano�realizzabile,�coerente�e�di�ampia� portata,�volto�a�ripristinare�la�redditivita�a�lungo�termine�dell'impresa;�la� ristrutturazione,�industriale�e�parallelamente�finanziaria,�comporta�riorganiz- zazione�e�razionalizzazione�delle�attivita�aziendali�su�base�di�una�maggiore� efficacia,�con�l'abbandono�in�generale�delle�attivita�non�piu�redditizie,�la� riqualificazione�delle�attivita�che�possono�essere�riportate�a�livelli�competi- tivi,�la�eventuale�riconversione�verso�nuove�e�migliori�attivita�.�Sia�gli�aiuti�al� salvataggio�che�quelli�alla�ristrutturazione�possono�falsare�la�concorrenza,� sicche�essi,�in�via�di�principio�incompatibili�con�il�Trattato�C.E.,�possono� essere�considerati�compatibili�solo�se�^art.�87�par.3�lett.c)�^(eccezion�fatta� per�i�danni�causati�da�calamita�naturali�o�da�eventi�eccezionali)�possono�con- tribuire�allo�sviluppo�di�talune�attivita�o�di�talune�regioni�economiche,�sem- pre�che�non�alterino�le�condizioni�degli�scambi�in�misura�contraria�al� comune�interesse.�Ma�in�ogni�caso�gli�aiuti�debbono�essere�autorizzati�dalla� Commissione�delle�C.E.,�la�quale�potra�autorizzare�un�regime�di�aiuti�solo� se�essi�sono�riferiti�a�piccole�o�medie�imprese,�mentre,�al�di�fuori�di�questa� applicazione,�l'autorizzazione�dovra�avere�carattere�individuale:�sotto�il�pro- filo�del�salvataggio�gli�aiuti�potranno�essere�concessi�solo�a�fronte�di�un� impegno�alla�presentazione�entro�un�brevissimo�termine�(sei�mesi)�di�un� piano�di�ristrutturazione�oppure�un�piano�di�liquidazione�o�ancora�la�prova� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� di�una�pronta�estinzione�del�debito�contratto,�mentre�sotto�il�profilo�della� ristrutturazione�sara�decisiva�la�garanzia�che�gli�eventuali�effetti�di�distor- sione�della�concorrenza�provocati�dagli�aiuti�stessi�saranno�compensati�dai� vantaggi�derivanti�dal�mantenimento�in�vita�dell'impresa�(in�particolare� quando�si�accerti�che�l'effetto�netto�di�licenziamenti�conseguenti�al�fallimento dell'impresa,�cumulati�con�gli�effetti�sui�fornitori,�accentuerebbero�i�problemi� locali,�regionali�o�nazionali�in�materia�di�occupazione�oppure,�eccezional- mente,�che�la�sua�scomparsa�potrebbe�condurre�ad�una�situazione�di�mono- polio�o�di�stretto�oligopolio).� In�questo�quadro�si�inserisce�la�disciplina�dell'amministrazione�straordi- naria�delle�grandi�imprese�in�crisi,�dettata�in�origine�dal�decreto�legge�30�gen- naio�1979�n.�26,�conv.�in�legge�3�aprile�1979�n.�95�(la�legge Prodi), poi,�in� via�sostitutiva�dal�decreto�legislativo�8�luglio�1999�n.�270�(la�c.d.�legge Prodi bis) e�infine,�in�via�aggiuntiva,�dal�decreto�legge�23�dicembre�2003�n.�347,� conv.�in�legge�18�febbraio�2004�n.�39�(il�decreto Marzano), emesso�in�occa- sione�della�crisi�Parmalat.�Si�prevede�un�intervento�dei�pubblici�poteri�c he,�precisiamo�subito,�non�si�traduce�in�se�necessariamente�in�un�aiuto�di� Stato�^,�attraverso�una�gestione�commissariale�preordinata�alla�conserva- zione�di�un�prezioso�patrimonio�imprenditoriale,�che�puo�sfociare�o�in�un� ritorno�in bonis del�precedente�assetto�proprietario,�o�piu�probabilmente�nella� cessione�di�tutto�o�parte�del�complesso�aziendale�a�mani�piu�capaci,�o�in� difetto�in�una�pura�e�semplice�liquidazione�di�stampo�concorsuale.�Questa� ingerenza�dei�pubblici�poteri,�attraverso�una�gestione�che�si�svolge,�oltre�che� con�il�controllo�dell'autorita�giudiziaria,�sotto�la�vigilanza�e�le�autorizzazioni� di�un'autorita�amministrativa,�colloca�l'istituto�dell'amministrazione�straordi- naria�in�una�posizione�intermedia�fra�il�pubblico�e�il�privato:�come�avviene� nei�servizi�di�interesse�generale,�cos|�anche�qui�v'e�un�ruolo�delle�autorita� pubbliche�in�un'�economia�di�mercato,�che,�pur�garantendo�il�buon�funziona- mento�del�mercato�e�il�rispetto�delle�regole�del�gioco�da�parte�di�tutti,�mira a�salvaguardare�l'interesse�generale,�tutelando�l'economia�e�la�fiducia�dei� consumatori.�Nella�sua�originaria�previsione�e�poi�nel�suo�sviluppo�diacro- nico�l'amministrazione�straordinaria�tende�alla�realizzazione�di�un�pro- gramma�conservativo�e�di�rilancio�che�si�sviluppi�secondo�gli�indirizzi�di�poli- tica�industriale�adottati�dal�Ministero�competente�tenendo�conto�nello�stesso� tempo�degli�interessi�dei�creditori,�in�un�equo�contemperamento�^dunque�d ell'interesse�generale�dell'economia�e�dell'interesse�particolare�dei�soggetti� privati:�cio�non�va�visto�nell'ottica�di�un�rinnovato�dirigismo,�ma�quale� espressione�di�una�funzione�pubblica�che�media�in�una�situazione�di�plurali- smo�di�interessi�coinvolti�con�possibili�ricadute�sull'intera�economia�nazio- nale,�anche�per�il�c.d.��effetto�domino�.� 2. ^La legge Prodi La�originaria�sopra�citata�legge Prodi del�1979�aveva�introdotto�nel� nostro�ordinamento�giuridico�una�nuova�procedura�concorsuale,�destinataa� regolare�^in�sostituzione�obbligatoria�di�quella�ordinaria�fallimentare�^gli effetti�della�insolvenza�di�grandi�imprese.�La�legge�era�nata�sulla�spinta�di� grandi�e�preoccupanti�crisi�aziendali�emerse�alla�fine�degli�anni�`70,�a�seguito� di�un�vasto�dibattito�dottrinario�e�ad�una�tendenza�che�andava�affermandosi� negli�studi�di�riforma�del�diritto�fallimentare�internazionale,�che�avevano�evi- denziato�i�limiti�di�procedure�seccamente�fallimentari�modellate�su�sistemi� DOTTRINA�1331 economici�in�parte�superati.�Si�avvertiva�diffusamente�l'esigenza�di�introdurre nell'ambito�del�procedimento�concorsuale�volto�alla�pura�e�semplice�liquida- zione�del�patrimonio�del�debitore�e�al�pagamento�dei�creditori,�un�principio di�conservazione�e�di�tutela�delle�attivita�produttive�e�dei�posti�di�lavoro.� La�legge�introduceva�quindi�una�nuova�procedura�che�pur�rimanendo all'interno�del�sistema�concorsuale,�alla�pari�di�quelle�disciplinate�dalla�nor- mativa�fondamentale,�consentiva�la�gestione�della�liquidazione,�senza�con� cio�imporre�l'automatica�conseguenza�della�cessazione�delle�attivita�produt- tive�e�il�conseguente�licenziamento�dei�dipendenti,�ma�al�contrario�mirava� alla�vendita�non�gia�dei�singoli�beni,�ma�dell'azienda�in�funzionamento.�L'ap- plicazione�della�nuova�procedura�da�un�lato�era�limitata�alle�grandi�imprese, perche�nel�caso�delle�piccole�e�medie�imprese�meno�rilevante�era�l'impatto� economico�e�sociale�dell'insolvenza,�e�dall'altro�lato�attribuiva�rilevanza�giu- ridica�al��gruppo��di�imprese,�ritenendosi�opportuno�riportare�ad�unita�,� anche�nella�gestione�della�liquidazione,�quel�complesso�unitario�e�sinergico� costituito�dal�gruppo�stesso,�in�modo�da�consentire�la�complessiva�valuta- zione�delle�potenzialita�produttive�ancora�esistenti�e�la�conseguente�razionale� estrapolazione,�dall'insieme�delle�attivita�aziendali,�di�quelle�suscettibili�di� un�reale�recupero�di�redditivita�e�quindi�di�trasferimento�a�terzi.� Per�l'apertura�della�procedura�era�innanzitutto�necessaria�la�dichiara- zione�dello�stato�di�insolvenza�da�parte�dell'autorita�giudiziaria,�cui�seguiva,� sulla�sola�scorta�della�verifica�dei�requisiti�dimensionali�o�di�collegamento, il�provvedimento�dell'autorita�amministrativa�di�apertura�della�procedura�di� amministrazione�straordinaria,�con�il�quale�poteva�disporsi�la�continuazione� dell'esercizio�d'impresa�per�due�anni�(prorogabili,�alla�scadenza,�fino�ad�un� totale�di�quattro).� La�procedura�era�strutturata�sulla�falsariga�di�quella�della�liquidazione� coatta�amministrativa:�le�due�procedure�si�differenziavano�sostanzialmente� da�quella�fallimentare�^pur�ricalcandone�nella�sostanza�la�struttura�^perl'af- fidamento�delle�funzioni�di�vigilanza�e�quindi�di�direzione�all'autorita�ammini- strativa,�anziche�all'autorita�giudiziaria�(che�conservava�pero�tutti�i�poteri�giu- risdizionali�a�tutela�degli�interessi�contrapposti),�in�relazione�agli�interessi� pubblici�sottesi�e�predeterminati�dal�legislatore�per�l'importanza�che�essi�assu- mevano�nell'economia�nazionale,�per�la�molteplicita�degli�assetti�che�involge- vano,�per�le�ripercussioni�che�un�loro�dissesto�poteva�avere�e�che�richiedeva� quindi�non�solo�un'attivita�meramente�liquidatoria�ma�anche�l'adozione�di� misure�che�attutissero,�nell'interesse�generale,�il�rilevante�impatto�che�l'insol- venza�potesse�avere�sulla�vita�sociale�e�gli�interessi�di�generalita�di�terzi.� L'apertura�della�procedura�determinava�nei�riguardi�dell'imprenditore�e� dei�creditori�gli�stessi�effetti�del�fallimento:�come�tutte�le�procedure�concor- suali,�mirava�anch'essa�ad�attuare�la�responsabilita�patrimoniale�dell'impren- ditore�provvedendo�alla�soddisfazione�dei�creditori.�Si�applicavano�pertanto� le�norme�della�legge�fallimentare�relative�allo�spossessamento�dell'imprendi- tore,�al�blocco�dei�pagamenti�dei�crediti�pregressi,�alla�sospensione�del�corso� degli�interessi�sui�crediti,�alle�revocatorie�fallimentari,�alle�azioni�di�responsa- bilita�nei�confronti�degli�ex�amministratori�e�sindaci,�alla�formazione�dello� stato�passivo,�alla�graduazione�dei�crediti�nelle�ripartizioni�ai�creditori,�ecc.� Veniva�pero�in�particolare�evidenza�^come�elemento�caratterizzante�e� specifico�^un�aspetto�conservativo�(non�dell'impresa,�ma�del�bene�aziendale� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� che�la�caratterizza,�o�piu�precisamente�di�quella�parte�^normalmente�ridotta� ^che�avrebbe�potuto�sopravvivere�nell'interesse�dell'economia�nazionale�e� dell'occupazione).�E�in�questa�prospettiva�il�principale�atto�della�procedura era�costituito�dal�programma,�predisposto�dal�commissario�e�sottoposto� all'approvazione�dell'allora�Ministero�dell'industria.�Esso�consisteva�sostan- zialmente�in�un�piano�di�fattibilita�del�risanamento�aziendale,�nella�conse- guente�identificazione�di�quelle�sole�attivita�che�potessero�essere�destinate� alla�continuita�operativa�e�nella�elaborazione�di�un�budget�relativo�all'eserci- zio�d'impresa�da�parte�del�commissario,�contenente�anche�le�fonti�di�coper- tura�del�fabbisogno�finanziario.� Vigeva�un�articolato�regime�di�autorizzazioni�da�parte�del�Ministro�dell'in- dustria,�che�attraverso�esso�esercitava�la�vigilanza�sulla�procedura�(cos|�come� un�analogo�regime�di�vigilanza,�attraverso�autorizzazioni,�svolge�il�giudice� delegato�nel�fallimento).�Gli�atti�di�maggiore�rilevanza�riguardavano�ovvia- mente�il�trasferimento�dei�complessi�aziendali�o�rami�d'azienda,�che�sarebbero� stati�ceduti�sulla�base�di�valori�risultanti�da�perizie�giurate�attraverso�procedi- menti�ad�evidenza�pubblica,�tali�da�garantire�la�massima�trasparenza�e�pubbli- cita�,�assicurando�cos|�lapar condicio delle�imprese�interessate�all'acquisto.� La�procedura�si�chiudeva,�di�norma,�con�la�vendita�dell'azienda�e�degli� altri�beni�di�proprieta�della�societa�e�con�il�riparto�finale�ai�creditori.�Era� possibile�anche�la�chiusura�per�ritorno�in bonis dell'impresa�conseguente- mente�all'�integrale�pagamento�dei�creditori�(di�difficilissima�realizzabilita�)� ovvero�a�concordato�con�gli�stessi.� In�sintesi,�dunque,�la�procedura�di�amministrazione�straordinaria�era� strutturata�come�una�procedura�concorsuale�con�la�quale�non�si�intendeva certo�sottrarre�alle�conseguenze�del�fallimento�grandi�imprese�con�l'intento� di�farle�sopravvivere�artificialmente,�ma�si�perseguiva�lo�scopo,�nel�rispetto� del�fine�precipuo�della�ordinaria�procedura�fallimentare�e�cioe�quello�del�sod- disfacimento�dei�creditori�(nel�rispetto�della�par condicio), di�evitare�la�disper- sione�del�patrimonio�produttivo�delle�imprese�e�la�conseguente�perdita�di� posti�di�lavoro:�attraverso�un�temporaneo�esercizio�d'impresa,�durante�il� quale�avrebbero�potuto�essere�assunti�tutti�gli�interventi�opportuni�(ristruttu- razioni�^riduzioni�di�capacita�produttiva�^chiusura�di�impianti�antiecono- mici),�si�poteva�conseguire�il�riequilibrio�economico�aziendale�(piu�spesso�di una�parte�dell'azienda)�ed�in�funzione�di�questo�pervenire�alla�vendita�di� aziende�piuttosto�che�dei�singoli�cespiti.� In�applicazione�della�legge Prodi del�1979�sono�stati�sottoposti�ad�ammi- nistrazione�straordinaria�ben�64�gruppi,�per�un�totale�di�circa�450�imprese.� In�molti�casi�i�risultati�sono�stati�soddisfacenti,�con�il�reinserimento�nel�mer- cato�di�buone�ed�efficienti�imprese�(si�pensi�a�Indesit,�Einaudi,�Ferdofin,� Liquigas,�Bertrand);�in�altri�casi�i�risultati�sono�stati�modesti�e�talvolta�anche� insoddisfacenti.�Molte�procedure�^in�particolare�quelle�aperte�negli�ultimi� anni�di�vigenza�della�legge�^sono�ancora�aperte:�e�spiacevole�dover�consta- tare�che�cio�e�spesso�causato�da�una�regola�concorsuale�dura�a�morire,�cui� non�puo�sottrarsi�l'amministrazione�straordinaria,�secondo�cui�una�proce- dura�non�puo�chiudersi�se�non�sono�risolti�tutti�i�problemi�e�in�particolare definite�tutte�le�cause�in�corso,�con�la�conseguenza�che�l'impossibilita�di�com- porre�anche�una�sola�vertenza,�magari�di�modesta�importanza,�impedisce� che�si�possa�scrivere�la�parola�fine.� DOTTRINA�1333 A�parte�il�contenzioso�nazionale�che�puo�dirsi�fisiologico�in�simili�circo- stanze,�per�lungo�tempo�la�normativa�sopra�riferita�non�ha�dato�invece�pro- blemi�di�carattere�comunitario.�Una�vasta�e�complessa�problematica�di�com- patibilita�di�essa�con�il�diritto�comunitario�e�sorta�solo�negli�anni�`90,�allor- che�la�Commissione�delle�C.E.,�rimasta�silente�per�tanti�anni�malgrado�la� perfetta�conoscenza�della�situazione,�nell'anno�1992�informava�le�autorita�ita- liane�che�intendeva�sottoporre�la�legge�all'esame�dell'art.�88�del�Trattato�CE� (ex art.�93)��allo�scopo�di�determinare�le�misure�utili�che�apparissero�necessa- rie�per�lo�sviluppo�progressivo�ovvero�per�il�funzionamento�del�mercato� comune�:�si�noti�come�la�Commissione�parlasse�allora,�proprio�in�considera- zione�del�suo�silenzio�per�tanti�anni,�di��aiuti�esistenti�,�meritandosi�inpro- sieguo�per�cio�una�bacchettata�dalla�Corte�di�giustizia,�che�notava�come�la� normativa�italiana�non�preesistesse�al�Trattato�CE,�ma�fosse�ad�esso�succes- siva�(la�differenza�non�e�da�poco:�gli�aiuti�incompatibili��(pre)�esistenti�� non�possono�essere�considerati�illegali�per�il�passato�e�cessano�dal�momento� in�cui�la�Commissione�li�dichiara�per�tali,�mentre�quelli��nuovi��non�potreb- bero�operare�se�non�previa�notifica�alla�Commissione�e�suo�benestare,�sicche� non�sono�validi�ab initio, con�ogni�conseguenza�in�ordine�al�recupero).�E� quindi,�mentre�la�Commissione�sviluppava�il�suo�esame�in�contraddittorio� con�l'amministrazione�italiana,�la�problematica�veniva�portata�all'esame�della� Corte�di�giustizia�delle�C.E.�su�rinvio�pregiudiziale�da�parte�di�alcuni�giudici� nazionali�e�dal�suo�canto�il�legislatore�italiano�dava�corso�ad�un�iter di� riforma�dell'istituto.�I�tre�filoni�trovavano�la�loro�quadratura�negli�anni� 1999/2000:�cronologicamente�cominciava�il�legislatore�nazionale�ad�adottare� la�legge�30�luglio�1998�n.�274�con�la�quale�si�delegava�il�Governo�a�dettare� una�nuova�disciplina�dell'amministrazione�straordinaria�delle�grandi�imprese� in�stato�di�insolvenza,�esternata�poi�nel�decreto�legislativo�8�luglio�1999� n.�270^la�c.d.�legge Prodi bis;�seguivano�le�sentenze�della�Corte�1.�dicembre� 1998,�nella�causa�C-200/1997,�nel�caso�Ecotrade, e�17�giugno�1999,�nella� causa�C-295/1997,�nel�caso�Piaggio (1)�secondo�le�quali�sotto�alcuni�profili� la�vecchia�legge Prodi prevedeva�aiuti�di�Stato�esplicitamente�o�implicita- mente�incompatibili�rispettivamente�con�il�Trattato�CECA�e�il�Trattato�CE;� concludeva�la�Commissione,�la�quale,�con�decisione�16�maggio�2000,�preso� atto�della�sopravvenienza�della�nuova�normativa�sostitutiva�della�legge Prodi e�ritenuta�tale�legge�del�1979�in�parziale�contrasto�con�la�normativa�comuni- taria,�chiudeva�la�procedura�di�infrazione,�senza�obbligo�di�recupero�in�consi- derazione�del�legittimo�affidamento�degli�operatori.�Pochi�giorni�dopo� vedeva�la�luce�il�regolamento�CE�n.�1346/2000�del�Consiglio,�del�29�maggio� 2000,�relativo�alle�procedure�di�insolvenza,�il�quale�inseriva�l'�amministra- zione�straordinaria��italiana�fra�le��procedure�concorsuali�fondate�sull'insol- venza�del�debitore�che�comportano�lo�spossessamento�parziale�o�totale�del� debitore�stesso�e�la�designazione�di�un�curatore�.� (1)�Entrambe�in�questa Rassegna,�1999,�327,�cui�adde ordinanza�24�luglio�2003,�nella� causa�C-297/01,�ibidem,�2003,�III,�37.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� In�particolare�la�Corte�comunitaria�affermava�che�l'applicazione�ad� un'impresa�di�un�regime�come�quello�contenuto�nella�legge�Prodi�e�derogato- rio�alle�regole�normalmente�vigenti�in�materia�di�fallimento�da�luogo�alla� concessione�di�un�aiuto�di�Stato�allorche�e�dimostrato�che�questa�impresa:� �^e�stata�autorizzata�a�continuare�la�sua�attivita�economica�in�circostanze� in�cui�tale�eventualita�sarebbe�stata�esclusa�nell'ambito�dell'applicazione�delle� regole�normalmente�vigenti�in�materia�di�fallimento;�o�^ha�beneficiato�di� uno�o�piu�vantaggi,�quali�una�garanzia�di�Stato,�un'aliquota�d'imposta� ridotta,�un'�esenzione�dall'obbligo�di�pagamento�di�ammende�e�altre�sanzioni� pecuniarie�o�una�rinuncia�effettiva,�totale�o�parziale,�ai�crediti�pubblici,�dei� quali�non�avrebbe�potuto�usufruire�un'�altra�impresa�insolvente�nell'ambito� dell'applicazione�delle�regole�normalmente�vigenti�in�materia�di�fallimento�.� Osservava�parallelamente�la�Commissione,�nella�sua�predetta�decisione,�che� �la�legge�n.�95/1979�riprende�alcuni�aspetti�della�procedura�di�fallimentoe� contiene�un�certo�numero�di�elementi�di�aiuto,�pur�rivelandosi�derogatoria� alla�procedura�fallimentare�che,�di�massima,�si�applica�alla�generalita�delle� imprese;..,�riflette�la�situazione�di�crisi�delle�grandi�imprese�industriali�pro- dottasi�in�Italia�e�in�Europa�nel�corso�degli�anni�settanta�essendo�la�sua�fina- lita�saliente�il�mantenimento�del�livello�occupazionale�mediante�un�piano�di� ristrutturazione�che�avrebbe�permesso�la�sopravvivenza�dell'impresa�in�diffi- colta�senza�arrivare�immediatamente�alla�sua�liquidazione;�...�rinvia�per�vari� aspetti�alla�legge�italiana�sul�fallimento�e,�laddove�prevede�l'applicazione�in� condizioni�non�derogatorie�ai�meccanismi�di�quest'ultima,�tali�meccanismi�e� procedure�si�configurano�come�misure�generali�prive�di�qualsiasi�carattere� selettivo.�Tale�legge�prevede�invece�applicazioni�particolari,�che�comportano� la�concessione�di�taluni�vantaggi�specifici�e�che�implicano�risorse�pubbliche,� a�favore�di�beneficiari�individuabili;�in�simili�casi,�essa�configura�un�regime� di�aiuto�di�Stato�ai�sensi�dell'articolo�87,�paragrafo�1�del�trattato�CE�.� E�stato�dunque�chiarito�ai�massimi�livelli�comunitari�ed�e�stato�poi�con- fermato�ai�massimi�livelli�giurisdizionali�nazionali�(cfr.�da�ultimo�Cass.� 19�marzo�2004�n.�5561)�che�la�vecchia�legge Prodi e�inapplicabile�non�nel� suo�complesso�ma�solo�per�alcune�misure�in�essa�contemplate�e�comunque� gia�in�parte�disapplicate�nel�corso�degli�anni:�in�particolare�la�garanzia�del� Tesoro�per�un�finanziamento�da�parte�di�istituti�di�credito�veniva�ormai�con- cessa�solo�previa�autorizzazione�della�Commissione�C.E.�(quale�aiuti�al�sal- vataggio�e/o�alla�ristrutturazione)�e�a�precise�condizioni�fra�cui�il�pagamento� di�un�compenso�di�mercato.�E�dunque�risultato�vano�il�tentativo�di�far�disap- plicare�in toto la�legge�con�la�dichiarazione�di�invalidita�dell'intera�procedura� (spesso�al�solo�fine�di�rendere�inoperanti�azioni�revocatorie�svolte�al�di�fuori� della�procedura�fallimentare�tipica,�con�conseguenze�disastrose�per�le�proce- dure�in�corso,�rischiandosi�cos|�di�buttare�l'acqua�sporca�con�il�bambino.�E� nella�stessa�ottica�va�tenuta�in�conto�l'ordinanza�della�Corte�comunitaria� 24�luglio�2003,�nella�causa�C-297/0l,�nel�caso�Sicilcassa, che�ha�confermato� il�suo�precedente�indirizzo�in�ordine�all'art.�106�del�nuovo�decreto�legislativo� 270/1999,�sulla�ultrattivita�della�vecchia�normativa�alle�procedure�aperte� sotto�il�vigore�di�essa�(che�ora�proseguono�in��gestione�liquidatoria�secondo� le�norme�della�liquidazione�coatta�amministrativa��per�effetto�dell'art.�7�della� legge�12�dicembre�2002�n.�273,�contenente�misure�per�favorire�l'iniziativa�pri- vata�e�lo�sviluppo�della�concorrenza).� DOTTRINA 1335 3. ^La c.d. legge Prodi bis Il legislatore nazionale non e� stato da meno. �La proposta di riforma dell'istituto ^si legge nella relazione al disegno di legge delega sopra indicato ^muove, innanzitutto, dalla constatazione dell'utilita� ed opportunita� di man- tenere, nel quadro delle procedure concorsuali presenti nel nostro ordina- mento, una procedura con finalita� conservative, quale l'amministrazione straordinaria. Cio� in considerazione della gravita� dei riflessi economici con- nessi alla crisi delle grandi imprese... L'obiettivo di armonizzazione dell'isti- tuto agli orientamenti comunitari, le indicazioni provenienti dall'esperienza attuativa, l'opportunita� di procedere alla ridefinizione normativa di un unico modello generale di procedura, costituiscono il presupposto delle linee di riforma qui proposte. Come e� noto, la Commissione ha avviato la procedura di infrazione con riferimento sia alla previsione della possibilita� di conces- sione di garanzia del Tesoro sui finanziamenti contratti con il sistema banca- rio, sia piu� in generale alla complessiva disciplina dell'istituto, che sarebbe tale da consentire l'artificiosa permanenza sul mercato di imprese altrimenti destinate alla chiusura. In particolare, e� criticata dalla Commissione la discrezionalita� conferita dalla legge all'autorita� amministrativa con il riferi- mento al potere di autorizzare e revocare l'esercizio d'impresa. Si palesa per- tanto l'opportunita� di armonizzare la disciplina dell'amministrazione straor- dinaria agli orientamenti comunitari, tenendo conto delle direttive della Commissione in materia. In sintesi, puo� essere evidenziato che: a) il �suc- cesso� della procedura e� largamente condizionato dallo stato di decozione dell'impresa all'atto del suo assoggettamento; la previsione di automatico assoggettamento al ricorrere di certi requisiti dimensionali impedisce invece la selettivita� dell'intervento che dovrebbe essere riservato ad imprese per le quali non siano compromesse le potenzialita� di recupero produttivo e di rie- quilibrio economico; b) l'esito �normale� nelle procedure di amministrazione straordinaria e� quello della vendita a terzi del complesso aziendale, e tanto migliori sono i risultati della procedura, anche in termini di costi-benefici per i suoi creditori, quanto piu� celermente e� realizzato tale obiettivo. Tali considerazioni suggeriscono di innovare la disciplina esistente, provvedendo a ridurre drasticamente la durata della procedura, ad orientarla piu� realisti- camente alla celere individuazione di un nuovo assetto imprenditoriale eda potenziare gli strumenti di tutela dei creditori... Viene introdotto un principio di selettivita� nell'assoggettamento ad amministrazione straordinaria fondato sulle prospettive di riequilibrio economico dell'azienda, il cui accertamento e� rimesso all'autorita� giudiziaria. Cio� consentira� di circoscrivere l'intervento alle aziende effettivamente risanabili, evitando interventi meramente �assi- stenziali�.., e la fase della prosecuzione dell'esercizio viene conformata secondo due possibili direttrici: l'una, da considerarsi la via �normale�, con- sistente nella gestione indirizzata al trasferimento a terzi dei complessi azien- dali o rami d'azienda, della durata massima di un anno; la seconda, riservata alle imprese anche finanziariamente risanabili, finalizzata invece al ritorno in bonis dell'impresa attraverso l'esecuzione di un piano di ristrutturazione... Infine viene apportato un sistema di tutela dei creditori molto piu� incisivo di quello previsto nella normativa vigente, attraverso il controllo da parte RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� del�tribunale�fallimentare�sull'attuazione�della�vendita�e/o�del�programma�di� risanamento�ed�il�connesso�potere�di�convertire�la�procedura�in�fallimento� nel�caso�di�riscontro�del�mancato�raggiungimento�dei�fini�prefissati�.� Tratti�salienti�della�nuova�normativa,�che�espressamente�richiama�le� �finalita�conservative�del�patrimonio�produttivo,�mediante�prosecuzione,� riattivazione�o�riconversione�delle�attivita�imprenditoriali��(art.�1),�sono:�l a�dichiarazione�dello�stato�di�insolvenza�da�parte�dell'autorita�giudiziaria� (art.�3)�previa�convocazione�dell'autorita�amministrativa�(ora�Ministero�delle� attivita�produttive)�con�un�intervallo�minimo�ordinario�di�quindici�giorni� (art.�7);�^la�nomina�di�uno�o�piu�commissari�(pubblici�ufficiali)�su�designa- zione�del�Ministro�con�affidamento�al�medesimo�o�allo�stesso�imprenditore� insolvente�della�gestione�dell'impresa�(art.�8);�^l'ammissione�delle�imprese� dichiarate�insolventi�alla�procedura�di�amministrazione�straordinaria�solo�se� �presentino�concrete�prospettive�di�recupero�dell'equilibrio�economico�delle� attivita�imprenditoriali��nella�prospettiva�di�un��programma�di�cessione�dei� complessi�aziendali��da�realizzarsi�proseguendo�l'esercizio�di�impresa�per� non�oltre�un�anno�o�di�un��programma�di�ristrutturazione��economica�e� finanziaria�attraverso�un�risanamento�da�realizzarsi�in�un�tempo�massimo� di�due�anni�(art.�27);�^le�linee�programmatiche�devono�essere�contenute�in� una�relazione�commissariale�da�presentarsi�entro�trenta�giorni�della�dichiara- zione�dello�stato�di�insolvenza�(art.�28),�sulla�quale�esprimera�parere�l'auto- rita�amministrativa�nei�dieci�giorni�successivi�(art.�29)�e�l'autorita�giudiziaria� provvedera�entro�trenta�giorni�dalla�relazione�dichiarando�l'apertura�della� procedura�di�amministrazione�straordinaria�ovvero,�in�dissenso,�il�fallimento� (art.�30);�^la�procedura�di�amministrazione�straordinaria,�cos|�aperta,�si� svolge�a�cura�dell'ufficio�commissariale�(un�commissario�straordinario� subentra�al�commissario�giudiziale),�sotto�la�vigilanza�del�Ministero�delle� attivita�produttive�(art.�37),�cui�compete�l'autorizzazione�agli�atti�piu�rilevanti� (art.�42),�con�l'ausilio�di�un�comitato�di�sorveglianza�a�composizione�mista� fra�esperti�del�settore�nominati�dal�Ministro�e�rappresentanti�dei�creditori� chirografari�indicati�dagli�stessi�(artt.45-46);�le�azioni�revocatorie�sono� ammesse�solo�se�e�stata�autorizzata�l'esecuzione�di�un�programma�di�cessione� dei�beni�aziendali�(o�in�caso�di�conversione�in�fallimento),�con�esclusione� quindi�di�esse�nel�caso�di�approvazione�di�un�programma�di�ristrutturazione� (art.�49);�entro�i�successivi�sessanta�giorni�(prorogabili�fino�a�centoventi� giorni)�viene�prodotto�il�programma�vero�e�proprio�(di�cessione�o�di�risana- mento)�(art.�54),�redatto��sotto�la�vigilanza�del�Ministero�(delle�attivita�pro- duttive)�ed�in�conformita�degli�indirizzi�di�politica�industriale�dal�medesimo� adottati,�in�modo�da�salvaguardare�l'unita�operativa�dei�complessi�aziendali,� tenuto�conto�dell'interesse�dei�creditori��(art.�55);�^sono�ammesse�la�garan- zia�dello�Stato,�previa�autorizzazione�della�Commissione�delle�Comunita� europee,�e�altre�agevolazioni�purche�conformi�alle�disposizioni�ed�agli�orien- tamenti�comunitari�sugli�aiuti�di�Stato�per�il�salvataggio�e�la�ristrutturazione� di�imprese�in�difficolta�(art.�55);�^la�procedura�di�amministrazione�straordi- naria�si�converte�in�fallimento,�se�non�e�in�grado�di�proseguire,�se�non�si�rea- lizza�il�programma�di�cessione�nel�termine�stabilito,�se�alla�scadenza�del�pro- gramma�di�ristrutturazione�l'imprenditore�non�ha�recuperato�la�capacita�di� DOTTRINA�1337 soddisfare�regolarmente�le�proprie�obbligazioni�(artt.69-70);�^la�procedura�si� chiude�o�per�la�conversione�in�fallimento�nei�casi�suddetti,�o�con�il�soddisfa- cimento�dei�creditori�con�la�massa�attiva�disponibile�in�caso�di�cessione�dei� beni�o�con�il�ritorno�in bonis dell'imprenditore�risanato�(artt.73-74),�ovvero� con�concordato�se�questo�e�conveniente�e�compatibile�con�il�fine�conservativo� della�procedura�(art.�78).� Nel�corso�di�questo�primo�quinquennio�di�sua�vigenza�il�decreto�legisla- tivo�270/1999�e�stato�attivato�per�33�gruppi,�per�un�totale�di�oltre�100� imprese.�In�due�casi�si�e�avuta�conversione�in�fallimento,�rispettivamente� per�inutilita�di�proseguire�la�procedura�e�per�mancata�realizzazione�del�pro- gramma�di�cessione�del�complesso�aziendale.�Tutti�i�programmi�finora�appro- vati�hanno�adottato�l'indirizzo�della�cessione�dei�complessi�aziendali�(e�non� quello�di�ristrutturazione).�Non�sono�stati�disposti�aiuti�di�Stato�per�il�salva- taggio�o�per�la�ristrutturazione.�Due�procedure�si�sono�chiuse�per�concor- dato.� L'esperienza�ha�dunque�dimostrato�che�il�vero�e�proprio�risanamento�di� un'impresa�decotta�e�in�linea�generale�una�pura�chimera,�mentre,�come�gia� per�la�prima�legge Prodi,�la�prosecuzione�dell'esercizio�di�impresa�consente� di�salvare�rami�produttivi�molto�significativi,�attraverso�cessione�a�terzi�in� grado�di�gestirli�efficacemente.�Il�controllo�piu�stretto�dell'autorita�giudizia- ria,�la�relativa�ristrettezza�dei�termini�entro�i�quali�vanno�eseguiti�gli�adempi- menti�e,�soprattutto,�devono�essere�limitate�la�prosecuzione�dell'�esercizio�e� la�realizzazione�della�cessione,�pena�la�conversione�in�fallimento,�consentono� un�contenimento�dei�costi�in�prededuzione�e�una�salvaguardia�delle�ragioni� dei�creditori,�talvolta�pregiudicate�nella�precedente�normativa.� 4. ^Il decreto Marzano Scoppia,�pero�,�all'improvviso�e�imprevedibilmente,�nel�dicembre�2003,�il� caso�Parmalat.�Le�dimensioni�del�gruppo,�le�ramificazioni�in�tutto�il�mondo,� il�livello�dell'indebitamento�rendono�subito�evidente�la�necessita�di�un�inter- vento�radicale�e�immediato�che�superi�le�pause�e�i�tempi�morti�della�proce- dura�ordinaria�del�decreto�legislativo�270/1999,�nella�prospettiva�di�un�rapido� risanamento�ritenuto�essenziale.� Vede�cos|�la�luce�con�il�decreto�legge�23�dicembre�2003�n.�347,�conver- tito�poi�con�modificazioni�in�legge�18�febbraio�2004�n.�39�(il�c.d.�decreto Mar- zano),�contenente��misure�urgenti�per�la�ristrutturazione�industriale�di�grandi� imprese�in�stato�di�insolvenza�,�poi�integrato�con�il�decreto�legge�3�maggio� 2004�n.�119,�convertito�con�modificazione�nella�legge�5�luglio�2004�n.�166,� una�procedura�accelerata,�con�effetti�anticipati�rispetto�a�quelli�della�proce- dura�normale,�che�si�applica�per�i�casi�eccezionali�di�imprese�insolventi�di� grandissime�dimensioni.�(2)� (2)�Con�il�decreto�legge�29�novembre�2004,�n.�281,�emesso�in�occasione�della�crisi�che�ha� colpito�la�compagnia�aerea��Volare�,�convertito�in�legge�28�gennaio�2005,�n.�6,�sono�stati� ampliati�i�requisiti�per�l'ammissione�alla�nuova�procedura.�Cfr.�anche�la�modifica�introdotta� con�l'art.�6�del�decreto-legge�28�febbraio�2005,�n.�22� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� �Il�presente�provvedimento�normativo�^si�legge�nella�relazione�a�quel� che�sara�il�decreto�legge�347/1973�^introduce�una�disciplina�speciale�diretta� a�regolare�le�conseguenze�dello�stato�di�insolvenza�delle�grandi�imprese�inter- venendo�nell'ambito�di�situazioni�di�crisi�particolarmente�rilevanti.�Lo�scopo� della�nuova�normativa�e�quello�di�consentire�un�piu�rapido�avvio�e�uno�svol- gimento�accelerato�delle�procedure�di�gestione�dello�stato�di�insolvenza,� garantendo�la�efficace�e�razionale�ristrutturazione�dell'impresa�e�del�gruppo� in�cui�essa�e�inserita.�In�tal�modo,�alla�garanzia�dei�creditori�si�accompagna� l'obiettivo;�di�conservare�l'avviamento�e�la�posizione�di�mercato�dell'impresa,� assicurando�la�ristrutturazione�del�passivo�e�l'eventuale�dismissione�delle�sole� attivita�non�strategiche�o�non�coerenti�con�l'oggetto�principale�dell'attivita� economica�svolta�dall'impresa.�L'attuale�disciplina�contenuta�nel�decreto� legislativo�n.�270/l999�non�risulta�adeguata,�sia�per�la�complessita�delle�fasi� previste,�sia�per�la�caratterizzazione�prevalentemente�liquidatoria�della�proce- dura.�In�particolare,�la�fase�preliminare�di�accertamento�prevista�dal�citato� decreto�legislativo�n.�270/l999�si�svolge�in�un�arco�temporale�di�non�meno� di�tre�mesi�(prorogabili�fino�a�cinque),�che�crea�uno�stato�di�ossessiva�incer- tezza�sullo�stesso�avvio�della�procedura�di�amministrazione�straordinaria�e� sulle�modalita�della�sua�attuazione.�Inoltre,�nell'ipotesi�della�continuazione� dell'impresa,�finalizzata�alla�ristrutturazione,�e�assolutamente�necessaria�l'a- dozione�di�un�provvedimento�immediato,�anche�allo�scopo�di�evitare�l'avvio� di�molteplici�e�non�coordinate�iniziative�dei�creditori,�in�Italia�e�all'estero�.� Si�pone�in�luce,�innanzitutto,�il�fine�di��ristrutturazione�economica�e� finanziaria�di�cui�all'art.�27,�co.2,�lett.b), del�dl.lgs.�270/1999��(non�piu�anche� l'indirizzo�di�cessione�dei�beni�aziendali,�che�^come�abbiano�visto�^ha�domi- nato�la�scena�della�c.d.�Prodi bis),�accentuandosi�cos|�l'aspetto�piu�propria- mente�conservativo�della�procedura;�si�limita�l'applicazione�alle�imprese�di� grandissime�dimensioni,�con�almeno�mille�dipendenti�e�un�indebitamento�di� almeno�un�miliardo�di�euro�e�si�prevede�l'apertura�immediata�della�procedura� di�amministrazione�straordinaria�da�parte�del�Ministro�delle�attivita�produt- tive,�sulla�sola�base�di�una�verifica�dei�requisiti�di�ammissibilita�e�senza�un�pre- vio�esame�dell'autorita�giudiziaria,�la�quale�^informata�immediatamente�del- l'emissione�del�decreto�ministeriale�^comunque�interverra�subito�dopo�(entro� quindici�giorni�dalla�comunicazione)�dichiarando�lo�stato�di�insolvenza� ovvero,�in�caso�contrario,�facendo�cessare�gli�effetti�del�provvedimento�ammi- nistrativo.�Il�commissario�straordinario�nominato�dal�Ministro�presentera� entro�180�giorni�(termine�prorogabile�di�ulteriori�90�giorni)�il�programmadi� ristrutturazione�con�una�relazione�particolareggiata�delle�cause�di�insolvenza� e�lo�stato�analitico�delle�attivita�e�passivita�:�il�Ministro�puo�autorizzare�il�pro- gramma�o,�in�caso�contrario,�valutare�la�possibilita�di�passare�ad�un�pro- gramma�di�cessione�dei�beni�o�in�ultima�analisi�richiedere�all'autorita�giudizia- ria�la�conversione�in�fallimento.�Il�programma�di�ristrutturazione�puo�preve- dere�la�soddisfazione�dei�creditori�mediante�un�concordato.� E�di�assoluta�evidenza�che�il�c.d.�decreto�Marzano�e�intervenuto�specifi- camente�per�cercare�di�fronteggiare�la�situazione�di�crisi�economico-finanzia- ria�del�Gruppo�Parmalat,�emersa�in�tutta�la�sua�drammaticita�pochi�giorni� prima�(finora�la�nuova�normativa�e�stata�applicata�al�gruppo�Parmalat,�con� il�coinvolgimento�di�oltre�60�imprese,�e�al�gruppo�Finmek�con�14�imprese:� nel�primo�caso�e�in�corso�l'esecuzione�di�un�programma�di�ristrutturazione� DOTTRINA�1339 mediante�concordato�per�alcune�delle�imprese�del�gruppo,�con�programmi� autonomi�per�le�altre�imprese;�nel�secondo�caso�e��stata�chiesta�alla�Commis- sione�delle�C.E.�l'autorizzazione�alla�concessione�di�un�aiuto�al�salvataggio,� nella�forma�di�una�garanzia�dello�Stato�su�finanziamenti�bancari�da�erogarsi� per�sostenere�la�gestione�corrente�nelle�more�della�predisposizione�del�pro- gramma�di�ristrutturazione).� L'immediata�apertura�della�procedura�da�parte�dell'autorita��amministra- tiva�ha�lo�scopo�di�rendere�possibile�un'improcrastinabile�gestione�della� situazione,�avviando�con�rapidita��ed�immediatezza,�senza�attendere�i�tempi� �morti��della�c.d.�fase�di�osservazione,�cioe��della�previa�verifica�giudiziale� di�cui�al�d.lgs.�270/1999,�che�potrebbero�vanificare�^in�certe�situazioni� macroscopicamente�delicate�^ogni�tentativo�di�prosecuzione�e�risanamento,� che,�invece,�risultasse�ab initio praticabile.�Di�qui�la�logica�disposizione�che� attribuisce�al�Ministro�il�potere�di�avvio�della�procedura,�ancor�prima�della� dichiarazione�dello�stato�di�insolvenza,�al�fine�di�assicurare�al�commissario� straordinario�l'immediato�inserimento�nella�gestione�dell'impresa.� Mentre�nessun�problema�di�incompatibilita��con�il�diritto�comunitario�si� e��posto�^dato�che�il�fine�di�ristrutturazione�viene�perseguito�senza�la�previ- sione�di�interventi�di�sostegno�(e,�in�effetti�il�commissario�europeo�alla�con- correnza,�subito�informato�della�nuova�normativa,�ha�prontamente�dato�atto� che�non�si�presentano�problemi�rispetto�alle�regole�comunitarie�sugli�aiuti�di� Stato,�ferma,�ovviamente,�la�necessita��di�notificare�alla�Commissione�ogni� eventuale�caso�di�concessione�di�garanzie�alle�imprese),�^sembra,�sotto�il� profilo�interno,�che�nulla�possa�obiettarsi�a�che�il�dissesto�di�un�grande� gruppo�industriale�solleciti�il�legislatore�ad�approntare�norme�di�protezione� del�sistema�economico�del�Paese,�indirizzandolo�a�stabilire�anche�una�proce- dura�di�estrema�urgenza,�necessitata�dalle�circostanze�eccezionali,�salva�poi� la�riconduzione�alle�regole�piu��generali,�in�una�fase�successiva,�una�volta� tamponato�l'effetto�dirompente�di�una�incontrollata�decozione.�In�questa� prospettiva�va�letta�e�considerata�una�disciplina�speciale�con�la�quale�si�e�� voluta�accelerare�la�fase�di�avvio�della�procedura�conservativa,�in�sostanza� eliminando,�in�relazione�a�situazioni�di�crisi�particolarmente�rilevanti,�la�fase� di�c.d.�osservazione�prevista�per�la�procedura�normale,�nella�quale�se�da�un� lato�si�determina�un'obiettiva�incertezza�sullo�stesso�avvio�della�procedura� (a�distanza�di�almeno�due�mesi�dalla�richiesta�di�dichiarazione�di�insolvenza)� dall'altro,�per�imprese�di�rilevanti�dimensioni�e�complessita�,�risulta�del�tutto� esiguo�il�tempo�concesso�al�commissario�giudiziale�(30�giorni�dalla�dichiara- zione�di�insolvenza)�per�presentare�al�Tribunale�ed�al�Ministero�la�relazione� concernente�l'esistenza�delle�concrete�prospettive�di�recupero�dell'equilibrio� economico�delle�attivita��imprenditoriali.�Da�cio��consegue�che�la�previsione� di�un�provvedimento�del�Ministro�delle�attivita��produttive�di�ammissione� immediata�dell'impresa�istante�alla�procedura�di�amministrazione�straordina- ria�e�la�contestuale�nomina�del�commissario�straordinario,�lungi�dall'assu- mere�in�se�il�contenuto�di�detta�fase,�lo�supera�integralmente,�rinviando�ogni� necessaria�ed�opportuna�verifica,�in�ordine�alla�percorribilita��stessa�della�pro- cedura�conservativa,�al�momento�della�approvazione�del�programma,� lasciando�peraltro�sempre�salva�la�verifica�giudiziale�quasi�immediata.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Su�questi�punti�si�segnala�una�attenta�analisi�compiuta�dal�TAR�Lazio� con�sentenza,�sez.�III�ter,�12�luglio�2004�n.�6805,�che�ha�respinto�i�ricorsi� presentati�da�alcune�societa�creditrici�del�gruppo�Parmalat.��L'esercizio�della� potesta�ministeriale�(di�aprire�immediatamente�la�procedura)�^osserva�il� TAR�^che�non�riveste�profili�di�discrezionalita�propriamente�detti,�da� comunque�luogo�ad�un�provvedimento,�piu�che�insindacabile�o�peggio�poli- tico...,�cautelare�a�delibazione�sommaria,�ossia�allo�stato�degli�atti�e�del�con- testo�in�cui�deve�essere�curato�l'interesse�pubblico�sotteso�all'a.s...�Esso,�pur� se�basato�su�apprezzamenti�tecnici�assai�ampi�in�ordine�all'urgenza�ed�alla� necessita�di�provvedere�^secondo�lo�schema�degli�atti�cautelari�e/o�a�som- maria cognitio proprio�delle�fattispecie�ex art.�7�co.2�legge�241/1990�^,�e�piu� propriamente�da�definire�necessitato�e�vincolato�ex lege nella�verifica�del� materiale�istruttorio,�del�contenuto�e�degli�effetti.�Si�tratta,�invero,�d'una� misura�interinale�ed�anticipatoria,�piu�che�dell'efficacia�della�dichiarazione� dello�stato�di�insolvenza�^in�ultima�analisi�rimessa�in�via�esclusiva�al�Tribu- nale�^dell'ammissione�all'a.s..�Una�volta�accertati�in�capo�all'impresa�istante� i�presupposti�materiali�ex art.�1�del�decreto�legge�347/2003�e�la�non�manife- sta�infondatezza�o�l'assenza�di�serieta�della�richiesta�^evincibili�pure�dal� contesto�procedimentale�e�dall'urgenza�del�provvedere�^,�la�relativa�proce- dura�e�aperta�rebus sic stantibus e�senz'uopo�del�giudizio�ex artt.27�e�30�del� d.lgs.�270/1999,�il�cui�contenuto�e�solo�differito,�non�mai�eliso...�Per�un� verso,�quindi,�il�decreto�ministeriale�(cioe�il�provvedimento�ministeriale�di� apertura)�muove�dal�mero�riscontro�preliminare�di�tali�presupposti,�valutati� i�quali�deve�aprire�la�procedura�e,�soprattutto,�conferire�al�Commissario�quei� poteri�d'indagine,�cognizione,�gestione�e�progettazione�strategica�dell'im- presa,�necessari�alla�predisposizione�del�programma�di�risanamento,�a�sua� volta�assoggettato�all'autorizzazione�ministeriale.�Per�altro�verso,�il�decreto� ministeriale�stesso�non�e�la�sedes materiae dell'istruttoria�sulla�realizzabilita� o�meno�di�detto�programma,�ne�tampoco�statuisce�o�anticipa�alcunche�sul� punto,�che�solo�in�esito�a�quest'ultimo�ed�al�concordato�ex art.�4-bis si�defi- nisce�l'assetto�dell'impresa�e,�se�del�caso,�l'eventuale�conversione�della�proce- dura�in�fallimento.�Per�altro�verso�ancora�tutti�gli�effetti�propriamente�con- corsuali�sono�prodotti�solo�in�forza�della�sentenza�del�Tribunale,�che�ne� dichiara�lo�stato�di�insolvenza�e�nei�cui�confronti�e�esperibile�l'opposizione� ex art.�9�del�d.lgs�270/1999.�Come�si�vede,�non�solo�il�ruolo�dell'AGO�e�tut- t'altro�che�residuale,�ma�soprattutto�il�decreto�ministeriale�ex art.�2�del� decreto�legge�347/2003�non�tiene�luogo�del�decreto�del�Tribunale�ex art.�30,� c.1�del�d.lgs.�270/1999,�perche�soltanto�l'autorizzazione�al�programma�di� ristrutturazione,�discrezionale�e�basata�su�accertamenti�tecnici,�e�compara- bile�con�il�giudizio�che�il�Tribunale�stesso�rende,�ai�sensi�del�precedente� art.�27,�c.1,�sulle�condizioni�per�l'ammissione�all'a.s..�Appunto�in�quella�sede� si�ha�l'effettiva�valutazione�della�realizzabilita�della�ristrutturazione,�nella� misura�in�cui�il�Ministro,�prima�d'approvare�il�programma,�e�tenuto�a�verifi- care�la�compatibilita�del�piano�con�il�dichiarato�obiettivo�della�ristruttura- zione�e�della�sua�attuabilita�nei�termini�proposto�dal�Commissario,�con� riguardo�sia�alle�finalita�di�conservazione�dell'attivita�,�sia�di�soddisfazione� dei�creditori�.� DOTTRINA 1341 Altra ragione dell'urgenza dell'apertura della procedura va certamente ricercata nell'esigenza di prevenire la dispersione all'estero in mille rivoli di procedure liquidatorie di un gruppo con vaste e capillari ramificazioni inter- nazionali. Il regolamento CE n. 1346/2000, relativo alle procedure di insol- venza, che ha ricompreso ^come si e� sopra detto ^l'amministrazione straor- dinaria italiana fra le procedure concorsuali fondate sulla insolvenza del debitore (e che quindi va riferita anche alla procedura speciale affiancatasi a quella normale), precisa che sono competenti ad aprire la procedura d'insol- venza i giudici dello Stato membro nel cui territorio e� situato il centro degli interessi principali del debitore, per tale presumendosi, fino a prova contra- ria, il luogo in cui si trova la sede statutaria, e aggiunge che la decisione di apertura della procedura di insolvenza da parte di un giudice di uno Stato membro competente come sopra detto va riconosciuta in tutti gli Stati mem- bri non appena essa produce effetto nello Stato in cui e� stata emessa. EE evi- dente che nel caso di grandi gruppi costituiti con una societa� madre nazio- nale e piu� societa� figlie con sede all'estero puo� darsi il caso che, data la pos- sibilita� di definire la competenza alternativamente con il criterio principale e sostanziale del centro degli interessi e quello suppletivo e formale della sede statutaria, salva la priorita� della dichiarazione fatta in un senso o nell'altro dai giudici di ciascuno Stato membro della Comunita� ,e� possibile (e ben puo� essere artificialmente provocato) lo smembramento del gruppo con diffe- renti e scollegate procedure liquidatorie aperte in vari Stati, il che potrebbe costituire un ostacolo insormontabile per la realizzazione di un valido pro- gramma di ristrutturazione e, soprattutto, per la tutela dei creditori in una visione complessiva. E in effetti nel caso Parmalat gia� si e� proposta una ipo- tesi di conflitto fra autorita� irlandesi, che, per una societa� del Gruppo con sede in Irlanda (la Eurofood) avevano emesso un provvedimento cautelare (nomina di un commissario provvisorio) e autorita� italiane, che hanno aperto la procedura di amministrazione straordinaria e dichiarato l'insolvenza: la vicenda forma ora oggetto di una causa dinanzi alla Corte di giustizia delle comunita� europee (causa C-341/04), chiamata dal giudice irlandese a pro- nunciarsi in via pregiudiziale sulla interpretazione del regolamento comunita- rio sopra citato n. 1346/2000. 5. ^Conclusioni In definitiva possiamo ben confermare, richiamando quanto lucida- mente affermato dal TAR Lazio nella sentenza sopra citata, che l'ammini- strazione straordinaria ^nella duplice forma oggi ammissibile ^�non e� ever- siva ma correttiva del mercato, quando la �mano invisibile� di esso sembri preordinata non alle ragioni dell'equilibrio tra gli operatori, bens|� grazie al fallimento tout court, a liberarsi d'uno scomodo competitore e, quindi, alla diminuzione dei soggetti operanti nel mercato stesso, in ribellione al fine d'u- tilita� sociale ex art. 41, II c., Cost.; non sempre, per vero, casi di non liquidita� dell'impresa ne implicano l'impossibilita� di continuare la produzione ^specie se cio� derivi dall'uso dei mezzi finanziari per fini estranei o contrari a que- st'ultima ^e, superata la fase di difficolta� , di tornare in bonis, senza che cio� crei quella tanto paventata, quanto spesso improbabile distruzione di ric- chezza; non va confusa la crisi di liquidita� dell'impresa, soprattutto se indotta da operazioni illecite miranti a fini non aziendali, con l'incapacita� di RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� essa�di�produrre�secondo�un�criterio�d'economicita�,�solo�in�questo�caso� potendosene�affermare�l'effettiva�decozione�e,�quindi,�la�sottoposizione�alla� fase�liquidatoria,�una�volta�constatata�l'irrealizzabilita�della�prospettiva�di� risanamento�a�seguito�dell'a.s.�.� �L'amministrazione�straordinaria�^prosegue�il�TAR�^presuppone�sem- pre,�in�cio�il�decreto�legge�347/2003�non�derogando�affatto�al�d.lgs� 270/1999,�il�necessario�bilanciamento�tra�la�posizione�dei�creditori,�cuie�ini- bito�l'esperimento�di�azioni�esecutive�dirette�una�volta�ammessa�l'impresa� all'a.s.,�e�gli�interessi,�parimenti�meritevoli�di�tutela�e�salvaguardia,�dell'eco- nomia�nazionale,�discendenti�dalla�conservazione�dell'impresa�e�dei�livelli� d'occupazione.�Si�tratta�d'un�principio�che,�ben�lungi�dall'essere�un'anomalia� solo�italiana,�in�realta�si�riscontra�anche�in�altri�contesti�normativi�e�si�puo� riassumere�nel�tentativo�del�superamento�dell'effetto�meramente�liquidatorio� ed�estintivo�dell'impresa�insolvente,�connesso�all'apertura�d'una�procedura� concorsuale.�Cio�deriva�essenzialmente�dai�mutamenti�intervenuti�nel�tessuto� economico�e�sociale,�per�cui,�stante�una�sempre�maggior�complessita�ed� interdipendenza�tra�i�sistemi�produttivi�e�di�scambio,�v'e�la�consapevolezza� che�il�valore�dell'organizzazione�aziendale�e�superiore�a�quello�dei�singoli� beni�organizzati.�In�tal�caso,�non�e�irragionevole,�ne�distorce�l'equilibrio�del� mercato,�quella�scelta�normativa�che,�a�fronte�d'una�situazione�d'insolvenza� di�grandi�imprese�di�per�se�ancora�produttive,�bilanci�l'interesse�dei�creditori� al�soddisfacimento�immediato�con�quello�della�produzione,�inducendo� costoro�a�considerare�la�necessita�del�mantenimento�del�valore�dell'organiz- zazione�mediante�la�prosecuzione�dell'attivita�d'impresa,�invece�d'estinguerla,� sia�pur�per�quel�tempo�strettamente�necessario�a�verificare�se�tale�tentativo� sia�destinato,�o�no,�ad�avere�successo.� In�questa�prospettiva,�possiamo�ben�dire�che�la�finalita�conservativa� delle�attivita�produttive�di�un'impresa�insolvente�(perseguita�dall'istituto�ita- liano�dell'amministrazione�straordinaria,�in�particolare�nel�decreto Marzano,� ma�anche�da�procedure�di�altri�Stati,�come�il�redressementjudiciarie francese� e�l'analogo�reglement amiable) vuoi�attraverso�la�cessione�del�bene�aziendale� a�terzi�(come�avviene�di�norma�secondo�la�Prodi bis),�vuoi�attraverso�una� ristrutturazione�economico�finanziaria,�magari�previo�concordato�con�i�cre- ditori�(e�cio�persegue�in�particolare�il�decreto Marzano),�e�di�per�se�neutra� con�riferimento�alle�norme�che�tutelano�la�libera�concorrenza�tra�le�imprese� e�vietano�percio�,�in�linea�generale,�gli�aiuti�di�Stato.�L'effetto�distorsivo�puo� intervenire�solo�allorche�,�allo�scopo�di�ottenere�l'effetto�conservativo,�doves- sero�essere�impegnate�risorse�o�facilitazioni�statali�in�favore�dell'impresa.� Ma�tutto�cio�non�avviene�affatto,�una�volta�esclusa�la�previsione�di�una� garanzia�statale�svincolata�da�una�verifica�comunitaria,�e�la�semplice�conti- nuazione�dell'attivita�,�anziche�la�sua�cessazione,�se�indipendente�da�aiuti�sta- tali�ma�effettuata�con�la�sola�forza�dell'impresa�stessa,�non�puo�in�alcun� modo�alterare�il�libero�mercato.� Luci�e�ombre�hanno�accompagnato�e�accompagnano�l'applicazione�pra- tica�della�originaria�legge Prodi prima�e�del�successivo�decreto�legislativo�di� riforma�poi.�Ci�auguriamo�che�la�particolarissima�normativa�del�decreto Marzano sia�in�grado�di�raggiungere�il�suo�scopo�mitigando�gli�effetti�disa- strosi,�per�i�creditori�(in�particolare�gli�indifesi�risparmiatori)�e�per�l'intera� economia,�della�crisi�di�alcuni�grandi�gruppi�industriali.� DOTTRINA�1343 L'esecutorieta�provvisoria�della�condanna�alle�spese� di Maurizio Iacono Quarantino Sull'esecutorieta�delle�sentenze�in�genere.� Uno�dei�problemi�sicuramente�piu�dibattuti�della�dottrina�processualci- vilistica�e�rappresentato�dall'efficacia�delle�sentenze�e�cioe�dalla�produzione� degli�effetti,�quali�che�essi�siano,�in�relazione�al�contenuto�di�accertamento,� costitutivo�o�di�condanna�della�sentenza�stessa.� Tra�tali�effetti,�quello�che�riveste�carattere�pratico�e�teorico�piu�rilevante� e�di�certo�l'esecutorieta�,�vale�a�dire�l'attitudine�della�pronuncia�stessa�a�fon- dare�un'esecuzione�forzata.� In�vero,�su�tale�effetto�sono�gia�stati�spesi�fiumi�di�inchiostro�nel�tenta- tivo�di�dare�una�soluzione�al�quesito�se�l'esecutorieta�riguardi�solo�le�sentenze� di�condanna�o�anche�quelle�di�accertamento�e�costitutive.� A�tal�rilievo,�e�da�sottolineare�infatti�che,�anche�se�la�dottrina�prevalente� ha�riconosciuto�solo�al�primo�tipo�di�sentenze�l'attitudine�a�fondare�un�pro- cesso�esecutivo�in�virtu�della�stretta�correlazione�esistente�tra�i�concetti�di� condanna�e�di�esecuzione�forzata,�non�sono�mancate�voci�fuori�dal�coro.� Alcuni�autori�hanno�infatti�sostenuto�che�il�concetto�di�esecuzione�di� una�sentenza�non�deve�essere�inteso�in�senso�restrittivo,�considerando�cioe� unicamente�la��esecuzione�forzata�processuale�,�ma�deve�essere�interpretato� ricomprendendo�tutte�le�ipotesi�di�c.d.�esecuzione�in�senso�improprio�che� coinciderebbero�con�l'adeguamento�del�soccombente�alla�volonta�espressa� nella�sentenza(1).� In�questo�modo�si�e�pervenuti�ad�una�sostanziale�omologazione�dei�ter- mini��efficacia��ed��esecutorieta���e,�di�conseguenza,�si�e�arrivati�fino�al� punto�di�riconoscere�l'esecutorieta�provvisoria�di�primo�grado�ex�art.�282� c.c.�anche�alle�sentenze�di�accertamento�e�costitutive(2).� E�da�dire�che�il�dibattito�dottrinario�e�giurisprudenziale�sul�punto�e� rimasto�sempre�acceso,�sia�sotto�il�vigore�della�precedente�formulazione�del- l'articolo�282�c.p.c.�che�prevedeva,�quale�facolta�per�il�giudice,�la�concessione,� su�richiesta�della�parte,�della��clausola��di�provvisoria�esecuzione,�siaa� seguito�delle�modifiche�apportate�dalla�riforma�del�'90�che�ha�introdotto�l'e- secuzione�provvisoria�ex�lege�delle�sentenze�di�primo�grado.�E�cio�e�dipeso� dal�fatto�che�la�formulazione�letterale�dell'art.�282�c.c�non�permette�di�pro- pendere�ne�per�l'interpretazione�estensiva�ne�per�quella�restrittiva�del�termine� �esecutorieta��.� Leggendo�i�lavori�preparatori�che�portarono�all'emanazione�del�rifor- mato�art.�282�c.p.c.,�si�nota�che�i�redattori�della�novella�del'90�discussero� (1)�SattA ,�Commentario,�II,�346.� (2)�Carpi,�La�provvisoria�esecutorieta�della�sentenza,�Milano,�1979,�59.�E�da�precisare�pero� che�anche�gli�autori�che�propendono�per�questa�interpretazione�estensiva�del�termine�esecutorieta�,� si�sono�preoccupati�di�distinguere�tra�sentenze�costitutive�e�di�accertamento,�arrivando�cos|�ad� affermare�che�solo�le�prime�possono�essere�suscettibili�di�un'esecuzione�provvisoria�mentre�le� seconde�produrrebbero�effetti�solo�dal�loro�passaggio�in�giudicato.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ampiamente�sulla�necessita�di�puntualizzare�il�carattere�condannatorio�delle� sentenze�provvisoriamente�esecutive�ma�che�l'emendamento�proposto�per� far�comparire�nel�testo�della�norma�il�riferimento�a�questo�tipo�di�provvedi- menti�fu�criticato�ritenendo�che�il�suo�accoglimento�avrebbe�ridotto�l'utilita� stessa�della�norma�deputata�a�garantire�la�generale�esecutorieta�.� Eppure,�nonostante�cio�,sie�sostenuto�autorevolmente,�anche�in�giuri- sprudenza,�che�l'efficacia�anticipata�rispetto�al�giudicato�formale�delle�sen- tenze�di�accertamento�e�costitutive�debba�essere�comunque�contenuta�in�una� espressa�previsione�normativa�e�che�non�possa�essere�desunta�solo�dai�lavori� preparatori�dell'art.�282�c.p.c.� Si�e�tentato�allora�di�trarre�la�chiave�di�soluzione�del�quesito�dal�con- fronto�tra�la�disposizione�dell'art.�282�c.p.c.�e�quella�dell'art.�431�c.p.c.�che, in�tema�di�processo�del�lavoro,�stabilisce�espressamente�l'esecutivita�ex lege delle�sole��condanne��a�favore�del�lavoratore.� Anche�tale�confronto�ha�dato,�pero�,�luogo�a�interpretazioni�non�coinci- denti.� C'e�infatti�chi�e�arrivato�a�sostenere�che�le�due�disposizioni�esprimereb- bero�un'identica�scelta�del�legislatore�di�sottoporre�a�provvisoria�esecuzione� solo�le�sentenze�aventi�un�contenuto�condannatorio,�e�cio�indipendentemente� dalla�assenza�di�alcuna�specificazione�all'interno�dell'art.�282�c.p.c.�mentre� c'e�chi�ha�rilevato�che�la�differenza�espressiva�tra�l'art.�282�c.p.c.�e�l'art.�431� c.p.c.�non�puo�essere�considerata�una�mera�svista�del�legislatore�ma,�piutto- sto,�deve�essere�valutata�come�un�chiaro�intento�della�volonta�di�allargare� l'ambito�dell'esecutorieta�provvisoria�dei�provvedimenti�giurisdizionali�di�cui� all'art.�282�c.p.c.� Tale�ultima�interpretazione,�a�parere�di�chi�scrive,�e�soggetta,�pero�,a� due�critiche�insuperabili.� Da�una�parte,�essa�non�tiene�in�considerazione�il�fatto�che�la�disciplina� del�processo�del�lavoro�e�,�rispetto�a�quella�del�processo�di�cognizione�ordina- rio,�preordinata�alla�tutela�della�parte�debole�del�rapporto�sostanziale�e�cioe� del�lavoratore.�Cio�considerato,�allora�non�si�comprende�la�ragione�per�la� quale�il�legislatore�avrebbe�dovuto�concedere�alle�sentenze�di�primo�grado� in�genere,�comprese�quelle�costitutive�e�di�accertamento,�un'efficacia�provvi- soria,�mentre�in�materia�laburistica,�avrebbe�dovuto�stabilire�la�provvisoria� esecutorieta�solo�per�le�sentenze�a�contenuto�condannatorio,�attribuendo�in� tal�modo�una�minore�tutela�al�lavoratore.� Dall'altra,�tale�interpretazione�rischia�di�sopravvalutare�il�carattere�tec- nico�della�terminologia�utilizzata�dal�legislatore�che�quando�parla�di��esecu- zione��o��esecutorieta��,�non�puo�che�riferirsi�alle�uniche�sentenze�che�pos- sono�fondare�un'esecuzione�in�senso�proprio,�cioe�quelle�di�condanna.� A�parere�di�chi�scrive,�l'interpretazione�lata�del�termine��esecutorieta��� costituisce�allora�un'evidente�forzatura�che�rischierebbe�tra�l'altro�di�creare� situazioni�di�precarieta�nelle�relazioni�sociali.�Si�deve�tener�sempre�conto� infatti�che,�mentre�la�soddisfazione�materiale�di�colui�che�ha�ottenuto�una� sentenza�di�condanna�e�un�fatto�recuperabile�mediante�la�restituzione�di� quanto�adempiuto�in�sede�esecutiva,�invece�la�concessione�dell'efficaciaprov- visoria�ad�un�accertamento�o,�ancor�piu�a�una�pronuncia�costitutiva,� potrebbe�determinare�una�situazione�di�estrema�incertezza�nell'ordinamento� nel�caso�in�cui�venisse�riformata�la�relativa�pronuncia.� DOTTRINA�1345 Sulla condanna alle spese. Il�problema�dell'esecuzione�provvisoria�delle�sentenze�di�primo�grado�e� strettamente�connesso�con�quello�dell'esecutorieta�autonoma�del�capo�rela- tivo�alla�condanna�alle�spese�e�cioe�al�problema�se�la�parte�della�sentenza�in� cui�si�condanna�il�soccombente�alle�spese�del�giudizio�possa�essere�conside- rata�una�statuizione�autonoma�in�grado�di�essere�portata�di�per�se�ad�esecu- zione�a�prescindere�cioe�dalla�esecuzione�della�sentenza�stessa.� E�a�tal�rilievo�da�rilevare�che,�mentre�sotto�il�vigore�del�codice�di�rito�del� 1865,�tale�autonomia�era�espressamente�esclusa�(art.�364),�nell'attuale�codice� di�procedura�non�c'e�alcun�riferimento�chiaro�che�dia�soluzione�a�tale�quesito.� Questa�constatazione�ha�fatto�ritenere�che�la�mancanza�di�un�divieto� espresso�all'esecuzione�autonoma�del�capo�relativo�alle�spese�del�giudizio� debba�essere�interpretata�come�un'apertura�del�legislatore�all'eseguibilita� generale�di�tutte�le�parti�della�sentenza�a�contenuto�condannatorio. E�da�precisare�pero�che�questa�rappresenta�solo�^e�purtroppo,�secondo� chi�scrive�^un'opinione�minoritaria�della�dottrina�e�della�giurisprudenza.� Infatti,�in�tema�di�condanna�alle�spese,�si�ritiene�tradizionalmente,�in� virtu�di�quanto�disposto�dall'art.�91�c.p.c.,�che�esiste�un�vincolo�di�accesso- rieta�tra�la�sentenza�e�la�condanna�alle�spese�di�modo�che�la�sorte�di�queste� ultime�sarebbe�legata�indissolubilmente�alla�natura�e�alla�efficacia�della�sen- tenza�(3).�Di�conseguenza,�si�e�arrivati�ad�affermare�che,�solo�se�la�condanna� alle�spese�e�accessoria�ad�una�sentenza�di�condanna,�essa�sarebbe�suscettibile� di�essere�portata�ad�esecuzione(4).� Tale�interpretazione�anche�se�corrisponde�all'opinione�prevalente�dei� giudici�di�legittimita�e�pero�da�criticare�per�una�pluralita�di�ragioni.� In�primo�luogo,�essa�erra�nel�ritenere�che�la�accessorieta�che�giustifica�la� pronuncia�sulle�spese�si�estenda�anche�alla�efficacia�del�relativo�provvedi- mento.�Si�vuole�cioe�dire�che�le�spese�processuali�si�dovrebbero�ritenere�ele- mento�accessorio�solo�in�fase�di�attribuzione,�essendo�stato�codificato�il�prin- cipio�in�base�al�quale�le�spese�seguono�la�soccombenza.�Solo�questo�e�non� altro�e�,�pero�,�il�collegamento�tra�pronuncia�alle�spese�e�la�sentenza.�Una� volta�che�tale�condanna�e�stata�pronunciata,�invece,�essa�acquista�una�sua� propria�autonomia�che�la�rende�passibile�di�essere�portata�ad�autonoma�ese- cuzione�provvisoria�ex art.�282�c.p.c(5),�ad�essere�sospesa�per�gravi�motivi� e,�addirittura,�a�passare�in�giudicato�nell'ipotesi�in�cui�non�venisse�impugnata� specificamente.� In�secondo�luogo,�l'interpretazione�che�marca�il�carattere�dell'accesso- rieta�mostra�di�non�rispettare�il�dato�legislativo�che�non�opera�alcuna�distin- zione�tra�capi�principali�e�accessori�delle�sentenze.�Di�conseguenza,�essae� frutto�di�un�arbitrario�intento�limitativo�della�efficacia�della�pronuncia�stessa� non�giustificabile�positivamente.� (3)�Cass.,�24�maggio�1993�n.�5837;�Cass.�13�luglio�1971�n.�229.� (4)�Cass.,�12�luglio�2000,�n.�9236;�Cass.�24�maggio�1993,�n.�5837.� (5)�Tribunale�Lecco,�sez.�I,�31�ottobre�2002;�Tribunale�Milano,�21�marzo�2002;�Tribunale� Monza,�17�agosto�2001;�Tribunale�Velletri,�28�novembre�2000.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� In�terzo�luogo,�occorrerebbe�sempre�tener�conto�che�la�disciplina�delle� spese�processuali�e�strettamente�connessa�con�la�tutela�di�valori�costituzio- nalmente�tutelati�e,�nello�specifico,�con�il�diritto�di�azione�e�di�difesa� (art.�24�Cost.).�Tali�diritti�garantiscono�che�la�necessita�di�agire�o�di�difen- dersi�non�vada�a�danno�della�parte�che�nel�giudizio�risulti�essere�vittoriosa,� anche�se�in�base�ad�una�sentenza�di�primo�grado.�In�pratica,�cioe�,�se�una� parte�e�riuscita�ad�ottenere�il�rigetto�delle�avverse�pretese�(pronuncia�di� accertamento)�e�la�condanna�in�suo�favore�del�rimborso�delle�spese�proces- suali,�non�si�comprende�davvero�il�motivo,�alla�luce�dei�principi�costituzio- nali�richiamati,�per�il�quale�essa�non�possa�ottenere�subito�il�ristoro�delle� spese�processuali�sostenute�con�le�quali�eventualmente�affrontare�il�succes- sivo�grado�di�appello.� In�vero,�l'interpretazione�che�qui�si�contesta,�pero�,�viola�anche�un�altro� fondamentale�principio�costituzionale,�quello�della�parita�delle�parti,�in�base� al�quale�non�e�giustificabile�che�la�condanna�alle�spese�sia�esecutiva�se�pro- nunciata�a�favore�dell'attore�che�ha�ottenuto�anche�una�favorevole�condanna� nel�merito�e�invece�non�sia�provvisoriamente�esecutiva�se�emessa�a�favore� del�convenuto�che�avesse�ottenuto�il�rigetto�della�domanda�di�controparte.� E�cio�sarebbe�ancor�piu�inaccettabile�se�si�tiene�a�mente�che,�cos|�ragionando,� neanche�la�sentenza�di�appello�che�respingesse�il�gravame�avverso�il�rigetto� della�domanda�in�primo�grado,�potrebbe�contenere�un�capo�sulle�spese�prov- visoriamente�esecutivo�costringendo,�per�ben�due�volte,�la�parte�vittoriosa�a� sopportare�le�spese�del�successivo�giudizio�proposto.� Alla�luce�di�queste�argomentazioni,�si�deve�pertanto�ritenere�che�la�con- danna�alle�spese�debba�considerarsi�di�per�se�titolo�esecutivo,�autonoma- mente�suscettibile�di�essere�sospeso�e�suscettibile�di�passare�in�giudicato�se� non�specificamente�impugnato.� In�ordine�a�tale�ultimo�profilo,�la�Corte�Suprema�ha,�da�ultimo,�preci- sato�che�il�giudicato�sulle�spese�puo�aversi�solo�in�presenza�di�due�condizioni:� primo,�la�mancata�impugnazione�del�capo�relativo�e,�secondo,�la�conferma� della�sentenza�impugnata.� Nel�caso�in�cui�ci�fosse,�invece,�la�riforma�o�la�cassazione�parziale�della� precedente�decisione,�in�virtu�del�meccanismo�dell'art.�336,�comma�1,�c.p.c.� (c.d.�effetto�espansivo�interno),�si�avrebbe�l'automatica�modifica�delle�parti� della�sentenza��dipendenti��^tra�cui�e�da�ricomprendere�anche�la�pronuncia� sulle�spese�(6)�^anche�in�assenza�di�specifica�impugnazione.� (6)�Cass.�civ.,�sez.�III,�7�gennaio�2004,�n.�58:��In�materia�di�procedimento�civile,�il�potere�del� giudice�d'appello�di�procedere�d'ufficio�ad�un�nuovo�regolamento�delle�spese�processuali,�quale� conseguenza�della�pronunzia�di�merito�adottata,�sussiste�in�caso�di�riforma�in�tutto�o�in�parte� della�sentenza�impugnata,�in�quanto�il�relativo�onere�deve�essere�attribuito�e�ripartito�in�relazione� all'esito�complessivo�della�lite;�mentre�in�caso�di�conferma�della�decisione�impugnata�la�decisione� sulle�spese�puo�essere�dal�giudice�del�gravame�modificata�soltanto�se�il�relativo�capo�della�deci- sione�abbia�costituito�oggetto�di�specifico�motivo�d'impugnazione.�Ne�consegue,�a�tale�stregua� DOTTRINA�1347 Tale�interpretazione�della�Corte�di�legittimita�,�pero�,�deve�essere�^a� parere�di�chi�scrive�^criticata�in�quanto�essa�non�permette�di�definire�a�priori� se�il�capo�relativo�alle�spese�del�giudizio�sia�o�no�passato�in�giudicato,�subor- dinando�tale�accertamento�all'esito�della�controversia�e�creando,�dunque,� una�situazione�di�incertezza�su�un�fatto�^il�giudicato�^che�dovrebbe�invece,� per�definizione,�essere�certo.� In�secondo�luogo,�essa�non�tiene�conto�della�possibilita�che�la�sentenza� di�primo�grado�venga�confermata�in�appello,�con�il�conseguente�passaggio� in�giudicato�del�capo�sulle�spese,�e�che�venga�poi�cassata�dalla�Suprema� Corte,�la�quale�non�potrebbe,�di�conseguenza,�piu�incidere�sul�regime�delle� spese.� Al�di�la�della�criticabile�opinione�dei�giudici�di�legittimita�,�si�deve�per- tanto�ritenere�che�le�soluzioni�astrattamente�possibili�siano�in�realta�unica- mente�due.� O�si�ritiene�che�il�capo�sulle�spese�debba�essere�impugnato�sempre�e� autonomamente�per�evitarne�il�passaggio�in�giudicato.�O,�in�alternativa,�si� deve�sostenere�che�la�condanna�alle�spese,�in�virtu�della�accessorieta�,�non� puo�passare�in�giudicato�autonomamente�e�quindi�essa,�indipendentemente� dalla�sua�impugnazione,�e�suscettibile�di�essere�modificata�e�revocata�dal�giu- dice�dell'impugnazione�mediante�il�meccanismo�dell'art.�336�c.p.c.� A�parere�di�chi�scrive,�la�prima�alternativa�appare�preferibile.� Essa�presuppone,�pero�,�la�consapevolezza�che�l'effetto�espansivo�interno� della�riforma�o�cassazione�parziale�non�puo�applicarsi�alla�pronuncia�alle� spese�che�dovrebbe�ritenersi�non�compresa�tra�le��parti�della�sentenza�dipen- denti�dalla�parte�riformata�o�cassata�.�E,�d'altronde,�se�si�tiene�conto�della� realta�giudiziaria,�si�deve�riconoscere�che�spesso�la�pronuncia�sulle�spese�e� svincolata�dalla�pronuncia�stessa�e�determinata�piu�da�ragioni�di�opportunita� che�non�dall'applicazione�del�criterio�della�soccombenza�effettiva.�A�tal� rilievo,�lo�stesso�art.�92�c.p.c.�autorizza�il�giudice�a�compensare�le�spese�tra� le�parti�non�solo�quando�vi�sia�soccombenza�reciproca,�ma�anche�quando� �concorrono�altri�giusti�motivi��(come�la�particolare�difficolta�della�materia� o�il�comportamento�delle�parti�in�quella�fase�del�giudizio).� E�per�tali�ragioni�che�deve�ritenersi�che�la�pronuncia�sulle�spese�non�e� strettamente�dipendente�dalla�sentenza�e�che,�una�volta�emessa,�essa�acquista� un'autonoma�efficacia�che�la�svincola�dalla�sorte�della�pronuncia�principale.� ed�altres|�in�considerazione�dell'operare�del�cosiddetto�effetto�espansivo�interno�dell'art.�336,� primo�comma,�cod.�proc.�civ.�in�ordine�ai�capi�della�sentenza�non�espressamente�impugnati�solo� in�quanto�dipendenti�da�quelli�riformati�o�cassati�^,�che�l'accoglimento�parziale�del�gravame�della� parte�vittoriosa�in�cui�favore�il�giudice�di�primo�grado�ha�emesso�condanna�alla�rifusione�delle� spese�di�lite�non�comporta,�in�difetto�di�impugnazione�sul�punto,�la�caducazione�della�suddetta� condanna.�Con�l'ulteriore�conseguenza�che�la�preclusione�nascente�dal�giudicato�impedisce�al�giu- dice�dell'impugnazione�di�modificare�la�pronunzia�sulle�spese�della�precedente�fase�di�merito�qua- lora�egli�abbia�valutato�la�complessiva�situazione�sostanziale�in�senso�piu�favorevole�alla�parte�vit- toriosa�in�primo�grado�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Arbitrato e Pubblica Amministrazione: diritti soggettivi e poteri autoritativi (*)� di Carmela Pluchino e Aldo Linguiti 1. ^Dal giudice unico al giudice amministrativo esclusivo La�giurisdizione�amministrativa�in�Italia�nasce�^come�e�noto�^dopo� che�con�legge�abolitiva�del�contenzioso�amministrativo�del�1865�si�era�voluto� dar�corpo�alla�idea�della�unita�della�giurisdizione,�riconducendo�tutte�le�con- troversie��su�diritti�civili�e�politici,�comunque�vi�potesse�essere�interessata�la� pubblica�amministrazione,�ancorche�siano�emanati�provvedimenti�del�potere� esecutivo�o�dell'autorita�amministrativa��alla�cognizione�di�un�solo�giudice:� quello�ordinario.� Eppero�fu�contestualmente�dettato,�in�nome�del�principio�della�divisione� dei�poteri,�il�divieto�per�questo�giudice�unico�di�revocare�o�modificare�i�prov- vedimenti�del�potere�amministrativo,�con�riferimento�ai�quali�era�solo�con- sentito�di�disapplicarli�nel�caso�controverso�ove�fossero�risultati�non�con- formi�a�legge�o�meglio�di��conoscere�degli�effetti�dell'atto�in�relazione�all'og- getto�dedotto�in�giudizio�.� Tale�approdo�fu�dovuto�all'opera�di�rigorosa�perimetrazione�del�potere� giurisdizionale�nei�confronti�del�potere�esecutivo,�sostenuta,�da�un�lato,�con� l'eccezione�di�difetto�di�giurisdizione�quando�il�petitum andava�oltre�la�disap- plicazione�dell'atto�e,�dall'altro,�con�l'enucleazione�di�una�categoria�giuridica� del�tutto�sconosciuta�alla�legge�del�1865�(l'interesse�legittimo)�sulla�quale�al� giudice�unico�era�negata�in�radice�ogni�cognizione.� Fu�cos|�che�al�Consiglio�di�Stato,�fino�ad�allora�(1889)�dotato�di�soli� poteri�consultivi,�fu�attribuito�un�potere�di�cognizione��su�ricorsi,�per�incom- petenza,�eccesso�di�potere�e�violazione�di�legge,�contro�atti�e�provvedimenti� di�un'autorita�amministrativa�o�di�un�corpo�amministrativo�deliberante,�che� abbiano�per�oggetto�un�interesse�di�individui�o�di�enti�morali�giuridici,� quando�i�ricorsi�medesimi�non�siano�di�competenza�dell'autorita�giudiziaria� ordinaria�,�riconoscendosi�poi�natura�giurisdizionale�a�tale�attivita�(Cass.� Roma�21�marzo�1893�n.�177).� Il�giudice�amministrativo,�cos|�venuto�alla�luce,�fu�quindi�giudice�di�inte- ressi,�mentre�il�giudice�ordinario�fu�giudice�solo�di�diritti�soggettivi;�al�primo� si�riconobbe�il�potere�di�annullare�l'atto�viziato�da�uno�dei�vizi�indicati,al� secondo�si�confermo�il�solo�potere�della�disapplicazione�dell'atto�illegittimo.� Il�giudice�amministrativo�investe�con�la�sua�indagine�l'azione�della� amministrazione�e,�ove�la�riconosce�viziata,�la�annulla,�rimettendo�alla� amministrazione�di�adottare�i�provvedimenti�conseguenti,�lasciando�salvo,� in�caso�di�inosservanza,�l'adozione�di�detti�provvedimenti�attraverso�il�giudi- zio�di�ottemperanza.� (*)�Da�un�intervento�dell'Avv.�A.�Linguiti�presso�la�LUISS�in�Roma�nel�mag- gio�2004,�rivisto�nel�marzo�2005.� DOTTRINA 1349 II giudice ordinario invece decide chi abbia ragione e cosa debba essergli dato, rimettendo all'esercizio della azione esecutiva da parte del soggetto vin- citore l'ottenimento del bene che gli e� stato riconosciuto. Il giudizio amministrativo tende a riportare la giustizia o meglio la lega- lita� nell'azione della Amministrazione, quello ordinario a dare soddisfazione a chi ha ragione. Fu solo nel 1923 col R.D. 2480/1923 che certe materie (connotate s econdo la relazione di accompagnamento al R.D. appena citato ^dalla ine- stricabile commistione di diritti ed interessi) furono attribuite alla cognizione giurisdizionale del Consiglio di Stato, escludendo cos|� quelle materie tanto dalla giurisdizione del G.O. quanto dalla giurisdizione del G.A. di legittimita� Sintomatico pero� per giustificare la via prescelta della preferenza per il giudice amministrativo in luogo di quello ordinario e� proprio il testo della relazione di accompagnamento al R.D. istitutivo della giurisdizione esclu- siva: esistono materie �nelle quali e� cos|� connaturato col diritto l'interesse pubblico, che e� impossibile o assai difficile separare l'uno dall'altro, mentre l'interesse suddetto e� cos|� prevalente ed assorbente da far scomparire o affie- volire la questione patrimoniale di diritto privato�. Impostazione, questa, che da� l'indicazione della prevalenza dell'interesse pubblico nelle materie di giurisdizione esclusiva e che viene confermata nel testo della Costituzione che, nella formulazione dell'art. 103, primo comma, sembra configurare la giurisdizione esclusiva non come una giurisdizionesu diritti soggettivi ed anche su interessi legittimi ma come una giurisdizione su interessi legittimi ed anche su diritti soggettivi. Ed infatti, nella ricerca del criterio che giustifichi l'attribuzione di certe materie alla giurisdizione amministrativa esclusiva, deve sottolinearsi come tanto le materie individuate nel 1923 quanto quelle successivamente indivi- duate nel corso del tempo e da ultimo con il D.Lg.vo n. 80/1998 e con la legge 205/2000 appaiono contrassegnate non solo dalla necessita� di tener conto dei principi del diritto pubblico, ma soprattutto dal fatto che si tratti di materie rispetto alle quali la Pubblica Amministrazione agisce quale auto- rita� . In tal senso e� stata l'interpretazione data della normativa che ha indivi- duato nuove ipotesi di giurisdizione esclusiva da parte della Corte Costitu- zionale. Con la sentenza n. 204/2004 Corte Cost. e� stata cos|� dichiarata ille- gittima l'istituzione della giurisdizione esclusiva tanto in materia di servizi pubblici indicata in modo generico e senza che ricorra il caso di esercizio di poteri autoritativi o di poteri sostitutivi di quelli autoritativi, quanto sui com- portamenti della P.A. per ipotesi non implicanti esercizio di poteri autorita- tivi. La giurisdizione esclusiva, vista in tale prospettiva, sembra segnare l'am- pliamento della rilevanza del pubblico interesse e non la sua contrazione in nome di una prioritaria tutela del diritto soggettivo del privato. Il fenomeno dell'ampliamento delle ipotesi di giurisdizione esclusiva sie� accompagnato, almeno da ultimo, al fenomeno delle c.d. privatizzazioni di strutture, gia� rientranti nella organizzazione della P.A. (Agenzie ^Azienda Ferrovie ^Azienda Poste ^ANAS S.p.A.) e, prima ancora, alla configura- zione dell'agire della stessa P.A. per schemi e modi privatistici (accordi e con- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� tratti�di�cui�all'art.�11�legge�241/1990)�sostitutivi�dell'uso�di�poteri�autoritativi� anziche�per�provvedimenti�che�del�potere�autoritativo�sono�espressione�fisio- logica�e�primaria.� Cio�avrebbe�dovuto�teoricamente�portare�ad�un�ampliamento�della�giu- risdizione�dell'AGO�ed�invece�si�e�verificato�il�fenomeno�opposto�dell'amplia- mento�di�ipotesi�di�giurisdizione�esclusiva.� Potrebbe�dirsi�allora�che�quel�che�conta�non�e�la�natura�formale�(strut- tura�del�soggetto�o�forma�del�suo�agire)�ma�la�sostanza�delle�cose;�ne�da� testuale�conferma�la�introduzione�nel�nostro�ordinamento�(sia�pure�sulla� spinta�dell'ordinamento�comunitario)�della�figura�dell'organismo�di�diritto� pubblico�(art.�2�legge�109/1994,�art.�2�d.leg.157/1995)�che�viene�assoggettato� alle�regole�di�evidenza�pubblica�facendo�spazio�alla�emersione�della�c.d.�pub- blicita�sostanziale.� Potrebbe�dirsi�quindi�che�attualmente�ad�una�rilevante�riduzione�della� storica�e�tradizionale�Pubblica�Amministrazione�corrisponde�una�dilatazione� altrettanto�rilevante�di�ambito�di�cognizione�giurisdizionale�del�giudice� amministrativo.� La�cosa�che�al�livello�legislativo�sembrerebbe�essere�il�frutto,�piu�istin- tivo�che�meditato,�di�una�sorta�di�compensazione�tra�l'allontanarsi�dell'agire� dagli�schemi�tradizionali�pubblici�per�la�cura�dei�pubblici�interessi�(il�con- senso�in�luogo�del�provvedimento,�i�soggetti�formalmente�privati�in�luogo� dell'apparato�della�pubblica�amministrazione)�e�l'affidamento�del�possibile� contenzioso�ad�un�giudice�tradizionalmente�piu�capace�di�riconoscere�e�tute- lare�gli�interessi�pubblici�effettivi,�e�stata�ricondotta�^attraverso�la�riafferma- zione�della�ragione�di�fondo�dell'insorgere�di�ipotesi�di�giurisdizione�esclusiva� da�parte�della�Corte�Costituzionale�attraverso�la�gia�richiamata�sentenza� n.�204/2004�^nei�limiti�di�tradizionali�e�piu�rigorosi�principi.� Dall'ampliamento�di�attribuzioni�del�G.A.�in�sede�esclusiva�non�e�mai� derivata�pero�una�indifferenza�per�la�consistenza�delle�situazioni�giuridiche� che�davanti�a�tal�giudice�vengano�di�volta�in�volta�portate:�se�di�interesse� legittimo�o�di�diritto�soggettivo.� Anzi,�sin�dalla�nascita�della�giurisdizione�esclusiva,�fu�riprodotta,�nel� lodevole�intento�di�dare�garanzia�di�effettiva�tutela�ai�diritti�soggettivi�asse- gnati�al�G.A.�e�cioe�in�modo�eguale�a�quelli�restati�al�G.O.,�la�questione�della� consistenza�della�posizione�portata�in�giudizio�e�cioe�la�necessita�della�distin- zione�tra�diritti�ed�interessi�nella�prospettiva�di�consentire�anche�davanti�al� G.A.�l'applicazione�di�regole�proprie�della�giurisdizione�sui�diritti�in�luogo� di�quelle�proprie�della�giurisdizione�sugli�interessi�incompatibili�con�le�prime.� Vanno�in�tal�senso:� ^la�affermazione�della�irrilevanza�o�almeno�della�pariteticita�dell'atto� amministrativo�per�escludere�l'applicabilita�del�termine�decadenziale�per�la� proposizione�del�ricorso;� ^la�affermazione�della�ammissibilita�dei�mezzi�di�prova�previsti�dal� c.p.c.�avanti�l'AGO�(v.�sent.�Corte�Cost.�146/1987);� ^la�affermazione�del�potere�di�disapplicazione�in�luogo�dell'annulla- mento;� ^la�ammissibilita�di�sentenza�di�condanna�(v.�ora�art.�26/3�legge� 1034/1971).� DOTTRINA�1351 Quasi�tutte�tali�affermazioni�sono�state�frutto,�in�un�primo�momento,� della�interpretazione�finalizzata�ad�evitare�che�nella�trasmigrazione�della� cognizione�di�diritti�dall'AGO�al�G.A.�potesse�verificarsi�una�riduzione�di� tutela�dei�diritti�soggettivi�e,�in�seguito,�dell'opera�del�legislatore�che,�in�tempi� diversi�e�con�intensita�diverse,�ha�via�via�assimilato,�nei�limiti�di�compatibi- lita�,�il�processo�del�G.A.�(vertente�in�sede�esclusiva�anche�su�diritti�soggettivi)� al�processo�ordinario.� E�tuttavia,�pur�dopo�tali�affermazioni,�continua�a�non�essere�totalmente� risolto�il�problema�di�quali�regole�applicare�al�giudizio�in�sede�di�giurisdi- zione�esclusiva,�dipendendo�queste�dalla�individuazione�della�consistenza� della�posizione�fatta�valere�in�giudizio.� In�questo�scenario�si�poneva�il�problema�della�deferibilita�ad�arbitrato� delle�controversie�attribuite�al�giudice�amministrativo,�e,�piu�in�particolare,� della�deferibilita�ad�arbitrato�delle�controversie�attribuite�alla�giurisdizione� esclusiva�del�giudice�amministrativo�concernenti�diritti�soggettivi.�Tale�pro- blema�e�stato�ora�positivamente�risolto�dall'art.�6/2�legge�205/2000,�secondo� il�quale��le�controversie�concernenti�diritti�soggettivi�devolute�alla�giurisdi- zione�del�giudice�amministrativo�possono�essere�risolte�mediante�arbitrato� rituale�di�diritto�.� Sembra�essere�stato�compiuto�cos|�un�ulteriore�passo�verso�l'assimila- zione�della�giurisdizione�amministrativa�esclusiva�alla�giurisdizione�ordinaria� offrendo,�attraverso�la�possibilita�di�ricorso�all'arbitrato,�un�sistema�di�tutela� altrettanto�ricco�di�strumenti�quanto�quello�esistente�per�i�diritti�soggettivi� devoluti�alla�cognizione�dell'AGO.� La�scelta�legislativa�compiuta�da�pero�luogo�ad�altri�problemi�che�ver- ranno�piu�avanti�esposti.� 2. ^Collegi arbitrali e Pubblica Amministrazione: cenni storici L'odierno�punto�di�arrivo�della�utilizzabilita�dell'arbitrato�per�la�defini- zione�di�controversie�riguardanti�la�P.A.�e�devolute�alla�giurisdizione�esclu- siva�del�G.A.�ha�alle�sue�spalle�un�lungo�percorso�storico�contrassegnato�di� volta�in�volta�dall'accoglimento�di�differenti�soluzioni.� In�numerose�leggi,�che�datano�dalla�unita�d'Italia,�e�dato�rinvenire�la� presenza�di�vari��collegi�o�giunte�di�arbitri��chiamati�a�decidere�vertenze� coinvolgenti�la�P.A.�e�caratterizzati�dal�fatto�che�ad�essi�erano�attribuiti�ecce- zionali�poteri�procedimentali�e�decisori�mentre�erano�normalmente�privi�del� carattere�essenziale�proprio�dell'attuale�istituto�arbitrale�di�diritto�comune:� liberta�nella�scelta�di�ricorso�ad�esso�e�liberta�nella�scelta�degli�arbitri.� Tali�collegi�e�giunte�erano�di�norma�di�obbligatoria�utilizzazione,�costi- tuiti�da�soggetti�predeterminati�o�da�scegliere�in�ambiti�predeterminati�per� legge,�configurandosi�cos|�come�vere�e�proprie�giurisdizioni�speciali.� Possono�esemplificativamente�ricordarsi�tra�le�fonti�normative�che� riguardano�tali�collegi�e�giunte:� la�legge�del�23�aprile�1865�n.�2252�(seguita�dalla�legge�2�agosto�1897� n.�382)�che�decreto�l'istituzione�in�ciascuna�provincia�della�Sardegna�di�una� giunta�d'arbitri,�composta�di�5�membri�per��decidere�le�controversie�sui�ter- reni�ex-ademprivili�nelle�quali�sia�interessato�il�governo�o�qualche�comune,� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� anche�quando�la�causa�si�svolga�pure�in�contraddittorio�di�privati�,�cui�spet- tava�inoltre�l'omologazione�delle�transazioni�con�le�quali�si�fossero�definite� controversie�di�tal�specie.� Le�sentenze�di�tale�giunta�arbitrale�non�erano�soggette�ad�altro�mezzo� d'impugnazione�se�non�all'istanza�per�revocazione�nei�casi�considerati�ai� nn.�2�e�3�dell'art.�494�c.p.c.�(scoperta�o�accertamento�della�falsita�di�docu- menti�o�recupero�di�documento�decisivo�che�non�pote�essere�prodotto�prima,� per�fatto�della�parte�contraria).� E�da�osservare�che�ad�ogni�modo�tale�limitazione�non�sottraeva�le�sen- tenze�al�sindacato�di�ordine�pubblico�stabilito�dall'art.�3�della�legge�n.�3�del� 31�marzo�1877,�per�l'osservanza�dei�confini�della�rispettiva�podesta�da�parte� di�qualsivoglia�giurisdizione�speciale.�Si�allude�al�ricorso�alle�S.U.�della�Corte� di�Cassazione�per�incompetenza�e/o�eccesso�di�potere:�trattandosi�di�garan- zia�di�carattere�giuridico-politico�non�la�si�poteva�ritenere�derogata�a�favore� delle�giunte�d'arbitri�di�cui�trattasi.� Un�altro�gruppo�di�leggi�abolitrici�di��usi�civici�o�servitu�civiche��in�varie� Regioni�d'Italia�(legge�15�agosto�1867�n.�3910;�legge�25�maggio�1876�n.�3124;� legge�2�aprile�1882�n.�678;�legge�24�giugno�1888�n.�5489)�confer|�speciali� attribuzioni�ad�apposite�giunte�arbitrali,�le�cui�sentenze�dovevano�essere� omologate�e�rese�esecutorie�dal�Tribunale�civile�in�camera�di�consiglio�ed� erano�inappellabili,�salvo�la�modificazione�conseguente�ad�un�eventuale� accertamento�di�un�errore�di�fatto�determinante.� Una�certa�analogia�con�le�giunte�di�arbitri�presentavano�le�Commissioni� circondariali�istituite�mediante�la�legge�10�agosto�1862�sulle�enfiteusi�dei�beni� ecclesiastici�e�demaniali�in�Sicilia,�nonche�gli��arbitramenti��contemplati� dalla�legge�8�giugno�1873�che�ebbe�lo�scopo�di�rinnovare�e�rinvigorire�il�pre- cetto�legislativo�della�abolizione�degli�oneri�di�prestazione�di�prodotti�della� terra,�gravanti�da�secoli�sopra�la�maggior�parte�delle�proprieta�private�nelle� province�napoletane�e�della�Sicilia.� In�materia�di�emigrazione�la�legge�30�dicembre�1888�aveva�stabilito�una� giurisdizione�arbitrale�avente�ad�oggetto�le�azioni�per�restituzione�di�somme,� risarcimento�danni�e�ogni�altra�controversia�relativa�alla�medesima�legge.� L'art.�98�della�legge�17�luglio�1890�sulle�istituzioni�pubbliche�di�benefi- cenza�stabiliva�che�le�controversie�fra�gli�ospedali�e�le�facolta�medico-- chirurgiche�dovessero�essere�decise�inappellabilmente�da�tre�arbitri,�con�le� funzioni�di��amichevoli�compositori�,�con�l'osservanza�delle�forme�imposte� dal�codice�di�procedura�civile,�anche�per�cio�che�riguardava�gli�effetti�della� sentenza.� In�tal�caso,�la�liberta�della�scelta�degli�arbitri�accosta�l'istituto�all'arbi- trato�di�diritto�comune�del�codice�di�procedura�civile�dell'epoca.� Nella�legge�20�marzo�1865,�allegato�E,�sulle�opere�pubbliche�era�con- cessa�al�Governo�(art.�349)�la�facolta�di�prestabilire�nei�capitolati�d'appalto� che�le�questioni�tra�l'Amministrazione�e�gli�appaltatori�venissero�deciseda� arbitri.� In�relazione�a�questo�testo�di�legge,�il�Capitolato�Generale�per�gli� appalti�delle�opere�dipendenti�dal�Ministero�dei�Lavori�Pubblici,�approvato� con�Decreto�Ministeriale�28�maggio�1895�conteneva�una�serie�di�disposizioni� regolanti�la�costituzione�dei�collegi�arbitrali�e�i�giudizi�innanzi�ad�essi.� DOTTRINA�1353 Non�vi�e�dubbio�che�il�Capitolato�anzidetto�conteneva�le�condizioni�alle� quali�l'Amministrazione�dello�Stato�invitava�a�sottoporsi�coloro�che�con�essa� intendevano�contrattare.�Percio�l'assunzione�di�un�appalto�di�lavori�pubblici� includeva�l'accettazione�di�tali�condizioni,�e�l'arbitrato�traeva�origine�dal�con- tratto,�quantunque�le�parti�rinunziassero�al�diritto�di�libera�scelta�degli�arbi- tri,�la�nomina�dei�quali�veniva�effettuata�secondo�le�norme�del�Capitolato� stesso.� Avvalendosi�dell'autorizzazione�di�cui�al�succitato�art.�349�della�legge� sui�lavori�pubblici,�infatti,�quasi�tutte�le�Amministrazioni�statali,�nei�loro� capitolati�generali,�previdero�la�devoluzione�ad�un�collegio�arbitrale�di�tutte� le�controversie�che�eventualmente�insorgessero�tra�amministrazione�ed�appal- tatore�e�non�potute�definire�in�via�amministrativa�(cfr.�art.�42�del�Cap.�Gen.�- Min.�ll.pp.,�28�maggio�1895;�art.�51�delle�cond.�Gen.�Lav.�Genio�mil.�del� 1932;�art.�43�del�Cap.�Gen.�Min.�ll.pp.�emanato�con�d.P.R.�16�luglio�1962,� n.�1063).� Gli�arbitrati�fin�qui�esaminati�non�sono�riconducibili�all'arbitrato�di� diritto�comune�utilizzabile�di�norma�dai�privati�in�alternativa�alla�giurisdi- zione�ordinaria�per�la�soluzione�delle�vertenze�tra�loro�insorgenti.� Tale�arbitrato�di�diritto�comune�trovava�la�sua�disciplina�nel�codice�di� procedura�civile�del�1865�ed�ora�in�quello�del�1942�come�modificato�da� recenti�riforme.� 3.�^L'arbitrato�di�diritto�comune� L'arbitrato�rituale,�come�previsto�e�disciplinato�dall'ordinamento�sta- tuale�italiano�attuale,�si�configura�come�rito�alternativo�rispetto�al�processo� di�cognizione�che,�conformandosi�alle�regole�statuali,�beneficia�delle�conse- guenze�di�tale�modo�di�essere.� Al�riguardo�e�ancora�attuale�quanto�osservava�il�Chiovenda�con�riferi- mento�al�precedente�codice�di�procedura�civile:��il�codice�riconosce�un�impor- tantissimo�contratto,�che�ha�una�rilevanza�processuale�negativa,�in�quanto�da�� alle�parti�una�eccezione�processuale,�cioe��il�diritto�di�impedire�la�costituzione�o� la�prosecuzione�di�un�rapporto�processuale:�e��il�compromesso,�ossia�l'accordo� dellepartidideferireladefinizionedellecontroversieaunoopiu��privati(arbi- tri)�^art.�8�e�segg.�^Il�compromesso�implica�dunque�una�rinuncia�``alla�cogni- zionediunacontroversiaperoperadell'autorita��giudiziaria''.� Se�una�delle�parti�compromettenti�cita�l''altra�davanti�al�giudice,�il�conve- nuto�puo��impedire�l'esame�del�merito�mediante�la�eccezione�di�compromesso,� che�non�e��ne�di�competenza,�ne�di�litispendenza,�ma�di�rinuncia�alprocedimento� di�cognizione�giudiziaria.� Cio��che�le�parti�sostituiscono�al�processo�e��affine�al�processo�nella�sua� figura�logica,�e��cioe��una�definizione�di�controversie�mediante�un�giudizio�altrui;� ma�l'arbitro�non�e�funzionario�dello�Stato,�non�ha�giurisdizione,�ne�propria� ne�delegata,�non�attua�la�legge,�non�eseguisce:�le�sue�facolta�derivano�dalla� volonta�delle�parti�espressa�in�conformita�della�legge;�la�sua�decisione�(sen- tenzaarbitraleolodo)e��irrevocabilepervolonta�dellepartimanone�esecutiva�.� Avvertiva�pero�che��d'altro�lato�non�bisogna�esagerare�la�concezione�pri- vatadell'arbitratofino�aricondurlonelnumero�deicasiin�cuil'arbitriodelterzo� e��elemento�di�determinazione�della�volonta��privata.�Cio��puo��dirsi�dell'arbitra- tore,�non�dell'arbitro.�Le�parti�chiedono�all'arbitro�non�quale�dovra��essere�la� volonta��loro,�ma�qual�e��la�volonta��della�legge�che�regola�il�loro�rapporto.�Non� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� vi�e�nel�compromesso�la�manifestazione�di�una�volonta�incompleta,�che�l'arbitro� debba�integrare�con�la�sua,�ma�l'incarico�a�lui�dato�dalle�parti�di�ricercare�qual� e�la�volonta�concreta�della�legge�.� Osservava�inoltre,�il�Chiovenda�che��nel�concedere�questa�facolta�alle� parti,�la�legge�non�nasconde�la�sua�diffidenza�verso�l'uso�di�essa�e�non�ha�rinun- ciato�a�regolarne�l'esercizio�determinando�rigorosamente�le�condizioni�di�vali- dita�del�compromesso,�del�procedimento�e�della�sentenza�arbitrale,�assegnando� termini�per�l'emanazione�di�questa�e�permettendo�d'impugnarla�per�alcuni� motivi�davanti�agli�organi�della�giurisdizione�nonostante�qualunque�rinuncia� (art.�30�e�32�cod.�proc.�civ.).�Questo�spessofinisce�col�complicare�anziche�sem- plificare�le�controversie.�E�tanto�esagerato�considerare�questo�istituto�come�un� mero�residuo�del�passato,�quanto�come�un�prodromo�di�miglior�giustizia�a� venire�.� 4.�^Arbitrato�ed�Amministrazione� E�ormai�da�tempo�un�dato�acquisito�quello�secondo�cui�non�solo�le�liti� tra�privati,�ma�anche�le�controversie�in�cui�e�parte�un�soggetto�pubblico�che� non�abbia�pero�fatto�uso�di�pubbliche�potesta�,�ma�abbia�agito�iure�privato- rum,�possono�venire�risolte�mediante�arbitrati.� L'arbitrato�cui�ci�si�riferisce�e�quello�riconducibile,�nella�sua�essenza,� all'istituto�disciplinato�dagli�artt.�806�ss.�c.p.c.,�da�considerare�applicabili� anche�alle�controversie�coinvolgenti�soggetti�pubblici�che�abbiano�agito�iure� privatorum.� Non�appare�infatti�utilizzabile�dalla�Pubblica�Amministrazione�il�cosid- detto��arbitrato�irrituale�o��libero�,�il�quale�si�esplica�nel�conferimento�a� terzi�di�una�vera�e�propria�capacita�negoziale,�intesa�alla�determinazione�di� un�nuovo�regolamento�contrattuale�degli�interessi,�che�consenta�di�superare� la�controversia.�Tale�modus�operandi,�senz'altro�lecito�per�i�privati,�non�e� invece�ammissibile�per�la�Pubblica�Amministrazione,�stante�l'evidente�impos- sibilita�che�essa�deleghi�a�terzi�la�formazione�della�propria�volonta�negoziale,� a�meno�che�esistano�norme�esplicite�deroganti�al�principio�che�impone�l'eser- cizio�diretto�dell'attivita�(anche�di�quella�di�diritto�privato)�da�parte�degli� organi�pubblici.� Esclusa�quindi�la�utilizzabilita�dell'arbitrato�irrituale�quando�sia�coin- volta�una�pubblica�amministrazione,�va�sottolineato�che�il�ricorso�all'arbi- trato�di�diritto�comune�e�possibile�quante�volte�si�tratti�di�controversie� nascenti�nell'ambito�di�rapporti�sorti�e�disciplinati�sulla�base�dell'uso�di�auto- nomia�negoziale�privatistica�da�parte�anche�del�soggetto�pubblico,�che�si� trova�cos|�in�posizione�paritetica�con�la�propria�controparte.�E�al�riguardo� ricorrente�l'affermazione�secondo�la�quale��qualora�l'ente�pubblico�si�avvalga� di�un�professionista�privato,�l'atto�di�affidamento�del�relativo�incarico,�come� pure�gli�atti�che�vengono�successivamente�ad�interferire�sul�rapporto,�sono� espressione�non�di�poteri�pubblicistici,�ma�di�autonomia�negoziale�privatistica.� Ne�consegue�che�a�tale�rapporto�e�applicabile�l'istituto�della�transazione�e,� quindi�la�regola�generale�di�cui�agli�articoli�806�e�808�c.p.c.,�in�virtu�della�quale� tutte�le�questioni�suscettibili�di�transazione,�anche�se�riguardanti�gli�Enti�pub- blici,�purche�non�devolute�alla�cognizione�di�speciali�giurisdizioni�esclusive,�pos- sono�formare�oggetto�di�compromesso�e�clausola�compromissoria��(Cass.,� Sez.�I,�30�agosto�1995,�n.�9159).� DOTTRINA�1355 Alla�stregua�del�pluralismo�istituzionale�e�del�diffondersi�del�processo�di� privatizzazione�che�accompagna�una�piu�moderna�concezione�del�diritto� amministrativo,�si�puo�ben�comprendere�come�l'ambito�delle�controversie� �arbitrabili��in�cui�e�parte�una�P.A.�appare�destinato�ad�espandersi,�propor- zionalmente�all'avvento�di�moduli�consensuali�che�tendono�^sia�pur�limitata- mente�ad�alcuni�settori�^a�sostituire�l'esercizio�del�potere�unilaterale�ed�auto- ritativo.� Indicativa�di�tale�prospettiva�e�la�legge�7�agosto�1990,�n.�241�sul�procedi- mento�amministrativo,�che,�attraverso�la�previsione�di�un�contraddittorio� effettivo�tra�tutti�soggetti�titolari�di�interessi�coinvolti�nel�procedimento,�puo� sboccare�nella�conclusione�di�un��accordo�.� La�crescente�rilevanza�degli�accordi�non�consente�piu�di�sostenere�che�le� situazioni�coinvolte�e�definite�consensualmente�sono�giuridicamente��indi- sponibili�;�piuttosto�occorre�vagliare�il�grado�di�vincolativita�di�tali�accordi� che�devono�pur�sempre�tener�conto�dell'interesse�pubblico,�immanente�al� rapporto,�pur�se�consensualmente�regolato�(cfr.�VittoriO Domenichelli, Leprospettivedell'arbitratoneirapportiamministrativi(tramarginalita�,�obbli- gatorieta�e�consensualita�),in�Dir.�Proc.�Amm.�2/1998).� Ed�infatti�e�previsto�che�i�suddetti�accordi�siano�conclusi�con�la�clausola� �rebus�sic�stantibus�,�riservando�cioe�alla�P.A.�interessata�il�potere-dovere�di� verificarne�la�compatibilita�con�le�esigenze�sopravvenute,�nell'esercizio�delle� sue�funzioni�e�l'attribuzione�del�conseguente�potere�di�recesso�(art.�11�legge� 241/1999).� Non�puo�dirsi�coerente�con�la�linea�evolutiva�di�cui�sopra�la�scelta�del� legislatore�che,�nello�stesso�anno�1994,�mentre�con�la�legge�25/1994�ha�inno- vato�la�disciplina�dell'arbitrato�rituale�testimoniando�cos|�la�crescente�atten- zione�per�questo�istituto,�dall'altro�lato,�con�l'art.�32�della�legge�n.�109/1994� sui�lavori�pubblici�nella�sua�versione�originaria�(``nei�capitolati�generali�o� speciali�non�puo�essere�previsto�che�la�soluzione�della�controversia�sia�defe- rita�ad�un�collegio�arbitrale�ai�sensi�dell'art.�806�ss.�c.p.c.''),�ha�offerto�un�ine- quivocabile�segno�di�sfiducia�verso�l'istituto�dell'arbitrato,�quanto�meno�nel� settore�dei�lavori�pubblici�(sfiducia�poi�superata�con�le�modifiche�degli�arti- coli�31�e�32�della�legge�n.�109/1994�apportate�dalle�leggi�216/1995�e� 415/1998)�(cfr.�GiovannI Verde,�Arbitrato�e�Pubblica�Amministrazione,in� Dir.�Proc.�Amm.�2/1996).� 5.�^Arbitrato�e�giurisdizione�amministrativa� Fino�a�pochi�anni�fa�era�affermazione�pacifica�in�giurisprudenza�e�domi- nante�anche�in�dottrina�che�le�controversie�in�cui�sia�parte�una�P.A.�non� potessero�essere�compromesse�in�arbitri,�non�solo�quando�esse�riguardassero� interessi�legittimi,�e�fossero�dunque�devolute�alla�giurisdizione�amministra- tiva�di�legittimita�ma�anche�quando�attenessero�a�diritti�soggettivi�compresi� in�materie�affidate�alla�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo.� Tale�opinione�^come�evidenziato�da�autorevole�dottrina�(cfr.�VittoriO Domenichelli,�Giurisdizione�amministrativa�e�arbitrato:�riflessioni�e�interro- gativi,in�Dir.�Proc.�Amm.�2/1996)�^si�fondava�da�un�lato�sul�concetto�che� una�P.A.�non�puo�essere�giudicata�da�privati�ma�solo�da�un�organo�pubblico� e�dall'altro�sulla�funzione�dell'arbitrato�quale�sistema�di�composizione�delle� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� liti�alternativo�al�processo�civile,�cos|�che�sarebbe�stato�precluso�quando�la� legge�ne�affida�la�cognizione�esclusiva�ad�altri�giudici�destinati�appuntoa� risolvere�liti�in�cui�sia�coinvolta�la�P.A..� A�tale�impostazione�concettuale�si�obiettava�che�la�disciplina�codicistica� non�le�offre�un�supporto�atteso�che�invero�esclude�dal�giudizio�arbitrale�sol- tanto�le�situazioni�giuridiche�indisponibili�senza�riguardo�alla�natura�dei�sog- getti�coinvolti�(art.�806�c.p.c.).� 5.1. ^Arbitrato e materie devolute alla giurisdizione generale di legittimita� del giudice amministrativo Per�quanto�concerne�in�particolare�l'attivita�dell'Amministrazione�eserci- tata�in�posizione�di�supremazia,�si�e�sempre�esclusa�la�compromettibilita�in� arbitri�delle�relative�controversie�e�la�nullita�delle�clausole�compromissorie� eventualmente�stipulate,�sull'assunto�dell'indisponibilita�della�funzione�ammi- nistrativa,�per�sua�natura�insuscettibile�di�trasferimento,�rinunzia�o�limita- zione.� Al�riguardo�la�giurisprudenza�ha�assunto�una�posizione�costante�immu- tata�nel�tempo�secondo�la�quale:��Il potere giurisdizionale degli arbitri, in quanto trovafondamento in una deroga convenzionale alla competenza delgiu- dice ordinario, sussiste solo nell'ambito della giurisdizione di quest'ultimo e per- cio� non possono essere deferite al giudice privato controversie che esorbitino dalla giurisdizione del giudice ordinario stesso, per essere la materia deferita al giudice amministrativo��(T.A.R.�Lazio,�Sez.�III,�23�maggio�1992,�n.�635).�Ed� ancora�piu�specificamente��la sostituzione della cognizione arbitrale a quella giurisdizionalee� ammissibilesoloconriguardoalleattribuzionidelgiudiceordi- nario, e non anche per le materie oggetto della giurisdizione amministrativa che coinvolgano interessi legittimi��(T.A.R.�Campania,�Sez.�V,�21�maggio� 1996,�n.�255).� Altro�limite�addotto�da�parte�della�dottrina�per�escludere�che�gli�inte- ressi�legittimi�possano�costituire�oggetto�di�compromesso�per�arbitri�o,�in� via�generalizzata,�che�l'arbitrato�possa�riguardare�controversie�in�cui�sia� parte�una�Pubblica�Amministrazione,�e�quello�tecnico�secondo�cui�tale�isti- tuto�none�concepibile laddovelesuccessivefasiprocessualinonsianoraccorda- bili ad un giudizio innanzi�a�giudici�ordinari.� L'impostazione�giurisprudenziale�ora�riferita�si�basa�sull'assunto�che� non�possono�stipularsi�validi��patti�di�deroga��alla�giurisdizione,�mentre� ove�fosse�possibile�il�contrario,�non�vi�sarebbero�ostacoli�a�scorgere�nell'ade- sione�al�compromesso�o�alla�clausola�compromissoria�una�rinuncia�alla�giu- risdizione�amministrativa�(sempre�che�la�situazione�sostanziale�fosse��dispo- nibile�).� Ebbene,�anche�questo�assunto�potrebbe�oggi�essere�contestato�rilevan- dosi�che�l'impostazione�originaria�del�codice�di�procedura�civile�del�1942,� fondata�sulla�assoluta indisponibilita� della �giurisdizione� e della �compe- tenza�, per ragioni di ordine pubblico,�ha�subito�un�mutamento�significativo� con�l'intervento�del�legislatore�del�1990�e�del�1995.� In�particolare,�la�riformulazione�dell'art.�38�c.p.c.�(che�ha�reso�deroga- bile�la�competenza�per�materia�valore�e�territorio�ex art.�28�c.p.c.�se�non� eccepita�nella�prima�udienza)�rende�ragionevole�il�dubbio�che�non�si�possa� piu�parlare�di�nullita�assoluta�dei�patti�in�deroga�ai�criteri�(c.d.�forti)�di�com- DOTTRINA�1357 petenza;�mentre�l'art.�4�della�legge�31�maggio�1995�n.�218,�ribaltando�il�prin- cipio�di�cui�all'art.�2�originario�del�c.p.c.,�ha�disposto�che,�nel�campo�dei� diritti�disponibili,�i�patti�in�deroga�in�tema�di�giurisdizione�italiana�sono�pie- namente�validi�ed�efficaci.� Quanto�da�ultimo�osservato�sembra�trovare�conforto�nei�principi�propri� del�diritto�comunitario,�nel�quale�le�posizioni�riconducibili�ad�interessi�legit- timi�non�appaiono�essere�differenziate�dai�diritti�soggettivi�per�ragioni�onto- logiche,�ma�soltanto�per�i�modelli�di�tutela,�essendoci�situazioni�meglio�tute- late�secondo�il�modulo�della�giurisdizione�di�annullamento�ed�altri�meglio� tutelati�con�forme�ripristinatorie�(piena�o�per�equivalente).� La�devoluzione�ad�arbitri�delle�vertenze�suinteressi�legittimi�percio�affidati� alla�cognizione�del�giudice�amministrativo�di�legittimita�non�trova�pero�nep- pure�oggi�soluzioni�positive�prevalendo�le�opinioni�negative�sopra�riportate.� 5.2.�^Arbitrato�e�giurisdizione�esclusiva� L'impostazione�tradizionale�con�riguardo�alle�controversie�su�materie� affidate�alla�giurisdizione�esclusiva�del�Giudice�amministrativo�sottolinea�c ome�si�e�ricordato�^che�nei�casi�di�giurisdizione�esclusiva�vi�e�una�profonda� commistione�tra�attivita�autoritativa�e�attivita�paritetica,�da�parte�della� P.A.,�e�tra�titolarita�di�interessi�legittimi�e�di�diritti�soggettivi,�da�parte�del� privato.� Giova,�innanzitutto,�evidenziare�che�anche�in�tali�ipotesi�i�diritti�sogget- tivi�non�diventano�indisponibili�per�il�fatto�di�essere�inglobati�nella�giurisdi- zione�esclusiva,�in�quanto�la�disponibilita�o�meno�del�diritto�deriva�dalle� norme�sostanziali�e�non�dalle�regole�in�materia�di�giurisdizione.� Cio�malgrado,�l'esclusione�dell'istituto�dell'arbitrato�e�stata�sostenuta�in� base�alle�considerazioni�che�di�seguito�si�espongono.� In�primo�luogo,�si�e�evidenziato�che�il�ricorso�all'arbitrato�avrebbe�com- portato�la�frammentazione�giurisdizionale�della�materia,�in�contrasto�con�la� ratio�della�giurisdizione�esclusiva�che�mira�alla�concentrazione�presso�un�sola� autorita�giudiziaria�(il�giudice�amministrativo)�delle�materie�in�cui�e�piu� stretto�l'intreccio�tra�diritti�soggettivi�ed�interessi�legittimi.� In�secondo�luogo,�la�devoluzione�al�giudice�amministrativo�colliderebbe� con�il�ricorso�al�giudizio�arbitrale,�che,�confluendo�nella�giurisdizione�ordina- ria�attraverso�la�(eventuale)�dichiarazione�di�esecutivita�ed�i�mezzi�di�impu- gnazione�del�lodo,�comporterebbe�un'alterazione�del�riparto�tra�le�giurisdi- zioni.� Tale�preclusione�ha�trovato�l'avallo�della�giurisprudenza�che�ha�statuito� (cfr.�Cass.,�sez.�V,�sentenza�n.�353�del�31�gennaio�2001):��posto�che�il�potere� di�deferire�agli�arbitri�la�decisione�di�una�controversia�trova�fondamento�nella� volonta�delle�parti�di�derogare�convenzionalmente�alla�competenza�del�giudice� civile,�ne�consegue�che�il�relativo�potere�sussiste�solo�nell'ambito�della�giurisdi- zione�di�quest'ultimo�e�non�anche�per�le�controversie�relative�a�materia�deferita� al�giudice�amministrativo,�sia�come�giurisdizione�generale�di�legittimita�,�sia� come�giurisdizione�esclusiva��(nella�specie�si�e�ritenuta�nulla�la�clausola�com- promissoria�contenuta�in�una�convenzione�che�accedeva�alla�concessione�di� costruzione�e�di�gestione�di�un'opera�pubblica).� Sulla�stessa�linea�la�giurisprudenza�amministrativa�che�ha�evidenziato� (T.A.R.�Campania,�sez.�I,�sentenza�n.�3071�dell'1�ottobre�1998)�che��la�com- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� promissione�in�arbitri�puo��trovare�spazio�unicamente�per�le�questioni�riservate� all'autorita��giudiziaria�ordinaria�ed�e��preclusa�per�quelle�rientranti�nella�giuri- sdizione�esclusiva�del�Tribunale�Amministrativo;�infatti,�la�sfera�di�competenza� delgiudizioarbitrale,derivantedallavolonta��dellepartididerogareconvenzio- nalmente�alle�attribuzioni�del�giudice�civile,�non�puo��esorbitare�rispetto�all'am- bito�della�giurisdizione�assegnata�a�quest'ultimo,�con�conseguente�nullita��della� clausola�compromissoria�eventualmente�stipulata,�per�la�parte�in�cui�risulti�in� contrasto�con�le�regole�di�riparto�della�giurisdizione�.� E�stata�pure�ritenuta�non�incidente�sulla�giurisdizione�del�G.A.�la�clau- sola�compromissoria�inserita�in�una�convenzione�stipulata�tra�P.A.�e�privato� in�materia�di�parcheggi,�sulla�base�del�principio�della�non�deferibilita�ad�arbi- tri�delle�controversie�rientranti�nella�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�ammi- nistrativo�(T.A.R.�Umbria,�24�marzo�1999�n.�218).� Il�T.A.R.�Lombardia,�sez.�I,�sentenza�dell'�8�marzo�1999,�ha�in�altro� ambito�affermato�che��l'arbitrato�sulle�sanzioni�disciplinari,�previsto�dall'art.�9� delD.Lgs.�3febbraio1993,n.�29,none��esperibilefintantoche�sussisteinmateria� la�giurisdizione�amministrativa.�Conseguentemente,�il�lodo�emesso�dal�Collegio� arbitraledidisciplinae��inesistente,edilprovvedimentodisciplinare,oggettodel� lodo,�e��direttamente�impugnabile�dinanzi�al�giudice�amministrativo�.� In�questo�scenario�appare�particolarmente�interessante�la�decisione�del� T.A.R.�Friuli�Venezia�Giulia,�che�con�sentenza�n.�548�del�13�giugno�1996�ha� affermato�che��qualora�nella�deliberazione�approvativa�dello�schema�di�conven- zione�di�una�concessione-contratto�sia�contenuta�una�clausola�compromissoria� che�affida�ad�un�Collegio�arbitrale�ogni�controversia�che�possa�insorgere�tra�le� parti,�la�giurisdizione,�ancorche�per�legge�sia�affidata�al�giudice�amministrativo,� nelcasoconcretospettaadettoCollegio,inquantononpuo��esseredisapplicato� quanto�disposto�conprovvedimento�amministrativo�autoritativo�ormai�divenuto� inoppugnabile�.� 5.3.�^La�svolta�della�legge�205/2000,�art.�6� Il�problema�dei�rapporti�tra�arbitrato�e�giurisdizione�amministrativa�e� tornato�alla�ribalta�con�la�svolta�operata�dalla�legge�n.�205/2000�che,�all'arti- colo�6,�capoverso,�prevede�espressamente�la�possibilita�di�risolvere,�mediante� arbitrato�rituale�di�diritto,�le�controversie�concernenti�le�posizioni�di�diritto� soggettivo�affidate�alla�giurisdizione�del�giudice�amministrativo.� La�particolare�formulazione�della�norma�preclude�l'accesso�a�forme�di� arbitrato�irrituale�o�rituale��secundum�aequitatem��allo�scopo�di�assicurare� una�tutela�piu�forte�e��controllata��degli�interessi�alla�cui�cura�e�deputata�la� Pubblica�Amministrazione,�e�rinvia�^nel�silenzio�del�legislatore�sul�punto�a lla�disciplina�del�codice�di�procedura�civile.� Occorre�innanzitutto�esaminare,�letteralmente�ed�in�un'ottica�sistema- tica,�la�portata�dell'articolo�6,�capoverso,�onde�comprenderne�i�risvolti�inno- vativi.� In�primo�luogo,�preme�evidenziare�che�si�fa�riferimento�non�solo�ai� diritti�soggettivi�ricompresi�nella��giurisdizione�esclusiva��del�giudice�ammi- nistrativo,�ma,�in�senso�piu�ampio,�ai�diritti�soggettivi�rientranti�nella��giuri- sdizione��del�giudice�amministrativo.� Al�riguardo�non�ci�si�puo�esimere�dal�sottolineare�che�il�succitato�art.�6,� mentre�al�comma�1�prevede�l'attribuzione�delle�controversie�concernenti�le� DOTTRINA�1359 procedure�di�affidamento�di�lavori,�servizi�forniture�alla�giurisdizione�esclu- siva�del�giudice�amministrativo,�al�comma�2�non�si�riferisce�piu�alla�giurisdi- zione�esclusiva.� Invero,�quanto�evidenziato,�piu�che�essere�frutto�di�una�svista�o�di�un� difetto�di�coordinamento�che�dir�si�voglia,�risponde�ad�un�chiaro�intento� ampliativo�del�legislatore.� La�previsione�di�largo�respiro�induce�a�chiedersi:� a)�se�effettivamente�vi�siano�diritti�soggettivi�nell'ambito�della�giurisdi- zione�amministrativa�di�legittimita�;� b)�se�tali�eventuali�diritti�siano�solo�quelli�al�risarcimento�del�danno� derivanti�dalla�lesione�di�interessi�legittimi;� c)�se�siano�quindi�solo�queste,�per�quanto�concerne�la�giurisdizione�di� legittimita�,�le�controversie�affidate�a�giudice�amministrativo�compromettibili� in�arbitrati.� La�soluzione�affermativa�di�tali�questioni�sembra�essere�suggerita�dal- l'attenta�lettura�della�nota�sentenza�n.�500/1999�della�Suprema�Corte,�lad- dove�riconosce�l'autonomia�del�diritto�soggettivo�al�risarcimento�ex� art.�2043�c.c.�rispetto�alla�posizione�di�interesse�legittimo�(sulla�cui�lesione�si� fonda�appunto�la�pretesa�risarcitoria).� Tale�soluzione�implicherebbe�pero�^tenendo�conto�di�quanto�deciso�in� tema�di�pregiudiziale�amministrativa�dall'Adunanza�Plenaria�C.d.S.�1/2004� e�4/2004�^una�frattura�tra�giudizio�di�annullamento�dell'atto�e�giudizio�risar- citorio,�in�quanto�il�primo�sarebbe�affidato�al�Giudice�amministrativo,�men- tre�il�secondo�ad�un�Collegio�arbitrale,�con�il�rischio�di�conflitti�che�una�tale� scissione�puo�comportare.� Le�prime�pronunce�successive�all'entrata�in�vigore�della�legge� n.�205/2000�hanno�dato�ampia�applicazione�al�dettato�normativo�di�cui� all'articolo�6�suindicato.� In�particolare,�il�T.A.R.�Lombardia�(sez.�III,�31�luglio�2002,�n.�3280)�ha� affermato�che��nell'ambito�della�giurisdizione�esclusiva�del�Giudice�amministra- tivo�di�cui�all'art.�33,�d.lgs.�31�marzo�1998�n.�80,�rientrano�tutte�le�controversie� attinenti�alla�gestione�di�pubblici�servizi,�comprese�quelle�insorgenti�tra�il� gestore�del�pubblico�servizio�di�raccolta�scommesse�ed�i�soggetti�dallo�stesso� autorizzatiallaraccolta,poiche�ilrapportotraiduehanaturapubblicistica.�Ai� sensi�dell'art.�6,�legge�21�luglio�2000�n.�205,�le�controversie�concernenti�diritti� soggettivi�devolute�alla�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�possono�essere� risolte�mediante�arbitrato�rituale�di�diritto;�pertanto,�in�tal�modo�possono�essere� risolteanche�le�controversie�inmateria�diraccoltascommesseegestioneprono- stici�.� Con�portata�piu�ampia�il�T.A.R.�Veneto�(sez.�I,�1�marzo�2003,�n.�1583)� ha�statuito�che��prima�dell'entrata�in�vigore�della�legge�21�luglio�2000�n.�205,� la�compromissione�in�arbitri�era�ammissibile�soltanto�per�le�questioni�riservate� all'Autorita��giudiziaria�ordinaria�e�preclusa�per�quelle�rientranti�nella�giurisdi- zione�esclusiva�del�giudice�amministrativo,�atteso�che�la�sfera�di�competenza� del�giudizio�arbitrale,�derivante�dalla�volonta��della�parte�di�derogare�convenzio- nalmente�alle�attribuzioni�del�giudice�civile,�non�poteva�esorbitare�l'ambito�di� giurisdizione�assegnata�a�quest'ultimo,�con�la�conseguenza�che�la�clausola�com- promissoria�eventualmente�stipulata�era�nulla�per�la�parte�contrastante�con�le� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� regole�del�detto�riparto�,�aggiungendo�pero�che��la�nullita�della�clausola�com- promissoria�derivante�da�violazione�di�norme�imperative�in�materia�di�giurisdi- zione�(e�non�da�vizi�intrinseci�dell'atto�negoziale)�e�sanata�ex�tunc�dalla�soprav- venienza�dell'art.�6�comma�2�legge�21�luglio�2000�n.�205�di�interpretazione� autentica�delle�norme�relative�ai�presupposti�per�l'instaurazione�del�giudizio� arbitrale�nella�parte�in�cui,�modificando�la�disciplina�anteriore,�stabilisce�la� compromettibilita�in�arbitri�di�controversie�rientrantinellagiurisdizione�del�Giu- dice�amministrativo;�pertanto,�la�detta�clausola�e�valida�qualora,�relativamente� a�controversieaventiadoggetto�dirittisoggettivi,�determinila�competenzaarbi- trale�in�deroga�alla�competenza�del�Giudice�amministrativo,�benche�inserita�in� convenzioni�o�contrattistipulati�in�data�anteriore�all'entrata�in�vigore�della�legge� n.�205�citata�.� Sulla�situazione�cos|�descritta�e�conseguente�alla�lettura�del�testo�origi- nario�delle�norme�in�materia�di�giurisdizione�esclusiva�contenute�nella�legge� n.�205/2000�hanno�prodotto�rilevanti�effetti�la�sentenza�n.�4/2004�dell'Adu- nanza�Plenaria�del�Consiglio�di�Stato�in�tema�di�pregiudiziale�amministrativa� e�la�sentenza�n.�204/2004�della�Corte�Costituzionale.� In�particolare,�tale�sentenza�della�Corte�Costituzionale�ha�da�un�lato� ridimensionato�l'ampiezza�delle�materie�affidate�alla�cognizione�del�Giudice� Amministrativo�in�sede�esclusiva,�escludendo�tutte�quelle�ipotesi�nelle�quali� non�vi�sia�esercizio�di�potere�autoritativo�della�Pubblica�Amministrazione,�e� dall'altro�confermato�l'affidamento�al�Giudice�Amministrativo�della�possibi- lita�di�riconoscere�a�chi�ha�subito�lesione�di�un�interesse�legittimo�non�solo� la�tutela�demolitoria�dell'atto�lesivo�ma�anche�quella�ripristinatoria�per�equi- valente,�quando�la�tutela�demolitoria�non�risulti�sufficiente.� La�configurazione�della�pretesa�ripristinatoria�per�lesione�di�interessi� legittimi,�operata�dalla�Corte�Costituzionale�nel�senso�di�cui�sopra,�sembra� escludere�l'esistenza�di�una��nuova�materia�risarcimento�del�danno��autono- mamente�intesa�e�svincolata�dalla�simultanea�presenza�di�un�interesse�legit- timo�violato�attraverso�il�cattivo�uso�del�potere�autoritativo,�e�conseguente- mente�imporre�una�diversa�risposta�alle�domande�che�sopra�sono�state�poste,� rispetto�a�quelle�che�si�potevano�dare�a�seguito�della�sentenza�Cassazione� S.U.�n.�500/1999�e�dell'originario�dettato�della�legge�n.�205/2000,�gia�signifi- cativamente�alterate�dalla�sentenza�n.�4/2004�dell'Adunanza�Plenaria�del� Consiglio�di�Stato.� 5.4.�^L'arbitrato�sui�diritti�devoluti�alla�giurisdizione�del�G.A.�ed�il� giudice�delle�impugnazioni� Altro�rilevante�problema�che�la�nuova�normativa�rende�concreto�e�di� urgente�soluzione�e�quello�della�individuazione�del�giudice�competente�per� la�impugnazione�del�lodo,�atteso�che�il�legislatore�nulla�ha�dettato�sul�punto.� Al�riguardo�sono�prospettabili�tre�soluzioni.� La�prima�soluzione�va�nel�senso�di�individuare�quale�giudice�della�impu- gnazione�il�giudice�ordinario�e�precisamente�quello�indicato�dal�codice�di� procedura�civile:�la�Corte�d'Appello�del�distretto�nel�cui�ambito�il�lodo�e� stato�sottoscritto.� La�seconda�soluzione�individua�il�giudice�dell'�impugnazione�nel�Consi- glio�di�Stato�in�sede�di�giurisdizione�esclusiva.� DOTTRINA�1361 La�terza�soluzione�individua�quale�giudice�competente�per�la�fase�rescis- soria�del�lodo�(valutazione�cioe�di�suoi�eventuali�vizi)�il�Consiglio�di�Stato� in�sede�di�giurisdizione�esclusiva�e�per�la�fase�rescindente�(valutazione�del� merito�della�vertenza)�la�Corte�d'Appello.� A�sostegno�della�prima�tesi�vengono�portati�i�seguenti�argomenti:� Le�norme�che�disciplinano�il�processo�hanno�carattere�pubblicistico�e�sono� percio�imperative.�Ne�consegue�che�la�disciplina�dell'impugnazione�del�lodo� arbitrale�deve�essere�inderogabilmente�ricercata�nelle�norme�che�espressa- mente�disciplinano�la�materia�(e�cioe�nelle�disposizioni�contenute�negli� artt.�827�e�ss.�c.p.c.),�rimanendo�esclusa�la�possibilita�di�effettuare�manipola- zioni�o�adattamenti�della�disciplina�processuale�in�base�a�considerazioni�sog- gettive,�incentrate�sull'�individuazione�del�giudice�che�sarebbe�stato�compe- tente�nel�caso�alternativo�in�cui�non�fosse�stata�proposta�la�domanda�di�arbi- trato.� Viene�pure�osservato�che�nel�nostro�sistema�non�esisterebbe�un�principio� assoluto�di�separazione�delle�competenze�del�giudice�amministrativo�e�del�giu- dice�ordinario�come�dimostrano�le�recenti�trasfusioni�di�competenze�tra�l'uno� e�l'altro�giudice;�con�la�conseguenza�che�nulla�osta�a�ritenere�che�il�giudice� ordinario�possa�conoscere�le�questioni�relative�a�diritti�soggettivi�ordinaria- mente�rimesse�al�giudice�amministrativo,�allorche�le�parti,�nell'esercizio�delle� proprie�facolta�,�abbiano�inteso�sottrarre�la�vertenza�ai�normali�schemi�giuri- sdizionali�per�ridurla�in�una�dimensione�privatistica�e�negoziale.� Per�altro�verso,�nel�silenzio�del�legislatore,�non�e�configurabile�una�doppia� forma�di�arbitrato�rituale,�soggetto�a�diversi�strumenti�di�impugnazione,�di�cui� uno�alternativo�al�giudizio�dinanzi�al�giudice�ordinario�eduno�alternativo�al�giu- dizio�dinanzi�al�giudice�amministrativo.� L'individuazione�di�una�competenza��praeter�legem��del�giudice�ammi- nistrativo�in�tema�di�impugnazione�del�lodo�arbitrale�comporterebbe�altres|� gravi�profili�di�legittimita�costituzionale,�perche�comporterebbe�gravi�limiti� alla�potesta�di�ricorrere�per�Cassazione,�secondo�il�disposto�dell'art.�111�Cost.� (sul�punto�va�pero�tenuto�presente�quanto�osservato�da�Corte�Costit.�in� sent.�204/2004�p.�3.4.1).� A�sostegno�della�seconda�tesi�(cui�ha�fatto�adesione�il�C.d.S.�con�deci- sione�19�giugno�2003�n.�3655)�vengono�portati�i�seguenti�argomenti:� ^la�riconduzione�delle�impugnazioni�del�lodo�alla�competenza�del�G.A.� rispetta�il�principio�della�uniformita�di�interpretazione,�assicurando,�almeno� attraverso�il�grado�di�impugnazione,�che�sia�il�sistema�giudiziario�T.A.R.^ C.d.S.�ad�indicare�la�interpretazione�da�dare�alle�norme�che�vengono�in�con- siderazione,� ^poiche�il�giudice�naturale�precostituito�per�legge�per�le�questioni�risol- vibili�con�arbitrato�e�il�G.A.,�e�a�questo�giudice�che�bisogna�affidare�la�cogni- zione�della�impugnazione�del�lodo;� ^l'arbitrato�non�si�pone�piu�come�alternativo�alle�competenze�del�G.O.� ma�costituisce�strumento�di�composizione�delle�controversie�alternativo�alla� giurisdizione�statuale�in�generale�(sia�dell'AGO�che�del�G.A.);� ^la�giurisdizione�amministrativa�e�esclusiva�non�tanto�in�relazione�alla� natura�dell'atto,�provvedimento�o�comportamento�contestato�ma�soltanto�in� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� relazione�alla�materia,�l'individuazione�della�giurisdizione�per�l'impugnativa� del�lodo�deve�essere�percio�fatta�sulla�base�delle�materie�e�se�questa�e�affidata� al�G.A.�a�questi�dovra�affidarsi�la�cognizione�della�impugnazione�del�lodo;� ^puo�dirsi�superata�la�concezione�del�giudice�amministrativo�come�giu- dice�speciale�rispetto�a�quello�ordinario,�posto�che�gli�articoli�103�e�113�Cost.� individuano�nel�giudice�amministrativo�il�giudice�ordinario�della�pubblica� amministrazione,�sicche�il�rapporto�tra�giurisdizione�amministrava�ed�arbi- trato�e�stato�completamente�travolto;� ^i�diritti�soggettivi�restano�tali�(eppercio�disponibili)�anche�se�conosci- bili�dal�G.A.,�non�dipendendo�la�loro�natura�dalle�regole�sulla�giurisdizione� ma�dalla�loro�sostanza�sicche�rimangono�suscettibili�di�arbitrato�ancorche� conoscibili�dal�G.A.,�ed�al�G.A.�vanno�in�sede�di�impugnazione;� ^la�giurisdizione�esclusiva�nasce,�non�tanto�per�dare�ad�un�giudice�spe- cializzato�(e�non�speciale)�la�cognizione�di�materie�permeate�da�pubblico� interesse,�quanto�per�rendere�certo�il�giudice�per�certe�materie.� A�sostegno�della�terza�tesi�viene�addotto�il�seguente�argomento:� ^la�tendenziale�trasformazione�del�processo�amministrativo�da�processo� su�atti�in�processo�su�rapporto�o�meglio�in�processo�volto�ad�assicurare�la� soddisfazione�di�una�pretesa�(oppositiva�o�pretensiva)�nei�confronti�della� P.A.�attraverso�la�cognizione�di�due�momenti�uno�relativo�alla�legittimita�o� meno�della�azione�amministrativa�ed�un�altro�relativo�alla�valutazione�delle� conseguenze�della�accertata�illegittimita�in�termini�di�bene�da�riconoscere�al� promotore�del�giudizio�amministrativo�comporta�la�conseguenza�di�sdop- piare�l'impugnazione�del�lodo�nella�fase�rescissoria�(legittimita�del�lodo�sotto� il�profilo�dell'esame�della�legittimita�della�azione�amministrativa)�e�nella�fase� rescindente�(legittimita�del�lodo�sotto�il�profilo�dell'esame�della�attribuzione� del�dovuto�bene�al�ricorrente),�attribuendo�la�prima�fase�al�G.A.�in�sede�di� esclusiva�e�la�seconda�al�G.O.�rispettandosi�in�tal�modo�il�principio�secondo� il�quale�la�P.A.�nelle�manifestazioni�di�tutela�del�pubblico�interesse�e�cioe� nel�momento�dell'esercizio�delle�attivita�amministrative�non�puo�essere�affi- data�al�giudizio�del�G.O..� Non�e�condivisibile�l'ultima�opinione�perche�riprodurrebbe�^contro� quanto�deciso�nella�sentenza�204/2004�della�Corte�Costituzionale�^una�defa- tigante�necessita�di�formali�simmetrie�non�rispondenti�alle�sostanziali�esi- genze�di�giustizia�celere�nei�risultati�e�unica�nella�individuazione�dell'organo� giudicante�che�l'ordinamento�ormai�persegue,�e�sembra�invece�da�condividere� la�soluzione�accolta�dal�Consiglio�di�Stato�nella�ricordata�sentenza� n.�3655/2003�nel�senso�della�spettanza�del�giudizio�di�impugnazione�della� decisione�arbitrale�al�G.A.�di�secondo�grado.� La�ratio della�nuova�disposizione�in�esame�e�quella�di�consentire�alle� parti,�le�cui�situazioni�^diritto�soggettivo�del�privato�e�posizione�non�autori- tativa�della�P.A.�sono��disponibili�,�di�ricorrere�all'arbitrato�per�la�risolu- zione�delle�controversie�insorte�tra�le�stesse.� Ne�puo�tacersi�che,�come�si�e�osservato,�l'attribuzione�di�determinate� controversie�alla�giurisdizione�esclusiva�non�vale�ad��allargare��la�tutela�dei� diritti�soggettivi,�ma�piuttosto�ad�assicurare�una�piu�adeguata�tutela�all'inte- resse�pubblico.� DOTTRINA�1363 6. ^Le tipologie di arbitrato volte alla soluzione delle vertenze con la Pubblica Amministrazione: l'arbitrato amministrato dell'art. 32 legge n. 109/1994 Si�sono�fin�qui�affrontati�i�temi�dei�rapporti�tra�Amministrazione�e�giu- dizio�arbitrale�e�tra�giurisdizione�amministrativa�ed�arbitrato.� Altro�discorso�e�quello�relativo�alle�tipologie�di�arbitrato�che�il�nostro� ordinamento�prevede�per�la�soluzione�delle�vertenze�coinvolgenti�la�Pubblica� Amministrazione�in�dipendenza�della�natura�della�vertenza�da�risolvere.� Al�riguardo�va�preliminarmente�osservato�che,�ferma�restando�l'esclu- sione�^gia�sopra�sottolineata�^delle�forme�di�arbitrato�irrituale�per�la�solu- zione�di�vertenze�coinvolgenti�la�Pubblica�Amministrazione,�lo�stesso�arbi- trato�rituale,�mentre�nelle�liti�tra�privati�ha�fonte�nel�compromesso�o�nella� clausola�compromissoria,�ossia�in�un�negozio�riconducibile�alla�libera� volonta�delle�parti,�con�riferimento�alle�controversie�amministrative�ha�sem- pre�posto�il�problema�concernente�l'ammissibilita�degli�arbitrati��obbliga- tori�,�cos|�detti�perche�imposti�dalla�legge�o,�comunque,�da�norme�giuridiche� autoritative,�in�sostituzione�della�tutela�offerta�dalla�giustizia�togata;�pro- blema�risolto,�come�si�e�visto,�originariamente,�con�netta�preferenza�per�tali� forme�di�arbitrato�e,�poi,�invece,�nel�senso�dell'illegittimita�costituzionale� delle�previsioni�di�arbitrati�obbligatori�(sent.�n.�152/1986�C.�Cost.)�in�osse- quio�proprio�alla�libera�ed�autonoma�volonta�delle�parti.� E�anche�vero,�pero�,�che�non�mancano�forme�di�arbitrato�c.d.��ammini- strato�,�in�relazione�alle�quali�la�disciplina�processualcivilistica�comune�subi- sce�delle�modificazioni�dirette�ad�adattare�l'istituto�dell'arbitrato�alle�esigenze� dell'azione�amministrativa.� In�tali�ipotesi,�essendo�la�disciplina�dell'arbitrato�dettata�per�legge�o� regolamento,�sembrerebbe��sconfessarsi��il�primato�della��volonta�delle� parti��che�permea�l'arbitrato�propriamente�detto.� Ma�anche�tali�forme�risultano�essere�compatibili�con�l'ordinamento� costituzionale,�purche�si�conservi�alle�parti�la�possibilita�di�incardinare�la�lite� presso�un�giudice�diverso�da�quello�togato,�a�seguito�di�una�libera�scelta.� Con�riferimenti�all'arbitrato�nel�contratto�di�appalto�delle�opere�pubbli- che,�viene�in�rilievo�l'art.�10,�comma�I,�della�legge�n.�415�del�1998�il�quale� prevede,�in�ossequio�al�delineato�principio�di�facoltativita�,�che�tutte�le�con- troversie�derivanti�dall'esecuzione�del�contratto�(comprese�quelle�conseguenti� al�mancato�raggiungimento�dell'accordo�bonario�di�cui�al�comma�1�del- l'art.�3l�bis)�possono�essere�deferite�ad�arbitri;�mentre�il�comma�4-bis del- l'art.�32�della�legge�n.�109/1994,�aggiunto�dall'art.�7,�comma�1,�lett.�v) della� legge�n.�166/2002,�ha�ampliato�la�portata�della�norma�disponendo�che��sono abrogate tutte le disposizioni che, in contrasto con i precedenti commi, preve- dono limitazioni ai mezzi di risoluzione delle controversie nella materia dei lavori pubblici come definita all'articolo 2�.� Preme�subito�evidenziare�che�va�nettamente�distinta,�per�quel�che�in� questa�sede�rileva,�l'area�di�operativita�dell'art.�6�della�legge�n.�205/2000�da� quella�dell'art.�10�della�legge�n.�415/1998�suindicato.� Quest'ultimo,�invero,�riguarda�le�controversie�derivanti�dall'�esecuzione� del�contratto�,�ossia�quelle�concernenti�l'attuazione�del�rapporto,�che�restano� devolute�alla�giurisdizione�del�giudice�ordinario;�mentre�l'art.�6,�2.�comma,� della�legge�n.�205/2000�consente�di�deferire�agli�arbitri�^limitatamente�alle� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� questioni�attinenti�a�diritti�soggettivi�^le�controversie�attribuite�al�giudice� amministrativo,�ovvero�quelle�ora�contemplate�dal�1.�comma�del�medesimo� art.�6,�aventi�ad�oggetto�le��procedure�di�affidamento��degli�appalti,�quindi� quelle�riguardanti�il�momento�genetico�del�rapporto�oltre�a�quelle�inerenti� diritti�soggettivi�risarcitori�nascenti�da�lesioni�di�interessi�legittimi.� Da�quanto�ora�detto�puo�dedursi�che�alle�controversie�in�materia�di� opere�pubbliche�di�cui�al�succitato�art.�6,�comma�20,�proprio�perche�diffe- renti�da�quelle�indicate�nell'art.�32�della�legge�n.�109/1994,�(cioe�quelle�che� sorgono�in�fase�di�esecuzione)�non�si�applicano�-qualora�siano�rimesse�al�giu- dizio�di�arbitri�^le�regole�sull'arbitrato��amministrato��dettate�dal�novellato� art.�32�e�dal�relativo�regolamento�approvato�con�d.P.R.�n.�554/1999.� Per�cio�che�concerne�tale�arbitrato��amministrato�,�cos|�detto�in�quanto� le�regole�alle�quali�soggiace�non�sono�il�frutto�di�autonoma�pattuizione�delle� parti,�secondo�la�potesta�loro�attribuita�dall'art.�816,�comma�2,�c.p.c.,�ma� vengono�autoritativamente�imposte�da�una�fonte�eteronoma,�va�sottolineato� che�tale�disciplina�ha�di�recente�subito�una�sorta�di��lifting��riduttivo,�a� seguito�della�decisione�del�Consiglio�di�Stato,�sez.�IV,�17�ottobre�2003� n.�6335,�proprio�a�causa�della�evidenziata�ridotta�rilevanza�della�autonomia� delle�parti.� Invero,�tre�sono�gli�aspetti�salienti�dell'attuale�disciplina�legislativa�del- l'arbitrato�in�materia�di�lavori�pubblici:�1)�la�natura�facoltativa,�volontaria� o�consensuale,�che�dir�si�voglia,�dell'arbitrato,�in�ossequio�all'orientamento� costante�della�Consulta;�2)�la�previsione�di�un�procedimento�arbitrale�che�si� svolge�sotto�l'egida�della�Camera�Arbitrale,�istituita�presso�l'Autorita�per�la� Vigilanza�sui�lavori�pubblici;�3)�la�rimessione�ad�un�regolamento,�adottato� con�decreto�ministeriale,�della�determinazione�delle�norme�di�procedura�del� giudizio�arbitrale,�pur��nel�rispetto�dei�principi�del�codice�di�procedura� civile�.� Orbene,�lo�scrutinio�di�legittimita�operato�dalla�sentenza�n.�6335/2003� del�C.d.S.�ha�colpito�alcune�delle�norme�regolamentari�di�cui�al�punto�3)�ed� ha�sottratto�alla�Camera�Arbitrale�il�potere�di�nomina�del�terzo�arbitro,�pre- visto�dall'art.�150,�comma�3�del�d.P.R.�n.�554/1999,�sulla�base�del�seguente� rilievo:��l'arbitratononpuo�cheesserefacoltativoevolontario,�siaperlascelta� diesso�compiuta�dalleparti�in�luogo�deirimedi�ordinari�cheper�la�scelta�degli� arbitrifattaliberamentedallepartistesse,�tantoche,seicomponentidiuncolle- gio�fossero�designati�con�criteri�diversi�da�quelli�della�libera�scelta�delle�parti,� si�tratterebbe�di�un�vero�e�proprio�organo�di�giurisdizione�speciale,�come�tale,� illegittimo.�...Iprincipi�di�diritto�processuale�generale�che�costituiscono�l'inte- laiatura�fondamentale�dell'intero�codice�d|�procedura�civile�sono�applicabili� anche�al�procedimento�arbitrale.�Gli�arbitrati�amministrati,�altro�non�sono�che� forme�assistite�da�un'istituzione�a�cio�preposta,�che�provvede�ad�una�serie�di� incombenze�pratiche,�svolgendo�sostanzialmente�una�funzione�di�controllo�del- l'interoprocessoarbitrale,�alfinedirenderemenolitigiosolosvolgimentodella� procedura�arbitrale,�senza�che�cio�comporti�alcun�rapporto�tra�gli�arbitri�e�l'isti- tuzione,�arbitri�che,�nel�momento�in�cui�accettano,�s'impegnano�esclusivamente� nei�confronti�delleparti...�.� Specificando�ulteriormente�che��quand'anche�si�potesse�configurare�una� deroga,�allorche�la�nomina�sia�attribuita�ad�un�organo�giurisdizionale�(Presi- DOTTRINA�1365 dente�di�Corte�d'Appello,�Presidente�del�Consiglio�di�Stato),�come�avveniva�nel� precedente�Capitolato�generale,�cio��non�sarebbe�sicuramente�consentito�allorche� l'organo�che�procede�alla�nomina�come�nel�caso�della�Camera�Arbitrale�sia�un� organo�che,�pur�operando�in�piena�autonomia�ed�indipendenza,�e��pur�sempre� amministrativo,�facente�parte�della�Pubblica�Amministrazione,�che�nella�mag- gioranza�dei�casi�e��parte�in�causa�nel�giudizio�arbitrale.�Trattasi�comunque�di� unorganochenonrispondeaqueirequisitiditerzieta��cheiltitoloIVdellaparte� seconda�della�Costituzione�richiede�per�tutti�i�giudici�e�per�tutti�i�giudizi...�.� 6.1.�^Segue:�l'arbitrato�e�le�concessioni� Terreno�privilegiato�per�la�verifica�dei�rapporti�fra�giurisdizione�e�arbi- trato,�quando�sia�interessata�la�Pubblica�Amministrazione,�e�quello�dell'isti- tuto�concessorio,�in�cui�si�incontrano�emblematicamente�tutti�i�nodi�della� giustizia�amministrativa�italiana:�il�rapporto�tra�autoritativita�del�provvedi- mento�e�pariteticita�del�regolamento�convenzionale�degli�interessi�che�al� primo�accede�(c.d.�concessione-contratto);�il�rapporto�fra�giurisdizione� amministrativa�e�ordinaria,�risolto�dal�legislatore�del�1971�nel�senso�di�aver� configurato�entrambe�tali�giurisdizioni�come�esclusive,�senza�tener�conto�dei� nessi�inscindibili�che�legano�il�provvedimento�al�regolamento�contrattuale,� gli�aspetti�pubblicistici�dell'uno�agli�aspetti�patrimoniali�dell'altro.� Al�riguardo,�infatti,�la�previsione�dell'art.�5�della�legge�n.�1034/1971�ha� demandato�alla�giurisdizione�esclusiva�dei�T.A.R.�i�ricorsi�contro�atti�e�prov- vedimenti�relativi�a�rapporti�di�concessione�di�beni�e�servizi�pubblici,�riser- vando�alla�giurisdizione�ordinaria�le�controversie�sull'indennita�,�canoni�ed� altri�corrispettivi.� Tale�sistemazione�normativa�della�materia�e�stata�inevitabilmente�fonte� di�controversie�cui�e�seguita�una�serie�di�pronunce�giurisprudenziali�che� hanno�finito�per�travolgere�anche�il�ruolo�dell'arbitrato,�nonostante�tale�isti- tuto�sia�usualmente�previsto�nelle�convenzioni,�come�mezzo�tipico�di�risolu- zione�delle�controversie�tra�concedente�e�concessionario.� In�particolare,�la�nota�sentenza�delle�Sezioni�Unite�della�Cassazione�del� 3�dicembre�1991�n.�12966�ha�negato�la�giurisdizione�ordinaria�a�vantaggio� della�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�e�di�conseguenza� dichiarato�la�nullita�delle�clausole�compromissorie�contenute�nelle�conven- zioni�che�accedono�alle�concessioni�amministrative,�qualora�l'arbitrato�non� trovi�fondamento�in�fonti�legislative�tutte�le�volte�che�le�controversie,�pur� riguardando�indennita�,�canoni�e�corrispettivi,�investano�la�portata�della�con- cessione�amministrativa.� Tale�pronuncia�della�Suprema�Corte�e�stata�fortemente�contestata� soprattutto�laddove�ha�ritenuto�che�possano�porsi�nel�nulla�le�clausole�arbi- trali�liberamente�sottoscritte�dalle�parti,�salvo�che�le�stesse�non�siano�previste� da�leggi�speciali;�con�cio�di�fatto�rimettendo�alla�scelta�del�legislatore�il� ricorso�o�meno�all'arbitrato.� Tale�impostazione,�portata�alle�estreme�conseguenze,�ha�consentito�di� osservare�che,�a�spostare�la�giurisdizione�(dal�giudice�ordinario�al�giudice� amministrativo)�sarebbe�sufficiente�che�la�controversia�sul�quantum�del�corri- spettivo�investa�la�portata�della�concessione,�sicche�basterebbe,�ad�escludere� l'operativita�della�clausola�arbitrale�che�il�convenuto�contestasse,�magari�del� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� tutto�strumentalmente,�lo�stesso�diritto�all'an�sulla�base�della�concessione� stessa;�con�cio�vanificando�di�fatto�l'intera�portata�del�2.�comma�dell'art.�5� e�la�clausola�compromissoria,�pur�sottoscritta�dalle�parti.� Una�svolta�in�materia�era�stata�attuata�dal�legislatore,�ed�infatti,� essendo�state�soppresse�al�comma�2�dell'art.�5�della�legge�n.�1034/1971�le� parole��o�di�servizi�,�in�virtu�dell'art.�33,�3.�comma,�del�decreto�legislativo� n.�80/1998,�come�sostituito�dall'art.�7,�10.�comma,�lettera�a),�della�legge� n.�205/2000,�la�disciplina�dell'art.�5�avrebbe�dovuto�riguardare�ormai�sol- tanto�le�concessioni�di�beni�pubblici,�con�conseguente�devoluzione�alla�giuri- sdizione�amministrativa�esclusiva�anche�delle�controversie�in�tema�di��inden- nita�,�canoni�ed�altri�corrispettivi�,�in�caso�di�gestione�di�un�servizio�pubblico.� Sul�punto�e�ora�pero�aperta�la�verifica�degli�effetti�della�sentenza� n.�204/2004�della�Corte�Cost.�che�dovrebbe�andare�nel�senso�della�resti- tuzione�al�G.O.�delle�controversie�in�materia�di�indennita�,�canoni�ed�altri� corrispettivi�conseguenti�a�rapporti�concessori�anche�di�servizi�(v.�in�tal� senso�T.A.R.�Campania�n.�10999/2004;�T.A.R.�Lazio,�Sez.�Latina,� n.�645/2004).� 6.2.�^L'arbitrato�e�le�controversie�inmateria�diservizipubblici� La�legge�n.�205/2000,�all'art.�7,�1.�comma,�lett.�a),�innovando�la�fonte� dell'art.�33�del�D.Lg.vo�n.�80/1998,�aveva�tra�l'altro�devoluto��alla�giurisdi- zione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�tutte�le�controversie�in�materia�di� pubblici�servizi,�ivi�compresi�quelli�afferenti�alla�vigilanza�sul�credito,�sulle� assicurazioni�e�sul�mercato�mobiliare,�al�servizio�farmaceutico,�ai�trasporti,� alle�telecomunicazioni�e�ai�servizi�di�cui�alla�legge�14�novembre�1995,� n.�481�,�e�nel�2.�comma�ulteriormente�specificava�le�possibili�controversie� devolute�alla�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�in�materia�di� pubblici�servizi.� L'indicazione�esemplificativa�ma�non�esaustiva�di�cui�al�richiamato� art.�7,�suggerita�dall'Adunanza�Plenaria�del�Consiglio�di�Stato�(parere� 12�marzo�1998,�n.�30),�veniva�letta�nella�prospettiva�di�attribuire�maggiore� concretezza�e�definitezza�alla�nozione�di��servizio�pubblico�,�con�l'intento� di�superare�le�questioni�di�giurisdizione�sorte�sulla�natura�dei�gestori�di�ser- vizi,�rendendo�irrilevante�la�sussistenza�di�un�formale�titolo�concessorio�in� favore�del�gestore�e�collegando�la�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�ammini- strativo�alla�inerenza�delle�questioni�comunque�riconducibili�alla�materia�dei� pubblici�servizi.� Era�l'attinenza�delle�controversie�alla�gestione�del�servizio�a�dar�fonda- mento�alla�loro�riconducibilita�alla�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�ammi- nistrativo.� Al�riguardo�la�Corte�di�Cassazione�aveva�in�piu�occasioni�rilevato�che� gli�atti�del�concessionario,�o�del�gestore�in�generale,�quando�siano�rivolti� all'esercizio�delle�pubbliche�funzioni�trasferite�dal�concedente,�hanno�carat- tere�di�atti�amministrativi,�ancorche�provenienti�da�un�organo�indiretto�della� P.A.,�e�la�ricorrenza�di�questo�profilo��pubblicistico��che�permea�i�rapporti� concessori�induceva�ad�escludere�il�ricorso�all'arbitrato,�posto�che�l'ammis- sione�dell'arbitrato�avrebbe�potuto�mettere�a�rischio�un'adeguata�tutela�del- l'interesse�pubblico,�tradizionalmente�affidata�alla�cognizione�del�giudice� amministrativo.� DOTTRINA�1367 D'altra�parte,�pero�,�anche�in�tempi�in�cui�si�riteneva�precluso�il�ricorso� all'arbitrato�per�le�controversie�devolute�alla�giurisdizione�esclusiva�del� G.A.,�non�erano�mancate�pronunce�che�avevano�tentato�di�aprire�brecce�al� riguardo�anche�su�controversie�diverse�da�quelle�strettamente�inerenti�a� indennita�,�canoni,�ed�altri�corrispettivi.� Il�T.A.R.�Puglia,�ad�esempio,�con�sentenza�del�10�gennaio�1990,�n.�26,� statuiva�che��all'interno di un rapporto di concessione relativo alla costruzione e gestione di una opera pubblica, in caso di controversia tra concedente e con- cessionario, cos|� come rientra nell'autonomia negoziale delle parti una defini- zione stragiudiziale della controversia mediante un negozio transattivo (ovvero di accertamento), allo stesso modo puo� essere demandata la definizione delle controversie all'opera di mandatari delle due parti investiti della funzione arbi- trale finalizzata al raggiungimento di una bonaria composizione della lite, la quale viene automaticamente ricondotta, per volonta� delle parti che intendono avvalersi della procedura arbitrale, in un ambito piu� limitato rispetto a quello della cognizione del giudice amministrativo, con contestuale ed implicita rinun- ciaadunatuteladidiversanatura (ripristinatoriaecostitutiva) affidataalgiu- dice amministrativo e, invece, estranea ai poteri di un Collegio Arbitrale. Nel caso di specie, a fronte della deliberazione dell'Amministrazione con cui si dichiara risolto il contratto di appalto che ha acceduto alla concessione, per inadempimento dell'appaltatore-concessionario, a quest'ultimo si prospetta inalternativa, daunlato, diadireilgiudiceamministrativo conautomaticarevi- viscenza del rapporto contrattuale, dall'altro di avvalersi della clausola compro- missoria, optando per una tutela di tipo risarcitorio, mentre non e� dato, invece, di adire entrambi i tipi di tutela (giudice amministrativo e arbitrato)�. Tale�ricerca,�all'interno�di�un�rapporto�concessorio�di�pubblico�servizio,� di�posizioni�di�diritto�soggettivo�idonee�all'accesso�alla�procedura�arbitrale� era,�dopo�la�innovazione�positiva�introdotta�dall'art.�6,�capoverso,�della�legge 205/2000,�da�condursi�non�piu�alla�luce�di�stimolazioni�interpretative�volte� ad�allargare,�nel�preesistente�silenzio�della�legge�l'ambito�di�utilizzabilita�del- l'arbitrato,�ma�proprio�nella�doverosa�prospettiva�di�rispettare�rigorosamente� il�limite�dettato�dal�legislatore�per�consentire�anche�nell'ambito�dei�rapporti� concessori�di�pubblici�servizi�nell'ipotesi�della�ricorrenza�di�posizioni�di� diritto�soggettivo,�il�ricorso�ad�arbitrato.� Situazione�questa�che�appare�ancor�piu�difficile�a�riscontrarsi�dopo�che�la� devoluzione�al�G.A.�in�sede�esclusiva�e�stata�delimitata�dalla�Corte�Costituzio- nale�sicche�non�appare�piu�possibilesulla�solabase�di�una�libera�sceltadel�legisla- tore,�vincolato,�infatti,�all'obbligo�di�giustificare�tale�scelta�con�la�ricorrenza� nella�materia�di�cui�si�tratta�della�imminente�presenza�non�solo�di�un�pubblico� interesse�ma�di�unamanifestazione�del�potere�autoritativo�della�P.A.� E�evidente�infatti�che�all'interno�di�una�materia�devoluta�alla�giurisdi- zione�esclusiva�del�G.A.�in�quanto�necessariamente�contrassegnata�dalle� manifestazioni�di�potere�autoritativo�sara�ben�difficile�individuare�ipotesi�di� diritti�soggettivi�al�di�fuori�di�quelle�classiche�di�indennita�,�canoni�o�altri�cor- rispettivi�(che�restano�devoluti�alla�cognizione�del�giudice�ordinario)�ovvero di�diritti�risarcitori�conseguenti�alla�lesione�di�interessi�legittimi�derivata�dal� cattivo�uso�del�potere�autoritativo�e�che�residuino�non�soddisfatti�pur�dopo� l'esercizio�del�potere�demolitorio�di�annullamento�del�giudice�amministrativo,� che�sono�attribuiti�al�giudice�amministrativo.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Responsabilita�solidale�della�P.A.�per�danni�arrecati� a�terzi�da�propri�dipendenti.� (E�auspicabile�il�recupero�di�una�nozione�piu�rigorosa� di�occasionalita�necessaria�con�i�fini�istituzionali)� di�Vito�Tenore�(*)� SOMMARIO: 1. Premessa sulla responsabilita� solidale della P.A. in caso di danni arrecatia terzidapubblicidipendenti. ^2. L'elaborazionegiurisprudenziale sulla occasionalita� necessaria tra la condotta dannosa e i compiti d'istituto. ^3. L'occasionalita� necessaria nei contenziosi risarcitori ex art. 2049 cc. nei confronti di datori di lavoro privati. ^4. Critiche all'attuale interpreta- zione giurisprudenziale dell'occasionalita� necessaria e conclusioni. 1.�Premessa sulla responsabilita� solidale della P.A. in caso di danni arrecati a terzi da pubblici dipendenti. Il�patrimonio�culturale�che�accomuna�i�giuristi�appartenenti�alle�piu� diversificate�carriere�e�rappresentato�dai�principi�fondamentali�del�diritto�elab orati,�sulla�scorta�della�lettura�logico-sistematica�del�quadro�normativo� complessivo,�dalla�dottrina�e�dalla�giurisprudenza.� Uno�di�questi�principi,�sui�quali�si�sono�formati�molti�operatori�del� diritto,�e�rappresentato�da�una�nota�puntualizzazione-limitazione�afferente�il� peculiare�regime�della�responsabilita�civile�verso�terzi�della�P.A.�a�fronte�di� danni�arrecati�da�un�proprio�dipendente,�tematica�sovente�protagonista�di� contenziosi�risarcitori,�ma�non�adeguatamente�esplorata�nei�pur�numerosiss imi�studi�in�materia�di�responsabilita�civile�della�P.A.�(1).�Come�e�noto,�a� (*)�Magistrato�della�Corte�dei�Conti�^Professore�presso�la�Scuola�Superiore�dell'economia�e�delle� Finanze.�L'articolo,�su�autorizzazione�dell'editore,�e�gia�stato�pubblicato�su�www.lexitalia.it� (1)�Sulla�responsabilita�civile�del�dipendente�pubblico�e�della�P.A.�cfr.�FOLLIERI�(a�cura�di),�La responsabilita� civiledellapubblicaamministrazione, Milano,�2004;�GARRI-GIOVAGNOLI,�Responsabi- lita� civile delle amministrazioni e dei dipendenti pubblici, Itaedizioni�Torino,�2003;�NAPOLITANO,�La responsabilita� civile,�in�DE�BRANCO-NAPOLITANO-PENNONI-DE�BRANCO,�Le responsabilita� del pubblico dipendente,�Padova,�2003;�CARANTA,�Attivita� amministrativa ed illecito aquiliano,�Milano,� 2001;�TORCHIA,�La responsabilita�,�in�CASSESE�(a�cura�di),�Trattato di diritto amministrativo,II,� Milano,�2000,�1455;�GARRI,�La responsabilita� civile della pubblica amministrazione, Torino,�2000;� ALPA-BESSONE-CARBONE,�Atipicita� dell'illecito, IV, Illecito dellap.a.,�Milano,�1995,�387;�BIANCA,� Diritto civile,�V,�Milano,�1995,�633�ss.;�BERTI,�La responsabilita� pubblica: costituzione e amministrazione,� Padova,�1994;�MARONE,�La responsabilita� della p.a. nel rapporto di pubblico impiego,in�Corr.giur.,� 1993,�1488;�BRONZETTI,�La responsabilita� nella pubblica amministrazione,�Padova,�1993;�CARANTA,� Laresponsabilita� extracontrattualedellapubblicaamministrazione,�Milano,�1993;�BILANCIA,�Una rime- ditazionedellaresponsabilita� civiledellap.a. edeidipendentipubbliciallalucediduerecentidecisionidella Corte Costituzionale,in�Giur.cost.,�1992,�1618;�MERUSI-CLARICH,�commento�all'art.�28�cost.,�in�Com- mentario alla Costituzione fondato�da�BRANCA�e�continuato�da�PIZZORUSSO,�Bologna-Roma,�1991,� 370�ss.;�CASETTA,�Responsabilita� civile, III) responsabilita� della p.a.,in�Enc.giur.,�XXVI,�1991,�1�ss.;� CLARICH,�La responsabilita� civile della pubblica amministrazione nel diritto italiano,in�Riv. trim.dir.pubbl.,�1989,�1985;�SANDULLI,�Manuale cit., II,�1166�ss.;�SATTA,�Responsabilita� dellap.a.,in� Enc.dir.,�vol.�XXXIX,�Milano,�1988,�1378;�PIGA,�La responsabilita� civile dei pubblici amministratori: DOTTRINA�1369 differenza�della�responsabilita�per�danno�arrecato�dall'``uomo�della�strada'',� che�ne�risponde�(di�regola)�in�via�personale�ed�esclusiva,�qualora�a�produrre� il�danno�sia�il�lavoratore�pubblico,�l'art.�28�della�Costituzione�e�l'art.�22�del� d.P.R.�10�gennaio�1957�n.�3�(non�abrogato�ne�disapplicato�dalla�c.d.�privatiz- zazione�del�rapporto�di�impiego�pubblico)�sanciscono�la�corresponsabilita� solidale�diretta�della�P.A.�ex�art.�2043�c.c.�(e�non�gia�indiretta�ex�art.�2059� c.c.)�(2)�in�considerazione�del�rapporto�di�immedesimazione�organica�che�lega� il�lavoratore�al�datore,�che�agisce�necessariamente�(e�puo�dunque�arrecare� danni)�tramite�propri�dipendenti(3),�risultando�inipotizzabile�una�visione� antropomorfa�della�P.A.�(che�si�muova�personalmente�nello�spazio�e�nel� tempo�come�un�``omone''�di�Ascarelliana�memoria�producendo�danni).� Tale�regola�subisce�tuttavia�una�attenuazione�logico-giuridica�ad�opera� del�predetto��principio�generale��del�diritto:�la�pubblica�amministrazione� puo�essere�chiamata�a�rispondere�di�tali�danni�arrecati�a�terzi�solo�qualora� il�proprio�dipendente�li�abbia�arrecati�nell'esercizio�di�compiti�istituzionali�o� di�compiti�legati�da��occasionalita�necessaria��con�compiti�di�istituto.� Trattasi�di�una�doverosa�limitazione,�logica�ancor�prima�che�giuridica,�alle� sistematiche�e�crescenti�evocazioni�(e�condanne)�in�giudizio�della�P.A.,�soggetto� nuoviprofili,in�Foro�amm.,�1988,�746;�SANVITI,�La�responsabilita�civile�dellapubblica�amministrazione:� gli�aspetti�specifici�e�gli�spunti�di�carattere�generale,in�La�responsabilita�civile,�a�cura�di�ALPA�e�BES- SONE,�vol.�III,�Milano,�1987,�460�ss.;�MERUSI,�La�responsabilita�dei�pubblici�dipendenti�secondo�la� costituzione:�l'art.�28�rivisitato,in�Riv.trim.dir.pubbl.,�1986,�41�ss.;�CANNADA�BARTOLI,�Introduzione� alla�responsabilita�civile�dellapubblica�amministrazione�in�Italia,in�La�responsabilita�dellapubblica�ammi- nistrazione,�Torino,�1976;�ALESSI,�L'illecito�e�la�responsabilita�civile�degli�enti�pubblici,�Milano,�1972;� PICARDI,�Sullaresponsabilita�dellap.a.�edeidipendentipubblici,�in�Studi�vari�di�dir.pubblico,Milano,� 1968;�DI�CIOMMO,�La�responsabilita�civile�del�dipendente�statale�e�dell'amministrazione�dello�Stato,in� Rass.Avv.Stato,�1957,�42;�CASETTA,�L'illecito�degli�entipubblici,�Torino,�1953.� (2)�Oltre�agli�scritti�citati�nella�precedente�nota,�per�una�felice�sintesi�sul�dibattito�dottrinale� e�giurisprudenziale�sulla�natura�diretta�ex�art.�2043�c.c.�(tesi�prevalente�in�dottrina�ed�univoca�in� giurisprudenza)�o�indiretta�ex�art.�2049�c.c.�(tesi�minoritaria�in�dottrina)�della�responsabilita�civile� della�p.a.,�si�rinvia�alla�limpida�nota�di�SERRAINO�a�Cass.,�sez.�III�pen.,�11�giugno�2003,�in�Foro� it.,�2004,�II,�522.� (3)�Molto�chiaramente�la�Cassazione�ha�piu�volte�chiarito�che�la�fattispecie�di�responsabilita� della�P.A.�verso�terzi�per�condotta�di�propri�dipendenti�e�disciplinata�dall'art.�2043�(responsabilita� soggettiva�diretta)�c.c.�e�non�dall'art.�2049�c.c.�(responsabilita�obbiettiva�indiretta),�in�quanto��lo� Stato�e�gli�altri�enti�pubblici�non�possono�agire�che�a�mezzo�dei�propri�organi,�il�cui�operato�non� e�di�soggetti�distinti,�ma�degli�enti�stessi�in�cui�essi�s'immedesimano:�ed�e�in�virtu�di�tale�rapporto� organico�che�la�responsabilita�derivante�dalla�loro�attivita�risale�appunto�alle�persone�giuridiche� pubbliche�delle�quali�sono�espressione.�La�pubblica�amministrazione�risponde�quindi�immediata- mente�e�direttamente�(e�non�indirettamente,�per�rapporto�institorio)�per�i�fatti�illeciti�dei�suoi�fun- zionari�e�dipendenti�^secondo�un'accezione�onnicomprensiva�^quali�che�siano�le�mansioni�esple- tate�(di�concetto�o�d'ordine,�intellettuali�o�materiali).�L'art.�28�della�Costituzione,�invero,�non�ha� inteso�immutare�la�natura�della�responsabilita�diretta�dell'amministrazione�e�sanzionare�il�princi- pio�della�responsabilita�indiretta,�non�riferibile�istituzionalmente�alla�P.A.,�ma�ha�solo�voluto�san- cire�accanto�ad�essa�quella�propria�degli�autori�dei�fatti�lesivi�delle�situazioni�giuridiche�altrui.�Per- che�ricorra�tale�responsabilita�della�P.A.�non�basta,�ovviamente,�il�semplice�comportamento�lesivo� del�dipendente;�deve�sussistere,�infatti,�oltre�al�nesso�di�causalita�fra�il�comportamento�e�l'evento� dannoso,�la�riferibilita�all'amministrazione�del�comportamento�stesso��(cos|�testualmente�Cass.ci- vile,�sez.�III,�12�agosto�2000,�n.�10803,in�Foro�it.,�2001,�I,�3289�con�nota�di�GIRACCA).� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO notoriamentepiu� �solvibile�delpropriodipendenteautoredeldannoarrecatoa terzi, e, pertanto, raramente citato personalmente innanzi alla magistratura in sederisarcitoria,fermarestandolarivalsadell'amministrazioneinnanziallaCorte dei conti in caso di condanna, che, tuttavia, per varie ragioni non sortiscequasi mai un reale recupero, con conseguente accollo in capo alla collettivita� dei danni risarciti dall'amministrazione esoloinminimaparterefusidallavoratore(4). La miglior dottrina (5) ha chiarito che tale �occasionalita� necessaria) con compiti istituzionali viene meno qualora la condotta dannosa del dipen- dente sia frutto di comportamenti dolosi�o egoistici�e, in particolare, qualora questi si traducano in un illecito�penale�doloso, comportante, come tale, una cesura del rapporto organico con la P.A. che non puo� essere ritenuta corre- sponsabile di reati dolosi o di scelte (illecite, stravaganti, egoistiche) esclusi- vamente personali del lavoratore, in quanto il delinquere, almeno per la pub- blica amministrazione (per alcuni enti privati, riconosciuti o meno, le conclu- sioni potrebbero non essere le stesse!), non e� un compito istituzionale, ispirandosi le scelte pubbliche a principi costituzionali di liceita� , ancor prima che di legalita� e buon andamento della P.A. Anche in altri ordinamenti, quale quello francese, la pubblica ammini- strazione non puo� essere chiamata a rispondere difautepersonelle�dei propri dipendenti, ma di solifaute�de�service(6). Obiettivo di questo studio e� quello di evidenziarecome lamagistratura, pur condividendo invia di principio tale approdo dottrinale, cheha contribuito essa (4) Dopo la condanna della P.A. in sede civile (o,oggi, anche innanzi al giudice amministrativo exart. 7,l.n. 205del2000),scattal'obbligodidenunciadeldannoerarialepatitoallaCortedeiConti, che attraverso il c.d. giudizio di rivalsa in sede amministrativo-contabile, provvede al recupero del danno arrecato dal singolo pubblico dipendente autore della condotta materiale. Tuttavia, in occa- sione delle inaugurazioni degli anni giudiziari della Corte dei Conti, i variProcuratori generalihanno chiarito che delle condanne pronunciate dalla Corte si recupera concretamente meno del 10%, a causadellascarsasolvibilita� delpubblicodipendente,notoriamenteincapienteetutelatodaunalegi- slazione difavor�cheimpedisce aggressionidellaretribuzione, dellapensioneedellabuonuscitaoltre il quinto. Ne consegue che il costo dei danni arrecati a terzi da pubblici dipendenti a terzi, dopo la condannadellaP.A.,nonvienerecuperatoerestaacaricodellacollettivita� !SultemaTENORE, La� nuova�Corte�deiconti:�responsabilita�,pensioni,�controlli, Milano, 2004, 7 ss. (5) SANDULLI, Manuale�di�diritto�amministrativo, Napoli, 1984, 1117, secondo il quale �nonsono�riferibiliall'Amministrazione...leazionichenonprovengono�dasoggettiiqualipossano� essereconsideratiagentidiessa,�...gliattipersonalidegliagenti�(lettereenegoziprivati),�...gliatti� viziati�da�incompetenza�assoluta�(straripamento�di�potere)�e�i�comportamenti�posti�in�essere�voluta- mente�(dolosamente)�in�violazione�di�normeproibitive�(diversamente�dall'opinione�corrente�nella�dot- trina�francesi,�si�ritiene�che�il�fatto�che�costituisca�reato�doloso�istituzionalmente�non�puo�essere� ascritto�all'Amministrazione)�. Sul punto v. anche CASETTA, Manuale�di�diritto�amministrativo, Milano, 2004, 575; GRECO, La�responsabilita�civile�dell'amministrazione�e�dei�suoi�agenti,in AA.VV., Diritto�amministrativo, Bologna, 2003, 1741; PASSERONE, Il�requisito�della�riferibilita� all'amministrazione�del�comportamento�illecito�del�pubblico�dipendente�nell'accertamento�della� responsabilita�civile�dellap.a., in Resp.civ., 1996, 620; CLARICH, La�responsabilita�civile�dellapub- blica�amministrazione�nel�diritto�italiano,�in Riv.trim.dir.pubbl., 1989, 1085. (6) Sulla distinzione tra faute�personelle�e faute�de�service�v. CUOCCI, Tutela�dei�singoli�e� responsabilita�civile�dellap.a.�nell'esperienzafrancese, in FOLLIERI (a cura di), La�responsabilita� civile�della�pubblica�amministrazione, Milano, 2004, 528 ss. DOTTRINA�1371 stessa�a�creare�e�consolidare(7),�cos|�da�farlo�assurgere�a��principio�generale� del�diritto�,�spesso,�nelle�concrete�applicazioni,�si�discosta�vistosamente�dalla� regola�posta�in�via�astratta,�effettuando�strappi�applicativi�nell'individuare� la�sussistenza�della�cennata�occasionalita�necessaria,�che�lasciano�talvolta� sconcertati�non�solo�le�parti�in�lite�e�i�relativi�difensori�(soprattutto�l'Avvoca- tura�dello�Stato,�difensore�istituzionale�della�P.A.�in�frequentissimi�giudizi� risarcitori),�ma�gli�stessi�studiosi�e��addetti�ai�lavori��che,�non�limitandosi� alla�superficiale�lettura�della�massima�enunciante�il�corretto�principiodi� diritto�suddetto,�estendano�l'esame�della�sentenza�alla�applicazione�del�prin- cipio�alla�vicenda�fattuale�sub�iudice.� Tale�lettura�estensiva,�in�sede�applicativa,�della�nozione�di�occasionalita� necessaria�da�parte�del�giudice�di�legittimita�,�gia�in�passato�criticabile�(giuri- dicamente)�e�pericolosa�(per�l'equilibrio�finanziario�della�P.A.),�e�destinata�a� produrre�devastanti�ricadute�sulle�casse�erariali�a�seguito�del�progressivo� ampliamento�del�concetto�di��danno�risarcibile��operato�dal�legislatore�(8)�e� dalla�stessa�giurisprudenza(9),�della�devoluzione�al�giudice�amministrativo� del�contenzioso�risarcitorio�concernente�proprie�materie(10)�e�della� (7)�Oltre�alle�sentenze�citate�nel�successivo�paragrafo�2,�v.,�tra�le�decisioni�in�materia�di� occasionalita�necessaria,�Cass.penale,�sez.�VI,�15�dicembre�2000,�n.�1269,�in�Rass.�avv.�Stato,� 2000,�I,�344�con�nota�di�PLUCHINO�e�id.�Cass.civile,�sez.�III,�12�agosto�2000,�n.�10803,�in�Foro� it.,�2001,�I,�3289�con�nota�di�GIRACCA,�secondo�cui��....a�tale�riguardo,�l'attivita�puo�essere�rife- rita�all'Ente�se�sia�e�si�manifesti�come�esplicazione�dell'attivita�di�quest'ultimo,�cioe�tenda�(pur� con�abuso�di�potere)�al�conseguimento�dei�suoi�fini�istituzionali,�nell'ambito�delle�attribuzioni�del- l'ufficio�o�del�servizio�cui�esso�dipendente�e�addetto;�e�questo�riferimento�all'ente�puo�venire�meno� solo�quando�il�dipendente�agisca�come�un�semplice�privato,�per�un�fine�strettamente�personale� ed�egoistico,�che�si�rilevi�assolutamente�estraneo�all'amministrazione�^o�addirittura�contrario�ai� fini�che�essa�persegue�^ed�escluda�ogni�collegamento�con�le�attribuzioni�proprie�dell'agente�(cos|�,� sostanzialmente,�Cass.,�17�settembre�1997,�n.�9260;�Cass.,�6�dicembre�1996,�n.�10896;�Cass.,� 13�dicembre�1995,�n.�12786,�Cass.,�7�ottobre�1993�n.�9935,�Cass.,�3�dicembre�1991,�n.�12960)�.� (8)�Tra�i�piu�noti�interventi�legislativi�volti�ad�ampliare�la�nozione�di�danno�risarcibile�v.� l'art.�13,�l.�19�febbraio�1992,�n.�142�(poi�abrogato�dall'art.�35,�coomma�5,�d.lgs�n.�80�del�1998)�e� l'art.�17,�comma�1,�lett.�f),�l.�n.�59�del�1997.� (9)�Il�riferimento�e�:�a)�all'ormai�nota�apertura�alla�risarcibilita�dell'interese�legittimo�operata� da�Cass,�sez.un.,�22�luglio�1999,�n.�500,�edita,�tra�l'altro,�in�Foro�it.,�1999,�I,�2487,�320,�con�note�di� CARANTA,�FRACCHIA�e�ROMANO,�in�Foro�amm.,�2000,�2062,�con�note�di�SALEMME,�CAR- PINELLI;�in�Riv.�it.�dir.pubbl.�comunit.,�1999,�1108,connotadiGRECOein�Giur.�it.�2000,�21,�con� nota�di�MOSCARINI,�al�cui�indirizzo�si�riporta�anche�Cass.,�26�settembre�2003,�n.�14333,�in�Foro� it.,�2004,I,794conampianotadiTRAVIeCass.,sez.un.,24settembre2004,n.�192000,�inwww.lexi- talia.it,�n.10,�2004;�b)�all'ampliamento�del�danno�risarcibile�all'interesse�negativoincaso�di�responsa- bilita�precontrattuale�e�alla�perdita�di�chances�anche�nei�confronti�della�p.a.�(es.�in�materia�di�gare�e� contratti);�c)�all'interpretazione�estensiva�e�costituzionalmente�orientata�data�all'art.�2059�c.c.�dalla� Cassazione�(Cass.,�sez.III,�31�maggio�2003�n.�8827�e�8828,�in�TAR,�2003,�n.�10,�1991�con�nota�di� VIOLA,�Ildannoesistenzialenellaresponsabilita�civiledellap.a.�dopogliinterventidellaCassazionee� della�Cortecostituzionale)edallaConsulta(C.cost.,11luglio2003n.�233,�ivi),�che�hanno�dato�il�defi- nitivo�imprimatur�alla�nozione�di�danno�esistenziale,�sul�quale,�da�ultimo,�DI�MARZIO,�Ildanno�esi- stenzialenellagiurisprudenzadimerito�edilegittimita�,in�Ilmerito,�2004,�n.�6,�2�ss.� (10)�Sulla�devoluzione�al�giudice�amministrativo�del�contenzioso�risarcitorio�ex�art.�7,�l.� n.�1034�del�1971�novellato�dall'art.�7,�l.�205�del�2000�sia�nelle�materie�devolute�alla�sua�giurisdi- zione�esclusiva�che�in�quelle�affidate�alla�sua�giurisdizione�di�legittimita�,v.,�ex�pluribus,VAR- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� (discussa)�scomparsa�della��pregiudiziale��amministrativa�del�previo�annulla- mento�dell'atto�illegittimo�rispetto�alla�connessa�pretesa�risarcitoria(11).� L'ampliamento�del�concetto�di�danno�risarcibile,�affiancato�alla�sistematica� evocazione�in�giudizio�della�sola�P.A.�per�danni�cagionati�da�propri�dipen- denti�potrebbe�dunque�comportare�una�piu�frequente�evocazione�in�giudizio� della�P.A.,�circostanza�che�richiedera�una�piu�attenta�valutazione�dei�presup- posti�logico-giuridici�per�una�sua�condanna.� 2.�L'elaborazione�giurisprudenziale�sulla�occasionalita�necessaria�tra�la�condotta� dannosa�e�icompitid'istituto.� Venendo�alla�disamina�dei�principali�pronunciamenti�dell'ultimo�ventennio� della�Corte�di�Cassazione�e�di�qualche�altro�organo�giudicante�sul�rapportodi� occasionalita�necessaria�tra�condotta�dannosaverso�terzi�del�dipendente�pubblico� e�compiti�di�istituto,�puo�operarsi�uno�schematico�richiamo�alle�piu�recenti�deci- sioni�che�hanno�fatto�concreta�applicazione�della�portata�applicativa�di�tale� legame.� a)�Innanzi�al�giudice�amministrativo�e�stata�vagliata�la�illiceita�(dolosa�o� gravemente�colposa)�dei�comportamenti�di�dipendenti�pubblici�nell'attivita� di�controllo�e�di�contabilizzazione�da�parte�di�una�impresa�esecutrice�di� lavori�di�ristrutturazione�del�porto�di�Bari,�la�quale�aveva�effettuato�false� contabilizzazioni�non�riscontrate�dalla�P.A.,�che�aveva�portato�alla�successiva� rescissione�del�contratto�con�l'impresa�esecutrice�e�l'adozione�del�fermo� amministrativo�da�parte�della�P.A.�creditrice�nei�confronti�della�stessa�con� RONE,�Giurisdizione�amministrativa�e�tutela�risarcitoria,�in�CERULLI�IRELLI�(a�cura�di),�Verso�il� nuovo�processo�amministrativo,�Torino,�2000,�36;�TRAVI,�Giustizia�amministrativa�e�giurisdizione� esclusiva�nelle�recenti�riforme,in�Foro�it.,�2001,�V,�68�ss.�Tale�devoluzione�pone�un�delicato�pro- blema�in�punto�di�giurisdizione,�qualora�nell'ambito�di�un�giudizio�su�atti�illegittimi�e�dannosi� devoluto�alla�giurisdizione�di�legittimita�venga�proposta�una�azione�risarcitoria�nei�confronti� anche�del�singolo�dipendente,�oltre�che�nei�confronti�della�P.A.�(quest'ultima�sicuramente�conveni- bile�innanzi�al�g.a.):�sulla�domanda�nei�confronti�del�singolo�lavoratore�sussiste�la�giurisdizione� amministrativa�(come�in�dottrina�ritenuto�da�MERCATI,�Responsabilita�amministrativa�eprinci- pio�di�efficienza,�Torino,�2002,�131�ss.�e�da�PICONE,�Itemi�generali�deldiritto�amministrativo,�vol.I,� Napoli,�2000,�190�ss.,�che�evidenziano�il�rischio�di�una�doppia�giurisdizione�a�seconda�del�corre- sponsabile�solidale�^P.A.�o�lavoratore�^evocato�in�giudizio,�con�possibile�contrasto�di�giudicati)� o�la�domanda�va�proposta�esclusivamente�innanzi�all'a.g.o.�(come�ritenuto�da�Tar�Friuli-Venezia� Giulia,�26�luglio�1999�n.�903,�in�Urb.appalti,�1999,�1350�e,�assai�sinteticamente,�e�prima�della� novella�della�l.n.205�cit.,�da�Cass.,�sez.un.,�10�marzo�1999,�n.�113,�in�Giust.civ.Mass.,�1999,�529),� come�accade�per�i�giudizi�risarcitori�avverso�comportamenti�non�provvedimentali�(ergo�non�giudi- cabili�dal�g.a.)�della�P.A.�che�arrechino�un�danno�a�terzi?�Sul�punto�si�attende�un�intervento�chia- rificatore�delle�sezioni�unite�della�Cassazione.� (11)�Sull'ampio�dibattito�concernente�la�c.d.�pregiudiziale�amministrativa�demolitoria�per�l'a- zione�risarcitoria�(richiesta�da�Cons.St.,�ad.plen.,�26�marzo�2003�n.�4,�in�Foro�it.,�2003,�III,�433� con�osservazioni�di�TRAVI�e�probabilmente�esclusa,�in�un�obiter,�da�Cass.,�sez.un.,�26�maggio� 2004�n.�10180/ord.,�in�Foro�it.,�2004,�I,�2738�con�osservazioni�di�FRACCHIA)�e�sufficiente�il� richiamo�a�FRACCHIA,�nota�a�Cass,�sez.un.,�26�maggio�2004�n.�10180/ord.,�in�Foro�it.,�2004,�I,� 2738.�V.�altres|�GARRI,�Il�problema�della�pregiudizialita�amministrativa,�in�GARRI-GIOVA- GNOLI,�Responsabilita�civile�cit.,�1�ss.� DOTTRINA�1373 pretesa�alla�restituzione�di�quanto�indebitamente�versato�per�lavori�non�ese- guiti�e�contabilizzati�oltre�al�risarcimento�danni.�L'impresa�appaltatrice� tenuta�a�restituire�e�risarcire�ha�eccepito�la�corresponsabilita�della�PA�nei� fatti�(incidente�sul�quantum�da�risarcire,�ma�non�su�quantum�da�restituire�da� parte�dell'impresa)�per�il�mancato�controllo�da�parte�di�suoi�funzionari�sulle� contabilizzazioni.� IlConsiglio�di�Stato�(12)harilevatoche�icomportamentiillecititenutidafun- zionari�edorgani�dell'amministrazione,�ove�eventualmente�riconducibili�afattispecie� penali,adilleciticommessicondolosonosuscettibilidiinterrompere,�nellaprospettiva� tradizionalediricostruzionedellaresponsabilita�civiledellaP.A.,�ilnessoorganico,� conconseguenteimpossibilita�diritenereconcretatounconcorsodelcreditorenelfatto� colposocausativodidanno.�Peripotizzareunaresponsabilita�civiledellaP.A.�inpre- senza�di�dolo�(ammessa�dopo�la�sentenza�n.�500/1999�da�una�corrente�giurispruden- zialebenrappresentatadaCass.,�sez.III,26giugno1998,�n.�6334secondocuiinvirtu� delprincipio�dell'immedesimazioneorganicagliatticompiutidagliorganidellaP.A.� sono�imputabili�direttamente�all'amministrazione�stessa;�ne�consegue�che�l'atto� amministrativoformalmenteimputabileadunorganocollegiale(nellaspecie,�alcon- siglio�comunale),�ove�lesivo�dei�diritti�dei�terzi,�obbliga�l'amministrazione�al�risarci- mento�del�danno,�a�nulla�rilevando�che�il�danno�del�terzo�fosse�stato�dolosamente� preordinatodallepersonefisichechehannomaterialmentedeliberatol'atto)�e�neces- sario�effettuare�una�complessa�valutazione�dioccasionalita�necessaria�tra�comporta- mentocriminosoemansionisullaqualenonsonostatifornitielementiunivoci.�Inpro- positoilCollegioritiene,inadesioneadunatesiintermedia,�che,aifinidellaresponsa- bilita�diretta�dell'amministrazione,�il�fatto�doloso�del�funzionario�non�e� necessariamentenonriferibileallaP.A.,�dovendoritenersenealcontrariolariferibi- lita�allorche�sussista�un�nesso�di�occasionalita�necessaria�tra�il�comportamento�del- l'impiegato�e�le�incombenze�allo�stesso�affidate:�nesso�che�va�accertato�considerando� nonsolo�lospecifico�comportamento�dell'impiegatopubblico�costituenteabuso,�ma�il� complesso�dell'attivita�nella�quale�esso�si�riferisce�(Cass.,�sez.�III,�14�maggio�1997,� n.�4232).�Nella�specie�non�e�chiarito�neanche�dall'appellante�se�lecondotte�deifunzio- nari�siano�dovute�a�colpa�grave�(che�non�interrompe�il�nesso�organico)�o�dolo(che� puo�interromperlo�in�caso�dinon�riferibilita�dell'azione,perlasuapaleseabnormita�,� all'amministrazione)�e�sono�ancora�in�corso�iprocedimentipenalirelativi�alle�ipotesi� difalso:�sicche�la�condotta�tenuta�daifunzionari�e�largamente�indeterminata,�anche� sepotra�rilevareperfuture�eventualiazionirisarcitorie�.� In�assenza�di�prova�certa�sulla�condotta�dolosa�o�gravemente�colposa�dei� pubblici�dipendenti-controllori,�il�Consiglio�di�Stato�ha�escluso�una�responsa- bilita�degli�stessi�e�della�P.A.�datrice�di�lavoro�verso�l'impresa�appaltatrice.� b)�LaCassazione(13)hainvecechiaritochelaP.A.�deveritenersicivilmente� responsabile,�in�base�al�criterio�della�cd.��occasionalita�necessaria�,�degli�illeciti� (12)�Cons.St,�sez.�VI,�26�giugno�2003,�n.�3850,�in�Riv.�giur.�Edilizia,�2004,�I,�275�con�nota�di� RAGAZZO.� (13)�Cass.pen.,�sez.�III,�11�giugno�2003,�n.�33562,�in�Foro�it.,�2004,�II,�522,�con�osservazioni�di� SERRAINO�e�in�Riv.�pen.,�2003,�974.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� penali�commessi�da�propri�dipendenti�ogni�qual�volta�la�condotta�di�costoronon� abbia�assunto�i�caratteri�della�assoluta�imprevedibilita�ed�eterogeneita�rispetto�ai� loro�compiti�istituzionali,�s|�da�non�consentire�il�minimo�collegamento�con�essi.� Nelcasodispecie,�trattandosidi�attidi�violenzasessualeposti�in�essereda�una� insegnante�di�scuola�materna�nei�confronti�dei�minori�a�lei�affidati,�sottopretesto� di�finalita�di�igiene�attinenti�alla�sfera�sessuale,�la�Corte�ha�ritenuto�correttamente� affermata�la�concorrente�responsabilita�civile�della�P.A.,�considerando�che�tra�i� compiti�delle�maestre�di�scuola�materna�rientra�anche�quello�di�insegnare�agli� alunni�gli�elementi�essenziali�dell'igiene�personale.�L'indirizzo�e�confermativo�di� pregressi�interventi�del�giudice�di�legittimita�su�analoghi�reati�sessuali,�purtroppo� �ambientali��nell'amministrazione�scolastica(14).� c) La�Cassazione(15)�nel�ribadire�che�l'attivita�del�dipendente�e�riferibile� all'ente�pubblico�e�ne�comporta�la�responsabilita�diretta,�ex art.�28�Cost.�e�22� d.P.R.�10�gennaio�1957,�n.�3,�in�quanto�sia�e�si�manifesti�come�esplicazione�del- l'attivita�dell'entestesso,�cioe�siavoltaalperseguimentodei�suoifiniistituzionali� nell'ambito�delle�attribuzioni�dell'ufficio�o�del�servizio�al�quale�il�dipendente�e� addetto�e�che�detto�nesso�di�occasionalita�non�e�escluso�dal�carattere�doloso�del- l'illecito�posto�in�essere�dal�pubblico�funzionario,�ha�ritenuto,�nel�caso�di�specie,� sussistere�una�corresponsabilita�risarcitoria�della�P.A.�nella�condotta�di�un�sot- tufficiale�dell'Esercito�condannato�per�truffa�in�quanto,�avvalendosi�della�sua� qualita�di�comandante�di�un�distaccamento�militare,�aveva�indotto�talune� imprese�a�consegnargli,�a�titolo�di�cauzione,�assegni�circolari�intestati�all'ammi- nistrazione�^dei�cui�importi�si�era�appropriato�negoziando�i�titoli�in�banca�c on�la�falsa�prospettazione�della�opportunita�,�per�dette�imprese,�di�ottenere� appalti�per�l'esecuzione�di�opere�edili�nella�sede�del�distaccamento.�La�Corte� ha�ritenuto�che�l'attivita�criminosa�del�sottufficiale�si�era�svolta�in�rapporto�di� occasionalita�necessaria�con�le�sueattribuzioniesi�eramanifestatacome�attivita� propria�dell'ente�da�cui�egli�dipendeva,�non�potendo�evidentemente�affermarsi� che�l'esecuzione�di�opere�edili�su�installazioni�dell'esercito�non�rientrasse�nei�fini� istituzionali�dell'amministrazione�militare.� d) L'occasionalita�necessaria�e�poi�frequente�protagonista�di�contenziosi� risarcitori�originati�dall'uso�imperito�di�armi�da�fuoco�da�parte�di�apparte- nentiaforzedipoliziaomilitari.�LaCassazione(16)hapertantoavutomodo� di�affermare�che�presupposto�della�responsabilita�diretta�della�P.A.�per�fatto� del�proprio�dipendente�e�la�c.d.��occasionalita�necessaria��(che�sussiste�tutte� (14)�Con�sentenza�Cass.penale,�sez.�III,�2�luglio�2002,�n.�36503�(in�Cass. pen.,�2004,�886),�la� Corte�ha�annullato�la�decisione�di�merito�che�aveva�escluso�la�responsabilita�civile�del�Ministero� della�pubblica�Istruzione�per�gli�atti�di�violenza�sessuale�compiuti�dal�maestro�di�una�scuola�ele- mentare�in�danno�di�sue�alunne.� (15)�Cass.civile,�sez.�III,�13�novembre�2002,�n.�15930,�in�Foro amm.-CDS,�2002,�2799.� (16)�Cass.civile,�sez.�III,�12�agosto�2000,�n.�10803,�in�Foro it.,�2001,�I,�3289�con�nota�di� GIRACCA.�La�sentenza�cita,�a�conforto�del�proprio�iter�motivazionale,�le�conformi�pronunce� Cass.,�sez.III,�14�maggio�1997,�n.�4232,�in�Rass. Avv. Stato, 1997,�I,�139;�Cass.,�sez.III,�3�dicembre� 1991�n.�12960,�in�Rass.Avv.Stato,�1991,525;�Cass.,�sez.III,�17�dicembre�1986�n.�7631,�in�Giust.civ. Mass.,�fasc.�12� DOTTRINA�1375 le�volte�in�cui�la�condotta�del�dipendente�sia�strumentalmente�connessa�con� l'attivita�d'ufficio),�nesso�che�va�accertato��considerando�non�solo�lo�speci- fico�comportamento�dell'impiegato�pubblico�costituente�abuso,�ma�il�com- plesso�dell'attivita�nella�quale�esso�si�riferisce.�Allorche�,�infatti,�il�comporta- mento�si�innesta�nel�meccanismo�di�una�attivita�complessivamente,�ed�avuto� riguardo�alla�sua�finalita�terminale,�non�estranea�rispetto�agli�interessi�e�alle� esigenze�pubblicistiche�dell'amministrazione,�quel�collegamento�non�puo� non�essere�ritenuto.�In�tal�senso�va�ravvisata�la�connessione�con�le�finalita� istituzionali�della�pubblica�amministrazione,�che�puo�essere�anche�anomala,� in�presenza�di�un'attivita�riconducibile�a�prassi�di�comportamenti�distorte,� ma�pur�sempre�riconducibili�ad�uno�specifico�interesse�dell'amministrazione.� Una�siffatta�puntualizzazione�e�dato�riscontrare�anche�in�qualche�decisione� che�sembrerebbe�dare�adesione�alla�teoria�tradizionale,�laddove�si�precisa� che�per�accertare�il�nesso�tra�il�comportamento�del�dipendente�e�le�finalita� istituzionali�proprie�dell'ente�per�il�quale�egli�opera�deve�aversi�riguardo�allo� scopo�ultimo�che�il�dipendente�deve�raggiungere,�per�cui�l'abuso�di�potere� commesso�nel�corso�delle�operazioni�tendenti�a�quel�fine�non�esclude�il�colle- gamento�di�necessaria�occasionalita�con�le�attribuzioni�istituzionali�del� dipendente�quando,�quale�che�sia�il�motivo�che�lo�ha�determinato,�risulti� strumentale�rispetto�alla�attivita�d'ufficio�o�di�servizio�.� Alla�luce�di�tale�premessa�sistematica,�il�giudice�della�legittimita�ha�concluso� cheilsemplice�possesso�dell'arma,ancorche�trovi�titolo�nella�qualita�dell'agente� di�appartenente�al�corpo�dei�carabinieri�(militare�ausiliario�in�libera�uscita�che� abbia�prodotto�lesioni�colpose�ad�un�collega�attraverso�un�uso�non�accorto�del- l'arma�di�cui�stava�spiegando�il�funzionamento),�non�e�sufficiente,�di�per�se�,aren- dere�operante�il�nesso�di�occasionalita�necessaria,�poiche�quest'ultimo�va�valutato� non�in�relazione�al�solo�possesso�dell'arma,�ma�anche�al�comportamento�tenuto� con�quell'arma(17).� Pertanto�in�piu�occasioni�la�giurisprudenza�ha�escluso�il�collegamento�con� l'attivita�d'istituto�e�coni�fini�istituzionali�della�P.A.,�relativamente�al�comporta- mento�di�un�agente�di�P.S.�o�di�un�militare�consistente�nell'imprudente�uso�del- l'arma�in�un�colloquio�del�tutto�privato(18),�a�nulla�rilevando�l'art.�68,�legge� n.�121�del�1981,�laddove�prescrive�che�gli�agenti�di�P.S.,�come�i�militari,�devono� osservare,�anche�fuori�servizio,�i�doveri�inerenti�alla�loro�funzione,�cos|�impo- nendo�che�gli�stessi�siano�da�considerare�in�servizio�permanente,�trattandosi�di� norma�che�non�esclude�affatto�l'ipotizzabilita�di�condotte�dannose�strettamente� personali��da�privato�cittadino��e�non�istituzionali�del�poliziotto�(o�delmilitare).� (17)�La�sentenza�n.�10803�del�2000�citata�ha�cassato�la�sentenza�di�merito,�in�quanto�contrad- dittoria�ed�incongrua,�nella�parte�in�cui�aveva�affermato�che�il�carabiniere,�al�momento�dell'illecito� era�in�libera�uscita�e�che,�allorche�il�colpo�part|�dalla�pistola,�egli��non�stava�svolgendo�un'egoi- stica�attivita�fuori�servizio,�ma�stava�maneggiando�stolidamente�l'arma�affidatagli��e�aveva�rite- nuto�che�tale�fatto�non�fosse�del�tutto�indipendente�dal�suo�servizio��tantopiu�che�pare�che�egli� malaccortamente�stesse�spiegando�ai�commilitari�come�si�maneggiava�la�pistola�.� (18)�Cass.,�sez.�III,�22�maggio�2000,�n.�6617,�in�Giust. civ. Mass.,�2000,�1079.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il�legame�di�occasionalita��necessaria�e��stato�invece�ritenuto�sussi- stere�(19)�in�una�fattispecie�in�cui�il�Ministero�della�difesa-esercito�e��stato� condannato�per�le�lesioni�colpose�cagionate�in�una�caserma,�ove�era�ospitato,� da�un�carabiniere�ausiliario,�che,�scaricando�la�pistola�di�ordinanza,�acciden- talmente�faceva�partire�un�colpo�che�attingeva�un�commilitone,�in�violazione� della�disposizione�che�fa�divieto�di�tenere�l'arma�carica�nella�caserma.� e) Con�riferimento�alle�condotte�dolose�dei�propri�dipendenti,�la�Cassa- zione(20)�ha�chiarito�che�ai�fini�dell'affermazione�della�responsabilita��civile�della� P.A.�per�reato�commesso�dal�dipendente,�deve�essere�accertata�l'esistenzadi�un� nesso�di�occasionalita� necessaria tra�il�comportamento�doloso�posto�in�essere�dal- l'agente�e�le�incombenze�affidategli,�verificando�che�la�condotta�si�innesti�nel�mec- canismo�dell'attivita��complessiva�dell'ente�e�che�l'espletamento�delle�mansioni�ine- renti�al�servizio�prestato�abbia�costituito�conditio sine qua non del�fatto�produttivo� del�danno�per�averne�in�modo�decisivo�agevolato�la�realizzazione.�(Nella�fattispe- cie,�relativa�ad�un�seriedireati�commessidaagentidipolizia,laCorte�ha�cassato� la�sentenza�impugnata�che�aveva�ritenuto�la�responsabilita��civile�del�Ministero� degliInternisenzaaccertarelacontestualita��trasvolgimentodellemansioniecom- portamento�criminoso,�nonche�le�relative�specifiche�connessioni�e�l'eventuale�con- dotta,�anche�omissiva,�di�altri�dipendenti�dell'amministrazione�che�avrebbero� potuto�agevolarela�commissione�deireati,e,in�particolare,senza�valutareseil� comportamento�degli�imputati,�ancorche�deviato,�risultasse�in�ogni�caso�inqua- drabile�nel�meccanismo�delle�attivita��complessive�dell'ente�e�delle�correlative�fina- lita��,�o,�viceversa,�avesse�determinato�una�completa�responsabilita��per�la�P.A.).� f) In�un�peculiare�contenzioso,�espressivo�di��italica�astuzia��del�prota- gonista�della�vicenda,�la�Cassazione(21)�e��partita�dalla�classica�(e�condivisi- bile)�premessa�secondo�cui�ai�fini�della�configurabilita��di�una�responsabilita�� extracontrattuale�diretta�della�P.A.�verso�terzi�ex art.�28�cost.,�e��riferibile�alla� P.A.�la�condotta�del�proprio�dipendente�che,�ancorche�dolosa�e�configurante� reato�(truffa�nel�caso�di�specie)�sia�esplicazione�dell'attivita��dell'ente�e�sia� rivolta�al�conseguimento�dei�fini�istituzionali�di�esso�e�che�detta�responsabi- lita��va�esclusa�nell'ipotesi�in�cui�il�dipendente�agisce�fuori�dalle�funzioni�pub- bliche�cui�e��deputato�e�per�fini�del�tutto�personali�ed�egoistici�che�escludano� il�rapporto�di��necessaria�occasionalita����tra�le�incombenze�stesse�e�l'attivita�� che�ha�determinato�il�verificarsi�del�danno,�nesso�che�va�accertato�^ed�e��que- sto�il�punto�decisivo�^considerando�non�solo�lo�specifico�comportamento� dell'impiegato�pubblico�costituente�abuso,�ma�il�complesso�dell'attivita��nella� quale�esso�si�riferisce.�Il�giudice�di�legittimita��ha�pero��ritenuto,�nel�caso�di� specie,�che�tale�nesso�di�occasionalita��esistesse�nel�comportamento�di�un� direttore�di�un�ufficio�postale�(all'epoca�dipendente�pubblico)�che,�sulla�base� di�una�prassi�discutibile,�ma�reiterata�negli�anni�e�tollerata�dai�vertici,si� recava�presso�l'agenzia�di�un�Istituto�di�credito�per�acquisire�denaro�contante� da�riversare�presso�il�proprio�ufficio�postale�per�l'ordinaria�e�quotidiana� (19)�Cass.penale,�sez.�IV,�11�dicembre�1980�(Rossi),�in�Giur. it.,�1982,�II,�225.� (20)�Cass.�penale,�sez.�VI,�20�giugno�2000,�n.�13048,�in�Cass. pen., 2002,�1417.� (21)�Cass.,�sez.�III,�14�maggio�1997,�n.�4232,�in�Rass. Avv. Stato, 1997,�I,�139.� DOTTRINA�1377 gestione�di�cassa�(surrogando�tali�versamenti�ai�tardivi�versamenti�della�com- petente�direzione�provinciale�del�Tesoro)�e�che�un�bel�giorno,�abusando�della� sua�qualita�e�traendo�profitto�della�favorevole�situazione�di�esser�l'unico� impiegato�dell'Ufficio�Postale�^senza,�quindi,�immediati�controlli�^distrasse� a�proprio�profitto�una�parte�dei�fondi�acquisiti�anziche�destinarli�all'assolvi- mento�degli�scopi�istituzionali�dell'Ente.�Orbene,�la�Cassazione�ha�ritenuto� che�il�dipendente,�nell'appropriarsi�di�tali�somme,�non�avesse�agito�a�fini�pri- vati�ed�egoistici,�estranei�all'Amministrazione�di�appartenenza,�ma�nell'am- bito�delle�sue�attribuzioni�e�nell'espletamento�di�attivita�proprie�dell'Ente,�in� quanto�la�finalita�(astratta,�ovviamente)�dell'operazione�era�quella�di�approv- vigionare�l'Ente�di�denaro�liquido,�e�che�quindi�la�relativa�attivita�non�poteva� dirsi�estranea�all'amministrazione.� g)Inunulteriorecontenzioso,�laCassazione(22)haritenuto�sussisteretale� rapporto�di��occasionalita�necessaria��in�connessione�con�un�intervento�di�chi- rurgia�estetica�posto�in�essere�da�medici�militari�in�una�infermeria�militare�nei� confronti�di�un�soldato,�consistito�nel�prelievo�bioptico�di�un�neo,�poi�risultato� all'esame�istologico�melanoblastoma�e�seguito,�presso�altra�struttura�civile,�da� un�intervento�di�radicale�di�asportazione�di�meta�del�mento,�da�cui�era�derivato� uno�sfregio�permanente�con�disturbi�nervosi.�L'organo�giudicante�ha�ritenuto� l'�intervento�estetico��posto�in�essere�da�medici�militari�ne�privato�ne�egoistico,� benpotendoattenereallo�statodisalute(insensolato)deimilitari.� h) Altro�intervento�della�Cassazione(23)�sul�punto�in�esame�ha�tratto� origine�da�una�pretesa�risarcitoria�azionata�da�un�cittadino-contribuente�per� ottenere�la�condanna�in�solido�del�Ministero�delle�Finanze�al�risarcimento� dei�danni�patrimoniali�e�non�patrimoniali,�con�interessi,�rivalutazione�e� spese,�danni�derivati�dal�fatto�che�il�contribuente�dopo�aver�pagato�una� imposta�di�successione�nelle�mani�di�un�funzionario�fiscale,�si�e�visto�richie- dere�dall'amministrazione�tributaria�nuovamente�il�pagamento�della�stessa� imposta�perche�detto�dipendente�si�era�appropriato�della�somma�versata�in� precedenza,�tanto�da�essere�poi�condannato,�con�sentenza�divenuta�irrevoca- bile,�per�delitto�di�peculato.�In�tale�evenienza�la�Cassazione,�seppur�inciden- talmente,�ha�condiviso�la�valutazione�dei�giudici�di�merito�tendente�ad�esclu- dere�una�responsabilita�solidale�della�P.A.�a�fronte�del�peculiare�illecito� penale�posto�in�essere�dal�dipendente.� i) In�altra�fattispecie,�afferente�il�ricco�e�frequente�contenzioso�risarcitorio� legato�al�mondo�scolastico,�la�Cassazione(24)�ha�premesso�che�per�la�responsabi- lita�(definita�indiretta)�della�P.A.�per�il�danno�arrecato�dal�fatto�illecito�diproprio� dipendente,aisensidell'art.�2049c.c.,e�sufficientechesussistaunnessodioccasio- nalita�necessaria�tra�l'illecito�stesso�ed�il�rapporto�che�lega�detti�soggetti,�nel�senso� chelemansionioincombenzeaffidatealsecondoabbiano�resopossibile,o�comun- que�agevolato,�il�comportamento�produttivo�del�danno,�a�nulla�rilevando�che�tale� (22)�Cass.,�sez.�III,�3�dicembre�1991�n.�12960,�in�Rass.Avv.Stato,1991,�525.� (23)�Cass.,�sez.�III,�17�dicembre�1986�n.�7631,�in�Giust.civ.Mass.,�fasc.�12.� (24)�Cass.,�sez.�III,�10�dicembre�1998,�n.�12417,�in�Giust. civ. Mass.,�1998,�2559.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� comportamento�si�sia�posto�in�modo�autonomo�nell'ambito�dell'incarico�o�abbia� addirittura�ecceduto�dai�limiti�di�esso,�anche�se�in�trasgressione�degli�ordini�rice- vuti,�sempre�che�il�commesso�abbia�perseguito�finalita�coerenti�con�quelle�in�vista� delle�quali�le�mansioni�gli�furono�affidate�e�non�finalita�proprie�alle�quali�la�P.A.� non�sia�neppure�mediatamente�interessata�o�compartecipe.� Da�tale�premessa�il�giudice�di�legittimita�ha�fatto�discendere�la�sussistenza� del�nesso�di�occasionalita�necessaria�in�caso�di�danno�arrecato�ad�una�allieva� di�prima�media�che�cadde�e�riporto�la�perdita�di�due�incisivi�durante�il�gioco� cosiddetto��del�tocco�,�eseguito�dagli�alunni�durante�l'ora�di�educazione�musi- calesotto�ladirezionedeldocente,�cheavevapresopersonalmentepartealgioco� e�con�il�quale�[l'alunna]�si�era�scontrata.�Difatti,�secondo�la�Cassazione,�era� esente�da�vizi�il�ragionamento�del�giudice�di�merito�che�aveva�ritenuto�che��il� fatto�che�un�insegnante�di�musica�abbia�condotto�in�cortile�la�classe�affidatagli� ed�abbia�organizzato�per�gli�allievi�un�gioco�non�puo�essere�riguardato�come� violazione�da�parte�dell'insegnante�stesso�d'una�disposizione�ostativa�allo�svol- gimento�di�una�qualsiasi�attivita�diversa�dall'insegnamento�della�educazione� musicale,�disposizione�obiettivamente�inesistente,�o�d'un�canone�di�comporta- mento�usualmente�applicato�incompatibile�con�l'organizzazione�di�momenti�di� svago�e�socializzazione,�del�pari�inesistente�e�non�ipotizzabile�in�quanto�contra- rio�alla�liberta�dell'insegnante�nell'adozione�degli�strumenti�pedagogici�ritenuti� piu�confacentiall'instaurazionedirapporticostruttiviconi�singoliallieviedegli� stessi�tra�loro.�Tanto�piu�ove,�come�nel�caso�di�specie,�si�tratti�d'un�giorno�parti- colare,�l'ultimo�giorno�dell'anno�scolastico,�nel�quale,�ormai�esaurite�le�esigenze� propriamente�didattiche�con�il�completamento�del�programma,�ben�possono� essere�considerate�meritevoli�di�maggior�cura�quelle�di�socializzazione�e�di�raf- forzamento�della�coesione�del�gruppo,�in�vista�della�ripresa�autunnale�dell'atti- vita�,�da�prospettarsi�come�piacevole�ricostituzione�del�microcosmo�della�classe� nella�quale�stemperare�l'innegabilepeso�del�dovere�da�compiere�.� l) Una�evidente�cesura�del�rapporto�organico�con�la�P.A.�di�apparte- nenza,�e�l'assenza�di�qualsiasi��occasionalita�necessaria��con�compiti�di�isti- tuto�e�stata�giustamente�ravvisata�dalla�Cassazione(25)�^in�occasione�di�un� noto�giudizio�concernente�il�risvolto�civilistico-risarcitorio�della�vicenda,� assurta�a�rilevanza�anche�mediatica,�dei�delitti�della�c.d.��uno�bianca��^,� nella�condotta�di�un�poliziotto�autore�di�omicidi�e�rapine,�in�quanto�l'incom- benza�disimpegnata,�e�cioe�la�qualita�di�poliziotto�in�se�stessa,�non�poteva� ritenersi�agevolativa�del�fatto�illecito,�con�conseguente�irresponsabilita�civile� del�Ministero�dell'Interno.� m) Altro�filone�contenzioso�in�cui�la�Cassazione�ha�vagliato�la�sussistenza�o� menodelpredettonessodioccasionalita�necessariahariguardatoidanniderivanti� dall'utilizzo�non�istituzionale�di�beni�d'ufficio�da�parte�di�pubblici�dipendenti�e,�in� particolare,�delle�autovetture�di�servizio.�La�magistratura(26)�ha�cos|�chiarito�che� va�esclusalaresponsabilita�della�P.A.�in�ordine�al�sinistro�provocato�daunmilitare� di�leva(incidentestradaleconmortediunodeicommilitonitrasportatie�ferimento� (25)�Cass.�penale,�sez.�V,�9�dicembre�1998,�n.�1386,�in�Riv. pen.,�1999,�357.� (26)�Cass.civile,�sez.�I,�13�dicembre�1995,�n.�12786,�in�Giust. civ. Mass.,�1995,�fasc.�12.� DOTTRINA 1379 di altri due) il quale, nel condurre l'autovettura di servizio, dopo aver espletato il proprio compito di consegna del rancio alla truppa, aveva deviato dal percorso durante il viaggio di ritorno in caserma, per portarsi in un bar sito in una localita� chenon avrebbedovuto raggiungere in relazionealservizio affidatogli. n) La Suprema Corte ha poi ribadito anche in sede penale(27) (per i conse- quenziali riflessi civilistico-risarcitori) che per stabilire la sussistenza del nesso di occasionalita� necessaria e la conseguente riferibilita� all'amministrazione dell'e- vento dannoso, deve aversi riguardo allo scopo ultimo che il dipendente deve rag- giungere, e percio� il solo fatto che egli, nel corso delle operazioni tendenti a quel fine, commetta un abuso di potere, nonvale ad escludere il collegamento di neces- saria occasionalita� con le sue attribuzioni istituzionali, quando l'abuso, da qual- siasi motivo provocato, risulti strumentale all'attivita� di ufficio o di servizio. La Corte ha pertanto ritenuto sussistere la responsabilita� civile del Ministero degli interni per omicidio preterintenzionale da parte di carabinieri che avevano per- cosso un arrestato mentre lo accompagnavano nelle camere di sicurezza. o) In un piu� datato precedente, anteriore alla privatizzazione delle Ferrovie dello Stato, la Cassazione(28) ha ritenuto sussistere il legame di occasionalita� necessaria affermando la responsabilita� dell'azienda ferroviariaper i danniverifi- catisi a seguito dell'investimento di un veicolo da parte di un treno ad un passag- gio a livello custodito, negando rilevanza alla circostanza che il casellante avesse aperto il passaggio a livello al di fuori dell'orario di servizio e su richiesta di terzi. p) La lettura estensiva del concetto di occasionalita� necessaria e� stata ribadita anche in contenziosi in cui il comportamento danno verso terzi non era stato posto in essere da pubblici dipendenti, ma da soggetti legati alla P.A. dal c.d. rapporto di servizio(29). In particolare, la magistratura ha chia- rito che il rapporto tra i dipendenti della banca delegata alla riscossione dei tributi con lo svolgimento delle attivita� istituzionali pubbliche e� un rapporto di occasionalita� necessaria, con la conseguenza che l'amministrazione e� responsabile in via extracontrattuale per i danni causati a terzi nell'esercizio delle loro funzioni(30). 3. L'occasionalita� necessaria neicontenziosirisarcitori ex art. 2049c.c. neiconfronti didatoridilavoroprivati. Anche nell'impiego privato, individuato un parallelismo tra la responsa- bilita� �diretta� (art. 2043 c.c.) della P.A. e quella �indiretta� (art. 2049 c.c.) del datore di lavoro-committente privato, si e� posto analogo problema di (27) Cass. penale, sez. V, 22 settembre 1987 (Curcio), in Cass. pen., 1989, 823. V.anche Cas- s.penale, sez. IV, 14 giugno 1984 (Cipriani), in Cass. pen. 1986, 286 e in Giur. it. 1986, II, 41; Cas- s.penale, sez. I, 2 settembre 1982 (Lenza), in Cass. pen., 1984, 912. (28) Cass. civile, sez. III, 18 giugno 1983, n. 4195, in Giust. civ. Mass., 1983, fasc. 6. (29) Sul rapporto di servizio,oggetto di frequenti interventi interpretativi della Corte dei Conti (presso la quale la nozione e� rilevante per radicarne la giurisdizione in caso di danni erariali arrecati da privati legati alla p.a. da rapporto di servizio), cfr. TENORE, La nuova Corte dei Conti: responsabilita� , pensioni, controlli, Milano, 2004, 46. (30) Tribunale Roma, 21 maggio 2002, in Giur. Merito, 2003, 573. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� limiti�alla�corresponsabilita��del�datore�per�danni�a�terzi�arrecati�da�propri� dipendenti�ed�anche�in�quest'ultima�ipotesi�la�dottrina�ha�colto�una�lettura� eccessivamente��dilatata��della�nozione�di�occasionalita��necessaria(31).� Difatti,�la�presunzione�di�responsabilita��sancita�dall'art.�2049�c.c.�a�carico� dei�padroni�e�committenti�(non�tanto�frutto�della�immedesimazione�organica� che�giustifica�la�responsabilita��diretta�della�P.A.,�ma�correlata�al�rischio�che,� per�solidarieta��sociale,�deve�gravare�sul�preponente�a�fronte�dell'utilita��tratta� dall'attivita��commissionata)�postula,�da�un�lato,�l'esistenza�di�un�rapporto�di� lavoro�o�di�commissione�e,�dall'altro,�un�collegamento�tra�il�fatto�dannoso� del�dipendente�(o�commesso)�e�le�mansioni�da�quest'ultimo�disimpegnate:�a� tal�fine�non�si�richiede�un�vero�e�proprio�nesso�di�causalita��,�ma�il�predetto� rapporto�di�occasionalita��necessaria,�configurabile�quando�l'incombenza� disimpegnata�abbia�determinato�una�situazione�tale�da�agevolare�o�rendere� possibile�l'evento�dannoso,�anche�se�il�dipendente�abbia�operato�oltre�i�limiti� delle�sue�incombenze�o,�addirittura,�trasgredendo�gli�ordini�ricevuti,�purche� nell'ambito�dell'incarico�affidatogli�e�per�finalita��coerenti�con�quelle�per�le� quali�le�mansioni�furono�affidate.� Tuttavia,�come�detto,�anche�in�sede�applicativa�di�tali�condivisibili�premesse� sistematiche�recepite�e�addirittura�elaborate�dalla�Corte�di�Cassazione,si�assiste� ad�una�estensiva�letturagiurisprudenzialedella�occasionalita��necessaria�,�idonea� a�ricomprendere�anche�ipotesi�di�responsabilita��del�datore�per�comportamenti� dolosi�del�lavoratore�tradottisi�in�illeciti�penali.� a)�In�particolare�la�giurisprudenza�di�merito(32)�ha�avuto�modo�di�chia- rire�che�in�ipotesi�di�atti�di�libidine�violenti�e�di�violenza�carnale�commessi� in�danno�di�lavoratrice�subordinata�(da�intendere�come�terzo�danneggiato)� dal�superiore�diretto,�non�sussiste�una�concorrente�responsabilita��del�datore� di�lavoro�in�ordine�alle�domande�risarcitorie�avanzate�dalla�lavoratrice�per� avere�egli�omesso,�in�violazione�dell'art.�2087�c.c.,�di�adottare�le�cautele� necessarie�a�evitare�danni�all'integrita��personale�e�alla�dignita��della�propria� dipendente,�qualora�gli�atti�posti�in�essere�dal�superiore�siano�risultati�non� prevedibili�e�non�sia�emerso�in�altro�modo�un�comportamento�negligente�da� parte�del�datore�di�lavoro;�nel�caso�di�specie,�la�Corte�ha�ritenuto�sussistere� la�responsabilita��in�solido�del�datore�di�lavoro�e�dell'autore�dei�fatti�delittuosi� ai�sensi�dell'art.�2049�c.c.,�ricorrendo�una�situazione�di�occasionalita��necessa- ria�tra�la�posizione�lavorativa�attribuita�all'autore�dei�fatti�delittuosi�e�il�com- pimento�dei�medesimi.� b)�La�Cassazione�(33)�ha�poi�chiarito,�in�altre�fattispecie�analoghe� all'art.�2049�c.c.,�che�la�disposizione�dell'art.�5,�comma�4,�della�legge�n.�1�del� 1991,�secondo�la�quale�la�societa��di�intermediazione�mobiliare�e��responsabile� (31)�Cfr.�ALPA-BESSONE-ZENO�ZENCOVICH,�in�Tratt.�di�dir.�priv.�diretto�da�RESCI- GNO,�Padova,�vol.�XIV,�341�ss.;�VISINTINI,�Tratt.breve�della�resp.civile,�666;�MONATERI,�La� responsabilita�civile,in�Trattato�di�diritto�civile�diretto�da�SACCO,�Padova,�979�ss.� (32)�Trib.�Milano,�9�maggio�2003,�in�D.L.�Riv.�Crit.�dir.�lav.,�2003,�649�con�nota�di�BER- NINI.� (33)�Cass.civile,�sez.�III,�19�luglio�2002,�n.�10580,�in�Giust.�civ.�Mass.,�2002,�1290.� DOTTRINA�1381 in�solido�degli�eventuali�danni�arrecati�a�terzi�nello�svolgimento�delle�incom- benze�affidate�ai�promotori�finanziari�anche�se�tali�danni�siano�conseguenti�a� responsabilita�accertata�in�sede�penale,�richiede,�ai�fini�della�sussistenza�della� responsabilita�di�detta�societa�,�un�rapporto�di��necessaria�occasionalita���tra� incombenze�affidate�e�fatto�del�promotore,�rapporto�che,�peraltro,�e�ravvisabile� in�tutte�le�ipotesi�in�cui�il�comportamento�del�promotore�rientri�nel�quadro�delle� attivita�funzionali�all'esercizio�delle�incombenze�di�cui�e�investito.�La�Corte�ha� pertanto�ritenuto�che�il�rapporto�di�occasionalita�necessaria�non�fosse�escluso� dalla�circostanza�che�il�promotore�aveva�indotto�gli�investitori�da�lui�avvicinati� a�sottoscrivere�valori�mobiliari�che�sarebbero�stati�acquistati�sul�mercato�non� gia�dalla�societa�che�gli�aveva�affidato�l'incarico,�ma�da�altra�societa�.� c) Il�concetto�di�occasionalita�necessaria�e�poi�frequente�protagonista�di� contenziosi�in�cui�la�Cassazione(34),�sia�in�sezioni�civili�che�in�sezioni�lavoro,� ha�avuto�modo�di�ribadire�che�ai�fini�della�configurabilita�della�responsabilita� indiretta�del�datore�di�lavoro-committente�ex art.�2049�c.c.,�non�e�necessario� che�fra�le�mansioni�affidate�e�l'evento�sussista�un�nesso�di�causalita�,�essendo� invece�sufficiente�che�ricorra�un�semplice�rapporto�di�occasionalita�necessaria,� nel�senso�che�l'incombenza�affidata�deve�essere�tale�da�determinare�una�situa- zione�che�renda�possibile,�o�anche�soltanto�agevoli,�la�consumazione�del�fatto� illecitoe,�quindi,�laproduzionedell'evento�dannoso,�anche�seillavoratoreabbia� operato�oltre�i�limiti�dell'incarico�e�contro�la�volonta�del�committente�o�abbia� agito�con�dolo,�purche�nell'ambito�delle�sue�mansioni.� Tale�indirizzo�e�stato�confermato�in�contenziosi�risarcitori�ex art.�2049� c.c.�con�istituti�di�credito�intrapresi�da�clienti�vittime�di�comportamenti� penalmente�illeciti�di�funzionari�(35).� d) La�sussistenza�della�responsabilita�ex art.�2049c.c.�deldatoreafrontedi� illeciti�penali�dei�propri�lavoratori�e�statapoi�ammessa�nel�caso�di�un�dipendente� che,�rimproverato�da�un�compagno�per�questioni�concernenti�le�modalita�di�ese- (34)�Cass.civile,sez.lav.,7�gennaio2002,n.�89,inGiust.civ.,2003,I,524(nellaspecie,lasentenza� di�merito,�confermata�dalla�S.C.,�aveva�configurato�la�responsabilita�indiretta�del�datore�di�lavoro�in� relazione�alla�condotta�del�dipendente�che,�guidando�un�trattore�per�espletare�un�servizio�del�quale� era�incaricato,�aveva�consentito�ad�un�altro�dipendente�di�collocarsi�come�passeggero�sul�parafango� delmezzo�eneavevacagionatolamorte�aseguitodiunamanovra�errata);�interminis Cass.civ.,�sez.III,� 22�maggio�2001�n.�6970,�in�Nuovagiur. civ. comm.,�2002,�I,�871�nota�di�BOERI;�id.,�sez.III,�26�giugno� 1998�n.�6341,�in�Giust.civ.Mass.,�1998,�1406;�id.,�sez.III,�9�ottobre�1998�n.�10034,�in�Giust. civ. Mass., 1998,2055;id.,sez.lav.,7�agosto1997,n.�7331,inGiust.civ.Mass.,1997,1364;id.,sez.III,14�novembre� 1996,�n.�9984,�in�Resp. civ. eprev,.1998,455connotadiBOTTI;id.,sez.lav.,9�giugno1995n.�6506,in� Giust.civ.Mass.,1995,fasc.6;id.,16marzo1990n.�2154,inGiust.civ.Mass.,1990,fasc.3.V.ancheCas- s.civile,�sez.�III,�17�maggio�2001,�n.�6756�(in�Nuova giur. civ. comm.,�2002,�I,�365�nota�di�MEOLI)�che� haconfermatola�sentenzaconcui�il�giudice�dimeritoavevaritenutounistituto�dicreditoresponsabile� dell'operatodialcunisuoidipendenti^iquali,all'insaputadell'istitutostesso,sieranofatticonsegnare� somme�di�danaro�da�alcuni�clienti�alfine�di�impiegarleinoperazioni�finanziarie�definite�diparticolare� redditivita�^sull'assuntocheilcomportamento�deifunzionariinfedeli�erastato�tenutonell'orario�di� lavoro�enei�locali�dellabanca.� (35)�Cass.,�sez.I,�20�marzo�1999,�n.�2574,�in�Giust. civ. Mass.,�1999,�621�e�in�Danno e resp.,� 1999,�1021,�con�nota�di�PEDRAZZI;�id.,�sez.�III,�26�giugno�1998�n.�6341,�in�Danno e resp.,�1999,� 429�con�nota�di�PIZZETTI.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� cuzione�dell'attivita��lavorativa,�ne�aveva�causato�preterintenzionalmente�la� morte,�lanciandogli�contro�un�mattone(36).�In�detta�occasione�la�Cassazione� haribaditochelaresponsabilita��delcommittenteperl'attivita��delprepostosus- siste�non�solo�quando�sia�configurabile�una�dipendenza�causale�tra�il�fatto�ille- cito�e�le�mansioni�affidate�dall'autore�di�esso,�ma�anche�quando�fra�tali�due�ele- mentisussistaunrapportodioccasionalita��necessaria,fermacomunque,anche� nel�secondo�caso,�la�necessita��di�un�collegamento�funzionale�o�strumentale�tra� lo�svolgimento�dell'incarico�e�l'evento�lesivo,�dovendo�escludersi�la�responsabi- lita��del�proponente�allorche�il�danno�sia�imputabile�all'attivita��privata�dell'au- tore�dell'illecito,�commesso�nell'esercizio�della�suapersonale�autonomia.� e)�Anche�in�contenziosi�afferenti�(la�concettualmente�distinta)�responsabi- lita��contrattuale�di�banche,�il�giudice�di�legittimita��ha�vagliato�il�problema�della� c.d.��occasionalita��necessaria�,�affermando�che�ai�sensi�dell'art.�1229�c.c.�in� tema�di�nullita��di�clausole�esonerative,�o�limitative,�della�responsabilita��del�debi- tore�per�dolo�o�colpa�grave,�sussiste�la�responsabilita��della�banca�per�il�maggior� danno�rispetto�al�limite�convenzionalmente�previsto�con�riguardo�al�servizio� delle�cassette�di�sicurezza,�nella�ipotesi�in�cui�sia�stata�perpetrata,�all'interno� del�caveau�della�stessa,�una�rapina�alla�quale�abbia�partecipato�un�suo�dipen- dente,�trovando�applicazione,�in�tale�ipotesi,�l'art.�1228�c.c.,�a�condizione�che,� con�riferimento�a�siffatta�partecipazione,�sia�fornita�la�dimostrazione�^il�cui� onere�incombe�al�danneggiato�^di�una�relazione�di�occasionalita�necessaria�tra� il�fatto�del�dipendente�e�le�mansioni�a�lui�affidate,�nel�senso�che�queste�abbiano� reso�possibile�o,�comunque,�agevolato�il�comportamento�produttivo�del�danno,� restando,�invece,�irrilevante�che�tale�comportamento�abbia�esorbitato�dai�limiti� didettemansioni(37)(nellaspecie,allastreguadell'indicatoprincipio,�laS.C.� ha�confermato�la�decisione�dei�giudici�di�merito,�che�avevano�escluso�la�sussi- stenza�della�colpa�grave�della�banca,�in�considerazione�della�mancanza�di�prova� in�ordine�al�collegamento�tra�le�informazioni�fornite�ai�rapinatori�dal�dipen- dente�della�banca�correo�e�la�consumazione�della�rapina).� 4.�Critiche�all'attuale�interpretazione�giurisprudenziale�dell'occasionalita�necessaria� e�conclusioni.� Dalla�sunteggiata�complessiva�lettura�delle�massime�dell'ultimo�ventennio� di�giurisprudenza�di�legittimita��,�ci�sembra�di�poter�concludere�che,�ferma� restando�la�tendenziale�corretta�applicazione�nel�caso�concreto�del�principio�di� occasionalita��necessaria,�in�alcuni�giudizi�appare�evidente,�anche�al�profano,�lo� strappo�logico-interpretativo�operato�dalla�Cassazione,�che�ha�dilatato�oltre� misura�il�concetto,�mosso�da�una�lettura�a�dir�poco...egoistica�(questa�volta� non�del�dipendente�autore�del�danno,�ma�dell'autorevole�giudicante)�dello� stesso,cos|��coinvolgendolapubblicaamministrazioneinrisarcimentionerosis- simi,�frutto�di�scelte�dolose�e�penalmente�rilevanti�di�propri�dipendenti.�E�ana- logo�rilievo�critico�vale�per�l'ampia�portata�data�all'analogo�concetto�in�conten- (36)�Cass.,�sez.�lav.,�30�ottobre�1981,�n.�5724,�in�Giust.�civ.�Mass.,�1981,�fasc.�10.�In�terminis� Cass.,�sez.�III,�11�gennaio�1982,�n.�100,�in�Giust.�civ.�Mass.,�1982,�fasc.�1.� (37)�Cass.,�sez.�I,�15�febbraio�2000,�n.�1682,�in�Giust.�civ.�Mass.,�2000,�340.� DOTTRINA�1383 ziosi�ex art.�2059�c.c.�da�parte�del�giudice�della�nomofilassi,�che�ha�parimenti� accollato�su��padroni�e�committenti��privati�ingenti�risarcimenti,�originati�da� condotte�illecite�e,�come�tali�incoerenti�con�finalita�lavoristiche,�di�propri�dipen- denti�o�commessi.� In�particolare,�non�e�dato�comprendere�per�quale�motivo�una�P.A.� debba�rispondere�per�danni�psicologici�e�fisici�causati�ad�alunni�minori�da� parte�di�un�insegnante�che�abbia�approfittato�dell'accompagnamento�in� bagno�dei�propri�allievi�per�abusarne�sessualmente(38).� Parimenti�non�condivisibile�e�l'accollo�in�capo�all'amministrazione� postale�di�un�danno�subito�da�una�banca�(soggetto�terzo)�frutto�dell'appro- priazione,�penalmente�rilevante�(truffa),�di�somme�di�denaro�da�parte�di�un� direttore�di�un�ufficio�postale�(all'epoca�ente�pubblico)�che�abbia�utilizzato� le�stesse�per�proprie�esclusive�finalita�egoistiche�(39)� Del�tutto�incomprensibili,�inoltre,�appaiono�le�ragioni�per�cui�un�datore� privato�debba�essere�chiamato�a�risarcire�danni�ex art.�2059�c.c.�per�lo�stupro� perpetrato�da�un�proprio�dirigente�aziendale�nei�confronti�di�una�dipendente� subordinata�(40),�o�per�un�mattone�lanciato,�con�risvolti�letali,�da�un�proprio� dipendente�nei�confronti�di�un�collega�durante�una�discussione�originata�da� contrasti�di�lavoro�(41).� Anostro�avviso,�senzainutiligiri�di�parole,la�ratio,�inespressa�e�inesprimibile,� di�talune�pronunce�sembra�da�ricercare�in�mal�celate�esigenze�assistenzialiste�o�di� ristoro�sociale�di�gravi�danni�patiti�da�soggetti�socialmente�o�economicamente� �deboli��i�quali,�senza�l'adeguato�intervento�pecuniario�della�solvibile�pubblica� amministrazione�o�del�ricco�imprenditore��padrone�o�committente�,�assai�difficil- mente�riuscirebbero�ad�ottenere�un�minimale�risarcimento�da�parte�della�persona� fisica�autrice�materiale�del�comportamento�dannoso.�In�altri�termini,�sembra�evi- dente,�in�alcune�decisioni,�l'intento,�.....divino�piu�che�terreno,�di�accollare�sulla� collettivita�(in�caso�di�danni�arrecati�da�dipendenti�pubblici:�art.�28�Cost.),�o�su� soggetti�economicamente�capienti,�quali�i�padroni�o�committenti�(in�caso�di�danni� arrecati�da�lavoratori�o�commessi�privati:�art.�2059�c.c.),�il�costo�di�ingenti�danni,� sicuramentenon�rifondibili�attraverso�il�modesto�patrimonio�dell'autore�materiale� dell'illecita�condotta.�Ma�una�tale�scelta,�di�distribuzione�sociale�del�rischio,� potrebbe�competere�(nei�limiti�della�ragionevolezza)�al�legislatore�e�nonpuo�certo� essere�frutto�dijudge made law. Tali�finalita�,�occasionalmente�coglibili�in�talune�decisioni,�sebbene�formal- mente�ammantate�da�una�doverosa�e�imprescindibile�veste�tecnico-giuridica,� sovente�tautologica�ed�autoreferenziale,�a�sostegno�dell'opzione�ermeneutica� effettuata,�nonhanno,�ovviamente,�alcunconforto�normativoo�logico�e�andreb- bero�accantonate�attraverso�il�recupero�non�solo�di�una�piu�coerente�e�rigorosa� lettura�del�principio�di�occasionalita�necessaria,�ma,�soprattutto,�attraverso� (38)�Il�riferimento�e�alla�citata�Cass,�sez.�III,�11�giugno�2003.� (39)�Il�riferimento�e�alla�citata�Cass.,�sez.�III,�14�maggio�1997,�n.�4232.� (40)�Il�riferimento�e�al�citato�Trib.�Milano,�9�maggio�2003.� (41)�Il�riferimento�e�alla�citata�Cass.,�sez.�lav.,�30�ottobre�1981,�n.�5724.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� una�piu�attenta�analisi�della�concreta�riconducibilita�di�taluni�comportamenti� illeciti�del�pubblico�dipendente�(o�del�lavoratore�o�commesso�privato�ex� art.�2059�cc.)�a�tale�nozione.� In�particolare,�secondo�chi�scrive,�il�criterio�della��occasionalita�necessaria�� andrebbe�incondizionatamente�e�sistematicamente�escluso�in�quattro�ipotesi-tipo:� a)�qualora�l'autore�materiale�non�sia�qualificabile�come�pubblico�dipendente� (e�non�sia�legato�alla�P.A.�da�rapporto�di�servizio);� b)�qualora�il�pubblico�dipendente�produca�un�danno�con�comportamenti�o�prov- vedimenti�che�siano�espressivi�distraripamentodipotere(incompetenza�assoluta);� c)�qualora�il�dipendente�produca�un�danno�con�comportamenti�o�provvedimenti� che�attengano�alla�suavitaprivata�e/o�chenon�abbiano�alcunriferimento�alla�sua� qualifica�di�pubblico�dipendente�(es.�fuori�dall'orario�di�servizio);� d)�qualora�il�dipendente,�pur�nell'esercizio�di�proprie�funzioni�(es.�durante�l'orario� di�servizio),�agisca�per�finalita�e�motivazioni�assolutamente�incompatibili�con�le� finalita�istituzionali�dell'ente�di�appartenenza.� A�quest'ultima�delicata�ipotesi�sono�a�nostro�avviso�riconducibili�le�fat- tispecie,�in�precedenza�richiamate,�in�cui�il�lavoratore�pubblico�arrechiun danno�a�terzi�ponendo�in�essere�un�reato�doloso,�poiche�la�commissione�di� un�illecito�penale,�soprattutto�se�doloso�(per�quello�colposo�l'affermazione potrebbe�non�essere�cos|�radicale),�non�puo�in�nessuna�occasione�essere� espressiva�di�compiti�anche�latu�sensu�istituzionali�della�P.A.,�in�quanto�nes- suna�P.A.�ha�tra�i�propri�fini�ex�lege�codificati�il�delinquere,�e,�anzi,�il�sistema� normativo�si�ispira�alla�repressione�di�tali�illeciti�posti�in�essere�da�pubblici� dipendentiatutelaproprio�dellaP.A.:�sipensiallatutelainsedeamministra- tivo-contabile�dell'amministrazione�pubblica�lesa�(anche�nell'immagine)�da� condotte�penalmente�rilevanti�ed�economicamente�dannose�di�propri�dipen- denti(42);�si�pensi�alla�tutela�disciplinare,�tesa�a�sanzionare�il�dipendente che,�commettendo�illeciti�penali,�violi�doveri�contrattualmente�assunti�con� la�P.A.�^datrice(43).� Occorre�pertanto�ribadire�che,�poiche�il�delinquere�dolosamente,�ergo�per� finalita�egoistiche�(fautepersonnelle�e�nonfaute�de�service,�secondo�la�dottrina�e� la�giurisprudenza�francesi),�non�e�attivita�istituzionale,�in�caso�di�commissione� di�un�reato�doloso�da�parte�di�un�pubblico�dipendente,�ancorche�occasionato� dall'espletamento�di�compiti�d'ufficio,�il�legame�di�immedesimazione�organica� con�la�pubblica�amministrazione-datrice�di�lavoro�si�elide�e�da�tale�cesura� discende�la�non�riferibilita�all'ente�pubblico�del�danno�arrecato�a�terzi�dal�dipen- dente,�che�ne�rispondera�invia�esclusiva.�Non�condividere�tale�conclusione,�rite- nendo,�attraverso�la�irragionevole�dilatazione�del�concetto�di��occasionalita� necessaria�,�che�la�P.A.�debba�rispondere�di�danni�arrecati�a�seguito�di�reati� dolosi�di�propri�dipendenti,�comporterebbe,�nella�sostanza,�la�creazione�giuri- sprudenziale�di�una�deroga�al�basilare�principio�della�nonassicurabilita�dei�sini- (42)�Sulla�responsabilita�amministrativo-contabile�del�pubblico�dipendente�per�danni�arrecati� alla�P.A.,�e�sufficiente�il�rinvio�a�TENORE�(a�cura�di),�La�nuova�Corte�dei�conti:�responsabilita�,� pensioni,�controlli,�Milano,�2004,�2�ss.�e�107�ss.� (43)�Sulla�responsabilita�disciplinare�del�pubblico�dipendente�v.�NOVIELLO-TENORE,�La� responsabilita�e�ilprocedimentodisciplinarenelpubblico�impiegoprivatizzato,�Milano,�2002.� DOTTRINA 1385 stri cagionati con dolo codificato nell'art. 1900 c.c.: la P.A. diverrebbe, senza volerlo, il garante-assicuratore verso terzi di danni arrecati da propri lavoratori che, inquantodolosi,nessunacompagniapotrebbeassicurare. Il tragico risvolto, poco noto ai non addetti ai lavori, dell'attuale largheg- giante indirizzo giurisprudenziale e� il seguente: dopo la condanna della P.A. in sede civile (o, oggi, anche innanzi al giudice amministrativo ex art. 7, legge n. 205del2000),scattal'obbligodidenunciadeldannoerarialepatitoallaCorte deiConti,che, attraversoilc.d. giudiziodirivalsainsedeamministrativo-conta- bile, dovrebbe provvedere al recupero del danno arrecato dal singolo pubblico dipendente autore della condotta materiale. Tuttavia, come evidenziato dalle relazioni della magistratura contabile in occasione delle piu� recenti inaugura- zioni degli anni giudiziari della Corte dei Conti, delle condanne pronunciate dalla Corte si recupera concretamente meno del10%, a causa della scarsa solvi- bilita� del pubblico dipendente, notoriamente incapiente e tutelato da una legi- slazione difavor che impedisce aggressioni della retribuzione, della pensione e della buonuscita oltre il quinto. Ne consegue che il costo dei danni arrecati a terzi da pubblici dipendenti, dopolacondannadellaP.A., coobbligato solidale,nonvienequasimairecuperato presso l'autore materiale e resta a carico della collettivita� ! Su tale conclusione dovrebbe meditare la Corte di Cassazione, dalla cui autorevole giurisprudenza si auspica di poter presto ricevere, magari a sezioni unite, una massima ufficiale che finalmente affermi a chiare lettere �la non ipotizzabilita� di un legame di occasionalita� necessaria tra i compiti istituzionali della P.A. e il comportamento penalmente doloso di un proprio dipendente che, in situazione di mera occasionalita� materiale con l'attivita� lavorativa, arrechi danni patrimoniali a terzi estranei all'amministrazione, con conseguente responsabilita� civile esclusiva dell'autore materiale del danno non estensibile alla P.A.�. IndicisistematiciIndicisistematici 1 -ARTICOLI, NOTE, DOTTRINA, RECENSIONI Il�contenzioso�a�tutela�dell'ambiente.�Atti del seminario del 1O marzo 2004. Interventi di: GiorgiO Cesari, FrancescO Cocco, GianpaolO Cogo, AldO Cosentino, GiancarlO Ferrero, GiuseppE Fiengo, MauriziO Fiorilli, SergiO LA Porta, PiO GiovannI Marrone, GianfrancO Mascazzini, GiuseppE Novaresi, GianpaolO Polizzi, EsteR Renella, GianpaolO Schiesaro, MariO AntoniO Scino, GiuseppE Stipo, PaolO Togni. Studi e contributi di: MauriziO Fiorilli, PiO GiovannI Mar- rone,GiampaoloSchiesaro............................. . pag.�I, 1 Tecniche�normative,�orientamenti�interpretativi�e�contenzioso.�Dal seminario svoltosi il 5 marzo 2004 presso l'Avvocatura Generale dello Stato. Interventi di: FrancescO PaolO Casavola, GlaucO Nori, FrancescO Galgano, LorenzA Carlassare. ......................... . � II, 449 GiuseppE Arpaia, Il�divieto�di�arbitrato�nelle�controversie�relative�ad�opere� pubbliche�d|�ricostruzione�dei�territori�colpiti�da�calamita�naturali,�tra�pre- sunta�abrogazione�ed�interpretazione�autentica.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.��III, 905 MassimO Bachetti, MartinA Sinisi, Omesso�avviso�al�difensore�nel�giudizio� di�cassazione�penale.�Mancanza�di�strumenti�di�tutela.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� II, 603 FedericO Basilica, La�Public Governance in�Europa.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.��III, 910 FedericO Basilica, La�qualita�della�regolamentazione�tra�ordinamento�inter- nazionale�e�ordinamento�nazionale.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� III, 786 BarbarA Bombaci, Valore�legale�dell'archivio�digitale..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� III, 1023 LucianO Bologna, recensione a Il�rapporto�di�lavoro�alle�dipendenze�degli�enti� locali,�acuradi GiuseppeDeMarzo,Roberto Tomei..... ...... ..... � II, 731 FaustO Capelli, L'accordo�raggiunto�dai�25�Stati�membri�sul�testo�della� �Costituzione�europea��rappresenta�un�grande�successo.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� II, 485 IgnaziO FrancescO Caramazza, Federalismo�e�autonomie�locali.�.�.�.�.�.�.�.�.�� IV, 1041 IgnaziO FrancescO Caramazza, Limiti�all'irresponsabilita�del�Presidente� della�Repubblica�.�.�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� II, 547 IgnaziO FrancescO Caramazza, Le�nuovefrontiere�della�giurisdizione�ammi- nistrativa�(dopo�la�sentenza�della�Corte�Costituzionale�6�luglio�2004�n.�204).�� III, 741 1388 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO PierpaolO Carbone, Sulla�giurisdizione�dei��concorsi�interni��del�pubblico� impiego...................................................�pag.�IV, 1275 AntoniO Cingolo, Sul�c.d.��effetto�orizzontale��delle�direttive�comunitarie.��IV, 1126 PaolA Ciriaco, Giurisdizione�in�materia�di�pubblico�impiego:�inammissibile�il� ricorso�al�T.A.R.�per�l'annullamento�delle�procedure�di�riqualificazione�del� personale�all'interno�della�stessa�areafunzionale.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�� III, 848 NicolA Cirillo, Il�diritto�di�accesso�e�l'attivita�di�dirittoprivato�della�pubblica� amministrazione.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� II, 675 GiannI Cortigiani, Ancorasull'ICInellaconcessionediarenili.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� III, 871 GiulianA Costantini, recensione a: Il�linguaggio�delle�istituzionipubbliche�nei� discorsidiinsediamentopressol'AvvocaturadelloStato,�ilConsigliodiStatoe� la�CortedeiConti,�a cura di Federico Basilica e Stefano Sepe. . . . . . . . . . . . . . � III, 1032 GiorgiO D'Amato, Il�controllo�sulle�concentrazioni:�questioni�processuali�e�di� sostanza�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� I, 332 GiorgiO D'Amato, Enunciati�non�normativi�dei�nuovi�statuti�regionali.�.�.�.�.�.�� IV, 1210 RobertO dE Felice, LaCorteCEentraneldirittodifamiglia.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� I, 135 RobertO dE Felice, Ma�e�diritto�dell'uomo�avere�anche�un�giudice�indipen dente,�nel dossier: Il�termine�ragionevole�delprocesso�e�le�Sezioni�Unite:�dav verononc'e�altrodadire?.�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� I, 289 MariO DI Carlo, dossier, A�proposito�di�recenti�controversie�sull'esposizione� delcrocefissonelleaulescolastiche�..............................�� I, 231 PieR LuigiDiPalma, L'attuazione�della�direttiva�96/67/Ce�relativa�al�libero� accesso�al�mercato�dei�servizi�di�assistenza�a�terra�negli�aeroporti�della� Comunita�.�................................................��IV, 1136 ValentinA DI Vincenzo, Autorita�indipendenti�e�tutela�giurisdizionale..�.�.�.�.��III, 917 WallY Ferrante, L'arbitrato�come�strumento�di�risoluzione�delle�controversie� conlaPubblicaAmministrazione...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� I, 405 GiannI CarlO Ferrero, Sulleagenziedidisbrigopraticheperglistranieri.�.�.�.�.�.�� III, 840 GiuseppE FiengO (a cura di), dossier, Un�confine�non�ben�demarcato�in�tema�di� ricorsopercassazione.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� I, 291 GiuseppE Fiengo, La�via�amministrativa�sul�condono�edilizio.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� II, 572 MauriziO Fiorilli, La�tutela�dell'ambiente�come��valore�costituzionale��e� come�materia��............................................�� I, 59 OscaR Fiumara, Grandi�imprese�societarie�in�crisi�e�strutture�comunitarie:� amministrazione�straordinaria�e�ristrutturazione�industriale.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� IV, 1328 OscaR Fiumara, Modifiche�nel�riparto�di�competenze�fra�Corte�di�Giustizia�e� TribunalediprimogradodelleComunita�europee.�...................��III, 783 OscaR Fiumara, La�nuova�disciplina�delfalso�in�bilancio�al�vaglio�della�Corte� Costituzionale.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�� II, 561 OscaR Fiumara, Iprocessi�penali�nei�confronti�delle�alte�cariche�dello�Stato:� unaquestionedicostituzionalita�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� I, 298 OscaR Fiumara, Le�quotelatte�:l'Italiae�inregola�..................�� I, 157 INDICI SISTEMATICI 1389 OscaR Fiumara, Le�sentenze�della�Corte�di�Giustizia�e�del�Tribunale�di�primo� grado�delle�Comunita�europee�dell'anno�2004�emesse�in�cause�cui�ha�parteci patol'Italia................................................�pag.IV, 1073 OscaR Fiumara, Sullanozionediagentecommerciale...�..�..�..�...�..�..�..�� II, 488 MarcO Fratini, Lapubblicazioneper�estratto�della�VIA:�congruita�dellaforma� alraggiungimentodelloscopo�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� I, 327 MariA RosariA Fumarola, Inquinamento�elettromagnetico�da�elettrodotti�.�.�� II, 685 MichelE Gerardo, Il�risarcimento�del�danno�ambientale�ex�legge�n.�349/1986.�� IV, 1263 MauriziO IaconO Quarantino, Il�demansionamento�per�breve�periodo�rap presenta�comunque�una�violazione�dell'art.�2103�del�codice�civile�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� I, 311 MauriziO IaconO Quarantino, Dismissione�del�patrimonio�pubblico:�l'inter pretazioneautentica(menteingiusta).�............................��III, 937 MauriziO IaconO Quarantino, L'esecutorieta�provvisoria�della�condanna�alle� spese�.�.�.�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..��IV, 1343 MauriziO IaconO Quarantino, La�tutela�giuridica�del�mobbizzato�.�.�.�.�.�.�.�� I, 432 MariA VittoriA Lumetti, Accesso,�riservatezza�e�tutela�dei�controinteressati�� I, 379 MariA VittoriA Lumetti, Atto�meramente�confermativo�e�impugnativa.�.�.�.�.�� II, 630 MariA VittoriA Lumetti, Gli�atti�di�natura�organizzativa�nell'ambito�scola stico.�....................................................��IV, 1282 MariA VittoriA Lumetti, L'attivita�amministrativa�di�valutazione:�punteggio� numericoeobbligodimotivazione..�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� III, 853 MariA VittoriA Lumetti, La�discrezionalita�tecnica�dell'amministrazione�e�il� controllodelgiudiceamministrativo.�.............................�� III, 864 MariA VittoriA Lumetti, Impugnazione�della�Conferenza�dei�Servizi�e� legittimazioneadagire�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� II, 635 MariA VittoriA Lumetti, I�mobili�confini�tra�vizio�di�merito�ed�eccesso�di� potere..�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..��III, 945 MariA VittoriA Lumetti, Il�provvedimento�amministrativo�delineato�dalla� legge15/2005dimodificadellalegge241/1990.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.��IV, 1051 MariA VittoriA Lumetti, Il�sindacato�giurisdizionale�e�la�discrezionalita�del l'amministrazione�in�tema�di�sanzioni�disciplinari..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.��IV, 1288 MariA VittoriA Lumetti, Il�T.A.R.�Toscana�rigetta�le�censure�di�incostituzio nalita�in�materia�di�regolarizzazione�di�immigrati�clandestini.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� I, 373 MariA VittoriA Lumetti, Tempus�regit�actum�e�provvedimento�amministra tivo�.....................................................�� I, 364 PiO GiovannI Marrone, Il�processo�in�Cassazione�per�gli�abusi�di�Punta� Perotti(Bari)�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� I, 104 IolE Moricca, Espropriazione�per�pubblica�utilita�.�Opposizione�al�valore�di� stimadeibeniespropriati.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� IV, 1248 IolE Moricca, (a cura di), dossier, Lo�stato�degli�atti�sull'in house providing (resoconto�di�un�viaggio�di�studio�alla�Corte�di�giustizia).�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..��IV, 1087 RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Marco�Natoli,�Ambiti�di�operativita�della�discrezionalita�amministrativa�e�di� quella�tecnica�alla�luce�dell'informatizzazione�dell'attivita�amministrativa.�.�.�pag.�II,�712� Silvana�Pagliara,�La�tutela�della�salute�nelle�attivita�sportive�e�il�divieto�di� doping�.�.....�.....�......�.....�......�.....�.....�......�.....���I,�415� Roberto�Palasciano,�La�natura��secundum�statutum��della�composizione� mista�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�siciliana..�.�.�.��IV,�1187� Antonio�Palatiello,�Ancora�sul�caso�del�Crocifisso.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���III,�823� Antonio�Palatiello,��Legge�Pinto��e�controversie�tributarie�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���II,�614� Antonio�Palatiello�(a�cura�di),�dossier,�Il�termine�ragionevole�delprocesso�e� le�Sezioni�Unite:�davvero�non�c'e�altro�da�dire?..�..�...�..�..�..�...�..�..�..���I,�276� Antonio�Palatiello,�Scelte�discrezionali�e�giudizio�contabile:fino�a�dove�puo� spingersi�il�sindacato�della�Corte�dei�Conti?�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���I,�306� Giancarlo�Pampanelli,�In�tema�di�annullamento�dell'aggiudicazione:�riflessi� sul�contratto�d'appalto�stipulatoper�la�realizzazione�di�opera�pubblica�e�tutela� risarcitoria�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���II,�618� Claudio�Paris,�Accertamento�della�mancanza�dello�stato�di�insolvenza�nel�giud izio�di�opposizione�alla�sentenza�dichiarativa�difallimento.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�..��III,�984� Carmela�Pluchino,�Aldo�Linguiti,�Arbitrato�e�Pubblica�Amministrazione:� diritti�soggettivi�e�poteri�autoritativi.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.���IV,�1348� Vincenzo�Rago,�dossier,�La�Croce,��scandalo�per�i�Giudei,�stoltezza�per�i� pagani��e�ancora�un�segno�di�contraddizione�per�la�nostra�societa�?.�..�..�..�.���I,�248� Vincenzo�Rago,�In�tema�di�giurisdizione�sulla�remunerazione�dei�medici�spec ializzandi�1983-91�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���I,�317� Vincenzo�Rago,�Il�patrocinio�dell'Avvocatura�dello�Stato�a�favore�delle� Regioni�a�statuto�ordinario..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���III,�775� Vincenzo�Rago,�Universita�degli�studi:�giudice�amministrativo�e�ordinario�conc ordano�sulpatrocinio�esclusivo�ed�obbligatorio�dell'Avvocatura�dello�Stato.���III,�769� Emanuela�Rosano�,�Il�trattamento�dei�datipersonali�alla�luce�del�d.lgs.�196/03� (�Codiceinmateriadiprotezionedeidatipersonali��),�inparticolare�le�regole� specificheperisoggettipubblici.�................................��III,�1007� Ilaria�Sanasi,�Fermo�amministrativo:�e�sufficiente�il�fumus�boni�iuris�del�cred itovantatodallaP.A.�.......................................���III,�836� Giampaolo�Schiesaro,�Il�risarcimento�del�danno�ambientale�ex�art.�18,�legge� 349/86:�caratteri�tipici,�casistica�e�risultati�ottenuti.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�..�..���I,�69� Mario�Antonio�Scino,�Alessandro�De�Rocchi,�Le�nuove�direttive�europee� sugliappaltipubblici..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..���I,�131� Vito�Tenore,�Responsabilita�solidale�della�P.A.�per�danni�arrecati�a�terzi�da� propri�dipendenti.�E�auspicabile�il�recupero�di�una�nozione�rigorosa�di�occas ionalita�necessaria�conifiniistituzionali....�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..���IV,�1368� Francesco�Vignoli,�Ragionevole�durata�del�processo�e�decisione�definitiva:� spunti�critici�da�una�recente�pronuncia�della�Corte�d'appello�di�Milano.�.�..�.��IV,�1251� Pietro�Cesare�Vincenti,�Ferie�e�congedo�di�maternita�nella�giurisprudenza� dellaCortediGiustizia.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���I,�142� INDICISISTEMATICI�1391 2 -INDICE DELLE SENTENZE CORTEDIGIUSTIZIADELLECOMUNITA�EUROPEE� Plenum,7gennaio2004,nellacausaC-117/01.......................�pago I,137� sez.1.,ord.10febbraio2004,nellacausaC-85/03....................���II,489� sez.6.,18marzo2004,nellacausaC-342/01........................���I,155� sez.6.,25marzo2004,nellecauseriun.C-231/00,303/00e451/00;C-480,� 481,482,484,489,490,491,495,497,498,499.....................���I,160� GrandeSezione,5ottobre2004,nellecauseriunitedaC-397/01aC-403/01��IV,1131� Sez.1.,9dicembre2004,nellacausaC-460/02......................���IV,1139� Sez.1.,sent.11gennaio2005,nellacausaC-26/03....................��IV,1100� CONSIGLIODELL'UNIONEEUROPEA� Dec.26aprile2004,n.2004/407/Ce..............................���III,783� CORTECOSTITUZIONALE sent.13-20gennaio2004,n.24..................................���I,299 Sent.24-26maggio2004n.154..................................���II,547 Sent.26maggio-1giugno2004n.161.............................���II,563 Ord.26maggio-1giugno2004n.165.............................���II,563 Sent.28giugno2004n.196....................................���II,576 Ord.28giugno2004n.197.....................................���II,596 Sent.28giugno2004n.198....................................���II,597 Sent.28giugno2004n.199....................................���II,599 Sent.28ottobre^4novembre2004,n.316.........................���IV,1205 Sent.29novembre^6dicembre2004,n.372........................���IV,1214 Sent.29novembre^6dicembre2004,n.378........................���IV,1226 Sent.29novembre^6dicembre2004,n.379........................���IV,1236 Ord..15dicembre2004,n.389..................................���III,832 CORTEDICASSAZIONE Ord.27luglio2000..........................................���II,613 Sez.Unite,6maggio2003n.6851................................���I,307 Sez.Unite,26gennaio2004,n.1338..............................���I,276 Sez.Unite,26gennaio2004,n.1339..............................���I,282 Sez.Unite,26gennaio2004,n.1340..............................���I,283 Sez.trib.,4febbraio2004,n.2090...............................���I,295 Sez.lav.,25febbraio2004,n.3772...............................���I,312 Sez.trib.,sent.2marzo2004,n.4219.............................���III,838 Sez.1.,sent.6aprile2004n.12318...............................���IV,1249 Sez.Un.,sent.29aprile2004,n.8211.............................���III,776 Sez.1.,sent.17giugno2004n.11350.............................���II,614 CORTED'APPELLODIMILANO� Sez.2.,decr.22ottobre2004,n.871..............................���IV,1261� TRIBUNALEDIFIRENZE� Sez.2.civ.,sent.11dicembre2003,n.3387.........................���I,319� 1392 RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO TRIBUNALEDEL'AQUILA Ord.23ottobre2003......................................... pago I,254 Ord.29novembre2003,n.1563................................. � I,268 TRIBUNALEDINAPOLI Sent.3novembre2004,n.11235................................. � IV,1264 TRIBUNALEDITORINO Sez.1.,ord.7luglio2004...................................... � III,846 COMMISSIONETRIBUTARIAREGIONALEDIFIRENZE Sez.16.,sent.7settembre2004,n.9.............................. � III,871 COMMISSIONETRIBUTARIADI2.GRADODITRENTO Sez.3.,sent.18maggio1999,n.100.............................. � I,292 CONSIGLIODISTATO Sez.4.,27ottobre2003n.6666................................. � II,624 Sez.6.,sent.30gennaio2004,n.316.............................. � I,329 Sez.6.,4giugno2004,n.6511.................................. � IV,1278 Sez.4.,sent.19luglio2004,n.5175............................... � III,862 TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERILLAZIO sez.1.,sent.20febbraio2004,n.1631............................. � I,337 Roma,sez.2.ter,sent.4maggio2004,n.3757...................... � III,850 TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERLATOSCANA Firenze,ord.25novembre2003,n.1200........................... � I,369 Firenze,sez.1.,sent.2febbraio2004,n.201........................ � I,377 Firenze,sez.1.,sent.2febbraio2004,n.266........................ � I,381 Firenze,sez.1.,ord.4febbraio2004n.165......................... � II,633 Firenze,sez.1.,sent.24febbraio2004,n.522....................... � I,370 Firenze,sez.1.,ord.Cam.cons.20aprile2004,n.456................. � II,638 Sez.1.,sent.20aprile2004,n.1214.............................. � III,859 Sez.1.,sent.19luglio2004,n.2649.............................. � III,860 Sez.1.,ord.9settembre2004,n.924............................. � III,863 Sez.1.,ord.14luglio2004,n.798................................ � III,870 Firenze,sez.1.,ord.27ottobre2004,n.1117........................ � IV,1286 Firenze,sez.1.,ord.9novembre2004,n.1142....................... � IV,1291 Firenze,sez.1.,ord.10novembre2004,n.1146...................... � IV,1287 TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERILVENETO Sez.1.,ord.14gennaio2004,n.56............................... � I,271 INDICI�SISTEMATICI�1393 3 -INDICE DEGLI ARGOMENTI AccessO E riservatezzA ^Improcedibilita�per�difetto�d'interesse�^Inammis- sibilita�per�mancata�notifica�ai�controinteressati�(T.A.R. Toscana, sez. 1., 2febbraio 2004 n. 266) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. I,�381� AccessO E riservatezzA ^Improcedibilita�per�difetto�di�interesse�^Inammis- sibilita�per�mancata�notifica�ai�controinteressati�(TAR Toscana, Firenze, sez. 1., ord. 4febbraio 2004 n. 165) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��II,�630� AmbientE ^Azione�di�risarcimento�del�danno�ambientale�^Prescrizione�(Trib unale di Napoli, 3 novembre 2004, n. 11235)....�.....�.....�......�.....���IV,�1263� AmbientE ^Urbanistica�^Condono�edilizio�^Questioni�di�legittimita�costi- tuzionale�^Conflitto�tra�Governo�e�autonomie�regionali�^Decisioni�sulla�fase� amministrativa�^Spetta�alle�regioni�(Corte Cost.le, 28 giugno 2004 nn. 196, 197, 198, 199) .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. ��II,�572� AppaltI ^Contratti�per�realizzazione�di�opera�pubblica�^Annullamento� dell'aggiudicazione�^Tutela�risarcitoria�(C.d.S., sez. 4., 27 ottobre 2003 n. 6666) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��II,�618� AvvocaturA dellO StatO ^Patrocinio�^Regioni�a�statuto�ordinario� (Cassaz., S.U.,sent. 29 aprile 2004 n. 8211) . ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. . . �III,�776� Comunita� europeE ^Direttiva�92/50/CEE�^Appalti�pubblici�di�servizi�^ Affidamento�senza�pubblica�gara�d'appalto�^Affidamento�dell'appalto�ad� una�societa�mista�pubblico-privata�^Tutela�giurisdizionale�^Direttiva� 89/665/CEE�(Corte di Giustizia CE, sez. 1., 11 gennaio 2005, nella causa C-26/03). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . �IV,�1100� Comunita� europeE ^Diritto�alle�ferie�^Ferie�collettive�^Congedo�di�mater- nita�^Direttive�93/104�art.�7�n.�1;�76/207�art.�5�n.�1;�92/85�art.�11�n.�2�lett.�a) ^Coincidenza�periodo�ferie�e�congedo�di�maternita�^Differimento�ferie�^ Applicazione�norme�nazionali�piu�favorevoli�in�tema�di�durata�delle�ferie�^ Applicazione�accordi�collettivi�(Corte di Giustizia CE, sez. 6., 18 marzo 2004, nella causa C-342/01) . . . ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. ��I,�155� Comunita� europeE ^Divieto�di�discriminazione�dei�lavoratori�in�base�al� sesso�^Pensione�di�reversibilita�^E�retribuzione�^Famiglia�di�fatto�costituita� da�donna�e�da�transessuale�FTM�^Impossibilita�di�rettifica�del�sesso�anagra- fico�e�di�contrarre�matrimonio�^Ostativita�alla�Convenzione�Europea�dei� Diritti�dell'Uomo�^Sussistenza�^Relativo�ostacolo�al�membro�transessuale� della�coppia�di�ricevere�la�pensione�di�reversibilita�^Discriminazione�in�base� al�sesso�^Sussistenza�^Condizioni�(Corte di Giustizia CE, Plenum, 7 gennaio 2004, nella causa C-117/01) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��I,�137� Comunita� europeE ^Nozione�di�agente�commerciale�^Direttiva�del�Consi- glio�86/653/CEE�^Coordinamento�dei�diritti�degli�Stati�membri�^Si�applica� alle�persone�che�agiscono�in�nome�proprio�(Corte di Giustizia CE, sez. 1., ord. 10febbraio 2004, nella causa C-85/03) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��II,�488� 1394 RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Comunita�europee�^Politica�sociale�^Sicurezza�e�salute�dei�lavoratori�^ Direttiva�93/104/CE�^Ambito�di�applicazione�^Operatori�del�soccorso�che� accompagnano�le�ambulanze�nell'ambito�di�un�servizio�di�soccorso�organiz- zato�dal�Deutsches Rotes Kreuz ^Portata�della�nozione�di��trasporti�stradali�� ^Durata�massima�dell'orario�lavorativo�settimanale�^Principio�Effetto� diretto�^Deroghe�^Presupposti�(Corte di Giustizia CE, Grande Sezione, 5 otto bre 2004, nelle cause riunite da C-397/01 a C-403/01)�..................�pag.IV,�1128 Comunita�europee�^Quote�latte�^Denuncia�di�produzione�^Autocertifica- zione�del�produttore�^Sufficienza�del�controllo�individuale�(Corte di giustizia CE,sez.6.,25marzo2004,nellacausaC-231/00edaltre) ............... ��I,�160 Comunita�europee�^Trasporti�aerei^Assistenzaaterra(handling)�^Direttiva� 96/67/CE�(CortediGiustizia CE, sez.1, 9 dicembre 2004, nella causa C-460/02)���IV,�1139� Concorrenza�^Societa�^Concentrazioni�^Controllo�(T.A.R. Lazio, sez. 1., 20febbraio2004n. 1631). . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��I,�337� Concorso�pubblico�o�esame�^Motivazione�espressa�a�mezzo�di�coefficienti� numerici�^Discrezionalita�tecnica�^Attivita�di�giudizio�e�non�propriamente� provvedimentale�^Punteggio�numerico�sufficiente�^Finalita�di�economicita�,� celerita�e�chiarezza�dell'attivita�amministrativa�di�valutazione�(C.d.S., sez. 4., sent. 19 luglio 2004 n. 5175; T.A.R. Toscana, sez.1., sent. 20 aprile 2004 n. 1214; sez. 1., sent. 19 luglio 2004 n. 2649; sez. 1., ord. 9 settembre 2004 n. 924)���III,�859�ss.� Conferenza�di�servizi�^Impugnazione�^Legittimazione�ad�agire�dei�citta- dini�di�Firenze�^Non�sussistenza�del�fumus (TAR Toscana, Firenze, sez. 1., ord.20aprile2004,n.456) ...................................... ��II,�635� Conflitto�di�attribuzioni�tra�poteri�dello�Stato�^Legittimazione�a�solle- vare�il�conflitto�^Presidente�della�Repubblica�^Responsabilita�in�relazione�a� dichiarazioni�rese�durante�il�mandato�^Spetta�all'Autorita�giudiziaria�accer- tare�se�costituiscano�esercizio�delle�funzioni�(Corte Cost.le, 24-26 maggio 2004n.154) ................................................. ��II,�547� Corte�Costituzionale�^Giudizi�incidentali�di�legittimita�costituzionale�^ Statuto�della�Regione�siciliana�^Consiglio�di�Giustizia�amministrativa�per�la� Regione�siciliana�^Composizione�mista�^Natura��secundum statutum�(Corte Costituzionale, 28 ottobre 4 novembre 2004, n. 316)....................���IV,1205� Corte�Costituzionale�^Giudizi�di�legittimita�costituzionale�^Statuti�regio- nali�^Enunciati�non�normativi�^Tutela�delle��forme�di�convivenza��(Corte Costituzionale, 29 novembre ^6 dicembre 2004, nn. 372,378,379)...........���IV,1214� Corte�Costituzionale�-Istruzione�pubblica�^Arredi�scolastici�^Laicita� dello�Stato�^Inammissibilita�della�questione�di�legittimita�costituzionale� (Corte Cost., ord. 15 dicembre 2004, n.389)..........................���III,832� Corte�Costituzionale�^Lodo�Schifani�^Processi�penali�alte�cariche�dello� Stato�(CorteCost.,13-20gennaio2004,n. 24) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��I,�299� Corte�dei�Conti�^Giudizio�di�responsabilita�^Scelte�amministrative�^ Limiti�al�sindacato�giurisdizionale�della�Corte�dei�Conti�(Cassaz., S.U. civili, 6maggio2003,n. 6851) . . ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. ��I,�307� INDICI�SISTEMATICI�1395 DemansionamentO ^Art.�2103�Cod.�civ.�^Perentorieta�^Deroghe�^Brevita� del�demansionamento�^Esclusione�(Cassaz., sez. lav., 25febbraio 2004, n.3772) .................................................... pag. I,�312 DirittO ProcessualE AmministrativO ^Motivi�aggiunti�^Inammissibilita� del�ricorso�principale�(T.A.R.Lazio,sez. 1.,20febbraio2004n. 1631) . . . . . . ��I,�337� DirittO PubblicO ^Ambiente^VIA^Pubblicita�^Raggiungimento�dello� scopo�(C.d.S.,sez.6.,30gennaio2004n. 316) .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��I,�329� DirittO PubblicO ^Istruzione�pubblica�^Arredi�^Questione�di�costituzion alita�^Laicita�dello�Stato�(T.A.R. Veneto, sez. 1., ord. 14 gennaio 2004 n. 56) ��I,�271� DirittO PubblicO ^Istruzionepubblica^Scuole�^Arredi�scolastici�^Crocif isso�(Tribunale de l'Aquila, ord. 23 ottobre 2003 e 29 novembre 2003, n. 1563) ��I,�268� DirittO tributariO ^Diritto�di�credito�vantato�da�una�P.A.�avverso�un�cred itore�di�altra�P.A.�^Provvedimento�cautelare�di�sospensione�del�pagamento� ex art.�69�R.D.�n.2240/1923�(c.d.��fermo�amministrativo�)�^Sufficienza�del� fumus boni iuris della�ragione�di�credito�della�P.A.�(Cassaz., sez. trib., sent. 2 marzo 2004, n. 4219).........................................���III,838� DirittO TributariO ^IRPEF�^Indennita�di�esproprio�^Programma�di� alloggi�di�edilizia�economica�e�popolare�(Comm. Trib. 2" grado di Trento, sez.3.,sent.18maggio1999n. 100)... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. ��I,�292� Discrezionalita� tecnicA ^Accertamenti�sanitari�^Controllo�del�G.A.�^ Insindacabilita�(T.A.R. Toscana,sez.1.,ord.14luglio2004n. 798). ........ ��III,�870� EspropriazionE peR pubblicA utilita� ^Valore�di�stima�dei�beni�espropriati� ^Opposizione�proposta�dall'ente�espropriante�^Decorrenza�del�termine�(Cass az., sez. 1, 6 aprile 2004 n. 12318)................................���IV,1249� ExtracomunitarI ^Agenzie�disbrigo�pratiche�stranieri�^Permessi�di�sogg iorno�^Difetto�di�giurisdizione�del�G.O.�^Inammissibilita�del�ricorso�per� difetto�di�legittimazione�attiva�^Insussistenza�del�fumus boni iuris ^Insussis tenza�del�periculum in mora (Trib. Civ. di Torino, sez. 1., ord. 7 luglio 2004) ��III,�846� ExtracomunitarI ^Art.�1,�co.�8,�lett.�a),�d.l.�195/02�^Divieto�di�revoca�del� provvedimento�di�espulsione�^Fattispecie�^Legittimita�costituzionale� (T.A.R. Toscana,sez.1.,2febbraio2004n.201) ...................... ��I,�377 GiudiziO CivilE ^Ricorso�per�Cassazione�^Omessa�motivazione�^Prospett azione�delle�parti�(Comm. Trib. 2" grado di Trento, sez. 3., sent. 18 maggio 1999n.100) ................................................. ��I,�292� GiudiziO penalE ^Mancata�comparizione�del�difensore�dell'imputato�per� omessa�notifica�^Nullita�della�sentenza,�sanata�dal�giudicato�(Cassaz., ord. 27luglio2000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . ��II,�603� GiustiziA amministrativA ^Atti�di�natura�organizzativa�^Comunicazione� dell'avvio�del�procedimento,�motivazione�^Non�tempestivita�dell'impugnaz ione�(T.A.R. Toscana, Firenze, sez.1, ord. 10 novembre 2004, n. 1146).......���IV,1287� 1396 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Istruzione�pubblica�^Attivita� organizzativa scolastica ^Esigenza della continuita� didattica ^Profili organizzativi dell'attivita� didattica del corpo docente ^Prevalenza degli interessi pubblici (T.A.R. Toscana, Firenze, sez. 1, ord. 27 ottobre 2004, n. 1117).... ..... ...... ..... ..... ...... ..... pag.IV, 1286 Medici�Specializzandi�^Remunerazione ^Il Tribunale dichiara il difetto di giurisdizione dell'Autorita� giudiziaria ordinaria (Trib. Firenze, sez. 2a civ., 11dicembre2003,n.3387) ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. � I, 319 Processi�^Ragionevole durata ^Definitivita� della decisione (Corte d'appello di Milano, sez.2, decr.22 ottobre 2004, n. 871)........................ � IV,1261 Processi�^Ragionevole durata (�legge Pinto�) ^Equa riparazione ^Controv ersie tributarie (Cassaz.,sez.1.,17giugno2004n.11350) .............. � II, 614 Pubblica�amministrazione�^Sanzioni disciplinari ^Sospensione dal servizio ^Inizio del procedimento ^Discrezionalita� amministrativa ^Controllo del Giudice amministrativo ^Insindacabilita� (T.A.R. Toscana, Firenze, sez.1, ord. 9 novembre 2004, n. 1142)...................................... � IV,1291 Pubblico�impiego�^Giurisdizione e competenza ^Concorso ^Controversie in materia di concorsi interni ^Progressione verticale ^Giurisdizione del G.A. ^Sussiste ^Ragioni ^Fattispecie (C.d.S., sez.6, 4 aprile 2004, n. 6511) � IV, 1278 Pubblico�impiego�^Procedure di riqualificazione del personale ^Giurisdiz ione del G.A. ^Insussistenza (T.A.R. Lazio, Roma, sez. 2� ter, sent. 4 maggio 2004n.3757) ................................................ �III, 850 Reati�e�pene�^False comunicazioni sociali ^Dichiarazione infedele ^Ipotesi contravvenzionale e ipotesi delittuosa ^Prescrizione ^Questioni di legittimita� costituzionale ^Inammissibilita� (Corte Cost.le, 26 maggio-1 giugno 2004, sent. n. 161eord. n. 165) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . � II, 561 Situazione�di�fatto�e�di�diritto�e�legittimita�del�provvedimento�^ Applicabilita� disciplina vigente al momento dell'adozione dell'atto ^I fatti e le norme sopravvenuti non possono essere presi in considerazione ai fini dell 'annullamento d'ufficio (T.A.R. Toscana, sez. 1., 24febbraio 2004, n. 522) � I, 370 TEMPUS REGITACTUM e�provvedimento�amministrativo�^Disciplina applicab ile al momento dell'adozione del provvedimento finale (T.A.R. Toscana, sez.1.,ord.25novembre2003,n.1200) ............................. � I, 369 Trattati�e�convenzioni�internazionali�^Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo ^Diritto allo svolgimento del processo in un termine ragionevole ^Violazione ^Indennita� ex L. 89/01 ^Prova del danno ^Presunzione per il solo superamento del termine ^Sussistenza (Cassaz., S.U., 26 gennaio 2004, n.1339) .................................................... � I, 282 Trattati�e�convenzioni�internazionali�^Liquidazione del danno ^ Misura ^Obbligo del giudice di adeguarsi alla media dei risarcimenti accord ati dalla Corte CEDU ^Sussistenza (Cassaz., S.U., 26 gennaio 2004, n. 1338) � I, 276 Tributi�locali�^I.C.I. ^Stabilimenti balneari ^periodo anteriore al 2001 ^ Soggettivita� passiva ^Demanio concedente ^Esclusione ^Concessionario ^ Sussistenza (Comm. Trib. Reg. di Firenze, sez.16., sent. 7 settembre 2004 n. 9) � III, 871 INDICI�SISTEMATICI� 4 -PARERI, COMUNICAZIONI, CIRCOLARI A.G.S. ^Parere del 15 novembre 2003, n. 127581. Confisca�di�bene�immobiliare�ex art.�2-ter legge�31�maggio�1965,�n.�575.� Natura�(originaria�o�derivativa)�del�trasferimento�a�seguito�della�confisca� -Conseguente�sorte�di�diritti�reali�di�garanzia�sul�bene�(consultivo 9831/02,avvocatoA.Linguiti). . ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. A.G.S. ^Parere del 20 dicembre 2003, n. 144445. Nozione�di�personale�civile�e�militare�in�servizio�all'estero�ai�sensi�dell'art.�58� del�d.P.R.200/1967�(consultivo n. 11741/01, avvocato R. Tortora)........� A.G.S. ^Parere dell'8 gennaio 2004, n. 1141. Se�sussiste�il�diritto�alla�ripetizione�delle�spese�sostenute�dal�dipendente�qua- lora�il�giudizio�di�responsabilita�amministrativa�si�sia�concluso�con�sen- tenza�che�afferma�il�difetto�assoluto�di�giurisdizione�per�avere�il�giudice� contabile�sindacato�il�merito�dell'attivita�amministrativa�(consultivo n. 14654/03, avvocato P.U. Di Palma) ........................... A.G.S. ^Comunicazione di servizio n. 12, prot. n. 6484 ^Circolare n. 3, prot. n. 6493, del 19 gennaio 2004. Direttiva�in�materia�di�produzioni�documentali�davanti�al�T.A.R.�ed�al� ConsigliodiStato...�......�.....�......�.....�.....�......�.....� A.G.S. ^Parere del 22 gennaio 2004, n. 8790. Liquidazione�spese�di�custodia�^Opposizione�^Se�l'Amministrazione�delle� Finanze�sia�ancora�legittimata�dopo�l'entrata�in�vigore�del�d.P.R.�n.�115� del�2002�(consultivo n. 13825/03, avvocato C. Sica) .................� A.G.S. ^Parere del 23 gennaio 2004, n. 9544. T.U.�n.�490/99,�art.�58�e�segg.�^Ampiezza�dei�vincoli�storico-artistici�conpar- ticolare�riguardo�a�nuove�opere�autorizzate�ricomprese�nel�perimetro�vin- colato�(consultivo n. 5265/03, avvocato M. E. Scaramucci) ............� A.G.S. ^Parere del 9 febbraio 2004, n. 20036. Decreto�Legislativo�19�marzo�2001�n.�69,�art.�50:�conseguenze�della�retrodata- zione�di�promozioni�^Presupposti�per�le�promozioni�a�generali�di�corpo� d'Armata�della�Guardia�di�Finanza�(consultivo n. 5835/04, avvocato A. Ling uiti) ..................................................� A.G.S. ^Parere dell'11 febbraio 2004, n. 21425. Avvalimento�da�parte�delle�Amministrazioni�dei�Provveditorati�Regionali� OO.PP.�in�qualita�di�stazioni�appaltanti�^Onere�delle�spese�di�missione,� indennita�varie�ed�altro�^Responsabile�del�procedimento�^Alta�Vigilanza� (consultivo n. 4444/02, avvocato M. Corsini) ......................� A.G.S. ^Parere del 13 febbraio 2004, n. 23358. D.Lgs.9�ottobre2002,n.�231�^Attuazionedelladirettiva2000/35/CErelativa� alla�lotta�contro�i�ritardi�di�pagamento�nelle�transazioni�commerciali�(cons ultivo n. 8229/03, avvocato P. Palmieri) .........................� A.G.S. ^Parere del 17 febbraio 2004, n. 25110. D.P.R.�n.�218/1978,�artt.�101�e�105�^Esenzione�IRPEG�e�ILOR�delle�imprese� di�nuova�costituzione�nei�territori�di�cui�all'art.�1�d.P.R.�n.�218/1978�^ Estensione�(consultivo n. 7994/03, avvocato M.L. Guida) .............� pag. III,�876� ��I,384� ��I,�385� ��I,�383� ��I,386� ��I,�387� ��I,�388� ��I,�391� ��I,�395� ��I,�398� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� A.G.S. ^Parere del 12 marzo 2004, n. 37959. Possibilita�di�costituire�una�garanzia�ipotecaria�su�apparecchio�per�il�volo�da� diporto�e�sportivo�(consultivo n. 11889/03, avvocato F. Clemente) .......�pag. I,�400� A.G.S. ^Parere del 23 marzo 2004, n. 43625. Richiesta�di�patrocinio�da�parte�degli�eredi�di�dipendente�dell'Universita� (affare legale n. 43064/03, avvocato A. Soldani) ....................���I,401� A.G.S. ^Parere del 23 marzo 2004, n. 44028. Legge�22�dicembre�1999,�n.�512,�istitutiva�del�Fondo�di�rotazione�per�la�solida- rieta�alle�vittime�dei�reati�di�tipo�mafioso.�Notifiche�ex�art.�5�(consultivo n. 18678/02, avvocato S. Sabelli)...............................���II,644 A.D.S. Bari ^Parere del 1o aprile 2004, n. 10178. (Parere�in�via�ordinaria).� Liquidazione�spese�di�custodia�veicoli�sequestrati�^Prescrizione�(consultivo n. 2419/03, avvocato P. G. Marrone) ............................���II,669 A.G.S. ^Parere del 1o aprile 2004, n. 48630. Legge�22�dicembre�1999,�n.�512�^Istituzione�Fondo�di�rotazione�per�la�solida- rieta�alle�vittime�dei�reati�di�tipo�mafioso�^Surrogazione�di�cui�all'art.�6,� comma�4�(affare legale n. 40782/03, avvocato G. Fiengo) .............���I,402 A.G.S. ^Parere del 7 aprile 2004, n. 51314. Segretario�comunale�^Richiesta�rimborso�spese�legali�ex art.�18�decreto�legge� n.�67/1997�convertito�con�legge�135/1997�(consultivo 5597/03, avvocato I. Massarelli) ............................................���I,404 A.G.S. ^Parere dell'8 aprile 2004, n. 51975. Determinazione�indennita�di�carica�spettante�ai�Presidenti�delle�Autorita�por- tuali�(consultivo n. 39223/03, avvocato F. Clemente) .................���II,647� A.G.S. ^Parere del 9 aprile 2004, n. 52725. Gara�a�procedura�ristretta�per�lo�svolgimento�di�servizi�di�sviluppo�e�gestione� del�Sistema�Informativo�dell'Istruzione�^Comportamento�da�adottare�a� seguito�delle�sentenze�n.�1458/04�e�1459/04�(contenziosi n. 13160/03 e 12629/03, avvocato V. Nunziata) ...............................���II,649� A.G.S. ^Parere del 9 aprile 2004, n. 52885. Se�l'Istituto�per�il�Commercio�con�l'Estero,�quale�ente�pubblico,�possa�av- valersi�del�disposto�dell'art.�8�del�D.L.�n.�79/1997,�conv.�con�legge� n.�140/1997,�cedendo�a�terzi�i�propri�crediti�relativi�ad�attivita�istituzionali� e�promozionali�(consultivo n. 15296/00, avvocato V. Nunziata) .........���II,654� A.G.S. ^Parere del 19 aprile 2004, n. 56997. Art.�21�R.D.�1611/1993�^Applicabilita�alle�liquidazioni�di�diritti�ed�onorari� dell'incremento�del�10%�a�titolo�di��spese�generali��ex�art.�15�D.M.� n.�585/1994�(consultivo n. 6526/03, avvocato G. D'Elia) ..............���II,655 A.G.S. ^Parere del 23 aprile 2004, n. 59153. Questioni�di�massima�concernenti�procedura�esecuzione�obbligo�alimentare�^ Convenzione�internazionale�di�New�York�del�20�giugno�1956�(consultivo n. 5736/01, avvocato S. Sabelli) ...............................���II,658 INDICI�SISTEMATICI�1399 A.G.S. ^Parere del 23 aprile 2004, n. 59384. Modalita�di�recupero�dei�crediti�erariali�nei�confronti�di�dipendenti�statali�da� sentenza�della�Corte�dei�Conti�(ritenuta�^esecuzione�mobiliare�o�immobi- liare�-iscrizione�a�ruolo).�Parere�reso�dall'Avvocatura�Distrettuale�dello� Stato�di�Milano.�Art.�2,�commi�1�e�4�del�d.P.R.�n.�260/1998�(consultivo n. 12383/1999, avvocato P. Marchini) ...........................�pag. II,�661 A.G.S. ^Parere del 5 maggio 2004, n. 66043. Interpretazione�delle�disposizioni�contenute�nell'art.�9-bis della�legge�27� dicembre�2002,�n.�289,�in�materia�di�condono�fiscale�(consultivo 20133/04, avvocatoG.DeBellis). ....................................... ��III,�881� A.G.S. ^Parere del 24 maggio 2004, n. 75845. Esami�di�avvocato�^Ordinanze�cautelari�di�sospensione�del�giudizio�^Rie- same�della�commissione:�limiti�ed�effetti�^Condotta�da�tenere�nella� gestione�del�contenzioso�(consultivo n. 19542/04, avvocato W. Ferrante) ��II,�663� A.G.S. ^Parere del 28 maggio 2004, n. 78259. Rimborsabilita�delle�spese�di�giudizio�sostenute�da�funzionari�dello�Stato�nel� corso�di�giudizi�di�responsabilita�amministrativa�conclusisi�con�una� sentenza�di�proscioglimento�per�intervenuta�prescrizione�(consultivo n. 1156/04, avvocato M. Giannuzzi).............................���II,666 A.G.S. ^Parere del 16 giugno 2004, n. 86211. Appello�avverso�sentenza�del�Giudice�di�Pace�^Operativita�del��foro�erariale�� (consultivo n. 22380/04, avvocato A. Palatiello) ....................���II,667� A.G.S. ^Parere del 23 giugno 2004, n. 90482. Se�l'art.�18�D.L.�25�marzo�1997,�convertito�in�legge�3�maggio�1997,�n.�135,�in� materia�di�rimborso�delle�spese�di�patrocinio�legale�da�parte�dell'ammini- strazione,�sia�applicabile�anche�in�caso�di�condanna�della�controparte�alla� rifusione�delle�spese�in�favore�del�dipendente.�(consultivo 10040/03, avvoc ato W.Ferrante).. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��III,�883� A.G.S. ^Parere del 25 giugno 2004, n. 91868. Addebito�dell'Imposta�sul�Valore�Aggiunto�(I.V.A.)�sugli�importi�dovuti�dal� Ministero�Affari�Esteri�^D.G.C.S.�alle�controparti�a�titolo�di�rimborso� pro quota degli�onorari�degli�arbitri�e�delle�spese�di�funzionamento�dei�Col- legi�arbitrali.�(consultivo 29845/04, avvocato A. Palatiello). . . . . . . . . . . . . ��III,�899� A.G.S. ^Parere del 30 giugno 2004, n. 93030. Gara�a�procedura�ristretta�per�lo�svolgimento�di�servizi�di�sviluppo�e�gestione� del�Sistema�Informativo�dell'Istruzione.�(contenziosi nn. 13160/03 e 12629/03,avvocato V.Nunziata).. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��III,�885� A.G.S. ^Comunicazione di servizio n. 107, prot. n. 93110 ^Circolare n. 37, prot. n. 93115, del 1o luglio 2004. Contenzioso�in�materia�di�tasse�e�concessioni�governative.�Istruzioni�operative���II,�641� A.G.S. ^Comunicazione di servizio n. 115, prot. n. 101275, del 20 luglio 2004. Contenziosoinmateriadibeniculturali�...........................���III,875 RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�1400 A.G.S. ^Parere del 23 luglio 2004, n. 102371. Contratti�di�fornitura�assistenza�sistemica�per�uffici�giudiziari.�Cessione�dei� contratti.�Applicabilita�dell'art.�35�della�legge�n.�109/94.�(consultivo n. 27972/04, avvocato C. Sica). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. III,�886� A.G.S. ^Parere del 24 luglio 2004, n. 102962. Cessione�di�ramo�d'azienda:�efficacia�ex art.�35�legge�n.�109/94.�Responsabilita� del�cessionario�per�debiti�del�cedente:�condizioni.�Legittimita�di�fermo� amministrativo�di�crediti�vantati�dal�cessionario�verso�la�P.A.�(consultivo n. 17285/03, avvocato M. Corsini). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��III,�887� A.G.S. ^Parere del 30 luglio 2004, n. 105616. Fermo�dei�beni�mobili�registrati�ex art.�86�d.P.R.�n.�602/73�come�sostituito� dall'art.�1,�comma�1,�lettera�q),�del�d.lgs.�n.�193/2001.�Effetti�della�ordi- nanza�n.�3402/2004�del�23�giugno�2004�dal�T.A.R.�Lazio�(confermata�dal� Consiglio�di�Stato),�che�ha�sospeso�l'efficacia�della�Circolare�Ministeriale� 24�novembre�1999,�n.�221,�della�Risoluzione�dell'Agenzia�delle�entrate�n.� 64/2002,�della�nota�dell'Agenzia�delle�entrate�protocollo�66384/2004�e� della�nota�22�marzo�2004�del�Concessionario�del�Servizio�Nazionale�per� la�Riscossione�dei�Tributi�della�Provincia�di�Roma,�aventi�ad�oggetto�la� disciplina�della�procedura�per�l'adozione�del�fermo�amministrativo.�Limita- zione�di�detti�effetti�al�solo�rapporto�dedotto�in�giudizio,�atteso�che�anche� gli�atti�generali�impugnati�sono�soltanto�circolari�aventi�mero�valore�inter- pretativo�che�il�giudice�amministrativo�non�ha�ritenuto�di�condividere.� Opportunita�di�evitare,�fino�all'adozione�del�regolamento�attuativo�dell'art.� 86�del�d.P.R.�n.�602/73�come�sostituito�dall'art.�1�comma�1,�lettera�q)del� d.lgs.�n.�193/2001,�l'emissione�di�provvedimenti�di�fermo�amministrativo� di�veicoli�per�i�ruoli�delle�entrate�tributarie�da�parte�dei�concessionari�delle� riscossioni�delle�entrate.�(contenzioso n. 27998/04, avvocato G. Fiengo).. . . ��III,�890� A.G.S. ^Parere del 2 agosto 2004, n. 106210. D.L.�n.�269/03,�art.�38:��Norme�di�semplificazione�in�materia�di�sequestro,� fermo,�confisca�e�alienazione�dei�veicoli�.�(consultivo n. 16756/04, avvocato P. Palmieri).. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. ��III,�891� A.G.S. ^Parere del 5 agosto 2004, n. 108043. Quesito�dell'Avvocatura�Distrettuale�dello�Stato�di�Ancona.�Trattamentodei� praticanti�all'Avvocatura�dello�Stato.�(consultivo n. 28275/04). . . . . . . . . . ��III,�892� A.G.S. ^Parere del 12 agosto 2004, n. 110067. Legge�n.�575/1965�^Se�l'amministratore�di�patrimoni�sottoposti�a�provvedi- mento�cautelare�di�sequestro�ovvero�a�provvedimento�di�confisca�non� ancora�divenuto�definitivo�(ai�sensi�dell'art.�2�ter,�commi�2�e�3�della�legge� n.�575/65)�possa�fruire�del�patrocino�dell'Avvocatura�dello�Stato.�(consult ivo n. 5011/03, avvocato M. Mari).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��III,�894� A.G.S. ^Parere del 20 settembre 2004 n. 122169. Affidamento�di�attivita�di�progettazione�a�professori�(docenti�a�tempo�pieno�t empo�parziale).�(consultivo 35683/04, avvocato M. Corsini). . . . . . . . . . . . ��III,�901� A.G.S. ^Parere del 25 ottobre 2004, n. 139502. Definizione�controversie�tributarie�ex�art.�161�legge�27�dicembre�2002�n.�289� e�succ.�mod.��Spese�giudiziali�(consultivo n. 41298/04, avvocato A. Ling uiti)... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. �IV,�1293� INDICI�SISTEMATICI� A.G.S. ^Parere del 9 novembre 2004, n. 146082. Legittimazione�passiva�nei�processi�di�opposizione�ad�accertamento�di�viola- zioni�al�codice�della�strada�nelle�ipotesi�di�opposizione�a�verbale�di�conte- stazione�elevato�da�organi�appartenenti�ad�amministrazioni�diverse�dal� Ministero�dell'Interno�^Soggetti�legittimati�a�star�in�giudizio�per�il�Mini- stero�dell'Interno�in�particolare�con�riguardo�alla�Regione�Valle�d'Aosta� (consultivon.40529/2004,avvocatoL.D'Ascia).�....................� A.G.S. ^Parere del 10 novembre 2004, n. 146928. Collaudo�Telcal�(consultivo�n.�43637/04,�avvocato�V.�Nunziata).�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.� A.G.S. ^Parere del 12 novembre 2004, n. 148481. Spese�legali�collaboratori�di�giustizia�^Cessione�del�credito�^Profili�fiscali� (consultivo�27975/04,�avvocato�A.�Collabolletta).�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..� A.G.S. ^Parere del 13 dicembre 2004, n. 160218. Art.�17,�par.�3�lett.�d)�Direttiva�CEE�del�Consiglio�delle�Comunita�Euro- pee�del�14�giugno�1993�^Affidamento�a�trattativa�privata�dell'esecu- zione�di�lavori�di�riallineamento�di�banchine�(consultivo�n.�53507/04,� avvocatoG.Zotta).�.....................................� A.G.S. ^Parere del 16 dicembre 2004, n. 162146. Deducibilita�accantonamenti�ai�fondi�per�indennita�suppletiva�di�clientela�e� per�indennita�meritocratica.�Istruzioni�per�l'abbandonamento�di�controver- sie�pendenti�(consultivo�51999/04,�avvocato�G.�Mando�).�..�..�..�...�..�..�..� A.G.S. ^Parere del 17 dicembre 2004, n. 162622. Efficacia�delle�sentenze�penali�irrevocabili�di��n.d.p.�per�estinzione�del�reato�e� morte�del�reo��sul�relativo�procedimento�disciplinare,�ai�fini�della�defini- zione�della�posizione�giuridico-retributiva�del�pubblico�dipendente�durante� il�periodo�di�sospensione�cautelare�dal�servizio�(consultivo�n.�35053/04,� avvocatoE.Figliolia)�.....�....�...�....�...�....�.....�..�.......�...� A.G.S. ^Parere del 20 dicembre 2004, n. 163745. Controlli�antidoping�ai�sensi�della�legge�n.�376/2000�su�competizioni� organizzate�dall'UNIRE�(consultivo�19156/04,�avvocato�P.�Cosentino).�.�.�.� A.G.S. ^Parere del 24 dicembre 2004, n. 165765. D.L.168del12luglio2004,cons.inlegge191del30luglio2004^Art.�1,co.9� (consultivon.�53273/04,avvocatoE.Figliolia)..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..� A.G.S. ^Parere del 24 dicembre 2004, n. 165867. Ricorso�a�brokers�da�parte�delle�Pubbliche�Amministrazioni�in�relazione�a� contratti�assicurativi�da�aggiudicarsi�con�gara�(consultivo�n.�217680/03,� avvocatoD.Ranucci)..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.� A.G.S. ^Parere del 24 dicembre 2004, n. 165965. Sanzione�ex�art.�5,�co.�1,�legge�18�gennaio�1994�n.�50�^Decreto�Direttoriale� del�31�luglio�2001�(prot.�n.�04/21179)�^T.A.R.�Friuli�Venezia�Giulia�^ Sent.�n.�885/02:�dichiarazione�dell'inammissibilita�del�ricorso�per�difetto� di�giurisdizione�^Sanzioni�cc.dd.�punitive�e�cc.dd.�ripristinatorie;�alternati- vita�e�cumulo�fra�le�stesse�^Giurisdizione�del�G.O.�e�del�G.A.�nei�vari�casi� ^Onere�dell'Amministrazione�ai�sensi�dell'art.�3,�co.�4,�legge�n.�241/90�^ Omessa�o�non�corretta�indicazione�^Correzione.�(consultivo�3267/03,�avvoc atoM.Mari)�.............................................� pag.IV,�1293� �IV,�1297� �IV,�1303� �IV,�1305� �IV,�1310� �IV,�1312� ��IV,�1314� ��IV,�1316� �IV,�1317� ��IV,�1324