ANNO 
LVI 
-N. 
4 
OTTOBRE-DICEMBRE 
2004 



PUBBLICAZIONETTRIMESTRALETDITSERVIZIO

ISTUTOPOLGRFICOEZECCADOSTAO
ROMA2004 



ComitatO 
scientifico: 
Presidente:�Luigi 
Mazzella. 
Componenti:�Franco 
Coppi 
^Giuseppe 
Guarino 
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Irti 
^Eugenio 
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Scoca. 


DirettorE 
responsabile: 
Oscar 
Fiumara 
^Condirettore:�Giuseppe 
Fiengo. 


ComitatO 
dI 
redazione: 
Giacomo 
Aiello 
^Vittorio 
Cesaroni 
^Roberto 
de 
Felice 
^Maurizio 
Fiorilli 
^Massimo 
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^Maria 
Vittoria 
Lumetti 
^
Antonio 
Palatiello 
^Giovanni 
Paolo 
Polizzi 
^Mario 
Antonio 
Scino 
^Tito 
Varrone. 


HannO 
collaboratO 
inoltrE 
aL 
presentE 
numero: 
Ignazio 
Francesco 
Caramazza 
^Pierpaolo 
Carbone 
^Antonio 
Cingolo 
^Giorgio 
D'Amato 
^
Pier 
Luigi 
Di 
Palma 
^Michele 
Gerardo 
^Aldo 
Linguiti 
^Iole 
Moricca 
^
Roberto 
Palasciano 
^Carmela 
Pluchino 
^Maurizio 
Iacono 
Quarantino 
^
Vito 
Tenore 
^Francesco 
Vignoli. 


SegreteriA 
dI 
redazione: 
Francesca 
Pioppi. 


Telefono:�066829431�^E-mail:�rassegna@avvocaturastato.it 


ABBONAMENTI�ANNO�2004�

ITALIA�ESTERO�
ABBONAMENTO�ANNUO...�...�...�...�...�...�..�. 
41,00 
. 
77,00 


UNNUMEROSEPARATO�.�...�...�...�...�...�...�..�. 
12,00 
. 
21,00 


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stampati�in�unico�volume,�sostituiscono�altrettanti�numeri�
della�prevista�periodicita�annuale.�

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Autorizzazione�Tribunale�di�Roma�^Decreto�n.�11089�del�13�luglio�1966�

(P401044/1)�Roma,�2004��Istituto�Poligrafico�e�Zecca�dello�Stato�S.p.A.�^S.�


INDICE^SOMMARIO 


TemI 
istituzionalI 


Ignazio 
Francesco 
Caramazza, 
Federalismo�e�autonomie�locali�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�Pag.�1041 


Maria 
Vittoria 
Lumetti, 
Il�provvedimento�amministrativo�delineato�dalla�legge�

15/2005dimodificadellalegge241/1990.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
1051 


IL 
contenziosO 
comunitariO 
eD 
internazionalE 


Oscar 
Fiumara, 
Le�sentenze�della�Corte�di�Giustizia�e�del�Tribunale�di�primo�

grado�delle�Comunita�europee�dell'anno�2004�emesse�in�cause�cui�ha�parteci


patol'Italia.�...............................................�� 
1073 


Iole 
Moricca, 
(a 
cura 
di), 
dossier, 
Lo�stato�degli�atti�sull'in 
house 
providing 


(Resocontodiun 
viaggio 
di 
studio 
alla 
CortediGiustizia)......... 
� 
1087 


1. 
�Le�decisioni�
Antonio 
Cingolo, 
Sul�c.d.��effetto�orizzontale��delle�direttive�comunitarie,�
(Corte 
di 
giustizia 
CE, 
sent. 
5 
ottobre 
2004 
nelle 
cause 
da 
C-397/01 
a 
C-403/01).............................................. 
� 
1126 


Pier 
Luigi 
Di 
Palma, 
L'attuazione�della�direttiva�96/67/Ce�relativa�al�libero�

accesso�al�mercato�dei�servizi�di�assistenza�a�terra�negli�aeroporti�della�
Comunita�(Corte 
di 
giustizia 
CE, 
sent. 
9 
dicembre 
2004 
nella 
causa 
C-460/02).............................................. 
� 
1136 


2. 
�Igiudiziincorso.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
1144 
IL 
contenziosO 
nazionalE 


Roberto 
Palasciano, 
La�natura��secundum 
statutum� 
della�composizione�mista�

delConsiglio�digiustiziaamministrativaperlaRegionesiciliana�(Corte 
cost., 


sent.28ottobre^4novembre2004n.316)........................ 
� 
1187 


Giorgio 
D'Amato, 
Enunciati�non�normativi�dei�nuovi�statuti�regionali�(Corte 


cost., 
sentt. 
29 
novembre-6 
dicembre 
2004, 
nn. 
372, 
378, 
379)..... 
...... 
� 
1210 


Iole 
Moricca, 
Espropriazioneperpubblicautilita�.�Opposizionealvaloredistima�

dei�beni�espropriati.�(Cassaz., 
sez. 
1., 
sent.6 
aprile 
2004 
n. 
12318). 
. 
...... 
� 
1248 


Francesco 
Vignoli, 
Ragionevole�durata�del�processo�e�decisione 
definitiva: 


spunti�critici�da�una�recente�pronuncia�della�Corte�d'appello�di�Milano�(Corte 


d'appello 
di 
Milano, 
sez. 
2., 
decreto 
22 
ottobre 
2004 
n. 
871). 
.... 
...... 
� 
1251 


Michele 
Gerardo, 
Il�risarcimento�del�danno�ambientale�ex�legge�n.�349/1986�

(Trib.Napoli,sent.3novembre2004n.11235)..................... 
� 
1263 


Pierpaolo 
Carbone, 
Sulla�giurisdizione�dei��concorsi�interni��del�pubblico�

impiego�(C.d.S.,sez.6.,sent.4giugno2004n.6511). 
................ 
� 
1275 


Maria 
Vittoria 
Lumetti, 
Gli�atti�di�natura�organizzativa�nell'ambito�scolastico�

(T.A.R. 
Toscana, 
sez. 
1., 
ordd. 
27 
ottobre 
2004 
n. 
1117 
e 
10 
novembre 
2004n.1146)............................................. 
� 
1282 
MariaVittoria 
Lumetti, 
Il�sindacato�giurisdizionale�e�la�discrezionalita�dell'amm
inistrazione�in�tema�di�sanzioni�disciplinari�(T.A.R.Toscana, 
ord. 
9 
novemb
re2004n.1142) 
.......................................... 
� 
1288 


IpareridelComitatoConsultivo............................ 
� 
1293 


ContributI 
dI 
dottrinA 


Oscar 
Fiumara, 
Grandi�imprese�societarie�in�crisi�e�strutture�comunitarie:�

amministrazione�straordinaria�e�ristrutturazione�industriale�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
1328 


Maurizio 
Iacono 
Quarantino, 
L'esecutorieta�provvisoria�della�condanna�alle�

spese.�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�.�� 
1343 


Carmela 
Pluchino, 
Aldo 
Linguiti, 
Arbitrato�e�Pubblica�Amministrazione:�diritti�

soggettiviepoteriautoritativi.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
1348 



RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 


VitoTenore,Responsabilita�solidale�della�P.A.per�danni�arrecati�a�terzi�dapro-
pridipendenti.�E�auspicabile�ilrecupero�diunanozionerigorosadioccasiona-
lita�necessariaconifiniistituzionali.�.............................�Pag.�1368 


IndicI 
sistematicI 
annO 
2004................................... 
� 
1387 



TemiIstituzionaliTemiIstituzionali
Federalismo 
e 
autonomie 
locali 
(*) 


di 
Ignazio 
Francesco 
Caramazza 


1. 
^Note 
introduttive. 
Vorrei�anzitutto�ringraziare�il�Prefetto�Troise,�per�avermi�invitato�a�par-
tecipare�a�questa�manifestazione�presso�la�Scuola�Superiore�del�Ministero�
dell'interno.�

Come�sapete,�del�Ministero�dell'interno�ho�fatto�parte�per�piu�di�un�
anno�come�tecnico�prestato�alla�politica.�Questo�accadeva�in�tempi�ormai�
lontani,�ma�il�ricordo�di�quei�tempi�e�in�me�tuttora�vivo.�

E�un�ricordo�di�simpatia�e�di�stima�per�le�persone�insieme�con�cui�ho�
avuto�il�piacere�di�lavorare.�

E�un�ricordo�di�ammirazione�e�rispetto�per�la�gigantesca�macchina�
amministrativa�che�costituiva�e�costituisce�tuttora�la�struttura�portante�dello�
Stato-amministrazione.�

Senza�il�reticolo�delle�Prefetture�(chiamiamole�pure,�oggi,�Uffici�Territo-
riali�di�Governo)�e�delle�loro�articolazioni�di�Questure,�Comandi�provinciali�
dei�Vigili�del�Fuoco,�Comandi�di�Polizia�stradale�e�cos|�via�il�Paese�non�
sarebbe�governabile.�

Considero�quindi�un�privilegio�trovarmi�di�nuovo�tra�voi�in�questa�sede�
per�partecipare�alla�presentazione�di�due�numeri�importanti�della�rivista�
Amministrazione 
Civile,�dedicati�a�dieci�anni�di�scioglimenti�di�organi�assem-
bleari�degli�enti�locali.�

Il�profilo�piu�rilevante�di�questa�indagine�e�ovviamente�quello�statistico,�
che�fornisce�analisi�e�disaggregazioni�significative�sulle�cause�degli�sciogli-
menti,�in�relazione�alla�loro�ripartizione�geografica,�alle�dimensioni�demo-
grafiche�degli�enti�locali�coinvolti�e�cos|�via.�Particolarmente�significativi,�
poi,�i�dati�sugli�scioglimenti�per�infiltrazioni�malavitose.�

(*)�Conferenza�tenuta�il�25�novembre�2004�alla�Scuola�Superiore�dell'Ammini-
strazione�dell'Interno.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Si�tratta�di�elementi�fondamentali�per�pianificare�il�controllo�del�territo-
rio�ed�assumere,�a�livello�politico�e�di�alta�amministrazione,�le�opportune�ini-
ziative.�

Non�mi�azzardo,�naturalmente,�ad�entrare�in�questo�territorio�che�non�e��
di�mia�competenza.�

Mio�compito�e��soltanto�quello�di�valutare�come�il�potere�statale�di�scio-
glimento�di�organi�degli�enti�locali�si�inquadri�nel�nuovo�assetto�costituzio-
nale�disegnato�dalla�modifica�del�Titolo�V�della�Costituzione�recato�dalla�
legge�costituzionale�18�ottobre�2001�n�3.�

La�relazione�che�faro��in�proposito�ha�il�titolo�di��Federalismo�e�autono-
mie�locali�.�Titolo�quanto�mai�pretenzioso�ma�che�ho�scelto�per�sottolineare�
con�un�ossimoro�evidente�la�contraddizione�di�fondo�che�ha�ispirato�tanto�
la�riforma�costituzionale�del�2001�quanto�quella�attualmente�all'esame�del�
Parlamento.�

2.^L'art.�114Costituzioneeilcosiddettoprincipiodipari-ordinazione.�
Come�e��noto,�il�primo�comma�del�nuovo�art.�114�Cost.�recita:�

�La�Repubblica�e�costituita�dai�Comuni,�dalle�Province,�dalle�Citta�Metro-

politane,�dalle�Regioni�e�dallo�Stato�.�

Da�tale�statuizione�e��stata�da�molti�tratta�la�conseguenza�^ineccepibile�
dal�punto�di�vista�dalla�esegesi�letterale�^della�assoluta�equiordinazione�fra�
Stato�ed�enti�locali�nell'ordinamento�repubblicano(1).�Equiordinazioneche�
sarebbe�addirittura�stata�avallata�dalla�Corte�Costituzionale(2).�

Traendo�l'affermazione�alle�sue�logiche�conseguenze�dovremmo�conclu-
dere�che�l'Italia�e��una�repubblica�federale�in�cui�i�soggetti�federati�sono�
Comuni,�Province,�Citta��metropolitane,�Regioni�e�Stato.�

Tale�conclusione�sarebbe,�ovviamente,�sconcertante�e�fortunatamente�il�
secondo�comma�dello�stesso�articolo�114�sembra�impedirla�quando,�contrad-
dicendo�il�primo�comma,�afferma�che�Comuni,�Province,�Citta��Metropoli-
tane�e�Regioni�sono�enti�autonomi.�Cioe��sottoordinati�allo�Stato.�

E�noto�infatti�che�l'autonomia�e��quel�potere�di�autoorganizzazione�e�
normazione�che�deriva�ad�un�ente�non�sovrano�dall'ente�sovrano,�quale�e��
per�eccellenza�lo�Stato;�Stato�che,�invece,�possiede�originariamente�un�potere�
normativo�primario�quale�attributo�coessenziale�con�la�sovranita��(3).�

Spettera��dunque�all'interprete�stabilire�il�coordinamento�tra�le�due�
disposizioni�contraddittorie�e�letteralmente�inconciliabili.�

(1)�F.�Staderini,�Il�controllo�sulle�regioni�e�gli�enti�locali�nel�nuovo�sistema�costituzionale�
italiano,in�Riv.�Corte�dei�Conti�n.�2/2003;�P.�Bianchi,�Il�sistema�dei�controlli�amministrativi,�
in�La�revisione�costituzionale�del�Titolo�V�a�cura�di�G.Franco�Ferrari�e�G.�Parodi;�R.Bal-
duzzi,�Le�autonomie�locali�dopo�la�revisione�costituzionale,in�La�revisione�costituzionale�,�
cit.�
(2)�Relazione�del�comitato�di�indirizzo�e�coordinamento�tecnico-scientifico�per�l'attua-
zione�delle�deleghe�di�cui�all'art.�2�1egge�5�giugno�2003�n.�131�in�Internet��Ministero�del-
l'Interno.�
(3)�S.Pugliatti,�Autonomia�pubblica,in�Enciclopedia�del�Diritto.�

TEMI�ISTITUZIONALI�1043 


Anticipando�le�conclusioni�cui�mi�riprometto�di�arrivare�diro�subito�che�
considero�il�primo�comma�dell'art.�114�norma�con�valenza�poco�piu�che�
declamatoria�e�che�non�vi�e�affatto�equiordinazione�fra�Stato�ed�autonomie�
locali.�

A�tacer�d'altro,�lo�Stato�si�e�infatti�riservato�potesta�di�legislazione�esclu-
siva�in�materie�di�legislazione�elettorale,�organi�di�governo�e�funzioni�fonda-
mentali�di�Comuni,�Province�e�Citta�Metropolitane�(art.�117,�II�comma,�let-
tera�p)�Costituzione)�con�conseguente�omogeneizzazione�tipizzata�delle�auto-
nomie�locali�su�tutto�il�territorio�nazionale�e�si�e�attribuito�potere�
sostitutivo�nei�confronti�degli�organi�di�Regioni,�Citta�Metropolitane,�Pro-
vince�e�Comuni�nel�caso�di�mancato�rispetto�di�norme�e�trattati�internazio-
nali�o�della�normativa�comunitaria�oppure�di�pericolo�grave�per�l'incolumita�
e�la�sicurezza�pubblica�ovvero�quando�lo�richiedono�la�tutela�dell'unita�giuri-
dica�o�dell'unita�economica�e�in�particolare�la�tutela�dei�livelli�essenziali�delle�
prestazioni�concernenti�i�diritti�civili�e�sociali�(art.�120,�2.�comma�Costitu-
zione).�

Potere�autorevolmente�qualificato�come�particolarmente��grave��confe-
rito�sulla�base�di��parametri�vaghissimi��(4)�e�che�consegue�a�valutazioni�
compiute�nell'esercizio�di�una�funzione�di�controllo�non�esplicitata�ma�neces-
sariamente�presupposta�(5)�e�che��aggiungo�io��non�puo�non�spettare�
al�Rappresentante�dello�Stato�per�i�rapporti�con�il�sistema�delle�autonomie,�
cioe�al�Prefetto�preposto�all'ufficio�territoriale�del�Governo�avente�sede�nel�
capoluogo�di�Regione,�a'�sensi�dell'art.�10�della�legge�5�giugno�2003�n.�131.�

Si�tratta,�all'evidenza,�di�una�sovraordinazione�dello�Stato�a�Regioni�ed�
enti�locali�mediante�l'attribuzione�del�piu�penetrante�dei�poteri�di�controllo,�
quello�sostitutivo,�non�certo�controbilanciato�dalla�soppressione�di�tutti�i�
controlli�eteronomi�sugli�atti�di�Regioni�ed�enti�locali(6).�

3.^Inparticolare, 
ilrapportofraStatoedentilocali:nostratesi. 
Se�la�Costituzione,�nel�suo�testo�novellato,�ha�gia�delimitato�in�certo�
modo�differenziale�il�rapporto�fra�Ente�Sovrano�ed�enti�autonomi�(non�sara�
superfluo�rammentare,�in�proposito,�come�l'art.�122�della�Costituzione�si�pre-
occupi�di�rinviare�alla�legge�dello�Stato�la�normazione�di�principio�sui�sistemi�
elettorali�regionali)�la�legge�5�giugno�2003�n.�131,�intitolata��Disposizioni�
per�l'adeguamento�dell'ordinamento�della�Repubblica�alla�legge�costituzio-
nale�18�ottobre�2001�n.�3��(c.d.�legge��La�Loggia�)�ha�posto�piu�puntuali�
paletti.�

L'art.�2�di�questa�legge,�titolato��Delega�al�Governo�per�l'attuazione�del-
l'art.�117,�11�comma,�lettera�p)�della�Costituzione�e�per�l'adeguamento�delle�
disposizioni�in�materia�di�enti�locali�alla�legge�costituzionale�18�ottobre�
2001�n.�3�,�dopo�aver�precisato�che�i�decreti�delegati�dovranno�individuare�

(4)�B.�Caravita,�Prime 
osservazioni 
di 
contenuto 
e 
di 
metodo 
nella 
riforma 
del 
Titolo 
V 
della 
Costituzione 
in�Statuti 
regionali,�www.�statutiregionali.it�
(5)�P.Bianchi,�op. 
loc. 
cit.�
(6)�B.Caravita,�op. 
cit. 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

le�funzioni�fondamentali�essenziali�per�il�funzionamento�degli�enti�locali�e�
rivedere�le�disposizioni�normative�in�materia�per�adeguarle�alla�novella�costi-
tuzionale,�ha�formulato,�fra�gli�altri,�i�seguenti�principi�e�criteri�direttivi:�
Comma�4�lettera�g):��procedere�alla�revisione�delle�disposizioni�legislative�
sugli�enti�locali,�comprese�quelle�contenute�nel�testo�unico�delle�leggi�sull'ordina-
mento�degli�enti�locali,�di�cui�al�decreto�legislativo�18�agosto�2000,�n.�267,�limi-
tatamente�alle�norme�che�contrastano�con�il�sistema�costituzionale�degli�enti�
locali�definito�dalla�legge�costituzionale�18�ottobre�2001,�n.�3,�attraverso�la�
modificazione,�l'integrazione,�la�soppressione�e�il�coordinamento�formale�delle�

disposizioni�vigenti,�anche�alfine�di�assicurare�la�coerenza�sistematica�della�nor-
mativa,�l'aggiornamento�e�la�semplificazione�del�linguaggio�normativo;�

Comma�4�lettera�m):�mantenereferme�le�disposizioni�in�vigore�relative�al�
controllo�sugli�organi�degli�enti�locali,�alla�vigilanza�sui�servizi�di�competenza�

statale�attribuiti�al�sindaco�quale�ufficiale�del�Governo,�nonche�fatta�salva�la�

poliziaamministrativalocale,�aiprocedimentipreordinatiallatuteladell'ordine�

e�della�sicurezza�pubblica�nonche�le�disposizioni�volte�ad�assicurare�la�confor-

mita�dell'attivita�amministrativa�alla�legge,�allo�statuto�e�ai�regolamenti�.�

Se�le�parole�hanno�un�senso,�le�disposizioni�ora�citate,�quale�combinato�
disposto�attuativo�dell'art.�120�Costituzione�nel�testo�novellato,�che�ne�costi-
tuisce�legittimazione�primaria,�non�possono�suonare�che�conferma�della�
piena�perdurante�vigenza�del�potere�statale�di�scioglimento�degli�organi�
assembleari�degli�enti�locali,�in�quella�che�e�la�sua�pregnante�caratteristica�
di�controllo�sostitutivo�intersoggettivo.�

Cioe�di�controllo�dell'Ente�sovrano�su�organi�elettivi�dell'ente�autonomo�
con�conseguente�eventuale�dissoluzione�dell'organo�elettivo�e�sua�sostituzione�
con�organo�burocratico�centrale�per�il�tempo�necessario�a�ricondurre�la�situa-
zione�a�legittimita�o�legalita�.�

Trattasi,�all'evidenza,�della�piu�ficcante�ed�intrusiva�forma�di�controllo�
immaginabile,�in�quanto�assume�l'aspetto�bifasico�di�un�previo�sindacato�
valutativo�(propriamente�di�controllo)�seguito�^previa�dismissione�dell'or-
gano�^da�una�attivita�sostitutiva�di�amministrazione�attiva�in�luogo�e�vece�
dell'organo�controllato�e�dissolto.�Il�tutto�con�l'aggravante�della�sostituzione�
di�un�organo�burocratico�statale�ad�un�organo�elettivo�locale.�

4.�^Lo�scioglimento�degli�organi�assembleari�per�infiltrazione�mafiosa.�
Ancor�piu�penetrante�e�,�poi,�il�controllo�sostitutivo�che�si�attua�con�lo�
scioglimento�dei�consigli�comunali�e�provinciali�conseguente�a�fenomeni�di�
infiltrazione�e�condizionamento�di�tipo�mafioso.�

Tale�scioglimento�si�e�sempre�dimostrato�un�efficace�strumento�con�il�
quale�lo�Stato�ha�contrastato�e�contrasta�la�criminalita�organizzata.�

Anche�a�seguito�della�modifica�del�Titolo�V�della�Costituzione,�lo�scio-
glimento�degli�organi�rappresentativi�degli�enti�locali�da�parte�dello�Stato�
non�solo�rimane�espressione�dell'insopprimibile�istanza�unitaria�dell'ordina-
mento,�ma�costituisce�anche�tutela�per�l'autonomia�degli�enti�locali.�

Il�legislatore,�la�prassi�amministrativa�e�la�giurisprudenza�costituzionale�
ed�amministrativa�hanno�concorso�nel�tempo�a�delineare�i�lineamenti�essen-
ziali�dell'istituto�in�esame.�


TEMI�ISTITUZIONALI�1045 


Lo�scioglimento�dei�consigli�comunali�e�provinciali�per�infiltrazioni�o�
collegamenti�mafiosi�ha�trovato�la�propria�disciplina�dapprima�nell'art.15-bis 
della�legge�n.�55/1990,�il�quale�e��stato�poi�trasfuso�nell'art.�143�D.Lgs.�
267/00�(T.U.E.L.).�La�normativa�in�questione,�infine,�e��stata�fatta�salva�c
ome�si�e��visto�^dalla�c.d.�legge�La�Loggia�(legge�131/2003)�la�quale�
all'art.�2,�4.�comma,�lettera�m), 
ha�espressamente�mantenute�ferme��le�dispo-
sizioni�in�vigore�relative�al�controllo�sugli�organi�degli�enti�locali�.�

Appare�utile�muovere�in�proposito�dalla�posizione�presa�dalla�Corte�
Costituzionale�sull'istituto,�con�sentenza(7)�la�cui�ratio 
decidendi 
appare�
valida�anche�dopo�l'entrata�in�vigore�della�riforma�costituzionale�del�2001.�

La�Consulta�ha�ritenuto�la�disposizione�al�suo�esame�immune�dalle�
denunciate�censure�di�illegittimita��costituzionale.�

Il�giudice�delle�leggi�ha�avuto�modo�di�affermare�che�la�disposizione�e��
formulata�in�modo�da�assicurare�il�rispetto�dei�principi�di��personalita'�della�
responsabilita����nonche�quello�della��coerenza�tra�mezzo�e�fine�perseguito�.�

A�giudizio�della�Consulta,�inoltre,�l'art.�15�bis 
(poi�trasposto�nell'art.�143�
T.U.E.L.)�garantisce�sia�l'obiettivita��sia�la�coerenza�nell'esercizio�dello�straor-
dinario�potere�di�scioglimento�degli�organi�elettivi�conferito�all'autorita��
amministrativa.�

Per�l'esercizio�di�siffatto�potere�e��infatti�necessario�che�ricorrano�alterna-
tivamente:�o�collegamenti,�diretti�o�indiretti,�degli�amministratori�con�la�cri-
minalita��organizzata;�ovvero�forme�di�condizionamento�degli�amministratori�
stessi.�

Detti�presupposti�alternativi,�inoltre,�non�sono�da�soli�sufficienti�a�giu-
stificare�l'intervento�dello�Stato,�ma�e��altres|��necessario�che�simili�situazioni�
compromettano�la�libera�determinazione�degli�organi�elettivi�ed�il�buon�
andamento�delle�amministrazioni�comunali�e�provinciali�nonche�il�regolare�
funzionamento�dei�servizi�loro�affidati;�ovvero�arrechino�un�grave�e�perdu-
rante�pregiudizio�per�lo�stato�della�sicurezza�pubblica.�

La�coerenza�tra�mezzo�e�fine�perseguito�e��quindi�assicurata�dalla�stretta�
consequenzialita��che�la�norma�richiede�tra�il�pregiudizio�per�gli�interessi�pub-
blici�appena�citati�ed�i��collegamenti��o�le��forme�di�condizionamento�.�

Si�deve�inoltre�osservare�che�la�giurisprudenza�amministrativa�richie-
deva�per�il�provvedimento�di�scioglimento�dei�consigli�comunali�o�provinciali�
una�motivazione�adeguata�gia��prima�dell'entrata�in�vigore�della�legge�
241/1990.�Tale�provvedimento�e��infatti�restrittivo�della�sfera�giuridica�dei�
destinatari,�e�pertanto�l'amministrazione�ha�da�sempre�dovuto�dare�conto�in�
maniera�adeguata:�

1)�della�sussistenza�dei�presupposti�di�fatto;�

2)�del�nesso�logico�fra�questi�e�le�determinazioni�che,�muovendo�da�essi,�
vengono�adottate;�

3)�della�congruita��dei�sacrifici�imposti�in�relazione�alle�finalita��da�perse-
guire.�

(7)�Corte�Costituzionale,�sent.�n.�103�del�19�marzo�1993.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�stessa�Corte�Costituzionale�ha�dato�atto�al�Ministero�dell'Interno�di�
essersi�mostrato�pienamente�cosciente�che�la�norma�rende�possibile�lo�straor-
dinario�potere�di�scioglimento�solo�in�presenza�di�situazioni�di�fatto�evidenti�
e�quindi�necessariamente�suffragate�da�obiettive�risultanze�che�rendano�
attendibili�le�ipotesi�di�collusioni�anche�indirette�degli�organi�elettivi�con�la�
criminalita�organizzata(8),�cos|�da�rendere�pregiudizievole�per�i�legittimi�
interessi�delle�comunita�locali�il�permanere�di�quegli�organi�alla�guida�degli�
enti�esponenziali�di�esse,�e�non�certo�la�loro�rimozione�(il�che�giustifica�anche�
una�temporanea�compressione�del�principio�di�autonomia).�

Il�Consiglio�di�Stato�(9),�poi,�ha�avuto�modo�di�precisare�che�lo�sciogli-
mento�di�un�consiglio�comunale�ex 
art.�15-bis 
legge�55/1990�e�la�risultante�
di�una�valutazione�il�cui�asse�portante�e�costituito,�da�un�lato,�dall'accertata�

o�notoria�diffusione�sul�territorio�della�criminalita�organizzata�e,�dall'altro,�
dalle�carenze�di�funzionalita�dell'ente�stesso�in�uno�o�piu�settori,�sensibili�agli�
interessi�della�criminalita�medesima,�ovvero�da�una�situazione�di�grave�e�per-
durante�pregiudizio�per�la�sicurezza�pubblica.�
Quest'ultima�valutazione�involge�parametri�riservati�all'Amministra-
zione,�e�pertanto�e�suscettibile�di�essere�sindacata�solo�sotto�profili�che�deno-
tino,�in�modo�sufficientemente�concludente,�la�deviazione�del�procedimento�
dal�suo�fine�istituzionale.�

Da�quanto�appena�visto�consegue�che�entro�i�limiti�esposti�la�potesta�
discrezionale�di�cui�dispone�l'Amministrazione�risulta�assai�ampia(10):�non�
e�infatti�necessario�che�siano�riscontrate�precise�illegittimita�.�

Destinatari�della�norma�non�sono�tanto,�infatti,�i�singoli�consiglieri�del-
l'organo,�ma�l'organo�stesso.�L'estrema�latitudine�con�cui�vengono�espressi�i�
presupposti�per�lo�scioglimento�ex 
art.�143�T.U.E.L.�(gia�art.�15-bis 
legge�55/1990)�e�quindi�espressione�della�volonta�legislativa�di�riferirsi�anche�
a�situazioni�estranee�all'area�rilevante�ai�fini�penalistici�o�di�misure�preven-
tive(11).�Cio�a�cui�mira�l'intervento�straordinario�in�esame�e�stroncare�sul�
nascere�ogni�permeabilita�dell'ente�locale�ad�influenze�criminali.�

Ai�fini�del�provvedimento�di�scioglimento�non�e�necessario�che�dall'i-
struttoria�procedimentale�emergano�prove�in�senso�tecnico-giuridico,�ne�che�
le�risultanze�istruttorie�assumano�i�connotati�che�legittimano�l'applicazione�
delle�misure�di�sicurezza.�E�infatti�sufficiente�che�dette�risultanze�consentano�
di�configurare�una�situazione�nella�quale�vi�siano�interferenze�con�la�libera�
determinazione�degli�organi�di�autogoverno�locale�collegate�a�fenomeni�certi�
ed�accertati,�anche�per�notorieta�,�di�criminalita�organizzata.�

Non�e�quindi�necessaria�l'imputazione�di�puntuali�illegalita�commesse�
da�parte�dei�rappresentanti�delle�comunita�locali,�ma�e�sufficiente�che�ven-
gano�riscontrate�situazioni�che�rendano�plausibile�la�soggezione�degli�ammi-
nistratori�locali�alla�criminalita�organizzata.�

(8)�Il�riferimento�e�alla�circolare�esplicativa�(n.�7102�M/6�del�25�giugno�1991)�del�Mini-
stero�dell'Interno.�
(9)�Cons.�Stato,�Sez.�V,�2�ottobre�2000,�n.�5225.�
(10)�Cons.�Stato,�Sez.�V,�23�giugno�1999,�n.�719.�
(11)�Cons.�Stato,�Sez.�V,�3�febbraio�2000,�n.�585.�

TEMI�ISTITUZIONALI�1047 


In�buona�sostanza,�lo�scioglimento�dei�consigli�comunali�e�provinciali�si�
colloca�all'esito�di�un�giudizio�di�incapacita�dell'organo�collegiale�di�eserci-
tare�le�funzioni�che�l'ordinamento�gli�affida�in�maniera�realmente�indipen-
dente.�Tale�giudizio�deve�essere�condotto�considerando�nel�loro�insieme�gli�
elementi�addotti�a�riprova�di�collusioni,�collegamenti�e�condizionamentiper�
valutare�la�ragionevolezza�dell'addebito�mosso�all'organo(12).�

Se�e�possibile�affermare�che�lo�scioglimento�non�e�sanzione�nei�confronti�
dei�consiglieri,�ma�dell'organo�in�quanto�tale,�non�si�puo�tacere�che�accanto�
alla�funzione�sanzionatoria�si�colloca�una�funzione�preventiva,�come�si�e�piu�
volte�sottolineato.�

In�definitiva�e�per�concludere,�il�potere�di�scioglimento�in�esame�costuti-
tuisce�potere�di�alta�amministrazione�fornito�della�piu�lata�discrezionalita�,�

�fondato,�com'e�,�su�di�un�disposto�normativo�di�assoluta�genericita�,��che�consi-

dera�sufficiente�la�presenza�di��elementi��non�meglio�specificati�su��collega-

menti��o��forme�di�condizionamento�.�Il�che�indica�che�la�norma�considera,�per�

quanto�concerne�il�rapporto�fragliamministratorie�la�criminalita�organizzata,�

circostanze�chepresentano�ungrado�disignificativita�e�diconcludenza�inferiore�

a�quelle�che�legittimano�l'avvio�dell'azione�penale�o�l'adozione�delle�misure�di�

sicurezza�nei�confronti�degli��indiziati��di�appartenere�ad�associazioni�di�tipo�
mafioso�o�analoghe�(legge�31�maggio�1965,�n.�575,�e�successive�modificazioni).�

In�questa�logica,�che�non�hafinalita�repressive�nei�confronti�di�singoli,�ma�
disalvaguardia�dell'amministrazionepubblica�difronte�allapressionee�all'in-

fluenza�della�criminalita�organizzata,�trovano�giustificazione�i�margini,�partico-

larmente�ampi,�della�potesta�di�apprezzamento�di�cuifruisce�l'amministrazione�

e�la�possibilita�di�dare�peso�anche�a�situazioni�non�traducibili�in�addebiti�perso-

nali,�ma�tali�da�rendere�plausibile,�nella�concreta�realta�contingente�e�in�base�

aidatidell'esperienza,�l'ipotesidiunapossibilesoggezionedegliamministratori�

alla�criminalita�organizzata,�quali�i�vincoli�di�parentela�o�di�affinita�,�i�rapporti�
di�amicizia�o�di�affari,�le�notoriefrequentazioni.�

Ugualmente�ampio,�secondo�il�modello�di�valutazione�stabilito�dalla�norma�
citata,�risultailmargineperl'apprezzamento�deglieffettiderivantidai�collega-

menti��o�dalle��forme�di�condizionamento��in�termini�di�compromissione�della�

�libera�determinazione�degli�organi�elettivi�,�del��buon�andamento�delle�ammi-

nistrazioni�nonche�del�regolarefunzionamentodeiservizi�,�ovverointermini�

di�graveeperdurantepregiudizioperlostatodellasicurezzapubblica�.�Sotto�

questo�profilo,�devono�ritenersi�idonee�anche�quelle�situazioni�che�non�rivelino�

ne��lascino�presumere�l'intenzione�degli�amministratori�di�assecondare�gli�inte-

ressidellacriminalita�organizzata,giacche�,�intalcaso,sussisterebberoipresup-

postiper�l'avvio�dell'azionepenale�o,�almeno,�per�l'applicazione�delle�misure�di�

prevenzione�a�carico�degli�amministratori,�mentre�la�scelta�del�legislatore,�giova�

ripeterlo,�e�stata�quella�di�non�subordinare�lo�scioglimento�del�consiglio�comu-

nale�ne��a�tali�circostanze�ne��al�compimento�di�specifiche�illegittimita�(13)�.�

(12)�Cons.�Stato,�Sez.�V,�22�marzo�1999.�
(13)�Cos|�,�da�ultimo,�Cons.�Stato,�Sez�V,�18�marzo�2004,�n.�1425.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Inutile�sottolineare,�attesa�la�composizione�dell'uditorio�a�cui�ho�l'onore�
di�parlare�e�quindi�la�sua�specifica�competenza,�che�l'istruttoria�dello�sciogli-
mento�e�di�competenza�del�prefetto�della�provincia,�che�vi�provvede�attra-
verso�una�relazione�redatta�a�seguito�dell'esercizio�di�tutti�i�peculiari�poteri�
di�accertamento�conferitigli,�ivi�compresa�l'acquisizione�di�tutte�le�informa-
zioni�ottenibili�dalle�procure�della�Repubblica�anche�in�deroga�al�segreto�
istruttorio.�

Inutile�sottolineare,�ancora,�il�potere�che�spetta�al�Prefetto,�in�caso�di�
urgente�necessita�,�di�commissariare�gli�organi�(dell'ente�locale)�^previamente�
sospesi�^in�attesa�del�decreto�di�scioglimento.�

Tale�essendo�la�disciplina�positiva�dei�rapporti�in�materia�fra�Stato�ed�
autonomie�locali�mi�sembra�difficile�parlare�di�pari-ordinazione.�

In�tale�convinzione�mi�conforta�l'avviso�della�Corte�Costituzionale�che�
ha�sostenuto�la�supremazia�dello�Stato�sulle�autonomie.�E�cio�ha�fatto�pro-
prio�con�la�sentenza�24�luglio�2003�n.�274�che�i�fautori�della�pari-ordinazione�
hanno�invocato�a�sostegno�delle�loro�tesi.�

In�realta�tale�invocazione�risulta�da�una�frettolosa�lettura�della�sentenza,�
che,�benvero,�prospettava�al�quartultimo�capoverso�del���2.1�dei��considerato�
in�diritto��la�equiordinazione�dei�cinque�soggetti�di�cui�all'art.�114�primo�
comma,�ma�non�comeopinionepropriasibbene�comeopinionealtrui,�energica-
mente�contrastata�peraltro�nei�due�capoversi�successivi�come�segue:��Ma�a
ifini�di�individuare�il�contenuto�di�tale�ricorso�governativo�^e��decisivo�rilevare�

come,�nel�nuovo�assetto�costituzionale�scaturito�dalla�riforma,�allo�Stato�sia�

pur�sempre�riservata,�nell'ordinamento�generale�della�Repubblica,�una�posizione�

peculiaredesumibilenonsolo�dallaproclamazionediprincipio�dicuiall'art.�5�

della�Costituzione,�ma�anche�alla�ripetuta�evocazione�di�un'istanza�unitaria,�

manifestata�dal�richiamo�al�rispetto�della�Costituzione,�nonche�dei�vincoli�deri-

vanti�dall'ordinamento�comunitario�e�dagli�obblighi�internazionali,�come�limiti�

di�tutte�le�potesta��legislative�(art.�117,�comma�1)�e�dal�riconoscimento�dell'esi-

genza�di�tutelare�l'unita��giuridica�ed�economica�dell'ordinamento�stesso�

(art.�120,�comma2).Etaleistanzapostulanecessariamentechenelsistemaesi-

sta�un�soggetto�^lo�Stato,�appunto�^avente�il�compito�di�assicurarne�ilpieno�
soddisfacimento.�

Lo�stesso�art.�114�della�Costituzione�non�comporta�affatto�una�totale�equi-
parazione�fra�gli�enti�in�esso�indicati,�che�dispongono�di�poteri�profondamente�

diversi�tra�loro:�basti�considerare�che�solo�allo�Stato�spetta�ilpotere�di�revisione�

costituzionale�e�che�i�Comuni,�le�Citta��metropolitane�e�le�Province�(diverse�da�

quelleautonome)nonhannopotesta��legislativa�.�

5.�^Segue:�l'opposta�tesi�della�pari-ordinazione.�
Ho�troppo�lunga�esperienza�di�operatore�del�diritto�per�non�sapere�che�
la�sua�forza�e�quella�di�essere�una�opinione.�

Bene�e�quindi�ipotizzabile�una�opposta�lettura�della�riforma�del�2001�che�
veda�nel�primo�comma�dell'art.�114�novellato�la�norma�^base�della�riforma�
federalista;�nel�secondo�comma�^che�qualifica�autonomi�gli�enti�diversi�dallo�
Stato�^un�mero�lapsus�calami�del�legislatore;�nel�potere�sostitutivo�di�cui�
all'art.�120�un�potere�eccezionale�e�straordinario,�da�riconoscere�solo�in�casi�


TEMI 
ISTITUZIONALI 
1049 


rigorosamente 
individuati 
alla 
stregua 
del 
principio 
salus 
reipublicae 
suprema 
lex; 
e, 
infine, 
nelle 
ricordate 
norme 
della 
legge 
�La 
Loggia� 
un 
vulnus 
del 
dettato 
costituzionale 
di 
equiordinazione. 


Sul 
piano 
strettamente 
ermeneutico 
nulla 
si 
opporrebbe 
ad 
una 
simile 
esegesi 
che 
legittimerebbe 
^quanto 
meno 
in 
qualche 
misura 
^l'utilizzazione 
del 
termine 
�federalismo� 
e 
che 
comporterebbe 
probabilmente 
l'illegittimita� 
costituzionale 
del 
controllo 
statale 
sugli 
organi 
degli 
enti 
locali. 


Sostengo 
pero� 
con 
assoluta 
convinzione 
che 
se 
tale 
interpretazione 
della 
legge 
costituzionale 
n. 
3/2001 
dovesse 
essere 
ritenuta 
quella 
corretta, 
ebbene 
tale 
legge 
sarebbe 
in 
contrasto 
con 
la 
Costituzione 
e 
la 
relativa 
questione 
dovrebbe 
essere 
portata 
all'esame 
della 
Corte 
Costituzionale. 


Come 
ha 
sempre 
sostenuto 
la 
migliore 
dottrina 
e 
come 
ha 
affermato 
la 
stessa 
Corte 
Costituzionale, 
infatti, 
anche 
le 
leggi 
costituzionali 
sono 
soggette 
al 
controllo 
di 
costituzionalita� 
, 
in 
quanto 
vi 
sono 
norme 
^contenute 
nella 
prima 
parte 
della 
Carta 
repubblicana 
^che 
costituiscono 
uno 
�zoccolo 
duro� 
non 
soggetto 
a 
revisione 
costituzionale, 
in 
quanto 
enunciano 
i 
principi 
supremi 
irrinunciabili 
a 
cui 
si 
ispira 
la 
Costituzione 
(democraticita� 
dello 
Stato, 
diritti 
inviolabili 
dell'uomo, 
uguaglianza, 
liberta� 
fondamentali, 
ecc.) 
e 
che 
costituiscono 
parametro 
di 
riferimento 
anche 
per 
le 
leggi 
costituzionali(14). 


Fra 
questi 
principi 
fondamentali 
vi 
e� 
sicuramente 
la 
natura 
unitaria 
dello 
Stato 
italiano, 
�Repubblica 
una 
ed 
indivisibile�, 
come 
tale 
definito 
dall'art. 
5 
della 
Carta 
che 
distingue 
nettamente 
la 
sovranita� 
dello 
Stato 
unitario 
dalla 
autonomia 
degli 
enti 
locali, 
i 
quali 
da 
quella 
sovranita� 
derivano 
i 
loro 
poteri. 


Ove 
le 
norme 
contenute 
nella 
legge 
costituzionale 
n. 
3/2001 
dovessero 
quindi 
esser 
intese 
nel 
senso 
di 
dar 
vita 
ad 
uno 
Stato 
federale, 
esse 
dovreb-
bero 
essere 
rimesse 
all'esame 
della 
Corte 
Costituzionale 
per 
violazione 
^in 
parte 
qua 
^dell'art. 
5 
della 
Costituzione. 


Si 
parli 
pure, 
quindi, 
di 
�federalismo� 
con 
il 
gergo 
approssimativo 
e 
colorato 
della 
politica, 
se 
cos|� 
si 
vuole, 
ma 
se 
si 
vuole 
invece 
usare 
la 
termi-
nologia 
appropriata 
che 
conviene 
ai 
tecnici 
addetti 
ai 
lavori 
non 
si 
usi 
questo 
termine 
per 
lo 
Stato 
italiano 
almeno 
fino 
alla 
prossima 
rivoluzione. 


6. 
^Considerazioni 
conclusive. 
Confido 
di 
aver 
illustrato 
l'oss|�moro 
provocatorio 
con 
cui 
ho 
pretenzio-
samente 
intitolato 
la 
mia 
conversazione 
e 
mi 
avvio 
alla 
conclusione. 


Una 
conclusione 
che 
sara� 
estremamente 
dubbiosa 
e 
problematica. 


Che 
la 
trasformazione 
dell'Italia 
da 
Stato 
unitario 
in 
Stato 
federale 
fosse 
impossibile 
^salvo 
eventi 
rivoluzionari 
^e� 
stato 
noto 
a 
tutti 
gli 
addetti 
ai 
lavori, 
da 
sempre. 


Ciononostante, 
da 
quindici 
anni 
a 
questa 
parte, 
la 
bandiera 
del 
federali-
smo 
sventola 
sempre 
piu� 
forte 
alla 
testa 
di 
molte 
formazioni 
politiche, 
se 
non 
di 
tutte. 


Forze 
di 
governo 
e 
forze 
di 
opposizione 
si 
rincorrono, 
in 
una 
staffetta 
bi-partisan, 
lungo 
le 
vie 
di 
un 
declamato 
federalismo. 


(14) 
Per 
tutte: 
Corte 
Cost. 
sent. 
15-29 
dicembre 
1988 
n. 
1146. 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Possiamo�davvero�pensare�che�questo�sia�dovuto�soltanto�alla�forza�trai-
nante�di�un�piccolo�partito�politico,�che�del�federalismo�ha�fatto�il�suo�
cavallo�di�battaglia,�ma�che�non�eccelle�certo�ne�per�forza�di�consensi�eletto-
rali�ne�per�raffinatezza�di�elaborazioni�concettuali?�

Credo�proprio�di�no.�

C'e�dell'altro�e�di�ben�piu�grave.�

Il�malessere�rivendicativo�delle�autonomie�locali�e�fenomeno�non�solo�
italiano�ma�e�ormai�fenomeno�endemico�europeo.�I�casi�della�Spagna,�del-
l'Inghilterra,�del�Belgio�delle�ex�U.R.S.S.�e�Cecoslovacchia,�persino�della�
supercentralistica�Francia�sono�sotto�i�nostri�occhi.�

Per�restare,�ancora,�alla�Vecchia�Europa,�(in�quanto�gli�U.S.A.,�quale�
impero�egemone,�fanno�storia�a�se�ed�oriente�e�terzo�mondo�non�hanno�pro-
blemi�comparabili)�allo�sgretolamento�dello�Stato�dal�basso�per�effetto�delle�
spinte�autonomistiche,�si�accompagna�il�suo�schiacciamento�dall'alto�ad�
opera�della�Unione�Europea.�

Credo�proprio�che�il�crollo�del�muro�di�Berlino�con�quel�che�lo�ha�
accompagnato�e�seguito,�se�non�ha�segnato�la�fine�della�storia,�ha�messo,�
pero�,�fine�a�quel�terribile��secolo�breve��che�ci�ha�raccontato�Hobsbawm�ed�
ha�accelerato�il�processo�di�decomposizione�degli�Stati�nazionali.�

D'altronde�ogni�epoca�storica�ha�il�suo�modello�politico�di�perfetta�vita�
associata.�

Per�mille�anni�il�mondo�civile�visse�nella�convinzione�che�l'impero�
romano�fosse�l'unico�modello�statuale�valido,�tanto�e�vero�che,�dopo�il�suo�
crollo,�nel�buio�e�nella�confusione�di�un�medio�evo�privo�di�punti�di�riferi-
mento�politici�precisi�gli�sforzi�dei�migliori�furono�tesi�alla�ricostituzione�di�
quell'impero,�cui�l'affermarsi�della�Chiesa�di�Roma�aveva�aggiunto�l'appella-
tivo�di�Sacro.�

Quel��Sacro�Romano�Impero��che�non�era�sacro,�non�era�romano�ma,�
soprattutto,�non�era�un�impero.

E�solo�nel�XVII�secolo�che�si�consolido�^e�venne�teorizzata�da�Jean�
Bodin�^una�nuova�forma�di�aggregazione�politica,�lo�Stato�nazionale,�forma�
che�ci�ha�accompagnato�fino�ai�giorni�nostri.�

Ebbene�lo�Stato�nazionale�come�modello�di�entita�politica�e�in�crisi.�

E�giunto�alla�fine�del�suo�ciclo�vitale,�come�gia�profetizzava�anni�fa�
Massimo�Severo�Giannini(15)�ed�e�pronto�a�cedere�il�passo�a�nuove�forme�
di�aggregazione�politica�dopo�travagli�di�guerre�e�rivoluzioni.�

Quali�forme?�Gli�Stati�Uniti�d'Europa�li�accetterei�volentieri�(ma�il�pro-
cesso�di�unificazione�politica�mi�sembra�lunghissimo).�

Molto�meno�gradirei�un�futuro�da�colonia�dell'impero�d'oltre�atlantico�o�il�
nuovo�medio�evo�di�una�dissoluzione�degli�ordini�costituiti�senza�l'emergere�di�
nuovi�modelli�validi.�Peggio�che�mai�se�accompagnato�dalla�minaccia�dall'est�di�
scorrerie�di�novelli�pirati�saraceni�e�di�guerre�di�religione�fra�croce�e�mezzaluna.�

(15)�I.F. 
Caramazza,�In 
memoria 
di 
Massimo 
Severo 
Giannini,in�questa 
Rassegna,�2002,�
I,18.�

TEMI�ISTITUZIONALI�1051 


Il 
provvedimento 
amministrativo 
delineato 
dalla 
legge 
15/2005 
di 
modifica 
della 
legge 
n. 
241/1990 


di 
Maria 
Vittoria 
Lumetti 


SOMMARIO:�1.Premessa.^2.Iprincipigeneralidell'attivita�amministrativa.Le�
novita�.�^3.�Il�silenzio�e�la�conclusione�del�procedimento.�^4.�Efficienza�e�
telematica.�^5.�I�compiti�del�responsabile�del�procedimento.�I�rapporti�
conl'organocompetenteadadottareilprovvedimentofinale.^6.�Lacomun
icazione�dell'avvio�del�procedimento�e�la�novita�del�preavviso�di�rigetto.�


7.�Accordi�integrativi�e�sostitutivi�delprovvedimento�(art.�11)�(conclusione�
negoziata�delprocedimento).�^8.�La�conferenza�di�servizi�(art.�14):�confer
enza�di�servizipreliminare�(art.�14-bis),�lavori�(art.�14-ter)�ed�effetti�del�
dissenso(art.14-quater).^9.�InuoviarticolidelcapoIV-bis(artt.21-bis�
-21-novies).�^10.�Definizioni�e�principi�in�materia�di�accesso�(art.�22).�
Esclusione�(art.�24),�modalita�di�esercizio�del�diritto,�ricorsi�(art.�17),�comm
issioneperl'accesso(art.18).^11.�Conclusioni.�
1.�Premessa�
La�Camera�dei�Deputati�il�26�gennaio�2005�ha�approvato,�votandola�
quasi�all'unanimita�(s|�394�voti,�no�7�voti)�la�nuova�legge�che�modifica�ed�
integra,�a�quindici�anni�di�distanza,�la�legge�241/1990:�si�tratta�della�legge�
11�febbraio�2005,�n.�15,�pubblicata�nella�Gazzetta�Ufficiale�n.�42�del�21�feb-
braio�2005.�

Il�21�luglio�scorso�la�prima�Commissione�permanente�(Affari�costituzio-
nali,�affari�della�Presidenza�del�Consiglio�e�dell'Interno,�ordinamento�gene-
rale�dello�Stato�e�della�pubblica�amministrazione)�aveva�approvato,�con�
modificazioni,�il�disegno�di�legge�n.�1281-B,�d'iniziativa�governativa,�gia�
approvato�dal�Senato�e�modificato�dalla�Camera�dei�Deputati.�

La�legge�reca�nuove�norme�e�modifiche�concernenti�la�disciplina�sull'a-
zione�amministrativa�regolata�dalla�legge�241�del�1990.�

Il�testo,�innovativo,�persegue�la�tensione�sistematica�degli�ultimi�anni�e�
rivaluta�la�prospettiva�della�ricostruzione�dei�principali�istituti�di�diritto�
amministrativo.�

La�prima�parte�della�legge�arricchisce�i�principi�generali�dell'attivita�
amministrativa,�codificando�i�principi�di�trasparenza�e�di�rispetto�dell'ordina-
mento�comunitario.�La�seconda�parte�riscrive�il�procedimento�amministra-
tivo�di�primo�grado,�con�puntualizzazioni�sul�silenzio�e�introduzioni�innova-
tive�in�merito�al�preavviso�di�rigetto�e�vizi�del�provvedimento�(codificazione�
della�nullita�ed�irregolarita�del�provvedimento).�La�terza�parte�riguarda�i�
procedimenti�di�secondo�grado,�limitando�anche�l'applicabilita�degli�istituti�
della�revoca�e�dell'annullamento�d'ufficio.�Le�norme�sull'accesso�e�la�confe-
renza�di�servizi,�infine,�vengono�interamente�riscritte.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

2.�Iprincipigeneralidell'attivita�amministrativa.�Lenovita�
Art.�1.(*).�

1.1.�Art.1,comma,1,lett.Adellalegge15/2005:principigeneralidell'atti-
vita�amministrativa�.�La�codificazione�del�principio�di�trasparenza.�L'art.�1�
della�legge�241/90�integrata�stabilisce�che��L'attivita�amministrativapersegue�
i�fini�determinati�dalla�legge�ed�e�retta�dai�principi�di�imparzialita�,�proporzio-
nalita�,�legittimo�affidamento,�efficacia,�efficienza,�economicita�e�pubblicita�,�
e�dai�principi�dell'ordinamento�comunitario.�

L'art.�1�della�legge�241�del�1990,�com'e�noto,�ha�codificato�il�principio�di�
legalita�dell'azione�amministrativa,�individuandone�i�criteri�informatori�e�gli�
obiettivi.�

L'ultima�versione�del�disegno�di�legge�ha�aggiunto�ai�principi�di�econo-
micita�,�efficiacia�e�pubblicita�,�il�principio�di�trasparenza.�

La�trasparenza,�da�intendersi�come�precipitato�logico�della�pubblicita�,�
puntualizza�e�caratterizza�il�concetto�generale�dell'esigenza�di�conoscibilita�e�
trasparenza�di�tutto�l'agire�amministrativo�nei�confronti�dell'intera�massa�
dei�consociati.�

Gli�atti�ed�i�documenti�delle�pubbliche�amministrazioni�devono�essere,�
salvo�esplicite�deroghe�a�tutela�di�imprescindibili�necessita�di�riservatezza,�
conoscibili�da�tutti�i�cittadini.�

Il�principio,�tuttavia,�ha�anche�una�sua�valenza�piu�circoscritta�e�piu�
specificamente�attinente�al�procedimento.�

L'effettivo�esercizio�del�potere�da�parte�dell'amministrazione�a�mezzo�del�
procedimento�deve,�infatti,�essere�aperto�a�tutti�gli�interessati�ai�qualideve�
essere�comunicato�l'avvio�del�procedimento�stesso,�in�modo�da�metterli�in�
grado�di�esprimere�le�loro�osservazioni,�e,�laddove�possibile,�negoziare�il�con-
tenuto�dell'atto.�

Il�concetto�di�trasparenza�ulteriormente�specifica,�dunque,�anche�il�
cosiddetto�principio�della�partecipazione.�

Quest'ultimo�e�teso,�come�ha�avuto�modo�di�chiarire�il�Consiglio�di�
Stato,�a�garantire�fattispecie�diverse�da�quella�della�trasparenza�intesa�come�
semplice�conoscibilita�all'esterno�dell'operato�dell'amministrazione�(C.d.S.,�
Ad.�Plen.,�4�febbraio�1997).�

1.�2.�Lanuova�leggeelimina�ilprincipio�dell'affidamento�edellaproporzio-
nalita�previsto�daiprecedentidisegnidilegge.�Si�fa�presente�che�la�legge�15�eli-
mina�dal�testo�normativo�i�principi�dell'affidamento�e�della�proporzionalita�
previsti�dalle�precedenti�versioni�del�d.d.l..�

I�suddetti�principi,�progressivamente�introdotti�nel�diritto�amministra-
tivo�tramite�la�prassi,�erano�infatti�stati�espressamente�previsti�dalla�prece-
dente�versione�del�disegno�di�legge�recante�modifiche�alla�legge�241�del�
1990,�il�quale�li�aggiungeva�ai�principi�ormai�tradizionali�di�efficacia,�effi-
cenza�e�qualita�.�

(*)�La�numerazione�degli�articoli�cos|�graficamente�impostata�fa�riferimento�
alla�legge�11�febbraio�2005,�n.�15.�


TEMI�ISTITUZIONALI�1053 


Correttamente,�la�nuova�versione�non�recepisce�la�codificazione�del�
principio�di�legittimo�affidamento.�

Tale�concetto,�che�obbedisce�all'esigenza�di�rispettare�la�buona�fede�degli�
amministrati�nell'ambito�delle�scelte�discrezionali�ormai�consolidate�nel�
tempo,�non�fa�altro�che�ribadire�l'esigenza�che�vengano�adeguatamente�moti-
vati�i�provvedimenti�che�si�discostano�dagli�orientamenti�pregressi�seguiti�in�
precedenza,�ossia�dalla�prassi.�

Una�ripetizione,�dunque,�dell'obbligo�di�motivazione�dei�provvedimenti�
discrezionali�e�nulla�piu��,�anche�in�considerazione�del�fatto�che�non�si�puo'�
certo�imporre�all'amministrazione�di�non�mutare�i�propri�orientamenti�e�atti-
vita��consolidati�nel�tempo�e�di�non�adeguarsi�al�mutare�dei�tempi�e�delle�esi-
genze.�

Verrebbe�infatti�meno�lo�stesso�principio�fondamentale�di�discrezionalita��
amministrativa.�

Sul�principio�di�affidamento�e�di�coerenza�prevale,�e�non�potrebbe�essere�
diversamente,�il�principio�di�ragionevolezza.�

Anche�il�principio�di�proporzionalita��era�espressamente�richiamato�fra�i�
principi�che�reggono�l'azione�amministrativa�in�una�delle�versioni�precedenti�
dell'art.�1�della�legge�241�del�1990.�(1).�

Si�precisa�che�i�concetti�di�sussidiarieta��ed�il�connesso�principio�di�ade-
guatezza�o�proporzionalita��elaborati�della�Corte�costituzionale�si�riferiscono�
al�principio�della�legislazione�di�conferimento�o�di�attrazione�di�funzioni�
amministrative�di�cui�al�comma�1�dell'art.�118�Cost.�

Si�tratta�di�principi�profondamente�diversi�dalla�sussidiarieta��e�propor-
zionalita��che�rilevano�ai�fini�dell'esercizio�delle�funzioni�amministrative:�que-
sti�sono�assimilabili�al�fondamentale�principio�di�legalita��dell'azione�ammini-
strativa�e,�come�tali,�non�sono�sindacabili�dal�giudice�amministrativo�in�sede�
di�accertamento�di�vizi�di�legittimita��degli�atti�amministrativi,�se�non�sulla�
base�di�espresse�previsioni�di�legge(2).�

Anche�in�questo�caso�l'eliminazione�dalla�previsione�normativa�del�rife-
rimento�al�concetto�di�proporzionalita��e�da�salutare�con�favore,�anche�a�
causa�dell'aleatorieta��e�vaghezza�del�concetto,�che�nulla�aggiunge�ai�limiti�
che�il�sindacato�del�giudice�amministrativo�incontra�in�merito�alla�discrezio-
nalita�.�

1.3�Art.1,�comma�1,�lett.�a:�i�principi�dell'ordinamento�comunitario.�Il�
primo�comma�dell'art.�1�precisa�che�l'attivita��amministrativa�e�retta�anche�
dai�principi�dell'ordinamento�comunitario.�
(1)�D.U.�Galetta,�Recenti�novita�in�tema�di�illegittimita�delprovvedimento�amministrativo�
affetto�da�c.d.�viziformali,in�Foro�amm.�TAR,�2002,�513;�CerullI 
Irelli,�Relazione�introduttiva�
al�Convegno�su�Innovazioni�del�diritto�amministrativo�e�riforma�dell'Amministrazione,Roma,�
22�marzo�2002,�in�www.giust.it,3/2002.�
(2)�Cfr.�su�un�commento�di�tali�principi�in�riferimento�al�titolo�V�della�Costituzione,�R.�
Dickmann,�Iprincipidisussidiarieta�ediproporzionalita�edilprincipio�diintesaperuncorretto�
metodo�della�legislazione�statale�di�attrazione�di�funzioni�amministrative�regionali,�in�Corr.�Giur.�
n.�1/�2004,46,�nonche�la�bibliografia�ivi�citata.�Cfr.�anche�D.�U.�Galetta,�Principio�diproporzio-
nalita�e�sindacato�giurisdizionale�del�diritto�amministrativo,�Milano,�1998.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Scopo�del�disegno�di�legge�presentato�e�quello�dichiarato�di�integrare�i�
principi�generali�dell'azione�amministrativa�nazionali�con�quelli�di�natura�
comunitaria,�che�sono�sempre�piu�determinanti.�

Il�Consiglio�di�Stato�ha�riconosciuto,�anche�sulla�base�del�novellato�
art.�117�Cost.,�il�rapporto�di�integrazione�tra�l'ordinamento�comunitarioe�
nazionale,�da�giudicarsi�preferibile�rispetto�al�principio�della�separatezza�ed�
autonomia(3).�

Uno�degli�effetti�piu�pregnanti�del�diritto�comunitario�sull'ordinamento�
interno�consiste�nel�potere�di�disapplicazione�delle�norme�interne�contra-
stanti�col�diritto�comunitario�da�parte�dei�giudici�e�della�stessa�pubblica�
amministrazione.�

Il�potere�^obbligo�di�disapplicare�scaturisce�da�una�invalidita�comunitaria�
e�costituisce�una�forma�di�invalidita�diversa�da�quella�del�diritto�nazionale.�

L'invalidita�provvedimentale�comunitaria�coincide�con�l'illegittimita�per�
violazione�di�legge�che�ha�come�parametro�di�riferimento,�per�la�valutazione�
del�provvedimento,�una�disposizione�comunitaria,�e�che�coinciderebbe�con�
l'annullabilita�.�

La�disciplina�comunitaria,�tuttavia,�non�determina�una�sostituzione�a�
quella�nazionale,�ma�solo�una�sovrapposizione�parziale.�

1.4. 
Art. 
1,comma1,lett. 
b):attidinaturanonautoritativa. 
L'art.�1�inseri-
sce�un�nuovo�comma,�l'1�bis, 
all'art.�1�della�241,�il�quale�prevede�la�sottoposi-
zione�della�P.A.�alle�norme�di�diritto�privato�nell'adozione�di�atti�di�natura�
non�autoritativa,�salvi�i�casi�in�cui�la�legge�preveda�diversamente.�
In�apertura�si�propone�di�chiarire�che�le�amministrazioni�possono�ope-
rare�nel�perseguimento�dei�loro�fini�istituzionali�utilizzando�strumentidi�
diritto�pubblico�e�di�diritto�privato,�servendosi,�quindi,�di�moduli�anche�
negoziali�per�la�cura�dell'interesse�cui�sono�preposte.�

Una�norma�del�genere�sancisce�la�definitiva�tendenza�all'abbandono�del�
vecchio�dogma�per�cui�l'amministrazione�agiva�e�doveva�agire�a�mezzo�di�atti�
unilaterali�e�d'imperio.�

Si�palesa�l'idea,�ormai�radicata,�che�il�negozio�di�natura�privata�sia�per-
fettamente�idoneo�alla�cura�di�un�interesse,�quello�pubblico�che,�per�quanto�
riferibile�alla�collettivita�,e�pur�sempre�legato�ad�un�centro�d'imputazione�
della�tutela,�che�e�unico.�

Ne�deriva�la�convinzione�che�lo�strumento�di�natura�privatistica�e�mag-
giormente�satisfattivo�dell'interesse�pubblico�da�curare,�rispetto�all'atto�unila-
terale�o�d'imperio.�

Da�qui�una�visione�di�natura�funzionale�dell'attivita�dell'amministra-
zione,�anche�in�vista�della�sottoposizione�al�giudizio�della�Corte�dei�Conti�
delle�risultanze�dell'attivita�negoziale.�

(3)�Cons.�di�St.,�V,�10�gennaio�2003,�n.�35,�in�Urb. 
e 
app.,�2003,�428,�con�commento�di�
C.E.Gallo,�Impugnazione, 
disapplicazione 
ed 
integrazione 
del 
bando 
di 
gara 
nei 
contratti 
dellapub-
blica 
amministrazione: 
una 
pronuncia 
di 
assestamento;�Corte�di�Giust.,�VI,�27�febbraio�2003,�causa�
C-327/00.�

TEMI�ISTITUZIONALI�1055 


1.5.�Art.�1,�comma�1,�lett.�b):�i�soggetti�preposti�all'esercizio�di�attivita�
amministrativa.�Il�comma�1-ter,�introdotto�ex�novo�all'art.�1�della�241,�speci-
fica�che�ai�principi�di�cui�al�comma�1�sono�sottoposti�i�soggetti�privati�prepo-
sti�all'esercizio�di�attivita�amministrative.�

Vengono�individuati�ulteriori�principi�e�corollari�dell'azione�amministra-
tiva,�al�fine�di�meglio�delineare�nel�concreto�le�direttrici�dell'attivita�provvedi-
mentale�e�dell'agire�amministrativo�in�generale.�

Da�cio'�derivano�l'estensione�dell'azione�amministrativa�e�l'inscindibilita�
del�momento�organizzatorio�da�quello�gestorio�degli�apparati�pubblici,�cui�
si�aggiunge�il�principio�della�separazione�tra�indirizzo�politico�e�gestione�
amministrativa.�

Il�principio�di�ragionevolezza�dell'azione�amministrativa�e�comunque�l'e-
spressione�sintetica�della�proporzionalita�,�adeguatezza,�coerenza�e�congruita�
delle�scelte�discrezionali,�come�tale�sovraordinato�a�quelli�di�efficienza,�effi-
cacia,�economicita�e�trasparenza.�

A�tale�principio,�immanente�nell'ordinamento,�spetta�un�ruolo�di�veri-
fica,�di�contemperamento�e�di�adattamento�dei�criteri�e�delle�regole�dettati�
dagli�altri�principi�al�caso�concreto.�

Questa�esigenza�nasce�dal�fatto�che�i�criteri�efficientistico-produttivi�
fissati�da�ciascuna�Amministrazione�in�base�ai�sistemi�informatici�e�stati-
stici�non�risultano�adeguati�nel�caso�di�sopravvenienze�di�nuove�circo-
stanze.�

3.�Il�silenzio�e�la�conclusione�delprocedimento�
Art.�2.�

1.1.�Conclusioni�del�procedimento.�Il�comma�4-bis,�aggiunto�all'art.�2�
della�legge�241,�dopo�il�4.�comma,�consente�di�proporre,�anche�senza�neces-
sita�di�diffida,�il�ricorso�avverso�il�silenzio�ai�sensi�dell'art.�21-bis�della�legge�
6�dicembre�1971,�n.�1034�cos|�come�modificato�dalla�legge�205�del�2000.�
E�tuttavia�previsto�il�termine�entro�cui�il�ricorrente�puo'�proporre�il�
ricorso�contro�il�silenzio:�un�anno�dalla�scadenza�del�termine�stabilito�dal-
l'amministrazione�o,�se�questa�non�provvede,�dalla�scadenza�dei�trenta�giorni�
previsti�dal�comma�3�dell'art.�2.�

Dopo�l'entrata�in�vigore�della�legge�241�del�1990�si�era�discusso�circa�
l'opportunita�di�mantenere�in�vita�l'obbligo�della�messa�in�mora�nei�confronti�
dell'amministrazione�inadempiente,�secondo�il�modello�del�testo�unico�degli�
impiegati�civili�dello�Stato.�

L'abolizione�espressa�della�diffida,�tuttavia,�non�dovrebbe�sortire�effetti�
rilevanti,�anzi�penalizza�l'amministrazione�e�incrementa�il�contenzioso,�consi-
derato�che�la�diffida�spesso�focalizza�e�sollecita�l'attenzione�dei�funzionari�in�
ordine�alla�pratica�da�completare�e�risolve�in�maniera�efficace�le�sorti�del�
procedimento.�

Si�noti�come�l'art.�21-ter,�introdotto�dallo�stesso�disegno�di�legge,�pre-
vede�la�necessita�che�l'amministrazione�diffidi�il�privato�ad�adempiere�agli�
obblighi�nei�suoi�confronti.�

C'era�un�motivo�se�dottrina�e�giurisprudenza�avevano�ritenuto�oppor-
tuno�di�mantenere�in�vita�la�messa�in�mora,�strumento�peraltro�riscontrabile�
anche�negli�altri�rami�dell'ordinamento�e�nelle�controversie�tra�privati.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

L'ultimo�periodo�del�nuovo�comma�concede�al�privato�la�possibilita�di�
riproporre�l'istanza�di�avvio�del�procedimento,�laddove�ne�ricorrano�i�pre-
supposti.�

Il�precetto�potrebbe�ritenersi�applicabile�sia�nel�caso�in�cui�siano�scaduti�
i�termini�per�la�proposizione�del�ricorso�sul�silenzio,�sia�qualora�essi�non�
siano�scaduti:�tale�interpretazione�concretizzerebbe�un�effetto�deflattivo�del�
contenzioso.�

4. 
Efficienza 
e 
telematica. 
Art. 
3. 
1.1. 
Telematica. 
L'art.�3�della�legge�15/05�introduce�l'art.�3-bis 
che�reca�il�
titolo��Uso 
della 
telematica�:��Per�conseguire�maggiore�efficienza�nella�loro�
attivita�,�le�amministrazioni�pubbliche�incentivano�l'uso�della�telematica,�nei�
rapporti�interni,�tra�le�diverse�amministrazioni�e�tra�queste�e�i�privati�.�
Viene�conferita�maggiore�importanza�all'utilizzo�dell'informatica�come�
strumento�volto�a�migliorare�l'efficienza�della�P.A.�

Una�delle�precedenti�versioni�del�disegno�di�legge�faceva�esplicito�riferi-
mento�al�testo�unico�sulla�documentazione�dell'amministrazione��nelle�forme�
previste�dal�testo�unico�delle�disposizioni�legislative�e�regolamentari�in�mate-
ria�di�documentazione�amministrativa,�di�cui�al�decreto�del�Presidente�della�
Repubblica�28�dicembre�2000,�n.�445�.�

Il�riferimento�e�stato�eliminato,�in�quanto�considerato,�probabilmente,�
superfluo.�

Gia�da�tempo�l'uso�dell'informatica�e�della�telematica�e�stato�introdotto�
nella�pubblica�amministrazione,�con�effetti�benefici�in�ordine�all'efficienza�e�
celerita�dell'attivita�amministrativa.�

Anche�l'Avvocatura�dello�Stato�e�da�ricomprendersi�tra�i�destinatari�
della�norma,�tant'e�che�e�gia�da�tempo�attivo�un�collegamento�telematico�
non�solo�con�le�amministrazioni�statali�patrocinate�ma�altres|�tra�le�singole�
avvocature�distrettuali�e�tra�queste�e�l'Avvocatura�generale.�

Cio�dovrebbe�rendere�piu�celere�la�trasmissione�dei�carteggi�e�dei�docu-
menti�utili�per�la�difesa�in�giudizio�o�per�il�rilascio�dei�pareri.�

Allo�stesso�modo�anche�nei�rapporti�tra�amministrazioni�e�privati�l'uso�
della�telematica�dovrebbe�rendere�piu�celere�ed�efficace�il�procedimento�
amministrativo�in�corso.�

5.Icompitidelresponsabiledelprocedimento. 
Irapporticonl'organocompe-
tenteadadottare 
ilprovvedimentofinale 
Art. 
4. 


1.1. 
Adozione 
del 
provvedimento 
finale 
da 
parte 
di 
organo 
diverso 
dal 
responsabile 
delprocedimento.�All'art.�6,�comma�1,�lett.�e,e�aggiunto�un�ulte-
riore�periodo�volto�a�regolare�i�rapporti�tra�il�responsabile�del�procedimento�
e�l'organo�competente�per�l'adozione�del�provvedimento�finale,�qualora�que-
st'ultimo�sia�diverso�dal�primo.�

La�norma�prevede�la�possibilita�,�per�l'organo�che�adotta�il�provvedi-
mento�finale,�di�motivare�qualora�si�discosti�dalle�risultanze�dell'istruttoria.�

La�norma�non�identifica�il�soggetto�che�adotta�il�provvedimento�finale,�
potendo�egli�essere�sia�un�altro�funzionario�sia�il�dirigente�stesso.�


TEMI�ISTITUZIONALI�1057 


Sia�la�dottrina�che�la�giurisprudenza�(ex 
multis 
cfr.�T.A.R.�Sicilia,�
Palermo,�Sez.�I,�8�luglio�2002,�n.�1961;�C.�Conti�Sicilia,�Sez.�contr.,�3�dicem-
bre�1996,�n.�80)�risultano�concordi�sulla�circostanza�che�l'adozione�del�prov-
vedimento�finale�sia�di�competenza�esclusiva�del�Dirigente�il�quale,�in�caso�
di�mancata�designazione�del�responsabile�del�procedimento,�e�ritenuto�essere,�
ai�sensi�dell'art.�5�legge�241/1990,�esso�stesso�responsabile�del�procedimento.�

Il�D.lgs.�165/2001�recante�norme�generali�sull'ordinamento�del�lavoro�
alle�dipendenze�delle�Amministrazioni�Pubbliche,�prevede�e�disciplina,�
all'art.�17,�le�funzioni�che�sono�conferite�ai�dirigenti�nell'ambito�di�quanto�
previsto�all'art.�4�del�D.lgs.�stesso.�

Lanormaprevede,�alcomma1,fral'altro,cheidirigenticoordininoecon-
trollino�l'attivita�degli�Uffici�che�da�essi�dipendono�e�dei�responsabili�dei�proce-
dimenti�amministrativi,�anche�con�poteri�sostitutivi�in�caso�di�loro�inerzia.

E�il�dirigente�l'unico�soggetto�autorizzato�ad�adottare�tutti�gli�atti�ed�i�
provvedimenti�amministrativi�in�grado�di�impegnare�l'Amministrazione�verso�
l'esterno.�

Di�conseguenza,�il�legislatore�ha�gravato�il�medesimo�soggetto�del�
dovere�ed�onere�della�gestione�amministrativa,�tecnica�e�finanziaria.�Lo�ha�
dotato�di�autonomi�poteri�di�spesa,�di�organizzazione�delle�risorse�umane,�
oltre�che�dei�conseguenti�poteri�di�controllo.�

L'individuazione�all'interno�della�struttura�di�un�responsabile�per�la�fase�
procedimentale,�non�comporta,�tuttavia,�la�spoliazione�dei�poteri�(rectius 
obblighi)�di�indirizzo�coordinamento�e�vigilanza�che�gravano�in�capo�al�diri-
gente�della�struttura�stessa,�il�quale�risponde�sempre�della�gestione�comples-
siva�dell'ufficio�cui�e�preposto.�

Infatti,�e�indubitabile�che�il�responsabile�del�procedimento�debba�rimet-
tere�gli�atti�istruttori�compiuti�al�dirigente,�il�quale�adotta�il�provvedimento�
finale,�salvo�il�caso�in�cui�il�primo�abbia�una�competenza�specifica�all'ado-
zione�dell'atto.�

La�soluzione�offerta�dalla�norma�e�senz'altro�da�condividere,�conside-
rato�che�il�legislatore�ha�individuato�nella�funzione�dirigenziale�un�controllo�
apicale�che�rende�il�soggetto�investito�di�una�tal�funzione�responsabile�inter-
namente�ed�esternamente�all'Amministrazione.�L'unico�limite�che�viene�posto�
e�quello�di�motivare�nel�caso�in�cui�colui�che�adotta�il�provvedimento�finale�
non�intenda�recepire�le�risultanze�istruttorie.�

6.Lacomunicazionedell'avviodelprocedimentoelanovita�delpreavvisodirigetto. 


Art.�5.�

1.1 
Contenuto. 
All'art.�8,�comma�2,�della�legge�241/1990�dopo�la�lettera�
c)�sono�inserite�le�lettere�c-bis 
ec-ter:�le�nuove�norme�ineriscono�al�contenuto�
della�comunicazione�dell'avvio�del�procedimento.�
La�lettera�c-bis 
precisa�che�la�comunicazione�deve�contenere�l'indica-
zione�della�data�entro�la�quale,�secondo�i�termini�previsti�dall'art.�2,�commi�2�

o�3,�deve�concludersi�il�procedimento�e�i�rimedi�esperibili�in�caso�di�inerzia.�
Si�introduce,�in�tal�modo,�una�indicazione�al�destinatario�dell'avviso�
circa�i�rimedi�esperibili�in�caso�di�inerzia�della�P.A.,�cos|�come�nel�provvedi-
mento�finale�deve�essere�indicato�il�termine�e�l'autorita�giurisdizionale�cui�
ricorrere.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�giurisprudenza�ha�tuttavia�ritenuto�che�tale�omissione�si�risolva�in�
una�mera�irregolarita�,�qualora�il�rimedio�giurisdizionale�venga�correttamente�
esperito.�

Si�presume�che�la�stessa�regola�venga�applicata�anche�in�questo�caso.�

1.2. 
Procedimenti 
ad 
istanza 
di 
parte. 
La�nuova�lettera�c-ter 
introduce�
l'obbligo�in�capo�alla�P.A.�di�indicare,�nei�procedimenti�ad�istanza�di�parte,�
la�data�di�presentazione�della�relativa�istanza.�
La�statuizione�scaturisce�dall'esigenza�di�precisare,�anche�ai�fini�dell'in-
dicazione�del�termine�entro�cui�il�procedimento�deve�concludersi,�ai�sensi�del-
l'art.�2,�comma�2,�il�momento�esatto�in�cui�l'istanza�di�parte�viene�presentata.�

Cio�anche�ai�fini�del�ricorso�contro�il�silenzio�della�P.A.,�da�esperirsi�
entro�un�anno�(cfr.�art.�2�della�legge�241/1990�integrata).�

Art.�6.�

1.1. 
Comunicazione 
dei 
motivi 
ostativi 
prima 
dell'adozione 
del 
provvedi-
mento.�Dopo�l'art.�10�della�legge�241�e�inserito�l'art.�10-bis 
che�introduce�
una�rilevante�novita�nei�procedimenti�ad�istanza�di�parte:�l'obbligo�da�parte�
della�P.A.�di�comunicare�i�motivi�ostativi�all'accoglimento�dell'istanza,�prima�
della�formale�adozione�del�provvedimento�negativo�(preavviso�di�rigetto).�
La�norma�inserisce�una�ulteriore�fase�di�contraddittorio�tra�le�parti,�con�
la�possibilita�dell'istante�di�presentare�per�iscritto�osservazioni�e�documenti�
entro�dieci�giorni�dal�ricevimento�della�comunicazione.�

La�ratio 
sottesa�alla�norma�e�quella�di�sortire�un�effetto�deflattivo�sul�
contenzioso,�per�evitare�che�eventuali�documenti�o�argomentazioni,�non�
ancora�conosciuti�dall'amministrazione,�vengano�invece�tardivamente�pro-
dotti�in�giudizio,�con�l'effetto�distorsivo�di�determinare�una�eventuale�inamis-
sibile�prosecuzione�del�procedimento�amministrativo�in�sede�giurisdizionale.�

In�tal�modo�il�richiedente�deve�necessariamente�attivarsi�nel�corso�del�
procedimento�o�almeno�prima�della�sua�conclusione.�

L'amministrazione�ha�comunque�l'obbligo,�d'altro�canto,�di�indicare�in�
sede�di�motivazione�del�provvedimento�negativo�finale,�le�ragioni�del�man-
cato�accoglimento�delle�suddette�osservazioni.�

La�nuova�disposizione�precisa�anche�che�la�comunicazione�dei�motivi�
ostativi�anticipatrice�del�provvedimento�finale�interrompe�i�termini�per�con-
cludere�il�procedimento,�che�iniziano�nuovamente�a�decorrere�dalla�data�di�
presentazione�delle�osservazioni�o,�in�mancanza,�dalla�scadenza�del�termine�
dei�dieci�giorni.�

La�regola�prevede�due�eccezioni�e�non�si�applica�alle�procedure�concor-
suali,�a�causa�della�complessita�della�materia,�ne�ai�procedimenti�in�materia�
previdenziale�ed�assitenziali�sorti�a�seguito�di�istanza�di�parte�e�gestiti�dagli�
enti�previdenziali.�

7. 
Accordi 
integrativi 
e 
sostitutivi 
del 
provvedimento 
(art. 
11) 
(conclusione 
negoziata 
delprocedimento). 


Art.�7.�

1.1. 
Accordi 
sostitutivi. 
Anche�l'art.�11�subisce�delle�modifiche.�
Il�comma�1�potenzia�lo�strumento�dell'accordo�sostitutivo�eliminando�il�
limite�dell'utilizzo�ai�casi�previsti�dalla�legge.�


TEMI�ISTITUZIONALI�1059 


1.2. 
Determinazione 
dell'organo 
competente 
all'adozione 
delprovvedimento 
integrato 
o 
sostituito 
dall'accordo. 
Al�comma�4�e�aggiunto�il�comma�4-bis 
che,�a�garanzia�dell'imparzialita�e�buon�andamento�dell'azione�amministra-
tiva,�prevede�che�la�stipulazione�dell'accordo�venga�preceduta�dalla�determi-
nazione�dell'organo�che�sarebbe�competente�ad�adottare�il�provvedimento.�
E�conferita�dunque,�la�facolta�di�esprimere�il�proprio�punto�di�vista�circa�
l'accordo�all'organo�cui�per�competenza�spettava�adottare�il�provvedimento.�

Cio�al�fine�di�acquisire�il�parere�dell'amministrazione�competente�circa�
l'accordo�con�il�privato.�

8. 
Laconferenzadiservizi(art. 
14):conferenzadiservizipreliminare(art. 
14-bis), 
lavori 
(art. 
14-ter) 
edeffetti 
del 
dissenso 
(art. 
14-quater). 


Art.�8.�

1.1. 
Decorrenza 
dei 
termini. 
All'art.�14�sono�apportate�alcune�modifiche�
intese�a�potenziare�la�semplificazione�dell'azione�amministrativa.�
Innanzi�tutto�e�aumentato�da�15�a�30�giorni�il�termine�entro�cui�l'ammi-
nistrazione�procedente�ha�l'obbligo�di�indire�la�conferenza�di�servizi,�per�l'e-
same�contestuale�dei�vari�interessi�pubblici�coinvolti�in�un�procedimento�
amministrativo.�

La�conferenza�dei�servizi�e�,�infatti,�indetta�se�entro�trenta�giorni�dalla�
ricezione�della�richiesta�non�pervengono�le�intese,�concerti,�nulla�osta�o�
assensi�delle�altre�amministrazioni�pubbliche�coinvolte.�

Appare�evidente�che�il�termine�di�15�giorni�risultava�troppo�stretto�per�
gli�adempimenti�burocratici�del�caso.�

1.2. 
Dissenso 
di 
una 
delle 
amministrazioni 
coinvolte. 
Inoltre�l'art.�8�
aggiunge�un�periodo�all'art.�14,�comma�2,�precisando�che�sussiste�altres|�l'ob-
bligo�di�indire�la�conferenza�dei�servizi,�anche�quando�e�intervenuto�entro�
lo�stesso�termine�il�dissenso�di�una�o�piu�amministrazioni�interpellate.�La�
precisazione�e�volta�ad�evitare�complicazioni,�sia�nella�fase�procedimentale,�
sia�in�quella�successiva�ed�eventuale,�giurisdizionale.�
1.3. 
Conferenza 
di 
servizi 
per 
i 
procedimenti 
connessi.�Il�comma�3�del-
l'art.�14�disciplina�la�conferenza�di�servizi�nei�casi�di�esame�contestualedi�
interessi�coinvolti�in�piu�procedimenti�amministrativi�connessi,�riguardanti�
medesimi�attivita�o�risultati.�
La�regola�e�che�la�conferenza�sia�indetta�dall'amministrazione�o�da�una�
delle�amministrazioni�che�curano�l'interesse�prevalente.�

La�legge�sopprime�l'ultimo�periodo�del�comma�3,�art.�14,�in�cui�si�confe-
riva�il�potere�di�indizione�anche�a�qualsiasi�altra�amministrazione�coinvolta.�

L'intento�e�quello�di�semplificare�e�di�accelerare�il�procedimento,�evi-
tando�che�anche�le�amministrazioni�coinvolte�in�maniera�secondaria�possano�
esercitare�il�potere�di�indizione�della�conferenza,�appesantendo�l'iter 
burocra-
tico:�solo�l'amministrazione�principalmente�coinvolta�ha�la�facolta�di�valu-
tare�se�sussista�o�no�la�necessita�di�una�conferenza�di�servizi,�in�quanto�l'esi-
stenza�di�vari�procedimenti�connessi�richiede�un�coinvolgimento�esteso.�

1.4. 
Affidamento 
di 
concessione 
di 
lavoripubblici.�In�questo�caso�il�potere�
di�convocazione�della�conferenza�spetta�anche�al�concessionario.�La�norma�
del�disegno�di�legge�estende�anche�al�concedente�tale�potere,�con�il�consenso�
del�concessionario.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�comma�5�dell'art.�14�garantisce�il�diritto�di�voto�al�concedente,�qua-
lora�la�conferenza�sia�convocata�ad�istanza�del�concessionario.�

Le�nuove�norme�attribuiscono�al�concessionario�una�maggiore�rile-
vanza,�in�caso�di�lavori�pubblici,�all'interno�della�conferenza�di�servizi:�
il�maggiore�coinvolgimento�dovrebbe�garantire�maggiore�trasparenza�e�snel-
lire�l'iter�di�procedure�molto�complesse.�

1.5.�Obbligo�di�utilizzo�degli�strumenti�informatici�disponibili.�Al�comma�5�
dell'art.�14�della�241�e�aggiunto�il�comma�5-bis�che�impone�l'obbligo�dell'uti-
lizzo�degli�strumenti�informatici�disponibili,�secondo�i�tempi�e�le�modalita�
stabiliti�dalle�medesime�amministrazioni.�La�norma�si�inserisce�nell'ambito�
del�disegno�di�potenziamento�dell'informatica�e�telematica�perseguito�da�
tempo�dall'ordinamento�(v.�infra�sub�art.�1),�rispettando,�tuttavia,�le�diverse�
tiplogie�di�intervento�e�le�diverse�modalita�temporali,�che�variano�inevitabil-
mente�da�amministrazione�ad�amministrazione.�
Art.�9.�

1.1.�Poteri�di�convocazione�su�istanza�dell'interessato.�La�norma�modifica�
il�comma�1�dell'art.�14-bis:�la�conferenza�di�servizi�puo�essere�invocata�per�
progetti�di�particolare�complessita�edi�insediamentiproduttivi�di�beni�e�servizi�
su�motivata�richiesta�dell'interessato,�documentata,�in�assenza�di�un�progetto�

preliminare,�da�uno�studio�difattibilita�,�al�fine�di�verificare�quali�siano�le�con-
dizioni�per�ottenere,�alla�loro�presentazione,�i�necessari�atti�di�consenso. 


La�disposizione�precisa�i�presupposti�per�la�presentazione�della�richiesta�
della�conferenza�di�servizi�da�parte�dell'interessato:�l'istanza�deve�essere�cor-
redata�da�documenti�ben�precisi,�che�contengono�uno�studio�di�fattibilita�in�
merito�ai�progetti�particolarmente�complessi,�che�vengono�sottoposti�alle�
amministrazioni.�

1.1.�Progetto�preliminare.�Al�comma�2,�secondo�periodo,�si�precisa�che�
nelle�procedure�di�realizzazione�di�opere�pubbliche�e�di�interesse�pubblico�in�
sede�di�conferenza�di�servizi�preliminari�si�pronunciano,�per�quanto�riguarda�
l'interesse�da�ciasuna�tutelato,�le�amministrazioni�preposte�alla�tutela�
ambientale,�paesaggistico-territoriale,�del�patrimonio�storico-artistico�o�alla�
tutela�della�salute�e�della�pubblica�incolumita�(ove�della�pubblica�utilita�costi-
tuisce�una�aggiunta�al�periodo).�
1.3.�Disciplina�del�dissenso.�Dopo�il�comma�3�e�inserito�il�comma�3-bis,il�
quale�sottopone�alla�disciplna�dell'art.�14-quater,�comma�3,�l'ipotesi�del�dis-
senso�espresso�in�sede�di�conferenza�preliminare�da�amministrazioni�preposte�
alla�tutela�ambientale,�paesaggistico-territoriale,�del�patrimonio�storico-
artistico�o�alla�tutela�della�salute�e�della�pubblica�incolumita�,�con�riferimento�
alle�opere�interregionali.�
Art.�10.�

1.1.�Terminiper�la�convocazione.�All'art.�14-ter,�comma�1,�e�anteposto�un�
nuovo�comma�che�detta�i�termini�entro�cui�deve�essere�convocata�la�confe-
renza�di�servizi:�quindici�giorni�dalla�data�di�indizione,�oppure�trenta�in�caso�
di�particolare�complessita�dell'istruttoria.�
1.2.�Termini�entro�cui�le�amministrazioni�devono�ricevere�la�convocazione:�
il�comma�2�abbrevia�da�dieci�a�cinque�i�termini�entro�cui�le�amministrazioni�
convocate�devono�ricevere�la�comunicazione�della�data.�


TEMI�ISTITUZIONALI�1061 


1.3.�Terminiper�l'adozione�della�decisione�conclusiva.�La�norma�introduce�
una�piccola�modifica�per�quanto�riguarda�l'inutile�decorso�del�termine�di�
novanta�giorni�per�l'adozione�della�decisione�definitiva:�l'amministrazione�
procedente�provvede�non�piu�secondo�i�commi�2�e�ss.�dell'art.�14-quater,�
bens|�secondo�i�commi�6-bis�e�9�dell'art.�14-ter,�cosi'�come�aggiunti�e�sostituiti�
dalla�riforma�(v.�sub.�infra).�
1.4.�Sospensione�del�termine�per�l'acquisizione�della�VIA.�Al�comma�4�dell
'art.�14-ter�viene�aggiunta�una�precisazione�rilevante�riguardante�i�termini�
per�l'adozione�della�decisione�conclusiva:�questi�rimangono�sospesi,�perun�
massimo�di�novanta�giorni,�fino�all'acquisizione�della�pronuncia�sulla�comp
atibilita�ambientale.�
1.5.�Procedimenti�in�cui�sia�intervenuta�la�VIA.�Il�comma�5�viene�modific
ato�in�parte.�Si�precisa�che�nei�procedimenti�in�cui�sia�gia�intervenuta�la�
VIA�le�disposizioni�dell'art.�14-quater,�comma�3�sul�motivato�dissenso�e�dell
'art.�16,�comma�3,�e�17,�comma�2,�si�applicano�alle�sole�amministazioni�prep
oste�alla�tutela�della�salute�e�del�patrimonio�storico-artistico�e�della�pubb
lica�incolumita�.�
1.6.�Determinazione�motivata�di�conclusione�delprocedimento.�L'articolo�
10�aggiunge�un�nuovo�comma,�il�6-bis�all'art.�14-ter,�specificando�che�all'esito�
dei�lavori�della�conferenza,�scaduto�il�termine�di�cui�al�comma�3,�l'amminis
trazione�procedente�adotta�la�determinazione�motivata�di�conclusione�del�
procedimento,�valutate�le�specifiche�risultanze�della�conferenza�e�tenuto�
conto�delle�posizioni�prevalenti�espresse�in�quella�sede.�
1.7.�Assenso�acquisito�dell'amministrazione�che�non�si�e�pronunciata.�Il�
comma�7�dell'art.�14-ter�e�abrogato�nella�parte�in�cui�richiede,�come�condiz
ione�dell'acquisizione�dell'assenso�dell'amministrazione�che�non�si�e�pronunc
iata,�il�decorso�del�termine�di�trenta�giorni�dalla�data�di�ricezione�della�
determinazione�di�conclusione�del�procedimento.�Entro�tale�termine�era�
prima�possibile�comunicare�il�proprio�motivato�dissenso,�oppure�impugnare�
la�determinazione�conclusiva�stessa.�

L'enunciato�e�finalizzato�a�semplificare�e�rendere�piu�celere�la�conclus
ione�del�procedimento,�eliminando�i�trenta�giorni�di�attesa�per�dare�per�
acquisito�l'assenso�delle�amministrazioni�silenti.�

1.8.�Il�comma�9�e�sostituito�con�lievi�modifiche:�il�provvedimento�finale�
conforme�alla�determinazione�conclusiva�[favorevole]�di�cui�al�comma�6�bis�
sostituisce,�a�tutti�gli�effetti,�ogni�autorizzazione,�concessione,�nulla�osta�o�
atto�di�assenso�comunque�denominato�di�competenza�delle�amministrazioni�
partecipanti�o�comunque�invitate�a�partecipare�ma�risultate�assenti,�alla�pred
etta�conferenza.�
Art.�11.�

1.1.�Anche�l'art.�14-quater�reca�delle�modifiche.�Il�comma�2�risulta�abrog
ato.�
Il�comma�disciplinava�l'adozione�della�decisione�entro�i�termini�che�
erano�previsti�dal�modificato�art.�14-ter�comma�3�(cfr.�sub.�art.�10).�

1.2.�Dissenso�espresso�da�amministrazionepreposta�alla�tutela�ambientale�
ecc.�e�determinazione�sostitutiva.�Il�comma�3�e�invece�sostituito�dai�commi�3,�

3-bis,3-ter,3-quater,3-quinquies.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�norma�intende�disciplinare�in�maniera�piu�dettagliata�i�criteri�per�
risolvere�il�dissenso�espresso�da�una�delle�amministrazioni�preposte�alla�
tutela�ambientale,�paesaggistico-territoriale,�del�patrimonio�storico-artistico�

o�alla�tutela�della�salute�e�della�pubblica�incolumita�.E�previsto�che,�nel�ter-
mine�di�dieci�giorni�(prima�non�contemplato),�l'amministrazione�procedente�
rimetta�la�decisione�al:�
^Consiglio�dei�Ministri,�in�caso�di�dissenso�tra�amministrazioni�statali;�

^alla�Conferenza�permanente�per�i�rapporti�tra�lo�Stato,�le�regioni�e�le�
province�autonome�di�Trento�e�di�Bolzano�(conferenza�Stato-Regioni)�in�
caso�di�dissenso�tra�un'amministrazione�statale�e�una�regionale�o�tra�piu�
amministrazioni�regionali;�

^alla�Conferenza�unificata,�prevista�dall'art.�8�del�decreto�legislativo�
28�agosto�1997,�n.�281,�in�caso�di�dissenso�tra�un'amministrazione�statale�o�
regionale�e�un�ente�locale�o�tra�piu�enti�locali.�

Il�nuovo�comma�conferma�il�termine�di�trenta�giorni�per�la�decisione,�una�
volta�verificata�la�completezza�della�documentazione�inviata�a�fini�istruttori.�

E�concessa�la�possibilita�di�una�ulteriore�proroga�non�superiore�a�ses-
santa�giorni�in�caso�di�complessita�dell'istruttoria,�valutata�dal�presidente�
del�Consiglio�del�Ministri,�della�Conferenza�Stato�-Regioni�o�della�Confe-
renza�unificata.�

1.3. 
Il�nuovo�comma�3-bis 
disciplina�i�criteri�della�rimessione�della�deter-
minazione�sostitutiva�nel�caso�in�cui�il�motivato�dissenso�sia�espresso�da�
una�regione�o�da�una�provincia�autonoma�in�una�delle�materie�di�propria�
competenza.�
In�tal�caso�la�decisione�e�rimessa�alla�Conferenza�Stato-regioni,�in�caso�
di�contrasto�tra�Stato�e�regione,�o�alla�conferenza�unificata,�in�caso�di�dis-
senso�tra�regione�o�provincia�autonoma�e�ente�locale.�

1.4. 
Determinazione 
sostitutiva 
del 
Consiglio 
del 
Ministri. 
Il�comma�3�ter 
dell'art.�14-quater 
della�``nuova''�241�introduce�una�rilevante�novita�:�la�rimes-
sione�della�determinazione�conclusiva�al�consiglio�del�Ministri�in�caso�di�
inerzia�della�conferenza�Stato-regioni�o�della�conferenza�unificata.�Il�termine�
previsto�per�la�pronuncia�e�di�trenta�giorni.�
Se�si�verte�in�materia�non�attribuita�alla�competenza�statale�ai�sensi�del-
l'art.�117,�secondo�comma�e�dell'art.�118�della�Cost.,�la�decisione�sostitutiva�
e�deferita�alla�Giunta�regionale�competente�o�alle�Giunte�delle�province�
autonome�di�Trento�e�di�Bolzano.�Qualora�anche�la�giunta�regionale�non�
adempia�nei�termini,�la�decisione�e�rimessa�al�Consiglio�del�ministri,�che�deli-
bera�con�la�partecipazione�del�presidenti�delle�regioni�interessate.�

1.5. 
Intese 
per 
la 
composizione 
del 
dissenso 
ex 
art. 
117, 
ottavo 
comma 
Cost. 


La�norma�precisa�che�i�commi�3�e�3-bis 
non�si�applicano�nelle�ipotesi�in�
cui�le�regioni�abbiano�ratificato,�con�propria�legge,�intese�per�la�composi-
zione�del�dissenso�ai�sensi�dell'art.�117�ottavo�comma,�della�Cost.,�anche�
attraverso�l'individuazione�di�organi�comuni�competenti.�

1.6. 
Confermadelleattribuzionieprerogativeperleregioniastatutospe-
ciale 
e 
per 
le 
Province 
di 
Trento 
e 
Bolzano.�Vengono�confermate�le�prerogative�
gia�acquisite�dalle�Regioni�a�statuto�speciale�e�dalle�province�di�Trento�e�Bol-
zano.�


TEMI�ISTITUZIONALI�1063 


Art.�12.�
Dopo�l'art.�14-quater�della�legge�241�e��inserito�un�nuovo�articolo:�il�14-
quinquies,�disciplinante�la�conferenza�di�servizi�in�materia�di�finanza�di�pro-
getto.�
Hanno�diritto�di�essere�convocati,�senza�diritto�al�voto,�anche�i�soggetti�
aggiudicatari�di�concessione�individuati�all'esito�della�procedura�di�cui�
all'art.�37-quater�della�legge�n.�109�del�1994�nonche�le�societa��di�progetta-
zione�individuate�dall'art.�37-quinquies�della�medesima�legge.�

9.�InuoviarticolidelcapoIVbis(artt.�21-bis21-nonies)�
Art.�14.�

1.1.�Efficaciadelprovvedimentolimitativodellasferagiuridicadeiprivati.�
L'art.�21-bis�specifica�che�il�provvedimento�acquista�efficacia�nel�momento�
in�cui�esso�viene�comunicato.�In�caso�di�irreperibilita��soccorrono�le�norme�
del�c.p.c.�previste�per�la�notifica�agli�irreperibili.�

L'amministrazione�adotta�forme�di�pubblicita��idonea�nel�caso�in�cui�la�
comunicazione�personale�non�sia�possibile�o�risulti�particolarmente�gravosa.�

Sono�immediatamente�efficaci�i�provvedimenti�urgenti�e�di�natura�caute-
lare�e�lo�possono�essere�anche�quelli�non�aventi�carattere�sanzionatorio�
muniti�di�una�motivata�clausola�di�immediata�efficacia.�

Esecutorieta�.�1.1.�La�norma�conferma�il�principio�di�esecutorieta��dei�
provvedimenti.�Le�amministrazioni�possono�infatti�imporre�coattivamente�
l'adempimento�degli�obblighi�nei�loro�confronti,�con�l'indicazione�del�termine�
e�delle�modalita��dell'esecuzione.�L'esecuzione�coattiva�e��prevista�in�caso�di�
inottemperanza�previa�diffida�nelle�ipotesi�e�secondo�le�modalita��previste�
dalla�legge.�

1.2.�Esecuzione�delle�obbligazioni�aventi�ad�oggetto�somme�di�danaro.�In�
particolare�si�applicano�le�disposizioni�per�l'esecuzione�coattiva�dei�crediti�
riguardo�le�obbligazioni�aventi�ad�oggetto�somme�di�danaro�(r.d.�14�aprile�
1910,�n.�639,�in�G.U.�30�settembre�1910,�n.�227).�

Efficacia�ed�esecutivita�del�provvedimento.�1.1.�La�disposizione�conferma�
il�principio�di�efficacia�ed�esecutivita��del�provvedimento,�stabilendo�che�i�
provvedimenti�efficaci�sono�eseguiti�immediatamente,�salvo�che�sia�diversa-
mente�stabilito�dalla�legge�o�dal�provvedimento�medesimo.�

1.2.�Sospensione�delprovvedimento.�La�norma�riconosce�la�possibilita��per�
l'amministrazione�di�sospendere�i�propri�atti�per�gravi�ragioni�e�per�il�tempo�
strettamente�necessario�indicato�nell'atto�stesso.�Il�termine�puo��essere�proro-
gato�o�differito�una�sola�volta,�nonche�ridotto�per�sopravvenute�esigenze.�
Alla�pubblica�amministrazione�va�riconosciuto,�dunque,�in�via�di�principio,�
un�potere�generale�di�sospensione�dei�propri�provvedimenti(4).�Dopo�l'en-
trata�in�vigore�della�legge�7�agosto�1990,�n.�241,�il�cui�articolo�7,�comma�2,�
prevede�che�l'amministrazione�ha�la�facolta��di�adottare�provvedimento�caute-
(4)�Cons.�di�Stato,�sez.�IV,�24�maggio�1995,�n.�350.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

lare�anche�prima�della�comunicazione�dell'avviso�di�inizio�del�procedimento,�
puo�ritenersi�affermata�la�sussistenza�di�un�potere�generale�dell'amministra-
zione�di�sospensione�dei�propri�atti�(5).�

Revoca�del�provvedimento.�L'art.�21-quinquies�della�legge�241/90�prevede�
la�facolta�di�revoca�del�provvedimento�amministrativo�ad�efficacia�durevole�
solo�in�tre�ipotesi�previste�dalla�norma:�sopravvenuti�motivi�di�pubblici�inte-
ressi,�mutamento�della�situazione�di�fatto,�nuova�valutazione�dell'interesse�
pubblico�originario.�

Il�soggetto�legittimato�a�revocare�e�lo�stesso�organo�che�ha�emanato�
l'atto,�oppure�altro�organo�previsto�dalla�legge.�

Gli�effetti�della�revoca�sono�la�inidoneita�del�provvedimento�a�produrre�
ulteriori�effetti�che�non�esplicano�efficacia�retroattiva�(cos|�come�di�regola�
accade�in�generale�per�gli�atti�di�revoca,�a�differenza,�invece,�dell'annulla-
mento,�che�ha�efficacia�retroattiva).�

La�norma�prevede,�anche,�l'obbligo�di�corresponsione�di�un�indennizzo�
qualora�la�revoca�determini�pregiudizi�in�danno�di�soggetti�direttamente�inte-
ressati.�

La�norma�precisa�che�il�giudice�amministrativo�in�sede�esclusiva�ha�la�
competenza�di�giudicare�le�controversie�inerenti�alla�determinazione�e�alla�
corresponsione�dell'indennizzo.�

Recesso�dai�contratti.�La�norma�prevede�la�possibilita�di�recesso�dai�con-
tratti�solo�nei�casi�previsti�dalla�legge�o�dal�contratto.�

Nullita�delprovvedimento.�L'art.�21-septies�codifica�la�nullita�del�provve-
dimento.�La�norma�costituisce�una�novita�rilevante.�I�casi�di�nullita�sono�tas-
sativamente�indicati:�mancanza�di�uno�degli�elementi�essenziali,�difetto�asso-
luto�di�attribuzione,�adozione�del�provvedimento�in�violazione�o�elusione�
del�giudicato,�negli�altri�espressamente�previsti�dalla�legge.�La�norma�acco-
glie�alcune�costruzioni�dottrinarie�avanzate�in�merito�alle�suddette�ipotesi.�

Annullabilita�delprovvedimento.�

1.1.�La�norma�conferma�i�vizi�dell'atto�che�danno�luogo�all'annullabilita�:�
violazione�di�legge,�eccesso�di�potere�ed�incompetenza.�
1.2.�Il�secondo�comma�dell'art.�21�octies�recepisce�i�recenti�orientamenti�
giurisprudenziali�in�merito�alla�irrilevanza�della�violazione�di�norme�sul�pro-
cedimento�o�sulla�forma�degli�atti�dei�provvedimenti�vincolati,�in�quanto�sia�
palese�che�il�loro�contenuto�non�avrebbe�potuto�essere�diverso�da�quello�in�
concreto�adottato.�
La�norma�aggiunge�una�disposizione�importante:�configura�la�mera�irre-
golarita�e�dunque�non�annullabilita�del�provvedimento�per�mancata�comuni-
cazione�dell'avvio�del�procedimento�qualora�l'amministrazione�dimostriin�
giudizio�che�il�contenuto�non�avrebbe�potuto�essere�diverso�da�quello�in�con-
creto�adottato.�

La�seconda�parte�del�comma�2�art.�21�octies�della�nuova�legge�241/90�
conferma�il�principio�dell'irrilevanza�delle�violazioni�di�norme�sul�procedi-
mento.�In�particolare�stabilisce�che�la�omessa�comunicazione�dell'avvio�del�

(5)�Cons.�Stato,�sez.�V,�9�ottobre�2003,�n.�6038,�in�Risorse�umane,�2003,�836.�

TEMI�ISTITUZIONALI�1065 


procedimento�non�da�luogo�ad�annullamento�qualora�l'amministrazione�
dimostri�in�giudizio�che�il�contenuto�del�provvedimento�non�avrebbe�potuto�
essere�diverso�da�quello�in�concreto�adottato.�La�disposizione�recepisce�l'o-
rientamento�piu�avanzato�che�si�era�formato�in�giurisprudenza�(v.�p.�430�ss.).�

Anche�quest'ultima�costituisce�una�rilevantissima�e�positiva�novita�,�volta�
a�privilegiare�gli�esiti�sostanzialmente�corretti�del�provvedimento,�ad�evitare�
mere�pronunce�di�annullamento�del�giudice�per�vizi�di�forma�e,�in�ultima�
analisi,�a�deflazionare�il�contenzioso.�

Annullamento 
d'ufficio. 


Contiene�alcune�novita�sull'�annullamento�d'ufficio.�

In�particolare,�e�previsto�che�il�provvedimento�illegittimo�ai�sensi�del-
l'art.�21-octies 
(violazione�di�legge,�eccesso�di�potere�e�incompetenza)�possa�
essere�annullato�d'ufficio,�sussistendone�le�ragioni�dell'interesse�pubblico,�
entro�un�termine�ragionevole,�e�tenendo�conto�degli�interessi�dei�destinatari�
e�dei�controinteressati,�dall'organo�che�lo�ha�emanato,�o�da�altro�organo�pre-

visto�dalla�legge.�

Sfuma�l'accento�posto�sull'illegittimita�del�provvedimento�destinato�ad�
essere�annullato�d'ufficio,�e�si�accentua�quello�relativo�all'esigenza�di�garan-
tire�l'aderenza�di�una�moderna�P.A.�alle�circostanze�storiche�e�di�fatto�che�
via�via�intervengono.�

La�proposta�di�modifica�legislativa�conferma�l'esigenza�che,�nell'eserci-
zio�dell'autoannullamento�d'ufficio�venga�innanzi�tutto�valutata�la�sussi-
stenza�dell'interesse�pubblico,�nell'esercizio�del�suo�potere�discrezionale(6).�

Il�termine�ragionevole�viene�introdotto�in�quanto�non�esiste�alcun�prin-
cipio�in�base�al�quale�un'Autorita�Amministrativa�perda�il�generale�potere�
d'agire�in�autotutela�sui�propri�atti,�qualora�ne�ravvisi�la�illegittimita�,�e�non�
si�configurano�motivi�ostativi�all'esercizio(7).�

Il�fine�specifico�dell'annullamento�d'ufficio�di�atti�amministrativi�si�rin-
viene,�invece,�nella�necessita�di�sanare�il�provvedimento�amministrativo�
viziato�ab 
origine.�

E�specificata�la�necessita�di�tener�conto�sia�degli�interessi�dei�destinatari�
sia�dei�controinteressati,�evidentemente�al�fine�di�bilanciare�i�vari�interessi�
privati�e�di�compararli�con�quelli�pubblici�prevalenti.�

Convalida 
delprovvedimento 
annullabile. 


Il�comma�2�dell'art.�21�nonies 
prevede�la�possibilita�,�per�la�P.A.,�di�con-
validare�il�provvedimento�annullabile,�sussistendone�le�ragioni�di�interesse�
ed�entro�un�termine�ragionevole.�

(6)�Non�esiste�alcun�obbligo�giuridico�dell'amministrazione�ad�iniziare,�sia�pure�ad�istanza�
di�parte,�alcun�procedimento�di�autotutela�o,�comunque,�di�secondo�grado�incidente�su�precedente�
attivita�amministrativa,�rientrando�l'esercizio�della�autotutela�in�una�sfera�ampliamente�discrezio-
nale.�Non�solo,�ma�l'Amministrazione,�qualora�decida�di�pronunciarsi,�non�ha�neppure�l'obbligo�
di�motivare�in�maniera�dettagliata�:�rispetto�a�una�richiesta�di�revoca�o�annullamento,�non�ha�ne�
l'obbligo�di�provvedere�ne�l'obbligo�di�fornire�una�dettagliata�motivazione�dell'atto�meramente�
confermativo.�Ord.�T.A.R.�Toscana,�n.�165�del�4�febbraio�2004.�
(7)�T.A.R.�Sardegna,�10�gennaio�2002,�n.�7,�in�Foro 
Amm. 
TAR,�2002,�287.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Recentemente,�si�era�riscontrata�l'esigenza�di�utilizzare�tale�intervento�in�
autotutela�al�fine�di�adeguare�il�provvedimento�amministrativo�ad�una�situa-
zione�che�e�mutata.�

L'art.�1,�comma�1-ter,�della�241�stabilisce,�in�ogni�caso,�che�gli�obblighi�
dei�soggetti�privati�preposti�all'esercizio�di�attivita�amministrative�sono�gli�
stessi�che�la�P.A.�deve�osservare,�ossia�i�fini�determianti�dalla�legge:�l'effica-
cia,�l'efficienza,�l'economicita�,�la�pubblicita�e�l'ordinamento�comunitario.�

In�realta�,�recentemente,�si�riscontra�l'esigenza�di�utilizzare�tale�inter-
vento�in�autotutela�al�fine�di�adeguare�il�provvedimento�amministrativo�ad�
una�situazione�che�e�mutata.�

Nella�ipotesi�di�annullamento�d'ufficio�della�concessione�edilizia,�deve�
essere�effettuata�la�comunicazione�di�avvio�del�procedimento,�al�pari�di�ogni�
provvedimento�assunto�dall'autorita�amministrativa�in�sede�di�autotutela�(8)�

10.�Definizioni�e�principi�in�materia�di�accesso�(art.�22).�Esclusione�(art.�24),�
modalita�diesercizio,�ricorsi(art.�17),�commissioneperl'accesso�(art.�18)�
Art.�15.�

1.1.�Definizioni.�La�norma�sostituisce�l'art.�22�e�fornisce�le�nozioni�di�
diritto�di�accesso,�di�interessati,�di�controinteressati,�di�documento�ammini-
strativo,�di�pubblica�amministrazione.�
Il�diritto�di�accesso�e�il�diritto�degli�interessati�di�prendere�visione�e�di�
estrarre�copia�di�documenti�amministrativi.�Gli�interessati�sono�tutti�i�sog-
getti�privati�che�hanno�un�interesse�diretto,�concreto�e�attuale,�corripondente�
ad�una�situazione�giuridicamente�tutelata�e�collegata�al�documento�al�quale�
e�chiesto�l'accesso.�Sono�ricompresi�anche�i�soggetti�portatori�di�interessi�
pubblici�o�diffusi.�

I�controinteressati�sono�coloro�che�dall'esercizio�dell'accesso�vedrebbero�
leso�il�proprio�diritto�alla�riservatezza.

E�confermata�la�nozione�di�documento�amministrativo�di�cui�al�
comma�2,�art.�22:�ogni�rappresentazione�grafica,�fotocinematografica,�elet-
tromagnetica�o�di�qualunque�altra�specie�del�contenuto�di�atti,�anche�interni�

o�non�relativi�ad�uno�specifico�procedimento,�detenuti�da�una�P.A.�Il�docu-
mento�deve�riguardare�attivita�di�pubblico�interesse,�indipendentemente�dalla�
natura�pubblicistica�o�privatistica�della�loro�disciplina�sostanziale.�La�norma�
e�volta�a�sottolineare�il�fatto�che�e�indifferente,�ai�fini�dell'accesso,�la�disci-
plina�civilistica�o�pubblicistica�dell'attivita�posta�in�essere�dall'amministra-
zione.�
Viene�altres|�fornita�la�definizione�di�pubblica�amministrazione:�e�costi-
tuita�da�tutti�i�soggetti�di�diritto�pubblico,�dai�soggetti�di�diritto�privato�limi-
tatamente�alla�loro�attivita�di�pubblico�interesse�disciplinata�dal�diritto�
nazionale�o�comunitario.�

1.2.�L'accesso�come�principio�generale�dell'attivita�amministrativa�e�
l'art.�117,�secondo�comma,�lett.�m�della�Cost.�Il�secondo�comma�dell'art.�22�
codifica�l'accesso�come�principio�generale�dell'attivita�amministrativa,�a�
(8)�TAR�Veneto,�sez.�II,�12�marzo�2001,�n.�619,�in�Comuni�d'Italia,�2001,�778.�

TEMI�ISTITUZIONALI�1067 


causa�delle�sue�rilevanti�finalita�di�pubblico�interesse.�Esso,�favorendo�la�par-
tecipazione�ed�assicurando�l'imparzialita�e�la�trasparenza,�attiene�ai�livelli�
essenziali�delle�prestazioni�concernenti�i�diritti�civili�e�sociali�che�devono�
essere�garantiti�su�tutto�il�territorio�nazionale�ai�sensi�dell'articolo�117,�
secondo�comma,�lettera�m�della�Costituzione.�

Le�Regioni�e�gli�enti�locali�hanno�facolta�di�garantire�ulteriori�livelli�di�
tutela,�sempre�nei�limiti�delle�proprie�competenze.�

1.3.�Accessibilita�dei�documenti�amministrativi.�Costituiscono�oggetto�del-
l'accesso�tutti�i�documenti�amministrativi,�ad�eccezione�di�quelli�indicati�
all'art.�24,�commi�1,�2,�3,�5�e�6�(cfr.�art.�24).�

1.4.�Non�accessibilita�delle�informazioni�che�non�hanno�forma�di�docu-
mento�amministrativo.�Oggetto�dell'accesso�e�solo�il�documento�amministra-

tivo.�Sono�previste�eccezioni�solo�in�materia�di�accesso�a�dati�personali�da�
parte�della�persona�cui�i�dati�si�riferiscono,�ai�sensi�del�decreto�legislativo�
30�giugno�2003,�n.�196.�

1.5.�Acquisizionedidocumentiamministratividapartedisoggettipubblici.
Anche�i�soggetti�pubblici�possono�avere�l'esigenza�di�richiedere�documenti�e�
in�tal�caso�il�rilascio�di�quanto�richiesto�rientra�nel�principio�di�leale�coopera-
zione�istituzionale.�Il�principio�di�accesso�riguarda,�infatti,�i�privati.�

1.6.�Eserciziodeldirittodiaccessoeobbligodidetenere�idocumentiammi-
nistrativi.�L'obbligo�di�detenere�i�documenti�amministrativi�segna�il�limite�
temporale�entro�cui�e�possibile�esercitare�il�diritto�di�accesso.�Qualora�venga�
meno�tale�obbligo,�l'amministrazione�non�e�tenuta�a�rilasciare�i�documenti.�
Art.�16.�

1.1.�Documenti�coperti�da�segreto�di�Stato.�La�norma�conferma�l'esclu-
sione�di�accesso�per�i�documenti�coperti�da�segreto�di�Stato�ai�sensi�della�
legge�24�ottobre�1977,�n.�801�e�nei�casi�di�segreto�o�di�divieto�di�divulgazione.�

In�quest'ultimo�caso�e�necessaria�una�espressa�previsione�di�legge�o�di�
un�regolamento�governativo�ai�sensi�del�comma�6.�

Il�comma�2�prevede�anche�in�capo�alle�pubbliche�amministrazioni�la�
facolta�di�individuare�le�categorie�di�documenti�da�esse�formate�o�comunque
rientranti�nella�loro�disponibilita�che�sono�da�considerarsi�sottratti�all'accesso�
ai�sensi�del�comma�1.�

Il�vecchio�comma�1�dell'art.�24,�cos|�come�modificato�dall'art.�22�della�
legge�13�febbraio�2001,�n.�45�faceva�riferimento�genericamente�ai�casi�di�
segreto�o�di�divieto�di�divulgazione�altrimenti�previsti�dall'ordinamento.�

1.2.�Procedimenti�tributari.�Il�comma�1�lett.�b�dell'articolo�conferma�
quanto�stabilito�dal�comma�2�dell'art.�13:�nei�procedimenti�tributari�restano�
ferme�le�particolari�norme�che�li�regolano.�
La�giurisprudenza�ha�escluso�l'accesso�agli�atti�dei�procedimenti�tributari�
sulla�base�della�normativa�generale�posta�dal�combinato�disposto�dagli�artt.�13�
e�24,�sesto�comma,�secondo�periodo,�della�legge�7�agosto�1990,�n.�241�del�
1990,�e�dal�regolamento�di�attuazione�per�il�Ministero�delle�Finanze�di�cui�al�
decreto�ministeriale�29�ottobre�1996,�n.�603�(art.�4,�primo�comma,�lett.�i),�
nonche�dallacircolareditaleMinisteron.�213/Sdel28�luglio�1997(9).�

(9)�cfr.�T.A.R.�Toscana,�sez.�I,�9�giugno�2003,�n.�2329.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

1.3. 
Attinormativi, 
amministrativigenerali, 
dipianificazioneediprogram-
mazione. 
Anche�in�questo�caso�e��confermato�l'art.�13,�comma�1,�in�merito�
alla�non�applicabilita��della�normativa�sull'accesso�nei�confronti�dell'attivita��
della�pubblica�amministrazione�diretta�all'emanazione�di�atti�normativi,�
amministrativi�generali,�di�pianificazione�e�di�programmazione.�
Per�tali�atti�restano�ferme�le�particolari�norme�che�ne�regolano�la�forma-
zione.�

1.4. 
Procedimenti 
selettivi 
e 
informazioni 
di 
carattere 
psico-attitudinale 
relativi 
a 
terzi.�La�lettera�d 
del�nuovo�articolo�24�esclude�espressamente�l'ac-
cesso�nei�procedimenti�selettivi�nei�confronti�del�documenti�amministrativi�
contenenti�informazioni�di�carattere�psico-attitudinale�relativi�a�terzi.�
La�norma�costituisce�una�novita��rispetto�alla�legge�in�vigore,�in�quanto�
precisa�che�l'esclusione�interviene�nei�confronti�di�atti�di�cui�al�comma�1�
art.�13.�

Il�Consiglio�di�Stato�ha�precisato�che�ai�sensi�degli�art.�24�comma�6�
legge�7�agosto�1990�n.�241�e�8,�comma�2�e�3�d.P.R.�27�giugno�1992�n.�352,�
legittimamente�il�regolamento�di�attuazione�dei�citati�articoli�stabilisce�che�e��
differito�al�momento�dell'adozione�del�formale�provvedimento�di�approva-
zione�degli�atti�di�un�concorso,�l'accesso�agli�elaboratori�di�candidati�a�proce-
dimenti�concorsuali�o�selettivi,�salvo�che�si�tratti�degli�elaborati�propri�del�
titolare�dell'interesse�(10).�

Circa�la�precisazione�riguardante�i�dati�psico-attitudinali�il�capo�I�del�
d.lgs.�n.�135�del�1999,�dopo�la�precisazione�dell'ambito�di�applicazione�e�delle�
definizioni�(art.�1),�detta�alcuni�principi�generali�sulle�modalita��del�tratta-
mento�dei�dati�(art.�2),�sui�dati�trattabili�e�sulle�operazioni�eseguibili�in�
ambito�pubblico�(art.�3�e�4),�tra�cui�il�divieto�di�utilizzare�informazioni�sensi-
bili�in�test�psico-attitudinali�volti�a�definire�il�profilo�o�la�personalita��dell'in-
teressato.�Il�problema,�dunque,�era�stato�gia��affrontato�ed�ora�il�disegno�di�
legge�contiene�una�norma�ad 
hoc 
sul�punto.�

1.5. 
Categorie 
di 
documenti 
sottratte 
all'accesso 
individuate 
dalle 
singole 
amministrazioni. 
Il�comma�4�dell'art.�24�conferma�il�disposto�di�cui�all'art.�24�
comma�2�circa�l'obbligo�delle�singole�amministrazioni�di�individuare�le�
categorie�di�documenti�da�esse�formati,�o�comunque�rientranti�nella�loro�
disponibilita��sottratti�all'accesso�ai�sensi�del�comma�1.�
1.6. 
Divietodiaccessoperleistanzepreordinateaduncontrollogeneraliz-
zato 
dell'operato 
della 
P.A. 
Il�comma�3�codifica�il�principio�di�divieto�di�
accesso�in�merito�alle�istanze�finalizzate�esclusivamente�a�controllare�in�
maniera�indiscriminata�ed�ingiustificata�l'amministrazione,�in�assenzadi�un�
interesse�concreto�da�tutelare.�
Il�diritto�di�accesso�agli�atti�amministrativi�non�conferisce�in�capo�al�
soggetto�che�richiede�l'accesso�ai�documenti�un�controllo�generalizzato�sull'o-
perato�della�P.A.�E�necessario�che�sussista�un�interesse�giuridicamente�rile-
vante�e�il�potere�esplorativo�o�di�vigilanza�sull'operato�dell'amministrazione�

(10)�cfr.�Cons.�Stato,�(Ad.�Gen.),�22�febbraio�1996,�n.�30,�in�Cons. 
Stato,�1996,�I,�1838.�


TEMI�ISTITUZIONALI�1069 


non�rientra�nelle�finalita�garantistiche�previste�dalla�norma.�La�norma�rece-
pisce�l'orientamento�giurisprudenziale�unanime�sul�punto�(11).�Lo�stesso�vale�
per�i�gestori�privati(12).�

In�capo�al�soggetto�che�richiede�l'accesso�ai�documenti�ex�art.�22,�legge�
7�agosto�1990,�n.�241,�deve�sussistere�un�interesse�giuridicamente�rilevante,�
non�essendo�attribuito�indistintamente�a�tutti�i�privati�il�potere�controllo�
ispettivo,�utilizzabile�al�solo�scopo�di�sottoporre�a�verifica�generalizzata�l'o-
perato�della�P.A.�

1.7.�Potere�di�differimento.�Il�comma�4�recepisce�l'orientamento�giuri-
sprudenziale�che�sancisce�la�possibilita�di�esercitare�il�potere�di�differimento,�
ove�al�momento�non�sia�possibile�concedere�l'accesso.�Il�potere�di�differi-
mento�del�diritto�di�accesso,�infatti,�ai�sensi�dell'art.�24�puo�essere�esercitato�
dall'amministrazione�motivando�sull'ostacolo�all'immediato�rilascio�del�
documento�(13).�
1.8.�Informazioni�connesse�agli�interessi�per�cui�l'accesso�e�negato.�Il�
comma�5�precisa�che�per�quanto�attiene�alle�informazioni�connesse�agli�inte-
ressi�protetti�dal�comma�1,�le�pubbliche�amministrazioni�abbiano�l'obbligo�
di�fissare�l'ambito�e�i�limiti�di�tale�connessione�nonche�l'eventuale�periodo�di�
tempo�per�il�quale�essi�sono�sottratti�all'accesso.�
Viene�confermato�il�principio�giurisprudenziale�per�cui�l'amministra-
zione,�sia�nella�determinazione�della�tipologia�di�atti�da�sottrarre�all'accesso,�
ai�sensi�dell'art.�24�comma�4�legge�7�agosto�1990�n.�241,�sia�in�sede�di�con-
creto�esercizio�del�potere�di�diniego,�limitazione�o�differimento�dell'accesso,�
deve�attenersi�al�principio�della�stretta�connessione,�di�contenuto�e�tempo-
rale,�del�documento�richiesto�agli�interessi�dei�quali�l'ordinamento�prevede�
la�tutela�(14).�

1.9.�Ipotesifacoltative�di�esclusione.�Il�comma�6�conferma�il�comma�2�
dell'art.�24�e�conferisce�in�capo�al�Governo�la�facolta�di�prevedere�casi�di�sot-
trazione�all'accesso�di�documenti�amministrativi�con�regolamento�adottato�
ai�sensi�dell'art.�17,�comma�2,�della�legge�23�agosto�1988,�n.�400.�
Il�comma�conferma,�con�lievi�modifiche,�le�norme�precedenti�ed�
aggiunge�nuove�ipotesi�e�precisa�che�il�divieto�deve�scaturire�da�un�pericolo�
di�una�lesione,�specifica�ed�individuata,�laddove�l'art.�24�in�vigore�si�limitava�
a�richiedere�l'esigenza�di�salvaguardia.�

a)�Sicurezza�e�difesa�nazionale.�Il�nuovo�comma�precisa�il�concetto�di�
�relazioni�internazionali��previsto�nell'art.�24,�comma�2,�lett.�a�e�fa�riferi-
mento�all'��esercizio�della�sovranita�nazionale�e�alla�continuita�e�correttezza�
delle�relazioni�internazionali,�con�particolare�riferimento�alle�ipotesi�previste�
dai�trattati�e�dalle�relative�leggi�di�attuazione�.�

(11)�T.A.R.�Veneto,�sez.�I,�15�aprile�2003,�n.�2395;�T.A.R.�Sardegna,�19�marzo�2003,�n.�320;�
T.A.R.�Piemonte,�sez.�II,�12�gennaio�2002,�n.�60.�
(12)�Cons.�Stato,�sez.�VI,�17�marzo�2000,�n.�1414.�
(13)�Cons.�Stato,�sez.�IV,�11�febbraio�1998,�n.�266.�Foro�Amm.,�1998,�348.�
(14)�Cons.�Stato,�(Ad.�Gen.),�27�gennaio�1994,�n.�16,�in�Cons.�Stato,�1995,�I,�1154.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

b)�Il�riferimento�alla�politica�monetaria�e�valutaria�rimane�pressoche�
identico:�la�norma�precisa�che�l'accesso�e��negato�nei�casi�in�cui�si�possa�arre-
care�pregiudizio�ai�processi�di�formazione,�di�determinazione�e�di�attuazione�
della�politica�monetaria�e�valutaria.�

c)�La�lettera�c�specifica�quali�e�come�devono�essere�le�esigenze�di�ordine�

pubblico�e�di�prevenzione�e�repressione�della�criminalita�.�Affinche�il�divieto�
sia�operante�e��necessario�che�i�documenti�riguardino��le�strutture,�i�mezzi,�
le�dotazioni,�il�personale�e�le�azioni�strettamente�strumentali�alla�tutela�del-
l'ordine�pubblico,�alla�prevenzione�e�alla�repressione�della�criminalita��con�
particolare�riferimento�alle�tecniche�investigative,�alla�identita��delle�fonti�di�
informazione�e�alla�sicurezza�del�beni�e�delle�persone�coinvolte,�all'attivita��
di�polizia�giudiziaria�e�di�conduzione�delle�indagini�.�

d)�Anche�la�lettera�d�e��lievemente�modificata:�essa�sancisce�il�divieto�
qualora�i�documenti�riguardino�la�vita�privata�o�la�riservatezza�di�persone�
fisiche,�giuridiche,�gruppi,�imprese�e�associazioni,��con�particolare�riferi-
mento�agli�interessi�epistolare,�sanitario,�professionale,�finanziario,�indu-
striale�e�commerciale�di�cui�siano�in�concreto�titolari,�ancorche�i�relativi�dati�
siano�forniti�all'amministrazione�dagli�stessi�soggetti�cui�si�riferiscono�.�

e)�la�lettera�e�inserisce�ex�novo�la�possibilita��di�esclusione�dell'accesso�in�
merito�ai�documenti�che�riguardano�l'attivita��in�corso�di�contrattazione�col-
lettiva�nazionale�di�lavoro�e�gli�atti�interni�connessi�all'espletamento�del�rela-
tivo�mandato.�

1.10.�Dati�sensibili.�Il�comma�7�introduce�il�principio�generale�in�base�al�
quale�ai�richiedenti,�nonostante�il�divieto,�deve�comunque�essere�garantito�
l'accesso�a�quei�documenti�la�cui�conoscenza�e��indispensabile�per�curare�o�
per�difendere�i�propri�interessi�giuridici.�La�norma�tuttavia�appare�un�po'�
generica.�Sara��compito�della�giurisprudenza�precisarne�i�dettagli.�
Il�secondo�periodo�disciplina�l'accesso�ai�c.d.�dati�sensibili�e�giudiziari.�

Com'e��noto�l'art.�16�d.lg.�n.�135�del�1999,�regola�il�trattamento�dei�dati�
sensibili�da�parte�delle�pubbliche�amministrazioni�e�stabilisce�che,�quando�il�
trattamento�dei�dati�concerne�notizie�idonee�a�rilevare�lo�stato�di�salute�ola�
vita�sessuale,�questo�e��consentito�se�il�diritto�da�far�valere�o�da�difendere�e��
di�rango�almeno�pari�a�quello�dell'interessato.�

In�realta��,�come�ha�avuto�modo�di�osservare�la�giurisprudenza,�la�norma�
non�risolve�in�astratto�il�conflitto�tra�l'interesse�del�terzo�a�conseguire�l'ac-
cesso�e�quello�alla�riservatezza�dell'interessato,�ma�consente�all'amministra-
zione�che�detiene�i�dati�sensibili,�ed,�in�sostituzione,�al�giudice�amministra-
tivo,�di�valutare�in�concreto�ciascuna�fattispecie�al�fine�di�stabilire�se�l'accesso�
sia�necessario�o�meno�per�far�valere�o�difendere�un�diritto�almeno�pari�a�
quello�dell'interessato(15).�

La�nuova�norma�precisa�che�l'accesso�e��consentito�nei�limiti�in�cui�sia�
strettamente�indispensabile�e,�nei�casi�di�dati�idonei�a�rilevare�lo�stato�di�
salute�e�la�vita�sessuale,�nei�termini�previsti�dall'art.�60�del�d.l.�30�giugno�
2003,�n.�196.�

(15)�Cons.�Stato,�sez.�V,�3�luglio�2003,�n.�4002,�in�Foro�Amm.�TAR,�2003,�2240.�

TEMI�ISTITUZIONALI�1071 


Spetta,�dunque,�all'amministrazione�valutare,�caso�per�caso,�la�sussi-
stenza�di�tali�requisiti.�

Resta,�comunque,�fermo�il�principio�per�cui�il�diritto�di�accesso�ai�docu-
menti�amministrativi�deve�ritenersi�prevalente�sulla�esigenza�alla�riservatezza�
del�terzo�ogni�qual�volta�l'accesso�venga�in�rilievo�per�la�cura�o�la�difesa�di�
interessi�giuridici�del�richiedente,�con�l'eccezione�dei�dati�sensibili�di�cui�al�
codice�in�materia�di�protezione�dei�dati�personali�(d.lgs.�30�giugno�2003,�

n.�196)�ovvero�di�interessi�specificamente�tutelati�da�leggi�particolari(16).�
Art.�17.�
1.1.�Modalita�di�esercizio�del�diritto�di�accesso.�Il�comma�4�dell'art.�25�e�
sostituito.�La�nuova�norma�conferma�la�possibilita�di�presentare�ricorso�al�
TAR�in�caso�di�diniego,�espresso�o�tacito,�o�di�differimento,�decorsi�trenta�
giorni�dalla�richiesta.�
1.2.�Difensore�civico.E�confermata�la�possibilita�di�rivolgersi�in�alterna-
tiva�al�difensore�civico�(cosi'�come�previsto�dall'art.�15�della�legge�n.�340�del�
24�novembre�2000�di�modifica�della�legge�241�del�1990)�per�gli�atti�delle�
amministrazioni�comunali,�provinciali�e�regionali�e�alla�Commissione�per�
l'accesso�per�gli�statali.�
La�figura�del�difensore�civico,�che�la�legge�intende�potenziare�anche�ai�
fini�di�deflazionare�il�contenzioso�innanzi�ai�T.A.R.,�prevede�competenze�ter-
ritorialmente�ripartite�in�base�a�comuni,�province�e�regioni.�

La�pronuncia�deve�intervenire�entro�trenta�giorni,�in�caso�contrario�si�
forma�il�silenzio�rigetto�e�il�ricorso�si�intende�respinto.�

Nella�norma�in�vigore,�invece,�non�erano�precisate�le�conseguenze�dell'i-
nerzia�del�difensore�civico.�

In�caso�di�accoglimento�del�ricorso�l'autorita�disponente�e�obbligata�a�
emanare�il�provvedimento�confermativo�motivato�entro�trenta�giorni�dal�
ricevimento�della�comunicazione,�in�caso�contrario�l'accesso�e�consentito.�

Contro�le�determinazioni�amministrative�e�possibile�ricorrere�al�T.A.R.�
nel�termine�di�trenta�giorni�(5.�comma,�primo�periodo�non�riformato):�il�ter-
mine�decorre�dal�momento�della�ricezione�dell'esito.�

1.3.�Intervento�del�Garante�per�i�dati�personali�dei�terzi.�
La�norma�introduce�una�novita�rilevante�per�i�casi�di�accesso�negato�per�
motivi�inerenti�ai�dati�personali�che�si�riferiscono�a�soggetti�terzi:�la�Commis-
sione�sottopone�la�questione�al�Garante�per�la�protezione�dei�dati�personali.�
Quest'ultimo�si�pronuncia�entro�dieci�giorni�dalla�richiesta,�ma�in�caso�di�
inerzia�il�parere�si�intende�reso.�

1.4.�Parere�della�Commissione.�E�richiesto�il�parere,�obbligatorio�ma�non�
vincolante,�della�Commissione�nel�caso�in�cui�il�Garante�tratti�uno�dei�proce-
dimenti�relativi�al�trattamento�pubblico�di�dati�personali�da�parte�di�una�
pubblica�amministrazione�(d.lgs.�n.�196/2003).�
Decorsi�inutilmente�quindici�giorni�il�Garante�adotta�la�propria�deci-
sione,�il�cui�termine�e�rimasto�sospeso�(non�oltre�i�15�giorni).�

(16)�T.A.R.�Veneto,�sez.�II,�24�dicembre�2002,�n.�6728,�in�Foro�Amm.�TAR,�2002,�f.�12.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

1.5. 
Accesso 
agli 
atti 
in 
pendenza 
di 
ricorso.E�recepita�la�norma�della�
legge�205�del�2000�che�prevede�la�facolta�di�proporre�l'impugnativa�in�mate-
ria�di�accesso�a�documenti�relativi�ad�un�processo�pendente,�senza�necessita�
di�aprire�un�autonomo�procedimento.�Sull'impugnativa�(da�notificarsi�all'am-
ministrazione�e�ai�controinteressati)�si�provvede�con�ordinanza�istruttoria�in�
camera�di�consiglio,�ossia�con�un�atto�collegiale.�
1.6. 
Assistenza 
del 
difensore.�Il�nuovo�comma�5-bis 
consente�alle�parti�di�
stare�personalmente�in�giudizio�senza�la�necessita�di�un�difensore.�Per�quanto�
riguarda�le�pubbliche�amministrazioni�e�sufficiente�la�presenza�di�un�dipen-
dente�con�qualifica�di�dirigente,�autorizzanto�dal�rappresentante�legale�del-
l'ente.�Nelle�ipotesi�di�amministrazioni�statali,�ben�puo�l'amministrazione�
stare�in�giudizio�autonomamente�senza�l'ausilio�dell'Avvocatura�dello�Stato.�
In�merito�alla�notifica�si�ritengono�applicabili�le�norme�generali�che�preve-
dono�l'obbligo�di�notifica�presso�le�Avvocature�dello�Stato.�
1.7. 
Ordine 
di 
esibizione.�Rimane�pressoche�invariato�il�comma�6,�riferito�
all'ordine�di�esibizione�dei�documenti�del�giudice�amministrativo,�una�volta�
verificata�la�sussitenza�dei�presupposti.�
1.8. 
Abrogazioni. 
E�abrogato�il�comma�3�dell'art.�4�della�legge�205�del�
2000�e�il�terzo�periodo�dell'art.�21,�primo�comma,�della�legge�6�dicembre�
1971,�n.�1034.�
Art.�18.�

La�norma�sostituisce�l'art.�27�apportando�alcune�modifiche�relative�alla�
composizione�e�ai�compensi.�Per�il�resto�conferma�l'esigenza�che�vengano�
garantiti�il�principio�della�piena�conoscibilita�e�l'obbligo�di�redigere�una�rela-
zione�annuale�sulla�trasparenza�dell'attivita�pubblica.�

Art.�19.�

La�legge�si�applica�ai�procedimenti�amministrativi�in�cui�sono�coinvolte�
le�amministrazioni�statali,�gli�enti�pubblici�nazionali�e�tutte�le�amministra-
zioni�pubbliche,�secondo�i�principi�della�giustizia�amministrativa.�

11. 
Conclusioni 
Le�modifiche�sono�state�dettate�dall'esperienza�acquisita�in�questi�14�
anni�di�vigenza�della�legge�sul�procedimento�amministrativo.�

Il�mutare�dei�tempi�e�le�nuove�esperienze�hanno�arricchito�lo�strumenta-
rio�offerto�dalla�legge,�anche�a�causa�della�particolare�forza�innovativa�della�
stessa.�

Si�notano�i�recepimenti�della�giurisprudenza,�fenomeno�non�nuovo�nella�
materia�amministrativa,�per�anni�consacrata�quasi�esclusivamente�dagli�inter-
venti�giurisprudenziali�dei�T.A.R.�e�del�Consiglio�di�Stato.�

Anche�l'esperienza�acquisita�dalle�amministrazioni�ha�contribuito�forte-
mente�alle�modifiche�apportate�alla�legge.�


Ilcontenzioso
comunitario
edinternazionale
Ilcontenzioso
comunitario
edinternazionale
Le�sentenze�della�Corte�di�Giustizia�e�del�Tribunale 
di�primo�grado�delle�Comunita�europee�dell'anno�2004 
emesse�in�cause�cui�ha�partecipato�l'Italia 


Nel�corso�dell'anno�2004�la�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee�
ha�emesso�36�sentenze�e�4�ordinanze�decisorie�(ai�sensi�dell'art.�104�n.�3�del�
regolamento�di�procedura)�in�cause�cui�ha�partecipato�l'Italia:�11�pronunce�
riguardano�ricorsi�diretti�della�Commissione�CE�contro�l'Italia;�4�pronunce�
riguardano�ricorsi�diretti�dell'Italia�contro�la�Commissione;�25�pronunce�
sono�state�emesse�su�ordinanze�in�via�pregiudiziale�di�giudici�italiani�(15)�o�
di�altri�paesi�comunitari�(10).�Altre�cause�sono�state�cancellate�dal�ruoloper�
ritiro�della�domanda�pregiudiziale�da�parte�del�giudice�nazionale�ovvero�per
sopravvenuta�definizione�in�via�stragiudiziale�dei�ricorsi�diretti.�

Quanto�al�Tribunale�di�primo�grado,�le�cui�competenze�sono�state�recent
emente�allargate�(v.�in�questa 
Rassegna,�luglio�-settembre�2004,�783),�esso�
ha�pronunciato�una�sola�sentenza.�

Le�pronunce�emesse�sono�le�seguenti:�

a) 
La 
Corte 
di 
giustizia 


^8�gennaio�2004�(ordinanza,�nella�causa�C-69/03,�Caseificio 
Coop. 
di 
Cornedo 
s. 
coop.r.l. 
c. 
Min. 
Finanze,�con�la�quale�la�Corte�ha�ribadito�che��il�
regolamento�(CEE)�del�Consiglio�17�maggio�1977,�n.�1079,�relativo�ad�un�
prelievo�di�corresponsabilita�e�a�misure�destinate�ad�ampliare�i�mercati�nel�
settore�del�latte�e�dei�prodotti�lattiero-caseari,�e�il�regolamento�(CEE)�della�
Commissione�5�agosto�1977,�n.�1822,�recante�modalita�di�applicazione�relat
ive�ala�riscossione�del�prelievo�di�corresponsabilita�istituito�nel�settore�del�
latte�e�dei�prodotti�lattiero-caseari,�si�applicano�su�tutti�i�trasferimento�di�
latte�bovino,�dal�produttore�a�soggetto�terzo,�quale�che�sia�la�forma�giuridica�
con�cui�detti�trasferimenti�vengano�attuati��(cont.�37697/03,�Avv.�Stato�O.�
Fiumara).�

^22�gennaio�2004,�nella�causa�C-271/01,�Consorzio 
Produttori 
P. 
Ita-
liano 
(COPPI),�con�la�quale�la�Corte�ha�dichiarato�che��l'art.�23�n.�1�comma�
1,�del�regolamento�CEE�del�Consiglio�19�dicembre�1988�n.�4253,�recante�
disposizioni�di�applicazione�del�regolamento�(CEE)�n.�2052/1988�per�quanto�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

riguarda�il�coordinamento�tra�gli�interventi�dei�vari�Fondi�strutturali,�da�un�
lato,�e�tra�tali�interventi�e�quella�della�Banca�europea�per�gli�investimenti�e�
degli�altri�strumenti�finanziari�esistenti,�dall'altro,�come�modificato�dal�rego-
lamento�CEE�del�Consiglio�20�luglio�1993�n.�2082,�dov'essere�interpretato�
nel�senso�che,�nell'ambito�di�un�programma�di�azioni�finanziate�dal�Fondo�
agricolo�di�orientamento�e�di�garanzia�(FEAOG)m�qualora�un�esame�riveli�
una�violazione�delle�condizioni�prescritte�per�la�realizzazione�delle�azioni�di�
un�programma,�uno�Stato�membro�che�abbia�attribuito�un�contributo�finan-
ziario�del�FEOAG�puo�revocarlo�e�chiederne�la�restituzione�parziale�ai�bene-
ficiari�finali,�al�fine�di�prevenire�e�sanzionare�le�irregolarita���(cont.�
36896/01,�Avv.�Stato�G.�De�Bellis).�

^5 
febbraio 
2004,�nella�causa�C-270/02,�Commissione�CE�c.�Italia,�con�
la�quale�la�Corte�ha�dichiarato�che��mantenendo�in�vigore�una�legislazione�
che�subordina�la�commercializzazione�diprodotti�alimentariper�sportivi,�legal-
mente�fabbricati�e�commercializzati�in�altri�Stati�membri,�all'obbligo�di�
richiedere�un'autorizzazione�preventiva�e�allo�svolgimento�della�relativa�pro-
cedura,�senza�aver�dimostrato�il�carattere�necessario�e�proporzionato�di�tale�
obbligo,�la�Repubblica�italiana�e�venuta�meno�agli�obblighi�che�le�incombono�
in�forza�degli�artt.�28�CE�e�30�CE��(cont.�31173/02,�Avv.�Stato�F.�Tortora).�

^10 
febbraio 
2004 
(ordinanza),�nella�causa�C-85/03,�Mavrona�c.�Delta�
Etaireia�Symmethocon,�con�la�quale�la�Corte�ha�ribadito�che��la�direttiva�
del�Consiglio�18�dicembre�1986,�86/653/CEE,�relativa�al�coordinamento�dei�
diritti�degli�Stati�membri�concernenti�gli�agenti�commerciali�indipendenti,�
dev'essere�interpretata�nel�senso�che�essa�non�si�applica�alle�persone�che�agi-
scono�per�conto�di�un�preponente,�ma�a�nome�proprio�(cons.�8245/03,�
Avv.�Stato�O.�Fiumara;�l'ordinanza�e�pubblicata�in�questa�Rassegna,�2004,�
488,�con�nota�di�O.�Fiumara,�La�nozione�di�agente�commerciale�).�

^4 
marzo 
2004,�nelle�cause�riunite�C-19/01,�C-50/01�e�C-84/01,�INPS�c.�
Barsotti,�Castellani�e�Venturi,�con�la�quale�la�Corte�ha�dichiarato,�in�tema�di�
tutela�dei�lavoratori�in�caso�di�insolvenza�del�datore�di�lavoro,�che��gli�artt.�3,�

n.�l,�e�4�n.�3,�primo�comma,�della�direttiva�del�Consiglio�20�ottobre�1980,�
80/987/CEE,�concernente�il�ravvicinamento�delle�legislazioni�degli�Stati�
membri�relative�alla�tutela�dei�lavoratori�subordinati�in�caso�di�insolvenza�
del�datore�di�lavoro,�devono�essere�interpretati�nel�senso�di�non�autorizzare�
uno�Stato�membro�a�limitare�l'obbligo�di�pagamento�degli�organismi�di�
garanzia�a�una�somma�che�copre�i�bisogni�primari�dei�lavoratori�interessati�
e�da�cui�sarebbero�sottratti�i�pagamenti�versati�dal�datore�di�lavoro�durante�
il�periodo�coperto�dalla�garanzia��(Avv.�Stato�D.�Del�Gaizo).�
^18 
marzo 
2004,�nella�causa�C-342/01,�Merino�Gomez�c.�Continental�
Industries�del�Gaucho�SA,�con�la�quale�e�stato�dichiarato,�in�tema�di�orario�
di�lavoro�e�diparita�di�trattamentofra�uomo�e�donna,�che��1)�l'art.�7,�n.�1,�della�
direttiva�del�consiglio�23�novembre�1993�n�93/104/Ce,�concernente�taluni�
aspetti�dell'organizzazione�dell'orario�di�lavoro,�l'art.�11,�n.�2,�lett.�a),�della�
direttiva�del�consiglio�19�ottobre�1992�n.�92/85/Cee,�concernente�l'attuazione�
di�misure�volte�a�promuovere�il�miglioramento�della�sicurezza�e�della�salute�
sul�lavoro�delle�lavoratrici�gestanti,�puerpere�o�in�periodo�di�allattamento�
(decima�direttiva�particolare�ai�sensi�dell'art.�16,�par.�1,�della�direttiva�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

89/391/Cee),�e�l'art.�5,�n.�1,�della�direttiva�del�consiglio�9�febbraio�1976�

n.�76/207/Cee,�relativa�all'attuazione�del�principio�della�parita��di�trattamento�
tra�gli�uomini�e�le�donne�per�quanto�riguarda�l'accesso�al�lavoro,�alla�formaz
ione�e�alla�promozione�professionale�e�le�condizioni�di�lavoro,�devono�essere�
interpretati�nel�senso�che�una�lavoratrice�deve�poter�godere�delle�sue�ferie�
annuali�in�un�periodo�diverso�da�quello�del�suo�congedo�di�maternita��,�anche�
in�caso�di�coincidenza�tra�il�periodo�di�congedo�di�maternita��e�quello�stabil
ito�a�titolo�generale,�da�un�accordo,�collettivo,�per�le�ferie�annuali�della�total
ita��del�personale;�2)�l'art�11�n.�2,�lett.�a),�della�direttiva�92/85�deve�essere�
interpretato�nel�senso�che�esso�riguarda�altres|��il�diritto�di�una�lavoratrice�in�
circostanze�simili�a�quelle�della�causa�principale�a�ferie�annuali�per�un�
periodo�piu��lungo,�previsto�dalla�normativa�nazionale,�rispetto�al�minimo�
previsto�dalla�direttiva�93/104��(cons.�20971/01,�Avv.�Stato�G.�Fiengo:�la�
posizione�italiana�e��esposta�in�questa�Rassegna,�2002,�I,�80,�e�la�sentenza�e��
pubblicata�in�questa�Rassegna,�2004,�143,�con�nota�P.C.�Vincenti,�Ferie�e�
congedo�di�maternita�nella�giurisprudenza�della�Corte�di�Giustizia�).�

^2S 
marzo 
2004 
(tre�sentenze),�nelle�cause�riunite�C-231,�303�e�451/00,�
Cooperativa�Lattepiu�S.r.l.�ed�altri�(prima�sentenza),�nelle�cause�riunite�
C-480,�481,�482,�484,�489,�490,�491,�497,�498,�490/00,�Azienda�Agricola�Ettore�
Ribaldi�ed�altri�(seconda�sentenza)�e�nella�causa�C-495/00,�Azienda�Agricola�
Giorgio,�Giovanni�e�Luciano�Visentin�ed�altri�(terza�sentenza),�con�le�quali�la�
Corte,�in�tema�in�quote�latte,�ha�statuito�quanto�segue:�1)�(nelle�tre�sentenze)�
�Gli�artt.�1,�4,�6�e�7�del�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�28�dicembre�1992,�

n.�3950,�che�istituisce�un�prelievo�supplementare�nel�settore�del�latte�e�dei�
prodotti�lattiero-caseiari,�nonche�gli�artt.�3�e�4�del�regolamento�(CEE)�della�
Commissione�9�marzo�1993,�n.�536,�che�stabilisce�le�modalita��di�applicazione�
del�prelievo�supplementare�nel�settore�del�latte�e�dei�prodotti�lattiero-caseari,�
devono�essere�interpretati�nel�senso�che�essi�non�ostano�a�che�a�seguito�di�
controlli�uno�Stato�membro�rettifichi�i�quantitativi�individuali�attribuiti�ad�
ogni�produttore�e�conseguentemente�ricalcoli,�a�seguito�di�riassegnazione�
dei�quantitativi�di�riferimento�inutilizzati,�i�prelievi�supplementari�dovuti,�
successivamente�al�termine�di�scadenza�del�pagamento�di�tali�prelievi�per�la�
campagna�lattiera�interessata�.�2)�(Nella�seconda�sentenza)��I�regolamenti�
nn.�3950/1992�e�536/1993�devono�essere�interpretati�nel�senso�che�l'assegnaz
ione�iniziale�dei�quantitativi�di�riferimento�individuali�nonche�ogni�modific
azione�successiva�di�tali�quantitativi�devono�essere�comunicate�ai�produttori�
interessati�dalle�autorita��nazionali�competenti.�Il�principio�di�certezza�del�
diritto�esige�che�codesta�comunicazione�sia�tale�da�fornire�alle�persone�fisiche�
o�giuridiche�interessate�ogni�informazione�relativa�all'assegnazione�iniziale�
del�loro�quantitativo�di�riferimento�individuale�o�alla�successiva�modifica�di�
quest'ultimo.�Spetta�al�giudice�nazionale�accertare,�in�base�agli�elementi�di�
fatto�di�cui�si�dispone,�se�cio��si�verifichi�nelle�cause�principali�(cont.�
29584/00�ed�altri,�Avv.�Stato�O.�Fiumara:�la�sentenza�e��pubblicata�in�questa�
Rassegna,�I,�pag.�157�con�nota��Quote�latte:�l'Italia�e�in�regola�,�diO.�Fiu-
mara).�
^10 
aprile 
2004,�nella�causa�C-99/02,�Commissione�CE�c.�Italia,che�ha�
dichiarato�che��la�Repubblica�italiana,�non�avendo�adottato�entro�i�termini�
prescritti�tutte�le�misure�necessarie�per�recuperare�presso�i�beneficiari�gli�aiuti�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

che,�ai�sensi�della�decisione�della�Commissione�11�maggio�1999,�
2000/128/CE,�relativa�al�regime�di�aiuti�concessi�dall'Italia�per�interventi�a�
favore�dell'occupazione,�sono�stati�giudicati�illegittimi�ed�incompatibili�con�
il�mercato�comune,�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�ai�sensi�
degli�artt.�3�e�4�della�detta�decisione�.�La�pronuncia�si�collega�alla�prece-
dente�sentenza�della�Corte�7�marzo�2002,�nella�causa�C-310/1999,�che�aveva�
respinto�il�ricorso�italiano�per�l'annullamento�della�suddetta�decisione�della�
Commissione�CE�(cont.�14617/02,�Avv.�Stato�O.�Fiumara).�

^10 
aprile 
2004,�nella�causa�C-286/02,�Bellio 
F.lli 
s.r.l. 
c. 
Pref. 
Treviso,�
dove�e�stato�statuito�che:��1)�l'art.�2,�n.�2,�primo�trattino,�della�decisione�del�
Consiglio�4�dicembre�2000,�2000/766/CE,�relativa�a�talune�misure 
di 
prote-
zione 
nei 
confronti 
delle 
encefalopatie 
spongiformi 
trasmissibili�e�la�sommini-
strazione�di�proteine�animali�nell'alimentazione�degli�animali,�e�l'art.1,�n.1,�
della�decisione�della�Commissione�29�dicembre�2000,�2001/9/CE,�in�merito�
a�misure�di�controllo�necessario�per�l'attuazione�della�decisione�2000/766,�in�
collegamento�con�le�altre�norme�comunitarie�dalle�quali�le�predette�disposi-
zioni�derivano,�devono�essere�interpretati�nel�senso�che�non�ammettono�la�
presenza,�benche�accidentale,�di�altre�sostanze�non�autorizzate�nella�farina�
di�pesce�utilizzata�nella�produzione�di�mangimi�destinati�ad�animali�diversi�
dai�ruminanti�e�che�non�accordano�agli�operatori�economici�alcun�limite�di�
tolleranza.�La�distruzione�delle�partite�di�farina�contaminate�e�una�misura�
preventiva�prevista�dall'art.�3,�n.�1,�della�decisione�2000/766;�2)�l'art.�13�del-
l'accordo�sullo�Spazio�economico�europeo,�del�2�maggio�1992,�deve�essere�
interpretato�nel�senso�che�non�osta�alle�decisioni�2000/766�e�2001/9��(cont.�
32624/02,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli;�la�memoria�dell'Avvocatura�dello�Stato�e�
riportata�in�questa 
Rassegna,�2003,�III,�198).�

^27 
aprile 
2004,�nella�causa�C-159/02,�Turner,�dove�la�Corte�dichiara�
che��la�Convenzione�27�settembre�1968�concernente�la�competenza 
giurisdi-
zionale 
e�l'esecuzione�delle�decisioni�in�materia�civile�e�commerciale,�quale�
modificata�dalla�Convenzione�9�ottobre�1978,�relativa�all'adesione�del�Regno�
di�Danimarca�dell'Irlanda�e�del�Regno�Unito�di�Gran�Bretagna�e�Irlanda�
del�Nord,�dalla�Convenzione�25�ottobre�1982,�relativa�all'adesione�della�
Repubblica�ellenica�e�dalla�Convenzione�26�maggio�1989,�relativa�all'ade-
sione�del�Regno�di�Spagna�e�della�Repubblica�portoghese,�deve�essere�inter-
pretata�nel�senso�che�essa�osta�all'emanazione�di�un�ordine�mediante�il�quale�
un�organo�giurisdizionale�di�uno�Stato�contraente�vieta�a�una�parte�del�pro-
cedimento�dinanzi�ad�esso�pendente�di�proporre�o�di�proseguire�un'azione�
giudiziaria�dinanzi�a�un�organo�giurisdizionale�di�un�altro�Stato�contraente,�
anche�quando�tale�parte�agisce�in�mala�fede�allo�scopo�di�ostacolare�il�proce-
dimento�gia�esistente��(cont.�32869/02,�Avv.�Stato�O.�Fiumara;�le�osserva-
zioni�scritte�del�Governo�italiano�sono�riportate�in�questa 
Rassegna,�2002,�
III,�113).�

^29 
aprile 
2004,�nella�causa�C-244/02,�Heikki 
Antero 
Pusa,�con�la�
quale,�in�tema�di�libera 
circolazione 
e 
di 
soggiorno,�la�Corte�ha�statuito�che�
�1)�Il�diritto�comunitario�osta,�in�linea�di�principio,�ad�una�normativa�di�
uno�Stato�membro�ai�sensi�della�quale�la�quota�pignorabile�di�una�pensione�
versata�regolarmente�in�tale�Stato�ad�un�debitore�e�determinata�deducendo�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

da�tale�pensione�la�ritenuta�alla�fonte�dell'imposta�sul�reddito�da�corrispon-
dere�nel�detto�Stato,�mentre�l'imposta�che�il�titolare�di�una�siffatta�pensione�
deve�versare�successivamente�su�quest'ultima�nello�Stato�membro�in�cui�
risiede�non�da��luogo�ad�alcuna�presa�in�considerazione�ai�fini�della�determi-
nazione�delle�quote�pignorabili�di�tale�pensione;�2)�Il�diritto�comunitario�
non�osta�invece�ad�una�siffatta�normativa�nazionale�qualora�essa�preveda�
una�simile�presa�in�considerazione,�anche�laddove�assoggettasse�quest'ultima�
alla�condizione�che�il�debitore�provi�di�aver�effettivamente�versato�o�di�dover�
versare�entro�un�certo�termine�un�importo�preciso�a�titolo�dell'imposta�sul�
reddito�nello�Stato�membro�in�cui�risiede.�Cio��vale�tuttavia�solo�qualora,�in�
primo�luogo,�il�diritto�del�debitore�interessato�ad�ottenere�una�siffatta�presa�
in�considerazione�emerga�chiaramente�dalla�detta�normativa,�in�secondo�
luogo,�le�modalita��in�base�alle�quali�interviene�tale�presa�in�considerazione�
siano�idonee�a�garantire�all'interessato�il�diritto�ad�ottenere,�su�base�annua,�
un�adeguamento�delle�quote�pignorabili�della�sua�pensione�di�entita��pari�a�
quella�che�si�avrebbe�se�una�siffatta�imposta�fosse�stata�dedotta�alla�fontein�
Finlandia�e,�in�terzo�luogo,�le�dette�modalita��non�abbiano�l'effetto�di�rendere�
impossibile�o�eccessivamente�difficile�l'esercizio�di�tale�diritto��(cont.�
37296/02�Avv.�Stato�A.�Cingolo).�

^29 
aprile 
2004,�nelle�cause�riunite�C-482/01�e�C-493/01,�Orfanopoulos�

c.�LandBaden-Wu�rttemberg,�con�la�quale,�in�tema�di�libera�circolazione�delle�
persone�e�ordine�pubblico,e��stato�statuito�quanto�segue:��1)�Spetta�al�giudice�
del�rinvio�accertare�di�quali�disposizioni�del�diritto�comunitario,�oltre�
all'art.�18,�n.�1,�CE,�un�cittadino�di�un�altro�Stato�membro�come�il�sig.�Oli-
veri�puo��avvalersi,�ove�occorra,�alla�luce�delle�circostanze�della�controversia�
che�ha�dato�luogo�alla�causa�C-493/01.�A�tale�proposito,�spetta�in�particolare�
a�tale�giudice�verificare�se�l'interessato�rientra�nell'ambito�di�applicazione�
dell'art.�39�CE,�come�lavoratore�o�come�altra�persona�che�puo��beneficiare,�
in�forza�delle�disposizioni�del�diritto�derivato�adottate�per�l'attuazione�di�tale�
articolo,�della�libera�circolazione,�oppure�se�puo��avvalersi�di�altre�disposi-
zioni�del�diritto�comunitario,�quali�la�direttiva�del�Consiglio�28�giugno�1990,�
90/364/CEE,�relativa�al�diritto�di�soggiorno,�o�l'art.�49�CE,�che�si�applica�
in�particolare�ai�destinatari�di�servizi;�2)�L'art.�3�della�direttiva�del�Consiglio�
25�febbraio�1964,�64/221/CEE,�per�il�coordinamento�dei�provvedimenti�spe-
ciali�riguardanti�il�trasferimento�e�il�soggiorno�degli�stranieri�giustificati�da�
motivi�d'ordine�pubblico,�di�pubblica�sicurezza�e�di�sanita��pubblica,�contrasta�
con�una�normativa�nazionale�che�impone�alle�autorita��nazionali�di�espellere�
dal�territorio�cittadini�di�altri�Stati�membri�i�quali,�per�aver�commesso�un�
reato�doloso�previsto�dalla�legge�sugli�stupefacenti,�siano�stati�condannati�
ad�una�pena�restrittiva�della�liberta��personale�per�minorenni�di�almeno�due�
anni,�purche�all'esecuzione�della�pena�non�sia�stata�applicata�la�sospensione�
condizionale;�3)�L'art.�3�della�direttiva�64/221�osta�a�una�pratica�nazionale�
secondo�la�quale,�nell'esaminare�la�legittimita��dell'espulsione�di�un�cittadino�
di�un�altro�Stato�membro,�il�giudice�nazionale�non�deve�prendere�in�conside-
razione�elementi�di�fatto�successivi�all'ultimo�provvedimento�dell'autorita��
competente�comportanti�il�venir�meno�o�una�rilevante�attenuazione�della�
minaccia�attuale�che�il�comportamento�del�soggetto�interessato�costituirebbe�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

per�l'ordine�pubblico.�Cio�avviene�soprattutto�qualora�tra�la�data�del�provve-
dimento�di�espulsione,�da�un�lato,�e�quella�della�sua�valutazione�da�parte�
del�giudice�competente,�dall'altro,�sia�trascorso�molto�tempo;�4)�Gli�artt.�39�
CE�e�3�della�direttiva�64/221�ostano�a�una�legislazione�nazionale�o�a�una�
pratica�nazionale�secondo�la�quale�un�cittadino�di�un�altro�Stato�membro�
che�e�stato�condannato�a�una�determinata�pena�per�reati�specifici�viene�
espulso�dal�territorio,�nonostante�la�presa�in�considerazione�delle�circostanze�
di�carattere�familiare,�basandosi�sulla�presunzione�che�costui�debba�essere�
espulso,�senza�tener�adeguatamente�conto�del�suo�comportamento�personale�
ne�del�pericolo�che�esso�costituisce�per�l'ordine�pubblico;�5)�L'art.�39�CE�e�
la�direttiva�64/221�non�ostano�all'espulsione�di�un�cittadino�di�uno�Stato�
membro�che�e�stato�condannato�a�una�determinata�pena�per�reati�specifici�e�
che,�da�un�lato,�costituisce�una�minaccia�attuale�per�l'ordine�pubblico�e,�dal-
l'altro,�ha�soggiornato�per�molti�anni�nello�Stato�membro�ospitante�e�puo�
far�valere�circostanze�di�carattere�familiare�contro�la�detta�espulsione,�purche�
la�valutazione�effettuata�caso�per�caso�dall'autorita�nazionale�di�dove�si�situi�
il�giusto�equilibrio�tra�gli�interessi�legittimi�presenti�avvenga�nel�rispetto�dei�
principi�generali�del�diritto�comunitario,�e�in�particolare�tenendo�debita-
mente�conto�del�rispetto�dei�diritti�fondamentali,�come�la�tutela�della�vita�
familiare;�6)�L'art.�9�n.�1�della�direttiva�64/221�osta�a�una�disposizione�di�
uno�Stato�membro�che�non�prevede�ne�procedimenti�di�opposizione�ne�ricorsi�
in�cui�abbia�luogo�anche�un�esame�di�opportunita�contro�una�decisione�di�
espulsione�di�un�cittadino�di�un�altro�Stato�membro�adottata�da�un'autorita�
amministrativa,�qualora�non�venga�istituita�un'apposita�autorita�,�indipen-
dente�da�tale�amministrazione.�Spetta�al�giudice�nazionale�verificare�se�i�giu-
dici�come�i�Verwaltungsgerichte 
sono�in�grado�di�esaminare�l'opportunita�dei�
provvedimenti�di�espulsione��(cont.�5308/02,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli;�le�osser-
vazioni�dell'Avvocatura�dello�Stato�in�giudizio�sono�pubblicate�in�questa 
Ras-
segna,�2003,�I,�55).�

^29 
aprile 
2004,�nella�causa�C-476/01,�Kepper, 
in 
tema 
di 
riconoscimento 
reciproco 
delle 
patenti 
di 
giuda,�con�la�quale�la�Corte�ha�dichiarato�che��1)�Il�
combinato�disposto�degli�artt.�1,�n.�2,�7,�n.�1,�lett.�b),�e�9�della�direttiva�del�
Consiglio�29�luglio�1991,�91/439/CEE,�concernente�la�patente�di�guida,�come�
modificata�dalla�direttiva�del�Consiglio�2�giugno�1997,�97/26/CE,�dev'essere�
interpretato�nel�senso�che�osta�a�che�uno�Stato�membro�neghi�il�riconosci-
mento�di�una�patente�di�guida�rilasciata�da�un�altro�Stato�membro�per�il�
motivo�che,�secondo�le�informazioni�di�cui�il�primo�Stato�membro�dispone,�
il�titolare�della�patente,�all'epoca�del�rilascio�di�quest'ultima,�aveva�stabilito�
la�sua�residenza�normale�nel�territorio�di�tale�Stato�membro�e�non�nel�terri-
torio�dello�Stato�membro�del�rilascio;�2)�Il�combinato�disposto�degli�artt.1,�

n.�2,�e�8,�n.�4,�della�direttiva�91/439�dev'essere�interpretato�nel�senso�che�osta�
a�che�uno�Stato�membro�si�rifiuti�di�riconoscere�la�validita�di�una�patente�di�
guida�rilasciata�da�un�altro�Stato�membro�per�il�motivo�che�il�suo�titolare�e�
stato�oggetto,�sul�territorio�del�primo�Stato�membro,�di�un�provvedimento�
di�revoca�o�di�annullamento�di�una�patente�di�guida�rilasciata�dallo�stesso�
Stato�membro,�qualora�il�periodo�di�divieto�temporaneo�di�ottenervi�una�
nuova�patente,�che�accompagna�il�detto�provvedimento,�sia�trascorso�prima�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

della�data�di�rilascio�della�patente�di�guida�da�parte�dell'altro�Stato�membro��
(cont.�8642/02,�Avv.�Stato�A.�Cingolo;�le�osservazioni�depositate�dall'Avvo-
catura�dello�Stato�in�giudizio�sono�riportate�in�questa�Rassegna,�2002,�I,�115).�

^29 
aprile 
2004,�nella�causa�C-371/02,�Bjo�rnekulla�Fruktindustrier�AB,�
con�la�quale�si�e�statuito�che��l'art.�12,�n.�2,�lett.�a),�della�prima�direttiva�
del�Consiglio�21�dicembre�1988,�89/104/CEE,�sul�riavvicinamento�delle�legi-
slazioni�degli�Stati�membri�in�materia�di�marchi�d'impresa,�deve�essere�inter-
pretato�nel�senso�che,�nel�caso�in�cui�intervengano�intermediari�nella�distri-
buzione�al�consumatore�o�all'utilizzatore�finale�di�un�prodotto�coperto�da�
un�marchio�registrato,�gli�ambienti�rilevanti�per�valutare�se�il�detto�marchio�
sia�diventato�la�comune�denominazione�commerciale�del�prodotto�in�que-
stione�sono�costituiti�dall'insieme�dei�consumatori�o�degli�utilizzatori�finali�
e,�a�seconda�delle�caratteristiche�del�mercato�del�prodotto�interessato,�dall'in-
sieme�degli�operatori�professionali�che�intervengono�nella�commercializza-
zione�di�quest'ultimo��(cont.�8266/03,�Avv.�Stato�O.�Fiumara;�le�osservazioni�
scritte�depositate�in�giudizio�dall'Avvocatura�dello�Stato�sono�riportate�in�
questa�Rassegna,�2002,�II,�219).�

^29 
aprile 
2004,�nella�causa�C-91/01,�Italia�c.�Commissione�CE,che�ha�
respinto�il�ricorso�proposto�per�l'annullamento�di�una�decisione�della�Com-
missione�relativa�ad�un�aiuto�di�Stato�in�favore�di�una�media�impresa�(cont.�
10987/01,�Avv.�Stato�D.�Del�Gaizo).�

^10 
giugno 
2004,�nella�causa�C-302/03,�Commissione�CE�c.�Italia,dove�
si�dichiara�che��non�avendo�adottato�le�disposizioni�legislative,�regolamentari�
ed�amministrative�necessarie�per�conformarsi�alla�direttiva�del�Consiglio�
29�marzo�1999,�1999/22/CE,�relativa�alla�custodia�degli�animali�selvatici�nei�
giardini�zoologici,�la�Repubblica�italiana�e�venuta�meno�agli�obblighi�che�le�
incombono�in�forza�della�detta�direttiva��(cont.�28289/03,�Avv.�Stato�G.�De�
Bellis).�

^13 
luglio 
2004,�nella�causa�C-82/03,�Commissione�CE�c.�Italia,�con�la�
quale�la�Corte�ha�deciso�che��non�avendo�collaborato�lealmente�con�la�Com-
missione�delle�Comunita�europee�in�una�fattispecie�avente�ad�oggetto�la�
salute�e�la�sicurezza�dei�lavoratori�in�un�impianto�di�depurazione�ubicato�nel�
Comune�di�Mandello�del�Lario�in�Lombardia,�la�Repubblica�italiana�e�
venuta�meno�agli�obblighi�che�le�incombono�in�virtu�dell'art.�10�CE��(cont.�
10019/03,�Avv.�Stato�A.�Cingolo).�

^1S 
luglio 
2004,�nella�causa�C-381/01,�Commissione�CE�c.�Italia,che�ha�
respinto�il�ricorso�della�Commissione�con�il�quale�si�contestava�all'Italia�di�
non�aver�applicato�l'IVA�sull'importo�degli�aiuti�versati�nell'ambito�dell'orga-
nizzazione�di�mercato�dei�formaggi�essiccati�(cont.�33936/03,�Avv.�Stato�G.�
De�Bellis).�

^9 
settembre 
2004,�nella�causa�C-72/03,�Carbonati�Apuani�S.r.l.�c.�
Comune�di�Carrara,�con�la�quale�e�stato�statuito�che:��1)�un�tributo�commisu-
rato�al�peso�di�una�merce,�riscosso�soltanto�in�un�comune�di�uno�Stato�mem-
bro�e�gravante�su�una�categoria�di�merci�a�causa�del�loro�trasporto�oltre�i�
confini�comunali,�costituisce�una�tassa�di�effetto�equivalente�a�un�dazio�doga-
nale�all'esportazione,�ai�sensi�dell'art.�23�CE,�malgrado�la�tassa�gravi�anche�
sulle�merci�la�cui�destinazione�finale�si�trova�all'interno�dello�Stato�membro�
interessato;�2)�l'art.�23�CE�non�puo�essere�invocato�a�sostegno�di�richieste�
di�rimborso�di�importi�riscossi�anteriormente�al�16�luglio�1992�a�titolo�della�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

tassa�controversa,�salvo�dai�richiedenti�che,�prima�di�tale�data,�abbiano�agito�
in�giudizio�o�contestato�l'imposizione�con�un'impugnativa�equivalente��(cont.�
20358/03,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).�

^9 
settembre 
2004,�nella�causa�C-383/02,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�con�
la�quale�la�Corte�ha�dichiarato,�in�tema�di�gestione 
dei 
rifiuti,�che��non�
avendo�adottato�le�misure�necessarie�ad�assicurare�che�i�rifiuti�depositati�
nelle�discariche�di�Rodano�(Milano)�fossero�recuperati�o�smaltiti�senza�peri-
colo�per�la�salute�dell'uomo�e�senza�usare�procedimenti�o�metodi�che�potreb-
bero�recare�pregiudizio�all'ambiente�e�non�avendo�adottato�le�misure�neces-
sarie�affinche�il�detentore�dei�rifiuti�depositati�in�tali�discariche�li�consegnasse�
ad�un�raccoglitore�privato�o�pubblico�o�ad�un'impresa�che�effettua�le�opera-
zioni�previste�nell'allegato�II�A�o�II�B�della�direttiva�del�Consiglio�15�luglio�
1975,�75/442/CEE,�sui�rifiuti,�come�modificata�dalla�direttiva�del�Consiglio�
18�marzo�1991,�91/156/CEE,�oppure�provvedesse�egli�stesso�a�loro�recupero�

o�smaltimento,�la�Repubblica�italiana�e�venuta�meno�agli�obblighi�che�le�
incombono�in�forza�degli�artt.�4�e�8�di�tale�direttiva��(cons.�3552/04,�Avv.�
Stato�M.�Fiorilli).�
^14 
settembre 
2004,�nella�causa�C-385/02,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�
dove�la�Corte,�in�tema�di�appalti 
di 
lavoripubblici,�ha�dichiarato�che��avendo�
il�Magistrato�per�il�Po�di�Parma,�ufficio�periferico�del�Ministero�dei�Lavori�
pubblici�(ora�Ministero�delle�Infrastrutture�e�dei�Trasporti),�attribuito�gli�
appalti�relativi�alle�opere�di�completamento�della�costruzione�di�una�cassa�
di�espansione�per�la�laminazione�delle�piene�del�torrente�Parma�in�localita��
Marano�(Comune�di�Parma),�di�sistemazione�e�di�completamento�di�una�
cassa�di�espansione�del�torrente�Enza�e�di�regimazione�delle�piene�del�tor-
rente�Terdoppio�a�sud-ovest�di�Cerano�mediante�ricorso�alla�procedura�nego-
ziata�non�preceduta�da�pubblicazione�di�un�bando�di�gara,�senza�che�ne�
ricorressero�i�presupposti,�la�Repubblica�italiana�e��venuta�meno�agli�obblighi�
che�le�incombono�in�forza�della�direttiva�del�Consiglio�14�giugno�1993,�
93/37/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pub-
blici�di�lavori��(cons.�40088/03,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).�

^16 
settembre 
2004,�nella�causa�C-248/02,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�
con�la�quale�la�Corte�ha�dichiarato,�in�tema�di�inquinamento 
e 
protezione 
del 
suolo,�che:��La�repubblica�italiana,�^non�avendo�trasmesso�alcuna�informa-
zione�sul�valore�medio�di�concentrazione�(mg/kg�di�sostanza�secca)�su�base�
annua�dei�metalli�pesanti�(cadmio,�rame,�nichel,�piombo,�zinco,�mercurio�e�
cromo)�nonche�di�azoto�e�fosforo�contenuti�nei�fanghi�di�depurazione;�n
on�avendo�trasmesso�alcuna�informazione�sul�quantitativo�(t/anno)�di�fan-
ghi�di�depurazione�prodotti�come�sostanza�secca;�^non�avendo�trasmesso�le�
informazioni�richieste�sui�quantitativi�di�fanghi�utilizzati�annualmente�in�
agricoltura�come�sostanza�secca,�tranne�per�quanto�riguarda�la�Regione�
Friuli-Venezia�Giulia�(1995-1997),�la�Provincia�autonoma�di�Bolzano�(1995),�
la�Regione�Emilia-Romagna�nonche�le�Regioni�Liguria�e�Calabria�per�le�
quali�e��stato�indicato�che�i�fanghi�di�depurazione�non�erano�usati�in�agricol-
tura;�^non�avendo�provveduto�a�tenere�aggiornati,�almeno�per�quanto�
riguarda�le�Regioni�Lombardia,�Emilia-Romagna,�Toscana,�Abruzzo,�Cam-
pania,�Valle�d'Aosta,�Sicilia�e�Marche,�i�registri�in�cui�sono�annotate�la�com-


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

posizione�e�le�caratteristiche�dei�fanghi,�rispetto�ai�parametri�di�cui�all'alle-
gato�II�A�della�direttiva�del�Consiglio�12�giugno�1986,�86/278/CEE,�concer-
nente�la�protezione�dell'ambiente,�in�particolare�del�suolo,�nell'utilizzazione�
dei�fanghi�di�depurazione�in�agricoltura,�e�non�avendo�provveduto�a�tenere�
aggiornati�i�registri�in�cui�sono�annotati�i�quantitativi�di�fango�prodotto�
(relativamente�a�tutto�il�territorio�nazionale)�e�quelli�utilizzati�in�agricoltura,�
perlomeno�per�quanto�riguarda�le�Regioni�Abruzzo,�Campania,�Toscana�e�
Sicilia;�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�virtu�degli�artt.�10,�

n.�1,�lett.�a) 
e�b),�e�17�della�direttiva�86/278,�come�modificata�dalla�direttiva�
del�Consiglio�23�dicembre�1991,�91/692/CEE,�per�la�standardizzazione�e�la�
razionalizzazione�delle�relazioni�relative�all'attuazione��(cont.�28744/02,�
Avv.�Stato�M.�Fiorilli).�
^23 
settembre 
2004,�nella�causa�C-297/02,�Italia 
c. 
Commissione,ha�
respinto�il�ricorso�dell'Italia�con�il�quale,�in�tema�di�conti 
FEOGA,�si�era�con-
testato�il�mancato�addebito�al�Fondo�di�alcune�spese�sostenute�negli�esercizi�
1997/1999�per�il�magazzinaggio 
pubblico 
di 
alcool 
e�per 
aiuti 
alla 
produzione 
di 
olio 
di 
oliva 
(cons.�12078/02,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).�

^5 
ottobre 
2004,�nelle�cause�riunite�da�C-397/01�a�C-403/01,�Pfeiffer 
ed 
altri 
c. 
Deutsches 
Rotes 
Kreuz,�con�la�quale�la�Corte�ha�statuito,�in�tema�di�
protezione�della�sicurezza 
e 
della 
salute 
dei 
lavoratori,�quanto�segue:��1)�a) 
Gli�artt.�2�della�direttiva�del�Consiglio�12�giugno�1989,�89/391/CEE,�concer-
nente�l'attuazione�di�misure�volte�a�promuovere�il�miglioramento�della�sicu-
rezza�e�della�salute�dei�lavoratori�durante�il�lavoro,�e�1,�n.�3,�direttiva�del�
Consiglio�23�novembre�1993,�93/104/CE,�concernente�taluni�aspetti�dell'or-
ganizzazione�dell'orario�di�lavoro,�devono�essere�interpretati�nel�sensoche�
l'attivita�degli�operatori�del�soccorso,�esercitata�nell'ambito�di�un�servizio�di�
soccorso�medico�d'urgenza�come�quello�di�cui�si�tratta�nelle�cause�principali,�
rientrano�nella�sfera�di�applicazione�delle�dette�direttive,�b) 
La�nozione�di�
�trasporti�stradali��ai�sensi�dell'art.�1,�n.�3,�della�direttiva�93/104�deve�essere�
interpretata�nel�senso�che�essa�non�riguarda�l'attivita�di�un�servizio�di�soc-
corso�medico�d'urgenza,�anche�qualora�questa�consista,�perlomeno�in�parte,�
nell'utilizzo�di�un�veicolo�e�nell'accompagnamento�del�paziente�durante�il�tra-
gitto�verso�l'ospedale.�2)�L'art.�18,�n.�1,�lett.�b),�sub 
i),�primo�trattino,�della�
direttiva�93/104�deve�essere�interpretato�nel�senso�che�esso�esige�un'accetta-
zione�esplicitamente�e�liberamente�espressa�da�parte�di�ogni�singolo�lavora-
tore�affinche��il�superamento�dell'orario�massimo�di�lavoro�settimanale�di�48�
ore,�quale�previsto�all'art.�6�della�direttiva,�sia�valido.�A�tal�fine,�non�e�suffi-
ciente�che�il�contratto�di�lavoro�dell'interessato�faccia�riferimento�a�un�con-
tratto�collettivo�che�consente�tale�superamento.�3�)�L'art.�6,�punto�2,�della�
direttiva�93/104�deve�essere�interpretato�nel�senso�che,�in�circostanze�come�
quelle�di�cui�alle�cause�principali,�esso�osta�alla�normativa�di�uno�Stato�mem-
bro�che,�in�relazione�ai�periodi�di�permanenza�obbligatoria�(�Arbeitsbereit-
schaft�)�garantiti�da�operatori�del�soccorso�nell'ambito�di�un�servizio�di�soc-
corso�medico�di�urgenza�di�un�organismo�quale�il�Deutsches 
Rotes 
Kreuz,�
ha�l'effetto�di�consentire,�eventualmente�per�mezzo�di�un�contratto�collettivo�

o�di�un�accordo�aziendale�fondato�su�tale�contratto,�un�superamento�dell'ora-
rio�massimo�di�lavoro�settimanale�di�48�ore�fissato�dalla�detta�disposizione;�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

^tale�disposizione�soddisfa�tutte�le�condizioni�necessarie�per�produrre�un�
effetto�diretto;�^il�giudice�nazionale�cui�sia�sottoposta�una�controversia�che�
ha�luogo�esclusivamente�tra�singoli,�nell'applicare�le�norme�del�diritto�interno�
adottate�al�fine�dell'attuazione�degli�obblighi�previsti�dalla�direttiva�deve�
prendere�in�considerazione�tutte�le�norme�del�diritto�nazionale�ed�interpre-
tarle,�per�quanto�possibile,�alla�luce�del�testo�e�della�finalita�di�tale�direttiva�
per�giungere�a�una�soluzione�conforme�all'obiettivo�da�essa�perseguito.�Nelle�
cause�principali,�il�giudice�del�rinvio,�quindi,�deve�fare�tutto�cio�che�rientra�
nella�sua�competenza�per�evitare�il�superamento�dell'orario�massimo�di�
lavoro�settimanale�fissato�in�48�ore�in�virtu�dell'art.�6,�punto�2,�della�direttiva�
93/104��(cons.�4306/02,�Avv.�Stato�A.�Cingolo).�

^7 
ottobre 
2004,�nella�causa�C-247/02,�Sintesi 
S.p.A. 
c. 
Autorita� 
per 
la 
vigilanza 
sui 
lavoripubblici,�dove,�in�tema�di�appalti 
di 
lavori 
pubblici,e�stato�
statuito�che��l'art�30�n.�1,�della�direttiva�del�Consiglio�14�giugno�1993,�
93/37/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�di�
lavori�pubblici,�dev'essere�interpretato�nel�senso�che�osta�ad�una�normativa�
nazionale�la�quale,�ai�fini�dell'aggiudicazione�degli�appalti�di�lavori�pubblici�
mediante�procedure�di�gara�aperte�o�ristrette,�imponga,�in�termini�generali
ed�astratti,�alle�amministrazioni�aggiudicatici�di�ricorrere�unicamente�al�cri-
terio�del�prezzo�piu�basso��(cons.�18942/02,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli:�la�memo-
ria�dell'Avvocatura�dello�Stato�e�riportata�in�questa 
Rassegna,�2002,�III,�175).�

^7 
ottobre 
2004,�nella�causa�C-103/02,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�con�la�
quale�la�Corte�ha�accolto�parzialmente�il�ricorso�della�Commissione,�in�tema 
di 
rifiuti,�dichiarando�che��1)�la�Repubblica�italiana,�non�avendo�stabilito�
nel�decreto�5�febbraio�1998,�sull'individuazione�dei�rifiuti�non�pericolosi�sot-
toposti�alle�procedure�semplificate�di�recupero�ai�sensi�degli�artt.�31�e�33�del
decreto�legislativo�5�febbraio�1997,�n.�22,�quantita�massime�di�rifiuti,�per�tipo�
di�rifiuti,�che�possano�essere�oggetto�di�recupero�in�regime�di�dispensa�dal-
l'autorizzazione,�e�venuta�meno�agli�obblighi�che�ad�essa�incombono�in�forza�
degli�artt.�10�e�11,�n.�1,�della�direttiva�del�Consiglio�15�luglio�1975,�
75/442/CEE,�relativa�ai�rifiuti,�come�modificata�dalla�direttiva�del�Consiglio�
18�marzo�1991,�91/156/CEE;�2)�la�Repubblica�italiana,�non�avendo�definito�
con�esattezza�i�tipi�di�rifiuti�relativi�alle�norme�tecniche�5.9�e�7.8�dell'allegato�
1�del�detto�decreto,�e�venuta�meno�agli�obblighi�che�ad�essa�incombono�ai�
sensi�dell'art.�11,�n.�1,�della�direttiva�75/442,�come�modificata,�e�dell'art.�3�
della�direttiva�del�Consiglio�12�dicembre�1991,�91/689/CEE,�relativa�ai�rifiuti�
pericolosi�.�La�Corte�ha�invece�respinto�il�ricorso�in�ordine�alla�contesta-
zione�della�Commissione�relativa�alla�definizione�di�alcune�attivita�di�smalti-
mento�come�attivita�di�recupero�(cons.�15342/02,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli;�il�
controricorso�redatto�dall'Avvocatura�dello�Stato�e�riportato�in�questa 
Rasse-
gna,�2002,�I,�93).�

^12 
ottobre 
2004,�nella�causa�C-87/00,�Nicoli 
c. 
Eridania 
S.p.A.,�con�la�
quale�la�Corte�ha�dichiarato�che��l'esame�delle�questioni�proposte�non�ha�
rivelato�alcun�elemento�che�possa�inficiare�la�validita�del�regolamento�(CE)�
del�Consiglio�26�giugno�1998,�n.�1361,�che�fissa,�per�la�campagna�di�commer-
cializzazione�1998/1999,�iprezzi 
d'intervento 
derivati 
dello 
zucchero 
bianco,il�
prezzo�d'intervento�dello�zucchero�greggio,�i�prezzi�minimi�della�barbabietola�
A�e�della�barbabietola�B,�nonche�l'importo�del�rimborso�per�la�compensa-
zione�delle�spese�di�magazzinaggio��(cont.�45033/02,�Avv.�Stato�G.�De�Bellis).�


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 


^14 
ottobre 
2004, 
nella 
causa 
C-298/02, 
Italia�c.�Commissione�CE,che 
ha 
respinto 
il 
ricorso 
italiano 
in 
tema 
di 
conti�FEOGA, 
relativamente 
al 
man-
cato 
addebito 
al 
Fondo 
di 
spese 
sostenute 
negli 
esercizi 
finanziari 
1997/1998 
relativamente 
ad 
un 
aiuto�alla�produzione�nel�settore�dei�prodotti�trasformati�
a�base�di�ortofrutticoli�(cons. 
13367/02, 
Avv. 
Stato 
M. 
Fiorilli). 


^19 
ottobre 
2004 
(ordinanza), 
nella 
causa 
C-425/03, 
Regio�c.�Axa, 
con 
la 
quale 
la 
Corte 
ha 
dichiarato 
irricevibile 
la 
domanda 
pregiudiziale 
del 
giu-
dice 
di 
pace 
di 
Milazzo 
in 
tema 
di 
attivita�anticoncorrenziali�sul�mercato�del�
settore�auto, 
in 
quanto 
l'ordinanza 
di 
rinvio 
non 
conteneva 
una 
descrizione 
sufficiente 
del 
contesto 
fattuale 
e 
normativo 
(cont. 
8888/04, 
Avv. 
Stato 
G. 
De 
Bellis). 


^11 
novembre 
2004, 
nella 
causa 
C-457/02, 
Niselli, 
con 
la 
quale 
la 
Corte 
ha 
statuito, 
in�tema�di�rifiuti�(residui�di�produzione�o�di�consumo�idonei�alla�
riutilizzazione), 
che: 
�1) 
la 
definizione 
di 
rifiuto 
contenuta 
nell'art. 
1, 
lett. 
a), 
primo 
comma, 
della 
direttiva 
del 
Consiglio 
15 
luglio 
1975, 
75/442/CEE, 
rela-
tiva 
ai 
rifiuti, 
come 
modificata 
dalla 
direttiva 
del 
Consiglio 
18 
marzo 
1991, 
91/156/CEE 
e 
dalla 
decisione 
della 
Commissione 
24 
maggio 
1996, 
96/350/CE, 
non 
puo� 
essere 
interpretata 
nel 
senso 
che 
essa 
ricomprenderebbe 
tassativamente 
le 
sostanze 
o 
i 
materiali 
destinati 
o 
soggetti 
alle 
operazioni 
di 
smaltimento 
o 
di 
recupero 
menzionati 
negli 
allegati 
II 
A 
e 
II 
B 
della 
detta 
direttiva, 
oppure 
in 
elenchi 
equivalenti, 
o 
il 
cui 
detentore 
abbia 
l'intenzione 


o 
l'obbligo 
di 
destinarli 
a 
siffatte 
operazioni; 
2) 
la 
nozione 
di 
rifiuto 
ai 
sensi 
dell'art. 
1, 
lett. 
a), 
primo 
comma, 
della 
direttiva 
75/442, 
come 
modificata 
dalla 
direttiva 
91/156 
e 
dalla 
decisione 
96/350, 
non 
dev'essere 
interpretata 
nel 
senso 
che 
essa 
escluderebbe 
l'insieme 
dei 
residui 
di 
produzione 
o 
di 
con-
sumo 
che 
possono 
essere 
o 
sono 
riutilizzati 
in 
un 
ciclo 
di 
produzione 
o 
di 
consumo, 
vuoi 
in 
assenza 
di 
trattamento 
preventivo 
e 
senza 
arrecare 
danni 
all'ambiente, 
vuoi 
previo 
trattamento 
ma 
senza 
che 
occorra 
tuttavia 
un'ope-
razione 
di 
recupero 
ai 
sensi 
dell'allegato 
II 
B 
di 
tale 
direttiva� 
(cont. 
7269/03, 
Avv. 
Stato 
M. 
Fiorilli, 
le 
cui 
osservazioni 
in 
causa 
sono 
riportate 
in 
questa�Rassegna, 
I, 
93). 
^11 
novembre 
2004, 
nella 
causa 
C-425/02, 
Delanaye�c.�Min.fonction�
publique, 
con 
la 
quale 
e� 
stato 
statuito 
che 
�la 
direttiva 
del 
Consiglio 
14 
feb-
braio 
1977, 
77/187/CEE 
concernente 
il 
ravvicinamento 
delle 
legislazioni 
degli 
Stati 
membri 
relative 
al 
mantenimento 
dei 
diritti 
dei 
lavoratori 
in 
caso 
ditra-
sferimenti 
di 
imprese, 
di 
stabilimenti 
o 
di 
parti 
di 
stabilimento 
dev'essere 
interpretata 
nel 
senso 
che 
essa 
non 
osta, 
in 
via 
di 
principio, 
a 
che, 
in 
caso 
di 
trasferimento 
d'impresa 
da 
una 
persona 
giuridica 
di 
diritto 
privato 
allo 
Stato, 
questo, 
in 
quanto 
nuovo 
datore 
di 
lavoro, 
proceda 
ad 
una 
riduzione 
dell'importo 
della 
retribuzione 
dei 
lavoratori 
interessati 
allo 
scopo 
di 
confor-
marsi 
alle 
vigenti 
norme 
nazionali 
relative 
ai 
pubblici 
dipendenti. 
Tuttavia, 
le 
autorita� 
competenti 
incaricate 
di 
applicare 
e 
di 
interpretare 
dette 
norme 
sono 
tenute 
a 
farlo 
in 
tutta 
la 
misura 
possibile 
alla 
luce 
dello 
scopo 
di 
detta 
direttiva, 
tenendo 
conto 
segnatamente 
dell'anzianita� 
del 
lavoratore 
se 
le 
norme 
nazionali 
che 
disciplinano 
la 
situazione 
dei 
dipendenti 
dello 
Stato 
prendono 
in 
considerazione 
l'anzianita� 
del 
dipendente 
statale 
per 
il 
calcolo 
della 
sua 
retribuzione. 
Nell'ipotesi 
in 
cui 
questo 
calcolo 
si 
risolva 
in 
una 
ridu-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

zione�sostanziale�della�retribuzione�dell'�interessato,�tale�riduzione�costituisce�
una�sostanziale�modifica�delle�condizioni�di�lavoro�a�scapito�dei�lavoratori�
interessati�dal�trasferimento,�di�modo�che�la�rescissione�del�loro�contratto�di�
lavoro�per�questo�motivo�dev'essere�considerata�come�dovuta�alla�responsa-
bilita�del�datore�di�lavoro,�conformemente�all'art.�4,�n.�2,�della�direttiva�
77/187��(cont.�33973/03,�Avv.�Stato�A.�Cingolo;�le�osservazioni�italiane�in�
cause�sono�riportate�in�questa�Rassegna,�2003,�I,�83).�

^18 
novembre 
2004 
(ordinanza),�nelle�cause�riunite�C-261�e�C262/03,�
Allevamenti�associati�ed�altri�c.�Regione�Emilia-Romagna,dove�e�stato�riba-
dito�che��gli�artt.�1,�2�e�9,�lett.�g),�del�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�
28�dicembre�1992,�n.�3950,�che�istituisce�un�prelievo�supplementare�nel�set-
tore�del�latte�e�dei�prodotti�lattiero-caseari,�e�l'art.�1�del�regolamento�(CEE)�
della�Commissione�9�marzo�1993,�n.�536,�che�stabilisce�le�modalita�di�applicaz
ione�del�prelievo�supplementare�nel�settore�del�latte�e�dei�prodotti�lattiero--
caseari,�debbono�essere�interpretati�nel�senso�che,�ai�fini�della�determina-
zione�delle�quote�latte�e�dell'applicazione�del�prelievo�supplementare,�va�qua-
lificata�come�consegna�l'ipotesi�in�cui�un'impresa�produttrice�di�latte�affidi�
determinati�quantitativi�di�tale�prodotto�a�terzi�senza�cederne�la�proprieta�,�
in�esecuzione�di�un�contratto�di�appalto�relativo�al�trattamento�ed�alla�tra-
sformazione�di�tale�latte�in�formaggio,�burro�e�siero,�dietro�pagamento�di�
un�corrispettivo��(cont.�29299/03,�Avv.�Stato�O.�Fiumara,�le�cui�osservazioni�
scritte,�per�il�Governo�italiano,�sono�riportate�in�questa�Rassegna,2003,II,110).�

^2S 
novembre 
2004,�nella�causa�447/03,�Commissione�CE�c.�Italia,�con�
la�quale,�in�tema�di�gestione�di�rifiuti,e�stato�dichiarato�che��non�avendo�
adottato�le�misure�necessarie�per�assicurare�che�i�rifiuti�stoccati�o�depositati�
in�discarica,�presenti�nel�sito�dell'ex�stabilimento�Enichem�di�Manfredonia�
(provincia�di�Foggia)�e�nella�discarica�di�rifiuti�urbani�Pariti�I,�sita�nella�zona�
di�Manfredonia,�fossero�ricuperati�o�smaltiti�senza�pericolo�per�la�salute�del-
l'uomo�e�senza�usare�procedimenti�o�metodi�che�potrebbero�recare�pregiudi-
zio�all'ambiente,�e�non�avendo�adottato�le�disposizioni�necessarie�affinche�il�
detentore�dei�rifiuti�stoccati�o�depositati�in�discarica�presenti�nel�sito�Eni-
chem�e�il�detentore�dei�rifiuti�presenti�nella�discarica�Pariti�I�e�nella�discarica�
di�rifiuti�urbani�Conte�di�Troia,�anch'essa�sita�nella�zona�di�Manfredonia,�
consegnassero�tali�rifiuti�ad�un�raccoglitore�privato�o�pubblico,�o�ad�un'im-
presa�che�effettua�le�operazioni�previste�nell'allegato�II�A�o�II�B�della�diret-
tiva�del�Consiglio�15�luglio�1975,�75/442/CEE,�relativa�ai�rifiuti,�come�modi-
ficata�della�direttiva�del�Consiglio�18�marzo�1991,�91/156/CEE,�oppure�prov-
vedessero�essi�stessi�al�loro�ricupero�o�smaltimento,�la�Repubblica�italiana�e�
venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�ai�sensi�degli�artt.�4�e�8�della�
detta�direttiva�(cont.�42118/03,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).�

^2S 
novembre 
2004,�nella�causa�109/03,�KPN�Telecom�BV,�con�la�quale�
la�Corte,�in�tema�di�telecomunicazioni,�ha�statuito�che:��1)�L'art.�6,�n.�3,�della�
direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�26�febbraio�1998,�
98/10/CE,�sull'applicazione�del�regime�di�fornitura�di�una�rete�aperta�
(ONP)�alla�telefonia�vocale�e�sul�servizio�universale�delle�telecomunicazioni�
in�un�ambiente�concorrenziale,�dev'essere�interpretato�nel�senso�che�l'espres-


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

sione��informazioni�utili��riguarda�unicamente�i�dati�relativi�agli�abbonati�
che�non�si�sono�opposti�al�fatto�di�essere�inseriti�in�un�elenco�pubblicato�e�
che�siano�sufficienti�a�consentire�agli�utenti�di�un�elenco�di�identificare�gli�
abbonati�che�essi�cercano.�Tali�dati�comprendono,�in�linea�di�principio,�il�
nome�e�l'indirizzo,�compreso�il�codice�postale,�degli�abbonati�nonche�il�
numero�o�i�numeri�di�telefono�ad�essi�attribuiti�dall'organismo�interessato.�
Tuttavia�gli�Stati�membri�possono�prevedere�che�altri�dati�siano�resi�disponi-
bili�agli�utenti�qualora,�considerate�condizioni�nazionali�specifiche,�essi�
appaiano�necessari�all'identificazione�degli�abbonati.�2)�L'art.�6,�n.�3,�della�
direttiva�98/10,�in�quanto�prevede�che�le�informazioni�utili�siano�fornitea�
terzi�a�condizioni�eque,�orientate�ai�costi�e�non�discriminatorie,�dev'essere�
interpretato�nel�senso�che:�^con�riferimento�a�dati�quali�il�nome�e�l'indirizzo�
delle�persone,�nonche�il�numero�di�telefono�ad�esse�attribuito,�il�gestore�del�
servizio�universale�puo�fatturare�soltanto�i�costi�relativi�alla�messa�a�disposi-
zione�effettiva�dei�terzi�di�tali�dati;�^con�riferimento�a�dati�aggiuntivi�che�
un�tale�gestore�non�e�obbligato�a�mettere�a�disposizione�dei�terzi,�quest'ul-
timo�ha�il�diritto�di�fatturare,�a�parte�i�costi�relativi�a�tale�messa�a�disposi-
zione,�i�costi�supplementari�che�esso�stesso�ha�dovuto�sostenere�per�la�rac-
colta�di�tali�dati,�fintantoche�sia�garantito�un�trattamento�non�discriminato-
rio�dei�terzi��(cont.�2905/03,�Avv.�Stato�P.�Gentili).�

^2 
dicembre 
2004,�nella�causa�C-97/04,�Commissione�CE�c.�Italia,�con�la�
quale�la�Corte�ha�statuito�che��la�Repubblica�italiana,�non�avendo�adottato�
le�disposizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�necessarie�per�con-
formarsi�alla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�4�dicembre�
2000,�2000/1976/CE,�sull'incenerimento�dei�rifiuti,e�venuta�meno�agli�obbli-
ghi�ad�essa�incombenti�in�forza�di�tale�direttiva,�in�particolare�dell'art.21,�

n.�1,�della�medesima��(cont.�15611/04,�Avv.�Stato�G.�Fiengo).�
^9 
dicembre 
2004,�nella�causa�C-460/02,�Commissione�CE�c/�Italia,�con�
la�quale�la�Corte,�in�tema�di�assistenza�a�terra�negli�aeroporti,�ha�dichiarato�
che��in�quanto�il�decreto�legislativo�13�gennaio�1999,�n.�18,�recante�attua-
zione�della�direttiva�96/67/CE�relativa�all'accesso�al�mercato�dei�servizi�di�
assistenza�a�terra�negli�aeroporti�della�Comunita�,�ha�introdotto,�al�suo�
art.�14,�una�misura�sociale�incompatibile�con�l'art.�18�della�direttiva�del�Con-
siglio�15�ottobre�1996,�96/67/CE,�e�ha�previsto,�al�suo�art.�20,�un�regime�a�
carattere�transitorio�non�consentito�da�tale�direttiva,�la�Repubblica�italiana�
e�venuta�meno�agli�obblighi�che�ad�essa�incombono�in�forza�della�detta�diret-
tiva��(cont.�4981/03,�Avv.�Stato�O.�Fiumara;�le�difese�italiane�in�giudizio�
sono�riportate�in�questa�Rassegna,�2003,�I,�107;�la�sentenza�e�pubblicata�in�
questo�numero�della�Rassegna,�pag.�1136,�con�nota�di�P.L.�DE 
Palma, 
L'at-
tuazione�della�direttiva�96/67/CE�relativa�al�libero�accesso�al�mercato�dei�ser-
vizi�di�assistenza�a�terra�negli�aeroporti�della�Comunita�).�

^1S 
dicembre 
2004,�nella�causa�C-272/03,�Hauptzollamt�Neubranden-
burg�c.�Siig,�con�la�quale�la�Corte�ha�statuito�che��gli�artt.�718,�n.�3,�lett.�d),�
e�670,�lett.�p),�del�regolamento�(CEE)�della�Commissione�2�luglio�1993�

n.�2454,�che�fissa�talune�disposizioni�d'applicazione�del�regolamento�(CEE)�
n.�2913/1992�del�Consiglio�che�istituisce�il�codice�doganale�comunitario,�
devono�essere�interpretati�nel�senso�che�vietano�l'utilizzazione�di�una�motrice�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

stradale 
immatricolata�fuori�del�territorio�doganale�della�Comunita�per�il�tra-
sporto�di�un�semirimorchio�da�un�luogo�situato�all'interno�del�territorio�
doganale�della�Comunita�in�cui�esso�e�caricato�di�merci�ad�un�altro�luogo�
situato�all'interno�del�territorio�doganale�della�Comunita�in�cui�esso�e�solo�
parcheggiato�per�essere�successivamente�trasportato�da�un'altra�motrice�stra-
dale�presso�il�destinatario�delle�merci,�stabilito�fuori�del�territorio�doganale�
della�Comunita���(cont.�35719/03,�Avv.�Stato�G.�De�Bellis).�

^16 
dicembre 
2004,�nella�causa�C-313/03,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�con�
la�quale�si�e�dichiarato�che��la�Repubblica�italiana,�non�avendo�adottato�le�
disposizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�necessarie�per�confor-
marsi�alla�direttiva�del�Consiglio�21�giugno�1999,�1999/63/CE,�relativa�all'ac-
cordo�sull'organizzazione�dell'orario 
di 
lavoro 
della 
gente 
di 
mare 
concluso�
dall'Associazione�armatori�della�Comunita�europea�(ECSA)�e�dalla�Federa-
zione�dei�sindacati�dei�trasportatori�dell'Unione�europea�(FST),�nonche�
all'accordo�europeo�del�30�settembre�1998�sull'organizzazione�dell'orario�di�
lavoro�della�gente�di�mare,�ad�essa�allegato,�o,�comunque,�non�avendo�comu-
nicato�tali�disposizioni�alla�Commissione�delle�Comunita�europee,�e�venuta�
meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�dell'alt.�3,�n.�1,�della�detta�
direttiva��(cont.�30128/03,�Avv.�Stato�A.�Cingolo;�il�controricorso�dell'Avvo-
catura�dello�Stato�e�pubblicato�in�questa 
Rassegna,�2004,�196).�

^16 
dicembre 
2004,�nella�causa�C-24/03,�Italia 
c. 
Commissione 
CE,che�
ha�respinto�il�ricorso�dell'Italia�con�il�quale�si�era�chiesto�l'annullamento�par-
ziale�della�decisione�sui�conti 
FEOGA 
per�gli�esercizi�1998/2001�in�relazione�
al�mancato�addebito�di�spese 
nelsettore 
degliortofrutticoli 
e 
dell'ammassopub-
blico 
dei 
cereali 
(cons.�20703/03,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).�

^16 
dicembre 
2004,�nella�causa�C-516/03,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�
con�la�quale�e�stato�deciso�che��la�Repubblica�italiana,�non�avendo�adottato�
le�misure�necessarie�ad�assicurare�che�i 
rifiuti 
depositati 
nella 
discarica 
di 
Campolongo,�situata�nel�territorio�del�Comune�di�Ascoli�pieno,�siano�recupe-
rati�o�smaltiti�senza�pericolo�per�la�salute�dell'uomo�e�senza�usare�procedi-
menti�o�metodi�che�potrebbero�arrecare�pregiudizio�all'ambiente�e�non�
avendo�adottato�le�misure�necessarie�affinche�il�detentore�dei�rifiuti�deposi-
tati�nella�detta�discarica�consegni�tali�rifiuti�ad�un�raccoglitore�privato�o�
pubblico,�oppure�ad�un'impresa�che�effettui�le�operazioni�previste�nell'alle-
gato�II�A�o�II�B�della�direttiva�del�Consiglio�15�luglio�1975,�75/442/CEE,�
relativa�ai�rifiuti,�come�modificata�dalla�direttiva�del�Consiglio�18�marzo�
1991,�91/156/CEE,�ovvero�affinche�provveda�egli�stesso�a�garantirne�il�recu-
pero�o�lo�smaltimento,�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�ai�
sensi�degli�artt.�4�e�a�della�direttiva�medesima��(cont.�46795/04,�Avv.�Stato�

M.�Fiorilli).�
b) 
Il 
Tribunale 
di 
primo 
grado 


^18 
novembre 
2004,�nella�causa�T-176/01,�Ferriere 
Nord 
S.p.A. 
c. 
Com-
missione 
CE,�con�la�quale�il�Tribunale�ha�respinto�il�ricorso�della�Soc.�Fer-
riere�Nord,�sostenuta�dal�Governo�italiano,�diretto�ad�ottenere�l'annulla-
mento�di�aiuti 
di 
Stato 
per 
la 
tutela 
dell'ambiente 
nell'attivita� 
siderurgica 
(Avv.�Stato�M.�Fiorilli).�


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 


Dossier 


Lo 
stato 
degli 
atti 
sull' 
in 
house 
providing 


(Resoconto 
di 
un 
viaggio 
di 
studio 
alla 
Corte 
di 
Giustizia) 


Premessa 


La 
disciplina 
dei 
servizi 
pubblici 
locali 
ha 
subito 
nel 
corso 
degli 
ultimi 
anni 
molteplici 
modificazioni; 
da 
ultimo 
e� 
necessario 
ricordare 
l'art. 
14 
del 


d.l. 
30 
settembre 
2003, 
n. 
269, 
convertito 
in 
legge 
24 
novembre 
2003 
n. 
326, 
il 
cui 
scopo 
e� 
stato 
principalmente 
quello 
di 
consentire 
la 
gestione 
comunale 
diretta, 
in 
ossequio 
agli 
spiragli 
concessi 
dalla 
normativa 
e 
dai 
principi 
comu-
nitari 
in 
materia 
di 
tutela 
della 
concorrenza, 
accogliendo 
nel 
tessuto 
della 
legge 
le 
indicazioni 
offerte 
dalla 
giurisprudenza 
della 
Corte 
di 
Giustizia 
in 
materia 
di 
in 
house 
providing(1). 
Tale 
espressione(2) 
evidenzia 
un 
fenomeno 
di 
organizzazione 
in 
cui 
la 
pubblica 
amministrazione 
�provvede� 
ai 
propri 
bisogni 
mediante 
lo 
svolgi-
mento 
di 
un' 
�attivita� 
interna� 
e 
che 
si 
contrappone 
a 
quello 
in 
cui 
l'ammini-
strazione 
ricerca 
all'esterno 
le 
risorse 
necessarie 
per 
lo 
svolgimento 
di 
un'atti-
vita� 
amministrativa. 


Si 
tratta 
di 
un 
fenomeno 
che 
affonda 
le 
sue 
radici, 
da 
un 
lato 
nel 
sempre 
piu� 
marcato 
e 
crescente 
impiego 
dello 
strumento 
di 
societa� 
per 
azioni 
per 
il 
perseguimento 
di 
finalita� 
di 
interesse 
pubblico 
predeterminate 
sul 
piano 
legi-
slativo; 
dall'altra 
negli 
obblighi 
comunitari, 
in 
quanto 
ogni 
ipotesi 
di 
affida-
mento 
diretto 
comporta 
la 
sottrazione 
di 
spazi 
di 
mercato 
all'iniziativa 
di 
operatori 
nazionali 
ed 
esteri, 
in 
contrasto 
con 
i 
principi 
generali 
su 
cui 
si 
fonda 
l'Unione 
Europea. 
Fermo 
restando 
quanto 
detto, 
non 
e� 
possibile 
riscontrare 
alcun 
obbligo 
di 
autosourcing 
a 
carico 
delle 
pubbliche 
ammini-
strazioni, 
in 
quanto 
l'art. 
45 
(ex 
art. 
55) 
del 
Trattato 
CE, 
esclude 
che 
i 
prin-

(1) 
Il 
comma 
5 
del 
novellato 
art. 
113 
del 
T.U.E.L., 
in 
particolare 
dopo 
aver 
premesso 
che 
l'erogazione 
del 
servizio 
avviene 
secondo 
le 
discipline 
di 
settore 
e 
nel 
rispetto 
della 
nor-
mativa 
dell' 
Unione 
europea, 
stabilisce 
che 
il 
conferimento 
della 
titolarita� 
del 
servizio 
puo� 
avvenire 
a 
favore 
di: 
a) 
societa� 
di 
capitali 
individuate 
attraverso 
l'espletamento 
di 
gare 
con 
procedura 
ad 
evi-
denza 
pubblica; 


b) 
societa� 
di 
capitale 
misto 
pubblico 
e 
privato 
nelle 
quali 
il 
socio 
privato 
venga 
scelto 
attraverso 
l'espletamento 
di 
gare 
con 
procedure 
ad 
evidenza 
pubblica 
che 
abbiano 
dato 
garanzia 
di 
rispetto 
delle 
norme 
interne 
e 
comunitarie 
in 
materia 
di 
concorrenza 
secondo 
le 
linee 
di 
indirizzo 
emanate 
dalle 
autorita� 
competenti 
attraverso 
provvedimenti 
o 
circolari 
specifiche; 


c) 
societa� 
a 
capitale 
interamente 
pubblico 
a 
condizione 
che 
l'ente 
o 
gli 
enti 
pubblici 
tito-
lari 
del 
capitale 
sociale 
esercitino 
sulle 
societa� 
un 
controllo 
analogo 
a 
quello 
esercitato 
sui 
propri 
servizi 
e 
che 
la 
societa� 
realizzi 
la 
parte 
piu� 
importante 
della 
propria 
attivita� 
con 
l'ente 


o 
gli 
enti 
pubblici 
che 
la 
controllano. 
(2) 
L'espressione 
in 
house 
e� 
stata 
utilizzata 
per 
la 
prima 
volta 
nel 
Libro 
Bianco 
del 
1998 
nel 
quale 
la 
Commissione 
Europea, 
con 
riferimento 
al 
settore 
degli 
appalti 
pubblici, 
speci-
fica 
il 
concetto 
di 
�appalti 
in 
house� 
come 
�quelli 
aggiudicati 
all'interno 
della 
pubblica 
amministrazione, 
ad 
esempio 
tra 
amministrazione 
centrale 
e 
locale 
o, 
ancora, 
tra 
un'ammi-
nistrazione 
centrale 
e 
una 
societa� 
da 
questa 
interamente 
controllata�. 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

cipi�posti�a�tutela�della�concorrenza�impongano�di�rivolgersi�sempre�e�
comunque�al�mercato�per�l'approvvigionamento�di�beni,�servizi�e�forniture�
sancendo,�per�contro,�l'obbligo�di�indire�della�gara�allorche�si�decida�di�ricor-
rere�a�privati.�

La�giurisprudenza�comunitaria�sull'in�house�providing�rappresenta,�dun-
que,�il�tentativo�di�armonizzare�i�principi�a�tutela�della�concorrenza,�presenti�
nel�trattato�CE,�con�il�potere�di�auto-organizzazione�parimenti�riconosciuto�
alle�amministrazioni�pubbliche�degli�stati�membri(3).�

L'obiettivo�del�presente�lavoro�sara�quindi,�in�primo�luogo,�indirizzato�a�
ripercorrere�le�tappe�fondamentali�della�giurisprudenza�comunitaria�e,�in�
seguito,�a�verificare�concretamente�quale�sia�l'atteggiamento�attuale�delle�isti-
tuzioni�(Commissione�e�Corte�di�Giustizia),�dovendo�fin�da�subito�anticipare�
una�nuova�tendenza�che�sembrerebbe�indirizzata�a�restringere�il�piu�possibile�
il�numero�dei�soggetti�sottratti�all'applicazione�della�normativa�europea.�

Principi�elaborati�dalla�giurisprudenza�comunitaria�in�materia�di�affidamento�

in�house.�

In�assenza�di�una�definizione�normativa�e�stata�la�giurisprudenza�comu-
nitaria�a�delimitare�in�negativo�i�confini�in�house�providing,�partendo�dalla�
puntualizzazione�dei�concetti�di�appalto�pubblico�e�di�concessione�di�pub-
blico�servizio(4).�

In�particolare,�la�Commissione�ha�chiarito�che�mentre�nel�caso�della�
concessione�di�pubblico�servizio�il�concessionario�si�sostituisce�all'ente�conce-
dente�nell'esercizio�dei�compiti�propri�di�quest'ultimo,�svolgendo�un'attivita�
che�e�destinata�direttamente�alla�soddisfazione�degli�interessi�della�colletti-
vita�;�nell'appalto�pubblico,�invece,�l'appaltatore�si�limita�ad�eseguire�la�pre-
stazione�di�lavori,�servizi,�o�forniture�in�favore�dell'ente�pubblico�appaltante.�
Ne�segue�che��il�criterio�della�gestione�e�una�caratteristica�essenziale�per�stabi-
lire�se�si�e�in�presenza�di�una�concessione�di�servizi.�Applicando�tale�criterio,�si�
ha�concessione�di�servizi�quando�l'operatore�si�assume�i�rischi�di�gestione�del�ser-
viziorifacendosisull'utente,�soprattuttopermezzodellariscossionediunqual-
siasi�canone��(5).�

Chiarite�le�differenze�strutturali,�caratteristica�di�tutte�e�due�le�fattispecie�
^per�quanto�interessa�in�questa�sede�^e�che�tanto�negli�appalti�pubblici�

(3)�D. 
Casalini,�L'organismo�di�diritto�pubblico�e�l'organizzazione�in�house,�Napoli,�
2003,�281�ss.�
(4)�Occorre�ricordare�che�il�trattato�CE�non�contiene�alcuna�esplicita�definizione�di�con-
cessione.�L'unica�definizione�rinvenibile�nel�diritto�comunitario�derivato�e�quella�della�diret-
tiva�lavori�93/37/CEE,�che�prevede�un�regime�specifico�per�la�concessione�lavori.�Per�contro�
le�altre�forme�di�concessione�non�sono�disciplinate�dalle�direttive�relative�agli�appalti�pub-
blici.�
(5)�ComunicazionE 
interpretativA 
dellA 
commissionE 
sulle�concessioni�in�diritto�
comunitario,�Bruxelles,�12�aprile�2000,�2000/C-121/02.�Sul�punto�v.�anche�Corte�di�Giustizia�
CE,�sentenza�Teleaustria�del�7�dicembre�2000,�Causa�C-324/1998,�la�quale�ha�sancito�che�
in�mancanza�di�una�normativa�dettagliata�di�diritto�comunitario�secondario,�l'affidamento�
delle�concessioni�di�servizi�deve,�comunque,�avvenire�nel�rispetto�delle�norme�e�dei�principi�
contenuti�nel�trattato�CE,�ed�in�particolare�degli�articoli�43�e�49�del�Trattato�summenzio-

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

quanto�nelle�concessioni�di�pubblici�servizi�si�riscontra�un'estraneita�del�sog-
getto�appaltatore,�ovvero�del�concessionario,�rispetto�all'ente�rispettivamente�
appaltante�o�concedente.�Tale�relazione�intersoggettiva,�che�dunque�manca�
tutte�le�volte�in�cui�non�si�rinviene�una�terzieta�tra�ente�pubblico�e�gestore�
e,�di�conseguenza,�non�sussiste�fra�essi�un�vero�e�proprio�rapporto�contrat-
tuale�o�concessorio.�

E�proprio�la�mancanza�di�una�relazione�intersoggettiva�che�elimina�l'ob-
bligo�di�indizione�della�gara�e�comporta,�insieme�agli�altri�criteri�indicati�
dalla�Corte�di�giustizia,�il�configurarsi�di�un�affidamento�in�house.�

I�suddetti�criteri�sono�stati�progressivamente�esplicitati.�

La�Corte�di�Giustizia�nella�causa�ri.san. 
S.r.l.,�ha�affermato�un�princi-
pio�basilare�destinato,�di�l|�a�breve,�ad�essere�meglio�specificato.�Chiamata�a�
pronunciarsi�su�una�questione�pregiudiziale�sollevata�dal�Tribunale�Ammini-
strativo�Regionale�della�Campania,�relativamente�all'ambito�di�applicazione�
dell'art.�45�del�Trattato�CE�^in�base�al�quale,�si�ricorda,��sono�escluse�dalle�
applicazioni�delle�disposizioni�del�presente�capo,�per�quanto�riguarda�lo�
Stato�membro�interessato�le�attivita�che�in�tale�Stato�partecipino,�sia�pure�
occasionalmente,�all'esercizio�dei�pubblici�poteri��^la�Corte�di�Giustizia�ha�
affermato�l'inapplicabilita�della�norma�richiamata�ad��una�situazione�come�
quella�oggetto�della�causa�a�qua,�i�cui�elementi�sono�tutti�confinati�all'interno�
di�un�solo�Stato�membro�e�che�pertanto�non�presenta�alcun�nesso�con�una�
delle�situazioni�considerate�dal�diritto�comunitario�nel�settore�della�libera�cir-
colazione�delle�persone�e�dei�servizi.�(6)�.�

Nella�nota�sentenza�Teckal�S.r.l.�(7),�di�poco�successiva,�la�Corte�di�Giu-
stizia�sviluppando�il�suesposto�principio,�ha�fornito�un�contributo�decisivo�
alla�definizione�di�affidamento�in�house�delineandone�i�limiti�ed�individuando�
due�criteri�cumulativi,�la�cui�contemporanea�sussistenza�consente�di�sottrarre�
alle�procedure�di�aggiudicazione�previste�per�gli�appalti�pubblici,�tutti�quei�
rapporti�intercorrenti�tra�una�pubblica�amministrazione�ed�un�ente�soggetto�
all'influenza�dominante�di�quest'ultima.�

La�pronuncia�della�Corte�consegue�ad�una�questione�pregiudiziale,�solle-
vata�dal�Tribunale�Amministrativo�Regionale�per�l'Emilia�Romagna,�relati-
vamente�all'interpretazione�della�direttiva�92/50�CEE�che�coordina�le�proce-
dure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�servizi,�ed�in�particolare�
l'art.�6�secondo�cui��lapresente�direttiva�nonsiapplica�agliappaltipubblicidi�

servizi�aggiudicati�ad�un�ente�che�sia�esso�stesso�un'amministrazione�(...)�in�

base�ad�un�diritto�esclusivo�di�cui�beneficia�in�virtu�delle�disposizioni�legislative,�

regolamentari�od�amministrative�pubblicate,�purche�tali�disposizioni�siano�com-

patibili�con�il�trattato.��

nato.�Cio�implica�che�gli�obblighi�di�trasparenza�e�di�rispetto�di�una�pubblicita�adeguata�
nelle�procedure�di�affidamento�si�impongono�alle�amministrazioni�anche�nell'aggiudicazione,�
da�parte�delle�stesse,�di�contratti�di�concessione�di�servizi.�

(6)�Corte�Giust.�CE,�sez.�V,�sent.�9�settembre�1999,�causa�C-108/1998,�RI.SAN.�S.r.l.�c.�
Comune�di�Ischia,�Italia�Lavoro�SpA�e�Ischia�Ambiente�SpA.�
(7)�Corte�Giust.�CE,�sez.�V,�sent.�18�novembre�1999,�causa�C-107/1998,�Teckal�Srl�c.�
comune�di�Viano�e�Azienda�Gas�Acqua�Consorziale�(AGAC)�di�Reggio�Emilia.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�giudice�chiamato�a�pronunciarsi�in�merito�alla�legittimita�dell'affida-
mento��diretto��di�un�appalto�misto�di�servizi�e�forniture,�eseguito�da�parte�
di�un�ente�pubblico�in�favore�di�un�consorzio�in�cui�esso�partecipava,�aveva�
chiesto�prelimenarmente�quale�delle�due�direttive�(servizi�o�forniture)�dovesse�
essere�applicata�al�caso�concreto.�

La�Corte,�applicando�un�criterio�meramente�quantitativo�(8)�e�pervenuta�
alla�conclusione�che�la�direttiva�applicabile�nel�caso�di�specie�era�quella�c.d.�
di�forniture,�in�cui�pero�manca�una�disposizione�analoga�a�quella�contenuta�
nella�direttiva�c.d.�servizi.�Il�giudice�comunitario�non�ha�ritenuto�rilevante�
la�suddetta�circostanza,�constatando�che�al�fine�di�stabilire�se�lo�svolgimento�
di�una�procedura�di�gara�sia�obbligatorio,�ai�sensi�della�direttiva�
93/36/CEE,�occorre�piuttosto�stabilire�se�l'aggiudicazione�de 
qua 
configura,�

o�meno,�un�appalto�pubblico�di�forniture,�in�forza�di�un�vero�e�proprio�rap-
porto�di�natura�contrattuale�intercorrente�tra�l'ente�pubblico�ed�un�soggetto�
terzo.�Laddove�manca�un�vero�e�proprio�rapporto�contrattuale�tra�due�sog-
getti,�come�nel�caso,�secondo�la�terminologia�della�Corte,�di��delegazione�
interorganica��o�di�servizio�affidato�eccezionalmente�in 
house,�perche��trattasi�
di�contratto�stipulato�tra�una�pubblica�amministrazione�e�una�persona�giuri-
dica�(formalmente)�distinta,�l'applicazione�delle�direttive�comunitarie�puo�
essere�esclusa�allorche��vi�sia�la�sussistenza�di�determinati�presupposti:�
1.�l'amministrazione�aggiudicatrice�deve�esercitare�sul�soggetto�aggiudi-
catario�un��controllo�analogo��a�quello�da�essa�esercitato�sui�propri�servizi;�
2.�il�soggetto�aggiudicatario�deve��realizzare�la�parte�piu�importante�
della�propria�attivita�con�l'ente�o�con�gli�enti�pubblici�che�la�controllano�.�
Ecco,�dunque,�il�fondamento�giuridico�sancito�dalla�Corte�e�legittimante�
l'affidamento�in 
house,�si�tratta�di�un�modello�di�gestione�che�assume�una�
rilevanza�autonoma�a�prescindere�dalle�clausole�di�esclusione�contenute�in�
alcune�discipline�di�settore�(es.�art.�6�della�direttiva�92/50/CEE�),�nel�senso�
che�ciascuna�amministrazione�potra�non�far�ricorso�alle�procedure�di�aggiu-
dicazione,�non�in�nome�di�una�clausola�di�esclusione�contenuta�nella�norma-
tiva�di�settore,�ma�allorche��decida�di�soddisfare�interessi�ed�esigenze�pubbli-
che�attraverso�un�modello�di�organizzazione�meramente�interno,�qualificabile�
in�termini�di�delegazione�interorganica.�

La�sentenza�Teckal,�tuttavia,�non�ha�segnato�la�fine�di�un�dibattito,�ma�
al�contrario�ha�inaugurato�una�ben�piu�ampia�disamina,�sia�sotto�un�profilo�
interpretativo�^applicativo�dei�criteri�suddetti,�sia�perche��l'indirizzo�assunto�
dalla�Corte�non�ha�riscontrato�il�sostegno�della�Commissione�europea,�forte-
mente�restia�a�concedere�una�deroga�di�cos|�ampia�portata�all'applicazione�
del�diritto�comunitario.�

Procediamo�con�ordine.�A�questo�punto,�preme�^per�chiarezza�esposi-
tiva�^dar�conto�delle�indicazioni�provenienti�dalla�stessa�Corte�di�Giustizia�
circa�la�corretta�interpretazione�dei�criteri�sanciti�nella�sentenza�Teckal.�

(8)�Quando,�come�nel�caso�di�specie,�un�appalto�pubblico�ha�ad�oggetto,�nel�contempo,�
prodotti�ai�sensi�della�direttiva�forniture�92/36/CEE�e�servizi�ai�sensi�della�direttiva�
92/50/CEE,�esso�rientra�nell'ambito�di�applicazione�della�prima�qualora�il�valore�dei�pro-
dotti�previsti�dal�contratto�sia�superiore�a�quello�dei�servizi.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

Per�cio�che�concerne�il�primo�criterio,�vale�a�dire�il��controllo�analogo��
esercitato�dall'amministrazione�aggiudicatrice�sul�soggetto�aggiudicatario,�e�
ormai�consolidata�nelle�istituzioni�comunitarie�l'opinione�secondo�cui�il�con-
trollo�analogo�a�quello�da�essa�esercitato�sui�propri�servizi�debba�essere�inteso�
alla�stregua�di�una�relazione�di�subordinazione�gerarchica.�Tale�situazione�si�
verifica,�in�particolare,�quando�sussiste�uno�stringente�controllo�gestionale�e�
finanziario�dell'ente�pubblico�sull'ente�societario.�In�detta�evenienza,�le�pre-
stazioni�qualificate�in�house�esulano�dalla�sfera�di�applicazione�delle�direttive�
in�materia�di�procedure�di�aggiudicazione,�perche�si�tratterebbe�di�prestazioni�
fornite�dagli�stessi�servizi�interni�di�un'autorita�pubblica�o�da�servizi�che�da�
questa�dipendono�in�via�diretta�sebbene�organicamente�distinti.�Dato�che�
l'amministrazione�aggiudicatrice�gode�nei�confronti�dell'operatore�di�con-
trollo�analogo�a�quello�che�essa�esercita�sui�propri�servizi,�i�compiti�che�puo�
affidargli�saranno�trattati�come�se�fossero�stati�semplicemente�delegatial�
suo�interno.�La�capacita�dell'ente�territoriale�di�influire�sul�funzionamento�
del�prestatore�e�l'assenza�di�autonomia�che�ne�deriva�per�quest'ultimo,�
negano�qualsiasi�rilevanza�esterna�al�rapporto�intercorrente�tra�l'ente�ed�il�
prestatore�di�servizi�(9).�

Ai�fini�della�corretta�perimetrazione�della�nozione�di��controllo�ana-
logo��occorre�compiere�una�ulteriore�puntualizzazione:�non�sarebbe�suffi-
ciente�un�controllo�sulla�sola�attivita�(conformita�della�gestione�svolta�dal-
l'ente�gestore�ad�un�parametro�legale)�ad�integrare�gli�estremi�del�controllo�
stringente,�ma�sarebbe�necessario�un�controllo�anche�strutturale,�vale�a�dire�
un�potere�di�ingerenza�nell'organizzazione�della�produzione�del�prestatore�in�
house.�In�definitiva,�il�modello�in�house�providing�implica�che�la�societa�di�
gestione�sia�priva�di�una�propria�autonomia�imprenditoriale�e�di�capacita�
decisionali�distinte�da�quella�della�pubblica�amministrazione,�di�cui�costitui-
sce�nient'altro�che�un�apparato�organizzativo�(10).�

Orbene,�le�ragioni�a�tutela�della�concorrenza,�poste�alla�base�della�nor-
mativa�comunitaria�in�materia�di�procedure�di�aggiudicazione�restano�valide�
ogni�qual�volta�il�soggetto�aggiudicatario,�pur�essendo�esso�stesso�una�pub-
blica�amministrazione,�sia�distinto�rispetto�all'ente�pubblico�che�ne�bandisce�
la�gara.�In�tal�caso,�infatti,�non�puo�ravvisarsi�quel�nesso�strutturale,�di�con-
trollo�e�di�destinazione�che�e�essenziale�per�la�verificazione�dell'in�house�pro-
viding:�pur�trattandosi�di�un�soggetto�pubblico,�l'ente�aggiudicatario�deve�
comunque�considerarsi�terzo�rispetto�all'amministrazione�aggiudicatrice�e,�
pertanto,�deve�restare�assoggettato�alle�medesime�regole�applicabili�ad�un�
qualsiasi�altro�operatore�economico.�

(9)�In�tal�senso�le�conclusioni�dell'Avv.�Gen�P.�Le�ger,�presentate�il�15�giugno�2000,�nella�
causa�C-94/1999,�ARGEGewa�sserschutzc.�Bundesministeriumfu�rLand�^undforstwirtschaft.�
(10)�Si�tratta�di�un�punto�di�assoluta�rilevanza,�la�cui�trattazione�avverra�successiva-
mente;�per�il�momento,�occorre�altres|�evidenziare�come�molte�delle�questioni�pregiudiziali�
sollevate�dai�giudici�nazionali�vertano�sull'esatto�intendimento�di�mancanza�di�autonomia�
imprenditoriale�e�di�capacita�decisionale�alla�luce�di�quanto�sancito�dalla�sentenza�TeckaL 
che�parla�di��un�rapporto�che�determina�da�parte�dell'amministrazione�controllante�un�asso-
luto�potere�di�direzione,�coordinamento�e�supervisione�dell'attivita�del�soggetto�partecipato�
e�che�riguarda�l'insieme�dei�piu�importanti�atti�di�gestione�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Per�quanto�riguarda�il�secondo�criterio�individuato�dalla�Corte�nella�
sentenza�Teckal,�vale�a�dire,�la�necessita�che�il�soggetto�affidatario�realizzi�

la�parte�piu�importante�della�propria�attivita�con�l'ente�o�con�gli�enti�pubblici�
che�la�controllano�e�stato�oggetto�di�un�attento�studio�da�parte�della�dottrina�
formatasi�successivamente(11),�secondo�cui�la�formula�utilizzata�nella�sen-
tenza�Teckal�sembrerebbe�riassumere�due�ipotesi�tra�loro�distinte.�Nell'affer-
mare�la�necessita�che�il�soggetto�aggiudicatario�realizzi��la�parte�piu�impor-
tantedellapropriaattivita�conl'enteo�conglientipubblici��che�lo�controllano,�

i�giudici�lussemburghesi�sembrerebbero�far�riferimento�tanto�alle�prestazioni�
svolte�nei�confronti�dell'amministrazione�controllante,�quanto�a�quelle�svolte�
per�conto�della�stessa.�

Con�riferimento�alle�prime,�deve�intendersi�quella�volta�a�soddisfare�il�
fabbisogno�dell'amministrazione�e�a�procurarle�risorse�e�fattori�produttivi�
necessari�per�lo�svolgimento�delle�sue�competenze;�attivita�dunque,�strumen-
tale�all'esercizio�dei�suoi�compiti.�

Il�secondo�tipo�di�attivita�,�invece,�consiste�nello�svolgimento�di�funzioni�
proprie�dell'amministrazione�e�nella�prestazione�di�servizi�che�hanno�come�
diretti�destinatari�gli�utenti�finali.�

Ef
ffettipratici�discendenti�daiprincipisanciti�dalla�giurisprudenza�comunitaria�a�

livello�nazionale�e�comunitario.�

A�questo�punto�^prima�di�verificare�quale�sia,�ad�oggi,�il�panorama�
nazionale�e�comunitario�in�cui�i�suddetti�principi�operano,�occorre�ricordare�
^anche�se�gia�anticipato�in�apertura�^che,�dopo�una�serie�di�modifiche�legi-
slative�seguite�alle�lettere�di�messa�in�mora�da�parte�della�Commissione(12),�
il�legislatore�ha�inteso�adeguare�la�disciplina�interna�sui�servizi�pubblici�locali
alle�indicazioni�offerte�dalla�giurisprudenza�comunitaria�in�materia�di�house�

providing(13).�

In�questa�sede�ci�si�limita�ad�osservare�il�particolare�rigore�del�legisla-
tore�italiano,�il�quale�ha�richiesto�la�presenza�di�un��capitale�interamente�
pubblico�,�laddove�il�modello�di�delegazione�interorganica,�contemplato�
dalla�Corte�di�Giustizia,�non�fa�alcuno�specifico�riferimento�agli�assettipro-
prietari�delle�societa�in�house.�

Orbene,�l'adeguamento�della�disciplina�interna�ai�principi�elaborati�a�
livello�comunitario,�non�e�stato�sufficiente�a�porre�fine�alle�incertezze�sul�se�
e�quando�e�legittimo�per�una�pubblica�amministrazione�utilizzare�il�modello�
dell'affidamento�in�house.�

In�particolare,�il�punto�che�costituisce�l'oggetto�di�dubbi�interpretativi�
concerne�^come�anticipato�^il�profilo�del�controllo,�o�meglio,�il�quesito�su�
quando�il�suddetto�controllo�possa�integrare�gli�estremi�di�un'ingerenza�pub-
blica�sull'organizzazione�imprenditoriale�tale�da�considerare�l'aggiudicatario
parte�integrante�dell'amministrazione�controllante.�I�giudici�nazionali�italiani�
e�non,�piu�volte�chiamati�a�verificare�della�conformita�,�in�un�caso�concreto,�

(11)�Casalini,�op.�cit.�
(12)�Da�ultimo�la�Lettera�di�messa�in�mora�26�giugno�2002,�n.�1999/2184�C(2002)�2329.�
(13)�Vedi�art.�113,�T.U.E.L.�modificato�con�decreto�legge�n.�269/2003,�convertito�in�legge�
n.�326/2003.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

del�modello�in 
house 
ai�principi�comunitari�hanno,�infatti,�assunto�la�ten-
denza�ad�appuntare�un�rigoroso�esame�in�materia�di�controllo,�con�la�conse-
guenza�che�ogni�qual�volta�non�sia�possibile�riscontrare�un'assoluta�assenza�
di�autonomia�imprenditoriale�e�di�capacita�decisionale�in�capo�al�soggetto�
affidatario,�rimettono�alla�Corte�di�Giustizia�il�compito�di�decidere�la�legitti-
mita�delle�scelte�amministrative,�trascurando�che�il�dovere�di�verificare�la�
concreta�sussistenza�degli�elementi�integranti�il�requisito�del��controllo�ana-
logo��spetterebbe�sempre�al�giudice�nazionale(14).�

Invero,�ai�fini�della�corretta�perimetrazione�del�requisito�del��controllo�
analogo�,�opinione�consolidata�^che�si�discosta�dall'orientamento�dei�giudici�
nazionali�^e�che�l'accento�dovrebbe�essere�posto�nel�potere�di�nomina�della�-
maggioranza�dei�soggetti�che�compongono�gli�organi�di�amministrazione,�
direzione,�vigilanza�del�soggetto�aggiudicatario.�In�questo�modo,�infatti,�la�
necessita�di�vigilare�e�di�concorrere�ad�indirizzare�l'attivita�della�societa�
sarebbe,�in�concreto,�assicurata�dalla�possibilita�del�singolo�ente�di�esprimere,�
in�seno�agli�organi�di�direzione�e�controllo,�l'interesse�della�medesima�ammi-
nistrazione�attraverso�i�membri�di�propria�nomina.

E�evidente,�dunque,�che�il�centro�nevralgico�del�controllo�sarebbe,�alla�luce�
delle�considerazioni�suesposte,�il�potere�di�nomina�di�amministratori�e�sindaci,�
mentre�il�possesso�dell'intero�capitale�sociale�(come�richiesto�dal�novellato�
art.�113�del�T.U.E.L.)�si�qualificherebbe�come�condizione�necessaria�ma�non�
sufficiente,�giacche�non�idonea�a�garantire�quella�situazione�di�dipendenza�
organica�che�normalmente�si�realizza�nell'organizzazione�burocratica�di�una�
pubblica�amministrazione.�

(14)�Puo�essere�utile,�a�tal�fine,�richiamare�i�termini�della�controversia�decisa�dalla�Corte�
di�Giust.�CE,�sez.�V,�con�sent.�9�settembre�1999,�causa�C-108/1998,�RI.SAN. 
Srl 
c. 
Comune 
di 
Ischia, 
Italia 
Lavoro 
SpA 
e 
Ischia 
Ambiente 
SpA. 
Ricorrente�principale�era�la�RI.SAN.�
Srl�che�aveva�proposto�dinnanzi�al�giudice�a 
quo 
due�ricorsi�volti�ad�ottenere�l'annullamento�
di�due�delibere�del�consiglio�comunale�di�Ischia,�con�cui�era�approvata�la�costituzione�di�
una�societa�per�azioni,�la�Ischia�Ambiente�SpA,�per�il�servizio�di�raccolta�di�rifiuti�solidi�
urbani�del�Comune�di�Ischia�in�partecipazione�con�la�GEPI�SpA�e�con�capitale�in�prevalenza�
pubblico.�La�RI.SAN.�era�stata�incaricata�fino�al�4�gennaio�1997�del�servizio�di�raccolta�
dei�rifiuti�solidi�urbani�nel�Comune�di�Ischia.�Con�delibera�7�novembre�1996�il�Consiglio�
comunale�aveva�affidato�tale�servizio,�senza�bandire�alcuna�gara�di�appalto,�alla�Ischia�
Ambiente�SpA.�
La�questione�se�il�Comune�di�Ischia�e�la�Ischia�Ambiente�SpA�fossero�parti�integranti�
della�stessa�pubblica�amministrazione�^e�se�ci�si�trovava�quindi�in�presenza�di�un�servizio�
in 
house 
^doveva,�pertanto,�essere�risolta�in�base�alle�circostanze�di�fatto,�spettando�al�giu-
dice�nazionale�esprimere�un�giudizio�definitivo�su�questo�aspetto.�

Nel�caso�di�specie�la�Corte�riteneva�che�gli�elementi�forniti�dal�giudice�a 
quo 
non�con-
sentivano�di�verificare�con�assoluta�precisione�la�reale�situazione�di�fatto.�La�Corte�di�Giu-
stizia,�pertanto,�concludeva,�affermando�che�se�il�giudice�a 
quo 
dovesse�nondimeno�ritenere,�
in�sede�di�verifica�fattuale,�che�tanto�la�connessione�finanziaria,�quanto�quella�amministra-
tiva�tra�il�Comune�e�Ischia�Ambiente�SpA�soddisfano�le�suddette�condizioni�ci�si�troverebbe�
effettivamente�di�fronte�ad�un�servizio�in 
house,�con�la�conseguenza�che�neppure�in�questo�
caso�si�applicherebbe�la�direttiva�92/50.�

Cfr.,�successivamente�Cons.�St.,�sez.�V,�28�giugno�2004,�n.�4771,�in�cui�si�e�avallata�l'as-
segnazione�senza�gara�del�servizio�pubblico�nell'ipotesi�in�cui�il�soggetto�affidatario�scelto�
direttamente�dal�Comune�sia�la�Sviluppo�Italia�(ex 
GEPI�SpA).�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

L'orientamento�dei�giudici�di�primo�grado�^come�anticipato�^indiriz-
zato�ad�una�delimitazione�del�campo�applicativo�dell'affidamento�diretto(15),�
sembra�anche�sostenuto�dall'atteggiamento�assunto�dalla�Commissione�euro-
pea,�che�gia�nella�nota�del�26�giugno�2002(16)�sottolineava�che��affinche��il�

``controllo�analogo''�sussista�non�e�sufficiente�il�semplice�esercizio�degli�stru-

menti�di�cui�dispone�il�socio�di�maggioranza�secondo�le�regole�proprie�del�diritto�

societario.�Il�controllo�contemplato�dalla�sentenza�Teckal�^secondo�la�Com-

missione�^fa,�infatti,�riferimento�ad�un�rapporto�che�determina,�da�parte�del-

l'amministrazione�controllante,�un�assoluto�potere�di�direzione,�coordinamento�

esupervisionedell'attivita�delsoggettopartecipato,�echeriguardal'insiemedei�

piu�importanti�atti�di�gestione�del�medesimo.�In�virtu�di�tale�rapporto�il�soggetto�

partecipato,�non�possedendo�alcuna�autonomia�decisionale�in�relazione�ai�piu�

importantiattidigestione,�siconfiguracomeun'entita�distintasoloformalmente�

dall'amministrazione,�ma�che�in�concreto�continua�a�costituireparte�della�stessa.�

Solo�a�talicondizionisipuo�ritenere�chefra�amministrazione�edaggiudicatario�

non�sussista,�agli�effettipratici,�un�rapporto�di�terzieta�rilevante�aifini�dell'ap-

plicazione�delle�regole�comunitarie�in�materia�di�appalti�pubblici��(punti�34�e�
35�della�nota�sopramenzionata).�

Segue.�Analisi�di�una�questione�pregiudiziale.�Posizione�assunta�dalla�

Repubblica�italiana�e�dalle�istituzioni�comunitarie.�

Nell'ultimo�anno�(2003-2004)�sono�state�sollevate�diverse�questioni�in�
materia�di�affidamento�in�house�dinnanzi�alla�Corte�di�Giustizia.�(17)�

In�questa�sede,�si�esaminera�in�particolare�la�questione�sollevata�dal�Tri-
bunale�Amministrativo�^Sezione�autonoma�per�la�provincia�di�Bolzano�(18)�
^per�dar�conto�delle�posizioni�assunte�formalmente�dalla�Commissione,�
dalla�Corte�di�Giustizia�(alla�luce�della�pubblicazione�della�sentenza�di�una�
questione�pregiudiziale�sollevata�da�un�giudice�di�nazionalita�tedesca),�e�dalla�
Repubblica�italiana.�

Conl'ordinanzadirimessioneemessail23�luglio2003(19),ilgiudice�a�quo�
poneva,�innanzitutto,�un�problema�in�ordine�alla�esatta�qualificazione�giuridica�
da�attribuirsi�al�trasferimento�(avvenuto�senza�l'esperimento�di�una�gara�pub-

(15)�L'atteggiamento�dei�giudici�nazionali�e�comprovato�dalle�numerose�questioni�pregiu-
diziali�sollevate�dinnanzi�alla�Corte�di�Giustizia�in�materia�di�affidamento�in�house.�
(16)�Si�tratta�della�nota�di�messa�in�mora�diretta�al�Governo�italiano�per�sollecitare�ulte-
riori�modificazioni�all'art.�113�del�d.�lgs.�n.�267�del�2000,�come�sostituito�dall'art.�35�comma�
1,�della�legge�n.�448�del�2001,�nel�quale�si�riscontravano�disposizioni�non�conformi�ai�prin-
cipi�di�diritto�comunitario�invocati�anche�nella�presente�fattispecie.�
(17)�Ordinanza�di�rimessione�del�Tribunale�Amministrativo�Regionale�della�Liguria�del�
22�aprile�2004,�cause�C-241/04�e�C-242/04;�ordinanza�di�rimessione�del�30�giugno�2004�
del�Tribunale�Amministrativo�della�Lombardia,�causa�C-340/04�
(18)�C-458/03,�ParkingBrixenSrlc.ComunediBressanoneeAziendaservizimunicipalizzato�
Bressanone�S.p.A.�Si�tratta�questione�discussa�dinnanzi�alla�Corte�di�Giustizia�il�13�gennaio�
2004�e�di�cui�si�attendono�le�conclusioni�dell'Avvocato�Generale�e�la�conseguente�sentenza.�
(19)�Le�questioni�pregiudiziali�poste�dal�Tribunale�amministrativo�Sezione�autonoma�per�
la�provincia�di�Bolzano�con�l'ordinanza�di�rimessione�emessa�il�23�luglio�2003:�
1.�Se�nel�caso�di�attribuzione�della�gestione�di�parcheggi�pubblici�a�pagamento,�oggetto�
della�materia�controversa,�si�tratti�di�un�appalto�di�pubblico�servizio�ai�sensi�della�direttiva�

92/50/CEE�ovvero�una�concessione�di�pubblico�servizio,�nei�cui�confronti�si�applicano�gli�obbli-


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

blica)�della�gestione�di�un�parcheggio�pubblico�da�parte�del�Comune�Bressa-
none�in�favore�dell'�ASM�Bressanone�S.p.a.,�societa�per�azioni�con�capitale�
esclusivamente�pubblico�nata�dalla�trasformazione�dell'azienda�speciale�di�pro-
prieta�dello�stesso�comune.�Si�discuteva�se�il�suddetto�rapporto�debba�essere�
dunque�qualificato�come�un�appalto�pubblico�di�servizi�oppure�una�concessione�
di�un�servizio�pubblico,�quesito�dalla�cui�risoluzione�discendono�importanti�
conseguenze�sul�piano�della�disciplina�legislativa�applicabile(20).�

Nel�caso�in�esame,�non�vi�e�dubbio�che�si�deve�ravvisare�una�concessione�
di�un�pubblico�servizio�e�non�gia�un�appalto�di�pubblici�servizi(21).�

Questione�piu�delicata,�e�che�rileva�il�differente�punto�di�vista�tra�istituzioni�
comunitarie�(in�primo�luogo�la�Commissione)�e�il�Governo�dellaRepubblica�Ita-
lianaconcernevailsecondoquesitopostoallaattenzionedellaCortediGiustizia.�

ghi�diparita��di�trattamento�e�di�trasparenza.�

2.�Se,�qualora�si�dovesse�effettivamente�trattare�di�una�concessione�di�pubblico�servizio�
avente�ad�oggetto�la�gestione�di�un�servizio�pubblico�locale,�l'attribuzione�della�gestione�di�un�

pubblico�parcheggio�a�pagamento�che�puo��essere�effettuata�senza�svolgimento�di�pubblica�gara�

ai�sensi�dell'art.�44,�n.�6.�lett.�b)�della�legge�regionale�4�gennaio�1993,�modificata�dall'art.�10�

della�legge�regionale�22�gennaio�1998�n.�10�e�ai�sensi�dell'art.�88,�n.�6,�lett.�a)�e�b)�del�testo�

coordinato�delle�disposizioni�sull'ordinamento�dei�comuni,�sia�compatibile�con�il�diritto�comuni-

tarioe,�inparticolare,�coniprincipidellaliberaprestazionedeiserviziedellaliberaconcor-

renza,�del�divieto�di�discriminazione�e�degli�obblighi�che�ne�conseguono�diparita��di�trattamento�

editrasparenzacomepuredelprincipio�diproporzionalita�,�nelcaso�incuisitrattidiunasocieta��

per�azioni�che,�conformemente�all'art.�115�del�decreto�legislativo�n.�267/2000,�e��stata�costituita�

mediante�la�trasformazione�di�un'azienda�speciale�di�un�Comune�e�il�cui�capitale�azionario�al�

momento�dell'attribuzione�era�detenuto�al�100%�dal�Comune,�ma�il�cui�Consiglio�di�amministra-

zione�dispone�dei�piu��ampi�poteri�di�ordinaria�amministrazione�entro�un�valore�di�Euro�

5.000.000per�affare�
(20)�La�normativa�che�regola�la�materia�dei�servizi�pubblici�e�data�in�primo�luogo�dalle�
norme�del�Trattato�(art.�28�-30�e�art.�43�-55),�nonche�dalle�norme�del�diritto�derivato�conte-
nute�nelle�direttive�comunitarie�in�materia�di�appalti�di�servizi�ed�infine�dalle�norme�nazio-
nali�di�recepimento�e�di�attuazione.�
Nell'ambito�della�normativa�del�diritto�comunitario,�i�pubblici�servizi�sono�oggetto�della�
direttiva�92/50/CEE�che�coordina�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�
servizi,�recepita�nel�nostro�ordinamento�con�il�d.�lgs.�17�marzo�1995�n.�157,�e�dalla�direttiva�
93/38/CEE�che�coordina�le�procedure�di�appalto�degli�enti�erogatori�di�acqua�e�di�energia�
e�degli�enti�che�forniscono�servizi�di�trasporto,�nonche�degli�enti�che�operano�nel�settore�
delle�telecomunicazioni,�recepita�con�d.�lgs.�17�marzo�1995�n.�158.�

Tali�direttive�e�le�norme�nazionali�di�attuazione�sono�tuttavia�applicabili�soltanto�ai�casi�
in�cui�l'affidamento�avvenga�sulla�base�di�un�appalto,�ovvero�di�un�contratto�a�titolo�oneroso�
stipulato�in�forma�scritta�tra�un�prestatore�di�servizi�ed�un'amministrazione�aggiudicante�
(8.�considerando�dir.�92/50�e�24.�considerando�dir.�93/38).�

Nel�caso�di�concessione�di�servizi,�ossia�di�un�affidamento�avente�ad�oggetto�un�servizio�
in�cambio�del�diritto�di�gestione�dello�stesso�quale�corrispettivo,�le�norme�delle�suddette�
direttive�non�possono�operare�(cfr.�sent.�Corte�di�Giustizia�CE�7�dicembre�2000,�causa�C-
324/1998,�punto�58)�e�ci�si�pone�pertanto�il�problema�delle�norme�applicabili�in�quanto�le�
concessioni�di�pubblici�servizi�non�sono�disciplinate�da�specifiche�direttive.�(Osservazioni�
del�Governo�della�Repubblica�Italiana�del�17�febbraio�2004)�

(21)�Alla�stessa�conclusione�giungono�sia�il�Governo�della�Repubblica�italiana,�sia�la�
Commissione�secondo�cui���En�l'espe��ce,�comme�le�prestataire�de�services�auquel�est�confie�ela�
gestiones�deux�parkings�n'est�pas�re�mune�re�par�le�pouvoir�adjudicateur�mais�par�l'utulisation�

desparkingspardestiers,�ils'agitmanifestementd'uneconcessiondemarche�spublicsdeservi-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Una�volta�qualificato�il�rapporto�contrattuale�in�esame�come�rapporto�
concessorio,�con�la�conseguente�applicazione�dei�principi�fondamentali�del�
Trattato�CE�(articoli�da�28�a�30�e�da�43�a�55)�e�dei�principi�sanciti�dalla�giu-
risprudenza�comunitaria�(22),�occorreva�verificare�se,�nel�caso�di�specie,�sus-
sistessero�le�condizioni�per�l'affidamento�diretto�della�gestione�di�un�pubblico�
servizio,�senza�il�preventivo�espletamento�di�una�gara�pubblica.�

Il�giudice�a�quo�nel�caso�di�specie�si�e�conformato�a�quella�tendenza�c
ui�si�faceva�prima�riferimento�^interpretando�il�criterio�del��controllo�ana-
logo��alla�stregua�di�un'assoluta�assenza�di�autonomia�imprenditoriale�e�di�
capacita�decisionale;�ha�ritenuto�non�riscontrabile�quella�relazione�di�subor-
dinazione�gerarchica�richiesta�dalla�giurisprudenza�comunitaria,�per�il�fatto�
che��il�Consiglio�di�Amministrazione�dispone�dei�piu�ampi�poteri�di�ordina-
ria�amministrazione�entro�un�valore�di�Euro�5.000.000�per�affare��(Tribunale�
amministrativo�regionale�per�la�provincia�autonoma�di�Bolzano,�ordinanza�
del�23�luglio�2003).�

Innanzitutto,�e�importante�sottolineare�che�una�eventuale�autonomia�
decisionale�della�societa�partecipata�in�ordine�ad�atti�secondari�di�ordinaria�
amministrazione�e�di�valore�preventivamente�limitato�non�vale�ad�escludere�
l'esistenza�di�un�controllo�sostanziale�da�parte�dell'ente�locale.�Anzi,�questa�
eventuale�e�limitata�autonomia�decisionale�e�funzionale�ai�criteri�di�economi-
cita�,�produttivita�ed�efficienza�che�devono�governare�l'operato�di�una�societa�
per�azioni,�soprattutto�nel�caso�in�cui�essa�sia�concessionaria�della�gestione�
di�un�servizio�pubblico�locale.�Infatti,�la�redditivita�derivante�dalla�liberta�di�
scelta�degli�organi�sociali�in�ordine�ad�affari�ed�investimenti�secondari�puo�
compensare�i�maggiori�sforzi�economici�richiesti�dalla�gestione�di�un�servizio�
locale.�

E�stato,�per�contro,�trascurato�un�punto�di�particolare�rilevanza�ai�fini�
della�corretta�configurazione�della�fattispecie,�vale�a�dire�che�il�Comune�dete-
neva�il�potere�di�nomina�del�consiglio�di�amministrazione,�la�cui�rilevanza�
ai�fini�dell'individuazione�degli�elementi�integranti�il��controllo�analogo��e�
stata�prima�illustrata.�

Anche�la�Commissione�sembra�non�aver�prestato�alcuna�attenzione�in�
merito�al�punto�anzidetto,�ritenendo�che�l'ampia�autonomia�della�societa�
fosse�deducibile�dalla�circostanza�che�la�Bressanone�S.p.a.�era�stata�costituita�
mediante�la�trasformazione�dell'azienda�speciale�del�comune�di�Bressanone,�
e�che�attraverso�la�suddetta�trasformazione,�l'effetto�ricercato�e�voluto�era�

ces.�Cetteopinionestconfirme�eenl'espe�ceparlefaitqueleprestatairedeservicedoitverserau�

pouvoiradjudicateur�unmontantconvenu�aupre�alable�des�recettesprovennant�de�l'exploitation�

des�parkings.�Le�concessionnaire�supporte�donc�un�risque�supple�mntaire�car�ses�recettes�doivent�

e�tre�suffisantes�pour�lui�permettre�d'effectuer�ces�versements�au�pouvoir�adjudicateur.�Enfin,�

comme�tout�concessionnaire,�la�societe���Brixen���est�responsable�de�l'entretien�ordinaire�de�la�
zone�et�assume�toute�responsabilite�a�cet�e�gard���(punto�11�delle�Osservazioni�della�Commis-
sione�Europea�del�4�febbraio�2004).�

(22)�Infatti,�si�tratta�di�principi�che,�pur�essendo�stati�elaborati�in�riferimento�ai�contratti�
di�appalto,�hanno�una�portata�generale�che�li�rende��applicabili�anche�ad�altre�fattispecie,�
tra�cui�le�concessioni��(Comunicazione�Interpretativa�della�Commissione�sulle�concessioni�
di�diritto�comunitario,�2000/C-121/02).�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

quello�di��accorder�a�cette�dernie�re�une�plus�grande�autonomie�que�celle�qui�

revient�normalement�aux�istitutions�sur�les�quelles�la�comune�exerce�un�contro�le�

analoguea�celuiqu'elleexercesursespropresservices.�(23)�

Inoltre,�la�Commissione�ha�rilevato�l'insussistenza�del�secondo�presup-
posto�dell'affidamento�in�house,�consistente�nello�svolgimento��della�parte�
piu�importante�della�propria�attivita�con�l'ente�o�con�gli�enti�che�la�control-
lano�.�Cio�in�quanto�alla�Bressanone�S.p.a.�viene�statutariamente�ricono-
sciuta�la�facolta�di�svolgere�la�propria�attivita�economica�anche�all'esterno�
del�territorio�di�pertinenza�dell'ente�locale�di�riferimento�(24).�

Tuttavia,�la�tesi�sostenuta�dalla�Commissione�presenta�aspetti�contesta-
bili.�Va�infatti�ricordato�che�il�Consiglio�di�Stato�ha�ribadito�l'esistenza�in�
capo�alle�societa�nate�per�la�gestione�di�un�servizio�pubblico�locale�di�un�
�vincolo�di�tipo��funzionale�,�coincidente�con�l'inerenza�dell'attivita�delle�

societa�localialla�cura�degli�interessi�della�collettivita�diriferimento��(Consiglio�
di�Stato,�Sez.�V,�n.�4586�del�3�settembre�2001).�La�stessa�Autorita�ha,�poi,�
precisato�che��non�e�accettabile�che�sotto�le�mentite�spoglie�del�limitefunzio-
nale�tornia�vigere�uno�stringente�limitedicaratterefisico-territoriale,�ne�puo�
pensarsiadunvincolo�interpretatoneglistessiidenticiterminidelleaziendespe-
ciali�;�infatti��il�vincolofunzionale�opera�in�termini�residuali,�entrando�in�gioco�
solo�qualora�vi�sia�una�distrazione�di�risorse�e�mezzi�che�sia�effettivamente�

apprezzabile�e�che�realisticamente�possa�portare�pregiudizio�alla�collettivita�di�
riferimento��(Consiglio�di�Stato,�Sez.�V,�cit.).�

In�altri�termini,�il�vincolo�funzionale�impone�di�valutare�in�concreto,�
caso�per�caso,�se�l'attivita�extraterritoriale�della�societa�partecipata�pregiudi-
chi�gli�interessi�della�comunita�locale�di�riferimento,�distogliendo�risorse�
umane�ed�economiche�dalla�gestione�del�servizio�pubblico�locale,�senza�
apprezzabili�ritorni�di�utilita�per�la�collettivita�stessa.�

Orbene,�nel�caso�concreto�sottoposto�all'attenzione�della�Corte�l'astratta�
previsione�statutaria�della�facolta�per�la�ASM�Bressanone�S.p.a.�di�svolgere�
attivita�economiche�al�di�fuori�del�territorio�comunale�non�e�di�per�se�suffi-
ciente�ad�escludere�l'esistenza�dei�presupposti�necessari�per�l'affidamento�
diretto�della�gestione�del�servizio�locale�di�parcheggio.�Peraltro,�la�valuta-
zione�della�effettiva�portata�di�una�eventuale�attivita�extraterritoriale�e�
rimessa�al�prudente�apprezzamento�del�giudice�a�quo,�esulando�dai�compiti�
dei�giudici�lussemburghesi.�

Conclusioni�

La�situazione�risulta�ormai�chiara:�sembrerebbe�in�atto�un�vero�e�pro-
prio�ripensamento�da�parte�delle�istituzioni�comunitarie�tendente�ad�una�piu�

(23)�Osservazioni�della�Commissione�Europea�del�4�febbraio�2004�(punto�24).�La�Com-
missione�continua�dicendo�che�quanto�detto�e�confermato�dal�fatto�che�la�societa�Bressanone�
Spa�deve�versare�al�Comune�una�somme�annuale�legata�ai�proventi�del�parcheggio.�Questi�
pagamenti�(controprestazione)�denotano�l'impossibilita�di�configurare�come�relazione�
interna�il�rapporto�tra�l'amministrazione�agguidicatrice�e�la�societa�,�e�al�contrario�l'ampia�
autonomia�del�concessionario.�
(24)�Osservazioni�della�Commissione�Europea�del�4�febbraio�2004�(punto�25�ss.).�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

rigorosa�e�meno�derogatoria�applicazione�delle�norme�del�Trattato�CE�e�del�
diritto�comunitario�derivato.�Preoccupante�e�che�la�forte�pressione�compiuta�
dalla�Commissione,�avrebbe,�in�qualche�modo,�anche�fatto�breccia�tra�i�giu-
dici�lussemburghesi;�i�quali�in�una�recentissima�sentenza�hanno�stabilitoche�
�nell'ipotesi�in�cui�un'amministrazione�aggiudicatrice�intenda�concludere�un�
contratto�a�titolo�oneroso�relativo�ai�servizi�rientranti�nell'ambito�di�applica-
zione�ratione�materiae�della�direttiva�92/59�con�una�societa�da�essa�giuridica-
mente�distinta,�nella�quale�la�detta�amministrazione�detiene�una�partecipa-
zione�insieme�con�una�o�piu�imprese�private,�le�procedure�di�affidamento�
degli�appalti�pubblici�previste�dalla�citata�direttiva�debbono�essere�sempre�
applicate��(25).�

La�citata�decisione,�anche�se�non�contiene�affermazioni�di�diritto�comu-
nitario�direttamente�e�immediatamente�applicabili�alla�questione�in�questa�
sede�esaminata�(societa�concessionaria�a�totale�capitale�pubblico),�pone�forti�
dubbi�sulla�possibilita�di�applicazione�del�modello�organizzativo�in�house,�
dato�che�la�legislazione�italiana�prevede�che,�ove�ricorrano�particolari�condi-
zioni�e�garanzie�di�trasparenza�nelle�procedure�del�socio�minoritario,�l'affida-
mento�in�concessione�di�un�pubblico�servizio�possa�avvenire�senza�il�ricorso�
a�gara,�allorche�la�partecipazione�dell'ente�pubblico�sia�solo�maggioritaria�e�
alla�societa�concessionaria�partecipino�uno�o�piu�soci�privati.�

In�questa�nuova�prospettazione,�il�modello�in�house�sembrerebbe�desti-
nato�a�rimanere�sulla�carta,�frustrando�cos|�quegli�interessi�che�il�modello�
legittimato�dalla�Corte�tendeva�a�salvaguardare�(maggiore�efficienza�nella�
gestione�dei�servizi�pubblici);�a�meno�che�i�giudici�lussemburghesi�facciano�
un�passo�indietro�e�accolgano�un�punto�di�vista�meno�rigoroso,�ma�piu�fun-
zionale�alle�ragioni�di�pubblico�interesse.�

In�particolare,�interessanti�e�propositive�sono�le�osservazioni�orali�pre-
sentate�dal�Governo�italiano�in�relazione�alla�questione�sopramenzionata,�in�
cui�si�e�correttamente�osservato�che��ogni�qual�volta�vi�sia�un�affidamento�
diretto�diunafacolta�o�diundirittodiesclusivaadunsoggetto�terzo�(nellaspe-
cieunaadsocieta�dicapitaliappositamentecostituitadalpoterelocale),�ilsog-
getto�terzo�debba�assumere�la�veste�e�la�sostanza�di�organismo�di�diritto�pub-
blico�e�resterebbe,�dunque,�assoggettato�nei�rapporti�che�derivano�dalla�conces-
sione�ai�particolari�obblighi�di�trasparenza�e�pubblicita�che�gravano�su�tali�
soggetti�(...)Libera�la�societa�comunale�di�gestire�direttamente�il�servizio�pub-
blicoaffidato,�mavincolataarispettarelasuaprestazionedi�pubblicopotere��
allorquando�richiede�a�terzi�beni,�prestazioni�e�servizi�(26).�

Si�tratta�di�un�punto�di�vista�importante,�che�le�istituzioni�comunitarie�
tendono,�per�contro,�a�sottovalutare.�I�soggetti�affidatari�in�house,�pur�rive-
stendo�la�forma�tipicamente�privatistica,�sarebbero�sottoposti�ad�una�disci-

(25)�Sentenza�della�Corte�di�Giustizia,�I�sez.,�del�11�gennaio�2005,�Stadt�Halle,�RPL�
Recyclingpark�Lochay�GmbH�c.�Arbeitsgemeinschaft�Thermusche�Restabfall�und�Energiever-
tungsnlage�TREA�Leuna.�

(26)�Osservazioni�del�Governo�della�Repubblica�Italiana�del�13�gennaio�2005�(punto�6).�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

plina�sintomatica�di�quel�particolare�e�penetrante�legame�della�struttura�
societaria�con�il�soggetto�pubblico,�strumentale�al�conseguimento�di�finalita�
di�chiara�impronta�pubblicistica�e�idonea�a�garantire�quella�relazione�di�
subordinazione�organica�richiesta�dalla�giurisprudenza�comunitaria.�

Solo�se�la�Corte�di�Giustizia�accogliera�l'orientamento�del�Governo�
della�Repubblica�Italiana,�condiviso�anche�da�altre�nazioni�europee(27),�sara�
possibile�dare�nuovamente�vigore�al�modello�organizzativo�dell'in�house�pro-

viding.�
Post 
scriptum:�

Nelle�more�della�pubblicazione�dell'articolo,�all'udienza�del�1.�marzo�
2005,�sono�state�rese�note�le�conclusioni�sulla�causa�C-458/03�dell'Avvocato�
Generale�Juliane�Kokott,�del�tutto�coincidenti�con�la�difesa�svolta�dal�
Governo�italiano�che�si�ritiene�utile�allegare�in�appendice.�

Nella�stessa�udienza�e�stata�trattata�la�causa�C-231/03�nella�quale�la�
Corte�era�chiamata�a�rispondere�al�seguente�quesito�proposto�dal�T.A.R.�
per�la�Lombardia:��Se�gli�articoli�artt.�43,�49�e�81�del�Trattato,�laddove�vietano�

rispettivamente�le�restrizioni�alla�liberta�di�stabilimento�dei�cittadini�di�uno�

Stato�membro�nel�territorio�di�altro�Stato�e�alla�libera�prestazione�dei�servizi�

all'interno�della�Comunita�nei�confronti�dei�cittadini�degli�altri�Stati�membri,�

nonche�lepratichecommercialiesocietarieidoneeadimpedire,�restringereofal-

sare�il�gioco�della�concorrenza�nell'ambito�dell'U.E,�ostino�a�che�sia�previsto�

l'affidamento�diretto�e,�cioe�,�senza�l'indizione�di�una�gara�della�gestione�del�ser-

viziopubblico�di�distribuzione�delgas�a�Societa�apartecipazionepubblica�comu-

nale,�ogni�volta�che�detta�partecipazione�al�capitale�sociale�sia�tale�da�non�con-

sentire�alcun�possibile�controllo�diretto�sulla�gestione�stessa�e�se�debba�conse-

guentemente�affermarsi�che,�come�ricorre�nel�caso�di�specie,�ove�la�

partecipazione�e�pari�allo�0,97%,�non�si�configurino�gli�estremi�della�gestione�

in�house�.�
In�vista�della�discussione�orale�della�causa�C-231/03�la�Corte�ha�invit
ato�le�parti�a�discutere�anche�il�seguente�ulteriore�quesito:��Se�un�Comune,�

quale�quello�di�cui�trattasi�nella�presente�controversia,�possa�essere�obbligato�a�

bandire�una�gara�pubblica�^e,�in�caso�affermativo,�in�presenza�di�quali�presup-

posti�e�secondo�qualiformalita�(pubblicita�,�termini,�criteri�etc)�^in�base�alle�

sole�norme�del�Trattato�CE�qualora�si�tratti�di�una�concessione�di�un'attivita�di�

serviziopubblicodapartedidetto�Comuneadunasocieta�perazioniilcuicapi-

tale�sia�detenuto�per�la�maggior�parte�da�enti�pubblici�locali�ed�in�cui�detto�

Comune�detenga�lo�0,97%�del�capitale.....�se�un�approccio�quale�quello�di�cui�

all'articolo�13,�n.�1,�lett.�b),�della�direttiva�del�Consiglio�14�giugno�1993,�

93/38/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�appalto�degli�enti�erogatori�di�acqua�

ed�energia,�degli�enti�cheforniscono�servizio�di�trasporto�nonche�degli�enti�che�

operano�nel�settore�delle�telecomunicazioni�(Gazzetta�Ufficiale,L�199,�

pag.�84)�possa�incidere�in�qualche�modo�sulla�relativa�risposta�.�

(27)�All'udienza�del�13�gennaio�nella�causa�C-458/03,�Parking�Brixen�Srl�c.�Comune�di�
Bressanone�e�Azienda�servizimunicipalizzato�Bressanone�S.p.A..�Olanda�e�Austria�hanno�pres
entato�osservazioni�conformi�alla�posizione�assunta�dall�Governo�della�Repubblica�Ital
iana.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�punto�decisivo�della�controversia�e��stato�individuato�dal�Governo�ita-
liano�nella�possibilita��per�i�piccoli�comuni�di�organizzare,�attraverso�una�plu-
ralita��di�partecipazioni�minoritarie,�un�controllo�organico�di�una�societa��,�
cui�partecipano�insieme�agli�altri�comuni�interessati.�Anche�in�questo�caso�c
ontrariamente�a�quanto�ritenuto�dal�T.A.R.�per�la�Lombardia�^sarebbe�
possibile�l'appalto�in�house.�Anche�il�Consiglio�di�Stato�italiano�si�e��pronun-
ciato�sulla�piena�legittimita��comunitaria�di�questa�forma�di�partecipazione,�
in�senso�lato��consortile�.�

Le�conclusioni�dell'Avvocato�generale�sulla�causa�C-231/03�sono�attese�
per�i�primi�giorni�di�aprile.�

Dott.ssa�Iole�Moricca�

(doc.�1)�

Corte 
di 
giustizia 
delle 
Comunita� 
europee, 
prima 
sezione, 
sentenza 
11 
gennaio 
2005, 
nella 
causa 
C-26/03 


Presidente�P.Jann�^Relatore�E.�Juha�sz�^Avv.�Gen.�C.�Stix-Hackl�
Domanda�di�pronuncia�pregiudiziale�sottoposta�alla�Corte,�ai�sensi�del


l'art.�234�CE,�dall'Oberlandesgericht�Naumburg�(Germania)�con�ordinanzain�

data�8�gennaio�2003,�pervenuta�in�cancelleria�il�23�gennaio�2003,�nella�causa�

tra�Stadt�Halle,�RPL�Recyclingpark�Lochau�GmbH,�e�Arbeitsgemeinschaft�

Thermische�Restabfall�und�Energieverwertungsanlage�TREA�Leuna.�

�1.�-La�presente�domanda�di�pronuncia�pregiudiziale�riguarda�l'interpretazione�del-
l'art.�1,�n.�1,�della�direttiva�del�Consiglio�21�dicembre�1989,�89/665/CEE,che�coordina�le�
disposizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�relative�all'applicazione�delle�proce-
dure�di�ricorso�in�materia�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�forniture�e�di�lavori�
(Gazzetta�Ufficiale�L�395,�pag.�33),�come�modificata�dalla�direttiva�del�Consiglio�18�giugno�
1992,�92/50/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�ser-
vizi�(Gazzetta�Uf
fficiale�L�209,�pag.�1),�a�sua�volta�modificata�dalla�direttiva�del�Parlamento�
europeo�e�del�Consiglio�13�ottobre�1997,�97/52/CE�(Gazzetta�Ufficiale�L�328,�pag.�1;�in�pro-
sieguo:�la��direttiva�89/665�).�La�domanda�di�pronuncia�pregiudiziale�riguarda�altres|��l'in-
terpretazione�degli�artt.�1,�punto�2,�e�13,�n.�1,�della�direttiva�del�Consiglio�14�giugno�1993,�
93/38/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�appalto�degli�enti�erogatori�di�acqua�e�di�energia,�
deglientiche�forniscono�serviziditrasporto�nonche�degli�enti�che�operano�nel�settore�delle�
telecomunicazioni�(Gazzetta�Ufficiale�L�199,�pag.�84),�come�modificata�dalla�direttiva�del�
Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�16�febbraio�1998,�98/4/CE�(Gazzetta�Ufficiale�L�101,�
pag.�1;�in�prosieguo:�la��direttiva�93/38�).�
2.�-Tale�domanda�e��stata�presentata�nell'ambito�di�una�controversia�che�oppone�la�
Stadt�Halle�(Citta��di�Halle)�(Germania)�e�la�societa��RPL�Recyclingpark�Lochau�GmbH�(in�
prosieguo:�la��RPL�Lochau�)�alla�societa��Arbeitsgemeinschaft�Thermische�Restabfall-und�
Energieverwertungsanlage�TREA�Leuna�(in�prosieguo:�la��TREA�Leuna�),�in�merito�alla�
regolarita��,�rispetto�alle�norme�comunitarie,�dell'affidamento�senza�pubblica�gara�di�un�
appalto�di�servizi�relativo�al�trattamento�dei�rifiuti,�effettuato�dalla�Stadt�Halle�a�favore�
della�RPL�Lochau,�societa��questa�il�cui�capitale�e��detenuto�dalla�Stadt�Halle,�socio�di�mag-
gioranza,�e�da�una�societa��privata,�titolare�di�una�quota�minoritaria.�

ContestO 
giuridico-normativo. 


Normativa�comunitaria.�

3.�-Ai�sensi�dell'art.�1,�lett.�a),�della�direttiva�92/50,�come�modificata�dalla�direttiva�
97/52�(in�prosieguo:�la��direttiva�92/50�),�gli��appalti�pubblici�di�servizi��sono��contratti�a�
titolo�oneroso�stipulati�in�forma�scritta�tra�un�prestatore�di�servizi�ed�un'amministrazione�
aggiudicatrice�.�A�norma�dell'art.�1,�lett.�b),�di�tale�direttiva,�per��amministrazioni�aggiudi-
catrici��si�intendono��lo�Stato,�gli�enti�locali,�gli�organismi�di�diritto�pubblico,�le�associa-

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

zioni�costituite�da�detti�enti�od�organismi�di�diritto�pubblico�.�Infine,�l'art.�1,�lett.�c),�della�
medesima�direttiva�definisce�i��prestatori�di�servizi��come��le�persone�fisiche�o�giuridiche,�
inclusi�gli�enti�pubblici[,]�che�forniscono�servizi�.�

4.�-Amentedell'art.�8delladirettiva92/50,�[g]liappaltiaventiperoggettoservizielencati�
nell'allegato�I�Avengono�aggiudicaticonformemente�alle�disposizioni�dei�titolida�III�aVI�.�Tali�
disposizioni�contengono�in�sostanza�regole�in�materia�di�messa�in�concorrenza�e�di�pubblicita�.�
L'art.�11,�n.�1,�della�medesima�direttiva�dispone�che�nell'attribuire�gli�appalti�pubblici�di�servizi�
�le�amministrazioni�applicano�le�procedure�definite�nell'articolo�1,�lettere�d), 
e)ef), 
adattate�ai�
finidellapresente�direttiva�.�Leprocedure�alle�qualifariferimentotale�disposizione�sono,�rispet-
tivamente,�le��procedure�aperte�,�le��procedure�ristrette��e�le��procedure�negoziate�.�
5.�-La�categoria�n.�16�dell'allegato�I�A�della�detta�direttiva�menziona�i�servizi�consi-
stenti�in��[e]liminazione�di�scarichi�di�fogna�e�di�rifiuti;�disinfestazione�e�servizi�analoghi�.�
6.�-L'art.�7,�n.�1,�lett.�a), 
della�direttiva�92/50�prevede�che�questa�si�applichi�agli�appalti�
pubblici�di�servizi�il�cui�valore�stimato�al�netto�dell'imposta�sul�valore�aggiunto��sia�pari�o�
superiore�a�200�000�ECU�.�
7.�-Dal�secondo�e�dal�terzo��considerando��della�direttiva�89/665�risulta�che�la�finalita�
di�quest'ultima�e�di�garantire�l'applicazione�delle�regole�comunitarie�in�materia�di�appalti�
pubblici�attraverso�mezzi�di�ricorso�efficaci�e�rapidi,�in�particolare�in�una�fase�in�cui�le�viola-
zioni�possono�ancora�essere�corrette,�tenuto�conto�del�fatto�che�l'apertura�degli�appalti�pub-
blici�alla�concorrenza�comunitaria�rende�necessario�un�aumento�notevole�delle�garanzie�di�
trasparenza�e�di�non�discriminazione.�
8.�-A�tal�fine,�l'art.�1,�nn.�1�e�3,�della�direttiva�89/665�dispone�quanto�segue:�
�1)�Gli�Stati�membri�prendono�i�provvedimenti�necessari�per�garantire�che,�per�quanto�
riguarda�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�disciplinati�dalle�direttive
(...),�le�decisioni�prese�dalle�amministrazioni�aggiudicatrici�possano�essere�oggetto�di�ricorsi�
efficaci�e,�in�particolare,�quanto�piu�rapidi�possibile,�secondo�le�condizioni�previste�negli�
articoli�seguenti,�in�particolare�nell'articolo�2,�paragrafo�7,�qualora�violino�il�diritto�comuni-
tario�in�materia�di�appalti�pubblici�o�le�norme�nazionali�che�lo�recepiscono.�

(...)�

3)�Gli�Stati�membri�garantiscono�che�le�procedure�di�ricorso�siano�accessibili,�secondo�
modalita�che�gli�Stati�membri�possono�determinare,�per�lo�meno�a�chiunque�abbia�o�abbia
avuto�interesse�a�ottenere�l'aggiudicazione�di�un�determinato�appalto�pubblico�(...)�e�che�sia�
stato�o�rischi�di�essere�leso�a�causa�di�una�violazione�denunciata.�In�particolare�gli�Stati�
membri�possono�esigere�che�la�persona�che�desideri�avvalersi�di�tale�procedura�abbia�preven-
tivamente�informato�l'autorita�aggiudicatrice�della�pretesa�violazione�e�della�propria�inten-
zione�di�presentare�un�ricorso�.�

9.�-L'art.�2,�n.�1,�della�direttiva�89/665�dispone�quanto�segue:�
�1)�Gli�Stati�membri�fanno�s|�che�i�provvedimenti�presi�ai�fini�dei�ricorsi�di�cui�all'arti-
colo�1�prevedano�i�poteri�che�permettano�di:�
a) 
prendere�con�la�massima�sollecitudine�e�con�procedura�d'urgenza�provvedimenti�
provvisori�intesi�a�riparare�la�violazione�o�impedire�che�altri�danni�siano�causati�agli�inte-
ressi�coinvolti,�compresi�i�provvedimenti�intesi�a�sospendere�o�a�far�sospendere�la�procedura�
di�aggiudicazione�pubblica�di�un�appalto�o�l'esecuzione�di�qualsiasi�decisione�presa�dalle�
autorita�aggiudicatrici;�

b) 
annullare�o�far�annullare�le�decisioni�illegittime,�compresa�la�soppressione�delle
specificazioni�tecniche,�economiche�o�finanziarie�discriminatorie�figuranti�nei�documenti�di�
gara,�nei�capitolati�d'oneri�o�in�ogni�altro�documento�connesso�con�la�procedura�di�aggiudi-
cazione�dell'appalto�in�questione;�

c) 
accordare�un�risarcimento�danni�alle�persone�lese�dalla�violazione. 
(...)��. 


10.�-L'art.�1�della�direttiva�93/38�e�cos|�formulato: 
�Ai�fini�della�presente�direttiva,�si�intende�per: 
(...) 
2)��Imprese�pubbliche�:�le�imprese�su�cui�le�autorita�pubbliche�possono�esercitare,�diret-
tamente�o�indirettamente,�un'influenza�dominante�perche�ne�hanno�la�proprieta�,�o�hanno�
in�esse�una�partecipazione�finanziaria,�oppure�in�conseguenza�delle�norme�che�disciplinano�
le�imprese�in�questione.�L'influenza�dominante�e�presunta�quando�le�autorita�pubbliche,�
direttamente�o�indirettamente,�riguardo�ad�un'impresa:�

detengono�la�maggioranza�del�capitale�sottoscritto�dell'impresa,�oppure�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

controllano�la�maggioranza�dei�voti�cui�danno�diritto�le�parti�emesse�dall'impresa,�
oppure�

hanno�il�diritto�di�nominare�piu�della�meta�dei�membri�del�consiglio�di�amministra-
zione,�del�consiglio�direttivo�o�del�consiglio�di�vigilanza.�

3)��Impresa�collegata�:�(...)�qualsiasi�impresa�sulla�quale�l'ente�aggiudicatore�eserciti,�
direttamente�o�indirettamente,�un'influenza�dominante�ai�sensi�del�paragrafo2�delpresente�
articolo�(...)�.�

11.�-L'art.�13�della�direttiva�93/38�prevede�quanto�segue:�
�1)�La�presente�direttiva�non�si�applica�agli�appalti�di�servizi:�
a)�assegnati�da�un�ente�aggiudicatore�ad�un'impresa�collegata;�
(...)�sempreche�almeno�l'80%�della�cifra�d'affari�media�realizzata�nella�Comunita�dal-

l'impresa�in�questione�negli�ultimi�tre�anni�in�materia�di�servizi�derivi�dalla�fornitura�di�detti�
servizi�alle�imprese�alle�quali�e�collegata�(...)�.�

Normativa�nazionale�

12.�-Dalla�decisione�di�rinvio�risulta�che�nell'ordinamento�tedesco�i�ricorsi�in�materia�di�
appalti�pubblici�sono�disciplinati�dal�Gesetz�gegen�Wettbewerbsbeschra�nkungen�(legge�contro�
le�restrizioni�della�concorrenza).�In�conformita�dell'art.�102�di�tale�legge,��gli�affidamenti�di�
appalti�pubblici��possono�costituire�l'oggetto�di�un�ricorso.�L'offerente�o�candidato�ha�un�
diritto�soggettivo�a�che�vengano�rispettate��le�disposizioni�che�disciplinano�le�procedure�di�
affidamento�degli�appalti�,�il�quale�gli�consente�di�azionare�nei�confronti�dell'amministra-
zione�aggiudicatrice�le�pretese�giuridicamente�riconosciutegli�dall'art.�97,�n.�7,�della�legge�
suddetta��intese�ad�ottenere�che�venga�compiuto�od�omesso�un�determinato�atto�nell'ambito�
di�una�procedura�di�affidamento�di�appalto�(...)�.�
13.�-La�decisione�di�rinvio�precisa�che,�in�base�alle�dette�disposizioni,�secondo�un'opi-
nione�seguita�da�una�parte�della�giurisprudenza�e�della�dottrina�in�Germania,�la�proposi-
zione�di�un�ricorso�in�materia�di�affidamento�di�appalto�e�possibile�soltanto�se�il�ricorrente�
mira�a�costringere�l'amministrazione�aggiudicatrice�a�comportarsi�in�un�certo�modo�nell'am-
bito�di�una�formale�procedura�di�affidamento�in�corso�di�svolgimento,�cio�che�significa�che�
la�proposizione�di�un�ricorso�e�impossibile�qualora�l'amministrazione�aggiudicatrice�abbia�
deciso�di�non�indire�una�pubblica�gara�d'appalto�e�di�non�avviare�formalmente�una�proce-
dura�di�affidamento.�Tuttavia,�tale�opinione�viene�contrastata�da�un'altra�parte�della�giuri-
sprudenza�e�della�dottrina.�
Causaprincipale�equestionipregiudiziali.�

14.�-Dalla�decisione�di�rinvio�risulta�che�la�Stadt�Halle,�con�delibera�del�consiglio�
comunale�in�data�12�dicembre�2001,�ha�affidato�alla�RPL�Lochau�l'elaborazione�di�un�pro-
getto�per�il�trattamento�preliminare,�il�recupero�e�lo�smaltimento�dei�propri�rifiuti,�senza�
avviare�una�formale�procedura�di�affidamento�di�appalto.�Allo�stesso�tempo,�la�Stadt�Halle�
ha�deciso,�anche�in�tal�caso�senza�fare�appello�alla�concorrenza,�di�avviare�negoziati�con�la�
RPL�Lochau,�al�fine�di�concludere�con�quest'ultima�un�contratto�relativo�allo�smaltimento�
dei�rifiuti�urbani�residuali�a�partire�dal�1.�giugno�2005.�La�detta�societa�si�sarebbe�assunta�
gli�oneri�di�investimento�relativi�alla�costruzione�dell'impianto�termico�di�smaltimento�e�
recupero�dei�rifiuti.�
15.-La�RPL�Lochau�e�una�societa�a�responsabilita�limitata�creata�nel�1996.�Il�suo�capi-
tale�e�detenuto,�da�un�lato,�per�una�quota�del�75,1%,�dalla�Stadtwerke�Halle�GmbH,societa�
il�cui�socio�unico�e�la�Verwaltungsgesellschaftfu�r�Versorgungs-und�Verkehrsbetriebe�der�Stadt�
Halle�mbH,�a�sua�volta�appartenente�al�100�%�alla�Stadt�Halle,�e,�dall'altro,�per�una�quota�
del�24,9�%,�da�una�societa�privata�a�responsabilita�limitata.�Il�giudice�del�rinvio�designa�la�
RPL�Lochau�come��societa�mista�a�prevalente�capitale�pubblico��e�rileva�come�la�riparti-
zione�del�capitale�di�quest'ultima�sia�stata�concordata�nell'ambito�di�un�contratto�di�societa�
soltanto�alla�fine�del�2001,�quando�e�stato�previsto�l'affidamento�della�realizzazione�del�pro-
getto�in�questione.�
16.�-Il�giudice�del�rinvio�fa�altres|�osservare�come�l'attivita�della�RPL�Lochau�abbia�ad�
oggetto�la�gestione�di�impianti�di�riciclaggio�e�di�smaltimento�dei�rifiuti.�Secondo�il�detto�
giudice,�le�deliberazioni�dell'assemblea�generale�dei�soci�vengono�adottate�a�maggioranza�
semplice�ovvero�con�una�maggioranza�del�75�%�dei�voti.�Attualmente�la�direzione�commer-
ciale�e�tecnica�di�tale�societa�sarebbe�attribuita�ad�un'impresa�terza,�mentre�alla�Stadt�Halle�
spetterebbe�in�particolare�il�potere�di�procedere�alla�verifica�dei�conti.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

17.�-Avendo�avuto�notizia�dell'affidamento�dell'appalto�al�di�fuori�della�procedura�pre-
vista�dalle�norme�comunitarie�in�materia�di�appalti�pubblici,�la�TREA�Leuna,�anch'essa�inte-
ressata�a�fornire�i�detti�servizi,�si�e�opposta�alla�decisione�della�Stadt�Halle�ed�ha�presentato�
dinanzi�alla�Sezione�camerale�per�gli�appalti�pubblici�del�Regierungspra�sidium�Halle�un�
ricorso�volto�ad�obbligare�la�detta�amministrazione�ad�indire�una�pubblica�gara�d'appalto.�
18.�-La�Stadt�Halle�si�e�difesa�sostenendo�che,�ai�sensi�delle�norme�nazionali�menzio-
nate�ai�punti�12�e�13�della�presente�sentenza,�il�ricorso�era�inammissibile,�a�motivo�del�fatto�
che�essa,�quale�amministrazione�aggiudicatrice,�non�aveva�formalmente�avviato�una�proce-
dura�di�affidamento�di�appalto.�Inoltre,�la�RPL�Lochau�sarebbe�piuttosto�un'emanazione�
della�Stadt�Halle,�essendo�controllata�da�quest'ultima.�Si�tratterebbe�dunque�di�un'�opera-
zione�di��in�house�providing��,�alla�quale�non�si�applicherebbero�le�norme�comunitarie�in�
materia�di�appalti�pubblici.�
19.�-L'organo�adito�ha�accolto�la�domanda�della�TREA�Leuna,�ritenendo�che,�anche�in�
assenza�di�procedura�di�affidamento,�le�decisioni�dell'amministrazione�aggiudicatrice�doves-
sero�poter�essere�oggetto�di�un�ricorso.�Esso�ha�altres|�giudicato�che,�nel�caso�di�specie,�non�
poteva�parlarsi�di��operazione�di��in�house�providing��,�per�il�fatto�che�la�partecipazione�
minoritaria�del�socio�privato�superava�la�soglia�del�10%�a�partire�dalla�quale,�ai�sensi�della�
normativa�tedesca�sulle�societa�a�responsabilita�limitata,sie�in�presenza�di�una�minoranza�
che�gode�di�taluni�diritti�particolari.�Il�detto�organo�ha�inoltre�affermato�che�era�lecito�atten-
dersi�con�ragionevole�certezza�che�le�attivita�svolte�dalla�RPL�Lochau�per�la�Stadt�Halle�
avrebbero�comportato�uno�sfruttamento�pari�soltanto�al�61,25%�della�capacita�del�previsto�
impianto�di�trattamento�dei�rifiuti,�sicche�,�per�l'utilizzazione�della�capacita�residua,�l'im-
presa�sarebbe�stata�obbligata�a�reperire�incarichi�sul�suo�mercato�di�azione.�
20.�-L`Oberlandesgericht�Naumburg,�a�seguito�dell'appello�dinanzi�ad�esso�proposto�
dalla�Stadt�Halle,�ha�deciso�di�sospendere�il�procedimento�e�di�sottoporre�alla�Corte�le�
seguenti�questioni�pregiudiziali:�
�1)�a)�Se�l'art.�1,�n.�1,�della�direttiva�[89/665]�imponga�agli�Stati�membri�di�garantire�
mezzi�di�ricorso�efficaci�e�quanto�piu�rapidi�possibile�avverso�la�decisione�dell'autorita�aggiu-
dicatrice�di�non�affidare�un�appalto�pubblico�mediante�un�procedimento�adattato�alle�dispo-
sizioni�delle�direttive�in�materia�di�affidamento�di�appalti�pubblici.�

b)�Se�l'art.�1,�n.�1,�della�direttiva�[89/665]�imponga�altres|�agli�Stati�membri�di�
garantire�mezzi�di�ricorso�efficaci�e�quanto�piu�rapidi�possibile�avverso�le�decisioni�prese�
dalle�autorita�aggiudicatrici�preliminarmente�alla�formale�indizione�di�una�gara�d'appalto,�
in�particolare�avverso�la�decisione�sulle�questioni,�di�carattere�preliminare,�se�un�determi-
nato�procedimento�di�acquisizione�di�beni�o�servizi�rientri�o�meno�nell'ambito�d'applicazione�
ratione�personae�o�ratione�materiae�delle�direttive�in�materia�di�affidamento�di�appalti�pub-
blici,�ovvero�se�eccezionalmente�resti�esclusa�l'applicazione�della�normativa�sugli�appalti.�

c)In�caso�di�risposta�affermativa�alla�questione�[1),�sub�a),]�e�di�risposta�negativa�
alla�questione�[1),�sub�b)]:�se�uno�Stato�membro�adempia�all'obbligo�di�garantire�mezzi�di�
ricorso�efficaci�e�quanto�piu�rapidi�possibile�avverso�la�decisione�dell'autorita�aggiudicatrice�
di�non�affidare�un�appalto�pubblico�nell'ambito�di�un�procedimento�adattato�alle�disposi-
zioni�delle�direttive�in�materia�di�affidamento�di�appalti�pubblici,�nel�casoincui�l'accesso�
alla�procedura�di�ricorso�sia�subordinato�al�raggiungimento�di�una�determinata�fase�formale�
del�procedimento�di�acquisizione�di�beni�o�servizi,�quale�ad�esempio�l'avvio�di�trattative�con-
trattuali�verbali�o�scritte�con�un�terzo.�

2)�a)�Presupponendo�che�un'amministrazione�aggiudicatrice,�quale�un�ente�territoriale,�
intenda�stipulare�con�un�organismo�formalmente�distinto�da�essa�(in�prosieguo:�l'�organi-
smo�controparte�)�un�contratto�scritto�a�titolo�oneroso�relativo�alla�fornitura�di�servizi,�il�
quale�rientrerebbe�nell'ambito�d'applicazione�della�direttiva�[92/50],�e�ipotizzando�inoltre�
che�tale�contratto�eccezionalmente�non�costituisca�un�appalto�pubblico�di�servizi�ai�sensi�del-
l'art.�1,�lett.�a),�della�detta�direttiva�qualora�l'organismo�controparte�debba�considerarsi�
come�facente�parte�della�pubblica�amministrazione�ovvero�come�un�organismo�di�gestione�
economica�dell'amministrazione�aggiudicatrice�(in�prosieguo:�l'�affidamento�diretto�a�servizi�
od�organismi�propri�non�soggetto�alla�normativa�sugli�appalti�),�se�debba�sempre�escludersi�
la�possibilita�di�qualificare�un�tale�contratto�come�affidamento�diretto�a�servizi�od�organismi�
propri�non�soggetto�alla�normativa�sugli�appalti,�nel�caso�in�cui�un'impresa�privata�detenga�
una�semplice�partecipazione�societaria�nel�detto�organismo�controparte.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

b)In�caso�di�risposta�negativa�alla�questione�[2),�sub 
a)]:�in�presenza�di�quali�condi-
zioni�un�organismo�controparte�in�cui�vi�sia�la�partecipazione�societaria�di�privati�(in�prosie-
guo:�la��societa�mista�a�prevalente�capitale�pubblico�)�debba�considerarsi�come�facente�
parte�della�pubblica�amministrazione�ovvero�come�organismo�di�gestione�economica�del-
l'amministrazione�aggiudicatrice.�

Piu�precisamente:�

se,�per�poter�qualificare�una�societa�mista�a�prevalente�capitale�pubblico�come�
organismo�di�gestione�economica�dell'amministrazione�aggiudicatrice�con�riferimento�alle�
modalita�e�all'intensita�del�controllo,�sia�sufficiente�che�l'amministrazione�aggiudicatrice�
eserciti�sulla�detta�societa�un'�influenza�dominante�,�ad�esempio�ai�sensi�degli�artt.�1,�punto�
2,�e�13,�n.�1,�della�direttiva�93/38�(...),�modificata�dall'Atto�[relativo�alle�condizioni�di�ade-
sione�della�Repubblica�d'Austria,�della�Repubblica�di�Finlandia�e�del�Regno�di�Svezia�e�agli�
adattamenti�dei�trattati�sui�quali�si�fonda�l'Unione�europea�(Gazzetta 
Uf
fficiale 
1994,�C�
241,�pag.�21,�e�Gazzetta 
Ufficiale 
1995,�L�1,�pag.�1)],�nonche�dalla�direttiva�del�Parlamento�
europeo�e�del�Consiglio�[16�febbraio�1998,]�98/4/CE�[,�che�modifica�la�direttiva�93/38�(Gaz-

zetta 
Ufficiale 
L�101,�pag.�1)];�

-selapossibilita�,�giuridicamente�riconosciuta�al�socio�privato�della�societa�mista�a�
prevalente�capitale�pubblico,�di�influire�in�qualche�modo�sull'individuazione�degli�obiettivi�
strategici�dell'organismo�controparte�e/o�sulle�singole�decisioni�relative�alla�conduzione�del-
l'impresa,�impedisca�di�considerare�tale�entita�come�organismo�di�gestione�economica�del-
l'amministrazione�aggiudicatrice;�

-se,�per�poter�qualificare�una�societa�mista�a�prevalente�capitale�pubblico�come�
organismo�di�gestione�economica�dell'amministrazione�aggiudicatrice,�sotto�il�profilo�delle�
modalita�e�dell'intensita�del�controllo,�sia�sufficiente�un�ampio�potere�direttivo�unicamente�
in�ordine�alle�decisioni�relative�alla�conclusione�del�contratto�e�alla�fornitura�dei�servizi,�
con�riferimento�ad�una�specifica�procedura�di�acquisizione;�

-se,�per�poter�qualificare�una�societa�mista�a�prevalente�capitale�pubblico�come�
organismo�di�gestione�economica�dell'amministrazione�aggiudicatrice,�con�riferimento�al�cri-
terio�dello�svolgimento�della�parte�piu�importante�della�sua�attivita�in�favore�di�tale�ammini-
strazione,�sia�sufficiente�che�almeno�l'80%�del�fatturato�medio�realizzato�nella�Comunita�
dall'impresa�in�questione�negli�ultimi�tre�anni�nel�settore�dei�servizi�derivi�dalla�fornitura�di�
detti�servizi�all'autorita�aggiudicatrice�ovvero�alle�imprese�a�questa�collegate�o�a�questa�
riconducibili,�ovvero,�qualora�la�societa�mista�pubblico-privata�non�abbia�ancora�maturato�
un'attivita�triennale,�sia�sufficiente�che�possa�prevedersi�il�rispetto�della�citata��regola�
dell'80%��.�

SullE 
questionI 
pregiudizialI 


21.�-Al�fine�di�poter�fornire�una�risposta�utile�e�coerente�al�giudice�del�rinvio,�occorre�
suddividere�ed�esaminare�le�questioni�sollevate�in�due�gruppi,�secondo�il�loro�contenuto�e�
la�loro�finalita�.�
Quanto 
alla 
prima 
questione, 
sub 
a),�b) 
e�c) 


22.�-Con�questa�prima�serie�di�questioni�il�giudice�del�rinvio�chiede,�in�sostanza,�se�
l'art.�1,�n.�1,�della�direttiva�89/665�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�l'obbligo�degli�
Stati�membri�di�garantire�la�possibilita�di�ricorsi�efficaci�e�rapidi�contro�le�decisioni�prese�
dalle�amministrazioni�aggiudicatrici�si�estende�anche�alle�decisioni�adottate�al�di�fuori�di�
una�formale�procedura�di�affidamento�di�appalto�e�prima�di�un�atto�di�formale�messa�in�con-
correnza,�ed�in�particolare�alla�decisione�sulla�questione�se�un�determinato�appalto�rientri�
nell'ambito�di�applicazione�ratione 
personae 
o�ratione 
materiae 
della�direttiva�92/50,�nonche�
a�partire�da�quale�momento�nell'ambito�di�un'operazione�di�acquisizione�di�beni�o�servizi�
gli�Stati�membri�siano�tenuti�a�consentire�ad�un�offerente,�ad�un�candidato�oad�uninteres-
sato�l'accesso�ad�una�procedura�di�ricorso.�
23.�-Al�riguardo,�occorre�anzitutto�rilevare�che�la�direttiva�92/50�e�stata�adottata,�a�
mente�del�suo�primo�e�secondo��considerando�,�nell'ambito�delle�misure�necessarie�per�la�
realizzazione�del�mercato�interno,�ossia�di�uno�spazio�senza�frontiere�interne�nel�quale�e�
garantita�la�libera�circolazione�delle�merci,�delle�persone,�dei�servizi�e�dei�capitali.�Risulta�
dal�quarto�e�dal�quinto��considerando��della�medesima�direttiva�che,�essendo�l'obiettivo�di�
quest'ultima�la�realizzazione�dell'apertura�dei�mercati�degli�appalti�pubblici�nel�settore�dei
servizi,�a�condizioni�di�parita�di�trattamento�e�di�trasparenza,�essa�deve�essere�applicata�da�
tutte�le�amministrazioni�aggiudicatrici.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

24.�-Occorre�poi�sottolineare�che�le�disposizioni�della�direttiva�92/50�indicano�chiaram
ente�i�presupposti�che�rendono�obbligatoria�l'applicazione�delle�norme�dei�titoli�III-VI�
della�medesima�da�parte�di�tutte�le�amministrazioni�aggiudicatrici,�laddove�le�eccezioni�
all'applicazione�di�tali�norme�vengono�tassativamente�elencate�nella�direttiva�stessa.�
25.�-Di�conseguenza,�qualora�risultino�soddisfatti�tali�presupposti,�ossia,�in�altri�term
ini,�qualora�un'operazione�ricada�nell'ambito�di�applicazione�ratione 
personae 
e�ratione 
materiae 
della�direttiva�92/50,�gli�appalti�pubblici�in�questione�debbono�essere�attribuiti�a�
norma�dell'art.�8�di�tale�direttiva,�letto�in�combinato�disposto�con�il�successivo�art.�11,�n.�1�
nel�rispetto�delle�disposizioni�di�cui�ai�titoli�III-VI�della�direttiva�stessa,�e�precisamente�debb
ono�essere�affidati�previo�esperimento�di�una�pubblica�gara�e�costituire�l'oggetto�di�una�
pubblicita�adeguata.�
26.�-Tale�obbligo�vincola�le�amministrazioni�aggiudicatrici�senza�che�vi�siano�distinz
ioni�tra�gli�appalti�pubblici�da�queste�attribuiti�per�adempiere�il�loro�compito�di�soddisfare�
bisogni�di�interesse�generale�e�quelli�che�non�hanno�alcun�rapporto�con�tale�compito�(v.,�in�
tal�senso,�sentenza�15�gennaio�1998,�causa�C-44/1996,�Mannesmann�Anlagenbau�Austria�e�
a.,�Racc. 
pag.�I-73,�punto�32).�
27.�-Al�fine�di�rispondere�al�giudice�di�rinvio,�occorre�esaminare�la�nozione�di��decis
ioni�prese�dalle�amministrazioni�aggiudicatrici��di�cui�all'art.�1,�n.�1,�della�direttiva�
89/665.�Posto�che�la�detta�nozione�non�viene�espressamente�definita�in�tale�direttiva,�occorre�
delimitarne�la�portata�sulla�base�del�tenore�letterale�delle�pertinenti�disposizioni�della�dirett
iva�stessa�e�in�rapporto�alla�finalita�di�una�tutela�giurisdizionale�efficace�e�rapida�da�questa�
perseguita.�
28.�-Il�tenore�letterale�dell'art.�1,�n.�1,�della�direttiva�89/665�presuppone,�visto�l'impiego
dell'espressione��per�quanto�riguarda�le�procedure�,�che�qualsiasi�decisione�di�un'amminis
trazione�aggiudicatrice�che�ricada�sotto�le�norme�comunitarie�in�materia�di�appalti�pubblici�
e�sia�idonea�a�violarle�sia�assoggettata�al�controllo�giurisdizionale�previsto�dall'art.�2,�n.�1,�
lett.�a) 
e�b),�della�detta�direttiva�(v.,�in�tal�senso,�sentenze�18�giugno�2002,�causa�C-92/00,�
HI,�Racc. 
pag.�I-5553,�punto�37,�e�23�gennaio�2003,�causa�C-57/01,�Makedoniko�Metro�e�
Michaniki,�Racc. 
pag.�I-1091,�punto�68).�La�detta�disposizione�si�riferisce�dunque�in�maniera�
generale�alle�decisioni�di�un'amministrazione�aggiudicatrice,�senza�operare�all'interno�di�
queste�ultime�alcuna�distinzione�a�seconda�del�loro�contenuto�o�del�momento�della�loro�adoz
ione.�
29.�-L'art.�2,�n.�1,�lett.�b),�della�direttiva�89/665�prevede�inoltre�la�possibilita�di�annull
are�le�decisioni�illegittime�delle�amministrazioni�aggiudicatrici�in�rapporto�alle�specifiche�
tecniche�e�ad�altre�figuranti�non�soltanto�nei�documenti�di�gara,�ma�anche�in�qualsiasi�altro�
documento�connesso�con�la�procedura�di�affidamento�dell'appalto�in�questione.�Pertanto,�la�
detta�disposizione�puo�ricomprendere�anche�documenti�recanti�decisioni�adottate�in�una�fase�
situata�a�monte�dell'appello�alla�concorrenza.�
30.�-Tale�estesa�accezione�della�nozione�di�decisione�di�un'amministrazione�aggiudic
atrice�e�confermata�dalla�giurisprudenza�della�Corte.�Quest'ultima�ha�gia�statuito�che�
la�disposizione�di�cui�all'art.�1,�n.�1,�della�direttiva�89/665�non�prevede�alcuna�limitaz
ione�quanto�alla�natura�e�al�contenuto�delle�decisioni�da�essa�contemplate�(sentenza�
28�ottobre�1999,�causa�C-81/1998,�Alcatel�Austria�e�a.,�Racc.�pag.�I-7671,�punto�35).�
Una�limitazione�siffatta�non�puo�desumersi�neppure�dal�tenore�letterale�dell'art.�2,�n.�1,�
lett.�b), 
della�detta�direttiva�(v.,�in�tal�senso,�sentenza�Alcatel�Austria�e�a.,�cit.,�punto�
32).�Peraltro,�un'interpretazione�restrittiva�della�nozione�di�decisione�impugnabile�con�
un�ricorso�sarebbe�incompatibile�con�il�disposto�dell'art.�2,�n.�1,�lett.�a),�della�medesima�
direttiva,�che�impone�agli�Stati�membri�di�prevedere�procedure�d'urgenza�per�l'adozione�
di�provvedimenti�provvisori�in�relazione�a�qualsiasi�decisione�adottata�dalle�autorita�
aggiudicatrici�(sentenza�HI,�cit.,�punto�49).�
31.�-In�tale�ottica�di�interpretazione�in�senso�ampio�della�nozione�di�decisione�impugnab
ile�con�un�ricorso,�la�Corte�ha�statuito�che�la�decisione�dell'amministrazione�aggiudicatrice,�
precedente�la�conclusione�del�contratto,�con�la�quale�la�detta�autorita�sceglie�l'offerente�al�
quale�sara�attribuito�l'appalto,�deve�in�ogni�caso�poter�essere�impugnata�con�un�ricorso,�indip
endentemente�dalla�possibilita�di�ottenere�un�risarcimento�dei�danni�qualora�il�contratto�
sia�stato�concluso�(sentenza�Alcatel�Austria�e�a.,�cit.,�punto�43).�
32.�-Riferendosi�all'obiettivo�della�soppressione�degli�ostacoli�alla�libera�circolazione�
dei�servizi�perseguito�dalla�direttiva�92/50,�nonche�alle�finalita�,�alla�formulazione�letterale�
ed�alla�ratio 
sistematica�della�direttiva�89/665,�la�Corte�ha�del�pari�statuito�che�la�decisione�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dell'amministrazione�aggiudicatrice�di�revocare�il�bando�di�gara�relativo�ad�un�appalto�pub-
blico�di�servizi�deve�poter�costituire�oggetto�di�ricorso,�in�conformita��dell'art.�1,�n.�1,�della�
direttiva�89/665�(v.,�in�tal�senso,�sentenza�HI,�cit.,�punto�55).�

33.�-A�questo�proposito,�come�rilevato�dall'avvocato�generale�al�paragrafo�23�delle�sue�
conclusioni,�la�decisione�dell'amministrazione�aggiudicatrice�di�non�avviare�una�procedura�
di�aggiudicazione�puo��considerarsi�il�simmetrico�corrispondente�della�decisione�della�detta�
autorita��di�porre�fine�ad�una�tale�procedura.�Qualora�un'amministrazione�aggiudicatrice�
decida�di�non�avviare�una�procedura�di�aggiudicazione�per�il�fatto�che,�a�suo�avviso,�l'ap-
palto�in�questione�non�ricade�nell'ambito�di�applicazione�delle�norme�comunitarie�pertinenti,�
una�decisione�siffatta�costituisce�in�assoluto�la�prima�decisione�suscettibile�di�controllo�giuri-
sdizionale.�
34.�-Alla�luce�di�tale�giurisprudenza,�nonche�degli�obiettivi,�della�ratio 
sistematica�e�
della�formulazione�letterale�della�direttiva�89/665,�ed�al�fine�di�preservare�l'effetto�utile�di�
quest'ultima,�occorre�concludere�che�costituisce�una�decisione�impugnabile�conunricorso,�
ai�sensi�dell'art.�1,�n.�1,�della�detta�direttiva,�qualsiasi�atto�di�un'amministrazione�aggiudica-
trice,�adottato�in�relazione�ad�un�appalto�pubblico�di�servizi�rientrante�nell'ambito�di�appli-
cazione�ratione 
materiae 
della�direttiva�92/50�ed�idoneo�a�produrre�effetti�giuridici,�indipen-
dentemente�dal�fatto�che�esso�sia�stato�adottato�al�di�fuori�di�una�formale�procedura�di�affi-
damento�di�appalto�oppure�nell'ambito�di�una�procedura�siffatta.�
35.�-Non�sono�impugnabili�con�un�ricorso�i�comportamenti�che�costituiscano�un�sem-
plice�studio�preliminare�di�mercato�o�che�abbiano�carattere�meramente�preparatorio�e�si�
inseriscano�nella�fase�di�riflessione�interna�dell'amministrazione�aggiudicatrice�in�vista�del-
l'affidamento�di�un�appalto�pubblico.�
36.�-Sulla�scorta�di�tali�considerazioni,�occorre�disattendere�la�tesi�sostenuta�dalla�Stadt 
Halle,�secondo�cui�la�direttiva�89/665�non�imporrebbe�alcuna�tutela�giurisdizionale�al�di�
fuori�di�una�formale�procedura�di�affidamento�di�appalto�e�la�decisione�dell'amministrazione�
aggiudicatrice�di�non�avviare�una�tale�procedura�non�potrebbe�essere�impugnata�con�un�
ricorso,�come�del�resto�neppure�la�decisione�sulla�questione�se�un�appalto�pubblico�rientri�
nell'ambito�di�applicazione�delle�pertinenti�norme�comunitarie.�
37.�-Tale�tesi�avrebbe�infatti�come�risultato�di�rendere�facoltativa,�a�discrezione�di�cia-
scuna�amministrazione�aggiudicatrice,�l'applicazione�delle�pertinenti�norme�comunitarie,�
quando�invece�tale�applicazione�e��vincolata�ove�sussistano�i�presupposti�da�esse�previsti.�
Una�facolta��di�questo�tipo�potrebbe�portare�alla�piu��grave�violazione�della�normativa�comu-
nitaria�sugli�appalti�pubblici�da�parte�di�un'amministrazione�aggiudicatrice.�Essa�diminui-
rebbe�sensibilmente�la�tutela�giurisdizionale�efficace�e�rapida�voluta�dalla�direttiva�89/665�e�
pregiudicherebbe�gli�obiettivi�perseguiti�dalla�direttiva�92/50,�vale�a�dire�quelli�della�libera�
circolazione�dei�servizi�e�di�una�concorrenza�aperta�e�non�falsata�in�tale�settore�in�tutti�gli�
Stati�membri.�
38.�-Quanto�al�momento�a�partire�dal�quale�e��possibile�proporre�un�ricorso,�occorre�
rilevare�come�esso�non�sia�formalmente�previsto�dalla�direttiva�89/665.�Tuttavia,�tenuto�
conto�dell'obiettivo�perseguito�da�tale�direttiva�di�una�tutela�giurisdizionale�efficace�e�rapida,�
da�ottenersi�segnatamente�attraverso�provvedimenti�provvisori,�bisogna�concludere�che�
l'art.�1,�n.�1,�della�direttiva�stessa�non�autorizza�gli�Stati�membri�a�subordinare�la�possibilita��
di�ricorso�al�fatto�che�la�procedura�di�affidamento�di�appalto�pubblico�di�cui�trattasi�abbia�
formalmente�raggiunto�una�fase�determinata.�
39.�-Sulla�scorta�della�considerazione�secondo�cui,�in�conformita��del�secondo��conside-
rando��della�detta�direttiva,�il�rispetto�delle�norme�comunitarie�deve�essere�garantito�in�par-
ticolare�in�una�fase�in�cui�le�violazioni�possono�ancora�essere�corrette,�occorre�concludere�
che�puo��essere�impugnata�con�un�ricorso�la�manifestazione�della�volonta��dell'amministra-
zione�aggiudicatrice�in�ordine�ad�un�determinato�appalto,�la�quale�giunga�in�qualsiasi�modo�
a�conoscenza�dei�soggetti�interessati,�qualora�essa�abbia�superato�la�fase�indicata�al�punto�
35�della�presente�sentenza�e�sia�idonea�a�produrre�effetti�giuridici.�L'avvio�di�concrete�tratta-
tive�contrattuali�con�un�interessato�costituisce�una�manifestazione�di�volonta��di�questo�tipo.
Al�riguardo�va�evidenziato�l'obbligo�di�trasparenza�che�incombe�all'amministrazione�aggiu-
dicatrice�al�fine�di�consentire�di�accertare�il�rispetto�delle�norme�comunitarie�(sentenza�HI,�
cit.,�punto�45).�
40.�-Quanto�ai�soggetti�ai�quali�e��consentito�proporre�ricorso,�e��sufficiente�constatare�
come,�ai�sensi�dell'art.�1,�n.�3,�della�direttiva�89/665,�gli�Stati�membri�debbano�garantire�l'ac-
cesso�alle�procedure�di�ricorso�per�lo�meno�a�chiunque�abbia�o�abbia�avuto�interesse�a�otte-

IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 


nere 
l'affidamento 
di 
un 
determinato 
appalto 
pubblico 
e 
che 
sia 
stato 
o 
rischidiesserelesoa 
causa 
di 
una 
violazione 
denunciata 
(v., 
in 
tal 
senso, 
sentenza 
24 
giugno 
2004, 
causa 
C-212/02, 
Commissione/Austria, 
non 
pubblicata 
nella 
Raccolta, 
punto 
24). 
Pertanto, 
la 
for-
male 
qualita� 
di 
offerente 
o 
candidato 
non 
e� 
necessaria. 


41. 
-Sulla 
scorta 
delle 
considerazioni 
che 
precedono, 
occorre 
risolvere 
la 
prima 
que-
stione, 
sub 
a), 
b)e 
c), 
dichiarando 
che 
l'art. 
1, 
n. 
1, 
della 
direttiva 
89/665 
deve 
essere 
inter-
pretato 
nel 
senso 
che 
l'obbligo 
degli 
Stati 
membri 
di 
garantire 
la 
possibilita� 
di 
mezzi 
di 
ricorso 
efficaci 
e 
rapidi 
contro 
le 
decisioni 
prese 
dalle 
amministrazioni 
aggiudicatrici 
si 
estende 
anche 
alle 
decisioni 
adottate 
al 
di 
fuori 
di 
una 
formale 
procedura 
di 
affidamento 
di 
appalto 
e 
prima 
di 
un 
atto 
di 
formale 
messa 
in 
concorrenza, 
ed 
in 
particolare 
alla 
decisione 
sulla 
questione 
se 
un 
determinato 
appalto 
rientri 
nell'ambito 
di 
applicazione 
rationepersonae 
e 
ratione 
materiae 
della 
direttiva 
92/50. 
Tale 
possibilita� 
di 
ricorso 
e� 
concessa 
a 
qualsiasi 
sog-
getto 
che 
abbia 
o 
abbia 
avuto 
interesse 
a 
ottenere 
l'appalto 
di 
cui 
trattasi 
e 
che 
sia 
stato 
o 
rischi 
di 
essere 
leso 
a 
causa 
di 
una 
violazione 
denunciata, 
a 
partire 
dal 
momento 
in 
cui 
viene 
manifestata 
la 
volonta� 
dell'amministrazione 
aggiudicatrice 
idonea 
a 
produrre 
effetti 
giuri-
dici. 
Pertanto, 
gli 
Stati 
membri 
non 
sono 
autorizzati 
a 
subordinare 
la 
possibilita� 
di 
ricorso 
al 
fatto 
che 
la 
procedura 
di 
affidamento 
di 
appalto 
pubblico 
in 
questione 
abbia 
formalmente 
raggiunto 
una 
fase 
determinata. 
Quanto 
alla 
seconda 
questione, 
sub 
a) 
e 
b) 


42. 
-Con 
questa 
seconda 
serie 
di 
questioni, 
che 
vanno 
esaminate 
congiuntamente, 
il 
giudice 
del 
rinvio 
chiede 
in 
sostanza 
se, 
qualora 
un'amministrazione 
aggiudicatrice 
intenda 
concludere 
con 
una 
societa� 
di 
diritto 
privato 
da 
essa 
giuridicamente 
distinta, 
nella 
quale 
detiene 
una 
partecipazione 
maggioritaria 
e 
sulla 
quale 
esercita 
un 
certo 
controllo, 
un 
con-
tratto 
a 
titolo 
oneroso 
relativo 
a 
servizi 
rientranti 
nell'ambito 
di 
applicazione 
ratione 
mate-
riae 
della 
direttiva 
92/50, 
la 
detta 
amministrazione 
sia 
sempre 
tenuta 
ad 
applicareleproce-
dure 
ad 
evidenza 
pubblica 
previste 
da 
tale 
direttiva 
per 
il 
semplice 
fatto 
che 
un'impresa 
pri-
vata 
detiene 
una 
partecipazione, 
anche 
minoritaria, 
nel 
capitale 
della 
detta 
societa� 
controparte. 
In 
caso 
di 
soluzione 
negativa 
di 
tale 
questione, 
il 
giudice 
del 
rinvio 
chiede 
sulla 
base 
di 
quali 
criteri 
debba 
ritenersi 
che 
l'amministrazione 
aggiudicatrice 
non 
sia 
assoggettata 
ad 
un 
obbligo 
siffatto. 
43. 
-Tale 
questione 
fa 
riferimento 
alla 
situazione 
particolare 
di 
una 
societa� 
cosiddetta 
�mista 
pubblico-privata�, 
costituita 
e 
funzionante 
in 
base 
alle 
norme 
privatistiche, 
alla 
luce 
dell'obbligo 
incombente 
all'amministrazione 
aggiudicatrice 
di 
applicare 
le 
norme 
comunita-
rie 
in 
materia 
di 
appalti 
pubblici 
qualora 
sussistano 
i 
presupposti 
da 
esse 
contemplati. 
44. 
-Al 
riguardo, 
va 
ricordato 
in 
primo 
luogo 
l'obiettivo 
principale 
delle 
norme 
comuni-
tarie 
in 
materia 
di 
appalti 
pubblici, 
quale 
evidenziato 
nell'ambito 
della 
risposta 
alla 
prima 
questione, 
vale 
a 
dire 
la 
libera 
circolazione 
dei 
servizi 
e 
l'apertura 
ad 
una 
concorrenza 
non 
falsata 
in 
tutti 
gli 
Stati 
membri. 
Cio� 
implica 
l'obbligo 
di 
qualsiasi 
amministrazione 
aggiudi-
catrice 
di 
applicare 
le 
norme 
comunitarie 
pertinenti 
qualora 
sussistano 
i 
presupposti 
da 
que-
ste 
contemplati. 
45. 
-L'obbligo 
di 
applicare 
in 
tal 
caso 
le 
norme 
comunitarie 
risulta 
confermato 
dal 
fatto 
che, 
all'art. 
1, 
lett. 
c), 
della 
direttiva 
92/50, 
la 
nozione 
di 
prestatore 
di 
servizi, 
ossia 
di 
offe-
rente 
ai 
fini 
dell'applicazione 
di 
tale 
direttiva, 
include 
anche 
�gli 
enti 
pubblici 
che 
forniscono 
servizi� 
(v. 
sentenza 
7 
dicembre 
2000, 
causa 
C-94/1999, 
ARGE, 
Racc.pag.I-11037, 
punto 
28). 
46. 
-Qualsiasi 
deroga 
all'applicazione 
di 
tale 
obbligo 
va 
dunque 
interpretata 
restrittiva-
mente. 
Pronunciandosi 
sulla 
scelta 
di 
una 
procedura 
negoziata 
senza 
previa 
pubblicazione 
di 
un 
bando 
di 
appalto, 
la 
Corte 
ha 
cos|� 
statuito 
che 
l'art. 
11, 
n. 
3, 
della 
direttiva 
92/50, 
che 
contempla 
questo 
tipo 
di 
procedura, 
deve 
in 
quanto 
disposizione 
derogatoria 
alle 
norme 
intese 
a 
garantire 
l'effettivita� 
dei 
diritti 
conferiti 
dal 
Trattato 
CE 
nel 
settore 
degli 
appalti 
pubblici 
di 
servizi 
essere 
interpretato 
restrittivamente, 
e 
che 
l'onere 
di 
dimostrare 
l'effettiva 
sussistenza 
delle 
circostanze 
eccezionali 
che 
giustificano 
la 
deroga 
grava 
su 
colui 
che 
intenda 
avvalersene 
(sentenza 
10 
aprile 
2003, 
cause 
riunite 
C-20/01 
e 
C-28/01, 
Commissione/ 
Germania, 
Racc. 
pag. 
I-3609, 
punto 
58). 
47. 
-Nell'ottica 
di 
un'apertura 
degli 
appalti 
pubblici 
alla 
concorrenza 
nella 
misura 
piu� 
ampia 
possibile, 
quale 
voluta 
dalle 
norme 
comunitarie, 
la 
Corte 
ha 
statuito, 
in 
riferimento 
alla 
direttiva 
del 
Consiglio 
14 
giugno 
1993, 
93/36/CEE, 
che 
coordina 
le 
procedure 
di 
aggiu-
dicazione 
degli 
appalti 
pubblici 
di 
forniture 
(Gazzetta 
Ufficiale 
L 
199, 
pag. 
1), 
che 
tale 
diret-
tiva 
e� 
applicabile 
qualora 
un'amministrazione 
aggiudicatrice 
intenda 
concludere, 
con 
una 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

entita��giuridicamente�distinta,�un�contratto�a�titolo�oneroso,�indipendentemente�dal�fatto�
che�tale�entita��sia�a�sua�volta�un'amministrazione�aggiudicatrice�o�meno�(sentenza�
18�novembre�1999,�causa�C-107/1998,�Teckal,�Racc.�pag.�I-8121,�punti�50�e�51).�E�opportuno�
constatare�che�la�controparte�contrattuale�in�quel�caso�era�un�consorzio�costituito�da�piu��
amministrazioni�aggiudicatrici,�al�quale�partecipava�anche�l'amministrazione�aggiudicatrice�
in�questione.�

48.�-Un'autorita��pubblica,�che�sia�un'amministrazione�aggiudicatrice,�ha�la�possibilita��
di�adempiere�ai�compiti�di�interesse�pubblico�ad�essa�incombenti�mediante�propri�strumenti,�
amministrativi,�tecnici�e�di�altro�tipo,�senza�essere�obbligata�a�far�ricorso�ad�entita��esterne�
non�appartenenti�ai�propri�servizi.�In�tal�caso,�non�si�puo��parlare�di�contratto�a�titolo�one-
roso�concluso�con�un�entita��giuridicamente�distinta�dall'amministrazione�aggiudicatrice.�
Non�sussistono�dunque�i�presupposti�per�applicare�le�norme�comunitarie�in�materia�di�
appalti�pubblici.�
49.�-In�conformita��della�giurisprudenza�della�Corte,�non�e��escluso�che�possano�esistere�
altre�circostanze�nelle�quali�l'appello�alla�concorrenza�non�e��obbligatorio�ancorche�la�con-
troparte�contrattuale�sia�un'entita��giuridicamente�distinta�dall'amministrazione�aggiudica-
trice.�Cio��si�verifica�nel�caso�in�cui�l'autorita��pubblica,�che�sia�un'amministrazione�aggiudica-
trice,�eserciti�sull'entita��distinta�in�questione�un�controllo�analogo�a�quello�che�essa�esercita�
sui�propri�servizi�e�tale�entita��realizzi�la�parte�piu��importante�della�propria�attivita��con�l'au-
torita��o�le�autorita��pubbliche�che�la�controllano�(v.,�in�tal�senso,�sentenza�Teckal,�cit.,�
punto�50).�Occorre�ricordare�che,�nel�caso�sopra�menzionato,�l'entita��distinta�era�intera-
mente�detenuta�da�autorita��pubbliche.�Per�contro,�la�partecipazione,�anche�minoritaria,�di�
un'impresa�privata�al�capitale�di�una�societa��alla�quale�partecipi�anche�l'amministrazione�
aggiudicatrice�in�questione,�esclude�in�ogni�caso�che�tale�amministrazione�possa�esercitare�
sulla�detta�societa��un�controllo�analogo�a�quello�che�essa�esercita�sui�propri�servizi.�
50.�-Al�riguardo,�occorre�anzitutto�rilevare�che�il�rapporto�tra�un'autorita��pubblica,�che�
sia�un'amministrazione�aggiudicatrice,�ed�i�suoi�servizi�sottosta��a�considerazioni�e�ad�esi-
genze�proprie�del�perseguimento�di�obiettivi�di�interesse�pubblico.�Per�contro,�qualunque�
investimento�di�capitale�privato�in�un'impresa�obbedisce�a�considerazioni�proprie�degli�inte-
ressi�privati�e�persegue�obiettivi�di�natura�differente.�
51.�-In�secondo�luogo,�l'attribuzione�di�un�appalto�pubblico�ad�una�societa��mista�
pubblico-privata�senza�far�appello�alla�concorrenza�pregiudicherebbe�l'obiettivo�di�una�con-
correnza�libera�e�non�falsata�ed�il�principio�della�parita��di�trattamento�degli�interessati�con-
templato�dalle�direttive�92/50,�in�particolare�nella�misura�in�cui�una�procedura�siffatta�offri-
rebbe�ad�un'impresa�privata�presente�nel�capitale�della�detta�societa��un�vantaggio�rispetto�
ai�suoi�concorrenti.�
52.�-Pertanto,�occorre�risolvere�la�seconda�questione,�sub 
a)e�b),�dichiarando�che,�nell'i-
potesi�in�cui�un'amministrazione�aggiudicatrice�intenda�concludere�un�contratto�a�titolo�one-
roso�relativo�a�servizi�rientranti�nell'ambito�di�applicazione�ratione 
materiae 
della�direttiva�
92/50�con�una�societa��da�essa�giuridicamente�distinta,�nella�quale�la�detta�amministrazione�
detiene�una�partecipazione�insieme�con�una�o�piu��imprese�private,�le�procedure�di�affida-
mento�degli�appalti�pubblici�previste�dalla�citata�direttiva�debbono�sempre�essere�applicate.�
53.�-In�considerazione�di�tale�risposta,�non�occorre�risolvere�le�altre�questioni�sollevate�
dal�giudice�nazionale.�
Sulle 
spese 


54�.-Nei�confronti�delle�parti�nella�causa�principale�il�presente�procedimento�costituisce�
un�incidente�sollevato�dinanzi�al�giudice�nazionale,�cui�spetta�quindi�statuire�sulle�spese.�Le�
spese�sostenute�per�presentare�osservazioni�alla�Corte,�diverse�da�quelle�delle�dette�parti,�
non�possono�dar�luogo�a�rifusione.�

Per 
questi 
motivi, 
la 
Corte 
(Prima 
Sezione) 
dichiara: 


1)�L'art.�1,�n.�1,�della�direttiva�del�Consiglio�21�dicembre�1989,�89/665/CEE,�che�coor-
dina�le�disposizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�relative�all'applicazione�delle�
procedure�di�ricorso�in�materia�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�forniture�e�di�
lavori,�come�modificata�dalla�direttiva�del�Consiglio�18�giugno�1992,�92/50/CEE,�che�coor-
dina�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�servizi,�a�sua�volta�modificata�
dalla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�13�ottobre�1997,�97/52/CE,�deve�
essere�interpretato�nel�senso�che�l'obbligo�degli�Stati�membri�di�garantire�la�possibilita��di�
mezzi�di�ricorso�efficaci�e�rapidi�contro�le�decisioni�prese�dalle�amministrazioni�aggiudica-
trici�si�estende�anche�alle�decisioni�adottate�al�di�fuori�di�una�formale�procedura�di�affida-


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

mento�di�appalto�e�prima�di�un�atto�di�formale�messa�in�concorrenza,�ed�in�particolare�alla�
decisione�sulla�questione�se�un�determinato�appalto�rientri�nell'ambito�di�applicazione�
ratione 
personae 
e�ratione 
materiae 
della�direttiva�92/50,�come�modificata.�Tale�possibilita�
di�ricorso�e�concessa�a�qualsiasi�soggetto�che�abbia�o�abbia�avuto�interesse�a�ottenere�l'app
alto�di�cui�trattasi�e�che�sia�stato�o�rischi�di�essere�leso�a�causa�di�una�violazione�denunc
iata,�a�partire�dal�momento�in�cui�viene�manifestata�la�volonta�dell'amministrazione�aggiud
icatrice�idonea�a�produrre�effetti�giuridici.�Pertanto,�gli�Stati�membri�non�sono�autorizzati�
a�subordinare�la�possibilita�di�ricorso�al�fatto�che�la�procedura�di�affidamento�di�appalto�
pubblico�in�questione�abbia�formalmente�raggiunto�una�fase�determinata.�

2)�Nell'ipotesi�in�cui�un'amministrazione�aggiudicatrice�intenda�concludere�un�contratto�
a�titolo�oneroso�relativo�a�servizi�rientranti�nell'ambito�di�applicazione�ratione 
materiae 
della�
direttiva�92/50,�come�modificata�dalla�direttiva�97/52,�con�una�societa�da�essa�giuridicam
ente�distinta,�nella�quale�la�detta�amministrazione�detiene�una�partecipazione�insieme�con�
una�o�piu�imprese�private,�le�procedure�di�affidamento�degli�appalti�pubblici�previste�dalla�
citata�direttiva�debbono�sempre�essere�applicate�.�

(doc. 
2) 


Conclusioni 
dell'Avvocato 
Generale 
Juliane 
Kokott 
presentate 
il 
10 
marzo 
2005, 
nella 
causa 
C-458/03 


Parking 
Brixen 
GmbH 
^Domanda 
dipronuncia 
pregiudiziale, 
proposta 
dal 


Tribunale 
Amministrativo, 
Sezione 
autonoma 
per 
la 
provincia 
di 
Bolzano 
��Introduzione 


1.�^Una�delle�questioni�principali�della�disciplina�degli�appalti�pubblici�riguarda�il�conf
ine�tra�procedure�di�aggiudicazione�per�le�quali�e�obbligatorio�l'espletamento�di�una�gara�
ad�evidenza�pubblica�e�procedure�per�le�quali�siffatto�espletamento�non�e�obbligatorio.�A�
tal�proposito�e�di�particolare�attualita�la�distinzione�tra�l'affidamento�esterno�di�appalti�ed�
il�cosiddetto�affidamento�diretto,�chiamato�anche��affidamento�in 
house�.�
2.�^Gli�affidamenti 
in 
house 
in 
senso 
stretto 
sono�procedure�con�cui�una�pubblica�ammin
istrazione�affida�un�appalto�ad�un�suo�ente�strumentale�non�dotato�di�personalita�giuridica�
propria.�In 
senso 
lato,�possono�rientrare�nell'ambito�degli�affidamenti�in 
house 
anche�particol
ari�casi�in�cui�amministrazioni�aggiudicatrici�stipulano�contratti�con�societa�loro�controllate�
dotate�di�propria�personalita�giuridica.�Mentre�gli�affidamenti�in 
house 
in�senso�stretto�non�
sono�affatto�rilevanti�per�la�disciplina�in�materia�di�aggiudicazione�di�appalti,�dato�che�essi�
costituiscono�vere�e�proprie�procedure�amministrative�interne�(1),�per�quanto�riguarda�gli�
affidamenti�in 
house 
in�senso�lato�(da�alcuni�chiamati�anche�affidamenti�quasi�in 
house 
(2))
si�pone�sovente�la�difficile�questione�diretta�ad�accertare�se�per�essi�esista�o�meno�l'obbligo�
di�svolgere�una�procedura�ad�evidenza�pubblica.�In�questa�causa�la�Corte�di�Giustizia�si�
occupa�per�l'ennesima�volta(3)�della�suddetta�problematica.�
3.�^Il�Comune�di�Bressanone�ha�trasferito�la�gestione�di�due�parcheggi�pubblici�a�pagam
ento�ad�una�sua�societa�controllata,�l'Azienda�Servizi�Municipalizzati�Bressanone�S.p.A.�
[in�prosieguo:�la��ASM�Bressanone�S.p.A.�],�senza�aver�precedentemente�indetto�alcuna�
pubblica�gara�di�aggiudicazione.�La�societa�privata�Parking�Brixen�S.r.l.�ha�presentato�
ricorso�avverso�tale�modalita�di�affidamento.�Il�giudice�italiano�adito,�il�Tribunale�ammini(
1)�Sentenza�18�novembre�1999,�causa�C-107/1998,�Teckal�(Racc.�pag.�1-8121,�punti�49�e�
50),�riguardante�la�direttiva�del�Consiglio�14�giugno�1993,�93/36/CEE,�che�coordina�le�proc
edure�di�aggiudicazione�di�appalti�pubblici�di�forniture�(Gazzetta 
Ufficiale 
L�199,�pag.�1;�
in�prosieguo:�la��direttiva�93/36�).�
(2)�V.,�al�riguardo,�paragrafo�49�delle�conclusioni�dell'avvocato�generale�Stix-Hackl�
23�settembre�2004,�causa�C-26/03,�Stadt�Halle�(Racc.�pag.�1-0000).�
(3)�V.�la�fondamentale�sentenza�Teckal�(cit.�alla�nota�2).�Solo�di�recente,�l'11�gennaio�
2005,�e�stata�pronunziata�sentenza�nella�causa�C-26/03,�Stadt�Halle�e�a.�(Racc.,�pag.�
1-0000).�Attualmente�sono�ancora�pendenti,�ad�esempio,�le�cause�C-231/03�(Cenarne),�
C-29/04�(Commissione/Austria)�e�C-216/04�(Saba�Italia).�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

strativo,�Sezione�autonoma�per�la�provincia�di�Bolzano�(in�prosieguo�anche:�il��giudice�del�
rinvio�),�ha�sottoposto�alla�Corte�di�Giustizia�due�questioni�pregiudiziali�riguardanti,�
sostanzialmente,�da�un�lato,�la�distinzione�tra�concessione�e�affidamento�di�pubblici�servizi�
e,�dall'altro,�la�distinzione�tra�affidamento�esterno,�per�il�quale�esiste�l'obbligo�di�svolgere�
una�gara�ad�evidenza�pubblica,�e�affidamento�in 
house,�che�non�soggiace�a�tale�obbligo.�

Contesto 
normativo 


A 
^La 
normativa 
comunitaria 


4.�^Nel�caso�di�specie�il�contesto�normativo�comunitario�e�costituito,�da�un�lato,�dalla�
direttiva�del�Consiglio�18�giugno�1992,�92/50/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�aggiudica-
zione�degli�appalti�pubblici�di�servizi(4)�(in�prosieguo:�la��direttiva�92/50�),�e,�dall'altro,�
dagli�artt.�43�CE,�49�CE�e�86,�n.�1,�CE.�
5.�^Le�lett.�a) 
e�b), 
citate�per�estratto,�dell'art.�1�della�direttiva�92/50,�prevedono�quanto�
segue:��Ai�fini�della�presente�direttiva�s'intendono�per:�
a)��appalti�pubblici�di�servizi�,�i�contratti�a�titolo�oneroso�stipulati�in�forma�scritta�tra�
un�prestatore�di�servizi�ed�un'amministrazione�aggiudicatrice�(...)�
b)��amministrazioni�aggiudicatrice,�lo�Stato,�gli�enti�locali,�gli�organismi�di�diritto�pub-
blico,�le�associazioni�costituite�da�detti�enti�od�organismi�di�diritto�pubblico.�(...)�.�

6.�^L'art.�43�CE�garantisce�la�liberta�di�stabilimento,�mentre�l'art.�49�CE�garantisce�la�
liberta�di�prestazione�di�servizi.�Ai�sensi�degli�artt.�48,�n.�1,�CE�e�55�CE,�le�societa�costituite�
conformemente�alla�legislazione�di�uno�Stato�membro�e�aventi�la�sede�sociale,�l'amministra-
zione�centrale�o�il�centro�di�attivita�principale�all'interno�della�Comunita�sono�equiparate,�
riguardo�ad�entrambe�le�suddette�liberta�fondamentali,�alle�persone�fisiche�aventi�la�cittadi-
nanza�degli�Stati�membri.�
7.�^Infine,�i�primi�due�numeri�dell'art.�86�CE�prevedono�quanto�segue:�
�1)�Gli�Stati�membri�non�emanano�ne�mantengono,�nei�confronti�delle�imprese�pubbliche�e�
delle�imprese�cui�riconoscono�diritti�speciali�o�esclusivi,�alcuna�misura�contraria�alle�norme�
del�presente�trattato,�specialmente�a�quelle�contemplate�dagli�articoli�12�e�da�81�a�89�inclusi.�

2)�Le�imprese�incaricate�della�gestione�di�servizi�di�interesse�economico�generale�o�aventi�
carattere�di�monopolio�fiscale�sono�sottoposte�alle�norme�del�presente�trattato,�e�in�particolare�
alle�regole�di�concorrenza,�nei�limiti�in�cui�l'applicazione�di�tali�norme�non�osti�all'adempi-
mento,�in�linea�di�diritto�e�di�fatto,�della�specifica�missione�loro�affidata.�Lo�sviluppo�degli�
scambi�non�deve�essere�compromesso�in�misura�contraria�agli�interessi�della�Comunita��.�

B 
^La 
normativa 
nazionale 


8.�^In�Italia,�l'art.�115,�primo�comma,�del�decreto�legislativo(5)�18�agosto�2000,�n.�267�
(in�prosieguo:�il��decreto�legislativo�n.�267/2000�)(6),�autorizza�i�Comunie�glialtri�enti�
locali�a�trasformare,�per�atto�unilaterale,�le�proprie�aziende�autonome�(chiamate�anche�
aziende�speciali)�in�societa�per�azioni.�Tali�societa�conservano�tutti�i�diritti�e�gli�obblighi�
anteriori�alla�trasformazione,�subentrando�cos|�in�tutti�i�rapporti�attivi�e�passivi�delle�prece-
denti�aziende�speciali.�Ai�sensi�della�disposizione�suddetta,�ciascun�ente�locale�puo�restare�
unico�azionista�di�una�di�queste�societa�,�anche�se�per�un�periodo�non�superiore�a�due�anni�
dalla�trasformazione.�
9.�^L'art.�88,�sesto�comma,�del�Testo�coordinato�delle�disposizioni�sull'ordinamento�dei�
Comuni�della�Regione�autonoma�Trentino-Alto�Adige�(in�prosieguo:�l'�Ordinamento�dei�
Comuni�),�dispone�quanto�segue:�
(4)�Direttiva�del�Consiglio�18�giugno�1992,�92/50/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�
aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�servizi�(Gazzetta 
Ufficiale 
L�209,�pag.�1).�Questa�
direttiva�e�stata�abrogata�e�sostituita�dalla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�
31�marzo�2004,�2004/18/CE,�relativa�al�coordinamento�delle�procedure�di�aggiudicazione�
degli�appalti�pubblici�di�lavori,�di�forniture�e�di�servizi�(Gazzetta 
Ufficiale 
L�134,�pag.�114;�
in�prosieguo:�la��direttiva�2004/18�).�Tuttavia,�sotto�il�profilo�temporale,�rimane�applicabile�
alla�fattispecie�la�direttiva�92/50.�
(5)�Decreto�legislativo�o�legge�delegata.�
(6)�Il�decreto�legislativo�n.�267/2000,��Testo�unico�delle�leggi�sull'ordinamento�degli�enti�
locali�,�e�pubblicato�in�GURI 
n.�227�del�28�settembre�2000,�Suppl. 
ord.�n.�162.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

�I�Comuni�disciplinano�con�regolamento�le�procedure�e�i�criteri�per�la�scelta�delle�forme�
organizzative�di�gestione�dei�servizi�pubblici�a�rilevanza�economica�ed�imprenditoriale�tra�
le�seguenti:�

a)�costituzione�di�aziende�speciali;�

b)�costituzione�o�partecipazione�ad�apposite�societa�per�azioni�o�a�responsabilita�limi-
tata�ad�influenza�dominante�pubblica�locale;

c)�affidamento�della�gestione�di�servizi�pubblici�a�terzi,�prevedendo�adeguate�procedure�
concorrenziali�per�la�loro�individuazione�(...)��(7).�

10.�^Inoltre,�l'art.�88,�comma�18,�dell'Ordinamento�dei�Comuni�prevede�la�possibilita�
che�in�qualunque�momento�gli�enti�locali�soci�affidino�^a�determinate�condizioni�ivi�specifi-
cate�^alle�societa�costituite�ai�sensi�del�sesto�comma�lo�svolgimento�di�ulteriori�servizi�pub-
blici�che�siano�compatibili�con�l'oggetto�della�societa�.�
Fatti 
Fattispecie 
e 
procedimento 
principale 


11.�^II�Comune�di�Bressanone,�situato�nella�regione�autonoma�Trentino-Alto�Adige,�
trasferiva�alla�ASM�Bressanone�S.p.A.�negli�anni�2001�e�2002�^entrambe�le�volte�senza�
avere�precedentemente�indetto�alcuna�pubblica�gara�di�aggiudicazione�^lagestione�di�due�
parcheggi�pubblici.�Tali�parcheggi�sono�collegati�alla�piscina�pubblica�comunale,�la�cui�
costruzione�e�la�cui�gestione�erano�gia�state�precedentemente�affidate,�nell'anno�2000,�alla�
Servizi�municipalizzati�Bressanone.�Come�pero�e�emerso�nel�corso�dell'udienza�di�discus-
sione,�questi�parcheggi�non�vengono�utilizzati�esclusivamente�dagli�utenti�della�piscina.�
12.�^Secondo�le�indicazioni�del�giudice�del�rinvio,�i�parcheggi�si�trovano�su�due�diverse�
particelle�fondiarie,�la�491/6�e�la�491/11.�
13.�^Nel�dicembre�2001�il�Comune�(8)�concedeva�alla�ASM�Bressanone�S.p.A.,�sulla�
particellafondiaria491/11,�ildirittodiedificazionedelsuoloedelsottosuoloperlarealizza-
zione�di�posti�auto.�Fino�al�completamento�del�garage�sotterraneo�era�stato�ivi�previsto�ini-
zialmente�un�provvisorio�parcheggio�all'aperto.�A�tale�scopo�l'area�(fino�ad�allora�un�campo�
di�calcio)�era�stata�consolidata�e�trasformata�temporaneamente�in�un�parcheggio�con�circa�
200�posti�auto.�
14.�^Nel�novembre�2002,�al�fine�di�predisporre�ulteriori�posti�auto,�alla�ASM�Bressa-
none�S.p.A.�veniva�affidata�anche�la�gestione,�per�la�durata�di�nove�anni,�del�limitrofo�par-
cheggio�all'aperto�situato�sulla�particella�491/6(9).�Tale�parcheggio,�anch'esso�con�una�
capienza�di�circa�200�posti�auto,�era�stato�precedentemente�gestito�per�oltre�dieci�anni�diret-
tamente�dal�Comune�di�Bressanone.�
15.�^In�base�ad�un�accordo�concluso�con�il�Comune�di�Bressanone�il�19�dicembre�2002,�
la�ASM�Bressanone�S.p.A.�veniva�autorizzata�a�riscuotere�il�corrispettivo�dagli�utenti�del�
parcheggio�situato�sulla�particella�491/6�per�l'utilizzazione�di�quest'ultimo.�A�sua�volta�essa�
si�obbligava�a�versare�al�Comune�un�indennizzo�annuale�pari�a�EUR�151�700,�che�sarebbe
stato�aumentato�di�una�determinata�percentuale�nel�caso�di�aumento�del�prezzo�del�biglietto
di�parcheggio�(10).�Inoltre�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�si�obbligava�a�continuare�ad�impiegare�
il�personale�del�suddetto�parcheggio,�fino�ad�allora�alle�dipendenze�del�Comune�di�Bressa-
none,�a�sopportare�i�costi�della�manutenzione�ordinaria�e�straordinaria�dell'area,�assumen-
dosene�tutte�le�responsabilita�.�Infine�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�si�dichiarava�disponibile�a�
continuare�all'interno�dell'area�del�parcheggio�la�gestione�del�noleggio�di�biciclette,�prece-
dentemente�effettuata�dal�Comune�di�Bressanone,�nonche�a�consentirvi�anche�in�futuro�lo�
svolgimento�del�mercato�settimanale.�
(7)�Questa�disposizione�deriva�dall'art.�44�della�legge�regionale�4�gennaio�1993,�n.�1�
(BUR 
Trentino-Alto�Adige�n.�3�del�19�gennaio�1993,�Suppl. 
ord.�n.�1),�modificato�dall'art.�10�
della�legge�regionale�23�ottobre�1998,�n.�10�(BUR 
Trentino-Alto�Adige�n.�45�del�27�ottobre�
1998,�Suppl.n.�2).�
(8)�Delibera�del�Consiglio�comunale�18�dicembre�2001,�n.�118.�
(9)�Delibera�del�Consiglio�comunale�28�novembre�2002,�n.�107.�
(10)�Da�quanto�risulta�dall'ordinanza�di�rinvio�pregiudiziale,�un�aumento�del�prezzo�del�
biglietto�di�parcheggio�avrebbe�determinato�un�aumento�dell'indennizzo�annuale��nella�
misura�dell'80�del�corrispondente�aumento�percentuale�del�prezzo�.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

16.�^Secondo�le�indicazioni�del�giudice�del�rinvio,�non�veniva�invece�concluso�alcun�
accordo�concernente�l'utilizzo�del�parcheggio�all'aperto�sulla�particella�fondiaria�491/11.�
17.�^La�Parking�Brixen�S.r.l.,�che�gia�gestisce�un�altro�autosilo�in�un'altra�zona�di�Bres-
sanone�ed�e�altrettanto�interessata�alla�gestione�dei�due�parcheggi�oggetto�della�presente
controversia,�si�e�opposta�a�siffatta�assegnazione�della�gestione�del�parcheggio�alla�ASM�
Bressanone�S.p.A.�Il�17�gennaio�2003�ha�presentato�ricorso�dinanzi�al�giudice�del�rinvio,�
chiedendo�l'annullamento�del�relativo�atto�d'assegnazione.�
UlteriorielementisullaASMBressanoneS.p.A. 
esullaprecedenteaziendaautonoma 


18.�^L'ASM�Bressanone�S.p.A.�e�succeduta�giuridicamente�alla�Servizi�municipalizzati�
Bressanone,�originariamente�un'azienda�autonoma�(chiamata�anche�azienda�speciale)�del�
Comune�di�Bressanone.�Nell'ottobre�2001�il�Comune,�in�applicazione�dell'art.�115�del�decreto�
legislativo�n.�267/2000,�ha�trasformato�tale�azienda�autonoma,�dotata�di�personalita�giuri-
dica�e�di�autonomia�gestionale�sin�dal�1�gennaio�1999,�in�una�societa�per�azioni,�la�ASM�
Bressanone�S.p.A.�(11).�
19.�^Le�attivita�della�ASM�Bressanone�S.p.A.�sono�elencate�nell'art.�4�del�suo�Statuto,�
ai�sensi�del�quale�essa�e�autorizzata�ad�operare�sia�sul�piano�locale�che�su�quello�nazionale�
ed�internazionale�in�numerosi�settori�dell'approvvigionamento�in�senso�ampio,�in�particolare�
in�quelli�del�rifornimento�e�dello�smaltimento�delle�acque,�della�fornitura�di�caloreediener-
gia,�della�costruzione�di�strade,�dello�smaltimento�dei�rifiuti,�del�trasporto�di�persone�e�di�
merci,�nonche��in�quelli�dell'informatica�e�delle�telecomunicazioni.�Anche�la�gestione�di�par-
cheggi�e�di�autosili,�con�tutte�le�attivita�ad�essa�collegate,�rientra�nei�suoi�compiti.�
20.�^Azionista�unico�dell'ASM�Bressanone�S.p.A.,�sia�all'epoca�del�trasferimento�dei�
due�parcheggi,�sia�in�seguito�era�il�Comune�di�Bressanone.�L'art.�5,�n.�2,�dello�Statuto�del-
l'ASM�Bressanone�S.p.A.�prevede�che�la�quota�di�partecipazione�del�Comune�di�Bressanone
al�capitale�sociale�non�debba�essere�mai�inferiore�alla�maggioranza�assoluta�delle�azioni�
ordinarie.�
21.�^Ai�sensi�dell'art.�17�del�suo�Statuto,�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�e�amministrata�da�
un�Consiglio�d'amministrazione�composto�da�tre�a�sette�membri�nominati�dall'assemblea
degli�azionisti,�anche�se�al�Comune�di�Bressanone�(12)�e�in�ogni�caso�riconosciuta�la�facolta�
di�nominare�la�maggioranza�dei�componenti�del�Consiglio�d'amministrazione.Aisensi�del-
l'art.�18�dello�Statuto,�l'amministrazione�ordinaria�della�societa�e�delegata�al�Consiglio�di�
amministrazione,�che,�tuttavia,�soggiace�a�numerose�restrizioni�e,�in�alcuni�casi�particolari,�
deve�limitarsi�alla�conclusione�di�negozi�giuridici�fino�ad�un�valore�massimo�di�EUR�5�000�
000�per�affare.�Inoltre,�ai�sensi�dell'art.�24�dello�Statuto,�e�previsto�un�Collegio�sindacale�
composto�di�tre�membri�effettivi�e�due�supplenti,�dei�quali�il�Comune�di�Bressanone�nomina�
almeno�due�membri�effettivi�ed�un�supplente.�
22.�^La�precedente�azienda�speciale�Servizi�municipalizzati�Bressanone�aveva�svolto�di�
fatto�compiti�simili�a�quelli�dell'attuale�ASM�Bressanone�S.p.A.,�seppur�limitatamente�
all'ambito�di�competenza�territoriale�del�Comune�e�alla�cooperazione�extraterritoriale�con�
altre�aziende.�La�gestione�di�parcheggi�e�autosili�rientrava�gia�nei�settori�di�sua�competenza,�
mentre�non�ne�facevano�ancora�parte,�ad�esempio,�i�settori�dell'informatica�e�delle�telecomu-
nicazioni.�Il�Consiglio�d'amministrazione�della�Servizi�municipalizzati�Bressanone�era�nomi-
nato�dal�Consiglio�comunale�ed�era�tenuto�a�svolgere�la�sua�attivita�nel�rispetto�degli�obiet-
tivi�generali�stabiliti�dal�Consiglio�comunale.�
Rinvio 
pregiudiziale 
e 
procedimento 
dinanzi 
alla 
Corte 


23.�^Con�ordinanza�23�luglio�2003�il�giudice�del�rinvio�ha�sospeso�il�procedimento,�sot-
toponendo�alla�Corte�due�questioni�pregiudiziali.�Con�tali�questioni�pregiudiziali,�nella�cui�
introduzione�viene�fatto�riferimento�agli�artt.�43�CE�e�segg.,�49�CE�e�segg.�e86CE,�si�
intende�accertare:�
1)�se�il�contestato�affidamento�della�gestione�di�parcheggi�pubblici�a�pagamento�costi-
tuiscaunappaltodipubblicoservizioaisensidelladirettiva92/50/CEE,�oppureunaconces-
sione�di�pubblico�servizio,�a�cui�si�applicano�le�norme�comunitarie�sulla�concorrenza,�in�par-
ticolare�gli�obblighi�della�parita�di�trattamento�e�della�trasparenza;�

(11)�Delibera�del�Consiglio�comunale�25�ottobre�2001,�n.�97.�
(12)�Da�quanto�e�emerso�durante�l'udienza,�il�responsabile�e�il�Consiglio�comunale.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

2)�se�^qualora�si�dovesse�effettivamente�trattare�di�una�concessione�di�pubblico�servizio�
avente�ad�oggetto�la�gestione�di�un�servizio�pubblico�locale�^l'affidamento�della�gestione�di�
parcheggi�pubblici�a�pagamento,�che�puo�essere�effettuata�anche�senza�svolgimento�di�pub-
blica�gara�ai�sensi�dell'art.�44,�sesto�comma,�lett.�b),�della�legge�regionale�4�gennaio�1993,�

n.�1,�come�modificata�dall'art.�10�della�legge�regionale�23�gennaio�1998,�n.�10,�e�ai�sensi�del-
l'art.�88,�sesto�comma,�lett.�a)e�b),�del�Testo�coordinato�delle�disposizioni�sull'ordinamento�
dei�Comuni,�sia�compatibile�con�il�diritto�comunitario�e,�in�particolare,�con�i�principi�della�
libera�prestazione�dei�servizi�e�della�libera�concorrenza,�del�divieto�di�discriminazione�e�con�
gli�obblighi�di�parita�di�trattamento�e�di�trasparenza�da�esso�derivanti,�nonche�conilprinci-
pio�di�proporzionalita�,�nel�caso�in�cui�tale�gestione�venga�affidata�ad�una�societa�per�azioni�
costituita,�conformemente�all'art.�115�del�decreto�legislativo�n.�267/2000,�mediante�la�tra-
sformazione�di�un'azienda�speciale�di�un�Comune�detentore�del�100�del�suo�capitale�sociale�
al�momento�dell'affidamento,�ma�il�cui�Consiglio�di�amministrazione�dispone�dei�piu�ampi�
poteri�di�ordinaria�amministrazione�fino�ad�un�valore�di�EUR�5�000�000�per�affare.�
24.�^Con�comunicazione�16�dicembre�2004�la�cancelleria�della�Corte�ha�messole�parti�
processuali�a�conoscenza�del�fatto�che�l'11�gennaio�2005�la�Corte�avrebbe�pronunziato�sen-
tenza�nella�causa�Stadt�Halle�(13),�affinche�esse�potessero�prendere�posizione�al�riguardo�
nel�corso�dell'udienza�di�discussione�sulla�presente�causa�fissata�per�il�13�gennaio�2005.�
25.�^Nel�corso�del�procedimento�pregiudiziale�la�Parking�Brixen�AG,�la�ASM�Bressa-
none�SpA,�il�Comune�di�Bressanone,�i�governi�italiano�e�austriaco,�nonche�la�Commissione�
hanno�presentato�osservazioni�sia�scritte�che�orali.�Inoltre,�il�governo�olandese�ha�presentato�
osservazioni�all'udienza.�
Analisi 
giuridica 


26.�^Con�l'ordinanza�di�rinvio�pregiudiziale�il�giudice�del�rinvio�intendesostanzial-
mente�accertare�se�e�quali�criteri�direttivi�sono�previsti�dal�diritto�comunitario�per�i�negozi�
giuridici�tra�amministrazioni�aggiudicatrici�e�loro�societa�controllate;�cio�costituisce�l'og-
getto�della�seconda�questione�pregiudiziale.�Prima�pero�,�nell'ambito�della�prima�questione�
pregiudiziale,�sara�necessario�verificare�da�quali�norme�di�diritto�comunitario�^dalla�diret-
tiva�92/50�o,�in�generale,�dai�principi�giuridici�fondamentali�contenuti�nel�Trattato�CE�^si�
possano�ricavare�i�suddetti�eventuali�criteri�direttivi;�a�tale�scopo�e�necessario�distinguere�
tra�pubblici�appalti�e�pubbliche�concessioni�di�servizi.�
A 
^Sulla 
prima 
questione: 
distinzione 
tra 
pubblico 
appalto 
e 
pubblica 
concessione 
di 
servizi 


27.�^Con�la�sua�prima�questione�il�giudice�del�rinvio�vuole�essenzialmente�accertare�se�
si�e�in�presenza�di�un�pubblico�appalto�di�servizi�nel�significato�accolto�dalla�direttiva�
92/50�oppure�di�una�pubblica�concessione�di�servizi�qualora�un'amministrazione�aggiudica-
trice�incarichi�una�societa�della�gestione�di�un�parcheggio�pubblico,�autorizzandola�a�riscuo-
tere�un�corrispettivo�per�l'utilizzazione�del�parcheggio,�e�tale�societa�,�a�sua�volta,�si�obblighi�
a�versare�al�Comune�un�indennizzo�annuale.�
28.�^Per�risolvere�la�suddetta�questione�non�e�al�momento�rilevante�la�distinzione�all'i-
nizio�effettuata�tra�procedure�di�attribuzione�a�terzi,�per�le�quali�e�obbligatorio�l'espleta-
mento�di�una�procedura�ad�evidenza�pubblica,�ed�affidamenti�in 
house,per�iquali�cio�non�e�
obbligatorio�(14).�Piuttosto,�e�qui�sufficiente�accertare�se�il�semplice�oggetto�di�un�negozio�
giuridico,�come�quello�concluso�nel�caso�di�specie�tra�il�Comune�di�Bressanone�e�la�ASM�
Bressanone�S.p.A.,�rientri�o�meno�nell'ambito�di�applicazione�della�direttiva�92/50.�Esso�vi�
rientrerebbe�se�il�negozio�giuridico�in�questione�fosse�un�pubblico�appalto�di�servizi,�mentre�
non�vi�rientrerebbe�se�si�trattasse,�invece,�di�una�concessione�di�servizi.�Difatti,�secondo�la�
giurisprudenza�della�Corte,�dapprima�formatasi�sulla�cosiddetta�direttiva�di�coordinamento�
settoriale�93/38/CEE(15)�e�successivamente�estesa�anche�alla�direttiva�di�coordinamento�
(13)�Cito 
alla�nota�4.�
(14)�V.,�al�riguardo,�paragrafi�1�e�2�di�queste�conclusioni.�
(15)�Direttiva�del�Consiglio�14�giugno�1993,�93/38/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�
appalto�degli�enti�erogatori�di�acqua�e�di�energia,�degli�enti�che�forniscono�servizi�di�tra-
sporto�nonche�degli�enti�che�operano�nel�settore�delle�telecomunicazioni�(Gazzetta 
Ufficiale 
L�199,�pag.�84),�nel�frattempo�abrogata�e�sostituita�dalla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dei�servizi�92/50,�siffatte�concessioni,�anche�nel�caso�in�cui�riguardino�i�settori�d'attivita��elen-
cati�negli�allegati�delle�suddette�direttive,�non�costituiscono�contratti�scritti�a�titolo�oneroso�
nel�significato�accolto�da�entrambe�le�direttive(16).�Cio��,�tra�l'altro,�trova�una�conferma�a�
contrario�nel�fatto�che�le�concessioni�di�servizi�sono�per�la�prima�volta�espressamente�men-
zionate(17)nella�direttiva�difutura�attuazione�2004/18/CE.�

29.�^A�differenza�del�pubblico�appalto�di�servizi,�la�concessione�di�servizi�e��caratteriz-
zata�dal�fatto�che�la�controprestazione�che�il�gestore�del�servizio�in�questione�ottiene�dal-
l'amministrazione�aggiudicatrice�consiste�nel�diritto 
di 
sfruttare, 
ai 
fini 
della 
sua 
remunera-
zione, 
la 
propria 
prestazione 
(18).�
30.�^Come�giustamente�osservato�dalla�Commissione�e�dai�governi�austriaco�e�italiano,�
nel�caso�di�una�concessione 
di 
servizi 
la�societa��sopporta�i�rischi�collegati�alla�prestazione�
del�servizio�ed�ottiene�la�sua�controprestazione�^almeno�in�parte�^dagli�utenti�del�servizio,�
attraverso�la�riscossione�di�un�prezzo(19).�Esiste�quindi�un�rapporto�giuridico�trilaterale�tra�
affidante,�affidatario�ed�utente�del�servizio.�Al�contrario,�un�pubblico�appalto 
di 
servizi 
da��
luogo�esclusivamente�ad�un�rapporto�giuridico�bilaterale,�all'interno�del�quale�il�compenso�
per�la�prestazione�eseguita�viene�pagato�dall'amministrazione�aggiudicatrice�medesima,�che,�
tra�l'altro,�sopporta�il�rischio�collegato�alla�fornitura�del�servizio.�
31.�^Dai�fatti�qui�noti,�nella�fattispecie�la�controprestazione�ricevuta�dalla�ASM�Bressa-
none�S.p.A.�da�parte�del�Comune�di�Bressanone�per�la�gestione�del�parcheggio�sulla�particella�
fondiaria�491/6�consiste�esclusivamente�nell'autorizzazione�data�alla�ASM�Bressanone�
S.p.A.�a�riscuotere�dagli�utenti�un�corrispettivo�per�l'utilizzazione�del�parcheggio.�Sotto�l'a-
spetto�economico�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�puo��percepire�in�questo�modo�i�frutti�delle�pre-
stazioni�eseguite,�ossia�della�gestione�e�della�manutenzione�del�parcheggio.�Allo�stesso�tempo,�
pero��,�essa�sopporta�anche�il�rischio�economico�della�gestione�del�parcheggio,�dato�che�con�l'in-
casso�del�corrispettivo�per�la�sua�utilizzazione�deve�coprire�non�soltanto�le�spese�ordinarie,�
ma�anche�quelle�di�manutenzione�dell'area�di�parcheggio,�nonche�corrispondere�al�Comune�
l'indennizzo�annuale.�Tutti�questi�elementi�contrastano�con�la�supposta�esistenza�di�un�pub-
blico�appalto�di�servizi,�rivelando,�piuttosto,�l'esistenza�di�una�concessione�di�servizi.�
32.�^Dalle�informazioni�a�disposizione�non�si�puo��con�sicurezza�accertare�se�altrettanto�
valga�per�il�parcheggio�sulla�particella�fondiaria�491/11.�Del�resto,�e��compito�del�giudice�
del�rinvio,�e�non�della�Corte�di�Giustizia,�applicare�alla�fattispecie�del�procedimento�princi-
pale�i�criteri�derivanti�dal�diritto�comunitario(20).�Il�giudice�del�rinvio�dovra��,�segnatamente,�
accertare�se�la�controprestazione�che�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�ha�ottenutodal�Comune�
di�Bressanone�per�la�gestione�del�parcheggio�consista�nell'autorizzazione�a�riscuotere�dagli�
utenti�del�parcheggio�un�corrispettivo�per�la�sua�utilizzazione.�
del�Consiglio�31�marzo�2004,�2004/17/CE,�che�coordina�le�procedure�di�appalto�degli�enti�
erogatori�di�acqua�e�di�energia,�degli�enti�che�forniscono�servizi�di�trasporto�e�servizi�postali�
(Gazzetta 
Ufficiale 
L�134,�pag.�1).�

(16)�Sull'art�1,�lett.�a),�della�direttiva�di�coordinamento�dei�servizi�92/50,�v.�ordinanza�
30�maggio�2002,�causa�C-358/00,�Buchha�ndler-Vereinigung�(Racc.pag.�1-4685,�punti29�e�
30);�sull'art.�1,�n.�4,�della�direttiva�di�coordinamento�dei�settori�93/38/CEE,�v.�sentenza�
7�dicembre�2000,�causa�C-324/1998,�Telaustria�e�Telefonadress�(Racc.�pag.�1-10745,�punti�
57�e�58).�
(17)�Art.�1,�n.�4,�della�direttiva�2004/18.�
(18)�Sentenza�Telaustria�e�Telefonadress�(punto�58,�secondo�trattino)�e�ordinanza�
Buchha��ndler-Vereinigung�(punto�27),�entrambe�citate�alla�nota�17.�In�tal�senso�anche�la�defi-
nizione�legale�in�futuro�applicabile�contenuta�nell'art.�1,�n.�4,�della�direttiva�2004/18.�
(19)�A�tal�proposito�la�Commissione�rimanda�anche�alla�sua�comunicazione�29�febbraio�
1999,�concernente�l'interpretazione�delle�concessioni�nel�diritto�comunitario�(Gazzetta 
Ufficiale 
2000,�C�121,�pag.�2);�v.�ivi,�in�particolare,�sezione�2�febbraio�
(20)�V.,�in�tal�senso,�per�tutte,�sentenza�16�luglio�1998,�causa�C-235/1995,�Dumon�e�Fro-
ment�(Racc.�pag.�1-4531,�punto�25);�similmente�sentenza�Telaustria�e�Telefonadress�(cit. 
alla�
nota�17,�punto�63).�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

33.�^In�conclusione,�al�pari�della�ASM�Bressanone�S.p.A.,�dei�governi�austriaco�e�ita-
liano�e�della�Commissione�(21),�sono�anch'io�dell'opinione�che,�qualora�un'amministrazione�
aggiudicatrice�incarichi�una�societa��della�gestione�di�un�parcheggio�pubblico,�in�cambio�della�
cui�utilizzazione�tale�societa��sia�autorizzata�a�riscuotere�un�corrispettivo,�obbligandosi,�a�
sua�volta,�a�versare�all'amministrazione�aggiudicatrice�un�indennizzo�annuale,�non�si�tratti�
di�un�pubblico�appalto�di�servizi�ai�sensi�della�direttiva�92/50,�bens|��di�una�concessione�di�
servizi,�che�non�rientra�nell'ambito�di�applicazione�della�suddetta�direttiva.�
B�^Sulla�seconda�questione�pregiudiziale:�criteri�di�diritto�comunitario�per�l'assegnazione�di�

concessioni�di�servizi�a�societa�controllate�da�amministrazioni�aggiudicatici�

34.�^Con�la�seconda�questione�il�giudice�del�rinvio�vuole�in�sostanza�conoscere�a�quali�
condizioni�un'amministrazione�aggiudicatrice�possa�affidare�ad�una�delle�sue�societa��control-
late�una�concessione�di�servizi,�quale�la�gestione�di�parcheggi�pubblici�a�pagamento�conte-
stata�nel�procedimento�principale,�senza�dover�ricorrere�al�previo�espletamento�di�una�pro-
cedura�ad�evidenza�pubblica.�
1.�Norme�di�diritto�comunitario�concernenti�il�divieto�di�discriminazione�e�l'obbligo�di�tra-
sparenza,�cogenti�anche�al�di�fuori�dell'ambito�di�applicazione�delle�direttive�in�materia�
di�aggiudicazione�di�pubblici�appalti.�
35.�^Contrariamente�a�quanto�sostenuto�dal�governo�olandese,�in�giurisprudenza�e��
ormai�pacifico�che�le�amministrazioni�aggiudicatrici�sono�sottoposte,�anche�al�di�fuori�del-
l'ambito�di�applicazione�delle�direttive�in�materia�di�aggiudicazione�di�appalti�pubblici�(22),�
-ai�vincoli�del�diritto�comunitario�derivanti�dalle�norme�fondamentali�(23)�del�Trattato�CE,�
segnatamente�dalle�liberta��fondamentali�e�dal�divieto�di�discriminazione�in�esse�conte-
nuto�(24).�
36.�^Dal�divieto�di�discriminazione�deriva�un�obbligo�di�trasparenza.�Difatti,�solo�allor-
che�l'assegnazione�di�un�appalto�o�di�una�concessione�viene�effettuata�secondo�le�regole�sulla�
trasparenza�si�puo��determinare�se�nel�caso�concreto�sia�stato�rispettato�il�principio�della�
parita��di�trattamento�o�se,�invece,�sia�stata�presa�una�decisione�arbitraria�a�favore�o�contro�
un�determinato�offerente(25).�
37.�^Tutto�cio��non�significa�affatto�che�si�debba�arrivare�all'applicazione�di�una�proce-
dura�del�tutto�identica�a�quella�prevista�dalle�direttive�in�materia�di�aggiudicazione�di�pub-
blici�appalti.�Tuttavia,�come�affermato�dalla�Corte�nella�sentenza�Telaustria�e�Telefonadress,�
l'obbligo�di�trasparenza�cui�e��tenuta�l'amministrazione�aggiudicatrice��consiste�nel�garantire,�
in�favore�di�ogni�potenziale�offerente,�un�adeguato�livello�di�pubblicita��che�consenta�l'aper-
tura�degli�appalti�dei�servizi�alla�concorrenza,�nonche�il�controllo�sull'imparzialita��delle�pro-
cedure�di�aggiudicazione(26)�.�
(21)�Gli�altri�partecipanti�non�hanno�invece�approfondito�tale�problematica.�Il�Comune�
di�Bressanone�e�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�negano�piuttosto�l'esistenza�di�una�concessione�
di�servizi�sulla�base�del�fatto�che�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�non�e��impresa�terza�rispetto�al�
Comune�di�Bressanone.�
(22)�Sull'inapplicabilita��della�direttiva�92/50�in�un�caso�come�quello�di�specie,�v.�le�consi-
derazioni�effettuate�sulla�prima�questione�(paragrafi�27-33�di�queste�conclusioni).�
(23)�In�un�caso�come�il�presente�possono�assumere�rilevanza�la�liberta��di�prestazione�di�
servizi�(art.�49�CE)�e�^qualora�un�offerente�straniero�si�voglia�stabilire�in�Italia�per�ivi�
gestire�parcheggi�^anche�la�liberta��di�stabilimento�(art.�43�CE).�
(24)�In�tal�senso�^in�particolare�nel�caso�di�una�concessione�di�servizi�^la�sentenza�
Telaustria�e�Telefonadress�(cit.�alla�nota�17,�punto�60);�v.,�inoltre,�sentenza�23�gennaio�
2003,�causa�C-57/01,�Makedoniko�Metro�e�Michaniki�(Racc.�pag.�1-1091,�punto�69),�e�ordi-
nanza�3�dicembre�2001,�causa�C-59/00,�Vestergaard�(Racc.�pag.�1-9505,�punti�20�e�21);�simil-
mente,�sentenza�18�giugno�2002,�causa�C-92/00,�HI�(Racc.�pag.�1-5553,�punto�47).�
(25)�Sentenze�Telaustria�e�Telefonadress�(cit.,�alla�nota�17,�punto�61)�e�HI�(cit.�alla�nota�
25,�punto�45);�sentenza�18�novembre�1999,�causa�C-275/1998,�Unitron�Scandinavia�e�3-S�
(Racc.�pag.�1-8291,�punto�31).�
(26)�Sentenza�Telaustria�e�Telefonadress�(cit.alla�nota�17,punto�62).�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

38.�^Si�menziona�solo�a�margine�che�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�eccepisce�al�riguardo�
che�gli�artt.�43�CE�e�segg.�non�trovano�alcuna�applicazione�nel�caso�di�specie,�perche�la�fat-
tispecie�oggetto�del�procedimento�principale�sarebbe�priva�dell'elemento�dell'extraterritoria-
lita�,�giacche�tutte�le�parti�processuali�hanno�la�loro�sede�in�Italia.�
39.�^A�tale�riguardo�si�deve�osservare�che�e�pur�vero�che�le�liberta�fondamentali�non�
possono�trovare�applicazione�nei�confronti�di�fattispecie�nazionali�(27),�tuttavia,�come�hanno�
giustamente�osservato�la�Commissione,�la�Parking�Brixen�S.r.l.�ed�il�governoaustriaco,un'e-
ventuale�violazione�dell'obbligo�di�trasparenza�derivante�dalla�disciplina�in�materia�di�pub-
blici�appalti�si�ripercuote�non�solo�su�imprese�nazionali,�come�la�Parking�Brixen�S.r.l.,�ma�
anche�su�tutti�i�potenziali�interessati,�inclusi�i�potenziali�offerenti�dialtri�Stati�membri(28).�
Quindi,�un'eventuale�mancanza�di�pubblicita�pregiudica�sempre�al�contempo�anche�le�liberta�
fondamentali�dei�potenziali�offerenti�di�altri�Stati�membri.�
2.�Possibile�deroga�per�i�negozi�conclusi�con�proprie�societa�controllate:�la�giurisprudenza�
Teckal�
40.�^Rimane�tuttavia�ancora�da�accertare�se�un'amministrazione�aggiudicatrice�non�
possa�essere�eccezionalmente�esonerata�dal�rispetto�della�normativa�comunitaria�qualora�
affidi�l'esecuzione�di�prestazioni�a�servizi�da�essa�controllati.�
41.�^Qualora�l'amministrazione�aggiudicatrice�intenda�all'uopo�incaricare�un'impresa�
pubblica�diventata�autonoma�sotto�l'aspetto�organizzativo,�ossia�una�delle�sue�societa�con-
trollate,�la�soluzione�appare�chiara:�sulla�base�del�principio�della�parita�di�trattamento�di�
imprese�pubbliche�e�private,�segnatamente�sancito�dall'art.�86,�n�.l,�CE,�un'impresa�pubblica�
^fatte�salve�le�deroghe�contenute�nell'art.�86,�n.�2,�CE�^non�deve�ricevere�un�trattamento�
migliore�rispetto�alla�concorrenza�privata.�Pertanto,�un'amministrazione�aggiudicatrice�non�
puo�incaricare�direttamente�della�prestazione�di�servizi�una�sua�societa�controllata�senza�
aver�prima�valutato�le�offerte�degli�altri�eventuali�partecipanti�ed�avutocura�di�espletare�a�
tal�fine�una�gara�trasparente�di�aggiudicazione.�
42.�^D'altro�canto,�la�pubblica�amministrazione�rimane�senz'altro�liberadi�svolgere�
completamente�i�suoi�compiti�con 
mezzipropri,�ossia�di�assolvervi�direttamente,�senza�ricor-
rere�affatto�alle�prestazioni�di�imprese-pubbliche�o�private�^giuridicamente�autonome.�In�
tal�caso�essa�non�e�soggetta�neppure�ai�vincoli�fissati�dalla�normativa�sugli�appalti(29)�e�dal-
l'art.�86�CE.�
43.�^Come�gia�menzionato�all'inizio,�non�di�rado�sorgono�difficolta�nello�stabilire�nel�
caso�concreto�il�confine�tra�siffatti�affidamenti�in 
house 
e�le�procedure�di�affidamento�
esterno.�Al�riguardo�la�Corte�nella�sentenza�Teckal(30)�^in�riferimento�alla�direttiva�93/36�
^ha�stabilito�un�principio�fondamentale.�Dalla�suddetta�sentenza�deriva�che,�in�linea�di�
principio,�la�disciplina�comunitaria�in�materia�di�pubblici�appalti�trovaapplicazione�ogni-
qualvolta�venga�raggiunto�un 
accordo 
tra 
due 
persone 
distinte(31),�ossia�ogniqualvolta�venga�
concluso�un�contratto.�
(27)�Giurisprudenza�costante:�v.,�da�ultimo,�sentenza�16�dicembre�2004,�causa�C-293/03,�
My�(Racc.�pag.�1-0000,�punto�40).�Specialmente�sulla�liberta�di�stabilimento�e�di�prestazione�
di�servizi�v.�sentenza�7�febbraio�1979,�causa�115/1978,�Knoors�(Racc.�pag.�399,�punto�24,�
prima�parte�della�prima�frase).�
(28)�V.�anche�sentenza�25�aprile�1996,�causa�C-87/1994,�Commissione/Belgio�(Racc 
pag.�
1-2043,�punto�33),�secondo�cui�e�sempre�possibile�che�imprese�stabilite�in�altri�Stati�me�mbri�
siano�riguardate,�direttamente�o�indirettamente,�dall'assegnazione�di�un�appalto.�Sicche�gli�
obblighi�relativi�alla�gara�d'assegnazione�debbono�essere�rispettati�indipendentemente�dalla�
nazionalita�o�dal�luogo�di�stabilimento�degli�offerenti.�Questa�considerazione�non�riguarda�
soltanto�i�requisiti�delle�direttive�in�materia�di�aggiudicazione�di�appalti�pubblici,�ma�puo�
valere�anche�riguardo�a�casi,�come�quello�di�specie,�in�cui�si�devono�applicare�i�principi�fon-
damentali�del�diritto�comunitario.�
(29)�Sentenza�Stadt�Halle�(cit.�alla�nota�4,�punto�48).�
(30)�Sentenza�Teckal�(cit.,�alla�nota�2,�punti�46,�49�e�50).�
(31)�Per�quanto�riguarda�l'applicazione�ratione 
personae 
e�dunque�necessario,�e�nello�
stesso�tempo�sufficiente,�che�una�delle�parti�contraenti�sia�un'amministrazione�aggiudicatrice�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

44.�^Determinante�ai�fini�dell'applicazione�della�disciplina�comunitaria�in�materia�di�
pubblici�appalti�non�e��soltanto�l'aspetto�meramente�formale,�ma�anche�una�valutazione�cri-
tica�del�negozio�giuridico.�Difatti,�anche�nel�caso�in�cui�entrambi�i�contraenti�siano�formal-
mente�dotati�di�personalita��giuridica,�cionondimeno�il�negozio�giuridico�da�esse�concluso�
puo��,�in�via�del�tutto�eccezionale,�essere�equiparato�ad�un�affidamento�in 
house,�purche�ven-
gano�rispettati�entrambi�i�seguenti�criteri�cumulativi�elaborati�dalla�giurisprudenza(32):�
^l'amministrazione�aggiudicatrice�(33)�deve�esercitare�nei�confronti�della�societa��con-
traente�(34)�un�controllo�analogo�a�quello�da�essa�esercitato�sui�propri�servizi�(primo 
criterio 
Teckal),�e�

^tale�societa��contraente�deve,�a�sua�volta,�realizzare�la�parte�piu��importante�della�sua�
attivita��per(35)�l'amministrazione�o�per�le�amministrazioni�aggiudicatrici�che�la�controllano�
(secondo 
criterio 
Teckal).�

45.�^La�Corte�di�Giustizia�ha�nel�frattempo�applicato�questa�giurisprudenza�non�sol-
tantoriguardoalladirettiva93/36,maancheriguardoalledirettive92/50e93/37(36)�(37).�
46.�^I�criteri�Teckal�sono�applicabili�anche�a�casi,�come�quello�di�specie,�che�non�rien-
trano�nell'ambito�di�applicazione�di�nessuna�delle�direttive�in�materia�di�aggiudicazione�di�
appalti�pubblici(38).�Se�difatti�le�suddette�direttive,�nonostante�i�loro�dettagliati�requisiti�
concernenti�le�gare�di�aggiudicazione,�prevedevano�gia��deroghe�per�gli�affidamenti�in 
house,�
a�maggior�ragione�devono�essere�ammesse�deroghe�laddove�trovino�applicazione�requisiti�
di�gara�meno�dettagliati,�ossia�requisiti�soltanto�generali,�derivanti�dal�divieto�di�discrimina-
zione�e�dall'obbligo�di�trasparenza.�In�caso�contrario�si�arriverebbe�all'assurdo�risultato�che�
le�amministrazioni�aggiudicatrici�al 
difuori 
dell'ambito�di�applicazione�delle�direttive�sareb-
bero�soggette�a�requisiti�piu��rigorosi�che�all'interno,�cioe��ad�un�obbligo�inderogabile 
di�pub-
blicita��e�di�trasparenza.�
47.�^Si�deve�inoltre�tener�presente�che�le�suddette�direttive�in�materia�di�aggiudicazione�
di�appalti�pubblici�sono�esclusivamente�strumentali�alla�realizzazione�dei�principi�fondamen-
(sentenze�Teckal,�cit.�alla�nota�2,�punto�42,�seconda�frase,�e�Stadt�Halle,�cit.,�alla�nota�4,�
punto�47;�v.,�inoltre,�sentenza�7�dicembre�2000,�causa�C-94/1999,�ARGE,�Racc.pag.�
1-11037,�punto�40).�

(32)�La�versione�originale�di�tali�criteri�e��contenuta�nel�punto�50,�seconda�frase,�della�
sentenza�Teckal�(cit.�alla�nota�2).�Tali�criteri�vengono�menzionati�anche�nella�sentenza�
13�gennaio�2005,�C-84/03,�Commissione/Spagna�(Racc.�pag.�1-0000,�punto�38),�nonche�nella�
sentenza�Stadt�Halle�(cit.�alla�nota�4,�punto�49,�seconda�frase),�sebbene�in�forma�leggermente�
diversa.�Salvo�diversa�indicazione,�le�considerazioni�che�seguono�si�basano�su�quest'ultima�
versione.�
(33)�Nella�sentenza�Stadt�Halle�viene�utilizzata�l'espressione�macchinosa��un'autorita��
pubblica�che�sia�un'amministrazione�aggiudicatrice�,�mentre�nella�sentenza�Teckal�^in�rela-
zione�alla�fattispecie�ivi�esaminata�^si�parla�di�un��ente�locale�.�
(34)�Il�contraente�viene�definito�nella�sentenza�Teckal�letteralmente��persona�di�cui�trat-
tasi�,�mentre�nella�sentenza�Stadt�Halle��entita��in�questione�.�
(35)�L'uso�della�preposizione��con��nella�sentenza�Stadt�Halle�e�nella�maggior�parte�
delle�versioni�linguistiche�della�sentenza�Teckal�e��insolito�sotto�l'aspetto�linguistico,�se�si�
riflette�sul�fatto�che�non�si�e��in�presenza�di�una�cooperazione�tra�due�societa��,bens|��di�un�rap-
porto�nel�quale�un'azienda�pubblica�svolge�determinati�compiti�oppure�presta�determinati�
servizi�per�l'ente�pubblico�da�cui�dipende,�di�regola�un�ente�locale.�
(36)�Direttiva�del�Consiglio�14�giugno�1993,�93/37/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�
aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�lavori�(Gazzetta 
Ufficiale 
L�199,�pag.�54),�nel�frat-
tempo�abrogata�e�sostituita�dalla�direttiva�2004/18.�
(37)�Sulla�direttiva�92/50�v.�sentenza�Stadt�Halle�(cit.alla�nota4,punti�47�e49);un�
accenno�in�tal�senso�e��contenuto�gia��in�sentenza�ARGE�(cit.�alla�nota�32,�punto�40).�Sulla�
direttiva�93/37,�v.�sentenza�Commissione/Spagna�(cit.�alla�nota�33,�punto�39).�
(38)�Sull'inapplicabilita��della�direttiva�92/50�ad�un�caso�come�quello�presente,�v.�le�consi-
derazioni�svolte�sulla�prima�questione�(paragrafi�27-33�di�queste�conclusioni).�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

tali�del�Trattato�CE,�quali�in�particolare�risultano�dalle�liberta��fondamentali(39).�Pertanto,�
deroghe�alle�direttive�costituiscono�in�ultima�analisi�deroghe�a�tali�principi.�Anche�cio��si�
pone�a�favore�di�un'applicazione�della�giurisprudenza�Teckal�a�casi�in�cui�il�divieto�di�discri-
minazione�e�l'obbligo�di�trasparenza�discendono�direttamente�da�tali�liberta��fondamentali,�
e�non�soltanto�allorche�essi�si�concretizzano�nelle�direttive�in�materia�di�aggiudicazione�di�
appalti�pubblici.�

48.�^Tuttavia,�se�in�un�caso�concreto�come�quello�di�specie�siano�stati�rispettati�
entrambi�i�criteri�Teckal,�cosicche�^come�sostengono�il�Comune�di�Bressanone,�la�ASM�
Bressanone�S.p.A.�ed�il�governo�italiano�^l'amministrazione�aggiudicatrice�non�sarebbe�
obbligata�al�rispetto�della�disciplina�comunitaria�in�materia�di�appalti,potra��essere�accertato�
soltanto�dopo�una�valutazione�complessiva�delle�circostanze�del�singolo�caso.�
a) 
Primo�criterio�Teckal:�controllo�analogo�a�quello�esercitato�sui�propri�servizi�

49.�^Ai�sensi�del�primo�criterio�Teckal,�l'equiparazione�di�un�negozio�giuridico�ad�un�
affidamento�diretto�presuppone�che�l'amministrazione�aggiudicatrice�eserciti�sull'altro�con-
traente�un�controllo�analogo�a�quello�esercitato�sui�propri�servizi.�
50.�^La�Commissione�dubita�che�un�siffatto�controllo�possa�essere�esercitato�nei�Con-
fronti�di�un'impresa�quale�la�ASM�Bressanone�S.p.A.,�per�due�ordini�di�motivi:�in�primo�
luogo�perche�il�capitale�della�ASM�Bressanone�S.p.A.�deve�per�legge�essere�in�futuro,�ove�
possibile,�aperto�alla�partecipazione�di�terzi�e,�in�secondo�luogo,�perche�gliorganidella�sud-
detta�societa��per�azioni�possono�gestire�gli�affari�di�ordinaria�amministrazione�in�misura�
ampiamente�autonoma.�Questo�secondo�aspetto�e��stato�sottolineato�anche�dalla�Parking�Bri-
xen�Srl�e�dal�governo�austriaco.�
i) 
L'esclusione�di�un�controllo�analogo�a�quello�esercitato�sui�propri�servizi�nell'ipotesi�della�
partecipazione�di�privati�

51.�^Punto�di�partenza�di�queste�considerazioni�deve�essere�la�sentenza�recentemente�
pronunciata�nella�causa�Stadt�Halle.�Difatti�in�tale�occasione�la�Corte�ha�precisato�il�primo�
criterio�Teckal,�nel�senso�che�la�partecipazione,�anche�minoritaria,�di�privati�esclude�un�
controllo 
analogo 
a 
quello 
esercitato 
suipropri 
servizi(40).�
52.�^Tale�chiarimento�dimostra�che�con�il�criterio�del�controllo�analogo 
a 
quello 
eserci-
tato 
suipropri 
servizi 
la�giurisprudenza�ha�stabilito�un�parametro�piu��rigido�di�quello�comu-
nemente�applicato,�ad�esempio,�nell'ambito�della�disciplina�sulla�concorrenza.�Pertanto,�il�
fatto�che�l'amministrazione�aggiudicatrice�detenga�una�partecipazione�maggioritaria�al�capi-
tale�della�sua�societa��controllata,�disponga�della�maggioranza�dei�voti�e�nomini�la�maggio-
ranza�dei�rappresentanti�in�seno�agli�organi�di�tale�societa��^cos|��come�eventuali�accordi�tra�
soci�^puo��essere�considerato�indizio�dell'esistenza�di�un�controllo�conforme�alle�regole�sulla�
concorrenza(41)�e�far�diventare�la�societa��controllata�un'impresa�pubblica�ai�sensi�del-
l'art.�86,�n.�1,�CE(42);�tuttavia�siffatti�elementi�non�sono�da�soli�sufficienti�ad�ipotizzare�l'e-
sistenza�di�un�piu��pregnante�controllo�analogo 
a 
quello 
esercitato 
suipropri 
servizi.�
53.�^Difatti,�gia��la�sola�presenza�di�un�terzo�privato,�benche�soltanto�in�forma�di�parte-
cipazione�minoritaria�senza�diritto�di�veto,�impedisce�all'amministrazione�aggiudicatrice�
(39)�V.,�al�riguardo,�sesto�`considerando'�della�direttiva�92/50�e�secondo�`considerando'�
della�direttiva�2004/18,�come�pure�sentenze�3�ottobre�2000,�causa�C-380/1998,�University�
of�Cambridge�(Racc.�pag.�1-8035,�punto�16),�e�12�dicembre�2002,�causa�C-470/1999,�Univer-
sale-Bau�e�a.�(Racc.�pag.�1-11617,�punto�51).�V.�inoltre�paragrafi�35-37�di�queste�conclusioni.�
(40)�Sentenza�Stadt�Halle�(cit.�alla�nota�4,�punti�49�e�52).�
(41)�V.�in�proposito�^riguardo�alla�nozione�di�controllo�nel�caso�di�concentrazione�di�
imprese�^punti�13,�14,�18�e�segg.�della�comunicazione�della�Commissione�2�marzo�1998,�
sulla�nozione�di�concentrazione�a�norma�del�regolamento�(CEE)�n.�4064/89�del�Consiglio�
relativo�al�controllo�delle�operazioni�di�concentrazione�tra�imprese�(GU 
C�66,�pag.�5).�
(42)�V.�anche�art.�2�della�direttiva�della�Commissione�25�giugno�1980,�80/723/CEE,�rela-
tiva�alla�trasparenza�delle�relazioni�finanziarie�tra�gli�Stati�me�mbri�e�le�loro�imprese�pubbli-
che�(GU 
L�195,�pag.�35),�da�ultimo�modificata�dalla�direttiva�della�Commissione�26�luglio�
2000,�2000/52/CE�(GU 
L�193,�pag.�75).�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

l'esercizio�di�un�controllo�analogo�a�quello�esercitato�sui�propri�servizi.La�presenza�di�un�
terzo�privato�presuppone�sempre�da�parte�della�pubblica�amministrazione�un�minimo�di�
considerazione�dei�suoi�interessi�economici,�giacche�soltanto�in�tal�caso�il�terzo�privato�met-
tera�a�disposizione�della�pubblica�amministrazione�il�proprio�know-how�o�le�proprie�risorse�
finanziarie.�Percio�,�qualora�un�terzo�privato�^eventualmente�dopo�l'espletamento�di�una�
procedura�di�evidenza�pubblica�^acquisti�quote�di�partecipazione�di�una�societa�controllata,�
il�fatto�che�la�pubblica�amministrazione�debba�tenere�conto�degli�interessi�economici�di�
quello�potrebbe�ostacolarla�nella�concreta�realizzazione�dell'interesse�pubblico,�sebbene�que-
st'ultimo�rimanga�realizzabile�dal�punto�di�vista�meramente�giuridico.�Il�suddetto�intreccio�
tra�interessi�pubblici�e�privati�costituisce�il�principale�criterio�distintivo�tra�le�cosiddette�
societa�a�capitale�misto�pubblico�privato�ed�i�servizi�amministrativi�veri�e�propri(43).�

54.�^Dato�che�le�societa�a�capitale�misto�pubblico�privato�non�possono�essere�sottopo-
ste�da�parte�della�pubblica�amministrazione�ad�un�controllo�analogo�a�quello�esercitato�sui�
propri�servizi,�tutti�i�negozi�giuridici�di�un'amministrazione�aggiudicatrice�con�le�sue�societa�
controllate�a�capitale�misto�sono�in�linea�di�principio�soggetti�alla�disciplina�in�materia�di�
pubblici�appalti�e,�in�particolare,�al�divieto�di�discriminazione�e�all'obbligo�di�trasparenza.�
ii)�La�futura�apertura�del�capitale�della�societa�alla�partecipazione�di�terzi�

55.�^La�ASM�Bressanone�S.p.A.,�sia�prima�che�dopo�il�rilevamento�della�gestione�di�
entrambi�i�parcheggi,�non�era�una�societa�a�capitale�misto�pubblico�privato,�bens|�una�
societa�controllata�al�100%�dal�Comune�di�Bressanone.�Tuttavia�sul�Comune�gravava�l'ob-
bligo�di�cedere�la�sua�posizione�di�azionista�unico�in�cambio�di�una�mera�partecipazione�
di�maggioranza�entro�e�non�oltre�il�decorso�del�termine�di�due�anni�dalla�trasformazione�
della�precedente�azienda�autonoma(44).�
56.�^Dal�principio�della�certezza�del�diritto�deriva�l'obbligo�di�accertare�sempre�ex�ante,�
ossia�al�momento�della�conclusione�del�negozio�giuridico,�se�esista�o�meno�l'obbligo�di�effet-
tuare�una�gara�di�aggiudicazione.�Difatti,�gia�al�momento�^della�stipulazione�del�contratto,�
sia�l'amministrazione�aggiudicatrice�sia�l'impresa�contraente�sia,�infine,�le�imprese�le�cui�
offerte�non�sono�state�prese�in�considerazione�debbono�essere�messe�in�condizione�di�accer-
tare�se�fosse�o�meno�necessaria�una�procedura�ad�evidenza�pubblica.�Le�circostanze�future�
debbono�senz'altro�essere�prese�in�considerazione�qualora�il�loro�verificarsi�fosse�con�sicu-
rezza�prevedibile�gia�al�momento�dell'assegnazione.�
57.�^Ad�ogni�modo,�la�perdita�da�parte�del�Comune�del�100%�delle�partecipazioni�al�
capitale�della�sua�societa�controllata�sarebbe�stata�prevedibile�con�sicurezza�se�l'acquisto�di�
una�partecipazione�azionaria�da�parte�di�un�terzo�concreto�fosse�stata�gia�allora�imminente.�
58.�^La�Commissione�e�inoltre�dell'opinione�che,�in�un�caso�come�quello�di�specie,�la�
perdita�da�parte�del�Comune�del�100%�delle�quote�societarie�sarebbe�stata�sufficientemente�
prevedibile�gia�sulla�base�delle�disposizioni�legislative�in�vigore�e�che�quindi�tale�circostanza�
avrebbe�dovuto�essere�tenuta�m�considerazione�fin�dal�momento�dell'affidamento.�
59.�^Invero,�da�una�disposizione�quale�l'art.�115�del�decreto�legislativo�n.�267/2000�
deriva�^tutt'al�piu�(45)�^soltanto�un�obbligo�di�vendere�le�azioni�entro�un�determinato�ter-
mine.�Se�e�quando�si�arrivi�effettivamente�alla�vendita�e�al�trasferimento�a�terzi�delle�parteci-
(43)�Un�tale�riferimento�e�contenuto�anche�nella�sentenza�Stadt�Halle�(cit.�alla�nota�4,�
punto�50).�Per�la�definizione�di�societa�a�capitale�misto�pubblico�privato�v.,�ad�esempio,�
paragrafo�58�delle�conclusioni�dell'avvocato�generale�Stix-Hackl�nella�causa�Stadt�Halle�
(cit.�alla�nota�3).�
(44)�V.,�da�una�parte,�art.�115�del�decreto�legislativo�n.�267/2000�e,�dall'altra,�art.�88,�
n.�6,�lett.�b),�dell'Ordinamento�dei�Comuni,�come�pure�l'art.�5,�n.�2,�dello�Statuto�della�
ASM�Bressanone�S.p.A.�
(45)�Come�e�emerso�nel�corso�dell'udienza�di�discussione,�nella�specie�i�partecipanti�non�
concordano�sul�fatto�che�l'art.�115�del�decreto�legislativo�n.�267/2000�obblighi�il�Comune�
all'apertura�del�capitale�sociale�della�ASM�Bressanone�S.p.A.,�ritenendo�alcune�che�il�
Comune�possa�rimanere�anche�per�lungo�tempo�azionista�unico.�Il�Comune�di�Bressanone�
cita�in�proposito�l'art.�2362�del�codice�civile�italiano�(codice�civile,�nella�versione�contenuta�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

pazioni�azionarie�dipende�da�numerose�altre�circostanze,sul�cui�verificarsi�tale�disposizione�
nulla�dice.�In�particolare,�non�si�puo��affatto�escludere�che�non�si�riesca�a�trovare�un�terzo�
interessato�che�sia�disposto�ad�acquistare�quote�di�partecipazione�della�suddetta�societa��alle�
condizioni�che�gli�vengono�offerte.�Cio��e��dimostrato�con�estrema�chiarezza�nel�caso�di�spe-
cie:�secondo�quanto�affermato�nel�corso�dell'udienza�di�discussione�dal�Comune�di�Bressa-
none�e�dalla�ASM�Bressanone�S.p.A.,�ad�oggi�nessun�terzo�detiene�quote�di�partecipazione�
al�capitale�della�ASM�Bressanone�S.p.A.�

60.�^Neppure�l'assetto�degli�interessi�delle�parti�in�causa�all'epoca�dell'affidamento�e��
equiparabile�a�quello�di�una�societa��a�capitale�misto�pubblico�privato.�Difatti,�finche�esiste�
soltanto�un�obbligo�alla�futura 
apertura�del�capitale�della�societa��controllata,�ma�non�si�e��
ancora�fatto�avanti�alcun�terzo�concreto�che�voglia�diventarne�socio,�l'amministrazione�
aggiudicatrice�non�e��tenuta�a�prendere�in�considerazione�gli�interessi�di�questo�privato�inve-
stitore.�
61.�^La�Commissione�manifesta�preoccupazione�riguardo�al�fatto�che�nell'arco 
della 
durata 
di�una�concessione�(eventualmente�a�lungo�termine(46))�cos|��affidata,�un�terzo�possa�
diventare�socio�della�societa��per�azioni�e�possa�pertanto�partecipare�attraverso�la�sua�quota�
societaria�anche�agli�utili�derivanti�dalla�concessione.�Il�pericolo�connesso�ad�una�preferenza�
accordata�al�futuro�investitore�privato�rispetto�ad�altre�imprese�private�(47)�non�deve�pero��
sussistere�neppure�al�momento�dell'affidamento�della�concessione�alla�societa��controllata�
del�Comune�stesso,�mentre�sono�sufficienti�adeguate�misure 
al 
momento 
della 
scelta 
del 
terzo,�
ossia�prima�del�trasferimento�ad�esso�della�quota�di�partecipazione.�Difatti�dalle�liberta��fon-
damentali(48)�discende�che,�qualora�un�terzo�privato�diventi�socio�di�un'impresa�pubblica,�
debbono�essere�rispettati�il�divieto�di�discriminazione�e�l'obbligo�di�trasparenza�e,�in�partico-
lare,�deve�essere�garantito�un�adeguato�livello�di�pubblicita��(49)�
62.�^Per�le�suddette�ragioni,�il�mero�obbligo�di�legge�di�aprire�alla�partecipazione�di�
terzi�il�capitale�di�una�societa��entro�un�determinato�termine�non�osta�a�che�l'amministra-
zione�aggiudicatrice�continui�ad�esercitare�su�tale�societa��un�controllo�analogo�a�quello�eser-
citato�sui�propri�servizi.�
iii) 
Autonoma�gestione�degli�affari�di�ordinaria�amministrazione�da�parte�degli�organi�di�
una�societa��per�azioni�

63.�^Tuttavia,�lasciando�da�parte�i�rapporti�societari,�in�generale�dubbi�sull'esistenza�
nei�confronti�di�un'impresa�quale�la�ASM�Bressanone�SpA�di�un�controllo�analogo�a�quello�
esercitato�sui�propri�servizi�possono�sorgere�dal�fatto�che�essa�e��una�societa��per�azioni�i�cui�
organi�sono�autorizzati�a�compiere�operazioni�di�ordinaria�amministrazione�nella�piu��ampia�
autonomia�(50).�Siffatti�dubbi�sono�stati�avanzati�non�soltanto�dalla�Parking�Brixen�Srl,�dal�
governo�austriaco�e�dalla�Commissione,�ma�anche�dal�giudice�del�rinvio.�
64.�^A�questo�punto�e��opportuno�effettuare�una�distinzione�tra�le�relazioni�esterne�del-
l'impresa�pubblica�con�gli�altri�operatori�economici�e�le�sue�relazioni�interne�con�il�Comune.�
65.�^L'esistenza�in�capo�agli�organi�di�un'impresa�pubblica�di�ampi�poteri�gestionali�
nelle 
relazioni 
esterne 
non�impedisce�affatto�a�che�il�Comune�eserciti�su�di�essa�un�controllo�
analogo�a�quello�esercitato�sui�propri�servizi.�Siffatti�poteri�sono�anzi,diregola,�necessari�
nel�decreto�legislativo�17�gennaio�2003,�n.�6,�pubblicato�in�GURI 
n.�17�del�22�gennaio�2003,�
suppl. 
ord.�n.�8),�a�norma�del�quale�in�Italia�le�societa��per�azioni�possono�essere�costituite�
anche�da�un�unico�azionista.�

(46)�Nella�fattispecie�era�stato�concordato�un�termine�di�nove�anni�per�la�concessione�
della�gestione�del�parcheggio�sulla�particella�491/6,�v.�paragrafo�14�di�queste�conclusioni.�
(47)�Sentenza�Stadt�Halle�(cit.�alla�nota�4,�punto�51).�
(48)�Liberta��di�stabilimento�(art.�43�CE)�o�liberta��di�circolazione�dei�capitali�(art.�56,�
n.�1,�CE).�
(49)�V.,�al�riguardo,�paragrafi�35-39�di�queste�conclusioni.�
(50)�Come�rileva�il�giudice�del�rinvio�nella�sua�seconda�questione,�il�consiglio�di�ammini-
strazione�della�ASM�Bressanone�S.p.A.�dispone��(...)�dei�piu��ampi�poteri�di�ordinaria�ammi-
nistrazione�fino�ad�un�valore�di�EUR�5�000�000�per�affare�.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

nelle�relazioni�esterne�per�garantire�la�sua�capacita��d'agire,�per�non�ostacolare�la�gestione�
degli�affari�di�ordinaria�amministrazione�nonche�per�tutelare�gli�interessi�dei�terzi(51).�Inol-
tre,�nell'ambito�della�pubblica�amministrazione�medesima�non�e��affatto�raro�che�a�singoli�
pubblici�ufficiali,�quali�il�Sindaco�di�un�Comune,�il�Presidente�di�una�Provincia�o�i�dirigenti�
di�enti�pubblici�statali,�vengano�attribuiti�poteri�relativamente�ampi�di�rappresentanza�
esterna 
del�proprio�ente.�

66.�^Maggior�significato�per�la�questione�che�qui�rileva�del�controllo 
rivestono�quindi�le�
relazioni 
interne 
tra�un�Comune�ed�un'impresa�quale�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�A�tal�propo-
sito�il�giudice�del�rinvio�e��dell'opinione�che�l'autonomia�di�cui�dispone�la�ASM�Bressanone�
S.p.A.�rispetto�alla�precedente�azienda�autonoma,�la�Servizi�municipalizzati�Bressanone,�sia�
notevolmente�aumentata.�Mentre�infatti�tale�azienda�autonoma�sarebbe�stata�soggetta�al�
controllo�e�all'influenza�diretti�del�Consiglio�comunale,�il�Comune�avrebbe�adesso�a�disposi-
zione�nei�confronti�della�societa��per�azioni�unicamente�gli�strumenti�del�diritto�societario.�
Anche�la�Commissione�e�la�Parking�Brixen�S.r.l.�sostengono�una�tesi�simile.�
67.�^Sotto�l'aspetto�giuridico,�il�controllo�della�pubblica�amministrazione�sui�propri�ser-
vizi�e��caratterizzato�in�prevalenza�da�poteri�di�direzione�e�di�vigilanza.�All'interno�dell'ente�
medesimo�spetta�di�regola�al�dirigente�il�potere�di�impartire�ordini�ed�istruzioniagliuffici�
subordinati.�Allo�stesso�modo�esiste,�in�genere,�nei�confronti�degli�enti�subordinati,�un�
potere�direttivo�o,�quantomeno,�la�possibilita��di�controllare�e�correggere�le�decisioni�attra-
verso�i�poteri�di�vigilanza.�
68.�^Riguardo�agli�organi�direttivi�di�imprese�pubbliche,�almeno�nei�casi�in�cui�queste�
siano�organizzate�in�forma�di�societa��per�azioni�o�a�responsabilita��limitata,similipoteridi�
direzione�e�di�vigilanza�dovrebbero�costituire�l'eccezione.�Se�si�pretendesse�che�l'azionista�
pubblico�abbia�nei�confronti�dell'altro�contraente�le�stesse�possibilita��giuridiche 
di�influenza�
che�esso�ha�sui�propri�servizi,�le�societa��di�capitali�di�diritto�privato�si�troverebbero�sovente�
nell'impossibilita��di�soddisfare�il�primo�criterio�Teckal.�Le�amministrazioni�aggiudicatrici,�
prima�di�stipulare�contratti�con�loro�societa��controllate�organizzate�in�forma�di�societa��per�
azioni�o�a�responsabilita��limitata,�sarebbero�dunque�obbligate�a�rispettare�sempre,�anche 
nel 
caso 
in 
cui 
esse 
siano 
il 
loro 
unico 
socio,�i�requisiti�imposti�dalla�disciplina�in�materia�di�
appalti�e�ad�affidare,�ove�possibile,�l'esecuzione�dei�loro�servizi�ai�terzi�privati�migliori�offe-
renti.�In�tal�modo,�attraverso�il�semplice�affidamento�di�servizi�a�siffatte�societa��in�settori�
cos|��sensibili�quali,�ad�esempio,�l'approvvigionamento�idrico,�si�arriverebbe�in�ultima�analisi�
al�coattivo�avvio�della�privatizzazione 
di 
tali 
servizi.�
69.�^E�vero�che�in�determinati�casi�la�trasformazione�di�aziende�autonome�in�societa��
per�azioni�o�a�responsabilita��limitata�puo��essere�intesa�come�il�primo�passo�concreto�in�dire-
zione�della�privatizzazione�dei�relativi�settori�di�intervento.�Non�e��detto�pero��che�cio��debba�
sempre�accadere.�Si�potrebbe,�infatti,�trattare�anche�di�una�semplice�misura�organizzativa�
interna,�con�cui�si�mira�ad�una�fornitura�di�servizi�piu��efficiente�ed�economica�e�ad�una�disci-
plina�del�pubblico�impiego�piu��flessibile�per�gli�impiegati,�senza�che�in�questo�modo�l'ente�
interessato�necessariamente�deleghi�anche�lo�svolgimento�dei�propri�compiti.�Inoltre,�grazie�
all'applicabilita��delle�relative�disposizioni�in�materia�di�bilancio,�la�scelta�della�forma�giuri-
dica�della�societa��per�azioni�oppure�di�quella�della�societa��a�responsabilita��limitata�puo��por-
tare�ad�un�aumento�della�trasparenza�sempre�accolto�con�favore�(52).�
70.�^Se�si�applicasse�la�disciplina�in�materia�di�aggiudicazione�di�pubblici�appalti�anche�
a�negozi�giuridici�tra�amministrazioni�aggiudicatrici�e�loro�societa��controllate�al�100%,�le�
forme�giuridiche�di�diritto�privato�della�societa��per�azioni�o�della�societa��a�responsabilita��
(51)�V.�art.�9�e�secondo�`considerando'�della�prima�direttiva�del�Consiglio�9�marzo�1968,�
68/151/CEE,�intesa�a�coordinare,�per�renderle�equivalenti,�le�garanzie�che�sono�richieste,�
negliStati�membri,alle�societa��a�mente�dell'art.�58,�secondo�comma,�del�trattato,�per�proteg-
gere�gli�interessi�dei�soci�e�dei�terzi�(GU 
L�65,�pag.�8;�in�prosieguo:�la��direttiva�68/151�).�
(52)�V.,�in�particolare,�artt.�2�e�segg.�della�direttiva�68/151,�come�pure�gli�artt.�2�e�47�
della�quarta�direttiva�del�Consiglio�25�luglio�1978,�78/660/CEE,�basata�sull'art.�54,�para-
grafo�3,�lettera�g),�del�trattato,�e�relativa�ai�conti�annuali�di�taluni�tipidisocieta��(GU 
L�
222,�pag.�11).�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

limitata�non�potrebbero�essere�piu�utilizzate�ai�fini�di�una�mera�riorganizzazione�interna.�Al�
relativo�ente�resterebbe�soltanto�l'alternativa�tra�la�privatizzazione�dei�suoi�servizi(53)�e�l'e-
secuzione�diretta�di�essi�per�mezzo�dei�propri�servizi�amministrativi�oppure�di�aziende�auto-
nome,�integrate�nella�gerarchia�amministrativa�e�prive�di�significativa�autonomia.�In�taluni
casi�le�societa�controllate�esistenti�potrebbero�addirittura�essere�ritrasformate�in�aziende�
autonome.�

71.^Tuttavia,�uninterventocos|�incisivosullasupremaziaorganizzativadegli�Statimem-
bri�e�segnatamente�sull'autogoverno�di�tanti�Comuni(54)�non�sarebbe�affatto�necessario�nep-
pure�allaluce�dellafunzione�di�apertura�deimercati�svolta�dalla�disciplina�sugli�appalti.�Difatti,�
lo�scopo�della�normativa�sugli�appalti�e�di�garantire�una�scelta�trasparente�ed�imparziale�dei�
contraenti�ogniqualvolta�la�pubblica�amministrazione�decida�di�svolgere�i�propri�compiti�con�
lacollaborazione�di�terzi.�Non�rientrainvece�nella�ratio 
della�disciplina�sugli�appalti�la�realizza-
zione�diunaprivatizzazione��di�straforo��anche�di�quei�servizipubblicichelapubblicaammini-
strazionevogliacontinuareafornireconmezzipropri(55);�aquestoscoposarebbenecessario�
che�il�legislatore�compisse�passi�piu�concretiverso�la�liberalizzazione(56).�
72.�^Con�l'espressione��un�controllo�analogo 
a(...)��(57),lasentenzaTeckalvuolesotto-
lineare�che�le�possibilita�di�influenza�esercitate�su�imprese�pubbliche�non�debbono�necessa-
riamente�essere�identiche�a�quelle�esercitate�sui�propri�servizi.�Determinante�ai�fini�dell'equi-
parazione�di�un'impresa�ad�un�servizio�amministrativo�oppure�ad�altri�operatori�economici�
non�e�tanto�il�fatto�che�la�pubblica�amministrazione,�sotto 
l'aspettoformale,�abbia�le�stesse�
possibilita�giuridiche�di�influenza�che�essa�ha�nei�confronti�dei�propri�servizi,�come,ad�esem-
pio,�un�potere�di�direzione�nel�caso�concreto.�Determinante�e�piuttosto�il�fatto�che�all'in-
terno�di�tale�societa�l'amministrazione�aggiudicatrice�sia�in�qualunque�momento�concreta-
mente�in�grado�di�realizzare�pienamente�gli�obiettivi�fissati�nell'interesse�pubblico.�Solo�
quando�un'impresa�concretamente�si�emancipa�(si�rende�autonoma)�al�punto�(58)�da�mettere
l'amministrazione�aggiudicatrice�nell'impossibilita�di�far�valere�appieno�i�propri�interessi�
all'interno�dell'impresa�suddetta�non�si�potra�piu�parlare�di�un�controllo�analogo�a�quello�
esercitato�sui�propri�servizi.�
(53)�In�tal�caso�un'impresa�organizzata�in�forma�di�societa�per�azioni�o�a�responsabilita�
limitata�controllata�dalla�pubblica�amministrazione�dovrebbe,�al�pari�degli�altri�potenziali�
offerenti,�presentare�la�propria�offerta�relativa�all'appalto�o�alla�concessione�in�questione.�
(54)�Come�punto�di�riferimento�puo�qui�trovare�applicazione�la�Carta�europea�dell'auto-
nomia�locale�del�15�ottobre�1985,�ratificata�dalla�maggior�parte�degli�Stati�membri�del�Con-
siglio�d'Europa�(STCE,�n.�122),�che�all'art.�6,�n.�1,�stabilisce�che�le�collettivita�locali�debbono�
�poter�definire�esse�stesse�le�strutture�amministrative�interne�di�cui�intendono�dotarsi,�per�
adeguarle�alle�loro�esigenze�specifiche�in�modo�tale�da�consentire�un'amministrazione�effi-
cace�.�Inoltre,�l'importanza�dell'autonomia�locale�viene�sottolineata�attraverso�la�sua�
espressa�menzione�nell'art.�I-5,�n.�1,�del�Trattato�che�adotta�una�Costituzione�per�l'Europa,�
firmato�a�Roma�il�29�ottobre�2004�(GU 
C�310,�pag.�1).�
(55)�V.�al�riguardo�anche�paragrafo�42�di�queste�conclusioni.�
(56)�Si�pensi�qui,�ad�esempio,�ai�primi�passi�verso�la�liberalizzazione�del�settore�delle�tele-
comunicazioni;�v.,�da�ultimo,�direttiva�della�Commissione�16�settembre�2002,�2002/77/CE,�
relativa�alla�concorrenza�nei�mercati�delle�reti�e�dei�servizi�di�comunicazione�elettronica�
(GU 
L�249,�pag.�21).�V.,�inoltre,�proposta�modificata�della�Commissione�21�febbraio�2002,�
COM�(2002)�107�def.,�di�regolamento�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�relativo�all'a-
zione�degli�Stati�membri�in�tema�di�obblighi�di�servizio�pubblico�e�di�aggiudicazione�di�con-
tratti�di�servizio�pubblico�nel�settore�del�trasporto�di�passeggeri�per�ferrovia,�su�strada�e�
per�via�navigabile�interna�(GU 
C�151�E,�pag.�146).�
(57)�Il�corsivo�e�mio.�A�differenza�della�maggior�parte�delle�versioni�linguistiche�della�
sentenza�Teckal,�nella�versione�tedesca�mancava�il�termine��analogo�.�Questa�discrepanza�
e�stata�eliminata�nella�sentenza�Stadt�Halle.�
(58)�Nella�sentenza�Teckal�(cit.�alla�nota�2,�punto�51)�si�trova�al�riguardo�l'espressione�
autonomo�potere�decisionale�rispetto�all'amministrazione�aggiudicatrice�(nella�versione�fran-
cese�viene�impiegato�l'aggettivo�autonome,�mentre�in�quella�italiana�viene�utilizzato�l'agget-
tivo�autonomo).�

IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 


73. 
^Questa 
tesi 
che 
tiene 
conto 
del 
perseguimento 
dell'interesse 
pubblico 
risulta 
parti-
colarmente 
chiara 
nella 
sentenza 
Stadt 
Halle(59), 
nella 
quale 
in 
occasione 
dell'interpreta-
zione 
del 
primo 
criterio 
Teckal 
si 
fa 
concreto 
riferimento 
al 
perseguimento 
degli 
obiettivi 
di 
interessepubblico. 
Secondo 
la 
sentenza 
Stadt 
Halle, 
la 
necessita� 
di 
realizzare 
il 
suddetto 
inte-
resse 
pubblico 
determina 
quali 
sono 
le 
possibilita� 
di 
influenza 
di 
fatto 
necessario 
alle 
istitu-
zioni 
pubbliche 
nei 
confronti 
dei 
loro 
servizi(60). 
74. 
^Per 
quel 
che 
riguarda 
tali 
concrete 
possibilita� 
di 
influenza, 
trova 
applicazione 
quanto 
detto 
al 
riguardo 
nel 
paragrafo 
53 
di 
queste 
conclusioni: 
qualora 
un 
terzo 
privato 
sia 
socio 
di 
un'impresa, 
anche 
se 
in 
forma 
di 
mera 
partecipazione 
di 
minoranza, 
il 
fatto 
che 
la 
pubblica 
amministrazione 
debba 
tenere 
conto 
degli 
interessi 
economici 
di 
questi 
puo� 
costi-
tuire 
un 
impedimento 
alla 
piena 
realizzazione 
degli 
obiettivi 
propri 
dell'interesse 
pubblico, 
malgrado 
quest'ultimo 
possa 
apparire 
realizzabile 
sotto 
l'aspetto 
giuridico. 
Se 
invece 
l'ammi-
nistrazione 
aggiudicatrice 
e� 
azionista 
unico 
della 
sua 
societa� 
controllata, 
allora 
i 
suoi 
inte-
ressi 
e 
quelli 
della 
societa� 
controllata 
possono 
in 
linea 
di 
principio 
essere 
considerati 
sostan-
zialmente 
coincidenti, 
anche 
qualora 
la 
societa� 
controllata 
sia 
organizzata 
in 
forma 
di 
societa� 
per 
azioni 
o 
a 
responsabilita� 
limitata, 
dato 
che 
l'azionista 
unico 
partecipa 
al 
100% 
degli 
utili 
realizzati 
e 
puo� 
autonomamente 
decidere 
sul 
loro 
impiego. 
75. 
^Laddove 
invece 
non 
sia 
necessario 
tenere 
conto 
degli 
interessi 
economici 
di 
terzi 
privati, 
dato 
che 
la 
pubblica 
amministrazione 
detiene 
il 
100% 
delle 
quote 
societarie, 
l'affer-
mazione 
dell'interesse 
pubblico 
all'interno 
della 
societa� 
e� 
garantita 
anche 
senza 
un 
potere 
direttivo 
in 
senso 
tecnico 
gia� 
con 
gli 
strumenti 
del 
diritto 
societario 
e, 
in 
particolare, 
per 
mezzo 
della 
presenza 
all'interno 
degli 
organi 
societari 
del 
rappresentante 
nominato 
esclusivamente 
dalla 
pubblica 
amministrazione. 
Difatti 
risulterebbe 
alquanto 
insolito 
che 
tali 
organi, 
che, 
di 
regola, 
si 
caratterizzano 
anche 
per 
lo 
stretto 
legame 
personale 
con 
la 
pub-
blica 
amministrazione, 
si 
discostassero 
nella 
gestione 
degli 
affari 
di 
ordinaria 
amministra-
zione 
dalle 
direttive 
impartite 
dall'ente 
locale 
che 
li 
ha 
nominati 
in 
misuratale 
dapoter 
pregiudicare 
la 
realizzazione 
degli 
obiettivi 
stabiliti 
nell'interesse 
generale. 
Inoltre 
i 
rappre-
sentanti 
dovrebbero 
temere 
per 
l'avvenire 
la 
revoca 
o, 
in 
ogni 
caso, 
la 
non 
riconferma 
del 
loro 
mandato. 
76. 
^Dalla 
semplice 
circostanza 
che 
una 
societa� 
quale 
la 
ASM 
Bressanone 
S.p.A. 
sia 
una 
societa� 
per 
azioni 
i 
cui 
organi 
sono 
dotati 
di 
ampi 
poteri 
gestionali 
negli 
affari 
diordi-
naria 
amministrazione 
non 
si 
puo� 
dedurre 
che 
tale 
societa� 
sia 
autonoma 
rispetto 
all'azioni-
sta 
pubblico 
e 
che 
questo 
non 
eserciti 
piu� 
su 
di 
essa 
un 
controllo 
analogo 
a 
quello 
esercitato 
suipropriservizi. 
b) 
Secondo 
criterio 
Teckal: 
attivita� 
dell'altro 
contraente 
in 
prevalenza 
svolta 
per 
il 
suo 
o 
per 
i 
suoi 
azionisti 
pubblici 


77. 
^Conformemente 
al 
secondo 
criterio 
Teckal, 
l'equiparazione 
ad 
un 
affidamento 
in 
house 
presuppone 
che 
il 
contraente 
dell'amministrazione 
aggiudicatrice 
svolga 
la 
maggior 
parte 
della 
sua 
attivita� 
per 
l'amministrazione 
o 
per 
le 
amministrazioni 
aggiudicatrici 
che 
la 
controllano. 
78. 
^Nell'ordinanza 
di 
rinvio 
pregiudiziale 
il 
giudice 
del 
rinvio 
cita 
semplicemente 
le 
disposizioni 
dello 
Statuto 
della 
ASM 
Bressanone 
S.p.A. 
Secondo 
tali 
disposizioni 
l'ambito 
materialedi 
azionedi 
talesocieta� 
e� 
costituito 
da 
un 
fitto 
elenco 
di 
attivita� 
prevalentemente 
rientranti 
tra 
i 
servizi 
di 
interesse 
economico 
generale, 
che 
possono 
essere 
svolte 
non 
solo 
a 
livello 
locale, 
ma 
anche 
nazionale 
ed 
internazionale(61). 
79. 
^Tali 
disposizioni 
statutarie, 
tuttavia, 
sono 
poco 
indicative. 
Da 
un 
lato, 
infatti, 
non 
di 
rado 
le 
disposizioni 
statutarie 
sono 
caratterizzate 
da 
una 
formulazione 
particolarmente 
ampia, 
atta 
a 
comprendere 
non 
necessariamente 
soltanto 
le 
attuali, 
ma 
anche 
le 
possibili 
(59) 
Sentenza 
Stadt 
Halle 
(cit. 
alla 
nota 
4, 
punto 
50). 
(60) 
A 
tenore 
della 
sentenza 
Stadt 
Halle 
(cit. 
alla 
nota 
4, 
punto 
50): 
�[I]l 
rapporto 
tra 
un'autorita� 
pubblica, 
che 
sia 
un'amministrazione 
aggiudicatrice, 
ed 
i 
suoi 
servizi 
sottosta� 
a 
considerazioni 
e 
ad 
esigenze 
proprie 
del 
perseguimento 
di 
obiettivi 
di 
interesse 
pubblico�. 
(61) 
V. 
al 
riguardo, 
in 
particolare, 
paragrafo 
19 
di 
queste 
conclusioni. 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

future�attivita��della�societa�.�Dall'altro,�siffatte�limitazioni�statutarie�del�campo�di�attivita��di�
una�societa��per�azioni�non�sono�opponibili�ai�terzi(62);�con�lo�Statuto�gli�azionisti�assegnano�
alla�societa��,�limitatamente�alle�relazioni�interne,�l'ambito�entro�cui�essa�e��autorizzata�ad�
esercitare�la�sua�attivita��.�

80.�^Se�si�ritenessero�determinanti�i�settori�di�attivita��che�dal�punto�di�vista�esclusiva-
mente�giuridico�(secondo�la�legge�e�lo�Statuto�della�societa�)�rientrano�nel�raggio�d'azione�
generalmente�abbastanza�ampio�di�una�societa��per�azioni�o�anche�in�quello�di�una�societa��a�
responsabilita��limitata,�allora�sarebbe�praticamente�impossibile�il�rispetto�del�secondo�crite-
rio�Teckal�da�parte�di�siffatte�imprese.�Prima�di�concludere�contratti�con�le�loro�societa��con-
trollate�che�siano�organizzate�in�forma�di�societa��per�azioni�o�a�responsabilita��limitata,�le�
amministrazioni�aggiudicatrici�sarebbero�dunque�sempre�obbligate�a�rispettare�le�direttive�
in�materiadiappalti.Cio��renderebbe�decisamente�meno�attraente�la�scelta�della�forma�giuri-
dica�della�societa��per�azioni�o�di�quella�della�societa��a�responsabilita��limitata(63).�Un�inter-
vento�cos|��incisivo�sulla�supremazia�organizzativa�degli�Stati�membri�e�segnatamente�sull'au-
togoverno�di�tanti�Comuni�non�e��necessario�alla�luce�della�funzione�di�apertura�del�mercato�
alla�concorrenza�svolta�dalla�disciplina�dei�pubblici�appalti.�
81.�^Piuttosto�basta�prendere�come�punto�di�riferimento�la�concreta�attivita�di�ciascuna�
impresa(64).�Difatti,�indipendentemente�dalla�forma�giuridica�in�cui�essa�e��organizzata,�l'at-
tivita��svolta�concretamente�da�un'impresa�e��il�migliore�criterio�per�accertare�se�tale�impresa�
si�muova�all'interno�del�mercato�come�le�altre�o�se,�al�contrario,�sia�cos|��strettamente�colle-
gata�alla�pubblica�amministrazione�che�i�contratti�con�l'amministrazione�aggiudicatrice�pos-
sano�essere�equiparati�a�procedure�interne�e�dunque�giustificare�una�deroga�alla�disciplina�
in�materia�di�aggiudicazione�di�pubblici�appalti.�
82.�^A�tal�proposito�si�deve�notare�come�sulla�base�del�secondo�criterio�Teckal�sia�gia��
possibile�una�deroga�alle�direttive�in�materia�di�appalti�quando�l'impresa�in�questione�svolga�
la�sua�attivita��essenzialmente�per�l'amministrazione�o�per�le�amministrazioni�aggiudicatrici�
che�la�controllano.�L'eventuale�svolgimento�di�un'attivita��affidatale�da�terzi�non�e��quindi�pre-
giudizievole,�purche�tale�attivita��rivesta�un'importanza�meramente�subordinata.�
83.�^Come�e��gia��stato�rilevato�nell'introduzione,�per�poter�esprimere�un�giudizio�in�pro-
posito�e��necessario�procedere�ad�una�valutazione�complessiva�di�tutte�le�circostanze�del�caso�
concreto.�Af
ffinche�un�negozio�giuridico�possa�essere�equiparabile�ad�un�affidamento�interno,�
il�contraente�dell'amministrazione�aggiudicatrice�deve�svolgere�dal�punto�di�vista�sia�quanti-
tativo�che�qualitativo�la�maggior�parte�della�sua�attivita��per�l'amministrazione�o�per�le�ammi-
nistrazioni�aggiudicatrici�che�la�controllano(65).�Un�primo�indizio�in�tal�senso�puo��essere�
costituito�dalla�quota�del�volume�d'affari�realizzato�da�tale�societa��con�gli�appalti�affidatile�
dal�suo�azionista�pubblico.�Inoltre,�nel�caso�in�cui�un'impresa�^come,�ad�esempio,�la�ASM�
Bressanone�S.p.A.�^sia�presente�con�la�sua�attivita��in�numerosi�settori,�bisognera��accertare�
in�quanti�di�questi�settori�d'attivita��tale�impresa�eserciti�la�maggior�parte�della�sua�attivita��
per�il�suo�azionista�pubblico�e�quale�importanza�ciascuno�di�tali�settori�rivesta�per�l'impresa�
suddetta�(66).�
84.�^Anche�il�raggio�di�azione�territoriale�di�imprese�come�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�
richiede�un'analisi�approfondita.�Difatti,�la�semplice�circostanza�che�un'impresa�pubblica�
(62)�Art.�9,�nn.�1�e�2,�della�direttiva�68/151.�
(63)�V.,�al�riguardo,�anche�paragrafi�68-71�di�queste�conclusioni.�
(64)�Anche�l'avvocato�generale�Stix-Hackl,�nel�paragrafo�83�delle�sue�conclusioni�nella�
causa�Stadt�Halle�(cit.�alla�nota�3),�sottolinea�che�assumono�rilievo�le�attivita��effettive�e�
non�anche�le�attivita��astrattamente�consentite�dalla�legge�o�dallo�statuto�sociale.�
(65)�In�tal�senso�anche�l'avvocato�generale�Stix-Hackl�nel�paragrafo�89�delle�sue�conclu-
sioni�nella�causa�Stadt�Halle�(cit.�alla�nota�3).�
(66)�Nel�presente�caso�si�dovrebbe�accertare,�ad�esempio,�quale�importanza�rivestano�
nell'ambito�delle�attivita��di�tale�impresa,�rispetto�ai�settori�gia��di�competenza�della�prece-
dente�azienda�speciale,�i�nuovi�settori�d'attivita��(ossia�quello�dell'informatica�e�delle�teleco-
municazioni),�che�con�lo�Statuto�sono�stati�successivamente�affidati�alla�ASM�Bressanone�
SpA,�e�chi�sono�i�suoi�committenti.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

locale�svelga�o�possa�svolgere�la�sua�attivita��al�di�fuori�del�territorio�di�un�Comune�non�
esclude�necessariamente�che�essa�svolga�la�sua�attivita��inprevalenzaper 
quel 
Comune.�Piutto-
sto�bisognerebbe�accertare�che�importanza�rivesta�dal�punto�di�vista�sia�quantitativo�che�
qualitativo�un'eventuale�attivita��della�suddetta�impresa�al�di�fuori�del�territorio�comunale�
rispetto�all'attivita��svolta�per�il�suo�o�per�i�suoi�azionisti�pubblici.�

85.�^Il�solo�fatto�che�l'ambito�di�attivita��stabilito�dallo�Statuto�di�una�societa��per�azioni�
quale�la�ASM�Bressanone�S.p.A.�sia�ampio�dal�punto�di�vista�contenutistico�e�le�permetta�
da�quello�territoriale�di�esercitare�la�sua�attivita��anche�al�di�fuori�del�territorio�comunale�
non�esclude�comunque�che�tale�societa��per�azioni�svolga�la�maggior�parte�della�sua�attivita��
per�il�Comune�che�la�controlla.�
c)�Conclusioni�provvisorie�

86.�^Riassumendo�si�deve�quindi�affermare:�
Un�Comune�non�viola�gli�artt.�43�CE,�49�CE�e�86�CE�affidando�la�gestione�di�un�par-
cheggio�pubblico�a�pagamento�ad�una�societa��per�azioni�di�cui�esso�costituisca�l'unico�azio-
nista,�senza�previo�espletamento�di�una�procedura�ad�evidenza�pubblica,�purche�eserciti�sulla�
suddetta�societa��per�azioni�un�controllo�analogo�a�quello�esercitato�sui�propri�servizi�e�tale�
societa��svolga�la�maggior�parte�della�sua�attivita��prevalentemente�per�il�Comune.�

Il�solo�fatto�che�il�Comune�sia�obbligato�per�legge�ad�aprire�in�futuro,�entroun�determi-
nato�termine,�il�capitale�di�tale�societa��per�azioni�alla�partecipazione�di�terzi�o�il�fatto�che�
gli�organi�di�tale�societa��-per�azioni�godano�di�ampi�poteri�di�ordinaria�amministrazione�
non�esclude�che�il�Comune�eserciti�su�tale�societa��un�controllo�analogo�a�quello�esercitato�
suipropriservizi.�

Il�solo�fatto�che,�ai�sensi�dello�Statuto�di�tale�societa��per�azioni,�il�suo�potenziale�raggio�
di�attivita��sia�ampio�sotto�l'aspetto�sia�contenutistico�che�territoriale�non�escludea�priori�
chetalesocieta��svolga�la�maggior�parte�della�sua�attivita��per�il�Comune,�essendo�piuttosto�
rilevanti,�al�riguardarle�attivita��che�di�fatto�essa�svolge.�

Conclusioni 


87.�^Sulla�base�delle�suesposte�considerazioni�propongo�alla�Corte�di�risolvere�le�que-
stioni�pregiudiziali�poste�dal�Tribunale�amministrativo,�Sezione�autonoma�per�la�provincia�
di�Bolzano�nel�modo�seguente:�
1)�Non�si�e��in�presenza�di�un�pubblico�appalto�di�servizi�ai�sensi�della�direttiva�del�Con-
siglio�18�giugno�1992,�92/50/CEE,�che�coordina�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�
pubblici�di�servizi,�bens|��di�una�concessione�di�servizi�non�contemplata�dalla�suddetta�diret-
tiva,�qualora�un'amministrazione�aggiudicatrice�affidi�ad�una�societa��la�gestione�di�un�par-
cheggio�pubblico�e�tale�societa��sia�autorizzata�a�riscuotere�un�corrispettivo�per�l'utilizza-
zione�del�parcheggio,�obbligandosi,�a�sua�volta,�a�versare�all'amministrazione�aggiudicatrice�
un�indennizzo�annuale.�

2)�Un�Comune�non�viola�gli�arti�43�CE,�49�CE�e�86�CE�affidando�la�gestione�di�un�par-
cheggio�pubblico�a�pagamento�ad�una�societa��per�azioni�di�cui�costituisca�l'unico�azionista,�
senza�previo�espletamento�di�una�procedura�ad�evidenza�pubblica,�purche�eserciti�su�tale�
societa��per�azioni�un�controllo�analogo�a�quello�esercitato�sui�propri�servizi�e�la�suddetta�
societa��svolga�la�maggior�parte�della�sua�attivita��per�il�Comune.�

L'esercizio�di�un�controllo�analogo�a�quello�esercitato�sui�propri�servizi�non�e��a�priori�
escluso�per�il�solo�fatto�che�il�Comune�sia�obbligato�per�legge�ad�aprire�in�futuro,�entro�un�
determinato�termine,�il�capitale�di�tale�societa��per�azioni�alla�partecipazione�di�terzi�oppure�
che�gli�organi�di�tale�societa��per�azionigodano�di�ampipoteridiordinaria�amministrazione.�

Il�solo�fatto�che,�ai�sensi�dello�Statuto�di�tale�societa��per�azioni,�il�suo�potenziale�raggio�
di�attivita��sia�ampio�sotto�l'aspetto�sia�contenutistico�che�territoriale�non�escludea�priori�
chetalesocieta��svolga�la�maggior�parte�della�sua�attivita��per�il�Comune,�essendo�piuttosto�
rilevanti,�al�riguardo,�le�attivita��che�di�fatto�essa�svolge�.�


LEDECISIONILEDECISIONI
Sul 
c.d. 
�effetto 
orizzontale� 
delle 
direttive 
comunitarie 


(Corte.di.giustizia.delle.Comunita�europee,.sentenza.5.ottobre.2004,.

nelle.cause.da.C-397/01.a.C-403/01).

Con�apposita�ordinanza�la�Corte�di�Giustizia�ha�riaperto�la�fase�orale
delle�cause�da�C-397/01�a�C-403/01,�chiedendo�alle�parti�dei�giudizi�di�pro-
venienza,�alla�Commissione�europea,�al�Consiglio�ed�a�ciascuno�Stato�mem-
bro�di�pronunciarsi�in�ordine�circa��le.conseguenze.che.dovranno.trarre.i.giu-
dici.nazionali.quando,.nell'ambito.di.una.controversia.tra.privati,.una.disposi-
zione.di.diritto.interno,.adottata.alfine.di.trasporre.le.norme.emesse.con.una.
direttiva.comunitaria,.si.rivela.incompatibile.con.una.disposizione.di.quest'ul-
tima,.nell'ipotesichelastessaposseggairequisitiperprodurreeffettodiretto�
nonche�,�piu�specificamente,��se.il.giudice.nazionale,.conoscendo.di.una.contro-
versia.tra.privati,.debba.lasciare.inapplicata.la.disposizione.interna.incompati-
bile.con.quella.della.direttiva.comunitaria.capace.di.effetto.diretto.e,.all'occor-
renza,.non.fare.applicazione.che.delle.sole.disposizioni.della.legge.nazionale.
che.sono.conformi.alle.esigenze.del.diritto.comunitario,.al.fine.di.assicurare.
tanto.l'effettivita�diquest'ultimo.che.laprotezione.deilavoratorigarantita.dalla.
direttiva.93/104�.(nella�specie,�una�norma�nazionale�tedesca�consentiva,�in�
determinate�ipotesi�di�contratto�di�lavoro�alle�dipendenze�di�privato,�un�supe-
ramento�del�limite�ordinario�settimanale�di�48�ore�lavorative,�sancito�dalla�
direttiva�93/104/CE:�puo�il�lavoratore�opporre�direttamente�al�datore�di�
lavoro,�nell'ambito�di�una�apposita�controversia�giudiziale,�il�mancato�
rispetto�di�una�direttiva�comunitaria�particolareggiata,�allorquando�il�datore
di�lavoro�abbia�invece�fatto�legittima�applicazione�della�norma�nazionale�
contrastante�con�quella�comunitaria?).

Si�tratta�del�noto�ed�annoso�problema�del�c.d.��effetto.diretto.orizzon-
tale��delle�direttive�comunitarie�dettagliate,�in�ordine�al�quale�gia�da�oltre�
venti�anni�la�Corte�di�Giustizia�ha�costantemente�dato�risposta�in�senso
negativo,�richiamando�a�sostegno�di�tale�orientamento�una�serie�di�argomenti�
di�ordine�letterale,�sistematico�e�logico,�come�il�tenore�inequivocabile�del-
l'art.�189�del�Trattato,�la�fondamentale�distinzione�tra�direttive�e�regolamenti�
e�l'esigenza�di�certezza�del�diritto�nei�rapporti�tra�i�singoli.�

Ma�in�tale�ventennio�la�Corte�^chiamata�a�darsi�carico�dei�seri�pro-
blemi�che�conseguono�alla�discriminazione,�in�concreto,�tra�i�casi�in�cui�la�
direttiva�puo�essere�opposta�ai�soggetti�pubblici�e�i�casi�in�cui�non�altrettanto�
puo�avvenire�nell'ambito�dei�rapporti�tra�privati�^si�e�altres|�data�carico�
della�elaborazione�di�una�serie�di�alcuni�importanti�principi-guida�al�fine�di�
apprestare�dei�correttivi�adeguati�rispetto�a�quei�problemi.�

Ad�esempio,�l'estensione�dell'obbligo�degli�Stati�membri�di�conseguire�il�
risultato�contemplato�dalla�direttiva�anche�a�tutti�gli�organi�degli�Stati�stessi,�
compresi�quelli�giurisdizionali�quando�sono�chiamati�ad�interpretare�la�
norma�nazionale�alla�luce�di�quella�comunitaria.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

Oppure,�quando�l'interpretazione�non�sia�sufficiente�a�raggiungere�lo�
scopo�dell'adeguamento�ai�dettami�della�direttiva,�l'obbligo�degli�Stati�mem-
bri�di�risarcire�i�danni�arrecati.�

Mai�pero�la�Corte,�pur�avendo�ripetutamente�occasione�di�occuparsi�di�
simile�problematica�in�piu�di�venti�anni,�ha�ritenuto�di�poter�spingere�il�suo�
autorevole�apporto�oltre�quei�limiti�della�interpretazione�che�connotanola�
sua�tipica�funzione�nell'ordinamento�comunitario.�

Essa�ha�dunque�sempre�posto�alla�base�dei�principi�di�diritto�di�volta�in�
volta�enunciati�l'indiscussa,�fondamentale�distinzione�tra�regolamenti�e�diret-
tive,�nell'ambito�delle�fonti�comunitarie�individuate�dal�Trattato�istitutivo,�
laddove�i�primi�vincolano�direttamente�e�singolarmente�tutti�i�destinatari,�
mentre�le�seconde�sono�rivolte�a�ciascuno�Stato�membro,�che�ha�l'obbligo�di�
dare�loro�applicazione�nelle�forme�ritenute�piu�idonee.�

Pervenire�nella�presente�occasione�ad�ammettere�ora,�come�si�voleva�
soprattutto�da�parte�della�Commissione�e�del�Consiglio,�l'effetto�orizzontale�
delle�direttive,�avrebbe�significato�in�buona�sostanza�abbattere�in�radice�tale�
distinzione,�con�il�risultato�di�tradire�l'intenzione�delle�parti�contraenti,�del�
resto�confermata�dal�piu�recente�Trattato�sull'Unione�europea.�

Le�fonti�comunitarie�sono�gia�state�articolate�in�modo�da�rispondere�alle�
diverse�esigenze,�nel�caso�che�si�intenda�dettare�normative�direttamente�vin-
colanti�in�via�generale,�ovvero�nel�caso�in�cui�si�perseguano�finalita�di�mera�
armonizzazione�delle�discipline�interne.�

E�dunque�non�e�in�alcun�modo�possibile�conferire�alle�direttive�la�stessa�
valenza�effettuale�che�spetta�ai�regolamenti.�

Ne�e�invocabile,�in�contrario,�il�fatto�che�le�direttive�c.d.�particolareg-
giate�posseggano�comunque�requisiti�adeguati�per�l'immediata�e�diretta�
applicazione.�

Il�privato�cittadino,�infatti,�non�puo�ne�deve�essere�in�grado�di�interpre-
tare�il�contenuto�di�una�direttiva�non�di�rado�assai�complesso�per�distinguere�
le�parti�subito�vincolanti�ed�applicabili�da�quelle�che�necessitano�di�espressa�
trasposizione�da�parte�del�legislatore�interno;�ne�puo�con�facilita�rendersi�
conto�pienamente�di�quali�possano�essere�le�norma�trasposte�in�modo�inade-
guato�o�non�corretto�nel�diritto�interno.�

Questo�e�compito�del�giudice,�e�talvolta�e�compito�non�facile�finanche�
per�lui.�

In�definitiva,�l'Italia�ha�sostenuto�che�i�correttivi�individuati�nel�tempo�
dalla�giurisprudenza�della�Corte�allo�scopo�di�assicurare�il�piu�possibile�l'effi-
cacia�delle�direttive�nei�singoli�ordinamenti,�se�necessario�sanzionandoil�
comportamento�dello�Stato�inadempiente,�fossero�adeguati�allo�scopo�e�
soprattutto�coerenti�con�il�sistema�comunitario�nel�suo�complesso.�

La�sentenza�del�5�ottobre�2004�torna,�in�particolare,�a�ribadire�il�princi-
pio�c.d.��dell'interpretazione�conforme�,�precisando�che�il�giudice�nazionale�
non�solo�deve�cercare�di�interpretare�le�norme�nazionali�di�recepimento�della�
direttiva�comunitaria�per�quanto�possibile�alla�luce�del�testo�e�dello�scopo�
della�direttiva�medesima,�ma�prendere�in�considerazione�a�tal�fine�tutto�il�
diritto�nazionale�e�quello�comunitario�di�riferimento.�

Essa�dunque�rimane,�in�buona�sostanza,�nel�solco�delle�fondamentali�
pronunce�gia�intervenute�riguardo�alla�problematica�de 
qua 
(per�citare,�in�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

ordine�cronologico,�le�piu�rilevanti:�26�febbraio�1986,�C-125/1984�Marshall�I;�
8�ottobre�1987,�C-80/1986�Kolpinghuis;�14�luglio�1994,�C-91/1992�Faccini�
Dori;�7�marzo�1996,�C-192/1994�El�Corte�Ingles):�come�a�voler�significare�
che�sulla�problematica�in�questione�si�e�giunti�a�quel�limite�della�funzione�
interpretativa�che�solo�una�modifica�pattizia�della�regolamentazione�delle�
fonti�potrebbe,�ormai,�legittimamente�superare.�

Avv.�Antonio�Cingolo�

Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee�^Osservazioni�del�Governo�della�Repubblica�ital
iana�nelle�cause�riunite�da�C-397/01�a�C-403/01�(domande�di�pronuncia�pregiudiziale)�
in�punto�ordinanza�della�Corte�di�Giustizia�13�gennaio�2004�^Riapertura�della�fase�
orale�(cs.�4306/02,�Avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).�

�1.�^Con�ordinanza�del�13�gennaio�2004�la�Corte�di�Giustizia�ha�riaperto�la�fase�orale,�
fissando�l'udienza�del�9�marzo�2004�per�la�discussione�e�il�termine�del�13�febbraio�2004�per�
rispondere�per�iscritto�al�quesito�di�cui�al�punto�3�del�dispositivo.�
2.�^La�Corte�ha�chiesto�che�le�parti�del�giudizio�a�quo,�la�Commissione�europea,�il�Con-
siglio�e�ciascuno�Stato�membro�assumano�posizione�circa��le�conseguenze�che�dovranno�
trarre�i�giudici�nazionali�quando,�nell'ambito�di�una�controversia�tra�privati,�una�disposi-
zione�di�diritto�interno,�adottata�al�fine�di�trasporre�le�norme�emesse�con�una�direttiva�
comunitaria,�si�rivela�incompatibile�con�una�disposizione�di�quest'ultima,�nell'ipotesi�che�la�
stessa�possegga�i�requisiti�per�produrre�effetto�diretto�.�
3.�^Alpunto�11�dellasuddettaordinanzail�quesito�e�ancorpiu�particolare:��...seilgiu-
dice�nazionale,�conoscendo�di�una�controversia�tra�privati,�debba�lasciare�inapplicata�la�
disposizione�interna�incompatibile�con�quella�della�direttiva�comunitaria�capace�di�effetto�
diretto�e,�all'occorrenza,�non�fare�applicazione�che�delle�sole�disposizioni�della�legge�nazio-
nale�che�sono�conformi�alle�esigenze�del�diritto�comunitario,�al�fine�di�assicurare�tanto�l'ef-
fettivita�di�quest'ultimo�che�la�protezione�dei�lavoratori�garantita�dalla�direttiva�93/104�.�
4.�^Torna,�dunque,�all'esame�della�Corte�il�delicato�problema�dell'�effetto�diretto�oriz-
zontale��delle�direttive�comunitarie�dettagliate,�cioe�la�possibilita�per�il�singolo�cittadino�di�
far�valere�la�norma�comunitaria�anche�nei�confronti�di�soggetti�privati,�siano�essi�persone�
fisiche�o�giuridiche.�
5.�^A�tale�riguardo,�come�e�noto,�la�Corte�ha�elaborato�e�seguito,�nell'evoluzione�della�
propria�giurisprudenza,�i�seguenti�principi.�
5.1�^Pacifico�essendo�l'effetto�diretto�di�cui�sono�provvisti�i�regolamenti�e�le�decisioni,�
anche�le�direttive�comunemente�definite��dettagliate��producono�effetti�diretti�nei�confronti�
dello�Stato�membro�che�non�abbia�provveduto�^ovvero�abbia�provveduto�in�modo�inade-
guato�^alla�trasposizione�nel�proprio�ordinamento�interno�(effetto�diretto��verticale�,�giu-
stificato�dall'esigenza�di�impedire�che�lo�Stato�inadempiente�possa�opporre�ai�singoli,�gio-
vandosene,�il�proprio�inadempimento:�cfr.�sentenza�17�ottobre�1989,�cause�231/1987�e�
129/1988�Carpaneto�Piacentino;�sentenza�19�gennaio�1982,�causa�8/1981�Becker;sentenza�
26�febbraio�1986,�causa�125/1984�Marshall�I).�
5.2�^E�stato�sempre�escluso,�invece,�l'effetto�diretto��orizzontale�,�consistente�nella�pos-
sibilita�che�un�singolo�faccia�valere�nei�confronti�di�un�altro�singolo�una�direttiva�cui�lo�Stato�
membro�non�abbia�dato�corretta�attuazione�(giurisprudenza�costante,�a�partire�dalla�sen-
tenza�Marshall�I,gia�citata�per�poi�proseguire�con�le�sentenze:�8�ottobre�1987,�causa�
80/1986�Kolpinghuis;�14�luglio�1994,�causa�91/1992�Faccini�Dori;�7�marzo�1996,�causa�
192/1994�El�Corte�Ingle�s).�
5.3�^La�Corte�in�proposito�ha�immancabilmente�affermato�che��estendere�detta�giuri-
sprudenza�(quella�sull'effetto�diretto�verticale,�n.�d.e.)�all'ambito�dei�rapporti�tra�singoli�signifi-
cherebbe�riconoscere�in�capoalla�Comunita�ilpoterediemanarenormechefaccianosorgere�
con�effetto�immediato�obblighi�a�carico�di�questi�ultimi,�mentre�tale�competenza�le�spetta�solo�

laddove�le�sia�attribuito�ilpotere�di�adottare�regolamenti�.�

5.4�^Al�fine,�peraltro,�di�garantire�il�piu�possibile�l'adeguata�e�conforme�applicazione�
del�diritto�comunitario�espresso�da�norme�di�direttive�che�risultino�fornite�dei�caratteri�di�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

chiarezza�eprecisione�e�dunque�siano�suscettibili�di�applicazione�immediata,�la�Corte�ha�posto�
l'accento�sull'obbligo�del�giudice�nazionale,�ma�anche�di�tutte�le�amministrazioni�pubbliche,�
di�interpretare��il�proprio�diritto�nazionale�alla�luce�della�lettera�e�dello�scopo�della�direttiva,�
ondeconseguireilrisultatoperseguitodaquest'ultimaeconformarsipertantoall'art.�189,�terzo

comma,�del�Trattato��(principio�detto�della��interpretazione�conforme�:�cfr.�in�tal�senso,�oltre�
alle�gia��ricordate�sentenze�Faccini�Dori�e�Kolpinghuis,�anche�la�sentenza�13�novembre�1990,�
causa�106/1989�Marleasing,�nonche�la�sent.�10�aprile�1984,�causa�79/1983�Harz;lasentenza�
10�aprile�1984,�causa�14/1983�Von�Colon;�la�sentenza�16�dicembre�1993,�causa�334/1992�
Wagner�Miret;�la�sentenza�27�giugno�2000,�cause�riunite�da�240/1998�a�244/1998�Oceano�
Grupo�Editoria;�infine,�la�sentenza�13�luglio�2000,�causa�456/1998�Centrosteel).�

5.5�^Inoltre�la�Corte,�quale�extrema�ratio�per�il�caso�in�cui�il�risultato�prescritto�dalla�
direttiva�non�possa�essere�conseguito�mediante�l'�interpretazione�conforme�,�ha�ammesso�
la�risarcibilita��,�a�carico�dello�Stato�membro,�del�danno�da�quest'ultimo�causato�ai�singoli�in�
ragione�della�mancata�attuazione�di�una�direttiva�(sentenza�19�novembre�1991,�cause�riunite�
6/1990�e�9/1990�Francovich).�
6.�^Tale�essendo�il�quadro�della�situazione,�ritiene�la�Repubblica�italiana�che�non�vi�
siano�ragioni�diverse�o�ulteriori�^rispetto�a�quelle�gia��esaminate�in�numerose,�ripetute�occa-
sioni�dalla�Corte�^per�doversi�discostare�dal�riferito,�costante�orientamento�nel�senso�di�
escludere�che�i�singoli�possano�far�valere�in�via�diretta�l'effetto�di�una�direttiva�comunitaria,�
sia�pur�suscettibile�di�immediata�applicazione.�
7.�^Militano�a�favore�di�tale�conclusione�diversi�argomenti.�
7.1�^L'art.�189�(ora�art.�249)�del�Trattato�statuisce�nel�senso�che�solo�i�regolamenti�sono�
�obbligatori�in�tutti�i�loro�elementi�e�direttamente�applicabili�,mentre��La�direttiva�vincola�lo�

Stato�membro�(e�soltanto�esso:�v.�Faccini�Dori,�punto�21)�cui�e�rivolta�per�quanto�riguarda�il�

risultato�da�raggiungere,�salva�restando�la�competenza�degli�organi�nazionali�in�merito�alla�

forma�e�ai�mezzi�.�

7.2�^La�distinzione�tra�regolamenti�e�direttive�trae�fondamento�da�una�profonda�diffe-
renziazione�tra�tali�atti�del�diritto�comunitario:�ai�primi�e��assegnata�la�regolamentazione�
delle�materie�in�cui�piu��forte�e��l'esigenza�di�integrazione,�tale�da�condurre�ad�una�vera�e�pro-
pria�uniformazione�dei�diritti�nazionali;�alle�seconde�e��,�per�contro,�attribuito�un�ruolo�mera-
mente�armonizzatore�dei�diversi�ordinamenti�statali,�sui�quali�non�e��consentito�intervenire�
con�altrettanta�incisivita��e�ai�quali�e��lasciata�una�parziale�competenza�normativa.�
7.4�^Proprio�il�fatto�che�con�il�Trattato�sull'Unione�Europea�^pur�essendosi�modificato�
l'art.�191�(ora�art.�254)�del�Trattato,�estendendo�l'obbligo�di�pubblicazione�dai�soli�regola-
menti�alle�direttive�rivolte�all'insieme�degli�Stati�membri�^non�si�sia�voluto�modificare�anche�
l'art.�189�(ora�art.�249),�disciplinando�espressamente�le�situazioni�di�omessa�o�inadeguata�
trasposizione,�e��sintomatico�della�volonta��delle�Alte�Parti�Contraenti�di�conservare�lo�status�
quo�ante.�

7.4�^Le�direttive�lasciano�la�scelta�della�forma�e�dei�mezzi�per�perseguire�il�loro�risul-
tato�agli��organi�nazionali�,�e�vincolano��lo�Stato�membro�cui�sono�rivolte�,�non�gia��i�citta-
dini�comunitari.�
7.5�^A�favore�del�privato�onerato�dal�disposto�della�direttiva�va�richiamato�il�principio�
di�tutela�dell'af
ffidamento:�il�privato�non�deve�temere�alcun�onere�aggiuntivo�laddove�agisca�
nel�rispetto�delle�norme�nell'ambito�dell'ordinamento�giuridico�del�proprio�Stato�membro.�
7.6�^Infine,�il�cosiddetto�deficit�democratico�si�aggraverebbe,�ammettendo�che�i�parla-
menti�nazionali�si�trovassero�sostanzialmente�scavalcati�in�relazione�all'applicazione�delle�
direttive.�
8.�^Non�puo��sottacersi,�peraltro,�che�i�cennati�argomenti�sono�stati�spesso,�e�da�piu��
parti,�contestati,�soprattutto�per�quanto�attiene�alle�discriminazioni�che�dall'esclusione�del-
l'effetto�diretto�orizzontale�possono�scaturire:�basti�pensare�proprio�all'ipotesi�per�cui�e��
causa,�per�desumerne�come�in�un�rapporto�di�lavoro�^cui�inerisca�una�direttiva�comunitaria�
in�parte�provvista�di�effetto�diretto�^risulti�favorito�(sotto�il�profilo�della�tutela�giurisdizio-
nale�diretta)�il�dipendente�di�un�ente�pubblico�rispetto�a�quello�di�un'azienda�privata,�visto
che�solo�nei�confronti�del�datore�di�lavoro�pubblico�potra��farsi�valere�la�direttiva.�
9.�^E�soprattutto�su�questo�profilo,�oltre�a�quello�della�certezza�nell'applicazione�del�
diritto�da�parte�dei�giudici,�che�l'Avvocato�Generale�Lenz,�nelle�proprie�conclusioni�sulla�
causa�Faccini�Dori,�al�punto�66�affermava�che��in�futuro�bisognera�riconoscere�efficacia�
diretta�orizzontale�alle�direttive�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

10.�^Cio�nonostante,�ad�avviso�della�Repubblica�italiana,�l'orientamento�sin�qui�
assunto�dalla�Corte�merita�di�essere�ulteriormente�confermato.�
La�giurisprudenza�della�Corte�nella�subiecta�materia,�infatti,�ha�sempre�mantenuto�con�
cura�la�distinzione�tra�regolamenti�e�direttive,�affermando�che�soltanto�in�via�eccezionale,�e�
come�effetto�riflesso,�questeultime^in�virtu�di�principi�generali�desunti�dal�sistema�del�Trat-
tato,�possono�risultare�idonee�ad�attribuire�ai�singoli�il�diritto�di�far�valere,�nel�proprio�inte-
resse,�l'obbligo�imposto�allo�Stato,�ove�esso�sia�rimasto�inadempiuto.�

11.�^Non�a�caso�la�giurisprudenza�della�Corte�ha�individuato�con�molta�chiarezza�il�
fondamento�di�questa�circoscritta�produzione�di�effetti�giuridici�al�di�la�della�cerchia�degli�
Stati�membri�destinatari�della�direttiva.�Essa�non�si�e�mossa,�infatti,�richiamando�il�principio�
della��diretta�applicabilita���(o,sesipreferisce,�della��diretta�efficacia�)�delle�norme�comuni-
tarie�negli�ordinamenti�degli�Stati�membri,�bens|�il�principio�^del�tutto�peculiare�^secondo
il�quale�uno�Stato�che�non�abbia�adottato�i�necessari�ed�idonei�provvedimenti�di�attuazione�
imposti�da�una�direttiva�non�puo�opporre�ai�singoli�il�proprio�inadempimento�per�negare�
loro�i�diritti�che�sarebbero�dovuti�scaturire�dai�provvedimenti�stessi.�
12.�^Come�il�sopra�citato�Avvocato�Generale�Lenz�chiariva�nelle�conclusioni�della�
causa�103/1998�Costanzo,�la�giurisprudenza�sulla�cosiddetta��efficacia�diretta��delle�direttive�
non�pone�affatto�in�questione�la�natura�giuridica�e�gli�effetti�propri�delle�direttive,�che�hanno�
per�destinatari�esclusivi�gli�Stati�membri,�ma�mira�soltanto�ad�attuare,�sulla�base�dei�principi�
generali�del�Trattato,�una��sanzione�del�comportamento�illegittimo�dello�Stato�membro,�nell'in-
teresse�dei�cittadini�comunitari�.�

13.�^Deve�essere�percio�ben�chiaro�che�l'attribuzione�ai�singoli�del�diritto�di�far�valere,�a�
proprio�vantaggio,�gli�obblighi�inadempiuti�scaturenti�da�una�direttiva�a�carico�dello�Stato�
si�fonda�pur�sempre�sul�vincolo�che�la�direttiva�crea�a�carico�del�solo�Stato�destinatario,�e�
ne�costituisce�un�semplice��effetto�riflesso�:�si�tratta�di�un'applicazione�del�dovere�generale�
di�coerenza�che�tutti�gli�ordinamenti�evoluti,�in�vari�modi,�riconoscono�e�che�trova�espres-
sione,�nel�diritto�anglosassone,�nel�principio�dell'��estoppel��e,�negli�ordinamenti�di�tradi-
zione�romanistica,�nel�divieto�di��venire�contrafactumproprium�.�
14.�^E�perfettamente�coerente,�pertanto,�con�simili�premesse�l'affermazione�secondo�la�
quale,�poiche�le�direttive�di�per�se�stesse�non�producono�alcun�effetto�nei�confronti�dei�sin-
goli,�esse�non�possono�in�nessun�caso�far�sorgere�obblighi�o,�piu�in�generale,�situazioni�giuri-
diche�sfavorevoli�poste�a�loro�carico.�
15.�^Per�contro,�il�passo�fatidico�da�taluni�auspicato�nel�senso�di�riconoscere�l'effetto�
orizzontale�equivarrebbe,�in�buona�sostanza,�all'abbattimento�di�quell'ultimo�diaframma�
che�ancora�connota�la�distinzione,�in�termini�concreti�oltreche�giuridici,�tra�regolamenti�e�
direttive.�
16.�^Cio�pero�verrebbe�a�tradire�in�radice�l'impostazione�da�sempre�seguita�dalla�Corte�
di�Giustizia�la�quale,�come�si�e�visto,�non�ha�mai�inteso�^ne�del�resto�ne�avrebbe�il�potere,�
rimesso�esclusivamente�alla�volonta�comune�degli�Stati�membri�^di�eliminare�una�fondamen-
tale�distinzione�ontologica�e�strutturale�tra�fonti�del�diritto�comunitario,�cos|�come�sancita�
dalle�norme�del�Trattato.�

17.�^In�altre�parole,�la�circostanza�che�l'effetto�diretto�non�sia�stato�costruito�come�con-
notazione�intrinseca�delle�direttive,�seppur�da�taluno�definito��vizio�d'origine�,�non�puo�
essere�stravolta�in�via�di�interpretazione,�ma�puo�^semmai�^soltanto�costituire�oggetto�di�
una�modifica�normativa�basata�sul�consenso�degli�Stati�membri.�
18.�^Cio�posto,�deve�soggiungersi�che�peraltro,�anche�talune�delle�possibili�conseguenze�
di�un�eventuale��revirementjurisprudentiel��(a�dir�poco�insolito�nella�esperienza�della�Corte�
di�Giustizia,�almeno�per�quanto�attiene�a�questioni�e�principi�di�basilare�rilevanza,�come
quello�che�qui�interessa)�non�sarebbero�affatto�incoraggianti�ne�auspicabili.�
19.�^A�parte,�infatti,�la�verosimile�attenuazione�dell'obbligo�di�trasposizione�imposto�
agli�Stati�membri�(conseguenza,�questa,�innaturale�alla�stregua�del�Trattato),�ammettere�
che�le�direttive�creino�obblighi�direttamente�sui�singoli�soggetti�privati�comunitari�significhe-
rebbe�rinunciare�alla�certezza�del�diritto.�
20.�^Toccherebbe�infatti�a�ciascun�privato�l'onere�di�porsi�a�conoscenza�diognidiret-
tiva�comunitaria�e�^quel�che�e�ancor�peggiore�^di�saper�discernere�in�quali�casi�e�per�quali�
singole�prescrizioni�la�direttiva�sia�immediatamente�applicabile�o�meno:�restando,�con�cio�,�
comunque�sottoposto�al�rischio�di�vedersi�condannato�per�ogni�suo�(non�improbabile)�errore�
in�una�valutazione�che�di�regola�compete�al�giudice.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

21.�^Sarebbe�inopportuno�che�il�singolo�il�quale�si�sia�attenuto,�in�buona�fede,�ad�una�
disposizione�nazionale�contrastante�con�la�direttiva,�debba�restare�ingiustamente�responsa-
bile�e�danneggiato�dall'attribuzione�(in�un�giudizio�intentato�da�altro�privato)�a�questa�di�
effetti�orizzontali�diretti.�
22.�^In�definitiva,�pertanto,�appare�assai�meno�stravolgente�e�ben�piu�funzionale�ed�
efficace,�rispetto�agli�obiettivi�perseguiti�dal�Trattato�mediante�le�direttive�comunitarie,�la�
soluzione�sin�qui�elaborata�dalla�Corte�di�Giustizia�nel�senso�di�privilegiare�l'interpretazione�
della�norma�interna�piu�conforme�al�diritto�comunitario�e�di�consentire�al�singolo�leso�dall'i-
nerzia�prolungata�ovvero�dal�cattivo�adempimento�dello�Stato�membro�di�pretendere�il�risar-
cimento�dei�danni�a�carico�di�quest'ultimo.�
23.�^Conclusivamente,�la�Repubblica�italiana�ritiene�di�rispondere�nei�seguenti�termini�
al�quesito�posto�con�l'ordinanza�indicata�in�epigrafe:�
L'articolo249�(gia�articolo189)�delTrattato�CeeiprincipigeneralidesumibilidalTrat-

tato�medesimo�ostano�a�che�il�giudice�nazionale,�conoscendo�di�una�controversia�tra�privati,�

lasci�inapplicata�una�disposizione�interna�contrastante�con�una�norma�atta�a�produrre�effetti�

diretti,�contenuta�in�una�direttiva�comunitaria�rimasta�inadempiuta.�In�tali�casi�il�giudice�nazio-

naledovra�comunqueprivilegiarel'interpretazionedellanorma�internacherisultimaggiormente�

conforme�al�diritto�comunitario�e,�nell'ipotesi�in�cui�cio�si�riveli�impossibile,�potra�,�ove�richiesto�

dalla�parte�danneggiata,�condannare�lo�Stato�membro�inadempiente�al�risarcimento�del�danno�

arrecato.�
Roma,�7febbraio�2004�^Avvocato�dello�Stato�Antonio�Cingolo�.�

Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee,�Grande�sezione,�sentenza�5�ottobre�2004,�nei�proc
edimenti�riuniti�da�C-397/01�a�C-403/01�^Domande�di�pronuncia�pregiudiziale�presen-
tate�dall'Arbeitsgericht�Lo�rrach�(Germania)�con�decisioni�del�26�settembre�2001�^Pres.�

V.�Skouris�^Rel.�R.�Schintgen�^Bernhard�Pfeiffer,�altri�c/�Deutches�Rotes�Kreuz,�Krei-
sverband�Waldshut�eV�(cs.�4306/02,�Avv.�dello�Stato�A.Cingolo).�
�(Omissis)�87.�^Mediante�la�terza�questione,�il�giudice�del�rinvio�chiede�in�sostanzase,�
in�caso�di�trasposizione�non�corretta�della�direttiva�93/104,�si�possa�considerare�che�l'art.�6,�
punto�2,�della�stessa�ha�efficacia�diretta.�

88.�^Come�risulta�sia�dal�suo�tenore�letterale�che�dal�contesto�nel�quale�si�inserisce,�tale�
questione�comprende�due�aspetti,�il�primo�relativo�all'interpretazione�dell'art.�6,�punto�2,�
della�direttiva�93/104,�al�fine�di�consentire�al�giudice�del�rinvio�di�pronunciarsi�sulla�compa-
tibilita�delle�pertinenti�norme�del�diritto�nazionale�con�quanto�prescritto�dal�diritto�comuni-
tario,�mentre�il�secondo�aspetto�della�questione�verte�sul�problema�di�stabilire�se,�qualora�
lo�Stato�membro�interessato�abbia�trasposto�in�maniera�non�corretta�la�detta�disposizione�
nell'ordinamento�giuridico�interno,�quest'ultima�soddisfi�le�condizioni�perche�isingoli�pos-
sano�farla�valere�dinanzi�i�giudici�nazionali�in�circostanze�come�quelle�di�cui�alle�cause�prin-
cipali.�
89.�^I�due�aspetti�devono�pertanto�essere�esaminati�in�sequenza.�
Sulla�portata�dell'art.�6,�punto�2,�della�direttiva�93/104�

90.�^In�via�preliminare,�occorre�ricordare�che�l'art.�6,�punto�2,�della�direttiva�93/104�
obbliga�gli�Stati�membri�ad�adottare�le�misure�necessarie�affinche�,�in�funzione�degli�imperativi�
di�protezione�della�sicurezza�e�della�salute�dei�lavoratori,�la�durata�media�dell'orario�di�lavoro�
per�ogni�periodo�di�7�giorni�non�superi�48�ore,�comprese�le�ore�di�lavoro�straordinario.�
91.�^Dall'art.�118�A�del�Trattato,�che�costituisce�il�fondamento�normativo�della�diret-
tiva�93/104,�dai��considerando��primo,�quarto,�settimo�e�ottavo�di�tale�direttiva,�dalla�Carta�
comunitaria�dei�diritti�sociali�fondamentali�dei�lavoratori,�adottata�nel�Consiglio�europeo�
di�Strasburgo�del�9�dicembre�1989,�in�particolare�dai�suoi�punti�8�e�19,�primocomma,richia-
mati�al�quarto�'considerando'�della�detta�direttiva,�nonche�dalla�stessa�formulazione�del-
l'art.�1,�n.�1,�della�stessa�risulta�che�essa�intende�fissare�prescrizioni�minime�destinate�a�
migliorare�le�condizioni�di�vita�e�di�lavoro�dei�lavoratori�mediante�il�ravvicinamento�delle�
disposizioni�nazionali�riguardanti,�in�particolare,�l'orano�di�lavoro.�Tale�armonizzazione�a�
livello�comunitario�in�materia�di�organizzazione�dell'orario�di�lavoro�e�diretta�a�garantire�
una�migliore�tutela�della�sicurezza�e�della�salute�dei�lavoratori,�facendo�godere�questi�ultimi�
di�periodi�minimi�di�riposo�^in�particolare�giornaliero�e�settimanale�^e�di�periodi�di�pausa�
adeguati�(v.�sentenza�Jaeger,cit.,�punti�45-47).�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

92.�^Cos|�,�la�direttiva�93/104�impone,�piu�in�particolare,�all'art.�6,�punto�2,�un�limite�
massimo�di�48�ore�per�la�durata�media�della�settimana�lavorativa,�a�proposito�del�quale�si�
precisa�espressamente�che�vi�sono�ricompresi�gli�straordinari.�
93.�^In�tale�contesto,�la�Corte�ha�gia�dichiarato�che�i�servizi�di�guardia�(�Bereitschaft-
sdienst�)�effettuati�da�un�lavoratore�secondo�il�regime�della�presenza�fisica�nel�luogo�stabilito�
dal�suo�datore�di�lavoro�devono�essere�considerati�integralmente�periodi�lavorativi�ai�sensi�
della�direttiva�93/104,�a�prescindere�dal�fatto�che,�durante�tale�guardia,�il�lavoratore�non�
svolga�un'attivita�lavorativa�continuativa�(v.�sentenza�Jaeger,�cit.,�punti�71,�75�e�103).�
94.�^Ebbene,�lo�stesso�deve�valere�per�i�periodi�di�permanenza�obbligatoria(�Arbeitsbe-
reitschaft�)�garantiti�dagli�operatori�del�soccorso�nell'ambito�del�servizio�di�soccorso�che�
comporta�necessariamente�fasi�di�inattivita�piu�o�meno�estese�tra�gli�interventi�urgenti.�
95.�^Tali�periodi�di�permanenza�devono�conseguentemente�essere�presi�integralmente�in�
considerazione�nel�momento�della�determinazione�dell'orario�massimo�di�lavoro�giornaliero�
e�settimanale.�
96.�^Inoltre,�si�deve�rilevare�che,�nel�sistema�instaurato�dalla�direttiva�93/104,�benche�
l'art.�15�della�stessa�consenta�in�generale�di�applicare�o�introdurre�norme�nazionali�piu�favo-
revoli�alla�protezione�della�sicurezza�e�della�salute�dei�lavoratori,�solamente�alcune�disposi-
zioni�esplicitamente�contemplate�da�tale�direttiva�possono�formare�l'oggetto�da�parte�degli�
Stati�membri�o�delle�parti�sociali�(v.�sentenza�Jaeger,�cit.,�punto�80).�
97.�^Ora,�da�un�lato�l'art.�6�della�direttiva�93/104�e�menzionato�solamente�all'art.�17,�
n.�1,�della�stessa,�quando�e�pacifico�che�quest'ultima�norma�riguarda�attivita�che�non�presen-
tano�alcuna�relazione�con�quelle�svolte�dagli�operatori�del�soccorso�come�i�ricorrenti�nelle�
cause�principali.�Invece,�lo�stesso�articolo,�al�n.�2,�punto�2.1,�lett.�e),�sub 
iii),�si�riferisce�alle�
�attivita�caratterizzate�dalla�necessita�di�assicurare�la�continuita�del�servizio�,�tra�le�quali�
figurano�in�particolare�i��servizi�di�ambulanza�,�ma�tale�norma�prevede�la�possibilita�di�
deroga�solo�agli�artt.�3,�4,�5,�8�e�16�della�detta�direttiva.�
98.�^Dall'altro,�l'art.�18,�n.�1,�lett.�b),�sub 
i),�della�direttiva�93/104�dispone�che�gli�Stati�
membri�hanno�facolta�di�non�applicare�l'art.�6,�purche�rispettino�i�principi�generali�della�
protezione�della�sicurezza�e�della�salute�dei�lavoratori�e�soddisfino�alcune�condizioni�cumu-
lative�elencate�nella�prima�delle�dette�due�disposizioni.�E�pacifico,�tuttavia,�che�la�Repub-
blica�federale�tedesca�non�si�e�avvalsa�di�tale�possibilita�di�deroga�(v.�sentenza�Jaeger,�cit.,�
punto�85).�
99.�^Inoltre,�risulta�dalla�giurisprudenza�della�Corte�che�gli�Stati�membri�non�possono
determinare�unilateralmente�la�portata�delle�disposizioni�della�direttiva�93/104,�subordi-
nando�a�qualsiasi�condizione�o�restrizione�l'applicazione�del�diritto�dei�lavoratori�a�che�l'ora-
rio�settimanale�di�lavoro�medio�non�superi�le�48�ore,�come�previsto�all'art.�6,�punto�2,�di�tale�
direttiva�(v.,�in�questo�senso,�sentenza�Jaeger,�cit.,�punti�58�e�59).�Qualsiasi�altra�interpreta-
zione�pretermetterebbe�la�finalita�della�direttiva,�volta�a�garantire�una�protezione�efficace
della�sicurezza�e�della�salute�dei�lavoratori,�consentendo�loro�di�beneficiare�effettivamente�
di�periodi�minimi�di�riposo�(v.�sentenza�Jaeger,�cit.,�punti�70�e�92).�
100.�^Pertanto,�si�deve�concludere�che,�sia�alla�luce�del�tenore�letterale�dell'art.�6,�punto�
2,�della�direttiva�93/104�sia�della�finalita�e�dell'economia�della�stessa,�il�limite�massimo�di�
48�ore�per�quanto�riguarda�la�durata�media�di�lavoro�settimanale,�compresi�gli�straordinari,�
costituisce�una�norma�del�diritto�sociale�comunitario�dotata�di�un'importanza�particolare�
di�cui�debbono�godere�tutti�i�lavoratori�in�quanto�prescrizione�minima�finalizzata�ad�assicu-
rare�la�protezione�della�loro�sicurezza�e�della�loro�salute�(v.,�per�analogia,�sentenza�26�giu-
gno�2001,�causa�C-173/1999,�BECTU,�Racc. 
p.�I-4881,�punti�43�e�47),�cosicche�non�sembra�
compatibile�con�quanto�prescritto�dalla�detta�disposizione�una�normativa�nazionale,�come�
quella�controversa�nelle�cause�principali,�che�autorizzi�periodi�di�lavoro�superiori�alle�48
ore�settimanali,�compresi�i�servizi�di�permanenza�obbligatoria�(�Arbeitsbereitschaft�).�
101.�^Conseguentemente,�si�deve�rispondere�alla�terza�questione,�considerata�nel�suo�
primo�aspetto,�dichiarando�che�l'art.�6,�punto�7,�della�direttiva�93/104�deve�essere�interpre-
tato�nel�senso�che,�in�circostanze�come�quelle�di�cui�alle�cause�principali,esso�ostaallanor-
mativa�di�uno�Stato�membro�che,�in�relazione�ai�periodi�di�permanenza�obbligatoria�
(�Arbeitsbereitschaft�)�garantiti�da�operatori�del�soccorso�nell'ambito�di�un�servizio�di�soc-
corso�medico�di�urgenza�di�un�organismo�quale�il�Deutsches 
Rotes 
Kreuz, 
ha�l'effetto�di�con-
sentire,�eventualmente�per�mezzo�di�un�contratto�collettivo�o�di�un�accordo�aziendale�fon-
dato�su�tale�contratto,�un�superamento�dell'orario�massimo�di�lavoro�settimanale�di�48�ore�
fissato�dalla�detta�disposizione.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

Sull'efficacia 
diretta 
dell'art. 
6, 
punto 
2, 
della 
direttiva 
93/104 
e 
le 
conseguenze 
che 
ne 
deri-

vano 
nelle 
cause 
principali 


102.�^Dal�momento�che,�in�circostanze�come�quelle�di�cui�alle�cause�principali,�la�nor-
mativa�nazionale�pertinente�non�appare�conforme�a�quanto�prescritto�dalla�direttiva�
93/104�in�relazione�all'orario�massimo�di�lavoro�settimanale,�occorre�ancora�verificare�se�
l'art.�6,�punto�2,�della�stessa�soddisfi�le�condizioni�necessario�perche�abbia�efficacia�diretta.�
103.�^A�questo�proposito,�risulta�da�una�costante�giurisprudenza�della�Corte�che,�in�
tutti�i�casi�in�cui�le�disposizioni�di�una�direttiva�appaiono,�dal�punto�di�vista�sostanziale,�
incondizionate�e�sufficientemente�precise,�i�singoli�possono�farle�valere�dinanziaigiudici�
nazionali�nei�confronti�dello�Stato,�sia�che�questo�non�abbia�recepito�tempestivamente�la�
direttiva�sia�che�l'abbia�recepita�in�modo�non�corretto�(v.,�in�particolare,�sentenze�19�novem-
bre�1991,�cause�riunite�C-6/1990�e�C-9/1990,�Francovich,�Racc.�pag.�1-5357,�punto�11,�e�
11�luglio�2002,�causa�C-62/00,�Marks�&�Spencer,�Racc. 
pag.�I-6325,�punto�25).�
104.�^L'art.�6,�punto�2,�della�direttiva�93/104�risponde�a�tali�criteri,�giacche�addossa�
agli�Stati�membri,�in�termini�non�equivoci,�un'obbligazione�di�risultato�precisa�e�assoluta-
mente�incondizionata�quanto�all'applicazione�della�regola�da�esso�enunciata,�che�consiste�
nella�previsione�di�un�limite�di�48�ore,�compresi�gli�straordinari,�per�la�durata�media�dell'ora-
rio�settimanale�di�lavoro.�
105.�^Anche�se�la�direttiva�93/104�lascia�agli�Stati�membri�un�certo�margine�di�discre-
zionalita��per�l'adozione�delle�modalita��della�sua�attuazione,�in�particolare�per�quanto�
riguarda�il�periodo�di�riferimento�che�dev'essere�fissato�per�l'applicazione�dell'art.�6,�e�con-
sente�loro,�inoltre,�di�derogare�alle�disposizioni�di�tale�articolo,�tali�circostanze�non�incidono�
sul�carattere�preciso�e�incondizionato�del�punto�2�di�quell'articolo.�Infatti,�da�un�lato,�dai�ter-
mini�dell'art.�17,�n.�4,�della�detta�direttiva�risulta�che�il�periodo�di�riferimento�non�puo��in�
alcun�caso�oltrepassare�i�dodici�mesi�e,�dall'altro,�la�facolta��degli�Stati�membri�di�non�appli-
carel'art.6e��subordinataalrispettodituttelecondizionienunciateall'art.18,n.1,lett.�b), 
sub 
i),�della�detta�direttiva.�E�quindi�possibile�determinare�la�tutela�minima�che�deve�in�ogni�
caso�essere�applicata�(v.,�in�questo�senso,�sentenza�Simap,�cit.,�punti�68�e�69).�
106.�^Di�conseguenza,�l'art.�6,�punto�2,�della�direttiva�93/104�soddisfa�tutte�le�condi-
zioni�necessario�per�produrre�un�effetto�diretto.�
107.�^Restano�da�determinare�le�conseguenze�giuridiche�che�un�giudice�nazionale�deve�
trarre�da�tale�interpretazione�in�circostanze�come�quelle�di�cui�alle�cause�principali,�in�cui�
la�controversia�ha�luogo�tra�privati.�
108.�^A�questo�proposito,�la�Corte�ha�dichiarato�in�maniera�costante�che�una�direttiva�
non�puo��di�per�se��creare�obblighi�a�carico�di�un�singolo�e�non�puo��quindi�essere�fatta�valere�
in�quanto�tale�nei�suoi�confronti�(v.,�in�particolare,�sentenze�26�febbraio�1986,�causa�
152/1984,�Marshall,�Racc,.�pag.�723,�punto�48;�14�luglio�1994,�causa�C-91/1992,�Faccini�
Dori,�Racc.�pag.�I-3325,�punto�20,�e�7�gennaio�2004,�C-201/02,�Wells,�Racc.�pag.�I-0000,�
punto�56).�
109.�^Ne�consegue�che�anche�una�disposizione�chiara,�precisa�ed�incondizionata�di�una�
direttiva�volta�a�conferire�diritti�o�imporre�obblighi�ai�privati�non�puo��essere�applicata�come�
tale�nell'ambito�di�una�controversia�che�ha�luogo�esclusivamente�tra�privati.�
110.�^Tuttavia,�conformemente�ad�una�giurisprudenza�parimenti�costante�fin�dalla�sen-
tenza�10�aprile�1984,�causa�14/1983,�Von�Colson�e�Kamann�(Racc.�pag.�1891,�punto�26),�l'ob-
bligo�degli�Stati�membri�derivante�da�una�direttiva,�di�conseguire�il�risultato�da�questa�con-
templato�come�pure�il�dovere�loro�imposto�dall'art.�10�CE�di�adottare�tutti�i�provvedimenti�
generali�o�particolari�atti�a�garantire�l'adempimento�di�tale�obbligo�valgono�per�tutti�gli�
organi�degli�Stati�membri,�ivi�compresi,�nell'ambito�di�loro�competenza,�quelli�giurisdizio-
nali�(v.,�in�particolare,�sentenze�13�novembre1990,�causa�C-106/1989,�Marleasing,�Racc. 
pag�I-4135,�punto�8;�Faccini�Dori�cit., 
punto26;�18�dicembre�1997,�causa�C-129/1996,�Inter--
Environnement�Wallonie,�Racc. 
pag.�I-7411,�punto�40,�e�25�febbraio�1999,�causa�
C-131/1997,�Carbonari�e�a.,�Racc.�pag.�I-1103,�punto�48).�
111.�^Infatti,�spetta�in�particolare�ai�giudici�nazionali�assicurare�ai�singoli�la�tutela�giu-
risdizionale�derivante�dalle�norme�del�diritto�comunitario�e�garantirne�la�piena�efficacia.�
112.�^Cio��vale�a�maggior�ragione�quando�la�controversia�sottoposta�al�giudice�nazio-
nale�verte�sull'applicazione�di�norme�interne�che,�come�nel�caso�di�specie,�sono�state�intro-
dotte�proprio�al�fine�di�recepire�una�direttiva�volta�a�conferire�diritti�ai�singoli.�Questo�giu-

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dice,�visto�l'art.�249,�terzo�comma,�CE,�deve�presumere�che�lo�Stato,�essendosi�avvalso�del�
margine�di�discrezionalita�di�cui�gode�in�virtu�di�tale�norma,�abbia�avuto�l'intenzione�di�
adempiere�pienamente�gli�obblighi�derivanti�dalla�direttiva�considerata(v.�sentenza�
16�dicembre�1993,�causa�C-334/1992,�Wagner�Miret,�Racc.�pag.�I-6911,�punto�20).�

113�^Cos|�,�nell'applicare�il�diritto�interno,�in�particolare�le�disposizioni�di�una�normat
iva�appositamente�adottata�al�fine�di�attuare�quanto�prescritto�da�una�direttiva,�il�giudice�
nazionale�deve�interpretare�il�diritto�nazionale�per�quanto�possibile�alla�luce�del�testo�e�dello�
scopo�della�direttiva�onde�conseguire�il�risultato�perseguito�da�quest'ultima�e�conformarsi�
pertanto�all'art.�249,�terzo�comma,�CE�(v.�in�questo�senso,�segnatamente,�citate�sentenze�
Von�Colson�et�Kamann,�punto�26,�Marleasing,�punto�8�e�Faccini�Dori,�punto�26;v.altres|�
sentenze�23�febbraio�1999,�causa�C-63/1997,�BMW,�Racc. 
pag.�I-905,�punto�22;�27�giugno�
2000,�cause�riunite�da�C-240/1998�a�C-244/1998,�Oce�ano�Grupo�Editorial�e�Salvat�Editores,�
Racc. 
pag.�I-4941,�punto�30,�e�23�ottobre�2003,�causa�C-408/01,�Adidas-Salomon�e�Adidas�
Benelux,�Racc.�pag.�I-0000,�punto�21).�

114.�^L'esigenza�di�un'interpretazione�conforme�del�diritto�nazionale�e�inerente�al�
sistema�del�Trattato,�in�quanto�permette�al�giudice�nazionale�di�assicurare,�nel�contesto�delle�
sue�competenze,�la�piena�efficacia�delle�norme�comunitarie�quando�risolve�la�controversia�
ad�esso�sottoposta�(v�in�questo�senso,�sentenze�15�maggio�2003,�causa�C-160/01,�Mau,�Racc.�
pag.�I-4791,�punto�34).�
115.�^Se�e�vero�che�il�principio�di�interpretazione�conforme�del�diritto�nazionale,�cos|�
imposto�dal�diritto�comunitario,�riguarda�in�primo�luogo�le�norme�interne�introdotte�per�
recepire�la�direttiva�in�questione,�esso�non�si�limita,�tuttavia,�all'esegesi�di�tali�norme,�bens|�
esige�che�il�giudice�nazionale�prenda�in�considerazione�tutto�il�diritto�nazionale�per�valutare�
in�quale�misura�possa�essere�applicato�in�modo�tale�da�non�addivenire�ad�un�risultato�cont
rario�a�quello�cui�mira�la�direttiva�(v.�in�questo�senso,�sentenza�Carbonari�e�a.,�cit,punti�
49�e�50).�
116.�^A�questo�proposito,�se�il�diritto�nazionale,�mediante�l'applicazione�di�metodi�di�
interpretazione�da�esso�riconosciuti,�in�determinate�circostanze�consente�di�interpretare�
una�norma�dell'ordinamento�giuridico�interno�in�modo�tale�da�evitare�un�conflitto�con�un'alt
ra�norma�di�diritto�interno�o�d�ridurre�a�tale�scopo�la�portata�di�quella�norma�applicandola�
solamente�nella�misura�compatibile�con�l'altra,�il�giudice�ha�l'obbligo�diutilizzare�gli�stessi�
metodi�al�fine�di�ottenere�il�risultato�perseguito�dalla�direttiva.�
117.�^Nel�caso�di�specie,�quindi,�spetta�al�giudice�del�rinvio,�cui�siano�sottoposte�cont
roversie�come�quelle�di�cui�alle�cause�principali,�rientranti�nella�sfera�di�applicazione�della�
direttiva�93/104�e�scaturite�da�fatti�successivi�alla�scadenza�del�termine�di�trasposizione�della�
direttiva�medesima,�nell'applicare�le�norme�del�diritto�nazionale�volte�proprio�a�recepire�tale�
direttiva,�interpretarle�quanto�piu�possibile�in�modo�tale�che�possano�essere�applicate�in�conf
ormita�di�quella,�in�questo�senso,�sentenza�13�luglio�2000,causa�C-456/1998,�Centrosteel,�
Racc. 
pag.�I-6007,�punti�16�e�17).�
118.�^In�questo�caso,�il�principio�dell'interpretazione�conforme�esige�quindi�che�il�giud
ice�del�rinvio�faccia�tutto�cio�che�rientra�nella�sua�competenza,�prendendo�in�consideraz
ione�tutte�le�norme�del�diritto�nazionale,�per�garantire�la�piena�efficacia�della�direttiva�
93/104,�al�fine�di�evitare�il�superamento�dell'orario�massimo�di�lavoro�settimanale�fissato�
all'art.�6,�punto�2,�della�stessa�(v.,�in�questo�senso,�sentenza�Marleasing,�cit.,�punti�7�e�13).�
119.�^Conseguentemente,�si�deve�concludere�che�un�giudice�nazionale�cui�sia�sottoposta�
una�controversia�che�ha�luogo�esclusivamente�tra�singoli,�nell'applicare�le�norme�del�diritto�
interno�adottate�al�fine�dell'attuazione�degli�obblighi�previsti�da�una�direttiva�deve�prendere�
in�considerazione�tutte�le�norme�del�diritto�nazionale�ed�interpretarle,�per�quanto�possibile,�
alla�luce�del�testo�e�della�finalita�di�tale�direttiva�per�giungere�a�una�soluzione�conforme�
all'obiettivo�da�essa�perseguito.�Nelle�cause�principali,�il�giudice�del�rinvio,�quindi,�deve�fare�
tutto�cio�che�rientra�nella�sua�competenza�per�evitare�il�superamento�dell'orario�massimo�
di�lavoro�settimanale�fissato�in�48�ore�in�virtu�dell'art.�6,�punto�2,�della�direttiva�93/104.�
120.�^Sulla�base�di�quanto�fin�qui�esposto,�la�terza�questione�deve�essere�risolta�dichiar
ando�che:�
^l'art.�6,�punto�2,�della�direttiva�93/104�deve�essere�interpretato�nel�sensoche,�incircos
tanze�come�quelle�di�cui�alle�cause�principali,�esso�osta�alla�normativa�di�uno�Stato�membro�
che,�in�relazione�ai�periodi�di�permanenza�obbligatoria�(�Arbeitsbereitschaft�)�garantiti�da�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

operatori�del�soccorso�nell'ambito�di�un�servizio�di�soccorso�medico�di�urgenza�di�un�organi-
smo�quale�il�Deutsches 
Rotes 
Kreuz, 
ha�l'effetto�di�consentire,�eventualmente�per�mezzo�di�
un�contratto�collettivo�o�di�un�accordo�aziendale�fondato�su�tale�contratto,�un�superamento�
dell'orario�massimo�di�lavoro�settimanale�di�48�ore�fissato�dalla�detta�disposizione;�

^tale�disposizione�soddisfa�tutte�le�condizioni�necessario�per�produrre�un�effetto�
diretto;�

^il�giudice�nazionale�cui�sia�sottoposta�una�controversia�che�ha�luogo�esclusivamente�
tra�singoli,�nell'applicare�le�norme�del�diritto�interno�adottate�al�fine�dell'attuazione�degli�
obblighi�previsti�dalla�direttiva�deve�prendere�in�considerazione�tutte�le�norme�del�diritto�
nazionale�ed�interpretarle,�per�quanto�possibile,�alla�luce�del�testo�e�della�finalita�di�tale�
direttiva�per�giungere�a�una�soluzione�conforme�all'obiettivo�da�essa�perseguito.�Nelle�cause�
principali,�il�giudice�del�rinvio,�quindi,�deve�fare�tutto�cio�che�rientra�nella�sua�competenza�
per�evitare�il�superamento�dell'orario�massimo�di�lavoro�settimanale�fissato�in�48�ore�in�virtu�
dell'art.�6,�punto�2,�della�direttiva�93/104.�

Sulle 
spese 


121.�^Nei�confronti�delle�parti�nelle�cause�principali�il�presente�procedimento�costitui-
sce�un�incidente�sollevato�dinanzi�al�giudice�nazionale,�cui�spetta�quindi�statuire�sulle�spese.�
Le�spese�sostenute�per�presentare�osservazioni�alla�Corte,�salvo�quelle�delle�dette�parti,�non�
possono�dar�luogo�a�rifusione.�
Per 
questi 
motivi, 
la 
Corte 
(Grande 
Sezione) 
dichiara: 


1.�a)�^Gli�artt.�2�della�direttiva�del�Consiglio�12�giugno�1989,�89/391/CEE,concernente�
l'attuazione�di�misure�volte�a�promuovere�il�miglioramento�della�sicurezza�e�della�salute�dei�
lavoratori�durante�il�lavoro,�e�1,�n.�3,�direttiva�del�Consiglio�23�novembre�1993,�93/104/CE,�
concernente�taluni�aspetti�dell'organizzazione�dell'orario�di�lavoro,�devono�essere�interpre-
tati�nel�senso�che�l'attivita�degli�operatori�del�soccorso,�esercitata�nell'ambito�di�un�servizio�
di�soccorso�medico�d'urgenza�come�quello�di�cui�si�tratta�nelle�cause�principali,�rientrano�
nella�sfera�di�applicazione�delle�dette�direttive.�
b)�^La�nozione�di��trasporti�stradali��ai�sensi�dell'art.�1,�n.�3,�della�direttiva�93/104�
deve�essere�interpretata�nel�senso�che�essa�non�riguarda�l'attivita�di�un�servizio�di�soccorso�
medico�d'urgenza,�anche�qualora�questa�consista,�perlomeno�in�parte,�nell'utilizzo�di�un�vei-
colo�e�nell'accompagnamento�del�paziente�durante�il�tragitto�verso�l'ospedale.�

2.�^L'art.�18,�n.�1,�lett.�b), 
sub 
i),�primo�trattino,�della�direttiva�93/104�deve�essere�inter-
pretato�nel�senso�che�esso�esige�un'accettazione�esplicitamente�e�liberamente�espressa�da�
parte�di�ogni�singolo�lavoratore�affinche�il�superamento�dell'orario�massimo�di�lavoro�setti-
manale�di�48�ore,�quale�previsto�all'art.�6�della�direttiva,�sia�valido.�A�tal�fine,�non�e�suffi-
ciente�che�il�contratto�di�lavoro�dell'interessato�faccia�riferimento�a�un�contratto�collettivo�
checonsente�talesuperamento.�
3.�^L'art.�6,�punto�2,�della�direttiva�93/104�deve�essere�interpretato�nel�senso�che,�in�cir-
costanze�come�quelle�di�cui�alle�cause�principali,�esso�osta�alla�normativa�di�uno�Stato�mem-
bro�che,�in�relazione�ai�periodi�di�permanenza�obbligatoria�(�Arbeitsbereitschaft�)�garantiti�
da�operatori�del�soccorso�nell'ambito�di�un�servizio�di�soccorso�medico�di�urgenza�di�un�
organismo�quale�il�Deutsches 
Rotes 
Kreuz,�ha�l'effetto�di�consentire,�eventualmente�per�
mezzo�di�un�contratto�collettivo�o�di�un�accordo�aziendale�fondato�su�tale�contratto,�un�
superamento�dell'orario�massimo�di�lavoro�settimanale�di�48�ore�fissato�dalla�detta�disposi-
zione;�
^tale�disposizione�soddisfa�tutte�le�condizioni�necessario�per�produrre�un�effetto�
diretto;�

^il�giudice�nazionale�cui�sia�sottoposta�una�controversia�che�ha�luogo�esclusivamente�
tra�singoli,�nell'applicare�le�norme�del�diritto�interno�adottate�al�fine�dell'attuazione�degli�
obblighi�previsti�dalla�direttiva�deve�prendere�in�considerazione�tutte�le�norme�del�diritto�
nazionale�ed�interpretarle,�per�quanto�possibile,�alla�luce�del�testo�e�della�finalita�di�tale�
direttiva�per�giungere�a�una�soluzione�conforme�all'obiettivo�da�essa�perseguito.�Nelle�cause�
principali,�il�giudice�del�rinvio,�quindi,�deve�fare�tutto�cio�che�rientra�nella�sua�competenza�
per�evitare�il�superamento�dell'orario�massimo�di�lavoro�settimanale�fissato�in�48�ore�in�virtu�
dell'art.�6,�punto�2,�della�direttiva�93/104�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

L'attuazione 
della 
direttiva 
96/67/CE 
relativa 
al 
libero 
accesso 
al 
mercato 
dei 
servizi 
di 
assistenza 
a 
terra 
negli 
aeroporti 
della 
Comunita. 


(Corte 
di 
Giustizia 
delle 
Comunita� 
europee, 
9 
dicembre 
2004, 
nella 
causa 
C-460/02) 


La�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee�si�e�pronunciata�sul�
ricorso�proposto�dalla�Commissione�contro�la�Repubblica�italiana,�dichia-
rando�che�il�decreto�legislativo�n.�18/1999,�di��Attuazione 
della 
direttiva 


96/67/CE 
relativa 
al 
libero 
accesso 
al 
mercato 
dei 
servizi 
di 
assistenza 
a 
terra 


negli 
aeroporti 
della 
Comunita���ha�introdotto,�al�suo�articolo�14,�una�misura�
sociale�incompatibile�con�l'art.�18�della�direttiva�del�Consiglio�15�ottobre�
1996,�96/67/CE�e�ha�previsto,�al�suo�articolo�20,�un�regime�a�carattere�tran-
sitorio�non�consentito�da�detta�direttiva.�

La�Commissione�CE,�oltre�alle�due�censure�accolte�dalla�Corte�di�Giu-
stizia,�aveva�anche�lamentato�la�mancata�fissazione,�nell'ambito�dell'art.�11,�
par.�1,�del�d.�lgs.�n.�18/1999�o�in�altra�disposizione�del�medesimo�provvedi-
mento,�del�periodo�di�durata�massima�di�sette�anni�rinvenibile�nell'art.�11,�
par.�1,�lett.�d),�della�direttiva�n.�96/67,�in�caso�di�selezione�dei�prestatori�di�
servizi�di�assistenza�a�terra�negli�aeroporti�soggetti�a�limitazioni�per�vincoli�
di�spazio�o�di�capacita�disponibile.�

Tuttavia,�in�seguito�all'intervenuta�modifica,�con�legge�31�ottobre�2003,�

n.�306(GURIdel15novembre2003),dell'art.�11deld.lgs.n.�18/1999,laCom-
missione�ha�rinunciato�al�predetto�motivo�di�impugnazione.�
Per�quanto�concerne�la�condanna�della�Corte�di�Giustizia,�pare�oppor-
tuno�ricordare�che�l'art.�14�del�d.lgs.�n.�18/1999�(Protezione 
sociale)�prevede�
quanto�segue:�

�1. 
Nelgarantireilliberoaccessoalmercatodeiservizidiassistenzaaterra, 
nei 
trenta 
mesi 
successivi 
alla 
data 
di 
entrata 
in 
vigore 
delpresente 
decreto 
si 
deve 


salvaguardare 
il 
mantenimento 
dei 
livelli 
di 
occupazione 
e 
della 
continuita� 
del 


rapporto 
di 
lavoro 
delpersonale 
dipendente 
dalprecedentegestore. 


2. 
Salva 
restando 
l'ipotesi 
di 
trasferimento 
di 
ramo 
d'azienda, 
ogni 
trasferi-
mentodiattivita� 
concernenteunaopiu� 
categoriediservizidiassistenzaaterra 


di 
cui 
agli 
allegati 
A 
e 
B(1) 
comporta 
il 
passaggio 
del 
personale, 
individuato 


dai 
soggetti 
interessati 
d'intesa 
con 
le 
organizzazioni 
sindacali 
dei 
lavoratori, 


dalprecedentegestoredelserviziostessoalsoggettosubentrante, 
inmisurapro-

porzionale 
alla 
quota 
di 
traffico 
o 
di 
attivita� 
acquisita 
da 
quest'ultimo�.�
Tale�norma�e�stata�dichiarata�in�contrasto�con�l'art.�18�della�direttiva�
(Protezione 
sociale 
e 
dell'ambiente),�a�norma�del�quale:�
�Fatta 
salva 
l'applicazione 
delle 
disposizioni 
della 
presente 
direttiva 
enel 


rispettodellealtredisposizionideldiritto 
comunitario, 
gliStatiMembripossono 


adottare 
le 
misure 
necessarie 
per 
garantire 
la 
tutela 
dei 
diritti 
dei 
lavoratori 
e 


il 
rispetto 
dell'ambiente�.�

(1)�L'allegato�A�contiene�l'elenco�e�la�definizione�dei�servizi�di�assistenza�a�terra;�l'allegato�B�
individua�le�infrastrutture�centralizzate.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

La�Corte,�invero,�ha�ritenuto�che�l'interpretazione�dell'art.�18�della�diret-
tiva,�fornita�dal�Governo�italiano�e�basata�su�di�una�nozione�ampia�di��tra-
sferimento�di�azienda��rende�oltremodo�difficile�l'accesso�ai�mercati�di�assi-
stenza�a�terra�di�nuovi�prestatori�di�servizi,�essendo�questi�ultimi�tenutia�
riassumere�il�personale�impiegato�dal�precedente�prestatore(2).�

La�Corte�di�Giustizia,�inoltre,�ha�ritenuto�incompatibili�con�la�direttiva�
96/67�le�misure�transitorie�previste�dall'art.�20�del�d.lgs.�n.�18/1999,�ai�sensi�
del�quale:�

�Restano�salve�le�situazioni�contrattuali�delpersonale�dei�servizi�di�assi-

stenza�a�terra,�in�atto�al�19�novembre�1998,�che�prevedono�diversi�assetti�orga-

nizzativio�contrattuali,�sinoallascadenzadeirelativicontratti,�senzapossibilita�

diproroga,�edinognicasoperunperiodo�nonsuperiore�aseianni�.�

Per�comprendere�la�portata�di�tale�decisone,�che�non�appare�certo�ina-
spettata�alle�Autorita�italiane�e�in�particolare�all'E.N.A.C.�^Ente�Nazionale�
per�l'Aviazione�Civile�^che�ha�svolto�un�ruolo�di�primaria�importanza�nel-
l'attuazione�della�direttiva,�occorre�tener�presente�che�le�disposizioni�conte-
state�sono�state�consapevolmente�assunte�allo�scopo�di�realizzare,�sotto�
alcuni�profili�particolarmente�sensibili,�come�l'occupazione�del�personale�
delle�imprese�di�handling,�il�graduale�passaggio�alla�nuova�legislazione�comu-
nitaria,�senza�interruzione�traumatica�di�situazioni�lavorative�consolidatesi�
nel�tempo,�secondo�la�normativa�nazionale�di�riferimento�

Alle�censure�mosse�dalla�Commissione�CE,�dapprima�con�lettera�di�
costituzione�in�mora�della�Repubblica�italiana�del�3�maggio�2000�e,�poi,�con�
parere�motivato�del�18�luglio�2001,�con�cui�si�invitava�il�Governo�italiano�
ad�adottare�le�misure�necessarie�per�conformare�le�disposizioni�del�d.�lgs.�

n.�18/1999�alla�direttiva�96/67/CE,�le�Autorita�nazionali�hanno�replicato�evi-
denziando�le�ragioni�di�ordine�sociale�sottese�alla�normativa�adottata.�
Al�riguardo,�l'E.N.A.C.,�con�due�note�indirizzate�al�Ministero�dei�tra-
sporti�e�delle�comunicazioni,�rispettivamente�del�5�luglio�2000�e�del�17�set-
tembre�2001,�ha�posto�in�evidenza�il�carattere�di�transitorieta�delle�norme�
censurate,�affermando,�in�ogni�caso,�che��il�conformarsi,�su�tali�questioni,�ai�

(2)�La�tesi�sostenuta�dal�Governo�italiano�e�non�condivisa�dalla�Corte�e�quella�della�confor-
mita�del�disposto�dell'art.�14�del�d.�lgs.�n.�18/1999�alla�direttiva�n.�2001/23�concernente�il�ravvici-
namento�delle�legislazioni�degli�Stati�membri�relative�al�mantenimento�dei�diritti�dei�lavoratori�
in�caso�di�traferimenti�di�imprese,�di�stabilimenti�o�di�parti�di�imprese�o�stabilimenti�^nel�cui�
ambito�di�applicazione�rientrerebbe�la�norma�censurata.�
In�particolare,�l'Avvocatura�dello�Stato�ha�sostenuto�che�in�considerazione�della�particolarita�
del�settore�di�cui�trattasi�e�dell'organizzazione�delle�imprese�in�questione,�il�trasferimento�di��atti-
vita���aeroportuali�potrebbe�rientrare�nella�nozione�di��trasferimento�di�azienda�,�atteso�che�nella�
pratica�tale�trasferimento�si�accompagna�al�passaggio�di�un�certo�numero�di�beni�e�di�strutture�
necessarie�allo�svolgimento�di�attivita�da�parte�del�nuovo�prestatore.�In�ogni�caso,�come�affermato�
dall'Avv.�Fiumara�nel�corso�della�discussione�orale�innanzi�alla�Corte:��Se�proprio�non�si�tratta�di�
trasferimentodiaziendanelsensotradizionale,�vie�unasituazioneassolutamenteassimilabileepro-
prio�per�questo�la�norma�italiana,�accogliendo�l'invito�ad�una�maggiore�protezione�rispetto�a�quella�
preesistente,�formulato�dalla�direttiva,�ha�ritenuto�di�poter�imporre�al�nuovo�gestore�di�assicurare�il�
mantenimento�di�una�certa�quota�di�lavoratori�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

rilievi�mossi�dalla�Commissione�Europea,�comporta,�necessariamente,�conside-

razioni�che�trascendono�la�stretta�competenza�tecnica�di�settore�nonche�l'ado-
zione�di�misure�sostitutive�concertate�di�politica�sociale�.�

In�particolare,�al�momento�dell'emanazione�del�d.�lgs.�n.�18/1999,�la�
realta�aeroportuale�risultava�caratterizzata�da�contratti�collettivi�di�lavoro�
consolidati�da�tempo�a�livello�nazionale�e,�quindi,�difficilmente�adeguabili�i
nterminidiimmediatezza^allenuoveregolediliberomercato,�senonacosto�
di�disservizi�e�gravi�contrasti�sociali�in�un�settore�particolarmente�delicato,�
quale�quello�del�trasporto�aereo,�gia�connotato�da�ricorrenti�tensioni�sociali.�

Il�rispetto�degli�obiettivi�della�direttiva�96/67/CE�ha�reso�necessaria,�
pertanto,�una�linea�transitoria�di�ragionevole�mediazione�che�consentisse�di�
superare�le�prevedibili�resistenze�di�settore,�adottando�^per�un�periodo�cir-
coscritto�^gli�strumenti�della�gradualita�e�della�protezione�sociale�di�cui�alla�
stessa�direttiva,�adattati,�evidentemente,�alla�realta�nazionale.�

Tale�scelta,�tuttavia,�non�e�stata�condivisa�dalla�Commissione�che,�in�
forza�dell'art.�226�CE,�comma�2,�ha�adito�la�Corte�di�Giustizia�muovendo�alla�
Repubblica�italiana�i�tre�addebiti�sopra�elencati,��alfinedigarantire�ilraggiun-
gimento�degli�obiettivi�di�liberalizzazione�progressiva,�stabiliti�dalla�direttiva�.�

La�consapevolezza�della�non�piena�aderenza�della�normativa�nazionale�
rispetto�alla�direttiva�96/67/CE,�del�resto,�emerge�chiaramente�anche�nel�
controricorso�dell'Avvocatura�dello�Stato�per�il�Governo�italiano�che,�repli-
cando�alle�censure�mosse�dalla�Commissione,�ha�evidenziato�le�ragioni�
economico-sociali�sottese�a�tale�scelta,�rappresentando,�ad�ogni�modo,�l'in-
tenzione�del�Governo�italiano�di�proporre�la�soppressione�dell'art.�20�deld.�
lgs.�n.�18/1999,�attesa�la�sua�portata�limitata�e�marginale.�

Le�statuizioni�della�Corte�di�Giustizia�sono�ormai�note.�

Quanto�agli�effetti�della�decisione,�sembra�opportuno�segnalare�che,�a�
poco�piu�di�un�mese�dalla�sua�pubblicazione,�il�T.A.R.�Lazio,�facendo�leva�
sul�collegamento�tra�l'art.�13�e�l'art.�14�del�d.�lgs.�n.�18/1999,�ritenuti�
entrambi�in�contrasto�con�la�direttiva�96/67/CE,�ha�accolto,�con�ordinanza�

n.�203/2005,�la�domanda�di�sospensiva�proposta�da�una�ditta�di�handling�
avverso�il�provvedimento�con�cui�l'E.N.A.C.�non�le�aveva�accordato�il�per-
messo�di�svolgere�l'attivita�di�servizi�di�assistenza�a�terra�per�conto�di�una�
compagnia�aerea.�
Infine,�sempre�con�lo�sguardo�rivolto�alle�conseguenze�della�sentenza�del�
Giudice�europeo,�vale�la�pena�di�ricordare�che,�secondo�la�giurisprudenza�
ormai�consolidatasi�della�Corte�di�Giustizia(3),�il�principio�del�primato�del�
diritto�comunitario�esige�la�disappliczione�di�ogni�disposizione�della�legisla-
zione�nazionale�in�contrasto�con�una�norma�comunitaria�non�solo�da�parte�
del�giudice�nazionale,�ma�anche�da�parte�di�tutti�gli�organi�dello�Stato,�com-
prese�le�autorita�amministrative.�

(3)�Cfr.�Corte�di�Giust.�CE,�9�settembre�2003,�nella�causa�C-198/01,�in�Rassegna�Avvo-
catura�dello�Stato,�ott.-dic.�2003.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

Pertanto,�nel�caso�di�specie,�per�evitare�di�incorrere�in�legittime�pretese�
risarcitorie�da�parte�di�operatori�che�dovessero�ritenersi�pregiudicati�dall'a-
zione�amministrativa�dell'Autorita�dell'aviazione�civile�non�conforme�alle�sta-
tuizioni�della�Corte�di�Giustizia,�la�disapplicazione�delle�norme�del�d.�lgs.�

n.�18/1999�contrastanti�con�la�direttiva�96/67/CE�dovra�avvenire�ad�opera�
dello�stesso�E.N.A.C.�
Avv.�Pier�Luigi�Di�Palma�

Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee,�sez.�1.,�9�dicembre�2004,�nella�causa�C-460/02�^

Commissione�delle�Comunita�Europee�(ag.�A.�Aresu�e�M.�Huttunen)�c/�Repubblica�

italiana�(avv.�Stato�O.�Fiumara).�

(Direttiva�del�Consiglio�15�ottobre�1996�n.�96/67/CE,�art.�11;�decreto�legislativo�13�gennaio�1999�

n.�18,�artt.�14�e�20).�
In�quanto�il�decreto�legislativo�13�gennaio�1999,�n.�18,�recante�attuazione�della�direttiva�

96/67/CE�relativa�all'accesso�al�mercato�dei�servizi�di�assistenza�a�terra�negli�aeroporti�della�

Comunita�,�ha�introdotto,�al�suo�art.�14,�una�misura�sociale�incompatibile�con�l'art.18�della�

direttiva�del�Consiglio�15�ottobre�1996,�96/67/CE,�e�ha�previsto,�al�suo�art.�20,�un�regime�a�

carattere�transitorio�non�consentito�da�tale�direttiva,�la�Repubblica�italiana�e�venuta�meno�agli�

obblighi�che�ad�essa�incombono�inforza�della�detta�direttiva.�
�(Omissis)�FASEPRECONTENZIOSADELPROCEDIMENTO�
(omissis)�12.�^In�seguito�a�una�denuncia,�la�Commissione�ha�concluso�che�la�normativa�
italiana�non�era�compatibile�con�il�diritto�comunitario�in�diversi�punti.�Essa�ha�allora�inviato�
alla�Repubblica�italiana�una�lettera�di�diffida�in�data�3�maggio�2000.�Il�governo�italiano�ha�
risposto�con�una�nota�del�18�luglio�2000.�

13.�^Considerando�tale�risposta�insufficiente,�la�Commissione�ha�inviato�alla�Repub-
blica�italiana�un�parere�motivato�in�data�24�luglio�2001,�La�risposta�del�governo�italiano�e�
stata�fornita�con�una�nota�del�31�ottobre�2001.�A�tale�nota�ha�fatto�seguito�un'altra�comuni-
cazione�del�5�dicembre�2001.�
14.�^Vari�incontri�si�sono�svolti�tra�i�rappresentanti�dei�servizi�competenti�della�Com-
missione�e�gli�esperti�del�Ministero�italiano�delle�Infrastrutture�e�dei�Trasporti,�nel�corso�
dei�quali�il�governo�italiano�ha�presentato�alcune�proposte�di�emendamento�delle�disposi-
zioni�del�decreto�legislativo�n.�18/1999.�Poiche�nessun'altra�informazione�e�stata�comunicata�
alla�Commissione,�quest'ultima�ha�deciso�di�proporre�il�presente�ricorso.�
SUL�RICORSO�

Sulla�prima�censura�

15.�^Con�lettera�del�19�gennaio�2004,�il�governo�italiano�ha�informato�la�Corte�che�
l'art.�11,�n.�1,�del�decreto�legislativo�n.�18/1999�e�stato�modificato�dalla�legge�31�ottobre�
2003,�n.�306�(GURI�del�15�novembre�2003).�Date�tali�circostanze,�la�Commissione,�con�let-
tera�del�23�marzo�2004,�ha�rinunciato�alla�prima�censura,�pur�mantenendo�la�sua�domanda�
di�condanna�della�convenuta�alle�spese.�
Sulla�seconda�censura�
^Argomenti�delleparti�

16.�^La�Commissione�ritiene�che�l'art.�14�del�decreto�legislativo�n.�18/1999�sia�incompa-
tibile�con�l'art.�18�della�direttiva�96/67,�poiche�impone�ai�prestatori�di�servizi�di�assistenza�
a�terra�l'obbligo�di�garantire�il�passaggio�del�personale�dal�precedente�prestatore�del�servizio�
al�soggetto�subentrante,�in�misura�proporzionale�alla�quota�di�traffico�o�di�attivita�acquisita�
da�quest'ultimo,�ogniqualvolta�vi�sia�un��trasferimento�di�attivita���concernente�una�o�piu�
categorie�di�servizi�di�assistenza�a�terra�di�cui�agli�allegati�del�detto�decreto.�
17.�^La�Commissione�sottolinea�che�la�protezione�dei�diritti�dei�lavoratori�e�ammessa�in�
forza�dell'art.�18�della�direttiva�96/67,�sempreche�non�sia�contraria�all'applicazione�effettiva�
di�quest'ultima�per�quanto�riguarda�i�servizi�di�assistenza�a�terra.�Ora,�l'art.�14,�n.�1,�del�
decreto�legislativo�n.�18/1999�oltrepasserebbe�manifestamente�la�protezione�gia�garantita�
dalla�direttiva�del�Consiglio�14�febbraio�1977,�77/187/CEE,�concernente�il�ravvicinamento�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

delle�legislazioni�degli�Stati�membri�relative�al�mantenimento�dei�diritti�dei�lavoratori�in�caso�
di�trasferimenti�di�imprese,�di�stabilimenti�o�di�parti�di�stabilimenti�(GUL�61,�pag.�26),�come�
modificata�dalla�direttiva�del�Consiglio�29�giugno�1998,�98/50/CE�(GUL�201,�pag.�88),�e�
codificata�dalla�direttiva�del�Consiglio�12�marzo�2001,�2001/23/CE�(GU 
L�82,�pag.�16).�

18.�^La�Commissione�ritiene�che�una�disposizione�nazionale�quale�quella�contestata�
nella�fattispecie�potrebbe�essere�giustificata�sulla�base�dell'art.�18�della�direttiva�96/67�solo�
se�fosse�applicata�in�caso�di�trasferimento�d'impresa�ai�sensi�della�direttiva�2001/23.�Ora,�
per�poter�applicare�quest'ultima�direttiva,�il�trasferimento�dovrebbe�riferirsi�a�un'entita��eco-
nomica,�ossia�a�un�complesso�organizzato�di�persone�e�di�elementi�che�consentono�l'esercizio�
di�un'attivita��economica�finalizzata�al�perseguimento�di�un�determinato�obiettivo.�Tuttavia,�
per�poter�determinare�se�sussistano�le�caratteristiche�di�un�trasferimento�di�entita��dovrebbe�
essere�preso�in�considerazione�il�complesso�delle�circostanze�di�fatto�che�caratterizzano�l'o-
perazione�di�cui�trattasi.�
19.�^Secondo�la�Commissione,�la�mera�circostanza�che�i�servizi�fomiti�dal�prestatore�
precedente�e�quelli�fomiti�dal�nuovo�sono�analoghi�non�consente�di�concludere�che�sussista�
il�trasferimento�di�un'entita��economica�tra�le�due�imprese.�In�effetti,�un'entita��non�puo��essere�
ridotta�all'attivita��che�le�era�affidata�e�la�sua�identita��emerge�anche�da�altri�elementi�quali�
il�personale�che�la�compone,�i�suoi�quadri,�l'organizzazione�del�suo�lavoro,�nonche�i�suoi�
metodi�e�mezzi�di�gestione.�
20.�^La�Commissione�fa�presente�che,�perche�vi�sia�trasferimento�d'impresa,�manca�nel�
caso�di�specie�l'elemento�chiave�della�cessione�dell'impresa,�cioe��un�accordo�negoziato�impli-
cito�o�esplicito,�ovvero�un�atto�d'imperio�della�potesta��pubblica.�Il�prestatore�subentrante�
infatti�accederebbe�alle�strutture�aeroportuali�in�base�a�un�titolo�autonomo,�indipendente-
mente�da�ogni�sorta�di�rapporto�o�contatto�con�il�prestatore�uscente.�Tale�titolo�sarebbe�
costituito�dalla�stipulazione�di�un�contratto�con�il�gestore�dell'aeroporto�interessato.�
21.�^La�Commissione�fa�valere�che�la�misura�adottata�dal�governo�italiano�implica�una�
vera�e�propria�traslazione�dell'onere�sociale�dallo�Stato�italiano�alle�imprese�prestatrici�
subentranti,�le�quali�vengono�cos|��penalizzate.�Se�le�autorita��nazionali�vogliono�adottare�
misure�sociali�nell'ambito�dell'applicazione�del�processo�di�liberalizzazione�dei�servizi�di�assi-
stenza�a�terra,�l'art.�18�della�direttiva�96/67�potrebbe�costituire�un�fondamento�normativo�
appropriato,�ma�a�condizione�che�le�misure�in�questione�rispettino�lo�spirito�di�tale�direttiva,�
nonche�i�principi�generali�del�diritto�comunitario.�
22.�^Secondo�la�Commissione,�l'art.�14,�n.�1,�del�decreto�legislativo�n.�18/1999�impedi-
sce�ai�prestatori�di�servizi�aspiranti�ad�accedere�al�mercato�di�cui�trattasi�di�scegliere�il�pro-
prio�personale�e�conseguentemente�il�tipo�di�organizzazione�dei�servizi�che�intendono�fornire�
per�poter�operare�su�tale�mercato.�Ora,�l'obiettivo�della�direttiva�96/67�sarebbe�proprio�
quello�di�incoraggiare�la�concorrenza�in�mercati�precedentemente�chiusi�edi�tipo�monopoli-
stico,�riducendo�i�costi�di�esercizio�delle�compagnie�aeree�e�migliorando�la�qualita��dei�servizi�
fomiti�agli�utenti�degli�aeroporti.�
23.^Ilgovernoitaliano�rilevacheladirettiva96/67lasciaunmarginedidiscrezionalita��
agli�Stati�membri�sulle�modalita��ed�i�tempi�di�adozione�delle�misure�richieste�per�la�realizza-
zione�del�nuovo�sistema,�in�quanto�ogni�Stato�ha�sue�peculiarita��specifiche.�In�tale�ottica,�il�
legislatore�nazionale�avrebbe�adottato�la�normativa�di�cui�trattasi�nella�consapevolezza�del�
fatto�che�il�libero�accesso�al�mercato�puo��essere�compatibile�con�il�buon�funzionamento�degli�
aeroporti�comunitari�e�attuato�in�maniera�progressiva�e�adeguata�alle�esigenze�del�settore.�
Le�misure�di�protezione�sociale�previste�dall'art.�14�del�decreto�legislativo�n.�18/1999�non�
ostacolerebbero�la�liberalizzazione�del�settore�dell'assistenza�a�terra�e�rappresenterebbero�
l'espressione�di�un�potere�attribuito�allo�Stato�dall'art.�18�della�direttiva�96/67.�
24.�^Il�governo�italiano�ritiene�che�il�rispetto�delle�disposizioni�di�tale�direttiva�e�quello�
di�altre�norme�di�diritto�comunitario,�in�particolare�di�quelle�sul�mantenimento�dei�diritti�
dei�lavoratori�in�caso�di�trasferimento�di�azienda,�non�significano�che�il�grado�di�tutela�
accordabile�dagli�Stati�membri�debba�essere�espresso�solo�nei�limiti�consentiti�dall'armoniz-
zazione�del�diritto�comunitario,�Se�cos|��fosse,�l'art.�18�della�direttiva�96/67�sarebbe�una�
norma�del�tutto�inutile,�perche�non�lascerebbe�allo�Stato�membro�alcun�margine�per�offrire�
ai�lavoratori�una�garanzia�che�non�discende�da�una�norma�comunitaria.�
25.�^Secondo�il�governo�italiano,�quest'ultima�disposizione�dev'essere�interpretata�nel�
senso�che�una�tale�garanzia,�per�sua�stessa�natura��aggiuntiva�,�non�deve�tradursi�in�una�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

violazione�delle�norme�comunitarie�specificamente�dettate�dalla�direttiva�96/67�o�piu�in�
generale�da�altri�atti�comunitari.�Poiche�un'effettiva�garanzia�per�i�lavoratori�deve�tradursi�
in�un�vincolo�economico�e�in�un�impegno�per�il�datore�di�lavoro,�la�sua�ammissibilita�
andrebbe�valutata�attraverso�un'accorta�analisi�comparata�degli�interessi�in�gioco.�

26.�^Il�governo�italiano�fa�altres|�valere�che,�ferma�restando�l'identita�oalmenol'analo-
gia�del�servizio�fornito�dal�precedente�prestatore,�il�criterio�determinante�per�la�definizione�
di�un�trasferimento�di�azienda�non�consiste�necessariamente�in�un�trasferimento�di�elementi�
materiali�e�patrimoniali.�Anche�l'organizzazione�di�un'attivita�idonea�ad�assumere�uno�speci-
fico�rilievo�economico�rientrerebbe�nel�campo�di�applicazione�della�nozione�di��trasferi-
mento�.�
27.�^In�considerazione�delle�particolarita�del�settore�di�cui�trattasi�e�dell'organizzazione�
delle�imprese�in�questione,�il�governo�italiano�sottolinea�che�il�trasferimento�di��attivita���
aeroportuali�potrebbe�rientrare�nella�nozione�piu�ampia�di��trasferimento�di�azienda�.�In�
realta�,�sarebbe�proprio�la�continuita�dell'attivita�,�che�passa�da�un�prestatore�all'altro,�a�ren-
dere�la�situazione�del�tutto�assimilabile�a�un�vero�e�proprio�trasferimento�di�azienda.�
28.�^Il�governo�italiano�precisa�che�e�certamente�vero�che�l'art.�14�del�decreto�legisla-
tivo�n.�18/1999�menziona�specificamente�al��trasferimento�di�attivita�concernente�una�o�piu�
categorie�di�servizi�di�assistenza�a�terra�,�ma�e�evidente�che�nella�prassi�tale�trasferimento�
si�accompagna�al�passaggio�di�uri�certo�numero�di�beni�e�strutture�necessarie�allo�svolgi-
mento�dell'attivita�da�parte�del�nuovo�prestatore.�In�tale�contesto,�si�sarebbe�in�presenza�di�
un�trasferimento�d|�ramo�aziendale�o�quanto�meno�di�una�successione�tra�aziende�sostanzial-
mente�assimilabile�a�un�trasferimento.�A�giusto�titolo�quindi�la�normativa�nazionale�si�
sarebbe�data�carico�di�garantire�la�tutela�di�lavoratori�in�un�ragionevole�contemperamento�
degli�opposti�interessi.�
29.�^Per�quanto�riguarda�l'argomento�secondo�cui�la�trasposizione�nella�legislazione�
nazionale�della�direttiva�96/67�potrebbe�distorcere�la�concorrenza�sul�mercato�dei�servizi�
aeroportuali�a�favore�delle�imprese�gia�insediate�e�a�danno�dei�concorrenti�potenziali,�il�
governo�italiano�osserva�che�il�principio�della�liberta�di�concorrenza�implica�che�le�imprese�
interessate�godano�di�un'effettiva�parita�di�opportunita�,�nell'ambito�delle�condizioni,�anche�
restrittive,�previste�dalla�normativa�sociale�applicabile.�
^Giudizio 
della 
Corte 


30.�^Con�la�sua�argomentazione,�il�governo�italiano�fa�valere�in�sostanza�che�l'art.�14�
del�decreto�legislativo�n.�18/1999�ha�come�suo�fondamento�normativo�l'art.�18�della�direttiva�
96/67�e�che�la�disposizione�controversa�rientra�nell'ambito�di�applicazione�della�direttiva�
2001/23.�
31.�^Per�quanto�riguarda�la�compatibilita�dell'art.�14�con�la�direttiva�96/67�e�alla�luce�
della�formulazione�dell'art.�18�di�quest'ultima,�si�evince�dal�ventiquattresimo�`considerando'�
della�detta�direttiva�che�gli�Stati�membri�conservano�il�potere�di�garantire�un�adeguato�
livello�di�protezione�sociale�al�personale�delle�imprese�che�forniscono�servizi�di�assistenza�a�
terra.�
32.�^Per�quanto�concerne�la�definizione�di�un�siffatto��livello�adeguato�,�occorre�sotto-
lineare�che,�come�giustamente�rilevato�dall'avvocato�generale�al�paragrafo�33�delle�sue�con-
clusioni,�tale�potere�non�comporta�una�competenza�normativa�illimitata�e�deve�essere�eserci-
tato�in�modo�tale�da�non�pregiudicare�l'effetto�utile�della�direttiva�96/67�e�gli�obiettivi�da�
essa�perseguiti.�Come�sottolineato,�infatti,�dalla�Corte�nella�sentenza�16�ottobre�2003,�causa�
C-363/01,�Flughafen�Hannover-Langenhagen�(Racc.�pag.�I-11893;�punto�43),�la�detta�diret-
tiva�mira�ad�assicurare�l'apertura�del�mercato�dell'assistenza�a�terra,�apertura�che,�secondo�
il�quinto�'considerando'�della�medesima�direttiva,�deve�tra�l'altro�contribuire�a�ridurre�i�costi�
di�gestione�delle�compagnie�aeree.�
33.�^L'interpretazione�dell'art.�18�della�direttiva�96/67�fornita�invece�dal�governo�ita-
liano,�in�particolare�per�quanto�riguarda�la�presa�in�considerazione�di�preoccupazioni�d|�
ordine�sociale,�renderebbe�oltremodo�difficile�l'accesso�ai�mercati�di�assistenza�a�terra�di�
nuovi�prestatori�di�servizi,�essendo�questi�ultimi�tenuti�a�riassumere�il�personale�impiegato�
dal�precedente�prestatore.�Di�conseguenza,�si�metterebbero�in�discussione�l'uso�razionale�
delle�infrastrutture�aeroportuali�e�la�riduzione�dei�costi�dei�servizi�implicatiper�gliutenti.�
34.�^Infatti,�l'obbligo�imposto�alle�imprese�interessate�a�norma�dell'art.�14�del�decreto�
legislativo�n.�18/1999�di�riassumere�il�personale�del�precedente�prestatore�di�servizi�svantag-

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

gia�i�nuovi�concorrenti�potenziali�rispetto�alle�imprese�gia��operanti�e�compromette�l'apertura�
dei�mercati�dell'assistenza�a�terra,�con�la�conseguenza�di�nuocere�all'effetto�utile�della�diret-
tiva�96/67.�

35.�^Ne�risulta�che�la�normativa�controversa�pregiudica�la�finalita��perseguita�da�tale�
direttiva,�cioe��l'apertura�dei�mercati�interessati�e�la�creazione�delle�condizioni�adeguate�in�
vista�di�una�concorrenza�intracomunitaria�in�questo�settore.�
36.�^Poiche�la�normativa�controversa�e��incompatibile�con�la�direttiva�96/67,�non�e��per-
tinente�affermare,�come�fa�il�governo�italiano,�che�l'art.�14�del�decreto�legislativo�
n.�18/1999�non�contrasta�con�la�direttiva�2001/23.�
37.�^Il�governo�italiano,�comunque,�non�puo��sostenere�che�l'art.�14�del�detto�decreto�
legislativo�si�basa�sulla�nozione�di��trasferimento�di�attivita����che�rientra�nell'ambito�di�appli-
cazione�della�direttiva�2001/23.�
38.�^Occorre,�infatti,�ricordare�che,�ai�sensi�del�suo�art.�1,�n.�1,�tale�direttiva�si�applica�
ai�trasferimentidi�imprese,distabilimentiodi�parti�di�impreseodi�stabilimenti�ad�un�nuovo�
imprenditore�in�seguito�a�cessione�contrattuale�o�a�fusione.�Risulta�dalla�giurisprudenza�
della�Corte�a�tale�riguardo�che�il�criterio�decisivo�per�stabilire�se�si�configuri�un�trasferi-
mento�ai�sensi�di�tale�direttiva�consiste�nella�circostanza�che�l'entita��in�questione�conservi�
la�propria�identita��,�che�risulta�in�particolare�dal�fatto�che�la�sua�gestione�sia�stata�effettiva-
mente�proseguita�o�ripresa�(v.,�in�particolare,�sentenze�18�marzo�1986,�causa�24/1985,�Spij-
kers,�Racc.�pag.�1119,�punti�11�e�12,�nonche�11�marzo�1997,�causa�C-13/1995,�Su�zen,�Racc.�
pag.�1-1259,�punto�10).�
39.�^Per�determinare�se�sussistano�le�caratteristiche�di�un�trasferimento�di�un'entita��del�
genere,�la�Corte�ha�dichiarato�che�dev'essere�preso�in�considerazione�il�complesso�delle�circo-
stanze�di�fatto�che�caratterizzano�l'operazione�di�cui�trattasi,�fra�le�quali�rientrano�in�parti-
colare�il�tipo�di�impresa�o�di�stabilimento�in�questione,�la�cessione�o�meno�di�elementi�mate-
riali,�quali�gli�edifici�e�i�beni�mobili,�il�valore�degli�elementi�immateriali�al�momento�della�
cessione,�la�riassunzione�o�meno�della�maggior�parte�del�personale�da�parte�del�nuovo�
imprenditore,�il�trasferimento�o�meno�della�clientela,�nonche�il�grado�di�analogia�delle�attivita��
esercitate�prima�e�dopo�la�cessione�e�la�durata�di�un'eventuale�sospensione�di�dette�attivita��.�Tali�
elementi�costituiscono�tuttavia�soltanto�aspetti�parziali�della�valutazione�complessiva�cui�si�
deve�procedere�e�non�possono,�percio��,�essere�considerati�isolatamente�(v.,�in�particolare,�le�
menzionate�sentenze�Spijkers,�punto�13,�e�Su�zen,�punto�14).�
40.�^Si�evince�da�tale�giurisprudenza�che�la�rispettiva�importanza�da�attribuire�ai�vari�
criteri�in�grado�di�dimostrare�l'esistenza�di�un�trasferimento�di�imprese,�di�stabilimenti�o�di�
parti�di�imprese�o�di�stabilimenti�ai�sensi�della�direttiva�2001/23�varia�alla�luce�di�moltissimi�
parametri.�
41.�^Di�conseguenza,�occorre�considerare�che�solo�alla�luce�delle�caratteristiche�di�ogni�
trasferimento�di�attivita��concernenti�una�o�piu��categorie�di�servizi�di�assistenza�a�terra�si�
puo��stabilire�se�la�transazione�interessata�costituisce�un�trasferimento�ai�sensi�della�direttiva�
2001/23.�
42.�^Orbene,�e��importante�constatare�che�l'art.�14�del�decreto�legislativo�n.�18/1999�si�
applica,�indipendentemente�dalle�caratteristiche�dell'operazione�di�cui�trattasi,�a��ogni�
trasferimento�di�attivita����nel�settore�in�questione�e�che,�alla�luce�della�giurisprudenza�
sopra�menzionata,�un�siffatto�concetto�di�trasferimento�eccede�manifestamente�quello�sta-
bilito�dalla�direttiva�2001/23,�come�e��stato�interpretato�dalla�Corte.�
43.�^Pertanto�occorre�dichiarare�che�la�seconda�censura�e��fondata,�in�quanto�il�regime�
di�protezione�sociale�previsto�all'art.�14�del�decreto�legislativo�n.�18/1999�e��incompatibile�
con�la�direttiva�96/67.�
Sulla 
terza 
censura 


44.�^La�Commissione�ritiene�che�l'art.�20�del�decreto�legislativo�n.�18/1999�sia�incom-
patibile�con�la�direttiva�96/67�in�quanto�consentirebbe�a�imprese�aventi�assetti�organizzativi�
particolari�di�operare�nel�comparto�dell'autoassistenza�in�parallelo�ad�altri�prestatori�selezio-
nati�e/o�autorizzati�conformemente�alle�disposizioni�di�tale�direttiva.�
45.�^La�Commissione�precisa�che�l'art.�20�del�detto�decreto�legislativo�fa�riferimento�a�
contratti�di�lavoro�in�atto�al�19�novembre�1998,�che�prevedono�diversi�assetti�organizzativi�
e�contrattuali.�Questi�contratti�di�lavoro�riguardano�il�personale�di�utenti�che�praticano�l'au-
toassistenza�diversi�da�quelli�definiti�nella�direttiva�96/67.�Essi�dovrebbero�rimanere�in�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

vigore�nella�loro�attuale�configurazione�fino�alla�loro�scadenza�e�in�ogni�caso�per�un�periodo�
non�superiore�a�sei�anni.�In�pratica,�queste�imprese�sarebbero�autorizzate�ad�operare�nella�
prestazione�di�servizi�di�autoassistenza�in�parallelo�ad�altre�imprese�del�comparto�dell'au-
toassistenza�e�a�prestatori�di�servizi�di�assistenza�a�terra�a�terzi.�

46.�^Ora,�secondo�la�Commissione,�la�direttiva�96/67�enuncia�chiaramente�le�categorie�
di�imprese�prestatrici�di�servizi�di�assistenza�a�terra�che�possono�qualificarsi�come�soggetti�
prestatori�di�servizi�di�assistenza�a�terzi�e�come�utenti�che�praticano�l'autoassistenza.�Le�
entita�che�non�soddisfano�i�criteri�per�l'autoassistenza�di�cui�all'art.�2,�lett.�f), 
della�direttiva�
96/67�potrebbero�operare�soltanto�in�qualita�di�prestatori�di�servizi�a�terzi.�Inoltre,�gli�artt.�6�
e�7�della�medesima�direttiva�prevederebbero�l'obbligo�di�seguire�procedure�specifiche�per�la�
selezione�degli�utenti�che�praticano�l'autoassistenza�e�dei�prestatori�di�assistenza�a�terzi.�
47.�^La�Commissione�aggiunge�che�la�direttiva�96/67�non�prevede�misure�transitorie�
per�le�imprese�aventi�diversi�assetti�organizzativi.�La�validita�delle�relazioni�contrattuali�
andrebbe�valutata�alla�luce�della�normativa�applicabile�e�in�particolare�delle�disposizioni�di�
tale�direttiva.�Infatti,�il�legislatore�nazionale�non�potrebbe�intervenire�sulla�durata�massima�
di�vigenza�delle�relazioni�contrattuali�come�se�queste�ultime�fossero�esonerate�dagli�obblighi�
previsti�dalle�dette�disposizioni.�
48.�^Il�governo�italiano�ritiene�che�la�norma�controversa�abbia�una�portatanon�solo�
transitoria,�ma�anche�assai�limitata.�Essa�andrebbe�letta�nello�spirito�di�salvaguardia�dei�
diritti�acquisiti�e�cio�per�un�tempo�relativamente�breve,�ossia�fino�alla�scadenza�dei�contratti�
in�questione�e�comunque�per�non�oltre�sei�anni.�Peraltro,�si�intenderebbe�proporre�la�
soppressione�della�norma�nell'ambito�della�prossima�legge�annuale�comunitaria�(omissis)�.�

IGIUDIZIINCORSO
ALLACORTEDIGIUSTIZIACE
IGIUDIZIINCORSO
ALLACORTEDIGIUSTIZIACE
Cause�riunite�C-21/03�e�C-34/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^
Appalti�pubblici�di�servizi,�forniture�e�lavori�^Soggetti�legittimati�a�partec
ipare�^Incompatibilita�di�soggetti�che�abbiano�partecipato�a�fasi�prepar
atorie�dell'appalto�^Ordinanze�del��Conseil�d'Etat��(Belgio),�emesse�il�
27�dicembre�2002,�notificata�il�25�marzo�2003�(cs.�7473/03,�avv.�dello�
Stato�G.�Fiengo).�

IL 
fattO 


La�Socie�te�Anonime�Fabricom�presentava�due�ricorsi�separati�formulando�
richiesta�di�annullamento�dell'art.�26�e�dell'art.�32�del�Regio�decreto�25�marzo�
1999�il�quale�modificava�il�Regio�decreto�8�gennaio�1996�relativo�agli�appalti�
pubblici�di�lavori,�forniture,�servizi�e�concessioni�di�lavori�pubblici.�

La�normativa�in�oggetto�prevede�l'obbligo�di�astenersi�dalla�presenta-
zione�di�domanda�di�partecipazione�^ovvero�a�formulare�un'offerta�^nei�
confronti�di�chi�sia�stato�incaricato�della�ricerca,�della�sperimentazione,�dello�
studio�e�dello�sviluppo�di�lavori,�forniture�o�servizi.�La�ricorrente�contesta�
tale�disposizione,�rilevando�come�conformemente�all'oggetto�principale�del�
proprio�atto�costitutivo�^ove�e�indicato��lo�svolgimento�di�tutti�i�tipi�di�
lavori�nel�settore�di�trasporti�di�energie�e�di�fluidi��^essa�sia�indotta�a�pre-
sentare�regolarmente�offerte�relative�ad�appalti�pubblici;�tuttavia�tale�pre-
sunta�incompatibilita�^consistente�nella�partecipazione�o�svolgimento�di�
una�fase�preparatoria�dell'appalto�^non�puo�essere�ritenuta�di�per�se�motivo�
valido�e�sufficiente�di�esclusione,�dovendo�l'autorita�aggiudicatrice�dimo-
strare�l'esistenza�di�un�vantaggio�tale�da�falsare�il�normale�gioco�della�con-
correnza.�Tale�discriminazione�comporta�la�violazione�del�principio�di�ugua-
glianza�(che�deve�sussistere�tra�gli�offerenti),�della�liberta�del�commercio�e�
dell'industria,�nonche�l'inosservanza�dell'obbligo�di�una�corretta�trasposi-
zione�delle�direttive�comunitarie�nel�diritto�belga.�

IquesitI 


1.�^Se�la�direttiva�93/38/CEE,�segnatamente�all'art.�4,�n.�2,�la�direttiva�
98/4/CE,�la�direttiva�92/50/CEE�in�riferimento�all'art.�3,�n.�2,�la�direttiva�
93/36/CEE�in�riferimento�all'art.�5,�n.�7,�la�direttiva�93/37/CEE�in�riferi-
mento�all'art.�6,�n.�6,�la�direttiva�97/52/CE�che�modifica�le�direttive�
92/50/CEE,�93/36/CEE�e�93/37/CEE�in�riferimento�agli�artt.�2,�n.�1,�lett.�
b)�e�3,�n.�1,�lett.�b),�in�combinato�disposto�con�il�principio�di�proporzionalita�,�
con�la�liberta�di�commercio�e�di�industria,�e�con�riferimento�al�diritto�di�pro-
prieta�(garantito�dal�Protocollo�addizionale�alla�Convenzione�per�la�salva-
guardia�dei�diritti�dell'uomo�e�delle�liberta�fondamentali),�ostino�a�che�non�
sia�ammesso�a�presentare�una�domanda�di�partecipazione,�ovvero�a�formu-
lare�un'offerta�per�un�appalto�pubblico�di�lavori,�forniture�o�di�servizi,�chi�
sia�stato�incaricato�della�ricerca,�della�sperimentazione,�dello�studio�o�dello�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1145 


sviluppo�di�tali�lavori,�forniture�o�servizi,�senza�che�si�conceda�a�questa�per-
sona�la�possibilita�di�dar�prova�che,�nelle�circostanze�del�caso�di�specie,�l'e-
sperienza�da�essa�acquisita�non�ha�potuto�falsare�la�concorrenza.�

2.�^Se�la�risposta�alla�precedente�questione�sarebbe�diversa�qualora�le�
direttive�citate,�in�combinato�disposto�ai�principi,�liberta�,�diritti�enunciati,�
fossero�interpretate�nel�senso�che�esse�hanno�ad�oggetto�solamente�le�
imprese�private,�ovvero�quelle�che�abbiano�effettuato�prestazioni�a�titolo�
oneroso.�
3.�^Se�la�direttiva�92/13/CEE,�segnatamente�ai�suoi�arti.�1�e�2,�e�la�
direttiva�89/665/CEE,�con�particolare�riferimento�ai�suoi�artt.�2,�n.�1,�lett.�a) 
e�5,�possano�essere�interpretate�nel�senso�che,�sino�alla�conclusione�dellapro-
cedura�di�esame�delle�offerte,�l'autorita�aggiudicatrice�puo�rifiutare�la�parte-
cipazione�alla�procedura,�ovvero�la�presentazione�di�un'offerta,�da�parte�del-
l'impresa�che�sia�vincolata�ad�un�soggetto�che�sia�stato�incaricato�della�
ricerca,�sperimentazione,�studio�o�sviluppo�di�lavori,�forniture�o�servizi,�
quando�tale�impresa,�interrogata�in�tal�senso�dall'autorita�aggiudicatrice,�
affermi�che�essa�non�beneficia�per�questa�ragione�di�un�vantaggio�ingiustifi-
cato�tale�da�falsare�le�normali�condizioni�concorrenziali.�
Cause 
riunite 
C-96/03 
e 
C-97/03 
(domande 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Afta 
epizootica 
^Abbattimento 
di 
animali 
sospettati 
di 
essere 
infetti 
o 
contamin
ati 
^Misure 
nazionali 
supplementari 
^Direttive�85/511/CEE�e�
90/423/CEE�^Ordinanze�del��College 
van 
Beroep��(Paesi�Bassi),�emesse�
il�7�gennaio�2003,�notificate�il�28�maggio�2003�(cs.�11756/03,�avv.�dello�
Stato�G.�Fiengo).�

IL 
fattO 


Nelle�controversie�in�esame�gli�appellanti�^due�allevatori�di�bestiame�i
mpugnano�le�decisioni�del�direttore�del�servizio�per�il�controllo�del�bestiame�
e�delle�carni�che,�in�applicazione�della��legge�sulla�salute�ed�il�benessere�degli�
animali��e�del��decreto�sugli�animali�sospetti�,�ha�dichiarato�gli�animali�
artiodattili�degli�appellanti�sospetti�di�essere�animali�contagiati�dall'afta�epi-
zootica�e�ne�ha�disposto�l'abbattimento.�

IquesitI 


1.�^Se�uno�Stato�membro�possa�trarre�dal�diritto�comunitario�il�potere�
di�decidere�l'abbattimento�di�animali�che�sono�sospettati�di�essere�infetti�o�
contaminati�dal�virus�dell'afta�epizootica.�
2.�^Se�la�direttiva�85/551/CEE,�come�modificata�dalla�direttiva�
90/423/CEE,�offra�agli�Stati�membri�la�possibilita�di�(far)�adottare�misure�
nazionali�supplementari�per�la�lotta�all'afta.�
3.�^Quali�limiti�ponga�il�diritto�comunitario�ad�uno�Stato�membro�
riguardo�all'adozione�di�misure�nazionali�supplementari,�diverse�da�quelle�
previste�nelle�direttive�soma�indicate.�

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
ItalianO 


Il 
Governo 
italiano 
ha 
presentato 
le 
seguenti 
osservazioni. 


�La|lotta|all'afta|epizootica|costituisce|storicamente|uno|dei|compiti|piu�|
delicatidaperseguiredapartedella|Comunita�|perilmiglioramentodelpatrimo-

niozootecnico,|inquantoquestamalattiavirale,essendoparticolarmenteconta-
giosa,|�ad|alta|diffusivita�|�,|benche�priva|di|impatto|sulla|salute|pubblica|ha|

unafondamentalerilevanzaeconomica,|alpuntocheessadetienelaprimaposi-
zione|nell'elenco|A|delle|malattie,|redatto|dall'Ufficio|Internazionale|delle|Epi-
zoozie|(U.I.E.).|

La|problematica|inerente|all'abbattimento|degli|animali|sospetti|di|essere|
infetti|o|contaminati|risulta|particolarmente|complessa|attesa|la|necessita�|di|
contemperare|le|esigenze|di|natura|economica|sanitaria|e|giuridica|ed|il|caso|
prospettato|sipresta|adun|chiarimento|in|merito|aipoteri|riconoscibili|agli|Stati|
membri|a|livello|nazionale|nell'ambito|del|regime|comunitario|in|vigore.|

La|tesi|del|Governo|italiano|e�|che|la|direttiva|85/511/CE|e|le|successive|
modifichenon|impedisconoagliStatimembridifruirediunpoterenormativo|
supplementare|a|quello|da|esplicare|secondo|le|disposizioni|comunitarie,|in|par-
ticolarequellodiprovvederelapossibilita�|diabbattereanimalisospettidiessere|
infetti|o|contaminati|dal|virus|dell'afta|epizootica.|

Tale|interpretazione|deriva|sulpiano|sistematico|dalla|scelta|del|legislatore|
comunitario|di|regolamentare|la|materia|concernente|la|lotta|all'afta|epizootica|
con|lo|strumento|della|direttiva.|Ai|sensi|dell'articolo|249|del|trattato,|la|diret-

tiva|e�|un|atto|che|vincola|lo|Stato|membro|per|il|risultato|da|conseguire,|
lasciandoferma|l'autonomia|dello|stesso|per|quanto|riguarda|la|forma,|i|mezzi|

entro|certi|limiti|il|contenuto|dell'atto|di|recepimento,|che|puo�|concretarsi|in|
una|legge,|in|un|regolamento|o|in|un|atto|amministrativo|generale.|

Va|altres|�|rilevato|che|nei|considerando|della|direttiva|85/511/CE|il|legisla-
tore|comunitario|ha|affermato|la|necessita�|di|adottare|una|politica|di|preven-
zione|efficace|dell'afta|epizootica|in|ragione|delle|caratteristiche|intrinseche|
dellamalattia|(rapidadiffusione,|alto|tasso|dimortalita�,|ecc.):|trattasipertanto|
di|un|atto|che|ha|lo|scopo|di|indicare|le|misure|piu�|opportune|per|contrastare|
la|diffusione|della|malattia|senza|limitare|totalmente|la|discrezionalita�|degli|
Stati|membri|anche|in|considerazione|del|carattere|sperimentale,|in|funzione|
della|evoluzione|nel|tempo|della|situazione|epidemiologica,|che|esplicitamente|
hanno|lemisureprevistenelladirettivastessa.|

Le|disposizioni|di|cui|all'articolo|10|della|direttiva|90/425/CE|(relativa|ai|
controlli|veterinari|e|zootecnici|applicabili|agli|scambi|intracomunitari|in|taluni|

animali|vivi|e|prodotti|di|origine|animale|nella|prospettiva|del|mercato|interno),|
suffragaquestainterpretazione,|riconoscendoagliStatimembrilapossibilita�di|
adottare|qualsiasi|altra|misura|che|sia|ritenuta|appropriata,|oltre|quellepreviste|
dalla|normativa|comunitaria|nella|lotta|alle|malattie|che|possono|comportare|
gravi|rischi|per|gli|animali.|Il|carattere|generale|della|disposizione|implica|il|
riconoscimento|di|una|discrezionalita�|degli|Stati|membri|nell'adottare|ulteriori|
misure|preventive|e|combattive|delle|malattie|ancorche�coordinate|e|finalizzate|
al|raggiungimento|degli|obiettivi|prestabiliti|dal|legislatore|comunitario.|Del|
resto|storicamente|gli|Stati|membri|hanno|sempre|adottato|misure|restrittive|


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
1147 


nella 
lotta 
all'afta 
epizootica 
eccedenti 
iparametri 
minimi 
stabiliti 
dalla 
diret-

tiva 
85/511/CE, 
senza 
incorrere 
in 
censure 
da 
parte 
della 
Corte 
di 
giustizia 
o 


in 
contenzioso 
con 
la 
Commissione. 


Questa 
discrezionalita� 
residua 
degli 
Stati 
membri 
si 
giustifica 
alla 
luce 


dellapresenza, 
inciascuncontestonazionale,didifferentisituazioniepidemiolo-

giche, 
didifferentiesigenzeperilcontenimentodeicostiinerentialleprocedure 


di 
abbattimento 
e 
di 
indennizzo 
degli 
animali 
e 
di 
indennizzo 
degli 
allevatori, 
e 


trova 
fondamento 
logico 
nelle 
peculiari 
caratteristiche 
della 
malattia,che 


essendo 
come 
rilevato 
ad 
altissima 
diffusivita� 
, 
trova 
sovente 
idonea 
resistenza 
e 


prevenzione 
soltanto 
in 
una 
legislazione 
d'emergenza. 


Del 
resto 
questa 
sembra 
essere 
anche 
la 
linea 
adottata 
dalla 
Commissione 


Europea, 
posto 
che 
lo 
schema 
di 
nuova 
direttiva 
per 
disciplinare 
la 
materiapre-

vedelapossibilita� 
dapartedegliStatimembridiadottareprogrammipreventivi 


di 
sradicazione 
che, 
quando 
i 
dati 
epidemiologici 
lo 
consentono, 
permettono 
di 


disporre 
anche 
l'abbattimento 
degli 
animali 
di 
specie 
sensibili 
che 
rischiano 
di 


essere 
contaminati. 


Si 
consideri 
ancora 
che 
la 
direttiva 
2001/1989/CE, 
recante 
norme 
per 
la 


lotta 
contro 
lapestesuina 
classica, 
malattiadella 
listaA 
dell'elenco 
dell'U.I.E., 


simile 
all'afta 
epizootica 
per 
effetti 
e 
caratteristiche, 
all'articolo 
4 
paragrafo 
3 


dispone 
che, 
ove 
la 
situazione 
epidemiologica 
lo 
consenta 
e 
in 
particolarese 
l'a-

zienda 
in 
cui 
sono 
tenuti 
animali 
sospetti 
e� 
situata 
in 
una 
zona 
ad 
altra 
densita� 


di 
suini, 
equipara 
il 
caso 
di 
sospetto 
della 
malattia 
a 
quello 
della 
conferma 
della 


medesima 
in 
azienda. 


In 
definitiva 
alla 
luce 
delle 
considerazioni 
espresse 
vi 
e� 
un 
interesse 
del 


Governo 
italiano 
a 
che 
la 
Corte 
di 
giustizia 
riconosca 
definitivamente 
il 
potere 


governativo 
supplementare 
agli 
Statimembri 
alla 
lotta 
all'afta 
epizootica. 


A 
tale 
soluzioni 
conducono 
inevitabilmente 
valutazioni 
di 
natura 
stretta-

mentesanitaria:laproceduradicuiall'art. 
4delladirettiva85/511/CErichiede 


tempie 
mezziadeguatiperfronteggiare 
una 
eventuale 
situazione 
diemergenza 


di 
afta 
epizootica, 
motivo 
per 
cui 
invece 
l'abbattimento 
di 
animali 
sospetti 
di 


essere 
venuti 
in 
contatto 
con 
il 
virus 
(contaminati) 
ma 
ancora 
privi 
di 
sintomi 


malattiapuo� 
ragionevolmentecostituireunostrumentofondamentaleperevitare 


l'ulteriore 
diffusione 
dell'agente, 
in 
particolare 
nelle 
zone 
ad 
alta 
densita� 
di 
alle-

vamenti. 
Questa 
misura 
verrebbe 
comunque 
adottata 
solo 
a 
seguito 
di 
conside-

razioni 
di 
carattere 
epidemiologico 
e 
di 
una 
analisi 
dei 
costi-benefici, 
come 
del 


resto 
si 
e� 
verificato 
in 
tutti 
i 
casi 
in 
cui 
gli 
Stati 
membri 
hanno 
fatto 
ricorso 
a 


questa 
misura. 


Il 
riconoscimento 
di 
un 
potere 
di 
intervento 
suppletivo 
del 
Governo 
dello 


Stato 
membro 
garantisce 
quindi 
la 
possibilita� 
di 
prevenire 
favorevolmente 
le 


emergenze, 
infunzione 
di 
un 
monitoraggio 
delle 
aree 
sospette 
della 
consistenza 


degli 
allevamenti, 
consentendo 
quindi 
in 
ultima 
analisi 
di 
procedere 
tempestiva-

mente 
agli 
abbattimenti 
dei 
casi 
sospetti. 


La 
possibilita� 
di 
disporre 
in 
un 
potere 
di 
intervento 
monitoraggio 
e 
con-

trollo 
della 
situazioni 
epidemiologica 
relativa 
all'afta 
epizootica 
garantisce 
inol-

tre 
una 
migliore 
gestione 
delle 
risorse 
economiche 
da 
impegnare 
soprattutto 


nelle 
situazioni 
di 
emergenza. 
Roma, 
31 
luglio 
2003 
^Avvocato 
dello 
Stato 
Giuseppe 
Fiengo�. 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Causa�C-453/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Agricoltura�^Sanita�
pubblica�^Mangimi�per�l'alimentazione�animale�^Etichettatura�^Diret-
tiva�2002/2/CE�^Ordinanza�della��High 
Court 
of 
Justice��(Regno�
Unito),�emessa�il�6�ottobre�2003,�notificata�il�18�dicembre�2003�(cs.�
5564/04,�avv.�dello�Stato�D.�Del�Gaizo).�

IL 
fattO 


La�presente�domanda�di�pronuncia�pregiudiziale�ha�per�oggetto�la�vali-
dita�degli�artt.�1,�1),�lett.�b)�e�(nella�misura�indicata�infra),�1,�4),�della�direttiva�
del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�28�gennaio�2002,�2002/2/CE,�che�
modifica�la�direttiva�del�Consiglio�79/373/CEE�relativa�alla�circolazione�dei�
mangimi�composti�per�animali�e�che�abroga�la�direttiva�della�Commissione�
91/357/CEE�(Gazzetta 
Ufficiale 
L�63,�pag.�23;�in�prosieguo:�la��direttiva�).�
La�direttiva�e�entrata�in�vigore�in�seguito�alla�pubblicazione�sulla�Gazzetta 
Ufficiale 
del�6�marzo�2002.�

Gli�artt.�1,�1),�lett.�b),�e�4),�della�direttiva�prevedono�il�sistema�della�
cosiddetta��dichiarazione�aperta��per�l'etichettatura�dei�mangimi�composti�
per�animali,�comprendente:�

a)�l'etichettatura�obbligatoria�di�mangimi�composti�(destinati�ad�animali�
diversi�dagli�animali�familiari)�con�l'enumerazione�di�tutte�le�materie�prime�
usate�nei�mangimi�con�indicazione,�in�ordine�decrescente,�delle�percentuali�
rispetto�al�peso�(con�una�tolleranza�del�+/-15%�del�valore�dichiarato�delle�
suddette�percentuali)�[art.�1,�4)�della�direttiva;�artt.�5�quater,�n.�2,�lett.�a),�
del�testo�coordinato�della�direttiva�79/373];�e�

b)�l'obbligo�di�fornire�ai�clienti,�dietro�richiesta,�la�percentuale�esatta�
rispetto�al�peso�delle�materie�prime�dei�mangimi�che�compongono�l'alimento�
in�questione�[art.�1,�1),�lett.�b),�della�direttiva;�art.�5,�n.�1,�1),�del�testo�coordi-
nato�della�direttiva�79/373].�

I�ricorrenti�ritengono�che�le�due�disposizioni�della�direttiva�art.�1,�1),�
lett.�b),�e�art.�1,�4),�per�la�parte�in�cui�tale�articolo�modifica�l'art.�5�quater,�

n.�2,�lett.�a),�della�direttiva�79/373�esigendo�l'enumerazione�con�l'indicazione�
della�percentuale�delle�materie�prime�dei�mangimi�viola�il�diritto�comunitario�
per�una�serie�di�motivi�che�vengono�riassunti,�insieme�al�contrasto�legislativo�
della�direttiva,�nella�sentenza�dell'High�Court�(Davis�J.)�allegata�alla�presente�
ordinanza.�
In�breve�sintesi�si�afferma�che�la�disposizioni�contestate�i) 
manchino�di�
un�corretto�fondamento�normativo�ex 
art.�152,�n.�4,�lett.�b),�CE;�ii) 
costitui-
scano�un'interferenza�ingiustificata�e�sproporzionata�rispetto�a�diritti�di�pro-
prieta�economicamente�rilevanti;�e�iii) 
contravvengano�al�principio�di�pro-
porzionalita�,�visto�come�un�principio�autonomo.�

I�ricorrenti�si�limitano�a�sostenere�che�contrario�al�diritto�comunitario�e�
l'obbligo�rispetto�ai�terzi�di�dichiarare�le�percentuali.�In�particolare�i�ricor-
renti�non�si�oppongono�all'obbligo�di�enumerare�in�ordine�decrescente�
rispetto�al�peso�tutte�le�materie�prime�dei�mangimi.�Inoltre�i�ricorrenti�hanno�
indicato�che�non�avrebbero�sollevato�alcuna�eccezione�in�ordine�ad�una�
disposizione�richiedente�la�dichiarazione�delle�percentuali�alle�competenti�
autorita�,�posto�che�venga�garantita�l'opportuna�confidenzialita�.�


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
1149 


IL 
quesitO 


Se 
l'art. 
1, 
1), 
lett. 
b), 
e 
l'art. 
1, 
4), 
della 
direttiva 
2002/02, 
nella 
parte 
in 
cui 
modifica 
l'art. 
5 
quater, 
n. 
2, 
lett. 
a), 
della 
direttiva 
79/373 
esigendo 
l'enu-
merazione 
delle 
percentuali 
siano 
invalidi 
per: 


a) 
assenza 
di 
fondamento 
normativo 
nell'art. 
152, 
n. 
4, 
lett. 
b), 
CE; 


b) 
violazione 
del 
diritto 
fondamentale 
di 
proprieta� 
; 


c) 
violazione 
del 
principio 
di 
proporzionalita�


Causa�C-470/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Libera�circolazione�

delle�merci�^Prestazioni�quantitative�e�misure�ad�effetto�equivalente�^

Requisiti�di�sicurezza�di�macchinari�^Danno�diverso�dal�danno�a�persone�

o�cose�^Risarcimento�^Responsabilita�dello�Stato�o�di�un�suo�funzionario�
^Artt. 
10, 
28 
e 
30 
CE 
^Direttiva 
97/37/CE 
^Ordinanza 
del 
�Tampe-
reen 
Karajaoikeus� 
(Finlandia), 
emessa 
il 
7 
novembre 
2003, 
notificata 
il 
22 
gennaio 
2004 
(cs. 
8828/04, 
avv. 
dello 
Stato 
D. 
Del 
Gaizo). 


IL 
fattO 


L'Ufficio 
distrettuale 
per 
la 
sicurezza 
sul 
lavoro 
di 
Vaasa 
avrebbe 
riscontrato 
nei 
sollevatori 
prodotti 
dalla 
AGM 
Cos.met 
s.r.l., 
societa� 
di 
diritto 
italiano, 
alcuni 
difetti 
in 
relazione 
alla 
resistenza 
della 
struttura 
e 
alla 
sicurezza 
d'uso. 
L'ingegnere 
capo, 
esperto 
del 
Ministero 
degli 
Affari 
Sociali 
e 
della 
Sanita� 
(in 
prosieguo: 
il 
Ministero), 
specializzato 
in 
sollevatori, 
che 
ha 
istruito 
la 
pratica, 
ha 
presentato 
le 
sue 
conclusioni 
proponendo 
restrizioni 
all'uso 
dei 
sollevatori 
italiani 
della 
marca 
AGM 
e 
un 
divieto 
di 
vendita 
di 
nuovi 
impianti. 


Anche 
secondo 
la 
Federazione 
del 
Commercio 
Tecnico 
i 
sollevatori 
in 
questione 
sarebbero 
stati 
progettati 
senza 
prendere 
in 
considerazione 
la 
disci-
plina 
esistente 
(direttiva 
98/37/CE 
e 
norma 
SFS-EN 
1493), 
scaricando 
sulle 
officine 
e 
sugli 
organizzatori 
degli 
impianti 
i 
rischi 
dell'utilizzazione. 
La 
com-
petitivita� 
del 
prodotto 
risulterebbe, 
quindi, 
dal 
fatto 
che 
l'AGM 
non 
si 
sarebbe 
preoccupata 
di 
eliminare 
i 
rischi 
per 
la 
sicurezza. 


La 
AGM 
ha 
citato 
in 
giudizio 
lo 
Stato 
finlandese 
e 
l'ing. 
Tarmo 
Lehti-
nen 
per 
il 
risarcimento 
del 
danno 
da 
essa 
subito 
in 
Finlandia 
ed 
in 
altri 
Paesi 
d'Europa 
in 
conseguenza 
della 
perdita 
di 
fatturato 
e 
di 
reputazione 
commer-
ciale 
sotto 
forma 
di 
diminuzione 
delle 
vendite. 
Sulla 
base 
della 
normativa 
concernente 
il 
risarcimento 
del 
danno, 
lo 
Stato 
risponde 
dei 
danni 
causati 
all'AGM 
dal 
comportamento 
del 
Ministero 
e 
dell'ing. 
Lehtinen. 
L'azione 
si 
fonda 
sostanzialmente 
sul 
fatto 
che 
l'ing. 
Lehtinen, 
nel 
corso 
della 
tratta-
zione 
della 
pratica, 
ha 
pubblicamente 
diffuso, 
nell'ambito 
di 
interviste 
rila-
sciate 
alla 
televisione, 
ai 
giornali 
o 
in 
altre 
occasioni 
giudizi 
negativi 
sui 
solle-
vatori 
prodotti 
dalla 
AGM. 
I 
giudizi 
negativi 
espressi 
pubblicamente 
e 
la 
possibilita� 
che 
essi 
abbiano 
fatto 
crollare 
le 
vendite 
dei 
sollevatori 
d'auto 
suscitano 
questioni 
legate 
alla 
libera 
circolazione 
delle 
merci, 
la 
cui 
soluzione 
non 
puo� 
considerarsi 
chiara 
ed 
evidente 
sulla 
base 
dell'attuale 
giurisprudenza 
della 
Corte 
di 
Giustizia. 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

IquesitI 


1.�^Se�si�possa�parlare�di�misure�di�effetto�equivalente�a�quello�di�restri-
zioni�quantitative�ai�sensi�dell'art.�28�CE�oppure�di�misure�dalla�cui�applica-
zione�ci�si�deve�astenere�ai�sensi�dell'art.�10,�n.�2,�CE,�allorche�un�esperto�alle�
dipendenze�di�un�organo�statale�per�la�sicurezza�sul�lavoro,�pur�non�avendo�
il�potere�di�adottare�decisioni,�prende�posizione,�dopo�l'avvio�di�un�procedi-
mento�di�sorveglianza�del�mercato,�ma�prima�che�il�procedimento�sia�stato�
concluso,�partecipando�al�principale�telegiornale�del�canale�televisivo�statale,�
esprimendosi�su�quotidiani�di�larga�diffusione�o�intervenendo�a�riunioni�di�
organizzazioni�commerciali�e�professionali,�in�modo�tale�che�le�sue�afferma-
zioni,�direttamente�esposte�o�ripetute�da�altri,�sulla�pericolosita��per�la�salute�
o�addirittura�per�la�vita�delle�persone�di�macchine�fabbricate�e�commercializ-
zate�da�un�determinato�produttore,�oggetto�del�procedimento�di�sorve-
glianza,�possono�creare�una�pubblicita��negativa�per�tali�macchine�e�pregiudi-
carne�le�vendite.�
2.�^Se�la�direttiva�98/37/CE�sulle�macchine�vada�interpretata�nel�senso�
che�un�sollevatore�di�automobili�non�possiede�i�requisiti�sostanziali�di�sicu-
rezza�in�essa�enunciati�quando�non�sia�stato�costruito�in�conformita��della�
norma�SFS�EN�1493�poiche�nel�fabbricarlo�non�si�e��tenuto�conto�del�fatto�
che�il�veicolo�doveva�poter�essere�piazzato�sul�sollevatore�in�entrambe�le�dire-
zioni�di�marcia�e�i�calcoli�del�peso�che�poteva�essere�sopportato�da�ciascun�
braccio�del�sollevatore�non�sono�stati�fatti�sulla�base�delle�condizioni�di�
carico�meno�favorevoli.�
3.�^Qualora�la�questione�sub 
1)�vada�risolta�in�senso�affermativo,�se�il�
comportamento�del�funzionario�menzionato�nella�predetta�questione�risulti�
sproporzionato�in�relazione�alla�sua�legittima�finalita��di�tutelare�la�salute�e�
la�vita�delle�persone�e�percio��contrario�al�Trattato�CE,�anche�se�si�dovesse�
rispondere�in�senso�affermativo�pure�alla�questione�sub 
2),�se�si�prende�in�
considerazione�la�natura�del�comportamento�e�specialmente�il�fatto�che�even-
tuali�rischi�potrebbero�essere�posti�in�evidenza�ed�il�sorgere�di�eventuali�rischi�
potrebbe�essere�evitato�anche�con�mezzi�diversi�da�quelli�menzionati�alla�que-
stione�sub 
1)�e�che�il�comportamento�e��stato�tenuto�gia��prima�che:�
a)�l'organo�amministrativo�competente�adottasse�una�decisione�nella�
pratica�di�sorveglianza�del�mercato�e�che�esso,�dirigendosi�contro�un�pro-
dotto�ben�identificato,�era�particolarmente�idoneo�a�pregiudicare�1e�vendite�
di�tale�prodotto.�

b)�Qualora�spetti�al�giudice�nazionale�pronunciarsi�sul�problema�della�
proporzionalita��,�menzionato�nella�questione�sub 
3a),�se�occorra�dare�la�pre-
valenza�all'eventuale�non�conformita��alle�regole�di�sicurezza�comunitarie�o�
nazionali�oppure�alle�circostanze�in�cui�tale�mancanza�di�conformita��e��stata�
divulgata.�

4.�^Se�il�comportamento�di�un�funzionario,�quale�menzionato�nella�que-
stione�sub 
1,�possa�giustificarsi,�nelle�circostanze�gia��menzionate�nella�que-
stione�sub 
3,�sulla�base�della�liberta��di�parola�sancita�dall'art.�10�della�Con-
venzione�europea�per�la�salvaguardia�dei�diritti�dell'uomo,�pur�non�essendo�
conforme�agli�artt.�28�e�30�CE�o�all'art.�10�CE.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1151 


5.�^a)�Qualora�il�comportamento�del�funzionario,�quale�descritto�nella�
questione�sub 
1,�risulti�incompatibile�con�gli�artt.�28�e�30�CE�o�con�l'art.�10�
CE,�se�la�violazione�sia�cos|�grave�e�manifesta�da�far�s|�che�lo�Stato,�se�sussi-
stono�gli�altri�presupposti�per�il�risarcimento�del�danno,�sia�tenuto,�in�forza�
del�diritto�comunitario,�a�risarcire�il�danno�che�da�questo�comportamento�
sia�potuto�derivare�all'impresa�che�commercializza�i�prodotti.�
b)�Se�la�violazione�menzionata�al�punto�a)�sia�grave�e�manifesta�anche�
nel�caso�in�cui�non�si�possa�rimproverare�all'autorita�o�al�funzionario�compe-
tente�a�prendere�una�decisione�alcuna�colpa�o�alcuna�omissione,�quando�la�
predetta�autorita�o�il�predetto�funzionario�non�abbiano�mai�approvato�i�
comportamenti�censurati�ne�abbiano�fatto�in�modo�che�essi�producessero�
effetti�concreti.�

c)�Se�l'art.�10�CE�e,�in�particolare�il�suo�n.�2,�possa�creare�diritti�in�capo�
ai�singoli�nelle�circostanze�menzionate�alla�questione�sub 
1).�

d)�Se,�accanto�alla�responsabilita�dello�Stato,�possa�sussistere�alle�stesse�
condizioni,�in�forza�del�diritto�comunitario,�la�responsabilita�di�un�funziona-
rio�per�il�comportamento�menzionato�nella�questione�sub 
1),�qualora�questo�
risulti�incompatibile�con�il�diritto�comunitario.�

e)�Se�sia�praticamente�impossibile�o�eccessivamente�difficile�ottenere�il�
risarcimento�del�danno�ai�sensi�del�diritto�comunitario�quando,�secondo�la�
normativa�nazionale,�il�risarcimento�di�un�pregiudizio�economico�diverso�
dai�danni�alle�persone�o�alle�cose�puo�essere�ottenuto�soltanto�se�il�danno�
deriva�da�un�fatto�penalmente�perseguibile�o�e�stato�causato�nell'esercizio�di�
pubbliche�funzioni�o�se,�altrimenti,�ci�sono�particolari�motivi�per�concedere�
il�risarcimento�del�danno.�

6.�a)�Qualora�si�riconosca�il�risarcimento�del�danno,�sulla�base�della�
legge�nazionale,�per�violazione,�anche�colposa,�delle�regole�in�materia�di�cir-
colazione�delle�merci,�se�il�diritto�comunitario�esiga�che�i1�risarcimentoda�
effettuare�sia�una�sanzione�efficace�ed�atta�a�dissuadere�dal�compiere�la�vio-
lazione�e�se�sia�incompatibile�con�le�norme�comunitarie�concernenti�la�
responsabilita�il�fatto�che,�secondo�la�legge�nazionale,�il�funzionario�che�si�
sia�reso�colpevole�di�una�trasgressione�o�di�un'omissione�risponde�soltanto�
in�modo�ragionevole�ma�non�necessariamente�per�l'intero�importo�del�danno�
e�non�e�affatto�tenuto�a�risarcire�il�danno,�se�la�colpa�ascrittagli�e�soltanto�
colpa�lieve,�o�il�fatto�che�il�funzionario,�e�lo�Stato�che�risponde�per�la�tra-
sgressione�o�per�l'omissione�del�funzionario,�possono�essere�obbligati�a�risar-
cire�gli�altri�danni�pecuniari�diversi�dai�danni�alle�persone�o�alle�cose�sol-
tanto�quando�il�danno�deriva�da�un�fatto�penalmente�perseguibile�o�e�stato�
causato�nell'esercizio�di�pubbliche�funzioni�o�se�ragioni�particolarmente�
importanti�militano�per�il�suo�risarcimento.�
b)�Qualora�una�delle�limitazioni�di�responsabilita�menzionate�alla�que-
stione�sub 
1)�risulti�incompatibile�con�i1�diritto�comunitario,�se,�nel�determi-
nare�il�risarcimento�sulla�base�del�diritto�nazionale,�tale�limitazione�non�
debba�essere�presa�in�considerazione,�sebbene�in�tal�modo�la�responsabilita�
del�funzionario�interessato�finisca�per�risultare�piu�severa�e�piu�ampia�di�
quanto�preveda�la�legge�nazionale.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Causa 
C-478/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Trasferimento 
d'imp
resa 
^Agenzie 
di 
formazione 
professionale 
^Trasferimento 
di 
funzioni 
pubbliche 
in 
capo 
a 
privati 
^Successione 
dei 
contratti 
di 
lavoro 
^Data 
del 
trasferimento 
^Effetti 
di 
successione 
dei 
contratti 
di 
lavoro 
^Art.�3,�

n.�1�direttiva�77/187/CE�^Ordinanza�della��House 
oJ 
Lords��(Regno�
Unito),�notificata�il�29�gennaio�2004�(cs.�7540/04,�avv.�dello�Stato�D.�
Del�Gaizo).�
IL 
fattO 


Nel�caso�da�cui�origina�il�ricorso,�l'appellante�e�una�societa�di�diritto�
privato�che�gestisce�la�formazione�professionale�aziendale�nel�Galles�del�
Nord�a�seguito�della�istituzione,�avvenuta�nel�1989,�dei�TEC�(�Training 
and 
Enterprise 
Councils�).�Gli�appellati�erano�pubblici�impiegati�presso�gli�uffici�
locali�del�Ministero�del�lavoro�che�gestivano�precedentemente�la�medesima�
attivita�e�che�vennero�inizialmente�distaccati,�sempre�come�dipendenti�mini-
steriali,�ai�TEC�per�un�periodo�di�tre�anni.�Un�accordo�tra�i�TEC�e�il�Mini-
stero�del�1992�prevedeva,�tra�l'altro,�disposizioni�per�il�consolidamento�delle�
indennita�di�licenziamento�maturate�nel�pubblico�impiego�e�l'obbligo�di�rim-
borsare�al�TEC�eventuali�pretese�giudiziali�in�ordine�alla�continuativita�dei�
periodi�di�impiego.�Tra�il�1993�e�il�1994,�18�dei�43�dipendenti�distaccati�
davano�le�dimissioni�dal�pubblico�impiego�per�essere�assunti�al�TEC,�tra�i�
quali�gli�appellati.�Gli�stessi,�gia�prima�del�trasferimento�erano�pubblici�
impiegati�assegnati�alla�stessa�impresa,�cioe�esercitavano�le�stesse�funzioni�
sia�prima�che�dopo�il�cambiamento�di�titolarita�del�servizio.�Questo�muta-
mento�equivaleva�ad�un�trasferimento�di�impresa�(quest'ultima�peraltro�ad�
alto�tasso�di�fattore�lavoro)�ai�sensi�della�direttiva.�Nel�1998�una�appellata�
fu�licenziata�per�esubero.�L'Employment 
Tribunal 
ha�dichiarato�sussistere�nei�
confronti�di�ciascun�appellato�una�continuita�di�impiego�ai�sensi�della�nor-
mativa�britannica�nonche�in�forza�della�direttiva,�malgrado�la�lunga�durata�
del�processo�di�trasferimento.�Secondo�la�sentenza,�assumere�direttamente�
personale�distaccato�costituiva�una�transazione�nell'ambito�di�questo�pro-
cesso.�L'Employment 
Appeal 
Tribunal 
affermo�invece�^ma�sempre�in�base�alle�
stesse�norme�^che�il�trasferimento�era�completato�quando�il�cessionario�
aveva�occupato�il�ruolo�attuale�assumendo�il�controllo�della�vecchia�impresa,�
e�quindi�nel�1990,�comunque�prima�del�1993.�

In�conclusione,�la�tesi�della�Celtec�Ltd�e�che,�il�processo�di�trasferimento�
e�completo�nella�singola�data�in�cui�il�cessionario�ottiene�il�pieno�possesso,�
l'occupazione�e�il�controllo�dell'impresa�trasferita.�La�tesi�degli�ex�dipendenti�
e�che�i�diritti�acquisiti�dal�dipendente�sono�tutelati�quando�il�suo�rapporto�
di�lavoro�con�il�cedente�e�in�atto�alla�data�del�trasferimento,�che,�secondo�la�
giurisprudenza�della�Corte�di�giustizia�puo�compiersi�attraverso�una�o�piu�
transazioni�che�si�svolgono�in�un�periodo�di�tempo,�determinando�nel�caso�
in�specie�la�difesa�dei�diritti�acquisiti.�

IL 
quesitO 


Se�l'espressione��i�diritti�e�gli�obblighi�che�risultano�per�il�cedente�da�un�
contratto�di�lavoro�o�da�un�rapporto�di�lavoro�esistente�alla�data�del�trasferi-
mento��contenuta�all'art.�3,�n.�1,�di�tale�direttiva,�debba�essere�interpretata�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1153 


nel�senso�che�vi�e��un�momento�preciso�in�cui�si�deve�ritenere�che�il�trasferi-
mento�dell'impresa�o�di�una�sua�parte�sia�stato�completato�e�che�il�trasferi-
mento�degli�stessi�diritti�ed�obblighi�si�sia�compiuto.�In�caso�affermativosi�
chiede�come�debba�identificarsi�tale�preciso�momento.�In�caso�negativo,�
come�debba�essere�interpretata�l'espressione��alla�data�del�trasferimento�.�

Causa�C-511/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^BSE�^Misure�di�pro-

tezione�^Ricorso�per�annullamento�e/o�per�carenza�^Obbligo�e�responsa-

bilita�dello�Stato�^Diritto�applicabile�^Artt.�230�e�232�CE�^Art.�1,�

n.�2�decisione�94/381/CE,�art.�17�direttiva�90/425/CEE�e�art.�17�diret-
tiva�89/662/CEE�^Ordinanza�del��Hoge 
Raad��(Paesi�Bassi),�emessa�il�
5�dicembre�2003,�notificata�il�9�febbraio�2004�(cs.�12122/04,�avv.�dello�
Stato�D.�Del�Gaizo).�
IL 
fattO 


La�questione�e��stata�sollevata�nell'ambito�di�una�controversia�in�cui�tre�
societa���TK�(ricorrenti�e�resistenti�in�cassazione)�che�si�occupano�della�pro-
duzione�e�della�vendita�di�proteine�derivate�da�mammiferi,�contestavano�l'o-
perato�dallo�Stato�olandese�in�ordine�all'applicazione�della�decisione�
94/381/CE,�relativa�alle�problematiche�della�BSE,�e�richiedevano�risarci-
mento�per�i�danni�subiti�a�causa�di�tale�operato.�Avverso�la�sentenza�del�Tri-
bunale�di�primo�grado,�che�aveva�respinto�il�ricorso,�veniva�interposto�
appello�che�si�concludeva�con�una�riforma�della�sentenza�appellata�e�con�la�
condanna�dello�Stato�al�pagamento�dei�danni�e�degli�interessi�alle�societa��
ricorrenti.�Avverso�tale�sentenza�lo�Stato�proponeva�ricorso�in�cassazione.�

Nel�quadro�delle�misure�adottate�a�livello�comunitario�per�contrastare�la�
diffusione�della�BSE,�l'art�1�della�decisione�94/381/CE�prevede�il�divietodi�
somministrazione�ai�ruminanti,�con�la�dieta,�di�proteina�derivata�da�tessuti�
di�mammiferi,�e�riconosce,�tuttavia,�agli�Stati�che�avessero�adottato�un�
sistema�atto�a�consentire�di�distinguere�la�proteina�animale�derivata�da�rumi-
nanti�da�quella�derivata�da�non�ruminanti,�la�possibilita��di�ottenere�dalla�
Commissione�una�autorizzazione�a�consentire�la�somministrazione�ai�rumi-
nanti�di�proteina�derivata�da�specie�diverse�dai�ruminanti.�

Nel�caso�di�specie,�le�societa��TK�lamentano�che�lo�Stato,�pur�avendo�
avviato�presso�la�Commissione�il�procedimento�di�autorizzazione�di�cui�al�
precitato�art.�1,�n.�2,�non�avrebbe,�poi,�fatto�quanto�ragionevolmente�in�suo�
potere�affinche�la�Commissione�fornisse�l'autorizzazione�a�consentire�la�som-
ministrazione�predetta,�e�non�avrebbe,�altres|�,�tenuto�nella�giusta�considera-
zione�il�fatto�che�le�societa��TK�non�potevano�presentare�un�ricorso�dinanzi�
alla�Corte�di�giustizia�delle�CE�in�forza�dell'art.�232�CE,�in�quanto�non�diret-
tamente�riguardate,�ne�potevano��costringere��la�Commissione�a�prendere�
una�decisione�in�merito�alla�richiesta�di�autorizzazione.�

Diverso�e��il�parere�dello�Stato�che,�considerato�il�carattere��straordina-
rio��dei�ricorsi�aventi�ad�oggetto�il�comportamento�delle�istituzioni�comuni-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

tarie�(sia�sotto�il�profilo�attivo,�sia�sotto�il�profilo�omissivo),�rivendica�il�suo�
ampio�potere�discrezionale�nella�materia,�trattandosi�di�un�caso�che�riguarda�
la�politica�dei�rapporti�internazionali.�

IquesitI 


1.�^Se�si�debba�risolvere�in�base�alle�norme�del�diritto�olandese�o�in�
base�a�quelle�del�diritto�comunitario�la�questione�se�lo�Stato�sia�tenuto,�in�
un�caso�come�quello�di�specie,�ad�avvalersi�delle�sue�possibilita�di�ricorso�in�
forza�dell'art.�232�CE�o�dell'art.�230�CE�e,�in�caso�di�inosservanza�di�detto�
obbligo,�a�risarcire�il�danno�subito�per�tale�motivo�dal�cittadino.�
2.�Qualora�si�debba�risolvere�la�questione�1�in�tutto�o�in�parte�in�base�
alle�norme�del�diritto�comunitario:�
2.a�^se�il�diritto�comunitario�possa�in�alcune�circostanze�comportare�un�
obbligo�e�una�responsabilita�come�quelli�considerati�in�detta�questione;�
2.b�^qualora�la�soluzione�della�questione�2.4�sia�positiva,�quali�norme�
del�diritto�comunitario�si�debbano�applicare�per�risolvere�la�questione�di�cui�
al�punto�1)�in�un�caso�concreto�come�quello�della�fattispecie.�
3.�^Se�si�debba�interpretare�l'art.�1,�n.�2,�della�decisione�94/381/CE,�in�
combinato�disposto,�per�quanto�necessario,�con�quanto�stabilito�dall'art.�17�
della�direttiva�90/425/CEE�e�dall'art.�17�della�direttiva�89/662/CEE,�nel�
senso�che�ne�discende�un�obbligo�per�la�Commissione�o�per�il�Consiglio�di�
concedere�un'autorizzazione�nel�senso�indicato�se�il�sistema�che�lo�Stato�
membro�richiedente�applica,�o�applichera�,e�effettivamente�idoneo�per�diffe-
renziare�le�proteine�dei�ruminanti�da�quella�dei�non�ruminanti.�
4.�^In�quale�misura�la�soluzione�della�terza�questione�comporti�una�
restrizione�rispettivamente�del�diritto�e�dell'obbligo�dello�Stato�di�cuial�
punto�1)�di�rispettivamente�opporsi,�inforza�dell'art.�232�CE,�al�mancato�rila-
scio�di�un'autorizzazione�come�quella�di�cui�alla�presente�fattispecie�e�di�
opporsi,�in�base�all'art.�230�CE�a�un�rifiuto�di�concedere�tale�autorizzazione.�
Causa�C-129/04�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Direttiva�del�Consi-
glio�21�dicembre�1989,�89/665/CEE�^Aggiudicazione�di�appalti�pubblici�
di�forniture�e�di�lavori�^Associazione�temporanea�di�imprese�senza�perso-
nalita�giuridica�^Legittimazione�ad�agire�in�giudizio�^Ordinanza�del�
�Conseil�d'Etat��(Belgio),�Sezione�amministrativa,�nella�causa�promossa�
da�Socie�te�Anonime�Espace�Trianon�e�Socie�te�Anonime�Socie�te�Wallonne�
de�location-financement�(Sofital)�contro�Office�communautaire�et�regional�
de�laformationprofessionnelle�etde�l'emploi,�notificata�il�4�maggio�2004�
(cs.�33139/04,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).�

IL 
fattO 


Il�giudizio�riguardava�l'annullamento�dell'aggiudicazione�di�un�appalto�
relativo�alla�concezione,�realizzazione�e�finanziamento�di�un�edificio�desti-
nato�ad�uffici�amministrativi,�promosso�da�una�associazione�temporanea�di�
imprese�non�aggiudicataria.�E�emersa�l'illegittimita�della�delibera�di�stare�in�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1155 


giudizio�assunta�da�una�delle�imprese�associate.�La�questione�pregiudiziale�in�
oggetto�tende�pertanto�a�definire�le�possibili�conseguenze�processuali�di�tale�
illegittimita�.�

IquesitI 


1.�^Se�l'art.�1�della�direttiva�del�Consiglio�21�dicembre�1989,�
89/665/CEE,�che�coordina�le�disposizioni�legislative,�regolamentari�ed�ammi-
nistrative�relative�all'applicazione�delle�procedure�di�ricorso�in�materia�di�
aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�forniture�e�di�lavori,�osti�ad�una�
disposizione�di�una�normativa�nazionale,�interpretata�nel�senso�che�obbliga�
i�membri�di�una�associazione�temporanea�che�non�dispone�di�personalita�giu-
ridica�e�che,�in�quanto�tale,�ha�partecipato�ad�una�procedura�di�aggiudica-
zione�di�un�appalto�pubblico�e�che�ha�ottenuto�il�suddetto�appalto,�ad�agire�
tutti�insieme,�nella�loro�qualita�di�associati�o�in�nome�proprio,�per�proporre�
un�ricorso�avverso�la�decisione�di�aggiudicazione�del�suddetto�appalto.�
2.�^Se�la�soluzione�della�questione�sia�diversa�nel�caso�in�cui�i�membri�
dell'associazione�momentanea�abbiano�agito�tutti�insieme,�ma�l'azione�di�
uno�dei�suoi�membri�sia�irricevibile.�
3.�^Se�l'art.�1�della�direttiva�succitata�che�coordina�le�disposizioni�legi-
slative,�regolamentari�ed�amministrative�relative�all'applicazione�delle�proce-
dure�di�ricorso�in�materia�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�forni-
ture�e�di�lavori,�osti�ad�una�disposizione�di�una�normativa�nazionale,(1)�inter-
pretata�nel�senso�che�vieta�ad�un�membro�di�una�siffatta�associazione�
temporanea�di�proporre�a�titolo�individuale,�nella�sua�qualita�di�associato�o�
in�nome�proprio,�un�ricorso�avverso�la�decisione�di�aggiudicazione.�
Causa 
C-185/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Assegno 
familiare 
^

Direttiva�del�Consiglio�96/34/CE;�Reg.�1612/68;�artt.�12;�17,�n.�2;�18�e�

39�CE�^Ordinanza�del��La�nsra�tten�IStockholmsLa�n��(Svezia),�emessa�

il�20�aprile�2004,�notificata�il�14�giugno�2004�(cs.�35320/04,�avv.�dello�
Stato�D.�Del�Gaizo).�

IL 
fattO 


Il�quesito�e�sorto�nell'ambito�di�una�controversia�fra�un�cittadino�sve-
dese�che�aveva�prestato�servizio�presso�la�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�
Europee�ed�una�cassa�mutua�svedese,�la�quale�sostiene�di�non�poter�ricono-
scere�il�periodo�di�lavoro�svolto�dal�detto�funzionario�fuori�dalla�Svezia�ai�
fini�del�computo�dell'assegno�familiare�ad�esso�spettante�a�seguito�della�
nascita�di�un�figlio.�

IquesitI 


1.�^Se�sia�compatibile�gli�artt.�12;�17,�n.�2;�18�e�39�CE,�con�gli�artt.�7,�
nn.�1�e�2,�del�Reg.�1612/68�e�con�la�direttiva�n.�96/34,�concernente�l'accordo�
(1)�Trattasi�dell'art.�19,�primo�comm,�delle�leggi�sul�Conseil�d'Etat�coordinati�il�12�gen-
naio�1973.�

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


quadro 
sul 
congedo 
parentale 
concluso 
dall'UNICE, 
dal 
CEEP 
e 
dalla 
CES, 
l'obbligo 
previsto 
in 
una 
normativa 
nazionale 
secondo 
cui 
un 
genitore 
deve 
essere 
stato 
residente 
ed 
iscritto 
in 
una 
cassa 
malattia 
nello 
Stato 
Membro 
di 
cui 
trattasi 
per 
almeno 
24O 
giorni 
prima 
della 
nascita 
del 
bambino 
per 
avere 
diritto 
ad 
una 
prestazione 
parentale 
per 
un 
importo 
equivalente 
al-
l''indennita� 
di 
malattia 
del 
genitore 
stesso. 


2. 
^In 
caso 
di 
soluzione 
affermativa 
alla 
questione 
sub 
1, 
se 
il 
diritto 
comunitario 
esiga 
che 
debba 
essere 
contabilizzato 
un 
periodo 
in 
cui 
il 
lavora-
tore 
era 
soggetto 
al 
sistema 
comunitario 
di 
assicurazione 
malattia 
in 
confor-
mita� 
delle 
norme 
dello 
Statuto 
del 
personale 
della 
Corte 
di 
Giustizia 
delle 
Comunita� 
Europee, 
nel 
determinare 
se 
un 
lavoratore 
soddisfi 
il 
requisito 
del-
l'anzianita� 
relativamente 
all'iscrizione 
ad 
un 
sistema 
previdenziale 
secondo 
la 
normativa 
nazionale. 
Causa 
C-193/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Onorari 
notarili 
^

Direttiva 
del 
Consiglio 
69/335/CEE 
^Ordinanza 
del 
�Supremo 
Tribunal 
Administrativo� 
(Portogallo), 
emessa 
il 
17 
marzo 
2004, 
notificata 
il 
14 
giugno 
2004 
(cs. 
35319/04, 
avv. 
dello 
Stato 
D. 
Del 
Gaizo). 


IL 
fattO 


Il 
quesito 
e� 
sorto 
nell'ambito 
di 
una 
controversia 
fra 
un 
notaio 
porto-
ghese 
ed 
una 
societa� 
di 
capitali 
vertente 
sulla 
liquidazione 
degli 
onorari 
rela-
tivi 
all'atto 
di 
cessione 
di 
parte 
del 
capitale 
sociale. 
Il 
giudice 
tributario 
di 
primo 
grado 
accoglie 
l'impugnazione 
della 
parcella 
proposta 
da 
parte 
della 
societa� 
di 
capitali, 
ritenendo 
tali 
onorari 
quali 
imposte 
dirette 
sulla 
raccolta 
di 
capitali, 
vietati 
dalla 
citata 
direttiva. 
Avverso 
tale 
decisione, 
il 
predetto 
notaio 
ricorre 
in 
appello 
sollevando 
la 
questione 
pregiudiziale. 


IquesitI 


1. 
^Se 
gli 
emolumenti 
riscossi 
in 
occasione 
della 
stipulazione 
di 
un 
atto 
pubblico 
di 
cessione 
di 
quote 
della 
societa� 
ricadano 
nel 
disposto 
di 
cui 
all'art. 
4, 
n. 
3, 
della 
direttiva. 
2. 
^Se 
la 
norma 
di 
cui 
alla 
Tabela 
de 
Emolumentos 
Notarias 
(Tariffa 
degli 
onorari 
di 
notaio) 
sia 
compatibile 
con 
gli 
artt. 
10, 
lett. 
c) 
e12, 
n. 
1, 
lett. 
e) 
della 
direttiva 
69/335/CEE, 
nella 
parte 
in 
cui 
prevede 
per 
gli 
atti 
di 
cessione 
di 
quote 
l'applicazione 
di 
emolumenti 
di 
importo 
illimitato 
derivanti 
esclusivamente 
in 
funzione 
del 
valore 
delle 
quote 
cedute, 
senza 
alcun 
limite 
e 
senza 
alcun 
rapporto 
con 
il 
valore 
del 
servizio 
prestato. 
Causa 
C-208/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Nozione 
di 
rifiuto 
^
Art. 
1, 
lett. 
a) 
della 
direttiva 
75/442/CEE 
e 
successive 
modificazioni 
^
Ordinanza 
del 
�Conseil 
d'Etat 
^Sez. 
amministrativa� 
(Belgio), 
emessa 
il 
29 
aprile 
2004, 
notificata 
il 
28 
giugno 
2004 
(cs. 
37739/04, 
avv. 
dello 
Stato 
G. 
Fiengo). 


IL 
fattO 


Tale 
quesito 
e� 
sorto 
nell'ambito 
di 
una 
controversia 
fra 
un'associazione 
ambientalista 
belga 
e 
la 
Regione 
vallone, 
relativa 
all'impugnazione, 
in 
sede 



IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1157 


di�giurisdizione�amministrativa,�del�regolamento�della�Regione�che�fissaun�
elenco�di�materie��assimilabili��ai�prodotti,�in�modo�tale�da�sottrarle�alla�
disciplina�vincolistica�applicabile�ai�rifiuti.�

IL 
quesitO 


Se�l'art.�1,�lett.�a) 
della�direttiva�75/442/CEE,�modificata�con�la�diret-
tiva�91�156�CEE,�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�gli�Stati�membri�
sono�autorizzati�a�creare�mediante�una�norma�giuridica�una�categoria�di�
materie�che�non�rientrano�ne�nella�categoria�dei�rifiuti�ne�in�quella�dei�pro-
dotti,�ma�che�possono�cionondimeno�sia�integrare�la�definizione�di�rifiuti�for-
nita�dal�citato�art.�1,�lett.�a), 
sia�contenere�sostanze�o�oggetti�che�rispondono�
a�questa�medesima�definizione�di�rifiuto.�

Causa 
C-215/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Rifiuti 
destinati 
al 


recupero 
^Regolamento�n.�259/1993�^Ordinanza�del��Ostre 
Landsret��

(Danimarca),�notificata�il�21�luglio�2004�(cs.�39033/04,�avv.�dello�Stato�

G.�Fiengo).�
IL 
fattO 


La�presente�causa�e�stata�intentata�il�22�maggio�2001�dalla�Marius 
Pedersen 
A/S 
contro�l'Amministrazione�dell'Ambiente.�La�questione�princi-
pale�della�controversia�e�quella�di�stabilire�su�quale�fondamento�e�in�quale�
misura�l'Amministrazione�danese�dell'Ambiente,�in�conformita�al�regola-
mento�del�Consiglio�1.�febbraio�1993,�n.�259�puo�sollevare�obiezioni�all'e-
sportazione�di�rottami�elettronici�per�il�recupero�in�Germania.�Il�motivo�sot-
tostante�e�che�la�Marius 
Pedersen 
A/S 
ha�chiesto�all'Amministrazione�del-
l'Ambiente�di�autorizzare�il�trasporto�di�2000�tonnellate�di�rottami�
elettronici�a�destinazione�della�ditta�tedesca�controparte�contrattuale�della�
Marius 
Pedersen 
A/S, 
la�Rethmann 
Elektrorecyckling 
GmbH, 
per�il�recupero.�
L'Amministrazione�dell'Ambiente�non�ha�dato�l'autorizzazione�all'esporta-
zione�poiche�la�Marius 
Pedersen 
A/S, 
a�parere�dell'amministrazione,�non�ha�
provato�di�poter�figurare�come�notificatore�del�trasporto�e�non�ha�trasmesso�
le�informazioni�che�sono�necessarie�perche�l'amministrazione�possa�trattare�
la�notifica.�La�Marius 
Pedersen 
A/S 
e�tuttavia�del�parere�che�l'impresa�ha�
diritto�di�effettuare�il�trasporto�sul�fondamento�in�questione.�

IquesitI 


1.�^Se�l'espressione��qualora�questo�risultasse�impossibile��di�cui�
all'art.�2�lett.�g), 
sub)ii, 
del�regolamento�n.�259/1993�debba�intendersi�nel�
senso�che�un'�impresa�di�raccolta�riconosciuta�non�possa�automaticamente�
svolgere�il�compito�di�notificatore�di�un'esportazione�di�rifiuti�destinati�al�
recupero.�
In�caso�affermativo�si�desidera�che�sia�chiarito�in�base�a�quale�criteri�
un'impresa�di�raccolta�riconosciuta�possa�svolgere�il�compito�di�notificatore�
di�un'esportazione�di�rifiuti�destinati�al�recupero.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Se�il�criterio�possa�essere�che�il�produttore�di�rifiuti�e��sconosciuto,�
ovvero�che�si�tratta�di�produttori�cos|��numerosi,�la�cui�singola�quota�sia�cos|��
modesta,�che�sarebbe�irragionevole�che�ciascuno�dovesse�notificare�un'espor-
tazione�di�rifiuti.�

2.�^Se�l'art�7�n.�2,�in�combinato�disposto�con�il�n.�4,�lett.�a),�in�partico-
lare�primo�e�il�secondo�trattino,�del�regolamento�del�Consiglio�n.�259/1993�
dia�la�possibilita��che�autorita��competenti�del�Paese�di�spedizione�sollevino�
obiezioni�nei�confronti�di�una�concreta�domanda�di�autorizzazione�all'espor-
tazione�di�rifiuti�destinati�al�recupero�se�non�esistono�informazioni�da�parte�
del�notificatore�sul�fatto�che�il�trattamento,�da�parte�dell'impianto�di�destina-
zione,�dei�rifiuti�di�cui�trattasi�sotto�il�profilo�dell'ambiente�sia�allo�stesso�
livello�richiesto�ai�sensi�delle�norme�nazionali�del�paese�di�spedizione.�
3.�^Se�l'art.�6,�n.�5,�primo�trattino,�del�regolamento�del�Consiglio�
n.�259/1993�debba�essere�inteso�nel�senso�che�la�richiesta�di�informazioni�
relative�alla�composizione�dei�rifiuti�puo��essere�considerata�soddisfatta�con�
l'indicazione,�da�parte�del�notificatore,�del�fatto�che�si�tratta�solo�di�rifiuti�
di�un�tipo�concretamente�indicato,�ad�es.��rottami�elettronici�.�
4.�^Se�l'art.�7,�nn.�l�e�2,�del�regolamento�del�Consiglio�n.�259/1993�
debba�essere�inteso�nel�senso�che�il�termine�di�cui�all'art.�7,�n.�2,�inizia�a�
decorrere�quando�la�competente�autorita��di�destinazione�ha�inviato�la�con-
ferma,�indipendentemente�dal�fatto�che�la�competente�autorita��di�spedizione�
non�ritenga�di�aver�ricevuto�tutte�le�informazioni�menzionate�all'art.�6,�n.�5.�
In�caso�negativo�si�desidera�che�sia�chiarito�quali�informazioni�una�noti-
fica�debba�contenere�perche�il�termine�di�30�giorni�di�cui�all'art.�7,�n.�2,�inizi�
a�decorrere.�

Se�il�superamento�del�termine�di�risposta�di�30�giorni�abbia�l'effetto�giu-
ridico�che�l'autorita��non�puo��sollevare�obiezioni�o�chiedere�ulteriori�informa-
zioni.�

Cause 
riunite 
C-232/04 
e 
C-233/04 
(domande 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Dirett
iva 
2001/23/CE 
del 
Consiglio, 
del 
12 
marzo 
2001, 
concernente 
il 
ravvicinam
ento 
delle 
legislazioni 
degli 
Stati 
membri 
relative 
al 
mantenimento 
dei 
diritti 
dei 
lavoratori 
in 
caso 
di 
trasferimenti 
di 
imprese, 
di 
stabilimenti 
o 
di 
parti 
di 
imprese 
o 
stabilimenti 
^Decisioni�dell'�Arbeitsgericht 
Duesseldorf��
(Germania),�depositate�in�data�3�giugno�2004,�notificate�l'11�agosto�2004�
(cs.�42818/04,�avv.�dello�StatoD.�DelGaizo).�

IL 
fattO 


Oggetto�e��l'efficacia�del�licenziamento�comminato�alle�ricorrenti,�addette�
alla�sicurezza�presso�l'aeroporto�di�Duesseldorf.�Il�giudice�a 
quo 
e��chiamato�
a�stabilire�se�il�licenziamento�e��inefficace,�in�quanto�pronunciato�a�causa�di�
un�trasferimento�di�impresa,�e�se�quindi�il�rapporto�di�lavoro�deve�ritenersi�
continuato,�senza�soluzione�di�continuita�,�con�la�societa��cessionaria�a�seguito�
del�trasferimento�d'impresa.�


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
1159 


Il 
giudice 
remittente 
nutre 
alcuni 
dubbi 
sull'interpretazione 
degli 
articoli1e 
4 
delladirettiva2001/23/CEE,meglioindicatainoggetto,inbaseaiqualie� 
invalida 
la 
risoluzione 
del 
contratto 
di 
lavoro 
a 
causa 
di 
un 
trasferimento 
di 
impresa. 


A 
suo 
parere, 
per 
stabilire 
se 
vi 
sia 
stato 
o 
meno 
trasferimento 
di 
impresa, 
e� 
necessario 
stabilire 
se 
i 
cosiddetti 
mezzi 
d'impresa, 
gli 
apparecchi 
per 
la 
sicurezza 
aerea, 
siano 
stati 
trasmessi 
come 
parti 
dell'impresa 
alla 
societa� 
cessionaria. 


Posto 
che 
al 
momento 
della 
risoluzione 
del 
rapporto 
di 
lavoro 
era 
certo 
solo 
che 
i 
detti 
apparecchi 
sarebbero 
stati 
utilizzati 
anche 
dalla 
societa� 
cessio-
naria 
dopo 
l'assunzione 
dei 
compiti 
contrattuali, 
il 
giudice 
di 
rinvio 
si 
chiede 
se 
cio� 
solo 
possa 
giustificare 
un 
trasferimento 
d'impresa. 


IQuesitI 


1. 
^Se 
in 
caso 
di 
esame 
della 
sussistenza 
di 
un 
trasferimento 
di 
impresa 
ai 
sensidell'art. 
1delladirettiva2001/23/CE^indipendentementedallaquestione 
dei 
rapporti 
di 
proprieta� 
^in 
caso 
di 
una 
riaggiudicazione 
di 
un 
contratto, 
nel-
l'ambito 
di 
una 
considerazione 
complessiva, 
sia 
condizione 
per 
l'accertamento 
del 
trasferimento 
dei 
mezzi 
di 
impresa 
dell'appaltatore 
originario 
al 
nuovo 
appaltatore 
il 
fatto 
che 
all'avente 
diritto 
vengano 
ceduti 
i 
mezzi 
d'impresa 
per 
la 
sua 
gestione 
economica 
autonoma. 
Se 
per 
affermare 
che 
vi 
sia 
stata 
trasmis-
sione 
dei 
mezzi 
d'impresa 
sia 
quindi 
necessario 
che 
all'appaltatore 
sia 
conferito 
il 
potere 
di 
decidere 
sul 
tipo 
e 
sulle 
modalita� 
dell'uso 
dei 
mezzi 
di 
impresa 
in 
fun-
zione 
del 
proprio 
interesse 
economico. 
Se 
pertanto 
si 
debba 
distinguere 
a 
seconda 
che 
l'appaltatore 
svolga 
la 
prestazione 
di 
servizi 
�su> 
o 
�con> 
i 
mezzi 
d'impresa 
del 
committente. 
2. 
^Qualora 
la 
Corte 
di 
giustizia 
risolva 
affermativamente 
la 
questione 
n.1: 
a) 
se 
si 
sia 
esclusa 
un'attribuzione 
dei 
mezzi 
di 
esercizio 
per 
la 
gestione 
economica 
autonoma 
se 
questi 
vengono 
posti 
a 
disposizione 
dell'appaltatore 
solo 
in 
uso 
da 
parte 
del 
committente 
e 
la 
loro 
manutenzione, 
compresi 
i 
costi 
ad 
essa 
connessi, 
viene 
assunta 
dal 
committente; 


b) 
se 
sussista 
un 
uso 
per 
la 
gestione 
economica 
autonoma 
da 
parte 
del-
l'appaltatore 
se, 
nell'ambito 
dei 
controlli 
dei 
passeggeri 
negli 
aeroporti, 
l'appal-
tatore 
per 
questi 
usa 
il 
metaldetector 
a 
forma 
di 
porta, 
i 
metaldetector 
manuali 
e 
gli 
apparecchi 
radioscopici 
posti 
a 
disposizione 
dal 
committente. 


Causa�C-257/04�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Assegno�per�ferie�
annuali�^Indennita�di�ferie�cumulata�^Inclusione�nella�retribuzione�oraria�
^Art. 
7 
direttiva94/104/CE^Ordinanzadella 
�Court 
ofAppeal� 
(Regno 
Unito),emessail28aprile2004,notificatal'11 
agosto2004(cs. 
42816/04, 
avv. 
dello 
Stato 
D. 
Del 
Gaizo). 


IL 
fattO 


I 
due 
appelli 
che 
questa 
Corte 
ha 
trattato 
congiuntamente, 
sollevano 
un'importante 
questione 
circa 
l'incidenza 
sull'orario 
di 
lavoro 
della 
direttiva 
93/104/CEchee� 
statarecepitaneldirittodelRegnoUnitomedianteil 
Working 
Time 
Regulations 
(decreto 
sull'orario 
di 
lavoro). 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

a) 
Gliappellantisigg.J.C.�Caulfield,�C.S.�CaulfieldeK.V.�Barneshanno�
avviato�un�procedimento�dinanzi�al�Manchester 
EmploymentTribunalnel�quale�
essi�chiedevano�che�fosse�ingiunto�al�convenuto�di�pagare�a�ciascun�ricorrente�
una�somma�relativamente�alle�ferie�annuali�nel�periodo�tra�il�1.�ottobre�1998�
edil3�settembre2001.IlconvenutoMarshallsClayProductsLimitedhaconte-
stato�le�richieste�di�pagamento�dei�ricorrenti�relativamente�alle�ferie�annuali.�Il�
Manchester 
Employment 
Tribunal 
ha�statuito�a�favore�dei�tre�appellanti�ed�ha�
emesso�a�loro�favore�un�ordine�di�indennizzo.�Con�ricorso�dinanzi�all'Employ-
ment 
Appeal 
Tribunal 
il�convenuto�ha�impugnato�la�decisione�del�Manchester 
Employment 
Tribunal. 


b) 
L'appellante�sig.�M.J.�Clarke�ha�avviato�un�procedimento�dinanzi�
all'Employment 
Tribunal 
nel�quale�ha�chiesto�che�fosse�ingiunto�al�convenuto�di�
pagargli�una�somma�per�le�ferie�annuali�che�aveva�maturato�in�seguito�al�lavoro�
svolto�per�i�convenuti�nel�periodo�tra�il�2�aprile�2001�ed�il�16�novembre�2001.Il�
convenuto�ha�contestato�la�richiesta�di�pagamento�del�ricorrente�relativa�alle�ferie�
annuali.�L'Employment 
Tribunal 
ha�respinto�la�richiesta�del�ricorrente.�Con�un�
ricorso�dinanzi�all'Employment 
Appeal 
Tribunal 
ha�impugnato�la�decisione�del-
l'EmploymentAppealTribunal. 
L'EmploymentAppealTribunal, 
che�ha�sede�a�Lon-
dra,�ha�trattato�i�due�ricorsi�contemporaneamente.�Esso�ha�respinto�il�ricorso�del�
sig.�Clarke�ed�ha�accolto�il�ricorso�della�Marshalls�Clay�Products�Ltd.�I�ricorrenti�
in�entrambi�i�casi�hanno�presentato�ricorso�dinanzi�alla�Court 
ofAppealcontro�la�
decisione�dell'Employment 
AppealTribunal. 


IQuesitI 


1.�^Se�un�accordo�contrattualmente�vincolante�tra�un�datore�di�lavoro�ed�
un�lavoratore,�in�base�al�quale�una�parte�specifica�della�retribuzione�versata�al�
lavoratore�rappresenta�l'�indennita��di�ferie��del�lavoratore�[un�accordo�cono-
sciuto�come�indennita��di�ferie�cumulata�(rolled 
up)]�comporti�una�violazione�
del�diritto�del�lavoratore�di�essere�retribuito�durante�le�sue�ferie�annuali�ai�sensi�
dell'art.�7delladirettiva93/104/CEsull'orariodilavoro.�
2.�^Se�la�soluzione�della�questione�sub 
1) 
sia�diversa�qualora�il�lavoratore�
avesse�ricevuto�la�stessa�retribuzione�prima�e�dopo�l'entrata�invigore�dell'accordo�
vincolante�di�cui�trattasi�cosicche�l'effetto�dell'accordo�era�non�di�prevedere�una�
retribuzioneaggiuntiva,ma,piuttosto,diimputareall'indennita��diferiepartedella�
retribuzione�spettante�al�lavoratore.�
3.�^Se,�in�caso�di�soluzione�affermativa�della�questione�sub 
1), 
costitui-
sca�una�violazione�del�diritto�a�ferie�annuali�retribuite�di�cui�all'art.�7�il�fatto�
che�questo�pagamento�venga�considerato�tale�da�poter�essere�fatto�valere�
come�compensazione�verso�il�diritto�che�deriva�dalla�direttiva.�
4.�^Se,�per�soddisfare�l'obbligo�di�cui�all'art.�7�della�direttiva�93/104/CE�
di�assicurare�che�ogni�lavoratore�benefici�di�ferie�annuali�retribuite�di�almeno�
quattro�settimane,�sia�necessario�che�il�pagamento�sia�effettuato�al�lavoratore�
nel�periodo�di�retribuzione�nel�quale�egli�usufruisce�delle�sue�ferie�annuali,�o�
se,�per�conformarsi�all'art.�7,�sia�sufficiente�che�il�pagamento�sia�distribuito�
nel�corso�dell'anno.�

IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
1161 


Causa 
C-274/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Restituzione 
all'esport
azione 
per 
i 
prodotti 
agricoli 
^Diritto 
al 
pagamento 
^Immissione 
in 
libera 
pratica 
in 
un 
paese 
terzo 
^Regolamento 
n. 
3665/87 
^Ordinanza 
del 
�Finangericht 
Amburgo� 
(Germania), 
emessa 
il 
16 
giugno 
2004, 
noti-
ficata 
l'11 
agosto 
2004 
(cs. 
39987/04, 
avv. 
dello 
Stato 
D. 
Del 
Gaizo). 


IL 
fattO 


La 
ricorrente 
attacca 
la 
sanzione 
imposta 
dall'Ufficio 
doganale 
princi-
pale 
convenuto. 


La 
ricorrente 
dichiarava 
con 
quattro 
dichiarazioni 
di 
esportazione 
all'Ufficio 
doganale 
principale 
di 
Schwerin 
un 
totale 
di 
100 
tonnellate 
di 
zuc-
chero 
bianco 
della 
voce 
1701 
9910 
9950 
della 
nomenclatura 
doganale 
desti-
nate 
all'esportazione 
in 
Polonia 
e 
per 
esse 
sollecitava 
la 
concessione 
di 
una 
restituzione 
all'esportazione, 
il 
che 
le 
veniva 
concesso 
conformemente 
alla 
sua 
domanda 
dall'ufficio 
convenuto 
con 
quattro 
decisioni 
6 
aprile 
l998. 
Dopo 
che 
indagini 
dello 
Zollkriminalamt 
(Ufficio 
per 
i 
delitti 
doganali) 
ave-
vano 
rilevato 
indizi 
del 
fatto 
che 
lo 
zucchero 
bianco 
della 
voce 
1701 
9910, 
che 
avrebbe 
dovuto 
essere 
esportato 
in 
Polonia, 
nella 
Repubblica 
ceca 
ed 
in 
Svizzera, 
non 
aveva 
raggiunto 
il 
paese 
terzo 
destinatario, 
l'Ufficio 
doganale 
principale 
constatava, 
nell'ambito 
del 
successivo 
esame 
delle 
prove 
dell'arrivo 
a 
destinazione 
delle 
merci 
presentate 
dalla 
ricorrente, 
che 
quest'ultima 
non 
aveva 
fornito 
la 
dimostrazione 
dell'immissione 
in 
consumo 
delle 
merci, 
bens|� 
solo 
del 
loro 
ingresso 
in 
un 
processo 
di 
raffinazione. 
In 
seguito 
a 
cio� 
l'ufficio 
convenuto 
esigeva 
con 
quattro 
decisioni 
di 
rettifica 
17 
aprile 
2000 
il 
rimborso 
della 
restituzione 
all'esportazione 
concessa 
alla 
ricorrente 
per 
un 
totale 
di 
DEM 
84831,16. 
La 
ricorrente 
pagava 
successivamente 
l'importo 
sollecitato; 
essa 
non 
interponeva 
ricorsi 
avverso 
le 
decisioni 
di 
rimborso. 
Con 
quattro 
decisioni 
sanzionatorie 
5 
giugno 
2000 
l'ufficio 
convenuto, 
sul 
fondamento 
dell'art. 
11, 
n. 
1, 
primo 
comma, 
lettera 
a), 
del 
regolamento 
n. 
3665/87 
inflig-
geva 
rispettivamente 
sanzioni 
per 
un 
ammontare 
complessivo 
di 
DEM 
42415,60. 
L'ufficio 
convenuto 
respingeva 
il 
reclamo 
della 
ricorrente 
avverso 
le 
decisioni 
sanzionatorie 
con 
decisione 
1� 
novembre, 
2001; 
la 
decisione 
sul 
reclamo 
e� 
stata 
notificata 
alla 
ricorrente 
il 
15 
novembre 
2001. 


Con 
ricorso 
proposto 
il 
13 
dicembre 
2001 
la 
ricorrente 
persiste 
nella 
sua 
domanda. 
Essa 
adduce 
come 
motivazione 
essenzialmente 
quanto 
segue: 
la 
legitti-
mita� 
delle 
decisioni 
sanzionatorie 
impugnate 
dipende 
tra 
l'altro 
dalla 
legittimita� 
delle 
corrispondenti 
decisioni 
di 
rimborso. 
L'ufficio 
convenuto 
avrebbe 
motivato 
il 
rimborso 
delle 
restituzioni 
all'esportazione 
accordate 
con 
lacircostanza 
che 
essa 
^la 
ricorrente 
^non 
avrebbe 
prodotto 
la 
prova 
richiesta 
dall'ufficio 
stesso 
ex 
art. 
5, 
n. 
1, 
del 
regolamento 
(CEE) 
n. 
3665/87 
dell'espletamento 
delle 
formalita� 
doganali 
di 
immissione 
in 
consumo 
dello 
zucchero 
esportato 
nel 
paese 
terzodesti-
natario. 
Pero� 
secondo 
la 
sentenza 
della 
Corte 
di 
giustizia 
14 
dicembre 
2000 
nella 
causa 
C-110/99, 
l'ufficio 
convenuto 
non 
avrebbe 
avuto 
il 
diritto 
di 
reclamare 
ad 
essa 
^ricorrente 
^una 
prova 
siffatta. 
La 
Corte 
avrebbe 
in 
effetti 
dichiarato 
nella 
sentenza14dicembre2000chelaprovadell'espletamentodelleformalita� 
doganali 
di 
immissione 
in 
consumo 
della 
mercenel 
paese 
terzo 
destinatario 
potrebbevenire 
sollecitata 
ex 
art. 
5, 
n. 
1, 
del 
regolamento 
(CEE) 
n. 
3665/1987, 
solo 
prima 
del 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

pagamento�della�restituzione�all'esportazione.�Poiche�ad�essa�^ricorrente�s
arebbe�gia�stata�versata�la�restituzione�all'esportazione,�l'ufficio�convenuto�non�
avrebbe�potuto�fondare�la�sua�richiesta�di�prova�sul�disposto�dell'art.�5,�n.�1,�del�
regolamento�(CEE)�n.�3665/87.�Se�pero�l'ufficio�non�avrebbe�potuto�sollecitare�il�
rimborso�della�restituzione�all'esportazione�concessale,�non�avrebbe�neppure�
avuto�il�diritto�di�infliggerle�una�sanzione�poggiando�sul�disposto�dell'art.�11,�

n.�1,�primo�comma,�lettera�a),�del�regolamento�(CEE)�n.�3665/87.�
La�ricorrente�chiede�di�annullare�le�decisioni�sanzionatorie�5�giugno�
2000�nonche�la�decisione�sul�reclamo�1.�novembre�2001.�
L'Ufficio�doganale�principale�convenuto�chiede�di�respingere�il�ricorso.�
Esso�difende�le�decisioni�impugnate�ed�avanza�l'argomento�che�le�decisioni�
di�recupero�sottostanti�alle�decisioni�sanzionatorie�sarebbero�divenute�defini-
tive.�La�ricorrente�avrebbe�dovuto�far�valere�le�eccezioni�sollevate�contro�le�
decisioni�di�rimborso�in�sede�di�procedimento�di�ricorso�avverso�le�medesime,�
il�che�invece�non�ha�fatto.�Sul�fondamento�delle�decisioni�di�rimborso�e�certo�
che�la�ricorrente�ha�chiesto�una�restituzione�superiore�a�quella�spettantele.�

IQuesitI 


1.�^Se,�nell'ambito�di�un�procedimento�di�ricorso�avverso�una�decisione�
che�infligge�una�sanzione�sul�fondamento�dell'art.�11,�n.�1,�primo�comma,�
del�regolamento�n.�3665/87,�le�autorita�ed�i�giudici�nazionali�abbiano�il�
diritto�di�esaminare�se�l'esportatore�ha�chiesto�una�restituzione�superiore�a�
quella�spettante�qualora�la�decisione�di�rimborso�ai�sensi�dell'art.�11,�n.3,�
primo�comma,�del�regolamento�n.�3665/87�sia�divenuta�definitiva�prima�del-
l'adozione�della�decisione�che�infligge�la�sanzione.�
2.�^In�caso�di�soluzione�negativa�della�precedente�questione:�se,�in�una�
controversia�intentata�contro�una�decisione�che�infligge�una�sanzione�ai�sensi�
dell'art.�11,�n.�1,�primo�comma,�del�regolamento�n.�3665/87,�nelle�circostanze�
descritte�nella�presente�ordinanza,�si�possa�esaminare�se�l'esportatore�ha�
chiesto�una�restituzione�superiore�a�quella�spettante,�pertener�conto�di�un'inter-
pretazione�del�diritto�comunitario�nel�frattempo�adottata.�
Causa 
C-279/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Autoveicolo 
utilizzato 
a 
titolo 
privato 
ed 
a 
titolo 
professionale 
^Immatricolazione 
di 
autoveicolo 
appartenente 
a 
datore 
di 
lavoro 
ed 
utilizzato 
da 
lavoratore 
in 
altro 
Stato 
membro 
^Artt.�39,49e�10CE^Ordinanzadel�Retten 
i 
Horsholm��(Dani-
marca),emessail4�giugno2004,notificatal'11�agosto2004(cs.�42812/04,�
avv.�dello�Stato�D.�Del�Gaizo).�

IL 
fattO 


Il�procuratore�ha�proposto�contro�il�sig.�Steffen�Ryborg�un�procedimento�
per�violazione�dell'art.�27,�n.�3,�e�n.�1,�lettera�4,�nonche�dell'art.�1�del�decreto�
22�settembre�1997,�n.�741�(legge�relativa�alla�tassa�sull'immatricolazione),�per�
essersi�sottratto�volontariamente�al�pagamento�della�tassa,�mentre,�residente�
inDanimarca,nelcorsodelperiodo24gennaio1998�^21�ottobre1998hausato�
un�veicolo�immatricolato�in�Germania�soggetto�alla�tassa�di�circolazione�sulle�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1163 


strade�pubbliche�danesi,�benche�non�fosse�stata�ritenuta�fondata�un'esenzione�
dall'importo�della�tassa,�e�non�fosse�stato�effettuato�il�versamento�della�tassa�
diunimportodiDKK1543�875.�

Dalla�sentenza�dell'�stre�Landsret�3�novembre�2003�emerge�che�il�sig.�
Steffen�Ryborg�deve�essere�considerato�residente�in�Danimarca.�Risulta�del�pari�
dagli�elementi�del�fascicolo�che�il�veicolo�di�cui�trattasi�era�immatricolato�in�
Germania�a�nome�di�un�impresa�di�assicurazione�di�cui�l'imputato�era�il�diret-
tore�amministrativo.�Il�veicolo�e�posto�a�disposizione�del�predetto�in�base�al�
suo�contratto�di�lavoro,�cos|�comeun�altroveicolo�della�societa�e�posto�a�dispo-
sizione�del�vice�presidente�dell'impresa,�di�cittadinanza�tedesca.�La�sentenza�
dell'�stre�Landsretnon�e�definitiva�e�costituisce�oggetto�di�un�ricorso�proposto�
dall'imputato,�oggettodellacausaprincipale.�

Il�pubblico�ministero�ha�chiesto�una�pena�detentiva,�nonche�un'ammenda�
di�almeno�DKK�750�000.�

L'imputato�chiede�il�rilascio�in�quanto,�all'epoca�del�sequestro,�egli�non�
aveva�residenza�stabile�in�Danimarca,�il�che�e�sufficiente�perche�non�vi�fosse�
l'obbligo�di�immatricolare�il�veicolo�in�Danimarca,�conformemente�alla�diret-
tiva�28�marzo�1983�del�Consiglio�83/182/CEE.�In�subordine,�l'imputato�
sostiene�che�l'obbligo�di�immatricolazione�in�Danimarca�e�in�contrasto�con�
la�libera�circolazione�dei�lavoratori�e�con�la�libera�prestazione�dei�servizi�
transfrontalieri,�di�cui�agli�artt.�39�e�49�CE,�nonche�all'art.�10�CE.�Sostiene�
infine�che�la�tassa�e�in�contrasto�con�gli�artt.�28�e�29�CE.�

IQuesitI 


1.^Segliartt.�39,49e10CEdebbanoessereinterpretatinelsensocheessi�
ostano�a�che�uno�Stato�membro�richieda�l'immatricolazione�di�un�autoveicolo�
appartenente�ad�un�datore�di�lavoro�stabilito�in�uno�Stato�membro�confinante�
col�primo�Stato�e�usato�a�titolo�professionale�e�a�titolo�privato�in�entrambi�gli�
Stati�membri�da�un�lavoratore�residente�nel�primo�Stato�membro.�
2.�^Qualora�la�soluzione�della�prima�questione�richieda�di�tener�conto�del�
fatto�che�l'uso�a�titolo�privato�dell'autoveicolo�e�accessorio�rispetto�al�suo�uso�a�
titolo�professionale,�si�chiede�di�precisare�in�base�a�quali�criteri�il�diritto�nazionale�
possa�valutare�la�misura�in�cui�l'uso�non�strettamente�professionale�e�soltanto�
accessorio�rispetto�all'uso�a�titolo�professionale�qualora�risulti�che�il�veicolo�e�
usato�a�titolo�professionale.�
Causa 
C-309/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Encefalopatia 
spongif
orme 
bovina 
^Art.�13�regolamento�3665/87�^Ordinanza�del��Bundesfi-
nanzof��(Germania),�notificata�il�25�agosto�2004�(cs.�46361/04,�avv.�dello�
Stato�D.�Del�Gaizo).�

IL 
fattO 


L'attriceinprimogrado�eresistenteincassazione(inprosieguo:�l'�attrice�)�
dichiaravanelperiododalmaggioal�giugno1997cinquelottidicarnedimanzo�
congelata,�tutti�contraddistinti�da�una�dichiarazione�d'esportazione�in�Russia.�
La�stessa�si�e�procurata�la�carne�in�questione�da�un'impresa�francese�che�a�sua�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

voltal'avevaacquistatadaun'impresabelga.Sullabasedegliaccertamentieffet-
tuati�dagli�uffici�preposti�alla�repressione�delle�frodi�doganali�emergeva�che�la�
carne�poteva�provenire�dal�Regno�Unito�e�che,�contravvenendo�al�divieto�san-
cito�dalle�decisioni�della�Commissione�27�marzo�1996,�93/239/CE,�relativaa�
misure�di�emergenza�in�materia�di�protezione�contro�l'encefalopatia�spongi-
forme�bovina�(in�prosieguo:�la��BSE�)�(G.U. 
L�78,�pag.�47),�e�11�giugno�1996,�
96/362/CE,�recante�la�modifica�della�decisione�96/239/CE�(G.U. 
L�139,�pag.�
17),�di�spedire�dal�territorio�del�Regno�Unito�in�altri�Stati�membri�o�in�un�paese�
terzo,�era�stata�spedita�in�Belgio.�Di�conseguenza�la�convenuta�in�primo�grado�
e�resistente�in�cassazione�(l'Hauptzollamt:�in�prosieguo:�l'�HZA�)�esigeva�la�
ripetizione�dell'anticipo�versato�a�titolo�di�restituzione�all'esportazione,�oltre�a�
una�soprattassa,�enegavain�ognicaso�ilrichiestorimborsodidettarestituzione.�
L'attricedopoun'opposizioneinfruttuosapresentava�ricorso�contro�ledecisioni�
dicuitrattasi,�ricorsocheasuavoltanonavevaesitopositivo.�Leimpugnazioni�
in�secondo�grado�di�giudizio�venivano�respinte�da�questo�Collegio�in�quanto�
irricevibilicondecisioni,rispettivamente,�15�maggio2003VIIB246/02,VIIB�
247/02,VII�B�248/02,VII�B�249/02�eVII�B�250/02.�

Con�provvedimento�24�novembre�1997�come�modificato�dalla�decisione�
sull'opposizione�10�settembre�1999�l'HZA�comminava�all'attrice�una�sanzione�
con�riferimento�a�tutte�le�cinque�spedizioni�dichiarate�ai�fini�dell'esportazione�
aisensidell'art.�11,n.�1,�sub. 
1, 
lettera�a), 
delregolamento�(CEE)�della�Commis-
sione�27�novembre�1987,�n.�3665,�recante�modalita�comuni�di�applicazione�del�
regime�delle�restituzioni�all'esportazione�per�i�prodotti�agricoli�(G.U. 
L351,�
pag.�1)�nella�versione�di�cui�al�regolamento�della�Commissione�2�dicembre�
1994,�n.�2945�(G.U. 
L�310,�pag.�57;�versione�rettificata�in�G.U. 
1995,�L�132,�pag.�
22)�per�un�importo�complessivo�pari�a�DM�104.312,90�con�la�motivazione�che�
l'attrice,�contrariamente�alle�informazioni�dalla�stessa�fornite,�non�aveva�diritto�
ad�alcuna�restituzione�all'esportazione.�L'azione�contro�il�provvedimento�san-
zionatorio�e�risultata�infruttuosa.�

IlFinanzgericht(tribunaleinmateriafiscale,inprosieguo:�il�FG�)hasta-
tuito�che�nella�controversia�in�oggetto�ricorrevano�i�requisiti�di�cui�all'art.�11,�

n.�1,�del�regolamento�n.�3665/87�e�che�l'HZA�aveva�pertanto�legittimamente�
inflitto�la�sanzione.�L'attrice�non�vantava�quindi�alcun�diritto�ad�una�restitu-
zione�all'importazione�in�quanto�la�carne,�che�rientrava�in�un�divieto�di�trasferi-
mento�ai�sensi�della�disciplina�comunitaria,�non�era�di�qualita�mercantile�ex 
art.�13�del�regolamento�n.�3665/87.�L'attrice�non�e�stata�in�grado�di�eliminare�i�
dubbi�esistenti�sul�fatto�che�la�carne�esportata�in�Russia�ricadesse�nell'ambito�
di�tale�divieto.�La�stessa�ha�tra�l'altro�presentato�domanda�per�una�restituzione�
all'esportazione�di�importo�maggiore�rispetto�a�quella�alla�stessa�spettante�poi-
che�nelle�sue�richieste�di�pagamento�relative�a�tale�voce�aveva�certificato�chela�
carne�era�di�qualita�mercantile�sebbene�non�abbia�potuto�provarlo.�
L'attrice�impugna�la�sentenza�di�primo�grado�con�la�sua�azione�di�riesame.�

IQuesitI 


1.�^Se�la�circostanza�che,�sulla�base�degli�accertamenti�delle�Autorita�
doganali�sussista�il�sospetto�che�la�merce�soggiaccia�a�un�divieto�di�trasferi-
mento�sancito�dal�diritto�comunitario,�in�base�al�quale�e�vietato�spedire�un�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1165 


prodotto�soggetto�al�regime�delle�restituzioni�da�un�determinato�Stato�mem-
bro�verso�gli�altri�Stati�membri�e�verso�un�Paese�terzo,�escluda�di�per�se�sola�
l'esistenza�di�una�qualita�sana,�leale�e�mercantile�ai�sensi�dell'art.�13,�prima�
frase,�del�regolamento�CEE�n.�3665/87,�senza�che�nel�singolo�caso�assuma�
rilevanza�l'effettiva�condizione�e�commerciabilita�del�prodotto.�

2.�^Se�la�garanzia�in�una�domanda�di�pagamento�nazionale�in�merito�alla�
qualita�leale,�sana�e�mercantile�ai�sensi�dell'art.�13,�prima�frase,�del�regolamento�
CEEn.3665/87rientritraleinformazionidicuiall'art.�11,n.�1,secondafrase,�
in�combinato�disposto�con�l'art.�3,�del�suddetto�regolamento.�
Causa 
C-316/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Autorizzazioni 
perla 
vendita 
di 
pesticidi 
^Direttiva�n.�91/414/CEE�relativa�alla�commercializ-
zazione�di�prodotti�fitosanitari�^Domanda�di�pronuncia�pregiudiziale�
proposta�davanti�alla�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee�da�un�
tribunale�olandese,�notificata�il�27�settembre�2004�(cs.�49537/04,�avv.�
dello�Stato�D.�Del�Gaizo).�

IL 
fattO 


La�causa�verte�tra�un�produttore�di�pesticidi�e�l'ente�olandese�compe-
tente�a�fissare�la�lista�dei�principi�attivi�ammessi�al�commercio,�ai�sensi�della�
direttiva�in�riferimento.�Il�ricorrente�impugna�tale�elenco�dei�principi�attivi�
davanti�al�Tribunale.�

IQuesitI 


1a.�^Se�l'art.�8�della�direttiva�sui�prodotti�fitosanitari�si�presti�ad�essere�
direttamenteapplicatodaigiudicinazionalidopocheilterminedicuiall'art.�34�
di�tale�direttiva�e�scaduto.�

1b.�^Se�l'art.�16�della�direttiva�sui�biocidi�si�presti�ad�essere�direttamente�
applicato�dai�giudici�nazionali�dopo�che�il�termine�di�cui�all'art.�34�di�tale�diret-
tiva�e�scaduto.�

2.�^Se�l'art.�16�della�direttiva�sui�biocidi�debba�essere�interpretato�nel�
senso�che�tale�disposizione�ha�lo�stesso�significato�di�quello�di�cui�all'art.�8,�
n.�2,�della�direttiva�sui�prodotti�fitosanitari.�
3.�^Se�l'art.�16,�n.�1,�della�direttiva�sui�biocidi�debba�essere�interpretato�
come�un�obbligo�di�mantenimento�dello�status 
quo 
^�stand-still�.�
Qualora�tale�questione�dovesse�avere�soluzione�negativa,�
Se�l'art.�16,�n.�1,�della�direttiva�sui�biocidi�ponga�limiti�per�quanto�
riguarda�le�modifiche�delle�norme�nazionali�aventi�ad�oggetto�l'immissione�
sul�mercato�di�biocidi�e,�in�caso�affermativo,�quali�siano�tali�limiti.�

4.�^Qualora�alla�questione�sub 
2) 
dovesse�essere�data�soluzione�
negativa:�
a) 
Se�l'art.�8,�n.�2,�della�direttiva�sui�prodotti�fitosanitari�debba�essere�
interpretato�nel�senso�che�qualora�uno�Stato�membro�autorizzi�che�vengano�
introdotti�sul�mercato�nel�suo�territorio�prodotti�fitosanitari�contenenti�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


sostanze 
attive 
non 
figuranti 
nell'allegato 
I 
della 
detta 
direttiva 
e 
che 
gia� 
si 
trovano 
in 
commercio 
due 
anni 
dopo 
la 
notifica 
di 
tale 
direttiva, 
debba 
tenersi 
conto 
di 
quanto 
disposto 
nell'art. 
4 
della 
medesima 
direttiva. 


b)Se 
l'art. 
8, 
n. 
2, 
della 
direttiva 
sui 
prodotti 
fitosanitari 
debba 
essereinol-
tre 
interpretato 
nel 
senso 
che 
qualora 
uno 
Stato 
membro 
autorizzi 
che 
vengano 
introdotti 
sul 
mercato 
nel 
suo 
territorio 
prodotti 
fitosanitari 
contenenti 
sostanze 
attive 
non 
figuranti 
nell'allegato 
I 
della 
detta 
direttiva 
e 
che 
gia� 
si 
trovavano 
in 
commercio 
due 
anni 
dopo 
la 
notifica 
di 
tale 
direttiva, 
debba 
tenersi 
conto 
di 
quanto 
disposto 
nell'art. 
8, 
n. 
3, 
della 
medesima 
direttiva. 


5. 
Se 
l'art. 
8, 
n. 
3, 
della 
direttiva 
sui 
prodotti 
fitosanitari 
debba 
essere 
interpretato 
nel 
senso 
che 
con 
riesame 
debba 
essere 
anche 
intesa 
una 
valuta-
zione 
dove 
venga 
tenuto 
conto 
degli 
effetti 
della 
sostanza 
attiva 
di 
cui 
trattasi 
sulla 
salute 
dell'uomo 
e 
degli 
animali 
e 
sull'ambiente 
sulla 
cui 
base 
tale 
sostanza 
attiva 
viene 
indicata, 
con 
la 
conseguenza 
che, 
per 
effetto 
di 
tale 
indicazione, 
i 
prodotti 
fitosanitari 
contenenti 
la 
sostanza 
attiva 
sono 
autoriz-
zati 
o 
registrati 
d'ufficio. 
6. 
^Se 
l'art. 
8, 
n. 
3, 
della 
direttiva 
sui 
prodotti 
fitosanitari 
debba 
essere 
interpretato 
nel 
senso 
che 
comprende 
solo 
disposizioni 
aventi 
ad 
oggetto 
la 
produzione 
di 
dati 
preliminari 
a 
un 
riesame 
o 
se 
tale 
disposizione 
dev'essere 
intesa 
nel 
senso 
che 
le 
condizioni 
ivi 
indicate 
sono 
anche 
determinanti 
circa 
il 
modo 
in 
cui 
un 
riesame 
dev'essere 
predisposto 
ed 
espletato. 
Causa 
C-338/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Raccolta 
di 
scomm
esse 
su 
eventi 
sportivi 
e 
non 
sportivi 
^Articolo 
4, 
comma 
4 
bis 
della 
legge 
13 
dicembre 
1989 
n. 
401 
(ct 
48942/04, 
avv. 
dello 
Stato 
A. 
Cingolo). 


IL 
fattO 


Un 
cittadino 
italiano 
e� 
stato 
imputato, 
dinanzi 
al 
Tribunale 
di 
Termoli, 
Sezione 
Staccata 
di 
Larino, 
del 
reato 
previsto 
dall'art. 
4, 
comma 
4 
bis, 
della 
legge 
13 
dicembre 
1989 
n. 
401, 
in 
quanto 
quale 
amministratore 
unico 
di 
una 
societa� 
a 
r.l. 
esercitava 
in 
Italia, 
in 
assenza 
di 
licenza 
rilasciata 
dalle 
autorita� 
italiane, 
un'attivita� 
organizzata 
di 
raccolta 
di 
scommesse 
su 
eventi 
sportivi 
e 
non 
sportivi 
e 
cio� 
per 
via 
telematica, 
per 
conto 
di 
una 
societa� 
estera, 
eser-
cente 
attivita� 
di 
bookmaker 
in 
virtu� 
di 
licenza 
rilasciata 
dalla 
City 
ofLiver-
pool. 


Il 
Tribunale 
di 
Larino 
^Sezione 
Staccata 
di 
Termoli 
^con 
ordinanza 
depositata 
il 
22 
luglio 
2004 
ha 
ritenuto 
sussistere 
contrasto 
tra 
la 
Corte 
di 
Giustizia 
delle 
Comunita� 
europee 
e 
le 
Sezioni 
Unite 
della 
Corte 
di 
Cassa-
zione 
in 
ordine 
all'interpretazione 
dell'art. 
4, 
comma 
4 
bis, 
della 
legge 
citata. 


Laprimainfatti 
(causaC-243/01, 
sentenza6 
novembre2003), 
conspeci-
fico 
riferimento 
all'art. 
4, 
commi 
1, 
4 
bis 
e4 
ter, 
della 
legge 
401/1989, 
aveva 
enunciato 
il 
seguente 
principio: 
�una 
normativa 
nazionale 
contenente 
divieti 
^penalmente 
sanzionati 
^di 
svolgere 
attivita� 
di 
raccolta, 
accettazione, 
pre-
notazione 
e 
trasmissione 
di 
proposte 
di 
scommessa, 
relative, 
in 
particolare, 
a 
eventi 
sportivi, 
in 
assenza 
di 
concessione 
o 
autorizzazione 
rilasciata 
dallo 



IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1167 


Stato�membro�interessato,�costituisce�una�restrizione�alla�liberta�di�stabili-
mento�e�alla�libera�prestazione�dei�servizi�previste,�rispettivamente,�agli�
artt.�43�CE�e�49�CE.�

Spetta�al�Giudice�del�rinvio�verificare�se�tale�normativa,�alla�luce�delle�
sue�concrete�modalita�di�applicazione,�risponda�realmente�ad�obiettivi�tali�
da�giustificarla�e�se�le�restrizioni�che�essa�impone�non�risultino�sproporzio-
nate�rispetto�a�tali�obiettivi�.�

La�seconda�(Corte�di�Cassazione,�Sezioni�Unite�del�30�settembre�2003,�

n.�42187)�il�principio�in�base�al�quale��in�tema�di�attivita�organizzata�per�la�
accettazione�e�raccolta�di�scommesse,�le|disposizioni|di|cui|all'art.|4|della|legge|
13|dicembre|1989,|n.|401,|ed|in|particolare|quelle|di|cui|al|comma|4|bis�del|
citato|articolo|che�sanzionano�lo�svolgimento�di�attivita�organizzata�per�la�
accettazione�e�raccolta�anche�per�via�telefonica�di�scommesse�o�per�favorire�
tali�condotte�in�assenza�di�concessione,�autorizzazione�o�licenza�ai�sensi�del-
l'art.�88�del�R.D.�18�giugno�1931,�n.�773,�non|sono|in|contrasto|con|iprincipi|
comunitari|della|liberta�|di|stabilimento|(art.�43�Trattato�CE)�e�della|libera|pre-
stazione|di|servizi|all'interno|dell'Unione|Europea|(art.�49�Trattato�CE),�atteso|
che|la|normativa|nazionale|persegue|finalita�|di|controllo|per|motivi|di|ordine|
pubblico|idonee|a|giustificare,|ai|sensi|dell'art.|46|del|Trattato|UE,|le|restrizioni|
nazionali|ai|citati|principi|comunitari�.�

IL 
quesitO 


Il�Tribunale�ha�pertanto�posto�alla�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�
europee,�ai�sensi�dell'art.�234�del�Trattato�CE,�il�seguente�quesito:�

�Valuti�la�Corte�adita�la�conformita�della�norma�di�cui�all'art.�4,�
comma�4�bis,�della�legge�n.�401/1989�con�i�principi�espressi�dagli�artt.�43�e�
segg.,�3�e�49�del�Trattato�CEE,�in�materia�di�stabilimento�e�di�liberta�di�pre-
stazione�dei�servizi�transfrontalieri,�anche�alla�luce�del�contrasto�interpreta-
tivo�emerso�nelle�decisioni�della�Corte�di�Giustizia�Europea�(in�particolare�
sentenza�Gambelli)�rispetto�alla�decisione�della�Suprema�Corte�di�Cassazione�
a�Sezioni�Unite�n.�23271/04;�in�particolare,�si�chiarisca�l'applicabilita�della�
normativa�sanzionatoria�riportata�nell'imputazione�e�contestata�a�M.P.�nello�
Stato�Italiano�.�

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
Italiano. 


Il�Governo�italiano�ha�presentato�le�seguenti�osservazioni.�

�(Omissis)|Preliminarmente|a|qualsiasi|altro|rilievo,|occorre|sottolineare|

che|il|quesito,|cos|�|comeposto|dal|remittente,|e�|palesemente|inammissibile.|Esso|

infatti|non|risulta|formulato|allo|scopo|di|conoscere|l'interpretazione|da|dare|

alle|richiamate|norme|del|Trattato|CE|in|relazione|allafattispecie|normativa|

interna|di|cui|alla|legge|n.|401/1989:|e�|infatti|del|tuttopacifico|che|tale|interpre-

tazione|sia|stata|gia�|fornita,|in�terminis,|dalla|Corte|di|Giustizia|nella|causa|
C|^243/01|(Gambelli).|

Ilquesito|risulta|inveceposto|aldichiaratofinediriesaminaredinanzial|
giudice|comunitario|la�stessa�questione,|per|dirimere|un|asserito|``contrasto|

interpretativo``|che|sarebbe|emerso|dalla|decisione|n.|23271/04|della|Corte|di|

Cassazione.|


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


La�questione,�cos|��posta,�e��certamente�inammissibile,�poiche�tende�ad�una�

finalita��estranea�alle�previsioni�dell'articolo�234�del�Trattato�CE:�la�domanda�

pregiudiziale�di�interpretazione�del�Trattato�ha�lafinalita��di�garantire�l'univoca�

applicazione�del�diritto�comunitario�(nell'ambito�dei�principi�che�lo�regolano)�e�

non�gia��quella�di�dirimere�eventuali�contrasti�(peraltro�nella�specie�del�tutto�ine-

sistenti,�come�piu��avanti�si�chiarira��)�tra�la�Corte�di�Giustizia�CE�e�i�Giudici�

nazionali.�

In�ogni�caso,�emerge�in�modo�del�tutto�univoco�dal�testo�dell'ordinanza�del�

tribunale�di�Larino�che�la�questione�pregiudiziale�rimessa�dinanzi�alla�Corte�

CE�e��identica�ad�una�questione�sulla�quale�la�Corte�ha�gia��statuito�(nella�causa�

C.-243/01):�non�risulta�del�resto�evidenziato�o�precisato�nessun�ulteriore�o�

diverso�profilo�di�dubbio�relativo�alla�questione�stessa.�

Devepertanto�chiedersiformalmente�che�la�Corte�adita^rilevata�tale�cir-

costanza�^statuisca�ai�sensi�dell'�articolo�104,���3,�del�Trattato�CE,�emettendo�

``ordinanzamotivatacontenente,�eventualmente,�riferimentoallaprecedentesen-

tenza''�(si�tratta�della�sentenza�``Gambelli''�del�6�novembre�2003)�(omissis)�.�

Il 
Governo 
italiano 
in 
particolare 
ricorda: 


�L'art.�37�della�legge�23�dicembre�2000�n.�388�(legge�finanziaria�2001)�

modifica�l'art.�88�t.u.l.p.s.�e�introduce�due�nuovi�commi�all'art.�4�legge�401/89.�

Il�nuovo�testo�dell'art.�88�t.u.l.p.s.�prende�atto�^per�cos|��dire�^che�nel�

sistema�delle�scommesse�la�concessione�a�soggetti�privati�non�e��piu��una�ecce-

zione�e�riformula�per�conseguenza�la�necessita��della�licenza�di�polizia�come�

regola�generale,�invece�che�come�deroga�a�un�divieto,�collegandola�strettamente�

al�sistema�delle�concessioni.�Infatti�``la�licenza�per�l'esercizio�delle�scommesse�

puo��essere�concessa�esclusivamente�a�soggetti�concessionari�o�autorizzati�da�

partedeiMinisteriodialtrientiaiqualilaleggeriservalafacolta��diorganizza-

zione�e�gestione�delle�scommesse,�nonche�a�soggetti�incaricati�dal�concessionario�

o�dal�titolare�di�autorizzazione�in�forza�della�stessa�concessione�o�autorizza-
zione''.�Diventa�cos|��piu��esplicito�quello�che�ancheprima�era�comunque�indubita-

bile:�il�privato�che�voglia�esercitare�un'attivita��di�scommesse�pubbliche�deve�

essere�munito�sia�dell'autorizzazione�di�pubblica�sicurezza�sia�della�concessione.�

Coerentemente�l'art.�37�della�legge�388/2000�introduce�nel�succitato�art.4�

legge�401/1989�il�comma�4�bis,�secondo�cui�le�sanzionipenalipreviste�nei�commi�

precedenti�sono�applicate�a�chiunque,�privo�di�concessione,�autorizzazione�o�

licenzadip.s.aisensidell'art.88t.u.l.p.s.,svolgaun'attivita��organizzatadiretta�

ad�accettare�o�raccogliere,�anche�per�via�telefonica�o�telematica,�scommesse�di�

qualsiasi�genere�da�chiunque�gestite�in�Italia�o�all'estero.�

Contestualmente�si�introduce�anche�il�comma�4�ter,�che�applica�le�stesse�

sanzioni�a�chiunque�effettui�la�raccolta�o�la�prenotazione�di�giocate�del�lotto,�di�

concorsi�pronostici�o�di�scommesse�per�via�telefonica�o�telematica,�ove�sprovvi-

sto�di�apposita�autorizzazione�all'uso�di�tali�mezzi.�Si�precisa�cos|��che�per�la�

gestione�di�scommesse�pubbliche�per�via�telefonica�o�telematica�e��necessaria,�

oltre�alla�concessione�e�all'autorizzazione�dipolizia,�anche�una�specifica�autoriz-

zazione�del�Ministero�delle�comunicazioni�in�relazione�al�mezzo�impiegato.�

(omissis)�.�

La�Corte�di�Cassazione�(sez.�III,�30�settembre�2003,�n.�42187),�interve-

nendo�sul�tema,�afferma,�alla�luce�della�normativa�nazionale�e�della�giurispru-

denza�comunitaria,�la�legittimita��dell'introduzione�in�materia,�da�parte�di�uno�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1169 


Stato�membro,�``di�una�normativa�piu�restrittiva�per�ragioni�di�sicurezza�o�di�

ordine�pubblico'';�chiarisce�poi,�``che�la�legislazione�italiana�di�che�trattasi�non�

e�stata�dettata�...�da�ragioni�esclusive�o�prevalenti�di�carattere�economico,�ma�

anche�dall'esigenza�di�evitare�che�l'esercizio�e�la�gestione�di�scommesse�clande-

stinefavorisca�lo�sviluppo�di�criminalita�,�anche�organizzata,�mirante�all'acca-

parramentodilautiguadagnie/oalriciclaggiodidenaro�``sporco''.Intaleottica�

la�legislazione�italiana�appare�anche�improntata�al�criterio�di�proporzionalita�

alfatto�criminoso�che�mira�a�regolare,�prevenire�e,�se�necessario,�punire.�
La�raccolta�di�scommesse�su�competizioni�sportive�estere,�effettuata�tra-

mite�una�ricevitoria�sita�in�Italia�non�provvista�dell'autorizzazione�di�cui�

all'art.�88�t.u.l.p.s.,�deve�ritenersi�assoggettabile�alla�disciplina�di�cui�all'art.�4,�

comma�1,�legge�n.�401/1989,�sia�perche�l'esercizio�di�pubbliche�scommesse�su�

competizioni�sportive�...�e�sempre�soggetto�all'autorizzazione�di�polizia,�come�

previsto�dal�comma�4-bis�dello�stesso�art.�4,�siaperche�il�c.d.�``principio�di�ubi-

quita�''�^contenuto�nell'art.�6,�comma�2�c.p.�^comporta�che,�quando�nel�territo-

rio�italiano�si�effettui�anche�solo�una�parte�delle�organizzazioni�di�pubbliche�

scommesse,�essa�sia�soggetta�alla�legislazione�nazionale,�sebbene�il�resto�dell'or-

ganizzazionefacciacapoasocieta�straniereedall'esterosisvolgano�igiochie�

le�competizioni�oggetto�delle�scommesse�.�
La�Corte�di�Cassazione�precisa,�inoltre,�che�la�circostanza�che�ogni�citta-

dino�italianopossaeffettuarescommessesugiochichesief
ffettuano�all'estero,�

collegandosial�``bookmaker''perviatelematicaattraversoilpropriocomputer,�

o�telefonica,�e�irrilevante�perche�essa�integra�una�attivita�in�proprio�``non�orga-
nizzata'',adifferenzadiquella�``organizzata''postainesserenellafattispecie,�

``per�la�quale�era�necessario�il�possesso�sia�dell'autorizzazione�di�polizia�di�cui�

all'art.�88�t.u.l.p.s.,�sia�quella�all'uso�dei�mezzi�telematici�e/o�telefonici,�rila-

sciata�dal�Ministero�delle�Comunicazioni,�prevista�dal�comma�4-ter�dell'art.�4�

legge�401/1989,�rispondendo,�dette�autorizzazioni�a�scopi�e�finalita�evidente-

mente�distinti''�(omissis).�
Roma,�25�novembre�2004�^Avvocato�dello�Stato�Antonio�Cingolo�.�

Causa 
C-341/04 
promossa,�ai�sensi�dell'art.�234�del�Trattato�CE,�dalla�Corte�
Suprema�d'Irlamda�nel�procedimento,�innanzi�ad�essa�pendente,�Bondi�

c.�BankofAmericaedaltri(EurofoodIFSCLimitedeiCompaniesActs)�
(cs.�52161/04,�avv.�dello�Stato�O.�Fiumara).�

IL 
fattO 


Alla�fine�di�dicembre�2003�e�esplosa�in�Italia�la�crisi�del�gruppo�Parma-
lat.Il�crack�del�gruppo�si�e�rivelato�in�tutta�la�sua�drammaticita�per�le�
vastissime�dimensioni�dello�stesso,�con�ramificazioni�societarie�in�Italia,�in�
Europa�e�nel�mondo�intero.�Il�decreto�legge�italiano�24�dicembre�2003�

n.�347�poi�convertito�con�modificazioni�nella�legge�18�febbraio�2004,�recante�
�misure�urgenti�per�la�ristrutturazione�industriale�di�grandi�imprese�in�stato�di�
insolvenza��ha�rimodulato�^per�imprese�di�grandissime�dimensioni�^l'isti-
tuto�dell'amministrazione�straordinaria�delle�grandi�imprese�in�stato�di�insol-

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

venza�gia�disciplinato�dal�decreto�legislativo�8�luglio�1999�n.�270.�A�norma�
del�suddetto�decreto�legge�347/2003�e�stata�subito�disposta�l'ammissione�alla�
procedura�di�amministrazione�straordinaria�della�ParmalaT 
s.p.a. 
(capo-
gruppo)�cui�e�seguita�dopo�pochi�giorni�la�dichiarazione�dello�stato�di�insol-
venza�della�societa�stessa�da�parte�del�Tribunale�di�Parma.�In�rapida�succes-
sione�sono�state�ammesse�alla�procedura�di�amministrazione�straordinaria�
varie�altre�societa�del�gruppo,�con�sede�in�Italia�o�all'estero,�cui�sono�seguite�
le�dichiarazioni�di�insolvenza�da�parte�del�medesimo�Tribunale�di�Parma,�
anche�ai�sensi�e�per�gli�effetti�del�regolamento�Ce�n.�1346/2000�del�Consiglio�
del�29�maggio�2000,�relativo�alle�procedure�di�insolvenza:�fra�tali�societa�v'e�
la�EurofooD 
IFSC 
LimiteD 
con�sede�in�Irlanda,�per�la�quale�gia�era�stata�
presentata,�in�Irlanda,�una�istanza�volta�ad�ottenere�un�ordine�di�liquida-
zione�e�la�nomina�di�un�liquidatore�provvisorio,�in�effetti�immediatamente�
nominato.�In�prosieguo�il�giudice�irlandese,�disattendendo�e�disconoscendo�
espressamente�la�gia�intervenuta�sentenza�20�febbraio�2004�del�Tribunale�di�
Parma�(che�aveva�dichiarato�lo�stato�di�insolvenza�della�Eurofood, 
aprendo�
la�procedura�principale�di�cui�al�reg.�CE�1346/2000),�apriva�il�procedimento�
di�liquidazione�in�Irlanda�con�effetto�retroattivo�alla�data�di�presentazione�
dell'istanza�del�27�gennaio�2004,�dichiarando�che�il�centro�degli�interessi�
principali�della�EurofooD 
era�ed�e�in�Irlanda�e�pertanto�il�procedimento�
aperto�in�Irlanda�con�l'istanza�27�gennaio�2004�costituiva�il�procedimento�
di�insolvenza�principale�ai�sensi�del�regolamento�comunitario�suddetto.�La�
sentenza�veniva�appellata�e�in�grado�di�appello�la�Corte�Suprema�irlandese,�
prima�di�decidere,�ha�ritenuto�opportuno�e�doveroso�porre�quesiti�interpreta-
tivi�alla�Corte�di�giustizia�ai�sensi�dell'art.�234�del�Trattato�CE.�

IquesitI 


I�quesiti�posti�alla�Corte�sono�in�sintesi�i�seguenti:�

1.�^se,�a�norma�del�regolamento�1346/2000�debba�intendersi�aperto�per�
primo�il�procedimento�di�insolvenza�pronunciato�in�Irlanda�oppure�quello�
aperto�in�Italia;�
2.�^se�il�centro�degli�interessi�principali�della�EurofooD 
^controllata�
dalla�ParmalaT 
s.p.a.�^fosse�situato�in�Irlanda�oppure�in�Italia;�
3.�^se�le�carenze�di�giusto�processo�che,�in�ipotesi,�sarebbero�state�
riscontrate�nella�procedura�che�ha�condotto�alla�sentenza�di�insolvenza�del�
Tribunale�di�Parma�del�20�febbraio�2004�possa�giustificare,�ai�sensi�del-
l'art.�26�del�citato�regolamento,�il�mancato�riconoscimento�della�stessa�da�
parte�del�giudice�irlandese.�
LA 
posizionE 
deL 
GovernO 
italianO 


Il 
Governo 
italiano 
e� 
intervenuto 
in 
giudizio 
sostenendo 
sotto 
un 
duplice 


profilo 
la 
competenza 
del 
giudice 
italiano, 
ai 
sensi 
del 
citato 
regolamento 
CE 


n. 
1346/2000: 
perche� 
in 
Italia 
e� 
il 
centro 
degli 
interessi 
principali 
del 
debitore; 
perche� 
in 
Italia 
si 
e� 
aperta 
prioritariamente 
la 
procedura 
di 
insolvenza. 


1. 
^Quanto 
al 
�centro�degli�interessi�principali�del�debitore��l'Avvocatura 
ha 
osservato: 
a)�Una 
delle 
ragionifondanti 
del 
regolamento 
1346/2000, 
relativo 
alle 
pro-

cedure 
di 
insolvenza, 
sta 
nel 
timore 
di 
un 
diffuso 
ricorso 
al 
fenomeno 
del 
cd. 



IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
1171 


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da�parte�di�chi�intende�scegliere�l'ordinamento�giuridico�piu��
favorevole�per�la�trattazione�di�un�determinato�procedimento�giurisdizionale�

(cfr.�considerando 
n.�4�del�reg.).�

Cio��ha�indotto�il�legislatore�comunitario�a�scegliere,�come�criterio�di�radi-
camento�della�competenza,�per�l'apertura�della�procedura�principale�di�insol-
venza�trasfrontaliera,�quello�del��centro 
degli 
interessi 
principali 
del 
debitore� 
(art.�3n.�1e�considerando 
n.�12�e�n.�13),�che,�per�societa��e�persone�giuridiche,�
sipresumecoincidente,finoaprovacontraria,�conilluogoincuisitrovalasede�
statutaria.�Tale�criterio�dovrebbe�evitare�che�la�localizzazione�fittizia�di�una�

societa��inundeterminatoStatomembropossaimpedirel'aperturadiunaproce-
dura�di�insolvenza�principale�nel�luogo�ove�si�svolge�effettivamente�l'attivita��
d'impresa.�

Che�il�criterio�prioritario�per�individuare�il�giudice�dello�Stato�competente�
sia�quello�della�individuazione�del�centro�principale�degli�interessi�non�puo��
essere�messo�in�dubbio,�sicche�sembra�che�l'ordine�dei�quesiti�posto�dal�giudice�
irlandesedebbaessereinvertito,spettandoalprimolapriorita��dell'esame.�

Invero�il�regolamento�all'art.�3�c.1�prevede�espressamente�che��sono 
com-
petenti 
ad 
aprire 
la 
procedura 
di 
insolvenza 
i 
giudici 
dello 
Stato 
membro 
nel 
cui 
territorio 
e� 
situato 
il 
centro 
degli 
interessi 
principali 
del 
debitore�. 


Sebbene�per�le�persone�giuridiche�sussista�una�presunzione�di�coincidenzadel�
centrodegliinteressiprincipaliconlasedestatutariadell'impresa,�talepresun-
zione�e��iuris 
tantum 
e�pertanto�ben�puo��essere�superata�da�prova�contraria:�e�
il�considerando 
n. 
13 
chiarisce,�appunto,�che�per�centro�di�interessi�principali�
si�deve�intendere�il�luogo��in 
cui 
il 
debitore 
esercita 
in 
modo 
abituale 
e 
per-
tanto 
riconoscibile 
da 
terzi 
la 
gestione 
dei 
suoi 
interessi�. 
Aggiunge�e�precisa�
il�co.2�del�medesimo�art.�3�che,��se 
il 
centro 
degli 
interessi 
principali 
del 
debi-
tore 
e� 
situato 
nel 
territorio 
di 
uno 
Stato 
membro, 
i 
giudici 
di 
un 
altro 
Stato 
membro 
sono 
competenti 
ad 
aprire 
una 
procedura 
di 
insolvenza 
nei 
con-
fronti 
del 
debitore 
solo 
se 
questi 
possiede 
una 
dipendenza 
nel 
territorio 
di 
tale 
Stato 
membro. 
Gli 
effetti 
di 
tale 
procedura 
sono 
limitati 
ai 
beni 
del 
debi-
tore 
che 
si 
trovano 
in 
tale 
territorio�; 
e�l'art.�36�dispone�che��qualora 
una 
pro-
cedura 
di 
cui 
all'art. 
3, 
paragrafo 
1, 
(cioe��principale),�sia 
aperta 
dopo 
l'aper-
tura 
di 
una 
procedura 
di 
cui 
all'art. 
3, 
paragrafo 
2, 
(cioe��secondaria),�in 
un 
diverso 
Stato 
contraente, 
alla 
procedura 
aperta 
per 
prima 
si 
applicano 
gli 
artt.31-35, 
ove 
lo 
stato 
della 
procedura 
lo 
consenta�. 
Il�che�significa�che�in�
uno�Stato�non�puo��aprirsi�una�procedura�principale�se�non�previo�accertamento�
che�ivi�si�trovi�il�centro�degli�interessi�principali�del�debitore,�anche�se�ancora�
non�e��stata�aperta�una�procedura�principale�in�altro�Stato.�Spiega�in�effetti�il�

considerando 
n. 
17 
che 
�prima 
dell'apertura 
della 
procedura 
principale 
di 
insolvenza, 
il 
diritto 
di 
chiedere 
l'apertura 
di 
una 
procedura 
di 
insolvenza 
nello 
Stato 
membro 
in 
cui 
il 
debitore 
ha 
una 
dipendenza 
dovrebbe 
spettare 
esclusivamente 
ai 
creditori 
locali 
e 
ai 
creditori 
della 
dipendenza 
localeo 
essere 
limitato 
ai 
casi 
in 
cui 
non 
si 
puo� 
aprire 
una 
procedura 
principale 
a 
norma 
del 
diritto 
dello 
Stato 
membro 
nel 
quale 
e� 
situato 
il 
centro 
degli 
inte-
ressi 
principali 
del 
debitore. 
Scopo 
di 
detta 
restrizione 
e� 
limitare 
al 
minimo 
indispensabile 
i 
casi 
in 
cui 
e� 
chiesta 
l'apertura 
di 
una 
procedura 
territoriale 



RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


di 
insolvenza 
prima 
dell'apertura 
della 
procedura 
principale. 
Se 
la 
procedura 
principale 
di 
insolvenza 
viene 
aperta, 
la 
procedura 
territoriale 
diviene 
una 
procedura 
secondaria�. 


La�individuazione�del�centro�degli�interessi�principali�del�debitore�puo��tal-

volta�creare�perplessita��difatto,�in�particolar�modo�allorche�viene�in�questione�

l'insolvenza�di�un�intero�gruppo�di�imprese.�Il�regolamento�1346/2000,�invero,�

non�contiene�norme�volte�espressamente�a�disciplinare�l'insolvenza�transfronta-

liera�dei�gruppi.�Questa�lacuna�potrebbe�favorire�l'interesse�a�localizzare�le�

societa��del�gruppo�in�diversi�Stati,�alfine�di�assoggettarle�alla�legge�del�luogo�

ove�viene�collocata�la�sede�legale.�In�tale�contesto,�ilfenomeno�dell'insediamento�

di�una�dipendenza�in�un�altro�Stato�membro,�sul�quale�si�e��appuntata�l'atten-

zione�del�legislatore�comunitario,�appare�sicuramente�recessivo.�Il�problema�

puo��essere�considerato�da�due�diverse�prospettive.�

Da�una�parte,�potrebbe�ritenersi�che�la�nozione�di�dipendenza�accolta�dal�

regolamento�abbia�una�valenza�tanto�ampia�da�contenere�anche�la�nozione�di�

impresa�satellite�dotata�di�distinta�personalita��giuridica.�Questo�consentirebbe�

di�attrarre�alla�competenza�dello�Stato�dove�e��aperta�la�procedura�della�societa��

capogruppoanchetuttelesocieta��delgruppo.Successivamente,potrannoessere�

aperte�nei�singoli�Stati�le�eventuali�procedure�secondarie,�senza�neppure�perve-

nire�ad�una�autonoma�valutazione�dello�stato�di�insolvenza.�
D'altra�parte,�mantenendo�ferma�la�nozione�di�dipendenza�soltanto�per�

quelle�entita��prive�di�personalita��giuridica�autonoma,�dovrebbe�ritenersi�che�il�

giudice�dello�Stato�dove�e��aperta�la�procedura�della�societa��capogruppo�possa�

ritenere�che�la�sede�degli�interessi�principali�delle�societa��del�gruppo�sia�collo-

cata�nello�stesso�luogo�ove�ha�sede�la�capogruppo.�In�tal�caso,�il�giudice�deve�

aprire�una�ulteriore�procedura�principale,�preceduta�da�un�autonomo�accerta-

mento�dello�stato�di�insolvenza�della�societa��satellite�(in�tal�senso,�oltre�a�Tribu-

nale�di�Parma�20febbraio�2004�nel�caso�di�specie,�anche�l'High 
Court 
of 
Justice 
(Leeds)�del 
16 
maggio 
2003). 
Mentrelaprimasoluzionenonapparepienamentesoddisfacente,�inquanto�

difatto�annulla�l'organizzazione�societaria�del�gruppo,�trasformando�le�societa��

satelliti�in�mere�succursali�operative,�la�seconda�soluzione�appare�condivisibile�

nella�misura�in�cui�l'attrazione�alla�competenza�dello�Stato�della�societa��capo-

gruppo�non�sia�fatta�dipendere�dalla�mera�appartenenza�al�gruppo,�ma�dalla�

accertata�esistenza�diparametri�oggettivi�di�collegamento�dai�quali�risulti�lecito�

inferire�che�il�vero�centro�di�interessi�vada�collocato�nel�luogo�in�cui�si�trova�la�

capogruppo,�con�la�conseguenza�che�la�localizzazione�rappresenti�soltanto�il�

frutto�di�una�scelta�di�comodo�alla�quale�non�corrisponde�la�effettiva�intenzione�

di�radicare�il�centro�degli�interessi�della�societa��satellite.�
b) 
Esiasotto�ilprofilodelcollegamentodigruppo,�siacomunquesotto�il�

profilo�dell'attivita��individualmente�svolta,�la�individuazione�del�centro�degli�

interessi�principali�in�Italia�(e�piu��precisamente�a�Parma)�della�EurofooD 
e��

stata�ampiamente�sostenuta�e�motivata�dal�giudice�italiano,�al�momento�della�

dichiarazione�dello�stato�di�insolvenza�di�tale�societa��satellite.�
Su�questopunto�valgono�le�verifiche�eseguitedal�Tribunale�diParmanella�

sentenzadichiarativadellostatodiinsolvenza20febbraio2004,�ilcuicontenuto�
viene�trascritto�(omissis). 



IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1173 


Unaulterioreconferma 
inpuntodifatto 
della 
veraposizionedi 
EurofooD 
rispetto 
agli 
interessi 
di 
gruppo 
(e 
non 
certo 
autonomi) 
sottostanti 
e� 
data 
dalle 
considerazioni 
svolte 
nella 
parte 
finale 
della 
sentenza 
del 
Tribunale 
di 
Parma, 
laddove 
si 
da� 
conto 
della 
verifica 
dello 
stato 
di 
insolvenza 
della 
societa� 
: 
�...�come�si�evince�dal�bilancio�al�31�dicembre�2003�^precisa 
il 
Tribunale 
^
Eurofood�presenta�attivita�per�un�importo�complessivo�pari�a�374.204.876�
USD,�di�cui,�tuttavia,�ben�369.396.939�USD�sono�sostanzialmente�inesigibili,�
in�quanto�dovuti�da�societa�del�gruppo�gia�dichiarate�insolventi,�quali�Par-
malat�s.p.a.�(debitrice�di�EUROFOOD�per�231.155.069�USD),�Parmalat�
Netherland�BV�(debitrice�di�12.564.287�USD)�e�Parmalat�Finance�Corpora-
tion�BV�(debitrice�di�24.940.242,05�USD),�ovvero�che�versano�in�gravi�diffi-
colta�finanziarie,�quali�Parmalat�Participacoes�do�Brazil�Ltda�(debitrice�di�
EUROFOOD�per�l'importo�di�100.737.341�USD);�i�debiti�complessivi�della�
societa�sonoparia�171.143.521�USD;�ledisponibilita�liquideammontano�asoli�

942.939�USD�.�
Le 
conclusioni 
cui 
perviene 
il 
Tribunale 
di 
Parma 
sulla 
logica 
di 
gruppo 


trovano 
conforto 
in 
una 
serie 
di 
decisioni 
giurisprudenziali 
(gia� 
numerose 
a 


distanza 
di 
soli 
due 
anni 
dall'entrata 
in 
vigore 
del 
regolamento) 
nelle 
quali 
e� 


stata 
agevolmente 
superata 
la 
presunzione 
iuris�tantum�di 
coincidenza 
del 
cen-

tro 
degliinteressiprincipalicon 
lasede 
legale 
dellasocieta�
sulla 
base 
delfatto 


che 
le 
funzioni 
direttive 
della 
stessa 
venivano 
di 
fatto 
esercitate 
in 
un 
luogo 


diverso 
(generalmente 
quello 
in 
cui 
aveva 
sede 
la 
capogruppo). 


Per 
citarne 
alcune, 
il 
caso 
Daisystek-IsA 
LimiteD 
(High�Court�di 
Leeds), 
il 
caso 
EnroN 
DirectO 
SA 
(High�Court�di 
Londra), 
il 
caso 
Cris-
scrosS 
TelecommunicationS 
GrouP 
(High�Court�di 
Londra), 
il 
caso 
CiriO 
DeL 
MontE 
(Tribunale 
di 
Roma) 
epiu� 
recentemente 
il 
caso 
AIM 
Underwri-
tinG 
AgencieS 
Ltd. 
(High�Court�of�Justice�di 
Londra). 


Con 
specifico 
riferimento 
alla 
Parmalat,�non�appare�superfluo�ricordare�
che�il�crack�del 
gruppo 
si 
e� 
rilevato 
in 
tutta 
la 
sua 
drammaticita� 
proprio 
per 
le 


vastissime 
dimensioni 
dello 
stesso 
con 
ramificazioni 
societarie 
in 
quasitutti 
i 


continenti, 
ilchehacomportatoecomportatuttoraconseguentienormicomples-
sita� 
nella 
gestione 
della 
procedura 
stessa. 


In 
tale 
contesto, 
proprio 
l'applicazione 
del 
regolamento 
1346/2000 
nei 
ter-
mini 
suesposti 
ha 
consentito, 
quantomeno 
in 
ambito 
comunitario, 
dipoter 
sotto-

porreadunastessaproceduraprincipalediversesocieta�
che,puravendosede 


statutaria 
in 
paesi 
diversi 
dall'Italia, 
sono 
state 
riconosciute 
(dal 
Tribunale 
di 


Parma), 
oltre 
che 
per 
il 
controllo 
societario, 
sottoposte 
ad 
una 
direzione 
comune 
a 
quella 
della 
capogruppo 
Parmalat. 


E 
invero 
nel 
programma 
di 
ristrutturazione 
presentato 
dal 
commissario 
ParmalaT 
ed 
approvato 
con 
decreto 
ministeriale 
23 
luglio 
2004 
(cfr. 
estratto 
all. 
4), 
sono 
ricomprese 
le 
societa� 
olandesi 
e 
lussemburghesi 
DairieS 
HoldinG 
InternationaL 
BV, 
ParmalaT 
CapitaL 
NetherlandS 
BV, 
ParmalaT 
FinancE 
CorporatioN 
BV, 
ParmalaT 
NetherlandS 
BV, 
OleX 
SA, 
Par-
malaT 
SoparfI 
SA, 
societa� 
finanziarie 
alle 
qualifa 
capo 
buona 
parte 
dell'in-
debitamento 
del 
gruppo, 
avendo 
le 
stesse 
provveduto 
alla 
emissione 
di 
prestiti 
obbligazionari, 
a 
loro 
volta 
garantiti 
da 
ParmalaT 
s.p.a.o�ParmalaT 
Finan-
ziaria.�Dalprogrammae� 
espressamenteeprovvisoriamenteesclusalairlandese 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

EurofooD 
proprio��in�considerazione�del�fatto�che�per�tale�societa�,�oltre�alla�
procedura�di�amministrazione�straordinaria�aperta�in�Italia,�e�stata�aperta�
altra�e�distinta�procedura�di�insolvenza,�asseritamene�principale,�in�Italia.�
Questo�conflitto�di�giurisdizione�suggerisce�quindi�di�eliminare�in�radice�ogni�
possibile�incidenza�di�tale�controversia�sul�concordato�e�cio�anche�in�conside-
razione�del�fatto�che�la�Supreme�Court�irlandese�ha�deciso�di�investire�della�
controversia�la�Corte�di�Giustizia�Europea,�la�quale�sara�pertanto�chiamata�
a�pronunciarsi�sulla�corretta�interpretazione�del�regolamento�UE�1346/00�.�

Insostanza,quindi,�ilTribunalediParmaharitenutorilevantiperdetermi-

nareilcentroprincipaledegliinteressiproprio�ifattorimenzionatiallalettera�c)�

del�punto�4�dei�quesiti�posti�alla�Corte�di�giustizia�irlandese,�dichiarando�la�

insolvenza�della�Eurofood, 
come�delle�altre�controllate�europee�per�le�quali�

sono�state�aperte�le�procedure�parallele.�

Tale�interpretazione,peraltro�confortata�comesopraprecisato�daanaloghe�

pronuncedialtrigiudicieuropei,�apparetantopiu�coerenteovesiosservicheil�
regolamento�espressamente�prevede�(considerando�n.�8)�che��allo�scopo�di�
migliorare�l'efficacia�ed�efficienza�delle�procedure�di�insolvenza�che�presen-
tano�implicazioni�trasfrontaliere�sarebbe�necessario�e�opportuno�che�le�
disposizioni�in�materia�di�giurisdizione,�riconoscimento�e�legge�applicabile�
in�tale�settore�facessero�parte�di�un�provvedimento�di�diritto�comunitario�vin-
colante�e�direttamente�applicabile�negli�Stati�membri�.�

Appare,�infatti,�che�tale�efficacia�ed�efficienza�possano�essere�assicurate�

proprio�con�la�soggezione�ad�una�stessa�procedura�di�tutte�le�societa��che�risul-
tinofare�capo�ad�uno�stesso�centro�di�interessi�e�di�comune�direzione.�

c)�Afronte�di�tutte�queste�considerazioni,�che�analizzano�tutti�ipunti�quali-
ficanti�la�vera�natura�e�consistenza�di�Eurofood, 
il�giudice�irlandese�sostiene,�

invece,�che�l'individuazione�del�centro�di�interessi�principali�di�EurofooD 
in�

Irlanda�si�desume�da�alcune�circostanze�(invero�gia��ponderate�e�ritenute�non�
decisive�dal�giudice�italiano),�che�sarebbero,�in�sostanza:�

^ilfatto�che�EurofooD 
ha�sede�in�Irlanda�ed�ivi�ha�gestito�la�sua�attivita��
legalmenteeregolarmente:maildatonone��rilevantenonsoloperche�e��cedevole�

proprio�per�il�disposto�normativo,�ma�anche�perche�nella�specie�la�sede�era�solo�

formale�(presso�uno�studio�legale,�senza�dipendenti�e�senza�alcuna�organizza-

zione�effettiva)�e�il�rispetto�delle�regole�irlandesi�e��un�dato�meramente�conse-
quenziale�della�costituzioneformale�come�societa��irlandese;�

^la�societa��ha�rispettato�gli�obblighi�tributari�irlandesi:�anche�questo�e��un�
datopuramente�consequenziale�e�logico�dellaformale�costituzione�della�societa��

in�Irlanda,�ma�nella�speciepuo��dirsi�che�l'aspettofiscalepiu��favorevole�e��stato�

proprio�la�ragione�della�costituzione�all'estero;�

^le�riunionidel�Consiglio�diamministrazionesisono�tenute�inprevalenza�

in�Irlanda:�ma�e��stato�ampiamente�chiarito�chegliamministratori�non�executive�

irlandesi�non�avevano�alcun�potere�e�ricevevano�precise�disposizioni�impegnative�

dagli�amministratori�italiani,�espressione�delpotere�della�societa��madre,�sicche�

le�riunioni�in�Irlanda�erano�un�mero�paravento�per�giustificare�la�costituzione�
in�quelpaese�della�Eurofood; 
^i�terzifacevano�affidamento�sulla�societa��costitutiva�in�Irlanda�e�ivi�era�il�

centro�degli�interessi�del�debitore�da�essi�riconoscibili:�nulla�di�piu��inesatto�si�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1175 


poteva�dire,�visto�che�neanche�ilpiu�sprovveduto�degli�investitoriprivatipoteva�

ignorare�che�la�garanzia�per�il�suo�impegno�era�data�dal�GruppO 
ParmalaT 


(allora�difama�mondiale)�e�non�certo�dalla�Eurofood, 
che�non�aveva�beni�di�

sorta�edappariva�sprovvistapersino�diuna�sede�effettiva�e�diun�minimo�diorga-

nizzazione;�e�la�riprova�e�l'esposizione�dei�debiti�EurofooD 
nei�confronti�delle�

societa�del�gruppo,�quale�indicata,�sia�pur�sommariamente,�dal�Tribunale�di�

Parma�nel�brano�di�sentenza�sopra�riportato.�

d)�E�evidente,�dunque,�che�il�centro�degli�interessi�principali�di�EurofooD 


non�era�in�Irlanda�ma�in�Italia.�Questo�e�stato�esattamente�osservato�dal�Tribu-

nale�di�Parma,�ma�(inesattamente,�secondo�noi)�e�contestato�dal�giudice�irlan-

dese.�Chi�risolve�il�conflitto?�

Il�regolamento�1346/2000�non�da�precise�disposizioni�e�si�affida,�forse�un�

po'�ottimisticamente,�alla�ragionevolezza�dei�giudici�e�al�loro�impegno�di�colla-

borazione.�Spiega�il�considerando�n.�22:��Il�presente�regolamento�dovrebbe�
prevedere�l'immediato�riconoscimento�delle�decisioni�relative�all'apertura,�
allo�svolgimento�e�alla�chiusura�di�una�procedura�di�insolvenza�che�rientra�
nel�suo�ambito�d'applicazione,�nonche�delle�decisioni�strettamente�collegate�
con�detta�procedura�d'insolvenza.�Il�riconoscimento�automatico�dovrebbe�
pertanto�avere�per�conseguenza�che�gli�effetti�che�il�diritto�dello�Stato�di�
apertura�della�procedura�comporta�per�la�stessa�si�estendono�ai�rimanenti�
Stati�membri.�Il�riconoscimento�delle�decisioni�pronunciate�dai�giudici�degli�
Stati�membri�dovrebbe�poggiare�sul�principio�di�fiducia�reciproca.�A�tale�
riguardo�i�motivi�del�mancato�riconoscimento�dovrebbero�essere�ridotti�al�
minimo�necessario.Si�dovrebbe�risolvere�secondo�tale�principio�anche�il�con-
flitto�che�insorge�quando�i�giudici�di�due�Stati�membri�si�ritengono�compe-
tenti�ad�aprire�una�procedura�principale�di�insolvenza.�La�decisione�del�giu-
dice�che�apre�per�primo�la�procedura�dovrebbe�essere�riconosciuta�negli�Stati�
membri,�senza�che�questi�ultimi�abbiano�la�facolta�di�sottoporre�a�valuta-
zione�la�decisione�del�primo�giudice�.�E�precisa�l'art.�16�co.�1:��la�decisione�
di�apertura�della�procedura�di�insolvenza�da�parte�di�un�giudice�competente�
in�virtu�dell'art.�3,�e�riconosciuta�in�tutti�gli�Stati�membri�non�appena�essa�
produce�effetto�nello�Stato�in�cui�la�procedura�e�aperta�.�

Questosignifica,�anostroavviso,�che,�restainognicasofermoilcriteriodel�

foro�del�centro�degli�interessi�principali�e�che,�secondo�equilibrio�e�ragionevo-

lezza,fra�igiudicinondovrebberosorgere�contrastidifatto,�rimanendopercia-

scuno�vincolante�la�pronuncia�del�primo�di�essi�che�si�sia�ritenuto�competente�

in�conformita�al�criterio�base�dell'art.�3�co.�1.�Ben�potrebbe�la�Corte�di�giustizia,�

pur�senza�entrare�nel�merito�del�caso�di�specie,�indicare�criteri�guida�per�l'indivi-

duazioneditalecentro.�Mav'e�pursemprelaeventualita�cheunsecondogiudice�

si�ritenga�anch'esso�competente�quale�giudice�del�luogo�in�cui�si�trova�il�centro�

degliinteressiprincipalisempre�chesia�riscontrata�unasostanzialeedoggettiva�

parita�di�elementi�con�quelli�riscontrati�dall'altro�giudice.�In�una�tale�situazione�

nonpotrebbecheprevalerelapriorita�temporalefraleduepronunce:�anchein�

tal�caso,�come�vedremo�nel�paragrafo�successivo,�la�priorita�e�del�giudice�ita-

liano.�

2.�^Quanto�alla��priorita�del�giudice�italiano�,�l'Avvocatura,�ricordati�i�
fatti,�ha�osservato�che�il�testo�del�regolamento�comunitario�1346/2000�e�sul�

punto�chiarissimo.�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Fermo�e�incontestato�che�entrambe�le�procedure,�quella�italiana�e�quella�
irlandese,�sono�contemplate�dal�regolamento�quali��procedure 
concorsuali 
fon-
date 
sull'insolvenza 
del 
debitore� 
(art.�1�co.1�e�all.�A),�e�sufficiente�ricordare�
che�il�regolamento�stesso�fa�sempre�riferimento�alla�apertura 
della�procedura�

di�insolvenza,�distinguendo�questa�dalla�mera�richiesta�di 
apertura: 
^considerando 
n. 
6: 
�...il 
presente 
regolamento 
dovrebbe 
limitarsi 
a 
disposizioni 
che 
disciplinano 
l'apertura 
delle 
procedure 
di 
insolvenza...�; 


^considerando 
n. 
16: 
�Ai 
giudici 
competenti 
ad 
aprire 
una 
procedura 
principale 
di 
insolvenza 
dovrebbe 
essere 
consentito 
di 
imporre 
l'adozione 
di 
provvedimenti 
provvisori 
e 
conservativi 
sin 
dalla 
richiesta 
di 
apertura 
della 
procedura. 
I 
provvedimenti 
conservativi 
anteriori 
e 
posteriori 
all'apertura...�; 
puo�essere�consentita�la�nomina�di��un 
curatore 
provvisorio 
designato 
ante-
riormente 
all'apertura 
della 
procedura 
principale...; 


^considerando 
n. 
17: 
�...Prima 
dell'apertura 
della 
procedura 
principale 
di 
insolvenza, 
il 
diritto 
di 
chiedere 
l'apertura 
di 
una 
procedura 
di 
insolvenza 
nello 
Stato 
membro 
in 
cui 
il 
debitore 
ha 
una 
dipendenza 
dovrebbe 
spettare... 


ecos|�via�in�tanti�altri�considerando; 


^art. 
2 
lett. 
F): 
�momento 
in 
cui 
e� 
aperta 
la 
procedura 
di 
insolvenza 
(e�
il 
momento 
in 
cui 
la 
decisione 
di 
apertura, 
sia 
essa 
definitiva 
o 
meno, 
comin-
cia 
a 
produrre 
effetti�; 


^art. 
16: 
�La 
decisione 
di 
apertura 
della 
procedura 
di 
insolvenza 
da 
parte 
di 
un 
giudice 
di 
uno 
Stato 
membro, 
competente 
in 
virtu� 
dell'art. 
3, 
e� 
riconosciuta 
in 
tutti 
gli 
Stati 
membri 
non 
appena 
essa 
produce 
effetto 
nello 
Stato 
in 
cui 
la 
procedura 
e� 
aperta�. 


Sulla�base�di�queste�precisazioni�sembra�evidente�che,�ai�sensi�e�per�gli�
effetti�del�regolamento�comunitario,�la�procedura 
concorsuale 
di 
insolvenza 
si 
e� 
aperta 
in 
Italia 
il 
20 
febbraio 
2004 
e 
in 
Irlanda 
il 
23 
marzo 
2004 
(in�
entrambi�i�casi,�ovviamente,�con�riserva�dell'esito�delle�impugnazioni�delle�deci-

sionidelTribunalediParmaedell'Alta�CortediDublino),�irrilevantirimanendo�

le�istanze�di�apertura�delle�procedure�stesse�e�i�provvedimenti�emessi�in�attesa�

delle�decisioni�sullo�stato�di�insolvenza.�Sostiene�il�giudice�irlandese�in�contrario,�

pur�ammettendo�che�a�seguito�della�presentazione�dell'istanza,�con�la�nomina�

del�curatore�provvisorio,�non�v'e�stata�alcuna�previa�verifica�del�centro�degli�

interessiprincipalideldebitore�(cfr.�pag.�5delprovvedimento�dirinviopregiudi-

ziale):�a) 
che�in�Irlanda�e�stato�nominato�un�curatore�provvisorio�^espressa-

menteprevistodalregolamento^sindal27gennaio,�conampipoteridisposses-

samento�e�amministrazione�analoghi�a�quelli�del�liquidatore�definitivo;�b) 
che�

secondo�il�diritto�irlandese�gli�effetti�della�dichiarazione�di�insolvenza�decorrono�

dalla�data�dell'istanza�del�27�gennaio,�sicche�la�apertura�disposta�il�23�marzo�

ha�cominciato�a�produrre�effetti,�secondo�la�previsione�dell'art.�2�lett.�F) 
del�

regolamento,del27gennaio.�Questeargomentazioninonpossonoesserecondi-

vise.�Ci�sembra�sufficiente�rilevare:�a) 
che,�quanto�alla�nomina�del�curatore�

provvisorio,�essa�e�prevista�dal�regolamento�comunitario�quale�mera�misura�cau-

telare�che�prescinde�dall'apertura�di�una�procedura�concorsuale�di�insolvenza,�

pur�essendo�preordinata�ad�essa�(cfr.�in�particolare�il�considerando 
n. 
16 
e 


l'art. 
38); 
b) 
che,perquantoriguardaglieffettidell'apertura,�essisiproducono�

solo�con�l'apertura�stessa,�prima�della�quale�non�esiste�ancora�una�procedura�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1177 


concorsuale�di�insolvenza�ai�sensi�del�regolamento:�con�questa�produzionein�

effetti�non�va�confusa�la�retrodatazione�di�essi�alla�data�dell'istanza�(alfine�di�

garantire,�in�particolare�la�par�condicio�creditorum,�con�le�disposizioni�conse-

guenzialiquantoallospossessamentodeibeni,�laformazionedellostatopassivo,�

le�eventuali�azioni�revocatorie,�ecc.)�che�una�legislazione�nazionalepuo�disporre,�

senza�pero�alcuna�rilevanza�quanto�alla�individuazione�del��momento�in�cui�e�

aperta�la�procedura�di�insolvenza�,�che�altro�non�puo�essere�che�un�momento�

contemporaneo�o�successivo�alla�ufficiale�dichiarazione�di�apertura,�prima�del�

qualenonesistealcunaproceduraconcorsuale.Einverol'art.�4co.2delregola-

mento�rimanda�alla�legge�dello�Stato�nel�cui�territorio�e�aperta�la�procedura�sol-

tanto�per�la�determinazione�delle�condizioni�di�apertura,�di�svolgimento�edi�

chiusura�della�procedura�di�insolvenza,�non�anche�per�la�determinazione�del�

momento�in�cui�si�producono�gli�effetti�dell'apertura�della�medesima�procedura;�

eilsuccessivoart.�17,�purprevedendochelaleggedelloStatodiaperturaregola�

glieffettidellaprocedura,�tuttavianonmodificailprincipio,postodallostesso�

regolamento,�secondo�il�quale�il�criterio�della�priorita�temporale�va�ancorato�

esclusivamente�al�provvedimento�di�apertura�di�una�procedura�di�insolvenza�
transnazionale.�

Anche�sotto�ilprofilo�dellapriorita�dell'apertura�di�unaprocedura�concor-
suale�principale,�la�competenza�non�puo�essere�sottratta�al�giudice�italiano,�la�

cui�pronuncia�(salvo�^si�ripete�^ovviamente�gli�effetti�di�una�impugnazione�in�

sede�nazionale,�allo�stato�ancora�pendente)�deve�trovare�automatico�riconosci-

mento�anche�in�Irlanda�ai�sensi�dell'art.�17�del�regolamento�comunitario.�

3.�^Inrelazionealpreteso��contrasto�con�l'ordine�pubblico�,�per�la�pre-
sunta�violazione,�nel�procedimento�italiano,�dei�diritti�di�difesa�di�alcune�parti,�
rientranti�fra�i��principi�fondamentali�e�i�diritti�e�le�liberta�personali�sanciti�
dalla�costituzione�,�l'Avvocatura�ha�ricordato�ancora�che,�come�precisa�il�consi-
derando�n.�22�del�regolamento,��il�riconoscimento�delle�decisioni�pronunciate�
dai�giudici�degli�Stati�membri�dovrebbe�poggiare�sul�principio�della�reciproca�
fiducia�.�ElaCortehasoventericordato�(cfr.�lasentenza27aprile2004,nella�
causa�C-159/02,�Turner,�e�prima�la�sentenza�9�dicembre�2003,�nella�causa�
C-116/02,�Gasser),�a�proposito�della�convenzione�di�Bruxelles�27�settembre�
1968�(e�succ.�mod.)�sulla�competenza�giurisdizionale�e�l'esecuzione�delle�sen-
tenzeinmateriacivileecommerciale,�maconunaforzadiprincipiobenappli-
cabile�anche�al�reg.�1346/2000,�che�tale�normativa��si�basa�necessariamente�
sulla�fiducia�che�gli�Stati�contraenti�accordano�reciprocamente�ai�loro�sistemi�
giuridici�e�alle�loro�istituzioni�giudiziarie�.�Se�a�cio�si�aggiunge�che�l'art.�26�
delregolamento�1346/2000�legittima�ilrifiuto�delriconoscimento�solo�ovepos-
sano�prodursi��effetti�palesemente�contrari�all'ordine�pubblico��(cos|�come�
l'art.�34�del�reg.�CE�n.�44/2001�del�Consiglio�del�22�dicembre�2000,�che�ha�
sostituito�la�suddetta�Convenzione�di�Bruxelles,�legittima�il�rifiuto�di�riconosci-
mento�di�una�sentenza�emessa�in�altro�Stato�membro�solo�se�esso��e�manifesta-
mente�contrario�all'ordine�pubblico�),�richiedendosiquindiunapalese,�manife-
sta�violazione�di�principi�fondamentali�o�di�diritti�e�liberta�personali�sancite�
dalla�costituzione,�nonsivedeproprio�comequestieffettipossano�essere�ricolle-
gati�al�riconoscimento�della�sentenza�italiana�emessa�secondo�le�ordinarie�e�
incontestabiliregoledeldirittoprocessualeitaliano�(salve,siripete,�leimpugna-


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


zioni�di�rito�di�diritto�interno,�attualmente�pendenti),�particolarmente�attento�

alla�tutela�dei�diritti�fondamentali�(che�la�nozione�di��ordine�pubblico��sia�di�

stretta�interpretazionee�statoaffermato�dalla�Cortedigiustizianumerosevolte:�

cfr.�sentenze�4febbraio�1988,�nella�causa�C-145/1986,�Hoffmann;�10�ottobre�

1996,�nella�causa�C-78/1995,�Hendrikman,�edaltre).�
Non�si�vede,�invero,�come�possa�la�procedura�giurisdizionale�svoltasi�

dinanzi�al�Tribunale�di�Parma�essere�ritenuta�contraria�all'ordine�pubblico�per�

asserita�carenzadigiustoprocesso,�alpunto�dagiustificareilrifiuto,�daparte�

del�giudice�irlandese,�del�riconoscimento.�
Non�trovano�rispondenza�infatti,�le�lesioni�del�diritto�di�difesa�lamentate�

dal�curatore�provvisorio�e�dai�presunti�creditori�della�Eurofood, 
tanto�piu�se�

si�tiene�conto�della�rilevanza�internazionale�della�procedura�in�esame�e�dei�pre-

vedibili�risvoltipregiudizievoli�riconducibili�a�qualsiasi�inutile�ritardo�della�deci-

sione.�Al�riguardo,�va�osservato�che�il�Tribunale�di�Parma�ha�mandato�al�com-

missario�straordinario�(ricorrente)��per�la�comunicazione�agli�interessati�alla�

comparizione,�eventualmente�anche�a�mezzo�telefax,�almeno�48�ore�prima�del-

l'udienza�:�a�differenza�di�quanto�sostenuto�dalle�Corti�irlandesi,�il�termine�

�comunicazione��non�puo�essere�riferito�alla�domanda,�bens|�esclusivamente�

all'ordinanza�di�convocazione.�Ne�consegue,�allora,�che�il�commissario�straordi-

nario�non�aveva�alcun�obbligo�di�comunicare�al�curatore�provvisorio�della�

societa�il�ricorso�introduttivo�e�gli�altri�documenti�che�dallo�stesso�gli�sarebbero�

statirichiestiprimadell'udienza.�Alcontrario,�eraoneredelcuratoreprovvisorio�

diattivarsi,�ancheattraversoiproprilegali,perottenerepressolaCancelleria�

del�Tribunale�le�copie�degli�atti�delprocedimento�ancheprima�della�celebrazione�

dell'udienza,�una�volta�venuto�a�conoscenza�della�convocazione�nei�terminifis-

satidalgiudice�(ognidiversainterpretazionepuo�comunqueesserefattavalere�

inungiudiziodiimpugnazione,�che,�difatto,�e�attualmentependente).�
Ma�alfine�di�dissipare�ogni�residuo�dubbio�in�ordine�a�qualsivoglia�lesione�

del�diritto�di�difesa�del�curatore�provvisorio�irlandese�(i�creditori�della�mede-

sima,�pur�potendo�intervenire�personalmente,�non�costituivano�parti�necessarie�

che�andavano�convocate),�e�sufficiente�osservare�che�gli�avvocati�del�curatore�

hanno�partecipato�regolarmente�all'udienza�in�camera�di�consiglio�e�che,�dopo�

aver�dato�agli�stessi�l'autorizzazione�ad�estrarre�copia�degli�atti�(non�risulta�

che�questa�richiestasiastata�avanzataprima�dell'udienza�esiastata�rigettata),�

ilTribunaleha�concesso�allepartinuovitermini,�siapureridotti,perloscambio�

di�nuove�memorie�difensive.�
Tutto�cio�ben�risulta�dalla�sentenza�del�giudice�italiano,�dalla�quale�emerge�

che�il�curatore�provvisorio�irlandese�ha�svolto�tutte�le�proprie�difese�sui�punti�

controversi�(qualifica�degli�amministratori�executive 
e�non 
executive, 
riconosci-

bilita�da�parte�dei�terzi�dell'effettiva�localizzazione�dell'attivita�d'impresa,�pen-

denza�di�un�procedimento�nello�Stato�irlandese)�e�che�le�relative�argomentazioni�

sono�state�esaminate�e�motivatamente�confutate,�sulla�base�dell'esame�delle�cir-

costanze�difatto�che�sono�state�quindiposte�alla�base�della�dichiarazionedi�

insolvenza�e�conseguente�individuazione�di�detta�procedura�come�principale�ai�

sensi�del�regolamento�1346/2000.�E�di�cio�da�atto�addirittura�la�ordinanza�della�

Corte�irlandese,�laddove�precisa�che,�a�seguito�all'udienza�del�17febbraio�

davanti�al�Tribunale�di�Parma�le�parti�venivano�autorizzate�a�depositare�ulte-


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1179 


riorimemorieprimadelvenerd|� 
19febbraioedilgiudiceautorizzavagliavvo-

cati 
italiani 
del 
sig. 
Farrell 
(curatore 
provvisorio) 
a 
fotocopiare 
dal 
fascicolo 
del 
Tribunale 
la 
domanda 
e 
la 
documentazione 
annessa: 
sulla 
base 
di 
tali 
ulte-
riori 
memorie 
veniva 
quindi 
emessa 
la 
decisione 
del 
giudice 
italiano, 
la 
quale, 
come 
ammette 
il 
giudice 
irlandese, 
�include�numerosi�riferimenti�alle�argo-
mentazioni�del�Sig.�Farrell.�Al�fine�di�decidere�sulla�presente�questione�di�
un�eventuale�non-riconoscimento�di�quella�sentenza�per�motivi�di�ordine�
pubblico,�sarebbe�inopportuno�dedicare�qualsiasi�commento�all'opinione�
della�Corte�su�tale�questione,�opinione�che�puo�essa�stessa�esporre�dinanzi�
ad�altro�foro�giudiziario.�E�sufficiente�affermare�che�il�tribunale�di�Parma�
sembra�avere�considerato�gli�argomenti�del�sig.�Farrell�nel�loro�merito�.�

Afronte 
di 
un 
tale 
iter�procedimentale, 
pienamente 
rispettoso 
delprincipio 
del 
contraddittorio 
e 
del 
diritto 
di 
difesa 
delle 
parti 
interessate, 
sia 
pure 
in 
rela-
zioneadunaproceduraimprontataallamassimacelerita� 
infunzionedegliinte-
ressi 
pubblici 
coinvolti 
(e 
salva 
la 
garanzia 
delle 
successive 
impugnazioni) 
non 
pare 
possibile 
lamentare 
ilfatto 
che 
il 
curatore 
provvisorio 
irlandese 
sia 
stato 
impedito 
di 
esporre 
adeguatamente 
le 
proprie 
argomentazioni, 
ledendo, 
intal 
modo, 
ilsuodirittodidifesaedilprincipiodelgiustoprocesso, 
sanciti, 
rispetti-
vamente, 
dagli 
artt. 
24 
e 
111 
della 
Costituzione 
italiana. 


4. 
^Sulla 
base 
di 
tali 
considerazioni 
l'Avvocatura 
ha 
concluso 
proponendo 
dirispondereaiquesitipostidalla 
Corte 
Supremad'Irlandanelseguentemodo: 
^Se 
ad 
un 
giudice 
viene 
presentata 
una 
domanda 
di 
liquidazione 
di 
una 
societa� 
per 
la 
dichiarazione 
della 
sua 
insolvenza 
e 
viene 
nominato 
un 
curatore 
provvisorio, 
la 
procedura 
concorsuale 
di 
insolvenza 
si 
considera 
aperta 
ai 
sensi 
del 
reg. 
CE 
n. 
1346/2000 
solo 
al 
momento 
della 
dichiarazione 
dello 
stato 
di 
insolvenza, 
senza 
che 
abbia 
rilevanza, 
ai 
sensi 
del 
regolamento 
stesso, 
la 
retro-
datazione 
deglieffettialla 
data 
dellapresentazione 
dell'istanza 
inforza 
della 
legislazione 
nazionale. 


^Ai 
sensi 
dell'art. 
3 
del 
reg. 
CE 
n. 
1346/2000 
il 
giudice 
di 
uno 
Stato 
mem-
bro 
nel 
cui 
territorio 
una 
societa� 
ha 
il 
centro 
degli 
interessi 
principali 
e� 
compe-
tente 
a 
dichiarare 
l'apertura 
di 
una 
procedura 
principale 
concorsuale, 
anche 
se 
la 
societa� 
ha 
sede 
in 
un 
altro 
Stato 
membro 
ed 
e� 
regolarmente 
ivi 
costituita 


osservando 
e 
sottoponendosi 
alle 
leggi 
dello 
Stato 
stesso, 
i 
cui 
giudici 
possono 
eventualmente 
aprire 
solo 
una 
procedura 
secondaria. 
^Aifini 
della 
individuazione 
del 
giudice 
competente 
ai 
sensi 
dell'art. 
3 
co. 
1 
del 
regolamento 
CE 
n. 
1346/2000 
ad 
aprire 
la 
procedura 
principale 
di 
insol-

venza 
di 
una 
societa� 
figlia 
costituita 
in 
uno 
Stato 
membro 
mentre 
la 
societa� 
madre 
e� 
costituita 
in 
altro 
Stato 
membro, 
occorre 
verificare 
quali 
rapporti 
sostanzialiintercorronofralesocieta� 
delmedesimogruppoeinparticolarefra 
la 
societa� 
madre 
e 
la 
societa� 
figlia 
di 
cui 
si 
tratta 
e, 
per 
la 
determinazione 
del 
centro 
degli 
interessi 
principali 
nella 
stessa 
societa� 
figlia, 
cui 
va 
rapportata 
la 
competenza 
del 
giudice 
dell'un 
Stato 
o 
dell'altro, 
occorre 
tenere 
in 
ragionevole 
conto 
lo 
scopo 
della 
costituzione 
della 
societa� 
figlia 
in 
uno 
Stato 
membro 
diverso 
da 
quello 
della 
societa� 
madre 
e 
le 
funzioni 
che 
essa 
era 
destinata 
a 
svolgere, 
individuando, 
aifinidellaverificadellivello 
diautonomiaodimerasoggezione, 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

le�persone�che�assumono�sostanzialmente�le�linee�direttive�della�societa�figlia,�

determinandone�o�meno�la�linea�di�azione�e�il�comportamento�effettivo,�e�il�

luogo�dove�esse�sono�sostanzialmente�assunte.�
^A�norma�dell'art.�17�del�reg.�CE�n.�1346/2000�la�decisione�di�apertura�di�

unaproceduradicuiall'art.�3par.�1produce�inaltro�Statomembro,�senzaaltra�

formalita�,�gli�effettiprevisti�dalla�legge�dello�Stato�di�apertura.�Uno�Stato�mem-

bro�puo�rifiutare�il�riconoscimento�solo�se�esso�e�la�esecuzione�della�pronuncia�

emessa�nell'altro�Stato�membro�possano�produrre�effetti�palesemente�contrari�

all'ordine�pubblico.�Le�norme�contenute�nel�regolamento�si�basano�necessaria-

mente�sulla�fiducia�che�gli�Stati�contraenti�accordano�reciprocamente�ai�loro�

sistemi�giuridici�e�alle�loro�istituzioni�giudiziarie:�non�puo�uno�Stato�membro�

rifiutare�il�riconoscimento�di�una�pronuncia�del�giudice�competente�di�un�altro�

Stato�membro�adducendo,�quale�motivo�di�ordine�pubblico,�che�tale�giudice,�

pur�avendo�giudicato�secondo�le�norme�del�proprio�ordinamento�giuridico,�

avrebbe�commesso�^in�ipotesi�^in�concreto�un�errore,�peraltro�emendabile�


se�effettivamente�sussistente�^in�sede�di�gravame,�pregiudicando�il�diritto�di�

difesa�di�una�parte�in�causa.�
Avv.�Oscar�Fiumara�.�

Causa 
C-352/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Servizio 
postale 
univ
ersale 
^Artt.�47�CE�e�95�CE�e�artt.�12�e�7�della�direttiva�95/67/CE�^
Ordinanza�del��Verwaltungsgericht�Koln��(Tribunale�Amministrativo�di�
Colonia�-Germania),�notificata�il�7�ottobre�2004�(cs.�51462/04,�
avv.�dello�Stato�D.�Del�Gaizo).�

IL 
fattO 


La�controversia,�pendente�di�fronte�alla�Magistratura�tedesca,�vede�con-
trapposti�la�titolare�di�una�licenza�per�invii�postali�su�commissione�e,�quale�
convenuto,�il�titolare�della�licenza�esclusiva�di�forniture�del�servizio�postale�
universale.�

Oggetto�del�contendere�e�l'eventuale�obbligo,�per�il�fornitore�del�servizio�
postale�universale,�di�proporre�alla�ricorrente�(che�effettua�lo�smistamento�
preventivo�degli�invii�secondo�le�regioni�postali,�la�raccolta�in�contenitori�
della�posta�e�la�consegna�postale�di�Goppingen)�un�contratto�alle�condizioni�
previste�(normativamente)�per�i�clienti�imprese�che�consegnino�determinati�
quantitativi�minimi�di�invii,�smistati�secondo�regione�postale�e�formato�
presso�i�centri�postali�di�partenza.�

La�ricorrente�sostiene�di�essere�legittimata,�sebbene�non�fornisca�lo�svol-
gimento�dell'intero�ciclo�di�spedizione,�a�recapitare�gli�invii�postali�presso�il�
centro�di�Goppingen�alle�condizioni�normativamente�previste.�

All'obiezione�che�il�centro�postale�di�Goppingen�non�e�,�come�prevede�la�
disposizione�disciplinare,�il�piu�vicino,�ribatte�che�le�succursali�postali�situate�
a�distanza�minore�non�sono�attrezzate�per�la�ricezione�di�grandi�quantitativi�
di�invii.�

La�convenuta�ritiene�che�le�richieste�della�parte�attrice�siano�da�respin-
gere�in�quanto:�la�licenza�di�cui�e�titolare�quest'ultima�non�contempla�le�pre-


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1181 


stazioni�di�servizi�specifici�che�dovrebbe�effettuare,�ma�soltanto�il�trasferi-
mento�degli�invii�postali�al�piu�vicino�punto�di�accesso�al�circuito�postale;�le�
succursali�postali�piu�vicine,�rispetto�a�Goppingen,�accettano�anche�quantita-
tivi�maggiori�di�invii.�Secondo�la�titolare�della�licenza�universale,�la�ricor-
rente�opera�su�un�mercato�diverso,�collegato�a�quello�di�prestazione�di�servizi�
postali�e�non�effettua,�quindi,�servizi�specifici.�

IL 
quesitO 


Se�il�combinato�disposto�degli�artt.�47,�n.�2,�CE�e�95�CE�e�degli�artt.�12,�
quinto�trattino,�e�7,�n.�1,�della�direttiva�97/67/CE,�nella�versione�di�cui�alla�
direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�2002/39/CE,�debba�essere�
interpretato�nel�senso�che,�qualora�il�fornitore�di�servizi�universali�applichi�
tariffe�speciali�per�le�imprese�sue�clienti�che�immettono�nel�circuito�postale�
gli�invii�postali,�smistati�anticipatamente�in�punti�del�ciclo�di�spedizione�
diversi�dai�punti�di�accesso�iniziale,�il�fornitore�di�servizi�universali�sia�tenuto�
ad�applicare�tali�tariffe�speciali�anche�nei�confronti�di�quelle�imprese�che�pre-
levano�detti�invii�postali�presso�il�mittente�e�li�immettono�nel�circuito�postale�
smistati�anticipatamente�nel�medesimo�punto�di�accesso�ed�alle�stesse�condi-
zioni�delle�imprese�sue�clienti,�senza�che�il�fornitore�del�servizio�universale�
possa�rifiutare�cio�invocando�il�fatto�che�esso�deve�garantire�lo�svolgimento�
del�servizio�universale.�

Causa�C-356/04�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Pubblicita�comparat
iva�^Inquadramento�nell'ambito�della�Direttiva�84/450/CEE�^Tutela�
del�consumatore�^Ordinanza�del��Rechtbank 
van 
Koophandel��(Belgio),�
emessa�il�29�luglio�2004,�notificata�il�5�ottobre�2004�(cs.�51886/04,�avv.�
dello�Stato�D.�Del�Gaizo).�

IL 
fattO 


La�questione�e�sorta�nell'ambito�di�una�controversia�tra�una�societa�
tedesca,�con�succursale�in�Belgio,�responsabile�della�gestione�di�supermercati,�
da�un�lato,�e�una�societa�belga�operante�nello�stesso�settore,�dall'altro.�

La�ricorrente�tedesca�sostiene�che�la�concorrente�belga�abbia�operato�
un'illecita�pubblicita�a�favore�dei�propri�prodotti,�non�avendo�rispettato�le�
regole�previste�in�materia�di�pubblicita�comparativa,�pratiche�commerciali�e�
tutela�del�consumatore.�

La�resistente�sostiene�di�contro�la�legittimita�della�pubblicita�compara-
tiva�da�essa�eseguita�alla�luce�della�giurisprudenza�della�Corte.�

In�questo�contesto�e�alla�luce�di�quanto�precede,�il�giudice�a 
quo 
chiede,�
in�sostanza,�alla�Corte�di�stabilire�quando�una�pubblicita�comparativa�puo�
essere�ritenuta�lecita.�

IquesitI 


1.�^Se�l'art.�3�bis, 
n.�1,�lett.�a), 
della�direttiva�84/450/CEE�(quale�inse-
rito�dalla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�6�ottobre�1997,�
97/55/CE,�che�modifica�la�direttiva�84/450/CEE�relativa�alla�pubblicita�
ingannevole�al�fine�di�includervi�la�pubblicita�comparativa)�debba�essere�
interpretato�nel�senso�che�e�illecita�la�comparazione�del�livello�generale�dei�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

prezzi�dell'inserzionista�con�quello�dei�concorrenti,�laddove�venga�effettuata�
un'estrapolazione�della�comparazione�del�prezzo�di�un�certo�numero�di�pro-
dotti,�in�quanto,�in�tal�modo,�si�crea�l'impressione�che�l'inserzionista�sia�
meno�caro�in�tutto�il�suo�assortimento,�mentre�invece�la�comparazione�di�
cui�trattasi�riguarda�unicamente�un�limitato�numero�di�prodotti,�a�meno�che�
la�pubblicita�non�renda�possibile�individuare�quanti�e�quali�prodotti�del-
l'inserzionista,�da�un�lato,�e�dei�concorrenti�interessati�dalla�comparazione,�
d'altro�lato,�siano�raffrontati�e�a�meno�che�essa�non�consenta�di�sapere�in�
quale�posizione�si�situino�nell'ambito�del�risultato�della�comparazione�i�con-
correnti�in�essa�implicati,�e�quindi�quali�siano�i�loro�prezzi�rispetto�a�quelli�
dell'inserzionista�e�degli�altri�concorrenti�interessati�dalla�comparazione.�

2.�^Se�l'art.�3�bis, 
n.�1,�lett.�b), 
della�direttiva�84/450/CEE�(quale�inse-
rito�dalla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�6�ottobre�1997,�
97/55/CE,�che�modifica�la�direttiva�84/450/CEE�relativa�alla�pubblicita�
ingannevole�al�fine�di�includervi�la�pubblicita�comparativa)�debba�essere�
interpretato�nel�senso�che�la�pubblicita�comparativa�e�lecita�unicamente�lad-
dove�il�raffronto�riguardi�singoli�beni�o�servizi�che�soddisfano�gli�stessi�biso-
gni�o�si�propongono�gli�stessi�obiettivi,�con�l'esclusione�degli�assortimenti�
dei�prodotti,�anche�qualora�tali�assortimenti�nel�loro�complesso,�e�non�neces-
sariamente�con�riferimento�a�ciascun�elemento,�soddisfino�gli�stessi�bisogni�
o�si�propongano�gli�stessi�obiettivi.�
3.�^Sel'art3�bis, 
n.�1,�lett.�c), 
della�direttiva�84/450/CEE�(quale�inse-
rito�dalla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�6�ottobre�1997,�
97/55/CE,�che�modifica�la�direttiva�84/450/CEE�relativa�alla�pubblicita�
ingannevole�al�fine�di�includervi�la�pubblicita�comparativa)�debba�essere�
interpretato�nel�senso�che�la�pubblicita�comparativa,�in�cui�vengono�raffron-
tati�i�prezzi�dei�prodotti�o�il�livello�generale�dei�prezzi�di�concorrenti,�e�obiet-
tiva�unicamente�quando�essa�comporti�l'enumerazione�dei�prodotti�e�dei�
prezzi�oggetto�del�raffronto�dell'inserzionista�e�di�tutti�i�concorrenti�interes-
sati�dalla�comparazione�ed�essa�consenta�di�conoscere�i�prezzi�applicati�dal-
l'inserzionista�e�dai�suoi�concorrenti,�nel�qual�caso�tutti�i�prodotti�che�sono�
interessati�dal�raffronto�dovrebbero�essere�menzionati�esplicitamente,�con�
indicazione�separata�per�fornitore.�
4.�^Se�l'art.�3�bis, 
n.�1,�lett.�c), 
della�direttiva�84/450/CEE�(quale�inse-
rito�dalla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�6�ottobre�1997,�
97/55/CE,�che�modifica�la�direttiva�84/450/CEE�relativa�alla�pubblicita�
ingannevole�al�fine�di�includervi�la�pubblicita�comparativa)�debba�essere�
interpretato�nel�senso�che�nella�pubblicita�comparativa�una�caratteristica�
risponde�all'esigenza�di�verificabilita�di�cui�a�tale�articolo�solo�qualora�la�
veridicita�di�tale�caratteristica�possa�essere�verificata�da�coloro�cui�e�rivolta�
la�pubblicita�,�ovvero�se�sia�sufficiente�che�essa�sia�verificabile�da�terzi�cui�la�
pubblicita�non�si�rivolge.�
5.�^Se�l'art.�3�bis, 
n.�1,�lett.�c), 
della�direttiva�84/450/CEE�(quale�inse-
rito�dalla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�6�ottobre�1997,�
97/55/CE,�che�modifica�la�direttiva�84/450/CEE�relativa�alla�pubblicita�
ingannevole�al�fine�di�includervi�la�pubblicita�comparativa)�debba�essere�
interpretato�nel�senso�che�il�prezzo�di�prodotti�e�il�livello�generale�dei�prezzi�
dei�concorrenti�costituiscono�di�per�se�una�caratteristica�verificabile.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1183 


Causa 
C-372/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Trattamento 
ospeda-
liero 
in 
un 
altro 
Stato 
membro 
^Artt. 
48, 
49, 
50, 
55 
e 
152, 
n. 
5 
del 
Trat-
tato 
CE 
^Art. 
22 
del 
regolamento 
1408/71/CE 
^Ordinanza�della��Court�
ofAppeal��(Regno�Unito),�emessa�il�12�luglio�2004,�notificata�l'8�novem-
bre�2004�(cs.�54683/04,�avv.�dello�Stato�D.�Del�Gaizo).�

IL 
fattO 


I�fatti�oggetto�della�causa�principale�traggono�origine�da�una�controver-
sia,�sorta�in�grado�d'appello,�fra�una�paziente�britannica�(appellante)�e�il�
Ministero�della�Sanita�britannico�(appellato).�

L'appellante�lamenta�il�mancato�rimborso�da�parte�del�Servizio�sanitario�
britannico�delle�spese�da�essa�sostenute�per�sottoporsi�ad�un�intervento�chi-
rurgico�in�Francia,�luogo�che�essa�aveva�scelto�per�effettuare�l'intervento�di�
cui�necessitava�in�considerazione�dei�tempi�di�attesa,�da�essa�ritenuti�ecces-
sivi,�per�effettuare�il�medesimo�intervento�nel�suo�Paese�di�residenza�e�nono-
stante�il�diniego�da�parte�delle�autorita�sanitarie�britanniche�di�rilascio�del-
l'autorizzazione�a�beneficiare�dell'assistenza�sanitaria�all'estero.�

La�causa�principale�ha�ad�oggetto�l'appello�proposto�dalla�paziente�bri-
tannica�avverso�la�sentenza�di�primo�grado,�con�la�quale�il�giudice�aveva�
respinto�la�sua�istanza�di�rimborso�delle�spese�sostenute�per�l'effettuazione�
dell'intervento�chirurgico�in�Francia,�sul�presupposto�che�il�periodo�di�attesa�
per�effettuare�detto�intervento�in�Gran�Bretagna�non�fosse�tale�da�giustificare�
il�trattamento�all'estero.�

Il�giudice�di�rinvio�chiede�pertanto�alla�Corte�di�pronunciarsi�sull'inter-
pretazione�dei�principi�comunitari�in�materia�di�sanita�pubblica�e�di�tratta-
mento�ospedaliero�in�altri�Stati�membri,�con�particolare�riferimento�al�servi-
zio�sanitario�britannico.�

IquesitI 


1.�^Se,�tenuto�conto�della�natura�del�Servizio�sanitario�nazionale�del�
Regno�Unito�(NHS)�e�della�sua�collocazione�nel�contesto�del�diritto�nazio-
nale,�l'art.�49�CE,�letto�alla�luce�delle�sentenze�Geraets�Smits,�Muller�^Faure�
ed�Inizan,�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�in�linea�di�principio�la�nor-
mativa�comunitaria�conferisce�alle�persone�residenti�nel�Regno�Unito�il�
diritto�di�ricevere�il�trattamento�ospedaliero�in�altri�Stati�membri,�a�spese�
del�Servizio�sanitario�nazionale�del�Regno�Unito�(�NHS�).�
In�particolare�se,�interpretando�correttamente�l'art.�49�CE:�

a)�esista�una�distinzione�tra�un�servizio�sanitario�nazionale�finanziato�
dallo�Stato�come�l'NHS�e�fondi�assicurativi�quali�il�sistema�olandese�ZFW,�
in�particolare�considerando�che�l'NHS�non�dispone�di�alcun�fondo�per�il�
pagamento�[del�trattamento�in�oggetto];�

b)�l'NHS�sia�tenuto�ad�autorizzare�ed�a�pagare�tale�trattamento�in�un�
altro�Stato�membro,�pur�non�essendo�tenuto�ad�autorizzarne�ne�a�pagarne�
l'erogazione�privata�da�parte�di�un�prestatore�di�servizi�del�Regno�Unito;�

c)�rilevi�il�fatto�che�il�paziente�si�sia�procurato�il�trattamento�sanitario�
indipendentemente�dall'organismo�competente�e�senza�previa�autorizzazione�

o�notifica.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

2.�^Se,�per�risolvere�la�questione�n.�1,�sia�rilevante�accertare�che�il�trat-
tamento�ospedaliero�prestato�dall'NHS�costituisca,�esso�stesso,�la�prestazione�
di�servizi�di�cui�all'art.�49�CE.�
In�caso�di�soluzione�affermativa,�se,�sulla�base�delle�circostanze�di�fatto�
in�precedenza�esposte,�gli�artt.�48,�49�e�50�CE�debbano�essere�interpretati�
nel�senso�che,�in�linea�di�principio:�

a)�la�prestazione�di�un�trattamento�ospedaliero�da�parte�degli�enti�del-
l'NHS�costituisce�la�prestazione�di�servizi�ai�sensi�dell'art.�49�CE;�

b)�il�paziente�che�riceve�un�trattamento�ospedaliero�nell'ambito�del-
l'NHS�come�tale�esercita�la�liberta�di�avvalersi�della�prestazione�dei�servizi�
ai�sensi�dell'art.�49�CE;�

c)�gli�enti�dell'NHS�che�erogano�trattamento�ospedaliero�sono�presta-
tori�di�servizi�ai�sensi�degli�artt.�48�e�50�CE.�

3.�^Se,�qualora�l'art.�49�CE�si�applichi�all'NHS,�quest'ultimo�o�il�Secre-
tary 
ofState 
possano�invocare,�come�obiettiva�giustificazione�per�rifiutare�la�
previa�autorizzazione�al�trattamento�ospedaliero�in�un�altro�Stato�Membro:�
a)�il�fatto�che�l'autorizzazione�comprometterebbe�seriamente�il�sistema�
adottato�dall'NHS�di�gestione�delle�priorita�cliniche�attraverso�liste�di�attesa;�

b)�il�fatto�che�l'autorizzazione�permetterebbe�a�pazienti�con�esigenze�
mediche�meno�urgenti�di�scavalcare�pazienti�con�esigenze�mediche�piu�
urgenti;�

c)�il�fatto�che�l'autorizzazione�avrebbe�l'effetto�di�sviare�le�risorse�
destinandole�a�trattamenti�meno�urgenti�a�vantaggio�di�coloro�che�sono�
disposti�a�recarsi�all'estero,�danneggiando�quindi�coloro�che�non�desiderano�

o�non�possono�spostarsi�all'estero,�oppure�l'effetto�di�aumentare�i�costi�degli�
enti�dell'NHS;�
d)�il�fatto�che�l'autorizzazione�potrebbe�costringere�il�Regno�Unito�ad�
accrescere�il�bilancio�dell'NHS�o�a�ridurre�la�gamma�dei�trattamenti�disponi-
bili�nell'ambito�dell'NHS;�

e)�i�costi�comparativi�del�trattamento�ed�i�costi�addizionali�del�tratta-
mento�stesso�nell'altro�Stato�membro.�

4.�^Nello�stabilire�se�il�trattamento�sia�disponibile�senza 
indebito 
ritardo 
ai�fini�dell'art.�49�CE,�in�qual�misura�sia�necessario�o�consentito�tenere�conto�
in�particolare�dei�seguenti�elementi:�
a)�i�tempi�di�attesa;�

b)�la�priorita�clinica�concessa�al�trattamento�dall'organismo�compe-
tente�dell'NHS;�

c)�la�gestione�della�prestazione�dell'assistenza�ospedaliera�coerente-
mente�con�le�priorita�intese�a�dare�i�migliori�risultati�in�presenza�di�risorse�
limitate;�

d)�il�fatto�che�il�trattamento�dell'NHS�sia�prestato�gratuitamente�nel�
luogo�di�erogazione�del�servizio;�
e)�la�situazione�clinica�individuale�del�paziente,�l'anamnesi�ed�il�proba-
bile�decorso�della�malattia�per�cui�il�paziente�chiede�il�trattamento.�

5.�^Se,�in�base�ad�una�corretta�interpretazione�dell'art.�22,�n.�1,�lett.�c), 
del�regolamento�n.�1408/1971�ed�in�particolare�delle�parole��entro 
il 
lasso 
di 
tempo 
normalmentenecessarioperottenere 
iltrattamento 
in 
questione�:�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�1185 


a)�i�criteri�applicabili�siano�identici�a�quelli�applicabili�nel�determinare�
le�questioni�dell'indebito 
ritardo,�ai�fini�dell'art.�49�CE;�e,�in�caso�di�soluzione�
negativa:�

b)�in�quale�misura�sia�necessario�o�consentito�tener�conto�degli�ele-
menti�menzionati�nella�questione�n.�4.�

6.�Se,�qualora�uno�Stato�membro�sia�tenuto�ai�sensi�del�diritto�comuni-
tario�a�finanziare�il�trattamento�ospedaliero�in�altri�Stati�membri�di�persone�
residenti�nel�primo�Stato�membro,�il�costo�di�tale�assistenza�debba�essere�cal-
colato,�a�norma�dell'art.�22�del�regolamento�n.�1408/1971,�con�riferimento�
alla�legislazione�dello�Stato�membro�in�cui�il�trattamento�viene�prestato�o,�
ai�sensi�dell'art.�49�CE,�con�riferimento�alla�legislazione�dello�Stato�membro�
di�residenza.�
In�ogni�caso:�
a)�quale�sia�la�precisa�portata�dell'obbligo�di�pagare�o�di�rimborsare�le�
spese,�in�particolare�quando,�come�nel�caso�del�Regno�Unito,�il�trattamento�
ospedaliero�e�prestato�gratuitamente�ai�pazienti�nel�luogo�di�svolgimento�
del�servizio�e�non�e�stata�fissata�nell'ambito�nazionale�alcuna�tariffa,�per�rim-
borsare�ai�pazienti�il�costo�del�trattamento;�
b)�se�l'obbligo�sia�limitato�alle�spese�effettive�che�si�dovrebbero�soste-
nere�per�fornire�lo�stesso�trattamento�o�un�trattamento�equivalente�nel�primo�
Stato�membro;�
c)�se�esso�includa�l'obbligo�di�rimborsare�le�spese�di�viaggio�e�di�siste-
mazione.�

7.�^Se�l'art.�49�CE�e�l'art.�22�del�regolamento�n.�1408/1971�debbano�
essere�interpretati�nel�senso�che�impongono�ad�uno�Stato�membro�l'obbligo�
di�finanziare�il�trattamento�ospedaliero�in�altri�Stati�membri�indipendente-
mente�dalle�esigenze�di�bilancio�e,�in�questo�caso,�se�detti�obblighi�siano�com-
patibili�con�la�responsabilita�riconosciuta�agli�Stati�membri�dall'art.�152,�
n.�5,�CE�di�organizzare�ed�erogare�i�servizi�sanitari�e�l'assistenza�medica.�
Causa�C-406/04�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Liberta�di�circolaz
ione�e�di�soggiorno�riconosciuta�a�tutti�i�cittadini�europei�dagli�artt.�17e�
18�del�Trattato�CE�^Ordinanza�del��Tribunal 
du 
Travail 
de 
Bruxelles��
(Belgio),�notificata�l'8�novembre�2004�(cs.�54575/04,�avv.�dello�Stato�

D.�Del�Gaizo).�
IL 
fattO 


II�sig.�De�Cuyper�contesta�la�decisione�dell'ONEM�25�ottobre�2000�che�
lo�ha�escluso�dalle�indennita�di�disoccupazione�a�far�data�dal�1.�gennaio�
1999.�

E�stata�altres|�disposta�la�restituzione�delle�indennita�indebitamente�per-
cepite,�per�un�importo�pari�a�BEF�502�344,�corrispondente�ad�. 
12452,78,�
in�base�al�calcolo�effettuato�nel�modulo�C31,�notificato�all'interessato�il�
16�novembre�2000.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Tale�decisione�e�motivata�dal�fatto�che,�da�un'indagine�condotta�dagli�
ispettori�dell'ONEM,�e�risultato�che�l'interessato,�da�tale�data,�risiedeva�in�
Francia.�

Orbene,�ai�sensi�dell'art.�66�del�Regio�decreto�25�novembre�1991,�recante�
disciplina�della�disoccupazione,�un�disoccupato,�per�poter�beneficiare�dell'in-
dennita�di�disoccupazione,�deve�avere�la�propria�residenza�in�Belgio,�e�deve�
effettivamente�risiederci.�

Oltre�alla�detta�disposizione�regolamentare,�la�decisione�controversa�e�
fondata�sull'art.�56,���1,�commi�1,�142,�143,�144,�169�e�170�del�Regio�decreto�
25�novembre�1991,�recante�disciplina�della�disoccupazione.�

Nelle�sue�conclusioni,�il�legale�del�ricorrente�chiede,�in�via�principale,�
l'annullamento�della�decisione�controversa�in�quanto�l'indagine�domiciliare�
sarebbe�stata�effettuata�sotto�coercizione�e,�di�conseguenza,�non�avrebbe�
alcun�effetto.�Peraltro�il�fascicolo�dimostrerebbe�che�l'interessato�risiede�effet-
tivamente�in�Belgio.�

IquesitI 


1.�^Se�l'obbligo�di�risiedere�effettivamente�in�Belgio,�al�quale�l'art.�66�
del�regio�decreto�25�novembre�1991,�recante�disciplina�della�disoccupazione,�
subordina�la�concessione�delle�indennita�,�applicato�ad�un�disoccupato�con�
piu�di�54�anni�che�fruisce,�ai�sensi�dell'art.�89�del�detto�regio�decreto,�di�una�
dispensa�dall'obbligo�di�timbratura�implicante�l'esenzione�dal�requisito�della�
disponibilita�sul�mercato�del�lavoro,�costituisca�un�ostacolo�alla�libera�circo-
lazione�e�di�soggiorno�riconosciuta�a�tutti�i�cittadini�europei�dagli�artt.17�e�
18�del�Trattato�che�istituisce�la�Comunita�europea.�
2.�^Se�tale�obbligo�di�residenza�nel�territorio�dello�Stato�competente�per�
la�concessione�delle�indennita�di�disoccupazione,�giustificato,�nel�diritto�
interno,�dalle�esigenze�del�controllo�sull'osservanza�dei�requisiti�di�legge�per�
la�concessione�dell'indennita�ai�disoccupati,�sia�conforme�al�requisito�della�
proporzionalita�,�che�deve�essere�rispettato�nel�perseguimento�di�tale�obiettivo�
di�interesse�generale,�visto�che�il�detto�obbligo�costituisce�una�limitazione�
della�liberta�di�circolazione�e�di�soggiorno�riconosciuta�a�tutti�i�cittadini�
europei�dagli�articoli�17�e�18�del�Trattato�che�istituisce�la�Comunita�europea.�
3.�^Se�tale�obbligo�di�residenza�sortisca�l'effetto�di�creare�una�discrimi-
nazione�tra�i�cittadini�europei�che�hanno�la�nazionalita�dello�Stato�membro�
competente�ad�assicurare�la�concessione�delle�indennita�di�disoccupazione,�
in�quanto,�in�base�al�detto�obbligo,�tale�diritto�viene�riconosciuto�a�coloro�
che�non�esercitano�i�loro�diritti�di�libera�circolazione�e�di�soggiorno�sanciti�
dagli�artt.�17�e�18�del�Trattato,�ma�negato,�per�l'effetto�dissuasivo�che�tale�
restrizione�comporta,�a�coloro�che�intendono�esercitare�i�detti�diritti.�

Ilcontenzioso
nazionale
Ilcontenzioso
nazionale
La 
natura 
�secundum 
statutum� 
della 
composizione 
mista 
del 
Consiglio 
di 
giustizia 
amministrativa 
per 
la 
Regione 
siciliana 


(Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
28 
ottobre 
^4 
novembre 
2004, 
no 
316) 


Con 
la 
sentenza 
in 
commento 
la 
Consulta 
e� 
stata 
chiamata 
a 
pronun-
ciarsi 
sui 
giudizi 
incidentali 
di 
legittimita� 
costituzionale 
introdotti, 
con 
una 
serie 
di 
ordinanze 
di 
rimessione 
di 
identico 
contenuto, 
dal 
Consiglio 
di 
giusti-
zia 
amministrativa 
per 
la 
Regione 
siciliana 
e 
dal 
Presidente 
del 
Consiglio 
medesimo, 
aventi 
ad 
oggetto 
l'art. 
4, 
1� 
comma, 
lettera 
d), 
e 
2� 
comma, 
l'art. 
6, 
2� 
comma, 
e 
l'art. 
15, 
1� 
e 
2� 
comma, 
del 
decreto 
legislativo 
24 
dicem-
bre 
2003, 
n. 
373 
(recante 
�Norme 
di 
attuazione 
dello 
Statuto 
speciale 
della 
Regione 
siciliana 
concernenti 
l'esercizio 
nella 
Regione 
delle 
funzioni 
spettanti 
al 
Consiglio 
di 
Stato�), 
per 
(asserito) 
contrasto 
con 
gli 
artt. 
14 
e 
23 
dello 
Sta-
tuto 
della 
Regione 
siciliana 
(R.D.Lgs. 
15 
maggio 
1946, 
n. 
455), 
con 
gli 
artt. 
3, 
5, 
24, 
102, 
108, 
113, 
117 
e 
120 
della 
Costituzione, 
e 
con 
la 
VI 
Disposizione 
Transitoria 
della 
Costituzione. 


Assumevano, 
in 
sostanza, 
i 
giudici 
rimettenti 
che 
le 
disposizioni 
censu-
rate 
dovevano 
ritenersi 
illegittime 
sotto 
piu� 
profili 
nella 
parte 
in 
cui, 
nel 
dare 
attuazione 
^con 
riferimento 
al 
Consiglio 
di 
Stato 
^all'art. 
23, 
1� 
comma, 
dello 
Statuto 
siciliano 
(�Gli 
organi 
giurisdizionali 
centrali 
avranno 
in 
Sicilia 
le 
rispettive 
sezioni 
per 
gli 
affari 
concernenti 
la 
Regione�), 
avevano 
previsto 
che 
il 
Consiglio 
di 
giustizia 
amministrativa 
per 
la 
Regione 
siciliana 
giudi-
casse, 
in 
sede 
giurisdizionale, 
in 
una 
composizione 
mista 
di 
membri 
laici 
e 
togati. 


In 
particolare, 
sotto 
un 
primo 
(assorbente) 
profilo, 
i 
rimettenti 
denun-
ciavano 
il 
diretto 
contrasto 
delle 
richiamate 
disposizioni 
del 
D.Lgs. 
373/2003 
con 
l'art. 
23, 
1� 
comma, 
cit.(1) 


(1) 
Come 
e� 
noto, 
lo 
Statuto 
speciale 
della 
Regione 
siciliana 
e� 
stato 
approvato, 
in 
epoca 
pre-
repubblicana, 
con 
R.D.Lgs. 
15 
maggio 
1946, 
n. 
455, 
e, 
a 
seguito 
dell'entrata 
in 
vigore 
del 
nuovo 
ordinamento 
costituzionale, 
e� 
stato 
convertito 
in 
legge 
costituzionale, 
ai 
sensi 
dell'art. 
116 
Cost., 
dalla 
L. 
cost. 
26 
febbraio 
1948, 
n. 
2. 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Ed�invero,�secondo�i�giudici�a 
quibus,�detta�disposizione�statutaria�
postulava�esclusivamente�un�mero�decentramento�di�uffici,�mediante�la�loca-
lizzazione�a�livello�regionale�di�organi�giurisdizionali�gia�esistenti,�senza�
autorizzare�in�alcun�modo�una�deroga�alla�composizione�ordinaria�di�tali�
organi.�Di�contro,�il�D.Lgs.�373/2003�^analogamente�al�previgente�D.Lgs.�
654/1948�(2)�^,�nel�dare�attuazione�all'art.�23�cit. 
con�riferimento�al�Consiglio�
di�Stato,�non�si�era�limitato�ad�una�mera�localizzazione�di�uffici,�ma�aveva�
proceduto�ad�una�modifica�della�composizione�dell'organo,�divenuta��mista��
a�seguito�dell'inserimento,�tra�i�componenti�della�sezione�giurisdizionale�del�
Consiglio�di�giustizia�amministrativa,�di�membri�laici�di�designazione�regio-
nale.�(3)�Le�norme�censurate�dovevano�pertanto�ritenersi�illegittime,�in�

quanto�adottate�palesemente��contra 
statutum�,�e�neppure�giustificate�dalla�

finalita�di�dare�una�migliore�attuazione�alle�disposizioni�statutarie.�

Ad�ulteriore�sostegno�di�siffatta�conclusione,�i�rimettenti�invocavano,�
quali�tertia 
comparationis,�gli�artt.�90�e�91�dello�Statuto�speciale�del�Tren-
tino-Alto�Adige�(i�quali�prevedono�espressamente�una�composizione��mista��
del�Tribunale�Regionale�di�giustizia�amministrativa),�ed�il�3.�comma�dello�
stesso�art.�23�dello�Statuto�della�Regione�siciliana�(a�mente�del�quale��i�
magistrati�della�Corte�dei�conti�sono�nominati,�di�accordo,�dai�Governi�dello�
Stato�e�della�Regione�).�Da�tali�disposizioni,�invero,�i�rimettenti,�alla�stregua�
del�criterio�logico-ermeneutico��ubi 
voluit, 
dixit�,�pretendevano�di�poter�
desumere�il�principio�per�cui,�nelle�ipotesi�in�cui�il�legislatore�(costituzionale)�
statutario�avesse�inteso�attribuire�ad�organi�giurisdizionali�distaccati�nella
Regione�una�composizione�particolare,�cio�aveva�fatto�espressamente;�e�che�
pertanto,�in�difetto�di�espressa�previsione�in�tal�senso,�qualsiasi�deroga�alla�
composizione�ordinaria�si�sarebbe�dovuta�considerare�illegittima.�

Sotto�un�secondo�profilo,�i�giudici�a 
quibus 
denunciavano�l'illegittimita�
costituzionale�delle�disposizioni�censurate�in�relazione�all'art.�108�Cost.,�in�

(2)�Occorre�invero�ricordare�che�la�prima�attuazione�dell'art.�23,�1.�comma,�dello�Statuto�
siciliano�si�e�avuta�con�il�decreto�legislativo�6�maggio�1948,�n.�654�(recante��Norme�per�l'esercizio�
nella�Regione�siciliana�delle�funzioni�spettanti�al�Consiglio�di�Stato�),�il�quale�ha�istituito�il�Con-
siglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�siciliana,�con�il�compito�di�esercitare��lefunzioni 
consultive 
e 
giurisdizionali 
spettanti 
alle 
sezioni 
regionali 
del 
Consiglio 
di 
Stato 
previste 
dall'art. 
23 
dello 
Statuto 
della 
Regione 
siciliana�.�Al�fine�di�superare�i�dubbi�di�legittimita�costituzionale�
insorti,�sotto�piu�profili,�nei�riguardi�di�detta�normativa�di�attuazione�^dubbi�che�avevano�dato�
luogo�a�numerose�questioni�di�legittimita�costituzionale�pendenti�dinanzi�alla�Consulta�^,�il�
D.Lgs.�654/1948�e�stato�espressamente�abrogato�e�sostituito�dal�D.Lgs.�373/2003,�il�quale,�pur�
apportando�significativi�mutamenti�alla�previgente�disciplina�(soprattutto�con�riferimento�allo�
stato�giuridico�ed�alle�garanzie�di�indipendenza�dei�componenti��laici��del�Consiglio�di�giustizia�
amministrativa),�ha�mantenuto�sostanzialmente�inalterata�la�composizione�mista�(id 
est,di�mem-
bri�togati�e�laici)�della�sezione�giurisdizionale�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�
Regione�siciliana.�
(3)�Si�tratta�dei��quattro 
componenti 
in 
possesso 
dei 
requisiti 
di 
cui 
all'articolo 
106, 
terzo 
comma, 
della 
Costituzione 
per 
la 
nomina 
a 
consigliere 
di 
Cassazione 
ovvero 
di 
cui 
all'articolo 
19, 
primo 
comma, 
numero 
2), 
della 
legge 
27 
aprile 
1982, 
n. 
186��di�cui�all'art.�4,�1.�comma,�lett.�d),�
D.Lgs.�373/2003,�designati�dal�Presidente�della�Regione�siciliana�(art.�6,�2.�comma,�D.Lgs.�cit.),�
due�dei�quali�devono�comporre,�ai�sensi�dell'art.�4,�2.�comma,�del�citato�decreto�legislativo,�il�Col-
legio�giudicante.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

quanto�sarebbero�intervenute��praeter 
statutum��^e�cioe�,�in�assenza�di�un'ap-
posita�deroga�contenuta�in�una�norma�di�rango�costituzionale�^in�una�mate-
ria�(l'ordinamento�giudiziario)�riservata�alla�esclusiva�competenza�legislativa�
dello�Stato.�

Ancora,�sotto�altro�profilo,�gli�artt.�4�e�6�D.Lgs.�373/2003�dovevano�
ritenersi�illegittimi,�secondo�i�rimettenti,�per�contrasto�con�gli�artt.�3,�24�e�
113�Cost.,�in�quanto,�nel�prevedere�che�il�Consiglio�di�giustizia�amministra-
tiva�in�sede�giurisdizionale�^sezione�distaccata�del�Consiglio�di�Stato�^giu-
dicasse�in�una�composizione�diversa�rispetto�a�quella�ordinaria�del�Consiglio�
di�Stato,�avrebbero�introdotto,�in�difetto�di�una�disposizione��autorizzatoria�
di�pari�rango�costituzionale,�una�ingiustificata�differenziazione�dell'organo
giudicante�(e�quindi,�in�ultima�analisi,�dell'esercizio�della�giurisdizione)�su�
una�parte�del�territorio�nazionale.�

In�via�subordinata,�per�l'ipotesi�che�il�Consiglio�di�giustizia�amministra-
tiva�si�fosse�ritenuto�una�sezione��specializzata��del�Consiglio�di�Stato,i
medesimi�articoli�venivano�impugnati�per�contrasto�con�gli�artt.�102�e�108�
Cost.:�sotto�un�primo�profilo,�in�quanto�l'art.�102,�2.�comma,�Cost.�consenti-
rebbe�l'istituzione�di�sezioni�specializzate�soltanto�presso�gli�organi�giurisdi-
zionali�ordinari,�precludendone�invece�la�costituzione�presso�i�giudici�spe-
ciali;�sotto�altro�profilo,�in�quanto�l'istituzione�di�sezioni�specializzate�
sarebbe�comunque�assoggettata�alla�riserva�di�legge�statale�di�cui�all'art.�108,�
1.�comma�Cost.�

In�ulteriore�subordine,�si�lamentava�l'illegittimita�delle�disposizioni�del�
D.Lgs.�373/2003�in�relazione�alla�VI�Disposizione�Transitoria�della�Costitu-
zione,�la�quale�esclude�espressamente�dalla�revisione�la�giurisdizione�del
Consiglio�di�Stato.�

In�via�ulteriormente�gradata,�veniva�infine�denunciato�il�contrasto�delle�
norme�censurate�con�l'art.�117,�2.�comma,�lettera�l),�Cost.,�nonche�con�gli�
artt.�5,�117,�1.�comma,�e�120,�2.�comma,�Cost.�e�con�l'art.�14�dello�Statuto�
della�Regione�siciliana,�nella�parte�in�cui�tali�ultime�disposizioni�riservano�
alla�legislazione�esclusiva�dello�Stato�la�materia�giurisdizionale.�

A�fronte�delle�esposte�censure,�nella�sentenza�in�commento�la�Corte�
Costituzionale�si�trova�a�dover�affrontare,�in�via�preliminare,�il�problema�del-
l'ammissibilita�delle�questioni�sollevate.�

Al�riguardo,�mentre�la�Consulta,�evidentemente�ricollegandosi�al�pro-
prio�tradizionale�orientamento�secondo�cui��debbono�ritenersi�influenti�sul�
giudizio�[e�quindi�rilevanti�ai�sensi�e�per�gli�effetti�di�cui�all'art.�23�della�legge�
11�marzo�1953,�n.�87]�anche�le�norme�che,�pur�non�essendo�direttamente�
applicabili�nel�giudizio�a 
quo,�attengono�allo�status 
del�giudice,�alla�sua�com-
posizione�nonche�,�in�generale,�alle�garanzie�e�ai�doveri�che�riguardano�il�suo�
operare�(4),�non�sembra�nutrire�alcun�dubbio�sull'ammissibilita�delle�que-
stioni�di�legittimita�costituzionale�sollevate�dal�Consiglio�di�giustizia�ammini-
strativa�^ravvisando�una�perfetta�coincidenza�tra�l'organo�della�cui�legitti-
mita�si�dubitava�e�quello�davanti�a�cui�pendeva�il�processo�^,�la�Corte�mede-
sima�perviene�invece�ad�opposta�conclusione�con�riferimento�alle�questioni�

(4)�Cos|�,�tra�le�tante,�Corte�Cost.,�sentenza�19�gennaio�1989,�n.�18,�in�Giur. 
costit.,�1989,�62.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

sollevate�dal�Presidente�del�C.G.A.:�questioni�le�quali�^e�opportuno�ricor-
darlo�^erano�state�sollevate�dall'organo�monocratico�allorche�questi�era�
chiamato�ad�emettere�una�pronuncia�cautelare�provvisoria�ai�sensi�del-
l'art.�21,�9.�comma,�della�legge�6�dicembre�1971,�n.�1034.�

Secondo�la�Consulta,�invero,��tali�questioni�sono�inammissibili�per�
difetto�di�rilevanza,�in�quanto�il�presidente�del�collegio�non�deve�certo�verifi-
care,�in�sede�di�trattazione�monocratica�^per�ragioni�di�``estrema�gravita�e�
urgenza��^di�una�domanda�cautelare,�la�legittimita�di�norme�riguardanti�la�
composizione�del�collegio�giudicante,�il�quale�si�deve�costituire�subito�dopo,�
cioe��nella�prima�camera�di�consiglio�utile'',�per�decidere�sulla�medesima�
domanda�cautelare�.�

Cos|�pronunciando,�la�Corte,�in�accoglimento�delle�diffuse�argomenta-
zioni�svolte�dall'Avvocatura�Generale�dello�Stato�nell'atto�di�intervento�del�
Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri,�si�allinea�fedelmente�al�proprio�(rigo-
roso)�consolidato�insegnamento�secondo�cui�sussiste��la�legittimazione�a
rimettere�la�questione�incidentale�di�legittimita�costituzionale�da�parte�del
singolo�giudice�monocratico,�anche�se�appartiene�a�organo�collegiale,�[sol-
tanto]�con�riferimento�a�questioni�concernenti�disposizioni�che�il�giudice�
stesso�deve�applicare�per�l'adozione�di�provvedimenti�rientranti�nell'ambito�
della�propria�competenza�.�(5)�

Ed�invero,�non�e�chi�non�veda�che�nessuna�rilevanza�ex�art.�23�legge�
87/1953�potevano�presentare,�ai�fini�della�decisione�presidenziale�sulla�conces-
sione�(peraltro�soltanto�in�via�provvisoria�e�temporanea,�fino�alla�ripresa
dinanzi�al�Presidente�medesimo�del�giudizio�cautelare�a�seguito�dell'incidente�
dicostituzionalita�(6))�dellatutelacautelarerichiesta^unicopoteregiurisdizio-

(5)�Cos|�Corte�Cost.,�sentenza�16�aprile�1998,�n.�111,�in�Foro�it.,�1998,�I,�1725,�ove�si�legge�
anche�che��la�legittimazione�dell'organo�giurisdizionale�a�proporre�incidente�di�legittimita�costitu-
zionale�e�ancorata�alla�rilevanza�concreta�ed�attuale�della�questione,�che�puo�essere�sollevata�solo�
dal�giudice�nel�momento�in�cui�e�chiamato�ad�applicare�la�norma�della�cui�legittimita�si�dubita�;�
nei�medesimi�termini,�e�con�specifico�riguardo�alla�materia�cautelare,�si�veda�pure�Corte�Cost.,�
sentenza�22�luglio�1976,�n.�186,�in�Foro�it.,�1976,�I,�2032,�secondo�cui��nel�caso�di�atti�urgenti�il�
giudice�di�merito�e�legittimato�a�sollevare�questioni�di�legittimita�costituzionale�sempre�che�esse,�
riferendosi�esclusivamente�alle�norme�da�applicare�per�il�compimento�degli�stessi,�in�tale�limitato�
ambito�siano�rilevanti�.�
(6)�E�noto,�invero,�al�riguardo,�l'orientamento�espresso�dalla�Consulta�in�ordine�ai�limiti�
entro�cui�la�previa�adozione�di�una�pronuncia�cautelare�(sia�essa�di�accoglimento�ovvero�di�rigetto�
dell'istanza�proposta)�consente�ad�un�giudice�di�sollevare�questioni�di�legittimita�costituzionale.�
La�Corte�ha�costantemente�ritenuto�che�il�giudice�investito�della�domanda�cautelare�non�e�legitti-
mato�a�pena�di�inammissibilita�per�irrilevanza�della�questione�a�sollevare�incidenti�di�legittimita�
costituzionale�dopo�aver�concesso�(o�comunque�provveduto�in�via�definitiva�sul)la�tutela�richiesta.�
La�Corte�ha�infatti�chiarito�che,�una�volta�che�il�giudice�abbia�deciso�sulla�tutela�cautelare,�egli�
esaurisce�ogni�sua�potesta�giurisdizionale,�di�tal�che,�dopo�il�provvedimento�d'urgenza,�ogni�suc-
cessiva�attivita�decisionale�(e�quindi�giurisdizionale)�compete�al�giudice�del�merito,�unico�soggetto�
legittimato�a�sollevare�questioni�di�legittimita�costituzionale�(sul�punto,�si�veda,�per�tutte,�Corte�
Cost.,�sentenza�22�luglio�1976,�n.�186,�cit.,�ove�si�afferma�apertis�verbis�che��il�giudice�dell'urgenza,�
unavoltacheabbiaprovveduto,nonhaalcunche�dadecidere;vienemeno,�insostanza,lapendenza�
di�un�giudizio�con�un�suo�proprio�contenuto,�per�essersi�il�giudizio�stesso�gia�esaurito�nei�suoi�aspetti�
e�nei�suoi�contenuti�con�l'accoglimento�di�quel�petitum�sulqualeilgiudicee�stato,appunto,�chiamato,�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

nale�esistente�in�capo�al�Presidente�nel�momento�in�cui�aveva�sollevato�la�que-
stione�di�legittimita�costituzionale�^,�le�norme�attinenti�alla�composizione�del-
l'organo�collegiale,�il�quale�ancorche�appartenente�al�medesimo�ufficio�giudizia-
rio�e�attributario�ex 
lege 
di�funzioni�radicalmente�distinte�(oltre�che�cronologi-
camente�successive)�rispetto�a�quelle�devolute�al�giudice�monocratico.�

Venendo�quindi�ad�esaminare�il�merito�delle�censure,�la�Corte�acquista�
immediata�consapevolezza�che�il�profilo�centrale�delle�questioni�di�legittimita�
sollevate�con�l'ordinanza�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�concerne�
essenzialmente�l'esatta�interpretazione�dell'art.�23,�1.�comma,�dello�Statuto�
della�Regione�siciliana,�posto�che�come�diffusamente�esposto�il�rimettente�
aveva�denunciato�in�via�principale�il�diretto�contrasto�delle�disposizioni�
impugnate�rispetto�a�tale�parametro,�in�quanto�emanate��contra 
statutum�.�

Occorre�premettere�che�il�tema�della�conformita�all'art.�23�dello�Statuto�
siciliano�delle�disposizioni�di�attuazione�le�quali�prevedevano�una�composizione
�mista��del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�in�sede�giurisdizionale�era
stato�gia�affrontato�in�due�occasioni�dai�massimi�organi�giurisdizionali.(7)�

Anzitutto,�la�questione�in�oggetto�era�stata�esaminata�da�una�(tanto)�
risalente,�quanto�autorevole�pronuncia�delle�Sezioni�Unite�della�Suprema�
Corte�di�cassazione(8).�In�quella�sede,�il�Supremo�Collegio,�trovandosi�a�giu-
dicare�in�vece�della�istituenda�Corte�costituzionale�proprio�della�conformita�
a�Costituzione�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa,�aveva�espressamente�
riconosciuto�che�la�diversita�della�composizione�(mista)�dell'organo�in�sede�

perlasuacompetenzaspecifica, 
adecidereesulqualehasenz'altro 
deciso�).�Di�contro,�la�Consulta�
ha�statuito�a�piu�riprese�che�non�e�precluso�ad�un�giudice�sollevare�incidenti�di�legittimita�costitu-
zionale�in�sede�cautelare,�quando�la�pronuncia�d'urgenza�sia�emessa�con�provvedimento�separato�
e�contestuale�rispetto�all'ordinanza�di�rimessione�alla�Corte�Costituzionale,�e�con�effetti�soltanto�
�provvisori�e�temporanei,�fino�alla�ripresa�del�giudizio�cautelare�dopo�l'incidente�di�costituziona-
lita���(cos|�,�tra�le�tante,�Corte�Cost.,�sentenza�12�ottobre�1990,�n.�444,�in�Foro 
it., 
1991,�I,�721;�
Corte�Cost.,sentenza�23�luglio�1991,n.�367,in�Giur. 
costit., 
1991,�2921;�Corte�Cost.,�sentenza�
12�gennaio�2000,�n.�4,�in�Foro 
it.,�2000,�I,�1754):�in�tal�caso,�infatti,�non�si�verifica�quell'�esauri-
mento��del�potere�cautelare�(rectius,�giurisdizionale)�che,�come�visto,�rende�irrilevante�qualsiasi�
questione�sollevata.�Ben�consapevole�di�tale�orientamento,�il�Presidente�del�C.G.A.�aveva�adot-
tato,�nei�giudizi�a 
quibus,�contestualmente�alle�ordinanze�di�rimessione�dinanzi�alla�Corte�Costitu-
zionale,�separati�provvedimenti�con�cui�aveva�deciso�sulle�istanze�di�sospensione�delle�pronunce�
impugnate�in�via�provvisoria�e�temporanea,�sino�alla�ripresa�(dinanzi�a�se�)�dei�giudizi�cautelari�
dopo�l'incidente�di�costituzionalita�.�

(7)�In�tali�pronunce�^che�subito�saranno�esaminate�^la�tematica�in�oggetto�era�stata�
affrontata�con�riferimento�all'impianto�normativo�di�cui�al�D.Lgs.�654/1948,�illo 
tempore 
vigente.�
Posto�tuttavia�che,�come�gia�ricordato,�anche�tale�decreto�(analogamente�al�vigente�D.Lgs.�
373/2003)�disciplinava�una�composizione�mista�di�membri�laici�e�togati�del�Consiglio�di�giustizia�
amministrativa�in�sede�giurisdizionale,�l'attualita�dell'interesse�delle�argomentazioni�ivi�sviluppate�
non�puo�essere�revocata�in�dubbio.�
(8)�Cass.,�Sez.�un.,�11�ottobre�1955,�n.�2994,�in�Foro 
it.,�1955,�I,�1291.�L'autorevolezza�di�tale�
precedente�e�tanto�piu�marcata�se�si�ha�riguardo�all'elevatissimo�spessore�dei�giuristi�che�si�occu-
parono�della�questione,�sia�in�qualita�di�giudicanti�dal�Presidente�del�Collegio�(Eula)�al�Consi-
gliere�estensore�(Torrente),�sia�in�qualita�di�patrocinatori�delle�parti�in�causa�(tra�gli�altri,�
Santoro-Passarelli,�Giannini,�Andrioli,�Selvaggi�e�Guarino):�circostanza,�questa,�la�quale�fornisce�
l'assoluta�garanzia�che�la�tematica�de 
qua 
sia�stata�in�quella�sede�esaminata�e,�per�cos|�dire,��svi-
scerata��sotto�ogni�possibile�profilo.�

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


giurisdizionale 
doveva 
ritenersi 
giustificata, 
nella 
voluntas�legis, 
proprio 
dalla 
finalita� 
di 
dare 
una 
migliore 
e 
piu� 
piena 
attuazione 
alle 
disposizioni 
statuta-
rie; 
e 
che 
anzi 
siffatta 
speciale 
composizione 
era 
stata 
prevista 
in 
funzione
delle 
medesime 
esigenze 
autonomistiche 
e 
di 
decentramento 
che 
fanno 
della 
Sicilia 
la 
Regione 
a 
statuto 
speciale 
caratterizzata 
dal 
piu� 
elevato 
grado 
di 
autonomia. 
Ad 
avviso 
della 
Corte 
Suprema, 
infatti, 
il 
legislatore, 
nel 
momento 
in 
cui 
aveva 
dettato 
la 
normativa 
di 
attuazione 
dello 
Statuto 
sici-
liano, 
aveva 
ritenuto 
che, 
essendo 
compito 
istituzionale 
del 
Consiglio 
di 
giu-
stizia 
amministrativa 
in 
sede 
giurisdizionale 
(desumibile, 
del 
resto, 
dallo 
stesso 
art. 
23, 
1O 
comma, 
cit., 
ove 
si 
fa 
espresso 
riferimento 
agli 
�affari 
con-
cernenti 
la 
Regione�) 
decidere 
sulle 
impugnative 
degli 
atti 
delle 
Amministra-
zioni 
regionali, 
fosse 
piu� 
razionale 
ed 
aderente 
allo 
spirito 
autonomistico 
della 
Regione 
siciliana 
integrare 
l'ordinaria 
composizione 
prevista 
perle 
sezioni 
del 
Consiglio 
di 
Stato 
con 
membri 
di 
designazione 
regionale, 
piu� 
vicini 
e 
meglio 
a 
conoscenza 
della 
realta� 
politica, 
sociale, 
culturale 
ed 
econo-
mica 
(prima 
ancora 
che 
giuridica) 
sulla 
quale 
le 
decisioni 
dell'organo 
erano 
destinate 
ad 
incidere, 
e, 
come 
tali, 
in 
ultima 
analisi, 
piu� 
attenti 
e 
sensibili 
alle 
problematiche 
ed 
alle 
esigenze 
locali. 
(9) 


Siffatti 
ragionamenti 
avevano 
trovato 
puntuale 
conferma 
in 
una 
succes-
siva 
pronuncia 
della 
Corte 
costituzionale(10), 
nella 
quale 
la 
Consulta, 
pur
avendo 
riconosciuto 
che 
�certamente 
l'art. 
23 
dello 
Statuto 
della 
Regione 
siciliana 
prevedeva 
semplicemente 
l'istituzione 
in 
Sicilia 
di 
una 
sezione 
giuri-
sdizionale 
del 
Consiglio 
di 
Stato, 
ed 
e� 
innegabile 
che 
con 
il 
D.Lgs. 
n. 
654 
del 
1948 
e� 
stato 
invece 
istituito 
un 
organo 
di 
giustizia 
amministrativa 
caratte-
rizzato 
da 
una 
propria 
particolare 
fisionomia 
e 
struttura�, 
aveva 
tuttavia 
concluso 
che 
�la 
legittimita� 
costituzionale 
del 
provvedimento 
istitutivo 
del 


C.G.A. 
della 
Regione 
siciliana 
nel 
suo 
complesso..., 
riconosciuta 
vent'anni 
or 
sono 
dauna 
nota 
decisione 
delle 
sezioni 
unite 
della 
Corte 
di 
Cassazione..., 
non 
puo� 
non 
essere 
qui 
confermata�.(11) 
(9) 
In 
particolare, 
nella 
citata 
pronuncia 
delle 
Sezioni 
Unite 
si 
legge 
che�la�variante�nella�
composizione�quantitativa�e�qualitativa�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�sici-
liana�non�e�senza�motivo,�ma�e�giustificata�ratione 
materiae.�Invero,�il�Consiglio�non�esercita�soltanto�
le�attribuzioni�devolute�dalla�legge�al�Consiglio�di�Stato�in�sede�giurisdizionale�(impugnazione�degli�
atti�delle�Amministrazioni�statali),�ma�anche�dell'Amministrazione�regionale.�Ed�e�questo�il�motivo�
che�spiega�la�partecipazione�di�componenti�designati�da�un�organo�locale,�presumibilmente�meglio�
informat[o] 
dell'esigenze�locali�e�piu�sensibile�ad�esse.�Mediante�il�contemperamento�adottato,�l'istitu-
zione�della�Sezione�non�ha�obbedito�soltanto�a�criteri�di�opportunita�topografica,�ma�si�e�ispirata�ad�
unpiu�profondoepiu�saldorispetto�dellefinalita�,�deibisognipeculiaridellaSicilia,�nonpotendola�
giustizia�amministrativa,�per�l'intima�connessione�che�essa�presenta�rispetto�all'Amministrazione�
attiva,�prescindere�dalle�modificazioni�morfologiche�che�questa,�in�vista�dell'autonomia,�subisce�. 
Cos|� 
ragionando, 
il 
Supremo 
Collegio 
aveva 
concluso 
che 
�le�variazioni�morfologiche�del�Consiglio�
regionaledigiustiziaamministrativasonoinfunzionediquellastessaesigenzadidecentramento,�che�
ha�giustificato�l'istituzione�dell'Ente�regione�. 
(10) 
Corte 
Cost., 
sentenza 
22 
gennaio 
1976, 
n. 
25, 
in 
Foro�it., 
1976, 
I, 
1. 
(11) 
A 
sostegno 
di 
tale 
conclusione, 
la 
Corte 
aveva 
argomentato 
che 
�le 
ragioni 
per 
cui 
gli 
era 
stata 
conferita 
quella 
particolare 
composizione 
caratterizzata 
dalla 
presenza 
di 
due 
giuristi 
designati 
dalla 
Giunta 
regionale) 
[oggi, 
ai 
sensi 
dell'art. 
6 
D.Lgs. 
373/2003, 
dal 
Presidente 
della 
Regione 
siciliana] 
fossero 
da 
rinvenire 
proprio 
�nella 
speciale 
competenza 
giurisdizionale 
attri-

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

In�ultima�analisi,�nelle�pronunce�appena�esaminate,�tanto�le�Sezioni�
Unite�della�Cassazione�quanto�la�Corte�costituzionale,�pur�senza�giungere�
ad�affermare�che�le�norme�che�prevedevano�una�composizione�mista�del�
Consiglio�di�giustizia�amministrativa�in�sede�giurisdizionale�potessero�consi-
derarsi�disposizioni�di�diretta�attuazione�dell'art.�23,�1.�comma,�dello�Statuto�
siciliano�(nella�parte�in�cui�questo�prefigura�l'istituzione�in�Sicilia�di�apposite�
sezioni�degli�organi�giurisdizionali�centrali��per�gli�affari�concernenti�la�
Regione�)�^e�che�pertanto�si�trattasse�di�norme�emanate��secundum 
statu-
tum��^,�avevano�tuttavia�riconosciuto�il�carattere�(legittimamente)��praeter 
statutum��di�tali�disposizioni,�in�quanto�adottate�in�piena��aderenza��allo�
Statuto�medesimo.�(12)�

Nella�sentenza�in�commento,�la�Consulta,�ricollegandosi�apertis 
verbis 
alle�argomentazioni�sviluppate�negli�illustri�precedenti�fin�qui�esaminati�ed�
evidentemente�animata�dall'intento�di�intervenire�in�modo�risolutivo�e�defini-
tivo�su�una�questione�pendente�ormai�da�anni�(e�che�aveva�finito�per�paraliz-
zare�l'attivita�dell'organo�giurisdizionale�siciliano),�giunge�a�conclusioni�
ancor�piu�radicali,�affermando�il�carattere�di��diretta�attuazione��dell'art.�23�
dello�Statuto�siciliano�^e�quindi�la�natura��secundum 
statutum��^delle�
disposizioni�del�D.Lgs.�373/2003�le�quali�prevedono�che�la�sezione�giurisdi-
zionale�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�giudichi�in�una�composi-
zione�mista�di�membri�togati�e�laici�(questi�ultimi�di�designazione�regionale).�

La�Corte,�invero,�muovendo�dalla�(pacifica)�considerazione�che��il�decen-
tramento�territoriale�degli�organi�giurisdizionali�centrali,�sancito�in�via�di�prin-
cipio�dal�citato�art.�23,�corrisponde�ad�un'antica�tradizione�siciliana,�che�non�
si�limita�all'esperienza�della�Corte�di�Cassazione�di�Palermo�prima�dell'unifica-
zione�del�1923,�ma�addirittura�risale�all'ordinamento�del�Regno�delle�Due�Sici-
lie,�con�l'istituzione�in�Palermo�di�supremi�organi�di�giustizia�distinti�da�quelli�
omologhi�con�sede�a�Napoli�,�manifesta�la�convinzione�che�l'art.�23�dello�Sta-
tuto�siciliano�codifichi��un�principio�di�specialita�,�che�riafferma,�anche�se�in�ter-
mini�generici�ed�atecnici,�per�di�piu�formulati�anteriormente�alla�redazione�del�
testo�costituzionale,�un'aspirazione�viva,�e�comunque�saldamente�radicata�nella�
storia�della�Sicilia,�ad�ottenere�forme�di�decentramento�territoriale�degli�organi�
giurisdizionali�centrali�,�e�che�quindi�tanto�il�D.Lgs.�654/1948�quanto�il�(censu-
rato)�D.Lgs.�373/2003��hanno�avuto�l'intento�di�attuare�concretamente�questa�

buita�dal�D.Lgs.�654�del�1948�al�C.G.A.�nei�riguardi�degli�atti�e�provvedimenti�definitivi�sia�del-
l'Amministrazione�regionale,�sia�delle�altre�autorita�amministrative�aventi�sede�nel�territorio�della�
Regione�siciliana�.�

(12)�Coerenza�logico-espositiva�impone�di�ricordare�che,�secondo�il�consolidato�insegna-
mento�della�Corte�costituzionale,�le�norme�di�attuazione�degli�Statuti�speciali�possono�legittima-
mente�intervenire��praeter 
statutum��(nel�senso,�cioe�,�che�vadano�ad�integrare�le�disposizioni�sta-
tutarie�o�ad�aggiungere�ad�esse�qualche�cosa�che�le�medesime�non�contenevano)�alla�duplice�con-
dizione,�da�un�lato,�che�concordino�con�le�disposizioni�statutarie�e�con�il�fondamentale�principio�
dell'autonomia�della�Regione�e�cioe�,�in�ultima�analisi,�che�non�si�dimostrino�in�realta��contra 
sta-
tutum�;�dall'altro,�che�la�loro�adozione�sia�giustificata�dalla�finalita�di�dare�una�migliore�attua-
zione�allo�Statuto�stesso�(cos|�,�ex 
multis,�Corte�cost.,�sentenza�16�luglio�1956,�n.�20,�in�Foro 
it., 
1956,�I,�1256).�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

aspirazione,�predisponendo�moduli�organizzativi�e�funzionali,�che,�tra�le�realiz-
zazioni�astrattamente�possibili,�specificassero�ed�eventualmente�integrassero�i�
principi�enunciati�.�

In�particolare,�ad�avviso�della�Consulta,�il�D.Lgs.�373/2003��ha�ripristi-
nato�l'originario�modello�statutario�di�decentramento,�organizzato�su�due�
sezioni��staccate��del�Consiglio�di�Stato,�dando�cos|��piena��attuazione�al�
principio�di�specialita�contenuto�nell'art.�23�,�e�dando�vita��ad�una�disciplina�
che�ha�fissato�entro�i�contorni�dello�statuto�quelli�che,�in�relazione�a�questo�
profilo�particolare,�si�possono�definire�i��contenuti�storico-concreti��dell'au-
tonomia�regionale�siciliana�.(13)�

Sulla�base�di�tali�premesse,�la�Corte�conclude,�rigettando�la�censura�
principale�sollevata�dal�giudice�a�quo�ed�in�integrale�adesione�alle�deduzioni�
svolte�dall'Avvocatura�Generale�dello�Stato,�nel�senso�che��la�peculiare�strut-
tura�e�composizione�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�delineate�dal�
decreto�n.�373�appaiono�dunque�pienamente�giustificate,�stante�la�chiarezza�
del�principio�espresso�nell'art.�23�ma�anche�l'assenza�di�soluzioni�organizza-
tive�prestabilite,�dall'intento�di�realizzare�concretamente�quel�principio�attra-
verso�la�prefigurazione�di�un�apposito�modello�la�cui�specialita�non�appare�
certo�praeter�statutum;�ma�rispecchia�i�contenuti�profondi,�poiche�storica-
mente�radicati,�della�concezione�autonomistica�siciliana�in�tema�di�organiz-
zazione�della�giustizia�amministrativa�.�

Cos|�ragionando,�la�Corte�ritiene�altres|�che�nessuna�rilevanza�possa�
essere�attribuita�alle�disposizioni�invocate�dal�rimettente�quali�tertia�compara-
tionis�a�sostegno�della�fondatezza�delle�censure�sollevate.�La�Consulta,�
invero,�capovolgendo�l'impostazione�esegetica�adottata�dal�giudice�a�quo,�
mostra�piuttosto�di�considerare�siffatte�disposizioni�ed�in�particolar�modo�
quelle�contenute�nello�Statuto�speciale�del�Trentino-Alto�Adige,�le�quali�
autorizzano�espressamente�una�composizione�mista�del�Tribunale�Regionale�
di�giustizia�amministrativa�ispirate��agli�stessi�principi�di�autonomia�che�si�
trovano�sottesi�al��modello�organizzativo�siciliano�basato�sulla�presenza,�nel-
l'organo�di�giustizia�amministrativa,�di�membri��non�togati��designati�in�
sede�locale��(eadem�ratio,�eadem�dispositio).�

Per�quanto�concerne�le�ulteriori�questioni�sollevate�con�l'ordinanza�di�
rimessione,�il�riconoscimento�del�carattere�di�piena�attuazione�(id�est,�secun-
dum�statutum�)�delle�disposizioni�del�D.Lgs.�373/2003�rispetto�all'art.�23�

(13)�In�parte�qua,�la�pronuncia�della�Corte�si�ricollega�apertamente�alla�precedente�Corte�
Cost.,�sentenza�19�giugno�1998,�n.�213,�in�Foro�it.,�1998,�I,�2652,�nella�quale�la�Consulta�aveva�
chiarito�in�via�generale�che�le�disposizioni�di�attuazione�degli�statuti�speciali,�nei�limiti�in�cui�non�
si�dimostrino��contra�statutum�,�rappresentano,�tra�le�realizzazioni�astrattamente�possibili�dell'au-
tonomia�regionale�speciale,�quelle�storicamente�vigenti�.�In�quella�sede,�la�Corte�aveva�concluso�
che��le�norme�di�attuazionefiniscono�cos|�,�in�certo�modo,�perfissare,�entro�i�contorni�delineati�dagli�
statuti�o�eventualmente�anche�nello�svolgimento�e�nell'integrazione�delle�statutarie�necessariper�dare�
aquesteultimepiena�attuazione�,�icontenutistorico-concretidell'autonomiaregionaleequindi,nel-
l'interpretazione�delle�norme�statutarie�che�questa�Corte�e�chiamata�a�dare,�vengono�ad�assumere�un�
particolare�rilievo�.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

dello�Statuto�della�Regione�siciliana�consente,�infine,�alla�Corte�di�fugare�
agevolmente�ed�alla�radice�ogni�dubbio�di�legittimita�costituzionale�delle�
disposizioni�censurate�nei�termini�prospettati�dal�giudice�a�quo,�in�quanto�
attribuisce�alla�composizione�mista�di�membri�laici�e�togati�della�sezione�giu-
risdizionale�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�un�diretto�fondamento�
in�una�norma�(l'art.�23�medesimo)�di�rango�costituzionale.�(14)�

Dott.�Roberto�Palasciano�

Si�pubblicano�qui�di�seguito�e�l'atto�di�intervento�la�sentenza�commentata:�

Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
^Atto 
di 
intervento 
e 
deduzioni 
alla 
Corte 
Costituzionale 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
(ct.11358/04,�avv.�dello�Stato�I.F.�Caramazza),�

nel�giudizio�incidentale�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�4,�1.�comma,�lett.�d),�e�

2.comma,dell'art.�6,2.comma,edell'art.�15,1e2.comma,delD.Lgs.�373/2003,nonche�,�

derivatamente,�dell'art.�6�decreto�legge�354/2003,�per�contrasto�con�gli�artt.�14�e�23�dello�

Statuto�della�Regione�siciliana�(R.D.Lgs.�455/46),�con�gli�artt.�3,�5,�24,�102,�108,113,117�

e�120�della�Costituzione,�e�con�la�VI�disposizione�transitoria�della�Costituzione�introdotto�

con�ordinanza�del�13�febbraio�2004�dal�Presidente�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministra-

tiva�per�la�Regione�siciliana�(Reg.�Ord.�n.�272,�Gazzetta�Ufficiale�n.�12�del�24�marzo�

2004).�

�1.�^Il�Presidente�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�per�la�Regione�siciliana,�
con�il�provvedimento�indicato�in�epigrafe,�ha�rimesso�a�codesta�Ecc.ma�Corte�la�questione�
di�legittimita�costituzionale��dell'articolo�4�primo�comma�lettera�d)�e�del�successivo�secondo�
comma,�nonche��dell'articolo�6�secondo�comma�del�D.Lgs.�373/2003�limitatamente�alle�parole�
�e�all'articolo�4�comma�uno�lettera�d)��nonche�,�in�parte�qua,�dell'art.�15�primo�e�secondo�
comma�limitatamente�alla�possibile�permanenza�dei�membri�laici�della�Sezione�giurisdizionale�
e,�derivatamente,�in�parte�qua,�dell'articolo�6�del�decreto�legge�354/2003��in�relazione�agli�
artt.�14�e�23�dello�Statuto�della�Regione�siciliana�(R.D.Lgs.�455/46),�agli�artt.�3,�5,�24,�102,�
108,�113,�117�e�120�della�Costituzione,�ed�alla�VI�disposizione�transitoria�della�Costituzione.�

Sostiene�il�Giudice�rimettente�che�le�disposizioni�censurate�sarebbero�illegittime�sotto�
piu�profili�nella�parte�in�cui,�nel�dare�attuazione�all'art.�23�dello�Statuto�della�Regione�sici-
liana,�hanno�previsto�che�il�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�per�la�Regione�siciliana�
giudichi,�in�sede�giurisdizionale,�in�una�composizione�mista�di�membri�laici�e�togati.�

2.�^Si�osserva,�in�via�pregiudiziale,�che�la�questione,�per�come�prospettata,�e�inammis-
sibile�sotto�tre�distinti�profili.�
2.�^Occorre�premettere�che�la�questione�e�stata�sollevata�dal�Presidente�del�C.G.A.�in�
sede�cautelare,�allorche��questi�era�chiamato�ad�emettere�una�pronuncia�cautelare�provvisoria�
ai�sensi�dell'art.�21,�9.�comma,�legge�1034/1971.�
(14)�Soltanto�con�riferimento�all'asserita�violazione�dell'art.�108�Cost.�e,�in�generale,�delle�
disposizioni�costituzionali�che,�nell'ambito�del�rapporto�tra�Stato�e�Regioni,�stabiliscono�la�com-
petenza�legislativa�esclusiva�dello�Stato�in�materia�giurisdizionale,�la�Corte�osserva,�ad�abundan-
tiam,�che�i�decreti�legislativi�di�attuazione�degli�statuti�speciali�(quale�e�,�nella�specie,�il�D.Lgs.�
373/2003)�costituiscono,�per�consolidato�orientamento�della�Consulta�medesima,�non�gia�leggi�
regionali,�ma�fonti�statali�di�rango�primario,�in�tutto�e�per�tutto�equiparate�alle�leggi�statali�ordi-
narie,�rispetto�alle�quali�anzi�prevalgono�in�quanto�espressione�di�una�competenza�legislativa�ati-
pica,��riservata�e�separata��(in�tali�termini,�oltre�alla�pronuncia�in�commento,�si�vedano,�tra�le�
tante,�Corte�cost.,�sentenza�4�maggio�1990,�n.�224,�in�Foro�it.,�1991,�I,�2024;�Corte�Cost.,�sentenza�
27�dicembre�1991,�n.�483,�in�Giur.�costit.,�1991,�3909;�Corte�Cost.,�sentenza�1�giugno�1993,�n.�260,�
in�Giur.�costit.,�1993,�1877;�Corte�Cost.,�sentenza�19�giugno�1998,�n.�213,�cit.;�Corte�Cost.,�sentenza�
7�novembre�2001,�n.�353,�in�Foro�it.,�2002,�I,�2581).�

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Al 
riguardo, 
e� 
noto 
l'orientamento 
espresso 
da 
codesta 
Ecc.ma 
Corte 
in 
ordine 
ai 
limiti 
entro 
cui 
la 
previa 
adozione 
di 
una 
pronuncia 
cautelare 
(sia 
essa 
di 
accoglimento 
ovvero 
di 
rigetto 
dell'istanza 
proposta) 
consente 
ad 
un 
giudice 
di 
sollevare 
questioni 
di 
legittimita� 
costituzionale. 


La 
Corte 
ha 
infatti 
ritenuto 
che 
il 
giudice 
investito 
della 
domanda 
cautelare 
non 
e� 
legit-
timato 
a 
pena 
di 
inammissibilita� 
per 
irrilevanza 
della 
questione 
a 
sollevare 
incidenti 
di 
legit-
timita� 
costituzionale 
dopo 
aver 
concesso 
(o 
comunque 
provveduto 
sul)la 
tutela 
richiesta. 
Ed 
invero, 
la 
Corte 
ha 
chiarito 
che, 
una 
volta 
che 
il 
giudice 
abbia 
deciso 
sulla 
tutela 
caute-
lare, 
egli 
esaurisce 
ogni 
sua 
potesta� 
giurisdizionale. 
Dopo 
il 
provvedimento 
d'urgenza, 
ogni 
successiva 
attivita� 
decisionale 
(e 
quindi 
giurisdizionale) 
compete 
al 
giudice 
del 
merito, 
il 
quale 
e� 
pertanto 
l'unico 
soggetto 
legittimato 
a 
sollevare 
questioni 
di 
legittimita� 
costituzio-
nale 
(cfr. 
Corte 
Cost. 
n. 
186/1976, 
ove 
si 
legge 
che 
�il�giudice�dell'urgenza,�una�volta�che�abbia�
provveduto,�non�ha�alcunche�da�decidere;�viene�meno,�in�sostanza,�la�pendenza�di�un�giudizio�

conunsuopropriocontenuto,�peressersiilgiudiziostessogia��esauritoneisuoiaspettieneisuoi�

contenuti�con�l'accoglimento�di�quel�petitum 
sul�quale�il�giudice�e��stato,�appunto,�chiamato,�

per�la�sua�competenza�specifica,�a�decidere�e�sul�quale�ha�senz'altro�deciso�). 


Di 
contro, 
l'Ecc.ma 
Corte 
adita 
ha 
affermato 
a 
piu� 
riprese 
che 
non 
e� 
inibito 
ad 
un 
giu-
dice 
sollevare 
incidenti 
di 
legittimita� 
costituzionale 
in 
sede 
cautelare, 
quando 
la 
pronuncia 
d'urgenza 
sia 
emessa 
con 
provvedimento 
separato 
e 
contestuale 
rispetto 
all'ordinanza 
di 
rimessione 
alla 
Corte 
Costituzionale, 
e 
con 
effetti 
soltanto 
�provvisori�e�temporanei,fino�alla�
ripresa�del�giudizio�cautelare�dopo�l'incidente�di�costituzionalita��
(Corte 
Cost. 
n. 
444/1990; 
Corte 
Cost. 
n. 
367/1991; 
Corte 
Cost. 
n. 
4/2000): 
in 
tal 
caso, 
infatti, 
non 
si 
verifica 
quell'�e-
saurimento� 
del 
potere 
cautelare 
che, 
come 
visto, 
rende 
irrilevante 
qualsiasi 
questione 
solle-
vata. 


2.1.2. 
^Consapevole 
di 
un 
siffatto 
orientamento, 
il 
Giudice 
aquo�ha 
adottato, 
conte-
stualmente 
all'ordinanza 
di 
rimessione 
dinanzi 
a 
codesta 
Ecc.ma 
Corte, 
un 
separato 
provve-
dimento 
con 
cui 
ha 
concesso 
la 
sospensione 
della 
sentenza 
impugnata 
in 
via 
provvisoria 
e 
temporanea, 
sino 
alla 
ripresa 
(dinanzi 
a 
se�
dal 
giudizio 
cautelare 
dopo 
l'incidente 
di 
costitu-
zionalita� 
. 
Il 
riconoscimento 
in 
astratto 
della 
legittimazione 
del 
Giudice 
rimettente 
a 
sollevare 
que-
stioni 
di 
legittimita� 
costituzionale, 
in 
ragione 
del 
non 
�esaurimento� 
del 
potere 
cautelare 
sussistente 
in 
capo 
allo 
stesso, 
non 
esclude, 
tuttavia, 
la 
necessita� 
di 
procedere 
ad 
una 
inda-
gine 
autonoma, 
diretta 
ad 
esaminare 
la 
concreta 
rilevanza 
nel 
giudizio 
a�quo�delle 
disposi-
zioni 
di 
cui 
si 
chiede 
venga 
dichiarata 
l'illegittimita� 
. 


Nel 
caso 
di 
specie, 
si 
tratta 
pertanto 
di 
capire 
se 
le 
norme 
concernenti 
la 
composizione 
del 
Consiglio 
di 
Giustizia 
Amministrativa 
in 
sede 
giurisdizionale 
siano 
rilevanti, 
ai 
sensi 
e 
per 
gli 
effetti 
di 
cui 
all'art. 
23 
legge 
87/53, 
ai 
fini 
della 
pronuncia 
cautelare 
presidenziale. 


Al 
riguardo, 
il 
Giudice 
rimettente 
sostiene 
che 
il 
requisito 
della 
rilevanza 
dovrebbe 
rite-
nersi 
sussistente 
in 
virtu� 
della 
�inevitabile�rimessione�della�controversia,�dapprima�in�sede�cau-

telare,�e�successivamente�nel�merito,�ad�un�Collegio�composto�in�base�a�norme�della�cui�costitu-
zionalita��si�dubita� 
(pag. 
18 
dell'ordinanza 
di 
rimessione). 
Tale 
opinione 
non 
puo� 
essere 
condivisa. 


2.1.3. 
^Ed 
invero, 
costituisce 
consolidato 
insegnamento 
di 
codesta 
Ecc.ma 
Corte 
che 
sussiste 
�la�legittimazione�a�rimettere�la�questione�incidentale�di�legittimita��costituzionale�da�
parte�del�singolo�giudice�monocratico,�anche�se�appartiene�a�organo�collegiale,�con�riferimento�
aquestioniconcernentidisposizioniche�ilgiudicestesso�deveapplicareperl'adozionediprovve-
dimenti�rientranti�nell'ambito�della�propria�competenza�, 
eche 
�la�legittimazione�dell'organo�
giurisdizionale�a�proporre�incidente�di�legittimita��costituzionale�e��ancorata�alla�rilevanza�con-
creta�ed�attuale�della�questione,�che�puo��essere�sollevata�solo�dal�giudice�nel�momento�in�cui�e��
chiamato�ad�applicare�la�norma�della�cui�legittimita��si�dubita� 
(Corte 
Cost. 
n. 
111/1998; 
con 
specifico 
riguardo 
alla 
materia 
cautelare, 
cfr. 
Corte 
Cost. 
n. 
186/1976, 
secondo 
cui 
�nel�caso�
di�atti�urgenti�il�giudice�di�merito�e��legittimato�a�sollevare�questioni�di�legittimita��costituzionale�
sempre�che�esse,�riferendosi�esclusivamente�alle�norme�da�applicare�per�il�compimento�degli�

stessi,�in�tale�limitato�ambito�siano�rilevanti�). 


Orbene, 
venendo 
ad 
applicare 
siffatti 
rigorosi 
principi 
alla 
vicenda 
che 
qui 
interessa, 
non 
e� 
chi 
non 
veda 
che 
nessuna 
rilevanza 
potrebbe 
essere 
attribuita, 
ai 
fini 
dell'esercizio 
dei 
poteri 
cautelari 
presidenziali 
di 
cui 
all'art. 
21, 
9� 
comma, 
legge 
1034/1971, 
alle 
norme 
che 



IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

disciplinano�la�composizione�di�un�organo�(il�Collegio),�il�quale�ancorche��appartenente�al�
medesimo�ufficio�giudiziario�esercita�funzioni�e�poteri�radicalmente�distinti�rispetto�a�quelli�
attribuiti�al�Giudice�a�quo�(e�cioe�al�Presidente).�

Bisogna�infatti�considerare�che,�se�pure�e�vero�che�l'Ecc.ma�Corte�adita�ha�tradizional-
mente�affermato�che��debbono�ritenersi�influenti�sul�giudizio�anche�le�norme�che,�pur�non�
essendo�direttamente�applicabili�nel�giudizio�a�quo,�attengono�allo�status�del�giudice,�alla�sua�
composizione�nonche�,�in�generale,�alle�garanzie�e�ai�doveri�che�riguardano�il�suo�operare��
(Corte�Cost.�n.�18/1989),�cio�non�toglie�che,�affinche��sussista�il�requisito�della�rilevanza,�e�
comunque�necessario�che�si�tratti�di�un�organo�giurisdizionale�^quello�della�legittimita�della�
cui�composizione�(o�status)�si�dubita�^i�cui�poteri�e�le�cui�funzioni�vengano�in�rilievo�ai�fini�
della�definizione�del�giudizio�a�quo.�

Tale�rilevanza�potra�quindi�sussistere,�da�un�lato,�nelle�ipotesi�in�cui�il�giudice�davanti�a�
cui�pende�il�processo�sia�tenuto�ad�esercitare�funzioni�di�controllo�(latamente�inteso)�sulla�
decisione�di�un�altro�giudice,�della�cui�composizione�(o�del�cui�status)�abbia�dubbi�di�legitti-
mita�costituzionale�(cio�che�potra�avvenire,�ad�esempio,�in�sede�di�impugnazione);�dall'altro�
^ed�e�questa�l'ipotesi�di�gran�lunga�piu�frequente�e�significativa�^,�nei�casi�in�cui�vi�sia�coin-
cidenza�tra�l'organo�della�cui�legittimita�si�dubita�e�quello�davanti�a�cui�pende�il�processo�
(futuro�giudice�a�quo).�

Il�caso�di�specie,�come�e�evidente�ictu�oculi,non�e�riconducibile�a�nessuna�delle�fattispe-
cie�esposte.�Non�e�dato�comprendere,�infatti,�in�qual�modo�possano�essere�rilevanti,�ai�fini�
della�concessione�o�meno�della�tutela�cautelare�ex�art.�21,�9.�comma,�legge�1034/1971,�le�
norme�attinenti�alla�composizione�dell'organo�collegiale,�attributario�per�legge�di�funzioni�
radicalmente�distinte�(nonche��cronologicamente�successive),�il�quale�pertanto,�nell'ambito�
del�giudizio�a�quo,�deve�ritenersi�l'unico�organo�legittimato�a�sollevare�questioni�di�legitti-
mita�costituzionale�relative�alla�propria�composizione.�

2.1.4.�^Ne��vale�sostenere,�in�senso�contrario�^come�fa�il�Giudice�rimettente�^che�la�
rilevanza,�della�questione�dovrebbe�sussistere�in�ragione�della��inevitabile�rimessione�della�
controversia,�dapprima�in�sede�cautelare�definitiva,�e�successivamente�nel�merito,�ad�un�Collegio�
composto�in�base�a�norme�della�cui�costituzionalita�si�dubita�.�

Ed�invero,�a�prescindere�dalla�considerazione�che�si�tratta�di�un�collegamento,�quello�
determinato�dalla�successiva�rimessione�al�Collegio,�assolutamente�inidoneo�a�radicare�il�
requisito�della�rilevanza�^rettamente�inteso,�alla�luce�delle�considerazioni�fin�qui�esposte�^,�
atteso�che�la�necessita�di�una�futura�rimessione�non�comporta�di�per�se��alcuna�valutazione�
dell'organo�monocratico�sulle�funzioni,�i�poteri,�o�(men�che�mai)�la�composizione�dell'or-
gano�collegiale,�occorre�altres|�considerare�che,�nel�caso�di�specie,�il�provvedimento�di�rimes-
sione�al�Collegio�non�e�stato�ancora�adottato.�

Come�gia�evidenziato,�infatti,�il�Presidente�del�C.G.A.�ha�disposto�la�sospensione�caute-
lare�della�sentenza�impugnata�soltanto�in�via�provvisoria�e�temporanea,�fino�alla�ripresa�
(dinanzi�a�se�)�del�giudizio�cautelare�a�seguito�dell'incidente�di�costituzionalita�.Cio�significa�
che,�allo�stato�degli�atti�del�giudizio�a�quo,�il�Giudice�rimettente�non�ha�ancora�esaurito�il�
proprio�potere�cautelare,�ma�dovra�anzi�nuovamente�esercitarlo,�non�piu�in�via�provvisoria�
e�temporanea,�bens|�definitiva�^sia�pure�con�effetto�fino�alla�pronuncia�del�Collegio�^,�a�
seguito�della�pronuncia�sulla�presente�questione�di�legittimita�costituzionale.�

Orbene,�dal�momento�che�l'art.�21,�9.�comma,�legge�1034/1971�e�esplicito�nell'attribuire�
al�Presidente�il�potere�di�rimettere�la�causa�al�Collegio�soltanto�a�seguito�della�pronuncia�
definitiva�sull'istanza�cautelare�d'urgenza�(id�est,�una�volta�esaurito�il�potere�cautelare�presi-
denziale),�e�evidente�che�nel�caso�di�specie�la�disposizione�che�tale�remissione�regola�non�ha�
ancora�trovato�applicazione�nel�giudizio�a�quo,e�nonpuo�pertanto�valere�a�fondare�il�requi-
sito�della�rilevanza�in�questa�di�legittimita�costituzionale.�

In�altri�termini,�nel�momento�in�cui�il�Presidente�del�C.G.A.�ha�sollevato�la�presente�
questione�di�legittimita�costituzionale,�questi�non�aveva�(ed,�in�effetti,�non�ha�ancora)�esau-
rito�i�suoi�poteri�cautelari,�e�non�aveva�quindi�il�potere�di�rimettere�la�causa�al�Collegio�per�
la�decisione�definitiva�sulla�cautela.�

Cio�posto,�se�si�ha�riguardo�al�(gia�esaminato)�rigoroso�orientamento�secondo�cui�l'or-
gano�monocratico�e�legittimato�a�sollevare�esclusivamente�questioni�di�legittimita�costituzio-
nale�con�riferimento�a�disposizioni�che�lo�stesso�e�tenuto�ad�applicare�direttamente�per�l'ado-
zione�dei�provvedimenti�rientranti�nell'ambito�della�propria�competenza�e�che�presentino�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

rilevanza�attuale�e�concreta�(Corte�Cost.�n.�111/1998�cit.),�nonche��secondo�cui�in�materia�
cautelare�si�considerano�rilevanti�soltanto�le�questioni�che�attengono�direttamente�a�norme�
da�applicare�ai�fini�dell'adozione�del�provvedimento�d'urgenza�richiesto�(Corte�Cost.�

n.�186/1976�cit.),�risulta�per�tabulas�che�le�uniche�questioni�che�il�Giudice�a�quo�era�legitti-
mato�a�sollevare�erano�quelle�concernenti�le�norme�direttamente�strumentali�alla�conces-
sione�(ovvero�al�diniego)�di�una�tutela�cautelare��in�via�temporanea�e�provvisoria�.�
Quest'ultimo,�infatti,�era�l'unico�potere�esistente�in�capo�al�Presidente�nel�momento�in�
cui�ha�investito�della�presente�questione�l'Ecc.ma�Corte�adita,�dovendosi�pertanto�ritenere�
esclusa�la�rilevanza�di�qualsiasi�disposizione�concernente�l'organo�collegiale,�rispetto�alla�
quale�il�Giudice�rimettente,�allo�stato�degli�atti�del�giudizio�a�quo,�non�aveva�(ne��ha)�alcun�
potere�giurisdizionale.�

2.1.5.�^Ne��alcun�argomento�in�senso�contrario�alla�tesi�fin�qui�patrocinata�puo�essere�
desunto�^come�invece�ritiene�il�Giudice�a�quo�^dall'ordinanza�n.�261/2002�di�codesta�
Ecc.ma�Corte,��in�cuianaloga�questione�non�e�stata�ritenuta�inammissibileper�difetto�di�rile-
vanza,�ma�e�stata�esaminata�nel�merito�ancorche�con�dichiarazione�di�manifesta�infondatezza��
(cos|�a�pag.�19�dell'ordinanza�di�rimessione).�

In�tale�occasione,�infatti,�l'Ecc.ma�Corte�adita�non�ha�espresso�alcuna�motivazione�sul-
l'ammissibilita�o�meno�della�questione,�ma�ha�proceduto�direttamente�alla�declaratoria�di�
manifesta�infondatezza.�

Bisogna�pertanto�ritenere�che�in�quella�sede�la�Corte,�a�fronte�della�possibilita�di�una�
immediata�risoluzione�della�questione�nel�merito,�abbia�ritenuto�opportuno�per�evidenti�
ragioni�di�economia�processuale�considerare�assorbita�la�problematica�(invero�assai�piu�com-
plessa)�attinente�alla�rilevanza�della�medesima.�

Di�tal�che�nessun�significato�concludente�sembra�potersi�desumere,�ai�finiche�quiinte-
ressano,�dalla�decisione�de�qua.�

2.1.6.�^Da�ultimo,�per�mera�completezza�espositiva,�si�osserva�che,�ove�invece�si�rite-
nesse�che�il�Presidente�abbia�disposto�la�sospensione�della�sentenza�impugnata�non�gia�in�
via�provvisoria�e�temporanea,�bens|�in�via�definitiva�quanto�meno�con�riferimento�ai�propri�
poteri,�e�che�pertanto,�una�volta�risolto�l'incidente�di�costituzionalita�,ilgiudizio�a�quo�debba�
riprendere�direttamente�davanti�al�Collegio�per�la�conferma,�modifica�o�riforma�del�provve-
dimento�cautelare�presidenziale,�la�questione�oggi�sollevata�dovrebbe�considerarsi�comunque�
inammissibile�per�difetto�di�rilevanza,�essendosi�ormai�esaurito�il�potere�cautelare�(e�quindi�
giurisdizionale)�del�Giudice�a�quo�(Corte�Cost.�n.�186/1976).�
2.2.�^Occorre,�poi,�rilevare�un�ulteriore�vizio�di�inammissibilita�sotto�il�profilo�del�
difetto�di�motivazione�sulla�rilevanza.�Il�potere�cautelare�del�Presidente�quale�organo�mono-
cratico,�nel�caso�di�specie,�e�conferito,�infatti,�dalla�legge�(art.�21,�9.�comma�legge�1034/1971�
nel�Testo�novellato�dalla�legge�205/2000)��solo�in�caso�di�estrema�gravita�ed�urgenza�.�
Il�ricorrere�di�tale�presupposto�ed�il�motivato�accertamento�di�tale�presupposto�costitui-
sce,�dunque,�elemento�essenziale�perche��il�giudicedelle�leggi�possa�valutareseilpoteredi�
decisione�fosse�ben�radicato�e�se�quindi�fosse�rilevante�ai�fini�dell'esercizio�di�quel�potere�il�
dubbio�di�costituzionalita�insorto�nel�giudicante.�

2.3.�^Infine�occorre�eccepire�un�terzo�vizio�di�inammissibilita�sotto�il�profilo�della�per-
plessita�di�motivazione.�
Non�sembra�ammissibile,�infatti,�la�proposizione�di�questioni�fra�loro��subordinate��in�
quanto�tale�loro�prospettazione�ne�esclude�implicitamente�la�convinzione�di�non�manifesta�
infondatezza�da�parte�del�remittente.�

3.�^Fermi�restando�gli�assorbenti�rilievi�che�precedono,�la�questione�sollevata�con�il�
provvedimento�indicato�in�epigrafe�e�comunque�infondata�nel�merito.�
3.1.�^Sotto�un�primo�profilo,�il�Giudice�rimettente�denuncia�l'illegittimita�costituzionale�
degli�artt.�4�e�6�D.Lgs.�373/2003�(recante��Norme�di�attuazione�dello�Statuto�speciale�della�
Regione�siciliana�concernenti�l'esercizio�nella�regione�delle�funzioni�spettanti�al�Consiglio�
di�Stato�)�per�contrasto�con�l'art.�23,�1.�comma,�dello�Statuto�siciliano,�nella�parte�in�cui�
hanno�previsto�una�composizione�mista�di�membri�laici�e�togati�del�Consiglio�di�Giustizia�
Amministrativa�in�sede�giurisdizionale.�
Secondo�il�Giudice�a�quo,�la�richiamata�disposizione�statutaria,�a�mente�della�quale��gli�
organi�giurisdizionali�centrali�avranno�in�Sicilia�le�rispettive�sezioni�per�gli�af
ffari�concernenti�
la�Regione�,�postulava�esclusivamente�un�mero�decentramento�di�uffici�mediante�una�loca-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

lizzazione�a�livello�regionale�di�organi�giurisdizionali�gia��esistenti,�e�non�autorizzava�per-
tanto�alcuna�deroga�alla�composizione�ordinaria�di�tali�organi.�Di�contro,il�D.Lgs.�
373/2003�(cos|��come�il�precedente�D.Lgs.�654/48),�nel�dare�attuazione�a�detta�disposizione�
statutaria�con�riferimento�al�Consiglio�di�Stato,�non�si�e��limitato�ad�una�mera�localizzazione�
di�uffici,�ma�ha�proceduto�ad�una�modifica�della�composizione�dell'organo,la�quale�e��dive-
nuta�mista�a�seguito�dell'inserimento,�tra�i�componenti�del�Collegio�giudicante,�di�membri�
laici�di�designazione�regionale.�

Ad�avviso�del�rimettente,�si�tratterebbe�pertanto�di�disposizioni�(quelle�contenute�nel�
D.Lgs.�373/2003)�palesemente��contra 
statutum��e,�come�tali,�costituzionalmente�illegittime,�
in�quanto,�per�un�verso,�in�diretto�contrasto�con�le�norme�statutarie�(di�cui�si�afferma�neces-
saria�un'interpretazione�il�piu��possibile�restrittiva�e�letterale),�le�quali�tale�differente�compo-
sizione�non�autorizzavano;�per�un�altro,�neppure�giustificate�dalla�finalita��di�dare�una�
migliore�attuazione�alle�disposizioni�statutarie.�

Quali�tertia 
comparationis 
a�dimostrazione�della�illegittimita��delle�disposizioni�censu-
rate,�il�rimettente�invoca,�in�particolare,�gli�artt.�90-91�dello�Statuto�del�Trentino�Alto�Adige�
(i�quali�prevedono�espressamente�una�composizione�mista�del�Tribunale�Regionale�di�Giusti-
zia�Amministrativa),�ed�il�3.�comma�dello�stesso�art.�23�dello�Statuto�della�Sicilia�(il�quale�
prevede�che��i 
magistrati 
della 
Corte 
dei 
Conti 
sono 
nominati, 
di 
accordo, 
dai 
Governi 
dello 
stato 
e 
della 
Regione�).�Da�siffatte�disposizioni�sarebbe�desumibile,�secondo�il�Giudice�a 
quo,�il�principio�per�cui,�nelle�ipotesi�in�cui�il�Legislatore�costituzionale�statutario�ha�inteso�
attribuire�ad�organi�giurisdizionali�distaccati�nella�Regione�una�composizione�particolare,�
lo�ha�fatto�espressamente:�in�difetto�di�espressa�previsione,�qualsiasi�modifica�della�composi-
zione�ordinaria�dovrebbe�ritenersi,�pertanto,�illegittima�(ubi 
voluit, 
dixit).�

3.2.�^Tale�censura,�per�come�prospettata,�e��infondata.�
Ed�invero,�anche�a�voler�convenire�con�il�Giudice�rimettente�che�le�norme�del�D.Lgs.�
373/2003�le�quali�prevedono�una�composizione�mista�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministra-
tiva�in�sede�giurisdizionale�non�possano�considerarsi�disposizioni�di�diretta�attuazione�del-
l'art.�23,�1.�comma,�dello�Statuto�siciliano�(nella�parte�in�cui�questo�prefigura�l'istituzione�
in�Sicilia�di�apposite�sezioni�degli�organi�giurisdizionali�centrali��per 
gli 
affari 
concernenti 
la 
Regione�),�e�che�pertanto�non�si�tratti�di�norme��secundum 
statutum�,�non�pare�possa�
dubitarsi�del�carattere�legittimamente��praeter 
statutum��di�tali�disposizioni,�in�quanto�adot-
tate�in�piena�aderenza�allo�Statuto�medesimo.�

3.2.1.�^Occorre�infatti�considerare�che,�secondo�il�consolidato�insegnamento�di�codesta�
Ecc.ma�Corte,�le�norme�di�attuazione�degli�Statuti�speciali,�ove�intervengano��praeter 
statu-
tum�(nelsenso,cioe��,�che�abbiano�integrato�le�disposizioni�statutarie�od�abbiano�aggiunto�
ad�esse�qualche�cosa�che�le�medesime�non�contenevano),�sono�legittime�alla�duplice�condi-
zione,�da�un�lato,�che�concordino�con�le�disposizioni�statutarie�e�con�il�fondamentale�princi-
pio�dell'autonomia�della�Regione�^e�cioe��,�in�ultima�analisi,�che�non�si�dimostrino�in�realta��
�contra 
statutum��^;�dall'altro,�che�la�loro�adozione�sia�giustificata�dalla�finalita��di�dare�
una�migliore�attuazione�allo�Statuto�stesso�(cos|��Corte�Cost.�n.�20/56).�
Orbene,�con�riferimento�alle�disposizioni�oggi�censurate,�va�anzitutto�escluso�che�esse�si�
pongano�in�diretto�contrasto�con�il�principio�dell'autonomia�regionale�^del�quale,�anzi,�
come�subito�si�chiarira��,�costituiscono�diretta�attuazione�^ovvero�con�le�disposizioni�statuta-
rie.�L'art.�23,�1.�comma,�dello�Statuto�siciliano�e��infatti,�di�per�se�,�norma�dal�tenore�letterale�
neutro,�e�non�pone�pertanto�alcun�divieto�(ne�esplicito,�ne�implicito)�a�che�la�composizione�
delle�sezioni�degli�organi�giurisdizionali�centrali�distaccate�in�Sicilia�presenti�degli�elementi�
di�specialita��al�fine�di�assicurare�una�migliore�e�piu��consapevole�trattazione�degli��affari 
con-
cernenti 
la 
Regione�.�

D'altra�parte,�non�pare�revocabile�in�dubbio�che�la�diversita��della�composizione�del�
Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�in�sede�giurisdizionale�e��stata�giustificata,�nella�ratio 
legis,�proprio�dalla�finalita��di�dare�una�migliore�e�piu��piena�attuazione�alle�disposizioni�sta-
tutarie.�Si�deve�anzi�ritenere�che�la�speciale�composizione�dell'organo�e��stata�prevista�in�fun-
zione�delle�medesime�esigenze�di�decentramento�e�di�autonomia�che�fanno�della�Sicilia�una�
Regione�a�statuto�speciale.�

Il�Legislatore,�infatti,�nel�momento�in�cui�ha�dettato�la�normativa�di�attuazione�dello�
Statuto�siciliano,�ha�ritenuto�che,�essendo�compito�istituzionale�del�Consiglio�di�Giustizia�
Amministrativa�in�sede�giurisdizionale�(desumibile,�del�resto,�dallo�stesso�art.�23,�1.�comma,�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

cit.)�decidere�sulle�impugnative�degli�atti�delle�Amministrazioni�regionali,�fosse�piu�ragione-
vole�e�confacente�allo�spirito�autonomistico�ed�alle�istanze�di�decentramento�propri�della�
Regione�siciliana�integrare�l'ordinaria�composizione�prevista�per�le�sezioni�del�Consiglio�di�
Stato�con�membri�di�designazione�regionale,�piu�vicini�e�meglio�a�conoscenza�della�realta�
sociale,�culturale�ed�economica�(prima�ancora�che�giuridica)�sulla�quale�le�decisioni�dell'or-
gano�erano�destinate�ad�incidere,�e,�come�tali,�piu�attenti�e�sensibili�alle�esigenze�ed�alle�pro-
blematiche�locali.�

3.2.2.�^Del�resto,�che�le�norme�oggi�censurate�siano�state�adottate�in�piena�aderenza�
allo�spirito�dello�Statuto�siciliano,�e�stato�confermato�apertis�verbis�da�una�risalente�(ma�
non�per�questo�meno�autorevole),�pronuncia�delle�Sezioni�Unite�della�Cortedi�Cassazione�
(Cass.,�sez.�un.,�11�ottobre�1955,�n.�2994).�
In�quella�occasione,�il�Supremo�Collegio,�trovandosi�a�giudicare�^in�vece�della�isti-
tuenda�Corte�costituzionale�^proprio�sulla�conformita�a�Costituzione�del�Consiglio�di�Giu-
stizia�Amministrativa,�ha�affermato�che��la�variante�nella�composizione�quantitativa�e�qualita-
tiva�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�siciliana�non�e�senza�motivo,�ma�e�

giustificata�ratione�materiae.�Invero,�il�Consiglio�non�esercita�soltanto�le�attribuzioni�devolute�

dalla�legge�al�Consiglio�di�Stato�in�sede�giurisdizionale�(impugnazione�degli�atti�delle�Ammini-

strazioni�statali),�ma�anche�dell'Amministrazione�regionale.�Ed�e�questo�il�motivo�che�spiega�la�

partecipazione�di�componenti�designati�da�un�organo�locale...,�presumibilmente�meglio�infor-

mata�dell'esigenze�locali�e�piu�sensibile�ad�esse.�Mediante�il�contemperamento�adottato,�l'istitu-

zionedellaSezionenonhaobbeditosoltantoacriteridiopportunita�topografica,�masie�ispirata�

ad�un�piu�profondo�e�piu�saldo�rispetto�delle�finalita�,�dei�bisogni�peculiari�della�Sicilia,�non�

potendo�la�giustizia�amministrativa,�per�l'intima�connessione�che�essa�presenta�rispetto�all'Am-

ministrazione�attiva,�prescindere�dalle�modificazioni�morfologiche�che�questa,�in�vista�dell'auto-

nomia,�subisce�.�
Cos|�ragionando,�il�Supremo�Collegio�ha�concluso�che��le�variazioni�morfologiche�del�
Consiglio�regionale�di�giustizia�amministrativa�sono�in�funzione�di�quella�stessa�esigenza�di�

decentramento,�che�ha�giustificato�l'istituzione�dell'Ente�regione�.�

3.2.3.�^Da�ultimo,�l'esattezza�di�tale�conclusione�ha�trovato�definitiva�conferma�in�una�
fondamentale�pronuncia�di�codesta�Ecc.ma�Corte�(Corte�Cost.�n.�25/1976).�
In�questa�decisione,�l'Ecc.ma�Corte�adita,�pur�avendo�riconosciuto�che��certamente�
l'art.�23�dello�Statuto�della�Regione�siciliana�prevedeva�semplicemente�l'istituzione�in�Sicilia�di�

una�sezione�giurisdizionale�del�Consiglio�di�Stato,�ed�e�innegabile�che�con�il�D.Lgs.�n.�654�del�

1948�e�stato�invece�istituito�un�organo�di�giustizia�amministrativa�caratterizzato�da�una�propria�

particolarefisionomia�e�struttura�,�ha�tuttavia�concluso�che��la�legittimita�costituzionale�del�

provvedimento�istitutivo�del�C.G.A.�della�Regione�siciliana�nel�suo�complesso�...,�riconosciuta�

vent'anni�or�sono�da�una�nota�decisione�delle�sezioni�unite�della�Corte�di�cassazione,�e�dalla�
stessa�adunanza�plenaria�del�Consiglio�di�Stato,�non�puo�non�essere�qui�confermata�.�

La�Corte�ha�infatti�ritenuto�che��le�ragioni�per�cui�gli�era�stata�conferita�quella�partico-
lare�composizione�caratterizzata�dalla�presenza�di�due�giuristi�designati�dalla�Giunta�regionale��
[oggi,�ai�sensi�dell'art.�6�D.Lgs.�373/2003,�dal�Presidente�della�Regione�siciliana]�fossero�da�
rinvenire�proprio��nella�speciale�competenza�giurisdizionale�attribuita�dal�D.Lgs.�654�del�
1948al�C.G.A.�neiriguardidegliattieprovvedimentidefinitivisia�dell'Amministrazione�regio-
nale,�sia�delle�altre�autorita�amministrative�aventi�sede�nel�territori�della�Regione�siciliana�.�

3.2.4.�^Cio�posto,�nessuna�rilevanza�puo�essere�attribuita�alle�disposizioni�richiamate�
dal�Giudice�rimettente�quali�tertia�comparationis�a�sostegno�della�fondatezza�delle�censure�
sollevate.�
Ed�invero,�a�fronte�delle�considerazioni�fin�qui�svolte,�bisogna�piuttosto�ritenere�che�tali�
disposizioni�(ed,�in�particolare,�quella�di�cui�all'art.�23,�3.�comma,�dello�Statuto�siciliano)�
non�facciano�che�confermare�l'assoluta�ragionevolezza�(se�non�addirittura�l'opportunita�),�in�
termini�di�aderenza�allo�spirito�dello�Statuto�siciliano,�della�scelta�di�prevedere�che�la�com-
posizione�delle�sezioni�degli�organi�giurisdizionali�centrali�distaccate�in�Sicilia�(quale�e�,�nella�
specie,�il�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa)�rispecchi�nel�modo�piu�fedele�quelle�esi-
genze�di�autonomia�e�di�decentramento�che�fanno�della�Sicilia�una�Regione�a�statuto�spe-
ciale,�^ed�anzi�caratterizzata�dal�piu�alto�grado�di�autonomia�^anche�in�conformita�ad�
una�esegesi�teleologicamente�orientata�dell'art.�3�Cost.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

In�definitiva,�alla�luce�di�tutto�quanto�precede,�non�pare�possa�dubitarsi�del�carattere�
legittimamente��praeter�statutum��delle�disposizioni�censurate:�la�questione�di�legittimita�
costituzionale�sollevata�dal�Giudice�a�quo�dovra�pertanto�essere�dichiarata�infondata�dal-
l'Ecc.ma�Corte�adita.�

4.1.�^Sotto�un�secondo�profilo,�il�Giudice�a�quo�denuncia�l'illegittimita�costituzionale�
degli�artt.�4�e�6�D.Lgs.�373/2003,�nella�parte�in�cui�hanno�previsto�la�presenza�di�componenti�
laici�di�designazione�regionale�nel�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�in�sede�giurisdizio-
nale,�per�contrasto�con�l'art.�108�Cost.�
Osserva�il�Giudice�rimettente�che�quest'ultima�disposizione�prevede�una�riserva�di�legge�
statale�in�materia�di�ordinamento�giudiziario�(entro�cui�deve�essere�ricompresa�anche�la�
composizione�degli�organi�giurisdizionali),�riserva�derogabile�soltanto�da�parte�di�una�norma�
di�pari�rango�costituzionale,�da�interpretarsi�peraltro�in�modo�restrittivo.�Dall'art.�108�Cost.,�
anche�alla�luce�del�nuovo�Titolo�V�della�Costituzione�(arg.�ex�art.�117,�2.�comma,�lett.�l)),�
discende�pertanto�che�tutto�il�settore�dell'ordinamento�giudiziario�(lato�sensu�inteso)�deve�
ritenersi�sottratto�a�qualsiasi�competenza�legislativa�delle�Regioni,�ivi�comprese�quelle�a�Sta-
tuto�speciale.�

Cio�posto,�il�Giudice�a�quo�solleva�questione�di�legittimita�costituzionale�delle�disposi-
zioni�indicate�in�epigrafe�in�relazione�all'art.�108�Cost.,�in�quanto�sarebbero�intervenute�
�praeter�statutum�ecioe�,�in�assenza�di�un'apposita�deroga�contenuta�in�una�norma�di�rango�
costituzionale�in�una�materia�riservata�alla�esclusiva�competenza�legislativa�dello�Stato.�

4.2.�^La�censura,�per�come�prospettata,�e�manifestamente�infondata.�
Ed�invero,�anche�volendo�prescindere�dal�pur�assorbente�rilievo�che�la�composizione�del�
Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�e�comunque�riconducibile,�alla�luce�delle�argomenta-
zioni�svolte�supra,�sub.�n.�3.2.,�all'art.�23,�1.�comma,�dello�Statuto�siciliano�(e�quindi�ad�una�
norma�di�rango�costituzionale),�e�sufficiente�osservare�che�i�decreti�legislativi�di�attuazione�
degli�statuti�speciali�(quale�e�,�nella�specie,�il�D.Lgs.�373/2003)�costituiscono,�per�consolidato�
orientamento�di�codesta�Ecc.ma�Corte,�non�gia�leggi�regionali,�ma�fonti�statali�di�rango�pri-
mario,�in�tutto�e�per�tutto�equiparate�alle�leggi�statali�ordinarie,�rispetto�alle�quali�anzi�pre-
valgono�in�quanto�espressione�di�una��competenza�legislativa�atipica�(trale�altre,�Corte�
Cost.�n.�224/1990;�Corte�Cost.�n.�483/1991;�Corte�Cost.�n.�260/1993).�

Ne�discende�che�in�nessun�modo�potrebbe�risultare�violata�la�riserva�di�cui�all'art.�108�
Cost.�

Quanto�poi�ai�profili�di�possibile�compromissione�dell'indipendenza�dell'organo�giudi-
ziale�connessa�alla�sua�composizione�non�totalmente�togata,�va�osservato�che�codesta�
Corte�Costituzionale�ha�gia�avuto�occasione�di�affermare�che,�in�materia�di�indipendenza,�
non�possono�applicarsi,�ai�giudici�speciali,�gli�stessi�parametri�costituzionali�fissati�per�il�
giudice�ordinario.�Cio�in�quanto�l'articolo�108,�II�comma,�della�Costituzione�rimette�alla�
discrezionalita�del�legislatore�la�individuazione�dei�modi�per�assicurare�l'indipendenzadei�
giudici�speciali,�consentendogli�di�diversificare�la�disciplina�a�seconda�sia�del�momento�sto-
rico�sia�del�tipo�di�giurisdizione�(sentenza�n.�108/1962).�Peraltro,�profilo�saliente�della�
garanzia�di�indipendenza�e�rappresentato�dal�principio�di�inamovibilita�,che�vieta�dipreve-
dere�un�potere�discrezionale�di�revoca�dell'incarico�(Corte�Costituzionale�n.�49/1968,�

n.�25/1976,�n.�281/1989).�
Nel�caso�di�specie,�non�sono�rinvenibili,�nella�norma�impugnata,�disposizioni�che�attri-
buiscono,�nei�confronti�dei�magistrati�laici�prerogative�di�nomina�qualitativamente�diverse�
da�quelle�che�presidiano�l'indipendenza�dei�membri�togati�(si�veda,�in�particolare,�il�procedi-
mento�di�nomina�dei�Consiglieri�di�Stato�ex�articolo�19�della�legge�n.�186�del�1982�e�quello�
dei�professori�in�cassazione�ex�lege�n.�3030�del�1998).�

5.1.�^Sotto�altro�profilo,�il�Giudice�a�quo�denuncia�l'illegittimita�costituzionale�degli�
artt.�4�e�6�D.Lgs.�373/2003,�in�relazione�agli�artt.�3,�24�e�113�Cost.,�in�quanto,�nel�prevedere�
che�il�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�in�sede�giurisdizionale�(sezione�distaccata�del�
Consiglio�di�Stato)�giudichi�in�composizione�diversa�rispetto�a�quella�ordinaria�del�Consiglio�
di�Stato,�introdurrebbero��una�ingiustificata�differenziazione�dell'organo�giudicante�e�quindi�
anche�dell'esercizio�della�giurisdizione�su�una�parte�del�territorio�nazionale�.�

Il�Giudice�rimettente�sostiene,�infatti,�che�dagli�artt.�3,�24,�1.�comma,�e�113,�1.�comma,�
Cost.,�avuto�anche�riguardo�agli�artt.�5�e�120,�2.�comma,�Cost.�(ove�si�parla�di��tutela�dell'u-
nita�giuridica��della�nazione),�sarebbe�desumibile�un�principio�di�necessaria�uniformita�su�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

tutto�il�territorio�nazionale�della�normativa�sugli�organi�giurisdizionali�^principio�deroga-
bile�solo�da�parte�di�una�norma�di�pari�rango�costituzionale�^,�rispetto�al�quale�le�disposi-
zioni�censurate�si�porrebbero�in�contrasto.�

5.2.�^Anche�tale�censura�deve�ritenersi�infondata.�
5.2.1.�^Anzitutto,�occorre�infatti�considerare�che,�secondo�quanto�diffusamente�esposto�
supra,�sub�n.�3.2.,�l'istituzione�in�Sicilia�di�una�sezione�specializzata�del�Consiglio�di�Stato�
appare�pienamente�riconducibile�all'art.�23,�1.�comma,�dello�Statuto�siciliano,�e�pertanto�ad�
una�norma�di�rango�costituzionale.�Cio�bastaafugare�apriori�qualsiasi�dubbio�di�legittimita�
costituzionale�nel�senso�prospettato�dal�Giudice�aquo.�
5.2.2.�^D'altra�parte,�anche�a�voler�ignorare�l'assorbente�rilievo�che�precede,�si�osserva�
comunque�che�i�citati�parametri�costituzionali�non�paiono�in�realta�puntualmente�invocati�
dal�Giudice�a�quo.�
Ed�invero,�se�pure�costituisce�insegnamento�consolidato�di�codesta�Ecc.maCorte�che��le�
modalita�di�esercizio�del�fondamentale�diritto�alla�tutela�giurisdizionale�non�possono�essere�

diverse�in�una�Regione�rispetto�al�restante�territorio�nazionale,�soprattutto�quando�la�diversita�

verrebbe�a�tradursi�in�un�sostanziale�indebolimento�della�tutela�stessa��(Corte�Cost.�

n.�113/1993),�la�Corte�ha�altres|�precisato�che�per��modalita�di�esercizio��rispetto�a�cui�e�
costituzionalmente�necessaria�una�disciplina�uniforme�su�tutto�il�territorio�nazionale�si�
devono�intendere�soltanto��i�mezzi�e�le�forme�di�tutela�giurisdizionale�dei�diritti�e�degli�inte-
ressi�legittimi��(Corte�Cost.�n.�150/1993),�mentre�l'esigenza�di�uniformita�si�estende�alla�
disciplina�(anche�strutturale)�degli�organi�giurisdizionali�soltanto�nei�limiti�in�cui�cio�si�renda�
necessario�perche�possano��a�tutti�essere�garantiti�pari�condizioni�e�strumenti�nel�momento�di�
accesso�alla�fruizione�della�funzione�giurisdizionale,�il�cui�esercizio�e�imprescindibilmente�neu-
tro,perche�insensibile�alla�localizzazione�in�questa�o�quella�Regione�(cos|�,�ancora,�Corte�Cost.�
n.�150/1993).�
Cos|�ragionando,�l'Ecc.ma�Corte�adita�ha�chiaramente�affermato,�proprio�con�riferi-
mento�al�settore�della�giustizia�amministrativa,�che��la�specialita�della�materia,�se�puo�giusti-
ficarel'attribuzioneadungiudicespecializzato�...,�inunasuapeculiarecomposizione,�...�delsin-

dacato�giurisdizionale�sugli�atti�amministrativi�concernenti�la�materia�stessa,�non�giustifica�
invece�una�tutela�giurisdizionale�differenziata,�quanto�alle�modalita�e�ai�contenuti,�in�presenza�
di�situazioni�soggettive�di�identica�natura��(Corte�Cost.�n.�42/1991;�sul�punto,�cfr.�anche�la�
gia�citata�Corte�Cost.�n.�25/1976,�ove,�con�particolare�riguardo�al�Consiglio�di�Giustizia�
Amministrativa,�si�afferma�che��le�disposizioni�degli�artt.�24�e�113�della�Costituzione�...,�di�
per�se�,�non�garantiscono�...�una�completa�uniformita�di�tutela�giurisdizionale�amministrativa�).�

Dalle�citate�pronunce�emerge,�pertanto,�che�il�principio�della�uniformita�della�tutela�
giurisdizionale�su�tutto�il�territorio�nazionale�rettamente�inteso�implica�soltanto�che,�in�pre-
senza�di�situazioni�giuridiche�soggettive�di�eguale�natura,�sia�assicurata�a�tutti�i�cittadini�
una�disciplina�uniforme�per�quanto�concerne�le�modalita�di�accesso�alla�tutela�giurisdizio-
nale�(id�est,�le�regole�procedurali�applicabili),�nonche�relativamente�ai�contenuti�di�tale�tutela�
(da�valutarsi�con�riferimento�alle�norme�di�diritto�sostanziale).�Diversamente,�infatti,�una�
medesima�situazione�giuridica�soggettiva�rischierebbe�di�ricevere�una�tutela�giurisdizionale�
differenziata�da�Regione�a�Regione:�il�che�e�costituzionalmente�inammissibile.�

Al�di�la�di�tali�elementi�minimi�necessariamente�comuni�^rappresentati,�come�detto,�
dalle�norme�processuali�e�sostanziali�applicabili�^,�il�principio�in�esame�non�esclude�tuttavia�
in�alcun�modo�che�le�controversie�in�una�determinata�materia�possano�essere�attribuite�ad�
un�giudice�(o�ad�una�sezione)�specializzato,�avente�cioe�particolare�composizione,�nei�limiti�
in�cui�cio�sia�giustificato�in�ragione�della�specialita�della�materia�medesima�(e�quindi,�in�
ultima�analisi,�del�principio�di�ragionevolezza).�

5.2.3.�^Orbene,�alla�luce�delle�osservazioni�che�precedono,�non�pare�revocabile�in�dub-
bio�che�l'istituzione�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa,�nella�sua�composizione�
mista,�non�puo�in�alcun�modo�considerarsi�confliggente�con�i�parametri�costituzionali�invo-
cati�dal�Giudice�a�quo.�
Occorre�infatti�considerare�che�le�norme�di�diritto�processuale�e�sostanziale�destinate�a�
trovare�applicazione�dinanzi�al�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�sono�in�tutto�e�per�
tutto�le�medesime�applicabili�davanti�al�Consiglio�di�Stato:�cio�esclude�alla�radice�che�identi-
che�situazioni�giuridiche�soggettive�possano�ricevere�in�Sicilia�una�tutela�in�qualche�misura�
diversa�rispetto�al�resto�del�territorio�nazionale.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Semplicemente,�l'unica�differenza�e��rappresentata�dalla�speciale�composizione�mista�del-
l'organo,�laquale,�seperunverso,�comedetto,�nonincideinalcunmodosullenormesostanziali�
e�processuali�applicabili�davanti�allo�stesso�^e�quindi�sulla�pienezza�(nonche�l'uniformita��)del�
diritto�alla�tutela�giurisdizionale�spettante�a�ciascun�cittadino�^,�per�un�altro,�deve�ritenersi�del�
tutto�legittima�e�ragionevole,�in�quanto�giustificata�dalla�specialita��della�materia�trattata�(l'im-
pugnazione�degli�atti�delle�Amministrazioni�regionali).�Si�e��gia��osservato,�infatti,�che�la�scelta�
legislativa�di�inserire�all'interno�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�in�sede�giurisdizio-
nale�dei�componenti�laici�di�designazione�regionale�e��stata�dettata�proprio�dall'esigenza�di�assi-
curare�che�il�contenzioso�amministrativo�regionale�fosse�affidato�(anche)�a�soggetti�piu��vicini�
alla�realta��locale�su�cui�intervenire�e�maggiormente�sensibili�a�quelle�istanze�autonomistiche�e�
di�decentramento�che�fanno�della�Sicilia�una�Regione�a�statuto�speciale�(sul�punto�si�rinvia,�
per�brevita��,�alle�argomentazioni�svolte�supra,�sub�n.�3.2.).�

Bisogna�pertanto�concludere�che�le�disposizioni�censurate,�nella�parte�in�cui�hanno�
disciplinato�la�composizione�mista�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�in�sede�giuri-
sdizionale,�sono�state�emanate�dal�Legislatore�nel�pieno�rispetto�dei�parametri�costituzionali�
invocati�dal�Giudice�rimettente,�e�che�anzi�tale�composizione�costituisce�diretta�attuazione�
del�principio�di�ragionevolezza�e�di�eguaglianza�sostanziale�di�cui�all'art.�3�Cost.�

6.1.�^Con�un�ulteriore�ordine�di�censure,�il�Giudice�aquo�sostiene�che�le�disposizioni�indi-
cate�in�epigrafe�sarebbero�illegittime�in�relazione�agli�artt.�102�e�108�Cost.,�sotto�un�primo�pro-
filo,�in�quanto�l'art.�102,�2.�comma,�consentirebbe�l'istituzione�di�sezioni�specializzate�soltanto�
presso�gli�organi�giurisdizionali�ordinari,�precludendone�invece�la�costituzione�presso�i�giudici�
speciali;�sotto�altro�profilo,�in�quanto�l'istituzione�di�sezioni�specializzate�sarebbe�comunque�
assoggettata�alla�riserva�di�legge�statale�di�cui�all'art.�108,�1.�comma,�Cost.�
6.2.�^Le�censure,�per�come�prospettate,�sono�manifestamente�infondate.�
6.2.1.�^Ed�invero,�anche�volendo�prescindere�dall'assorbente�considerazione�che�e��lo�
stesso�art.�23,�1.�comma,�dello�Statuto�siciliano�(norma�di�rango�costituzionale)�ad�avere�
previsto�l'istituzione�in�Sicilia�di�una�sezione�specializzata�del�Consiglio�di�Stato,�competente�
�per�gli�affari�concernenti�la�Regione�,�si�osserva,�in�primo�luogo,�che�la�tesi�del�rimettente,�
secondo�cui�l'art.�102,�2.�comma,�Cost.�vieterebbe�l'istituzione�di�sezioni�specializzate�presso�
i�giudici�speciali,�e��del�tutto�destituita�di�fondamento.�
Codesta�Ecc.ma�Corte�ha�infatti�a�piu��riprese�chiarito�che,�se�pure�e��vero�che�l'art.�102,�
2.�comma,�Cost.�(a�mente�del�quale��possono...�istituirsipressogliorganigiudiziariordinari�
sezioni�specializzate�per�determinate�materie,�anche�con�la�partecipazione�di�cittadini�idonei�
estranei�alla�magistratura�)�e��dettato�con�esclusivo�riferimento�agli�organi�giurisdizionali�
ordinari,�la�facolta��per�il�Legislatore�di�istituire�sezioni�specializzate�(con�tale�nozione�inten-
dendosi�le�sezioni�contraddistinte�da�una�composizione�diversa�da�quella�ordinaria)�presso�i�
giudici�speciali�deve�ritenersi�ricompresa�nella�generale�riserva�di�cui�all'art.�108,�1.�comma,�
Cost.�(cfr.�Corte�Cost.�n.�49/68�e�Corte�Cost.�n.�353/02);�tale�istituzione�e��pertanto�legittima�
nei�limiti�in�cui�la�speciale�composizione�della�sezione,�da�un�lato,�non�contrasti�con�il�prin-
cipio�di�ragionevolezza�(sul�punto,�v.�supra,�sub�n.�3.2.),�e,�dall'altro,�garantisca�comunque�
l'indipendenza�e�l'imparzialita��dei�giudicanti,�ai�sensi�dell'art.�108,�2.�comma,�Cost.�

La�Corte�ha�anzi�precisato�che�dall'applicazione�dell'art.�102,�2.�comma,�Cost.�alla�sola�
magistratura�ordinaria�discende�soltanto�che,�mentre�nelle�sezioni�specializzate�presso�
l'A.G.O.�e��necessario�che�una�parte�dei�componenti�sia�costituita�da�magistrati�ordinari�
(cio��essendo�espressamente�imposto�dalla�citata�disposizione�costituzionale),�quelle�costituite�
presso�i�giudici�speciali�possono�essere�formate�anche�integralmente�^pur�sempre�nel�
rispetto�del�duplice�limite�esaminato�^da�membri�laici.�

Del�resto,�la�possibilita��di�istituire�sezioni�specializzate�presso�i�giudici�speciali�e��stata�
riconosciuta�anche�dalle�Sezioni�Unite�della�Corte�di�Cassazione�nella�citata�sentenza�

n.�2994/55.�
In�tale�decisione,�infatti,�il�Supremo�Collegio,�nell'affermare�che�nulla�esclude�che�le�
sezioni�di�un�organo�giurisdizionale�siano�contraddistinte�da�una�composizione�numerica�
e/o�qualitativa�particolare��in�funzione�di�pressanti�esigenze�determinate�dalla�natura�delle�
controversie�all'organo�stesso�devolute,�senza�trascendere�nell'istituzione�di�un�giudice�speciale,�
eferire�cos|�lefondamentaligaranzie�delsingolo�,�ha�concluso�apertis�verbis�^riferendosi�pro-
prio�al�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�^che��la�rilevata�elasticita�del�concetto�di�
sezione�...�ha�trovato�applicazione�anche�nella�storia�della�giurisdizione�amministrativa�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

6.2.2.�^In�secondo�luogo,�nessun�pregio�merita�la�censura�prospettata�dal�rimettente,�
secondo�cui�le�disposizioni�censurate�contrasterebbero�con�l'art.�108�Cost.,�in�quanto�que-
st'ultima�disposizione�prevede�una�riserva�di�legge�statale�anche�in�ordine�all'istituzione�delle�
sezioni�specializzate.�
Rinviando�alle�osservazione�espresse�supra,�sub�nn.�4�e�5,�basta�qui�ribadire�che�e��lo�
stesso�Statuto�siciliano�a�prevedere�l'istituzione�in�Sicilia�di�una�sezione�specializzata�del�
Consiglio�di�Stato�competente��per�gli�affari�concernenti�la�Regione�,�e�che�comunque�il�
D.Lgs.�373/2003�non�ha�valore�di�fonte�regionale,�ma�di�legge�statale�ordinaria.�

7.1.�^Ancora,�il�Giudice�a�quo�denuncia�l'illegittimita��costituzionale�delle�norme�in�epi-
grafe�per�contrasto�con�la�VI�Disposizione�Transitoria�della�Costituzione,�nella�parte�in�cui�
quest'ultima�esclude�dalla�necessita��di�revisione,�oltre�alla�Corte�dei�Conti�e�ai�Tribunali�
militari,�anche�il�Consiglio�di�Stato.�
Nell'opinione�del�rimettente,�infatti,�il�D.Lgs.�373/2003,�istituendo�una�sezione�specializ-
zata�di�tale�organo,�avrebbe�proceduto�ad�una�sostanziale�revisione�dello�stesso,�non�consen-
tita�dalla�citata�Disposizione�Transitoria.�

7.2.�^La�tesi,�per�come�prospettata,�e��manifestamente�infondata.�Essa,�infatti,�costitui-
sce�il�frutto�di�una�interpretazione�del�tutto�distorta�dell'invocato�parametro�costituzionale.�
La�VI�Disposizione�Transitoria�della�Costituzione,�invero,�nell'escludere�la�necessita��di�
procedere�alla�revisione�di�alcuni�giudici�speciali�(tra�cui�il�Consiglio�di�Stato),�non�ha�fatto�
altro�che�prendere�atto�della�conformita��dell'ordinamento�di�tali�organi�speciali�di�giurisdi-
zione�ai�principi�della�nuova�Costituzione�Repubblicana,�ed,�in�particolare,�alle�norme�det-
tate�in�materia�di�imparzialita��ed�indipendenza�dei�giudicanti.�Essa,�pertanto,�non�puo��essere�
certamente�intesa�nel�senso�che�debba�ritenersi�costituzionalmente�illegittima�qualsiasi�modi-
fica�della�disciplina�di�tali�organi�giurisdizionali,�e,�men�che�mai,�l'istituzione�presso�gli�stessi�
di�nuove�sezioni,�ancorche�specializzate,�le�quali�devono�quindi�ritenersi�ammissibili�nei�
limiti�consentiti�dai�principi�dettati�dal�Legislatore�Costituente�in�materia�di�ordinamento�
della�giustizia�(cfr.�in�particolare,�il�Titolo�IV�della�Costituzione).�

Orbene,�a�prescindere�dalla�considerazione�che�l'istituzione�di�nuove�sezioni�non�puo��di�
per�se�considerarsi�una�forma�di�revisione�di�un�organo�^da�ritenersi,�come�visto,�comunque�
consentita,�ove�intervenuta�nel�rispetto�dei�principi�costituzionali�^,�occorre�altres|��ricordare�
che�tale�istituzione�e��avallata�da�specifiche�disposizioni�della�Carta�Costituzionale�(con�rife-
rimento�ai�giudici�speciali,�si�e��gia��esaminato�supra,�sub�n.�6.2.1.�il�rilievo�che�assume�
l'art.�108�Cost.).�Cio��basta�a�fugare�qualsiasi�dubbio�di�legittimita��costituzionale�delle�dispo-
sizioni�censurate�nel�senso�prospettato�dal�Giudice�a�quo.�

Dal�resto,�l'infondatezza�della�questione�sollevata�dal�rimettente�si�dimostra�ancora�piu��
manifesta,�se�si�considera�che,�come�piu��volte�ricordato,�e��lo�stesso�Statuto�siciliano�(norma�
di�rango�costituzionale)�ad�avere�prefigurato�l'istituzione�in�Sicilia�in�una�sezione�specializ-
zata�del�Consiglio�di�Stato.�

8.1.�^Sotto�un�ultimo�profilo,�il�Giudice�rimettente�denuncia�il�contrasto�delle�norme�
indicate�in�epigrafe�con�l'art.�117,�2.�comma,�lett.�l)�Cost.,�nonche�con�gli�artt.�5,�117,�1.�
comma,�e�120,�2.�comma,�Cost.�e�con�l'art.�14�dello�Statuto�della�Regione�siciliana,�nella�
parte�in�cui�tali�ultime�disposizioni�riservano�alla�legislazione�esclusiva�dello�Stato�la�mate-
ria�giurisdizionale.�
8.2.�^Anche�questa�censura�e��manifestamente�infondata.�
Ed�invero,�fermo�restando�che�l'art.�10�L.�Cost.�n.�3/2001�^recante��Modifiche�al�titolo�
V�della�parte�seconda�della�Costituzione��^dispone�che��sino�all'adeguamento�dei�rispettivi�
statuti,�le�disposizioni�della�presente�legge�costituzionale�si�applicano�anche�alle�Regioni�a�sta-
tutospecialeedalleProvinceautonomedi�Trento�eBolzanoperlepartiincuiprevedonoforme�
diautonomiapiu�ampie�rispetto�a�quelle�gia�attribuite��(cd.�clausola�di�maggior�favore),�e��suf-
ficiente�qui�ribadire�(secondo�quanto�diffusamente�esposto�supra,�sub�n.�4.2.),�da�un�lato,�
che�e��lo�stesso�Statuto�siciliano�(norma�costituzionale)�a�prevedere�l'istituzione�in�Sicilia�di�
una�sezione�specializzata�del�Consiglio�di�Stato;�dall'altro,�che�comunque�il�D.Lgs.�
373/2003�non�ha�valore�di�fonte�regionale,�bens|��di�legge�statale�ordinaria.�Di�tal�che�in�nes-
sun�modo�potrebbe�risultare�violata�la�riserva�di�cui�all'art.�117,�2�comma,�lett.�l)�Cost.�

P.Q.M.�si�conclude�affinche�la�questione�di�legittimita��costituzionale�sollevata�dal�Presi-
dente�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�per�la�Regione�siciliana�sia�dichiarata�inam-
missibile,�o�comunque�infondata.�
Roma,�7�aprile�2004�^Vice�Avvocato�Generale�Ignazio�Francesco�Caramazza�.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
28 
ottobre 
^4 
novembre 
2004, 
n. 
316 
^Pres.�V.�Onida�^
Red.�P.A.�Capotosti�^Giudizi�incidentali�di�legittimita�costituzionale�promossi�con�
varie�ordinanze�di�rimessione�dal�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�per�la�Regione�
siciliana�e�dal�Presidente�dello�stesso�Consiglio.�Intervenienti:�Ausonia�Servizi�Tributari�

S.p.A.�(avv.�S.�Raimondi),�Sipa�S.p.A.�(avv.�A.�Scuderi),�Regione�Sicilia�(avv.�M.�Arca-
dipane�e�G.�Carapezza),�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri�(ct.�11358/04,�avv.�Stato�
I.F.�Caramazza).�
La�Corte: 
1)�dichiara�inammissibili�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�degli�artt.�4,�commi�1,�let


tera�d),�e�2,�6,�comma�2,�e�15,�commi�1�e�2,�del�decreto�legislativo�24�dicembre�2003,�n.�373�

(Norme�di�attuazione�dello�statuto�speciale�della�Regione�siciliana�concernenti�l'esercizio�nella�

Regione�delle�funzioni�spettanti�al�Consiglio�di�Stato),�nonche�dell'art.�6�del�decreto-legge�

24�dicembre�2003,�n.�354�(Disposizioni�urgentiper�ilfunzionamento�dei�tribunali�delle�acque,�

nonche�interventi�per�l'amministrazione�della�giustizia),�convertito�in�legge,�con�modificazioni,�

dall'art.�1�della�legge�26�febbraio�2004,�n.�45,�sollevate�dal�Presidente�del�Consiglio�di�giustizia�

amministrativa�per�la�Regione�siciliana,�in�riferimento�agli�artt.�23�e�14,�primo�comma,�dello�

statuto�speciale�della�Regione�siciliana,�ed�agli�artt.�102,�primo�comma,�108,3,24,�primo�

comma,�113,�primo�comma,�5,�117,�primo�e�secondo�comma,�lettera�l),�120,�secondo�comma,�e�

alla�VI�disposizione�transitoria,�primo�comma,�della�Costituzione;�
2)�dichiara�non�fondate�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�dei�medesimi�artt.�4,�

commi�1,�lettera�d),�e�2,�6,�comma�2,�e�15,�commi�1�e�2,�del�decreto�legislativo�24�dicembre�

2003,�n.�373,�nonche�dell'art.�6�del�d.l.�n.�354�del�2003,�convertito�in�legge,�con�modificazioni,�

dall'art.�1�della�legge�n.�45�del�2004,�sollevate�dal�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�

Regione�siciliana,�in�riferimento�agli�artt.�23�e�14,�primo�comma,�dello�statuto�speciale�della�

Regione�siciliana,�ed�agli�artt.�102,�primo�comma,�108,�3,�24,�primo�comma,�113,�primo�comma,�

5,117,primoesecondocomma,letteral),120,secondocomma,ealla�VIdisposizionetransito-

ria,�primo�comma,�della�Costituzione.�

(Costituzione,�artt.�3,�5,�24,�102,�108,�113,�117,�120�e�VI�disposizione�transitoria;�regio�decreto�legi-
slativo�15�maggio�1946,�n.�455,�artt.�14�e�23;�decreto�legislativo�24�dicembre�2003,�n.�373,�artt.�4,�6�e�15).�

��(Omissis)�Considerato�in�diritto�

1.�^Le�questioni�di�legittimita�costituzionale�sollevate,�con�le�ordinanze�in�epigrafe,�dal�
Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�siciliana�hanno�in�primo�luogo�ad�
oggetto:�l'art.�3,�primo�comma,�del�d.�lgs.�lgt.�16�marzo�1946,�n.�98�(Integrazioni�e�modifiche�
al�d.l.�lgt.�25�giugno�1944,�n.�151,�relativo�all'Assemblea�per�la�nuova�costituzione�dello�
Stato,�al�giuramento�dei�membri�del�Governo�ed�alla�facolta�delGovernodiemanare�norme�
giuridiche),�gli�artt.�1,�2,�secondo�comma,�lettere�b)�e�c),�quarto�comma,�lettera�b),quinto,�
sesto,�ottavo�comma,�3,�primo,�secondo,�terzo,�quarto,�quinto,�sesto�ed�ottavo�comma,�4,�5,�
6,�7,�8�e�9�del�d.�lgs.�6�maggio�1948,�n.�654�(Norme�per�l'esercizio�nella�Regione�siciliana�
delle�funzioni�spettanti�al�Consiglio�di�Stato),�l'art.�4�del�d.l.�lgt.�25�giugno�1944,�n.�151�(rela-
tivo�all'Assemblea�per�la�nuova�costituzione�dello�Stato,�al�giuramento�dei�membri�del�
Governo�ed�alla�facolta�del�Governo�di�emanare�norme�giuridiche)�e�l'art.�1�del�d.�lgs.�Presi-
dente�della�Regione�siciliana�31�marzo�1952,�n.�8�(Trattamento�economico�dei�membri�del�
Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�siciliana).�Costituiscono�altres|�oggetto�
delle�predette�questioni�di�legittimita�costituzionale�gli�artt.�4,�comma�1,�lettera�d),ecomma�
2,�6,�comma�2,�e�15,�commi�1�e�2,�del�d.�lgs.�24�dicembre�2003,�n.�373�(Norme�di�attuazione�
dello�Statuto�speciale�della�Regione�siciliana�concernenti�l'esercizio�nella�regione�delle�fun-
zioni�spettanti�al�Consiglio�di�Stato)�e�l'art.�6�del�d.l.�24�dicembre�2003,�n.�354�(Disposizioni�
urgenti�per�il�funzionamento�dei�tribunali�delle�acque,�nonche�interventi�per�l'amministra-
zione�della�giustizia).�
I�parametri�costituzionali�evocati�sono�gli�artt.�3,�5,�24,�primo�comma,�100,�101,�102,�
primo�e�secondo�comma,�108,�primo�e�secondo�comma,�111,�113,�primo�comma,�117,�primo�
e�secondo�comma,�lettera�l),�120,�135�e�VI�disposizione�transitoria,�primo�comma,�della�
Costituzione,�nonche�gli�artt.�14,�primo�comma,�23,�24,�primo�comma,�e�43�del�r.d.�lgs.�
15�maggio�1946,�n.�455�(Approvazione�dello�Statuto�della�Regione�siciliana)�e�l'art.�1�della�
legge�costituzionale�26�febbraio�1948,�n.�2�(Conversione�in�legge�costituzionale�dello�statuto�
della�Regione�siciliana,�approvato�con�il�decreto�legislativo�15�maggio�1946,�n.�455).�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Diversi�sono�i�profili�di�costituzionalita��prospettati�dai�giudici�rimettenti.�Innanzi�
tutto,�l'assoluta�indeterminatezza�della�delega�prevista�dal�d.�lgs.�lgt.n.�98del�1946,�che�
avrebbe�lasciato�sostanzialmente�arbitro�il�Governo�di�legiferare�in�qualsiasi�materia,�
salvo�alcune�specifiche�eccezioni,�cosicche�,�sotto�questo�aspetto,�risulterebbe�viziato,�in�
via�derivata,�il�d.�lgs.�n.�654�del�1948.�In�secondo�luogo�il�giudice�aquo 
censura,�per�
quanto�attiene�alla�composizione�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa,�le�norme�di�
attuazione�dello�statuto�contenute�nel�citato�d.�lgs.�n.�654,�perche�in�contrasto�con�
l'art.�23�dello�statuto�stesso,�oltre�che�con�le�disposizioni�costituzionali�^artt.�102,�primo�
comma,�e�108,�primo�comma�^che�prevedono�la�riserva�di�legge�statale�per�quanto�
riguarda�l'ordinamento�giudiziario�e�l'istituzione�di�sezioni�specializzate,�in�modo�da�
determinare�una�disciplina�unitaria�ed�inderogabile�in�materia�sull'intero�territorio�nazio-
nale.�Questi�stessi�profili�di�censura�riguarderebbero,�ad�avviso�del�giudice�aquo, 
anche�
il�sopravvenuto�d.�lgs.�n.�373�del�2003,�tanto�piu��che�i�principi�unitari�insiti�nelle�nuove�
competenze�legislative�esclusive�dello�Stato�imporrebbero�un'esegesi�strettamente�letterale�
dell'art.�23�dello�statuto�siciliano.�

Inoltre,�secondo�il�giudice�rimettente,�un�altro�profilo�di�incostituzionalita��concerne�la�
mancanza�delle�necessarie�garanzie�di�indipendenza�ed�imparzialita��che�debbono�caratteriz-
zare�l'incarico�di�componente�laico�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa,�anche�per�
quanto�attiene�al�regime�delle�incompatibilita��professionali,�al�trattamento�economico�ed�al�
loro�status 
complessivo.�Ne�,�d'altra�parte,�le�nuove�norme�di�attuazione�dello�statuto�speciale�
siciliano�contenute�nel�citato�decreto�n.�373�del�2003�avrebbero,�ad�avviso�del�giudice�rimet-
tente,�eliminato�questi�profili�di�incostituzionalita��,�poiche�anche�oggi�il�regime�dei�compo-
nenti�laici�e�togati�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�non�e��affatto�identico�e,�per�di�
piu��,�la�necessaria�presenza�di�due�membri�laici�nel�collegio�giudicante�sottolinea�questa�diffe-
renziazione�anche�nell'esercizio�della�funzione�giurisdizionale.�

2.�^La�sostanziale�omogeneita��delle�questioni�di�legittimita��costituzionale�prospettate�e�
l'identita��dei�parametri�costituzionali�evocati�inducono�a�riunire�i�procedimenti�inesame,�
affinche�siano�decisi�con�un'unica�pronuncia.�
3.�^Le�ordinanze�nn.�443�e�902�del�2003�e�n.�30�del�2004�in�particolare�hanno�ad�
oggetto�varie�disposizioni�di�attuazione�dello�statuto�siciliano�contenute�nel�citato�decreto�
legislativo�n.�654�del�1948,�il�quale�peraltro�e��stato,�dopo�la�proposizione�delle�ordinanze�
stesse,�sostituito�ed�espressamente�abrogato�dal�decreto�legislativo�24�dicembre�2003,�
n.�373.�A�seguito�della�sopravvenienza�di�queste�disposizioni,�che�hanno�mutato�il�quadro�
normativo�di�riferimento,�va�pertanto�disposta�la�restituzione�degli�attialgiudice�rimettente,�
affinche�valuti�se�tuttora�permane�la�rilevanza�delle�questioni�di�legittimita��costituzionale�
sollevate�con�le�predette�ordinanze.�
4.�^Il�Presidente�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�siciliana,�in�
sede�di�trattazione�di�misure�cautelari�provvisorie�ai�sensi�dell'art.�21,�nono�comma,�della�
legge�6�dicembre�1971,�n.�1034,�introdotto�dall'art.�3�della�legge�n.�205�del�2000,�ha�sollevato�
con�due�distinti�atti,�iscritti�rispettivamente�ai�nn.�272�e�273�del�registro�ordinanze�2004,�
varie�questioni�di�legittimita��costituzionale�incentrate�essenzialmente�sulla�composizione�
�mista��del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�prevista�dal�citato�d.�lgs.�n.�373�del�2003.�
Tali�questioni�sono�inammissibili�per�difetto�di�rilevanza,�in�quanto�il�presidente�del�collegio�
non�deve�certo�verificare,�in�sede�di�trattazione�monocratica�^per�ragioni�di��estrema�gra-
vita��ed�urgenza��^di�una�domanda�cautelare,�la�legittimita��di�norme�riguardanti�la�compo-
sizione�del�collegio�giudicante,�il�quale�si�deve�costituire�subito�dopo,�cioe���nella�prima�
camera�di�consiglio�utile�,�per�decidere�sulla�medesima�domanda�cautelare.�
5.�^Tutto�cio��premesso,�vanno�esaminate�nel�merito�le�questioni�di�legittimita��costitu-
zionale�sollevate�con�l'ordinanza�n.�430�del�2004,�le�quali�non�sono�fondate.�
L'art.�23�dello�statuto�della�Regione�siciliana,�approvato�con�r.d.�lgs.�15�maggio�1946,�

n.�455,�convertito�in�legge�costituzionale�26�febbraio�1948,�n.�2,�stabilisce�un�principio�di�
specialita��,�disponendo�che��gli�organi�giurisdizionali�centrali�avranno�in�Sicilia�le�rispettive�
sezioni�per�gli�affari�concernenti�la�Regione��e�prevedendo�anche�che�le��Sezioni�del�Consi-
glio�di�Stato�e�della�Corte�dei�conti�svolgeranno�altres|��le�funzioni,�rispettivamente,�consul-
tive�e�di�controllo�amministrativo�e�contabile�.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Tale�disposizione�ha�avuto�una�prima�attuazione�con�il�citato�d.�lgs.�6�maggio�1948,�

n.�654,�che�ha�appunto�istituito�il�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�sici-
liana�con�il�compito�di�esercitare��le�funzioni�consultive�e�giurisdizionali�spettanti�alle�
sezioni�regionali�del�Consiglio�di�Stato�previste�dall'art.�23�dello�statuto�della�Regione�sici-
liana�.�Si�stabiliva�che�tale�organo�fosse�presieduto�da�un�Presidente�di�sezione�del�Consiglio�
di�Stato�e,�in�sede�giurisdizionale,�fosse�composto�da�due�magistrati�dello�stesso�Consiglio�
di�Stato�e�da�due��giuristi��non�togati�scelti�dalla�giunta�regionale,�con�un�incarico�qua-
driennale�rinnovabile,�tra�professori�universitari�di�diritto�o�avvocati�abilitati�al�patrocinio�
innanzi�alle�giurisdizioni�superiori,�ai�quali,�durante�la�carica,�era�interdetto�l'esercizio�della�
professione�davanti�alle�giurisdizioni�amministrative.�
Modificazioni�ed�integrazioni�al�suddetto�d.�lgs.�n.�654�del�1948�sono�state�introdotte�
dal�d.�P.R.�5�aprile�1978,�n.�204,�anche�a�seguito�della�sentenza�di�questa�Corte�n.�25�del�
1976,�prevedendo�in�particolare�che�i��giuristi��non�togati�componenti�del�Consiglio�di�giu-
stizia�amministrativa,�in�sede�giurisdizionale,�fossero�quattro�ed�il�loro�mandato�avesse�una�
durata�di�sei�anni�non�rinnovabile,�anche�se�per�essi�era�ammessa�la�prorogatio 
della�carica,�
e�disponendo�altres|�che�il�collegio�giudicante�fosse�composto�dal�presidente,�da�due�consi-
glieri�di�Stato�e�da�due�membri��laici�.�

Questi�due�decreti�di�attuazione�dell'art.�23�dello�statuto�siciliano�sonostati�pero�espres-
samente�abrogati�ed�integralmente�sostituiti�dal�d.�lgs.�24�dicembre�2003,�n.�373,�il�quale,�
innanzi�tutto,�in�coerenza�con�il�tenore�letterale�dell'art.�23,�ha�mutato�la�struttura�organiz-
zativa�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa,�stabilendone�la�composizione�in�due�sezioni,�
con�funzioni�rispettivamente�consultive�e�giurisdizionali,�le�quali��costituiscono�sezioni�stac-
cate�del�Consiglio�di�Stato�.�In�correlazione�con�questo�nuovo�assetto�organizzativo�sono�
stati�introdotti�significativi�mutamenti�alla�previgente�disciplina,�prevedendo,�tra�l'altro,�
l'aumento�del�numero�dei�componenti��togati��e��laici��ed�una�loro�diversa�ripartizione�tra�
le�due�sezioni,�nonche�la�formale�equiparazione�di�questi�ultimi�ai�primi�per�quanto�attiene�
allo�stato�giuridico,�al�regime�disciplinare�ed�anche,�sia�pure�entro�certi�limiti,�al�trattamento�
economico.�

6.�^Il�profilo�centrale�delle�questioni�di�legittimita�costituzionale�sollevate�con�l'ordi-
nanza�in�esame�concerne�essenzialmente�l'interpretazione�dell'art.�23�dello�statuto�siciliano,�
dal�momento�che�in�primo�luogo�si�dubita�che�le�denunciate�norme�del�decreto�di�attuazione�
n.�373�del�2003�siano�compatibili�con�il�predetto�articolo,�sostenendo�il�giudice�rimettente�
che�il�decreto�stesso�sarebbe�non�solo�praeter 
statutum,�ma�addirittura�contra 
statutum.�
Va�ricordato�che�il�decentramento�territoriale�degli�organi�giurisdizionali�centrali,�san-
cito�in�via�di�principio�dal�citato�art.�23,�corrisponde�ad�un'antica�tradizione�siciliana,�che�
non�si�limita�all'esperienza�della�Corte�di�cassazione�di�Palermo�prima�dell'unificazione�del�
1923,�ma�addirittura�risale�all'ordinamento�del�Regno�delle�Due�Sicilie,�con�l'istituzione�in�
Palermo�di�supremi�organi�di�giustizia�distinti�da�quelli�omologhi�con�sede�a�Napoli.�
L'art.�23�contiene�dunque�un�principio�di�specialita�,�che�riafferma,�anche�se�in�termini�gene-
rici�ed�atecnici,�per�di�piu�formulati�anteriormente�alla�redazione�del�testo�costituzionale,�
un'aspirazione�viva,�e�comunque�saldamente�radicata�nella�storia�della�Sicilia,�ad�ottenere�
forme�di�decentramento�territoriale�degli�organi�giurisdizionali�centrali.�I�decreti�menzionati�
hanno�avuto�l'intento�di�attuare�concretamente�questa�aspirazione,�predisponendo�moduli�
organizzativi�e�funzionali,�che,�tra�le�realizzazioni�astrattamente�possibili,�specificassero�ed�
eventualmente�integrassero�i�principi�enunciati.�

Tali�moduli�del�resto�ebbero�gia�,�nel�passato,�uno�scrutinio�favorevole�da�parte�di�questa�
Corte,�poiche�nella�citata�sentenza�n.�25�del�1976�si�riconobbe�che,�nonostante�l'art.�23�pre-
veda�semplicemente�l'istituzione�di�una�sezione�giurisdizionale�del�Consiglio�di�Stato�e�non�
di�un�organo�di�giustizia�amministrativa�come�quello�disegnato�dal�d.P.R.�n.�654�del�1948,�
tale�organo�esercitava�le�stesse�funzioni�delle�sezioni�giurisdizionali�del�Consiglio�di�Stato.�
Pertanto,�secondo�la�stessa�sentenza,��la�legittimita�costituzionale�del�provvedimento�istitu-
tivo�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�della�Regione�siciliana�nel�suo�complesso��
non�poteva�non�essere�confermata,�dopo�la�reiezione,�nella�sentenza�delle�Sezioni�Unite�della�
Corte�di�cassazione�n.�2994�del�1955,�delle�varie�eccezioni�di�costituzionalita�sollevate�sul�
medesimo�decreto�n.�654�del�1948.�

In�ogni�caso,�va�sottolineato�che�il�d.�lgs.�n.�373�del�2003�ha�attuato�una�completa�revi-
sione�della�previgente�normativa�eliminando�precedenti��anomalie�,�gia�segnalate�dalla�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Corte,�e�in�particolare�ha�ripristinato�l'originario�modello�statutario�di�decentramento,�orga-
nizzato�su�due�sezioni��staccate��del�Consiglio�di�Stato,�dando�cos|��piena��attuazione�al�
principio�di�specialita�contenuto�nell'art.�23.�In�questo�modo�si�e�dato�vita�ad�una�disciplina�
che�ha�fissato�entro�i�contorni�dello�statuto�quelli�che,�in�relazione�a�questo�profilo�partico-
lare,�si�possono�definire�i��contenuti�storico-concreti��dell'autonomia�regionale�siciliana�
(cfr.�sentenza�n.�213�del�1998).�

La�peculiare�struttura�e�composizione�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�deli-
neate�dal�decreto�n.�373�appaiono�dunque�pienamente�giustificate,�stante�la�chiarezza�del�
principio�espresso�nell'art.�23�ma�anche�l'assenza�di�soluzioni�organizzative�prestabilite,�dal-
l'intento�di�realizzare�concretamente�quel�principio�attraverso�la�prefigurazione�di�un�appo-
sito�modello�la�cui�specialita�,�alla�stregua�della�consolidata�giurisprudenza�di�questa�Corte,�
non�appare�certo�praeter 
statutum. 
A�questo�riguardo�e�significativo�ricordare�che�lo�statuto�
speciale�per�il�Trentino-Alto�Adige�(ed�il�relativo�decreto�di�attuazione�6�aprile�1984,�

n.�426)�si�sia�ispirato�agli�stessi�principi�di�autonomia,�riproducendo�sostanzialmente,�a�
distanza�di�anni,�il�modello�organizzativo�siciliano�basato�sulla�presenza,�nell'organo�di�giu-
stizia�amministrativa,�di�membri��non�togati��designati�in�sede�locale.�Si�tratta�evidente-
mente�di�un�modello�del�tutto�particolare�fondato�sulla��specialita���di�alcuni�statuti�regio-
nali�i�quali�possono�anche,�nel�campo�dell'organizzazione�giudiziaria,�contenere�norme�a�
loro�volta�espressive�di�autonomia.�
Alla�stregua�di�queste�considerazioni�va�pertanto�rigettata�la�censura�principale,�
secondo�cui�la�composizione��mista��delle�sezioni�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�
siciliano�sarebbe�contra 
statutum.L'art.�4,�comma�1,�lettera�d),ecomma�2,�el'art.�6,comma�
2,�del�d.�lgs.�n.�373�del�2003�introducono�infatti�un�criterio�organizzativo�delle�funzioni�e�
degli�uffici,�il�quale�non�solo�non�e�estraneo�al�principio�di�autonomia�regionale,�come�
appunto�dimostrano�le�ricordate�disposizioni�dello�statuto�del�Trentino-Alto�Adige,�ma�
rispecchia�i�contenuti�profondi,�poiche�storicamente�radicati,�della�concezione�autonomistica�
siciliana�in�tema�di�organizzazione�della�giustizia�amministrativa,�che�addirittura�prevede�
l'attribuzione�al�Presidente�della�Regione�della�c.d.�giustizia�ritenuta�per�quanto�concerne�i�
ricorsi�straordinari.�Del�resto,�il�profilo�della�diversita�di�posizione,�nell'ambito�del�collegio,�
tra�membri�togati�e�membri�non�togati,�in�ragione�della�temporaneita�dell'incarico�di�questi�
ultimi,�era�gia�stato�sottoposto�a�scrutinio�di�costituzionalita�nella�ricordata�sentenza�n.�25�
del�1976.�In�quella�occasione,�la�Corte�aveva�espressamente�stabilito�che�il�carattere�tempo-
raneo�del�mandato�dei�membri�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa��non�contrasta,�di�
per�se�,�con�i�principi�costituzionali�che�garantiscono�l'indipendenza�e�con�essa�l'imparzialita�
dei�giudici,�siano�essi�ordinari�o�estranei�alle�magistrature�,�dal�momento�che�a�tali�fini�
�non�appare�necessaria�una�inamovibilita�assoluta�,�specialmente�per�i�membri��laici�,�
che,�come�anche�altre�esperienze�dimostrano,��ben�possono�essere�nominati�per�un�determi-
nato�e�congruo�periodo�di�tempo�.�

L'indipendenza�di�tali�giudici,�secondo�la�stessa�decisione,�poteva�invece�ritenersi�messa�
in�pericolo�da�ipotesi,�come�quelle�contenute�nell'art.�3�del�decreto�n.�654�del�1948^peraltro�
modificato�dal�d.P.R.�n.�204�del�1978�^di�loro�riconferma�nel�mandato.�Questo�pero�non�e�
il�caso�della�censura�rivolta�contro�l'art.�15�del�decreto�n.�373,�il�quale�dispone,�al�comma�
2,�che�i�membri��laici�,�che�non�rimuovano�le�loro�eventuali�situazioni�di�incompatibilita�o�
anche�nell'ipotesi�di�scadenza�del�mandato,�permangono�comunque�in�carica,�anche�a�titolo�
di�prorogatio, 
per�un�periodo�di�tempo�non�superiore�a�sessanta�giorni�dall'entrata�in�vigore�
del�medesimo�decreto�n.�373.�Il�periodo�di�tempo�assai�limitato�e�soprattutto�la�mancanza�
di�ipotesi�di�riconferma�non�possono�incidere�sull'indipendenza�del�giudice,�tanto�piu�che�la�
durata�del�periodo�stesso�appare�comunque�non�irragionevole�in�relazione�alle�complessive�
esigenze�di�continuita�e�funzionalita�dell'organo.�

In�ogni�caso�va�sottolineato�che,�come�e�noto,�lo�statuto�siciliano�e�stato�approvato�
prima�dell'entrata�in�vigore�del�testo�costituzionale�e�con�esso�non�e�stato�mai�coordinato,�
nonostante�la�sua��conversione��in�legge�costituzionale�operata�dalla�legge�costituzionale�
26�febbraio�1948,�n.�2.�Possono�cos|�talvolta�rinvenirsi�formulazioni�ambigue,�o�anche�omis-
sioni�come�quelle�in�tema�di�forme�d'intesa�tra�Stato�e�Regione�nella�nomina�dei�componenti�
�laici��del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa,�diversamente�da�quanto�previsto�per�i�
magistrati�della�Corte�dei�conti�siciliana�da�risolvere�sulla�base�di�una�complessiva�interpre-
tazione�dello�statuto�e�della�singolarita�dell'autonomia�siciliana.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

7.�^Proprio�in�base�a�tale�interpretazione�si�puo��dunque�ritenere�che�non�sussista�alcuna�
rottura�del�doveroso�rapporto�di�congruenza�della�normativa�di�attuazione�con�il�principio�
statutario�fissato�dall'art.�23.�D'altra�parte�i�citati�artt.�4�e�6�del�d.�lgs.�n.�373�del�2003,�nel�
dettare�la�speciale�disciplina�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa,�non�hanno�neppure�
violato,�avendo�rango�primario�in�quanto�norme�di�attuazione�di�statuti�speciali�(cfr.sen-
tenze�n.�353�del�2001,�n.�213�e�n.�137�del�1998),�la�riserva�di�legge�prevista�in�materia�dal-
l'art.�108�della�Costituzione.�E�di�conseguenza�i�predetti�articoli�possono�anche,�come�fonti�
a�competenza��riservata�e�separata��rispetto�a�quella�esercitabile�dalle�ordinarie�leggi�della�
Repubblica�(cfr.�sentenze�n.�213�e�n.�137�del�1998,�n.�85�del�1990,�n.�160�del�1985),�introdurre�
una�disciplina�particolare�ed�innovativa,�a�condizione�pero��di�rispettare�il��limite�della�corri-
spondenza�alle�norme�e�alla�finalita��di�attuazione�dello�statuto,�nel�contesto�del�principio�
di�autonomia�regionale��(sentenze�n.�353�del�2001�e�n.�212�del�1984).�Questa�condizione,�
nella�specie,�risulta�puntualmente�verificata.�
Il�carattere�di�piena�attuazione,�come�gia��rilevato,�del�d.�lgs.�n.�373�del�2003�rispetto�
all'art.�23�dello�statuto,�che�e��norma�di�grado�costituzionale,�esclude,�di�per�se�,�qualsiasi�con-
trasto,�prospettato�in�via�subordinata,�sia�con�l'art.�102,�secondo�comma,�relativo�al�divieto�
di�istituire�sezioni�specializzate,�sia�con�la�VI�disposizione�transitoria�della�Costituzione,�
che�ha�sottratto�la�giurisdizione�del�Consiglio�di�Stato�dalla�prevista�procedura�di�revisione�
degli�organi�speciali�di�giurisdizione�esistenti.�

Sono�altres|��destituiti�di�fondamento�i�dubbi�di�costituzionalita��sollevati,�in�via�ulterior-
mente�gradata,�nei�confronti�delle�citate�disposizioni�del�decreto�n.�373�in�riferimento�alla�
ipotizzata�lesione�delle�disposizioni�costituzionali�che,�nell'ambito�del�rapporto�tra�Stato�e�
regioni,�stabiliscono�le�competenze�legislative�esclusive�dello�Stato�in�materia�giurisdizio-
nale,�giacche�occorre�tenere�conto�della�natura�statale�e�non�regionale�delle�fonti�recanti�
disposizioni�di�attuazione�degli�statuti�speciali,�oltre�che�del�rango�costituzionale�del�citato�
art.�23�dello�statuto�siciliano.�

In�definitiva,�le�questioni�di�legittimita��costituzionale�in�esame�vanno�rigettate�sotto�
tutti�i�profili�prospettati�e,�di�conseguenza,�risulta�infondata�anche�la�censura�relativa�
all'art.�6�del�d.l.�24�dicembre�2003,�n.�354,�che�prevede�la�copertura�finanziaria�delle�spese�
per�il�funzionamento,�a�decorrere�dall'anno�2004,�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�
per�la�Regione�siciliana.�

Per 
questi 
motivi 
la 
Corte 
Costituzionale 
riuniti�i�giudizi,�
a) 
ordina 
la�restituzione�degli�atti�ai�giudici�rimettenti�in�relazione�ai�giudizi�introdotti�
con�le�ordinanze�r.o.�nn.�443�e�902�del�2003�e�n.�30�del�2004�indicate�in�epigrafe;�
b) 
dichiara 
inammissibili�le�questioni�di�legittimita��costituzionale�degli�artt.�4,�commi�
1,�lettera�d),�e�2,�6,�comma�2,�e�15,�commi�1�e�2,�del�decreto�legislativo�24�dicembre�2003,�

n.�373�(Norme�di�attuazione�dello�statuto�speciale�della�Regione�siciliana�concernenti�l'e-
sercizio�nella�Regione�delle�funzioni�spettanti�al�Consiglio�di�Stato),�nonche�dell'art.�6�del�
decreto-legge�24�dicembre�2003,�n.�354�(Disposizioni�urgenti�per�il�funzionamento�dei�tri-
bunali�delle�acque,�nonche�interventi�per�l'amministrazione�della�giustizia),�convertito�in�
legge,�con�modificazioni,�dall'art.�1�della�legge�26�febbraio�2004,�n.�45,�sollevate�dal�Presi-
dente�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�siciliana,�in�riferimento�agli�
artt.�23�e�14,�primo�comma,�dello�statuto�speciale�della�Regione�siciliana,edagliartt.�102,�
primo�comma,�108,�3,�24,�primo�comma,�113,�primo�comma,�5,�117,�primo�e�secondo�
comma,�lettera�l),�120,�secondo�comma�e�alla�VI�disposizione�transitoria,�primo�comma,�
della�Costituzione,�con�gli�atti�iscritti�ai�nn.�272�e�273�del�registro�ordinanze�del�2004,�indi-
cati�in�epigrafe;�
c)�dichiara 
non�fondate�le�questioni�di�legittimita��costituzionale�dei�medesimi�artt.�4,�
commi�1,�lettera�d),�e�2,�6,�comma�2,�e�15,�commi�1�e�2,�del�decreto�legislativo�n.�373�del�
2003,�nonche�dell'art.�6�del�d.l.�n.�354�del�2003,�convertito�in�legge,�con�modificazioni,�dal-
l'art.�1�della�legge�n.�45�del�2004,�sollevate,�in�riferimento�agli�artt.�23�e�14,�primo�comma,�
dello�statuto�speciale�della�Regione�siciliana,�ed�agli�artt.�102,�primo�comma,�108,�3,�24,�
primo�comma,�113,�primo�comma,�5,�117,�primo�e�secondo�comma,�lettera�l),�120�e�alla�VI�
disposizione�transitoria,�primo�comma,�della�Costituzione,�dal�Consiglio�di�giustizia�ammi-
nistrativa�per�la�Regione�siciliana�con�la�ordinanza�r.o.�430�del�2004,�indicata�in�epigrafe.�

Cos|��deciso�in�Roma,�nella�sede�della�Corte�costituzionale,�Palazzo�della�Consulta,�il�
28�ottobre�2004�(omissis)�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Enunciati 
non 
normativi 
dei 
nuovi 
statuti 
regionali 


(Corte�Costituzionale,�sentenze�29�novembre�^6�dicembre�2004,�nn.�372,378,379)�

1.�^�Per�le�Regioni�e�soltanto�vittoria�di�Pirro��scrive�Michele�Ainis�su�
�La�Stampa��del�15�dicembre�2004,�in�consonanza�con�la�nota�di�Antonio�
Ruggeri:��Gli�statuti�regionali�alla�Consulta�e�la�Vittoria�di�Pirro��(nota�a�
Corte�Cost.�nn.�372,�378�e�379�del�2004)�in�Forum�di�Quaderni�costituzionali�
9�dicembre�2004.�
Tali�argomentati�commenti,�che�ritengono�operata�dalla�Corte�Costitu-
zionale�una�notevole�riduzione�dell'autonomia�regionale,�si�contrappongono�
ai�proclami�di�esponenti�delle�Regioni�interessate,�enfatizzati�dalla�stampa�
quotidiana�all'indomani�dei�depositi�delle�sopra�ricordate�sentenze,�con�ine-
satte�titolazioni�circa�un�preteso�via�libera�della�Consulta�alle�unioni�omoses-
suali�ed�al�voto�agli�immigrati.�

Appare�dunque�necessario�dare�completamente�conto�sia�dell'oggetto�
specifico�delle�questioni�sottoposte�alla�Corte�Costituzionale,�sia�dell'esatto�
tenore�delle�pronunzie�di�questa.�

2.�^L'Avvocatura�Generale�dello�Stato,�secondo�il�mandato�ricevuto�dal�
Governo,�aveva�sollecitato�la�verifica�della�legittimita�costituzionale�di�alcune�
disposizioni�del�nuovo�Statuto�della�Regione�Toscana�nonche�di�altre�disposi-
zioni,�in�parte�analoghe,�contenute�rispettivamente�nei�nuovi�Statuti�della�
Regione�Umbria�e�della�Regione�Emilia�Romagna.�
Gli�aspetti�di�particolare�rilievo�delle�pronunce�della�Corte�attengono�
alla�declaratoria�di�inammissibilita�dei�ricorsi�governativi�nella�parte�in�cui�
denunziavano�la�non�compatibilita�con�la�Costituzione�di�determinate�affer-
mazioni�di�principi�e�programmatiche�(cos|�definite�negli�Statuti).�

Le�censure�riguardavano�in�particolare:�

^nello�Statuto�della�Toscana:�l'affermazione�contenuta�nell'art.�3�
�Principi�generali�,�secondo�la�quale�la�Regione��promuove,�nel�rispetto�dei�
principi�costituzionali,�l'estensione�del�diritto�di�voto�agli�immigrati��nonche�
l'affermazione�contenuta�nell'art.�4�(accanto�ad�altre�censurate�per�una�for-
mulazione�non�rispettosa�delle�competenze�statali)��Finalita�principali�,�
secondo�la�quale�la�Regione�persegue�tra�le�finalita�prioritarie��il�riconosci-
mento�delle�altre�forme�di�convivenza��(diverse�dal�matrimonio);�

^nello�Statuto�dell'Umbria:�l'affermazione�recata�dall'art.�9��Fami-
glia.�Forme�di�convivenza�,�ricompreso�nel�titolo�II��Principiprogrammatici�,�
secondo�la�quale�la�Regione��tutela�altres|�forme�di�convivenza�;�

^nello�Statuto�dell'Emilia�Romagna:�l'affermazione�contenuta�nel-
l'art.�2��Obiettivi��secondo�la�quale�la�Regione�ispira�la�propria�azione�prio-
ritaria�all'obiettivo�di��assicurare,�nell'ambito�delle�facolta�che�le�sono�costi-
tuzionalmente�riconosciute,�il�diritto�di�voto�degli�immigrati�residenti�.�

La�Corte�Costituzionale�non�e�entrata�nel�merito�delle�censure,�con�le�
quali�sostanzialmente�si�deduceva:�da�un�lato�la�non�compatibilita�con�le�
attuali�previsioni�costituzionali�delle�affermazioni�in�questione�(in�quanto�
anche�il�riferimento�operato�in�alcune�di�tali�disposizioni��all'ambito�delle�
facolta�costituzionalmente�riconosciute��alla�Regione�appariva�non�gia�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

espressivo�di�una�condizione�inerente�alla�necessita�di�un�mutamento�costitu-
zionale,�il�che�gia�di�per�se�avrebbe�manifestato�una�non�armonia�con�la�
Costituzione,�bens|�indicativo�di�una�ritenuta�attuale,�sia�pur�settorialmente�
limitata,�competenza�regionale);�dall'altro,�e�comunque,�la�necessita�che�una�
disciplina�eventuale�dei�diritti�politici�degli�immigrati�ovvero�di�uno�status 
di�convivente�fosse�di�livello�statale,�per�un'intuitiva�ragione�di�uniformita�e�
di�rispetto�del�fondamentale�canone�di�uguaglianza,�con�conseguente�impos-
sibilita�delle�Regioni�di�dettare�norme�in�proposito.�

3.�^Secondo�la�tesi�difensiva�delle�Regioni�le�disposizioni�censurate�
non�avevano�carattere�lesivo�perche�di�natura�meramente�programmatica.�
A�tale�tesi�l'Avvocatura�aveva�opposto�che�anche�le�norme�programmati-
che�dello�Statuto,�per�la�loro�valenza�parametrica�e�condizionante�della�
legittimita�dell'azione�delle�istituzioni�regionali,�devono�ritenersi�suscetti-
bili�di�impugnazione�ove�i�valori�ed�i�principi�che�esse�vogliono�far�presi-
diare�dalla�normativa�di�attuazione�siano�in�contrasto�o�non�in�armonia�
con�la�Costituzione�o�comunque�attengano�a�programmi�non�attuabili�
dalla�Regione.�
La�Corte,�negando�alle�disposizioni�in�questione�la�dignita�di�norme�
programmatiche,�ha�escluso�l'idoneita�dei�precisati�enunciati�statutari�a�for-
mare�oggetto�di�giudizio�di�legittimita�costituzionale�in�quanto�privi�di�qual-
siasi�efficacia�e�di�valore�normativo.�

Ha�testualmente�precisato�la�Corte:��alle�enunciazioni�in�esame,�anche�
se�materialmente�inserite�in�un�atto-fonte,�non�puo�essere�riconosciuta�
alcuna�efficacia�giuridica,�collocandosi�esse�precipuamente�sul�piano�dei�con-
vincimenti�espressivi�delle�diverse�sensibilita�politiche�presenti�nella�comu-
nita�regionale�al�momento�dell'approvazione�dello�statuto....�tali�proclama-
zioni�di�obiettivi�e�di�impegni�non�possono�certo�essere�assimilate�alle�c.d.�
norme�programmatiche�della�Costituzione,�alle�quali,�per�il�loro�valore�di�
principio,�sono�stati�generalmente�riconosciuti�non�solo�un�valore�program-
matico�nei�confronti�della�futura�disciplina�legislativa,�ma�soprattuttouna�
funzione�di�integrazione�e�di�interpretazione�delle�norme�vigenti.�Qui�pero�
non�siamo�in�presenza�di�Carte�costituzionali,�ma�solo�di�fonti�regionali���a�
competenza�riservata�e�specializzata��cioe�di�statuti�di�autonomia,�i�quali,�
anche�se�costituzionalmente�garantiti,�debbono�comunque��essere�in�armo-
nia�con�i�precetti�ed�i�principi�tutti�ricavabili�dalla�Costituzione��(sentenza�

n.�196�del�2003)....�Se�dunque�si�accolgono�le�premesse�gia�formulate�sul�
carattere�non�prescrittivo�e�non�vincolante�delle�enunciazioni�statutarie�di�
questo�tipo,�ne�deriva�che�esse�esplicano�una�funzione,�per�cos|�dire,�di�natura�
culturale�o�anche�politica,�ma�certo�non�normativa...enunciazioni�siffatte�
...non�comportano�ne�alcuna�violazione,�ne�alcuna�rivendicazione�di�compe-
tenze�costituzionalmente�attribuite�allo�Stato�e�neppure�fondano�esercizio�di�
poteri�regionali�.�
4.�^Per�valutare�adeguatamente�la�portata�delle�affermazioni�della�
Corte�occorre�tener�presente�che,�secondo�le�originarie�previsioni�della�Costi-
tuzione,�gli�Statuti�delle�Regioni�ordinarie�venivano�approvati�con�legge�
(ordinaria)�dello�Stato,�il�che�assicurava,�di�fatto�e�nella�sostanza,�la�coerenza�
costituzionale�delle�previsioni�statutarie.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�situazione�e�mutata�ad�opera�della�legge�costituzionale�1/1999,�che�
ha�reso�gli�Statuti�espressione�diretta�dell'autonomia�regionale.�La�Regione�
ordinaria,�infatti,�adotta�e�modifica�il�proprio�Statuto�con�legge�approvata�
a�maggioranza�assoluta�dei�suoi�componenti,�con�due�deliberazioni�succes-
sive�adottate�ad�intervallo�non�minore�di�due�mesi;�lo�Statuto�e�sottoposto�
a�referendum 
popolare�qualora,�entro�tre�mesi�dalla�sua�pubblicazione�noti-
ziale,�ne�faccia�richiesta�un�cinquantesimo�degli�elettori�della�Regione�oun�
quinto�dei�componenti�il�Consiglio�regionale.�

La�nuova�previsione�della�forma�statutaria�e�l'iter 
approvativo�dello�Sta-
tuto,�che�riproduce�a�livello�regionale�quello�previsto�a�livello�nazionale�per�
le�leggi�di�revisione�della�costituzione�e�le�altre�leggi�costituzionali,�rimarcano�
il�rilievo�dello�Statuto�medesimo,�posto�al�vertice�della�gerarchia�delle�fonti�
regionali,�insuscettibile�di�essere�abrogato�da�una�legge�regionale�ordinaria�e�
di�essere�sottoposto�a�referendum�abrogativo.�

Tali�essenziali�mutamenti�hanno�riproposto�il�problema�dell'ammissibi-
lita�dell'inserimento�nello�Statuto�di�contenuti�ulteriori�rispetto�a�quelli�
necessari,�quali�attualmente�indicati�nel�nuovo�testo�dell'art.�123�della�Costi-
tuzione�(determinazione�della�forma�di�governo�e�dei�principi�fondamentali�
di�organizzazione�e�funzionamento;�regolamentazione�dell'esercizio�del�
diritto�di�iniziativa�e�del�referendum�su�leggi�e�provvedimenti�amministrativi�
della�Regione�nonche�della�pubblicazione�delle�leggi�e�dei�regolamenti�regio-
nali;�disciplina�del�Consiglio�delle�autonomie�locali,�quale�organo�di�consu-
lenza�fra�la�Regione�e�gli�enti�locali).�Unico�contenuto�statutario��eventuale��
previsto�dalla�Costituzione�e�quello�inerente�alla�modalita�di�elezione�del�Pre-
sidente�della�Giunta�regionale,�se�stabilita�in�modo�diverso�da�quella�a�suf-
fragio�universale�e�diretto�prescritta�(suggerita)�dalla�stessa�Costituzione�
(art.�122�u.c.).�

Al�riproposto�problema�dell'ammissibilita�di�contenuti�non�necessari�
dello�Statuto�la�Corte�Costituzionale�ha�dato�una�prima�risposta�nella�sen-
tenza�2/2004�(relativa�allo�Statuto�della�Regione�Calabria),�rifacendosiad�
alcune�pronunce�anteriori�alla�riforma�del�1999�secondo�le�quali�la�formula-
zione�di�previsioni�statutarie�recanti�indicazioni�di�obiettivi�prioritari�del-
l'attivita�regionale,�su�materie�anche�eccedenti�la�sfera�di�attribuzione�regio-
nale,�avevano�principalmente�la�funzione�di�legittimare�la�Regione�come�
ente�esponenziale�della�Collettivita�regionale�e�del�complesso�dei�relativi�
interessi�ed�aspettative.�Interessi�perseguibili�anche�avvalendosi�dei�vari�
poteri�di�iniziativa,�di�partecipazione,�di�consultazione,�di�proposta,�ecos|�
via,�esercitabili,�in�via�formale�ed�informale,�al�fine�di�ottenere�il�migliore�
soddisfacimento�delle�esigenze�della�collettivita�stessa.�L'adempimento�di�
una�serie�di�compiti�fondamentali�legittimavano�dunque��una�presenza�
politica�della�Regione�in�rapporto�allo�Stato�o�anche�ad�altre�Regioni,�
riguardo�a�tutte�le�questioni�di�interesse�della�comunita�regionale,�anche�se�
queste�sorgono�in�settori�estranei�alle�singole�materie�indicate�nell'art.�117�
Cost.�e�si�proiettano�al�di�la�dei�confini�territoriali�della�Regione�medesima��
(sent.�829/1988).�

Sulla�scorta�di�tali�precedenti,�la�Corte�ha�ritenuto�che�il�ruolo�delle�
Regioni�di�rappresentanza�generale�degli�interessi�delle�rispettive�collettivita�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

e��rilevante,�anche�nel�momento�presente,�ai�fini�dell'esistenza,�accanto�ai�
contenuti�necessari�degli�statuti�regionali,�di�altri�possibili�contenuti,�sia�che�
risultino�ricognitivi�delle�funzioni�e�dei�compiti�della�Regione,�sia�che�indi-
chino�aree�di�prioritario�intervento�politico�o�legislativo�.�Ha�dunque�affer-
mato,�nella�sentenza�2/2004,�la�legittimita�di�eventuali�contenuti�non�neces-
sari�degli�Statuti�rilevandone�peraltro�espressamente�l'opinabilita�della�
�misura�dell'efficacia�giuridica�.�

5.�^Con�le�sentenze�372,�378,�379�del�2004�la�Corte�ha�sciolto�il�dubbio�
sull'�efficacia�giuridica�delle�proclamazioni�statutarie�inerenti�alle�finalita�da�
perseguire,�assumendone�la�natura�non�normativa�e�l'assoluta�inefficacia,�
nei�termini�testuali�sopra�ricordati.�
Sembra�quindi�desumersi�da�tali�pronunce�che�in�ordine�ai�contenuti�
non�necessari�degli�Statuti�debba�operarsi�una�distinzione�tra�quelli�di�natura�
normativa,�suscettibili�di�scrutinio�di�legittimita�costituzionale,�e�quelli�di�
natura�non�normativa,�insuscettibili�di�siffatto�scrutinio,�perche�sul�piano�
giuridico...�lascerebbero�il�tempo�che�trovano.�

Ma,aldi�la�delle�perplessita�che�suscita�una�siffatta�distinzione,�in�con-
creto�non�agevolmente�operabile�senza�margini�di�opinabilita�e�che,�di�fatto,�
porta�a�considerare�gli�specifici�contenuti�in�questione�ad�un�livello�addirit-
tura�inferiore�a�quello�degli�eventuali�preamboli,�in�quanto�privi�di�qualsiasi�
valenza�anche�interpretativa,�rimane�da�chiedersi�perche�di�siffatti�irrilevanti�
(ma�non�neutri)�contenuti�sia�ritenuto�legittimo�l'inserimento�in�un�atto-
fonte�di�particolare�qualificazione�come�lo�Statuto�e�perche�non�dovrebbe�
rilevarsene�la��non�armonia��con�la�Costituzione�qualora�(magari�per�enun-
ciati�diversi�da�quelli�gia�in�concreto�esaminati)�risultassero�espressivi�di�
principi�palesemente�contrari�alla�Costituzione.�

Ma�sull'aspetto,�di��rumore��nell'ordinamento�creato�da��disposizioni�
manifesto�,�su�cui�si�era�particolarmente�insistito�(in�relazione�ad�enunciati�
del�tipo�``la�Regione�tutela...garantisce...assicura..'',�riferiti�a�situazioni�e�
diritti�che,�nell'attuale�contesto�costituzionale,�non�puo�la�Regione�discipli-
nare�e�quindi�tutelare,�garantire,�assicurare),�la�Corte�ha�taciuto.�

In�proposito�possono�ricordarsi�le�osservazioni�dello�stesso�attuale�com-
mentatore�delle�pronunce�in�discorso�Michele�Ainis,�nel�saggio��La 
legge 
oscura�(1),�circa�l'illegittimita�dell'atto�legislativo�usato�come�manipolazione�
del�consenso,�per��mostrare�all'opinione�pubblica�che�c'e�stata�una�risposta�
politica�a�una�domanda�sociale,�senza�preoccuparsi�se�poi�tale�risposta�possa�
andare�a�buon�fine�.�

In�definitiva,�fermo�rimanendo�che�la�Corte�Costituzionale�non�ha�in�
alcun�modo�dato�via�libera�alle�unioni�di�fatto�e�omosessuali�ed�al�voto�agli�
immigrati,�sembra�legittima�la�domanda:�la�Corte�ha�ampliato�o�ridotto�l'au-
tonomia�statutaria�delle�Regioni?�

Avv. 
Giorgio 
D'Amato 


(1)�Ed.�Laterza,�pag.�62�

1214 
RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
29 
novembre 
^2 
dicembre 
2004, 
n. 
372 
^Pres.�V.�Onida�^

Giud. 
Rel. 
P.A.�Capotosti�^Regione�Toscana�(Avv.�S.�Grassi)�c/�Presidente�del�Consi-

glio�dei�Ministri�(Avv.�dello�Stato�G.�D'Amato).�

�(omissis) 
Ritenuto 
infatto 


1.�^Il�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri,�con�ricorso�notificato�il�9�agosto�2004,�
depositato�il�successivo�12�agosto�2004,�ha�sollevato�questione�di�legittimita�costituzionale�
degli�articoli�3,�comma�6;�4,�comma�1,�lettere�h), 
l), 
m), 
n), 
o), 
p);�32,�comma�2;�54,�commi�
1�e�3;�63,�comma�2;�64,�comma�2;�70,�comma�1;�75,�comma�4,�dello�statuto�della�Regione�
Toscana,�approvato�in�prima�deliberazione�il�6�maggio�2004�e,�in�seconda�deliberazione,�il�
19�luglio�2004,�pubblicato�nel�Bollettino 
Ufficiale 
della�Regione�n.�27�del�26�luglio�2004,�in�
riferimento�agli�articoli�2,�3,�5,�24,�29,�48,�97,�113,�114,�117,�secondo�comma,�lettere�e), 
f), 
i),l), 
p),s), 
terzo,�quinto�e�sesto�comma,�118,�121,�122,�123,�138�della�Costituzione.�
1.1.�^L'art.�3,�comma�6,�dello�statuto�impugnato�stabilisce�che��la�Regione�promuove,�
nel�rispetto�dei�principi�costituzionali,�l'estensione�del�diritto�di�voto�agli�immigrati�.�
Questa�norma,�secondo�il�ricorrente,�si�porrebbe�in�contrasto�con�il�principio�costituzio-
nale�che�riserva�ai�cittadini�l'elettorato�attivo�(art.�48�della�Costituzione)�e�non�sarebbe�fina-
listicamente�rispettosa�delle�attribuzioni�costituzionali�dello�Stato,inquantoil�poteredi�
revisione�costituzionale�e�riservato�al�Parlamento�nazionale�(art.�138�della�Costituzione).�
Inoltre,�violerebbe�l'art.�117,�secondo�comma,�lettere�f) 
e�p),�della�Costituzione,�in�virtu�del�
quale�spetta�allo�Stato�la�competenza�legislativa�esclusiva�nella�materia�elettorale�concer-
nente�gli�organi�statali�e�degli�enti�locali,�nonche�l'art.�121,�secondo�comma,�della�Costitu-
zione,�poiche�limiterebbe�il�potere�di�iniziativa�legislativa�del�Consiglio�regionale.�

1.2.�^L'art.�4,�comma�1,�lettera�h),�dello�statuto�in�esame�dispone�che�la�Regione�perse-
gue,�tra�le�finalita�prioritarie,��il�riconoscimento�delle�altre�forme�di�convivenza��con�previ-
sione�che,�ad�avviso�della�difesa�erariale,�potrebbe�costituire�la�base�statutaria�di�future�
norme�regionali�recanti�una�disciplina�dei�rapporti�tra�conviventi�lesiva�della�competenza�
legislativa�esclusiva�dello�Stato�in�materia�di��cittadinanza,�stato�civileeanagrafi��e�di�
�ordinamento�civile��(art.�117,�secondo�comma,�lettere�i) 
e�l),�Cost.)�
La�norma�violerebbe,�inoltre,�l'art.�123�della�Costituzione,�ed�il�limite�della��armonia�
con�la�Costituzione�,�qualora�con�essa�si��intenda�affermare�qualcosa�di�diverso�dal�sem-
plice�rilievo�sociale�e�dalla�conseguente�giuridica�dignita���della�convivenza�tra�uomo�e�
donna�fuori�del�vincolo�matrimoniale,�ovvero�si��intenda�affermare�siffatti�valori�con�
riguardo�ad�unioni�libere�e�relazioni�tra�soggetti�del�medesimo�sesso�,�in�contrasto�con�i�
principi�costituzionali,�in�relazione�a�situazioni�divergenti�dal�modello�del�rapporto�coniu-
gale,�estranee�al�contenuto�delle�garanzie�fissate�dall'art.�29�della�Costituzione,�non�ricondu-
cibili�alla�sfera�di�protezione�dell'art.�2�della�Costituzione.�

La�norma�si�porrebbe�in�contrasto�anche�con�l'art.�123�della�Costituzione,�in�quanto�
avrebbe�un�contenuto�estraneo�ed�eccedente�rispetto�a�quello�configurabile�quale��contenuto�
necessario��dello�statuto,�non�esprimerebbe�un�interesse�proprio�della�comunita�regionale�e�
neppure�avrebbe�contenuto�meramente�programmatorio,�violando�altres|�il�principio�fonda-
mentale�di�unita�(art.�5�della�Costituzione)�e�realizzando�una�ingiustificata�disparita�di�trat-
tamento,�in�contrasto�con�l'art.�3�della�Costituzione.�

1.3.�^L'art.�4,�comma�1,�lettere�l) 
e�m),�dello�statuto�in�esame�stabilisce�che�la�Regione�
persegue,�tra�le�finalita�prioritarie,��il�rispetto�dell'equilibrio�ecologico,�la�tutela�dell'am-
biente�e�del�patrimonio�culturale,�la�conservazione�della�biodiversita�,�la�promozione�della�
cultura�del�rispetto�degli�animali��(lettera�l),�nonche��la�tutela�e�la�valorizzazione�del�patri-
monio�storico,�artistico�e�paesaggistico��(lettera�m).�
Secondo�il�ricorrente,�la�norma�violerebbe�l'art.�117,�secondo�comma,�lettera�s),�della�
Costituzione,�che�riserva�allo�Stato�la�competenza�legislativa�esclusiva�in�materia�di�tutela�
dell'ambiente,�dell'ecosistema�e�dei�beni�culturali,�in�quanto�prevede�la�tutela�dell'ambiente�
e�la�tutela�dei�beni�culturali.�

La�lettera�m) 
recherebbe�vulnus 
anche�all'art.�118,�comma�terzo,�della�Costituzione,�che�
riserva�alla�legge�statale�la�disciplina�di�forme�di�intesa�e�di�coordinamento�nella�materia�
della�tutela�dei�beni�culturali.�

1.4.��L'art.�4,�comma�1,�lettere�n), 
o) 
e�p),�dello�statuto�della�Regione�Toscana�stabi-
lisce�quali�finalita�prioritarie:��la�promozione�dello�sviluppo�economico�e�di�un�contesto�
favorevole�alla�competitivita�delle�imprese,�basato�sull'innovazione,�la�ricerca�e�la�forma-

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

zione,�nel�rispetto�dei�principi�di�coesione�sociale�e�di�sostenibilita��dell'ambiente��(lettera�n);�
�la�valorizzazione�della�liberta��di�iniziativa�economica�pubblica�e�privata,�del�ruolo�e�della�
responsabilita��sociale�delle�imprese��(lettera�o);��la�promozione�della�cooperazione�come�
strumento�di�democrazia�economica�e�di�sviluppo�sociale,�favorendone�il�potenziamento�
con�i�mezzi�piu��idonei��(lettera�p).�

Ad�avviso�dell'Avvocatura�generale�dello�Stato,�queste�norme�avrebbero�lo�scopo�di�
offrire�una�base�statutaria�a�future�leggi�regionali�in�contrasto�con�la�competenza�legislativa�
esclusiva�dello�Stato�nella�materia�della��tutela�della�concorrenza��(art.�117,�secondo�
comma,�lettera�e),�della�Costituzione)�e�lesive,�in�riferimento�al�settore�della�cooperazione,�
�inteso�come�disciplina�delle�diverse�forme�e�tipologie��di�quest'ultima,�della�competenza�
legislativa�esclusiva�dello�Stato�in�materia�di��ordinamento�civile��(art.�117,�secondo�
comma,�lettera�l),�della�Costituzione).�

1.5.�^L'art.�32,�comma�2,�dello�statuto�in�esame,�disponendo�che��il�programma�di�
governo�e��approvato�entro�dieci�giorni�dalla�sua�illustrazione�,�secondo�la�difesa�erariale,�
non�sarebbe�coerente�con�l'elezione�diretta�del�Presidente�della�Giunta�regionale,�poiche�l'ap-
provazione�consiliare�del�programma�di�governo�-predisposto�ed�attuato�dal�Presidente�ai�
sensi�dell'art.�34�dello�statuto-instaurerebbe,�irragionevolmente�e�contraddittoriamente,�tra�
Presidente�e�Consiglio�regionale,�un�rapporto�diverso�rispetto�a�quello�conseguente�all'ele-
zione�a�suffragio�universale�e�diretto�del�vertice�dell'esecutivo�prevista�dal�comma�quinto�
dell'art.�122�della�Costituzione.�
1.6.�^Il�ricorrente�censura�l'art.�54,�commi�1�e�3,�dello�statuto�della�Regione�Toscana�
nelle�parti�in�cui�dispone�che��tutti�hanno�diritto�di�accedere�senza�obbligo�di�motivazione�
ai�documenti�amministrativi��(comma�1)�ed�esclude�l'obbligo�della�motivazione�per�gli�atti�
amministrativi��meramente�esecutivi�,�in�quanto�queste�norme�si�porrebbero�in�contrasto:�
con�i�principi�costituzionali�di�efficienza�e�trasparenza�(art.�97�della�Costituzione),�permet-
tendo�un�controllo�non�filtrato�dell'attivita��dell'amministrazione,�non�giustificato�dall'esi-
genza�di�protezione�di�interessi�giuridicamente�rilevanti;�con�il�principio�di�effettivita��della�
tutela�contro�gli�atti�dell'amministrazione,�poiche�ostacolerebbero�la�tutela�giurisdizionale�
dei�diritti�e�degli�interessi�legittimi�da�parte�dei�controinteressati,�in�violazione�degli�
artt.�24�e�113�della�Costituzione;�con�l'art.�3�della�Costituzione,�poiche�dalla�differenza�di�
disciplina�nelle�diverse�regioni�deriverebbe�una�tutela�non�omogenea�delle�situazioni�giuri-
diche�soggettive.�
1.7.�^L'art.�63,�comma�2,�dello�statuto�in�oggetto�stabilisce�che��la�legge,�nei�casi�in�cui�
risultino�specifiche�esigenze�unitarie,�puo��disciplinare�l'organizzazione�e�lo�svolgimento�delle�
funzioni�conferite�per�assicurare�requisiti�essenziali�di�uniformita���.�
Secondo�la�difesa�erariale,�la�norma�vulnera�sia�l'art.�117,�sesto�comma,�della�Costitu-
zione,�che�riserva�alla�potesta��regolamentare�degli�enti�locali�la�disciplina�dell'organizza-
zione�e�dello�svolgimento�delle�funzioni�amministrative�ad�essi�attribuite,�sia�l'art.�118�della�
Costituzione,�in�quanto�eventuali�esigenze�di�esercizio�unitario�delle�funzioni,�in�virtu��del�
principio�di�sussidiarieta��,�giustificherebbero�esclusivamente�il�mantenimento�di�determinate�
funzioni�legislative�al�livello�di�governo�regionale,�non�gia��l'attribuzione�delle�predette�
all'ente�locale�e�la�contestuale�espropriazione�di�quest'ultimo�dei�poteri�allo�stesso�spettanti�
per�regolamentarne�l'organizzazione�ed�il�funzionamento.�Inoltre,�la�disposizione�violerebbe�
l'art.�114�della�Costituzione�ed�il�principio�di�leale�collaborazione�nell'esercizio�di�compiti�
amministrativi�che�interessano�piu��enti�fra�quelli�considerati,�in�modo�equiordinato,�nella�
norma�costituzionale.�

1.8.�^L'art.�64,�comma�2,�dello�statuto�della�Regione�Toscana,�disponendo�che��la�legge�
disciplina,�limitatamente�ai�profili�coperti�da�riserva�di�legge,�i�tributi�propri�degli�enti�locali,�
salva�la�potesta��degli�enti�di�istituirli�,�ad�avviso�del�ricorrente,�sottenderebbe�margini�di�
autonomia�regionale�piu��ampi�di�quelli�stabiliti�dall'art.�119�della�Costituzione,�i�cui�limiti�
non�sono�stati�richiamati,�prefigurando,��direttamente�ed�immediatamente�,�relativamente�
alla�disciplina�dei�tributi�degli�enti�locali,��un�determinato�rapporto�tra�fonti�normative�
(legge�regionale,�per�la�parte�coperta�da�riserva�di�legge,�e�normativa�locale,�per�quanto�con-
cerne�l'istituzione�e�gli�altri�aspetti�non�coperti�da�riserva�di�legge)�chee��invece�solo�uno�di�
quelli�possibili,�costituzionalmente�rimessi�alle�valutazioni�ed�alle�scelte�del�legislatore�nazio-
nale�nel�momento�in�cui�dara��attuazione�all'art.�119�Cost.�.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

1.9.�^L'art.�70,�comma�1,�dello�statuto�in�esame�stabilisce�che��gli�organi�di�governo�e�il�
consiglio�partecipano,�nei�modi�previsti�dalla�legge,�alle�decisioni�dirette�alla�formazione�e�
attuazione�degli�atti�comunitari�nelle�materie�di�competenza�regionale�.�
La�difesa�erariale�sostiene�che�la�norma�violerebbe�l'art.�117,�quinto�comma,�della�
Costituzione,�in�virtu�del�quale�la�partecipazione�delle�Regioni�alla�formazione�ed�attuazione�
degli�atti�comunitari�deve�avvenire�secondo�le�norme�stabilite�dalla�leggestatale.�

1.10.�^L'art.�75,�comma�1,�dello�statuto�della�Regione�Toscana�disciplina�il�referendum 
abrogativo,�disponendo,�al�comma�4,�che��la�proposta�di�abrogazione�soggetta�a�referendum 
e�approvata�se�partecipa�alla�votazione�la�maggioranza�dei�votanti�alle�ultime�elezioni�regio-
nali�e�se�ottiene�la�maggioranza�dei�voti�validamente�espressi�.�
La�norma,�in�questa�parte,�secondo�il�ricorrente,�violerebbe�il�principio�di�ragionevo-
lezza,�in�quanto�la�disciplina�del�principale�strumento�di�democrazia�diretta�e�la�valutazione�
del�suo�esito�non�risulterebbero�connessi�alla�consistenza�effettiva�del�corpo�elettorale,�in�
base�ad�un�corretto�principio�di�democrazia�partecipativa�correlato�a�quello�del�suffragio�
universale,�bens|�ad�un�dato�casuale�e�contingente,�privo�di�significativita�.�Inoltre,�non�ragio-
nevolmente�la�disposizione�non�terrebbe�conto�della�differente�natura�della�consultazione�
referendaria�rispetto�alle�elezioni�regionali�e�del�diverso�interesse�che�le�due�consultazioni�
popolari�rivestono�per�il�cittadino�sia�in�relazione�al�loro�diverso�oggetto�(scelta�dei�rappre-
sentanti�negli�organi�legislativi�ovvero�diretta�decisione�politica�su�problemi�e�discipline�spe-
cifiche),�sia�in�relazione�alle�diverse�modalita�di�espressione�e�di�computo�del�voto�nell'una�
e�nell'altra�consultazione.�

Queste�considerazioni,�ad�avviso�della�difesa�erariale,�sarebbero�confortate�dalla�consta-
tazione�che�la�linea�di�tendenza�piu�recente�dimostra�che�vi�e�un�progressivo�aumento�dell'a-
stensionismo�elettorale,�il�quale��potrebbe�portare,�sulla�base�della�censurata�regola,�all'i-
naccettabile�ed�antidemocratica�conseguenza�dell'abrogazione�di�un�atto�normativo�in�base�
al�voto�di�un'esigua�minoranza�del�corpo�elettorale�.�

Infine,�la�norma�si�porrebbe�in�contrasto�con�un�principio�costituzionale�fondamentale,�
qualificante�la�forma�stessa�dello�Stato�democratico,�che�imporrebbe�di�correlare�la�validita�
della�consultazione�referendaria�alla�partecipazione�ad�essa�della�maggioranza�degli�aventi�
diritto�di�cui�all'art.�75�della�Costituzione.�

2.�^La�Regione�Toscana,�in�persona�del�Presidente�pro-tempore 
della�Giunta�regionale,�
si�e�costituita�nel�giudizio,�chiedendo�che�la�Corte�dichiari�il�ricorso�inammissibile�e�comun-
que�infondato.�
2.2.�^La�resistente,�in�linea�generale,�premette�che�la�piena�armonia�delle�disposizioni�
censurate�con�le�norme�costituzionali�sarebbe�comprovata�sia�dal�richiamo,�implicito�o�espli-
cito,�che�esse�contengono�ai�principi�costituzionali,�indicati�quali�criteri�per�individuare�la�
loro�portata,�sia�dalle�norme�di�principio�pure�contenute�nello�statuto,�non�considerate�dal�
Governo�e�che�invece�costituirebbero�il�parametro�ermeneutico�da�utilizzare�per�la�loro�cor-
retta�interpretazione.�Siffatte�norme�dimostrerebbero,�quindi,�che�lo�statuto�e�conforme�alla�
Costituzione�ed�ai�principi�fondamentali�dell'ordinamento�costituzionale,��nel�quale�si�rico-
noscono�le�vocazioni�e�le�tradizioni�della�comunita�regionale,�con�il�proprio�tessuto�civico�e�
sociale,�con�la�capacita�di�accoglienza�e�la�vitalita�solidale�che�accompagna�lo�sviluppo�delle�
attivita�intellettuali�e�scientifiche�.�Particolare�importanza�per�la�corretta�interpretazione�
delle�norme�censurate�avrebbe,�inoltre,�la�risoluzione�approvata�dal�Consiglio�regionale�nella�
stessa�seduta�in�cui,�per�la�seconda�volta,�e�stato�approvato�lo�statuto,�in�quanto�essa�ha�
chiarito�la�piena�coerenza�di�dette�norme�con�i�principi�ed�i�valori�della�Costituzione�ed�ha�
offerto�una�risposta�ufficiale�alle�obiezioni�informalmente�sollevate�dal�Governo�(risoluzione�
n.�51�del�19�luglio�2004).�
2.2.�^Relativamente�alle�prime�quattro�questioni�sollevate�dal�Presidente�del�Consiglio�dei�
ministri,�aventi�ad�oggetto�norme�che�stabiliscono�principi�programmatici�e�finalita�prioritarie,�
la�Regione�sostiene�che�le�stesse�non�implicherebbero�una�rivendicazione�di�competenze.�
Peraltro�gia�gli�statuti�delle�regioni�di�diritto�comune�adottati�all'inizio�degli�anni�settanta�
contenevano�norme�recanti�la�fissazione�di�obiettivi�e�principi�in�base�ai�quali�le�istituzioni�e�
gli�organi�regionali�concorrevano�alla�realizzazione�dei�diritti�costituzionali,�positivamente�
scrutinate�dalla�Corte,�in�quanto�giudicate�espressive�della��presenza�politica��della�Regione�
in�rapporto�allo�Stato�ed�anche�alle�altre�Regioni,�riguardo�a�tutte�le�questioni�di�interesse�della�
comunita�regionale,�anche�in�settori�estranei�alle�materie�di�propria�competenza�edaldila�del�
proprio�territorio�(sentenze�n.�829�e�n.�921�del�1988;�sentenza�n.�171�del�1999).�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Inoltre,�sostiene�la�resistente,�la�Corte�ha�anche�gia��riconosciuta�la�legittimita��costitu-
zionale�di�norme�analoghe�a�quelle�in�esame,�recate�da�uno�statuto�regionale�approvato�ai�
sensi�del�nuovo�art.�123�della�Costituzione�(sentenza�n.�2�del�2004).�A�suo�avviso,�le�norme�
oggetto�delle�prime�quattro�questioni�di�legittimita��costituzionale�sono�appunto�qualificabili�
come�meramente��programmatiche�,�sicche�le�censure�in�esame�sarebbero�infondate�e�
comunque�inammissibili�nella�parte�in�cui�prospettano�la�lesione�di�competenze�legislative�
dello�Stato�che�le�norme�impugnate,�per�la�loro�natura�e�per�i�loro�contenuti,�non�potrebbero�
vulnerare.�

2.3.�^La�Regione�contesta�la�fondatezza�delle�censure�concernenti�l'art.�3,�comma�6,�
dello�statuto,�sostenendo�che�la�norma�non�violerebbe�la�riserva�ai�cittadini�dell'elettorato�
attivo,�poiche�prevede�soltanto�la�promozione�dell'estensione�del�diritto�di�voto�agli�immi-
grati��nel�rispetto�dei�principi�costituzionali�,�quindi�in�relazione�a�deliberazioni�o�ad�ele-
zioni�non�necessariamente�riferibili�alle�elezioni�degli�organismi�rappresentativi.�D'altronde,�
lo�stesso�legislatore�statale�ha�riconosciuto�il�diritto�dello�straniero,�regolarmente�soggior-
nante�in�Italia�da�almeno�sei�anni�e�titolare�di�permesso�di�soggiorno�rinnovabile,�di��parte-
cipare�alla�vita�pubblica�locale,�esercitando�anche�l'elettorato�quando�previsto�dall'ordina-
mento�ed�in�armonia�con�le�previsioni�del�capitolo�C�della�Convenzione�sulla�partecipazione�
degli�stranieri�alla�vita�pubblica�a�livello�locale,�fatta�a�Strasburgo�il�5�febbraio�1992��
(art.�9,�comma�4,�lettera�d),�del�decreto�legislativo�25�luglio�1998,�n.�286,�recante��Testo 
unico 
delle 
disposizioni 
concernenti 
la 
disciplina 
dell'immigrazione 
e 
norme 
sulla 
condizione 
dello 
straniero�). 
La�Carta�di�Strasburgo,�ratificata�e�recepita�con�la�legge�statale�8�marzo�
1994,�n.�203�(Ratifica�ed�esecuzione�della�convenzione�sulla�partecipazione�degli�stranieri�
alla�vita�pubblica�a�livello�locale,�fatta�a�Strasburgo�il�5�febbraio�1992,�limitatamente�ai�capi-
toli�A)�e�B),�prevede�infatti�l'impegno�degli�Stati�aderenti�a��concedere�il�diritto�di�voto�e�
di�eleggibilita��alle�elezioni�locali�ad�ogni�residente�straniero,�a�condizione�che�questi�soddisfi�
alle�stesse�condizioni�di�quelle�prescritte�per�i�cittadini�ed�inoltre�che�abbia�risieduto�legal-
mente�ed�abitualmente�nello�Stato�in�questione�nei�cinque�anni�precedenti�le�elezioni��
(art.�6,�capitolo�C,�Carta 
di 
Strasburgo).�
Secondo�la�resistente,�la�norma�in�questione�non�implicherebbe�peraltro�alcuna�rivendi-
cazione�di�competenza�in�detta�materia,�e�neppure�vincolerebbe�in�alcun�modo�l'autonomia�
del�Consiglio�regionale�nel�proporre�disegni�di�legge�al�Parlamento.�

2.4.�^Le�censure�concernenti�l'art.�4,�comma�1,�lettera�h),�dello�statuto,�ad�avviso�del�
Presidente�della�Giunta�regionale,�sarebbero�inammissibili,�in�quanto�frutto�di�una�interpre-
tazione�in�contrasto�con�la�sua�lettera�e�con�la�sua�ratio 
e�peraltro�smentita�dalla�risoluzione�
consiliare�del�19�luglio�2004.�La�contestata�genericita��della�formulazione�della�disposizione�
sarebbe,�infatti,�giustificata�dall'esigenza�di�rispettare�i�principi�costituzionali,�evitando�qual-
siasi�equiparazione�alla�famiglia�fondata�sul�matrimonio�di�convivenze�prive�della�copertura�
costituzionale�attribuita�alla�famiglia�legittima,�sicche�la�norma�permetterebbe�esclusiva-
mente�la�tutela�di�quelle�forme�stabili�di�convivenza�per�le�quali�le�leggi�statali�(ad�esempio�
gli�artt.�4�e�5�del�d.P.R.�30�maggio�1989,�n.�223,�recante�Approvazione 
del 
nuovo 
regolamento 
anagrafico 
della 
popolazione 
residente, 
ovvero�l'art.�2�del�decreto�legislativo�3�maggio�2000,�
n.�130,�recante��Disposizioni 
correttive 
ed 
integrative 
del 
d. 
lgs. 
31 
marzo 
1998, 
n. 
109 
in 
mate-
ria 
di 
criteri 
unificati 
di 
valutazione 
della 
situazione 
economica 
dei 
soggetti 
che 
richiedono 
pre-
stazioni 
sociali 
agevolate�) 
e�regionali�prevedono�il�riconoscimento�della�fruizione�dei�diritti�
sociali,�sempre�che�le�norme�sull'ordinamento�costituzionale�e�quelle�sull'ordinamento�civile�
lo�consentano.�

Inoltre,�secondo�la�Regione�Toscana,�il�riconoscimento�di�altre�forme�di�convivenza�si�
collegherebbe�con�il�riconoscimento�della�persona�umana�e�della�sua�capacita��di�effettiva�
partecipazione�all'organizzazione�politica,�economica�e�sociale�del�Paese�(artt.�2�e�3�della�
Costituzione).�

2.5.�^Ad�avviso�della�resistente,�l'art.�4,�comma�1,�lettere�l) 
e�m),�dello�statuto,�indivi-
duando�quali�finalita��prioritarie�da�perseguire�quelle�della��tutela�dell'ambiente�e�del�patri-
monio�naturale�,�nonche�della��tutela�e�valorizzazione�del�patrimonio�storico,�artistico�e�
paesaggistico�,�non�farebbe�altro�che�indicare�un�compito�prioritario�della�Regione,�nell'am-
bito�delle�competenze�legislative�ed�amministrative�attribuite�alla�Regione,�senza�rivendicare�
competenze�legislative�e�regolamentari�dello�Stato.�Le�finalita��fissate�dalla�lettera�l) 
riguar-
derebbero�materie�trasversali�rispetto�a�numerose�competenze�regionali�e�comunque�^relati-

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

vamente�alla�tutela�dell'ambiente�e�dell'ecosistema,�di�competenza�del�legislatore�statale�p
resupporrebbero�la�collaborazione�e�la�cooperazione�di�tutti�i�livelli�di�governo�per�il�rag-
giungimento�di�risultati�che�definiscono�lo�spirito�ed�i�valori�fondamentali�del�nostro�ordina-
mento.�

Per�analoghe�considerazioni,�secondo�la�Regione�Toscana,�sarebbero�infondate�le�cen-
sure�concernenti�la�lettera�m),�poiche�la�tutela�del�patrimonio�storico�ed�artistico,�spettante�
alla�competenza�legislativa�esclusiva�dello�Stato,�deve�essere���attuata�anche�e�soprattutto�
con�la�piena�collaborazione�delle�Regioni�.�

2.6.�^Le�finalita�indicate�nell'art.�4,�comma�1,�lettere�n),�o)�e�p),�dello�statuto�non�por-
rebbero�in�discussione�la�competenza�legislativa�esclusiva�dello�Stato�nella�materia�della�
tutela�della�concorrenza,�ma,�ad�avviso�del�Presidente�della�Giunta�regionale,�riguardereb-
bero�settori�di�competenza�regionale�quali�la�promozione�delle�attivita�economiche�locali�
legate�alle�materie�di�competenza�regionale�concorrente�e�residuale�di�cuiall'art.�117,�commi�
terzo�e�quarto,�della�Costituzione.�
L'obiettivo�della�promozione�della�cooperazione�come�strumento�di�democrazia�econo-
mica�e�di�sviluppo�sociale�sarebbe,�inoltre,�coerente�con�i�principi�relativi�ai�rapporti�econo-
mici�fissati�dall'art.�45�della�Costituzione,�e�non�violerebbe�la�competenza�legislativa�esclu-
siva�dello�Stato�in�materia�di�ordinamento�civile,�in�quanto�le�leggi�regionali�possono�perse-
guire�le�finalita�indicate�dalla�norma�statutaria�nell'osservanza�della�disciplina�civilistica�e�
di�quella�comunque�regolante�le�societa�cooperative�contenuta�nelle�leggi�dello�Stato.�

2.7.�^L'impugnazione�dell'art.�32,�comma�2,�dello�statuto,�secondo�la�Regione�Toscana,�
sarebbe�infondata,�poiche�l'assenza�di�conseguenze�giuridiche�nel�caso�di�mancata�approva-
zione�del�programma�di�governo�da�parte�del�Consiglio�regionale�sarebbe�coerente�con�la�
forma�di�governo�scelta�dallo�statuto,�caratterizzata�dall'elezione�diretta�del�Presidente�della�
Giunta�regionale.�
L'approvazione�del�programma�di�governo�da�parte�del�Consiglio�regionale�non�incide-
rebbe,�infatti,�sulla�posizione�e�sul�ruolo�del�Presidente,�il�quale�potrebbe�comunque�nomi-
nare�i�membri�della�Giunta�anche�in�mancanza�dell'approvazione�nel�termine�di�dieci�giorni�
del�programma,�mentre�la�Giunta�regionale�potrebbe�essere�obbligata�alle�dimissioni�solo�
nel�caso�di�approvazione�della�mozione�di�sfiducia�prevista�dall'art.�33,�comma�3.�

2.8.�^Ad�avviso�della�resistente,�l'impugnazione�dell'art.�54,�commi�1�e�3,�dello�statuto�
sarebbe�inammissibile�in�quanto�con�essa�sono�state�censurate�due�distinte�disposizioni,�senza�
individuare�con�chiarezza�le�questioni�a�ciascuna�riferibili.�Nel�merito,�le�censure�sarebbero�
comunque�infondate,�in�quanto�il�diritto�di�accesso�ai�documenti�amministrativi�senza�motiva-
zione�costituirebbe�un�principio�rispettoso�delle�norme�costituzionali�che�impongono�l'impar-
zialita�e�la�trasparenza�della�pubblica�amministrazione�(artt.�3�e�97�della�Costituzione),�per�
alcuni�casi�gia�anche�stabilito�dal�legislatore�statale�(art.�3�del�decreto�legislativo�24�febbraio�
1997,�n.�39,�recante��Attuazione�della�direttiva�20/313/CEE,�concernente�la�liberta�di�accesso�alle�
informazioni�in�materia�di�ambiente�),�e�sarebbe�altres|�coerente�con�i�principi�del�diritto�comu-
nitario,�nel�cui�ambito�il�diritto�di�accesso�ai�documenti�e�riconosciuto�a�tutti�senza�l'obbligo�di�
dimostrare�un�interesse�giuridicamente�rilevante�da�tutelare.�

Peraltro,�la�norma�censurata�prevedendo�il�diritto�di�accesso�senza�obbligo�di�motiva-
zione,��nel�rispetto�degli�interessi�costituzionalmente�tutelati�e�nei�modi�previsti�dalla�legge�,�
permetterebbe�alla�legge�regionale�di�disciplinare�il�diritto�di�accesso�in�maniera�da�assicu-
rare�l'osservanza�dei�principi�che�si�assumono�violati�ed�il�rispetto�dei�diritti�e�degli�interessi�
legittimi�di�eventuali�controinteressati,�senza�ledere�la�tutela�giurisdizionale�di�questi�ultimi.�
Infine,�la�norma�riguarderebbe�i�principi�fondamentali�di�organizzazione�e�funzionamento�
della�Regione�e,�percio�,�avrebbe�ad�oggetto�una�materia�riservata�allo�statuto�ai�sensi�del-
l'art.�123,�primo�comma,�della�Costituzione.�

2.9.�^Secondo�la�Regione�Toscana,�le�censure�concernenti�l'art.�63,�comma�2,�dello�sta-
tuto�sarebbero�infondate,�in�quanto�l'art.�117,�sesto�comma,�della�Costituzione,�non�reche-
rebbe�una�riserva�assoluta�di�potesta�regolamentare�in�favore�degli�enti�locali,�dal�momento�
che�siffatta�potesta�deve�essere�esercitata�nell'ambito�delle�leggi�statali�e�regionali�che�ne�
assicurano�i�requisiti�minimi�di�uniformita�,�conformemente�a�quanto�previsto�dalle�norme�
costituzionali,�come�stabilito�dall'art.�4,�comma�4,�della�legge�5�giugno�2003,�n.�131�(Dispo-
sizioni�per�l'adeguamento�dell'ordinamento�della�Repubblica�alla�legge�cost.�18�ottobre�
2001,�n.�3),�nel�rispetto�dell'esigenza�di�una�razionale�applicazione�del�criterio�flessibile�della�
sussidiarieta�enunciato�dall'art.�118,�primo�comma,�della�Costituzione�(sentenza�n.�43�del�
2004;�sentenze�n.�69�e�n.�73�del�2004).�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

2.10.�^L'art.�64,�comma�2,�dello�statuto,�ad�avviso�del�Presidente�della�Giunta�regio-
nale,�non�prefigurerebbe�una�disciplina�dei�tributi�degli�enti�locali�su�due�livelli�che,�di�per�
se�,�sia�tale�da�escludere�l'adozione�di�altre�possibili�impostazioni�da�parte�della�legislazione�
di�coordinamento�che�il�Parlamento�dovra�approvare,�ai�sensi�dell'art.�119,�secondo�comma,�
della�Costituzione.�La�norma,�con�riferimento�all'ipotesi�di�disciplina��a�due�livelli�,�
ammessa�espressamente�dalla�Corte�(sentenza�n.�37�del�2004),�prevederebbe�esclusivamente�
il�rispetto�del�principio�di�salvaguardia�dell'autonomia�degli�enti�locali,�stabilendo�che�la�
legge�regionale�dovra�fare�salva�la�potesta�degli�stessi�enti�locali�di�istituire�i�tributi�ed�inter-
venire�soltanto�nell'ambito�delle�materie�oggetto�di�riserva�di�legge,�con�conseguente�infon-
datezza�dell'impugnazione�della�succitata�norma.�
2.11.�^Secondo�la�Regione�Toscana,�l'art.�70,�comma�1,�dello�statuto�si�limiterebbe�a�
stabilire�un�principio�di�riserva�di�legge�regionale�in�relazione�alle�procedure�interne�concer-
nenti�la�disciplina�della�modalita�di�formazione�della�volonta�degli�organi�regionali�in�ordine�
alla�partecipazione�alla�formazione�degli�atti�comunitari,�nel�rispetto�delle�norme�di�proce-
dura�dettate�dallo�Stato�in�conformita�con�l'art.�117,�quinto�comma,�della�Costituzione,�ed�
in�coerenza�con�l'art.�5�della�legge�n.�131�del�2003.�Pertanto,�la�norma�impugnata�non�viole-
rebbe�ne�la�lettera�ne�lo�spirito�dei�parametri�costituzionali�indicati�dal�ricorrente.�
2.12.�^Ad�avviso�della�resistente,�sarebbero�infondate�anche�le�censure�concernenti�
l'art.�75�dello�statuto,�poiche�l'individuazione�di�un�quorum 
di�partecipazione�al�referendum 
abrogativo�riferito�alle�votazioni�delle�ultime�elezioni�regionali�non�sarebbe�ne�irragionevole,�
ne�incoerente.�Il�referendum 
abrogativo�costituisce,�infatti,�una�forma�di�controllo�del�corpo�
elettorale�sull'attivita�dei�consiglieri�regionali�e,�quindi,�non�sarebbe�illogico�stabilire�il�quo-
rum 
di�partecipazione�facendo�riferimento�al�corpo�elettorale�che�ha�eletto�il�Consiglio�regio-
nale,�i�cui�atti�sono�oggetto�dei�quesiti�referendari.�Peraltro,�per�la�partecipazione�al�referen-
dum 
regionale�neppure�potrebbe�ritenersi�necessario�un�quorum 
piu�elevato,�tenuto�conto�
che�le�norme�costituzionali,�in�riferimento�a�consultazioni�su�leggi�di�particolare�importanza,�
quali�le�leggi�di�revisione�costituzionale�e�gli�stessi�statuti�regionali,�escludono�la�necessita�
di�un�quorum 
minimo�di�partecipanti�alla�votazione�(artt.�138,�secondo�comma,�e�123,�
comma�terzo,�della�Costituzione).�
La�Regione�Toscana�conclude,�infine,�sostenendo�che�dall'art.�75�della�Costituzione,�
non�e�ricavabile�un�principio�costituzionale�fondamentale,�vincolante�per�lo�statuto�regio-
nale,�in�ordine�al�quorum 
di�partecipazione�al�referendum 
abrogativo�ivi�indicato,�e�cio�sia�
in�quanto�le�ipotesi�di�referendum 
sarebbero�diverse�e�non�equiparabili,�sia�in�quanto�
l'art.�123,�primo�comma,�della�Costituzione,�porrebbe�una�espressa�riserva�di�disciplina�del�
referendum 
in�favore�della�fonte�statutaria,�mentre�l'art.�117,�comma�quarto,�della�Costitu-
zione,�attribuirebbe�alla�Regione�la�competenza�residuale�in�materia�di�referendum 
regionali.�

3.�^L'Avvocatura�generale�dello�Stato,�in�prossimita�dell'udienza�pubblica,�ha�deposi-
tato�memoria�nella�quale�deduce�l'ammissibilita�dell'impugnazione,�ex 
art.�123�della�Costitu-
zione,�avente�ad�oggetto�norme�programmatiche,�qualora�queste�prefigurino�scopi�incompa-
tibili�con�lo�spirito�e�con�i�principi�ricavabili�dalla�Costituzione,�ovvero�che�richiedano�l'eser-
cizio�di�poteri�che�costituzionalmente�non�possono�spettare�alla�Regione.�Inoltre,�il�
ricorrente�ribadisce�le�censure�concernenti�le�norme�impugnate,�insistendo�nelle�argomenta-
zioni�svolte�per�sostenerne�l'illegittimita�in�riferimento�ai�parametri�indicati�nel�ricorso.�
4.�^La�Regione�Toscana,�nella�memoria�difensiva�depositata�in�prossimita�dell'udienza�
pubblica,�ribadisce�l'ammissibilita�di�norme�statutarie�di�contenuto�programmatico,�recanti�
indicazioni�di�obiettivi�dell'azione�regionale,�esamina�nuovamente�le�censure�concernenti�le�
disposizioni�impugnate,�deducendone�l'infondatezza�sulla�scorta�delle�argomentazioni�svi-
luppate�nell'atto�di�costituzione.�
5.�^All'udienza�pubblica�le�parti�hanno�insistito�per�l'accoglimento�delle�conclusioni�
rassegnate�nelle�difese�scritte.�
Considerato 
in 
diritto 


1.�^Il�Governo�ha�sollevato�questione�di�legittimita�costituzionale�degli�articoli�3,�
comma�6;�4,�comma�1,�lettere�h), 
l), 
m), 
n), 
o), 
p);�32,�comma�2;�54,�commi�1�e�3;�63,�comma�
2;�64,�comma�2;�70,�comma�1;�75,�comma�4,�dello�statuto�della�Regione�Toscana,�approvato�
in�prima�deliberazione�il�6�maggio�2004�e,�in�seconda�deliberazione,�il�19�luglio�2004,�in�rife-
rimento�agli�articoli�2,�3,�5,�24,�29,�48,�97,�113,�114,�117,�secondo�comma,�lettere�e),f), 
i),l), 
p), 
s), 
terzo,�quinto�e�sesto�comma,�118,�121,�122,�123,�138�della�Costituzione.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

L'art.�3,�comma�6,�stabilisce�che��la�Regione�promuove,�nel�rispetto�dei�principi�costitu-
zionali,�l'estensione�del�diritto�di�voto�agli�immigrati��e,�ad�avviso�del�ricorrente,�violerebbe:�
l'art.�48�della�Costituzione,�che�riserva�ai�cittadini�l'elettorato�attivo;�l'art.�138�della�Costitu-
zione,�in�quanto�il�potere�di�revisione�costituzionale�e��riservato�al�Parlamento�nazionale;�
l'art.�117,�secondo�comma,�lettere�f) 
e�p),�della�Costituzione,�spettando�allo�Stato�la�compe-
tenza�legislativa�esclusiva�nella�materia�elettorale�concernente�gli�organi�statali�e�gli�enti�
locali,�nonche�l'art.�121,�secondo�comma,�della�Costituzione,�poiche�limiterebbe�il�potere�di�
iniziativa�legislativa�del�Consiglio�regionale.�

Secondo�la�difesa�erariale,�l'art.�4,�comma�1,�lettera�h),�disponendo�che�la�Regione�per-
segue,�tra�le�finalita��prioritarie,��il�riconoscimento�delle�altre�forme�di�convivenza�,�
potrebbe�costituire�la�base�statutaria�di�future�norme�regionali�recanti�una�disciplina�dei�rap-
porti�fra�conviventi�lesiva�della�competenza�legislativa�esclusiva�dello�Stato�in�materia�di�
�cittadinanza,�stato�civile�e�anagrafi��e�di��ordinamento�civile��(art.�117,�secondo�comma,�
lettere�i) 
e�l),�della�Costituzione).�La�norma�si�porrebbe,�inoltre,�in�contrasto�con�l'art.�123,�
primo�comma,�della�Costituzione,�sia�perche�avrebbe�un�contenuto�estraneo�ed�eccedente�
rispetto�a�quello�configurabile�come�contenuto�necessario�dello�statuto,sia�perche�potrebbe�
esprimere��qualcosa�di�diverso�dal�semplice�rilievo�sociale�e�dalla�conseguente�giuridica�
dignita���,�nei�limiti�previsti�da�leggi�dello�Stato,�della�convivenza�tra�uomo�e�donna�fuori�
del�vincolo�matrimoniale,�in�riferimento�a�situazioni�divergenti�dal�modello�del�rapporto�
coniugale,�estranee�al�contenuto�delle�garanzie�fissate�dall'art.�29�Costituzione,�e�non�ricon-
ducibili�alla�sfera�di�protezione�dell'art.�2�della�Costituzione.�La�disposizione�violerebbe,�
infine,�il�principio�fondamentale�di�unita��ed�il�principio�di�eguaglianza�(artt.�3�e�5�della�
Costituzione),�dato�che�permetterebbe�alla�comunita��regionale�di�riconoscersi�in�valori�
diversi�e�contrastanti�rispetto�a�quelli�di�altre�comunita��regionali.�

L'art.�4,�comma�1,�lettere�l)e�m),�nello�stabilire�che�la�Regione�persegue,�tra�le�finalita��
prioritarie,��il�rispetto�dell'equilibrio�ecologico,�la�tutela�dell'ambiente�e�del�patrimonio�cul-
turale,�la�conservazione�della�biodiversita��,�la�promozione�della�cultura�del�rispetto�degli�ani-
mali��(lettera�l),�nonche��la�tutela�e�la�valorizzazione�del�patrimonio�storico,�artistico�e�pae-
saggistico��(lettera�m),�violerebbe�l'art.�117,�secondo�comma,�lettera�s),�della�Costituzione,�
che�riserva�allo�Stato�la�competenza�legislativa�esclusiva�nelle�succitate�materie.�La�lettera�
m) 
recherebbe,�inoltre,�vulnus 
anche�all'art.�118,�comma�terzo,�della�Costituzione,�essendo�
riservata�alla�legge�statale�la�disciplina�di�forme�di�intesa�e�di�coordinamento�nella�materia�
della�tutela�dei�beni�culturali.�

L'art.�4,�comma�1,�lettere�n),�o) 
e�p),�prevede�quali�finalita��prioritarie�della�Regione�
Toscana:��la�promozione�dello�sviluppo�economico�e�di�un�contesto�favorevole�alla�competiti-
vita��delle�imprese,�basato�sull'innovazione,�la�ricerca�e�la�formazione,�nel�rispetto�dei�principi�
di�coesione�sociale�e�di�sostenibilita��dell'ambiente��(lettera�n);��la�valorizzazione�della�liberta��
di�iniziativa�economica�pubblica�e�privata,�del�ruolo�e�della�responsabilita��sociale�delle�
imprese��(lettera�o);��la�promozione�della�cooperazione�come�strumento�di�democrazia�econo-
mica�e�di�sviluppo�sociale,�favorendone�il�potenziamento�con�i�mezzi�piu��idonei��(lettera�p).�
Queste�norme,�secondo�il�ricorrente,�potrebbero�costituire�la�base�statutaria�di�future�leggi�
regionali�in�contrasto�con�la�competenza�legislativa�esclusiva�dello�Stato�nella�materia�della�
�tutela�della�concorrenza��(art.�117,�secondo�comma,�lettera�e),�della�Costituzione)�e�lesive,�in�
riferimento�al�settore�della�cooperazione,�della�competenza�legislativa�esclusiva�dello�Stato�in�
materia�di��ordinamento�civile��(art.�117,�secondo�comma,�lettera�l),�della�Costituzione).�

L'art.�32,�comma�2,�dispone�che��il�programma�di�governo�e��approvato�entro�dieci�
giorni�dalla�sua�illustrazione��e,�percio��,�ad�avviso�del�Governo,�in�contrasto�con�gli�artt.�122,�
quinto�comma,�e�3�della�Costituzione,�instaurerebbe��irragionevolmente�e�contraddittoria-
mente��tra�Presidente�e�Consiglio�regionale�un�rapporto�diverso�rispetto�a�quello�conse-
guente�all'elezione�a�suffragio�universale�e�diretto.�

L'art.�54,�commi�1�e�3,�e��impugnato�nelle�parti�in�cui�disciplina�il�diritto�di�accesso�
senza�obbligo�di�motivazione�ai�documenti�amministrativi�(comma�1)�ed�esclude�l'obbligo�
della�motivazione�per�gli�atti�amministrativi��meramente�esecutivi�,�in�riferimento�ai�prin-
cipi�costituzionali�di�efficienza�e�trasparenza�(art.�97�della�Costituzione),�nonche�al�princi-
piodieffettivita��della�tutela�contro�gli�atti�dell'amministrazione�(artt.�24�e�113�della�Costi-
tuzione)�ed�al�principio�di�eguaglianza�tra�cittadini�residenti�in�diverse�regioni�(art.�3�della�
Costituzione).�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Il�ricorrente�censura�l'art.�63,�comma�2,�nelle�parti�in�cui,�prevedendo�che,�qualora�
ricorrano�specifiche�esigenze�unitarie,�l'organizzazione�delle�funzioni�amministrative�confe-
rite�agli�enti�locali�possa�essere�disciplinata�con�legge�regionale,�per�assicurare�requisiti�
essenziali�di�uniformita�,�violerebbe�la�riserva�di�potesta�regolamentare�attribuita�agli�enti�
locali�(art.�117,�sesto�comma,�della�Costituzione),�espropriandoli�del�potere�di�regolamentare�
l'organizzazione�e�lo�svolgimento�delle�funzioni�ad�essi�attribuite,�in�violazione�degli�artt.�118�
e�114�della�Costituzione.�

L'art.�64,�comma�2,�disponendo�che��la�legge�disciplina,�limitatamente�ai�profili�coperti�
da�riserva�di�legge,�i�tributi�propri�degli�enti�locali,�salva�la�potesta�degli�enti�di�istituirli��si�
porrebbe�in�contrasto�con�l'art.�119�della�Costituzione,�stabilendo�un�rapporto�tra�fonti�nor-
mative��che�e�invece�solo�uno�di�quelli�possibili,�costituzionalmente�rimessi�alle�valutazioni�
ed�alle�scelte�del�legislatore�nazionale�nel�momento�in�cui�dara�attuazione�all'art.�119�Cost.�.�

L'art.�70,�comma�1,�dispone�che��gli�organi�di�governo�e�il�consiglio�partecipano,�nei�
modi�previsti�dalla�legge,�alle�decisioni�dirette�alla�formazione�e�attuazione�degli�atti�comu-
nitari�nelle�materie�di�competenza�regionale��e�percio�,�secondo�la�difesa�erariale,�violerebbe�
l'art.�117,�quinto�comma,�della�Costituzione,�che�riserva�alla�legge�statale�la�disciplina�della�
partecipazione�delle�Regioni�alla�formazione�ed�attuazione�degli�atti�comunitari.�

L'art.�75,�nel�disciplinare�il�referendum�abrogativo,�siccome�stabilisce,�al�comma�4,�che�
�la�proposta�di�abrogazione�soggetta�a�referendum�e�approvata�se�partecipa�alla�votazione�
la�maggioranza�dei�votanti�alle�ultime�elezioni�regionali�e�se�ottiene�la�maggioranza�dei�voti�
validamente�espressi�,�ad�avviso�del�ricorrente,�lederebbe�il�principio�di�ragionevolezza,�in�
quanto�prevederebbe�un�quorum�calcolato�sulla�scorta�di�un�criterio�casuale�e�contingente,�
irrazionale�ed�in�contrasto�anche�con�l'art.�75�della�Costituzione.�

2.�^Le�censure�formulate�dal�ricorrente�nei�confronti�dello�statuto�della�Regione�
Toscana�si�possono�suddividere�in�due�gruppi:�quelle�aventi�ad�oggetto�proposizioni�che�
rientrano�tra�i��Principi�generali��ele��Finalita�principali��equelleche�invece�riguardano�
norme�specifiche�dello�statuto.�
Ai�fini�delle�questioni�di�legittimita�costituzionale�inerenti�al�primo�gruppo�di�censure,�
appare�necessario�innanzi�tutto�precisare�la�natura�e�la�portata�di�queste�proposizioni.�Al�
riguardo�va�ricordato�che�negli�statuti�regionali�entrati�in�vigore�nel�1971�^ivi�compreso�
quello�della�Toscana�^si�rinvengono�assai�spesso�indicazioni�di�obiettivi�prioritari�dell'atti-
vita�regionale�ed�anche�in�quel�tempo�si�posero�problemi�di�costituzionalita�di�tali�indica-
zioni,�sotto�il�profilo�della�competenza�della�fonte�statutaria�ad�incidere�su�materie�anche�
eccedenti�la�sfera�di�attribuzione�regionale.�Al�riguardo,�dopo�avere�riconosciuto�la�possibi-
lita�di�distinguere�tra�un�contenuto��necessario��ed�un�contenuto��eventuale��dello�statuto�
(cfr.�sentenzan.�40del�1972),si�e�ritenuto�che�la�formulazione�di�proposizioni�statutarie�del�
tipo�predetto�avesse�principalmente�la�funzione�di�legittimare�la�Regione�come�ente�esponen-
ziale�della�collettivita�regionale�e�del�complesso�dei�relativi�interessi�ed�aspettative.�Tali�inte-
ressi�possono�essere�adeguatamente�perseguiti�non�soltanto�attraverso�l'esercizio�della�com-
petenza�legislativa�ed�amministrativa,�ma�anche�avvalendosi�dei�vari�poteri,�conferiti�alla�
Regione�stessa�dalla�Costituzione�e�da�leggi�statali,�di�iniziativa,�di�partecipazione,�di�con-
sultazione,�di�proposta,�e�cos|�via,�esercitabili,�in�via�formale�ed�informale,�al�fine�di�ottenere�
il�migliore�soddisfacimento�delle�esigenze�della�collettivita�stessa.�In�questo�senso�si�e�
espressa�questa�Corte,�affermando�che�l'adempimento�di�una�serie�di�compiti�fondamentali�
legittima,�dunque,�una�presenza�politica�della�regione,�in�rapporto�allo�Stato�o�anche�ad�
altre�regioni,�riguardo�a�tutte�le�questioni�di�interesse�della�comunita�regionale,�anche�se�
queste�sorgono�in�settori�estranei�alle�singole�materie�indicate�nell'art.�117�Cost.�e�si�proiet-
tano�al�di�la�dei�confini�territoriali�della�regione�medesima�(sentenza�n.�829�del�1988).�

Il�ruolo�delle�Regioni�di�rappresentanza�generale�degli�interessi�delle�rispettive�colletti-
vita�,�riconosciuto�dalla�giurisprudenza�costituzionale�e�dalla�prevalente�dottrina�^e,�per�
quanto�riguarda�la�Regione�Toscana,�dall'art.�1�dello�statuto�in�esame�^e�dunque�rilevante,�
anche�nel�momento�presente,�ai�fini�dell'esistenza,�accanto�ai�contenuti�necessari�degli�statuti�
regionali,�di�altri�possibili�contenuti,�sia�che�risultino�ricognitivi�delle�funzioni�e�dei�compiti�
della�Regione,�sia�che�indichino�aree�di�prioritario�intervento�politico�o�legislativo�(sentenza�

n.�2�del�2004);�contenuti�che�talora�si�esprimono�attraverso�proclamazioni�di�finalita�da�per-
seguire.�Ma�la�citata�sentenza�ha�rilevato�come�sia�opinabile�la��misura�dell'efficacia�giuri-
dica��di�tali�proclamazioni;�tale�dubbio�va�sciolto�considerando�che�alle�enunciazioni�in�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

esame,�anche�se�materialmente�inserite�in�un�atto-fonte,�non�puo��essere�riconosciuta�alcuna�
efficacia�giuridica,�collocandosi�esse�precipuamente�sul�piano�dei�convincimenti�espressivi�
delle�diverse�sensibilita��politiche�presenti�nella�comunita��regionale�al�momento�dell'approva-
zione�dello�statuto,�come,�del�resto,�sostanzialmente�riconosce�la�risoluzione�n.�51�del�Consi-
glio�regionale�della�Toscana,�deliberata�contestualmente�all'approvazione�definitiva�dello�
statuto.�

D'altra�parte,�tali�proclamazioni�di�obiettivi�e�di�impegni�non�possono�certo�essere�assi-
milate�alle�c.d.�norme�programmatiche�della�Costituzione,�alle�quali,�peril�loro�valore�di�
principio,�sono�stati�generalmente�riconosciuti�non�solo�un�valore�programmatico�nei�con-
fronti�della�futura�disciplina�legislativa,�ma�soprattutto�una�funzione�di�integrazione�e�di�
interpretazione�delle�norme�vigenti.�Qui�pero��non�siamo�in�presenza�di�Carte�costituzionali,�
ma�solo�di�fonti�regionali��a�competenza�riservata�e�specializzata�,�cioe��di�statuti�di�autono-
mia,�i�quali,�anche�se�costituzionalmente�garantiti,�debbono�comunque��essere�in�armonia�
con�i�precetti�ed�i�principi�tutti�ricavabili�dalla�Costituzione��(sentenza�n.�196�del�2003).�

Se�dunque�si�accolgono�le�premesse�gia��formulate�sul�carattere�non�prescrittivo�e�non�
vincolante�delle�enunciazioni�statutarie�di�questo�tipo,�ne�deriva�che�esse�esplicano�una�fun-
zione,�per�cos|��dire,�di�natura�culturale�o�anche�politica,�ma�certo�non�normativa.�Nel�caso�
in�esame,�enunciazioni�siffatte�si�rinvengono�nei�diversi�commi�^tra�cui�in�particolare�quelli�
censurati�^degli�artt.�3�e�4�che�non�comportano�ne�alcuna�violazione,�ne�alcuna�rivendica-
zione�di�competenze�costituzionalmente�attribuite�allo�Stato�e�neppure�fondano�esercizio�di�
poteri�regionali.�E�quindi�inammissibile�il�ricorso�governativo�avverso�le�impugnate�proposi-
zioni�dei�predetti�articoli,�per�la�loro�carenza�di�idoneita��lesiva.�

Pertanto�vanno�dichiarate�inammissibili�le�questioni�di�legittimita��costituzionale�delle�
seguenti�disposizioni�dello�statuto�della�Regione�Toscana:�art.�3,�comma�6,�secondo�il�quale�
�la�Regione�promuove,�nel�rispetto�dei�principi�costituzionali,�l'estensione�del�diritto�di�voto�
agli�immigrati�;�art.�4�comma�1,�lettera�h),�il�quale�dispone�che�la�Regione�persegue,�tra�le�
finalita��prioritarie,��il�riconoscimento�delle�altre�forme�di�convivenza�;�art.�4�comma�1,�let-
tere�l) 
e�m),�che,�rispettivamente,�stabiliscono�quali�finalita��prioritarie�della�Regione��il�ri-
spetto�dell'equilibrio�ecologico,�la�tutela�dell'ambiente�e�del�patrimonio�culturale,�la�conser-
vazione�della�biodiversita��,�la�promozione�della�cultura�del�rispetto�degli�animali�,�nonche�
�la�tutela�e�la�valorizzazione�del�patrimonio�storico�artistico�e�paesaggistico�;�art.�4�
comma�1,�lettere�n),�o) 
e�p),�che�stabiliscono,�quali�finalita��prioritarie�della�Regione,��la�pro-
mozione�dello�sviluppo�economico�e�di�un�contesto�favorevole�alla�competitivita��delle�
imprese,�basato�sull'innovazione,�la�ricerca�e�la�formazione,�nel�rispetto�dei�principi�di�coe-
sione�sociale�e�di�sostenibilita��dell'ambiente�,��la�valorizzazione�della�liberta��di�iniziativa�
economica�pubblica�e�privata,�del�ruolo�e�della�responsabilita��sociale�delle�imprese�,��la�pro-
mozione�della�cooperazione�come�strumento�di�democrazia�economica�e�di�sviluppo�sociale,�
favorendone�il�potenziamento�con�i�mezzi�piu��idonei�.�

3.�^Tutto�cio��premesso,�in�punto�di�merito�occorre�esaminare�per�prima�la�censura�rela-
tiva�all'art.�32,�comma�2�dello�statuto,�nella�parte�in�cui�stabilisce�che��il�programma�di�
governo�e��approvato�entro�10�giorni�dalla�sua�illustrazione�,�in�quanto,�secondo�il�ricor-
rente,�la�predetta�approvazione�instaurerebbe�irragionevolmente,�in�violazione�degli�artt.�3�
e�122,�quinto�comma,�della�Costituzione,�tra�Presidente�e�Consiglio�regionale�un�rapporto�
diverso�rispetto�a�quello�che�dovrebbe�conseguire�all'elezione�a�suffragio�universale�e�diretto.�
La�questione�non�e��fondata.�

La�formazione�della�Giunta�regionale�toscana�si�svolge�secondo�il�seguente�schema�pro-
cedimentale:�1)�il�presidente�della�giunta�entra�direttamente�in�carica�all'atto�della�proclama-
zione;�2)�l'illustrazione�del�programma�e�la�designazione�dei�componenti�della�giunta�avven-
gono�nella�prima�seduta�del�consiglio;�3)�l'approvazione�del�programma�avviene�entro�10�
giorni�dalla�sua�illustrazione,�ma�il�presidente�nomina��comunque�,�decorso�lo�stesso�ter-
mine,�i�componenti�la�giunta.�

In�questo�quadro,�la�previsione�dell'approvazione�consiliare�del�programma�di�governo�
non�appare�affatto�incoerente�rispetto�allo�schema�elettorale��normale��accolto�dall'art.�122,�
quinto�comma,�della�Costituzione,�giacche�la�eventuale�mancata�approvazione�consiliare�puo��
avere�solo�rilievo�politico,�ma�non�determina�alcun�effetto�giuridicamente�rilevante�sulla�per-
manenza�in�carica�del�Presidente,�della�giunta,�ovvero�sulla�composizionediquesta�ultima.�
Nonsipuo��peraltroescluderecheaquestasituazionepossanoseguire,aisensidell'art.�33dello�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

statuto,�la�approvazione�di�una�mozione�di�sfiducia�o�anche�le�dimissioni�spontanee�del�presi-
dente,�ma�in�entrambe�le�ipotesi�si�verifica�lo�scioglimento�anticipato�del�consiglio,�nel�pieno�
rispetto�del�vincolo�costituzionale�del�simulstabunt 
simulcadent 
(cfr. 
sentenze�n.�304�del�2002�
e�n.�2�del�2004),�il�quale,�oltre�ad�essere�un�profilo�caratterizzante�questo�assetto�di�governo,�e�
indice�della�maggiore�forza�politica�del�Presidente,�conseguente�alla�sua�elezione�a�suffragio�
universale�e�diretto.�Sotto�questo�profilo�quindi�la�norma�denunciata�non�introduce�alcuna�
significativa�variazione�rispetto�alla�forma�di�governo��normale��prefigurata�in�Costituzione.�

4.�^Una�seconda�censura�ha�ad�oggetto�l'art.�54,�commi�1�e�3,�dello�statuto�nelle�parti�
in�cui�rispettivamente�prevedono�il�diritto�di�accesso�ai�documenti�amministrativi�regionali�
senza�obbligo�di�motivazione�ed�escludono�l'obbligo�di�motivazione�degli�atti�amministrativi�
�meramente�esecutivi�.�Secondo�il�ricorrente,�infatti,�tali�norme�violerebbero�i�principi�di�
buon�andamento�dell'Amministrazione,�di�tutela�giurisdizionale�dei�dirittiedegliinteressi�
legittimi,�oltre�che�di�eguaglianza.�
Le�questioni�non�sono�fondate.�

La�disposizione�che�stabilisce�il�diritto�di�accesso,�senza�obbligo�di�motivazione,�ai�
documenti�amministrativi�si�conforma�al�principio�costituzionale�di�imparzialita�edi�traspa-
renza�dell'azione�amministrativa�ed�e�altres|�del�tutto�coerente�con�l'evoluzione�del�diritto�
comunitario.�Inoltre�va�considerato�che�la�norma�in�esame,�in�quanto�attinente�ai�principi�
fondamentali�di�organizzazione�e�di�funzionamento�della�Regione,�rientrastrettamentetra�
gli�oggetti�di�disciplina�statutaria�e�che�anche�nella�legislazione�statale,�ad�esempio�in�mate-
ria�di�tutela�ambientale,�sono�previste�ipotesi�di�accesso�ai�documenti�amministrativi�senza�
obbligo�di�motivazione.�

In�ogni�caso�va�sottolineato�che�il�comma�1�della�disposizione�in�esame,�contenendo�un�
esplicito�riferimento�al�rispetto�degli�interessi�costituzionalmente�tutelati�ed�amodididisci-
plina�previsti�dalla�legge,�deve�essere�interpretato�nel�senso�che�la�emananda�legge�di�attua-
zione�dovra�farsi�carico�di�prefigurare�un�procedimento�che,�nell'assicurare�la�trasparenza�e�
l'imparzialita�dell'azione�amministrativa,�preveda,�oltre�ad�ipotesi�di�esclusione�dell'ostensi-
bilita�di�documenti�amministrativi�per�ragioni�di�tutela�di�situazioni�costituzionalmente�
garantite,�anche�criteri�e�modi�in�base�ai�quali�l'interesse�personale�e�concreto�del�richiedente�
si�contempera�con�l'interesse�pubblico�al�buon�andamento�dell'Amministrazione,�nonche�
con�l'esigenza�di�non�vanificare�in�concreto�la�tutela�giurisdizionale�delle�posizioni�di�even-
tuali�soggetti�terzi�interessati.�

Parimenti�infondata�e�la�questione�di�costituzionalita�del�terzo�comma�dello�stesso�arti-
colo,�giacche�negli�atti�amministrativi�che�non�abbiano�natura�provvedimentale�in�quanto�
�meramente�esecutivi�,�ai�fini�della�motivazione�e�ritenuto�sufficiente�dalla�prevalente�giuri-
sprudenza�il�semplice�richiamo,�nelle�premesse�dell'atto,�ai�presupposti�di�fatto�ed�alle�dispo-
sizioni�di�legge�da�applicare,�la�cui�enunciazione�rende�pienamente�comprensibili�le�ragioni�
dell'atto�stesso.�

5.�^Un'altra�censura�riguarda�l'art.�63,�comma�2,�dello�statuto,�nella�parte�in�cui�pre-
vede�che�l'organizzazione�delle�funzioni�amministrative�conferite�agli�enti�locali,�nei�casi�in�
cui�risultino�specifiche�esigenze�unitarie,�possa�essere�disciplinata�con�legge�regionale�per
assicurare�requisiti�essenziali�di�uniformita�.�La�predetta�norma,�secondo�il�ricorrente,�lede-
rebbe�la�riserva�di�potesta�regolamentare�attribuita�dall'art.�117,�sesto�comma,�della�Costitu-
zione�agli�enti�locali,��espropriandoli�,�in�violazione�anche�degli�artt.�118�e�114�della�Costitu-
zione�e�del�principio�di�leale�collaborazione,�del�potere�di�regolamentareorganizzazionee�
svolgimento�delle�funzioni�loro�conferite�dalla�legge�regionale.�
La�questione�non�e�fondata.�

L'art.�63,�comma�2,�in�esame,�che�conferisce�alla�legge�regionale�la�facolta�di�discipli-
nare�organizzazione�e�svolgimento�delle�funzioni�degli�enti�locali�nei��casi�in�cui�risultino�
specifiche�esigenze�unitarie�,�fa�evidente�riferimento�alle�varie�ipotesi�di�applicazione�del
principio�di�sussidiarieta�previste�dalla�Costituzione.�Si�tratta�cioe�di�una�deroga�rispetto�al�
criterio�generale�accolto�dal�comma�1�dello�stesso�articolo,�il�quale�riserva�alla�potesta�rego-
lamentare�degli�enti�locali�la�disciplina�dell'organizzazione�e�dello�svolgimento�delle�funzioni�
conferite.�Ma�tale�deroga�si�inserisce�nell'ambito�della�previsione�del�sesto�comma�del-
l'art.�117,�come�attuato�dall'art.�4,�comma�4,�della�legge�n.�131�del�2003,�secondo�cui�la�pote-
sta�regolamentare�dell'ente�locale�in�materia�di�organizzazione�e�svolgimento�delle�funzioni�
si�esplica�nell'ambito�delle�leggi�statali�e�regionali,�che�ne�assicurano�i�requisiti�minimi�di�
uniformita�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�previsione�statutaria�di�un�regime�di�riserva�assoluta�di�legge�regionale�anziche��rela-
tiva�e�infatti�ammissibile�purche��sia�limitata,�per�non�comprimere�eccessivamente�l'autono-
mia�degli�enti�locali,�ai�soli�casi�di�sussistenza�di��specifiche�esigenze�unitarie�,�che�possano�
giustificare,�nel�rispetto�dei�principi�indicati�dall'art.�118,�primo�comma,�della�Costituzione,�
la�disciplina�legislativa�regionale�dell'organizzazione�e�svolgimento�delle�funzioni��confe-
rite�.�Negando�tale�facolta�si�perverrebbe,�infatti,�all'assurda�conclusione�che,�al�fine�di�evi-
tare�la�compromissione�di�precisi�interessi�unitari�che�postulano�il�compimento�di�determi-
nate�attivita�in�modo�sostanzialmente�uniforme,�il�legislatore�regionale�non�avrebbe�altra�
scelta�che�allocare�le�funzioni�in�questione�ad�un�livello�di�governo�piu�comprensivo,�assicu-
randone�cos|�l'esercizio�unitario.�Il�che�sarebbe�chiaramente�sproporzionato�rispetto�al�fine�
da�raggiungere�e�contrastante�con�lo�stesso�principio�di�sussidiarieta�(cfrf.fsentenze�nn.�43,�
69,�112�e�172�del�2004).�

Dovendosi�in�tal�modo�interpretare�la�norma�denunciata,�la�questione�e�infondata.�

6.�^Un'ulteriore�censura�concerne�l'art.�64,�comma�2,�dello�statuto,�nella�parte�in�cui�
prevede�che��la�legge�disciplina,�limitatamente�ai�profili�coperti�da�riserva�di�legge,�i�tributi�
propri�degli�enti�locali,�salva�la�potesta�degli�enti�di�istituirli�.�Secondo�il�ricorrente�la�norma�
violerebbe�l'art.�119�della�Costituzione,�in�quanto�prevederebbe�in�materia�un�rapporto�tra�
fonti�normative��che�e�invece�solo�uno�di�quelli�possibili,�costituzionalmente�rimessi�alle�
valutazioni�ed�alle�scelte�del�legislatore�nazionale�nel�momento�in�cui�dara�attuazione�
all'art.�119�della�Costituzione�.�
La�questione�non�e�fondata.�

La�norma�statutaria�in�esame�riguarda�il�complesso�tema�dell'autonomia�tributaria�
degli�enti�locali�nel�quadro�della�nuova�disciplina�prevista�dall'art.�119�della�Costituzione,�
in�relazione�alla�quale�pare�opportuno�riferirsi�alla�sentenza�di�questa�Corte�n.�37�del�
2004.�Secondo�questa�decisione,�in�considerazione�della�riserva�di�legge�prevista�dall'art.�23�
della�Costituzione,�che�comporta�la�necessita�di�disciplinare�a�livello�legislativo�almeno�
gli�aspetti�fondamentali�dell'imposizione,�ed�in�considerazione�anche�del�fatto�che�gli�enti�
locali�sub-regionali�non�sono�titolari�di�potesta�legislativa,�deve�essere�definito,�da�un�lato,�
l'ambito�di�esplicazione�della�potesta�regolamentare�di�questi�enti�e,�dall'altro�lato,�il�rap-
porto�tra�legislazione�statale�e�legislazione�regionale�per�quanto�attiene�alla�disciplina�di�
grado�primario�dei�tributi�locali.�Al�riguardo,�sempre�secondo�la�citata�sentenza,�si�pos-
sono�in�astratto�concepire�situazioni�di�disciplina�normativa�sia�a�tre�livelli�(legislativa�sta-
tale,�legislativa�regionale�e�regolamentare�locale),�sia�a�due�soli�livelli�(statale�e�locale,�
ovvero�regionale�e�locale).�

Il�modello�seguito�dalla�disposizione�citata�e�evidentemente�quello�a��due�livelli�,�cioe�
una�disciplina�normativa�dei�tributi�propri�degli�enti�locali�risultante�dal�concorso�di�fonti�
primarie�regionali�e�secondarie�locali.�Un�ragionevole�criterio�di�riparto�tra�questi�due�tipi�
di�fonti�deve�attribuire�alla�fonte�regionale�la�definizione�dell'ambito�di�autonomia�entro�
cui�la�fonte�secondaria�dell'ente�sub-regionale�puo�esercitare�liberamente�il�proprio�potere�
di�autodeterminazione�del�tributo.�In�ogni�caso,�la�norma�censurata�deve�essere�interpretata�
nel�senso�che,�in�base�all'art.�119,�secondo�comma,�della�Costituzione,�la�legge�regionale�ivi�
prevista�deve�comunque�attenersi�ai�principi�fondamentali�di�coordinamento�del�sistema�tri-
butario�appositamente�dettati�dalla�legislazione�statale��quadro��o,�in�caso�di�inerzia�del�
legislatore�statale,�a�quelli�comunque�desumibili�dall'ordinamento.�Proprio�in�questo�senso,�
del�resto,sie��espressa�questa�Corte�nella�citata�sentenza�n.�37�del�2004,�sostenendo�che�il�
legislatore�statale��dovra�non�solo�fissare�i�principi�cui�i�legislatori�regionali�dovranno�atte-
nersi,�ma�anche�(...)�definire�gli�spazi�ed�i�limiti�entro�i�quali�potra�esplicarsi�la�potesta�impo-
sitiva,�rispettivamente,�di�Stato,�Regioni�ed�enti�locali�.�

Cos|�interpretata�la�disposizione�denunciata�non�risulta�sussistente�il�prospettato�vizio�
di�legittimita�costituzionale.�

7.�^Un'altra�censura�ha�ad�oggetto�l'art.�70,�comma�1,�dello�statuto,�nella�parte�in�cui�
prevede�che�gli�organi�di�governo�ed�il�Consiglio�regionale�partecipano,�nei�modi�previsti�
dalla�legge,�alla�formazione�ed�attuazione�degli�atti�comunitari�nelle�materie�di�competenza�
regionale.�Secondo�il�ricorrente�la�disposizione�violerebbe�l'art.�117,�quinto�comma,�della�
Costituzione,�che�attribuisce�alla�legge�statale�le�forme�di�partecipazione�regionale�alla�for-
mazione�ed�attuazione�degli�atti�comunitari.�
La�questione�non�e�fondata.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Nel�quadro�delle�norme�di�procedura�che�la�legge�statale,�di�cui�all'art.�117,�quinto�
comma,�della�Costituzione,�determina�in�via�generale�ai�fini�della�partecipazione�delle�
Regioni�alla�formazione�ed�attuazione�degli�atti�comunitari,�la�disposizione�statutaria�impu-
gnata�prevede�la�possibilita�che�la�legge�regionale�stabilisca,�a�sua�volta,�uno�specifico�proce-
dimento�interno�diretto�a�fissare�le�modalita�attraverso�le�quali�si�forma�la�relativa�decisione�
regionale,�nell'ambito�dei�criteri�organizzativi�stabiliti,�in�sede�attuativa,�dall'art.�5�della�
citata�legge�n.�131�del�2003.�In�proposito�puo�essere�in�qualche�modo�indicativa�la�regola-
mentazione�in�materia�gia�prevista�dalla�Regione�Toscana�con�la�legge�16�maggio�1994,�

n.�37�(Disposizioni�sulla�partecipazione�della�Regione�Toscana�al�processo�normativo�comu-
nitario�e�sulle�procedure�relative�all'attuazione�degli�obblighi�comunitari),�la�quale�stabilisce�
al�riguardo�le�diverse�competenze�del�Consiglio�e�della�Giunta�regionale.�
Sotto�i�profili�prospettati,�pertanto,�la�disposizione�statutaria�in�esame�non�appare�in�
contrasto�con�l'art.�117,�quinto�comma,�della�Costituzione.�

8.�^L'ultima�questione�di�legittimita�costituzionale�sollevata�dal�Governo�riguarda�
l'art.�75,�comma�4,�dello�statuto,�nella�parte�in�cui,�ai�fini�dell'abrogazione�referendaria�di�
una�legge�o�di�un�regolamento�regionale,�e�richiesto�che�partecipi�alla�votazione�la�maggio-
ranza�dei�votanti�alle�ultime�elezioni�regionali.�Tale�norma�sarebbe�costituzionalmente�ille-
gittima�in�quanto�contrasterebbe�con�il�principio�di�ragionevolezza,�facendo�riferimento�ad�
un�criterio�casuale�e�contingente,�oltre�che�irrazionale,�nonche�con�l'art.�75�della�Costitu-
zione.�
La�questione�non�e�fondata.�

In�primo�luogo�va�rilevato�che�non�si�puo�considerare�principio�vincolante�per�lo�sta-
tuto�la�determinazione�del�quorum 
strutturale�prevista�dall'art.�75�della�Costituzione.�La�
materia�referendaria�rientra�espressamente,�ai�sensi�dell'art.�123�della�Costituzione,�tra�i�con-
tenuti�obbligatori�dello�statuto,�cosicche�si�deve�ritenere�che�alle�Regioni�e�consentito�di�arti-
colare�variamente�la�propria�disciplina�relativa�alla�tipologia�dei�referendum 
previsti�in�
Costituzione,�anche�innovando�ad�essi�sotto�diversi�profili,�proprio�perche�ogni�Regione�
puo�liberamente�prescegliere�forme,�modi�e�criteri�della�partecipazione�popolare�ai�processi�
di�controllo�democratico�sugli�atti�regionali.�

Va�infine�osservato�che�non�appare�irragionevole,�in�un�quadro�di�rilevanteastensioni-
smo�elettorale,�stabilire�un�quorum 
strutturale�non�rigido,�ma�flessibile,�che�si�adegui�ai�vari�
flussi�elettorali,�avendo�come�parametro�la�partecipazione�del�corpo�elettorale�alle�ultime�
votazioni�del�Consiglio�regionale,�i�cui�atti�appunto�costituiscono�oggetto�della�consulta-
zione�referendaria.�

Per 
questi 
motivi 
la 
Corte 
Costituzionale 
dichiara 
inammissibili�le�questioni�di�legittimita�
costituzionale�dell'art.�3,�comma�6,�dello�statuto�della�Regione�Toscana,�approvato�in�prima�
deliberazione�il�6�maggio�2004�e,�in�seconda�deliberazione,�il�19�luglio�2004,�in�riferimento�
agli�articoli�48,�117,�secondo�comma,�lettere�f) 
e�p),�121,secondo�comma,e�138�della�Costi-
tuzione;�dell'art.�4,�comma�1,�lettera�h),�del�predetto�statuto,�in�riferimento�agli�articoli�2,�
3,�5,�29,�117,�secondo�comma,�lettere�i) 
e�l),�123,�primo�comma,�della�Costituzione;�dell'arti-
colo�4,�comma�1,�lettera�l),�del�predetto�statuto,�in�riferimento�all'articolo�117,�secondo�
comma,�lettera�s),�della�Costituzione;�dell'articolo�4,�comma�1,�lettera�m),�del�predetto�sta-
tuto,�in�riferimento�agli�articoli�117,�secondo�comma,�lettera�s),�e�118,�terzo�comma,�della�
Costituzione;�dell'articolo�4,�comma�1,�lettere�n),�o) 
e�p),�del�predetto�statuto,�in�riferimento�
all'art�117,�secondo�comma,�lettere�e) 
e�l),�della�Costituzione,�sollevate�dal�Presidente�del�
Consiglio�dei�ministri,�con�il�ricorso�indicato�in�epigrafe;�

dichiara 
non�fondate�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'articolo�32,�comma�2,�
del�predetto�statuto,�in�riferimento�agli�articoli�3�e�122,�quinto�comma,�della�Costituzione;�
dell'articolo�54,�commi�1�e�3,�del�predetto�statuto,�in�riferimento�agli�articoli�3,�24,�97�e�113�
della�Costituzione;�dell'articolo�63,�comma�2,�del�predetto�statuto,�in�riferimento�agli�articoli�
114,�117,�sesto�comma,�e�118�della�Costituzione;�dell'articolo�64,�comma�2,�del�predetto�sta-
tuto,�in�riferimento�all'articolo�119�della�Costituzione;�dell'articolo�70,�comma�1,�del�predetto�
statuto,�in�riferimento�all'articolo�117,�quinto�comma,�della�Costituzione;�dell'articolo�75,�
comma�4,�del�predetto�statuto,�in�riferimento�agli�articoli�3�e�75�della�Costituzione,�sollevate�
dal�Presidente�del�Consiglio�dei�ministri,�con�il�ricorso�indicato�in�epigrafe.�

Cos|�deciso�in�Roma,�nella�sede�della�Corte�costituzionale,�Palazzo�della�Consulta,�il�
29�novembre�2004�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
29 
novembre 
^6 
dicembre 
2004, 
n. 
378 
^Preso 
V.�Onida�^

Redo 
U.De�Siervo�^Regione�Umbria�(Avv.�G.�Falcon)�c/�Presidente�del�Consiglio�dei�

Ministri�(Avv.�dello�Stato�G.�D'Amato).�

�(Omissis) 
Ritenuto 
infatto 


1.�Il�Presidente�del�Consiglio�dei�ministri,�rappresentato�e�difeso�dall'Avvocatura�Gene-
rale�dello�Stato,�con�ricorso�notificato�il�9�settembre�2004,�depositato�indata�15�settembre�
2004�e�iscritto�al�n.�88�nel�registro�ricorsi�del�2004,�ha�sollevato�questione�di�legittimita��costi-
tuzionale,�ai�sensi�dell'art.�123,�secondo�comma�della�Costituzione�nei�confronti�della�deli-
bera�statutaria�della�Regione�Umbria�approvata�dal�Consiglio�regionale�in�prima�delibera-
zione�il�2�aprile�del�2004�ed�in�seconda�deliberazione�il�29�luglio�2004.�In�particolare,�di�
detta�delibera�statutaria�vengono�censurati:�l'art.�9,�comma�2;�l'art.�39,�comma�2;�l'art.�40;�
l'art.�66�commi�1�e�2;�l'art.�82.�
Premette�la�difesa�erariale�che�la�potesta��statutaria�delle�Regioni,�configurata�dalle�
riforme�costituzionali�del�1999�e�del�2001�come�una�speciale�fonte�normativa�regionale�collo-
cata�in�una�posizione�privilegiata�nella�gerarchia�delle�fonti,�e��stata�al�tempo�stesso�pero��
delimitata�rigorosamente,�al�fine�di�assicurare�il�rispetto�del�principio�di�legalita��costituzio-
nale.�La�Regione�Umbria�avrebbe��ecceduto�dalla�propria�potesta��statutaria�in�violazione�
della�normativa�costituzionale�.�

2.�^In�primo�luogo�l'Avvocatura�censura�l'art.�9,�comma�2,�della�delibera�statutaria�il�
quale,�nel�disporre�che�la�Regione�tutela��forme�di�convivenza��ulteriori�rispetto�a�quella�
costituita�dalla�famiglia,�detterebbe�una�disciplina�ambigua�e�di�indiscriminata�estensione.�
Essa�nella�misura�in�cui�consente�l'adozione�di��eventuali�future�previsioni�normative�regio-
nali��concernenti�i�rapporti�patrimoniali�e�personali�tra�conviventi,�nonche��il�loro�status,�
violerebbe�l'art.�117,�secondo�comma,�lettera�l),�della�Costituzione.�
Ove�poi�la�norma�intendesse�esprimere�qualcosa�di�diverso�rispetto�al�rilievo�sociale�e�
alla�dignita��giuridica,�nei�limiti�previsti�dalla�legge�dello�Stato,�della�convivenza�familiare,�
ovvero�intendesse��affermare�siffatti�valori��anche�per�le�unioni�libere�ele�relazioni�trasog-
getti�dello�stesso�sesso,�violando�i�princip|�sanciti�dagli�artt.�29�e�2�della�Costituzione,�essa�
contrasterebbe�con�l'art.�123�della�Costituzione.�Come�affermato�anche�dalla�giurisprudenza�
costituzionale,�lo�statuto�regionale,�infatti,�non�solo�dovrebbe�essere�conforme�alle�singole�
previsioni�della�Costituzione,�ma�non�dovrebbe�neppure�eluderne�lo�spirito.Ilgenericoe�
indiscriminato�riferimento�alle�forme�di�convivenza,�specie�se�letto�in�relazione�all'art.�5�
dello�statuto,�che�afferma�che�la�Regione�concorre�a�rimuovere�le�discriminazioni�fondate�
sull'orientamento�sessuale,�comporterebbe��una�incongrua�e�inammissibile�dilatazione�del-
l'area�delimitata�dai�valori�fondanti�dell'art.�2�Cost.�.�

A�monte,�la�norma�impugnata�contrasterebbe�con�l'art.�123�della�Costituzione�anche�
perche��sarebbe�estranea�ai�contenuti�necessari�ed�eccederebbe�i�limiti�in�cui�altri�contenuti�
sarebbero�ammissibili,�in�quanto�non�esprimerebbe�alcun�interesse�proprio�della�comunita��
regionale,�e�comunque�non�potrebbe�affermare�valori�e�princip|�diversi�da�quelli�gia��espressi�
nella�prima�parte�della�Costituzione,�contrastando�altrimenti�con�l'art.�5�della�Costituzione�
e�il�principio�di�unitarieta��della�Repubblica�ivi�affermato,�creando�altres|��un'ingiustificata�
disparita��di�trattamento�dei�singoli.�

3.�^La�difesa�erariale�censura�poi�l'art.�39,�comma�2,�e�l'art.�40�della�delibera�statutaria,�
per�violazione�degli�art.�121,�secondo�comma,�e�117,�terzo�comma,�della�Costituzione.�
Le�suddette�norme�^che�prevedono�rispettivamente�la�possibilita��per�laGiuntaregio-
nale,�previa�autorizzazione�con�legge�regionale,�di�adottare�regolamenti�di�delegificazione�e�
di�presentare�al�Consiglio�progetti�di�testo�unico�di�disposizioni�di�legge�^contrasterebbero�
con�il�principio�della�separazione�dei�poteri�tra�organo�legislativo�ed�organo�esecutivo.�In�
mancanza�di�norme�costituzionali�derogatorie,�non�sarebbero�infatti�ammissibili�regolamenti�
di�delegificazione,�ne��deleghe�legislative,�e�neppure�sarebbe�possibile�un'estensione�analogica�
delle�deroghe�previste�per�la�legislazione�statale.�

Nel�ricorso�si�osserva�anche�che�la�possibilita��riconosciuta�dalla�Corte�con�la�sentenza�

n.�2�del�2004�di�conferire�al�Consiglio�regionale�la�potesta��regolamentare,�non�autorizze-
rebbe�pure�la�previsione�inversa�del�conferimento�alla�Giunta�della�potesta��legislativa.�
Inoltre,�la�fonte�regolamentare�sarebbe��incongruente��con�le�materie�di�competenza�
concorrente,�dal�momento�che�inciderebbe�sui�princip|�stabiliti�dalle�leggi�statali,�ex 
art.�117,�terzo�comma,�della�Costituzione.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

L'art.�40�della�delibera�statutaria�violerebbe�il�principio�della�separazione�tra�organo�
legislativo�e�organo�esecutivo�anche�in�considerazione�della�circostanza�che�consentirebbe�
alla�Giunta�di�disciplinare�materie�di�competenza�legislativa�senza�che�tale�vizio�possa�
ritenersi�sanato�dalla�previsione�della�approvazione�finale�del�testo�unico�da�parte�del�
Consiglio,�trattandosi�di�approvazione�meramente�formale,�senza�potere�di�modifica�del�
testo.�

4.�^Ancora,�l'Avvocatura�censura�l'art.�66,�commi�1�e�2,�della�delibera�statutaria�nella�
parte�in�cui�stabiliscono�l'incompatibilita��della�carica�di�componente�della�Giunta�con�quella�
di�consigliere�regionale.�La�norma,�secondo�il�ricorrente,�contrasterebbe�con�l'art.�122,�
primo�comma,�della�Costituzione,�che�^ed�al�riguardo�viene�invocata�la�sentenza�n.�2�del�
2004�di�questa�Corte�^riserverebbe�alla�legge�regionale,�nei�limiti�dei�princip|�sanciti�dalla�
legge�statale,�la�individuazione�dei�casi�di�incompatibilita��.�
5.�^Infine,�la�difesa�erariale�impugna�l'art.�82,�il�quale�attribuisce�alla�Commissione�di
garanzia�la�funzione�di�esprimere�pareri�sulla�conformita��allo�statuto�delle�leggi�e�dei�regola-
menti�regionali.�
Ove�la�norma,�il�cui�tenore�letterale�^si�osserva�nel�ricorso�^non�sarebbe�chiaro,�
dovesse�intendersi�nel�senso�che�tale�parere�segua�il�compimento�dell'attivita��normativa,�con-
ferirebbe�ad�un�organo�amministrativo�un�inammissibile�potere�di�sindacare�le�leggi�e�i�rego-
lamenti�gia��adottati�dai�competenti�organi�regionali,�in�violazione�degli�artt.�121�e�134�della
Costituzione.�

6.�^Si�e��costituita�in�giudizio�la�Regione�Umbria,�la�quale�ha�chiesto�che�il�ricorso�pro-
posto�dal�Presidente�del�Consiglio�dei�ministri�sia�dichiarato�inammissibile�e�infondato,�
riservandosi�di�illustrare�in�una�successiva�memoria�le�argomentazioni�a�sostegno�delle�pro-
prie�difese.�
7.�^Il�consigliere�regionale�della�Regione�Umbria,�Carlo�Ripa�di�Meana,�ha�spiegato
atto�di�intervento�nel�giudizio�chiedendo�che,�ove��preliminarmente�si�accerti�l'esistenza�giu-
ridica�dello�statuto�,�ne�sia�dichiarata�l'illegittimita��costituzionale.�
In�ordine�alla�legittimazione�ad�intervenire,�si�afferma�che�essa�sarebbe�implicita�nel�
sistema�costituzionale,�dovendosi�considerare�il�consigliere�regionale�dissenziente�un�sog-
getto�costituzionalmente�qualificato�a�tal�fine,�in�quanto�dotato�di�una�diversa�ed�autonoma�
posizione�derivante�dall'eccezionale�carattere�preventivo�della�impugnazione�dello�statuto
rispetto�alla�suapromulgazione,�e�dal�fatto�che,�dovendo�la�decisione�della�Corte�essere�rece-
pita�dal�Consiglio�regionale,�essa�condizionerebbe�la�promulgazione�stessa�dello�statuto.
Fintanto�che�lo�statuto�non�sia�promulgato,�la�fattispecie�non�potrebbe�dirsi��perfetta��e�lo�
statuto�non�sarebbe�imputabile�alla�Regione,�ma�solo�alla�maggioranza�consiliare.�Proprio
questo�elemento�evidenzierebbe�la�differente�posizione�del�consigliere�regionale�di�mino-
ranza�e�giustificherebbe�la�sua�legittimazione�ad�intervenire�nel�giudizio�avanti�alla�Corte�
costituzionale.�

Inoltre,�poiche�per�il�principio�maggioritario�la�volonta��della�maggioranza�e��imputata
all'intero�collegio,�il�componente�dissenziente�avrebbe�un�interesse�particolare�al�rispetto�
delle�norme�procedimentali�che�conducono�a�tale�imputazione�e�che�nel�caso�della�approva-
zione�dello�statuto�consisterebbero�in�primo�luogo�nella�necessaria�conformita��delle�due�deli-
berazioni.�La�legittimazione�del�consigliere�interveniente,�nel�caso�di�specie,�deriverebbe�
anche�dalla�circostanza�secondo�la�quale�con�tale�intervento�si�intende�far�valere�proprio�
una�presunta�violazione�di�questa�regola.�

Tale�violazione,�peraltro,�sarebbe�comunque�rilevabile�d'ufficio�dalla�stessa�Corte,�in
quanto�impedirebbe�il�perfezionamento�della�fattispecie�procedimentale�di�cui�all'art.�123
della�Costituzione�e�dunque�l'imputazione�dello�statuto�al�Consiglio�regionale�e�alla�
Regione.�

Infine,�il�mancato�riconoscimento�della�legittimazione�del�consigliere�di�minoranza�
significherebbe�rimettere�soltanto�al�Governo�e�al�Presidente�della�Giunta�regionale,�
ed�alle�loro�valutazioni�di�opportunita��politica,�la�tutela��dell'interesse�al�rispetto�della�
legalita��costituzionale�.�Inoltre,�l'esclusione�dal�contraddittorio�del�consigliere�dissen-
ziente,��titolato�all'intervento�proprio�dal�principio�rappresentativo��costituirebbe�un'i-
nammissibile�lesione�della�doverosa�armonia�con�la�Costituzione�di�cui�all'art.�123�della�
Costituzione.�

8.�^Nel�merito�il�consigliere�interveniente�sostiene�che�nell'adozione�dello�statuto�della�
Regione�Umbria�sarebbe�stato�violato�il�procedimento�di�cui�all'art.�123,�secondo�comma,�
della�Costituzione,�dal�momento�che�la�seconda�deliberazione�con�la�quale�e��stato�approvato�
lo�statuto�in�data�29�luglio�2004,�non�sarebbe�eguale�a�quella�precedente�del�2�aprile�2004.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�diversita��riguarderebbe�l'art.�9�della�delibera�statutaria�di�cui�sarebbe�stata�sostituita�
la�rubrica�(da��Comunita�familiare�a�Famiglia.�Forme�di�convivenza�),�modificato�il�testo�
ed�inoltre�scomposto�l'originario�unico�comma�in�due�commi.�Il�risultato�di�tali�modifica-
zioni�^introdotte�come��correzioni�formali��^avrebbe�avuto�effetti�sostanziali,�compor-
tando�la�separazione�della�tutela�delle�forme�di�convivenza,�previste�nel�secondo�comma�
della�norma,�dal�riconoscimento�dei�diritti�della�famiglia,�oggetto�del�primo�comma,�e�la�
�attribuzione�di�carattere�aggiuntivo�alla�tutela�della�convivenza�,�espressa�mediante�l'avver-
bio��altres|��,�introdotto�nel�comma�2.�In�tal�modo,�come�risulterebbe�dal�dibattito�svoltosi�
in�Consiglio�regionale,�si�sarebbe�voluto�venire�incontro�alle�proteste�di�quanti�affermavano�
esservi�una�equiparazione�della�convivenza�alla�famiglia�legittima�in�violazione�dell'art.�29�
Cost.�Inoltre,�attraverso�la�soppressione�del�riferimento�alla��varieta���delle�forme�di�convi-
venza�prevista�nel�testo�approvato�in�prima�deliberazione,�si�sarebbe�tenuto�conto�delle�
�proteste�di�quanti�ravvisavano�nella�previsione�una�tutela�anche�delle�convivenze�omoses-
suali�.�Poiche�dunque�le�correzioni�avrebbero�modificato�la�sostanza�della�previsione�origi-
naria,�con�la�seconda�deliberazione�vi�sarebbe�stato��un�diverso�volere�legislativo��e�non�si�
sarebbe�realizzato�l'atto�complesso�previsto�dall'art.�123�della�Costituzione,�con�conseguente�
e�diretta�violazione�della�norma�costituzionale,�di�talche�mancherebbe�l'oggetto�del�processo,�
e�la�Corte�non�potrebbe�giudicare�della�legittimita��di�un�atto�che�non�esiste.�

Peraltro,�osserva�ancora�l'interveniente,�ove�tale�nodo�non�venisse�sciolto�adesso,�esso�si�
ripresenterebbe�al�momento�della�promulgazione�dello�statuto,�non�potendo�questa�avvenire�
in�mancanza�del�riscontro�di�regolarita��del�procedimento�e�dell'esistenza�della�legge�che,�
nel�caso�in�esame,�non�sussisterebbe.�

9.�^In�via�subordinata,�l'interveniente�afferma�di�condividere�i�rilievi�di�costituzionalita��
sollevati�nel�ricorso�del�Governo,�dei�quali�si�ribadisce�ampiamente�la�fondatezza.�
10.�^In�prossimita��dell'udienza�pubblica,�la�Regione�Umbria�ha�depositato�una�memo-
ria�nella�quale�contesta�le�censure�formulate�dal�Presidente�del�Consigliodei�ministri�
avverso�la�delibera�statutaria�impugnata.�

Infondati�sarebbero�innanzitutto�i�rilievi�mossi�nei�confronti�dell'art.�9,�comma�2,�con-
cernente�la�tutela�di�forme�di�convivenza.�Tale�norma�avrebbe�infatti�natura�meramente�pro-
grammatica�e�legittimamente�potrebbe�essere�inserita�nello�statuto,�accanto�ai�contenuti�
necessari�dello�stesso,�in�quanto�essa�non�fonderebbe�alcun�potere�ulteriore�della�Regione,�
rispetto�a�quelli�ad�essa�conferiti�dalla�Costituzione.�

La�previsione�dell'art.�9,�comma�2,�costituirebbe�infatti�esercizio�dell'autonomia�poli-
tica,�pacificamente�riconosciuta�alle�Regioni,�le�quali�ben�potrebbero�seguire�indirizzi�diversi�
da�quelli�dello�Stato,�pur�nel�rispetto�dei�limiti�costituzionali�imposti�ai�poteri�regionali,�
senza�percio��violare�l'art.�5�Cost.�Anche�la�Corte�costituzionale�avrebbe�riconosciuto�alle�
Regioni�il�ruolo�di�enti�esponenziali�delle�comunita��a�ciascuna�di�esse�facenti�capo:�tale�ruolo�
legittimerebbe�la�possibilita��di�partecipare�a�tutte�le�questioni�di�interesse�della�comunita��
regionale,�anche�se�queste�sorgono�in�settori�estranei�alle�materie�attribuite�dall'art.�117�alla�
competenza�regionale�e�si�proiettino�oltre�i�confini�territoriali�della�Regione�(al�riguardo�la�
difesa�regionale�richiama�la�sentenza�di�questa�Corte�n.�829�del�1988).�

La�censura�in�questione�sarebbe�pertanto�inammissibile,�poiche�l'art.�9,�comma�2,�della�
delibera�statutaria,�cos|��interpretata,�non�avrebbe�un�effettivo�contenuto�normativo�e�quindi�
non�avrebbe�alcuna�idoneita��lesiva.�

Errata�sarebbe�poi�l'affermazione�secondo�cui�essa�non�esprimerebbe�alcun�interesse�
proprio�della�comunita��regionale,�dal�momento�che�la�norma�tutelerebbe�forme�di�convi-
venza�di�persone�che�vivono�nella�Regione.�

Quanto�ai�motivi�di�impugnazione�concernenti�la�violazione�dell'art.�29�Cost.,�la�
Regione�osserva�che�il�particolare�valore�riconosciuto�da�tale�norma�alla�famiglia�fondata�
sul�matrimonio,�non�implicherebbe�necessariamente�che�forme�di�convivenza�diverse�non�
possano�comunque�essere�tutelate.�D'altra�parte,�il�diverso�valore�riconosciuto�a�tali�forme�
di�convivenza�risulterebbe�evidente�dalla�diversa�formulazione�dei�due�commi�dell'art.�9.�

La�norma�statutaria,�dunque,�porrebbe�un�obiettivo�legittimo�che�potrebbe�essere�
attuato�in�modo�conforme�all'ordinamento�e�con�riferimento�a�forme�di�convivenza�diverse�
da�quelle�tra�persone�dello�stesso�sesso,�su�cui�invece�si�incentrano�le�censure�del�ricorso�sta-
tale.�Semmai�un�problema�di�legittimita��potrebbe�porsi�con�riguardo�a�leggi�regionali�che�
in�concreto�dovessero�intervenire�a�tutela�di�tale�tipo�di�convivenza.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

11.�^Anche�la�censura�concernente�l'art.�39�dello�statuto�sarebbe�infondata.�
Non�sarebbe�pertinente�lamentare�la�violazione�del�principio�di�separazione�dei�poteri�
in�quanto�l'abrogazione�delle�norme�legislative�sarebbe�comunque�disposta�non�dal�regola-
mento�di�delegificazione,�ma�dalla�legge.�Inoltre�l'ammissibilita�dei�regolamenti�di�delegifica-
zione�a�livello�regionale�sarebbe�ormai�pacificamente�ammessa�dalla�dottrina.�Sotto�altro�
profilo,�poi,�disposizione�analoga�a�quella�censurata�sarebbe�contenuta�nell'art�43�dello�sta-
tuto�della�Regione�Calabria,�disposizione�quest'ultima�non�impugnata�dal�Governo.�

12.�^Analogamente�sarebbe�da�respingere�la�censura�avverso�l'art.�40�della�delibera�sta-
tutaria,�dal�momento�che�esso�non�prevederebbe�alcuna�delega�legislativa�e�che�l'approva-
zione�finale�da�parte�del�Consiglio�con�le�sole�dichiarazioni�di�voto�non�contrasterebbe�con�
l'art.�121�della�Costituzione�che,�a�differenza�dell'art.�72�della�Costituzione,�non�prevede�l'e-
same�in�commissione�e�l'approvazione�articolo�per�articolo.�D'altra�parte,�la�previsione�di�
una�procedura�spedita�di�approvazione�del�testo�unico�ben�si�giustificherebbe�per�il�carattere�
non�innovativo�dell'atto�legislativo�in�questione.�Infine�la�difesa�regionale�evidenzia�ancora�
come�analoga�norma�contenuta�nello�statuto�della�Regione�Calabria�(art.�44)�non�sia�stata�
impugnata�dal�Governo.�
13.�^La�Regione�Umbria�sostiene�che�anche�la�censura�mossa�avverso�l'art.�66�sarebbe�
infondata,�dal�momento�che�la�incompatibilita�della�carica�di�componente�della�Giunta�con�
quella�di�componente�del�Consiglio�non�atterrebbe�alla�materia�elettorale,�bens|�alla�disci-
plina�della�forma�di�governo�regionale.�Ad�avviso�della�difesa�regionale,�non�tutte�le�cause�
di�incompatibilita�avrebbero�la�medesima�ratio:�mentre�le�incompatibilita��esterne�,�quale,�
ad�esempio,�quella�tra�appartenenza�al�Consiglio�o�alla�Giunta�regionale�e�appartenenza�al�
Parlamento,�avrebbero�la�funzione�di�garantire�l'effettivita�e�l'imparzialita�dello�svolgimento�
della�funzione,�le�incompatibilita��interne�,�quale�appunto�quella�prevista�dalla�norma�cen-
surata,�atterrebbero�al�modo�di�conformare�i�rapporti�tra�gli�organi�fondamentali�della�
Regione.�
14.�^�Radicalmente�infondata��sarebbe�infine�la�censura�mossa�nei�confronti�del-
l'art.�82�della�delibera�statutaria�che�disciplina�la�Commissione�di�garanzia.�Il�potere�confe-
rito�a�tale�organo�sarebbe�meramente�consultivo�e�facoltativo;�inoltre�l'unica�conseguenza�
di�un�suo�parere�negativo�sarebbe�solo�il�dovere�per�l'organo�competente�di�riesaminare�
l'atto�per�la�sua�riapprovazione,�peraltro�senza�maggioranze�qualificate�(d'altra�parte,�la�pre-
visione�della�necessita�di�una�riapprovazione�della�legge�o�del�regolamento�rientra�sicura-
mente�nella�competenza�statutaria).�La�Commissione�di�garanzia,�dunque,�assicurerebbe�
solo�un�controllo�interno�per�meglio�garantire�la�legittimita�delle�fonti�regionali.�Sarebbe�
comunque�sempre�rispettata�la�competenza�legislativa�del�Consiglio�e�il�potere�di�sindacato�
della�Corte�costituzionale.�
15.�^Con�ricorso�notificato�in�data�11�settembre�2004,�depositato�il�20�settembre�2004,�
e�iscritto�al�n.�90�del�registro�ricorsi�del�2004,�il�consigliere�regionale�Carlo�Ripa�di�Meana�
ha�chiesto�che�sia�dichiarata�l'illegittimita�costituzionale,�ovvero�la�nullita�o�l'inesistenza�
della�delibera�statutaria�della�Regione�Umbria.�
Sostiene�preliminarmente�il�ricorrente�che�tale�delibera�statutaria�sarebbe�stata�appro-
vata�in�violazione�del�procedimento�previsto�dall'art.�123�Cost.,�in�quanto�mancherebbe�la�
doppia�delibera�conforme�e�che�cio�sarebbe�avvenuto�con�la�contrarieta�espressa�dello�stesso�
ricorrente.�

Il�consigliere�afferma�di�aver�denunciato�tale�vizio�alla�Presidenza�del�Consiglio�dei�
ministri,�la�quale,�asseritamente�per�ragioni�politiche,�non�avrebbe�incluso�tra�i�motivi�del�
ricorso�presentato�avverso�la�delibera�statutaria�della�Regione�Umbria�anche�il�vizio�proce-
dimentale�suddetto.�

16.�^In�ordine�alla�legittimazione�di�un�consigliere�regionale�di�minoranza�a�ricorrere�
alla�Corte�costituzionale,�il�ricorrente�osserva�che�essa�sarebbe�implicita�nel�sistema�costitu-
zionale�per�una�pluralita�di�ragioni.�
Al�riguardo�^oltre�ad�alcune�argomentazioni�gia�riportate�a�proposito�del�menzionato�
atto�di�intervento�nel�giudizio�instaurato�dal�ricorso�del�Governo�^si�evidenzia�come�l'am-
missibilita�del�ricorso�deriverebbe�anche�dalla�circostanza�che�nella�forma�di�governoregio-
nale�mancherebbe�un�potere�neutro�quale�quello�del�Presidente�della�Repubblica,�che�possa�
rinviare�al�Parlamento�le�leggi�sospette�di�incostituzionalita�.�Proprio�l'attribuzione�al�mas-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

simo�esponente�della�maggioranza�politica,�cioe��al�Presidente�della�Giunta,�del�potere�di�
promulgazione�delle�leggi,�renderebbe�necessario�riconoscere�il�potere�di�ricorrere�alla�Corte�
ai�soggetti�portatori�dell'interesse�concreto�al�rispetto�delle�norme�costituzionali.�

In�senso�inverso,�del�resto,�non�potrebbe�essere�invocata�la�previsione�del�referendumf
confermativo,�data�la�sua�natura�di�strumento�politico�e�non�di�riesame�giuridico.�

In�definitiva,�se�non�si�riconoscesse�al�consigliere�il�potere�di�ricorrere�avverso�lo�sta-
tuto,�in�via�surrogatoria,�suppletiva�e�successiva,�l'interesse�al�rispetto�della�legalita��costitu-
zionale�non�sarebbe�pienamente�tutelato,�ma�rimesso�ad�una�valutazione�di�mera�opportu-
nita��politica�del�Governo.�

Infine,�il�ricorrente�chiede�che�la�Corte,��ove�occorra�,�dichiari�d'ufficio,�exfart.�27�della�
legge�11�marzo�1953,�n.�87,�l'illegittimita��costituzionale�dell'art.�31�della�stessa�legge,�come�
modificato�dalla�legge�5�giugno�2003,�n.�131�(Disposizioniperfl'adeguamentofdell'ordinamentof
dellafRepubblicafallafleggefcostituzionalef18fottobref2001,fn.f3),�nella�parte�in�cui�non�ricono-
sce�la�legittimazione�a�ricorrere�del�consigliere�regionale�che�non�ha�votato�per�l'approva-
zione�dello�statuto.�

17.�^Quanto�alle�specifiche�censure,�il�ricorrente�lamenta�innanzitutto�la�violazione�del-
l'art.�123�della�Costituzione�e�del�procedimento�ivi�previsto,�dal�momento�che�la�seconda�
deliberazione�con�cui�e��stato�approvato�lo�statuto�in�data�29�luglio�2004,�non�sarebbe�con-
forme�a�quella�precedente�del�2�aprile�2004,�secondo�motivazioni�identiche�a�quelle�esposte�
nell'atto�di�intervento�relativo�al�ricorso�del�Governo�e�sintetizzate�al�precedente�punto�7.�
18.�^Il�ricorrente�censura�inoltre�l'art.�66�della�delibera�statutaria�nella�parte�in�cui�
dispone�che�la�carica�di�componente�della�Giunta�e��incompatibile�con�quella�di�consigliere�
regionale�e�che�al�consigliere�nominato�membro�della�Giunta�subentra�il�primo�dei�candidati�
non�eletti�nella�stessa�lista,�nonche�nella�parte�in�cui�prevede�che�il�subentrante�dura�in�
carica�per�il�periodo�in�cui�il�consigliere�mantiene�la�carica�di�assessore.�
Innanzitutto�la�norma�violerebbe�l'art.�122,�primo�comma,�della�Costituzione�in�quanto�
introdurrebbe�la�figura�del�consigliere�regionale�supplentefo�subentrantefnon�prevista�dalla�
norma�costituzionale,�la�quale�affida�alla�legge�statale�il�compito�di�stabilire�i�princip|�fonda-
mentali�circa�le�incompatibilita��dei�consiglieri�regionali.�Risulterebbero�violati,�inoltre,�
l'art.�67�della�Costituzione,�in�quanto�la�previsione�in�esame�contraddirebbe�il�divieto�di�
mandato�imperativo,�nonche�l'art.�3�Cost.,�dal�momento�che�il�consigliere��reggente��
avrebbe�uno�statusfdifferenziato,�con�minori�garanzie,�rispetto�al�titolare.�Egli,�infatti,�non�
godendo�della�inamovibilita��,�potrebbe�essere�sempre�sostituito�ove�il�supplito�tornasse�alla�
sua�originaria�funzione�di�consigliere.�In�tal�modo,�pero��,�la�revoca�del�consigliere�supplente�
sarebbe�operata�non�dal�corpo�elettorale�e�alla�fine�del�mandato�come�imporrebbe�il�princi-
pio�sancito�dall'art.�67�Cost.�ma�dall'esecutivo�regionale�cioe��dall'organo�sottoposto�al�con-
trollopoliticodelConsiglio,cos|��che�ilcontrollatopotrebberimuovereapiacimento(...)il�
controllore�.�Per�di�piu��,�il�mandato�del�consigliere�supplente�sarebbe�interrotto,�cos|���spez-
zando�lo�stesso�rapporto�di�rappresentanza�politica�.�

19.�^Da�ultimo,�il�ricorrente�censura�l'art.�9�della�delibera�statutaria�per�violazione�del-
l'articolo�29�della�Costituzione,�il�quale�non�ammetterebbe��forme�di�tutela�della�famiglia�
se�non�e��basata�sul�matrimonio,�religioso�o�civile�,�nonche�degli�artt.�30�e�31�della�Costitu-
zione.�La�previsione�della�tutela�delle�forme�di�convivenza�non�si�limiterebbe�a�riconoscere�
una�liberta��,�ma�impegnerebbe�la�Regione�ad�agire�attivamente�a�protezione�della�convivenza�
di�fatto��con�l'effetto�di�una�parificazione�alla�famiglia�di�diritto�.�
La�norma�inoltre��usurperebbe��le�competenze�statali,�trattandosi�di�questione�inerente�
alla�materia�dell'ordinamento�civile,�di�esclusiva�spettanza�legislativa�dello�Stato,�secondo�
quanto�previsto�dall'art.�117,�secondo�comma,�lettera�l),�della�Costituzione.�

20.�^Si�e��costituita�in�giudizio�la�Regione�Umbria,�la�quale�ha�chiesto�che�il�ricorso�pro-
posto�dal�consigliere�Ripa�di�Meana�sia�dichiarato�inammissibile�e�infondato,�riservandosi�
di�illustrare�in�una�successiva�memoria�le�argomentazioni�a�sostegno�delle�proprie�difese.�
21.�^Il�ricorrente�Carlo�Ripa�di�Meana�in�prossimita��dell'udienza�ha�depositato�una�
memoria�nella�quale�ha�eccepito�il�difetto�di�legittimazione�processuale�del�Presidente�della�
Regione�Umbria�a�costituirsi�nel�giudizio.�La�sua�costituzione�sarebbe�avvenuta�infatti�sinef
titulo,�in�quanto�non�sarebbe�stata�preceduta�da�una�delibera�del�Consiglio�regionale,�unico�
soggetto�legittimato,�a�parere�del�ricorrente,�a�decidere�se�resistere�o�meno�al�ricorso.�
Le�ragioni�di�tale�esclusiva�legittimazione�sarebbero�individuabili�nel�fatto�che�il�giudi-
zio�costituzionale�exfarticolo�123�della�Costituzione,�pur�avendo�le�forme�del�giudizio�in�via�
principale,�si�discosterebbe�da�questo,�in�quanto�avrebbe�una�valenza�infraprocedimentale�e�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�1231 


preventiva:�in�tale�fase�la�delibera�statutaria�sarebbe�imputabile�solo�al�Consiglio�regionale�e�
pertanto�la�valutazione�circa�la�costituzione�in�giudizio�del�Presidente�della�Giunta�non�
potrebbe�sostituire�quella�del�Consiglio.�

22.�^Anche�la�Regione�Umbria�ha�depositato�una�memoria,�nella�quale�sostiene�in�
primo�luogo�la�totale�inammissibilita�del�ricorso�proposto�dal�consigliere�Ripa�di�Meana�
per�difetto�assoluto�di�legittimazione.�L'art.�137�della�Costituzione,�infatti,�porrebbe�una�
riserva�di�legge�costituzionale�per�la�individuazione�dei�soggetti�legittimati�ad�instaurare�un�
giudizio�di�legittimita�costituzionale,�con�la�conseguenza�che�sarebbe�esclusa�ogni�possibilita�
di�impugnazione�da�parte�di�soggetti�non�espressamente�contemplati.�Lo�Stato�sarebbe�l'u-
nico�legittimato�a�ricorrere�in�via�diretta�contro�lo�statuto�e�le�leggi�regionali,�come�risulte-
rebbe�confermato�anche�dalla�giurisprudenza�costituzionale�che�ha�affermato�la�tassativita�
delle�norme�costituzionale�in�materia�ed�ha�anche�escluso�nei�giudizi�in�via�principale�l'inter-
vento�di�soggetti�terzi.�D'altra�parte,�se�lo�statuto,�come�afferma�il�ricorrente,�fosse�nullo,�
qualunque�giudice�potrebbe�disapplicarlo,�senza�bisogno�di�ricorrere�alla�Corte.�
23.�^Quanto�alla�difformita�tra�le�due�delibere�lamentata�dal�ricorrente,�essa�sarebbe�
inesistente,�trattandosi�di�diversita�meramente�formali.�Mentre�nessuna�rilevanza�assume-
rebbe�l'intenzione�dei�redattori,�le�modifiche�della�rubrica�dell'art.�9�avrebbe�valore�mera-
mente�esplicativo�del�contenuto�della�disposizione;�la�scomposizione�della�norma�in�due�
commi�non�avrebbe�implicazioni�sostanziali;�l'aggiunta�della�parola��altres|���sarebbe�sem-
plice�conseguenza�della�scomposizione�e�la�soppressione�delle�parole��le�varie�,�riferito�a�
�forme�di�convivenza�,�non�avrebbe�valore�sostanziale�poiche�l'espressione�usata�sarebbe�
comunque�generica�e�non�escluderebbe�alcun�tipo�di�convivenza.�In�subordine,�osserva�la�
difesa�regionale,�la�difformita�riguarderebbe�comunque�solo�l'art.�9�e�non�l'intero�statuto.�
24.�^Infondata�sarebbe�anche�la�censura�secondo�la�quale�l'art.�66�della�delibera�statu-
taria�avrebbe�introdotto�una�ipotesi�di�incompatibilita�nonprevista�aisensi�dell'art.�122�
della�Costituzione.�Infatti�la�legge�2�luglio�2004,�n.�165�(Disposizioni 
di 
attuazione 
del-
l'art. 
122, 
primo 
comma, 
della 
Costituzione),�prevede�espressamente�la�eventuale�sussistenza�
di�una�causa�di�incompatibilita�tra�assessore�e�consigliere�regionale.�La�difesa�regionale�inol-
tre�ribadisce�la�diversita�di�tale�ipotesi�di�incompatibilita�rispetto�alle�altre,�e�sostiene�che�
quella�censurata�atterrebbe�alla�disciplina�della��forma�di�governo��pienamente�rientrante�
nella�competenza�statutaria.�
Quanto�alla�lamentata�violazione�dell'art.�67�della�Costituzione,�si�nega�che�l'impugnato�
art.�66,�comma�2,�configuri�una�sorta�di�potere�di�revoca�del�consigliere�subentrante�a�quello�
nominato�assessore.�Il�consigliere�subentrante�sarebbe�consigliere�regionale�a�tutti�gli�effetti
e�senza�limitazioni,�seppure�con�la�possibilita�che�il�suo�mandato�venga�a�cessare�in�conse-
guenza�del�rientro�dell'assessore:�peraltro�la�cessazione�dalla�carica�di�componente�della�
Giunta�non�potrebbe�trasformarsi�in�una�sorta�di�strumentale�revoca�da�parte�del�Presidente�
della�Giunta,�al�solo�fine�di�estromettere�il�consigliere�subentrato�e�divenuto�sgradito,�poiche�
verrebbe�fatta�valere�la�responsabilita�politica�del�Presidente.�

25.�^Quanto,�infine,�alle�censure�mosse�avverso�l'art.�9�della�delibera�statutaria,�la�
difesa�regionale,�dopo�aver�rilevato�che�lo�stesso�consigliere�avrebbe�presentato�in�commis-
sione�un�emendamento�volto�ad�inserire�nella�norma�l'espressione��e�promuove�il�riconosci-
mento�delle�diverse�forme�di�convivenza�,�osserva�che�la�critica�mossa�dal�ricorrente�sarebbe�
ancor�piu�radicale�di�quella�del�Governo.�Si�contesterebbe,�infatti,�la�legittimita�della�tutela�
di�qualsiasi�forma�di�convivenza�non�fondata�sul�matrimonio,�e�dunque�anche�di�quelle�more 
uxorio,�che�oramai�rilevano�per�l'ordinamento�statale.�Il�ricorso�inoltre�si�fonderebbe�sull'e-
quivoco�di�ritenere�che�la�norma�equipari�la�famiglia�fondata�sul�matrimonio�alle�altre�forme�
di�convivenza,�mentre�cos|�non�sarebbe.�
Infine,�la�difesa�regionale�ripropone�le�medesime�argomentazioni�svolte�con�riguardo�a�
tale�norma�nella�memoria�depositata�nel�giudizio�promosso�dallo�Stato�(sintetizzate�al�pre-
cedente�punto�10).�

Considerato 
in 
diritto 


1.�^Il�Governo�ha�sollevato�questione�di�legittimita�costituzionale,�ai�sensi�dell'articolo�
123,�secondo�comma,�della�Costituzione,�degli�artt.�9,�comma�2;�39,�comma�2;�40;�66,�commi�
1�e�2;�82�dello�statuto�della�Regione�Umbria,�approvato�dal�Consiglio�regionale�in�prima�
deliberazione�il�2�aprile�del�2004�ed�in�seconda�deliberazione�il�29�luglio�2004,�in�riferimento�
agli�artt.�2;�5;�29;�117,�secondo�comma,�lettera�l);�117,�terzo�comma;�121;�122,�primo�comma;�
123;�134,�della�Costituzione�nonche�al�principio�della�separazione�dei�poteri.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

L'art.�9,�comma�2,�viene�impugnato�nella�parte�in�cui,�avendo�il�primo�comma�del-
l'art.�9�riconosciuto�i�diritti�della�famiglia�e�previsto�l'adozione�di�ogni�misura�idonea�a�favo-
rire�l'adempimento�dei�compiti�che�la�Costituzione�le�affida,�dispone�che�la�Regione�tutela�
forme�di�convivenza,�in�quanto�consentirebbe�l'adozione�di��eventuali�future�previsioni�nor-
mative�regionali��concernenti�i�rapporti�patrimoniali�e�personali�tra�i�conviventi.�Cio��in�vio-
lazione�dell'esclusivo�potere�statale�riconosciuto�dall'articolo�117,�secondo�comma,�lettera�l)�
della�Costituzione,�nella�materia�dell'��ordinamento�civile�.�

Al�tempo�stesso,�ove�la�norma�intendesse�affermare�la�rilevanza�giuridica�delle�forme�di�
convivenza�estranee�alla�famiglia�al�di�la��di�quanto�disciplinato�dalla�legislazione�statale,�
violerebbe�gli�articoli�29,�2�e�5�della�Costituzione,�nonche�lo�stesso�articolo�123�della�Costitu-
zione,�in�quanto�questa�disciplina�eccederebbe�i�contenuti�ammissibili�degli�statuti�regionali.�

L'art.�39,�comma�2,�il�quale�prevede�che�la�Giunta�regionale�possa,�previa�autorizza-
zione�da�parte�di�apposita�legge�regionale,�adottare�regolamenti�di�delegificazione,�viole-
rebbe�l'articolo�121,�secondo�comma,�della�Costituzione�ed�il�principio�di�separazione�dei�
poteri�tra�organo�legislativo�ed�organo�esecutivo�della�regione,�che�non�consentirebbero�l'a-
dozione�di�regolamenti�di�delegificazione;�sarebbe�violato,�inoltre,�l'art.�117�della�Costitu-
zione,�in�quanto�la�fonte�regolamentare�sarebbe�incongruente�rispetto�alle�materie�legislative
di�tipo�concorrente,�nelle�quali�i�princip|�fondamentali�fissati�dal�legislatore�statale�dovreb-
bero�essere�attuati�in�via�legislativa.�

L'art.�40,�invece,�prevedendo�che�la�Giunta�regionale,�previa�legge�regionale�di�autoriz-
zazione,�presenti�al�Consiglio�regionale�progetti�di�testo�unico�di�disposizioni�legislative,�sog-
getti�solo�alla�approvazione�finale�del�Consiglio,�violerebbe�l'art.�121�Cost.,�nonche�il�princi-
pio�di�separazione�dei�poteri�tra�organo�legislativo�ed�organo�esecutivo�della�regione,�che�
non�consentirebbero�deleghe�legislative,�ne�rinunce�sostanziali�all'esercizio�del�potere�legisla-
tivo�da�parte�del�Consiglio�regionale.�

L'art.�66,�commi�1�e�2,�e��censurato�nella�parte�in�cui�stabilisce�l'incompatibilita��della�
carica�di�componente�della�Giunta�con�quella�di�consigliere�regionale,�per�violazione�dell'ar-
ticolo�122,�primo�comma,�della�Costituzione,�che�riserva�alla�legge�regionale�l'individuazione�
dei�casi�di�incompatibilita��,�nei�limiti�dei�princip|�sanciti�dalla�legge�statale.�

L'art.�82,�il�quale�attribuisce�alla�Commissione�di�garanzia�la�funzione�di�esprimere�
pareri�sulla�conformita��allo�statuto�delle�leggi�e�dei�regolamenti�regionali,�violerebbe�gli�arti-
coli�121�e�134�della�Costituzione,�in�quanto,�ove�la�disposizione�impugnata�dovesse�intendersi�
nel�senso�che�tale�parere�segua�il�compimento�dell'attivita��normativa,�conferirebbe�ad�un�
organo�amministrativo�il�potere�di�sindacare�le�leggi�ed�i�regolamenti�adottati�dai�compe-
tenti�organi�regionali.�

2.�^Il�consigliere�regionale�Carlo�Ripa�di�Meana�ha�sollevato�questione�di�legittimita��
costituzionale�della�delibera�statutaria�nella�sua�interezza,�in�quanto�sarebbe�stata�violata�
la�procedura�determinata�dall'articolo�123�della�Costituzione�per�l'approvazione�dello�sta-
tuto.�Lo�stesso�consigliere�ha�impugnato�singolarmente�gli�articoli�9�e�66�della�delibera�sta-
tutaria,�in�riferimento�agli�artt.�3;�29;�30;�31;�67;�117,�secondo�comma,�lettera�l);�121;�122;�
123�della�Costituzione.�
La�richiesta�di�dichiarare�l'illegittimita��costituzionale�dell'intera�delibera�statutaria�o�
quanto�meno�del�suo�art.�9�e��motivata�in�ragione�delle�modifiche�che�sarebbero�state�appor-
tate�a�questo�articolo�prima�della�votazione�finale,�giustificate�dagli�organi�del�Consiglio�
regionale�sulla�base�di�esigenze�di�coordinamento�formale,�e�che�avrebbero�invece�introdotto�
innovazioni�sostanziali,�che�avrebbero�pesato�sullo�stesso�voto�finale;�da�cio��la�violazione�
dell'articolo�123�della�Costituzione�che,�ai�fini�dell'approvazione�dello�statuto�regionale,�
richiede�l'adozione�di�due�delibere�successive�tra�loro�identiche.�

Nel�merito�l'art.�9�violerebbe�gli�artt.�29,�30�e�31�della�Costituzione,�in�quanto�impegne-
rebbe�la�Regione�ad�agire�attivamente�a�protezione�delle�convivenze�di�fatto,�in�contrasto�
con�la�norma�costituzionale�che�non�ammette�forme�di�tutela�della�famiglia�se�non�e��basata�
sul�matrimonio,�religioso�o�civile.�Inoltre�questa�disposizione�violerebbe�l'art.�117,�secondo�
comma,�lettera�l)�della�Costituzione,�in�quanto��usurperebbe��le�competenze�statali�in�mate-
ria�di�ordinamento�civile.�

L'art.�66,�primo�comma,�e��censurato�nella�parte�in�cui�prevede�che�la�carica�di�compo-
nente�della�Giunta�sia�incompatibile�con�quella�di�consigliere�regionale,�in�quanto�violerebbe
l'art.�122,�primo�comma�della�Costituzione,�il�quale�affida�alla�legge�statale�il�compito�di�sta-
bilire�i�princip|�fondamentali�in�materia�di�incompatibilita��dei�consiglieri�regionali.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

L'art.�66,�secondo�comma,�disponendo�che�al�consigliere�regionale�nominato�membro�
della�Giunta�subentra�il�primo�dei�candidati�non�eletti�nella�stessa�lista�e�che�il�subentrante�
dura�in�carica�per�tutto�il�periodo�in�cui�il�consigliere�mantiene�la�carica�di�assessore,�viole-
rebbe�l'articolo�67�della�Costituzione�ed�il�principio�del�divieto�di�mandato�imperativo,�in�
quanto�il�consigliere�supplente�sarebbe�soggetto�a�revoca�ad�opera�del�supplito�e�dunque�del-
l'organo�esecutivo�regionale,�e�durante�il�corso�della�legislatura.�Questa�norma,�prevedendo�
minori�garanzie�per�il�consigliere�supplente�rispetto�a�quello�ordinario,�violerebbe�anche
l'art.�3;�sarebbero�pure�violati�gli�artt.�121,�122�e�123�della�Costituzione�in�quanto�la�disposi-
zione�impugnata�determinerebbe�l'esistenza�di�categorie�diverse�di�consiglieri�regionali;�inol-
tre�si�introdurrebbe�un�meccanismo�attraverso�il�quale�potrebbero�entrare�nel�Consiglio�
diversi�candidati�non�eletti�dal�corpo�elettorale.�

3.�^In�via�preliminare�va�dichiarato�inammissibile�il�ricorso�avverso�la�delibera�statuta-
ria�presentato�dal�consigliere�regionale�Carlo�Ripa�di�Meana.�
L'impugnativa�in�via�principale�per�motivi�di�costituzionalita�delle�leggi�e�degli�statuti�
regionali�e�determinato�da�fonti�costituzionali,�secondo�quanto�reso�palese�dagli�articoli�
123�e�127�della�Costituzione,�nonche�dall'articolo�2�della�legge�costituzionale�9�febbraio�
1948,n.�1�(Norme�sui�giudizi�di�legittimita�costituzionale�e�sulle�garanzie�di�indipendenza�della�
Corte�costituzionale),�che�individuano�soltanto�nel�Governo�e�nelle�Giunte�regionali�gli�
organi�che�possono�ricorrere�in�via�principale�alla�Corte�costituzionale;cio�e�confermato�
dal�primo�comma�dell'articolo�137�della�Costituzione,�secondo�il�quale��una�legge�costituzio-
nale�stabilisce�le�condizioni,�le�forme,�i�termini�di�proponibilita�dei�giudizi�di�legittimita�
costituzionale�(...)�.�Ne�le�caratteristiche�del�nuovo�procedimento�di�approvazione�dello�sta-
tuto�regionale�^quale�risulta�in�seguito�alle�modifiche�introdotte�dalla�legge�costituzionale�

n.�1�del�1999�^possono�fondare�alcun�potere�dei�consiglieri�regionali�di�impugnativa�della�
delibera�statutaria.�
Ulteriore�argomento�in�tal�senso�e�individuabile�nella�circostanza�secondo�la�quale�nel�
periodo�di�applicazione�dell'articolo�127�nella�formulazione�precedentemente�vigente,�con�
cui�l'attuale�articolo�123�della�Costituzione�condivide�la�caratteristica�di�un�giudizio�in�via�
principale�su�un�testo�legislativo�non�ancora�promulgato,�era�pacificamente�esclusa�la�possi-
bilita�di�partecipare�al�giudizio�per�soggetti�diversi�dalle�parti�esplicitamente�individuate�
dalle�disposizioni�di�rango�costituzionale�e�dal�titolare�della�potesta�legislativa�il�cui�esercizio�
fosse�oggetto�di�contestazione�

In�base�a�tali�argomentazioni�non�potrebbe�che�essere�dichiarata�manifestamente�infon-
data�(ove�il�ricorso�fosse�^come�non�e�^ammissibile)�la�questione�di�legittimita�costituzio-
nale�posta�dal�consigliere�ricorrente�in�relazione�all'articolo�31�della�legge�11�marzo�1953,�

n.�87,�quale�modificato�dall'articolo�9�della�legge�5�giugno�2003,�n.�131�(Disposizioniper�l'a-
deguamento�dell'ordinamento�della�Repubblica�alla�legge�costituzionale�18�ottobre�2001,�n.�3),�

nella�parte�in�cui�non�riconosce�la�legittimazione�a�ricorrere�del�consigliere�regionale�che�
non�abbia�votato�per�l'approvazione�dello�statuto�regionale,�dal�momento�che�questa�norma�
non�fa�che�esplicitare�quanto�gia�chiaramente�previsto�nel�secondo�comma�dell'articolo�123�
della�Costituzione.�

4.�^Va�altres|�dichiarato�inammissibile�l'intervento�del�consigliere�regionale�Carlo�
Ripa�di�Meana�nel�giudizio�in�via�principale�relativo�alla�delibera�statutaria�della�Regione�
Umbria�promosso�dal�Governo.�
Infatti,�analogamente�a�quanto�affermato�per�il�giudizio�sulle�leggi�in�via�principale�^e�
cioe�che�devono�ritenersi�legittimati�ad�esser�parti�solo�i�soggetti�titolari�delle�attribuzioni�
legislative�in�contestazione�^anche�nel�giudizio�sulla�speciale�legge�regionale�disciplinata�
dall'articolo�123�della�Costituzione,�gli�unici�soggetti�che�possono�essere�parti�sono�la�
Regione,�in�quanto�titolare�della�potesta�normativa�in�contestazione,�e�lo�Stato,�indicato�
dalla�Costituzione�come�unico�possibile�ricorrente.�Restano�fermi,�naturalmente,�per�i�sog-
getti�privi�di�tali�potesta�i�mezzi�di�tutela�delle�loro�posizioni�soggettive�dinanzi�ad�altre�
istanze�giurisdizionali�ed�anche�dinanzi�a�questa�Corte�nell'ambito�del�giudizio�in�via�inci-
dentale�(cfr.�explurimis�sentenze�n.�166�del�2004,�n.�338,�n.�315,�n.�307�e�n.�49�del�2003,�non-
che�l'ordinanza�allegata�alla�sentenza�n.�196�del�2004).�

5.�^Venendo�alle�censure�di�illegittimita�costituzionale�sollevate�nel�ricorso�governativo,�
in�via�preliminare�occorre�dichiarare�la�inammissibilita�delle�censure�relative�all'art.�9,�
comma�2.�
Va�ricordato�che�negli�statuti�regionali�entrati�in�vigore�nel�1971�^ivi�compreso�quello�
della�Regione�Umbria�^si�rinvengono�assai�spesso�indicazioni�di�obiettivi�prioritari�dell'at-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

tivita�regionale�ed�anche�in�quel�tempo�si�posero�problemi�di�costituzionalita�di�tali�indica-
zioni,�sotto�il�profilo�della�competenza�della�fonte�statutaria�ad�incidere�su�materie�anche�
eccedenti�la�sfera�di�attribuzione�regionale.�Al�riguardo,�dopo�aver�riconosciuto�la�possibi-
lita�di�distinguere�tra�un�contenuto��necessario��ed�un�contenuto��eventuale��dello�statuto�
(cfr.�sentenza�n.�40�del�1972),�si�e�ritenuto�che�la�formulazione�di�proposizioni�statutarie�
del�tipo�predetto�avesse�principalmente�la�funzione�di�legittimare�la�Regione�come�ente
esponenziale�della�collettivita�regionale�e�del�complesso�dei�relativi�interessi�ed�aspettative.�
Tali�interessi�possono�essere�adeguatamente�perseguiti�non�soltanto�attraverso�l'esercizio�
della�competenza�legislativa�ed�amministrativa,�ma�anche�avvalendosi�dei�vari�poteri,�con-
feriti�alla�Regione�stessa�dalla�Costituzione�e�da�leggi�statali,�di�iniziativa,�di�partecipa-
zione,�di�consultazione,�di�proposta,�e�cos|�via,�esercitabili,�in�via�formale�ed�informale,�al�
fine�di�ottenere�il�migliore�soddisfacimento�delle�esigenze�della�collettivita�stessa.�In�questo�
sensosie�espressa�questa�Corte,�affermando�che�l'adempimento�di�una�serie�di�compiti
fondamentali��legittima,�dunque,�una�presenza�politica�della�regione,�inrapportoallo�
Stato�o�anche�ad�altre�regioni,�riguardo�a�tutte�le�questioni�di�interesse�della�comunita�
regionale,�anche�se�queste�sorgono�in�settori�estranei�alle�singole�materie�indicate�nell'arti-
colo�117Cost.�esiproiettanoaldila�dei�confini�territoriali�della�regione�medesima��(sen-
tenza�n.�829�del�1988).�

Il�ruolo�delle�Regioni�di�rappresentanza�generale�degli�interessi�delle�rispettive�colletti-
vita�,�riconosciuto�dalla�giurisprudenza�costituzionale�e�dalla�prevalente�dottrina,�e�dunque�
rilevante,�anche�nel�momento�presente,�ai�fini��dell'esistenza,�accanto�ai�contenuti�necessari�
degli�statuti�regionali,�di�altri�possibili�contenuti,�sia�che�risultino�ricognitivi�delle�funzioni
e�dei�compiti�della�Regione,�sia�che�indichino�aree�di�prioritario�intervento�politico�o�legisla-
tivo��(sentenza�n.�2�del�2004);�contenuti�che�talora�si�esprimono�attraverso�proclamazioni�
di�finalita�da�perseguire.�Ma�la�sentenza�ha�rilevato�come�sia�opinabile�la��misura�dell'effica-
cia�giuridica��di�tali�proclamazioni;�tale�dubbio�va�sciolto�considerando�che�alle�enuncia-
zioni�in�esame,�anche�se�materialmente�inserite�in�un�atto-fonte,�non�puo�essere�riconosciuta�
alcuna�efficacia�giuridica,�collocandosi�esse�precipuamente�sul�piano�dei�convincimenti
espressivi�delle�diverse�sensibilita�politiche�presenti�nella�comunita�regionale�al�momento�
dell'approvazione�dello�statuto.�

D'altra�parte,�tali�proclamazioni�di�obiettivi�e�di�impegni�non�possono�certo�essere�assi-
milate�alle�c.d.�norme�programmatiche�della�Costituzione,�alle�quali,�peril�loro�valore�di�
principio,�sono�stati�generalmente�riconosciuti�non�solo�un�valore�programmatico�nei�con-
fronti�delle�futura�disciplina�legislativa,�ma�sopratutto�una�funzione�di�integrazione�e�di�
interpretazione�delle�norme�vigenti.�Qui�pero�non�siamo�in�presenza�di�Carte�costituzionali,
ma�solo�di�fonti�regionali��a�competenza�riservata�e�specializzata�,�cioe�di�statuti�di�autono-
mia,�i�quali,�anche�se�costituzionalmente�garantiti,�debbono�comunque��essere�in�armonia�
con�i�precetti�ed�i�principi�tutti�ricavabili�dalla�Costituzione��(sentenza�n.�196�del�2003).�

Dalle�premesse�appena�formulate�sul�carattere�non�prescrittivo�e�non�vincolante�delle�
enunciazioni�statutarie�di�questo�tipo,�deriva�che�esse�esplicano�una�funzione,�per�cos|�dire,�
di�natura�culturale�o�anche�politica,�ma�certo�non�normativa.�Nel�caso�in�esame,�una�enun-
ciazione�siffatta�si�rinviene�proprio�nell'art.�9,�comma�2,�della�delibera�statutaria�impugnata,
la�dove�si�afferma�che�la�Regione��tutela�altres|�forme�di�convivenza�;�tale�disposizione�
non�comporta�ne�alcuna�violazione,�ne�alcuna�rivendicazione�di�competenze�costituzional-
mente�attribuite�allo�Stato,�ne�fonda�esercizio�di�poteri�regionali.�Va�cos|�dichiarata�inam-
missibile,�per�inidoneita�lesiva�della�disposizione�impugnata,�la�censura�avverso�la�denun-
ciata�proposizione�della�deliberazione�statutaria.�

6.�^Le�censure�di�illegittimita�costituzionale�relative�all'art.�39,�comma�2,�sono�
infondate.�
Le�argomentazioni�del�ricorso,�infatti,�muovono�da�una�errata�lettura�della�disposi-
zione,�che�non�prevede�affatto�il��conferimento�alla�Giunta�di�una�potesta�legislativa�,�come�
afferma�l'Avvocatura,�con�la�conseguente�alterazione�dei�rapporti�fra�potere�esecutivo�e�legi-
slativo�a�livello�regionale.�La�norma�in�oggetto,�invece,�si�limita�a�riprodurre�il�modello�
vigente�a�livello�statale�dei�cosiddetti�regolamenti�delegati,�che�e�disciplinato�dal�comma�2�
dell'art.�17�della�legge�23�agosto�1988,�n.�400�(Disciplinadell'attivita�digoverno�eordinamento�
della�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri).�In�questo�modello�di�delegificazione,�come�ben�
noto�largamente�utilizzato�a�livello�nazionale�e�ormai�anche�in�varie�Regioni�pur�in�assenza�
di�disposizioni�statutarie�in�tal�senso,�e�alla�legge�che�autorizza�l'adozione�del�regolamento�
che�deve�essere�imputato�l'effetto�abrogativo,�mentre�il�regolamento�determina�semplice-
mente�il�termine�iniziale�di�questa�abrogazione.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

La�stessa�preoccupazione�che�l'adozione�di�regolamenti�del�genere�possa�alterare�nelle�
materie�di�competenza�concorrente�il�rapporto�fra�normativa�statale�di�principio�e�legisla-
zione�regionale,�dal�momento�che�potrebbe�invece�risultare�necessario�che�la�normazione�
regionale�sia�adottata�in�tutto�o�in�parte�mediante�legge,�puo�essere�fugata�dal�fatto�che�lo�
stesso�art.�39,�comma�2,�che�e�stato�impugnato,�dispone�che�la�legge�di�autorizzazione�all'a-
dozione�del�regolamento�deve�comunque�contenere��le�norme�generali�regolatrici�della�
materia�,�nonche��la�clausola�abrogativa�delle�disposizioni�vigenti.�Sara�dunque�in�relazione�
a�tale�legge�che�potra�essere�verificato�il�rispetto�di�riserve�di�legge�regionale�esistenti�nei�dif-
ferenziati�settori,�con�anche�la�possibilita�,�in�caso�di�elusione�di�questo�vincolo,�di�promuo-
vere�la�relativa�questione�di�legittimita�costituzionale.�

7.�^Le�censure�di�illegittimita�costituzionale�dell'art.�40�non�sono�fondate.�
Anche�in�questo�caso,�infatti�appare�errata�l'interpretazione�della�disposizione�in�
oggetto�come�attributiva�di��deleghe�legislative��da�parte�del�Consiglio�alla�Giunta�regio-
nale,�poiche��invece�l'articolo�in�contestazione�prevede�soltanto�che�il�Consiglio�conferisca�
alla�Giunta�un�semplice�incarico�di�presentare�allo�stesso�organo�legislativo�regionale,�entro�
termini�perentori,�un��progetto�di�testo�unico�delle�disposizioni�di�legge��gia�esistenti�in�
�uno�o�piu�settori�omogenei�,�progetto�che�poi�il�Consiglio�dovra�approvare�con�apposita�
votazione,�seppure�dopo�un�dibattito�molto�semplificato.�

Ben�puo�uno�statuto�regionale�prevedere�uno�speciale�procedimento�legislativo�diretto�
soltanto�ad�operare�sulla�legislazione�regionale�vigente,�a�meri�fini��di�riordino�e�di�semplifi-
cazione�.�La�stessa�previsione�di�cui�al�terzo�comma�dell'art.�40,�relativa�al�fatto�che�even-
tuali�proposte�di�revisione�sostanziale�delle�leggi�oggetto�del�procedimento�per�la�formazione�
del�testo�unico,�che�siano�presentate�nel�periodo�previsto�per�l'espletamento�dell'incarico�
dato�alla�Giunta,�debbano�necessariamente�tradursi�in�apposita�modifica�della�legge�di�auto-
rizzazione�alla�redazione�del�testo�unico,�sta�a�confermare�che�ogni�modifica�sostanziale�
della�legislazione�da�riunificare�spetta�alla�legge�regionale�e�che�quindi�la�Giunta�nella�sua�
opera�di�predisposizione�del�testo�unico�non�puo�andare�oltre�al�mero�riordino�e�alla�sempli-
ficazione�di�quanto�deliberato�in�sede�legislativa�dal�Consiglio�regionale.�

8.�^Le�censure�di�illegittimita�costituzionale�relative�all'art.�66,�commi�1�e�2,�sono�
fondate.�
L'art.�122�Cost.�riserva�espressamente�alla�legge�regionale,��nei�limiti�dei�princip|�fon-
damentali�stabiliti�con�legge�della�Repubblica�,�la�determinazione�delle�norme�relative�al�
�sistema�di�elezione��e�ai��casi�di�ineleggibilita�e�di�incompatibilita�del�Presidente�e�degli�
altri�componenti�della�Giunta�regionale�nonche��dei�consiglieri�regionali�,�senza�che�si�possa�
distinguere�(come�invece�ipotizza�la�difesa�regionale)�fra�ipotesi�di�incompatibilita��esterne��
ed��interne��all'organizzazione�istituzionale�della�Regione.

E�vero�che�le�scelte�in�tema�di�incompatibilita�fra�incarico�di�componente�della�Giunta�
regionale�e�di�consigliere�regionale�possono�essere�originate�da�opzioni�statutarie�in�tema�
di�forma�di�governo�della�Regione,�ma�^come�questa�Corte�ha�gia�affermato�in�relazione�
ad�altra�delibera�statutaria�regionale�nella�sentenza�n.�2�del�2004�^occorre�rilevare�che�il�
riconoscimento�nell'articolo�123�della�Costituzione�del�potere�statutario�in�tema�di�forma�di�
governo�regionale�e�accompagnato�dalla�previsione�dell'articolo�122�della�Costituzione,�e�
che�quindi�la�disciplina�dei�particolari�oggetti�cui�si�riferisce�l'articolo�122�sfugge�alle�deter-
minazioni�lasciate�all'autonomia�statutaria.�

Ne��la�formulazione�del�primo�comma�dell'art.�66�puo�essere�interpretata�come�espres-
siva�di�un�mero�principio�direttivo�per�il�legislatore�regionale,�nell'ambito�della�sua�discrezio-
nalita�legislativa�in�materia.�

La�dichiarazione�di�illegittimita�costituzionale�del�primo�comma�dell'art.�66�si�estende�
logicamente�anche�al�secondo�comma�della�medesima�disposizione,�che�ne�disciplina�le�con-
seguenze�sul�piano�della�composizione�del�Consiglio�regionale.�

Inoltre,�ai�sensi�dell'art.�27�della�legge�11�marzo�1953,�n.�87,�la�dichiarazione�di�illegitti-
mita�costituzionale�deve�essere�estesa�anche�al�terzo�comma�dell'art.�66�della�delibera�statu-
taria,�che�prevede�un�ulteriore�svolgimento�di�quanto�disciplinato�nel�secondo�comma,�ben�
potendo�la�dichiarazione�di�illegittimita�costituzionale�consequenziale�applicarsi�non�sol-
tanto�ai�giudizi�in�via�principale�(cfr.�sentenze�n.�4�del�2004,�n.�20�del�2000,�n.�441�del�1994�
e�n.�34�del�1961),�ma�anche�al�particolare�giudizio�di�cui�all'art.�123�Cost.�(cfr.�sentenza�n.�2�
del�2004).�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


9. 
^Le 
censure 
di 
illegittimita� 
costituzionale 
relative 
all'art. 
82 
non 
sono 
fondate. 
La 
disciplina 
della 
Commissione 
di 
garanzia 
statutaria 
negli 
artt. 
81 
ed 
82 
della 
delibera 
statutaria 
configura 
solo 
nelle 
linee 
generali 
questo 
organo 
e 
le 
sue 
funzioni, 
essendo 
previ-
sta 
nell'art. 
81 
una 
apposita 
legge 
regionale, 
da 
approvare 
a 
maggioranza 
assoluta, 
per 
defi-
nirne 
^tra 
l'altro 
^�le 
condizioni, 
le 
forme 
ed 
i 
termini 
per 
lo 
svolgimento 
delle 
sue 
fun-
zioni�: 
sara� 
evidentemente 
questa 
legge 
a 
disciplinare 
analiticamente 
i 
poteri 
di 
questo 
organo 
nelle 
diverse 
fasi 
nelle 
quali 
potra� 
essere 
chiamato 
ad 
esprimere 
pareri 
giuridici. 


In 
ogni 
caso, 
la 
disposizione 
impugnata 
fa 
espresso 
riferimento 
ad 
un 
potere 
consultivo 
della 
Commissione, 
da 
esplicarsi 
attraverso 
semplici 
pareri, 
che, 
se 
negativi 
sul 
piano 
della 
conformita� 
statutaria, 
determinano 
come 
conseguenza 
il 
solo 
obbligo 
di 
riesame, 
senza 
che 
siano 
previste 
maggioranze 
qualificate 
ed 
anche 
senza 
vincolo 
in 
ordine 
ad 
alcuna 
modifica 
delle 
disposizioni 
normative 
interessate. 


P. 
Q. 
M. 
la 
Corte 
Costituzionale 
1) 
dichiara 
inammissibile 
il 
ricorso, 
iscritto 
al 
n. 
90 
del 
registro 
ricorsi 
del 
2004, 
presen-
tato 
dal 
consigliere 
regionale 
della 
Regione 
Umbria 
Carlo 
Ripa 
di 
Meana 
nei 
confronti 
della 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Umbria 
approvata 
dal 
Consiglio 
regionale 
in 
prima 
delibe-
razione 
il 
2 
aprile 
del 
2004 
ed 
in 
seconda 
deliberazione 
il 
29 
luglio 
2004; 


2) 
dichiara 
inammissibile 
l'intervento 
spiegato 
dal 
consigliere 
regionale 
della 
Regione 
Umbria 
Carlo 
Ripa 
di 
Meana, 
nel 
giudizio 
iscritto 
al 
n. 
88 
del 
registro 
ricorsi 
del 
2004, 
rela-
tivo 
alla 
predetta 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Umbria; 


3) 
dichiara 
l'illegittimita� 
costituzionale 
dell'art. 
66, 
commi 
1 
e 
2, 
della 
predetta 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Umbria; 


4) 
dichiara, 
ai 
sensi 
dell'art. 
27 
della 
legge 
11 
marzo 
1953, 
n. 
87, 
l'illegittimita� 
costituzio-
nale 
dell'art. 
66, 
comma 
3, 
della 
predetta 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Umbria; 


5) 
dichiara 
inammissibili 
le 
questioni 
di 
legittimita� 
costituzionale 
dell'art. 
9, 
comma 
2, 
della 
predetta 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Umbria, 
per 
violazione 
degli 
artt. 
2, 
5, 
29, 
117, 
secondo 
comma, 
lettera 
l), 
e 
123 
Cost., 
proposte 
con 
il 
ricorso 
n. 
88 
del 
2004; 


6) 
dichiara 
non 
fondate 
le 
questioni 
di 
legittimita� 
costituzionale 
dell'art. 
39, 
comma 
2, 
della 
predetta 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Umbria, 
per 
violazione 
degli 
artt. 
121 
e 
117 
Cost., 
proposte 
con 
il 
ricorso 
n. 
88 
del 
2004; 


7) 
dichiara 
non 
fondate 
le 
questioni 
di 
legittimita� 
costituzionale 
dell'art. 
40 
della 
pre-
detta 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Umbria, 
per 
violazione 
dell'art. 
121 
Cost. 
e 
del 
prin-
cipio 
di 
separazione 
dei 
poteri, 
proposta 
con 
il 
ricorso 
n. 
88 
del 
2004; 


8) 
dichiara 
non 
fondate 
le 
questioni 
di 
legittimita� 
costituzionale 
dell'art. 
82 
della 
pre-
detta 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Umbria, 
per 
violazione 
degli 
artt. 
121 
e 
134 
Cost., 
proposte 
con 
il 
ricorso 
n. 
88 
del 
2004. 


Cos|� 
deciso 
in 
Roma, 
nella 
sede 
della 
Corte 
Costituzionale, 
Palazzo 
della 
Consulta, 
il 
29 
novembre 
2004 
(omissis)�. 


Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
29 
novembre 
-6 
dicembre 
2004, 
n. 
379 
^Pres. 
V. 
Onida 
^Red. 


U.De 
Siervo 
^Regione 
Emilia 
Romagna 
(Avv. 
G. 
Falcon) 
cl 
Presidente 
del 
Consiglio 


dei 
Ministri 
(Avv. 
dello 
Stato 
G.D'Amato). 


�(Omissis) 
Ritenuto 
infatto 


1. 
^Il 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
ministri, 
rappresentato 
e 
difeso 
dall'Avvocatura 
generale 
dello 
Stato, 
con 
ricorso 
notificato 
il 
15 
ottobre 
2004, 
depositato 
il 
21 
ottobre 
2004 
e 
iscritto 
al 
n. 
99 
nel 
registro 
ricorsi 
del 
2004, 
ha 
impugnato 
gli 
articoli 
2, 
comma 
1, 
lette-
ra 
f); 
15, 
comma 
1; 
13, 
comma 
1, 
lettera 
a); 
17; 
19; 
24, 
comma 
4; 
26, 
comma 
3; 
28, 
comma 
2; 
45, 
comma 
2; 
49, 
comma 
2; 
62, 
comma 
3, 
della 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Emilia-
Romagna, 
approvata 
in 
prima 
deliberazione 
il 
giorno 
1O 
luglio 
2004, 
ed 
in 
seconda 
delibera-
zione 
il 
giorno 
14 
settembre 
2004, 
per 
violazione 
degli 
articoli 
1; 
3; 
48; 
49; 
97;114;123; 
117, 
secondo 
comma, 
lettere 
a), 
f), 
l), 
p); 
117, 
terzo 
comma; 
117, 
quinto 
comma, 
anche 
in 
relazione 
all'art. 
6, 
comma 
1, 
della 
legge 
5 
giugno 
2003, 
n. 
131 
(Disposizioni 
per 
l'adegua-
mento 
dell'ordinamento 
della 
Repubblica 
alla 
legge 
costituzionale 
18 
ottobre 
2001, 
n. 
3);118, 
primo 
e 
secondo 
comma; 
121, 
secondo 
comma; 
122, 
primo 
comma; 
123; 
126; 
138 
della 
Costituzione. 

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

2.�^Il�Governo�impugna,�innanzi�tutto,�l'art.�2,�comma�1,�lettera�f),�e�l'art.�15,�
comma�1,�della�delibera�statutaria.�La�prima�di�queste�disposizioni�prevede�che�la�Regione�
assicuri,��nell'ambito�delle�facolta�che�le�sono�costituzionalmente�riconosciute,�il�diritto�di�
voto�degli�immigrati�residenti�.�La�seconda,�invece,�prevede�che�la�Regione,��nell'ambito�
delle�facolta�che�le�sono�costituzionalmente�riconosciute,�riconosce�e�garantisce�a�tutti�
coloro�che�risiedono�in�un�comune�del�territorio�regionale�i�diritti�di�partecipazione�contem-
plati�nel�presente�Titolo,�ivi�compreso�il�diritto�di�voto�nei�referendum 
enelle�altreforme�di�
consultazione�popolare�.�
Secondo�il�ricorrente�tali�disposizioni�contrasterebbero,�innanzi�tutto,�con�l'art.�48�della�
Costituzione,�ai�sensi�del�quale�lo�status 
di�elettore�andrebbe�riconosciuto�solo�ed�esclusiva-
mente�ai�cittadini.�A�questo�riguardo�l'Avvocatura�dello�Stato�aggiunge�che�solo�la�legge�sta-
tale�potrebbe�validamente�riconoscere�il�diritto�di�voto.�In�secondo�luogo,�ad�essere�violato�
risulterebbe�anche�l'art.�1�Cost.,�dal�momento�che�tale�norma,�individuando�nel�popolo�il�
soggetto�detentore�della�sovranita�,�farebbe�implicito�riferimento�al�concetto�di�cittadinanza,�
requisito�necessario�per�esercitare�quei�diritti�nei�quali�si�sostanzia�l'esercizio�della�sovranita�.�
Ancora,�le�disposizioni�impugnate�violerebbero�anche�l'art.�117,�secondocomma,lettere�f) 
e�p),�della�Costituzione,�che�attribuiscono�allo�Stato�la�competenza�esclusiva�in�relazione�
alle�materie�degli�organi�dello�Stato�e�delle�relative�leggi�elettorali,�nonche�in�materia�di�legi-
slazione�elettorale�di�Comuni,�Province�e�Citta�metropolitane.�

A�risultare�violato,�inoltre,�sarebbe�anche�l'art.�122,�primo�comma�della�Costituzione,�
ove�si�ritenesse�che�nel��sistema�di�elezione��degli�organi�rappresentativi�regionali�sia�
ricompresa�anche�le�definizione�del�relativo�corpo�elettorale.�Infine,�nel�ricorso�si�afferma�
che�la�disposizione�della�delibera�statutaria�impugnata�contrasterebbe�con�l'art.�121,�
secondo�comma�della�Costituzione,�in�quanto�vincolerebbe�il�Consiglio�regionale�a�fare�
proposte�di�legge�alle�Camere�nelle�materie�diverse�da�quelle�affidate�alla�competenza�delle�
Regioni,�mentre�l'esercizio�di�detto�potere�non�potrebbe�essere�in�alcun�modo�vincolato�
dallo�statuto.�

3.�^Viene�impugnato�anche�l'art.�13,�comma�1,�lettera�a),�della�delibera�statutaria,�che�
prevede�che�la�Regione,�nell'ambito�delle�materie�di�propria�competenza,�provveda�diretta-
mente�all'esecuzione�degli�accordi�internazionali�stipulati�dallo�Stato,�nel��rispetto�delle�
norme�di�procedura�previste�dalla�legge�.�Cio�determinerebbe�la�violazione�dell'art.�117,�
secondo�comma,�lettera�a),�della�Costituzione,�che�riserva�allo�Stato�la�competenza�esclusiva�
in�materia�di�politica�estera�e�rapporti�internazionali�dello�Stato�stesso,�in�quanto�la�disposi-
zione�censurata,�per�l'esercizio�della�prevista�facolta�,�non�porrebbe��la�condizione�che�gli�
accordi�siano�stati�previamente�ratificati�e�siano�entrati�internazionalmente�in�vigore�.�Inol-
tre,�la�generica�previsione�che�la�Regione�debba�uniformarsi�alle��norme�di�procedura�previ-
ste�dalla�legge��la�renderebbe�contrastante�con�l'art.�117,�quinto�comma,�Cost.,�in�quanto�
avrebbe�dovuto�essere�precisato�che�questa�legge�dovesse�essere�statale.�
4.�^Sono�anche�censurati�gli�artt.�17�e�19�della�delibera�statutaria.�
La�prima�di�queste�disposizioni�prevede�la�possibilita�di�una�istruttoria�in�forma�di�
contraddittorio�pubblico,�indetta�dalla�Assemblea�legislativa,�alla�quale�possono�prendere�
parte�anche��associazioni,�comitati�e�gruppi�di�cittadini�portatori�di�un�interesse�a�carattere�
non�individuale�,�per�la�formazione�di�atti�normativi�o�amministrativi�di�carattere�generale,�
i�quali�dovranno�inoltre�essere�motivati�con�riferimento�alle�risultanze�istruttorie.�

Tale�previsione,�ad�avviso�del�ricorrente,�contrasterebbe�innanzi�tutto�con�l'art.�97�
Cost.,�poiche�comporterebbe�aggravi�procedurali�non�coerenti�con�il�principio�di�buon�anda-
mento�della�pubblica�amministrazione.�In�secondo�luogo,�l'obbligo�di�motivazione�viole-
rebbe��i�princip|�in�tema�di�attivita�normativa�e�principalmente�quello�dell'irrilevanza�della�
motivazione�della�norma�.�

La�seconda�delle�due�disposizioni�considerate�prevede�un��diritto�di�partecipazione��al�
procedimento�legislativo�per��tutte�le�associazioni��che�ne�facciano�richiesta.�Cio�determine-
rebbe,�secondo�l'Avvocatura�generale,�la�violazione�dell'art.�121�della�Costituzione�e�contra-
sterebbe�anche�con�altre�disposizioni�della�medesima�delibera�statutaria,�secondo�le�quali�il�
Consiglio�regionale�e�organo�della��rappresentanza�democratica��regionale�nel�quale�si�svi-
luppa��il�libero�confronto�democratico�tra�maggioranza�e�opposizioni�,�poiche�la�norma�in�
oggetto�produrrebbe�una��alterazione��del��sistema�di�democrazia�rappresentativa��e�del�
ruolo�dei�partiti�politici�che�operano�legittimamente�nelle�assemblee�legislative.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

5.�^Viene�impugnato�anche�l'art.�24,�comma�4,�della�delibera�statutaria,�il�quale�pre-
vede�che��la�Regione,�nell'ambito�delle�proprie�competenze,�disciplina�le�modalita��di�conferi-
mento�agli�enti�locali�di�quanto�previsto�dall'art.�118�della�Costituzione,�definendo�finalita��
e�durata�dell'affidamento�:�tale�disposizione,�anzitutto,�contrasterebbe�con�l'art.�114�della�
Costituzione,�in�quanto�menomerebbe�l'autonomia�degli�enti�locali.�Inoltre,�violerebbe�
l'art.�118�della�Costituzione,�in�quanto�quest'ultimo�impedirebbe�di��affidare�temporanea-
mente��le�funzioni�amministrative,�in�particolar�modo�ad�enti�^quali�i�comuni,�le�province�
e�le�citta��metropolitane�^che�di�esse�sono�qualificati�come��titolari�.�
6.�^Nel�ricorso�viene�inoltre�contestata�la�legittimita��costituzionale�dell'art.�26,�
comma�3,�della�delibera�statutaria,�il�quale�dispone�che�l'Assemblea�legislativa�individui,�
�in�conformita��con�la�disciplina�stabilita�dalla�legge�dello�Stato�,�le�funzioni�della�Citta��
metropolitana�dell'area�di�Bologna:�cio��,�secondo�l'Avvocatura�dello�Stato,�contrasterebbe�
con�quanto�previsto�dall'art.�117,�secondo�comma,�lettera�p),�della�Costituzione,��che�riserva�
alla�potesta��legislativa�esclusiva�dello�Stato�la�materia�delle�funzioni�fondamentalidi�
Comuni,�Province�e�Citta��metropolitane�.�
7.�^Anche�l'art.�28,�comma�2,�della�delibera�statutaria�^il�quale�prevede�che��l'Assem-
blea�(...)�discute�e�approva�il�programma�di�governo�predisposto�dal�Presidente�della�
Regione�(...)��^e��oggetto�di�impugnazione.�La�legittimita��costituzionale�di�tale�disposizione�
e��contestata�in�quanto�quest'ultima,�pur�non�contenendo�alcuna�indicazione�circa�le�conse-
guenze�della�mancata�approvazione�del�programma,�menomerebbe��di�per�se�la�legittima-
zione�ed�il�ruolo�del�Presidente�.�Cio��non�risulterebbe��coerente�con�l'elezione�diretta�del�
Presidente�(...),�in�quanto�la�prevista�approvazione�consiliare�del�programma�di�governo�
instauri�irragionevolmente�e�contraddittoriamente�tra�Presidente�e�Consiglio�regionale�un�
rapporto�diverso�rispetto�a�quello�che�consegue�all'elezione�a�suffragio�universale�e�diretto�
del�vertice�dell'esecutivo�(...),�in�relazione�alla�quale�non�sussiste�il�tradizionale�rapporto�
fiduciario�con�il�consiglio�rappresentativo�dell'intero�corpo�elettorale�.�
Da�cio��l'affermata�violazione�del�canone�della��armonia�con�la�Costituzione�.�

8.�^Sarebbe�costituzionalmente�illegittimo,�inoltre,�l'art.�45,�comma�2,�della�delibera�
statutaria,�il�quale�prevede�l'incompatibilita��della�carica�di�assessore�con�quella�di�consi-
gliere�regionale.�Tale�disposizione�violerebbe�l'art.�122,�primo�comma,�della�Costituzione,�
che�dispone�che�i�casi�di�incompatibilita��dei�componenti�della�Giunta�nonche�dei�consiglieri�
regionali�devono�essere�disciplinati�dalla�legge�regionale�nei�limiti�dei�princip|��fondamentali�
stabiliti�con�legge�della�Repubblica.�
9.�^Viene�impugnato�anche�l'art.�49,�comma�2,�della�delibera�statutaria,�il�quale�pre-
vede�che�la�Giunta�disciplini�l'esecuzione�dei�regolamenti�comunitari��nei�limiti�stabiliti�
dalla�legge�regionale�.�Tale�norma,��omettendo�di�riferirsi�al�necessario�rispetto�delle�norme�
di�procedura�stabilite�da�legge�dello�Stato,�la�quale�deve�disciplinare�anche�le�modalita��di�
esercizio�del�potere�sostitutivo�,�violerebbe�l'art.�117,�quinto�comma,�della�Costituzione.�
10.�^Da�ultimo,�secondo�il�ricorrente,�sarebbe�costituzionalmente�illegittimo�anche�
l'art.�63,�comma�3,�della�delibera�statutaria,�il�quale�prevede�una�disciplina�regionale�del�rap-
porto�di�lavoro�del�personale�regionale,�in�conformita��ai�princip|��costituzionali�e�secondo�
quanto�stabilito�dalla�legge�e�dalla�contrattazione�collettiva.�Cio��violerebbe�l'art.�117,�
secondo�comma,�lettera�l),�della�Costituzione,�in�quanto�porrebbe��una�disciplina�sostan-
ziale�del�rapporto�di�lavoro�e�dei�suoi�aspetti�fondamentali:�temi,�questi,�da�ritenersi�affidati�
alla�competenza�esclusiva�statale�in�quanto�rientranti�nella�materia�`ordinamento�civile'�.�
11.�^La�Regione�Emilia-Romagna,�costituitasi�in�giudizio�con�atto�depositato�il�
25�ottobre�2004,�nel�quale�si�limita�a�richiedere�che�la�Corte�costituzionale�respinga�il�
ricorso�in�quanto�inammissibile�e�comunque�infondato,�in�prossimita��dell'udienza,�ha�depo-
sitato�una�memoria�in�cui,�ribadendo�che�tutte�le�censure�mosse�avverso�la�propria�delibera�
statutaria�sarebbero�prive�di�fondamento,�svolge�le�proprie�argomentazioni�al�riguardo.�
Le�questioni�concernenti�gli�articoli�2�e�15�^che,�secondo�il�ricorso�del�Governo�preve-
derebbero�il�riconoscimento�del�diritto�di�voto�agli�stranieri�^sarebbero�infondate,�in�quanto�
non�terrebbero�conto�della�limitazione�generale�posta�dalle�stesse�norme�impugnate�attra-
verso�l'espressione��nell'ambito�delle�facolta��che�le�sono�costituzionalmente�riconosciute�.�

Quanto�in�particolare�all'art.�15�della�deliberazione�statutaria,�la�difesa�regionale�
osserva�che�sarebbe�gia��possibile�e�legittima�una�sua�parziale�attuazione�legislativa,�poiche�
la�Regione�avrebbe�gia��la�facolta��di�disciplinare�il�referendum 
consultivo�su�provvedimenti�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

regionali,�e�con�riguardo�a�questi�sarebbero�ipotizzabili�modalita��di�voto�tali�da�distinguere�
il�voto�dei�cittadini�elettori�da��quello�delle�altre�classi�di�popolazione�consultate�.�Sarebbe�
inoltre�pacifico�che�lo�statuto�regionale�non�conferirebbe�ne�consentirebbe�il�conferimento�
agli�immigrati�della�qualifica�di��elettore�,�ma�solo�di��prendere�parte�a�procedure�per�le�
quali,�appunto,�tale�qualifica�generale�non�sia�costituzionalmente�necessaria�.�

Infondate�sarebbero�le�censure�concernenti�la�violazione�dell'art.�117,�secondo�comma,�
lettere�f) 
e�p),�della�Costituzione,�dal�momento�che�le�norme�statutarie�impugnate�non�si�
applicherebbero�ad�alcun�organo�statale,�ne�si�riferirebbero�alle�procedure�elettorali�di�
Comuni,�province�e�citta��metropolitane.�Inesistente�sarebbe�inoltre�l'asserito�contrasto�con�
l'art.�122,�primo�comma,�della�Costituzione,�poiche�tale�censura�potrebbe�riferirsi�solo�
all'art.�2�dello�statuto,�che�pero��avrebbe�carattere�di�norma�programmatica�in�quanto�fisse-
rebbe�semplicemente�un�obiettivo�e�non�autorizzerebbe�affatto�una�attuazione�illegittima.�

12.�^Con�riferimento�alle�censure�relative�all'art.�13,�comma�1,�lettera�a),�della�delibera�
statutaria,�la�difesa�regionale�osserva�come�la�disposizione,�nel�fare�riferimento�agli�accordi�
�stipulati�,�abbia�inteso�riferirsi�a�quelli��conclusi�ed�efficaci�.�Tale�significato�sarebbe�con-
fermato�dal�richiamo,�contenuto�nello�stesso�articolo,�alle�norme�di�procedura�previste�dalla�
legge,�nel�cui�rispetto�dovrebbe�avvenire�l'esecuzione�degli�accordi.�Questa�legge�sarebbe
sicuramente�quella�statale,�e�non�gia��quella�regionale,�come�sostenuto�nel�ricorso�del�
Governo,�dal�momento�che�ove�la�delibera�statutaria�avesse�voluto�riferirsi�alla�legge�regio-
nale�lo�avrebbe�detto�espressamente.�
13.�^Quanto�alle�censure�aventi�ad�oggetto�gli�artt.�17�e�19�della�delibera�statutaria,�la�
Regione�sostiene�che�l'istruttoria�pubblica�per�la�formazione�degli�atti�normativi�o�ammini-
strativi�di�carattere�generale,�nonche�l'obbligo�di�motivazione�costituirebbero�non�gia��viola-
zioni,�ma�modalita��di�attuazione�dell'art.�97�Cost.,�per�di�piu��gia��sperimentati�a�livello�regio-
nale.�Istituti�del�genere�sarebbero�ben�noti�sia�alla�tradizione�di�altri�Paesi�che�al�sistema�ita-
liano,�ove�e��contemplato�l'istituto�dell'inchiesta�pubblica;�ne�sarebbe�da�trascurare�quanto�
gia��previsto�da�alcune�leggi�regionali.�
Anche�la�previsione�del�dovere�di�motivazione,�come�dovere�di�tener�conto�degli�esiti�
dell'istruttoria�pubblica,�non�sarebbe�affatto�irragionevole;�cio��sarebbe�confermato�anche�
da�analoga�previsione�generalizzata�nei�trattati�europei.�

Infondata�sarebbe,�ancora,�l'asserita�violazione�di�alcune�disposizioni�della�legge�7�ago-
sto�1990,�n.�241�(Nuovenorme 
inmateriadiprocedimentoamministrativo 
edidiritto 
diaccesso 
ai 
documenti 
amministrativi).�L'art.�3�di�tale�legge,�infatti,�non�vieterebbe�la�motivazione�per�
gli�atti�normativi�e�amministrativi�generali,�ma�si�limiterebbe�a�non�renderla�obbligatoria.�
L'art.�13,�d'altra�parte,�non�proibirebbe�forme�di�partecipazione�o�di�programmazione�in�
relazione�agli�atti�normativi�e�amministrativi�generali.�E�cio��a�prescindere�dal�fatto�che
comunque�tale�legge�non�sarebbe�idonea�a�fungere�da�parametro�di�legittimita��costituzionale�
dello�statuto�regionale.�

Analoghe�considerazioni�varrebbero�con�riferimento�alle�censure�relative�all'art.�19�
della�delibera�statutaria,�il�quale�porrebbe�regole�obiettive�per�assicurare��un�confronto�con�
i�portatori�dei�diversi�interessi�sociali�.�

14.�^La�censura�rivolta�contro�l'art.�24,�comma�4,�della�delibera�statutaria,�nella�parte�
in�cui�prevede�il�conferimento�di�funzioni�agli�enti�locali,�predeterminandone�la�durata,�si�
baserebbe�su�un�fraintendimento:�infatti�non�si�disporrebbe�che�la�Regione�debba�conferire�
le�funzioni�con�durata�limitata,�ma�semplicemente�si�manterrebbe��alla�legge�regionale�la�
possibilita��di�farlo,�quando�l'oggetto�e�le�circostanze�lo�richiedano�,�conformementeai�prin-
cip|�affermati�dall'art.�118�della�Costituzione.�
15.�^Quanto�all'art.�26,�comma�3,�della�delibera�statutaria,�impugnato�in�relazione�
all'art�117,secondocomma,lettera�p),�Cost.,�sarebbe��palese��l'inesistenza�di�alcuna�inva-
sione�delle�competenze�statali,�dal�momento�che�la�norma�statutaria�prevederebbe�espressa-
mente�che�tanto�la�delimitazione�dell'area�metropolitana�di�Bologna,�quanto�la�individua-
zione�delle�funzioni�della�Citta��metropolitana�debbano�avvenire�in�conformita��con�la�disci-
plina�stabilita�dalla�legge�dello�Stato.�Dunque,��la�Regione�individuera��le�funzioni�degli�
enti�locali�per�quanto�di�sua�competenza�.�
16.�^Le�censure�rivolte�nei�confronti�dell'art.�28,�comma�2,�della�delibera�impugnata,�
che�dispone�che�l'Assemblea�discute�e�approva�il�programma�di�governo�predisposto�dal�Pre-
sidente�della�Regione,�atterrebbero�al�merito�delle�scelte�statutarie�in�relazione�alla�forma�
di�governo�e�non�indicherebbero�quale�specifica�norma�costituzionale�sarebbe�stata�violata.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

In�ogni�caso�l'art.�28�individuerebbe�il�punto�di�equilibrio,�nel�rispetto�dell'art.�126�della�
Costituzione,�tra�due�organi,�il�Presidente�della�Giunta�e�il�Consiglio,�entrambi�di�investitura�
popolare.�L'omessa�previsione�delle�conseguenze�istituzionali�della�mancata�approvazione�
del�programma�di�governo,�sarebbe�giustificata�dal�fatto�che�esse�sarebbero�del�tutto�assenti.�
La�difesa�regionale�osserva,�inoltre,�che�disposizioni�analoghe�sarebbero�contenute�nel�testo�
unico�degli�enti�locali,�nonche�in�alcuni�statuti�comunali.�

17.�^Con�riferimento�ai�motivi�di�impugnazione�dell'art.�45,�comma�2,�che�stabilisce�
l'incompatibilita��della�carica�di�assessore�con�quella�di�consigliere�regionale,�la�Regione�ne�
afferma�l'infondatezza,�dal�momento�che�la�disposizione�non�atterrebbe�alla�materia�eletto-
rale,�ma�alla�definizione�della�forma�di�governo�regionale,�specificamente�affidata�alle�deter-
minazioni�statutarie.�Diversa�sarebbe�la�ratio 
delle�incompatibilita���esterne��^quale,�ad�
esempio,�quella�tra�appartenenza�al�Consiglio�o�alla�Giunta�regionale�e�appartenenza�al�
Parlamento�^che�avrebbero�la�funzione�di�garantire�l'effettivita��e�l'imparzialita��dello�svolgi-
mento�della�funzione,�e�quella�delle�incompatibilita���interne��^quale�appunto�quella�previ-
sta�dalla�norma�censurata�^le�quali�atterrebbero�al�modo�di�conformare�i�rapporti�tra�gli�
organi�fondamentali�della�Regione.�La�scelta�su�tale�conformazione�sarebbe�riservata�alla�
Regione�e�lo�statuto�costituirebbe�la�fonte�piu��adatta�a�compierla.�
18.�^L'impugnazione�dell'art.�49,�comma�2,�secondo�la�Regione�Emilia-Romagna,�
sarebbe�il�frutto�di�una�errata�interpretazione:�la�disposizione,�infatti,�non�riguarderebbe�i�
rapporti�tra�fonti�regionali�e�le�leggi�statali,�bens|��i�rapporti�tra�legge�e�regolamento�regio-
nale,�al�fine�di�dare�attuazione�ai�regolamenti�comunitari,�consentendo�alla�legge�regionale�
di�affidare�alla�potesta��regolamentare�la�disciplina�attuativa�eventualmente�necessaria.�
19.�^Infine,�infondati�sarebbero�anche�i�motivi�di�impugnazione�riferiti�all'art.�62,�
comma�3,�dal�momento�che�tale�disposizione�non�abiliterebbe�la�legge�regionale�ad�interfe-
rire�sul��rapporto�di�lavoro�nei�suoi�aspetti�di�rapporto�di�diritto�civile�.�Lo�statuto�lasce-
rebbe�infatti�impregiudicato�il�problema�dei�limiti�entro�cui�la�legge�regionale�possa�interve-
nire�a�disciplinare�il�rapporto�di�lavoro.�
20.�^Anche�l'Avvocatura�dello�Stato,�in�prossimita��dell'udienza�ha�presentato�un'ampia�
memoria,�nella�quale�si�limita�a�ribadire�analiticamente�i�rilievi�di�costituzionalita��sollevati�
nel�ricorso�introduttivo.�
Considerato 
in 
diritto 


1.�^Il�Presidente�del�Consiglio�dei�ministri,�rappresentato�e�difeso�dall'Avvocatura�
generale�dello�Stato,�ha�impugnato�gli�articoli�2,�comma�1,�lettera�f);15,�comma�1;13,�
comma�1,�lettera�a);�17;�19;�24,�comma�4;�26,�comma�3;�28,�comma�2;�45,�comma�2;�49,�
comma�2;�62,�comma�3,�della�delibera�statutaria�della�Regione�Emilia-Romagna,�approvata�
in�prima�deliberazione�il�giorno�1.�luglio�2004,�ed�in�seconda�deliberazione�il�giorno�14�set-
tembre�2004,�per�violazione�degli�articoli�1;�3;�48;�49;�97;�114;�123;�117,�secondo�comma,�let-
tere�a),�f),�l),�p);�117,�terzo�comma;�117,�quinto�comma,�anche�in�relazione�all'art.�6,�
comma�1,�della�legge�5�giugno�2003,�n.�131�(Disposizioni 
per 
l'adeguamento 
dell'ordinamento 
della 
Repubblica 
alla 
legge 
costituzionale 
18 
ottobre 
2001, 
n. 
3);�118,�primo�e�secondo�comma;�
121,�secondo�comma;�122,�primo�comma;�123;�126;�138�della�Costituzione.�
In�particolare�l'art.�2,�comma�1,�letteraf),�e�l'art.�15,�comma�1,�della�delibera�statutaria,�
nella�parte�in�cui�prevedono,�rispettivamente,�che�la�Regione�assicuri,��nell'ambito�delle�
facolta��che�le�sono�costituzionalmente�riconosciute,�il�diritto�di�voto�degli�immigrati�resi-
denti�,�e�che�la�Regione,��nell'ambito�delle�facolta��che�le�sono�costituzionalmente�ricono-
sciute,�riconosce�e�garantisce�a�tutti�coloro�che�risiedono�in�un�comune�del�territorio�regio-
nale�i�diritti�di�partecipazione�contemplati�nel�presente�Titolo,�ivi�compreso�il�diritto�di�voto�
nei�referendum 
e�nelle�altre�forme�di�consultazione�popolare�,�violerebbero:�a) 
l'art.�48�della�
Costituzione,�in�quanto�lo�status 
di�elettore�andrebbe�riconosciuto�solo�ed�esclusivamente�
ai�cittadini;�b) 
l'art.�1�della�Costituzione,�dal�momento�che�tale�norma�farebbe�implicito�rife-
rimento�al�concetto�di�cittadinanza,�requisito�necessario�per�esercitare�quei�diritti�nei�quali�
si�sostanzia�l'esercizio�della�sovranita��;�c) 
l'art.�117,�secondo�comma,�lettere�f) 
e�p),�della�
Costituzione,�in�quanto�contrasterebbero�con�l'attribuzione�al�legislatore�statale�della�com-
petenza�esclusiva�in�relazione�agli�organi�dello�Stato�e�alle�relative�leggi�elettorali,�nonche�
in�materia�di�legislazione�elettorale�di�Comuni,�Province�e�Citta��metropolitane;�d) 
l'art.�122,�
primo�comma,�della�Costituzione,�ove�si�ritenesse�che�nel��sistema�di�elezione��degli�organi�
rappresentativi�regionali�sia�ricompresa�anche�la�definizione�del�relativo�corpo�elettorale;�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

e) 
l'art.�121,�secondo�comma,�della�Costituzione,�in�quanto�vincolerebbe�il�Consiglio�regio-
nale�nella�sua�possibilita�di�fare�proposte�di�legge�alle�Camere,�mentre�l'esercizio�di�detto�
potere�non�potrebbe�essere�in�alcun�modo�vincolato�dallo�statuto.�

L'art.�13,�comma�1,�lettera�a),�della�delibera�statutaria,�che�prevede�che�la�Regione,�nel-
l'ambito�delle�materie�di�propria�competenza,�provvede�direttamente�all'esecuzione�degli�
accordiinternazionalistipulatidallo�Stato,nel�rispettodellenormediproceduraprevistedalla�
legge�,�violerebbe�l'art.�117,�secondo�comma,�lettera�a),�della�Costituzione,�in�quanto��per�l'e-
sercizio�della�prevista�facolta�non�pone�la�condizione�che�gli�accordi�siano�stati�previamente�
ratificati�e�siano�entrati�internazionalmente�in�vigore�;�contrasterebbe�inoltre�con�l'art.�117,�
quinto�comma,�della�Costituzione,�in�quanto�non�specificherebbe�che�la�legge�contenente�le�
norme�procedurali�alle�quali�la�Regione�deve�uniformarsi�deve�essere�una�legge�statale.�

L'art.�17�della�delibera�statutaria,�che�prevede�la�possibilita�di�una�istruttoria�in�forma�
di�contraddittorio�pubblico,�indetta�dalla�Assemblea�legislativa,�alla�quale�possono�prendere�
parte�anche��associazioni,�comitati�e�gruppi�di�cittadini�portatori�di�un�interesse�a�carattere�
non�individuale�,�per�la�formazione�di�atti�normativi�o�amministrativi�di�carattere�generale,�
i�quali�dovranno�poi�essere�motivati�con�riferimento�alle�risultanze�istruttorie,�violerebbe�
l'art.�97�della�Costituzione,�nella�misura�in�cui�comporterebbe�aggravi�procedurali�non�coe-
renti�con�il�principio�di�buon�andamento�della�pubblica�amministrazione.�

L'art.�19�della�delibera�statutaria,�che�prevede�un��diritto�di�partecipazione��al�procedi-
mento�legislativo�in�capo�a��tutte�le�associazioni��che�ne�facciano�richiesta,�violerebbe:�
l'art.�121�della�Costituzione,�e�il�principio�di�autonomia�del�Consiglio�regionale�ivi�sancito;�
il��principio�di�coerenza��di�cui�all'art.�3�della�Costituzione,�in�quanto�non�sarebbe�con-
forme�al�sistema�di�democrazia�rappresentativa�realizzato�dalle�altre�disposizioni�della�
medesima�delibera�statutaria;�l'art.�1,�secondo�comma�e�l'art.�49�Cost.,��il�quale�ultimo�pre-
suppone�che�i�fattori�di�politica�generale�(...)�costituiti�dai�partiti�siano�sottesi�nel�funziona-
mento�delle�assemblee�legislative�.�

L'art.�24,�comma�4,�della�delibera�statutaria,�il�quale�prevede�che��la�Regione,�nell'am-
bito�delle�proprie�competenze,�disciplina�le�modalita�di�conferimento�agli�enti�locali�di�
quanto�previsto�dall'art.�118�della�Costituzione,�definendo�finalita�e�durata�dell'affida-
mento�,�violerebbe�l'art.�114�della�Costituzione,�in�quanto�menomerebbe�l'autonomia�degli�
enti�locali�e�l'art.�118�della�Costituzione.�Quest'ultima�disposizione�impedirebbe�infatti�di�
�affidare�temporaneamente��dette�funzioni,�in�particolar�modo�ad�enti,�quali�i�Comuni,�le�
Province�e�le�Citta�metropolitane,�che�di�esse�sono�qualificati�come��titolari�.�

L'art.�26,�comma�3,�della�delibera�statutaria,�il�quale�dispone�che�l'Assemblea�legislativa�
individua,��in�conformita�con�la�disciplina�stabilita�dalla�legge�dello�Stato�,�le�funzioni�della�
Citta�metropolitana�dell'area�di�Bologna,�violerebbe�l'art.�117,�secondo�comma,�lettera�p),�
della�Costituzione,��che�riserva�alla�potesta�legislativa�esclusiva�dello�Stato�la�materia�delle�
funzioni�fondamentali�di�Comuni,�Province�e�Citta�metropolitane�.�

L'art.�28,�comma�2,�della�delibera�statutaria,�il�quale�prevede�che��l'Assemblea�(...)�
discute�e�approva�il�programma�di�governo�predisposto�dal�Presidente�della�Regione�(...)�,�
violerebbe�il�canone�di��armonia�con�la�Costituzione�,�in�quanto�la�prevista�approvazione�
consiliare�del�programma�di�governo�instaurerebbe��irragionevolmente�e�contraddittoria-
mente�tra�Presidente�e�Consiglio�regionale�un�rapporto�diverso�rispetto�a�quello�che�conse-
gue�all'elezione�a�suffragio�universale�e�diretto�del�vertice�dell'esecutivo�(...),�in�relazione�alla�
quale�non�sussiste�il�tradizionale�rapporto�fiduciario�con�il�consiglio�rappresentativo�dell'in-
tero�corpo�elettorale�.�

L'art.�45,�comma�2,�della�delibera�statutaria,�nella�parte�in�cui�stabilisce�l'incompatibi-
lita�della�carica�di�assessore�con�quella�di�consigliere�regionale,�violerebbel'art.�122,�primo�
comma,�della�Costituzione,�in�quanto�tale�norma�dispone�che�i�casi�di�incompatibilita�dei�
componenti�della�Giunta�nonche�dei�consiglieri�regionali�devono�essere�disciplinati�dalla�
legge�regionale�nei�limiti�dei�princip|�fondamentali�stabiliti�con�legge�della�Repubblica.�

L'art.�49,�comma�2,�della�delibera�statutaria,�il�quale�prevede�che�la�Giunta�disciplini�
l'esecuzione�dei�regolamenti�comunitari��nei�limiti�stabiliti�dalla�legge�regionale�,�violerebbe�
l'art.�117,�quinto�comma,�della�Costituzione,�poiche�ometterebbe��di�riferirsi�al�necessario�
rispetto�delle�norme�di�procedura�stabilite�da�legge�dello�Stato�.�

L'art.�62,�comma�3,�della�delibera�statutaria,�che�prevede�una�disciplina�regionale�del�
rapporto�di�lavoro�del�personale�regionale,�in�conformita�ai�principi�costituzionali�e�secondo�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

quanto�stabilito�dalla�legge�e�dalla�contrattazione�collettiva,�violerebbe�l'art.�117,�secondo�
comma,�lettera�l),�della�Costituzione,�in�quanto�porrebbe��una�disciplina�sostanziale�del�rap-
porto�di�lavoro�e�dei�suoi�aspetti�fondamentali:�temi,�questi,�da�ritenersi�affidati�alla�compe-
tenza�esclusiva�statale�in�quanto�rientranti�nella�materia��ordinamento�civile�.�

2.�^Occorre�dichiarare�la�inammissibilita�delle�censure�relative�all'art.�2,�comma�1,�let-
tera�f) 
,�della�delibera�statutaria�impugnata,�nella�parte�in�cui�la�Regione�si�pone�l'obiettivo�
di�assicurare��nell'ambito�delle�facolta�che�le�sono�costituzionalmente�riconosciute,�il�diritto�
di�voto�degli�immigrati�residenti�.�
Va�ricordato�che�negli�statuti�regionali�entrati�in�vigore�nel�1971�^ivi�compreso�quello�
della�Regione�Emilia-Romagna�^si�rinvengono�assai�spesso�indicazioni�di�obiettivi�prioritari�
dell'attivita�regionale�ed�anche�in�quel�tempo�si�posero�problemi�di�costituzionalita�di�tali�
indicazioni,�sotto�il�profilo�della�competenza�della�fonte�statutaria�ad�incidere�su�materie�
anche�eccedenti�la�sfera�di�attribuzione�regionale.�Al�riguardo,�dopo�aver�riconosciuto�la�
possibilita�di�distinguere�tra�un�contenuto��necessario��ed�un�contenuto��eventuale��dello�
statuto�(cfr.�sentenza�n.�40�del�1972),�si�e�ritenuto�che�la�formulazione�di�proposizioni�statu-
tarie�del�tipo�predetto�avesse�principalmente�la�funzione�di�legittimare�la�Regione�come�ente�
esponenziale�della�collettivita�regionale�e�del�complesso�dei�relativi�interessi�ed�aspettative.�
Tali�interessi�possono�essere�adeguatamente�perseguiti�non�soltanto�attraverso�l'esercizio�
della�competenza�legislativa�ed�amministrativa,�ma�anche�avvalendosi�dei�vari�poteri,�confe-
riti�alla�Regione�stessa�dalla�Costituzione�e�da�leggi�statali,�di�iniziativa,�di�partecipazione,�
di�consultazione,�di�proposta,�e�cos|�via,�esercitabili,�in�via�formale�ed�informale,�al�fine�di�
ottenere�il�migliore�soddisfacimento�delle�esigenze�della�collettivita�stessa.�In�questo�senso�
si�e�espressa�questa�Corte,�affermando�che�l'adempimento�di�una�serie�di�compiti�fondamen-
tali��legittima,�dunque,�una�presenza�politica�della�regione,�in�rapporto�allo�Stato�o�anche�
ad�altre�regioni,�riguardo�a�tutte�le�questioni�di�interesse�della�comunita�regionale,�anche�se�
queste�sorgono�in�settori�estranei�alle�singole�materie�indicate�nell'articolo�117�Cost.�e�si�
proiettano�al�di�la�dei�confini�territoriali�della�regione�medesima��(sentenza�n.�829�del�1988).�

Il�ruolo�delle�Regioni�di�rappresentanza�generale�degli�interessi�delle�rispettive�collettivita�,�
riconosciuto�dalla�giurisprudenzacostituzionale�e�dallaprevalente�dottrina,�e�dunque�rilevante�
nel�momento�presente,�ai�fini��dell'esistenza,�accanto�ai�contenuti�necessari�degli�statuti�regio-
nali,�di�altri�possibili�contenuti,�sia�che�risultino�ricognitivi�delle�funzioni�e�dei�compiti�della�
Regione,�sia�che�indichino�aree�di�prioritario�intervento�politico�o�legislativo��(sentenza�n.�2�
del�2004);�contenuti�che�talora�si�esprimono�attraverso�proclamazioni�di�finalita�da�perseguire.�

Ma�la�citata�sentenza�ha�rilevato�come�sia�opinabile�la��misura�dell'efficacia�giuridica��
di�tali�proclamazioni;�tale�dubbio�va�sciolto�considerando�che�alle�enunciazioni�in�esame,�
anche�se�materialmente�inserite�in�un�atto-fonte,�non�puo�essere�riconosciuta�alcuna�efficacia�
giuridica,�collocandosi�esse�precipuamente�sul�piano�dei�convincimenti�espressivi�delle�
diverse�sensibilita�politiche�presenti�nella�comunita�regionale�al�momento�dell'approvazione�
dello�statuto.�

D'altra�parte,�tali�proclamazioni�di�obiettivi�e�di�impegni�non�possono�certo�essere�assi-
milate�alle�c.d.�norme�programmatiche�della�Costituzione,�alle�quali,�peril�loro�valore�di�
principio,�sono�stati�generalmente�riconosciuti�non�solo�un�valore�programmatico�nei�con-
fronti�della�futura�disciplina�legislativa,�ma�sopratutto�una�funzione�di�integrazione�e�di�
interpretazione�delle�norme�vigenti.�Qui�pero�non�siamo�in�presenza�di�Carte�costituzionali,�
ma�solo�di�fonti�regionali��a�competenza�riservata�e�specializzata�,�cioe�di�statuti�di�autono-
mia,�i�quali,�anche�se�costituzionalmente�garantiti,�debbono�comunque��essere�in�armonia�
con�i�precetti�ed�i�princip|��tutti�ricavabili�dalla�Costituzione��(sentenza�n.�196�del�2003).�

Dalle�premesse�appena�formulate�sul�carattere�non�prescrittivo�e�non�vincolante�delle�
enunciazioni�statutarie�di�questo�tipo�deriva�che�esse�esplicano�una�funzione,�per�cos|�dire,�
di�natura�culturale�o�anche�politica,�ma�certo�non�normativa.�Nel�caso�in�esame,�una�enun-
ciazione�siffatta�si�rinviene�proprio�nell'art.�2,�comma�1,�lettera�f),�della�delibera�statutaria�
impugnata,�nella�parte�in�cui�la�Regione�si�pone�l'obiettivo�di�assicurare��nell'ambito�delle�
facolta�che�le�sono�costituzionalmente�riconosciute,�il�diritto�di�voto�degli�immigrati�resi-
denti�;�tale�disposizione�non�comporta�ne�alcuna�violazione,�ne�alcuna�rivendicazione�di�
competenze�costituzionalmente�attribuite�allo�Stato,�ne�fonda�esercizio�di�poteri�regionali.�
Va�cos|�dichiarata�inammissibile,�per�inidoneita�lesiva�della�disposizione�impugnata,�la�cen-
sura�avverso�la�denunciata�proposizione�della�deliberazione�statutaria.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

3.�^Le�censure�di�illegittimita��costituzionale�relative�all'art.�13,�comma�1,�lettera�a),�non�
sono�fondate.�
La�disposizione�impugnata,�pur�molto�sintetica,�appare�agevolmente�interpretabile�in�
modo�conforme�al�sistema�costituzionale:�il�riferimento�all'attuazione�degli�accordi�interna-
zionali��stipulati��dallo�Stato�e�non�anche��ratificati��non�potrebbe�certo�legittimare�un'ese-
cuzione�da�parte�regionale�prima�della�ratifica�che�fosse�necessaria�ai�sensi�dell'articolo�80�
della�Costituzione,�anche�perche�in�tal�caso�l'accordo�internazionale�e��certamente�privo�di�
efficacia�per�l'ordinamento�italiano.�

D'altra�parte,�una�formula�come�quella�utilizzata�appunto�nell'art.�13,�comma�1,�lette-
ra�a),�della�delibera�statutaria�puo��riferirsi�anche�all'�attuazione�di�accordi�internazionali�sti-
pulati�in�forma�semplificata�e�che�intervengano�in�materia�regionale,�restando�ovviamente�
fermi�i�poteri�statali�di�cui�all'articolo�120,�secondo�comma,�della�Costituzione.�

Al�tempo�stesso,�l'affermato��rispetto�delle�norme�di�procedura�previste�dalla�legge�,�non�
puo��che�essere�interpretato,�sia�in�base�al�tenore�letterale,�sia�in�base�ad�una�lettura�conforme�
al�dettato�costituzionale,�che�come�riferito�alle��norme�di�procedura�stabilite�dalla�legge�dello�
Stato�dicuiall'art.�117,quintocomma,dellaCostituzione;ecio��primaancoradellaconsidera-
zione�delle�argomentazioni�formali�portate�dalla�difesa�regionale,�secondo�la�quale�la�menzione�
di�una�legge�nel�testo�statutario�impugnato�si�riferirebbe�alla�legge�dello�Stato.�

4.^Lecensurediillegittimita��costituzionalerelativeall'art.�15,comma1,nonsonofondate.�

A�differenza�dell'art.�2,�comma�1,�lettera�f),�di�cui�al�precedente�punto�2,�l'art.�15,�
comma�1,�si�configura�come�una�norma�relativa�ad�un�ambito�di�sicura�competenza�regio-
nale�(�diritti�di�partecipazione�),�che�la�Regione�potra��esercitare��nell'ambito�delle�facolta��
che�le�sono�costituzionalmente�riconosciute�.�

Quest'ultima�espressione�della�disposizione�impugnata�manifesta�con�chiarezza�l'insus-
sistenza�di�una�attuale�pretesa�della�Regione�di�intervenire�nella�materia�delle�elezioni�sta-
tali,�regionali�e�locali,�riconoscendo�il�diritto�di�voto�a�soggetti�estranei�a�quelli�definiti�dalla�
legislazione�statale,�od�inserendo�soggetti�di�questo�tipo�in�procedure�che�incidono�sulla�
composizione�delle�assemblee�rappresentative�o�sui�loro�atti.�Al�tempo�stesso,�invece,�resta�
nell'area�delle�possibili�determinazioni�delle�Regioni�la�scelta�di�coinvolgere�in�altre�forme�
di�consultazione�o�di�partecipazione�soggetti�che�comunque�prendano�parte�consapevol-
mente�e�con�almeno�relativa�stabilita��alla�vita�associata,�anche�a�prescindere�dalla�titolarita��
del�diritto�di�voto�o�anche�dalla�cittadinanza�italiana.�

Appare�significativo,�ad�esempio,�che�nella�medesima�deliberazione�statutaria�sia�indivi-
duabile�un'esplicita�disposizione�in�tal�senso�nell'art.�21,�comma�1,�lettera�a) 
(non�impugnato�
dal�Governo),�poiche�si�attribuisce�il�diritto�di�proposta�relativo�a�referendum 
consultivi�
anzitutto�a��ottantamila�residenti�nei�Comuni�della�nostra�Regione�.�E�cio��analogamente�a�
quanto�gia��previsto�a�livello�degli�enti�locali�per�cio��che�riguarda�le��circoscrizioni�di�decen-
tramento�comunale��(cfr.�art.�17�del�decreto�legislativo�18�agosto�2000,�n.�267,�Testo 
unico 
delle 
leggi 
sull'ordinamento 
degli 
enti 
locali).�

Questa�materia�dovra��comunque�trovare�regolamentazione�in�leggi�regionali,�soggette�
anche�al�sindacato�di�questa�Corte.�

5.�^Le�censure�di�illegittimita��costituzionale�relative�all'art.�17�sono�infondate.�
La�previsione�che��nei�procedimenti�riguardanti�la�formazione�di�atti�normativi�o�
amministrativi�di�carattere�generale,�l'adozione�del�provvedimento�finale�puo��essere�prece-
duta�da�istruttoria�pubblica��rappresenta�l'inserimento�anche�a�livello�statutario�di�istituti�
gia��sperimentati�e�funzionanti,�anche�in�alcune�delle�maggiori�democrazie�contemporanee.�
Infondati�sono�quindi�i�rilievi�sollevati�nel�ricorso�governativo,�che�muovono�da�una�pretesa�
violazione�dei�canoni�di�buona�amministrazione�per�gli�atti�di�natura�amministrativa,�o�della�
riserva�del�potere�legislativo�al�Consiglio�regionale�per�gli�atti�legislativi:�questi�istituti,�
infatti,�non�sono�certo�finalizzati�ad�espropriare�dei�loro�poteri�gli�organi�legislativi�o�ad�
ostacolare�o�a�ritardare�l'attivita��degli�organi�della�pubblica�amministrazione,�ma�mirano�a�
migliorare�ed�a�rendere�piu��trasparenti�le�procedure�di�raccordo�degli�organi�rappresentativi�
con�i�soggetti�piu��interessati�dalle�diverse�politiche�pubbliche.�D'altra�parte,�a�riprova�della�
preminenza�dell'interesse�pubblico�all'efficace�funzionamento�delle�istituzioni�legislative�ed�
amministrative,�il�quarto�comma�dello�stesso�art.�17�impugnato�affida�alla�legge�regionale�
la�regolamentazione�delle��modalita��di�attuazione�dell'istruttoria�pubblica,�stabilendo�i�ter-
mini�per�la�conclusione�delle�singole�fasi�e�dell'intero�procedimento�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Ne�,tanto�meno,e��condivisibile�l'opinione�che�il�giusto�riconoscimento�per�il�ruolo�fon-
damentale�delle�forze�politiche�che�animano�gli�organi�rappresentativi�possa�essere�contrad-
detto�dal�riconoscimento�di�alcune�limitate�e�trasparenti�procedure�di�consultazione�da�parte�
degli�organi�regionali�dei�soggetti�sociali�od�economici�su�alcuni�oggettidicui�siano�partico-
larmente�esperti.�

Quanto�ai�rilievi�relativi�al�fatto�che�in�tal�caso��il�provvedimento�finalee��motivato�con�
riferimento�alle�risultanze�istruttorie�,�anche�volendosi�in�questa�sede�prescindere�dalla�con-
testabile�configurabilita��della�legge�sul�procedimento�amministrativo�come�parametro�di�
costituzionalita��,�basta�considerare�che�l'art.�3,�comma�2,�della�legge�7�agosto�1990,�n.�241�
(Nuove 
norme 
in 
materia 
di 
procedimento 
amministrativo 
e 
di 
diritto 
di 
accesso 
ai 
documenti 
amministrativi),�non�impone,�ma�certo�non�vieta,�la�motivazione�degli�atti�normativi;�ed�in�
ogni�caso�^come�ben�noto�^la�motivazione�degli�atti�amministrativi�generali,�nonche��di�
quelli�legislativi�e��la�regola�nell'ordinamento�comunitario:�sembra�pertanto�evidente�che�la�
fonte�statutaria�di�una�Regione�possa�operare�proprie�scelte�in�questa�direzione.�

6.�^Non�sono�fondate�le�censure�di�illegittimita��costituzionale�relative�all'art.�19,�concer-
nenti�le�modalita��di�consultazione�da�parte�degli�organi�consiliari�dei�soggetti�associativi��le�
cui�finalita��siano�improntate�a�scopi�di�interesse�generale��e�che�chiedano�di�partecipare�ad�
alcune�fasi�preliminari�del�procedimento�legislativo�e�della��definizione�degli�indirizzi�politico-
programmatici�piu��generali�;�al�contrario,�la�normativa�prevede�semplicemente�alcune�proce-
durepercercaredigarantire(interminipiu��sostanzialichenelpassato)adorganismiassociativi�
rappresentativi�di�significative�frazioni�del�corpo�sociale�la�possibilita��di�essere�consultati�da�
parte�degli�organi�consiliari.�La�normativa�non�appare�neppure�tale�da�ostacolare�la�funziona-
lita��delle�istituzioni�regionali�e�la�stessa�previsione�di�una�futura�disciplina�per�la�formazione�
diunalboediun�protocollodiconsultazione�potra��permetterecomunquedigraduareleinno-
vazioni�compatibilmente�con�la�piena�efficienza�delle�istituzioni�regionali.�
Inoltre,�il�riconoscimento�dell'autonomia�degli�organi�rappresentativi�e�del�ruolo�dei�
partiti�politici�non�viene�affatto�negato�da�un�disciplina�trasparente�dei�rapporti�fra�le�istitu-
zioni�rappresentative�e�frazioni�della�cosiddetta�societa��civile,�secondo�quanto,�d'altronde,�
gia��ampiamente�sperimentato�da�alcuni�decenni�sulla�base�degli�statuti�regionali�vigenti.�

7.�^Lecensurediillegittimita��costituzionalerelativeall'art.�24,comma4,nonsonofondate.�
Il�conferimento�agli�enti�locali�di�funzioni�amministrative�nelle�materie�di�competenza�
legislativa�delle�Regioni�tramite�apposite�leggi�regionali�presuppone,�con�tutta�evidenza,�
non�solo�una�previa�valutazione�da�parte�del�legislatore�regionale�delle�concrete�situazioni�
relative�ai�diversi�settori�alla�luce�dei�princip|�di�sussidiarieta��,�differenziazione�ed�adegua-
tezza�in�riferimento�alle�caratteristiche�proprie�del�sistema�di�amministrazione�locale�esi-
stente�nel�territorio�regionale,�ma�anche�la�perdurante�ricerca�del�migliore�possibile�modello�
di�organizzazione�del�settore.�Tutto�cio��quindi�presuppone�anche�la�possibilita��di�modificare�
questa�legislazione�sulla�base�dei�risultati�conseguiti�(cio��che�comunque�e��implicito�nella�
stessa�attribuzione�alla�legge�regionale�del�potere�di�conferire�queste�funzioni),�se�non�pure�
l'eventuale�sperimentazione�di�diversi�modelli�possibili.�

Le�censure�di�costituzionalita��sollevate�dal�ricorso�muovono,�invece,�da�una�lettura�non�
condivisibile�degli�articoli�114�e�118�della�Costituzione,�dal�momento�che�sembrano�ipotiz-
zare�l'esistenza�di�rigidi�vincoli�per�il�legislatore�regionale�nell'attuazione�dell'art.�118�della�
Costituzione�ed�una�sostanziale�equiparazione�fra�funzioni�degli�enti�locali��proprie��e�
�conferite�,�invece�ben�distinte�dal�secondo�comma�dell'art.�118�della�Costituzione.�

8.�^La�censura�di�illegittimita��costituzionale�relativa�all'art.�26,�comma�3,�non�e��
fondata.�
Il�testo�di�questa�disposizione�subordina�espressamente�l'esercizio�dei�poteri�regionali�
(�delimitazione�dell'area�metropolitana�di�Bologna�,��costituzione�della�citta��metropoli-
tana�,��individuazione�delle�sue�funzioni�)�al�rispetto�della��disciplina�stabilita�dalla�legge�
dello�Stato��e�non�si�puo��quindi�dedurne�la�volonta��della�Regione�di�contraddire�la�compe-
tenza�statale�esclusiva�in�tema�di�determinazione��delle�funzioni�fondamentali�di�Comuni,�
Province�e�Citta��metropolitane�.�D'altra�parte�il�secondo�comma�dell'articolo�118�della�
Costituzione,�nell'affidare�il�potere�di��conferimento��delle�funzioni�amministrative�anche�
alla�legge�regionale,�si�riferisce�espressamente�pure�alle�Citta��metropolitane.�

9.�^La�censura�di�illegittimita��costituzionale�relativa�all'art.�28,�comma�2,�non�e��
fondata.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

L'Avvocatura�dello�Stato�sostiene�che�la�previsione�che�il�Consiglio�regionale�debba�
discutere�ed�approvare�il�programma�di�governo�predisposto�dal�Presidente�della�Regione�
ed�annualmente�verificarne�l'attuazione�si�porrebbe�in�contrasto��con�l'elezione�diretta�del�
Presidente�(di�cui�sembra�ridurre�i�poteri�di�indirizzo),�in�quanto�la�prevista�approvazione�
consiliare�del�programma�di�governo�instauri�irragionevolmente�e�contraddittoriamente�tra�
Presidente�e�Consiglio�regionale�un�rapporto�diverso�rispetto�a�quello�che�consegue�all'ele-
zione�a�suffragio�universale�e�diretto�del�vertice�dell'esecutivo�.�Di�conseguenza�una�disposi-
zione�del�genere��non�puo��ritenersi�in�armonia�con�la�Costituzione�.�

Al�contrario,�va�considerato�che�la�determinazione�della�forma�di�governo�regionale�da�
parte�degli�statuti�non�si�esaurisce�nella�individuazione�del�sistema�di�designazione�del�Presi-
dente�della�Regione,�ai�sensi�dell'art.�122,�quinto�comma,�della�Costituzione.�Nel�caso�che�
venga�scelto,�come�fa�la�delibera�statutaria�in�oggetto,�il�sistema�della�elezione�a�suffragio�
universale�e�diretto�del�Presidente�della�Regione,�cio��ha�quale�sicura�conseguenza�l'impossi-
bilita��di�prevedere�una�iniziale�mozione�di�fiducia�da�parte�del�Consiglio,�nonche�la�ulteriore�
conseguenza�delle�dimissioni�della�Giunta�e�dello�scioglimento�del�Consiglio�(art.�126,�terzo�
comma,�della�Costituzione)�nel�caso�di�successiva�approvazione�della�mozione�di�sfiducia�
nei�confronti�del�Presidente.�

Entro�questi�limiti,�peraltro,�si�esplica�l'autonomia�statutaria,�che�benpuo��disciplinare�
procedure�e�forme�del�rapporto�fra�i�diversi�organi�regionali,�piu��o�meno�riducendo�l'area�
altrimenti�lasciata�alla�prassi�o�alle�relazioni�meramente�politiche:�cio��in�particolare�rileva�
nei�rapporti�fra�Consiglio�regionale,�titolare�esclusivo�del�potere�legislativo�(ivi�compresa�la�
legislazione�di�bilancio),�nonche�di�alcuni�rilevanti�poteri�di�tipo�amministrativo,�e�i�poteri�
di�indirizzo�politico�del�Presidente�della�Regione�che�si�esprimono,�tra�l'altro,�anche�nella�
predisposizione�del�fondamentale��programma�di�governo��della�regione.�

Appare�evidente�che�proprio�la�mancata�disciplina�nella�delibera�statutaria�di�conse-
guenze�di�tipo�giuridico�(certamente�inammissibili,�ove�pretendessero�di�produrre�qualcosa�
di�analogo�ad�un�rapporto�fiduciario),�derivanti�dalla�mancata�approvazione�da�parte�del�
Consiglio�del�programma�di�governo�del�Presidente,�sta�a�dimostrare�che�si�e��voluto�sempli-
cemente�creare�una�precisa�procedura�per�obbligare�i�fondamentali�organi�regionali�ad�un�
confronto�iniziale�e�successivamente�ricorrente,�sui�contenuti�del�programma�di�governo;�
confronto�evidentemente�ritenuto�ineludibile�e�produttivo�di�molteplici�effetti�sui�comporta-
menti�del�Presidente�e�del�Consiglio:�stara��alla�valutazione�del�Presidente�prescindere�even-
tualmente�dagli�esiti�di�tale�dialettica,�cos|��come�stara��al�Consiglio�far�eventualmente�ricorso�
al�drastico�strumento�della�mozione�di�sfiducia,�con�tutte�le�conseguenze�giuridiche�previste�
dall'art.�126,�terzo�comma,�della�Costituzione.�

10.�^La�censura�di�illegittimita��costituzionale�relativa�all'art.�45,�comma�2,�e��fondata�
limitatamente�al�terzo�periodo�del�comma.�
L'articolo�122�della�Costituzione�riserva�espressamente�alla�legge�regionale,��nei�limiti�
dei�princip|�fondamentali�stabiliti�con�legge�della�Repubblica�,�la�determinazione�delle�
norme�relative�al��sistema�di�elezione��e�ai��casi�di�ineleggibilita��e�di�incompatibilita��del�Pre-
sidente�e�degli�altri�componenti�della�Giunta�regionale�nonche�dei�consiglieri�regionali�,�
senza�che�si�possa�distinguere�(come�invece�ipotizza�la�difesa�regionale)�fra�ipotesi�di�incom-
patibilita���esterne��ed��interne��all'organizzazione�istituzionale�della�Regione.�

E�vero�che�le�scelte�in�tema�di�incompatibilita��fra�incarico�di�componente�della�Giunta�
regionale�e�di�consigliere�regionale�possono�essere�originate�da�opzioni�statutarie�in�tema�
di�forma�di�governo�della�Regione,�ma�^come�questa�Corte�ha�gia��affermato�in�relazione�
ad�altra�delibera�statutaria�nella�sentenza�n.�2�del�2004�^occorre�rilevare�che�il�riconosci-
mento�nell'articolo�123�della�Costituzione�del�potere�statutario�in�tema�di�forma�di�governo�
regionale�e��accompagnato�dalla�previsione�dell'articolo�122�della�Costituzione,�e�che�quindi�
la�disciplina�dei�particolari�oggetti�a�cui�si�riferisce�espressamente�l'art.�122�sfugge�alle�deter-
minazioni�lasciate�all'autonomia�statutaria.�

Ne�la�formulazione�del�terzo�periodo�del�secondo�comma�dell'art.�45,�del�resto,�puo��
essere�interpretata�come�espressiva�di�un�mero�principio�direttivo�per�il�legislatore�regionale,�
nell'ambito�della�sua�discrezionalita��legislativa�in�materia.�

11.�^La�censura�di�illegittimita��costituzionale�relativa�all'art.�49,�comma�2,�non�e��
fondata.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�Governo�censura�l'ultimo�periodo�del�secondo�comma�dell'art.�49�della�delibera�sta-
tutaria,�che�prevede�la�possibilita�che�la�Giunta�regionale�disciplini�con�regolamento,��nei�
limiti�stabiliti�dalla�legge�regionale�,�l'esecuzione�di�regolamenti�comunitari,�la�cui�applica-
zione�evidentemente�esiga�l'adozione�di�apposite�normative:�la�censura�muove�dalla�consta-
tazione�che�questa�disposizione�statutaria�non�richieda�il��necessario�rispetto�delle�norme�
di�procedura�stabilite�dalla�legge�dello�Stato,�la�quale�deve�disciplinare�anche�le�modalita�di�
esercizio�del�potere�sostitutivo�,�cio�che�costituirebbe�violazione�dell'art.�117,�quinto�comma�
della�Costituzione.�

L'art.�49�della�delibera�statutaria�disciplina�in�generale�i�rapporti�fra�le�leggi�ed�i�regola-
menti�regionali,�dando�per�presupposta�la�titolarita�da�parte�della�Regione�dei�poteri�norma-
tivi�nelle�varie�materie�e�pertanto�non�pone�anche�in�questa�sede�il�problemadei�limiti�
sostanziali�e�procedimentali�di�questi�ultimi;�d'altra�parte,�mentre�il�riconoscimento�del�
potere�delle�Regioni�di�dettare�discipline�per�l'applicazione�dei�regolamenti�comunitari�risale�
all'art.�6,�comma�1,�del�d.P.R.�24�luglio�1977,�n.�616�(Attuazione 
della 
delega 
di 
cui 
all'art. 
1 
della 
legge 
22 
luglio 
1975, 
n. 
382),�nulla�di�difforme�e�stato�previsto�dalla�legislazione�statale�
di�attuazione�del�nuovo�Titolo�V,�ne�appare�necessario�ribadire�l'esistenza�dei�poteri�sostitu-
tivi�ora�previsti�dal�secondo�comma�dell'articolo�120�della�Costituzione�e�dall'art.�8�della�
legge�n.�131�del�2003.�

12.�^La�censura�di�illegittimita�costituzionale�relativa�all'art.�62,�comma�3,�non�e�
fondata.�
Il�rilievo�di�costituzionalita�muove�da�una�lettura�del�riferimento�alla��legge��nel�terzo�
comma�dell'art.�62�della�delibera�statutaria,�come��legge�regionale�:�da�tale�interpretazione�
il�ricorrente�desume�che��la�norma�prevede�una�disciplina�regionale�del�lavoro�del�personale�
regionale��e�che�quindi�viola�l'articolo�117,�secondo�comma,�lettera�l),�della�Costituzione.�
Se,�invece,�si�considera�che�in�altri�commi�dello�stesso�articolo�la�dove�si�e�inteso�fare�riferi-
mento�al�potere�normativo�della�Regione,�si�e�scritto��legge�regionale�,�il�terzo�comma�
assume�il�significato�di�una�disposizione�meramente�ricognitiva�del�rapporto�fra�legislazione�
e�contrattazione,�alla�luce�dei�princip|��costituzionali,�nella�disciplina�del�rapporto�di�lavoro�
del�personale�regionale.�
Per 
questi 
motivi 
la 
Corte 
Costituzionale 


1)�dichiara 
l'illegittimita�costituzionale�dell'art.�45,�comma�2,�terzo�periodo,�della�deli-
bera�statutaria�della�Regione�Emilia-Romagna,�approvata�in�prima�deliberazione�il�giorno�
1.�luglio�2004,�ed�in�seconda�deliberazione�il�giorno�14�settembre�2004;�

2)�dichiara 
l'inammissibilita�delle�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�2,�
comma�1,�lettera�f),�della�predetta�delibera�statutaria�della�Regione�Emilia-Romagna,�
proposte�con�il�ricorso�indicato�in�epigrafe,�per�violazione�degli�artt.�1,�48,�117,�secondo�
comma,�lettere�f) 
e�p),�122,�primo�comma,�e�121,�secondo�comma,�della�Costituzione;�

3)�dichiara 
non�fondate�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�13,�comma�1,�
lettera�a),�della�delibera�statutaria�della�Regione�Emilia-Romagna,�proposte�con�il�ricorso�
indicato�in�epigrafe,�per�violazione�dell'art.�117,�secondo�comma,�lettera�a),�e�dell'art.�117,�
quinto�comma,�della�Costituzione;�

4)�dichiara 
non�fondate�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�15,�comma�1,�
della�delibera�statutaria�della�Regione�Emilia-Romagna,�proposte�con�il�ricorso�indicato�in�
epigrafe,�per�violazione�degli�artt.�1,�48,�117,�secondo�comma,�lettere�f) 
e�p),122,�primo�
comma,�e�121,�secondo�comma,�della�Costituzione;�

5)�dichiara 
non�fondate�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�17�della�deli-
bera�statutaria�della�Regione�Emilia-Romagna,�proposte�con�il�ricorso�indicato�in�epigrafe,�
perviolazione�dell'articolo�97�dellaCostituzione�edei��princip|�intemadi�attivita�normativa�;�

6)�dichiara 
non�fondate�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�19�della�deli-
bera�statutaria�della�Regione�Emilia-Romagna,�proposte�con�il�ricorso�indicato�in�epigrafe,�
per�violazione�degli�articoli�1,�secondo�comma,�3,�49�e�121�della�Costituzione;�

7)�dichiara 
non�fondate�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�24,�comma�4,�
della�delibera�statutaria�della�Regione�Emilia-Romagna,�proposte�con�il�ricorso�indicato�in�
epigrafe,�per�violazione�degli�articoli�114�e�118�della�Costituzione;�

8)�dichiara 
non�fondata�la�questione�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�26,�comma�3,�
della�delibera�statutaria�della�Regione�Emilia-Romagna,�proposta�con�il�ricorso�indicato�in�
epigrafe,�per�violazione�dell'art.�117,�secondo�comma,�lettera�p),�della�Costituzione;�


IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


9) 
dichiara 
non 
fondata 
la 
questione 
di 
legittimita� 
costituzionale 
dell'art. 
28, 
comma 
2, 
della 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Emilia-Romagna, 
proposta 
con 
il 
ricorso 
indicato 
in 
epigrafe, 
per 
violazione 
del 
canone 
di 
�armonia 
con 
la 
Costituzione> 
di 
cui 
all'articolo 
123 
della 
Costituzione; 


10) 
dichiara 
non 
fondata 
la 
questione 
di 
legittimita� 
costituzionale 
dell'art. 
49, 
comma 
2, 
della 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Emilia-Romagna, 
proposta 
con 
il 
ricorso 
indicato 
in 
epigrafe, 
per 
violazione 
dell'art. 
117, 
quinto 
comma, 
della 
Costituzione; 


11) 
dichiara 
non 
fondata 
la 
questione 
di 
legittimita� 
costituzionale 
dell'art. 
62, 
comma 
3, 
della 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Emilia-Romagna, 
proposta 
con 
il 
ricorso 
indicato 
in 
epigrafe, 
per 
violazione 
dell'art. 
117, 
secondo 
comma, 
lettera 
l), 
della 
Costituzione. 


Cos|� 
deciso 
in 
Roma, 
nella 
sede 
della 
Corte 
Costituzionale, 
Palazzo 
della 
Consulta, 
il 
29 
novembre 
2004 
(omissis)�. 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Espropriazione�per�pubblica�utilita�
Opposizione�al�valore�di�stima�dei�beni�espropriati 


(Corte 
di 
Cassazione, 
Sezione 
prima 
civile, 
Sentenza 
6 
aprile 
2004 
n. 
12318) 


Con�la�sentenza�in�esame,�la�Suprema�Corte�ha�affermato�^in�tema�di�
tempestiva�opposizione�al�valore�di�stima�dei�beni�espropriati�proposta�dallo�
stesso�ente�espropriante�^che�il�termine�comincia�a�decorrere�dalla�notifica-
zione�del�decreto�di�espropriazione�e�non�dal�giorno�dell'emissione�del�
decreto�come�la�stessa�Corte�aveva�anteriormente�statuito;�ponendosi,�in�tal�
modo,�in�consapevole�contrasto�con�un�proprio�precedente.�

Invero,�con�la�sentenza�del�29�maggio�1997�n.�4748�(1)�la�Cassazione�
aveva�sostenuto�una�diversa�tesi�secondo�cui��ai�fini�della�decorrenza,�perl'e-
spropriante�che�cumuli�in�se�anche�la�veste�di�autorita�competente�ad�ema-
nare�il�decreto�di�esproprio�del�termine�per�l'opposizione�di�cui�all'art.�19�
della�legge�n.�865�del�1971�nelle�ipotesi�in�cui�il�decreto�di�esproprio�contenga�
gia�compiutamente�in�se�(e�percio�ancor�prima�della�pubblicazione�sul�FAL,�
dell'avviso�di�deposito�della�stessa)�l'indicazione�dell'indennita�definitiva�sic-
come�stimata,�il�momento�di�piena�conoscenza�della�stima�al�quale�si�lega�
la�decorrenza�del�termine�decadenziale,�non�puo�essere�fissato,�in�parallelo�
a�quanto�accade,�invece,�in�questi�casi,�per�l'espropriato�in�quello�in�cui�del-
l'avvenuta�notifica�del�decreto�di�esproprio,�ma�in�quello�in�cui�il�decretodi�
esproprio�venga�ritualmente�adottato�dallo�stesso�espropriante.�Infatti,�altri-
menti,�a�collegare,�anche�per�l'espropriante�la�decorrenza�del�termine�di�
decadenza�al�momento�della�notifica�del�decreto�ablatorio�all'espropriato�
(attivita�^quest'ultima�^evidentemente�rimessa�alla�discrezionale�iniziativa�
dell'espropriante�stesso)�si�perverrebbe�all'inammissibile�conseguenza�di�far�
dipendere�dall'attivita�dello�stesso�soggetto�interessato�all'attivita�impugnato-
ria,�il�decorso�dell'invece�perentorio�termine�per�il�suo�compimento,�con�evi-
dente�violazione�dei�principi�della�predeterminatezza�e�della�alterita�della�
fonte�nella�decadenza.��

E�noto�che�il�dies 
a 
quo 
del�termine�per�proporre�opposizione�decorre�
dalla�data�di�pubblicazione�della�stima�nel�Foglio�degli�Annunci�Legali�della�
Provincia,�e�che�nel�caso�di��anomalia�procedimentale��^in�cui�il�decreto�di�
esproprio�sia�successivo�all'adempimento�di�tale�formalita�^l'atto�partecipa-
tivo�conclusivo�del�procedimento,�che�segna�l'inizio�della�decorrenza�del�ter-
mine�per�l'opposizione,�non�puo�essere�altro�che�la�notificazione�del�decreto�
di�opposizione.�

Ora,�secondo�il�precedente�orientamento�della�Cassazione,�laddove�si�
versasse�in�ipotesi�di��anomalia�procedimentale��e�l'opposizione�fosse�propo-
sta�dall'ente�espropriante,�il�termine�decorreva,�non�dalla�notificazione�del�
decreto,�ma�dall'emissione�dello�stesso.�

La�sentenza�in�rassegna�propone�un�nuovo�indirizzo.�

(1)�Pubblicata�in�questa 
Rassegna,1997,�150.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

La�soluzione�cui�giunge�la�Cassazione�appare�del�tutto�condivisibile,�non�
potendo�trascurare�la�circostanza,�che�solo�con�la�notificazione�del�decreto�
di�esproprio�il�procedimento�si�conclude�e�l'atto�amministrativo�acquista�effi-
cacia,�e�che�dunque,�solo�allora,�sorge�un�effettivo�interesse�per�entrambele�
parti�(privato�e�amministrazione)�a�discutere�in�giudizio�di�una�stima�ritenuta�
incongrua.�

Dott.ssa 
Iole 
Moricca 


Corte 
di 
Cassazione, 
sezione 
prima 
civile, 
sentenza 
6 
aprile 
2004, 
n. 
12318^Pres. 
A.�Saggio�
^Cons. 
est. 
U.�R.�Panebianco�^P.S.,�P.G.�(Avv.�G.�Giacobbe)�c/�Assessorato�beni�cul-
turali�ed�ambientali�e�della�pubblica�istruzione�della�Regione�siciliana�(ct.�103269/02,�
Avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).�

�(omissis)�Con�il�primo�motivo�di�ricorso�S.�e�G.�P.�denunciano�violazione�e�falsa�appli-
cazione�dell'art.�11�della�legge�n.�2359�del�1865�e�dell'art.�19�della�legge�n.�865/1971�nonche�
omessa�e/o�insufficiente�e/o�contraddittoria�motivazione.�Lamentano�che�la�Corte�d'Appello�
abbia�rigettato�con�la�sentenza�non�definitiva�la�eccezione�di�inammissibilita��ritenendo�tem-
pestiva�l'opposizione�di�stima�sul�rilievo�che�la�relazione�di�stima�e�la�relativa�pubblicita��
erano�state�eseguite�anteriormente�alla�pronuncia�del�provvedimento�di�esproprio�e�che�in�
tal�caso�il�termine�decorre�dalla�notificazione�di�tale�provvedimento,�senza�considerare�che�
un�tale�principio�non�trova�applicazione�allorche�l'opposizione�alla�stima�sia�proposta�dal-
l'ente�espropriante,�dovendosi�in�questa�diversa�ipotesi�far�riferimento�al�momento�in�cui�l'�
Assessorato�abbia�avuto�conoscenza�della�determinazione�operata�dalla�Commissione�(nel�
caso�in�esame�il�29�maggio1990)�ovvero�al�momento�in�cui�il�decreto�di�esproprio�venga�
adottato�(nel�caso�in�esame�il�2�ottobre�1990)�e�non�gia��a�quello�della�relativa�notifica�
(12�dicembre�1990).�

La�censura�e��infondata.�

I�ricorrenti�non�contestano�il�principio�di�diritto�affermato�da�questa�Corte�e�fatto�pro-
prio�dalla�Corte�d'Appello,�secondo�cui�nell'ipotesi�definita�di��anomalia�procedimentale��
^nella�quale�la�relazione�di�stima�del�bene�da�espropriare�e�la�pubblicita��attraverso�il�Foglio�
degli�Annunci�Legali�della�Provincia�siano�eseguite�anteriormente�all'emissione�del�decreto�
di�esproprio�^il�termine�di�trenta�giorni�per�l'opposizione�alla�stima�previsto�dall'art.�19�
della�legge�865/1971�comincia�a�decorrere�dalla�notifica�di�detto�provvedimento,�ma�riten-
gono�che�esso�non�possa�trovare�applicazione�qualora,�come�nel�caso�in�esame,�l'opposizione�
alla�stima�venga�proposta�dallo�stesso�ente�espropriante�che�ha�emesso�il�decreto,�dovendosi�
in�tal�caso�far�riferimento�ai�fini�della�decorrenza�al�momento�in�cui�il�decreto�sia�stato�adot-
tato�dallo�stesso�espropriante�in�quanto�in�quel�momento�ha�mostrato�di�averne�avuto�cono-
scenza�legale.�

A�tale�tesi,�sostenuta�da�una�decisione�di�questa�Corte�(Cass.�4748/1997),�il�Collegio�
non�ritiene�di�poter�aderire,�ponendosi�cos|��in�consapevole�contrasto�con�il�proprio�prece-
dente�di�cui�non�condivide�le�ragioni�adottate�a�sostegno.�

La�richiamata�pronuncia�infatti�ritiene�che,�essendo�l'attivita��notificatoria�rimessa�alla�
discrezionale�attivita��dello�stesso�espropriante,�si�perverrebbe�all'inammissibile�conseguenza,�
qualora�anche�per�lui�la�decorrenza�del�termine�decadenziale�venisse�collegata�al�momento�
della�notifica�all'espropriato�del�provvedimento�ablatorio,�di�far�dipendere�dallo�stesso�sog-
getto�interessato�all'attivita��impugnatoria�il�decorso�del�termine,�con�violazione�in�tal�modo�
dei�principi�di�predeterminatezza�e�di�alterita��della�fonte�di�decadenza.�

Non�tiene�conto�pero��una�tale�motivazione�che�le�conseguenze�cui�si�e��ritenuto�di�
ovviare�si�ripresenterebbero�ugualmente,�sia�pure�collegate�ad�un�momento�precedente,�in�
quanto�anche�in�tal�caso�la�decorrenza�dipenderebbe,�con�l'esercizio�del�potere�di�emissione�
del�decreto�di�esproprio,�dalla�attivita��dello�stesso�soggetto�interessato�all'opposizione.�

Del�resto,�nell'ipotesi�normale�in�cui�il�decreto�di�esproprio,�privo�dell'indicazione�del-
l'indennita��definitiva,�preceda�il�compimento�delle�formalita��previste�dall'art.�15�della�legge�
865/1971,�non�si�dubita�che�pure�per�l'espropriante�^anche�qualora�si�identifichi�con�il�sog-
getto�che�ha�emesso�il�decreto�di�esproprio�^il�termine�di�cui�all'art.�19�decorra�dall'avve-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

nuto�compimento�da�parte�sua�di�dette�formalita�,�con�la�conseguenza�che�sarebbe�incom-
prensibile�seguire�un�diverso�criterio�nell'ipotesi,�come�quella�in�esame,�di�cosiddetta�anoma-
lia�procedimentale.�

E�pur�vero�che�la�Corte�Costituzionale,�come�evidenziato�dai�ricorrenti�nelle�note�di�
udienza,�ha�operato�una�scissione�in�ordine�al�momento�di�perfezionamento�della�notifica�degli�
atti�processuali�a�seconda�che�si�faccia�riferimento�al�notificante�od�al�soggetto�cui�la�notifica�
e��diretta(C.Cost.n.477/1992;n.�69/1994;n.358/1996,edaultimo,n.28/2004),maatalicon-
clusioni�e��pervenuta�nella�diversa�prospettiva,�non�assimilabile�alla�ipotesi�in�esame�di�cui�al�
richiamato�art.�19,�del�termine�ultimo�per�la�notifica�al�fine�di�evitare�che�sul�notificante�rica-
dano�le�conseguenze�negative�di�un�procedimento�notificatorio�in�parte�sottratto�ai�suoi�poteri�
di�impulso�e�riferibile�a�soggetti�diversi�(ufficiale�giudiziario�ed�agente�postale�suo�ausiliario).�
Nel�caso�in�esame�il�problema�riguarda�infatti�il�momento�di�inizio�della�decorrenza�del�termine�
e�non�si�pongono�questioni�relative�al�procedimento�notificatorio.�

Del�resto�l'ordinamento�conosce�e�disciplina�situazioni�analoghe�come�quella�derivante�
dalla�notifica�della�sentenza�a�cura�di�una�parte�e�non�si�dubita�che�in�tal�caso�il�termine�
breve�decorra�per�entrambe�le�parti�dall'avvenuta�notifica�(fra�le�tante�Cass.�10782/1997),�
senza�che�siano�mai�state�poste�o�condivise�eventuali�questioni�collegabili�alla�discrezionalita��
del�notificante�dalla�cui�attivita��verrebbe�a�dipendere�detta�decorrenza�(omissis)�.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Ragionevole 
durata 
del 
processo 
e 
decisionefdefinitiva: 
spunti 
critici 
da 
una 
recente 
pronuncia 
della 
Corte 
d'Appello 
di 
Milano 


(Corte�d'Appello�di�Milano,�Sezione�seconda,�decreto�22�ottobre�2004,�n.�871)�

Una�recente,�innovativa,�pronuncia�della�Corte�d'Appello�di�Milano�
(Sez.�II,�decreto�22�ottobre�2004,�n.�871),�sotto�pubblicata,�offre�lo�spunto�
per�alcune�considerazioni�critiche�sul�significato�da�attribuire�all'inciso�nor-
mativo�decisione�definitiva�di�cui�dall'art.�4�della�legge�n.�89�del�2001.�

Come�noto,�la�norma�richiamata�dispone�che�la�domanda�di�riparazione�
per�la�ragionevole�durata�del�processo�puo��essere�proposta��...apena�di�deca-
denza�entro�sei�mesi�dal�momento�in�cui�la�decisione,�che�conclude�il�medesimo�

procedimento,�e�divenuta�definitiva�.�

L'autorevole�intervento�della�Corte�d'Appello�di�Milano,�in�calce�ripro-
dotto,�fa�propria�un'interpretazione�del�dettato�normativo�che�fa�coincidere�
la�definitivita�della�decisione�con�la�pubblicazione�della�stessa�e,�quindi,�con�
il�momento�in�cui�il�giudice�si�spoglia�del�giudizio.�

Con�il�decreto�de�quo,�per�la�prima�volta,�la�Corte�d'Appello�di�Milano�
accoglie�una�tesi�gia��proposta�dalla�Corte�d'Appello�di�Genova�(decreto�
Sez.�Lav.,�31�ottobre�2002,�n.�348�sotto�pubblicato)�che,�nel�richiamarsi�alla�
giurisprudenza�della�Corte�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo�(CEDU),�abdica�
al�significato�classico�di�definitivita�per�condividere�un'opzione�esegetica�che�
individua�nella�definitivita�il�momento�certo�in�cui�la�parte�e��in�grado�di�valu-
tare�se�vi�sia�stata�violazione�della�ragionevole�durata�del�processo.�

Si�fa�quindi�coincidere�il�termine�da�cui�far�decorrere�il�semestre�per�
introdurre�il�ricorso�con�il�deposito�nella�cancelleria�del�giudice�dei�motivi�
della�decisione.�

La�Corte�d'Appello�di�Milano,�nel�decreto�in�esame,�fa�espresso�riferi-
mento�alla�giurisprudenza�prodotta�dall'Avvocatura�dello�Stato�e,�in�partico-
lar�modo,�alla�menzionata�pronuncia�della�Corte�d'Appello�di�Genova�che�
si�riporta�al�disposto�dell'art.�35,�I�c.,�della�CEDU:��La�Corte�non�puo�essere�
adita�se�non�dopo�l'esaurimento�delle�vie�di�ricorso�interne,�quale�e�inteso�

secondo�i�principi�di�diritto�internazionale�generalmente�riconosciuti,edentro�

un�periodo�di�sei�mesi�a�partire�dalla�data�della�decisione�definitiva�.�

Il�tenore�letterale�della�disposizione�e��analogo�a�quello�dell'art.�4�della�
cosiddetta��legge�Pinto�.�Pertanto,�secondo�i�giudici�genovesi,�non�puo��darsi�
alla�norma�nazionale�un�significato�diverso�da�quello�attribuito�dalla�giuri-
sprudenza�europea�alla�disposizione�convenzionale�che,�per�quanto�concerne�
il�termine�semestrale,��lo�ha�ancorato�all'atto�che�conclude�definitivamente�il�

procedimento�o�il�giudizio,�ed�in�particolare�al�momento�del�deposito�nellacan-
celleria�del�Giudice�dei�motivi�della�decisione.�Infatti,�dopo�una�risalente�pro-
nunciaincuiiltermineerastatoancoratoalla�letteradelprovvedimento�inpub-
blicaudienza(cfr.�decisionedellaCommissione5759del20maggio1972contro�
l'Austria,�successivamente�(decisione�n.�9299/1981�del�13�marzo�1984�contro�la�
Svizzera)�si�e�ritenuto�che�le�de�lai�de�six�mois�devait�e�tre�compete�a��partir�
de�la�notification�du�texte�complet�de�l'arre�t.�Infatti�tale�termine�risponde�oltre�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

a�finalita�di�certezza�giuridica�(cfr.�dec.�n.�9587/1981,�13�dicembre�1982)�al�

bisogno�di�fornire�all'interessato�uno�spatium�deliberandi�sufficiente�per�per-
mettergli�di�valutare�l'opportunita�di�introdurre�la�richiesta�.�

Tale�necessita�,�ad�avviso�della�Corte�d'Appello�di�Genova,��non�comin-
cia�a�decorrere�che�dal�momento�in�cui�il�richiedente�ha�potuto�prendere�cono-

scenza�dei�motivi�della�decisione,�e�quindi�con�il�deposito�nella�cancelleria�dei�

motivi�della�decisione�.�

E�da�ritenersi�che,�nell'aderire�all'orientamento�interpretativo�della�
Corte�d'Appello�di�Genova,�la�Corte�d'Appello�di�Milano�abbia�debitamente�
considerato�le�sentenze�delle�Sezioni�Unite�nn.�1338-1339-1340-1341,�tutte�
del�26�gennaio�2004.�(1)�

Non�puo�,�d'altra�parte,�sottacersi�che�la�Corte�di�Cassazione,�Sezione�I,�
18�luglio�2003�n.�11231,�proprio�nel�riformare�un�decreto�della�Corte�d'Ap-
pello�di�Genova,�ha�ritenuto�di�cassare�la�pronuncia�impugnata,�che�dichia-
rava�inammissibile�il�ricorso�presentato,�giacche��sussisteva�la�prova�docu-

mentale�della�ricorrenza�della�condizione�diproponibilita�della�domanda�di�ripa-

razione�richiesta�dal�menzionato�art.�4�essendo�ancora�pendente�il�termine�

annuale�di�impugnazione�concesso�alla�societa�cooperativa�e�dalle�controparti�

perproporre�impugnazione�contro�la�sentenza�,�posto�che��tutti�iprovvedimenti�

giurisdizionali�aventi�contenuto�decisorio�possono�essere�impugnati�fino�al�

decorso�diunanno�e�quarantaseigiornidallapubblicazionediessi�.�

Il�decreto�della�Corte�d'Appello�di�Milano�in�calce�riportato�si�discosta�
dalla�sentenza�sopra�richiamata�facendo�decorrere�il�semestre�dalla�pubblica-
zione�della�pronuncia.�

Giova�rilevare�che�sul�concetto�di�decisione�definitiva�la�Suprema�Corte�
ha�avuto�modo�di�intervenire�piu�volte�e�non�sempre�in�modo�univoco.�
Nella�pronuncia�n.�11046/02,�che�ha�trovato�pubblicazione�in�questa�
rivista�(2),�i�giudici�di�legittimita�hanno�affermato�che��il�concetto�di�decisione�

definitiva�non�coincide�con�quello�di�sentenza�passata�in�giudicato�ben�noto�al�

nostro�ordinamento,�sicche�il�legislatore�l'avrebbe�adottato�se�ad�esso�avesse�

intesoriferirsi,�bens|�indicailmomento�incuiildiritto�azionatoha�trovatoeffet-

tiva�realizzazione��(conf.�Cass.�13768/02).�
L'enunciazione�della�Cassazione,�come�autorevolmente�notato(3),��e�in�

contraddizione�con�quellafornita�dalle�coeve�sentenze�(ad�es.�la�n.�13422/02)�
secondo�cui�sentenza�definitiva�(significa)�passaggio�in�giudicato�.�

Il�dictum�della�Suprema�Corte�si�potrebbe�interpretare�nel�senso�che��il�
momento�in�cui�il�diritto�azionato�ha�trovato�effettiva�realizzazione��non�coin-

cide�con�l'effettiva�soddisfazione�delle�pretese�azionate,�bens|�si�realizza�allor-
quando�viene�soddisfatto�il�diritto�del�cittadino�al�provvedimento�giurisdizio-
nale�sul�merito�con�l'emissione�dello�stesso,�e�quindi�con�la�pubblicazione�
della�pronuncia,�qualunque�sia�la�decisione�sul�petitum.�

Tale�soluzione�non�appare�pero�rispettosa�del�dettato�della�sentenza�

n.�11046/02,�ne�pare�confermare�l'interpretazione�adottata�dalla�Corte�d'Ap-
(1)�Vedi�questa�Rassegna,�gennaio-marzo�2004,�276.�
(2)�Questa�Rassegna,�aprile-giugno�2002,�111.�
(3)�Ivi,�nota�di�A. 
Palatiello,141.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

pello�di�Milano,�in�quanto�la�pronuncia�della�Suprema�Corte�non�e�volta�a�
far�coincidere�la�definitivita�con�la�pubblicazione,�ma�tesa�ad�ammettere�la�
riparazione�anche�nella�procedura�esecutiva.�

Sostengono�i�giudici�di�legittimita�nella�sentenza�richiamata�che�il�
momento�di�effettiva�realizzazione�della�domanda�azionata,�nella�esecuzione�
del�rilascio�dell'immobile,��e�quello�della�riconsegna�del�bene�all'avente�diritto,�
quando�cioe�lacontroversiarilevanteaifinidelladurataragionevoledelprocedi-
mento,�perviene�a�definizione�.�

Emerge,�in�definitiva,�un�quadro�interpretativo�non�esplicito�e�incerto�
come�si�ricava�dal�decreto�della�Corte�d'Appello�di�Firenze�6�novembre�
2003�(R.G.�n.�274/2003),�sotto�pubblicato,�con�il�quale�il�giudicante,�ripor-
tandosi�alla�giurisprudenza�di�legittimita�sopra�menzionata,�rileva�che�l'e-
spressione��decisione�definitiva��non�coincide�con�quella�di�sentenza�passata�
in�giudicato�e�ritiene�che�per�definitivita�della�decisione�si�intende��(salvi�i�casi�
in�cuiilprovvedimentodelgiudicechepone�terminealprocesso�incorsodinanzi�
a�lui�presupponga�un'ulteriore�fase�attuativa,�destinata�a�consentire�l'effettiva�
realizzazione�del�diritto�la�cui�tutela�in�quelprocesso�era�stata�invocata)�l'insu-
scettibilita�di�quella�decisione�di�essere�revocata,�modificata�e�riformata�dal�
medesimo�giudice�chiamato�a�provvedere�in�grado�successivo�e,�quindi,�che�
avverso�quella�decisione�non�siano�possibili�rimedi�di�impugnazione�ordinaria�.�

Non�si�desume�con�chiarezza�come�tale��insuscettibilita���della�decisione�
emessa�ad��essere�revocata,�modificata�e�riformata��si�differenzi�dal�passaggio�
in�giudicato.�Tuttavia,�pare�di�rilevare�dall'affermata�esclusione�della�coinci-
denza�fra�decisione�definitiva�e�pronuncia�passata�in�giudicato�un'avvertita�
�discordanza��fra�il�tenore�della�norma�e�la�ratio�della�legge�di�riparazione.�

Il�recente�orientamento�assunto�dalla�Corte�d'Appello�di�Milano�che�
individua�la�definitivita�nella�pubblicazione�della�pronuncia�tende�a�risolvere�
tale��discordanza�.�

Il�decreto�de�quo�pare�maggiormente�osservare�la�ratio�legislativa�che�ha�
inteso�tutelare�il�cittadino�e�ristorarlo�nell'ipotesi�di�mancato�rispetto�della�
ragionevole�durata�del�giudizio.�Non�a�torto�la�Corte�d'Appello�di�Genova�
nella�richiamata�pronuncia�sostiene�che�non�vi�e�una�fondata�ragione�perche�
il�dies�a�quo�per�far�valere�la�riparazione�debba�decorrere�dal�passaggio�in�
giudicato�della�pronuncia�e�non,�come�piu�ragionevolmente�dovrebbe�rite-
nersi,�dalla�pubblicazione�della�stessa,�ossia�dal�momento�in�cui�il�cittadino,�
che�nell'esercitare�l'azione�ha�fatto�valere�un�suo�diritto,�ha�conoscenza�del�
provvedimento�giudiziale�ed�e�quindi�in�grado�di�valutare�perfettamente�se�
vi�sia�stata�violazione�del�precetto�sulla�ragionevole�durata�e�conseguente�
pregiudizio.�

Va�peraltro�considerato�che�al�ristoro�previsto�dalla�cosiddetta��legge�
Pinto��accede�non�solo�chi�ha�vinto�la�causa,�ma�altres|�la�parte�soccombente�
(cfr.�Corte�d'Appello�di�Genova,�decreto�richiamato).�

Non�assume,�dunque,�particolare�significato�attendere�il�passaggio�in�giu-
dicato�posto�che�il�danno�o�si�e�gia�verificato�(�La�domanda�di�riparazione�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

puo�esserepropostadurante�lapendenzadelprocedimento�nelcuiambito�la�viola-
zione�si�assume�verificata...�,�art.�4,�legge�n.�89/01)�oppure�si�consolida�al�piu�
tardi�con�il�deposito�dei�motivi�della�decisione�nella�cancelleria�del�giudicante.�

Concludendo,�se,�da�un�lato,�un'interpretazione�letterale�della�norma�
non�e�del�tutto�appagante,�per�contro,�i�motivi�di�ragionevolezza�sopra�espo-
sti�portano�ad�ascrivere�al�concetto�di�definitivita�un�significato�atecnico�per�
la�verita�alieno�alla�nostra�tradizione�giuridica.�

Una�soluzione�risolutiva�sulla�controversa�questione�puo�venire�dall'in-
tervento�della�Corte�costituzionale,�adita�proprio�dalla�Corte�d'Appellodi�
Genova,�che�con�ordinanza�in�data�5�novembre�2003�dubitava�della�legittimita�
costituzionale�dell'art.�4�della�legge�n.�89�del�2001�in�relazione�agli�artt.�24�e�
101�Cost.,�nella�parte�in�cui�la�norma�subordina�l'ammissibilita�della�domanda�
all'osservanza�del�termine�decadenziale�di�sei�mesi�decorrente��dal�momento�

in�cui�la�decisione�che�conclude�ilprocedimento�e�diventata�definitiva�.�

In�particolare,�il�Collegio�sostiene�che��Il�dies�a�quo�da�cui�decorre�il�ter-

mine�decadenziale�nonpuo�essere�inteso�se�non�come�coincidente�colmomento�

in�cui�il�provvedimento�conclusivo�del�procedimento�(e�non�di�un�semplice�

grado)�e�diventato�definitivo:�vale�a�dire�col�momento�in�cui�il�provvedimento�

stessonon�e�piu�soggetto�a�impugnazioneordinaria�.�

Il�giudice�remittente�lamenta�che��tale�momento,�nell'ipotesi�di�sentenza�
civile�pubblicata,�non�e�conoscibile�dallaparte�cui�la�legge�attribuisce�ilpotere�

di�paralizzare�l'azione�avversaria�attraverso�l'esercizio�del�potere�di�eccezione�

ne�dal�giudice�investito�del�dovere�di�ufficio�di�verificare�l'ammissibilita�della�

domanda�.�

Sulla�questione,�discussa�all'udienza�del�14�dicembre�2004,�il�giudice�
delle�leggi�non�si�e�ancora�pronunziato.�

In�attesa�della�decisione�giova�rilevare�che,�con�atto�di�intervento�nel�
giudizio�incidentale�di�legittimita�costituzionale,�l'Avvocatura�Generale�dello�
Stato�(ct.�45119/03,�Avv.�Palatiello),�nell'interesse�del�Presidente�del�Consi-
glio�dei�Ministri�in�carica,�ritenendo�infondata�la�proposta�questione,�ha�
sostenuto�che��ogniqualvolta�la�definitivita�della�pronuncia�risulta�da�attofor-
male�e�pubblico�o�comunque�da�atto�che�sia�nella�disponibilita�della�parte�inte-
ressata�a�verificare�la�tempestivita�della�domanda,�nessun�dubbio�di�costituzio-
nalita�e�consentito�.�Tuttavia,��nei�casi�in�cui�la�definitivita�dipende�dalla�noti-
fica�ad�istanza�di�parte,�che�non�risulta�da�documenti�disponibili,�non�resta�che�
interpretare�la�disposizione�coerentemente�con�la�norma�europea,�nel�senso�che�

il�calcolo�di�sei�mesi�si�opera�dal�deposito�della�sentenza;�sarebbe�invero�di�
eccessiva�difficolta�,�e�dunque�incompatibile�con�l'art.�24�Cost.,�l'onere,�per�il�

convenuto,�di�operare�ricerche�^spesso�impedite�dalla�``riservatezza''�^sull'avve-
nutanotificaadistanzadiparteadunterzo,�conilqualeilconvenutoex``legge�
Pinto''�non�ha�rapporto�alcuno�.�

In�tal�senso,�conclude�l'Avvocatura�Generale,��la�norma�non�appare�come�
contraddittoria�nel�porre�un�termine�decadenziale�di�impossibile�verifica,�cos|�
come�contraddittoria�non�sarebbe�se�dovesse�essere�interpretata�nel�sensoche�

in�detta�ipotesisia�onere�dell'attore�dare�laprova�dellanon�intervenutanotifica�
della�sentenza�e�dunque�della�tempestivita�della�domanda�di�equa�riparazione�.�
Dott.�Francesco�Vignoli�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Corte 
di 
Appello 
di 
Genova, 
Sezione 
Lavoro, 
decreto 
16 
luglio-31 
ottobre 
2002 
^Pres.�
G.Russo�^Rel.�E.Ravera�^F.R.�(Avv.�S.Ceni)�c/�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri.�

�(Omissis)�La�Corte,�letto�il�ricorso�nei�confronti�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Mini-
stri�con�il�quale�F.R.�lamenta�l'irragionevole�durata�del�giudizio�da�lui�promosso�l'8�febbraio�
1989�avanti�alla�Corte�dei�Conti,�sezione�giurisdizionale�con�sede�in�Roma,�e�poi�dinnanzi�
alla�sezione�giurisdizionale�della�Toscana,�contro�il�Ministero�della�difesa,�Ministero�che�
aveva�negato�al�ricorrente�il�miglioramento�pensionistico�a�fronte�di�intervenuto�aggrava-
mento�della�propria�infermita�,�ricorso�deciso�con�sentenza�depositata�il�19�ottobre�2001.�

La�durata�del�processo�doveva�ritenersi�irragionevole�tenuto�conto�che�era�durato�oltre�
dodici�anni�e�chiedeva�la�condanna�della�Presidenza�del�Consiglio�a�risarcirgli�la�somma�di�

. 
20.000,00�a�titolo�di�danno�morale.�
Rilevato�che�la�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri�si�e�costituita�in�giudizio�chie-
dendo�il�rigetto�del�ricorso�eccependo:�
a)�L'improponibilita�del�ricorso�perche�tardivo�essendo�stato�depositato�il�28�maggio�
2002�e�quindi�dopo�il�decorso�di�sei�mesi�di�cui�all'art.�4�legge�Pinto,�tenuto�conto�che�la�sen-
tenza�era�stata�depositata�il�19�ottobre�2001;�

b)�L'infondatezza�della�domanda;�

Che�all'udienza�del�16�luglio�2002�in�camera�di�consiglio�le�parti�illustravano�le�rispet-
tive�difese�e�la�Corte�si�riservava�di�decidere.�
Osserva: 
La�sentenza�della�Corte�dei�conti�e�stata�depositata�il�19�ottobre�2001�e�l'Avvo-
catura�ha�eccepito�la�decadenza�prevista�dall'art.�4�della�legge�89/01�in�quanto�il�ricorso�
risulta�depositato�il�28�maggio�2002.�
Tale�eccezione�appare�fondata�sia�per�ragioni�di�coerenza�interpretativa�con�i�principi�
giurisprudenziali�affermati�dalla�giurisprudenza�della�Corte�europea�dei�diritti�dell'uomo�
(in�seguito�CEDU),�sia�per�ragioni�ermeneutiche�interne�allo�stesso�art.�4�della�legge�in�

esame.�
Per�quanto�riguarda�il�primo�punto�ancora�di�recente�la�Suprema�Corte�ha�affermato�che�
�ai 
sensi 
dell'art. 
2, 
comma 
secondo, 
della 
legge 
n. 
89 
del 
2001 
spetta 
al 
giudice 
italiano 


accertarela 
violazionedellaconvenzione�sotto 
ilprofilo 
delmancatorispettodeltermineragio-

nevole�, 
restando 
ovviamente 
soggetto 
ai 
principi 
delle 
leggi 
italiane, 
tra 
le 
quali, 
pero� 
,c'e� 
per 


l'appunto 
la 
legge 
ora 
citata 
che 
richiama 
non 
un'astratta 
nozione 
di 
termine 
ragionevole 
o 
di 


ragionevole 
durata, 
bens|� 
il 
�mancato 
rispetto 
dei 
termine 
ragionevole 
di 
cui 
all'art. 
6, 
paragrafo 


1, 
della 
Convenzione�. 
Cio� 
significa 
che, 
se 
i 
principi 
elaborati 
dalla 
Corte 
di 
Strasburgo 
non 


possono 
avere 
carattere 
direttamente 
vincolante 
per 
il 
giudice 
interno, 
essi 
tuttavia 
vanno 
tenuti 


benpresentiaifinidell'interpretazionedellaleggen. 
89del2001,proprioinforzadelrinvioda 


tale 
legge 
operato 
all'ari. 
6, 
paragrafo 
1, 
della 
Convenzione. 
Invero, 
un'operazione 
ermeneutica 


che 
si 
risolvesse 
in 
un'interpretazione 
elusiva 
deiprincipi 
affermati 
in 
sede 
europea 
non 
soltanto 


si 
porrebbe 
in 
contrasto 
con 
le 
finalita� 
perseguite 
dalla 
legge 
n. 
89 
del 
2001 
(e, 
segnatamente, 


con 
l'esigenza 
di 
dare 
concreta 
attuazione 
all'impegno 
assunto 
con 
la 
Convenzione), 
ma 
rende-

rebbero 
vano 
lo 
scopopratico 
di 
tale 
legge, 
costituito 
dall'introduzione 
di 
un 
meccanismo 
ripara-

torio 
interno, 
idoneo 
a 
porre 
rimedio 
alle 
conseguenze 
delle 
violazioni 
contemplate 
dalla 
legge 


medesima 
ed 
ai 
riflessi 
che 
quelle 
violazioni 
hanno 
avuto 
in 
sede 
europea. 
In 
altre 
parole, 
se 
puo� 
convenirsi 
con 
la 
tesi 
secondo 
cui 
la 
legge 
n. 
89 
del 
2001 
non 
ha 


determinato 
il 
�recepimento 
in 
blocco� 
nel 
nostro 
ordinamento 
della 
giurisprudenza 
europea, 
si 


deveancheaf
ffermareche 
iprincipielaboratidaquellagiurisprudenza 
vanno 
consideratinell'in-

terpretazione 
della 
citata 
legge, 
la 
quale,per 
assicurare 
concreta 
attuazione 
agli 
impegni 
assunti 


con 
la 
Convenzione, 
va 
interpretata 
in 
modo 
da 
garantire 
una 
tutela 
effettiva 
sia 
del 
termine 


ragionevole 
di 
durata 
dei 
procedimenti 
(secondo 
la 
nozione 
di 
questi 
elaborata 
dalla 
Corte 
di 
Strasburgo), 
sia 
del 
diritto 
all'equa 
riparazione 
in 
caso 
di 
sua 
violazione 
(cos|�,�Cass.�11046/02).�

Deve�allora�verificarsi:�

a)�se�la�locuzione�dell'art.�4,��a 
pena 
di 
decadenza, 
entro 
sei 
mesi 
dal 
momento 
in 
cui 
la 


decisione 
... 
e� 
divenuta 
definitiva�,�non�trovasse�gia�nella�CEDU�disposizione�analoga�e,�in�
caso�affermativo;�
b)�quale�fosse�stata�l'interpretazione�data�a�tale�locuzione�dalla�giurisprudenza�europea.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

L'art.�35�della�CEDU�recita�che��la�Corte�non�puo��essere�adita�se�non�dopo�l'esauri-
mento�delle�vie�di�ricorso�interne,�quale�e��inteso�secondo�i�principi�di�diritto�internazionale�
generalmente�riconosciuti,�ed�entro�un�periodo�di�sei�mesi�a�partire�dalla�data�della�decisione�
definitiva�.�

Tale�disposizione�esprime�il�carattere�di�c.d.�sussidiarieta��della�funzione�della�Corte�
rispetto�ai�sistemi�giuridici�nazionali�di�protezione�dei�diritti�affermati�dalla�Convenzione,�
principio�di�sussidiarieta��che�peraltro�la�giurisprudenza�della�Corte,�proprio�in�tema�di�
ragionevole�durata�del�processo,�ha�sempre�inteso�in�senso�non�formalistico�ma�sostanziale,�
ritenendo�cos|��ricevibile�il�ricorso�relativo�ad�un�processo��nei�casi�in�cui�si�era�constatato�
che�esso�per�quanto�ancora�pendente,�era�gia��durato,�al�momento�del�ricorso�un�tempo�
eccessivamente�lungo��(cfr.�Relazione�dell'Ufficio�Studi�e�Documentazione�del�C.S.M.�

n.�310�del�15�giugno�2000).�
In�particolare,�per�quanto�riguarda�il�dies�ad�quem�del�termine�semestrale�che�decorre�
dalla�data�della�decisione�interna�definitiva,�la�giurisprudenza�europea�lo�ha�ancorato�
all'atto�che�conclude�definitivamente�i!�procedimento�o�il�giudizio,�ed�in�particolare�al�
momento�del�deposito�nella�cancelleria�del�giudice�dei�motivi�della�decisione.�Infatti�dopo�
una�risalente�pronuncia�in�cui�il�termine�era�stato�ancorato�alla�lettura�del�provvedimento�
in�pubblica�udienza�(cfr.�decisione�della�Commissione�5759�del�20�maggio�1972�contro�l'Au-
stria),�successivamente�(decisione�n.�9299/81�del�13�marzo�1984�contro�la�Svizzera)�si�e��rite-
nuto�che��lede�laidesixmoisdevaite�trecompte��apartirdelanotificationdutextecompletde�
l'arre��t�.�Infatti�tale�termine�risponde,�oltre�a�finalita��di�certezza�giuridica�(cfr.�dec.�

n.�9587/1981,�13�dicembre�1982)�al�bisogno�di�fornire�all'interessato�uno�spatium�deliberandi�
sufficiente�per�permettergli�di�valutare�l'opportunita��di�introdurre�la�richiesta.�Tale�necessita��
non�potrebbe�essere�soddisfatta�che�da�quando�il�richiedente�ha�potuto�prendere�conoscenza�
non�solamente�della�decisione,�ma�soprattutto�dei�motivi�di�fatto�e�diritto�che�la�sostengono.�
In�sostanza��le�de��lai�de�six�mois��non�comincia�a�decorrere�che�dal�momento�in�cui�il�richie-
dente�ha�potuto�prendere�conoscenza�dei�motivi�della�decisione,�e�quindi�con�il�deposito�
nella�cancelleria�dei�motivi�della�decisione�(GMN/Italia,�2�novembre�1999;�Valle/Italia,�
4�luglio�1997;�Savani/Italia,�9�aprile�1997;�Massa/Italia,�8�luglio�1991,�Ferrara/Italia,�
15�maggio�1996,�Gama�da�Costa/Portogallo,�5�marzo�1990,�MG/Belgio,�1�settembre�1993,�
decisioni�tutte�consultabili,�cos|��come�quelle�dianzi�e�successivamente�citate,�in�www.echr.-
coe.int).�
Unica�deroga�a�tale�consolidato�principio�e��quella�del�contumace�nel�cui�caso,��le�point�
du�de�part�du�de�lai�de�six�mois�ne�saurait�se�situer�a��la�date�a�laquelle�l'arre�ta�e�te��rendu,�ni�a�
ladatedude�po�t...�ladateaprendreenconside�rationestcellealaquellelereque�rantaeucon-
naissance�de�sa�condamnation��(MM/Italie,�8�gennaio�1993).�

Orbene,�salva�la�possibilita��di�ricorrere�alla�Corte�anche�in�corso�di�causa,�allorquando�
la�durata�del�processo�doveva�gia��considerarsi�irragionevole,�la�giurisprudenza�ha�in�
sostanza�ancorato�il�giorno�da�cui�decorre�il�termine�semestrale�a�quello�della�pubblicazione�
della�decisione.�

La�giurisprudenza�europea�ha�inoltre�indicato,�come�e��noto,�tempi�oltre�i�quali�deve�
ritenersi�sussistere�la�irragionevole�durata�del�processo.�E�le�prime�pronunce�delle�Corti�
interne,�a�seguito�dell'emanazione�della�legge�89/1991,�hanno�proprio�parametrato�la�irra-
gionevole�durata�del�processo�a�tali�tempi.�Deve�al�riguardo�sottolinearsi�come�la�giurispru-
denza�della�CEDU,�se�da�un�lato�ha�sempre�avuto�attenzione�alla�durata�complessiva�del�
procedimento�(cioe��a�tutto�l'iter�processuale,�costituito�dai�vari�gradi),�dall'altro�ha�avuto�
spesso�modo�di�valutare�singole�fasi�e�gradi�del�processo�compiendo�anche�la�comparazione�
tra�di�loro,�per�affermare�la�violazione�dell'art.�6�allorquando�ha�riscontrato�inerzie�che�
non�giustificavano�la�durata�complessiva�del�giudizio.�E�cio��soprattutto�in�casi�in�cui�la�
durata�complessiva�non�poteva�dirsi�particolarmente�lunga,�perche�non�superiore�a�sei-otto�
anni�(cfr.�Rapporto�Commissione�21�maggio�1997�sul�ricorso�di�Antonino�Arconte�c/Italia;�
rapporto�della�Commissione�del�3�dicembre�1997�su�ricorso�di�Giuseppe�Frisaldi�c/Italia:�
entrambi�i�casi�riguardano�processi�penali�e�nell'ultimo�di�essi�la�valutazione�ha�riguardato�
le�sole�indagini�preliminari�durate�oltre�quattro�anni).�

In�sostanza�la�durata�globale�del�procedimento�non�salva�l'eccessiva�durata�di�una�sin-
gola�fase�di�esso�che,�posta�in�comparazione�con�i�tempi�degli�altri�gradi�mostri�di�non�avere�
avuto�durata�ragionevole.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Cio��posto,�e�venendo�alla�legge�89/1991,�essa�all'art.�4�riproduce�quasi�alla�lettera�
l'art.�35�laddove�recita�che��la�domanda�di�riparazione�puo��essere�proposta,�a�pena�di�deca-
denza�entro�sei�mesi�dal�momento�in�cui�la�decisione,�che�conclude�il�medesimo�procedi-
mento,�e��divenuta�definitiva�.�

L'art.�4�legge�Pinto�ha�recepito�in�sostanza�l'orientamento�giurisprudenziale�che�consen-
tiva�di�adire�la�Corte�anche�nella�pendenza�del�processo,�quando�la�sua�durata�fosse�gia��di�
per�se�irragionevole,�nonche�il�caso�previsto�dall'art.�35�della�Convenzione.�

Il�legislatore�interno,�cos|��come�quello�della�Convenzione,�ha�indicato�nella�definitivita��
della�decisione�il�dies�ad�quem�da�cui�decorre�il�termine�semestrale,�termine�semestrale�che�
la�Convenzione�sanziona�con�la�irricevibilita�mentre�il�legislatore�interno�ha�indicato�a�pena�
di�decadenza.�

Al�riguardo�puo��facilmente�osservarsi�come�la�decadenza�prevista�dall'art.�4�della�legge�
Pinto�assolva�alla�stessa�funzione�dell'istituto�della�irricevibilita��cui�la�giurisprudenza�europea�
ha�sempre�connesso�la�funzione�d'assurer�un�certaine�se�curite�ejuridique�ed�de�veiller�a�ce�que�
les�affaires�soulevant�des�proble�mes�ou�regard�de�la�Convention�soient�examine�e�dans�un�delain�
raisonnable�(Montanari/Belgio,�7�ottobre�1991).�Infatti�anche�l'istituto�della�decadenza,�
secondo�il�nostro�ordinamento,�assolve�alla�funzione�di�far�s|��che�l'esercizio�del�diritto�sia�com-
piuto�entro�un�termine�perentorio�per�rendere�certa�una�determinata�posizione�giuridica:�la�
decadenza�implica�infatti�l'onere�di�esercitare�il�diritto�nel�tempo�prescritto�dalla�legge.�

Il�legislatore�della�legge�Pinto�ha�poi�utilizzato�la�locuzione��decisione�definitiva��che,�
oltre�a�ricalcare�quella�dell'art.�35�CEDU,�e��volutamente�atecnica�perche�deve�coprire�neces-
sariamente�vari�modelli�di�giudizio�(civile,�penale,�amministrativo,�contabile,�militare):�
infatti�locuzioni�piu��tecniche�mal�si�sarebbero�adattate�a�modelli�processuali�diversi�da�quelli�
propri�di�riferimento.�Si�pensi�ad�esempio�alla�locuzione�di��irrevocabilita��della�sentenza��
tipica�del�processo�penale�applicata�nel�processo�civile�o�viceversa�alla�locuzione��passaggio�
in�giudicato�,�tipica�del�processo�civile,�applicata�al�processo�penale.�

L'espressione��decisione�definitiva��non�puo��quindi�essere�assimilata�ne�alla�irrevocabi-
lita��ne�tanto�meno�al�passaggio�in�giudicato.�

Se�i�motivi,�per�i�quali�il�legislatore�interno�ha�voluto�ancorare�la�possibilita��di�ricorrere�
al�giudizio�di�equa�riparazione�ad�un�temine�di�decadenza�possono�individuarsi�negli�stessi�
gia��sopra�espressi�dalla�giurisprudenza�europea�con�riferimento�alla�irricevibilita��(di�cui�la�
decadenza�e��la�traduzione�interna),�la�specificita��dell'art.�4�della�legge�Pinto,�rispetto�alla�
piu��generale�previsione�di�irricevibilita��di�tutti�i�ricorsi�diretti�alla�CEDU,�impone�una�inter-
pretazione�della�locuzione��decisione�definitiva��quanto�meno�in�linea�all'elaborazione�giuri-
sprudenziale�europea.�In�altre�parole,�e�per�chiarezza:�la�decisione�deve�intendersi�definitiva�
quando�chiude�non�il�processo,�ma�appunto�il�procedimento,�cioe��la�fase�o�il�grado�al�cui�ter-
mine�la�decisione�si�pone�con�carattere�di�conclusivita��e�quindi�di�definitivita��per�quel�proce-
dimento.�Decisione�definitiva�nel�senso�che�la�pronuncia�conclude�quella�fase�ed�il�giudice,�
per�effetto�della�pronuncia,�si�spoglia�del�processo:�ed�in�tal�senso�e��proprio�la�linea�giuri-
sprudenziale�europea�con�riguardo�sia�al�concetto�di��decisione�definitiva��sia�con�riguardo�
al�significato�da�assegnare�al�temine��procedimento�.�

La�tesi�che�in�senso�contrario�viene�sostenuta�e��quella�che�lega�la�definitivita��della�deci-
sione�al�suo�passaggio�in�giudicato.�

Tale�conclusione,�se�suscita�facili�consensi�perche�per�nostra�cultura�giuridica�il�concetto�
omnicomprensivo�di�definitivita��nel�giudizio�civile�e��sicuramente�integrato�dal�passaggio�in�
giudicato,�ad�una�analisi�piu��attenta�si�rivela�non�condivisibile.�

Come�si�e��detto�il�legislatore�ha�utilizzato�una�formulazione�atecnica�da�cui�fare�decor-
rere�il�termine�semestrale�entro�cui�il�ricorso�deve�essere�proposto.�Occorre�allora�seguire�la�
ratio�sottesa�all'istituto�del�passaggio�in�giudicato�per�verificare�se�tale�istituto�sia�idoneo�a�
fondare�il�concetto�di�decisione�definitiva,�cos|��come�inteso�dalla�giurisprudenza�europea.�

Ritiene�il�Collegio�che�ancorare�il�termine�semestrale�al�passaggio�in�giudicato�della�
decisione,�ritenendola�solo�allora�definitiva,�comporti�da�un�lato�obliterare�proprio�la�giuri-
sprudenza�sopra�citata�(dei�cui�principi�invece�deve�tenersi�conto:�cfr.�Cass.�11046/02)�e�dal-
l'altro�percorrere�una�strada�non�in�sintonia�con�la�nostra�carta�costituzionale.�

Infatti�puo��facilmente�osservarsi�che�la�ratio�sottesa�al��passaggio�in�giudicato��e��di�ren-
dere�incontrovertibile�la�decisione,�di�renderla�definitiva�nel�senso�di�non�metterla�piu��in�
discussione.�Se�da�un�punto�di�vista�formale�per��cosa�giudicata��si�intendela�sentenzache�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

non�e��piu��impugnabile�(art.�324�c.p.c.),�da�un�punto�di�vista�sostanziale,�si�intende�la�indiscu-
tibilita��dell'accertamento�contenuto�nella�sentenza�al�di�fuori�del�processo�nel�quale�e��stata�
pronunciata�(facit 
de 
albo 
nigrum:�art.�2909�c.c.).�

Ma�concetto�e�funzione�della��definitivita���della�res 
iudicata 
sono�del�tutto�diversi�dalla�
funzione�che�la�giurisprudenza�della�CEDU�sottende�alla�locuzione��decisione�definitiva�.�

Per�la�giurisprudenza�della�CEDU��decisione�definitiva��ha�l'esclusiva�funzione�di�
costituire�il�momento�certo�in�cui�la�parte�e��in�grado�di�valutare�se�vi�sia�stata�violazione�
del�precetto�sulla��ragionevole�durata�,�non�sussistendo�ragione�per�ancorare�ad�altro�
diverso�termine�il�momento�certo�da�cui�fare�decorrere�il�semestre�per�accesso�alla�Corte�

(v.�giurisprudenza�sopra�citata):�ed�a�tale�funzione�assolve�altres|��l'art.�4�legge�Pinto�che�fa�
decorrere�il�termine�di�decadenza�semestrale�per�l'accesso�alla�Corte�di�appello,�dal�
momento�cui�la�decisione�e��divenuta�definitiva.�Non�vi�e��quindi�motivo�di�interpretare�in�
maniera�diversa�rispetto�all'interpretazione�della�CEDU�una�decadenza�che�assolve�funzioni�
sovrapponibili�ed�identiche�alla�irricevibilita��dell'art.�35�CEDU.�Inoltre,�ed�e��bene�sottoli-
nearlo,�nel�momento�in�cui�la�decisione�e��definitiva�il�danno�di�cui�si�invoca�il�risarcimento�
si�e��gia��verificato.�Se�infatti�alla�legge�Pinto�accedesse�solo�chi�vince�la�causa,�poiche�la�deci-
sione�definitiva�si�avrebbe�solo�dopo�la�pronuncia�di�rigetto�della�Suprema�Corte�o�il�tra-
scorrere�del�termine�per�impugnare,�avrebbe�allora�significato�attendere�il�passaggio�in�giu-
dicato�della�sentenza,�perche�fino�a�quando�e��possibile�l'impugnazione�la�res 
litigiosa 
e��
ancora�incerta.�Ma�la�violazione�dell'art.�6�della�CEDU�puo��essere�invocata�anche�da�chi�
perde�la�causa�(o�e��stato�condannato)�sicche�non�vi�e�motivo�alcuno�per�ancorare�il�termine�
di�decadenza�al�passaggio�in�giudicato.�
Ed�a�tale�conclusione�si�giunge�altres|��osservando�come�la�CEDU�ha�sempre�valutato�la�
irragionevole�durata�non�con�riferimento�a�tutto�il�processo,�ma�alle�singolefasi:�ecio��coe-
rentemente�con�il�fatto�che�durante�il�tempo�pendente�per�l'impugnazione�nessun�danno�si�
puo��in�concreto�verificare.�Ed�anche�le�Corti�interne,�recependo�il��tariffario��europeo�sui�
tempi�da�assegnare�alle�varie�fasi�del�processo,�hanno�accolto�non�solo�tale�giurisprudenza,�
ma�anche�la�divisione�nelle�fasi�procedimentali:�fasi�procedimentali,�tra�l'altro,�cui�fa�riferi-
mento�lo�stesso�legislatore.�

Infatti�l'art.�4�e��composto�di�due�parti�che�devono�essere�lette�congiuntamente,�perche�
tra�di�loro�strettamente�collegate.�

La�prima�parte�infatti�pone�la�regola�generale�secondo�cui�la�domanda�puo��essere�pro-
posta�durante�la�pendenza�del�procedimento�nel�cui�ambito�la�violazione�si�assume�verifi-
cata:�da�un�lato,�il�termine�procedimento�e,�dall'altro,�l'espressione��nel�cui�ambito��indicano�
che�a�procedimento�pendente�la�domanda�deve�riguardare�non�la�lungaggine�di�tutto�il�pro-
cesso�ma�appunto�la�lungaggine�dei�procedimento�in�cui�si�assume�si�sia�verificata�la�irragio-
nevole�durata.�Se�il�primo�grado�dura�un�anno,�nel�giudizio�di�appello�dopo�tre-quattro�anni�
e��possibile�accedere�all'equa�riparazione,�ma�solamente�per�l'irragionevole�durata�del�proce-
dimento�di�appello�e�non�di�tutto�il�procedimento�comprensivo�anche�del�primo�grado.�Del�
resto�se�anche�venisse�invocata�la�violazione�dell'art.�6�CEDU�per�tutto�il�processo�verrebbe�
compiuta�dalla�Corte�interna�dapprima�l'operazione�di�valutare�il�primo�grado�ritenendolo�
conforme�ai�parametri�di�durata�elaborati�proprio�dalla�giurisprudenza�europea,�poi�ver-
rebbe�neutralizzato�il�termine�per�impugnare,�infine�verrebbe�valutato�il�solo�secondo�grado.�

Ma�la�seconda�parte�della�disposizione�in�esame�e��logicamente�collegata�a�tale�interpre-
tazione,�e�la�conferma.�

Infatti�la�decisione�che�diventa�definitiva�e��quella�che�conclude��il�medesimo�procedi-
mento�,�cioe��quello�stesso�procedimento�nel�cui�ambito�si�assume�verificata�la�violazione:�
l'inciso��che�conclude�il�medesimo�procedimento��e��collegato�logicamente�al�precedente�
inciso��nel�cui�ambito�la�violazione�si�assume�verificata�.�

Ed�allora,�riprendendo�l'esempio�di�prima,�e��possibile�accedere�alla�Corte�di�appello�
non�solo�durante�il�giudizio�di�appello�che�si�stia�protraendo�da�oltre�3-4�anni�ma�anche�
entro�sei�mesi�da�quando�la�decisione�che�ha�concluso�tale�procedimento,�cioe��il�grado�di�
appello,�e��divenuta�definitiva.�L'attendere�il�passaggio�in�giudicato�di�quest'ultima�decisione�
non�avrebbe�alcun�significato�perche�il�danno�osie�gia��verificato,�oppure�si�consolida�al�
piu��tardi�non�con�il�passaggio�in�giudicato,�ma�con�il�deposito�della�decisione�che�chiude�tale�
fase�(a�parte�il�caso�limite�della�decisione�resa�a�pochi�mesi�dal�deposito�del�ricorso�ma�con�
motivazione�che�venga�depositata�a�distanza�di�anni).�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Da�quest'ultimo�momento�in�avanti�il�decorrere�del�tempo�diventa�neutro�ai�fini�della�
violazione�dell'art.�6�della�CEDU�e�cos|��come�tale�periodo�era�irrilevante�per�la�giurispru-
denza�europea�lo�e��anche�per�i�giudici�nazionali,�sicche�la�definitivita��della�decisione�non�e��
legata�al�giudicato.�

Condivisibile�e��quindi�quanto�affermato�dall'Avvocatura�dello�Stato�che�nella�memoria�
di�costituzione,�ha�precisato�che�il��procedimento��di�cui�all'art.�4��e��stato�individuato�in�
senso�restrittivo�(in�quanto�perimetrato�tramite�il�riferimento�alla�violazione�che�all'interno�
dello�stesso�si�assume�verificata)�e�cioe��limitatamente�al�periodo�compreso�fra�la�proposi-
zione�della�domanda�(notificazione�della�citazione�ovvero�deposito�del�ricorso)�e�la�conclu-
sione�del�procedimento�stesso�(nelle�varie�forme�in�cui�cio��puo��avvenire)�ad�esclusione�del�
periodo�di�tempo�utile�ai�fini�di�un'eventuale�impugnazione,�periodo�che�si�caratterizza�per�
non�esservi�un�giudice�investito�della�lite�.�

Deve�quindi�concludersi�che�il�giorno�da�cui�decorre�il�termine�semestrale�e��quello�del�
deposito�della�decisione�nella�cancelleria�del�giudice�che�l'ha�emessa.�

Ma�ulteriori�considerazioni�si�impongono,�perche�diversamente�opinando�il�rischio�
sarebbe�di�accogliere�una�interpretazione�non�conforme�al�dettato�della�Costituzione.�

Occorre�innanzitutto�premettere�che�il�giudizio�che�viene�introdotto�con�la�legge�Pinto�e��
nei�confronti�dello�Stato�che,�a�seconda�dei�casi�previsti�dall'art.�3,�assume�legittimazione�
passiva�nella�Presidenza�del�consiglio�dei�Ministri,�nel�Ministero�della�Giustizia�e�nel�Mini-
stero�della�difesa,�tutti�soggetti�che�comunque�non�hanno�mai�partecipato�al�giudizio�nel�
quale�si�assume�sia�avvenuta�la�violazione�dell'art.�6�CEDU.�

Tale�considerazione�non�e�priva�di�conseguenze,�perche�tali�soggetti�si�pongono�rispetto�
al�procedimento�in�cui�si�assume�avvenuta�la�violazione�come�terzi�nei�confronti�dei�quali�il�
passaggio�in�giudicato�e��fatto�processuale�inter 
alias,�perche�verificatosi�in�un�giudizio�in�
cui�non�ne�erano�parti.�

Peraltro�sia�nel�processo�civile�che�amministrativo�(come�quello�che�avrebbe�originato�la�
violazione�dell'art.�6�CEDU)�il�giudicato�puo��formarsi�oltre�che�per�decorso�del�termine�
annuale�anche�per�iniziativa�di�una�parte�per�mezzo�della�notifica�della�sentenza,�ovvero�
per�l'acquiescenza�alla�sentenza�(che�ne�esclude�la�proponibilita��:�art.�329�c.p.c.)�e�che�puo��
compiersi�anche�perfacta 
concludentia.�

In�tali�casi�la�decisione�definitiva,�se�intesa�con�riferimento�al�suo�passaggio�in�giudi-
cato,�diventa�difficilmente�verificabile�non�solo�nel�caso�in�cui�una�delle�parti�abbia�com-
piuto�la�notifica�della�sentenza,�ma�soprattutto�nel�caso�di�acquiescenza.�Infatti�lo�Stato�
sarebbe�onerato�di�dare�la�prova�di�un�fatto�che�riguarda�un�processo�in�cui�e��terzo,�fatto�
che�ben�potrebbe�essere�sottratto�alla�sua�conoscenza�(si�pensi�ad�una�transazione�subito�
dopo�la�sentenza,�oppure�dopo�la�notifica�dell'atto�di�appello,�senza�che�avvenga�l'iscrizione�
della�causa).�E�cio��avverrebbe�proprio�nella�causa�in�cui�la�parte�che�agisce�in�giudizio�per�
ottenere�il�ristoro�previsto�dalla�legge�Pinto�non�avrebbe�alcun�interesse�a�dedurre�una�
vicenda�processuale�perche�ne�determinerebbe�la�decadenza�dal�giudizio.�

In�tali�casi�la��definitivita����del�procedimento�sfuggirebbe�al�controllo�dell'Amministra-
zione�che,�in�quanto�onerata�dall'eccepire�la�decadenza,�non�potrebbe�in�concreto�darne�la�
prova:�infatti�l'eccezione�verrebbe�sollevata��al�buio��in�quanto�il�fatto�processuale�che�
determina�la�definitivita��non�e��alei�conosciuto.�

Tale�interpretazione�si�porrebbe�cos|��in�contrasto�con�l'art.�24�della�Cost.�perche�il�
diritto�di�difesa�dell'Amministrazione�verrebbe�irrimediabilmente�pregiudicato.�

Peraltro�e��possibile,�come�sopra�si�e��argomentato,�una�interpretazione�della�locuzione�
�decisione�che�conclude�il�procedimento��che�non�pone�dubbi�di�costituzionalita��equindi,�
secondo�l'insegnamento�della�Corte�costituzionale,�e��l'interpretazione�secondo�Costituzione�
che�deve�essere�seguita.�

Nessuna�violazione�del�diritto�di�difesa�infatti�si�pone�se�la�definitivita��del�procedimento�
si�ancora�al�deposito�del�provvedimento�che�lo�conclude.�In�questo�caso�infatti�si�e��in�presenza�
di�un�dato�processuale�certo�ed�oggettivamente�verificabile�anche�dall'Amministrazione�che,�
come�si�e��detto,�e��terzo�estraneo�al�processo�di�cui�si�lamenta�la�irragionevole�durata.�

L'Amministrazione�solo�in�questo�caso�puo��con�cognizione�di�causa�eccepire�la�deca-
denza�e�assolvere�all'onere�probatorio�che�le�incombe.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Deve�inoltre�rilevarsi�come�la�decadenza�e��vicenda�che�puo��essere�sollevata�d'ufficio:�ed�
allora�il�controllo�del�giudice�sull'intervenuta�decadenza�viene�reso�del�tutto�inutile�acce-
dendo�proprio�alla�tesi�della�definitivita��della�decisione�legata�al�suo�giudicato�per�gli�stessi�
motivi�gia��espressi�con�riferimento�alla�posizione�in�cui�si�trova�l'Avvocatura�dello�Stato.�

Per�completezza�deve�tenersi�anche�conto�della�citata�sentenza�n.�11046/2002�della�Cas-
sazione�in�cui�seppure�sinteticamente�si�afferma�che�il�concetto�di��decisione�definitiva��
(espressione�non�a�caso�analoga�a�quella�di��decisioni�interne�definitive�,�che�si�trova�nel-
l'art.�35,�paragrafo�1,�della�Convenzione)�non�coincide�con�quello�di�sentenza�passata�in�giu-
dicato�(ben�noto�al�nostro�ordinamento,�sicche�il�legislatore�l'avrebbe�adottato�se�ad�esso�
avesse�inteso�riferirsi),�bens|��indica�il�momento�in�cui�il�diritto�azionato�ha�trovato�effettiva�
realizzazione.�

Orbene,�se�si�passa�ad�esaminare�il�caso�in�esame�risulta�che�la�sentenza�della�Corte�dei�
Conti�resa�al�termine�del�procedimento�in�cui�si�assume�violato�l'art.�6�CEDUe��stata�deposi-
tata�il�19�ottobre�2001,�mentre�il�ricorso�introduttivo�del�presente�giudizio�il�28�maggio�2002.�

Pertanto,�risultando�tra�la�data�del�deposito�della�sentenza�e�il�deposito�del�ricorso�un�
tempo�superiore�a�sei�mesi,�deve�accogliersi�l'eccezione�di�decadenza�con�conseguente�dichia-
razione�di�inammissibilita��del�ricorso.�

Appare�equo,�tenuto�conto�della�novita��della�questione,�compensare�integralmente�tra�
le�parti�le�spese�del�giudizio.�

P.Q.M.�Dichiara�inammissibile�il�ricorso. 
Genova,�16�luglio�2002�. 
Corte 
di 
Appello 
di 
Firenze, 
prima 
sezione 
civile, 
decreto 
nella 
Camera 
di 
Consiglio 
del 


17 
ottobre-6 
novembre 
2003 
^Pres.G.Massetani�^Est.�V.�Pezzuti�^G.S.M.�(Avv.�A.�

Becattini)�c/�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri.�

�(Omissis)�Esaminati�gli�atti�e�i�documenti�del�procedimento;�

premesso�che�G.S.M.,�con�ricorso�depositato�il�13�maggio�2003,�ha�proposto�domanda,�
nei�confronti�della�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri,�per�ottenere�l'equa�riparazione�di�
cui�alla�legge�24�marzo�2001,�n.�89,�lamentando�di�avere�subito�un�danno�per�effetto�della�
violazione�dell'articolo�6�della�convenzione�per�la�salvaguardia�dei�diritti�dell'uomo�e�delle�
liberta��fondamentali,�ratificata�con�legge�4�agosto�1955�n.�848,�danno�derivante�dall'ecces-
siva�durata�del�processo�da�lui�instaurato�davanti�alla�Sezione�Giurisdizionale�Regionale�del-
l'Umbria�della�Corte�dei�Conti;�

verificato�che�la�Sezione�Giurisdizionale�Regionale�dell'Umbria�della�Corte�dei�Conti�
ha�accolto�la�domanda�proposta�dal�ricorrente�con�la�sentenza�depositata�il�19�agosto�2002�
e�che�il�ricorso�per�ottenere�l'equa�riparazione�e��stato�presentato�oltre�il�termine�di�sei�mesi�
previsto�dall'articolo�4�della�legge�24�marzo�2001�n.�89;�

considerato,�a�questo�fine,�che�per��definitivita���della�decisione�concludente�il�procedi-
mento�nel�cui�ambito�la�violazione�del�termine�ragionevole�del�processo�si�assume�verificata,�
la�quale�segna�il�dies�a�quo�del�termine�di�decadenza�di�sei�mesi�per�la�proponibilita��della�
domanda,�s'intende�(salvi�i�casi�in�cui�il�provvedimento�del�giudice�che�pone�termine�al�pro-
cesso�in�corso�dinanzi�a�lui�presupponga�un'ulteriore�fase�attuativa,�destinata�a�consentire�
l'effettiva�realizzazione�del�diritto�la�cui�tutela�in�quel�processo�era�stata�invocata)�l'insuscet-
tibilita��di�quella�decisione�di�essere�revocata,�modificata�o�riformata�dal�medesimo�giudice�
che�l'ha�emessa�o�da�altro�giudice�chiamato�a�provvedere�in�grado�successivo�e,�quindi,�che�
avverso�quella�decisione�non�siano�possibili�rimedi�di�impugnazione�ordinaria�(cfr.:�Cass.,�
5�dicembre�2002,�n.�17261);�

osservato�pertanto�che�l'espressione��decisione�definitiva��non�coincide�con�quella�di�
sentenza�passata�in�giudicato�(Cass.,�20�settembre�2002,�n.�13768;�in�Giust.�civ.�2002,�I,�
3063;�Cass.,�22�ottobre�2002,�n.�14885;�Cass.,�20�settembre�2002,�n.�13768,�in�Giust.�civ.�
2002,�I,�3063;�Cass.,�26�luglio�2002,�n.�11046),�ne�si�puo��dubitare�della�costituzionalita��della�
disposizione,�visto�che�la�domanda�di�equa�riparazione�e��proponibile�anche�nella�pendenza�
del�grado�di�giudizio�cui�si�assume�imputabile�il�mancato�rispetto�del�termine�ragionevole�
(cfr.:�Cass.,�22�gennaio�2003,�n.�920;�Cass.,�3�gennaio�2003,�n.�8;�Cass.,�20�dicembre�2002,�

n.�18221;�Cass.,�7�novembre�2002,�n.�15611);�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

rilevato�che,�in�base�al�combinato�disposto�degli�articoli�111,�settimo�comma,�della�
Costituzione�e�362,�primo�comma,�del�codice�di�procedura�civile,�nei�confronti�della�Corte�
dei�Conti�e�rimasto�in�vigore�il�limite�dell'impugnazione�per�i�soli�motivi�inerenti�alla�giuri-
sdizione,�cioe�al�rispetto�dei�limiti�esterni�delle�attribuzioni�di�detto�organo�giurisdizionale;�

considerato�che�nel�caso�di�specie�questa�impugnazione�non�poteva�essere�proposta�per-
che�la�Sezione�Giurisdizionale�Regionale�dell'Umbria�della�Corte�dei�Conti�ha�accolto�la�
domanda�proposta�dal�ricorrente;�

che,�quindi,�il�ricorrente�era�privo�di�interesse�ad�impugnare�per�difetto�di�giurisdizione�
una�pronuncia,�peraltro�a�lui�favorevole�nel�merito,�per�la�non�configurabilita�di�una�soc-
combenza�anche�in�punto�di�giurisdizione�(cfr.:�Cass.,�27�settembre,�2002,�n.�14006;�Cass.,�
29�settembre�1997,�n.�9539;�Cass.,�26�giugno�1992,�n.�7981;�Cass.,�22�gennaio�1983,�n.�622);�

che,�anche�in�pendenza�dei�termini�per�proporre�impugnazione,�puo�il�giudice�di�altra�
causa�verificare�incidenter 
tantum 
che�la�decisione�sia�passata�in�giudicato,�per�essere�le�parti�
carenti�di�interesse�ad�impugnarla�(cfr.:�Cass.,�28�giugno�2001,�n.�8847);�

ritenuto�conseguentemente�che�il�dies 
a 
quo 
del�termine�di�decadenza�di�sei�mesi�per�la�
proponibilita�della�domanda�diretta�ad�ottenere�l'equa�riparazione�di�cui�alla�legge�24�marzo�
2001�n.�89�deve�essere�individuato�nella�data�di�deposito�della�sentenza�della�Corte�dei�Conti�
e�che�l'eventuale�decadenza�e�rilevabile�d'ufficio�dal�giudice�(Cass.,�5�dicembre�2002,�

n.�17261);�
verificato�che�nel�caso�di�specie�la�domanda�e�stata�proposta�con�ricorso�depositato�il�
13�maggio�2003,�oltre�il�termine�semestrale�dalla�data�di�pubblicazione�della�sentenza�con�
la�quale�la�Sezione�Giurisdizionale�Regionale�dell'Umbria�della�Corte�dei�Conti�ha�respinto�
la�domanda�proposta�dal�ricorrente,�definendo�il�procedimento�nell'ambito�del�quale�si�
sarebbe�verificato�il�ritardo�irragionevole�dedotto�a�fondamento�della�domanda�di�equa�ripa-
razione;�

atteso�che,�conseguentemente,�la�domanda�deve�essere�dichiarata�inammissibile�e,�non�
sussistendo�ragioni�per�derogare�al�principio�stabilito�dall'articolo�91�del�codice�di�procedura�
civile,�il�ricorrente�va�condannato�al�rimborso�delle�spese�processuali�che,�tenuto�conto�del�
valore�della�causa�e�dell'attivita�svolta,�si�liquidano�in�complessivi�Euro�3.401,92,�di�cui�Euro�
217,12�per�spese�giustificate,�Euro�895,27�per�diritti,�Euro�2.000,00�per�onorari�e�Euro�
289,53�per�spese�generali�determinate�nella�misura�del�10%�ai�sensi�dell'articolo�15�della�
tariffa�forense,�oltre�C.A.P.�e�I.V.A.�come�per�legge;�

P.Q.M.�La�Corte�di�Appello�di�Firenze,�definitivamente�decidendo,�dichiara�inammissi-
bile�la�domanda�proposta�da�G.S.M.�con�ricorso�depositato�il�13�maggio�2003�e�condanna�
il�ricorrente�a�rimborsare�alla�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri�le�spese�processuali,�
liquidate�in�complessivi�Euro�3.401,92,�oltre�C.A.P.�e�I.V.A.�come�per�legge.�
Cos|�deciso�il�17�ottobre�2003�a�Firenze�(omissis)�.�

Corte 
di 
Appello 
di 
Milano, 
sezione 
seconda 
civile, 
decreto 
del 
29 
settembre 
^22 
ottobre 
2004 


^Pres. 
Rel.�R.�Odorisio�^G.M.L.�e�P.S.�(Avv.�G.�Croce)�c/Ministero�della�Giustizia�
(ct.�5149/04,�Avv.�dello�Stato�F.�Vignoli).�

�(Omissis)�Letti�i�ricorsi�con�i�quali�i�ricorrenti�lamentano�la�violazione�dell'art.6�par.�1�
della�Convenzione�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo�sotto�il�profilo�del�mancato�rispetto�del�
�termine�ragionevole��in�un�processo�civile�durato,�nel�complesso�del�primo�e�del�secondo�
grado,�oltre�vent'anni;�

considerato�che�le�relative�lagnanze�sono�state�espressamente�limitate�al�giudizio�di�
primo�grado�durato�circa�quattordici�anni;�

rilevato�che�il�Ministero�della�Giustizia�ha�preliminarmente�proposto�eccezione�di�inam-
missibilita�dei�ricorsi�per�intervenuta�decadenza�dal�termine�semestrale�di�cui�all'art.�4�legge�
89/01;�

rilevato�in�fatto�che�gli�atti�introduttivi�dei�presenti�giudizi�riuniti�sono�stati�depositati�
oltre�il�termine�di�sei�mesi�dalla�pubblicazione�sia�della�sentenza�di�primo�grado�che�di�
quella�di�secondo�grado;�

ritenuto,�alla�luce�delle�circostanze�che�precedono,�che�l'eccezione�del�resistente�Mini-
stero�appare�meritevole�di�accoglimento,�sotto�il�profilo�che:�a) 
la�norma�in�questione�fa�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

decorrere�il�termine�semestrale�dal�momento�in�cui�la�decisione�che�conclude�il�procedi-
mento,�e�divenuta�definitiva;�b) 
come�ritenuto�dalla�giurisprudenza�(citata�dal�resistente)�l'e-
spressione��decisione�definitiva��non�e�equivalente�ne�all'irrevocabilita�ne�al�passaggio�in�
giudicato,�posto�che�la�definitivita�non�chiude�il�processo�ma�solo�la�fase�ed�il�grado�onde�
il�giudice,�per�effetto�della�pronunzia,�si�spoglia�del�processo,�realizzandosi�la�coincidenza�
tra�il�momento�da�cui�fa�decorrere�il�semestre�e�quello�del�deposito�in�cancelleria�dei�motivi�
della�decisione;�c) 
se�il�legislatore�avesse�inteso�far�coincidere�la�definitivita�della�decisione�
con�il�passaggio�in�giudicato�avrebbe�usato�tale�ultimo�termine�di�carattere�tecnico;�d) 
in�
ogni�caso�i�due�ricorsi�sono�inammissibili�posto�che�sono�stati�depositati�successivamente�
al�semestre�dalla�pubblicazione�della�pronuncia�della�Corte�d'Appello�di�Torino�avvenuta�
l'11�novembre�2003;�

ritenuto�pertanto�che�sussiste,�alla�luce�delle�osservazioni�esposte,�la�decadenza�invocata�
ed�assorbente�rispetto�ad�ogni�altra�questione;�

ricorrono�infine�giusti�motivi�per�disporre�la�compensazione�delle�spese�di�causa�tra�le�
parti;�

P.Q.M.�dichiara�inammissibili�i�ricorsi�di�cui�in�premessa,�disponendo�la�compensazione�
delle�spese�di�causa�tra�le�parti.�
Milano,�29�settembre�2004�.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Il 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale 
ex 
legge 


n. 
349/1986 
(Tribunale 
di 
Napoli, 
sentenza 
del 
3 
novembre 
2004, 
n. 
11235) 


La�lite�de 
qua 
affronta�expressis 
verbis 
vari�profili�in�ordine�all'azione�di�
risarcimento�del�danno�ambientale�ex 
legge�n.�349/1986,�specialmente�quello�
relativo�alla�operativita�della�prescrizione�di�tale�diritto.�

Nell'anno�1999�presso�il�Tribunale�di�Napoli,�la�Presidenza�del�Consiglio�
dei�Ministri�e�il�Ministero�dell'Ambiente�citarono�la�societa�individuata�quale�
responsabile�del�danno�ambientale.�Alla�societa�si�ascriveva,�nella�citazione,�
una�condotta�di�invasione�e�occupazione�arbitraria�di�vastissimi�terreni�di�
proprieta�dello�Stato�ubicati�nel�comune�di�Castelvolturno�in�provincia�di�
Caserta,�con�la�costruzione�di�numerosi�manufatti�in�zone�sottoposte�a�vari�
vincoli�(edilizi,�paesaggistici,�ambientali,�ecc.).�L'Amministrazione,�assu-
mendo�che�la�condotta�della�societa�convenuta�fosse�lesiva�dell'ambiente�
chiedeva,�in�prima�battuta�la�condanna�della�societa�al�ripristino�dello�stato�
dei�luoghi�e,�in�via�gradata,�la�condanna�al�risarcimento�per�equivalente�
secondo�i�criteri�di�cui�all'art.�18�legge�n.�349/1986�(gravita�della�colpa�indivi-
duale,�costo�necessario�per�il�ripristino�e�profitto�conseguito�dal�trasgres-
sore).�

Nel�corso�del�giudizio�veniva�abbandonata�la�domanda�principale�di�
rimessione�in�pristino.�

In�accoglimento�delle�domande�dell'Amministrazione�il�Tribunale�di�
Napoli�ha�condannato�la�societa�convenuta�al�risarcimento�del�danno�
ambientale�quantificato�(come�indicato�dall'Amministrazione)�in�euro�

30.000.000.�
Importante�nella�sentenza�e�la�individuazione�della�fattispecie�perfezio-
nativa�dell'illecito.�
Nel�caso�^all'esame�del�giudicante�^del�soggetto�che�illegittimamente�
costruisce�manufatti�e�negli�stessi�svolge�attivita�di�gestione�(occupazione,�
abitazione,�svolgimento�di�attivita�alberghiera)�si�e�in�presenza�di�una�lesione�
dell'interesse�costituzionalmente�protetto�alla��conservazione,�...�razionale�
gestione�e�...�miglioramento�delle�condizioni�naturali�(aria,�acqua,�suolo�e�
territorio),�l'esistenza�e�la�preservazione�dei�patrimoni�genetici�terrestri�o�
marini,�di�tutte�le�specie�animali�o�vegetali�che�in�essi�vivono�allo�stato�natu-
rale�ed�in�definitiva�della�persona�umana�in�tutte�le�sue�estrinsecazioni�.�

Lesione�all'ambiente�che�trova�fonte,�quindi,�non�solo�nella�(primigenia)�
occupazione�e�costruzione�di�un�manufatto,�ma�anche�nell'attivita�di�utilizzo�
con�profitto�economico�di�opere�edilizie,�nel�mero�sfruttamento�del�territorio�
abusivamente�trasformato.�Il�giudice�sul�punto�testualmente�enuncia:��anche�
tale�sfruttamento�esclude�la�`razionale�gestione�e�il�miglioramento�delle�con-
dizioni�naturali'�nonche�`l'esistenza�e�la�preservazione�dei�patrimoni�genetici�
terrestri�o�marini'.�D'altra�parte,�lo�stesso�fatto�che�l'art.�18�legge�

n.�349/1986,�prevedente�una�disciplina�per�il�danno�ambientale�al�comma�6�
individua�tra�i�criteri�di�liquidazione�del�danno�`il�profitto�conseguito�dal�tra-
sgressore'�sta�a�significare�che�l'utilizzazione�economica�del�territorio�integra�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

l'illecito�civile��(pag.�22�della�sentenza).�Il�giudicante,�quindi,�individua�un�
danno�complessivo�rappresentato�dall'unico�evento�dannoso�derivato�dalla�
trasformazione�ed�utilizzazione�del�territorio.�Corollario�di�tale�costruzione�
e�che�il�dies 
a 
quo 
del�termine�di�prescrizione�dell'azione�ex 
art.�18�legge�

n.�349/1986�decorre�dalla�cessazione�della�permanenza�dell'unico�evento�
dannoso�come�sopra�individuato.�Il�termine�di�prescrizione�non�decorre,�
quindi,�dalla�conclusione�dell'opera�di�edificazione�e�altres|�nel�periodo�in�
cui�persistono�le�opere�abusive,�ma�dalla�cessazione�della�complessiva�attivita�
condotta�di�occupazione�e�gestione�delle�aree�sulle�quali�si�sono�operate�tra-
sformazioni.�
Ulteriore�aspetto�rilevante�esaminato�nella�sentenza�e�costituito�dalla�
problematica�relativa�alla�anteriorita�di�parte�della�condotta�lesiva�dell'am-
biente�rispetto�all'entrata�in�vigore�dell'art.�18�legge�n.�349/1986�che�disci-
plina�con�date�modalita�l'azione�di�risarcimento�del�danno�ambientale.�Ossia�
l'individuazione�dei�caratteri�dell'illecito�ambientale�anche�in�condotte�poste�
in�essere�anteriormente�all'entrata�in�vigore�dell'art.�18�cit.�Sul�punto�il�giudi-
cante�recepisce�i�principi�giurisprudenziali�in�materia�attribuenti�all'art.�18�
citato�una�valenza�meramente�ricognitiva�atteso�che�la�fattispecie�disciplina-
trice�del�danno�ambientale�e�individuabile�nell'art.�2043�del�codice�civile�
(contenente�il�principio�della�atipicita�dell'illecito�civile)�e�nella�Carta�Costi-
tuzionale�(aa�2,�3,�9,�41�e�42).�

Avv. 
Michele 
Gerardo 


Tribunale 
di 
Napoli, 
8� 
Sezione 
Civile, 
sentenza 
3 
novembre 
2004, 
n. 
11235 
-Ministero�del-

l'Ambiente�e�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri�(Avvocatura�Distrettuale�dello�Stato�

di�Napoli)�c/�F.B.�S.p.A.�(Avv.�G.�Olivieri)�e�altri.�

�(Omissis)�costituisce�circostanza�incontrovertibile,�documentata�nello�stesso�protocollo�
ed�infine�ammessa�dalla�stessa�F.B.,�la�partecipazione�di�quest'ultima,�quale�societa�del�
gruppo�C.,�all'abusiva�opera�di�edificazione�sul�territorio�demaniale�sito�alla�localita�P.�Cos|�
come�costituisce�circostanza�incontrovertibile�ammessa�dalla�stessa�societa�convenuta�(vedi�
in�particolare�la�comparsa�di�risposta�e�la�ivi�richiamata�relazione�tecnica)�l'intestazione�a�
detta�societa�,�in�via�originaria�o�per�trasferimento�dalla�C.P.�s.n.c.�(vedi�punto�5�della�citata�
relazione),�di�tutti�gli�immobili�indicati�nell'atto�introduttivo,�tra�cui�quelli�adibiti�a�civili�abi-
tazioni�comprendenti�unita�immobiliari�successivamente�alienate�a�terzi�(vedi�anche�il�pro-
spetto�B�allegato�sempre�dalla�soc.�F.B.).�

La�societa�convenuta�contesta�la�propria�responsabilita�in�ordine�alle�opere�edilizie�
compiute�prima�del�5�agosto�1981,�epoca�di�costituzione�della�societa�stessa,�e�in�effetti�non�
solo�non�esistono�elementi�che�confermino�che�l'attivita�edificatoria�sia�avvenuta�solo�dopo�
il�1981�ma�anzi�dalla�(gia�citata)�relazione�emergono�dati�attestanti�un'attivita�di�edificazione�
iniziata�almeno�in�parte�ben�prima�del�1981.�Ma,�al�di�la�del�fatto�che�in�citazione�sono�con-
testate�condotte�edificatorie�e�di�utilizzazione�compiute�dopo�il�1981�(punto�1�della�pre-
messa),�l'eventuale�parziale�inizio�della�speculazione�edilizia�in�tempi�pregressi,�prima�della�
stessa�nascita�della�soc.�F.B.,�non�rileva,�perche�comunque�detta�societa�ha�usufruito�di�tale�
attivita�percependone�altres|�i�frutti�con�le�relative�vendite�e/o�la�gestione�dei�complessi�
alberghieri,�centri�commerciali,�parchi�giochi,�etc..�

Egia�la�sola�attivita�di�utilizzo�con�profitti�economici�di�opere�edilizie�puo�costituire�
fonte�di�danno�ambientale,�perche�,�se�quest'ultimo�si�identifica�nella�lesione�dell'interesse,�
costituzionalmente�protetto,�alla��conservazione,�...�razionale�gestione�e�...�miglioramento�
delle�condizioni�naturali�(aria,�acqua,�suolo�e�territorio),�l'esistenza�e�la�preservazione�dei�
patrimoni�genetici�terrestri�o�marini,�di�tutte�le�specie�animali�o�vegetali�che�in�esse�vivono�
allo�stato�naturale�ed�in�definitiva�della�persona�umana�in�tutte�le�sue�estrinsecazioni��


IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


(Corte 
Cost. 
n. 
87/210), 
e� 
evidente 
la 
sussistenza 
di 
tale 
tipo 
di 
danno 
anche 
in 
relazione 
al 
mero 
sfruttamento 
del 
territorio 
abusivamente 
trasformato, 
in 
quanto 
anche 
tale 
sfrutta-
mento 
esclude 
la 
�razionale 
gestione 
e 
il 
miglioramento 
delle 
condizioni 
naturali� 
nonche� 
�l'esistenza 
e 
la 
preservazione 
dei 
patrimoni 
genetici 
terrestri 
o 
marini�. 
D'altra 
parte, 
lo
stesso 
fatto 
che 
l'art. 
18 
legge 
349/1986, 
prevedente 
una 
disciplina 
specifica 
per 
il 
danno
ambientale, 
al 
comma 
6 
individui 
tra 
i 
criteri 
di 
liquidazione 
del 
danno 
�il 
profitto 
conse-
guito 
dal 
trasgressore� 
(vedi 
infra) 
sta 
a 
significare 
che 
l'utilizzazione 
economica 
del 
territo-
rio 
integra 
l'illecito 
civile,. 


Acio� 
si 
aggiunga 
che, 
per 
ammissione 
della 
stessa 
F.B., 
quest'ultima 
ha 
partecipato 
alle 
attivita� 
edificatorie 
successive 
al 
1981, 
subentrando 
alle 
altre 
societa� 
della 
famiglia 
C. 
o 
coa-
diuvando 
le 
stesse; 
unendo 
tale 
contributo 
al 
successivo 
sfruttamento 
economico 
delle 
opere 
realizzate, 
pare 
innegabile 
attribuire 
alla 
F.B. 
un 
ruolo 
rilevante, 
sotto 
il 
profilo 
causale, 
al
danno 
complessivo, 
rappresentato 
dall'unico 
evento 
dannoso 
derivato 
dalla 
trasformazione
ed 
utilizzazione 
del 
territorio. 


In 
questa 
ottica, 
la 
convenuta 
puo� 
anche 
ritenersi 
responsabile 
in 
solido 
con 
i 
C. 
e/o 
le 
altre 
societa� 
del 
gruppo, 
ne 
sussiste 
un 
profilo 
di 
novita� 
di 
una 
eventuale 
condanna 
fondata 
su 
tale 
solidarieta� 
, 
in 
quanto 
il 
dato 
della 
solidarieta� 
appare 
neutro 
rispetto 
all'individua-
zione 
della 
domanda, 
che 
e� 
e 
resta 
quella 
di 
condanna 
della 
F.B. 
al 
risarcimento 
dell'intero 
danno 
per 
i 
fatti 
contestati 
in 
citazione. 


D'altro 
canto, 
come 
si 
vedra� 
meglio 
in 
seguito, 
la 
pretesa 
risarcitoria 
e� 
stata 
determinata 
sulla 
base 
dei 
criteri 
dell'art. 
18 
comma 
6 
legge 
n. 
349/1986, 
per 
cui 
essa 
tiene 
in 
particolare 
conto 
di 
quanto 
addebitabile 
alla 
societa� 
convenuta 
quale 
fruitrice 
e 
formale 
intestataria 
dei 
beni 
abusivamente 
realizzati: 
ossia 
il 
�costo 
necessario 
per 
il 
ripristino� 
del 
territorio 
e
il 
�profitto 
conseguito� 
dalla 
gestione 
di 
tali 
beni. 
Questo 
significa 
che, 
seppure 
in 
teoria 
si
volesse 
ragionare 
in 
termini 
di 
una 
mera 
responsabilita� 
pro 
quota 
della 
societa� 
convenuta, 
la 
domanda 
risarcitoria 
non 
appare 
sbilanciata 
rispetto 
alla 
partecipazione 
di 
tale 
societa� 
alla 
speculazione 
edilizia 
oggetto 
di 
causa. 


Riassumendo, 
alla 
F.B. 
va 
ascritta, 
in 
via 
esclusiva, 
solidale 
o 
parziale 
(comunque 
sem-
pre 
senza 
conseguenze 
sull'entita� 
della 
pretesa 
risarcitoria), 
la 
seguente 
attivita� 
dannosa: 
tra-
sformazione 
edilizia 
e 
successiva 
gestione 
a 
fini 
di 
profitto 
economico 
di 
un 
tratto 
demaniale
del 
litorale 
domizio, 
quello 
oggi 
denominato 
�Riviera 
F.B.�, 
dove 
un 
tempo, 
per 
circostanza 
pacifica, 
vi 
erano 
solo 
pinete 
sino 
alla 
spiaggia, 
terreni 
per 
il 
pascolo 
di 
animali, 
specie 
ani-
mali 
tipiche 
allo 
stato 
selvaggio 
(vedi 
anche 
i 
rilievi 
aerei 
prodotti 
dalla 
P.A.). 
Ne� 
,aifinidi 
escludere 
il 
danno, 
puo� 
avere 
rilievo 
il 
fatto 
che 
in 
quel 
territorio 
vi 
erano 
in 
precedenza 
anche 
zone 
paludose, 
perche� 
anche 
tali 
zone 
facevano 
parte 
dell'habitat 
complessivo 
e 
ne
costituivano 
una 
caratteristica 
e 
la 
loro 
eliminazione, 
non 
decisa 
dall'autorita� 
competente 
ma 
collegata 
ad 
un 
progetto 
di 
speculazione 
edilizia, 
ha 
ugualmente 
inciso 
sul 
territorio,
alterandone 
le 
qualita� 
e 
caratteristiche 
originarie; 
e 
tale 
alterazione 
costituisce 
presupposto 
sufficiente 
per 
la 
configurazione 
del 
danno 
ambientale 
(cfr. 
Cass. 
94/439 
e 
Cass. 
99/13716). 


In 
punto 
di 
diritto, 
gli 
elementi 
costitutivi 
dell'illecito 
sono 
costituiti 
dalla 
violazione, 
prima 
che 
del 
citato 
art. 
18 
legge 
n. 
349/1986, 
dei 
precetti 
costituzionali 
degli 
artt. 
9 
e 
32 
Cost. 
con 
riferimento 
all'art. 
2043 
del 
codice 
civile, 
mentre 
sotto 
il 
profilo 
soggettivo 
rileva
la 
dolosa 
o, 
quantomeno, 
colposa 
violazione 
di 
una 
serie 
di 
disposizioni 
di 
legge, 
a 
fronte: 
^dell'occupazione 
abusiva 
(legge 
n. 
765/67 
e 
legge 
n. 
10/1977 
prima 
della 
legge 
n. 
47/1985)
di 
una 
vastissima 
superficie 
costituente 
demanio 
forestale 
(art. 
822 
del 
codice 
civile) 
e 
riserva
naturale 
(decreto 
ministeriale 
13 
luglio 
1977), 
nonche� 
sottoposta 
a 
vincolo 
ambientale 
(legge 


n. 
1497/1939 
e 
decreto 
ministeriale 
19 
maggio 
1965 
prima 
della 
legge 
n. 
431/1985); 
^degli 
scarichi 
di 
acque 
reflue 
effettuati 
in 
mare 
senza 
le 
prescritte 
autorizzazioni 
(quale 
ultima 
legge 
in 
materia, 
vedi 
il 
D.Lgvo 
n. 
258/2000); 
^dell'attivita� 
di 
preparazione, 
confeziona-
mento 
e 
detenzione 
di 
sostanze 
alimentari 
svolta 
nell'ambito 
dell'attivita� 
alberghiera 
in 
assenza 
di 
relativa 
autorizzazione 
(art. 
2 
legge 
n. 
283/1962); 
^della 
destinazione 
degli 
immobili 
ad 
uso 
abitativo 
in 
mancanza 
della 
prescritta 
licenza 
di 
abitabilita� 
(art. 
221 
R.D. 
n. 
1265/1934). 
Qualche 
precisazione 
si 
impone 
per 
il 
rapporto 
tra 
art. 
18 
legge 
n. 
349/1986 
ed 
art. 
2043
del 
codice 
civile, 
dal 
momento 
che 
la 
societa� 
convenuta 
fa 
leva 
sull'anteriorita� 
dell'ultima-
zione 
delle 
opere 
rispetto 
alla 
legge 
n. 
349/1986 
e 
da 
questo 
inferisce 
l'impossibilita� 
di 
eserci-
tare 
l'azione 
risarcitoria 
da 
parte 
delle 
Amministrazioni 
attrici 
e 
il 
difetto 
di 
legittimazione 
attiva 
dei 
Ministero 
dell'Ambiente. 


Come 
accennato 
appena 
sopra, 
la 
tutela 
dell'ambiente 
trova 
fondamento, 
prima 
che 
nella 
legge 
n. 
349/1986, 
nelle 
norme 
costituzionali 
che 
indicano 
l'ambiente 
come 
bene 
e 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

valore�essenziale,�oggetto�di�un�diritto�assoluto�innanzitutto�spettante�allo�Stato-comunita�e�
che,�cos|�come�quello�alla�salute,�trova�la�sua�tutela�indifferibile�nella�norma�generale�del-
l'art.�2043�del�codice�civile.�Calzante�e�,�in�proposito,�una�sentenza�del�S.C.,�ove�si�legge:�
�L'ambiente�in�senso�giuridico,�quale�bene�unitario�ma�anche�immateriale...,�rappresenta�...
un�insieme�che,�pur�comprendendo�vari�beni�o�valori,�si�distingue�ontologicamente�da�questi
e�si�identifica�in�una�realta�,�priva�di�consistenza�materiale,�ma�espressione�di�un�autonomo�
valore�collettivo,�specifico�oggetto,�come�tale,�di�tutela�da�parte�dell'ordinamento,�rispetto
ad�illeciti,�la�cui�idoneita�lesiva�va�valutata�con�riguardo�a�siffatto�valore�e�indipendente-
mente�dalla�particolare�incidenza�verificatasi�su�una�o�piu�delle�dette�singole�componenti,�
secondo�un�concetto�di�pregiudizio�che,�sebbene�riconducibile�a�quello�di�danno�patrimo-
niale,�si�connota�tuttavia�per�una�piu�ampia�accezione�di�danno�svincolata�da�una�conce-
zione�aritmetico-contabile��ed�ancora,��...�la�configurabilita�dell'ambiente�come�bene�giuri-
dico�non�trova�la�sua�fonte�genetica�nella�citata�legge�del�1986�(che�si�occupa�piuttosto�della�
ripartizione�della�tutela�tra�Stato,�enti�territoriali�e�associazioni�protezionistiche)�ma�diretta-
mente�nella�Costituzione,�considerata�dinamicamente,�come�diritto�vigente�e�vivente,�attra-
verso�il�combinato�disposto�di�quelle�disposizioni�(art.�2,�3,�9,�41�e�42)�che�concernono�l'indi-
viduo�e�la�collettivita�nel�suo��habitat��economico,�sociale,�ambientale.�Tali�disposizioni�pri-
marie�elevano�l'ambiente�ad�interesse�pubblico�fondamentale,�primario�e�assoluto,�
imponendo�allo�Stato�un'adeguata�predisposizione�di�mezzi�di�tutela,�per�le�vie�legali,�ammi-
nistrative�e�giudiziarie.�Pertanto�anche�prima�della�legge�citata�la�Costituzione�e�la�norma�
generale�dell'art.�2043�del�codice�civile�apprestavano�all'ambiente�...�una�tutela�organica�e�
piena,�di�cui�era�gia�allora�espressione�la�legittimazione�attiva�degli�enti�territoriali�diretta-
mente�danneggiati,�rappresentativi�della�collettivita�organizzata�lesa�in�un�suo�bene�primario�
ed�assoluto��(cos|�Cass.�n.�98/1087;�vedi�anche�Corte�Cost.�n.�87/641�e�il�citato�parere�

C.d.S.�n.�426/01,�oltre�a�Cass.�n.�96/5650,�Cass.�n.�95/9211�e�Cass.�n.�92/4362).�
Attesa�la�natura�meramente�ricognitiva�dell'art.�18�cit.,�diventa�irrilevante�il�dato�tem-
porale�della�conclusione�dell'opera�di�edificazione,�perche�tale�attivita�,�ove�pregiudizievole�
all'ambiente,�resta�sanzionata�dall'art.�2043�del�codice�civile.�

Ma�nella�specie�vi�e�di�piu�.�Queste�considerazioni,�infatti,�presuppongono�la�limitazione
dell'area�dell'illecito�ambientale�alla�mera�attivita�di�trasformazione�del�territorio,�senza�con-
siderare�la�sanzionabilita�,�sopra�evidenziata,�della�successiva�attivita�di�gestione�e�sfrutta-
mento�del�territorio;�il�tutto�senza�poi�considerare�quella�continuita�tra�edificazione�e�
gestione�che,�invece,�come�detto,�appare�inconfutabile�e�porta�ad�inquadrare�in�termini�uni-
tari�l'intero�danno�ambientale�subito�dalla�collettivita�in�relazione�alla�trasformazione�del�
territorio�oggi�occupato�dalla�Riviera�F.B..�

La�valenza�meramente�ricognitiva�dell'art.�18�legge�n.�349/1986�incide�anche�sul�tema�
della�legittimazione�ad�agire,�nel�senso�che�deve�ritenersi�che�anche�prima�ditalelegge�isog-
getti�abilitati�ai�sensi�dell'art.�18,�ovvero�Stato�ed�enti�locali,�potessero�agire�in�forza�del-
l'art.�2043�del�codice�civile.�

D'altra�parte,�se�il�danno�ambientale�in�esame�deve�essere�ricondotto�in�via�unitaria�
all'opera�di�edificazione�e�di�gestione�delle�opere�abusive,�ecco�che�l'illecito�oggetto�di�causa,
perdurando�nel�tempo,�finisce�per�rientrare,�anche�sotto�il�profilo�temporale,�nell'ambito�di
applicabilita�della�legge�n.�349/1986.�

Cio�posto,�nel�caso�in�esame�la�domanda�risulta�essere�stata�presentata�dal�Ministero
dell'Ambiente�e�dalla�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri,�ossia�dallo�Stato�e�non�dagli�enti�
locali�(come�invece�nel�caso�oggetto�della�sentenza�del�S.C.�98/1087).�Ora,�mentre�l'assenza�
di�un�ente�locale�rende�inutile�discutere�sul�tipo�di�legittimazione�attribuita�in�materia�agli
enti�locali,�se�concorrente�o�sostitutiva�rispetto�allo�Stato�(comunque,�la�tesi�prevalente�in�
giurisprudenza�e�quella�della�legittimazione�concorrente,�indirettamente�confermata�dallo�
stesso�legislatore�laddove,�con�l'art.�9�comma�3�testo�unico�267/00,�ha�previsto�il�diritto�delle
associazioni�ambientaliste�di�agire�a�tutela�del�danno�ambientale�ottenendo�un�risarcimento�
�liquidato�in�favore�dell'ente�sostituito�),�la�proposizione�dell'azione�da�parte�sia�del�Mini-
stero�dell'Ambiente�che�della�P.C.M.�impone�di�accertare�la�legittimazione�dell'uno�e/o�del-
l'altra.�

E�la�conclusione�deve�partire�dal�rilievo�che,�seppure�e�vero�che�la�P.C.M.�rappresenta�lo�
Stato�nella�sua�unitarieta�,e�nondimeno�vero�che�il�Ministero�dell'Ambiente�e�la�specifica�
articolazione�dello�Stato�avente�competenza�nella�materia�in�esame,�e�la�branca�dell'ammini-
strazione�statale�istituita,�appunto�con�la�citata�legge�n.�349/1986,�per�una�piu�articolata�e�
completa�protezione�dell'ambiente;�dal�che�deriva�che�l'azione�per�il�risarcimento�del�danno
ambientale�spetta,�oggi,�al�Ministero�dell'Ambiente;�in�tal�senso�depongono�anche�delle�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

peculiari�disposizioni�normative,�visto�che,�in�base�all'art.�58�D.Lgvo�n.�258/2000,�e�al�Mini-
stero�che�va�data��prontamente�notizia�dell'erogazione�delle�sanzioni�amministrative��in�
tema�di�inquinamento�di�acque��al�fine�del�recupero�del�danno�ambientale�,�e�visto�che,�
secondo�i�commi�9-bis 
e�ter 
dell'art.�18�legge�n.�349/1986�quali�aggiunti�dalla�legge�

n.�388/2000,�presso�il�Ministero�dell'Ambiente�e�stato�istituito�un�fondo�di�rotazione�con�le�
somme�derivanti�dalla�riscossione�dei�crediti�in�favore�dello�Stato�per�il�risarcimento�del�
danno�ambientale�(per�queste�osservazioni,�vedi�la�deliberazione�della�Corte�dei�Conti�
n.�1/2003,�in�Foro 
it. 
2003,�I,�pag.�633).�
Altra�eccezione�preliminare�della�societa�convenuta�e�quella�secondo�cui�l'azione�risarci-
toria�proposta�ex 
adverso, 
formulata�solo�nel�1999,�si�sarebbe�prescritta�per�decorso�del�quin-
quennio�previsto�dall'art.�2947�comma�1�del�codice�civile,�essendosi�l'opera�di�edificazione�
conclusa�nel�1983�e�decorrendo�da�tale�data�il�dies 
a 
quo 
di�prescrizione�dell'azione�risarcitoria.�

Anche�tale�eccezione�deve�essere�rigettata,�e�cio�nonostante�l'infondatezza�della�tesi�
della�difesa�erariale�dell'imprescrittibilita�del�diritto�al�risarcimento�del�danno�ambientale�
ex 
art.�2934�comma�2�del�codice�civile,�tesi�che�si�basa�sulla�indebita�confusione�tra�il�diritto�
tutelato,�quello�alla�protezione�dell'ambiente,�diritto�sicuramente�imprescrittibile,�e�l'azione�
di�risarcimento�per�equivalente,�che�viceversa�resta�sottoposta�alle�generali�regole�fissate�
per�l'azione�aquiliana,�ivi�inclusa�la�prescrizione�quinquennale�(cfr.�parere�C.d.S.�

n.�426/2001,�in�Foro 
it. 
2003,�I,�pag.�634).�
Il�motivo�di�tale�rigetto,�piuttosto,�sta�in�quanto�evidenziato�in�precedenza�circa�la�
natura�dell'illecito�oggetto�di�causa,�che,�se�si�identifica�unitariamente�nell'attivita�di�edifica-
zione�e�gestione�del�territorio�e�se,�comunque,�perdura�sino�a�che�persistano�le�opere�abusive,
assume�la�veste�di�un��illecito�permanente�,�il�quale,�a�differenza�dell'��illecito�istantaneo�
ad�effetti�permanenti�,�e�risarcibile�mediante�un'azione�il�cui�dies 
a 
quo 
decorre�dalla�cessa-
zione�della�permanenza.�Trattasi�di�una�conclusione�in�linea�coi�principi�della�giurisprudenza
di�legittimita�,�posto�che�le�sezioni�civili�della�Corte�di�Cassazione�ritengono�che��l'esecuzione�
di�una�costruzione�in�violazione�di�norme�di�edilizia�dia�luogo�ad�un�illecito�permanente,�
con�la�conseguenza�che�la�prescrizione�del�diritto�al�risarcimento�del�danno�non�decorre�
dalla�data�di�realizzazione�della�costruzione�ma�da�quella�di�cessazione�della�permanenza,�e�
cioe�dal�momento�in�cui�la�costruzione�viene�demolita,�ovvero�dal�momento�in�cui�essa�viene�
resa�legittima�mediante�rinuncia�dell'amministrazione,�che�irroghi�una�sanzione�pecuniaria,�
ad�ordinarne�la�demolizione,�ovvero�dal�decorso�del�termine�utile�per�l'usucapione�del�diritto�
reale�di�mantenere�la�costruzione�nelle�condizioni�in�cui�si�trova��(cos|�Cass.�n.�90/594;�conf.�
Cass.�n.�97/6967�e�Cass.�n.�80/1624).�Viceversa,�la�giurisprudenza�richiamata�dalla�F.B.�
riguarda�i�reati�in�materia�di�protezione�delle�bellezze�naturali,�ove�la�cessazione�della�per-
manenza�e�collegata�alla�conclusione�dell'attivita�edificatoria�(ad�esempio�Cass.�03/28338�e�
Cass.�94/9983),�ma�in�questi�casi�la�diversa�conclusione,�avente�risvolti�in�tema�di�prescri-
zione,�si�spiega�nel�fatto�che�la�condotta�sanzionata�e�solo�e�soltanto�quella�di�costruzione.�

Prima�di�discutere�del�quantum 
debeatur,�qualche�breve�considerazione�su�un'altra�ecce-
zione�formulata�da�parte�convenuta�nella�comparsa�di�risposta,�eccezione�peraltro�non�
riproposta�in�sede�di�comparsa�conclusionale�(probabilmente�per�la�presa�d'atto�della�sua�
infondatezza).�

Secondo�la�F.B.,�la�zona�di�Castel�Volturno�oggetto�dell'attivita�di�edificazione�rientrava�
nell'ambitodiapplicabilita�delleleggin.�579/1993en.�177/1992,prevedentiunprocedimento�
volto�ad�eliminare�le�preesistenti�situazioni�di�incertezza�sulla�titolarita�delle�aree,�legitti-
mando�le�attivita�di�trasformazione�del�territorio�e�disponendo�il�trasferimento�dei�beni�rea-
lizzati�prima�ai�comuni,�fra�cui�quello�di�Castel�Volturno,�e�poi�ai�privati�utilizzatori;�solo�
l'inerzia�e,�anzi,�il�rifiuto�dell'amministrazione�di�Castel�Volturno�avrebbero�impedito�la�con-
clusione�di�tale�procedimento,�la�cui�previsione�proprio�per�il�territorio�della�localita�P.�
escludeva�ogni�eventuale�illiceita�ai�sensi�dell'art.�18�legge�n.�349/1986�e�dell'art.�2043�del�
codice�civile.�

Ma�l'assunto�muove�dall'erroneo�presupposto�di�una�cessione��automatica�o�impo-
sta��dei�beni,�laddove�la�legge�n.�177/1992,�prevedente�all'art.�1�tale��cessione�automatica��
(con�successivo�trasferimento�ai�privati�ex 
art.�2),�non�riguarda�il�territorio�di�Castel�Vol-
turno,�mentre�la�legge�n.�597/1993�contempla�un�trasferimento�dei�beni�la�cui�realizzazione�
non�e�obbligata�ma�dipende�dalle�scelte�discrezionali�dei�comuni�(cfr.�sul�punto�Cass.,�III�
sez.�penale,�96/865,�nonche�TAR�Campania�98/2032,�confermata�da�CdS�027783);�e�il�
Comune�di�Castel�Volturno�non�ha�inteso�attivare�tale�procedimento�(come�risulta�dalle�
due�sentenze�da�ultimo�citate),�per�cui�le�leggi�n.�177/1992�e�n.�597/1993�non�hanno�trovato�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

attuazione,�non�si�e�realizzata�la�sanatoria�ed�e�persistita�la�situazione�di�illegittima�occupa-
zione�di�aree�del�demanio�forestale,�situazione�definita�sotto�il�profilo�dominicale�e�solo�e�
soltanto�su�questo�punto�col�piu�volte�citato�protocollo�del�18�giugno�2002.�

Venendo�al�quantum 
debeatur,sie�detto�dell'attivita�dannosa�svolta�sul�territorio�della�
localita�P.,�si�e�detto�della�responsabilita�della�societa�F.B.,sie�detto�dei�criteri�di�liquida-
zione�fissati�dall'art.�18�comma�6�legge�n.�349/1986�e�si�e�detto�della�congruita�di�tali�criteri�
rispetto�alla�misura�della�responsabilita�da�riconoscersi�in�capo�alla�societa�convenuta,�pur�
considerandola�autonomamente�rispetto�alle�altre�societa�del�gruppo�C.�nell'ambito�del�pro-
getto�di�speculazione�edilizia�compiuto�alla�localita�P.�nella�parte�oggi�denominata��Riviera�
F.B.�.�Con�riguardo�al�comma�6�dell'art.�18,�va�poi�aggiunto�che�tale�norma,�nei�casi�come�
quello�in�esame,�in�cui��non�sia�possibile�una�precisa�quantificazione�del�danno�,�indica��la�
gravita�della�colpa�individuale��quale�ulteriore�e,�soprattutto,�imprescindibile�(secondo�il�
capoverso�il�giudice�procede�alla�liquidazione�equitativa��tenendo�comunque�conto�...�)�
parametro�di�liquidazione�del�danno�oltre�ai�gia�citati�criteri��del�costo�necessario�per�il�
ripristino�e�del�profitto�conseguito�dal�trasgressore�in�conseguenza�del�suo�comportamento�
lesivo�dei�beni�ambientali�.�

Orbene,�le�Amministrazioni�istanti�sin�dall'atto�di�citazione�hanno�quantificato�le�voci
di�danno��spese�di�ripristino��e��profitto�conseguito��con�una�quantificazione�mai�specifica-
mente�contestata�dalla�societa�convenuta,�nemmeno�dopo�la�produzione�ex 
adverso 
(in�data�
3�aprile�2003)�di�un'apposita�cartella�intitolata��Profitto�conseguito�e�spese�di�ripristino��e�
contenente�appunto�alcuni�documenti�(prezziario�generale�delle�opere�edili�`90,�alcuni�con-
tratti�di�compravendita�ed�indagini�di�mercato)�utili�per�la�relativa�liquidazione.�In�partico-
lare,laF.B.sie�limitata�(in�comparsa�conclusionale,�a�pag.�15)�a�suggerire�un�diverso�crite-
rio�di�quantificazione�del�danno,�agganciato�alle�indennita�previste�dal�decreto�ministeriale�
26�settembre�1997�per�le�opere�realizzate�in�zone�sottoposte�a�vincolo,�proponendointal�
modo�un'interpretazione�che�non�tiene�conto�del�fatto�che�l'art.�18�legge�n.�349/1986�prevede
una�specifica�disciplina�di�tutela�del�danno�ambientale,�individuando�al�comma�6�specifici�
parametri�di�determinazione�di�detto�danno;�e�questo�rafforza�il�convincimento�che�le�inden-
nita�ex 
d.m�settembre�1997�assolvono�una�funzione�del�tutto�diversa�costituendo�mere�san-
zioni�amministrative�(cos|�C.d.S.�0371729).�

Cio�precisato�e�fermo�che�i�criteri�normativi�dell'art.�18�comma�6,�a�prescindere�dall'im-
mediata�applicabilita�della�legge�n.�349/1986,�appaiono�congrui�anche�con�riferimento�ad�
un'azione�fondata�sul�principio�generale�dell'art.�2043�del�codice�civile,�ritiene�il�giudicante
che�la�proposta�quantificazione�in��.�14.700.000.000�e�in��.�30.500.000.000�delle�voci��spese�
di�ripristino��e��profitto�conseguito��vada�accolta.�

Infatti,�l'importo�di��.�14.700.000.000,�pari�ad�. 
7.591.916,41,�discende�dalla�moltiplica-
zione�delle�spese�di�demolizione�e�trasporto�rifiuti�per�il�numero�dei�metri�cubi�occupati,�il�
tutto�sulla�base�di�dati�(voci�della�tariffa�opere�pubbliche�e�metri�cubi�occupati�dagli�edifici)�
entrambi�presenti�nella�citata�cartella��profitto�conseguito�e�spese�di�ripristino�.�

A�sua�volta,�l'importo�di��.�30.500.000.000,�pari�ad�. 
15.751.935,42,�discende�dalla�som-
matoria�di��.�25.000.000.000�con��.�5.500.000.000:�la�prima�cifra�indicante�il�profitto�per�la
vendita�delle�case�e�calcolata�moltiplicando�il�prezzo�di�vendita�al�mq.�delle�unita�abitative�
quale�determinato�sulla�base�delle�indagini�di�mercato�e�dei�prezzi�di�cui�ai�contratti�allegati�
per�il�numero�delle�unita�abitative�quale�risultante�dai�dati�della�cartella�oltre�che�dal�pro-
spetto�B�allegato�alla�comparsa�di�risposta�della�convenuta,�la�seconda�cifra�indicante�il�pro-
fitto�dei�tre�alberghi��Residence�C.B.�,��Residence�F.B.��ed��Hotel�A.��e�determinata�
tenendo�conto�delle�caratteristiche�e�della�ricettivita�delle�tre�strutture,�ossia�dei�dati�ripor-
tati�nella�prodotta�attestazione�dell'EPT�di�Caserta�del�3�agosto�1996�(vedi�sempre�i�docu-
menti�della�citata�cartella),�e�calcolando�poi�una�ricettivita�media�nei�vari�periodi�e�
detraendo�le�spese�di�costruzione,�gestione�e�manutenzione�(per�questi�conteggi�vedi�pagg.�
11�e�12�dell'atto�di�citazione).�

L'importo�di�. 
23.343.851,83,�risultante�dalla�conversione�in�euro�della�sommatoria�di�

�.�14.700.000.000�con��.�30.500.000.000�(�.�45.200.000.000),�deve�essere�poi�aumentato�ad�
. 
30.000.000,00�individuando�nello�scarto�di�. 
6.656.148,16�(30.000.000,00�^23.343.851,83)�
la�maggiorazione�dovuta�per�la��grave�colpa�individuale��della�F.B.,�responsabile�o,�comun-
que,�corresponsabile�della�completa�trasformazione�di�un�tratto�di�costa�un�tempo�disabitato�
ed�avente�le�tipiche�caratteristiche�della��macchia�mediterranea�,�trasformazione�cui�ha�
fatto�seguito�un'intensa�e�continuativa�attivita�di�gestione�delle�opere�a�fini�di�profitto�eco-
nomico.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Simile�danno�patrimoniale�non�va�rivalutato�siccome�gia�quantificato�all'attualita�,ne�va�
integrato�con�gli�interessi�compensativi�da�mancato�godimento�del�controvalore�economico�
del�danno,�in�quanto�tale�voce�di�danno�puo�ritenersi�gia�compresa�nella�liquidazione�equita-
tiva�e�forfettaria�del�danno�in�. 
30.000.000,00.�

Per�altro�verso,�tale�importo�non�puo�di�certo�essere�decurtato�del�valore�dei�beni�che�la�
societa�convenuta,�col�protocollo�del�18�giugno�2002,�si�e�impegnata�a�trasferire�allo�Stato,�
riconoscendo�la�demanialita�delle�aree�oggetto�d'edificazione;�al�di�la�del�fatto�che,�nella�
transazione,�a�tale�riconoscimento�si�e�contrapposta�la�cessione�di�altre�aree�demaniali�in�
favore�delle�societa�del�gruppo�C.�(art.�2),�va�nuovamente�evidenziato�come�la�transazione�
abbia�avuto�ad�oggetto�solo�i�risvolti�dominicali�della�controversia�Stato-F.B.,�restando�
invece�espressamente�esclusi�gli�aspetti�di�natura��paesaggistica�ed�ambientale�;�con�la�con-
seguenza�che�ove�si�considerasse,�ai�fini�della�riduzione�del�danno�ambientale,�il�valore�eco-
nomico�dei�beni�attribuiti�allo�Stato,�si�finirebbe�ingiustamente�per�oltrepassare�i�limiti�espli-
citi�dell'accordo�transattivo,�confondendo�gli�aspetti�della�proprieta�con�quelli,�diversi,�della�
tutela�ambientale.�

Sinora�si�e�parlato�del�danno�patrimoniale�all'ambiente,�al�quale�le�Amministrazioni�
attrici�aggiungono�il�danno�non�patrimoniale�all'ambiente,�chiedendo�per�esso�un�risarci-
mento�identico�(punto�4�delle�conclusioni�dell'atto�di�citazione).�

Orbene,�se�e�vero�che�il�danno�prima�riconosciuto,�liquidato�anche�ai�sensi�dell'art.�18�
legge�n.�349/1986,�ha�valenza�patrimoniale,�non�puo�sottacersi�che�trattasi�di�un�danno�deri-
vante�dalla�lesione�di�un�bene�immateriale,�di�un�valore�collettivo�di�non�immediata�e�facile�
determinazione�monetaria.�Gia�prima,�nel�definire�il�danno�ambientale,�si�e�fatta�questa�
affermazione,�citando�quella�giurisprudenza�secondo�cui��l'ambiente�in�senso�giuridico,�
quale�bene�unitario�ma�anche�immateriale,�rappresenta�...�un�insieme�che,�pur�compren-
dendo�vari�beni�o�valori,�si�distingue�ontologicamente�da�questi�e�si�identifica�in�una�realta�,�
priva�di�consistenza�materiale,�ma�espressione�di�un�autonomo�valore�collettivo,�specifico�
oggetto,�come�tale,�di�tutela�da�parte�dell'ordinamento,�rispetto�ad�illeciti,�la�cui�idoneita�
lesiva�va�valutata�con�riguardo�a�siffatto�valore�e�indipendentemente�dalla�particolare�inci-
denza�verificatasisuuna�opiu�delle�dette�singole�componenti,�secondo�un�concetto�di�pre-
giudizio�che,�sebbene�riconducibile�a�quello�di�danno�patrimoniale,�si�connota�tuttavia�per�
una�piu�ampia�accezione�di�danno�svincolata�da�una�concezione�aritmetico-contabile��(Cass.�
98/1087;�vedi�anche�Corte�Cost.�87/641�e�il�citato�parere�C.d.S.�n.�426/01,�oltre�a�Cass.�
96/5650,�Cass.�95/9211�e�Cass.�92/4362).�

Ma,�se�cos|�stanno�le�cose,�se�il�danno�ambientale�costituisce�un�surplus 
rispetto�al�
danno�alle�singole�componenti�materiali�dell'ambiente,�pare�davvero�impossibile�individuare�
una�forma�di�danno�non�patrimoniale�non�gia�risarcita�nell'ottica��pseudo-patrimoniale�
appena�evidenziata.�Qui�non�si�discute�dell'esistenza�ed�autonoma�risarcibilita�ex 
art.�2059�

c.c.�dei�danni�non�patrimoniali,�figura�piu�ampia�del�mero�danno�morale,�inteso�come�
dolore,�mera�sofferenza�psichica�(vedi�ad�esempio�Cass.�04/10482,�Cass.�03/19057,�
Cass.�03/8827�e�03/8828),�ma�si�nega�la�lesione�di�interessi�non�gia�risarciti�ai�sensi�del-
l'art.�2043�del�codice�civile�ed�art.�18�legge�n.�349/1986.�
Quanto�poi�al�danno�morale,�a�differenza�di�quanto�ritenuto�dalla�societa�F.B.,�l'osta-
colo�non�e�dato�dall'asserita�genericita�della�domanda,�in�quanto�le�Amministrazioni�attrici�
hanno�dedotto�una�serie�di�illeciti�penali,�imputandoli�implicitamente�ai�legali�rappresen-
tanti�o,�comunque,�ai�dipendenti�delle�societa�.Ne�si�puo�fare�leva�sull'irrisarcibilita�di�tale�
danno�da�parte�delle�persone�giuridiche,�visto�che�quest'ultime,�sebbene�delinquere 
non 
pos-
sunt,�in�forza�del�principio�di�immedesimazione�organica�sono�civilmente�responsabili�della�
condotta�dolosa�o�colposa�dei�propri�dipendenti�o�rappresentanti�(cfr.�per�tutte�Cass.�
00/12719).�

Viceversa,�e�la�qualifica�di�persona�giuridica�della�parte�danneggiata,�lo�Stato,�che�
esclude�di�per�se�l'esistenza�di�un�danno�morale,�non�essendo�configurabile�in�capo�ad�una�
persona�giuridica�una�sofferenza�psichica,�un�patema�d'animo�(Cass.�04/12110,�Cass.�
03/5664�e�Cass.�02/11600).�

In�conclusione,�la�F.B.�va�condannata�a�pagare�al�Ministero�dell'Ambiente,�a�titolo�di�
risarcimento�danni,�la�somma�di�. 
30.000.000,00,�cui�vanno�poi�aggiunti�gli�interessi�legali�
dal�d|�della�sentenza�al�soddisfo,�tenuto�conto�dell'effetto�della�conversione�dei�debiti�di�
valore�in�debiti�di�valuta�collegato�all'emanazione�della�sentenza�di�condanna.�

La�societa�convenuta,�quale�ultima�argomentazione�difensiva,�sostiene�che�la�condanna�
in�favore�delle�attrici�dovrebbe�essere�posta�non�solo�a�proprio�carico�ma,�almeno�in�ragione�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

del�50%,�a�carico�del�Comune�di�C.�V.,�del�Comune�di�P.,�del�Sindaco�del�Comune�di�P.�
quale�commissario�straordinario�del�Ministero�per�la�Protezione�Civile�del�Ministero�per�la�
Protezione�Civile,�del�Ministero�degli�Interni�e�del�Ministero�della�Marina�Mercantile,�dedu-
cendone�la�corresponsabilita��nell'evento�dannoso�oggetto�di�causa�in�particolare�per�avere�
utilizzato�una�parte�delle�opere�abusive�e�per�non�aver�eseguito�il�dovuto�controllo�repressivo�
in�relazione�all'attivita��edilizia�posta�in�essere�presso�la�localita��P.�In�questi�sensi�e��la�
domanda�subfdelle�conclusioni�della�comparsa�di�risposta�e�dell'atto�di�chiamata�in�causa,�
domanda�cui�segue�quella�sub 
g,�volta�ad�ottenere,�nella�denegata�ipotesi�di�mancata�con-
danna�diretta�di�dette�amministrazioni�in�favore�del�Ministero�dell'Ambiente,�la�condanna�
di�dette�amministrazioni�a�rivalere�essa�societa��convenuta,�almeno�per�il�50%�di�quanto�
eventualmente�costretta�a�pagare�in�accoglimento�delle�domande�attoree.�(Omissis)�.�

Comparsa 
conclusionale 
per 
il 
Ministero 
dell'Ambiente 
e 
per 
la 
Presidenza 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri. 


�(Omissis).�Sussistono�tutti�i�requisiti�normativamente�richiesti�dell'azionato�danno�
ambientale.�All'uopo�recita�l'art.�18:�

�Qualunque�fatto�doloso�o�colposo�in�violazione�di�disposizioni�di�legge�o�di�provve-
dimenti�adottati�in�base�a�legge�che�comprometta�l'ambiente,�ad�esso�arrecando�danno,�alte-
randolo,�deteriorandolo�o�distruggendolo�in�tutto�o�in�parte,�obbliga�l'autore�del�fatto�al�
risarcimento�nei�confronti�dello�Stato��(1.�comma);�

�L'azione�di�risarcimento�del�danno�ambientale,�anche�se�esercitata�in�sede�penale,�e��
promossa�dallo�Stato�(...)�.�(3.�comma);�

�Il�giudice,�ove�non�sia�possibile�una�precisa�quantificazione�del�danno,�ne�determina�
l'ammontare�in�via�equitativa,�tenendo�comunque�conto�della�gravita�della�colpa�individuale,�
del�costo�necessario�per�il�ripristino�e�del�profitto�conseguito�dal�trasgressore�in�conseguenza�
del�suo�comportamento�lesivo�dei�beni�ambientali��(6.�comma);�

�Il�giudice,�nella�sentenza�di�condanna,�dispone,�ove�possibile,�il�ripristino�dello�stato�
dei�luoghi�a�spese�del�responsabile��(8.�comma).�

Orbene,�diversamente�da�quanto�opinato�dalla�controparte�F.B.,�nel�caso�de 
quo 
sussi-
stono�tutti�i�requisiti�richiesti�dalla�normativa�al�fine�della�sussistenza�del�danno�ambientale.�

A)�In�prima�analisi�deve�rilevarsi�che�la�condotta�della�F.B.�e��stata�posta�in�essere�in�
violazione�di�disposizioni�di�legge�o�di�provvedimenti�adottati�in�base�alla�legge.�

B)�Come�gia��detto�in�precedenza,�a�prescindere�dal�danno�ambientale�realizzato�con�la�
sua�opera�abusiva�di�costruzione�e�gestione,�la�F.B.�S.p.A.�ha�violato:�

a)�gli�art.�822�e�ss.�del�codice�civile�in�ordine�al�demanio�pubblico�ed�al�suo�regime
giuridico�in�quanto�ha�occupato�arbitrariamente�senza�alcuna�autorizzazione�o�concessione�
una�vastissima�superficie�costituente�il�cd.�demanio�forestale.�Tale�occupazione�si�articolava�
e�si�articola�altres|��nella�gestione�sopra�tale�superficie�di�una�vera�e�propria�citta��abusiva�
costituita�da�vari�fabbricati�ampiamente�descritta�sopra�in�tutte�le�sue�articolazioni;�

b)�la�legge�n.�1497/1939�sulla�protezione�delle�bellezze�naturali,�(nel�casodispecie,�per�
cio��che�riguarda�in�particolare�il�territorio�di�Castelvolturno�il�decreto�ministeriale�del�
19�maggio�1965),�integrata�dalla�legge�n.�431/1985;�

c)�la�condotta�abusiva�della�convenuta�si�e��posta�in�contrasto�con�la�normativa�di�
tutela�derivante�dalla�classificazione�a�riserva�naturale�dello�Stato�delle�aree�de 
qua 
in�virtu��
del�decreto�ministeriale�13�luglio�1977,�ed�in�contrasto�con�la�presenza�del�vincolo�idrogeolo-
gico;�

d)�la�condotta�abusiva�della�convenuta�si�e��posta�in�contrasto�con�la�normativa�di�
tutela�in�tema�di�smaltimento�dei�rifiuti�in�quanto�realizzando�la�rete�fognaria�servente�la�
cittadella�abusiva�ed�avente�recapito�nella�zona�nord�dell'insediamento�abusivo,�scaricava�e�
comunque�effettuava�con�condotta�perdurante�scarichi�di�acque�reflue�provenienti�da�inse-
diamenti�produttivi�senza�aver�richiesto�la�prescritta�autorizzazione;�

e)�la�condotta�abusiva�della�convenuta�si�e��posta�altres|��in�contrasto�con�la�normativa�
di�tutela�in�tema�di�idoneo�esercizio�dell'attivita��alberghiera�in�un�dato�contesto�idoneo�a�
sostenerla.�Difatti�la�convenuta�nel�tempo�ha�esercitato�l'attivita��alberghiera�e�quindi�prepa-
rato,�confezionato�nonche�detenuto�in�deposito�sostanze�alimentari�presso�gli�alberghi�
ampiamente�descritti�sopra�senza�la�prescritta�autorizzazione�di�cui�all'art.�2�legge�

n.�283/1962�(il�difetto�della�quale�costituiva�illecito�penale�e�poi�a�partire�dal�1999�illecito�
amministrativo);�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

f)�la�condotta�abusiva�della�convenuta�si�e��posta�altres|��in�contrasto�con�la�normativa�
di�tutela�in�tema�di�idonea�abitabilita��degli�edifici�al�fine�di�garantire�un�corretto�equilibrio�
tra�il�numero�degli�abitanti�gli�edifici�di�un�luogo�e�l'habitat 
munito�delle�strutture,�infra-
strutture�e�opere�di�urbanizzazione�primarie�e�secondarie�idoneo�ad�ospitare�in�modo�vivi-
bile�gli�utilizzatori�di�essi�edifici.�Difatti�la�convenuta�societa��nel�tempo�ha�adibito�gli�immo-
bili�ampiamente�descritti�sopra�ad�uso�abitativo�senza�essere�munita�della�prescritta�licenza�
di�abitabilita��richiesta�dall'art.�221�del�R.D.�del�27�luglio�1934�n.�1265.�

A�tali�normative�strettamente�inerenti�al�caso�di�specie,�si�deve�aggiungere�la�violazione�
di�norme�di�carattere�generale,�ma�non�meno�rilevanti,�quali�gli�artt.�2,�9�e�32�Cost.�(che�
tutelano�rispettivamente�i�diritti�inviolabili�dell'uomo�nelle�formazioni�sociali�in�cui�si�svolge�
la�sua�personalita��,�il�paesaggio�e�la�salute),�norme�che�da�sempre�giurisprudenza�e�dottrina�
pongono�come�base�della�tutela�dell'ambiente,�l'art.�2043�del�codice�civile,�la�cui�diretta�
applicazione�a�tutela�della�salute�e�dell'ambiente�e��stata�generalmente�sostenuta�dalla�Cassa-
zione�che�ha�fatto�propria�l'impostazione�della�Corte�Costituzionale�(Cass.�9�marzo�1979,�

n.�1463),�ed�infine�l'art.�18,�legge�n.�349/1986,�la�cui�applicazione�a�fattispecie�realizzatesi�
anche�antecedentemente�alla�sua�entrata�in�vigore�e��avallata�dalla�giurisprudenza�della�Cas-
sazione�che�in�piu��sentenze�ha�ribadito�che:��l'ambiente�come�bene�giuridico�non�trova�la�
sua�fonte�genetica�nella�citata�legge�del�1986�(che�si�occupa�piuttosto�della�ripartizione�della�
tutela�tra�Stato,�enti�territoriali�ed�associazioni�protezionistiche)�ma�direttamente�nella�
Costituzione,�considerata�dinamicamente,�come�diritto�vigente�e�vivente,�attraverso�il�combi-
nato�disposto�di�quelle�disposizioni�(quali�gli�artt.�2,�3,�9,�41�e�42)�che�concernono�l'individuo�
e�la�collettivita��nel�suo�habitat 
economico,�sociale,�ambientale;�tali�disposizioni�primarie�
levano�l'ambiente�ad�interesse�pubblico�fondamentale,�primario�ed�assoluto,�imponendo�allo�
Stato�(come�Stato�ordinamento,�comprensivo�dello�Stato�persona�e�degli�altri�enti�territo-
riali)�una�adeguata�predisposizione�di�mezzi�di�tutela,�per�le�vie�legislative,�amministrative�
ed�anche�giudiziarie��(Cass.�19�giugno�1996,�n.�5650,�Cass.�1.�settembre�1995,�n.�9211�e�Cass.�
3�febbraio�1998,�n.�1087).�
B)�La�condotta�della�F.B.�ha�compromesso�l'ambiente�ad�esso�arrecando�danno,�alte-
randolo,�deteriorandolo�e�distruggendolo�in�tutto�o�in�parte.�

Deve�rilevarsi�che�l'ambiente�oggetto�della�occupazione,�costruzione�e�gestione�abusiva�
illo 
tempore 
costituiva�un�tipico�habitat 
naturale�inabitato�con�pinete�fino�alla�spiaggia,�ter-
reni�per�il�pascolo�di�animali,�vi�erano�specie�ammali�tipiche.�

Se�si�considera�il�concetto�di�ambiente,�cos|��come�affermatosi�in�dottrina�e�giurispru-
denza�negli�anni,�non�si�puo��negare�l'incidenza�dell'attivita��della�F.B.�S.pa.�su�tale�bene,�e�
quindi�la�sua�indubbia�responsabilita��.�

Il�concetto�giuridico�di�ambiente�ha�una�portata�molto�ampia.�
In�esso�vi�e��da�un�lato�la�compresenza�di�oggetti�materiali�e�di�beni�giuridici�assai�diffe-
renti�tra�di�loro:�il�paesaggio,�l'habitat,�il�territorio;�dall'altro�l'ambiente�costituisce�l'insieme�
delle�risorse�naturali�(la�riserva�delle�risorse�disponibili�sul�pianeta�terra)�e�culturali.�
Alla�individuazione�di�tale�nozione�ha�offerto�significativi�contribuiti�la�Corte�Costitu-
zionale,�la�quale�facendo�riferimento�ai�precetti�degli�artt.�9�e�32�Cost.,�ha�interpretato�in�
modo�evolutivo�i�medesimi�principi�secondo�una�concezione�unitaria�di�ambiente,�sia�in�
senso�oggettivo�(come�bene�giuridico),�sia�in�senso�soggettivo�(come�diritto�fondamentale�
della�persona�(Corte�Cost.,�sent.�n.�210/1982).�
L'ambiente�viene�protetto�quale�elemento�determinativo�della�qualita��della�vita�ed�un�
habitat 
naturale�e��necessario�alla�collettivita��e,�per�essa�ai�cittadini,�secondo�valori�larga-
mente�sentiti�(Cass.�n.�4362/1992).�
La�tutela�dell'ambiente,�pertanto,�secondo�la�Corte�Costituzionale,�devegarantire:��la�
conservazione,�la�razionale�gestione�ed�il�miglioramento�delle�condizioni�naturali(aria,�
acqua,�suolo�e�territorio),�l'esistenza�e�la�preservazione�dei�patrimoni�genetici�terrestri�o�
marini,�di�tutte�le�specie�animali�o�vegetali�che�in�esso�vivono�allo�stato�naturale�ed�in�defini-
tiva�della�persona�umana�in�tutte�le�sue�estrinsecazioni��(sent.�del�28�maggio�1987,�n.�210).�
Una�definizione�molto�completa�e��data�sempre�dalla�Corte�Cost.�nella�sent.�n.�302/1994�
in�cui�e��affermato�che�l'ambiente,�costituisce�un�valore�costituzionale�dal�contenuto�integrale�
poiche�in�esso�sono�sommati�una�pluralita��di�valori�non�limitabili�solo�agli�aspetti�estetico--
culturali,�sanitari�ed�ecologici�della�tutela,�ma�ricomprensivi�pure�di�esigenzeediistanze�
partecipative,�la�cui�realizzazione�implica�l'attivazione�di�tutti�i�soggetti�pubblici,�in�virtu��


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

del�principio�della�leale�collaborazione�ed�anche�dei�membri�della�collettivita��statale�dei�
quali�non�puo��essere�trascurato�il�positivo�contributo�per�una�efficace�tutela�dei�beni�
ambientali.�

Acio��si�aggiunga,�infine,�anche�l'orientamento�della�Corte�di�Cassazione�secondo�cui:�
�ai�fini�dell'esistenza�di�un�danno�ambientale�basta�una�semplice�alterazione�di�una�delle�
componenti�ambientali�.�(Cass.,�Sez.�III,�19�gennaio�1994,�n.�439).�

E�questa,�infatti,�la�differenza�piu��significativa�rispetto�al�danno�civile,�ossia�la�previ-
sione�della�rilevanza�anche�solo�di��un'alterazione��per�la�configurazione�del�danno�ambien-
tale.�

Una�qualsiasi�modificazione,�non�necessariamente�peggiorativa�ne�irreversibile,�di�una�
caratteristica�qualitativa�della�risorsa,�indipendentemente�dallo�stato�in�cui�essa�si�trovava�
prima�dell'aggressione,�e��,�dunque,�sufficiente�per�fondare�l'obbligo�risarcitorio.�

Il�danno�ambientale,�normativamente�inteso,�e��,�quindi,�ancorato�al�semplice�cambia-
mento�di�qualita��delle�risorse�provocato�da�una�condotta�tenuta�contra 
legem,�a�prescindere�
sia�dalla�durata�della�modificazione�indotta�sia�dalla�intensita��della�stessa.�(Trib.�Venezia,�
Sez.�Pen.,�27�novembre�2002,�n.�1286,�in�Riv. 
Giur. 
Amb. 
n.�1/03�con�nota�di�G.�Schiesaro;�
Cass.,�Sez.�terza,�1.�dicembre�1999,�n.�13716).�

Da�cio��e��evidente�come�la�F.B.�S.p.a.�con�la�sua�condotta�di�alterazione,�distruzione�del-
l'ambiente,�bene�della�collettivita��e�valore�costituzionalmente�garantito,�abbia�arrecato�un�
danno�che�ora�deve�riparare,�secondo�i�principi�della�Costituzione�e�delle�leggi�attuative.�

Nel�caso�de 
quo 
la�condotta�della�F.B.�ha�arrecato�grave�pregiudizio�all'ambiente.�Come�
gia��evidenziato�sopra�nel�caso�de 
quo 
ricorre�l'ipotesi�del�fatto�illecito�(condotta�pregiudizie-
vole�all'ambiente)�da�ascriversi�a�piu��soggetti�nel�tempo�e�nello�spazio�responsabili�ex 
art.�2043�del�codice�civile,�18�legge�n.�349/1986�e�2,�9,�32�Costituzione.�Unico�e��il�fatto�ille-
cito:�danno�all'ambiente�sulle�aree�del�c.d.�demanio�forestale�del�Comune�di�Castelvolturno.�
Piu��i�soggetti�danneggianti�nel�tempo.�Ricorre,�come�detto,�un'obbligazione�solidale�passiva.
L'Amministrazione�attrice�ha�agito�contro�il�principale,�il�piu��importante�dei�responsabili.�

Deve�precisarsi�che,�diversamente�da�quanto�ritenuto�dalla�F.B.,�il�danno�all'ambiente�e��
arrecato�dalla�condotta�di�occupazione�concretatesi�tanto�nella�costruzione�di�edifici�e�di�
manufatti�quanto�nella�gestione�degli�stessi.�La�societa��F.B.�avendo�avuto�nel�tempo�(a�par-
tire�dagli�inizi�degli�anni�`80�ad�oggi)�il�pieno�controllo�dell'area�costituente�il�c.d.�demanio�
forestale�all'evidenza�si�trova�ad�occupare�la�stessa.�Difatti�la�costruzione�di�un�edificio�e�la�
successiva�gestione�dello�stesso�^in�violazione�della�normativa�di�tutelaambientale^ad�
opera�di�un�soggetto�che�ha�il�pieno�controllo�della�situazione�e�che�lo�potrebbe�^ove�lo�
volesse�^volontariamente�far�cessare�(mediante�distruzione�dell'edificio�e/o�abbandono�
dello�stesso�facendo�venire�meno�o�lenire�la�lesione�alla�normativa�di�tutela)�all'evidenza�
costituisce�situazione�di�occupazione�perdurante�di�area�vincolata.�

Valsa�un�caso�di�scuola.�Sul�litorale�domitio�ancora�incontaminato�un�soggetto�invade�
un'area�tra�il�mare�e�la�pineta�e�vi�costruisce�esclusivamente�quattro�pali�cementati�al�vertice�
dei�quali�installa�una�cabina.�Non�svolge�esso�occupatore�alcuna�attivita��collegata�a�tale�
costruzione.�Decorrono�dieci�anni�e�l'occupatore�inizia�una�attivita��industriale�con�scarichi�
che�invadono�l'ambiente�installati�nella�gia��costruita�cabina.�All'evidenza�un�danno�all'am-
biente�e��cagionato�in�modo�determinante�dalla�gestione�dell'attivita��individuale�e�non�solo�
dalla�mera�costruzione�di�un�edificio.�

Orbene�nel�caso�de 
quo 
ricorre�proprio�l'ipotesi�del�danno�ambientale�arrecato�anche�
dalla�occupazione�mediante�gestione�di�attivita��nella�costruzione�edificata�abusivamente.�Va�
rilevato�che�il�completamento�dell'attivita��di�costruzione,�diversamente�da�quanto�dedotto�
dalla�F.B.,�si�e��avuta�anche�sul�finire�degli�anni�`80.�All'uopo�si�richiama�il�prospetto�indi-
cato�nell'atto�di�citazione�in�ordine�alla�costruzione�e�completamento�degli�edifici.�Poi,�come�
piu��volte�detto,�la�F.B.�ha�provveduto�alla�occupazione�mediante�gestione�di�esse�costruzioni�
con�danno�all'ambiente.�Valga�quale�esempio�la�sola�gestione�degli�alberghi:�1)�Albergo�A.;�
2)�Hotel�Residence�C.B.;�3)�Hotel�Residence�F.B.�

Intuitivamente�lo�svolgimento�di�una�attivita��alberghiera�arreca,�ove�costruito�esso�
albergo�in�modo�abusivo�in�un�ambiente�che�non�era�destinato�ad�accoglierlo�attesa�l'esi-
stenza�di�vincoli,�quali�il�regime�di�demanio�pubblico,�la�legge�n.�1497/1939�e�succ.�mod.,�la�
classificazione�come�riserva�naturale�dello�Stato�ex 
decreto�ministeriale�13�luglio�1977,�la�
presenza�del�vincolo�idrogeologico�e�di�altri�vincoli,�tutti�gia��ampiamente�esplicati�in�prece-
denza,�produce�danno�all'ambiente.�Cio��per�gli�scarichi�inquinanti,�per�l'aumento�delle�per-
sone�insistenti�in�esso�ambiente�determinante�ad�esempio�maggiore�produzione�di�rifiuti.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Cio�vale�anche�per�la�gestione�del�restante�patrimonio�immobiliare.�Il�solo�fatto�di�avere�
costruito�una�cittadella�abusiva�in�luogo�protetto�in 
re 
ipsa 
arreca�danno�all'ambiente�deter-
minando�ad�esempio�la�produzione�di�rifiuti,�emissioni�inquinanti�nell'aria,�consumo�di�ener-
gia,�inquinamento�idrico�dovuto�agli�scarichi�in�acqua,�inquinamento�acustico,�inquina-
mento�luminoso,�inquinamento�elettromagnetico,�aumento�mezzi�di�trasporto�e�quindi�emis-
sioni�di�CO2,�in�conclusione�tutte�quelle�conseguenze�che�seguono�lo�stanziamento�in�un�
luogo�(nel�caso�di�specie�insediamento�abusivo�in�un�luogo�incontaminato�e�non�destinato
all'urbanizzazione)�di�un'enorme�mole�di�persone.�

Che�sussista�un�danno�all'ambiente�e�provato�dalla�condotta�della�F.B..�

Questa,�come�si�desume�dal�contenuto�narrativo�del�protocollo�d'intesa�ad�anticipa-
zione�del�ristoro�del�danno�ambientale,�ha�gia�abbattuto�determinate�costruzioni�assunte�di�
piu�rilevante�impatto�in�pregiudizio�dell'ambiente.�

C)�Sussiste�altres|�l'elemento�psicologico�del�dolo�e/o�quantomeno�della�colpa�nella�con-
dotta�materiale�della�F.B..�Da�quanto�ampiamente�narrato�in�fatto�sopra�la�condotta�occu-
pativi�della�F.B.�si�e�estrinsecata�nella�violazione�palese�di�norme�di�tutela.�Tale�condotta�
implica�quantomeno�la�colpa�perche�si�va�ad�occupare�un'area�senza�informarsi�minima-
mente�sulla�sussistenza�di�vincoli�su�essa�area.�Cio�tenuto�conto�altres|�della�piena�coscienza�
della�abusiva�attivita�occupativi�della�F.B.�atteso�che�la�stessa�ha�svolto�essa�attivita�in�
palese�contrasto�con�giudicati�acclaranti�la�proprieta�dello�Stato�(richiamati�sopra�nel�fatto)�
e�con�l'attivita�di�autotutela�^nel�tempo�^svolta�dall'Amministrazione�forestale.�

D)�Alcun�rilievo�al�fine�di�escludere�il�danno�ambientale�ha�il�fatto�che�parte�delle�con-
dotte�lesive�sarebbero�state�poste�in�essere�in�epoca�anteriore�alla�entrata�in�vigore�della�
legge�n.�349/1986�che�avrebbe�^a�dire�della�controparte�^disciplinato�ex 
novo 
la�materia.�

Cio�per�due�ordini�di�ragioni.�

In�prima�analisi�la�condanna�di�lesioni�all'ambiente�e�reiterata�nel�tempo.�Inizia�negli�
anni�`60�e�persiste�tuttora�almeno�sotto�l'aspetto�della�gestione�delle�aree�abusivamente�
costruite.�

Inoltre�deve�rilevarsi,�per�la�pacifica�opinione�della�giurisprudenza�sul�punto,�che�
l'art.�18�citato�non�ha�innovato�l'ordinamento�giuridico�in�ordine�alla�individuazione�del�
diritto�all'ambiente�salubre�e�al�fatto�illecito�di�lesione�dell'ambiente.�

Anzi,�come�gia�detto�in�precedenza,�giurisprudenza�e�dottrina�sono�pienamente�con-
cordi�nel�ritenere�che�l'art.�18�1egge�n.�349/1986�abbia�una�funzione�prettamente�ricognitiva�
(Cass.�Civ.,�Sez.�III,�3�febbraio�1998,�n.�1087)�di�una�tutela�gia�approntata�dalla�Costituzione�
(artt.�2,�9,�32,�...)�e�che�possa�essere�applicato�anche�a�fattispecie�realizzatesi�prima�della�
sua�entrata�in�vigore.�

E)�Tuttora�vitale�e�il�diritto�dello�Stato�al�risarcimento�del�danno�all'ambiente.�

Controparte�assume�che�il�diritto�e�prescritto�venendo�in�rilievo�un�illecito�istantaneo�
con�effetto�permanente.�Ossia�nel�caso�de 
quo 
attuata�la�costruzione�abusiva�sarebbe�scattato�
il�termine�quinquennale�di�prescrizione�ex 
art.�2947�del�codice�civile.�Cio�non�e�per�varie�
ragioni.�

a) 
Deve�rilevarsi�che�venendo�in�rilievo�un�diritto�fondamentale�vi�e�l'imprescrivibilita�
ex 
art.�2934�n�comma�del�codice�civile�del�diritto�al�risarcimento�del�danno�arrecato�al�
diritto�all'ambiente�salubre.�

Come�piu�volte�citato�in�precedenza,�sia�la�giurisprudenza�della�Corte�Costituzionale,�
sia�la�giurisprudenza�della�Cassazione,�sia,�infine,�la�dottrina�sono�assolutamente�concordi�
nel�ritenere�il�diritto�all'ambiente�come�un�valore�costituzionalmente�garantito,�che�trova�il�
suo�fondamento�negli�artt.�2,�9�e�32�Cost..�Esso�e�inteso�come�diritto�fondamentale�del-
l'uomo�e�valore�primario�ed�assoluto�(Cass.�Pen.,�Sez.�III,�31�luglio�1990,�n.�10900;�Cass.�
Pen.,�Sez.�III,�19�novembre�1996,�n.�9837;�Corte�Cost.�22�maggio�1987,�n.�210).�

L'ambiente�rappresenta�un�bene�immateriale�unitario�di�cui�deve�essere�assicurato�il�
godimento�a�tutta�la�collettivita�.�

Rientra,�cioe�,�tra�quei�diritti�indisponibili�per�i�quali,�si�ripete,�e�espressamente�sancita�
l'imprescrittibilita�ex 
art.�2934,�II�comma,�del�codice�civile.�

b) 
Come�ampiamente�ricostruito�sopra�il�danno�arrecato�all'ambiente�non�e�stato�cagio-
nato�dalla�occupazione�mediante�la�sola�costruzione�abusiva.�Tale�danno�e�stato�cagionato,�
ed�e�tuttora�cagionato,�anche�dalla�occupazione�mediante�attivita�di�gestione�che�dura�
ancora.�All'evidenza,�viene�in�rilievo�un�illecito�reiterato�nel�tempo;�sicche�non�e�prescritto�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

il�diritto�al�ristoro�del�danno�ambientale.�Il�dies 
a 
quo 
della�prescrizione�scatterebbe,�in�ipo-
tesi,�solo�ove�la�F.B.�che�ha�il�pieno�dominio�della�situazione�occupativa�rimetta�tutte�le�cose�
nel�pristino�stato,�oppure�abbandoni�la�gestione.�

Si�ravvisa,�cioe�,�accanto�alla�iniziale�condotta�illecita�di�occupazione�mediante�costru-
zione�abusiva,�una�condotta�di�mantenimento�nel�tempo�della�condotta�illegittima�data�dalla�
occupazione�mediante�gestione�delle�opere�abusive,�basti�pensare�alla�proficua�attivita�di�
alienazione�degli�immobili,�che�si�e�protratta�almeno�fino�alla�fine�del�1998�(prospetto�B),�
ed�alla�attivita�alberghiera�tuttora�svolta�dalla�F.B.�S.p.a..�

E�,�quindi,�evidente�che�la�suddetta�societa�continua�l'opera�di�alterazione�dello�stato�dei
luoghi,�iniziato�con�la�costruzione�delle�opere�su�aree�altrui�e�continua,�altres|�,�a�trame�pro-
fitto.�La�F.B.�ha�come�detto�il�pieno�controllo�della�situazione�occupativi�sull'area�costi-
tuente�il�cd.�demanio�forestale;�cio�in�violazione�di�una�molteplicita�di�norme�di�tutela;�sic-
che�e�nel�potere�dell'occupatore�rimuovere�la�lesione�arrecata.�All'evidenza�il�persistere�nel-
l'occupazione�implica�il�persistere�della�condotta�violativi�delle�norme�a�tutela�dell'ambiente.�

Corollario�di�quanto�detto�alla�precedente�lettera�b 
e�quindi�che�^venendo�in�rilievo�un�
illecito�permanente�costituito�dalla�occupazione�attuata�mediante�costruzioneegestionead�
opera�di�un�soggetto�che�ha�il�pieno�dominio�della�situazione�^il�termine�quinquennale�di�
prescrizione�ex 
art.�2947�c.c.�non�e�iniziato�neppure�a�decorrere.�

Nel�caso�de 
qua,vi�e�stata�un'occupazione�sine 
titulo 
di�aree�del�patrimonio�dello�Stato,�
che,�secondo�costante�e�concorde�giurisprudenza,�rappresenta�un'ipotesi�di�illecito�perma-
nente,�(explurimis 
^riferito�anche�al�reato�permanente�ma�con�discorso�intuitivamente�vale-
vole�anche�per�l'illecito�permanente�atteso�che�quest'ultimo�e�il�genus 
^si�cita:�Cass.�civ.,�
Sez.�I,�25�luglio�1997,�n.�6967;�Cass.�Pen.,�7�marzo�1998,�n.�4411;�T.A.R.�Basilicata,�
10�novembre�1999,�n.�616;�Cons.�Stato,�Sez.�IV,�2�giugno�2000,�n.�3184).�

Altres|�va�precisato�che�secondo�il�costante�orientamento�giurisprudenziale�del�Consi-
glio�di�Stato�anche�la�mera�condotta�di�costruzione�in�zona�sottoposta�a�vincolo�
paesaggistico-ambientale�in�assenza�dell'autorizzazione�ex 
art.�7�R.D.�n.�1497/1939�costitui-
sce��un�illecito�di�carattere�permanente�caratterizzato�dall'omissione�dell'obbligo,�perdurante
nel�tempo�di�ripristinare�secundum 
ius 
lo�stato�dei�luoghi�con�l'ulteriore�conclusione�che�se�
l'Autorita�emana�un�provvedimento�repressivo�(demolizione,�ovvero�di�irrogazione�di�una�
sanzione�pecuniaria)�non�emana�un�atto�`a�distanza�di�tempo'�dall'abuso,�ma�reprime�una�
situazione�antigiuridica�contra 
ius 
ancora�sussistente��(cos|�,�tra�le�tante,�Cons.�Stato�Sez.�IV�
sent.�del�2003�n.�4482);�si�enuncia�altres|�che��la�situazione�di�illiceita�puo�dirsi�venuta�meno�
solo�quando�e�stato�assolto�l'obbligo�di�ripristino�dello�stato�dei�luoghi�(ovvero�sia�stata�
pagata�la�sanzione�pecuniaria)��(Cons.�Stato�Sez.�IV�sent.�del�2004�n.�397).�

Cio�comporta�la�rilevante�conseguenza�in�tema�di�prescrizione�che�la�stessa�inizia�il�suo�
decorso�dalla�cessazione�della�permanenza�della�condotta�illecita.�

Nella�specie,�l'illecito�permanente,�come�riconosciuto�dalla�stessa�convenuta,�perdura�
tuttora�(�ad�esempio�prospetti�A�e�B).�

Deve�rilevarsi�che�alcun�concorso�di�colpa�sussiste�in�capo�alle�chiamate�Amministra-
zioni�in�ordine�alla�causazione�del�danno�ambientale.�

Unico�responsabile�e�la�F.B.�che�ha�costruito�e�gestito�le�opere.�Ad�opinare�diversa-
mente�si�dovrebbe�dire�ad�esempio�che�anche�il�Comune,�a�fronte�della�realizzazione�di�un�
edificio�abusivo,�sarebbe�responsabile�del�danno�urbanistico�ove�non�reagisca�^in�quanto�
obbligato�per�legge�a�rimuovere�i�siti�abusivi�^in�repressione�della�condotta�illecita�del�
costruttore.�

Inoltre�il�fatto�che�alcune�Amministrazioni�avrebbero�usato�alcuni�dei�locali�non�incide�
casualmente�sul�danno.�Situazioni�di�emergenza�determinarono,�come�ampiamente�detto�
negli�atti�di�causa�l'utilizzo�temporaneo�di�tali�ambienti�gestiti�dalla�F.B.�

All'uopo�si�richiamano�le�note�delle�Prefetture�dalle�quali�e�evidente�l'eccezionalita�della�
situazione�che�ha�portato�i�Comuni,�colpiti�da�calamita�naturali�impreviste�ed�imprevedibili�
come�gli�eventi�sismici,�ad�adottare�dei�provvedimenti�d'urgenza�per�far�fronte�ai�gravi�
disagi�verificatisi.�

Ossia�tali�provvedimenti�trovano�il�loro�fondamento�in�ragione�di�emergenza,�e�non�
hanno�certo�il�fine�di�legittimare�gli�abusi�compiuti�dalla�societa�convenuta.�

Tutto�cio�premesso�le�Amministrazioni�ut 
supra 
rappresentate�e�difese�insistono 
nell'ac-
coglimento�delle�domande�formulate�negli�atti�di�causa�con�rigetto�integrale�delle�richieste
e�domande�della�F.B.�S.p.A.�

Napoli,�28�giugno�2004�^Avvocato�dello�Stato�Michele�Gerardo�.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Sulla 
giurisdizione 
dei 
�concorsi 
interni� 
del 
pubblico 
impiego 


(Consiglio 
di 
Stato, 
Sezione 
sesta, 
sentenza 
4 
giugno 
2004 
n. 
6511) 


La�pronuncia�in�esame�accoglie�la�domanda�inoltrata�dal�sig.�A.�A.�per�
l'appello�della�sentenza�n.�472/2003�del�T.A.R.�Marche,�che�aveva�dichiarato�
inammissibile�per�difetto�di�giurisdizione�il�ricorso�proposto�contro�il�decreto�
del�Direttore�Generale�dell'Ufficio�Scolastico�Regionale�per�le�Marche�in�
data�27�febbraio�2003,�con�il�quale�era�stata�disposta�l'esclusione�del�ricor-
rente�dal�corso-concorso�per�il�settore�formativo�per�il�reclutamento�di�diri-
genti�scolastici�della�scuola�elementare�e�secondaria�di�I�grado,�indetto�con�

D.D.G.�del�17�dicembre�2002,�riservato�al�personale�in�possesso�di�una�deter-
minata�anzianita�di�servizio,�e�che�aveva�ricoperto�le�funzioni�di�preside�per�
almeno�tre�anni..�
In�particolare,�nel�caso�di�specie,�il�T.A.R.�Marche�aveva�ritenuto�sussi-
stere�la�giurisdizione�del�giudice�ordinario,�non�essendo�in�presenza�di�una�
procedura�concorsuale�preordinata�alla�costituzione�di�un�rapporto�di�lavoro�
con�la�P.A.�

Investita�della�questione,�la�sesta�sezione�del�Consiglio�di�Stato�ribadisce�
che,�cos|�come�stabilito�dalla�piu�recente�giurisprudenza�della�Corte�di�Cas-
sazione�(Sez.�Unite�15�ottobre�2003,�n.�15043)�una�controversia�riguardante�
un�concorso�interno�al�quale�possono�partecipare�pubblici�dipendenti�rientra�
nella�giurisdizione�del�G.A.;�pertanto,�annulla�con�rinvio�la�decisione�di�
primo�grado�che�aveva�dichiarato�il�ricorso�inammissibile�per�difetto�di�giuri-
sdizione�in�materia.�

Con�la�sentenza�in�rassegna,�la�sesta�sezione�del�Consiglio�di�Stato,�
prendendo�atto�del�recente�revirement 
delle�S.U.�della�Cassazione,�ha�cos|�
occasione�di�pronunciarsi�sulla�vexata 
questio 
della�determinazione�della�giu-
risdizione�competente�a�decidere�controversie�in�materia�di�concorsi�interni.�

Le�conclusioni�cui�essa�perviene�sono�perfettamente�in�linea�con�i�prin-
cipi�di�diritto�piu�volte�affermati�al�riguardo�dalla�Suprema�Corte.�

Esula�dalla�giurisdizione�del�giudice�ordinario,�per�rientrare�in�quella�del�
giudice�amministrativo,�una�controversia�avente�ad�oggetto�l'impugnazione�
di�un�provvedimento�di�esclusione�dalla�partecipazione�ad�un�corso-con-
corso,�nel�caso�in�cui�la�procedura�selettiva�sia�stata�attivata�dalla�P.A.�per�
il�passaggio�del�personale�interno,�in�possesso�di�determinati�requisiti,ad�
un'area�dirigenziale�superiore�rispetto�a�quella�richiesta�per�la�partecipazione�
alla�procedura�selettiva�medesima;�in�tal�caso,�infatti,�la�procedura�selettiva�
deve�ritenersi�finalizzata�al�passaggio�del�personale�ad�una�categoria�giuri-
dica�piu�elevata,�con�conseguente�novazione�oggettiva�del�rapporto�di�lavoro,�
richiamata�dalla�S.C.�quale�indice�che�distingue�le�progressioni�verticali�
(attribuite�al�G.A.)�da�quelle�orizzontali�(giurisdizione�del�G.O.).�

Ora,�come�e�noto,�in�base�al�nuovo�assetto�normativo,�scaturito�dalla�
legge�n.�59/1997,�cui�hanno�fatto�seguito�il�D.lgs.�n.�80/1998�e�la�legge�

n.�205/2000,�il�riparto�di�giurisdizione�tra�giudice�ordinario�e�giudice�ammi-
nistrativo�e�determinato�dal�criterio�della�materia�e�non�piu�dalle�situazioni�
giuridiche�soggettive�poste�a�fondamento�dell'azione.�La�legge�n.�205/2000�
ha�individuato�le�controversie�di�competenza�del�G.A.�secondo�le�materie,�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

indicate�di�volta�in�volta�dal�legislatore�e�non�piu��in�base�alla�tradizionale�
distinzione�tra�le�posizioni�giuridiche�tutelate,�ampliando�cos|��la�cognizione�
del�G.A.�a�tutte�le�azioni�esperibili,�comprese�quelle�di�natura�risarcitoria,�
prima�riservate�alla�cognizione�del�giudice�ordinario.�Tale�metodo�del�riparto�
per�materie�e��conforme�all'art.�103�della�Costituzione,�in�quanto�detta�norma�
fondamentale�concede�al�legislatore�ordinario�di�riservare,�in�via�esclusiva,�
al�G.A.�la�giurisdizione,�qualora�esista�una�stretta�commistione�tra�attivita��
autoritativa�e�attivita��paritetica,�da�parte�della�P.A.,�e�tra�titolarita��di�inte-
ressi�legittimi�e�di�diritti�soggettivi,�da�parte�del�privato.�

Dal�contesto�generale�del�pubblico�impiego,�va�scorporata�la�materia�dei�
concorsi.�In�particolare,�il�quarto�comma�dell'art.�63�del�D.lgs.,�n.�165/2001�
stabilisce�che��restano 
devolute 
allagiurisdizione 
delgiudice 
amministrativo 
le 
controversie 
in 
materia 
di 
procedure 
concorsuali 
per 
l'assunzione 
dei 
dipendenti 
delle 
pubbliche 
amministrazioni�. 


Il�legislatore,�quindi,�ha�individuato�una�materia,�quella�dei�concorsi,�
devolvendola�alla�cognizione�del�giudice�amministrativo.�Va�precisato�che�
suddetta�residuale�riserva�di�giurisdizione�amministrativa�concerne�esclusiva-
mente�le�procedure�concorsuali�funzionali�alla�costituzione�del�rapporto�con�
la�Pubblica�Amministrazione.�

Nelle�procedure�concorsuali�finalizzate�alla�progressione�in�carriera�dei�
pubblici�dipendenti,�infatti,�il�bando�di�concorso�deve�qualificarsi�come�atto�
di�gestione,�espressione�della�capacita��ed�esercizio�dei�poteri�del�privato�
datore�di�lavoro.�

Donde�la�non�riconducibilita��al�concetto�di�assunzione�del�passaggio�da�
una�qualifica�ad�un'altra�e�la�conseguente�sottrazione�alla�giurisdizione�
amministrativa�delle�controversie�concernenti�selezioni�espletate�all'interno�
di�categorie�di�personale�gia��dipendente�della�pubblica�amministrazione,�
nonche�delle�controversie�vertenti�sugli�atti�conclusivi�le�procedure�conclu-
sive,�adottati�successivamente�all'approvazione�della�graduatoria�definitiva.�

La�sesta�sezione�ricorda�che�in�sede�applicativa,�l'art.�63�del�D.lgs.�

n.�165/2001�ha�avuto�discordi�soluzioni�nell'ambito�giurisprudenziale,�in�
quanto�restava�incerto�se�la�materia�demandata�al�G.A.�riguardasse�tutti�i�
tipi�di�concorsi�per�pubblico�impiego�o�soltanto�le�procedure�finalizzate�
all'accesso�iniziale�alla�dipendenza�presso�Pubbliche�Amministrazioni,�quelli,�
cioe��,�impropriamente�detti�concorsi�esterni,�con�la�partecipazione�di�soggetti�
non�legati�gia��da�rapporto�di�lavoro.�
Tale�discriminazione�sarebbe�stata�voluta�dal�legislatore,�con�l'inseri-
mento,�nel�comma�4�dell'art.�63�testo�unico�n.�165/2001,�dell'espressione�
�procedure 
concorsuali 
per 
l'assunzione�,�che�lascerebbe�intendere�la�volonta��
di�riservare�alla�cognizione�del�giudice�ordinario�le�procedure�mirate�alla�
progressione�in�carriera�dei�dipendenti�gia��legati�da�rapporto�di�lavoro�con�
le�Amministrazioni�Pubbliche.�

In�particolare,�sul�riparto�della�giurisdizione�in�materia�di�procedure�
finalizzate�all'assunzione�di�pubblici�dipendenti,�cos|��come�delineato�dal-
l'art.�63�citato,�erano�presenti�due�opposti�orientamenti:�il�primo�tendente�
ad�attribuire�alla�cognizione�del�giudice�ordinario�ogni�vicenda�del�rapporto�
di�lavoro,�compresi�i�concorsi�interni�e�le�selezioni�per�la�progressione�verti-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

cale�introdotte�col�nuovo�ordinamento�del�personale�pubblico�dai�contratti�
collettivi�di�comparto,�con�la�sola�eccezione�relativa�al�concorso�finalizzato�
alla�costituzione�del�primo�rapporto�di�lavoro�con�la�Pubblica�Amministra-
zione;�il�secondo,�invece,�volto�a�far�rientrare�nel�concetto�di�selezione�pub-
blica�anche�le�procedure�selettive�interne,�ai�sensi�dell'art.�97�Cost.,�con�la�
conseguente�affermazione�della�giurisdizione�del�G.A.�fino�al�momento�del-
l'approvazione�della�graduatoria.�Secondo�siffatto�orientamento,�con�l'art.�63�

D.�lgs.�n.�165,�cit.,�il�legislatore�avrebbe�voluto�attribuire�alla�cognizione�del�
G.A.�tutta�la�materia�delle�procedure�concorsuali,�nelle�quali�non�vengono�
in�rilievo�diritti�soggettivi,�ma�soltanto�interessi�legittimi.�Il�termine�assun-
zione�sarebbe�stato�usato�dal�legislatore�del�testo�unico�non�nel�senso�privati-
stico�d'instaurazione�del�rapporto�di�lavoro,�ma�nell'accezione�pubblicistica,�
conforme�all'art.�97�Cost.,�di�assunzione�all'impiego,�accesso�all'impiego,�
accesso�al�lavoro�o�alla�qualifica,�riferito,�cioe�,�ad�ogni�ipotesi�di�accesso�ad�
un�nuovo�posto�della�dotazione�organica�dell'ente�che�ha�indetto�il�concorso.�
La�giurisprudenza�delle�S.U.�della�Corte�di�Cassazione�si�era,�originaria-
mente,�orientata�nel�senso�di�ritenere�riservate�al�G.A.�le�sole�controversie�rela-
tivealleprocedureconcorsualiper�l'assunzione�,�valeadireperlacostituzione�
di�nuovi�rapporti�di�lavoro,�ma�non�anche�quelle�concernenti�i�concorsi�(c.d.�
interni)�per�l'accesso�alla�qualifica�superiore�(v.�Cass.,�sez.�un.,�10�dicembre�
2001,�n.�15602;�27�febbraio�2002,�n.�2954;�12�marzo�2003,�n.�3658).�

Parallelamente�all'evoluzione�normativa�sopra�delineata�ed�al�dibattito�
che�intorno�ad�essa�si�svolgeva,�gia�nel�corso�degli�anni�Novanta,�anche�la�
Corte�Costituzionale�interveniva�con�numerose�pronunce�(Corte�Cost.�4�gen-
naio�1999�n.�1,�31�ottobre�1995�n.�478�per�citarne�solo�alcune),�fedele�all'idea�
secondo�cui�il�passaggio�di�qualifica�nel�lavoro�pubblico,�comportando�l'im-
missione�del�dipendente�in�un�nuovo�posto�dell'organico,�si�configurasse�
quale�forma�di�accesso�a�tale�posto,�assoggettabile,�quindi,�alla�regola�del�
pubblico�concorso�ex 
art.�97,�comma�3,�Cost.�

E�proprio�quando�tali�principi�sembravano�ormai�destinati�a�solidificarsi�
nel�tempo,�con�la�sentenza�n.�15403�del�15�ottobre�2003,�le�Sezioni�Unite�della�
Cassazione�hanno�mutato�orientamento,�sostenendo�che�il�quadro�costituzio-
nale�di�riferimento�imponesse�un'interpretazione�adeguatrice�della�norma�di�
riserva�alla�giurisdizione�amministrativa�delle�controversie�concernenti�le�pro-
cedure�concorsuali�per�l'assunzione,�nel�senso�di�ravvisare�la�sussistenza�di�
queste�ultime�non�gia�in�relazione�alla�loro�idoneita�ad�immettere�nell'organiz-
zazione�amministrativa�soggetti�ad�essa�anteriormente�estranei,�ma�per�il�solo�
fatto�della�loro�destinazione�alla�copertura�di�posti�vacanti.�Ribaltandola�
posizione�assunta�in�precedenza,�la�Suprema�Corte�stabiliva,�quindi,�che�la�
giurisdizione�amministrativa�dovesse�essere�estesa�non�solo�alle�procedure�
volte�alla�costituzione�per�la�prima�volta�del�rapporto�di�lavoro,�ma�anche�alle�
procedure�finalizzate�alla�progressione�dei�dipendenti.�

Successivamente,�le�stesse�S.U.�hanno�precisato�che�per�le�controversie�
che�riguardano�concorsi�interni�che�comportano�un�semplice�passaggio�di�
livello,�senza�variazione�di�area�o�di�categoria,�sussiste�la�giurisdizione�del-
l'A.G.O.�e�non�gia�quella�del�Giudice�amministrativo�(Cass.�Civ.,�sez.�un.,�
ord.�n.�18886�del�10�dicembre�2003�e�n.�10183�del�26�maggio�2004),�confer-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

mando�la�giurisdizione�del�G.A.�sulle�controversie�relative�a�concorsi�per�soli�
esterni,�ai�c.d.�concorsi�misti�e�ai�concorsi�per�soli�interni�che�comportino�
passaggio�da�un'area�ad�un'altra,�spettando,�poi,�al�giudice�del�merito�la�veri-
fica�di�legittimita�delle�norme�che�escludono�l'apertura�all'esterno;�hanno�
riconosciuto,�invece,�una�residuale�giurisdizione�al�G.O.�sulle�controversie�
attinenti�a�concorsi�per�soli�interni,�che�comportino�passaggio�da�una�quali-
fica�ad�altra,�nell'ambito�della�medesima�area.�

Ebbene,�secondo�la�sezione�sesta�del�Consiglio�di�Stato,�la�Cassazione,�
nell'affermare�la�sussistenza�della�giurisdizione�dell'A.G.O.�in�ordine�ai�con-
corsi�riservati�al�personale�interno�inerenti�la�gestione�del�rapporto�di�lavoro,�
quando�si�tratti�di�semplice�passaggio�di�livello,�senza�variazione�di�areao�
di�categoria�ovvero�senza�novazione�oggettiva�del�rapporto�di�lavoro,�ha�
inteso�in�realta�riferirsi�alle�c.d.�progressioni�orizzontali,�cioe�a�dire�a�quelle�
che�avvengono�all'interno�della�stessa�area�o�categoria�di�classificazione,�e�
non�a�quelle��verticali�,�previste,�invece,�per�il�passaggio�del�personalead�
una�categoria�giuridica�piu�elevata.�

Ora,�poiche�le�controversie�relative�allo�sviluppo�della�carriera�all'interno�
di�una�stessa�categoria,�costituendo�un�aspetto�di�gestione�del�rapporto�di�
lavoro,�sono�riservate�alla�giurisdizione�del�G.O.,�risulta,�pertanto,�che�ai�fini�
del�riparto�di�giurisdizione�non�rilevano�le�differenti�previsioni�contenute�nei�
vari�contratti�collettivi�in�relazione�alle�modalita�di�progressione�di�carriera.�

Trattasi,�infatti,�in�ogni�caso,�di�procedure�di�avanzamento�interne�alla�
stessa�categoria�(o�area),�rientranti�nell'attivita�di�gestione�del�rapporto�di�
lavoro,�andando�ad�incidere�direttamente�sulla�prestazione�richiesta�a�parita�
di�categoria�d'inquadramento�(1).�

Diverso�sarebbe,�invece,�il�caso�di�atto�finalizzato�all'assunzione�di�una�
categoria�superiore,�dove�e�riscontrabile�quella�novazione�oggettiva�del�rap-
porto,�in�base�alla�quale�la�Cassazione�distingue�le�progressioni�verticali�
(attribuite�al�G.A.)�da�quelle�orizzontali�(attribuite�al�G.O.).�

Avv.�Pierpaolo�Carbone�

Consiglio 
di 
Stato, 
sezione 
sesta, 
sentenza 
4 
giugno 
2004, 
n. 
6511-Pres.�Giovannini�^Est.�

R.�Chieppa�^A.A.�(Avv.ti�Del�Vecchio�e�Ranieri)�c/�Ministero�dell'Istruzione,�dell'Uni-
versita�e�della�Ricerca,�e�Ufficio�Scolastico�Regionale�per�le�Marche�(Avv.ra�Gen.�-
Stato)�e�Sagratini�(n.c.)�^(annulla�T.A..R.�Marche�n.�473/2003).�
Rientra�nella�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�una�controversia�avente�ad�oggetto�

l'impugnazione�di�un�provvedimento�di�esclusione�dalla�partecipazione�ad�un�corso-concorso,�

nelcaso�in�cuilaproceduraselettivasia�stataattivata�dallaP.A.per�ilpassaggio�delpersonale�

interno,�in�possesso�di�determinati�requisiti,�ad�un'area�dirigenziale�superiore�rispetto�a�quella�

richiestaperlapartecipazioneallaproceduraselettivamedesima;intalcaso,�infatti,�laproce


dura�selettiva�deve�ritenersi�finalizzata�al�passaggio�del�personale�ad�una�categoria�giuridica�

piu�elevata,�con�conseguente�novazione�oggettiva�del�rapporto�di�lavoro.�

(1)�Vedi�anche�T.A.R.�Lazio,�sez.�2.�ter,�sent.�4�maggio�2004,�n.�3757,�in�questa�Rassegna,�
luglio-settembre�2004,�p.�850,�con�nota�di�PaolA 
Ciriaco. 

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

�(Omissis) 
Fatto 
^Con�il�ricorso�in�appello�in�epigrafe�A.�A.�ha�chiesto�l'annullamento�
della�sentenza�n.�472/2003�con�la�quale�il�T.A.R.�per�le�Marche�ha�dichiarato�inammissibile�
per�difetto�di�giurisdizione�il�ricorso�proposto�avverso�il�decreto�del�Direttore�Generale�del-
l'Ufficio�Scolastico�Regionale�per�le�Marche�in�data�27�febbraio�2003�con�cui�e�stata�dispo-
sta�l'esclusione�del�ricorrente�dal�corso�concorso�per�il�settore�formativo�per�il�reclutamento�
di�dirigenti�scolastici�della�scuola�elementare�e�secondaria�di�primo�grado,�indetto�con�

D.D.G.�del�17�dicembre�2002.�
L'appellante�ritiene�che�il�T.A.R.�abbia�erroneamente�dichiarato�il�proprio�difetto�di�
giurisdizione�e�richiama�gli�ultimi�orientamenti�della�Cassazione�in�ordine�al�riparto�di�giuri-
sdizione�in�materia�di�pubblici�concorsi.�

L'amministrazione�intimata�si�e�costituita�in�giudizio,�chiedendo�la�reiezione�dell'appello.�

All'odierna�udienza�la�causa�e�stata�trattenuta�in�decisione.�

Diritto 
^1.�^Con�l'impugnata�sentenza�il�T.A.R.�ha�dichiarato�inammissibile�per�difetto�
di�giurisdizione�un�ricorso�proposto�da�un�candidato�alla�partecipazione�ad�una�procedura�
concorsuale,�bandita�dall'amministrazione�della�pubblica�istruzione�per�il�reclutamento�di�
dirigenti�scolastici�e�riservata�al�personale,�in�possesso�di�una�determinata�anzianita�di�servi-
zio�e�che�ha�ricoperto�le�funzioni�di�preside�per�almeno�tre�anni.�

Secondo�il�giudice�di�primo�grado,�non�trattandosi�di�procedura�concorsuale�preordi-
nata�alla�costituzione�di�un�rapporto�di�lavoro�con�la�P.A.,�sussisterebbe�la�giurisdizione�
del�giudice�ordinario.�

Il�ricorso�in�appello�e�fondato.�

Il�Collegio�ritiene,�infatti,�di�dover�applicare�alla�controversia�in�esame�gliultimiorien-
tamenti�delle�Sezioni�Unite�della�Corte�di�Cassazione�in�ordine�al�riparto�di�giurisdizione�
in�materia�di�pubblici�concorsi.�

Si�ricorda�che�l'art.�63�del�d.Lgs.�n.�165�del�2001,�nel�prevedere�la�devoluzione�al�giudice�
ordinario,�in�funzione�di�giudice�del�lavoro,�di�tutte�le�controversie�relative�ai�rapporti�di�lavoro�
alledipendenzedellepubblicheamministrazioni,�adeccezionedeic.d.�settorinoncontrattualiz-
zati�e�nell'includere�in�tali�controversie�quelle�concernenti�l'assunzione�al�lavoro,�ha�confermato�
la�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�per�le�controversie�in�materia�di�procedure�concor-
suali�per�l'assunzione�dei�dipendenti�delle�pubbliche�amministrazioni.�

La�giurisprudenza�delle�Sezioni�unite�della�Corte�di�Cassazione�si�era,�originariamente,�
orientata�nel�senso�di�ritenere�riservate�al�G.A.�le�sole�controversie�relative�alle�procedure�
concorsuali�per��l'assunzione�,�vale�a�dire�per�la�costituzione�di�nuovi�rapporti�di�lavoro,�
ma�non�anche�quelle�attinenti�a�concorsi�(c.d.�interni)�per�l'accesso�alla�qualifica�superiore�
(cfr.,�fra�le�tutte,�Cass.,�sez.�un.,�10�dicembre�2001,�n.�15602;�27�febbraio�2002,�n.�2954;�
12�marzo�2003,�n.�3658).�

A�seguito�della�formazione�di�una�giurisprudenza�costituzionale,�tendente�a�ritenere�
applicabile�anche�alle�progressioni�dei�lavoratori�verso�posizioni�di�lavoro�piu�elevate�
l'art.�97�della�Costituzione�ed�il�previsto�sistema�del�pubblico�concorso,�le�Sezioni�unite�
hanno�mutato�orientamento,�pervenendo�al�convincimento�che�il�quadro�costituzionale�di�
riferimento�imponesse�un'interpretazione�adeguatrice�della�norma�di�riserva�alla�giurisdi-
zione�amministrativa�delle�controversie�concernenti�le�procedure�concorsuali�per�l'assun-
zione,�nel�senso�di�ravvisare�la�sussistenza�di�queste�ultime�non�gia�in�relazione�alla�loro�ido-
neita�ad�immettere�nell'organizzazione�amministrativa�soggetti�ad�essa�anteriormente�estra-
nei,�ma�per�il�solo�fatto�della�loro�destinazione�alla�copertura�di�posti�vacanti�(Sezioni�
Unite,�sent.�n.�15403�del�15�ottobre�2003).�

Successivamente,�le�Sezioni�Unite�hanno�precisato�che�per�le�controversieche�riguar-
dano�concorsi�interni�che�comportano�un�semplice�passaggio�di�livello,�senza�variazione�di�
area�o�di�categoria�^ossia�senza�novazione�oggettiva�del�rapporto�di�lavoro�^sussiste�la�giu-
risdizione�dell'A.G.O.�e�non�gia�quella�del�Giudice�amministrativo�(Cassazione�Civile,�Sez.�
Unite,�ordinanza�n.�18886�del�10�dicembre�2003).�

Le�Sezioni�Unite�sono,�di�recente,�tornate�sulla�questione,�confermando�tali�ultimi�
orientamenti�e�riassumendo�nei�seguenti�termini�il�quadro�della�giurisprudenza�(Cass.,�sez.�
un.,�ordinanza�26�maggio�2004�n.�10183):�

a) 
indubbia�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�sulle�controversie�relative�a�con-
corsi�per�soli�esterni;�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

b) 
identica�giurisdizione�su�controversie�relative�a�concorsi�misti�(restando�irrilevante�
che�il�posto�da�coprire�sia�compreso�o�meno�nell'ambito�della�medesima�area�funzionale�alla�
quale�sia�riconducibile�la�posizione�di�lavoro�di�interni�ammessi�alla�procedura�selettiva,�per-
che�,�in�tal�caso,�la�circostanza�che�non�si�tratti�di�passaggio�ad�area�diversa�viene�vanificata�
dalla�presenza�d|�possibili�vincitori�esterni,�secondo�il�criterio�di�riparto�originario);�

c) 
ancora�giurisdizione�amministrativa�quando�si�tratti�di�concorsi�per�soli�interni�che�
comportino�passaggio�da�un'area�ad�un'altra,�spettando,�poi,�al�giudice�del�merito�la�verifica�
di�legittimita�delle�norme�che�escludono�l'apertura�all'esterno;�

d) 
residuale�giurisdizione�del�giudice�ordinario�sulle�controversie�attinenti�a�concorsi�
per�soli�interni,�che�comportino�passaggio�da�una�qualifica�ad�altra,�ma�nell'ambito�della�
medesima�area.�

2.�^Il�Collegio�ritiene�di�non�doversi�discostare�dall'attuale�orientamento�delle�Sezioni�
Unite�della�Cassazione,�anche�se�devono�essere�fatte�alcune�precisazioni�circa�l'applicazione�
concreta�dei�principi�sopra�richiamati,�in�quanto�il�riferimento�ai�concorsi�interni�senza�
variazione�di�area�o�di�categoria�rischia�non�essere�correttamente�interpretato�alla�luce�delle�
diverse�terminologie�utilizzate�nei�contratti�collettivi�dei�diversi�comparti.�
Infatti,�mentre�a�volte�si�fa�riferimento�al�concetto�di��area��per�distinguere�tra�area�
dirigenziale�ed�area�non�dirigenziale,�altre�volte�il�termine�viene�utilizzato�per�la�classifica-
zione�del�personale�non�dirigenziale.�

Ad�esempio,�i�contratti�collettivi�del�comparto�Ministeri�e�del�comparto�Parastato�sud-
dividono�il�personale�non�dirigenziale�nelle�aree 
A,�B�e�C,�mentre�i�contratti�del�comparto�
Regioni�ed�autonomie�locali�e�della�Sanita�prevedono�la�classificazione�nelle�categorie 
A,�B,�
C�e�D�(vedi:�C.C.N.L.��Comparto�Ministeri�,�quadriennio�1998/2001,�pubblicato�in�Gaz-
zetta 
Ufficiale 
25�febbraio�1999�n.�46;�C.C.N.L.��Comparto�enti�pubblici�non�economici�,�
quadriennio�1998/2001,�pubblicato�in�Gazzetta 
Ufficiale 
13�marzo�1999�n.�60;�C.C.N.L.�
�Comparto�Regioni�ed�autonomie�locali�,�quadriennio�1998/2001,�pubblicato�in�Gazzetta 
Ufficiale 
24�aprile�1999�n.�95;�C.C.N.L.��Comparto�Sanita��,�quadriennio�1998/2001,�pubbli-
cato�in�Gazzetta 
Uf
fficiale 
19�aprile�1999�n.�90).�

Come�gia�detto,�la�Cassazione�ha�affermato�la�sussistenza�della�giurisdizione�del-
l'A.G.O.�in�presenza�di�concorsi�riservati�al�personale�interno�inerenti�la�gestione�del�rap-
porto�di�lavoro,�quando�si�tratta�di�semplice�passaggio�di�livello,�senza�variazione�di�area�o�
di�categoria�ossia�senza�novazione�oggettiva�del�rapporto�di�lavoro�(Cassazione�Civile,�Sez.�
Unite,�ordinanza�n.�18886�del�10�dicembre�2003).�

Deve�ritenersi�che�la�Cassazione�abbia�voluto�riferirsi�alle�c.d.��progressioni�orizzon-
tali�,�che�avvengono�all'interno�della�stessa�area�o�categoria�di�classificazione�e�si�distin-
guono�da�quelle��verticali�,�previste�invece�per�il�passaggio�del�personale�ad�una�categoria�
giuridica�piu�elevata�(o�area�secondo�la�terminologia�del�C.C.N.L.�del�comparto�Ministeri).�

In�sede�di�contrattazione�collettiva�viene�decisa�la�classificazione�del�personale�in�cate-
gorie�(o�aree)�e�da�tale�classificazione�deriva�che�lo�sviluppo�della�carriera�all'interno�della�
stessa�categoria�costituisce�un�aspetto�di�gestione�del�rapporto�di�lavoro,�che�avviene�
secondo�le�procedure�previste�nella�contrattazione�stessa,�con�conseguente�attribuzione�delle�
controversie�al�giudice�ordinario.�

Risulta�pertanto�irrilevante,�ai�fini�del�riparto�di�giurisdizione,�il�fatto�che�in�alcuni�con-
tratti�collettivi�e�prevista�all'interno�delle�categorie�(siano�esse�3�o�4)�una�mera�progressione�
economica�senza�attribuzione�di�nuove�funzioni�(ad�esempio,�il�C.C.N.L.�del�comparto�
Regioni�ed�autonomie�locali),�mentre�in�altri�all'acquisizione�di�un�livello�economico�mag-
giore�corrisponde�anche�l'attribuzione�di�mansioni�piu�elevate�nella�categoria�di�apparte-
nenza�(C.C.N.L.�comparto�Ministeri).�

In�entrambi�i�casi�si�tratta�di�procedure�di�avanzamento�interne�alla�stessa�categoria��
(o�area�per�il�comparto�Ministeri),�rientranti�nell'attivita�di�gestione�del�rapporto�di�lavoro�
in�quanto�incidenti�sulla�prestazione�richiesta�a�parita�di�categoria�di�inquadramento;�men-
tre�solo�in�caso�di�atto�finalizzato�alla�assunzione�in�una�categoria�superiore�vi�e�quella�
novazione�oggettiva�del�rapporto,�richiamata�dalla�Cassazione�quale�indice�che�distingue�le�
progressioni�verticali�(attribuite�al�G.A.)�da�quelle�orizzontali�(giurisdizione�del�G.O.).�

Sulla�base�di�tali�considerazioni�la�controversia�in�esame�deve�essere�ricondotta�all'ipo-
tesi�sub 
c), 
attribuita�alla�giurisdizione�del�G.A.,�trattandosi�di�procedura�selettiva�attivata�
per�il�passaggio�ad�una�area�(dirigenziale),�superiore�rispetto�a�quella�richiesta�per�la�parteci-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

pazione�alla�selezione�stessa�(accesso�alla�dirigenza,�con�corso�concorso�al�quale�possono�
partecipare�i�dipendenti�con�una�determinata�anzianita�di�servizio�e�che�abbiano�gia�rico-
perto�le�funzioni�di�preside�per�almeno�tre�anni;�fattispecie,�del�resto,�simile�a�quella�risolta�
nello�stesso�senso�da�Cass.,�sez.�un.,�n.�10183/2004).�

E�evidente�che�non�si�tratta�di�un�semplice�passaggio�di�livello,�senza�variazione�di�area�

o�di�categoria�(unica�ipotesi�di�giurisdizione�del�G.O.,�secondo�la�richiamata�giurispru-
denza),�ma�che�si�e�invece�in�presenza�di�una�novazione�del�rapporto�di�lavoro�con�assun-
zione�del�dipendente�nel�superiore�inquadramento�dirigenziale.�
3.�^In�conclusione,�l'appello�deve�essere�accolto�e�la�sentenza�impugnata�deve�essere�
annullata�con�rinvio�al�giudice�di�primo�grado�ai�sensi�dell'art.�35�delle�legge�n.�1034/1971,�
sussistendo�la�giurisdizione�del�giudice�amministrativo,�esclusa�invecedal�T.A.R.�
Ricorrono�giusti�motivi�per�compensare�integralmente�tra�le�parti�le�spesedigiudizio,�
tenuto�conto�dei�precedenti�contrasti�giurisprudenziali.�

P.Q.M.�Il�Consiglio�di�Stato�in�sede�giurisdizionale,�Sezione�Sesta,�accoglie�il�ricorso�in�
appello�indicato�in�epigrafe�e�per�l'effetto,�annulla�la�sentenza�impugnata�con�rinvio�al�giu-
dice�di�primo�grado.�
Compensa�tra�le�parti�le�spese�del�giudizio. 
Ordina�che�la�presente�decisione�sia�eseguita�dall'Autorita�amministrativa. 
Cos|�deciso�in�Roma,�il�4�giugno�2004�(omissis)�. 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Gli 
atti 
di 
natura 
organizzativa 
nell'ambito 
scolastico 


(Tribunale 
amministrativo 
Regionale 
della 
Toscana, 
Firenze, 
sezione 
prima, 


ordinanze 
del 
27 
ottobre 
2004 
n. 
1117 
e 
10 
novembre 
2004 
n. 
1146) 
SOMMARIO: 
1. 
^Atti 
di 
organizzazione 
e 
impugnabilita� 
2. 
^Comunicazione 
del-

l'avvio 
delprocedimento 
3. 
^La 
motivazione 
4. 
^Ampia 
discrezionalita� 
del-

l'amministrazione 
scolastica 
5. 
^L'esigenza 
della 
continuita� 
didattica 
e 
la 


prevalenza 
dell'interessepubblico.�
1.^Atti 
di 
organizzazione 
e 
impugnabilita� 


La�prima�ordinanza�che�si�commenta�riguarda�l'impugnazione�di�taluni�
provvedimenti�di�organizzazione�con�cui�l'amministrazione�ha�inteso�orga-
nizzare�la�suddivisione�delle�classi�della�scuola�primaria�del�Circolo�didattico�
tra�due�plessi�scolastici�nonche�stabilire�che�le�classi�3,�4,�5,�vengono�ubicate�
in�un�plesso�invece�che�in�un�altro.�

L'organizzazione�adottata�dalla�direzione�didattica�di�Borgo�S.�L.�costi-
tuisce�oggetto�di�delibere�del�Consiglio�di�istituto�cui�hanno�partecipatoi
genitori�eletti�(anzi,�esse�per�legge�sono�presiedute�da�un�genitore)�o�di�deli-
bere�del�Collegio�docenti�opportunamente�pubblicizzate�e�comunicate.�

A�cio�si�aggiungano�le�numerose�riunioni�che�si�sono�tenute�con�i�genitori.�

Gli�atti�rilevanti�nel�caso�di�specie�sono:�la�delibera�del�Consiglio�di�Isti-
tuto�relativa�all'articolazione�settimanale�delle�attivita�educative�e�didattiche,�
la�delibera�del�Collegio�del�Docenti�relativa�al�numero�del�rientri�obbligatori�
nella�scuola�primaria,�la�delibera�del�Collegio�Docenti�relativa�all'organizza-
zione�delle�classi�2,�3,�4,�5.�

L'ordinanza�non�si�esprime�circa�l'impugnabilita�degli�atti�di�organizza-
zione.�

Tuttavia,�in�giurisprudenza�si�dubita�della�possibilita�di�impugnare�atti�
come�quelli�oggetto�del�presente�ricorso.�

Trattasi,�infatti,�di�atti�di�mera�organizzazione�che,�oltre�che�appartenere�
alla�piu�ampia�discrezionalita�dell'amministrazione,�non�presentano�i�carat-
teri�della�lesivita�.�

I�poteri�di�programmazione�rappresentano,�per�espressa�volonta�di�
legge,�il�punto�di�primo�raccordo�tra�livello�politico�e�livello�amministrativo�
e�non�possono�neppure�costituire�oggetto�di�amministrazione�per�accordi(1).�

Si�tratta�di�provvedimenti�di�organizzazione�in�cui�rientrano�la�soppres-
sione�di�scuole�o�di�sezioni�staccate�o�di�plessi�scolastici,�o�coinvolgenti�atti-
vita�(esempio�trasporto�alunni�o�refezione�scolastica�per�il�tempo�prolungato)�
di�stretta�pertinenza�della�sfera�d'attribuzione�dell'amministrazione�scolastica�

L'elaborazione�dei�piani�di�razionalizzazione�dell'organizzazione�e�devo-
luta,�nella�prima�fase,�all'amministrazione�centrale�e�nella�seconda,�a�quella�
decentrata.�

Le�definitive�determinazioni,�in�ordine�al�funzionamento�ed�all'organiz-
zazione�delle�scuole�dell'obbligo�rientrano�nell'esclusiva�competenza�del�
Ministero�della�pubblica�istruzione�e�delle�amministrazioni�decentrate.�

(1)�Cons.�Stato,�sez.�IV,�9�dicembre�2002,�n.6685,�in�Foro 
Amm. 
C.D.S.,�2002,�3133.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Ne�consegue�che�anche�l'interesse�ad�impugnare�gli�atti�di�organizza-
zione�della�Pubblica�amministrazione�va�accertato�con�riferimento�non�gia�
al�solo�fatto�che�i�genitori�abbiano�iscritto�i�loro�figli�in�una�determinata�
scuola,�oggetto�della�riorganizzazione,�bens|�all'incidenza�lesiva�che�i�provve-
dimenti�assumono�sulla�posizione�del�singolo�genitore�e/o�alunno,�e�cioe�in�
riferimento�ad�un�pregiudizio�concreto.�

Nel�caso�di�specie�solo�una�esigua�parte�dei�genitori�ha�proposto�ricorso.�

In�realta�,�l'impugnazione�di�un�atto�generale�richiede�l'integrazione�del�
contraddittorio�nei�confronti�di�tutti�gli�altri�genitori�dell'intero�plesso.�

L'accoglimento�delle�doglianze�dei�ricorrenti,�se�si�considera�che�il�plesso�e�
compostodaben�1200�alunni,potrebbeconfliggereconl'interessedialtrigeni-
tori�alla�conferma�delle�determinazioni�scolastiche�(ad�esempio�molti�genitori
si�presume�siano�favorevoli�alla�settimana�corta�e�ai�rientri�pomeridiani).�

2. 
^Comunicazione 
dell'avvio 
delprocedimento 
Va�da�se�che�la�comunicazione�dell'avvio�del�procedimento�non�doveva�
essere�effettuata�ai�genitori�degli�alunni,�trattandosi�di�mero�atto�di�organiz-
zazione�o,�nella�migliore�delle�ipotesi,�di�atto�generale�non�normativo.�

L'art.�13�della�legge�241�del�1990�prevede�che:��Le�disposizioni�conte-
nute�nel�presente�capo�non�si�applicano�nei�confronti�dell'attivita�della�pub-
blica�amministrazione�diretta�alla�emanazione�di�atti�normativi,�amministra-
tivi�generali,�di�pianificazione�e�di�programmazione,�per�i�quali�restano�ferme�
le�particolari�norme�che�ne�regolano�la�formazione�(2).�

Il�principio�di�comunicazione�dell'avvio�del�procedimento,�di�cui�
all'art.�7�della�legge�7�agosto�1990�n.�241,�non�trova�applicazione�nei�con-
fronti�degli�atti 
amministrativi 
generali,�tra�cui�va�certamente�compreso�
quello�di�organizzazione 
degli 
Uffici 
della 
P.A. 


Il�principio�della�massima�partecipazione�procedimentale�deve�essere�
contemperato�con�l'esigenza�dell'amministrazione�di�concludere�procedimenti�
di�tipo�organizzatorio�e�di�portata�generale�senza�rallentamenti�e�paralisi�
imposti�dal�generico�obbligo�di�comunicazione�di�avvio�del�procedimento.�

Nei�confronti�degli�atti�di�programmazione�e�degli�atti�normativi�a�
carattere�generale�trova�applicazione�l'art.�13,�anziche�l'art.�7�legge�7�agosto�
1990�n.�241,�con�la�conseguenza�che�nessun�rimprovero�puo�muoversi�alla�

P.A.�per�non�aver�avvisato�il�ricorrente�dell'avvio�del�relativo�procedimento�
amministrativo�(3).�
La�particolare�natura�di�atto�di�organizzazione�comporta�che�non�sussi-
sta�alcun�obbligo�di�comunicazione�dell'avvio�del�procedimento.�

3. 
^La 
motivazione 
Alla�stessa�stregua,�ai�sensi�dell'art.�13�comma1legge�7�agosto1990�n.�241,�
i�provvedimenti�aventi�natura�di�atto�generale�non�sottostanno�alle�regole�sulla�
motivazione�e�sulla�partecipazione�al�procedimento�amministrativo(4).�

(2)�Cons.�Stato,�sez.�IV,�31�maggio�2003,�n.3037,�in�Foro 
Amm. 
C.D.S.,�2003,�1578.�
(3)�Giur.costante:Cons.Stato,sez.VI,14gennaio2003,n.114;T.A.R.Lombardia,Bre-
scia,�4�dicembre�2001,�n.1220,�in�Foro 
Amm.,�2001;�T.A.R.�Campania,�Salerno,�sez.�I,�28�gen-
naio�2003,�n.71.�
(4)�T.A.R.�Lazio,�sez.�III,�2�dicembre�2002,�n.10892,�in�Foro 
Amm. 
T.A.R.,�2002,�f.�12.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�P.A.�non�e��tenuta�a�comunicare�le�ragioni�tecniche,�produttive�o�
organizzative�che�ne�sono�alla�base.�

Non�solo,�ma�nel�valutare�la�legittimita��di�tali�atti,�il�giudice�deve�limi-
tarsi�ad�accertare�l'esistenza�di�specifiche�esigenze�di�servizio�e�la�loro�con-
nessione�con�le�disposizioni,�e�non�puo��sostituirsi�all'amministrazione�nella�
valutazione�delle�proprie�necessita��organizzative,�ne��nella�scelta�dei�provvedi-
menti�migliori�da�adottare�per�soddisfarle�(5).�

L'organizzazione�che�l'amministrazione�scolastica�ha�predisposto�e��la�
diretta�conseguenza,�in�realta��,�dell'osservanza�delle�leggi�vigenti�ed�in�partico-
lare�la�legge�28�marzo�2003,�n.�5,�la�CC.MM.�37/2004�e�il�decreto�lgs.�59/2004.�

Come�si�legge�nella�comunicazione�ai�genitori�degli�alunni�iscritti�per�
l'anno�2004-2005�alle�classi�1,�2,�3,�4,�5�(all.�da�4�a�9)�l'approvazione�della�
legge�di�riforma�degli�ordinamenti�scolastici�(c.d.�riforma�Moratti)�ha�di�fatto
eliminato�la�distinzione�fra�classi�a�modulo�e�tempo�pieno.�

Ne�e��conseguito�un�necessario�riesame�in�merito�all'utilizzo�ottimale�
delle�strutture�edilizie.�

La�concentrazione�nel�plesso�di�via�don�Minzoni�di�tutte�le�classi�prime�
e�seconde�(a�modulo�e�tempo�pieno)�per�un�totale�di�10�classi�e��stata�ritenuta�
preferibile�a�causa�della�eta��ravvicinata�dei�bambini�e�per�la�vicinanza�della�
scuola�materna.�

Inoltre,�la�disponibilita��degli�spazi,�le�loro�dimensioni�e�le�attrezzature�
(l'ambiente�usato�come�palestra,�il�laboratorio�d'informatica,�la�sala�audiovi-
sivi�e�la�biblioteca)�appaiono�piu��funzionali�per�ospitare�bambini�di�tale�eta��.�

In�secondo�luogo,�la�riforma�ha�indotto�l'amministrazione�a�deliberare�
una�nuova�organizzazione�che�prevede�l'articolazione�delle�lezioni�su�cinque�
giorni�settimanali�come�richiesto�dalla�maggioranza�delle�famiglie,�dal�colle-
gio�del�docenti�e�dal�consiglio�di�circolo�

Si�osserva�che�l'amministrazione�ha�operato�in�considerazione�delle�pre-
minenti�finalita��di�pubblico�interesse�alle�quali�deve�essere�ispirata�l'attivita��
dell'amministrazione.�

E�principio�generale�che�la�potesta��amministrativa�possa�essere�esercitata�
solo�inconformita��al�quadro�normativovigente�al�momento�delsuo�esercizio(6).�

4.�^Ampia�discrezionalita�dell'amministrazione�scolastica�
Non�e��dato�al�giudice�di�valutare�la�discrezionalita��dell'amministrazione�
scolastica�e�di�sindacare�le�modalita��della�sua�organizzazione�interna.�

I�provvedimenti�amministrativi�relativi�all'organizzazione�generale�dei�

pubblici�uffici�costituiscono�il�risultato�della�discrezionalita��dell'amministra-
zione,�e�il�giudice�ha�il�limite�non�entrare�nel�merito�del�contenuto�delle�scelte�
operate�dall'Amministrazione.�

L'operato�organizzatorio�dell'amministrazione�e��conforme�ai�principi�di�
buon�andamento�ed�imparzialita��dell'amministrazione.�

(5)�Cfr.�su�caso�simile�Trib.�Roma,�4�marzo�2002,�in�Giur.�romana,�2002,�414.�
(6)�Cons.�Giust.�Amm.�Sic.,�sez.�giurisdiz.,�28�maggio�1991,�n.220,�in�Giur.�Amm.�Sic.,�
1991,�216.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

La�P.A.�dispone�di�un�potere�ampiamente�discrezionale�nell'organizza-
zione�dei�propri�servizi�ed�uffici�ed�incontra,�in�tali�operazioni�di�riassetto,�
quale�unico�limite�esterno,�l'intangibilita�della�posizione�economica�acquisita�
dai�dipendenti(7).�

L'attivita�discrezionale�dell'Amministrazione�e�strettamente�tenuta�al�
rispetto�degli�indici�normativi�che�regolano�lo�svolgimento�anche�dei�processi�
discrezionali;�solo�in�presenza�di�una�violazione�degli�stessi�si�rinvengono�
violazioni�che�sono�ricorribili�in�sede�di�legittimita�.�

5.�^L'esigenzadellacontinuita�didatticaelaprevalenzadell'interessepubblico�
La�seconda�ordinanza�sancisce�un�importante�principio�in�materia�sco-
lastica.�

La�vertenza�e�originata�dall'impugnazione�dell'atto�con�cui�il�dirigente�
scolastico�di�una�scuola�media�statale�ha�assegnato�ad�altro�incarico�la�tito-
lare�della�cattedra�di�italiano.�

In�realta�si�tratta�del�mero�avvicendamento�che�da�sempre�e�previsto�
nella�scuola�media�tra�i�due�insegnanti�di�lettere�e�che�potrebbe�apportare�
anche�un�arricchimento�del�bagaglio�culturale�dei�discenti�e�non�necessaria-
mente�un�danno.�

In�nome�della�continuita�didattica�viene�chiesto�al�giudice�di�annullare�il�
provvedimento�che�assegna�il�docente�ad�altra�classe.�

Il�ricorrente�invoca�tale�principio�al�fine�di�mantenere�la�docente�nella�
stessa�classe,�prospettando�un�danno�grave�ed�irreparabile�causato�dal�cam-
bio�del�docente.�

Si�rileva�che�in�capo�all'amministrazione�vi�e�l'esigenza�di�tutelare,�nel�
suo�nucleo�fondamentale,�l'interesse�pubblico�all'organizzazione.�

Il�TAR�Toscana,�con�l'ordinanza�che�si�commenta,�ha�statuito�che�e�
quest'ultimo�che�deve�essere�ritenuto�prevalente.�

Inoltre�si�profila�la�necessita�di�evitare�discontinuita�nell'organizzazione�
amministrativa�delle�attivita�accademiche,�didattiche�e�scientifiche�della�
scuola�(8).�

L'anno�scolastico�e�infatti�iniziato�da�quasi�due�mesi.�

Il�TAR�Toscana�si�e�pronunciato�in�ordine�ad�un�caso�analogo�avente�ad�
oggetto�l'impugnazione�della�scheda�relativa�all'organico�di�diritto�di�una�
scuola�primaria,�respingendo�l'istanza�di�sospensione�con�ordinanza�del�
29�luglio�2004�n.�836/2004.�

Oltre�al�contemperamento�con�l'interesse�pubblico,�e�necessario�valutare�
anche�l'interesse�privato,�uguale�e�contrario,�degli�altri�genitori.�

Il�desiderio�del�ricorrente�di�scegliersi�gli�insegnanti�che�piu�lo�aggra-
dano�non�solo�e�considerata�eccessiva�e�non�conforme�ai�principi�del�diritto�
amministrativo,�ma�non�e�dato�configurare�alcuna�lesione�immediata�e�
diretta�della�situazione�giuridica�soggettiva�del�ricorrente.�

(7)�T.A.R.�Campania,�Salerno,�19�aprile�2000,�n.241.�
(8)�Principio�considerato�prevalente:�v.�Cons.�Stato,�sez.�VI,�15�maggio�2002,�n.�2633,�in�
Foro�Amm.�C.D.S.,�2002,�1309.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Non�puo�considerarsi�una�lesione�immediata�e�diretta�il�fatto�che�alle�
scuole�medie�gli�insegnanti�di�lettere�(che�notoriamente�insegnano�molte�
materie�e�intrattengono�molte�ore�di�lezione�nelle�stesse�classi)�si�avvicendino�
tra�loro�in�modo�da�ripartire�in�maniera�equa�il�numero�delle�ore.�

Ne�l'esigenza�della�continuita�didattica�puo�essere�intesa�in�maniera�
aprioristica�ed�assoluta,�dovendosi�osservare�l'interesse�pubblico�superiore�
al�regolare�avvicendamento�delle�classi,�secondo�le�prescrizioni�di�leggee�la�
indispensabile�discrezionalita�amministrativa�della�scuola,�al�fine�di�tutelare�
l'interesse�di�tuttifgli�alunni�alla�continuita�didattica.�

E�proprio�in�nome�di�tale�principio�che�l'amministrazione�scolastica�
intende�riportare�alla�regolarita�l'avvicendamento�degli�insegnanti�di�lettere�
nelle�classi�del�triennio:�tra�tre�anni,�infatti,�sara�proprio�la�classe�cui�si�tenta�
di�sottrarre�la�docente��contesa��che�potra�lamentare�l'assenza�di�quella�con-
tinuita�didattica�exfadversoftanto�invocata.�

L'interesse�del�singolo�necessita�di�essere�contemperato�con�gli�interessi�
della�collettivita�e,�dunque,�degli��altri�,�che�non�sono�portatori�di�un�interesse�
minore,�bens|�di�un'esigenza�egualmente�degna�di�essere�preservata�e�rispettata.�

Cio�soprattutto�quando,�come�in�questo�caso,�il�provvedimento�adottato�
dall'amministrazione�non�esaurisce�i�suoi�effetti�nella�sfera�di�un�unico�sog-
getto�destinatario.�

Anche�in�questo�caso,�dunque,�si�profila�come�imprescindibile�il�princi-
pio�della�prevalenza�delle�esigenze�organizzative�dell'attivita�scolastica�su�
quelle�della�continuita�didattica.�

Avv.fMariafVittoriafLumettif

Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
della 
Toscana, 
Firenze, 
sezione 
prima, 
ordinanza 
nella 


Camera 
di 
Consiglio 
del 
27 
ottobre 
2004, 
n. 
1117 
^Pres.�G.�Vacirca�^Est.�A.�Migliozzi�

^B.�N.�(per�il�minore�B.�J.)�(Avv.ti�M.�Paolini�e�S.�Grassi)�c/�MIUR�(Avv.�dello�Stato�

M.�V.�Lumetti).�
L'esigenzadiassicurarelacontinuita�didatticafincontraevidentilimitineiprofiliorganizza-

tivifdell'interafattivita�didatticafdelfcorpofdocente.fNellafcomparazionefdellefposizionifcoinvolte

lapretesaallafcontinuita�didatticafnonappareprevalentesugliinteressipubblicisottesiall'atti-

vita�organizzativafscolastica.f

�(Omissis)�annullamento,�previa�sospensione�dell'esecuzione,�del�provvedimento�di�inco-
gnito�numero�e�di�incognita�data�con�cui�il�Dirigente�Scolastico�della�Scuola�Media�Statale�
�M.-C.-D.�M.��di�Firenze�ha�interrotto�la�continuita�didattica�per�l'insegnamento�della�lin-
gua�italiana�in�una�classe�della�scuola�media�statale��I.�C.��di�Firenze,�assegnando�ad�altro�
incarico,�per�l'anno�scolastico�2004�^2005,�la�Prof.ssa�F.�B.,�titolare�della�cattedra�nell'anno�
scolastico�appena�concluso.�

Nonche�,�per�quanto�occorrer�possa,�della�nota�prot.�n.�46/RIS�del�7�luglio�2004�del�
Dirigente�Scolastico�della�Scuola�Media�Statale��M.-C.-D.�M.��di�Firenze�e�diognialtro�
atto�presupposto�connesso�o�conseguente,�ancorche�al�momento�non�conosciuto.�

Visti�i�motivi�aggiunti�depositati�presso�questo�Tribunale�l'11�ottobre�2004,�proposti�per�
l'annullamento,previasospensiva,�dell'esecuzionedelprovvedimentodiassegnazionedellapro-
fessoressa�F.B.�ad�altro�incarico�per�il�corrente�anno�scolastico,�interrompendo�la�continuita�
didatticarispettoall'a.s.2003/2004e,�sedelcaso,�delprovvedimentodiassegnazionedelprofes-
sore�R.�B.�alla�attuale�[classe]�II�della�scuola�M.-C.-D.�M.�in�vece�della�professoressa�B.�(che�a�
dire�dell'Amministrazione�sarebbero�stati�adottati�l'8�settembre�2004),�nonche�delle�note�prot.�
57/ris�del�23�luglio�2004�della�Scuola�M.-C.-D.�M.�depositate�in�Segreteria�direttamente�dal-
l'Amministrazione�e�dei�documenti�ad�esse�allegati,�nonche�infpartefquafdei�documenti�tutti�e�
senza�alcuna�eccezione�comunque�depositati�in�giudizio�anche�dall'Avvocatura�dello�Stato.�

Visti�gli�atti�e�i�documenti�depositati�con�il�ricorso;�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Vista�la�domanda�di�sospensione�della�esecuzione�del�provvedimento�impugnato,�pre-
sentata�in�via�incidentale�dal�ricorrente;�
Vista�l'ordinanza�collegiale�istruttoria�n.�154�emessa�da�questo�Tribunale�in�data�9�set-
tembre�2004;�

Vista�l'ordinanza�collegiale�n.�987�emessa�da�questo�Tribunale�in�data�28�settembre�2004;�

Visto�l'atto�di�costituzione�in�giudizio�di:�Ministero�della�Pubblica�Istruzione�^Scuola�

Media�Statale�M.-C.-D.�M.�Firenze,�

Udito�il�relatore�Cons.�Andrea�Migliozzi�e�uditi,�altres|�,per�le�partigli�avv.F.Baldi,in�
sostituzione�dell'avv.�M.�Paolini,�e�M.�V.�Lumetti�(Avv.�Stato);�

Considerato:�

^che,�con�riferimento�al�caso�di�specie,�l'invocata�esigenza�di�assicurare�la�continuita��
didattica�da�parte�della�prof.ssa�B.�incontra�evidenti�limiti�nei�profili�organizzativi�dell'intera�
attivita��didattica�del�corpo�docente;�

^che,�nella�comparazione�delle�posizioni�coinvolte�nella�vicenda�de�qua,�la�pretesa�della�
parte�ricorrente�qui�fatta�valere�non�appare�prevalente�sugli�interessi�pubblici�sottesi�all'ado-
zione�degli�atti�impugnati;�

Considerato�pertanto�che,�in�relazione�agli�elementi�di�causa,�non�sussistono�i�presup-
posti�per�l'accoglimento�della�domanda�incidentale�in�esame,�ai�sensi�dell'art.�21,�della�legge�
6�dicembre�1971�n.�1034,�come�modificato�dall'art.�3�della�legge�205/2000�coordinato�con�
l'art.�1�della�legge�stessa;�

P.�Q.�M.�respinge�la�suindicata�domanda�incidentale�di�sospensione. 
La�presente�ordinanza�sara��eseguita�dalla�Amministrazione�ed�e��depositata�presso�la 
Segreteria�della�prima�Sezione�che�provvedera��a�darne�comunicazione�alle�parti.�
Firenze,�27�ottobre�2004�.�

Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
della 
Toscana, 
Firenze, 
sezione 
prima, 
ordinanza 
10 
novembre 
2004 
n. 
1146 
^Pres.�G.�Vacirca�^Est.�G.�Del�Guzzo�^S.�E.�ed�altri�
(Avv.�A.�Pettini)�c/�MIUR�(Avvocato�dello�Stato�M.V.�Lumetti).�

Rilevanza�della�natura�organizzativa�dei�provvedimenti�impugnati�in�sede�giurisdizionale.�

L'ampiapubblicita�che�viene�data�a�taliattirileva�aifinidella�tempestivita�dell'impugnazione.�

�(Omissis)�Ordinanza�nella�Camera�di�Consiglio�del�10�novembre�2004�(omissis)per�
l'annullamento,�previa�sospensione�dell'esecuzione,�dei�provvedimenti,�di�estremi�ignoti,�
con�i�quali�le�Amministrazioni�intimate�hanno�disposto,�ciascuna�per�quanto�di�propria�
competenza:�a)�la�suddivisione�delle�classi�della�scuola�primaria�del�Circolo�Didattico�di�
Borgo�S.�L.�tra�due�plessi�scolastici�e�con�i�quali�viene�stabilito�che�le�classi�3.,�4.�e�5.�ven-
gono�ubicate�nel�plesso�scolastico�di�via�(...)�mentre�le�1.�e�2.�nel�plesso�di�via�(...)�;�b)la�
modifica�del�modello�organizzativo�e�didattico�del�Circolo�Didattico�di�Borgo�S.�L.�prevista
per�l'a.s.�2004/2005�senza�la�preventiva�modifica�del�Progetto�Educativo�e�del�POF;�nonche�
di�ogni�altro�atto�connesso,�presupposto�e/o�consequenziale;�

Visti�gli�atti�e�i�documenti�depositati�con�il�ricorso;�

Vista�la�domanda�di�sospensione�della�esecuzione�del�provvedimento�impugnato,�pre-
sentata�in�via�incidentale�dal�ricorrente;�
Visto�l'atto�di�costituzione�in�giudizio�di:�
Comune�di�Borgo�S.�L.;�Direzione�Didattica�di�Borgo�S.�L.�^Ministero�dell'�Istruzione�
Universita��e�Ricerca�

Udito�il�relatore�Cons.�Giacinta�Del�Guzzo�e�uditi,�altres|�,�per�le�parti�gli�avv.ti�P.Rizzo�
per�A.Pettini�e�M.V.Lumetti�(Avv.�Stato);�
Vista�la�documentazione�depositata�dall'Amministrazione�il�9�novembre�2004;�
Considerata�la�natura�organizzativa�dei�provvedimenti�impugnati;�
Considerato,�altres|�,�che�per�molti�dei�ricorrenti�il�ricorso�non�appare�provvisto�di�

fumus�boni�iuris�sotto�il�profilo�della�tempestivita��;�

Considerato�pertanto�che,�in�relazione�agli�elementi�di�causa,�non�sussistono�i�presup-
posti�per�l'accoglimento�della�domanda�incidentale�in�esame,�ai�sensi�dell'art.�21,�della�legge�
6�dicembre�1971�n.�1034,�come�modificato�dall'art.�3�della�legge�205/2000�coordinato�con�
l'art.�1�della�legge�stessa;�

P.�Q.�M.�respinge�la�suindicata�domanda�incidentale�di�sospensione. 
La�presente�ordinanza�sara��eseguita�dalla�Amministrazione�ed�e��depositata�presso�la 
Segreteria�della�1.�Sezione�che�provvedera��a�darne�comunicazione�alle�parti.�
Firenze,�10�novembre�2004�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il 
sindacato 
giurisdizionale 
e 
la 
discrezionalita. 
dell'amministrazione 
in 
tema 
di 
sanzioni 
disciplinari 


(Tribunale�Amministrativo�Regionale�della�Toscana,�ordinanza�9�novembre�2004�n.�1142)�

SOMMARIO:�1.�^L'inizio�del�procedimento�disciplinare�e�la�decorrenza�dei�ter-

mini�istruttori�2.�^Il�buon�andamento�e�la�tutela�dell'ordinamento�interno�

della�Polizia�di�Stato�3.�^L'ampia�discrezionalita'�dell'amministrazione�e�

l'insindacabilita�delgiudice�amministrativo.�

1.�^L'iniziodelprocedimentodisciplinareeladecorrenzadeiterminiistruttori�
Il�contenzioso�trae�origine�dall'impugnazione�del�provvedimento�di�irro-
gazione�della�sanzione�disciplinare�della�sospensione�dal�servizio�per�sei�mesi
nei�confronti�di�un�agente�di�polizia.�

L'art.�19�del�d.P.R.�25�ottobre�1981�n.�737�(Sanzionidisciplinariper�ilper-

sonale�dell'Amministrazione�di�pubblica�sicurezza�e�regolamentazione�dei�rela-

tivi�procedimenti)�prevede�che�l'autorita�competente,�ove�ritenga�che�l'infra-
zione�comporti�l'irrogazione�della�sospensione�dal�servizio,�disponga�che�
venga�svolta�inchiesta�disciplinare.�

Ne�affida�lo�svolgimento�ad�un�funzionario�istruttore�che�appartiene�a�
servizio�diverso�da�quello�dell'inquisito,�e�che�rivesta�qualifica�dirigenziale�o�
direttiva�superiore�a�quella�dell'incolpato.�

L'art.�19�prevede�che�l'�inchiesta�dev'essere�conclusa�entro�il�termine�di�
quarantacinque�giorni,�prorogabile�una�sola�volta�di�quindici�giorni�a�richie-
sta�motivata�dell'istruttore�.�

L'ordinanza�cautelare�chiarisce�che�il�termine�di�45�giorni�non�decorre
dal�giorno�in�cui�il�Questore�ha�disposto�lo�svolgimento�dell'inchiesta,�bens|�
dal�momento�in�cui�viene�portato�a�conoscenza�del�trasgressore�il�compi-
mento�di�una�qualsiasi�delle�attivita�procedimentali�previste�dall'art.�19.�

La�pronuncia�e�conforme�all'orientamento�dominante�in�giurisprudenza.�

In�particolare�C.d.S.�sez.�IV,�30�aprile�1999,�n.�762�sancisce:��Per�quanto�
attiene�lo�speciale�procedimento�nei�confronti�del�personale�dell'Amministra-
zione�di�pubblica�sicurezza,�e�stato�ritenuto,�ai�sensi�e�per�gli�effetti�di�cui�agli�
artt.�9�comma�4�e�19�del�d.P.R.�n.�737�del�1981,�che�la�procedura�debba�con-
siderarsi�iniziata�nel�momento�in�cui�viene�portato�a�conoscenza�del�trasgres-
sore�il�compimento�di�una�qualsiasi�delle�attivita�procedimentali�previste�dal�
citato�art.�19,�e�non�necessariamente,�solo�con�la�contestazione�degli�addebiti�
prevista�dal�comma�4�.�

Ed�ancora:��Ai�sensi�e�per�gli�effetti�di�cui�agli�art.�9�comma�4�e�19,�

d.P.R.�25�ottobre�1981�n.�737�il�procedimento�disciplinare�deve�considerarsi
iniziato�con�la�notifica�della�contestazione�degli�addebiti,�che�serve�a�definire�
preventivamente�l'illecito�riferito�all'inquisito�ed�a�permettere�il�contradditto-
rio�procedimentale��(C.d.S.�Sez.�V,�26�luglio�1999,�n.�888).�
Nel�caso�in�esame,�la�notifica�della�contestazione�degli�addebiti�e�del-
l'8�marzo�2004:�e�da�tale�data�che�decorre�il�termine�dei�45�giorni.�

Tenuto�conto�che�l'inchiesta�si�e�conclusa�il�15�aprile�2004�e�la�relazione�
istruttoria�conclusiva�e�stata�depositata�e�protocollata�il�16�aprile�2004�
risulta�evidente�come�il�termine�del�45�giorni�sia�stato�osservato.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

L'amministrazione�ha,�dunque,�correttamente�svolto�l'istruttoria�anche�
dal�punto�di�vista�formale.�

Il�ricorrente�eccepiva,�altres|�,�la�mancata�osservanza�del�termine�di�
10�giorni�previsto�per�la�convocazione�del�consiglio�di�disciplina�dalla�rice-
zione�del�carteggio,�di�cui�all'art.�20�d.P.R.�

La�giurisprudenza,�tuttavia,�e�univoca�nel�considerare�tale�termine�di�
natura�ordinatoria,�in�quanto�riferito�ad�adempimento�interno�dell'ufficio,�
nell'ambito�del�procedimento�disciplinare�(T.A.R.�Lombardia,�Milano,�sez.�
I,�2�settembre�1998,�n.�2062,�in�Trib. 
Amm.�Reg.,�1998,�I,�3996).�

Ne�consegue�che,�anche�a�volere�accogliere�la�censura�del�ricorrente,�la�
natura�ordinatoria�del�termine�non�inficierebbe�in�alcun�modo�la�validita�del-
l'iter 
istruttorio�espletato.�

2. 
^Il 
buon 
andamento 
e 
la 
tutela 
dell'ordinamento 
interno 
della 
Polizia 
diStato 
L'agente�di�polizia�deve�tenere�un�comportamento,�anche�al�di�fuori�del�
servizio,�conforme�al�decoro�delle�funzioni�degli�appartenenti�al�ruolo�del-
l'amministrazione�della�pubblica�sicurezza,�e�deve�osservare�le�norme�di�con-
tegno�e�di�disciplina�(cfr. 
sul�punto�Cons.�Stato,�Sez.�IV,�21�novembre�2001,�

n.�5895,�in�Foro 
Amm.,�2001,�2761).�
Il�provvedimento�risulta�congruamente�ed�ampiamente�motivato,�con�
riferimento�agli�esiti�dell'inchiesta�formale�(presupposto�di�fatto)�e�alle�norme�
che�si�assumono�violate�(presupposto�di�diritto).�

Infatti,�dalla�semplice�lettura�dell'atto�stesso�si�evince�in�modo�chiaro�ed�
esaustivo�quali�sono�state�le�ragioni�che�hanno�portato�l'amministrazionead�
adottare�la�misura�espulsiva.�

Il�provvedimento�impugnato�contiene�una�sufficiente�indicazione�delle�
norme�applicate,�oltre�che�dei�motivi�che�hanno�indotto�l'amministrazione
ad�applicarle,�nonche�del�carattere�pregiudizievole�per�gli�interessi�dell'ammi-
nistrazione�stessa,�derivante�dal�comportamento�tenuto�dall'agente�
(cfr. 
Cons.�Stato,�Sez.�IV,�15�novembre�1991,�n.�919).�

L'interesse�primario�da�perseguire�e�il�buon�andamento�della�pubblica�
amministrazione�nonche�la�tutela�dell'ordinamento�interno�della�Polizia�di�
Stato.�

La�sanzione�della�sospensione�dal�servizio�e�disciplinata�dall'art.�6�del�

d.P.R.�n�737/1981.�
La�formulazione�di�tale�disposto�normativo�sottolinea�ancora�di�piu�,se�
mai�fosse�necessario,�la�discrezionalita�del�potere�dell'organo�che�irroga�la�
sanzione.�

Non�vi�e�dubbio�che�in�seguito�al�comportamento�del�ricorrente�si�sia�
verificata�una�caduta�di�immagine�e�di�considerazione�della�Polizia�di�Stato.�

E�innegabile,�infatti,�che�il�comune�cittadino�finisca�col�personificare�
l'Amministrazione�identificando�in�essa�ciascun�appartenete�alla�Polizia�di�
Stato.�

Alla�luce�di�quanto�detto,�la�sanzione�della�sospensione�non�puo�certo�
considerarsi�illegittima�e�sproporzionata.�

Va�ribadito�che,�nel�caso�della�adozione�di�un�provvedimento�discipli-
nare,�non�solo�la�valutazione�dei�fatti�e�delle�prove,�ma�anche�la�misura�della�
sanzione�da�comminare,�rientrano�nella�ampia�discrezionalita�che�la�legge�
accorda�all'amministrazione,�salvo�il�limite�del�travisamento�dei�fatti�o�della�
manifesta�irragionevolezza.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Nel�caso�di�specie�la�sanzione�irrogata�al�ricorrente�fa�riferimento�alla�
violazione�di�taluni�articoli�del�d.P.R.�citato:�l'art.�4�n.�18,�il�quale�punisce�
qualsiasi�altro�comportamento,�anche�fuori�dal�servizio,�non�espressamente�
preveduto�nelle�precedenti�ipotesi,�comunque�non�conforme�al�decoro�delle�
funzioni�degli�appartenenti�ai�ruoli�dell'Amministrazione�della�pubblica�sicu-
rezza;�

l'art.�6,�n.�1:�che�punisce�le�mancanze�previste�dal�precedente�art.�4,�qua-
lora�rivestano�carattere�di�particolare�gravita�ovvero�siano�reiterate�o�abi-
tuali;�

l'art.�6,�n.�7:�che�punisce�l'assidua�frequenza,�senza�necessita�di�servizio�
ed�in�maniera�da�suscitare�pubblico�scandalo,�di�persone�dedite�ad�attivita�
immorale�o�contro�il�buon�costume�ovvero�di�pregiudicati.�

E�appena�il�caso�di�ricordare�che�l'art.�4�n.�18�d.P.R.�25�ottobre�1981�

n.�737,�prevede�la�sanzione�disciplinare�per�ogni�comportamento,�anche�fuori�
dal�servizio,�che�sia�comunque�non�conforme�al�decoro�delle�funzioni�rico-
perte�dal�personale�di�pubblica�sicurezza�(Cons.�Stato,�sez.�IV,�9�ottobre�
2002,�n.�5350,�in�Foro�Amm.�CDS,�2002,�f.�10).�

Perche�l'amministrazione�di�pubblica�sicurezza�possa�legittimamente�
adottare�provvedimenti�sanzionatori�ai�sensi�degli�art.�4�n.�18�d.P.R.�25�otto-
bre�1981�n.�737,�nei�confronti�di�un�soggetto�appartenente�alla�polizia�di�
Stato,�e�sufficiente�che�questi�abbia�un�comportamento,�anche�al�di�fuori�del�
servizio,�non�conforme�al�decoro�delle�funzioni�degli�appartenenti�al�ruolo�
dell'amministrazione�della�pubblica�sicurezza,�ovvero�compia��gravi�man-
canze�attinenti�alla�disciplina�ed�alle�norme�di�contegno��(cfr.�Cons.�Stato,�
sez.�IV,�21�novembre�2001,�n.�5895,�in�Foro�Amm.,�2001,�2761).�

Va�da�se�che,�vista�l'appartenenza�del�ricorrente�alle�forze�di�polizia,�puo�
ragionevolmente�affermarsi�che�la�sanzione�comminata�appare�coerente�ed�
in�linea�con�le�finalita�perseguite�dall'amministrazione�procedente,�e�che�la�
condotta�del�ricorrente�non�risulti�consona�all'appartenenza�al�Corpo�e�al�
ruolo�di�tutore�della�legge.�

3.�^L'ampia�discrezionalita'�dell'amministrazione�e�l'insindacabilita�del�giudice�
amministrativo.�

La�sanzione�viene�comminata�in�seguito�ad�un�iter�procedimentale�posto�
in�essere�dall'Amministrazione�e�caratterizzato�da�un�forte�profilo�di�discre-
zionalita�.�

Quello�discrezionale�costituisce�uno�dei�momenti�piu�delicati�dell'eserci-
zio�della�cosa�pubblica�in�quanto,�non�potendo�la�legge�rigidamente�vinco-
lare�e�predeterminare�l'attivita�della�P.A.�entro�schematismi�e�regole�inflessi-
bili,�con�evidente�pregiudizio�dell'efficacia�del�suo�operare,�e�attribuito�a�que-
sta�un�margine�di�apprezzamento�piu�o�meno�ampio,�a�seconda�delle�
circostanze�e�dell'interesse�pubblico�concreto.�

L'uso�dellapotesta�discrezionale,�dunque,�permette�alla�P.A.�di�decidere�al�
meglio�in�merito�all'opportunita�di�agire�e�al�contenuto�dell'attivita�pubblica.�

La�valutazione�dei�fatti�e�delle�prove�nell'ambito�del�procedimento�disci-
plinare�rientrano�nella�ampia�discrezionalita�accordata�dalla�legge�all'ammi-
nistrazione,�il�cui�giudizio�non�puo�essere�sindacato�in�sede�di�legittimita�,�
salve�le�ipotesi�di�travisamento�dei�fatti�o�di�manifesta�irragionevolezza(cfr.,�
ex�multis,�Cons.�Stato,�Sez.�VI,�11�novembre�1998,�n.�1546;�T.A.R.�Abruzzo,�
Sez.�di�Pescara,�2�marzo�1999,�n.�281).�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Pertanto,�fermo�restando�che�non�risulta�consentito�al�giudice�ammini-
strativo�entrare�nel�merito�di�valutazioni�discrezionali�dell'amministrazione�
intimata,�il�T.A.R.�Toscana�ritiene�che�il�giudizio�dell'amministrazione�risulti�
scevro�dei�vizi�di�cui�sopra.�

Gli�artt.�4�e�6�del�d.P.R.�n.�737/1981�elencano�una�serie�di�fattispecie�la�
cui�valutazione�deve�essere�eseguita�solo�dall'Amministrazione�di�apparte-
nenza,�non�potendo�in�alcun�modo�l'autorita�giudiziaria�sostituirsi�in�tale�
attivita�.�

Si�evidenziano,�ancora,�a�tal�proposito,�la�delicatezza�della�funzione�
espletata�dalla�polizia,�deputata�a�garantire�l'ordine�pubblico,�e�il�particolare�
rigore�che�ad�essa�deve�attribuirsi�piu�che�in�altre�amministrazioni,�proprio�
in�virtu�dei�compiti�svolti.�

Una�pronuncia,�quella�del�T.A.R.�Toscana,�che�conferma�i�precedenti�
orientamenti�giurisprudenziali�(ord.�n.�367/2004�e�n.�1242/2004),�nonche�la�
linea�di�pensiero�dominante�del�Consiglio�di�Stato.�

Avv.�Maria�Vittoria�Lumetti�

Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
della 
Toscana, 
Firenze, 
sezione 
prima, 
ordinanza 
9 
novembre 
2004, 
n. 
1142 
^Pres.�G.�Vacirca�^Est.�B.�Massari�^P.�C.�(Avv.ti�E.�Brocchi,�

C.�Buricchi)�c/�Ministero�dell'Interno�(Avv.�dello�Stato�M.�V.Lumetti).�
In�caso�di�impugnazione�della�sanzione�disciplinare�della�sospensione�dal�servizio�per�sei�

mesi�di�un�agente�di�polizia�il�procedimento�decorre�dal�momento�in�cui�viene�portato�a�cono-

scenzadeltrasgressoreilcompimento�diunaqualsiasidelleattivita�procedimentaliprevistedal-

l'art.�19�d.P.R.�25�ottobre�1981,�n.�737,�non�rilevando,�alfine�del�computo�del�termine�di�45

giorniper�la�conclusione�dell'istruttoria,�la�sola�individuazione�delfunzionario�istruttore.�Non�

e�sindacabile�l'ampia�discrezionalita�di�cui�e�titolare�l'amministrazione�in�sede�di�irrogazione�di�

sanzioni�disciplinari,�se�non�in�presenza�di�manifesta�irragionevolezza).�

�(omissis)�Considerato�che,�ad�un�primo�sommario�vaglio,�il�ricorso�non�appare�sorretto�da�
fumus�boni�iuris,�atteso�che,�ai�sensi�e�per�gli�effetti�di�cui�agli�art.�9�comma�4�e�19,�d.P.R.�
25�ottobre�1981�n.�737�il�procedimento�disciplinare�deve�considerarsi�iniziato�nel�momento�
in�cui�viene�portato�a�conoscenza�del�trasgressore�il�compimento�di�una�qualsiasi�delle�atti-
vita�procedimentali�previste�dall'art.�19,�cit.,�non�rilevando,�al�fine�del�computo�del�termine�
di�45�giorni�per�la�conclusione�dell'istruttoria,�la�sola�individuazione�del�funzionario�istrut-
tore;�

che�quanto�agli�altri�motivi�non�puo�in�linea�di�principio�essere�sindacata�in�sede�giuri-
sdizionale�l'ampia�discrezionalita�di�cui�l'Amministrazione�intimata�e�titolare�in�tema�di�irro-
gazione�di�sanzioni�disciplinari,�se�non�in�presenza�di�manifesta�irragionevolezza,�irraziona-
lita�o�contraddittorieta�;�

ritenuto�quindi�che,�in�relazione�agli�elementi�di�causa,�non�sussistono�i�presupposti�per�
l'accoglimento�della�domanda�incidentale�in�esame,�ai�sensi�dell'art.�21,�della�legge�6�dicem-
bre�1971,�n.�1034,�come�modificato�dall'art.�3�della�legge�205/2000�coordinato�con�l'art.�1�
della�legge�stessa;�

P.�Q.M.�respinge�la�suindicata�domanda�incidentale�di�sospensione.
La�presente�ordinanza�sara�eseguita�dalla�Amministrazione�ed�e�depositata�presso�la 
Segreteria�della�I�Sezione�che�provvedera�a�darne�comunicazione�alle�parti.�
Firenze,�9�novembre�2004�.�


Ipareri
delcomitato
consultivo
Ipareri
delcomitato
consultivo
A.G.S. 
^Parere 
del 
25 
ottobre 
2004, 
n. 
139502. 
Definizionecontroversietributarieexart. 
161legge27dicembre2002n. 
289 
e 
succ. 
mod. 
�Spese 
giudiziali 
(consultivon.�41298/04,avvocatoA.�Linguiti).�

�Alcune�Avvocature�Distrettuali�hanno�posto�il�quesito�relativo�alla�appli-
cabilita��o�meno�dell'art.�21/3�R.D.�1611/1933�alle�vertenze�tributarie�definite�
in�grado�d'appello�in�base�al�condono�di�cui�all'art.�16�legge�289/2002�dopo�
una�sentenza�di�primo�grado�favorevole�all'amministrazione�portante�o�liquida-
zione�di�spese�a�carico�di�controparte�o�compensazione�di�spese.�

Nel�silenzio�della�legge�la�Scriventenon�ritiene�di�scostarsi�dallainterpreta-
zione�al�riguardo�formatasi�in�occasione�delle�precedenti�leggi�di�condonoe�
chee��nelsensodellaapplicabilita��dell'art.�21/3R.D.�1611/1933,attesalaassimi-
labilita��delle�definizioni�per�condono�alle�ipotesi�di�definizione�per�transazione.�

Non�appaiono�ragioni�sufficienti�a�diversamente�concludere�ne�il�fatto�
che�nella�legge�289/2002�non�venga�ripetuta�l'espressione��compensazione�
delle�spese��per�disciplinare�la�definizione�per�condono�con�riguardo�alle�
spese�legali,�dal�momento�che�tale�espressione�non�potrebbe�comunque�
riguardare�il�rapporto�Amministrazione��Avvocatura�dello�Stato�ma�pur�
sempre�il�solo�rapporto�Amministrazione��contribuente�(che�si�vuole�
estinto�a�seguito�del�condono�sotto�ogni�profilo),�ne�il�fatto�che�nella�legge�
289/2002�si�usi�l'espressione��estinzione�del�giudizio��in�luogo�della�espres-
sione��estinzione�della�controversia��usata�nelle�precedenti�leggi�di�condono,�
attesa�la�sostanziale�equivalenza�delle�due�espressioni.�

Peraltro�la�circostanza�che�l'applicazione�dell'art.�21�R.D.�1611/1933�
rimanga�invocabile�solo�per�le�residue�vertenze�tributarie�ancora�pendenti�
avanti�l'A.G.O.,�nelle�quali�il�patrocinio�e��svolto�dalla�Avvocatura�dello�Stato�
e�non�in�tutte�le�altre�vertenze�tributarie�attribuite�ormai�alla�cognizione�delle�
Commissioni�tributarie�avanti�le�quali�di�norma�l'Avvocatura�dello�Stato�
non�svolge�alcuna�attivita�,�avvalora�la�conclusione�sopra�indicata�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
novembre 
2004, 
n. 
146082. 
Legittimazione 
passiva 
nei 
processi 
di 
opposizione 
ad 
accertamento 
di 
vio-

lazioni 
al 
codice 
della 
strada 
nelle 
ipotesi 
di 
opposizione 
a 
verbale 
di 
contesta-

zione 
elevato 
da 
organi 
appartenenti 
ad 
amministrazioni 
diverse 
dal 
Ministero 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dell'Interno^Soggettilegittimatiastar 
ingiudizioperilMinistero 
dell'Interno 


in 
particolare 
con 
riguardo 
alla 
Regione 
Valle 
d'Aosta 
(consultivo�n.�40529/�
2004,�avvocato�L.�D'Ascia).�

�1.�^Con�la�nota�sopra�indicata,�l'Avvocatura�Distrettuale�dello�Stato�di�
Torino�sottoponeva�a�questo�Generale�Ufficio�una�questione�di�portata�gene-
rale,�sorta�in�un�giudizio�di�opposizione�a�verbale�di�accertamento�redatto�
dalla�Polizia�Stradale�di�Aosta.�
Il�problema�sollevato�attiene�alla�legittimazione�passiva�nei�giudizi�di�
opposizione�a�verbali�di�accertamento�per�violazioni�del�codice�della�strada�
(e�in�particolare�alle�ipotesi�in�cui�legittimato�passivo�sia�il�Ministero�dell'In-
terno�e�non�il�Prefetto),�e�investe�altres|�la�possibilita�per�funzionari�della�
Prefettura�di�rappresentare�in�giudizio�l'Amministrazione�convenuta.�

Nel�caso�di�specie,�i�funzionari�delegati�dal�Presidente�della�Regione�
Valle�d'Aosta,�titolare�delle�funzioni�prefettizie,�costituitisi�in�un�giudizio�
avverso�un�verbale�di�accertamento,�si�sono�visti�eccepire�un�difetto�di�legitti-
mazione�passiva�della�Regione�Valle�d'Aosta,�e�conseguentemente�la�man-
canza�di�potere�di�rappresentanza�in�giudizio�dell'Amministrazione.�

Su�questo�tema,�questo�Generale�Ufficio�aveva�gia�avuto�modo�di�pro-
nunciarsi,�con�nota�prot.�27775�dell'11�marzo�2000�approvata�dal�Comitato�
Consultivo,�nella�quale�pero�si�prendeva�atto�di�un�orientamento�della�Cassa-
zione�ancora�oscillante�e�incerto,�dovendosi�andare�a�colmare�un�vuoto�nor-
mativo�determinato�dalle�sentenze�nn.�255�e�311�del�1994�della�Corte�Costitu-
zionale,�che�avevano�aperto�la�strada�alla�impugnazione�diretta�dei�verbali�
di�accertamento,�impugnazione�non�regolata�pero�dal�codice�della�strada�ne�
dalla�legge�689/1981.�

Con�la�sentenza�15�gennaio�1999�n.�387,�la�Suprema�Corte�aveva�affer-
mato�il�principio�secondo�cui,�nei�giudizi�di�opposizione�avverso�verbali�di�
accertamento,�vi�sarebbe�una�legittimazione�alternativa�del�Ministero�dell'In-
terno�(quale�organo�preposto�al�coordinamento�dei�servizi�di�Polizia�Stradale�
ex 
art.�11,�codice�della�strada),�e�delle�Amministrazioni�Centrali�cui�appar-
tiene�il�corpo�che�nel�caso�specifico�ha�redatto�il�verbale�di�contestazione.�

La�legittimazione�passiva�del�Prefetto�dunque�sussisterebbe�solo�nelle�
ipotesi�di�opposizione�avverso�l'ordinanza�ingiunzione�da�lui�emessa.�

Con�altra�sentenza�pronunciata�pochi�mesi�dopo�(Cass.,�sez.�I,�12�mag-
gio�1999,�n.�4711),�la�Cassazione�abbracciava�una�tesi�differente,�sostenendo�
la�legittimazione�passiva�del�solo�Prefetto�nelle�opposizioni�a�verbali�di�accer-
tamento,�ed�escludendo�che�potesse�configurarsi�una�legittimazione�concor-
rente�dell'Amministrazione�di�appartenenza�dell'organo�verbalizzante.�

Tale�ultima�interpretazione�appariva�piu�coerente�con�l'art.�203,�codice�
della�strada,�che�assegna�al�Prefetto�la�cognizione�dei�ricorsi�amministrativi�
avverso�i�verbali�di�accertamento�(da�qualunque�autorita�provengano),�
cognizione�che�dunque�doveva�ragionevolmente�riaffermarsi�nei�ricorsi�
giurisdizionali.�

Tuttavia,�in�attesa�di�un�consolidamento�della�giurisprudenza,�questa�
Avvocatura�suggeriva�di�eccepire�in�ogni�caso�il�difetto�di�legittimazione�pas-
siva�del�Prefetto,�ogni�qual�volta�fosse�impugnato�un�verbale�di�accertamento�
proveniente�da�ente�non�statale.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Negli�anni�a�seguire,�la�Suprema�Corte�ha�avuto�modo�di�superare�le�
incertezze�sopra�evidenziate,�consolidando�un�orientamento�preciso,�ossia�
quello�della�legittimazione�passiva�alternativa�del�Ministero�dell'Interno�e�
delle�Amministrazioni�Centrali�di�appartenenza�dell'organo�verbalizzatore.�

In�tal�senso,�si�vedano�Cass.,�sez.�I,�1.�settembre�2004,�n.�17525;�Cass.,�
sez.�I,�1.�aprile�2004,�n.�6364;�Cass.,�sez.�I,�7�maggio�2003,�n.�6934;�Cass.,�
sez.�I,�3�dicembre�2001,�n.�15245.�

Dall'altro�lato,�per�le�opposizioni�a�ordinanza�ingiunzione,�si�e�confer-
mata�la�tesi�della�legittimazione�passiva�del�solo�Prefetto,�disgiunto�dal�Mini-
stero�dell'Interno�in�quanto�titolare�di�un�potere�sanzionatorio�esercitato�nel-
l'ambito�di�una�sua�specifica�autonomia�funzionale�(Cass.,�sez.�I,�11�giugno�
1998,�n.�5827).�

Tale�orientamento,�che�traeva�spunto�dalla�regola�generale�dell'art.�23,�
legge�689/1981,�e�stato�peraltro�ribadito�nello�specifico�dalla�recente�modi-
fica�normativa�dell'art.�205,�codice�della�strada,�il�cui�3.�comma�(novellato�
dall'art.�4,�comma�1-octies,�decreto�legge�27�giugno�2003,�n.�151,�convertito�
con�modificazioni�dalla�legge�1.�agosto�2003,�n.�214)�espressamente�stabilisce�
che�il�Prefetto�e�legittimato�passivo�nel�giudizio�di�opposizione.�

Nell'ambito�delle�opposizioni�a�verbali�di�accertamento,�invece,�la�Cas-
sazione�esclude�la�legittimazione�passiva�del�Prefetto,�la�cui�speciale�compe-
tenza�funzionale�(derogatoria�dell'art.�11,�1.�comma,�R.D.�1611/1933�secondo�
cui�la�rappresentanza�dello�Stato�spetta�unicamente�ai�Ministri)�e�limitata�
alle�sole�opposizioni�ad�ordinanza�ingiunzione.�

L'eccezione�di�difetto�di�legittimazione�passiva�del�Presidente�della�
Regione�Valle�d'Aosta,�sollevata�nel�giudizio�pendente�dinanzi�al�Giudicedi�
pace�di�Aosta,�deve�dunque�ritenersi�fondata.�

2.�^Una�volta�chiarito�che�nei�giudizi�in�questione�la�legittimazione�pas-
siva�spetta�(oltre�che�alle�Amministrazioni�Centrali�di�appartenenza�dell'or-
gano�verbalizzante)�al�Ministero�dell'Interno�e�non�al�Prefetto,�si�pone�ilpro-
blema�dell'individuazione�dei�soggetti�che�possono�stare�in�giudizio�in�rap-
presentanza�del�Ministero.�
Sul�punto,�va�registrata�una�recente�decisione�della�Suprema�Corte�
(Cass.,�sez.�I,�24�agosto�2004,�n.�16726),�che�ha�stabilito�che�nei�giudizi�
avverso�il�verbale�di�contestazione�deve��negarsi�che�la�Prefettura,�oggi�Uffi-

cio�TerritorialedelGoverno,possa[...]stareingiudizioperresistereall'opposi-

zione�in�luogo�del�Ministero�dell'Interno�[...];�l'inidoneita�della�Prefettura�a�

stare�in�giudizio�per�il�Ministero�dell'Interno�e�causa�di�nullita�di�tutti�gli�atti�

processuali�illegittimamente�compiuti�in�sede�di�merito,�rilevabile�d'ufficio�in�

sededilegittimita�,�amenochenonvisiagiudicatosulpuntoaseguitodiecce-

zione�della�parte�interessata,�disattesa�dal�giudice�del�merito�e�non�riproposta�

con�il�ricorso�per�cassazione�.�

Una�siffatta�pronuncia�non�convince�del�tutto,�non�tenendo�conto�del�
fatto�che�l'Amministrazione�e�convenuta�nel�giudizio�di�opposizione�al�ver-
bale�di�accertamento,�e�che�l'individuazione�del�convenuto�e�rimessa�alla�
Cancelleria�del�Giudice�investito�dell'opposizione,�che�notifica�il�ricorso�con�
il�decreto�di�fissazione�dell'udienza�all'autorita�che�ha�emesso�il�provvedi-
mento�(v.�art.�23,�2.�comma,�legge�689/1981)�e�che�diventa�parte�resistente�
nel�giudizio.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Pertanto,�se�la�Cancelleria�del�Giudice�identifica�erroneamente�nella�
Prefettura�(e�non�nel�Ministero�dell'Interno),�l'autorita�che�ha�emesso�il�prov-
vedimento�impugnato,�si�verifica�quella�situazione�di�inesatta�identificazione�
dell'organo�abilitato�a�rappresentare�lo�Stato,�che�se�non�eccepita�nella�prima�
udienza,�dovrebbe�determinare�il�consolidarsi�in�capo�a�essa�della�legittima-
zione�passiva,�ai�sensi�dell'art.�4,�legge�260/1958�(cfr 
Cass.,�sez.�I,�19�novem-
bre�2003,�n.�17456,�su�una�fattispecie�del�tutto�analoga�a�quella�decisa,�in�ter-
mini�totalmente�opposti,�da�Cass.,�16726/2004;�Cass.,�sez.�I,�19�dicembre�
2001,�n.�16031),�e�conseguentemente�la�piena�validita�degli�atti�compiuti�dal-
l'autorita�erroneamente�evocata�in�giudizio,�anche�quando�essa�sia�solo�un�
organo�periferico�della�compagine�ministeriale.�

Ovviamente,�diversa�e�l'ipotesi�in�cui�la�Cancelleria�del�Giudice�notifichi�
il�ricorso�correttamente�al�Ministero�dell'Interno,�e�si�costituisca�pero�la�Pre-
fettura:�in�tal�caso,�la�sanzione�della�nullita�degli�atti�compiuti�per�conto�
della�Prefettura,�comminata�da�Cass.,�sez.�I,�16726/2004�cit.,�pare�corretta.�

Ad�ogni�modo,�a�prescindere�dall'adesione�o�meno�di�questa�Avvocatura�
alla�tesi�della�Suprema�Corte,�e�opportuno�adottare�alcune�cautele�in�sede�
processuale,�onde�evitare�di�incorrere�nelle�nullita�sanzionate�dalla�Cassa-
zione,�qualora�si�dovesse�consolidare�un�tale�orientamento.�

In�particolare,�data�la�possibilita�per�il�Ministero�dell'Interno�di�difen-
dersi�in�giudizio�tramite�propri�funzionari�delegati�(ai�sensi�dell'art.�23,�
4.�comma,�legge�689/1981),�dislocati�presso�gli�uffici�periferici�del�Ministero�
(come�per�l'appunto�gli�Uffici�Territoriali�del�Governo),�nei�giudizi�di�opposi-
zione�ai�verbali�di�contestazione�e�sempre�la�Prefettura�con�propri�funzionari�
ad�assicurare�la�difesa�in�giudizio�degli�interessi�dello�Stato,�ma�e�necessario�
che�si�costituisca�tramite�propri�funzionari��per�conto�e�nell'interesse�del�
Ministero�dell'Interno�.�

Per�quanto�concerne�la�Regione�Valle�d'Aosta,�dalla�quale�e�stato�solle-
vato�il�problema,�le�considerazioni�appena�svolte�vanno�riferite�al�Presi-
dente�della�Regione,�quale�titolare�delle�funzioni�prefettizie�(ai�sensi�del�
decreto�luogotenenziale�7�settembre�1945,�n.�545�e�dello�Statuto�Speciale�di�
Autonomia),�e�quindi,�con�riguardo�ad�esse,�organo�periferico�del�Ministero�
dell'Interno�(cfr.�la�recente�sentenza�della�Corte�Costituzionale,�16�gennaio�
2003,�n.�38).�

Il�Presidente�della�Regione�Valle�d'Aosta�puo�costituirsi�dunque�in�giudi-
zio�nelle�opposizioni�ai�verbali�di�accertamento,�a�condizione�che�lo�faccia�
come�organo�periferico�del�Ministero�dell'Interno�in�relazione�alle�funzioni�
prefettizie,�e�comunque�per�conto�e�nell'interesse�del�Ministero�dell'Interno.�

In�tal�senso�sembra�orientarsi�la�gia�citata�Cass.,�sez.�I,�16726/2004,�
secondo�cui��solo 
se 
il 
Prefetto 
avesse 
agito 
e 
ricorso 
quale 
organo 
periferico 
delMinisterodell'Interno, 
questopotevasanarelacarenzadipoteredelPrefetto 
stesso 
che 
avevaposto 
inessere 
[...] 
attipersuo 
conto�.�

3.�^A�questo�punto�va�pero�affrontato�un�ultimo�problema,�legato�alla�
delega�dei�funzionari�chiamati�a�rappresentare�in�giudizio�il�Ministero�del-
l'Interno�nelle�opposizioni�ai�verbali�di�accertamento.�
L'art.�23,�legge�689/1981�ammette�infatti�la�difesa�diretta�in�giudizio�del-
l'Amministrazione�con�propri�funzionari,�a�condizione�pero�che�siano��appo-
sitamente�delegati��dall'autorita�che�ha�emesso�l'ordinanza�ingiunzione.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Nel�caso�di�specie,�non�vi�e�una�ordinanza�ingiunzione,�ma�un�verbale�di�
accertamento,�che�oltretutto�potrebbe�essere�stato�redatto�da�un�organo�non�
appartenente�al�Ministero�dell'Interno.�

Si�pone�allora�il�problema�di�individuare�le�modalita�di�applicazione�
della�norma�di�cui�all'art.�23,�cit.,�in�modo�che�di�fatto�sia�comunque�sempre�
la�Prefettura�(o,�nella�Regione�Val�d'Aosta,�il�Presidente�della�Regione),ad�
assicurare�in�maniera�unitaria�la�difesa�in�giudizio�dello�Stato�nelle�contro-
versie�in�materia�di�violazioni�del�codice�della�strada.�

Per�quanto�riguarda�la�Prefettura,�il�problema�puo�essere�superato�sia�
attraverso�una�delega�firmata�dal�Prefetto,�nella�qualita�di�rappresentante�
periferico�del�Ministro�dell'Interno,�sia�richiamando,�ad�ogni�buon�fine,�
l'art.�3,�R.D.�1611/1933,�che�dinanzi�ai�giudici�di�pace�autorizza�le�Ammini-
strazioni�a�stare�in�giudizio�rappresentate�da�propri�funzionari,�d'intesa�con�
l'Avvocatura�dello�Stato.�

Nel�caso�della�Regione�Valle�d'Aosta,�si�potra�ricorrere�solo�alla�delega�fir-
mata�dal�Presidente�della�Regione,�quale�rappresentante�periferico�del�Mini-
stero�dell'Interno�con�funzioni�prefettizie,�mentre�non�si�ritiene�che�possa�essere�
evocatoanchel'art.�3,R.D.�1611/1933,vistocheifunzionaridellaRegioneValle�
d'Aosta�non�sono�certo�funzionari�del�Ministero�dell'Interno.�

4.�^In�definitiva,�dunque,�le�memorie�difensive�dovranno�essere�redatte�
con�la�seguente�epigrafe:��Per�il�Ministero�dell'Interno,�in�persona�del�Mini-
stro�p.t.,�rappresentato�e�difeso�dal�funzionario�delegato�dal�Prefetto�quale
organo�periferico�del�Ministero�dell'Interno�ai�sensi�dell'art.�23,�legge�689/�
1981,�e�dell'art.�3,�R.D.�1611/1933�.�
Per�i�giudizi�relativi�alla�Regione�Valle�d'Aosta,�si�potra�ricorrere�alla�
seguente�formula:��Per�il�Ministero�dell'Interno,�in�persona�del�Ministro�
p.t.,�rappresentato�e�difeso�dal�funzionario�delegato�dal�Presidente�della�
Regione�Valle�d'Aosta,�quale�titolare�delle�funzioni�prefettizie�ai�sensi�del-
l'art.�4,�decreto�luogotenenziale�545/1945,�e�pertanto�organo�periferico�del�
Ministero�dell'Interno�medesimo�.�

Si�evidenzia�pero�che�la�materia�e�oggetto�di�continue�oscillazioni�(se�
non�inversioni�di�rotta)�della�Cassazione,�e�che�quindi�non�puo�escludersi�la�
necessita�,�in�futuro,�di�modificare�e��aggiornare��la�linea�processuale�sugge-
rita�con�la�presente�nota�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
10 
novembre 
2004, 
n. 
146928. 
Collaudo 
Telcal 
(consultivo�n.�43637/04,�avvocato�V.�Nunziata).�

�Con�la�nota�che�si�riscontra�codesta�Amministrazione�sottopone�a�que-
sta�Avvocatura�talune�questioni�concernenti�il�Progetto�Telcal�^Piano�Tele-
matico�Calabria�^affidato�all'omonimo�Consorzio�con�convenzione�del�
7�marzo�1990.�

Tale�Consorzio,�costituito�dalla�Regione�Calabria�e�da�societa�del�
gruppo�IRI�^SIP,�e�articolato�in�dodici�progetti�(Giustizia,�Regione,�Centro�
Consortile,�Formazione�Diffusa,�Sanita�,�Teledidattica,�Agricoltura,�Turismo,�
Ricerca,�Comuni,�Rete�e�CED�Sviluppo).�

In�relazione�ad�un�contenzioso�Agenzia/Telcal�sulle�modalita�operative�
di�affidamento,�la�questione�venne�sottoposta�al�parere�del�Consiglio�di�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Stato;�quindi,�previa�risoluzione�amministrativa�in�danno�del�Consorzio,i�
lavori�furono�sospesi�nel�1996�e�ripresi�nel�1998,�a�seguito�di�atto�aggiuntivo�
del�17�dicembre�1997.�

Codesta�Amministrazione�riferisce�che,�alla�data�del�31�dicembre�2001,�
i�lavori�del�Piano�si�sono�conclusi�e�che�ne�e�stata�oramai�effettuata�la�conse-
gna�sia�al�Ministero�della�Giustizia�che�alla�Regione�Calabria.�

In�data�16�settembre�2003,�la�Commissione�di�collaudo�del�Piano�ha�tra-
smesso�all'Amministrazione,�con�riferimento�all'art.�20�della�Convenzione�
citata�(come�modificato�ed�integrato�dall'art.�6�del�successivo�II�atto�aggiun-
tivo�del�17�dicembre�1997),�il�certificato�di�collaudo,�afferente�la�parte�ammi-
nistrativa,�non�effettuato�contestualmente�al�collaudo�tecnico�al�fine�di�non�
ritardare,�per�la�complessita�delle�verifiche�occorrenti,�la�consegna�dei�beni�
alle�Amministrazioni�competenti.�

Tale�certificato�conclude�per�la�liquidabilita�al�Consorzio�Telcal�di�
Lit.�405.885.549.860�(pari�a�E.�209.622.392,47)�fatte�salve�le�anticipazioni�
corrisposte.�

Tale�importo�tiene�conto�di�alcune�deduzioni�che�la�Commissione�ha�
ritenuto�di�effettuare�per�la�voce�di�spesa��Management�.�

A�seguito�dell'esame�di�detto�certificato,�codesta�Direzione,�in�conside-
razione�delle�osservazioni�avanzate�dalla�Commissione�di�collaudo�in�merito�
al�mancato�adempimento�da�parte�del�Consorzio�Telcal�a�taluni�obblighi�
contrattuali,�non�ha�ancora�dato�corso�alla�predisposizione�del�decreto�di�
chiusura�dell'intervento.�

Anzi,�codesta�Amministrazione�ha�restituito�alla�Commissione�di�Col-
laudo�il�certificato�di�verifica�amministrativa�ai�fini�del�suo�adeguamento�
finale�in�relazione�alle�riferite�osservazioni.�

Con�nota�del�25�novembre�2003,�la�Commissione�rimetteva�al�MIUR�gli�
approfondimenti�effettuati,�con�le�controdeduzioni�del�Consorzio�Telcal.�

In�particolare,�a�seguito�degli�approfondimenti�su�tali�controdeduzioni�
di�Telcal,�la�Commissione�ha�cos|�concluso:��Ci�si�rimette,�peraltro,�alla�valu-
tazione�di�codesto�Ministero,�cui�compete,�in�definitiva,�la�competenza�ad�
assumere�determinazioni�conclusive�riguardo�a�tutte�le�questioni�che�questa�
Commissione�ha�sottoposto�alla�propria�verifica�.�

La�Commissione,�in�definitiva,�ha�rimesso�a�codesto�Ministero�il�certifi-
cato�di�verifica�amministrativa,�unitamente�al�certificato�di�collaudo�finale,�
senza�apportare�o�proporre�alcuna�detrazione�del�corrispettivo�rispetto�a�
quanto�a�suo�tempo�trasmesso.�

Codesta�Amministrazione�sottopone�ora�le�proprie�perplessita�sulle�solu-
zioni�da�adottare�su�talune�questioni,�che�paiono�non�sufficientemente�definite.�

Osserva�al�riguardo�questa�Avvocatura�che�la�specifica�situazione�procedi-
mentale�impone�all'Amministrazione�di�avere�innanzitutto�riguardo,�sia�pure�
eventualmente�per�dissentirne�motivatamente,�alle�conclusioni�dei�vari�organi�
tecnici�che�si�sono�pronunziati�nelle�fasi�di�affidamento,�in�corso�d'opera�e�finale.�

In�particolare,�risultano�essersi�espressi�una�Commissione�di�Esperti,�al�
fine�di�approvare�e�verificare�le�progettazioni�esecutive�degli�interventi�e�la�
congruita�dei�costi�in�termini�di�obiettivi�e�risultati,�la�citata�Commissione�
di�collaudo�e�la�Commissione�di�monitoraggio.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Quest'ultima,�tra�l'altro,�in�data�29�dicembre�2003,�a�completamento�
degli�adempimenti�contrattuali,�trasmetteva�anche�la�relazione�finale�dipro-
pria�competenza,�riconoscendo�il�conseguimento�degli�obiettivi�progettuali.�

Tali�conclusioni�rappresentano�un�ulteriore�punto�fermo�della�proce-
dura,�sul�quale�anche�codesta�Amministrazione�sembra�convenire,�in�quanto�
gli�obiettivi�progettuali�risulterebbero�conseguiti�ed�anzi�i�risultati�finali�sono�
stati�da�tempo�consegnati�alle�Amministrazioni�(Ministero�della�Giustizia�e�
Regione�Calabria)�destinatarie.�

La�situazione�procedimentale�e�sostanzialmente�da�ricondurre�alla�fase�
di�approvazione�del�collaudo.�Cio�impone�da�un�lato�di�considerare�che�dal�
punto�di�vista�tecnico-esecutivo�i�lavori�risultano�positivamente�conclusi,�
mentre�dal�punto�di�vista�contabile-amministrativo�l'Amministrazione�puo�
dissentire�dalle�conclusioni�cui�sono�pervenuti�gli�appositi�organismi�previsti,�
purche�adeguatamente�motivando�ed�utilizzando�gli�(eventuali�diversi)�ele-
menti�istruttori�a�propria�disposizione.�

Tanto�premesso�in�punto�di�diritto,�questa�Avvocatura�non�puo�che�for-
nire�indicazioni�di�tipo�generale�in�merito�all'atteggiamento�da�tenere�nella�
fase�di�approvazione,�che�muovono�dalla�primaria�necessita�di�evitare�situa-
zioni�contenziose�che�possano�avere�esiti�prevedibilmente�sfavorevoli�per�
l'Amministrazione.�

Innanzitutto,�il�fatto�che�l'attivita�contrattuale�si�sia�positivamente�con-
clusa�con�la�consegna�dei�lavori�(sembra)�senza�contestazioni�alle�Ammini-
strazioni�fruitrici,�impone�la�tutela�dell'affidamento�e�buona�fede�del�con-
traente,�al�quale�potranno�quindi�essere�mosse�contestazioni�soltanto�a�fronte�
di�comportamenti�inadempienti,�rispetto�a�precise�disposizioni�contrattuali�

o�prescrizioni�comunque�accettate,�che�siano�stati�contestati�in�sede�di�esecu-
zione�(non�potendosi�trascurare�che�la�commissione�di�collaudo�ha�operato�
anche�in�corso�d'opera).�
Analogamente,�con�riguardo�ai�costi�sostenuti�dal�contraente�per�speci-
fiche�attivita�o�adempimenti,�e�evidente�che�la�relativa�determinazione,�od�
almeno�i�criteri�oggettivi�di�successivo�calcolo,�devono�(od�avrebbero�dovuto)�
essere�definiti�in�sede�contrattuale,�anche�considerando�che�e�stato�chiesto�al�
Consorzio�un�piano�dei�costi,�che�risulta�essere�stato�positivamente�esami-
nato�dalla�apposita�Commissione.�

Ove�questa�abbia�dato�prescrizioni�di�carattere�generale�(obbligo�di�eco-
nomicita�e�similari),�la�verifica�del�rispetto�di�tali�indicazioni�non�potra�che�
muovere�ancora�dalla�tutela�del�principio�dell'affidamento�e�dalle�risultanze�
di�fatto�ed�istruttorie�agli�atti�dell'Amministrazione.�

Venendo�alle�specifiche�questioni�poste,�che�vengono�esaminate�in�ter-
mini�assolutamente�generali�in�quanto,�si�ripete,�questa�Avvocatura�non�
dispone�di�elementi�conoscitivi�o�di�particolare�poteri�istruttori,�si�osserva�
quanto�segue.�

Una�prima�questione�e�relativa�al�fatto�che�le�societa�consorziate�non�
avrebbero�rispettato,�per�gli�acquisti�da�terzi,�le�disposizioni�in�materia�(D.�
Lgs.�24�luglio�1992�n.�358),�nonostante�le�raccomandazioni�della�Commis-
sione�di�collaudo,�con�richiamo�ai�pareri�resi�dal�Consiglio�di�Stato.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Vaprecisatoinpropositoche,�secondoilpareredelConsigliodiStato29.5-
2.7.96,�reso�sullo�schema�di�atto�aggiuntivo,�e�che�ha�confermato�il�precedente�
parere�13�luglio�1994,�si�sarebbero�dovute�osservare�le�disposizioni�di�cuial�
d.l.vo�358/92pertuttigli�affidamenti�successivialla�sua�entratainvigore.�

Ha�osservato�in�proposito�la�Commissione�di�Collaudo�nella�seconda�
relazione�che,�conformemente�a�quanto�osservato�dal�Consiglio�di�Stato,�
doveva�ritenersi�che�la�disciplina�di�realizzazione�degli�interventi,�contenuta�
nella�convenzione�(art.�7)�fosse�stata�modificata�dal�D.�Lgs.�358,�il�quale�
risulterebbe�quindi�applicabile�agli�affidamenti�successivi�a�soggetti�terzi�
rispetto�alle�imprese�consorziate.�

In�proposito,�mentre�e�pacifico�che�il�Consorzio�Telcal�ha�proceduto�
all'affidamento�diretto�alle�consorziate�dell'attuazione�delle�varie�azioni�
progettuali,�non�e�univocamente�desumibile,�sulla�base�degli�atti,�se�I.�e�T.�
abbiano�provveduto�in�proprio�a�tutte�le�attivita�,�ovvero�quali�abbiano�affi-
dato�a�terzi.�

Risolta�questa�prima�questione,�occorrera�quindi�verificare,�come�chiede�
codesta�Amministrazione,�se�e�quali�conseguenze�il�comportamento�in�ipo-
tesi�inadempiente�del�Consorzio�possa�riverberare�ai�fini�della�liquidazione�
del�corrispettivo.�

In�proposito,�si�e�gia�detto�che�la�Commissione�di�Collaudo�ha�formu-
lato�i�suddetti�rilievi,�ma�non�ha�poi�ritenuto,�anche�a�seguito�delle�controde-
duzioni�di�Telcal,�di�trarne�o�proporre�alcuna�conseguenza,�ne�in�particolare�
di�suggerire�detrazioni�dal�corrispettivo,�come�invece�ha�fatto�per�la�voce�
�management�.�

Occorre�pertanto�che�codesta�Amministrazione�valuti�in�concreto�non�
solo�se�effettivamente�vi�sia�stata�acquisizione�da�terzi�di�beni�e�servizi�in�vio-
lazione�delle�disposizioni�citate,�ma�anche�se�cio�abbia�effettivamente�com-
portato�un�maggior�onere.�

A�fini�puramente�collaborativi�si�osserva�che�su�entrambi�gli�aspetti�non�
vi�e�in�punto�di�fatto�uniformita�di�vedute,�in�quanto,�come�si�legge�nella�
seconda�relazione�della�Commissione�di�collaudo�(pagg.�4�ss.),�il�Consorzio�
Telcal�ha�argomentato�che��la�consorziata�T.I.�(...)�ha�eseguito�in�proprioed�
a�titolo�originario,�l'intero�intervento�progettuale�Rete,�senza�operare�affida-
menti�ad�imprese�terze�.�Ne,�ha�affermato�ancora�il�Consorzio,�come�si�legge�
nella�citata�relazione,�T.��ha�effettuato�specifiche�procedure�di�acquisto,�ma�
si�e�avvalsa�dei�prodotti�propri�o�gia�acquisiti�(...)�.�

Quanto�alle�condizioni�di�economicita�,�il�Consorzio�ha�affermato�che�la�
centralizzazione�degli�acquisti�avrebbe�consentito�un�risparmio�medio�del�
30%�a�fronte�della�contestazione�della�Commissione�circa�l'assenza�di�pun-
tuali�elementi�di�riscontro,�il�Consorzio�ha�prodotto�alla�medesima�un�docu-
mento�contenente�una�tavola�sinottica�ove�risultavano�evidenziate�le�ridu-
zioni�percentuali�conseguite�per�l'acquisto�di�un�apparato.�

Rispetto�a�tale�documento,�la�Commissione�di�collaudo�conclude�che�
esso��rappresenta�un�contributo�di�chiarezza��e�che��di�tali�dichiarazioni�
questa�Commissione�non�puo�che�prenderne�atto�.�

Conclusivamente,�su�questo�punto,�pare�doversi�dedurre�che�la�Commis-
sione�di�collaudo�abbia�di�fatto�ritenuto�satisfattive�le�controdeduzioni.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Da�tali�vantazioni�codesta�Amministrazione�potra�dissentire,�come�si�e�
detto,�solo�in�presenza�di�diverse�circostanziate�risultanze�istruttorie.�

Considerazioni�analoghe�la�Commissione�di�collaudo�formula�con�
riguardo�alla�omessa�preventiva�presentazione�delle�analisi�dei�prezzi,�che�
dovevano�essere�elaborate�prima�dell'affidamento�alle�Consorziate.�

Anche�su�tale�punto,�questa�Avvocatura�deve�osservare�che�lo�stato�ora-
mai�concluso�delle�attivita�contrattuali�sembra�rendere�piuttosto�tardiva�la�
contestazione.�

Peraltro,�nel�merito,�la�Commissione�di�collaudo�riporta�in�proposito,�
senza�formulare�ulteriori�osservazioni,�le�controdeduzioni�del�Consorzio,�il�
quale�ha�sottolineato�che�il��Piano�dei�costi��e�stato�approvato�dal�C.T.S.,�
sulla�base�del�parere�della�Commissione�T.,�e�successivamente�con�provvedi-
menti�ministeriali.�

Osserva�anzi�a�questo�punto�la�Commissione�che��cio�significa�(...)�che�
essendo�state�le�azioni�progettuali�realizzate�direttamente�da�consorziate�(...)�
e�venuta�meno�l'esigenza�di�redigere�ad 
hoc 
analisi�dei�prezzi�(...)�.�

Anche�su�tale�punto,�codesta�Amministrazione�potra�dissentire�dalle�
conclusioni�della�Commissione�solo�in�presenza�di�puntuali�diverse�risultanze�
istruttorie.�

Sussistono�inoltre�dubbi�con�riferimento�ad�altro�aspetto,�lamentando�la�
Commissione�di�collaudo�che�non�sia�stato�possibile��valutare�se�gli�oneri�
tariffari�applicati�dalle�Consorziate�siano�stati�adeguati�nel�tempo�in�rela-
zione�alle�varianti�apportate�dall'AIPA�per�lavori�similari�effettuati�per�conto�
dello�Stato�.�

Nella�relazione�25�novembre�2003�la�Commissione�stessa�da�atto�del�
deposito�da�parte�di�Telcal�del�contratto�similare�Ministero�Politiche�Agri-
cole�c/�Finanze�e�di�copia�dell'atto�2.10.97�con�cui�l'AIPA�aveva�espresso�
parere�favorevole�sullo�schema�di�atto�esecutivo.�Afferma�inoltre�la�Commis-
sione�di�non�aver�proposto�detrazioni�in�merito�per�le�seguenti�ragioni:�

a)�insussistenza�di�elementi�per�porre�in�dubbio�la�veridicita�delle�dichia-
razioni�Telcal;�

b)�riferibilita�dei�dati�riportati�a�dati�aziendali�la�cui�alterazione�rappre-
senterebbe�un�falso�perseguibile;�

c)�positiva�valutazione�dei�prezzi�indicati�nel�Piano�dei�Costi�da�parte�
della�Commissione�T.�e�conseguente�approvazione�da�parte�del�CTS.�

Codesta�Amministrazione�rileva�invece�oggi�(...),�di�avere�rinvenuto�un�
documento�AIPA�riferito�all'anno�1999,�lamentando�che�il�Consorzio�
avrebbe�applicato�l'importo�piu�alto�del��delta��consentito�dalle�tariffe�
AIPA,�talvolta�anche�superandolo,�senza�peraltro�tenere�conto�di�parametri�
(affidamento�diretto,�durata�dell'appalto,�rischio�di�commessa�nulla,�ecc.)�
che�avrebbero�potuto�comportare�una�parziale�diminuzione�delle�tariffe.�

Si�contesta�dunque�che�il�Consorzio�abbia�applicato�tariffe�non�congrue�
rispetto�alle�modalita�del�lavoro�da�eseguire.�

Questa�Avvocatura�non�puo�naturalmente�entrare�nel�merito�tecnico�
della�questione,�ne�esprimersi�sulla�congruita�dei�costi�rappresentati.�Ritiene�
pero�di�segnalare�a�codesta�Amministrazione�che�soprattutto�l'osservazione�
della�Commissione�di�collaudo�sopra�riportata�sub 
c)�appare�in�punto�di�
diritto�particolarmente�significativa.�Osserva�cioe�tale�Commissione��che 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

uno�dei�compiti�fondamentali�attribuiti�alla�Commissione�T.�^composta�da�
esperti�di�elevata�qualificazione�^era�proprio�quello�di�determinare�la�congruita�
dei�costi�del�piano�.�Prosegue�la�Commissione�che��l'affermazione�che�tale�
determinazione�sia�avvenuta�solo�in�via�programmatica,�se�puo�valere�per�le�
prime�riunionidella�Commissione�T.,�non�valeperle�ultime�valutazionifatte,�
ovesiconsiderichel'ultimariunionee�del3febbraio2002,�quandoilpianoTel-

cal�era�ormai�ultimato�.�

Tali�considerazioni�non�possono�che�essere�rimesse�al�responsabile�
apprezzamento�di�codesta�Amministrazione,�ai�fini�delle�proprie�determina-
zioni�di�merito.�

Analoghe�considerazioni�valgono�per�i�canoni�di�rete,�posto�che�la�docu-
mentazione�fornita�alla�Commissione�di�collaudo�ha�consentito�a�questa�di�
affermare�che�per�i�servizi�regolamentati�non�era�consentito�alcuno�sconto,�
essendo�gli�stessi�definiti�con�decreto�ministeriale�o�con�delibera�dell'Autorita�
competente.�

Quanto�ai�servizi�deregolamentati,�lo�sconto�sarebbe�stato�determinato�
in�via�preventiva�nel�Piano�dei�costi�in�misura�pari�al�30%�del�prezzo�di�
listino�commerciale�di�T.I..�

Sul�punto�la�Struttura�osserva�che�la�Commissione�aveva�raccomandato�
che�i�costi�relativi�a�canoni�e�consumi�tenessero�conto�della�prevedibile�dina-
mica��a�scendere��dei�prezzi,�che�essi�fossero�competitivi�rispetto�ai�prezzi�
di�mercato�e�congruenti�con�i�costi�e�i�canoni�correntemente�applicati.�

Osserva�ancora�la�Struttura�di�trovarsi�nella��impossibilita�di�verificare�
il�conseguimento�della�massima�economicita��.�

Risulterebbe�peraltro�dagli�atti�che,�successivamente�alle�anzidette�rac-
comandazioni�della�Commissione�T.,�il�Consorzio�presento�dei�piani�opera-
tivi,�ivi�compreso�quello�di��Rete��(contenente�il�piano�complessivo,�il�piano�
dei�costi�e�il�piano�di�dettaglio)�e�che�il�tutto�sarebbe�stato�approvato�con�
provvedimenti�espressi�dall'Amministrazione,�presumibilmente�previa�valuta-
zione�di�congruita�.�

L'apprezzamento�di�tale�circostanza,�che�se�confermata�assumerebbe�
evidentemente�valore�decisivo,�viene�rimesso�a�codesta�Amministrazione.�

Ultima�questione�posta�riguarda�le�spese�di�management,�rispetto�alle�
quali�la�Commissione�di�Collaudo�ha�rilevato�nella�propria�relazione�del�
16�settembre�2003�che�la�somma�riconoscibile�era�piu�bassa�di�quella�richie-
sta,�e�cio�in�quanto�per�le�prestazioni�rese�non�risultava�dimostrata�l'autono-
mia�del�ruolo�professionale.�Conseguentemente,�tali�spese�si�sarebbero�
dovute�imputare�alle�spese�generali,�definite�in�maniera�onnicomprensiva.�

Tale�autonomia�del�ruolo�professionale�era�richiesta�dalla�nota�MURST�
del�1.�luglio�2002,�n.�2535,�resa�a�seguito�di�specifica�richiesta�della�commis-
sione�di�collaudo.�

Il�consorzio�Telcal�ha�controdedotto�sul�punto�con�documento�n.�8985,�nel�
senso�che�i�suddetti�professionisti�avrebbero�svolto�funzioni�analoghe�agli�altri.�

La�Commissione�di�Collaudo,�peraltro,�nella�propria�relazione�del�
25�novembre�2003�ha�rilevato�che��non�sembra�a�questa�Commissione�che�
sia�stata�adeguatamente�dimostrata,�in�concreto,�l'autonomia�del�ruolo�dei�
predetti�soggetti�,�cos|�confermando�la�detrazione.�


I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO 


Nella 
nota 
che 
si 
riscontra 
codesta 
amministrazione 
riferisce 
peraltro, 
in 
merito 
alla 
fondatezza 
di 
tale 
detrazione, 
le 
perplessita� 
della 
struttura, 
la 
quale 
ha 
osservato 
quanto 
segue: 


�La 
struttura 
ritiene 
che 
tale 
management, 
come 
richiesto 
dalla 
Commis-
sione 
di 
Monitoraggio 
a 
necessario 
supporto 
dei 
propri 
compiti, 
abbia 
con-
corso 
al 
conseguimento 
degli 
obiettivi 
tecnici 
del 
PTC 
come 
valicati 
dalle 
stesse 
commissioni 
di 
collaudo 
e 
monitoraggio. 
Essendo 
il 
Consorzio 
Telcal 
rimbor-
sato 
per 
tale 
personale 
non 
a 
tariffa 
ma 
a 
costo 
aziendale 
fa 
presente 
che 
una 
valutazione 
di 
merito 
qualitativo, 
potrebbe 
dar 
luogo 
ad 
un 
contenzioso 
ove 
si 
ritenga 
che 
le 
attivita� 
di 
management 
non 
vadano 
valutate 
autonomamente 
ma 
in 
correlazione 
al 
conseguimento 
degli 
obiettivi 
: 
nella 
fattispecie 
conseguiti�. 


Nella 
sostanza, 
secondo 
la 
struttura, 
presupposto 
per 
le 
valutazioni 
delle 
attivita� 
di 
management 
non 
sarebbe 
l'autonomia 
dell'attivita� 
professionale 
svolta, 
ma 
l'effettivo 
raggiungimento 
degli 
obiettivi 
previsti 
(nella 
specie 
paci-
ficamente 
conseguiti). 


In 
proposito 
questa 
Avvocatura, 
che 
non 
dispone 
naturalmente 
di 
ele-
menti 
sufficienti 
per 
dare 
valutazioni 
in 
punto 
di 
fatto 
circa 
la 
natura 
delle 
attivita� 
svolte, 
deve 
dare 
atto 
che 
le 
osservazioni 
della 
struttura 
presentano 
un 
certo 
fondamento 
e 
che, 
tra 
l'altro, 
nella 
eventuale 
sede 
contenziosa, 
incomberebbe 
sull'amministrazione 
l'onere 
di 
provare, 
nel 
sostanziale 
silenzio 
sul 
punto 
degli 
strumenti 
contrattuali, 
che 
il 
riconoscimento 
delle 
spesedi 
management 
dovesse 
intendersi 
ricollegato 
ad 
una 
autonomia 
sostanziale 
della 
prestazione 
professionale. 


Pertanto, 
questa 
Avvocatura 
ritiene 
di 
rimettersi 
alle 
prudenti 
valutazioni 
in 
punto 
di 
fatto 
che 
codesta 
Amministrazione 
vorra� 
effettuare; 
ai 
fini 
della 
risoluzione 
della 
questione 
potra� 
anzi 
essere 
utile 
fare 
riferimento 
anche 
ai 
comportamenti 
tenuti 
nella 
successiva 
vicenda 
contrattuale, 
relativa 
al 
comple-
tamento 
del 
progetto, 
posto 
che 
sarebbe 
difficilmente 
giustificabile 
un 
diverso 
sistema 
di 
valutazione 
a 
fronte 
della 
sostanziale 
omogeneita� 
dei 
contratti. 


Dalla 
risoluzione 
delle 
anzidette 
questioni 
dipendera� 
naturalmente 
il 
conseguente 
pagamento 
di 
quanto 
dovuto 
e 
lo 
svincolo 
delle 
garanzie. 


Cio� 
anche 
per 
la 
considerazione 
che, 
come 
riferisce 
codesta 
Amministra-
zione, 
con 
riguardo 
alla 
seconda 
convenzione, 
conclusa 
in 
data 
28 
marzo 
2002, 
non 
sono 
sorte 
contestazioni, 
a 
seguito 
del 
riconoscimento 
da 
parte 
della 
Commissione 
di 
collaudo 
di 
E. 
7.490.486,00. 


Questa 
Avvocatura 
resta 
naturalmente 
a 
disposizione 
per 
quanto 
possa 
occorrere�. 


A.G.S. 
^Parere 
del 
12 
novembre 
2004, 
n. 
148481. 
Spese 
legali 
collaboratori 
di 
giustizia 
^Cessione 
del 
credito 
^Profilifiscali 


(consultivo 
27975/04, 
avvocato 
A. 
Collabolletta). 


�Con 
la 
nota 
che 
si 
riscontra 
e 
con 
la 
successiva, 
a 
seguito 
del 
parere 
interlocutorio 
della 
Scrivente, 
si 
chiede 
allo 
Scrivente 
Generale 
Ufficio 
di 
valutare 
la 
validita� 
della 
cessione 
del 
credito 
stipulata 
dall'avv. 
F.L. 
avente 
ad 
oggetto 
l'importo 
di 
alcune 
prestazioni 
professionali 
rese 
dalla 
stessa 
nei 
confronti 
di 
collaboratori 
di 
giustizia 
ammessi 
al 
programma 
di 
protezione. 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Inoltre�si�sottopone�all'attenzione�dello�Scrivente�G.U.�anche�un�
secondo�profilo,�nell'ipotesi�in�cui�si�dovesse�ritenere�valida�la�predetta�ces-
sione�del�credito,�se�risulti�possibile�effettuare�la�ritenuta�a�titolo�di�acconto�
anche�sui�compensi�oggetto�del�credito�ceduto.�

Preliminarmente�appare�opportuno�un�breve�esame�della�normativa�che�
trova�applicazione�nella�fattispecie�in�esame.�

La�legge�15�marzo�1991,�n.�82,�nel�testo�vigente�prima�della�recente�
riforma�introdotta�dalla�legge�13�febbraio�2001,�n.�45,�prevedeva�all'art.10,�
1.�comma,�che�lo�speciale�programma�di�protezione�definito�in�favore�dei�
collaboratori�della�giustizia�comprendeva��se�necessario,�anche�misure�di�assi-
stenza�.�Nel�programma�speciale�di�protezione,�tra�le�misure�di�assistenza�
rientrano�anche�quelle�relative�all'assistenza�legale,�regolate�da�un�apposito�
disciplinare,�allegato�al�programma�medesimo.�

L'art.�4�del�decreto�interministeriale�24�novembre�1994��riservato��stabi-
lisce�che�l'assistenza�legale�ai�collaboratori�di�giustizia�e�limitata,�salvo�
diversa�deliberazione�motivata�della�Commissione�Centrale,�ai�procedimenti�
penali�per�fatti�commessi�anteriormente�alle�ammissione�al�programma.�

Anche�dopo�l'entrata�in�vigore�della�legge�n.�45/2001,�e�prevista�tra�le�
misure�di�assistenza�quella�legale.�

Ai�sensi�dell'art.�13,�5.�comma,�della�legge�n.�82/1991,�come�modificata�
dalla�legge�n.�45/2001,�recante��Contenuti�delle�speciali�misure�di�protezione�
e�adozione�di�provvedimenti�provvisori�,�qualora�la�Commissione�Centrale�
deliberi�l'applicazione�delle�misure�di�protezione�mediante�la�definizione�di�
uno�speciale�programma,�questo�puo�comprendere�misure�di�assistenza�per-
sonale�ed�economica,�tra�le�quali�(per�effetto�dell'espresso�richiamo�di�cui�al�
successivo�comma)�l'assistenza�legale�e�l'assegno�di�mantenimento.�

Il�d.P.R.�30�maggio�2002,�n.�115,�recante�il��Testo�Unico�delle�disposi-
zioni�legislative�e�regolamentari�in�materia�di�spese�di�giustizia��ha�introdotto,�
tra�l'altro,�alcune�disposizioni�che�concernono�il�trattamento�nei�confronti�
dei�collaboratori�di�giustizia.�

Infatti,�ai�sensi�dell'art.�115�del�predetto�Testo�Unico,��l'onorario�e�le�
spesespettantialdifensore�dipersona�ammessa�alprogramma�diprotezionedi�
cui�al�decreto-legge�15�gennaio�1991,�n.�8,�convertito,�con�modficazioni,�dalla�
legge�15�marzo�1991,�n.�82,�e�successive�modificazioni�(tra�le�quali�la�legge�

n.�45/2001),�sono�liquidati�dal�magistrato�nella�misura�e�con�le�modalita�previ-
ste�dall'�art.�82�ed�e�ammessa�opposizione�ai�sensi�dell'art.�84.��

Inoltre,�l'art.�299�del�d.P.R.�115/2002�ha�espressamente�abrogato�
l'art.�13,�6.�comma,�ultimo�periodo�della�legge�n.�82/1991,�come�modificato�
dalla�legge�n.�45/2001;�tale�periodo�prevedeva�che��le�spese�di�assistenza�
legale�sono�liquidate�dal�giudice�previo�parere�del�Consiglio�dell'ordine�degli�
avvocati�presso�cui�il�difensore�e�iscritto.��

Venendo�alla�fattispecie�oggetto�del�presente�parere�si�puo�ragionevol-
mente�affermare,�alla�luce�della�normativa�citata,�che�non�sussista�alcun�rap-
porto�di�credito�tra�l'Amministrazione�dell'Interno�ed�il�legale�che�presta�la�
sua�attivita�professionale�in�favore�del�collaboratore�di�giustizia�e�d'altronde,�
con�nota�del�23�luglio�2004,�codesta�amministrazione�ha�confermato�che�i�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

legali�dei�collaboratori�di�giustizia�vengono�scelti�in�piena�autonomia�da�que-
sti�ultimi,�senza�alcun�conferimento�di�incarico�da�parte�del�Servizio�Centrale�
di�Protezione.�

Lo�Scrivente�G.U.�pertanto�concorda�con�quanto�afferma�il�Tribunale�di�
Bologna�nella�sentenza�n.�2488/2001,�in�particolare�laddove�sottolinea�l'e-
sclusione�dell'esistenza�di�un�obbligo�ex�lege�di�rimborso�delle�spese�legali�
da�parte�dell'amministrazione�in�capo�al�legale�e�specifica�che�l'assistenza�
legale�si�traduce�nell'impegno�del�Servizio�Centrale�di�Protezione,�di�rimbor-
sare�al�collaboratore�di�giustizia,�titolare�dello�speciale�programma�di�prote-
zione,�le�spese�e�gli�onorari.�

Non�rivestendo�il�Ministero�dell'Interno�la�posizione�di�debitore�ceduto,�
la�cessione�stipulata�tra�1'Avv.�F.L.�ed�i�Signori�F.M.�e�D'A.�L.�in�relazione�
ai�compensi�per�prestazioni�professionali�svolte�nei�confronti�di�collaboratore�
di�giustizia�non�puo�esplicare�effetti�nei�confronti�dello�stesso.�

Attesa�la�mancata�efficacia�della�predetta�cessione,�risulta�superflua�la�
risposta�al�secondo�quesito.�

In�relazione�alla�ulteriore�documentazione�trasmessa�da�Codesta�Ammi-
nistrazione,�si�rappresenta,�che�in�virtu�di�quanto�sin�qui�illustrato,�sia�nel�
procedimento�di�sequestro�conservativo�di�crediti�presso�terzi�che�nella�pro-
cedura�esecutiva�relativa�all'atto�di�pignoramento�presso�terzi,�entrambi�noti-
ficati�ad�istanza�dell'Avv.�L.�G.�in�cui�codesto�Ministero�e�stato�citato�per�
rendere�la�dichiarazione�di�terzo�prevista�dall'art.�547�c.p.c.�si�dovra�rendere�
la�dichiarazione�negativa,�non�sussistendo�alcun�rapporto�di�debito�con�il�
debitore�principale�F.�L.�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
13 
dicembre 
2004, 
n. 
160218. 
Art.�7,par.3lett.d)DirettivaCEEdelConsigliodelleComunita�Europee�

del14�giugno�1993^Af
ffidamento�a�trattativaprivata�dell'esecuzione�dilavori�

di�riallineamento�di�banchine�(consultivo�n.�53507/04,�avvocato�G.�Zotta).�

�Si�apprende�dalla�nota�in�riferimento�^ed�allegato�^,�che�a�seguito�dell'in-
cendio�sviluppatosi�il�1.�gennaio�2004�su�una�motonave�all'ormeggio�nel�porto�
industriale�di�Porto�Torres,�si�determino�uno�stato�di�grave�pericolo�per�le�navi�
traghetto�ormeggiate�nelle�immediate�vicinanze.�Tali�navi�erano�ivi�dislocate�
per�l'inagibilita�del�porto�commerciale,�interessato�dai�lavori�di�costruzione�del-
l'antemurale�di�ponente.�Con�l'occasione,�si�manifesto�con�tutta�evidenza�la�
necessita�di�eliminare�con�urgenza�la�situazione�di�pericolo,�determinatasi�nello�
scalo�a�causa�dell'uso�promiscuo�delle�strutture�per�il�traffico�industriale�e�per�
quello�dei�traghetti.�Donde�la�proclamazione�dello�stato�di�emergenza�a�sensi�
della�legge�24�febbraio�1992,�n.�225,�art.�5,�comma�1�(d.P.C.M.�13�febbraio�
2004)�e�la�nomina�del�Sindaco�di�Porto�Torres�a�Commissario�straordinario�a�
sensi�del�comma�4,�art.�5�cit.�(ordinanza�P.C.M.�9�luglio�2004).�

Acquisito�il�progetto�esecutivo�del�Ministero�delle�infrastrutture�e�dei�
trasporti�^Settore�infrastrutture�^relativo�ai�lavori�preordinati�all'adegua-
mento,�ampliamento�e�messa�in�sicurezza�degli�ormeggi�del�porto�commer-
ciale�ed�industriale,�ed�avendolo�approvato,�il�Commissario�straordinario�
deve�ora�procedere�all'affidamento�dell'appalto.�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Al 
riguardo 
chiede 
se, 
in 
considerazione 
dell'estrema 
urgenza 
dell'elimi-
nazione 
della 
situazione 
di 
pericolo 
in 
parola 
recuperando 
ad 
agibilita� 
lo 
scalo 
civile 
ora 
inutilizzabile, 
sia 
possibile 
provvedere 
intanto 
a 
trattativa 
pri-
vata 
nel 
rispetto 
della 
direttiva 
comunitaria. 


La 
direttiva 
93/37/CEE, 
tuttora 
in 
vigore 
come 
poi 
vedremo, 
e 
il 
d.lgs. 
19 
dicembre 
1991, 
n. 
406, 
attuativo 
della 
direttiva 
89/440/CEE(1), 
dispon-
gono 
che 
possono 
essere 
affidati 
a 
trattativa 
privata 
^senza 
pubblicazione 
preliminare 
del 
bando 
di 
gara 
^lavori 
pubblici 
�nella�misura�strettamente�

necessaria�per�motivi�di�imperiosa�urgenza�non�compatibile�con�i�termini�impo-

sti�dalle�altre�procedure,�in�relazione�ad�eventi�imprevedibili�da�parte�delle�

amministrazioni�aggiudicatici�purche�le�circostanze�invocate�a�giustificazione�

dell'urgenza�non�siano�in�alcun�modo�imputabili�alle�amministrazioni�stesse� 


(per 
quanto 
riguarda 
il 
d.lgs. 
n. 
406, 
cfr�lett. 
c),�comma 
2, 
art. 
9). 
La 
legge 
11 
febbraio 
1994, 
n. 
109, 
che 
deve 
intendersi 
anche 
attuativa, 
per 
quanto 
necessario, 
della 
direttiva 
93/37/CEE 
pero� 
, 
ha 
ulteriormente 
circoscritto 
le 
possibilita� 
di 
ricorso 
alla 
trattativa 
privata. 
L'art. 
24, 
comma 
1, 
invero, 
ha 
ridotto 
fortemente 
la 
discrezionalita� 
dell'amministrazione, 
sia 
stabilendo 
spe-
cifiche 
e 
ben 
ristrette 
ipotesi 
in 
presenza 
delle 
quali 
e� 
ammesso 
il 
ricorso 
alla 
trattativa 
privata, 
sia 
fissando 
taluni 
obblighi 
procedimentali 
mirantia 
garantire 
la 
trasparenza 
e 
la 
correttezza 
della 
procedura 
negoziata. 


I 
presupposti 
che 
legittimano 
la 
deroga 
sono: 


1. 
^motivi�di�imperiosa�urgenza:�l'aggettivo 
imperioso�lascia 
intendere 
che 
si 
debba 
trattare 
di 
lavori 
necessari 
per 
ovviare 
ad 
una 
grave 
situazione 
di 
pericolo 
o 
piu� 
in 
generale 
ad 
una 
grave 
situazione 
di 
emergenza 
in 
atto. 
Dunque 
non 
semplicemente 
paventata 
e/o 
futuribile, 
ovvero 
non 
semplice-
mente 
risultante 
dal 
calcolo 
di 
ragionevoli 
probabilita� 
di 
avveramento; 
2. 
^i 
motivi 
di 
urgenza, 
come 
sopra 
connotata, 
non 
devono 
essere 
com-
patibili�con�i�termini�imposti�dalle�altre�procedure. 
Occorrera� 
considerare, 
al 
riguardo, 
i 
tempi 
tecnici 
medi 
per 
l'affidamento 
dei 
lavori 
pubblici 
mediante 
gara 
aperta 
o 
ristretta, 
tratti 
da 
precedenti 
esperienze. 
Nella 
valutazione 
pos-
sono 
essere 
presi 
in 
considerazione, 
peraltro 
con 
la 
prudenza 
richiesta 
dalla 
particolare 
severita� 
della 
norma, 
le 
condizioni 
ambientali 
del 
momento 
sto-
rico 
e 
del 
luogo 
in 
cui 
avverra� 
la 
gara, 
che 
possano 
incidere 
negativamente 
sui 
tempi 
medi 
della 
medesima 
(ad 
es. 
in 
una 
regione 
sconvolta 
da 
eventi 
naturali 
puo� 
ipotizzarsi 
un 
appesantimento 
dei 
tempi 
richiesti 
per 
il 
comple-
tamento 
delle 
procedure 
di 
rito). 
Secondo 
la 
giurisprudenza 
(Corte 
Conti, 
sez. 
cont. 
Stato), 
l'urgenza 
deve 
essere 
tale 
da 
potersi 
fondatamente 
ritenere 
che 
il 
rinvio 
dell'intervento 
per 
il 
tempo 
necessario 
allo 
svolgimento 
della 
gara 
comprometterebbe 
la 
tempestivita� 
dell'intervento 
stesso; 
3. 
^i 
motivi 
di 
urgenza 
devono 
essere 
l'effetto 
di 
eventi�imprevedibili�da�
parte�delle�amministrazioni�aggiudicatici.�La 
dottrina 
(R. 
Rametta) 
ha 
notato 
che 
l'imprevedibilita� 
non 
e� 
una 
qualificazione 
assoluta, 
ma 
soggettiva 
dell'am-
ministrazione 
aggiudicatrice, 
nel 
senso 
che, 
con 
la 
normale 
diligenza 
riferita 
al 
(1) 
Per 
semplicita� 
di 
esposizione, 
di 
seguito 
si 
fara� 
riferimento 
solamento 
al 
d.lgs. 
di 
attuazione 
n. 
406/1991, 
che 
del 
resto 
riproduce 
fedelmente, 
per 
quel 
che 
interessa, 
il 
testo 
della 
direttiva 
comunitaria. 

I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

caso�concreto,�la�situazione�che�determina�l'imperiosa�urgenza�deve�apparire�
imprevedibile�per�detta�amministrazione.�La�imprevedibilita�dovra�essere�rap-
portata,�dunque,�alle�competenze�specifiche�dell'amministrazione.�Eventi�cala-
mitosi�che�possono�esse�previsti�da�amministrazioni�con�competenze�specifiche,�
possono�non�esserlo�da�amministrazioni�con�diverse�competenze.�Cos|�,ad�
esempio,�rischi�di�eventi�marittimi�potrebbero�esser�previsti�dalle�autorita�del�
settore,�ma�non�dalle�autorita�preposte�al�governo�della�circolazione�aerea;�

4.�^le�circostanze�invocate�a�giustificazione�dell'urgenza�non�debbono�in�
alcun�modo�essere�imputabili�alle�amministrazioni�stesse;�

5.�^i�lavori,�infine,�devono�essere�circoscritti�a�quelli�strettamente�neces-
sari�ad�ovviare�la�situazione�di�emergenza�in�atto.�Non�e�possibile,�quindi,�
affidare�a�trattativa�privata�lavori�di�miglioramento,�ampliamento�aut�similia;�
6.�^la�sopravvenuta�legge�n.�109/1994,�ha�ulteriormente�circoscritto�le�
possibilita�di�ricorso�alla�trattativa�privata,�limitandole�ai�casi�di��ripristino�di�
opere�gia�esistenti�efunzionanti,�danneggiate�e�rese�inutilizzabili�da�eventi�impre-
vedibili�di�natura�calamitosa�.�Al�riguardo�la�dottrina�(Cianflone-
Giovannini)�ha�notato�che�l'evento�calamitoso�deve�riguardare�opere�gia�
esistenti�e�funzionanti�e�non�opere�in�corso�di�realizzazione�o�la�cui�utilizza-
zione�sia�in�atto�dimessa�o�sospesa.�Occorre,�poi,�che�l'evento�stesso�ne�abbia�
comportato�non�solo�il�danneggiamento,�ma�anche�l'inutilizzabilita�.�La�diret-
tiva�comunitaria�31�marzo�2004,�n.�2004/18,�che�ha�abrogato�(o�abroghera�,�
perquanto�sidira�poi)laprecedente37/93/CEE,�hasoppressol'aggettivazione�
�imperiosa��per�qualificare�le�ragioni�di�estrema�urgenza�che�possono�giustifi-
care�il�ricorso�alla�trattativa�privata�e�non�contiene�piu�le�anzidette�regole�che�
limitano�il�ricorso�alla�trattativa�privata�agli�interventi�volti�a�ripristinare�opere�
gia�esistenti�e�funzionanti�danneggiate,�aggettivazione�ripresa�e�limitazioni�
introdotte�dalla�legge�Merloni.�Questa�direttiva,�pero�,�che�attenua�in�modo�
significativo�la�rigidita�della�legge�n.�109/1994�^e�suc.�mod.�^,�ancora�non�e�
stata�attuata�in�Italia,�essendo�il�termine�per�l'incombente�fissato�al�31�gennaio�
2006.�Essendo,�peraltro�puntuale�e�concreta�nel�suo�contenuto�precettivo,�puo�
essere�utilizzata�come�valido�riferimento�nella�condotta�del�caso�di�specie.�

Fino�all'attuazione,�peraltro,�dovrebbe�rimanere�in�vigore�la�direttiva�

n.�1993/37/CEE,�come�aggravata�dalle�integrazioni�della�Merloni.�
Cio�premesso,�venendo�al�caso�specifico.�
L'incendio�verificatosi�su�una�motonave�chimichiera�il�1.�gennaio�c.a.,�
da�un�lato�ha�innescato�una�situazione�accidentale�di�grave�pericolo�contin-
gente�per�la�vicinanza�dell'ormeggio�dell'unita�in�fiamme�a�quello�delle�navi�
traghetto�ad�alta�capacita�(2);�dall'altro,�ha�evidenziato�anche�una�grave�
situazione�di�pericolo�persistente�ma�latente,�probabilmente�non�percepita�o�
sottovalutata�nella�sua�gravita�,�dovuta�alla�vicinanza�degli�ormeggi�destinati�
al�traffico�industriale�e�a�quello�civile.�Situazione�di�pericolo�che�va�benal�
di�la�dei�semplici�inevitabili�disservizi�conseguenti�alla�interferenza�e�ai�reci-
proci�intralci�per�le�diverse�esigenze�dei�due�tipi�di�movimentazione.�

(2)�La�situazione�di�pericolo,�che�non�risulta�sia�degenerata�in�disastri�peggiori�coinvol-
gendo�altre�navi,�e�stata�ovviata�con�i�provvedimenti�tecnici�del�caso.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Questa�situazione�di�pericolo,�che�non�poteva�essere�ovviata�in�costanza�
dei�lavori�di�costruzione�dell'antemurale�di�ponente�del�porto�di�Porto�Torres,�
avrebbe�dovuto�essere�avvertita�dall'Autorita�marittima�preposta�alla�regola-
mentazione�del�traffico�portuale.�L'Autorita�marittima�avrebbe�dovuto�intra-
prendere,�conseguentemente,�sin�dal�2002�(da�quando�cioe�fu�necessario�
dirottare�il�traffico�dei�traghetti�Tirrenia�e�Grimaldi�ad�alta�capacita�dal�
porto�civile�a�quello�industriale)�le�iniziative�intese�ad�ovviarla.�

In�questa�situazione,�quanto�alla�configurabilita�dei�presupposti�per�
l'affidamento�con�procedura�negoziata�dei�lavori�per�l'eliminazione�della�
situazione�pericolosa�sopra�illustrati�in�via�di�principio,�osserviamo.�

I�motivi�di�imperiosa�urgenza�che�giustificherebbero�il�ricorso�all'affida-
mento�dei�lavori�a�trattativa�privata,�probabilmente�potrebbero�configurarsi,�
anche�se�non�e�di�tutti�i�giorni�un�evento�quale�quello�verificatosi�agli�inizi�
dell'anno.�Ma�quando�ci�sono�in�gioco�vite�umane;�la�funzionalita�di�impianti�
industriali�vitali�per�l'economia�della�regione;�i�collegamenti�dell'isola�con�il�
nord-Italia,�puo�ragionevolmente�valutarsi�come��imperiosa��la�necessita�
dell'eliminazione�della�situazione�di�pericolo�latente.�

Piu�problematico,�invece,�potrebbe�essere�il�riconoscimento�di�una�
imprevedibilita�degli�eventi�calamitosi�che�potrebbero�scatenare�l'emergenza.�
Sembra�proprio�che�questi�dovevano�essere�prevedibili�dalle�autorita�preposte�
al�governo�del�traffico�portuale.�Altro�discorso�e�poi�vedere�se�la�situazione�
di�pericolo�poteva�essere�ovviata�e�se�chi�di�dovere�aveva�gli�strumenti�per�
farlo.�Il�che�parrebbe�da�escludere.�

Senonche�,�l'imprevedibilita�deve�essere�saggiata�non�tanto�con�riferi-
mento�all'Autorita�marittima�competente,�quanto�alla�Protezione�civile�che,�
una�volta�deliberato�lo�stato�di�emergenza�a�sensi�dell'art.�5�della�legge�
24�febbraio�1992,�n.�225,�avrebbe�dovuto�intervenire�per�porvi�rimedio.�E�
quanto�ad�essa�la�prevedibilita�e�da�escludere,�atteso�che,�prima�dell'evento�
e�da�ritenere�che�neppure�conosceva�la�difficile�situazione�del�porto�di�Porto�
Torres.�

Ma�a�prescindere�da�questa�considerazione,�deve�ritenersi�che�il�fatto�
stesso�che�il�Consiglio�dei�Ministri�ha�riconosciuto�il�verificarsi�di�una�situa-
zione�di�fatto�che�richiedeva�la�dichiarazione�dello�stato�di�emergenza,�com-
porta�il�superamento�del�presupposto�non�solo�della�imperiosa�urgenza,�ma�
anche�quello�dell'imprevedibilita�degli�eventi�calamitosi�da�ovviare.�

Piu�difficile,�se�non�impossibile,�e�il�superamento�della�disposizione�della�
legge�Merloni�(art.�24)�che�circoscrive�la�possibilita�del�ricorso�alla�trattativa�
privata�solamente�in�relazione�al��ripristino�di�opere�gia�esistenti�efunzionanti,�
danneggiate�e�rese�inutilizzabili�da�eventi�imprevedibili�di�natura�calamitosa�.�

Nel�caso�in�esame�non�si�tratta�del�ripristino�di�opere�esistenti�e�funzio-
nanti,�ma�dell'adeguamento,�ampliamento�e�messa�in�sicurezza�degli�ormeggi�
del�porto�civile�e�di�quello�industriale,�attraverso�la�demolizione�di�una�ban-
china�esistente,�il�dragaggio�dei�fondali�serventi,�per�portarli�ad�una�profon-
dita�adeguata�al�traffico�che�ivi�si�vorrebbe�destinare�e�cos|�via.�Cioe�si�tratta�
non�del�ripristino�della�funzionalita�di�opere�pubbliche�esistenti�e�funzio-
nanti,�ma�danneggiate�e�rese�inutilizzabili,�ma�di�una�ristrutturazione�radi-
cale�delle�strutture�portuali�esistenti.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

D'altra�parte,�appare�problematico�invocare�la�piu��permissiva�direttiva�
2004/18/CEE�pur�nella�sua�concretezza�precettiva,�perche�non�ancora�
attuata.�

Stante,�pertanto,�l'impellente�necessita��di�provvedere�in�tempi�brevi�
all'affidamento�dei�lavori�preordinati�all'eliminazione�della�situazione�di�peri-
colo�in�atto�e�la�conseguente�incompatibilita��con�i�termini�imposti�dalle�altre�
procedure,�per�poter�far�ricorso�all'affidamento�con�procedura�negoziata�
senza�pubblicazione�del�bando�di�gara,�non�rimane�che�far�ricorso�al�potere�
di�ordinanza�dell'art.�5,�comma�2�e�5,�legge�n�225/1992.�

Sappiamo,�infatti,�che�una�volta�deliberato�lo�stato�di�emergenza�a�sensi�
dell'art.�5,�comma�1,�cit.,��per�l'attuazione�degli�interventi�di�emergenza�...�si�
provvede�...�anche�a�mezzo�di�ordinanze�in�deroga�ad�ogni�disposizione�vigente,�
enelrispetto�deiprincipigeneralidell'ordinamentogiuridico�.�In�questo�modo,�
pertanto,sara��possibilederogarenontantoalladirettivacomunitaria37/1993a
bbiamo�visto�che�non�ve�n'e��bisogno�e�probabilmente�non�sarebbe�neppure�
possibile,�stante�le�limitazioni�alla�delega�contenute�nell'atto�relativo�^,�
quanto�all'aggravamento�delle�sue�limitazioni�poste�dall'art.�24�legge�n.�109/�
1994,�sulle�quali�ci�siamo�gia��intrattenuti,�per�poter�procedere�all'affidamento�
a�trattativa�privata�dei�lavori�in�questione.�

Si�noti�che�l'ordinanza�P.C.M.�9�luglio�2004,�n.�3363�(in�G.U.�17�luglio�
2004,�n.�166),�con�cui�e��stato�delegato�^nominato�il�Commissario�straordina-
rio�per�l'emergenza�del�porto�di�Porto�Torres,�nel�dettare�i�contenuti�della�
delega�a�mente�del�comma�5,�art.�5,�legge�n.�225/1992�ha�espressamente�
conferito�il�potere�di�deroga�all'art.�24�della�Merloni�(art.�4�ord.�P.C.M.,�

n.�3363),�pur�nel�rispetto�della�direttiva�comunitaria�37/93/CEE�e,�natural-
mente,�dei�principi�generali�dell'ordinamento�giuridico.�
Il�percorso�che�conseguentemente�dovra��essere�seguito,�comportera��
l'adozione�di�un�provvedimento�dichiaratamente�attuativo�della�ripetuta�ordi-
nanza�n.�3363�PCM,�quanto�alla�deroga�delle�norme�della�legge�n.�109/1994�
da�cui�occorre�discostarsi,�pur�nel�rispetto�della�direttiva�37/93/CEE,�
corredato�di�puntuale�motivazione�in�ordine�alle�ragioni�che�inducono�a�
tanto�(cfr.�art.�5,�comma�5).�Sara��opportuno�fare�riferimento�anche�alla�
direttiva18/2004/CEE,nonancoraentratainvigore,machecomesie��detto,�
per�il�suo�contenuto�di�concretezza�e�puntualita��vale�quanto�meno�come�
significativa�guida�nella�regolamentazione�del�caso.�Sappiamo�che�la�diret-
tiva,�invero,�prossima�ad�essere�attuata,�ridurra��in�modo�significativo�
(soppressione�dell'aggettivazione��imperioso��e�della�limitazione�degli�interventi�

a�quelli�occorrenti�per�il�mero�ripristino�della�funzionalita�di�opere�pubbliche�
danneggiate�e�rese�inutilizzabili),�i�limiti�al�ricorso�alla�trattativa�privata.�La�
motivazione�dovra��riguardare�la�situazione�di�pericolo�in�atto;�le�correlate�
ragioni�di�urgenza�quali�rivelate�dall'incendio�del�1.�gennaio�2004;�l'incom-
patibilita��dell'urgenza�dei�lavori�intesi�all'eliminazione�della�situazione�di�
pericolo,�con�il�rispetto�dei�termini�delle�procedure�di�affidamento�mediante�
gara�aperta,�ristretta�o�a�procedura�negoziata�previa�pubblicazione�del�bando�
di�gara.�Il�tutto�per�concludere�per�la�necessita��conseguente�del�ricorso�alla�
trattativa�privata,�senza�previa�pubblicazione�del�bando�di�gara.�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Il 
provvedimento, 
poi, 
preso 
atto 
della 
deroga 
disposta 
dall'ordinanza 
n.3363 
P.C.M. 
e 
valendosi 
di 
essa, 
decidera� 
il 
ricorso 
alla 
trattativa 
privata 
e 
procedera� 
all'individuazione 
dell'impresa 
esecutrice 
dei 
lavori. 


In 
questa 
operazione, 
si 
potra� 
ragionevolmente 
tenere 
conto 
di 
presenze 
operative 
in 
loco 
(quale 
ad 
es. 
l'impresa 
affidataria 
dei 
lavori 
all'antemurale 
di 
ponente 
in 
corso). 


Per 
assicurare 
la 
massima 
trasparenza 
al 
proprio 
operato, 
e� 
bene 
moti-
vare 
la 
scelta, 
al 
riguardo, 
evidenziando, 
fra�l'altro�

^le 
ragioni 
di 
intuibile 
economia 
di 
costi; 


^il 
risparmio 
di 
tempo 
in 
riferimento 
a 
quello 
necessario 
per 
la 
mobili-
tazione 
del 
cantiere, 
trattandosi 
di 
Impresa 
gia� 
presente 
nell'area 
portuale 
con 
personale, 
attrezzature 
e 
macchinari; 


^la 
necessita� 
di 
un 
coordinamento 
dei 
lavori 
in 
corso 
con 
quelli 
da 
concedere 
in 
appalto, 
in 
modo 
da 
non 
compromettere 
ulteriormente 
l'agibi-
lita� 
dello 
scalo 
gia� 
resa 
problematica 
dai 
lavori 
all'antemurale 
di 
ponente, 
coordinamento 
che 
puo� 
essere 
assicurato 
solo 
dall'affidamento 
di 
tutti 
i 
lavori 
ad 
una 
sola 
impresa 
appaltatrice�. 


A.G.S. 
^Parere 
del 
16 
dicembre 
2004, 
n. 
162146. 
Deducibilita�accantonamentiaifondiperindennita�suppletivadiclientela�e�

perindennita�meritocratica.�Istruzioniperl'abbandonodicontroversiependenti�

(consultivo 
51999/04, 
avvocato 
G. 
Mando� 
). 


�Con 
il 
foglio 
a 
richiamo 
codesta 
Agenzia 
ha 
trasmesso 
^per 
le 
even-
tuali 
osservazioni 
^la 
bozza 
di 
una 
direttiva, 
da 
diramare 
alle 
dipendenti 
strutture, 
in 
relazione 
alle 
controversie 
coinvolgenti 
la 
questione 
in 
oggetto. 


Le 
indicazioni 
operative 
di 
cui 
alla 
medesima 
bozza 
si 
ricollegano 
coe-
rentemente 
alla 
precedente 
ris. 
n. 
59/E/2004 
con 
la 
quale 
codesta 
Agenzia 
ha, 
in 
sintesi, 
espresso 
l'avviso 
che 
l'accantonamento 
ai 
fondi 
per 
indennita� 
di 
cessazione 
del 
rapporto 
di 
agenzia 
nelle 
sue 
diverse 
componenti, 
quali 
risultano 
dall'art. 
12 
dell'ivi 
richiamato 
accordo 
economico 
collettivo 
26 
giu-
gno 
2002 
per 
il 
settore 
del 
commercio 
(indennita� 
di 
risoluzione, 
indennita� 
suppletiva 
di 
clientela, 
indennita� 
meritocratica) 
sia 
fiscalmente 
deducibile 
per 
l'anno 
di 
competenza, 
peraltro 
nei 
limiti 
dell'importo 
massimo 
di 
cui 
al 
terzo 
comma 
dell'art. 
1751 
c.c.. 


Sembra, 
d'altronde, 
a 
questa 
Avvocatura 
che 
la 
conclusione 
cui 
e� 
perve-
nuta 
codesta 
Agenzia 
nella 
predetta 
risol. 
n. 
59/E 
^in 
conformita� 
a 
quanto 
ritenuto 
con 
la 
piu� 
recente 
sent. 
n. 
10221 
del 
2003 
della 
Cass. 
Sez. 
trib., 
la 
quale 
peraltro 
era 
pervenuta 
a 
diversa 
soluzione 
nella 
precedente 
sua 
sent. 


n. 
7690 
dello 
stesso 
anno 
^possa 
essere 
condivisa. 
In 
base 
al 
combinato 
disposto 
degli 
artt. 
105, 
comma 
1 
e 
4 
e 
dell'art. 
17 
comma 
1 
lett. 
d) 
del 
d.P.R. 
n. 
916 
del 
1986 
(nel 
testo 
vigente 
a 
seguito 
del 
D.Leg.vo 
n. 
344/2003) 
gli 
accantonamenti 
ai 
fondi 
relativi 
alle 
indennita� 
di 
fine 
rapporto 
e 
cioe� 
per 
la 
cessazione 
di 
rapporti 
di 
agenzia 
delle 
persone 
fisi-
che 
e 
delle 
societa� 
di 
persone 
sono 
deducibili 
``nei 
limiti 
delle 
quote 
maturate 
nell'esercizio 
in 
conformita� 
alle 
disposizioni 
legislative 
e 
contrattuali'' 
che 
regolano 
tale 
rapporto. 



I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

L'art.�1751�c.c.,�nel�testo�vigente,�disciplina�l'indennita��in�caso�di�cessa-
zione�di�rapporto�di�agenzia,�subordinandone�il�riconoscimento�a�favore�del-
l'agente�alla�ricorrenza�delle�condizioni�di�cui�al�comma�1�del�medesimo�arti-
colo,�salva�l'esistenza�dei�fatti�impeditivi�di�cui�al�successivo�comma�2.�Al�
comma�3,�il�predetto�articolo�indica�l'importo�massimo�dell'indennita��(se)�
spettante�all'agente�e�al�pen.�comma�prevede�che�``le�disposizioni�di�cui�al�
presente�articolo�sono�inderogabili�a�sfavore�dell'agente'':�nel�rispetto�del�
principio�fissato�da�tale�ultima�disposizione,�e��consentita�pertanto�una�
diversa�regolamentazione�dell'indennita��di�cessazione,�secondo�la�volonta��
a
nche�espressa�in�sede�di�accordi�collettivi�conclusi�dalle�relative�associazioni�
professionali,�nei�limiti�della�loro�applicabilita��^delle�parti.�

Nell'esercizio�di�tale�autonomia�contrattuale�e��stato�concluso�il�riferito�
accordo�economico�collettivo�del�settore�del�commercio�di�data�26�giugno�
2002,�il�quale,�in�particolare�al�suo�art.�12,�regola�la�materia�della�indennita��
di�cessazione�prevedendo�che�la�stessa�``sara��composta�da�tre�emolumenti'':�
i�quali�sono�denominati�rispettivamente�``indennita�di�risoluzione''�^che�
spetta�all'agente�(purche�il�rapporto�non�sia�stato�risolto�per�ritenzione�inde-
bita�di�somme�o�per�concorrenza�sleale�da�parte�del�medesimo)�anche�se�
non�vi�sia�stato,�ad�opera�sua,�alcun�incremento�della�clientela�o�del�fattu-
rato;�indennita�suppletiva�di�clientela�^da�corrispondersi�aggiuntivamente�
all'agente,�anche�se�questi�non�abbia�procurato�nuovi�clienti�o�non�abbia�sen-
sibilmente�sviluppato�gli�affari�con�i�clienti�medesimi�con�sostanziali�vantaggi�
per�il�preponente,�nel�caso�di�scioglimento�del�rapporto�ad�iniziativa�di�que-
st'ultimo�per�fatto�non�imputabile�all'agente�stesso�ovvero�nel�caso�di�sue�
dimissioni�a�causa�di�invalidita��permanente,�decesso�o�conseguimento�di�pen-
sione�di�vecchiaia;�e�indennita��meritocratica�^da�erogarsi�all'agente�che�abbia�
procurato�nuovi�clienti�o�abbia�sviluppato�gli�affari�con�quelli�esistenti�con�
sostanziali�vantaggi�per�il�preponente,�nella�misura�corrispondente�alla�diffe-
renza�tra�l'importo�della�indennita��di�risoluzione�piu��la�indennita��suppletiva�
di�clientela�e�quello�massimo�previsto�dal�comma�terzo�dell'art.�1751�c.c.�

Tale�essendo,�nei�limiti�della�sua�applicabilita��,�l'assetto�convenzionale�
dell'indennita��di�cessazione�del�rapporto�di�agenzia�^assetto�difforme�
rispetto�a�quello�in�generale�previsto�dall'art.�1751�c.c.,�ma�sullo�stesso�preva-
lente,�siccome�concordato,�in�sede�collettiva,�tra�le�parti�e�quindi�consentito�
dalla�stessa�norma,�in�quanto�(come�e��indiscusso)�non�``a�svantaggio�dell'a-
gente''�^e�considerato�che,�come�gia��accennato,�l'art.�105�del�d.P.R.�n.�917�
ammette�la�deducibilita��dell'accantonamento�ai�fondi�delle�quote�maturate�
nell'esercizio�relative�alla�predetta�indennita��``in�conformita��alle�disposizioni�
legislative�e�contrattuali''�^appare�coerente�conclusione�quella�che�la�dedu-
zione�per�quote�sia�fiscalmente�consentita,�salva�la�necessaria�verifica�della�
sua�quantificazione�(sia�sotto�il�profilo�della�sua�``probabilita��''�^e�cioe��della�
sua�verosimiglianza,�sia�sotto�quello�dell'attendibilita��della�relativa�stima),�
per�i�predetti�accantonamenti�riferiti�alla�stessa�indennita��in�tutti�gli�elementi�
che,�secondo�la�disciplina�pattizia�(applicabile�in�luogo�di�quella�legale),�com-
pongono�la�stessa�indennita��(indennita��di�risoluzione,�indennita��suppletiva�
di�clientela,�indennita��meritocratica):�salva�ovviamente�la�ripresa�a�tassazione�
della�sopravvenienza�conseguente,�all'atto�della�concreta�cessazione�del�rap-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

porto�di�agenzia,�all'eventuale�mancato�riconoscimento�dell'indennita�di�ces-
sazione�in�tutti�o�in�alcuni�dei�suoi�componenti,�o�anche�dell'eventuale�suc-
cessivo�storno�dell'accantonamento�(per�riferimenti�v.�anche�il�principio�con-
tabile�internazionale�n.�37,�punto�8,�adottato�con�Regol.�(CE)�n.�1725/2003�
del�29�settembre�2003).�

All'accoglimento�di�tale�conclusione�^di�per�se�non�preclusa,�in�quanto�
fondata�sulla�ora�indicata�interpretazione�dell'art.�105�del�TUIR,�dal�princi-
pio�della�tassativita�degli�accantonamenti�di�cui�al�comma�4�del�successivo�
art.�107�^non�pare�neppure�di�ostacolo�il�disposto�del�comma�1�del�vigente�
art.�109�che�in�generale�esclude�la�deducibilita�nel�periodo�di�competenza�
(anche)�dei�componenti�negativi�del�reddito�in�difetto�di�certezza�o�di�ogget-
tiva�determinabilita�.�Sotto�tale�profilo,�il�dubbio�potrebbe�prospettarsi�in�
considerazione�del�connotato�di�eventualita�che�caratterizza�la�componente�
costituita�dalla�indennita�suppletiva�di�clientela�e�quella�costituita�dalla�
indennita�meritocratica�(nessuna�contestazione�sussiste�in�ordine�alla�compo-
nente�rappresentata�dalla�indennita�di�risoluzione):�senonche�,da�unlato,�va�
osservato�che�il�principio�enunciato�nel�richiamato�comma�1�dell'art.�109�e�
destinato�ad�operare�in�quanto�``le�precedenti�norme�della�presente�sezione�
non�dispongono�diversamente''�(e,�come�si�e�accennato�il�precedente�
art.�105,�contenuto�nella�stessa�sezione,�concerne�e�disciplina�specificamente�
gli�accantonamenti�relativi�alle�indennita�che�trovano�causa�nella�fine�del�
rapporto�anche�di�agenzia);�e,�d'altro�lato�che,�per�la�natura�loro�propria,�
gli�accantonamenti�(pur�fiscalmente�deducibili�per�competenza�nei�casi�e�nei�
limiti�fissati�dalla�legge),�in�quanto�anticipano�all'esercizio�una�quota�del�
costo�destinato�a�verificarsi�in�futuro,�hanno�necessariamente�alla�loro�base�
un�elemento�previsionale�e�probabilistico�(e�non�gia�certo�o�oggettivamente�
determinabile�nel�suo�ammontare),�come�si�desume�anche�dagli�artt.�106�e�
107�del�TUIR�ed,�in�definitiva,�pur�dall'u.c.�dell'art.�105�il�quale,�come�piu�
volte�rilevato,�consente�espressamente�l'accantonamento�per�indennita�di�fine�
rapporto�di�agenzia,�pur�se�tale�indennita�,�per�legge�(e�cioe�in�mancanza�di�
regolamentazione�patrizia),�sarebbe�da�corrispondere�all'agente�solo�nella�
ricorrenza�delle�condizioni�di�cui�al�comma�1�dell'art.�1751�c.c.�(omissis)�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
17 
dicembre 
2004, 
n. 
162622. 
Efficacia 
delle 
sentenze 
penali 
irrevocabili 
di 
�n.d.p. 
per 
estinzione 
del 
reatoemortedelreo�sulrelativoprocedimentodisciplinare, 
aifinidelladefini-
zione 
della 
posizione 
giuridico-retributiva 
del 
pubblico 
dipendente 
durante 
il 
periodo 
di 
sospensione 
cautelare 
dal 
servizio 
(consultivo�n.�35053/04,�avvocato�

E.�Figliolia)�
�Si�riscontra�la�nota�prot.�n.�4800�del�22�giugno�2004,�con�la�quale�e�
stato�richiesto�il�parere�alla�Scrivente�Avvocatura�Generale�dello�Stato�in�
merito�alla�questione�relativa�alla�definizione�giuridica�ed�economica�delle�
sospensioni�cautelari�dal�servizio�^c.d.�restitutio 
in 
integrum 
^a�seguito�dei�
procedimenti�penali�conclusi�con�sentenza�di�proscioglimento�di��non�
doversi�procedere�per�morte�del�reo�.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Ritiene�al�riguardo�questa�Avvocatura�Generale�di�dover�osservare�
quanto�segue.

E�principio�consolidato�in�giurisprudenza�che�all'esito�del�giudicato�
penale�di�proscioglimento�per�estinzione�del�reato�nei�confronti�di�un�dipen-
dente�pubblico�sospeso�cautelarmente�dal�servizio�e�deceduto�nelle�more�
del�procedimento,�l'Amministrazione�possa�dar�luogo�al�procedimento�
amministrativo�al�limitato�fine�di�regolare�gli�effetti�della�sospensione�
rispetto�alla�necessita�di�eventualmente�procedere�ad�una�reintegrazione�
patrimoniale�riferita�al�periodo�in�cui�il�dipendente�e�stato�autoritativa-
mente�e�provvisoriamente�allontanato�dal�servizio�(Cons.�Stato,�Sez.�VI,�
26�giugno�2003�n.�3827).�Tale�convincimento�riposa�sul�carattere�evidente-
mente�provvisorio�della�sospensione�cautelare,�la�cui�efficacia�e�,�appunto,�
temporalmente�limitata�sino�all'intervento�di�un�provvedimento�definitivo�
che�assicuri�assetto�stabile�e�permanente�al�rapporto�intercorrente�tra�l'Am-
ministrazione�e�il�dipendente�incolpato;�pertanto�l'Amministrazione�stessa,�
all'esito�del�procedimento�penale,�puo�optare�di�non�dar�luogo�alla�proce-
dura�amministrativa,�conseguentemente�provvedendo�alla�corresponsione�
del�trattamento�retributivo�dovuto�e�non�percepito,�ovvero�attivare�la�pro-
cedura,�nei�tempi�previsti,�per�costituire�il�titolo�giuridico�che�sostituisca�la�
misura�cautelare�sospensiva�che�ha�perduto�la�propria�causa�tipica�a�seguito�
della�definizione�del�processo�penale.�

Orbene�le�superiori�considerazioni,�che�muovono�da�un�percorso�inter-
pretativo�giurisprudenziale�costante�nel�cui�alveo�si�e�pronunciata�anche�
l'Adunanza�plenaria�del�Consiglio�di�Stato�(decisione�n.�8�del�1997),�ten-
gono�doverosamente�conto�della�fondamentale�circostanza�che�la�revoca�
della�sospensione�cautelare�per�effetto�del�disposto�racchiuso�nell'art.97�
del�testo�unico�imp.�civili�dello�Stato�n.�3/1957,�non�trova�applicazione�nel-
l'ipotesi�in�cui�il�giudizio�penale�si�estingua�per�morte�dell'imputato�(cfr. 
Cons.�Stato�Sez.�V,�1.�dicembre�2003�n.�7818),�per�cui�e�del�tutto�evidente�
che�l'Amministrazione�per�poter�rimuovere�la�prefata�misura�cautelare�e�
proprio�nell'interesse�degli�aventi�diritto,�non�puo�non�attivare�un�procedi-
mento�amministrativo�finalizzato�alla�regolazione�degli�effetti�patrimoniali�
del�periodo�in�cui�e�stata�vigente�la�determinazione�sospensiva�di�cui�trattasi�
su�specifica�istanza�di�chi�abbia�interesse.�E�detta�procedura,�e�bene�chia-
rire,�non�essendo�evidentemente�preordinata�all'irrogazione�di�alcuna�san-
zione�disciplinare,�e�rispondendo�assolutamente�all'esigenza�degli�eredi�e�
dei�congiunti�di�conseguire�il�riconoscimento�della�spettanza�di�quanto�
non�versato�al�dipendente�durante�la�sospensione�cautelare,�puo�valida-
mente�espletarsi�anche�in�mancanza�del�dipendente�stesso,�in�relazione,�
appunto,�alla�citata��ratio��della�procedura�in�questione.�Detta�soluzione,�
poi,�risulta�coerente�con�quanto�piu�volte�statuito�dalla�Suprema�Corte�di�
Cassazione�in�materia�di�sopravvenienza�del�decesso�dell'imputato�nel�corso�
del�procedimento�penale:�ha�infatti�motivatamente�chiarito�il�giudice�di�
legittimita�la�rilevanza�sostanziale�del�riconoscimento�della�innocenza�del-
l'imputato�in�relazione�all'interesse�dei�congiunti�e�degli�eredi�alla�tutela�
della�memoria�e�degli�interessi�connessi�alle�obbligazioni�civili�comunque�
scaturenti�dai�fatti�ascritti�al�soggetto�incolpato�(dec.�n.�6682/1992).�


RASSEGNA|AVVOCATURA|DELLO|STATO|

Di|tali|principi,|quindi,|anche|in|assenza|di|diverse|norme|pattizie|di|cui|
ai|pertinenti|contratti|collettivi,|ritiene|questa|Avvocatura|Generale|che|
l'Amministrazione|potrebbe|fare|applicazione|anche|nella|fattispecie,|e|sem-
preche�|,|ovviamente,|risulti|in|tal|senso|attivata|da|istanze|degli|aventi|diritto|
cui|competono|i|necessari|oneri|probatori�.|

A.G.S. 
^Parere 
del 
20 
dicembre 
2004, 
n. 
163745. 
Controlli 
antidoping 
ai 
sensi 
della 
legge 
n. 
376/2000 
su 
competizioni 
organizzate 
dall'UNIRE 
(consultivo|19156/04,|avvocato|P.|Cosentino).|

�Con|la|nota|in|riferimento|codesto|Ministero|ha|manifestato|perples-
sita�|circa|l'applicabilita�|della|disciplina|sui|controlli|antidoping,|di|cui|alla|
legge|14|dicembre|2000|n.|376,|e|successivi|regolamenti|attuativi,|alle|gare|di|
corsa|di|cavalli|organizzate|e|gestite|dall'UNIRE|ai|sensi|dell'art.|2,|co.1,|
del|decreto|legislativo|29|ottobre|1999|n.|449|ed|ha|chiesto|al|riguardo|il|
parere|della|Scrivente.|

Il|dubbio|trae|alimento,|a|quanto|sembra|di|capire,|dal|fatto|che|
l'UNIRE,|Ente|di|diritto|pubblico|non|economico|vigilato|dal|Ministero|per|
le|Politiche|Agricole|e|Forestali,|pur|organizzando|e|gestendo|per|scopo|isti-
tuzionale|gare|di|corsa|di|cavalli,|non|e�|di|per|se�una|Federazione|sportiva|
(anche|se,|per|questa|parte|della|sua|attivita�|,|esso|si|comporta|in|pratica|
come|tale:|tant'e�|che,|a|quel|che|riferisce|codesto|Ministero,|ha|predisposto,|
nella|specifica|materia,|un|proprio|regolamento,|peraltro|non|acquisito|agli|
atti,|ai|fini|del|controllo|antidoping 
su|guidatori|e|cavalieri.|Evidenzia|altres|�|
codesto|Ministero|come|la|questione|si|presenti|difficoltosa|anche|per|l'as-
senza|nei|testi|normativi|in|questione|(ma|anche,|a|quanto|consta,|altrove)|
di|una|precisa|definizione|di|�atleta�,|atta|a|ben|identificare|i|soggetti|effetti-
vamente|destinatari|oltre|che|beneficiari,|per|quanto|concerne|il|bene|della|
salute,|della|normativa|di|cui|alla|legge|n.|376/2000,|il|cui|art.|1,|commi|1,|
2|e|4,|fa|appunto|ripetutamente|riferimento|a|tale|termine.|

Cio�|premesso,|ritiene|la|Scrivente,|partendo|dal|profilo|lessicale|della|
questione|da|ultimo|accennato,|che,|a|parte|il|significato|ricavabile|dai|
comuni|dizionari|della|lingua|italiana|(pur|sempre|rilevante,|ed|anzi|in|primo|
luogo|rilevante,|ai|fini|della|interpretazione|delle|norme|secondo|quanto|
impone|l'art.|12,|co.|1,|delle|disposizioni|preliminari|al|codice|civile),che,se|
e�|vero|che|non|esiste|una|definizione|normativa|di|�atleta�,|atta|a|ricompren-
dere|anche|i|guidatori|ed|i|cavalieri|(si|veda|tuttavia|quanto,|seppur|sotto|
altro|profilo,|ritenuto|dalla|giurisprudenza|amministrativa:|cfr. 
T.A.R.|Lazio,|
Sez.|III,|13|febbraio|2003|n.|965),|esiste|tuttavia,|e|proprio|nella|materiadi|
cui|qui|trattasi,|la|definizione|di|�sportivi�|(o,|il|che|e�|lo|stesso,|di|�spor-
tivo�),|quale|data|dall'art.|2,|co.|1,|lett.|c,|della|legge|29|novembre|1995|

n.|522,|di|ratifica|ed|esecuzione|della|Convenzione|antidoping 
di|Strasburgo|
del|16|novembre|1989.|
Secondo|tale|fonte|per|�sportivi�|si|intendono|appunto|le|persone|di|
entrambi|i|sessi|che|partecipano|abitualmente|ad|attivita�|sportive|organiz-
zate;|e|tale|definizione,|ad|avviso|della|Scrivente,|se|non|si|identifica|tout 



I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

court�con�quella�del�termine��atleta�,�puo��senz'altro�ritenersi�trasponibile�e�
quindi�utilizzabile�anche�ai�fini�della�definizione�di�questo�secondo�termine.�
Cio��potrebbe�argomentarsi�anche�gia��sulla�base�del�solo�art.�1,�co.�1,�della�
legge�n.�376/2000,�da�cui�chiaramente�si�evince�che�i�controlli�sulla�attivita�
sportiva�sono�finalizzati�alla�tutela,�oltre�che�della�regolarita��delle�gare,�della�
salute�e�della�integrita��psicofisica�degli�atleti�connotando�percio��questi�ultimi,�
beneficiari�e�destinatari�della�normativa,�quali�soggetti�appunto�svolgenti�
attivita��sportiva.�

Della�definizione�recata�dalla�legge�di�ratifica�della�Convenzione�di�Stra-
sburgo�(n.�522/1995)�merita,�ai�fini�che�qui�interessano,�sottolineare�soprat-
tutto�il�fatto�che�debba�trattarsi�di�attivita��sportive��organizzate�.�E�cioe��l'ele-
mento�organizzativo�che,�come�tale,�rinvia�ad�una�organizzazione�e�percio��
ad�un�soggetto�che�organizza�l'attivita��stessa�e�ne�gestisce�in�particolare�le�
manifestazioni�agonistiche�(o�gare);�ossia,�in�definitiva,�a�quei�soggetti�od�
enti�di�cui�e��parola�nell'art.�6,�co.�1,�della�stessa�legge�n.�376/2000.�

Di�tali�soggetti�ed�enti�organizzatori,�uno�(il�CONI)�e��indicato�secondo�
la�sua�ufficiale�denominazione,�tutti�gli�altri�lo�sono�per�categorie�generali�
(Federazioni�sportive,�Societa��affiliate,�Associazioni�sportive�ed�Enti�di�pro-
mozione�sportiva�pubblici�e�privati).�Per�cui,�a�questo�punto,�il�vero,�ed�
altres|��unico,�problema�e��quello�di�verificare�se,�con�riferimento�all'UNIRE�
e�piu��specificamente�alla�sua�attivita��di�organizzatore�delle�corse�di�cavalli,�
tale�Ente,�non�contemplato�nominativamente,�rientri�o�meno�in�una�delle�
categorie�generali�cui�fa�riferimento�la�norma�da�ultimo�citata.�La�risposta,�
ad�avviso�della�Scrivente,�sembrerebbe�evidentemente�negativa�quanto�alle�
Federazioni�sportive,�Societa��affiliate�ed�Associazioni�sportive,�ma�positiva�
quanto�alla�categoria�Enti�di�promozione�sportiva�pubblici�(l'UNIRE�e��ente�
pubblico:�art.�1,�co.�1,�decreto�legislativo�n.�449/1999).�Invero,�che�l'attivita��
consistente�nella�organizzazione�delle�corse�dei�cavalli�sia,�tutto�sommato,�
strumentale�rispetto�allo�scopo�istituzionale�primario�di�tale�Ente,�scopo�che�
e��dato�dall'incremento�e�il�miglioramento�qualitativo�e�quantitativo�delle�
razze�equine�da�competizione�e�da�sella,�e��indubbio;�ma�cio��non�toglie�che�
questo�particolare�settore�agonistico�di�cui�l'UNIRE�cura�l'organizzazione�
possa�senz'altro�inquadrarsi�nell'ambito�di�una�attivita��di�promozione�spor-
tiva.�E�questo�dovrebbe�essere�sufficiente�a�dissipare�ogni�dubbio�in�ordine�
alla�sottoponibilita��anche�a�tale�settore�agonistico�che�l'Ente�in�questione�ha�
in�cura�della�normativa�antidoping�di�cui�alla�legge�n.�376/2000.�

Da�cio��derivano,�in�particolare,�a�carico�di�tale�Ente�gli�obblighi�previsti�
dall'art.�6�della�legge,�e�cioe��:�a)�l'adeguamento�dei�propri�regolamenti�alle�
disposizioni�della�stessa�legge�(comma�1),�cosa�che,�peraltro,�l'UNIRE�
parrebbe�avere�gia��fatto�(ma,�non�essendo�allo�stato�noto�il�contenuto�del�
Regolamento�da�tale�Ente�adottato�per�il�controllo�delle�sostanze�proibite�
sui�guidatori�e�cavalieri,�non�e��possibile�alla�Scrivente�formulare�un�piu��pre-
ciso�e�motivato�giudizio�in�merito�all'assolvimento�di�tale�obbligo;�b)�la�pre-
disposizione�di�tutti�gli�atti�necessari�per�il�rispetto�delle�norme�di�tutela�della�
salute�di�cui�alla�stessa�legge�(comma�3);�c)�l'aggiornamento�e�l'informazione�
dei�dirigenti,�dei�tecnici,�degli�atleti�e�degli�operatori�sanitari�sulle�problema-
tiche�concernenti�il�doping,�senza�oneri�aggiuntivi�per�la�finanza�pubblica�
(comma�5�cfr.�altres|��l'art.�3,�co.�1,�lett.f)�della�stessa�legge).�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Conclusivamente, 
ritiene 
la 
Scrivente 
che 
non 
abbiano 
motivo 
i 
dubbi 
insorti 
circa 
la 
posizione 
dell'UNIRE 
^per 
quanto 
concerne 
questo 
settore 
della 
sua 
attivita� 
^nei 
riguardi 
della 
legge 
n. 
376/2000, 
non 
potendosi 
fonda-
tamente 
disconoscere: 
1) 
da 
un 
lato, 
che 
guidatori 
e 
cavalieri, 
in 
quanto 
abi-
tualmente 
praticanti 
lo 
sport 
ippico 
in 
competizioni 
organizzate 
dal 
citato 
UNIRE 
siano 
da 
considerare 
a 
tutti 
gli 
effetti 
�atleti� 
e 
percio� 
destinatari-
beneficiari 
della 
citata 
legge; 
2) 
dall'altro, 
che 
l'UNIRE, 
in 
quanto 
organizza-
tore 
delle 
corse, 
sia 
da 
considerarsi, 
anch'esso 
a 
tutti 
gli 
effetti, 
come 
Ente 
di 
promozione 
sportiva�. 


A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
dicembre 
2004, 
n. 
165765. 
D.L. 
168 
del 
12 
luglio 
2004, 
conv. 
in 
legge 
191 
del 
30 
luglio 
2004 
^Art. 
1, 
co. 
9 
(consultivo 
n. 
53273/04, 
avvocato 
E. 
Figliolia). 
�Si 
riscontra 
la 
nota 
in 
epigrafe 
per 
rappresentare 
che 
si 
condividono 
le 
valutazioni 
ivi 
espresse 
in 
merito 
alla 
inapplicabilita� 
alle 
Universita� 
ed 
alle 
Istituzioni 
equiparate 
del 
disposto 
racchiuso 
nell'art. 
1, 
comma 
9 
del 
decreto-legge 
12 
luglio 
2004 
n. 
168, 
convertito 
con 
modificazioni 
con 
la 
legge 


n. 
191/2004. 
Al 
riguardo, 
richiamate 
le 
puntuali 
considerazioni 
espresse 
da 
codesta 
Avvocatura 
Distrettuale, 
soprattutto 
rispetto 
alla 
difficile 
giustificabilita� 
di 
una 
diversa 
interpretazione 
in 
relazione 
alla 
tipologia 
della 
struttura 
di 
cui 
trattasi, 
istituzionalmente 
deputata 
all'affidamento 
di 
incarichi 
per 
poter 
cor-
rettamente 
adempiere 
alle 
funzioni 
normativamente 
attribuite, 
va 
ulterior-
mente 
osservato 
che 
e� 
la 
stessa 
lettera 
della 
legge 
a 
convincere 
della 
esattezza 
della 
soluzione 
interpretativa 
sostenuta, 
e 
dalla 
Scrivente 
condivisa. 


Invero 
la 
dizione 
�escluse 
le 
Universita�
gli 
Enti 
di 
ricerca 
e 
gli 
organi-
smi 
equiparati� 
costituisce 
senz'altro 
deroga 
a 
spettro 
pieno 
al 
principio 
generale 
del 
contenimento 
della 
spesa 
pubblica, 
statuito 
da 
tutto 
il 
comma9, 
senza 
possibilita� 
di 
limitare 
gli 
effetti 
della 
deroga 
stessa 
a 
determinate 
parti 
della 
norma 
in 
rassegna 
che, 
per 
converso, 
rappresenta 
un 
�unicum� 
inscindi-
bile; 
dette 
articolazioni 
della 
norma 
sono 
strettamente 
connesse 
in 
termini 
di 
funzionalita� 
, 
ed 
hanno 
la 
stessa 
�ratio� 
di 
assicurare 
una 
serie 
di 
rigorose 
condizioni 
ed 
immanenti 
controlli 
degli 
impegni 
finanziari 
delle 
pubbliche 
Amministrazioni 
per 
quanto 
concerne, 
appunto, 
l'affidamento 
di 
incarichi 
e 
di 
consulenze. 
Ed 
il 
superiore 
convincimento 
trova, 
ad 
avviso 
di 
questo 
G.U., 
riscontro 
certo 
nella 
lettera 
dell'ultima 
parte 
del 
comma 
9, 
in 
cui 
il 
rife-
rimento 
alla 
�disposizione 
del 
presente 
comma�, 
con 
terminologia 
percio� 
al 
singolare, 
e� 
sintomatico 
della 
volonta� 
del 
legislatore 
di 
considerare 
il 
prefato 
articolato 
norma 
unica, 
ai 
cui 
precetti, 
quindi, 
debbono 
ritenersi 
sottratti 
�le 
Universita� 
, 
gli 
Enti 
di 
ricerca 
e 
gli 
organismi 
equiparati�, 
oltre 
che 
quegli 
�organismi 
collegiali� 
che 
hanno 
specifico 
fondamento 
normativo. 


Conclusivamente, 
pertanto, 
si 
opina 
di 
dover 
sostenere 
un'interpreta-
zione 
del 
predetto 
comma 
9 
in 
termini 
di 
valorizzazione 
delle 
esclusioni 
ivi 
espressamente 
previste, 
tenuto 
conto 
di 
talune 
peculiarita� 
strutturali 
e 
funzio-
nali 
di 
determinati 
organismi 
pubblici, 
piuttosto 
che 
addivenire 
ad 
esegesi 



I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

fondate�esclusivamente�sulla�necessita�di�soddisfare�nella�misura�massima�
possibile,�quadri�di�esigenze�finanziarie�attraverso�l'attuazione�dell'articolato�
sistema�di�monitoraggio�e�controllo�contemplato�nel�comma�medesimo,�
senza,�peraltro,�farsi�carico�di�valutare�gli�effetti�di�ripercussione,�probabil-
mente�di�segno�negativo�anche�sotto�l'aspetto�degli�oneri�oltre�che�della�fun-
zionalita�della�struttura�pubblica,�derivanti�da�un��aggravio�procedurale��
che�trova�la�sua�unica�causa�in�un'esigenza�di�contrazione�della�spese,�estra-
nea�al�contesto�universitario�e�della�ricerca�per�l'aspetto�in�trattazione�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
dicembre 
2004, 
n. 
165867. 
Ricorso 
a 
brokers�da 
parte 
delle 
Pubbliche 
Amministrazioni 
in 
relazione 
a 
contratti 
assicurativi 
da 
aggiudicarsi 
con 
gara 
(consultivo�n.�217680/03,�
avvocato�D.�Ranucci).�

�Il�Sindacato�NazionaleAgenti�diassicurazionehachiesto,�con�notagia�tra-
smessa�a�codeste�Amministrazioni,�di�conoscere�il�parere�di�questa�Avvocatura,�
nonche�del�Ministero�della�Funzione�Pubblica,�circa�la�legittimita�o�meno�della�
preventiva�designazione�di�un�broker,�nelle�gare�indette�per�le�proprie�coperture�
assicurative,�con�previsione�dell'obbligo�di�remunerazione�del�broker 
stesso�posto�
a�carico�della�compagnia�assicuratrice�aggiudicataria�della�relativa�gara.�

Esaminato�anche�quanto�da�codeste�Amministrazioni�evidenziato�nelle�
note�in�riscontro,�osserva�questa�Avvocatura�che�i�problemi�legati�alla�tematica�
in�discorso�sono�sostanzialmente�quattro,�di�cui�il�primo,�ed�assorbente,�e�quello�
relativo�alla�legittimita�della�clausola�broker,�e,�di�seguito,�in�caso�di�soluzione�
positiva,�della�esatta�individuazione�della�natura�giuridica�del�contratto,�della�
onerosita�ogratuita�dello�stesso,�da�cui�dipende�l'ulteriore�quarto�problema�
relativo�alla�possibilita�dell'affidamento�diretto�dell'incarico�ovvero�alla�neces-
sita�di�affidamento�tramite�le�procedure�previste�nel�d.lg.vo�n.�157/1995.�

1.�^Data�la�complessita�del�quesito,�risulta�necessaria�una�premessa�sul-
l'inquadramento�giuridico�della�figura�del�broker, 
alla�luce�della�evoluzione�
normativa�e�giurisprudenziale�ed�in�considerazione�del�fatto�che�la�legge�con-
templa,�in�via�generale,�la�ammissibilita�e�la�possibilita�del�ricorso�a�specifi-
che�professionalita�esterne�alla�amministrazione.�
Con�particolare�riguardo�ai�servizi�l'art.�29,�co.�1,�legge�448�del�2001,�
Misure 
di 
efficienza 
delle 
pubbliche 
amministrazioni, 
dispone�che�le�pubbliche�
amministrazioni�di�cui�all'art.�1,�co.�2,�del�decreto�legislativo�30�marzo�2001�

n.�165,�nonche�gli�enti�finanziati�direttamente�o�indirettamente�a�carico�del�
bilancio�dello�Stato�sono�autorizzati,�anche�in�deroga�alle�vigenti�disposi-
zioni,�a:�a) 
acquistare�sul�mercato�i�servizi,�originariamente�prodotti�al�pro-
prio�interno,�a�condizione�di�ottenere�conseguenti�economie�di�gestione;�
b) 
costituire,�nel�rispetto�delle�condizioni�di�economicita�di�cui�alla�lettera�a), 
soggetti�di�diritto�privato�ai�quali�affidare�lo�svolgimento�di�servizi,�svolti�in�
precedenza;�c) 
attribuire�a�soggetti�di�diritto�privato�gia�esistenti,�attraverso�
gara�pubblica,�ovvero�con�adesione�alle�convenzioni�stipulate�ai�sensi�del-
l'art.�26�della�legge�23�dicembre�1999,�n.�488,�e�successive�modificazioni,e�
dell'art.�59�della�legge�23�dicembre�2000�n.�388�lo�svolgimento�di�servizi�di�
cui�alla�lettera�b). 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�direttiva�2002/92/Ce�sulla�intermediazione�assicurativa,�ancora�non�
recepita�in�Italia,�da�una�definizione�dell'intermediazione�assicurativa�ricom-
prendedovi��le�attivita�consistenti�nel�presentare�o�proporre�contratti�di�assi-
curazione,�o�compiere�altri�atti�preparatori�o�relativi�alla�conclusione�di�tali�
contratti�ovvero�nel�collaborare,�segnatamente�in�caso�di�sinistri,�alla�loro�
gestione�ed�esecuzione�.�

Nell'ambito�di�questo�quadro�normativo�di�riferimento�va�collocata�la�
figura�del�broker,�disciplinata�per�la�prima�volta�dalla�legge�n.�792/1984�che�
istituisce�il�relativo�albo.�

Il�broker 
viene�individuato�dalla�legge�come�un�professionista�che�svolge�
attivita�di�consulenza�a�favore�dell'assicurando:�tale�consulenza�rappresenta�
il�prius 
logico�giuridico�rispetto�all'attivita�,�di�natura�latamente�di�media-
zione,�svolta�dal�broker. 
La�legge�non�ricompone�tuttavia�il�contrasto�in�
ordine�alla�natura�giuridica�del�broker, 
non�risolvendo�il�quesito�se�si�tratti�
di�mediatore�o�professionista�intellettuale.�

Ai�sensi�dell'art.�1�della�citata�legge�n.�792/1984,��il�broker 
e�colui�che�
esercita�professionalmente�attivita�rivolta�a�mettere�in�diretta�relazione�con�
imprese�di�assicurazioni�o�riassicurazioni,�alle�quali�non�sia�vincolato�da�
impegni�di�sorta,�soggetti�che�intendano�provvedere�tramite�la�sua�collabora-
zione�alla�copertura�dei�rischi,�assistendoli�nella�determinazione�del�conte-
nuto�dei�relativi�contratti�e�collaborando�eventualmente�alla�loro�gestione�
ed�esecuzione�.�

Prima�dell'intervento�di�tale�norma,�secondo�un�orientamento�consoli-
dato,�la�Cassazione�assimilava�sostanzialmente�il�broker 
alla�figura�non�del�
prestatore�d'opera�intellettuale,�bens|�del�mediatore,�distinguendolo�dall'a-
gente�che,�sia�pure�in�veste�autonoma,�e�vincolato�da�uno�stabile�rapporto�
di�collaborazione�con�l'impresa�assicurativa�di�riferimento;�il�broker 
si�carat-
terizza�invece�per�i�profili�di�imparzialita�ed�indipendenza.�Alla�luce�della�
giurisprudenza�meno�recente�della�Cassazione,�pertanto,�il�broker 
non�era�
assimilabile�alla�figura�dell'agente,�in�quanto�non�titolare�di�un�contratto�sta-
bile,�ne�era�configurabile�come�prestatore�d'opera�intellettuale.�

Con�la�sentenza�n.�8467�del�26�agosto�1998�la�Corte�di�Cassazione�ha�
sostanzialmente�rivisto�il�proprio�orientamento.�Con�tale�sentenza�il�
Supremo�Collegio�rammenta�come�la�legge�792/1984�definisca�il�broker 
come�
mediatore,�evidenziandone�ad�un�tempo�il�relativo�ruolo�di�consulenza�del-
l'assicurando,�che�provvede�anche�ad�assistere�nella�determinazione�del�con-
tenuto�dei�contratti�di�assicurazione,�collaborando�con�lui�anche,�eventual-
mente,�in�sede�di�esecuzione�dei�contratti�stessi.�

Afferma�la�Corte,�in�tale�decisione,�che�la�consulenza�ed�assistenza�for-
nite�all'assicurando�compendiano�il�prius 
logico�indefettibile�rispetto�al�suc-
cessivo�momento�della�intermediazione�con�le�imprese�assicurative;�addirit-
tura�la�Corte�sottolinea�che�il�broker 
svolge,�nel�settore�dell'intermediazione�
assicurativa,�una�vera�e�propria�funzione�sociale,�assistendo�la�parte�contrat-
tuale�debole�e�garantendogli�effettiva�tutela,�quale�peculiare�espressione�del�
principio�di�solidarieta�sociale.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Il�brokeraggio�e�dunque�qualificato�dalla�Corte�quale�contratto�misto,�di�
prestazione�d'opera�intellettuale�nellafase�di�consulenza�edassistenza�all'assicu-
rando;�di�mediazione�nella�successiva�fase�della�messa�in�contatto�dell'assicu-
rando�con�l'impresa�assicuratrice.�

Da�ultimo�la�giurisprudenza�(Cass,�Sez.�III,�n.�6874�del�6�maggio�2003)�
ha�affermato�che�il�broker�e�un�imprenditore�che�svolge�attivita�di�mediazione�
in�forma�di�impresa.�La�sua�attivita�,�aggiunge�tuttavia�il�Supremo�Collegio,�
non�e�peraltro�scevra�da�profili�di�intellettualita�:�secondo�la�Corte,�il�fatto�
che�si�tratti�di�un�mediatore-imprenditore�e�arguibile�dagli�artt.�4�e�5�della�
legge�n.�792/1984,�alla�stregua�dei�quali�il�broker�e�tenuto�ad�iscriversi�ad�
un�apposito�albo,�ed,�a�tale�fine,�e�tenuto�previamente�ad�assicurarsi�per�la�
responsabilita�civile�propria,�per�fatti�di�negligenza�o�imperizia�che�coinvol-
gano�gli�assicurandi�da�un�lato,�ovvero�le�imprese�di�assicurazione�dall'altro.�

Questo�profilo�evidenzia�che�il�broker�corre�pertanto,�secondo�la�Cassa-
zione,�un�tipico�rischio�di�impresa,�collegato�all'attivita�di�mediazione�in�
quanto�la�relativa�attivita�risulta�connotata�dal�requisito�dell'organizzazione,�
che�non�svolge�un�ruolo�meramente�interno�e�strumentale,�come�nel�caso�
delle�professioni�intellettuali,�quanto�piuttosto�funzionale�ed�esterno.�

Coerentemente�la�Corte�esclude�nei�suoi�confronti�la�possibilita�di�confi-
gurare�una�responsabilita�penale�propria�invece�del�libero�professionista.�

Sostanzialmente�nello�stesso�senso�pare�orientato�il�Consiglio�di�Stato�
(decis.�n.�1019�del�24�febbraio�2000)�che,�nell'esaminare�il�problema�della�
natura�giuridica�del�contratto�di�brokeraggio�^se�riconducibile�al�contratto�
di�opera�intellettuale�ovvero�a�quello�di�appalto�di�prestazione�di�servizih
a�concluso�per�la�seconda�opzione�nella�considerazione�che,�pur�essendo�la�
figura�del�broker�quella�di�un�consulente�che�utilizza�le�proprie�cognizioni�
tecniche�ed�intellettuali�per�ridurre�il�costo�della�copertura�di�rischi,�tuttavia�
�l'affinamento�e�l'oggettivazione�delle�metodologie�analitiche�del�rischio,�
con�l'utilizzo�di�professionalita�specialistiche�differenziate,�e�la�crescente�
organizzazione�informatica�di�supporto,�rendono�preferibile�la�definizione�in�
termini�imprenditoriali�dell'attivita�del�broker.��

Cio�premesso,�sulla�scorta�del�richiamato�quadro�normativo�e�giurispru-
denziale,�deve�ritenersi�che,�in�linea�generale,�non�sia�precluso�il��ricorso��al�
broker�da�parte�di�Pubbliche�Amministrazioni�in�funzione�della�stipula�di�
propri�contratti�di�assicurazione,�quando�si�ravvisi�la�necessita�di�ricorrere�
alle�prestazioni�del�medesimo�(in�relazione�alla�importanza�e�la�delicatezza�
sia�per�l'oggetto�sia�per�il�valore�economico�e�con�riguardo�alle�finalita�da�
perseguire�con�lo�stipulando�contratto�di�assicurazione),�per�cui�alla�luce�del-
l'attuale�quadro�normativo,�nonche�delle�reali�esigenze�della�Pubblica�Ammi-
nistrazione,�gia�peraltro�recepite�in�una�prassi�che�va�sempre�piu�consolidan-
dosi,�non�sembra�sussistano�ragioni�per�negare�l'opportunita�e�la�legittimita�
del�ricorso�a�tali�forme�di�intermediazione�assicurativa�da�parte�della�P.A..�

In�particolare�la�assistenza�e�la�consulenza�del�broker�possono�rivelarsi�
utili�nella�determinazione�del�contenuto�del�contratto,�nella�valutazione�delle�
prestazioni�da�chiedere�all'assicuratore�nel�relativo�bando�di�gara�e�dei�rela-
tivi�oneri,�nonche�nella�individuazione�dei�requisiti�di�partecipazione�delle�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

imprese�di�assicurazione�alla�stessa�gara,�a�condizione�ovviamente�che�
l'Amministrazione�non�disponga�di�proprio�personale�dipendente�con�le�
peculiari�e�specifiche�conoscenze�in�materia.�

Non�e�inutile�infine�ricordare�che�anche�l'Antitrust�in�una�segnalazione�
del�1999,�ebbe�modo�di�osservare�che��deve�guardarsi�con�favore�alla�possibi-
lita�che�gli�enti,�ove�non�dispongano�al�loro�interno�delle�risorse�organizza-
tive�necessarie,�si�avvalgano�dell'assistenza�di�intermediari�indipendenti�qua-
lificati,�ovviamente�selezionati�secondo�le�procedure�di�evidenza�pubblica�
e�nel�rispetto�della�legislazione�vigente�,�nonche�recenti�pronunce�rese�dal�
giudice�amministrativo,�in�sede�cautelare.�

Il�TAR�Venezia,�con�ordinanza�n.�211�del�29�aprile�2003,�ha�respinto�la�
domanda�di�sospensione�formulata�dall'agente�generale�di�una�impresa�di�
assicurazioni�avverso�un�bando�di�gara�contenente�la�clausola�broker, 
con-
sentendo�al�broker, 
costituitosi�in�giudizio�in�qualita�di�controinteressato,�la�
conservazione�dell'incarico�ed�il�diritto�alla�percezione�delle�provvigioni.�
Sempre�il�TAR�Venezia,�con�ordinanza�n.�272�del�13�giugno�2003,�ha�
respinto�la�domanda�di�sospensione�formulata�dagli�agenti�di�altra�societa�
assicurativa�avverso�gli�atti�di�una�gara�per�l'aggiudicazione�di�contratti�di�
assicurazioni,�contenenti�la�cd.�clausola�broker,�indetta�dalla�USL�n.�2�di�F.�
e�nei�confronti�dell'ATI�costituita�da�due�broker.�

2.�^La�conclusione�sopra�accolta�conduce�all'analisi�del�secondo�que-
sito,�relativo�alla�esatta�qualificazione�della�natura�giuridica�del�contratto�di�
brokeraggio,�quesito�di�non�poco�momento�qualora�si�consideri�che�la�solu-
zione�accolta�condiziona�in�modo�determinante�le�scelte�dell'Amministra-
zione�in�ordine�alla�procedura�da�seguire�per�l'affidamento�dell'incarico.�
In�realta�dalle�esaminate�disposizioni�non�discende�una�soluzione�uni-
voca�del�problema,�considerato�che,�come�sopra�detto,�la�legge�non�ricom-
pone�il�contrasto�sul�punto,�non�precisando�se�si�tratti�di�mediatore�o�profes-
sionista�intellettuale,�ne�cio�fanno�le�sopra�menzionate�analoghe�disposizioni�
legislative,�le�quali�tendono�verosimilmente�a�prendere�atto�di�una�realta�dif-
fusa,�quale�e�quella�del�ricorso�da�parte�della�P.A.�a�specifiche�professionalita�
esterne,�ma�che�appaiono�indifferentemente�applicabili�sia�a�fattispeciedi�
prestazione�d'opera�professionale�di�contenuto�intellettuale�sia�di�prestazione�
di�servizi�di�natura�imprenditoriale.�

Si�e�gia�ricordato�il�contrasto�giurisprudenziale�sul�punto�specifico�in�
esame,�e�si�sono�analizzate�sia�le�pronunce�che�hanno�evidenziato�come�il�
conferimento�di�incarichi�speciali�a�persone�estranee�all'Amministrazione�
dia�luogo�ad�un�rapporto�di�prestazione�d'opera�professionale�(Cass.�Sez.�
UU.,�n.�393�del�19�gennaio�1988),�sia�quelle,�di�contro,�che�tendono�a�valoriz-
zare�l'aspetto�di�mediazione�presente�nel�contratto�e�quindi�a�qualificarein�
ultima�analisi�il�broker 
quale�mediatore-imprenditore,�la�cui�obbligazione�
consiste�nella�prestazione�di�un�servizio.�

In�realta�il�dettato�normativo,�da�cui�emerge�comunque�il�dato�peculiare�
della�legittimita�del�contratto�di�brokeraggio 
anche�quando�contraente�sia�la�
P.A.,�va�interpretato�in�relazione�alle�specifiche�caratteristiche�del�contratto�
in�discorso,�posto�che,�nella�specie,�pur�venendo�in�sicuro�rilievo�l'aspetto�


I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO 


intellettuale 
della 
prestazione, 
sotto 
il 
profilo 
della 
assistenza 
e 
collabora-
zione, 
tuttavia 
non 
va 
certamente 
trascurata 
la 
rilevanza 
della 
componente 
imprenditoriale 
di 
mediazione. 


In 
altri 
termini 
il 
valore 
ricavabile 
dalle 
cennate 
disposizioni 
e� 
quello 
per 
cui 
e� 
sicuramente 
consentito, 
nell'attuale 
ordinamento, 
il 
ricorso 
al 
broker 
da 
parte 
della 
P.A., 
con 
l'avvertenza 
che 
nella 
specie 
oggetto 
del 
contratto 
non 
e� 
solo 
una 
locatio 
operis, 
ma 
anche 
una 
attivita� 
di 
natura 
mediatizia-
imprenditoriale, 
atteso 
che 
anche 
nei 
rapporti 
con 
la 
P.A. 
il 
relativo 
contratto 
presenta 
inalterata 
la 
natura, 
individuata 
dalla 
giurisprudenza, 
di 
contratto 
misto 
di 
prestazione 
di 
opera 
intellettuale 
e 
mediazione 
esercitata 
in 
forma 
imprenditoriale. 


Pur 
non 
sottacendo 
la 
esistenza 
di 
alcune 
pronunce 
di 
segno 
contrario 
(cfr. 
App. 
Torino 
8 
marzo 
2001), 
non 
sembra 
che 
a 
tale 
conclusione 
osti 
la 
peculiare 
circostanza 
che 
l'attivita� 
di 
brokeraggio 
deve 
relazionarsi 
con 
le 
procedure 
di 
evidenza 
pubblica, 
attraverso 
le 
quali 
deve 
essere 
concluso 
il 
(futuro) 
contratto 
di 
assicurazione. 
Al 
riguardo 
deve 
ricordarsi 
che 
il 
Consi-
glio 
di 
Stato, 
con 
la 
ricordata 
decisione 
n. 
1019/2000, 
ha 
ritenuto 
che 
il 
�met-
tere 
in 
diretta 
relazione� 
i 
soggetti 
che 
intendono 
assicurarsi 
con 
le 
imprese 
di 
assicurazione 
non 
si 
esplica 
necessariamente 
nella 
sola 
forma 
della 
nego-
ziazione 
singola 
con 
una 
impresa 
determinata 
dal 
broker 
medesimo, 
ma 
ben 
puo� 
esprimersi 
nella 
trattativa 
multipla 
derivante 
dall'espletamento 
di 
una 
procedura 
di 
gara 
per 
l'affidamento 
del 
contratto 
assicurativo; 
specie 
quando, 
come 
nel 
caso 
di 
specie, 
la 
procedura 
medesima 
si 
svolga 
mediante 
la 
partecipazione 
di 
quelle 
imprese 
i 
cui 
requisiti 
di 
partecipazione 
sono 
stati 
stabiliti 
con 
l'apporto 
essenziale 
del 
consulente. 
Ne 
deriva 
che, 
in 
ultima 
ana-
lisi, 
le 
imprese 
affidatarie 
dei 
servizi 
assicurativi 
sono 
comunque 
messein 
relazione 
diretta 
con 
l'Amministrazione 
a 
seguito 
dell'intervento 
del 
broker, 
la 
cui 
attivita� 
ha 
avuto 
l'effetto, 
sul 
piano 
negoziale, 
di 
orientare 
in 
modo 
vincolante 
la 
sfera 
soggettiva 
dei 
potenziali 
contraenti 
e 
di 
prefissare 
il 
conte-
nuto 
del 
contratto� 
(C.d.S. 
n. 
1019/00 
cit.). 
Tale 
specifica 
circostanza 
eviden-
zia 
che 
anche 
nella 
fattispecie 
in 
esame 
l'attivita� 
del 
broker 
non 
si 
esaurisce 
nella 
prestazione 
intellettuale, 
ma 
abbraccia 
anche 
la 
successiva 
fase 
della 
mediazione, 
e 
difatti 
il 
Consiglio 
di 
Stato 
qualifica 
il 
relativo 
contratto 
come 
appalto 
di 
servizi. 


3. 
^Da 
cio� 
discendono 
significative 
conseguenze, 
quali 
in 
via 
principale, 
a 
parere 
della 
Scrivente, 
la 
impossibilita� 
di 
un 
affidamento 
diretto 
dell'inca-
rico, 
in 
virtu� 
di 
un 
rapporto 
fiduciario, 
giustificabile 
solo 
sul 
presupposto 
che 
il 
contratto 
di 
brokeraggio, 
piuttosto 
che 
configurare 
un 
appalto 
di 
servizi 
costituisca 
una 
prestazione 
d'opera 
professionale 
di 
contenuto 
intellettuale, 
per 
cui 
sarebbe 
possibile 
immaginare 
un 
affidamento 
diretto 
del 
contratto 
basato 
sulla 
fiducia 
che 
l'ente 
ripone 
in 
un 
determinato 
professionista, 
al 
quale 
la 
struttura 
imprenditoriale 
fornisce, 
in 
genere, 
un 
mero 
supporto 
logi-
stico 
per 
l'esercizio 
di 
una 
attivita� 
connotata 
da 
un 
contenuto 
tecnico. 
Tale 
conseguenza 
urta 
tuttavia 
con 
la 
considerazione 
per 
cui 
oggetto 
del 
contratto 
stipulato 
da 
broker 
e 
P.A. 
non 
e� 
una 
mera 
attivita� 
intellettuale 
di 
consulenza, 
il 
che 
potrebbe 
giustificare 
l'affidamento 
intuitu 
personae,ma 
anche 
la 
stipula 
di 
un 
futuro 
contratto 
assicurativo 
con 
relativo 
e 
consistente 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

impegno�di�spesa�a�carico�della�P.A.,�cioe�in�ultima�analisi�la�produzione�di�
un�servizio�di�natura�assicurativa�che�rientra�nell'ambito�della�sfera�applica-
tiva�del�d.lg.vo�n.�157/1995.�D'altra�parte,�come�sottolineato�dal�Consiglio�
di�Stato,�dec.�n.�1019/2000,��risulterebbe�elusivo�della�ratio 
della�normativa�
di�derivazione�comunitaria�che�un�contratto�di�prestazione�di�servizi�fosse�
da�considerare�escluso�dall'applicazione�delle�procedure�che�garantiscono�tra-
sparenza�e�concorrenzialita�nella�conclusione�di�contratti�che�comportano�
l'esborso�di�denaro�pubblico�.�

Da�tale�premessa�deriva�la�conseguenza�che�per�la�eventuale�designa-
zione�del�broker 
sarebbe�necessario�procedere�ad�una�apposita�gara,�secondo�
i�criteri�di�aggiudicazione�previsti�dal�d.leg.vo�n.�157�del�1995,�il�bando�della�
quale�^oltre�a�definire�puntualmente�le�attivita�richieste�al�medesimo�d
ovrebbe�indicare�chiaramente�che�ogni�remunerazione�o�compenso�dello�
stesso,�per�la�complessiva�attivita�svolta,�sara�esclusivamente�a�carico�della�
societa�assicuratrice�che�risultasse�aggiudicataria�del�contratto�di�assicura-
zione,�nonche�,�in�punto�di�criteri�di�valutazione�per�la�scelta�del�broker 
con-
traente,�valorizzare�requisiti�quali�la�professionalita�,�la�specializzazione,�la�
conoscenza�del�sistema�pubblico,�oltre�quelli,�peraltro�attualmente�per�lo�
piu�richiesti,�basati�prevalentemente�su�requisiti�dimensionali�quali�il�numero�
degli�Enti�Pubblici�gestiti,�il�volume�complessivo�dei�ricavi,�dei�collaboratori�

o�dipendenti�dell'impresa.�
Nell'ottica�di�un�quadro�di�trasparenza�e�correttezza�della�spesa�pubblica,�
ritiene�questa�Avvocatura�che�i�bandi�di�gara�dovrebbero�essere�formulati�in�
modo�tale�da�consentire�la�scelta�del�miglior�contraente�attraverso�la�valuta-
zione,�in�termini�di�qualita�e�attualita�,�delle�soluzioni�proposte�in�tema�di�rispar-
mio�e�di�efficienza�della�spesa,�nell'ottica�di�un�attento�esame�del�costo�del�
rischio�assicurativo�trasferito�nell'ambito�della�azione�amministrativa.�

4.�^Quanto�poi�alla�natura,�gratuita�ovvero�onerosa,�del�contratto�di�
brokeraggio,�in�cui�sia�previsto�che�il�pagamento�del�compenso�spettante�al�
broker 
non�sia�a�carico�dell'Amministrazione�sebbene�esclusivamente�a�carico�
dell'impresa�di�assicurazione�che�risultera�aggiudicataria�all'esito�della�rela-
tiva�procedura,�si�ritengono�condivisibili�le�considerazioni�in�proposito�espo-
ste�dal�Consiglio�di�Stato�nella�citata�decisione�n.�1019�del�2000.�Premesso�
che�la�rilevanza�del�quesito�si�pone�in�quanto�le�prestazioni�di�servizi�fondate�
su�contratti�a�titolo�gratuito�sono�escluse�dall'ambito�di�applicabilita�del�
d.lg.vo�n.�157/1995,�ex 
art.�3�dello�stesso,�ha�affermato�il�C.d.S.�che�la�tesi�
della�gratuita�del�contratto�in�esame�non�appare�sostenibile,�alla�luce�della�
oggettiva�circostanza�che�il�broker 
non�e�titolare�di�una�pretesa�creditoria�
nei�confronti�del�soggetto�che�conferisce�l'incarico�in�quanto�la�provvigione�
e�formalmente�posta�a�carico�dell'assicuratore�e�non�dell'assicurato,�ma�che�
tuttavia�costituisce�normale�contenuto�del�contratto�(trilatero)�quello�per�cui�
il�primo�procede�al�recupero�del�relativo�importo�attraverso�una�corrispon-
dente�maggiorazione�del�premio�dovuto�dall'assicurato�(cd.�caricamento),�il�
che�esclude�che�possa�concepirsi�una�irrilevanza�economica�dei�costi�di�prov-
vigione.�Aggiunge�comunque�il�Consiglio�di�Stato�che�cio�tuttavia�non�
esclude�che�in�concreto�la�provvigione,�in�tutto�o�in�parte,�gravi�sull'assicura-
tore�a�titolo�diretto�di�un�proprio�debito.�Ne�d'altra�parte�la�definizione�

I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

legale�del�contratto�di�brokeraggio 
prevede�una�attivita�gratuita�dell'incari-
cato,�ovvero�che�la�provvigione�debba�fare�carico�esclusivamente�sull'assicu-
ratore.�In�realta�l'unica�peculiarita�del�contratto�in�esame�e�che�la�prestazione�
del�broker 
viene 
remunerata 
in 
via 
differita,�allorche�sia�portato�a�conclusione�
il�contratto�per�il�quale�lo�stesso�abbia�prestato�la�consulenza�e�la�media-
zione.�Concluso�il�contratto�si�attualizza�la�fase�della�corresponsione�del�pre-
mio�assicurativo,�e�quindi�il�diritto�del�broker 
al�pagamento�da�parte�dell'as-
sicuratore.�Sottolinea�ancora�il�Consiglio�di�Stato�come�la�mancanza�di�pre-
tesa�del�broker 
nei�confronti�del�conferente�l'incarico,�confrontata�con�il�
naturale�operare�del�contratto�di�brokeraggio,�tale�per�cui�la�provvigione�
spettante�al�broker 
e�normalmente�posta�a�carico�dell'assicuratore,�altro�non�
significa�che�carenza�di�attualita�di�una�pretesa�prima�del�buon�fine�dell'inca-
rico,�che�avverra�mediante�la�conclusione�del�contratto�assicurativo�e�della�
corrispondente�corresponsione�del�premio,�che�funge�da�momento�di�attua-
lizzazione�del�compenso�del�broker,�che�diviene�cos|�esigibile�e�immediata-
mente�riscuotibile.�

Sembra�comunque�opportuno�sottolineare�che�per�rendere�meno�aleatoria�
la�misura�del�compenso�provvigionale�del�broker,�ed�evitare�che�l'amministra-
zione�possa�restare�esposta�ad�esborsi�di�gran�lunga�superiori�al�previsto,�ipotesi�
verificabile�quando�nel�bando�sia�indicata�solo�la�misura�percentuale�del�com-
penso�che�verra�riconosciuto�al�broker 
essendo�la�quantificazione�finale�legata�
al�valore�del�futuro�contratto,�ed�ipotizzando�che�il�medesimo�compenso�rientri�
nell'aliquota�che�la�compagnia�e�comunque�tenuta�a�corrispondere�alla�propria�
rete�agenziale,�di�guisa�che�il��costo��del�broker 
vada�ad�incidere�solo�sul�com-
penso�provvigionale�dell'agente�determinandone�una�decurtazione,�e�non�anche�
sull'entita�del�premio,�il�bando�di�gara�dovrebbe�poi�gia�stabilire�detto�com-
penso�in�una�misura�fissa,�indipendente�da�percentuali�di�premio�e�sganciato�
dall'effettivo�valore�che�avra�lo�stipulando�contratto�assicurativo,�e�prevedere�
che�esso�sia�corrisposto�dalla�compagnia.�

5.�^Ritenuta�ammissibile�la�scelta�di�un�broker 
per�la�stipula�di�un�con-
tratto�di�assicurazione�da�parte�della�P.A.�^con�previsione�(da�ritenere�di�
per�se�non�illegittima�non�essendo�del�resto�inderogabile�la�disposizione�di�
cui�al�co.�1�dell'art.�1755�c.c.�nella�parte�in�cui�di�regola�e�previsto�l'obbligo�
della�provvigione�a�carico�di�ciascuna�delle�parti)�dell'onere�del�relativo�com-
penso�a�esclusivo�carico�della�(futura�aggiudicataria)�impresa�di�assicura-
zione�^non�si�pone�alcun�problema�in�concreto�ove�successivamente�la�stessa�
P.A.�addivenga�^all'esito�della�relativa�procedura�ad�evidenza�pubblica�nel-
l'ambito�della�quale�dovrebbe�essere�specificamente�previsto�siffatto�onere�
con�la�specificazione�della�sua�entita�,�nonche�delle�modalita�e�termini�del�
suo�adempimento�^alla�stipula�di�detto�contratto�di�assicurazione:�poiche�,�
in�tal�caso,�al�pagamento�del�compenso�del�broker, 
sulla�base�delle�previsioni�
del�bando�e�del�contratto,�dovra�provvedere�unicamente�la�societa�assicura-
trice�secondo�quanto�previsto.�
Perplessita�potrebbero�invece�sorgere�per�l'ipotesi�in�cui,�nonostante�
l'opera�prestata�dal�broker,�la�Amministrazione�non�provveda�alla�stipula�
del�divisato�contratto�assicurativo.�Avendo�riguardo�alla�componente�costi-
tuita�dalla��intermediazione�,�ravvisabile�certamente�nell'attivita�prestata�
dal�broker,�la�conclusione�dovrebbe�essere�quella�che�^difettando�la�conclu-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

sione�del�contratto�^nessuna�provvigione�spetta�in�ogni�caso�al�mediatore�
(art.�1755,�co.�1,�cit.),�salvo�il�suo�diritto�al�rimborso�delle�spese�sostenute,�in�
presenza�di�specifico�incarico�dell'Amministrazione�(art.�1756�c.c.).�Una�pre-
visione�di�tal�genere�^da�inserire�ovviamente�nel�bando�o�invito�alla�gara�
per�l'affidamento�del�servizio�di�brokeraggio,�con�la�precisazione�del��tetto��
massimo�del�rimborso�spese�^non�dovrebbe,�pertanto,�ritenersi�illegittima�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
dicembre 
2004, 
n. 
165965. 
Sanzione�ex�art.�5,�co.�1,�legge�18�gennaio�1994�n.�50�^Decreto�Diretto-

riale�del�31�luglio�2001�(prot.�n.�04/21179)�^T.A.R.�Friuli�Venezia�Giulia�^

Sent.�n.�885/02:dichiarazionedell'inammissibilita�delricorsoperdifettodigiu-

risdizione�^Sanzioni�cc.dd.�punitive�e�cc.dd.�ripristinatorie;�alternativita�e�

cumulofralestesse^GiurisdizionedelG.O.�edelG.A.�neivaricasi^Onere�

dell'Amministrazione�ai�sensi�dell'art.�3,�co.�4,�legge�n.�241/90�^Omessa�o�non�

corretta�indicazione�^Correzione.�(consultivo�3267/03,�avvocato�M.�Mari)�

�Con�la�nota�a�margine�indicata,�codesta�Amministrazione�autonoma�
dei�Monopoli�di�Stato�richiede�l'avviso�della�Scrivente�in�ordine�alla�que-
stione�se�i�giudizi�avverso�i�provvedimenti�sanzionatori�adottati�a�norma�del-
l'art.�5�legge�18�gennaio�1994�n.�50�rientrino�nella�giurisdizione�del�giudice
amministrativo�o�in�quella�del�giudice�ordinario,�facendo�al�riguardo�pre-
sente�che�un�ingente�numero�di�provvedimenti�sanzionatori�gia�emanati�reca�
l'indicazione�del�G.A.�quale�autorita�cui�rivolgere�l'eventuale�impugnazione.�

Ai�fini�d'una�compiuta�intelligenza�della�prospettata�questione�giova
dare�succintamente�conto�degli�orientamenti�delle�giurisdizioni�superiori,�
ordinaria�ed�amministrativa,�relativamente�al�riparto�di�giurisdizione�nel�set-
tore�delle�sanzioni�non�penali.�

In�proposito,�costituisce�principio�consolidato�^elaborato�a�partire�da�
Cass.,�SS.UU.,�sent.�n.�926�del�24�febbraio�1978,�riaffermato�dalla�giurispru-
denza�di�legittimita�secondo�varie�decimazioni�(si�vedano,�senza�pretese�di�
esaustivita�,�ex�multis,�Cass.,�SS.UU.,�Sentt.�nn.�1499�del�9�marzo�1982,�1881�
e�1882�del�7�marzo�1985,�660�del�3�febbraio�1989,�1342�del�17�marzo�1989,�
2003�del�28�aprile�1989,�718�del�2�febbraio�1990,�5502�del�16�maggio�1991,�
3736�del�20�aprile�1994,�1714�del�17�febbraio�1995,�5473�del�18�maggio�1995,�
94�del�4�aprile�2000,�nonche�,�piu�di�recente,�nn.�134�del�27�marzo�2001,�
8746�del�26�giugno�2001,�14633�del�21/11/2001)�e�ribadito�altres|�dal�
Supremo�Consesso�amministrativo�(cfr.�C.d.St.,�Sentt.�nn.�793�del�19�novem-
bre�1989,�959�del�21�novembre�1992,�112�del�4�febbraio�1999,�cui�adde,�in�ter-
minis,�C.G.A.R.S.,�Sent.�n.�497�del�21�novembre�1997)�^quello�secondo�il�
quale,�nell'ambito�delle�sanzioni�non�penali�applicate�dalla�P.A.,�al�fine�del
riparto�della�giurisdizione�tra�G.O.�e�G.A.�e�necessario�distinguere�tra�san-
zioni�cc.dd.�punitive�e�misure�cc.dd.�ripristinatorie,�riconoscendo�solo�nel�
secondo�caso�la�giurisdizione�del�G.A.�

Le�sanzioni�punitive,�infatti,�hanno�carattere�meramente�afflittivo�e�sono�
ricollegate�al�verificarsi�concreto�della�fattispecie�legale,�restando�esclusa�
ogni�discrezionalita�in�ordine�alla�loro�irrogazione,�se�non�quanto�alla�
misura,�con�la�conseguenza�che�la�contestazione�dell'intimato�si�risolve�nel�
dedurre�il�proprio�diritto�soggettivo�a�non�subire�l'imposizione�di�sanzioni�
patrimoniali�al�di�fuori�dei�casi�espressamente�previsti�dalla�legge.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Laddove,�invece,�la�sanzione�irrogata�sia�espressione�del�potere�autorita-
tivo�della�P.A.�di�settore,�rivolto�alla�cura�ed�al�governo�del�pubblico�inte-
resse�sostanziale�ad�essa�devoluto,�si�e�in�presenza�di�misure 
ripristinatorie,�
le�quali�consistono�nell'imporre�al�contravventore�una�determinata�condotta,�
volta�a�ricondurre�la�situazione�lesa�allo�stato�antecedente�all'infrazione.�Sif-
fatte�sanzioni,�a�differenza�delle�precedenti,�tendono�a�realizzare�in�via�
diretta�ed�immediata�l'interesse�pubblico�di�settore�leso�dalla�condotta�viola-
tiva�ed�alla�P.A.�e�data,�di�regola,�la�scelta�della�misura�repressiva�piu�idonea�
a�soddisfare�tale�interesse,�per�modo�che�la�situazione�giuridica�soggettiva�
del�privato�riveste�natura�ed�ha�consistenza�di�mero�interesse 
legittimo 
ela�
giurisdizione,�per�l'effetto,�appartiene�al�G.A.�

Allorquando,�pero�,�l'ordinamento�preveda�una�sanzione�del�secondo�
tipo�in 
alternativa 
con�una�del�primo�tipo,�rimettendone�la�scelta�alla�valuta-
zione�discrezionale�della�P.A.,�va�affermata�la�giurisdizione�del�G.A.,�atteso�
che�detta�alternativita�si�traduce�in�una�valutazione�normativa�di�omogeneita�
funzionale�delle�due�sanzioni,�con�conseguente�attrazione�anche�di�quella�
punitiva�nella�sfera�del�potere�dell'autorita�amministrativa�di�tutelare�gli�inte-
ressi�pubblici,�a�fronte�dei�quali�le�posizioni�soggettive�del�privato�restano�
sempre�degradate�ad�interessi�legittimi.�

Detto�altrimenti,�quando�alla�misura�amministrativa�di�tipo�ripristinato-
rio�si�accompagni�la�sanzione�punitiva,�se�il�potere�d'infliggere�tali�due�tipi�
di�sanzioni�e�previsto�come�alternativo,�la�posizione�del�privato�ha�consi-
stenza�di�interesse�legittimo,�giacche�investe�la�legittimita�del�concreto�eserci-
zio�del�potere�autoritativo�da�parte�della�P.A.,�nonche�la�valutazione�della�
scelta�discrezionale,�da�essa�operata,�tra�la�sanzione�afflittiva�e�quella�ripristi-
natoria�(che�non�assume,�pertanto,�il�carattere�dell'accessorieta�).�

Ove,�infine,�la�previsione�normativa�riguardi�entrambe�dette�sanzioni�
cumulativamente,�non�essendo�ravvisabile�un�problema�di�apprezzamento�
discrezionale�della�P.A.,�deve�nuovamente�riconoscersi�la�giurisdizione�del�G.O.�

La�norma,�prevede,�in�tal�caso,�un�unico�tipo�di�sanzione�principale,�cui�
puo�ricollegarsi,�in�via�obbligatoria�ovvero�facoltativa,�una�misura�avente,�
ben�e�vero,�diversa�consistenza,�ma�denotata�da�identica�funzione�afflittiva.�

Orbene,�sulla�scorta�del�tratteggiato�indirizzo�giurisprudenziale,�la�Scri-
vente�ritiene�che�quest'ultima�ipotesi�si�attagli�pienamente�alla�fattispecie�di�
cui�in�oggetto.�

Alla�sanzione�amministrativa�prevista�dall'art.�5,�comma�1,�legge�
18�gennaio�1994,�n.�50�(rappresentata,�nel�caso�di�specie,�dalla�chiusura�del-
l'esercizio)�deve,�infatti,�riconoscersi�contenuto�punitivo,�e�non�ripristinato-
rio,�tenuto�conto�che�essa,�a�ben�vedere,�non�discende�dall'esercizio�di�poteri�
autoritativi�di�vigilanza�sull'attivita�dei�pubblici�esercizi,�poteri�di�cui�il�Mini-
stero�dell'Economia�e�delle�Finanze�^autorita�competente�ad�adottare�la�
sanzione�^e�del�tutto�privo�(cfr.�Cass.,�SS.UU.,�sentt.�nn.�12525�del�18�dicem-
bre�1993,�3467�del�13�aprile�1994,�8583�del�1.�ottobre�1996,�11937�del�25�
novembre�1998).�

Inoltre,�la�esplicita�menzione�dell'applicabilita�dell'indicata�sanzione�``in�
aggiunta''�alle�specifiche�sanzioni�(penali�od�amministrative)�previste�per�gli�
illeciti�cui�essa�stessa�consegue�ne�attesta�la�natura�complementare�ed�acces-
soria�rispetto�alle�stesse.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Accessorieta��^si�noti�^da�non�assimilare�a�quella�che�qualifica�le�san-
zioni�interdittive�elencate�all'art.�19�c.p.�in�contrapposizione�alle�pene�princi-
pali�di�cui�all'art.�17�c.p.�

Per�il�vero,�il�fatto�che�la�sanzione�della�chiusura�dell'esercizio�acceda�ad�
un�illecito�penale�(nella�specie,�introduzione�di�merci�sottoposte�a�diritti�di�
confine�con�evasione�dell'imposta�dovuta,�reato�previsto�e�punito�dal-
l'art.�292,�d.P.R.�23�gennaio�1973�n.�43)�non�implica�una�metamorfosi�della�
sanzione�stessa�da�amministrativa�in�penale,�ne��,�d'altronde,�l'indiscusso�
carattere�amministrativo�proprio�di�tale�sanzione�impedisce�di�affermarne�la�
complementarita��rispetto�ad�eventuali�sanzioni�penali�cui�essa�dovesse�corre-
larsi�in�sede�applicativa.�La�sanzione�conserva�la�sua�natura�amministrativa�
e�l'accessorieta��si�limita�a�denunciare�la�circostanza�che�l'irrogazione�di�essa�
avviene�sempre�congiuntamente�alle�sanzioni,�eventualmente�penali,�discen-
denti�dalla�violazione�delle�disposizioni�contenute�negli�atti�normativi�preci-
puamente�individuati�nel�contesto�dell'articolo�stesso�(i.e.:�d.P.R.�23�gennaio�
1973,�n.�43�e��altre�leggi�speciali�in�materia�,�nonche�legge�22�dicembre�
1957,�n.�1293).�

Va,�inoltre,�rimarcato�che,�nel�caso�in�oggetto,�non�viene�in�questione�la�
norma�di�cui�all'art.�24,�legge�24�novembre�1981,�n.�689,�a�tenore�della�quale,�
nell'ipotesi�in�cui�tra�l'infrazione�amministrativa�e�l'illecito�penale�sussista�
un�rapporto�di�connessione�obiettiva�^nel�senso�che�dall'accertamento�della�
prima�dipende�l'esistenza�del�secondo�^la�competenza�ad�accertare�la�
responsabilita��dell'illecito�amministrativo�e�ad�irrogare�la�relativa�sanzione�
spetta�al�giudice�penale,�e�non�all'autorita��amministrativa.�

Al�contrario,�essendosi�in�presenza�di�un'unica�condotta�antigiuridica�
sanzionata�in�via�principale�con�sanzione�penale�ed�in�via�accessoria�con�san-
zione�amministrativa,�va�fatta�applicazione�della�norma�di�cui�all'art.�20,�
comma�2,�legge�n.�689/1981,�che�dispone�l'inapplicabilita��delle�sanzioni�
amministrative�accessorie�fino�alla�definizione�del�giudizio�penale�nell'ambito�
del�quale�sono�destinate�ad�essere�comminate,�ad�opera�del�giudice�penale,�
le�sanzioni�principali.�

Alla�luce�delle�sopra�esposte�considerazioni,�questa�Avvocatura�Gene-
rale,�in�accordo�con�la�linea�interpretativa�fatta�propria�dall'Avvocatura�
Distrettuale�di�Trieste�con�atto�di�costituzione�del�22�ottobre�2001,�e��dell'av-
viso�che�l'impugnazione�della�sanzione�de 
qua 
vada�proposta�davanti�al�
G.O.,�atteso�che�la�sanzione�stessa�esibisce�i�segnalati�profili�di�afflittivita��ed�
inoltre�non�e��irrogata�in�via�alternativa�rispetto�ad�una�misura�ripristinato-
ria,�ne��costituisce�autonoma�manifestazione�di�un�potere�sanzionatorio�ricol-
legabile�direttamente�alla�funzione�di�vigilanza�della�P.A.�sull'osservanza�
della�regolamentazione�propria�di�determinati�settori�economici.�

Per�quel�che�concerne�l'esito�dei�provvedimenti�di�codesta�Amministra-
zione,�rispetto�ai�quali,�alla�stregua�di�quanto�sopra�esposto,�l'indicazione�
dell'autorita��a�cui�e��possibile�ricorrere�dovesse�rivelarsi�erronea,�la�Scrivente�
reputa�opportuno�che�si�proceda�ad�una�tempestiva�rettifica,�da�notificarsi�
ritualmente�all'intimato.�

Non�puo��,�infatti,�trascurarsi�che�la�norma�di�cui�all'art.�3,�comma�4,�
legge�n.�241/1990,�la�quale�onera�la�P.A.�di�rendere�avvertito�il�destinatario�


dell'atto�del�termine�e�dell'autorita��innanzi�alla�quale�e��possibile�proporre�
impugnazione,�impone�all'amministrazione,�nell'ambito�del�piu��generale�prin-
cipio�di�trasparenza�dell'azione�amministrativa,�un�dovere�di�cooperazione�
col�privato,�al�fine�di�agevolarlo�nell'individuazione�degli�strumenti�appre-
stati�dall'ordinamento�per�la�tutela�delle�proprie�posizioni�soggettive�(si�veda,�
da�ultimo,�C.�d.�St.,�Ad.�Plen.,�sent.�n.�2�del�14�febbraio�2001).�

E�bens|��vero�che�siffatta�finalita��,�anche�in�presenza�di�omessa�o�erronea�
indicazione,�non�viene�necessariamente�ad�essere�frustrata,�giacche�costitui-
sce�jus�receptum�che�tale�irregolarita��,�comportando�sul�piano�processuale�il�
riconoscimento�della�scusabilita��dell'errore�in�cui�sia�eventualmente�incorso�
il�ricorrente,�impedisce�il�formarsi�di�preclusioni�processuali�alla�proposi-
zione�dell'impugnazione�stessa�(cfr.,�ex�plurimis,�Cass.,�sent.�n.�9080�del�
13�settembre�1997,�Corte�Cost.,�sent.�n.�86�del�1/4/1998).�

Tuttavia,�come�autorevolmente�ritenuto�in�giurisprudenza�(cfr.�Cass.,�
sentt.�nn.�3473�del�23�marzo�2000�e�n.�17934�del�25�novembre�2003),�l'adi-
zione,�ove�pur�tempestiva,�di�un�giudice�sfornito�non�gia��della�competenza�i
ntesa�come�porzione�di�giurisdizione�spettante�in�concreto�a�ciascun�giudice�
rispetto�ad�una�determinata�controversia�^bens|��della�stessa�potesta�giurisdi-
zionale�^vista�come�capacita��di�attuazione�del�diritto�sostanziale�spettante�
ad�un�ordine�giurisdizionale�^non�vale�ad�assicurare�il�rispetto�del�termine�
decadenziale�per�la�proposizione�dell'azione,�poiche�il�primo�procedimento,�
attuato�innanzi�ad�autorita��priva,�in�materia,�della�potestas�iudicandi,�non�
puo��in�alcun�modo�confluire�nel�giudizio�successivamente�instaurato�davanti�
ad�un�organo�appartenente�ad�un�diverso�ordine�giurisdizionale.�

Gli�effetti�conservativi�del�termine�decadenziale�sono,�in�altre�parole,�in�
funzione�della�translatio�judicii,�che�consente�di�configurare�la�riassunzione�
davanti�al�giudice�competente�come�prosecuzione�del�rapporto�processuale�
precedentemente�instaurato�davanti�al�giudice�incompetente,�con�cio�,�
appunto,�valorizzando�l'iniziale�atto�introduttivo,�cui�il�rapporto,�nella�sua�
unitarieta��,�quindi,�si�ricollega.�

Ed�e��evidente�che�una�tale�ricongiunzione�di�segmenti�processuali�puo��
avvenire�solo�in�quanto�l'organo�erroneamente�per�primo�adito�sia,�a�sua�volta,�
titolare�della�potestas�iudicandi�ed�interno�al�medesimo�ordine�giurisdizionale.�

Dal�che,�appunto,�la�non�idoneita��del�ricorso�eventualmente�proposto�
innanzi�al�T.A.R.�ad�impedire�il�consumarsi�del�termine�di�decadenza�per�il�
promovimento�dell'azione�davanti�al�Giudice�ordinario.�

Pertanto,�onde�evitare�che�si�vanifichi,�oltre�alla�portata�precettiva�del-
l'art.�3,�comma�4,�della�legge�n.�241/1990,�anche�l'esigenza�di�effettiva�tutela�
del�cittadino�nei�confronti�degli�atti�della�P.A.�^essendo�inibita,�nel�caso�di�
pronuncia�declinataria�della�giurisdizione�da�parte�del�T.A.R.,�l'operativita��
dell'indicato�meccanismo�di�rimessione�in�termini�^questa�Avvocatura�e��del-
l'avviso�che�codesta�Amministrazione,�laddove�appaia�necessario�al�lume�del-
l'elaborazione�giurisprudenziale�di�cui�si�e��fin�qui�dato�conto,�debba�eseguire�
la�pronta�correzione�dell'indicazione�prescritta�ai�sensi�della�legge�citata,�
(facendo�presente�che�tale�correzione�viene�effettuata�``sulla�base�della�preva-
lente�giurisprudenza�in�materia'')�assicurandone�una�congrua�pubblicita��per�
l'intimato�.�


dottrinadottrina
Grandi 
imprese 
societarie 
in 
crisi 
e 
strutture 
comunitarie: 
amministrazione 
straordinaria 
e 
ristrutturazione 
industriale 
(*) 


di 
Oscar 
Fiumara 


1.�^Premessa�
La�nostra�Costituzione�proclama�solennemente�che�l'iniziativa�econo-
mica�privata�e�libera.�La�Comunita�(ex�economica)�europea�e�impostata�sul�
libero�mercato.�La�liberta�di�concorrenza�e�tutelata�da�un�complesso�di�
norme�comunitarie�e�nazionali.�Tutto�cio�non�significa,�pero�,�che�nel�mercato�
debbano�sempre�soccombere�tutti�coloro�che�per�insipienza,�incapacita�,�situa-
zioni�particolari,�sfortuna,�non�sono�piu�in�grado�di�sostenere�il�loro�ruolo�
nei�confronti�dei�concorrenti.�Talvolta�una�tale�soccombenza�puo�essere�dan-
nosa�per�il�mercato.�Da�un�lato�l'eliminazione�di�un�competitore�ingom-
brante�puo�far�emergere�una�posizione�dominante�con�i�suoi�probabili�e�
paventati�abusi,�dall'altro�la�decozione�di�una�grande�impresa�o�di�un�gruppo�
puo�produrre�indesiderati�effetti�negativi�a�catena,�con�pesanti�riflessi�sull'oc-
cupazione,�sull'indotto�e�persino�sull'economia�dell'intero�paese.�Il�rilancio�
di�un'impresa�in�difficolta�,�magari�solo�temporanea�ed�occasionale,�mediante�
il�sostegno�ad�un�processo�di�ristrutturazione,�con�la�razionalizzazione�delle�
strutture,�la�riconversione�degli�impianti,�l'eliminazione�di�rami�o�attivita�
improduttive,�puo�portare�benefici�per�tutti,�garantendo�l'occupazione,�assi-
curando�una�qualche�maggiore�protezione�ai�creditori�insoddisfatti,�evitando�
crisi�di�rimbalzo,�con�limitati�effetti�dannosi�per�la�concorrenza.�

In�questa�prospettiva�la�rigidita�del�sistema�e�mitigata�dalla�ammissibi-
lita�di�alcuni�interventi�dei�pubblici�poteri:�escluso�ormai�un�pesante�dirigi-
smo�ed�elise,�con�un�parallelo�e�deciso�processo�di�privatizzazione,�le�acquisi-
zioni�allo�Stato�a�carattere�eminentemente�protezionistico�(talvolta�salvifiche�

(*)�Tratto�da�intervento�nel�Convegno�su��Le�societa�pubbliche�,�svoltosi�a�Venezia�nei�
giorni�25-27�novembre�2004.�


DOTTRINA�1329 


settorialmente,�ma�nel�complesso�dannose�per�l'intera�economia),�v'e�spazio�
oggi�per�limitate�e�mirate�misure�preordinate�al�salvataggio�e�alla�ristruttura-
zione�di�imprese�in�difficolta�.�Il�tutto,�ovviamente,�impone�un'armonia�fra�
normativa�comunitaria�e�normativa�nazionale.�

�Gli�aiuti�di�Stato�destinati�a�salvare�dal�fallimento�le�imprese�in�diffi-
colta�e�ad�incoraggiarne�la�ristrutturazione�^osserva�la�Commissione�C.E.�
nei�suoi�orientamenti 
del�9�ottobre�1999�^possono�essere�considerati�legittimi�
solo�a�determinate�condizioni.�Questo�puo�avvenire,�ad�esempio,�per�ragioni�
di�politica�sociale�o�regionale�o�perche�occorre�tener�conto�degli�effetti�eco-
nomici�positivi�dell'attivita�delle�piccole�e�medie�imprese,�o�ancora,�eccezio-
nalmente,�perche�puo�essere�auspicabile�conservare�una�struttura�di�mercato�
concorrenziale�quando�la�scomparsa�di�imprese�potrebbe�determinare�una�
situazione�di�monopolio�o�di�oligopolio�ristretto�.�Un'impresa�e�in�difficolta�
^secondo�la�Commissione�^(e�nei�casi�piu�gravi�puo�gia�essere�insolvente�o�
essere�gia�sottoposta�a�procedura�concorsuale�per�insolvenza)�qualora�essa�
non�sia�in�grado,�con�le�proprie�risorse�finanziarie�o�ottenendo�i�fondi�neces-
sari�dai�proprietari/azionisti�o�dai�creditori,�di�contenere�le�perdite�che�
potrebbero�condurla�quasi�certamente,�senza�un�intervento�esterno�dei�poteri�
pubblici,�al�collasso�economico�a�breve�o�medio�termine.�Le�difficolta�di�
un'impresa�sono�rivelate�da�livello�crescente�delle�perdite,�diminuzione�del�
fatturato,�aumento�delle�scorte,�eccesso�di�autofinanziamento,�aumento�del-
l'indebitamento�e�degli�oneri�da�interessi�e�basso�o�inesistente�valore�del�capi-
tale�netto.�

Salvataggio�e�ristrutturazione�rappresentano�spesso�due�aspetti,�pur�
chiaramente�distinguibili,�di�una�medesima�operazione:�un�aiuto�al�salvatag-
gio�e�transitorio�per�sua�stessa�natura�e�deve�consentire�di�mantenere�in�atti-
vita�un'impresa�in�difficolta�per�un�periodo�corrispondente�al�tempo�necessa-
rio�ad�elaborare�un�piano�di�ristrutturazione�o�di�liquidazione;�una�ristruttu-
razione,�invece,�e�basata�su�un�piano�realizzabile,�coerente�e�di�ampia�
portata,�volto�a�ripristinare�la�redditivita�a�lungo�termine�dell'impresa;�la�
ristrutturazione,�industriale�e�parallelamente�finanziaria,�comporta�riorganiz-
zazione�e�razionalizzazione�delle�attivita�aziendali�su�base�di�una�maggiore�
efficacia,�con�l'abbandono�in�generale�delle�attivita�non�piu�redditizie,�la�
riqualificazione�delle�attivita�che�possono�essere�riportate�a�livelli�competi-
tivi,�la�eventuale�riconversione�verso�nuove�e�migliori�attivita�.�Sia�gli�aiuti�al�
salvataggio�che�quelli�alla�ristrutturazione�possono�falsare�la�concorrenza,�
sicche�essi,�in�via�di�principio�incompatibili�con�il�Trattato�C.E.,�possono�
essere�considerati�compatibili�solo�se�^art.�87�par.3�lett.c)�^(eccezion�fatta�
per�i�danni�causati�da�calamita�naturali�o�da�eventi�eccezionali)�possono�con-
tribuire�allo�sviluppo�di�talune�attivita�o�di�talune�regioni�economiche,�sem-
pre�che�non�alterino�le�condizioni�degli�scambi�in�misura�contraria�al�
comune�interesse.�Ma�in�ogni�caso�gli�aiuti�debbono�essere�autorizzati�dalla�
Commissione�delle�C.E.,�la�quale�potra�autorizzare�un�regime�di�aiuti�solo�
se�essi�sono�riferiti�a�piccole�o�medie�imprese,�mentre,�al�di�fuori�di�questa�
applicazione,�l'autorizzazione�dovra�avere�carattere�individuale:�sotto�il�pro-
filo�del�salvataggio�gli�aiuti�potranno�essere�concessi�solo�a�fronte�di�un�
impegno�alla�presentazione�entro�un�brevissimo�termine�(sei�mesi)�di�un�
piano�di�ristrutturazione�oppure�un�piano�di�liquidazione�o�ancora�la�prova�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

di�una�pronta�estinzione�del�debito�contratto,�mentre�sotto�il�profilo�della�
ristrutturazione�sara�decisiva�la�garanzia�che�gli�eventuali�effetti�di�distor-
sione�della�concorrenza�provocati�dagli�aiuti�stessi�saranno�compensati�dai�
vantaggi�derivanti�dal�mantenimento�in�vita�dell'impresa�(in�particolare�
quando�si�accerti�che�l'effetto�netto�di�licenziamenti�conseguenti�al�fallimento
dell'impresa,�cumulati�con�gli�effetti�sui�fornitori,�accentuerebbero�i�problemi�
locali,�regionali�o�nazionali�in�materia�di�occupazione�oppure,�eccezional-
mente,�che�la�sua�scomparsa�potrebbe�condurre�ad�una�situazione�di�mono-
polio�o�di�stretto�oligopolio).�

In�questo�quadro�si�inserisce�la�disciplina�dell'amministrazione�straordi-
naria�delle�grandi�imprese�in�crisi,�dettata�in�origine�dal�decreto�legge�30�gen-
naio�1979�n.�26,�conv.�in�legge�3�aprile�1979�n.�95�(la�legge 
Prodi), 
poi,�in�
via�sostitutiva�dal�decreto�legislativo�8�luglio�1999�n.�270�(la�c.d.�legge 
Prodi 
bis) 
e�infine,�in�via�aggiuntiva,�dal�decreto�legge�23�dicembre�2003�n.�347,�
conv.�in�legge�18�febbraio�2004�n.�39�(il�decreto 
Marzano), 
emesso�in�occa-
sione�della�crisi�Parmalat.�Si�prevede�un�intervento�dei�pubblici�poteri�c
he,�precisiamo�subito,�non�si�traduce�in�se�necessariamente�in�un�aiuto�di�
Stato�^,�attraverso�una�gestione�commissariale�preordinata�alla�conserva-
zione�di�un�prezioso�patrimonio�imprenditoriale,�che�puo�sfociare�o�in�un�
ritorno�in 
bonis 
del�precedente�assetto�proprietario,�o�piu�probabilmente�nella�
cessione�di�tutto�o�parte�del�complesso�aziendale�a�mani�piu�capaci,�o�in�
difetto�in�una�pura�e�semplice�liquidazione�di�stampo�concorsuale.�Questa�
ingerenza�dei�pubblici�poteri,�attraverso�una�gestione�che�si�svolge,�oltre�che�
con�il�controllo�dell'autorita�giudiziaria,�sotto�la�vigilanza�e�le�autorizzazioni�
di�un'autorita�amministrativa,�colloca�l'istituto�dell'amministrazione�straordi-
naria�in�una�posizione�intermedia�fra�il�pubblico�e�il�privato:�come�avviene�
nei�servizi�di�interesse�generale,�cos|�anche�qui�v'e�un�ruolo�delle�autorita�
pubbliche�in�un'�economia�di�mercato,�che,�pur�garantendo�il�buon�funziona-
mento�del�mercato�e�il�rispetto�delle�regole�del�gioco�da�parte�di�tutti,�mira
a�salvaguardare�l'interesse�generale,�tutelando�l'economia�e�la�fiducia�dei�
consumatori.�Nella�sua�originaria�previsione�e�poi�nel�suo�sviluppo�diacro-
nico�l'amministrazione�straordinaria�tende�alla�realizzazione�di�un�pro-
gramma�conservativo�e�di�rilancio�che�si�sviluppi�secondo�gli�indirizzi�di�poli-
tica�industriale�adottati�dal�Ministero�competente�tenendo�conto�nello�stesso�
tempo�degli�interessi�dei�creditori,�in�un�equo�contemperamento�^dunque�d
ell'interesse�generale�dell'economia�e�dell'interesse�particolare�dei�soggetti�
privati:�cio�non�va�visto�nell'ottica�di�un�rinnovato�dirigismo,�ma�quale�
espressione�di�una�funzione�pubblica�che�media�in�una�situazione�di�plurali-
smo�di�interessi�coinvolti�con�possibili�ricadute�sull'intera�economia�nazio-
nale,�anche�per�il�c.d.��effetto�domino�.�

2. 
^La 
legge 
Prodi 
La�originaria�sopra�citata�legge 
Prodi 
del�1979�aveva�introdotto�nel�
nostro�ordinamento�giuridico�una�nuova�procedura�concorsuale,�destinataa�
regolare�^in�sostituzione�obbligatoria�di�quella�ordinaria�fallimentare�^gli
effetti�della�insolvenza�di�grandi�imprese.�La�legge�era�nata�sulla�spinta�di�
grandi�e�preoccupanti�crisi�aziendali�emerse�alla�fine�degli�anni�`70,�a�seguito�
di�un�vasto�dibattito�dottrinario�e�ad�una�tendenza�che�andava�affermandosi�
negli�studi�di�riforma�del�diritto�fallimentare�internazionale,�che�avevano�evi-
denziato�i�limiti�di�procedure�seccamente�fallimentari�modellate�su�sistemi�


DOTTRINA�1331 


economici�in�parte�superati.�Si�avvertiva�diffusamente�l'esigenza�di�introdurre
nell'ambito�del�procedimento�concorsuale�volto�alla�pura�e�semplice�liquida-
zione�del�patrimonio�del�debitore�e�al�pagamento�dei�creditori,�un�principio
di�conservazione�e�di�tutela�delle�attivita�produttive�e�dei�posti�di�lavoro.�

La�legge�introduceva�quindi�una�nuova�procedura�che�pur�rimanendo
all'interno�del�sistema�concorsuale,�alla�pari�di�quelle�disciplinate�dalla�nor-
mativa�fondamentale,�consentiva�la�gestione�della�liquidazione,�senza�con�
cio�imporre�l'automatica�conseguenza�della�cessazione�delle�attivita�produt-
tive�e�il�conseguente�licenziamento�dei�dipendenti,�ma�al�contrario�mirava�
alla�vendita�non�gia�dei�singoli�beni,�ma�dell'azienda�in�funzionamento.�L'ap-
plicazione�della�nuova�procedura�da�un�lato�era�limitata�alle�grandi�imprese,
perche�nel�caso�delle�piccole�e�medie�imprese�meno�rilevante�era�l'impatto�
economico�e�sociale�dell'insolvenza,�e�dall'altro�lato�attribuiva�rilevanza�giu-
ridica�al��gruppo��di�imprese,�ritenendosi�opportuno�riportare�ad�unita�,�
anche�nella�gestione�della�liquidazione,�quel�complesso�unitario�e�sinergico�
costituito�dal�gruppo�stesso,�in�modo�da�consentire�la�complessiva�valuta-
zione�delle�potenzialita�produttive�ancora�esistenti�e�la�conseguente�razionale�
estrapolazione,�dall'insieme�delle�attivita�aziendali,�di�quelle�suscettibili�di�
un�reale�recupero�di�redditivita�e�quindi�di�trasferimento�a�terzi.�

Per�l'apertura�della�procedura�era�innanzitutto�necessaria�la�dichiara-
zione�dello�stato�di�insolvenza�da�parte�dell'autorita�giudiziaria,�cui�seguiva,�
sulla�sola�scorta�della�verifica�dei�requisiti�dimensionali�o�di�collegamento,
il�provvedimento�dell'autorita�amministrativa�di�apertura�della�procedura�di�
amministrazione�straordinaria,�con�il�quale�poteva�disporsi�la�continuazione�
dell'esercizio�d'impresa�per�due�anni�(prorogabili,�alla�scadenza,�fino�ad�un�
totale�di�quattro).�

La�procedura�era�strutturata�sulla�falsariga�di�quella�della�liquidazione�
coatta�amministrativa:�le�due�procedure�si�differenziavano�sostanzialmente�
da�quella�fallimentare�^pur�ricalcandone�nella�sostanza�la�struttura�^perl'af-
fidamento�delle�funzioni�di�vigilanza�e�quindi�di�direzione�all'autorita�ammini-
strativa,�anziche�all'autorita�giudiziaria�(che�conservava�pero�tutti�i�poteri�giu-
risdizionali�a�tutela�degli�interessi�contrapposti),�in�relazione�agli�interessi�
pubblici�sottesi�e�predeterminati�dal�legislatore�per�l'importanza�che�essi�assu-
mevano�nell'economia�nazionale,�per�la�molteplicita�degli�assetti�che�involge-
vano,�per�le�ripercussioni�che�un�loro�dissesto�poteva�avere�e�che�richiedeva�
quindi�non�solo�un'attivita�meramente�liquidatoria�ma�anche�l'adozione�di�
misure�che�attutissero,�nell'interesse�generale,�il�rilevante�impatto�che�l'insol-
venza�potesse�avere�sulla�vita�sociale�e�gli�interessi�di�generalita�di�terzi.�

L'apertura�della�procedura�determinava�nei�riguardi�dell'imprenditore�e�
dei�creditori�gli�stessi�effetti�del�fallimento:�come�tutte�le�procedure�concor-
suali,�mirava�anch'essa�ad�attuare�la�responsabilita�patrimoniale�dell'impren-
ditore�provvedendo�alla�soddisfazione�dei�creditori.�Si�applicavano�pertanto�
le�norme�della�legge�fallimentare�relative�allo�spossessamento�dell'imprendi-
tore,�al�blocco�dei�pagamenti�dei�crediti�pregressi,�alla�sospensione�del�corso�
degli�interessi�sui�crediti,�alle�revocatorie�fallimentari,�alle�azioni�di�responsa-
bilita�nei�confronti�degli�ex�amministratori�e�sindaci,�alla�formazione�dello�
stato�passivo,�alla�graduazione�dei�crediti�nelle�ripartizioni�ai�creditori,�ecc.�

Veniva�pero�in�particolare�evidenza�^come�elemento�caratterizzante�e�
specifico�^un�aspetto�conservativo�(non�dell'impresa,�ma�del�bene�aziendale�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

che�la�caratterizza,�o�piu�precisamente�di�quella�parte�^normalmente�ridotta�
^che�avrebbe�potuto�sopravvivere�nell'interesse�dell'economia�nazionale�e�
dell'occupazione).�E�in�questa�prospettiva�il�principale�atto�della�procedura
era�costituito�dal�programma,�predisposto�dal�commissario�e�sottoposto�
all'approvazione�dell'allora�Ministero�dell'industria.�Esso�consisteva�sostan-
zialmente�in�un�piano�di�fattibilita�del�risanamento�aziendale,�nella�conse-
guente�identificazione�di�quelle�sole�attivita�che�potessero�essere�destinate�
alla�continuita�operativa�e�nella�elaborazione�di�un�budget�relativo�all'eserci-
zio�d'impresa�da�parte�del�commissario,�contenente�anche�le�fonti�di�coper-
tura�del�fabbisogno�finanziario.�

Vigeva�un�articolato�regime�di�autorizzazioni�da�parte�del�Ministro�dell'in-
dustria,�che�attraverso�esso�esercitava�la�vigilanza�sulla�procedura�(cos|�come�
un�analogo�regime�di�vigilanza,�attraverso�autorizzazioni,�svolge�il�giudice�
delegato�nel�fallimento).�Gli�atti�di�maggiore�rilevanza�riguardavano�ovvia-
mente�il�trasferimento�dei�complessi�aziendali�o�rami�d'azienda,�che�sarebbero�
stati�ceduti�sulla�base�di�valori�risultanti�da�perizie�giurate�attraverso�procedi-
menti�ad�evidenza�pubblica,�tali�da�garantire�la�massima�trasparenza�e�pubbli-
cita�,�assicurando�cos|�lapar 
condicio 
delle�imprese�interessate�all'acquisto.�

La�procedura�si�chiudeva,�di�norma,�con�la�vendita�dell'azienda�e�degli�
altri�beni�di�proprieta�della�societa�e�con�il�riparto�finale�ai�creditori.�Era�
possibile�anche�la�chiusura�per�ritorno�in 
bonis 
dell'impresa�conseguente-
mente�all'�integrale�pagamento�dei�creditori�(di�difficilissima�realizzabilita�)�
ovvero�a�concordato�con�gli�stessi.�

In�sintesi,�dunque,�la�procedura�di�amministrazione�straordinaria�era�
strutturata�come�una�procedura�concorsuale�con�la�quale�non�si�intendeva
certo�sottrarre�alle�conseguenze�del�fallimento�grandi�imprese�con�l'intento�
di�farle�sopravvivere�artificialmente,�ma�si�perseguiva�lo�scopo,�nel�rispetto�
del�fine�precipuo�della�ordinaria�procedura�fallimentare�e�cioe�quello�del�sod-
disfacimento�dei�creditori�(nel�rispetto�della�par 
condicio), 
di�evitare�la�disper-
sione�del�patrimonio�produttivo�delle�imprese�e�la�conseguente�perdita�di�
posti�di�lavoro:�attraverso�un�temporaneo�esercizio�d'impresa,�durante�il�
quale�avrebbero�potuto�essere�assunti�tutti�gli�interventi�opportuni�(ristruttu-
razioni�^riduzioni�di�capacita�produttiva�^chiusura�di�impianti�antiecono-
mici),�si�poteva�conseguire�il�riequilibrio�economico�aziendale�(piu�spesso�di
una�parte�dell'azienda)�ed�in�funzione�di�questo�pervenire�alla�vendita�di�
aziende�piuttosto�che�dei�singoli�cespiti.�

In�applicazione�della�legge 
Prodi 
del�1979�sono�stati�sottoposti�ad�ammi-
nistrazione�straordinaria�ben�64�gruppi,�per�un�totale�di�circa�450�imprese.�
In�molti�casi�i�risultati�sono�stati�soddisfacenti,�con�il�reinserimento�nel�mer-
cato�di�buone�ed�efficienti�imprese�(si�pensi�a�Indesit,�Einaudi,�Ferdofin,�
Liquigas,�Bertrand);�in�altri�casi�i�risultati�sono�stati�modesti�e�talvolta�anche�
insoddisfacenti.�Molte�procedure�^in�particolare�quelle�aperte�negli�ultimi�
anni�di�vigenza�della�legge�^sono�ancora�aperte:�e�spiacevole�dover�consta-
tare�che�cio�e�spesso�causato�da�una�regola�concorsuale�dura�a�morire,�cui�
non�puo�sottrarsi�l'amministrazione�straordinaria,�secondo�cui�una�proce-
dura�non�puo�chiudersi�se�non�sono�risolti�tutti�i�problemi�e�in�particolare
definite�tutte�le�cause�in�corso,�con�la�conseguenza�che�l'impossibilita�di�com-
porre�anche�una�sola�vertenza,�magari�di�modesta�importanza,�impedisce�
che�si�possa�scrivere�la�parola�fine.�


DOTTRINA�1333 


A�parte�il�contenzioso�nazionale�che�puo�dirsi�fisiologico�in�simili�circo-
stanze,�per�lungo�tempo�la�normativa�sopra�riferita�non�ha�dato�invece�pro-
blemi�di�carattere�comunitario.�Una�vasta�e�complessa�problematica�di�com-
patibilita�di�essa�con�il�diritto�comunitario�e�sorta�solo�negli�anni�`90,�allor-
che�la�Commissione�delle�C.E.,�rimasta�silente�per�tanti�anni�malgrado�la�
perfetta�conoscenza�della�situazione,�nell'anno�1992�informava�le�autorita�ita-
liane�che�intendeva�sottoporre�la�legge�all'esame�dell'art.�88�del�Trattato�CE�
(ex 
art.�93)��allo�scopo�di�determinare�le�misure�utili�che�apparissero�necessa-
rie�per�lo�sviluppo�progressivo�ovvero�per�il�funzionamento�del�mercato�
comune�:�si�noti�come�la�Commissione�parlasse�allora,�proprio�in�considera-
zione�del�suo�silenzio�per�tanti�anni,�di��aiuti�esistenti�,�meritandosi�inpro-
sieguo�per�cio�una�bacchettata�dalla�Corte�di�giustizia,�che�notava�come�la�
normativa�italiana�non�preesistesse�al�Trattato�CE,�ma�fosse�ad�esso�succes-
siva�(la�differenza�non�e�da�poco:�gli�aiuti�incompatibili��(pre)�esistenti��
non�possono�essere�considerati�illegali�per�il�passato�e�cessano�dal�momento�
in�cui�la�Commissione�li�dichiara�per�tali,�mentre�quelli��nuovi��non�potreb-
bero�operare�se�non�previa�notifica�alla�Commissione�e�suo�benestare,�sicche�
non�sono�validi�ab 
initio, 
con�ogni�conseguenza�in�ordine�al�recupero).�E�
quindi,�mentre�la�Commissione�sviluppava�il�suo�esame�in�contraddittorio�
con�l'amministrazione�italiana,�la�problematica�veniva�portata�all'esame�della�
Corte�di�giustizia�delle�C.E.�su�rinvio�pregiudiziale�da�parte�di�alcuni�giudici�
nazionali�e�dal�suo�canto�il�legislatore�italiano�dava�corso�ad�un�iter 
di�
riforma�dell'istituto.�I�tre�filoni�trovavano�la�loro�quadratura�negli�anni�
1999/2000:�cronologicamente�cominciava�il�legislatore�nazionale�ad�adottare�
la�legge�30�luglio�1998�n.�274�con�la�quale�si�delegava�il�Governo�a�dettare�
una�nuova�disciplina�dell'amministrazione�straordinaria�delle�grandi�imprese�
in�stato�di�insolvenza,�esternata�poi�nel�decreto�legislativo�8�luglio�1999�

n.�270^la�c.d.�legge 
Prodi 
bis;�seguivano�le�sentenze�della�Corte�1.�dicembre�
1998,�nella�causa�C-200/1997,�nel�caso�Ecotrade, 
e�17�giugno�1999,�nella�
causa�C-295/1997,�nel�caso�Piaggio 
(1)�secondo�le�quali�sotto�alcuni�profili�
la�vecchia�legge 
Prodi 
prevedeva�aiuti�di�Stato�esplicitamente�o�implicita-
mente�incompatibili�rispettivamente�con�il�Trattato�CECA�e�il�Trattato�CE;�
concludeva�la�Commissione,�la�quale,�con�decisione�16�maggio�2000,�preso�
atto�della�sopravvenienza�della�nuova�normativa�sostitutiva�della�legge 
Prodi 
e�ritenuta�tale�legge�del�1979�in�parziale�contrasto�con�la�normativa�comuni-
taria,�chiudeva�la�procedura�di�infrazione,�senza�obbligo�di�recupero�in�consi-
derazione�del�legittimo�affidamento�degli�operatori.�Pochi�giorni�dopo�
vedeva�la�luce�il�regolamento�CE�n.�1346/2000�del�Consiglio,�del�29�maggio�
2000,�relativo�alle�procedure�di�insolvenza,�il�quale�inseriva�l'�amministra-
zione�straordinaria��italiana�fra�le��procedure�concorsuali�fondate�sull'insol-
venza�del�debitore�che�comportano�lo�spossessamento�parziale�o�totale�del�
debitore�stesso�e�la�designazione�di�un�curatore�.�
(1)�Entrambe�in�questa 
Rassegna,�1999,�327,�cui�adde 
ordinanza�24�luglio�2003,�nella�
causa�C-297/01,�ibidem,�2003,�III,�37.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

In�particolare�la�Corte�comunitaria�affermava�che�l'applicazione�ad�
un'impresa�di�un�regime�come�quello�contenuto�nella�legge�Prodi�e�derogato-
rio�alle�regole�normalmente�vigenti�in�materia�di�fallimento�da�luogo�alla�
concessione�di�un�aiuto�di�Stato�allorche�e�dimostrato�che�questa�impresa:�
�^e�stata�autorizzata�a�continuare�la�sua�attivita�economica�in�circostanze�
in�cui�tale�eventualita�sarebbe�stata�esclusa�nell'ambito�dell'applicazione�delle�
regole�normalmente�vigenti�in�materia�di�fallimento;�o�^ha�beneficiato�di�
uno�o�piu�vantaggi,�quali�una�garanzia�di�Stato,�un'aliquota�d'imposta�
ridotta,�un'�esenzione�dall'obbligo�di�pagamento�di�ammende�e�altre�sanzioni�
pecuniarie�o�una�rinuncia�effettiva,�totale�o�parziale,�ai�crediti�pubblici,�dei�
quali�non�avrebbe�potuto�usufruire�un'�altra�impresa�insolvente�nell'ambito�
dell'applicazione�delle�regole�normalmente�vigenti�in�materia�di�fallimento�.�
Osservava�parallelamente�la�Commissione,�nella�sua�predetta�decisione,�che�
�la�legge�n.�95/1979�riprende�alcuni�aspetti�della�procedura�di�fallimentoe�
contiene�un�certo�numero�di�elementi�di�aiuto,�pur�rivelandosi�derogatoria�
alla�procedura�fallimentare�che,�di�massima,�si�applica�alla�generalita�delle�
imprese;..,�riflette�la�situazione�di�crisi�delle�grandi�imprese�industriali�pro-
dottasi�in�Italia�e�in�Europa�nel�corso�degli�anni�settanta�essendo�la�sua�fina-
lita�saliente�il�mantenimento�del�livello�occupazionale�mediante�un�piano�di�
ristrutturazione�che�avrebbe�permesso�la�sopravvivenza�dell'impresa�in�diffi-
colta�senza�arrivare�immediatamente�alla�sua�liquidazione;�...�rinvia�per�vari�
aspetti�alla�legge�italiana�sul�fallimento�e,�laddove�prevede�l'applicazione�in�
condizioni�non�derogatorie�ai�meccanismi�di�quest'ultima,�tali�meccanismi�e�
procedure�si�configurano�come�misure�generali�prive�di�qualsiasi�carattere�
selettivo.�Tale�legge�prevede�invece�applicazioni�particolari,�che�comportano�
la�concessione�di�taluni�vantaggi�specifici�e�che�implicano�risorse�pubbliche,�
a�favore�di�beneficiari�individuabili;�in�simili�casi,�essa�configura�un�regime�
di�aiuto�di�Stato�ai�sensi�dell'articolo�87,�paragrafo�1�del�trattato�CE�.�

E�stato�dunque�chiarito�ai�massimi�livelli�comunitari�ed�e�stato�poi�con-
fermato�ai�massimi�livelli�giurisdizionali�nazionali�(cfr.�da�ultimo�Cass.�
19�marzo�2004�n.�5561)�che�la�vecchia�legge 
Prodi 
e�inapplicabile�non�nel�
suo�complesso�ma�solo�per�alcune�misure�in�essa�contemplate�e�comunque�
gia�in�parte�disapplicate�nel�corso�degli�anni:�in�particolare�la�garanzia�del�
Tesoro�per�un�finanziamento�da�parte�di�istituti�di�credito�veniva�ormai�con-
cessa�solo�previa�autorizzazione�della�Commissione�C.E.�(quale�aiuti�al�sal-
vataggio�e/o�alla�ristrutturazione)�e�a�precise�condizioni�fra�cui�il�pagamento�
di�un�compenso�di�mercato.�E�dunque�risultato�vano�il�tentativo�di�far�disap-
plicare�in 
toto 
la�legge�con�la�dichiarazione�di�invalidita�dell'intera�procedura�
(spesso�al�solo�fine�di�rendere�inoperanti�azioni�revocatorie�svolte�al�di�fuori�
della�procedura�fallimentare�tipica,�con�conseguenze�disastrose�per�le�proce-
dure�in�corso,�rischiandosi�cos|�di�buttare�l'acqua�sporca�con�il�bambino.�E�
nella�stessa�ottica�va�tenuta�in�conto�l'ordinanza�della�Corte�comunitaria�
24�luglio�2003,�nella�causa�C-297/0l,�nel�caso�Sicilcassa, 
che�ha�confermato�
il�suo�precedente�indirizzo�in�ordine�all'art.�106�del�nuovo�decreto�legislativo�
270/1999,�sulla�ultrattivita�della�vecchia�normativa�alle�procedure�aperte�
sotto�il�vigore�di�essa�(che�ora�proseguono�in��gestione�liquidatoria�secondo�
le�norme�della�liquidazione�coatta�amministrativa��per�effetto�dell'art.�7�della�
legge�12�dicembre�2002�n.�273,�contenente�misure�per�favorire�l'iniziativa�pri-
vata�e�lo�sviluppo�della�concorrenza).�


DOTTRINA 
1335 


3. 
^La 
c.d. 
legge 
Prodi 
bis 
Il 
legislatore 
nazionale 
non 
e� 
stato 
da 
meno. 
�La 
proposta 
di 
riforma 
dell'istituto 
^si 
legge 
nella 
relazione 
al 
disegno 
di 
legge 
delega 
sopra 
indicato 
^muove, 
innanzitutto, 
dalla 
constatazione 
dell'utilita� 
ed 
opportunita� 
di 
man-
tenere, 
nel 
quadro 
delle 
procedure 
concorsuali 
presenti 
nel 
nostro 
ordina-
mento, 
una 
procedura 
con 
finalita� 
conservative, 
quale 
l'amministrazione 
straordinaria. 
Cio� 
in 
considerazione 
della 
gravita� 
dei 
riflessi 
economici 
con-
nessi 
alla 
crisi 
delle 
grandi 
imprese... 
L'obiettivo 
di 
armonizzazione 
dell'isti-
tuto 
agli 
orientamenti 
comunitari, 
le 
indicazioni 
provenienti 
dall'esperienza 
attuativa, 
l'opportunita� 
di 
procedere 
alla 
ridefinizione 
normativa 
di 
un 
unico 
modello 
generale 
di 
procedura, 
costituiscono 
il 
presupposto 
delle 
linee 
di 
riforma 
qui 
proposte. 
Come 
e� 
noto, 
la 
Commissione 
ha 
avviato 
la 
procedura 
di 
infrazione 
con 
riferimento 
sia 
alla 
previsione 
della 
possibilita� 
di 
conces-
sione 
di 
garanzia 
del 
Tesoro 
sui 
finanziamenti 
contratti 
con 
il 
sistema 
banca-
rio, 
sia 
piu� 
in 
generale 
alla 
complessiva 
disciplina 
dell'istituto, 
che 
sarebbe 
tale 
da 
consentire 
l'artificiosa 
permanenza 
sul 
mercato 
di 
imprese 
altrimenti 
destinate 
alla 
chiusura. 
In 
particolare, 
e� 
criticata 
dalla 
Commissione 
la 
discrezionalita� 
conferita 
dalla 
legge 
all'autorita� 
amministrativa 
con 
il 
riferi-
mento 
al 
potere 
di 
autorizzare 
e 
revocare 
l'esercizio 
d'impresa. 
Si 
palesa 
per-
tanto 
l'opportunita� 
di 
armonizzare 
la 
disciplina 
dell'amministrazione 
straor-
dinaria 
agli 
orientamenti 
comunitari, 
tenendo 
conto 
delle 
direttive 
della 
Commissione 
in 
materia. 
In 
sintesi, 
puo� 
essere 
evidenziato 
che: 
a) 
il 
�suc-
cesso� 
della 
procedura 
e� 
largamente 
condizionato 
dallo 
stato 
di 
decozione 
dell'impresa 
all'atto 
del 
suo 
assoggettamento; 
la 
previsione 
di 
automatico 
assoggettamento 
al 
ricorrere 
di 
certi 
requisiti 
dimensionali 
impedisce 
invece 
la 
selettivita� 
dell'intervento 
che 
dovrebbe 
essere 
riservato 
ad 
imprese 
per 
le 
quali 
non 
siano 
compromesse 
le 
potenzialita� 
di 
recupero 
produttivo 
e 
di 
rie-
quilibrio 
economico; 
b) 
l'esito 
�normale� 
nelle 
procedure 
di 
amministrazione 
straordinaria 
e� 
quello 
della 
vendita 
a 
terzi 
del 
complesso 
aziendale, 
e 
tanto 
migliori 
sono 
i 
risultati 
della 
procedura, 
anche 
in 
termini 
di 
costi-benefici 
per 
i 
suoi 
creditori, 
quanto 
piu� 
celermente 
e� 
realizzato 
tale 
obiettivo. 
Tali 
considerazioni 
suggeriscono 
di 
innovare 
la 
disciplina 
esistente, 
provvedendo 
a 
ridurre 
drasticamente 
la 
durata 
della 
procedura, 
ad 
orientarla 
piu� 
realisti-
camente 
alla 
celere 
individuazione 
di 
un 
nuovo 
assetto 
imprenditoriale 
eda 
potenziare 
gli 
strumenti 
di 
tutela 
dei 
creditori... 
Viene 
introdotto 
un 
principio 
di 
selettivita� 
nell'assoggettamento 
ad 
amministrazione 
straordinaria 
fondato 
sulle 
prospettive 
di 
riequilibrio 
economico 
dell'azienda, 
il 
cui 
accertamento 
e� 
rimesso 
all'autorita� 
giudiziaria. 
Cio� 
consentira� 
di 
circoscrivere 
l'intervento 
alle 
aziende 
effettivamente 
risanabili, 
evitando 
interventi 
meramente 
�assi-
stenziali�.., 
e 
la 
fase 
della 
prosecuzione 
dell'esercizio 
viene 
conformata 
secondo 
due 
possibili 
direttrici: 
l'una, 
da 
considerarsi 
la 
via 
�normale�, 
con-
sistente 
nella 
gestione 
indirizzata 
al 
trasferimento 
a 
terzi 
dei 
complessi 
azien-
dali 
o 
rami 
d'azienda, 
della 
durata 
massima 
di 
un 
anno; 
la 
seconda, 
riservata 
alle 
imprese 
anche 
finanziariamente 
risanabili, 
finalizzata 
invece 
al 
ritorno 
in 
bonis 
dell'impresa 
attraverso 
l'esecuzione 
di 
un 
piano 
di 
ristrutturazione... 
Infine 
viene 
apportato 
un 
sistema 
di 
tutela 
dei 
creditori 
molto 
piu� 
incisivo 
di 
quello 
previsto 
nella 
normativa 
vigente, 
attraverso 
il 
controllo 
da 
parte 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

del�tribunale�fallimentare�sull'attuazione�della�vendita�e/o�del�programma�di�
risanamento�ed�il�connesso�potere�di�convertire�la�procedura�in�fallimento�
nel�caso�di�riscontro�del�mancato�raggiungimento�dei�fini�prefissati�.�

Tratti�salienti�della�nuova�normativa,�che�espressamente�richiama�le�
�finalita�conservative�del�patrimonio�produttivo,�mediante�prosecuzione,�
riattivazione�o�riconversione�delle�attivita�imprenditoriali��(art.�1),�sono:�l
a�dichiarazione�dello�stato�di�insolvenza�da�parte�dell'autorita�giudiziaria�
(art.�3)�previa�convocazione�dell'autorita�amministrativa�(ora�Ministero�delle�
attivita�produttive)�con�un�intervallo�minimo�ordinario�di�quindici�giorni�
(art.�7);�^la�nomina�di�uno�o�piu�commissari�(pubblici�ufficiali)�su�designa-
zione�del�Ministro�con�affidamento�al�medesimo�o�allo�stesso�imprenditore�
insolvente�della�gestione�dell'impresa�(art.�8);�^l'ammissione�delle�imprese�
dichiarate�insolventi�alla�procedura�di�amministrazione�straordinaria�solo�se�
�presentino�concrete�prospettive�di�recupero�dell'equilibrio�economico�delle�
attivita�imprenditoriali��nella�prospettiva�di�un��programma�di�cessione�dei�
complessi�aziendali��da�realizzarsi�proseguendo�l'esercizio�di�impresa�per�
non�oltre�un�anno�o�di�un��programma�di�ristrutturazione��economica�e�
finanziaria�attraverso�un�risanamento�da�realizzarsi�in�un�tempo�massimo�
di�due�anni�(art.�27);�^le�linee�programmatiche�devono�essere�contenute�in�
una�relazione�commissariale�da�presentarsi�entro�trenta�giorni�della�dichiara-
zione�dello�stato�di�insolvenza�(art.�28),�sulla�quale�esprimera�parere�l'auto-
rita�amministrativa�nei�dieci�giorni�successivi�(art.�29)�e�l'autorita�giudiziaria�
provvedera�entro�trenta�giorni�dalla�relazione�dichiarando�l'apertura�della�
procedura�di�amministrazione�straordinaria�ovvero,�in�dissenso,�il�fallimento�
(art.�30);�^la�procedura�di�amministrazione�straordinaria,�cos|�aperta,�si�
svolge�a�cura�dell'ufficio�commissariale�(un�commissario�straordinario�
subentra�al�commissario�giudiziale),�sotto�la�vigilanza�del�Ministero�delle�
attivita�produttive�(art.�37),�cui�compete�l'autorizzazione�agli�atti�piu�rilevanti�
(art.�42),�con�l'ausilio�di�un�comitato�di�sorveglianza�a�composizione�mista�
fra�esperti�del�settore�nominati�dal�Ministro�e�rappresentanti�dei�creditori�
chirografari�indicati�dagli�stessi�(artt.45-46);�le�azioni�revocatorie�sono�
ammesse�solo�se�e�stata�autorizzata�l'esecuzione�di�un�programma�di�cessione�
dei�beni�aziendali�(o�in�caso�di�conversione�in�fallimento),�con�esclusione�
quindi�di�esse�nel�caso�di�approvazione�di�un�programma�di�ristrutturazione�
(art.�49);�entro�i�successivi�sessanta�giorni�(prorogabili�fino�a�centoventi�
giorni)�viene�prodotto�il�programma�vero�e�proprio�(di�cessione�o�di�risana-
mento)�(art.�54),�redatto��sotto�la�vigilanza�del�Ministero�(delle�attivita�pro-
duttive)�ed�in�conformita�degli�indirizzi�di�politica�industriale�dal�medesimo�
adottati,�in�modo�da�salvaguardare�l'unita�operativa�dei�complessi�aziendali,�
tenuto�conto�dell'interesse�dei�creditori��(art.�55);�^sono�ammesse�la�garan-
zia�dello�Stato,�previa�autorizzazione�della�Commissione�delle�Comunita�
europee,�e�altre�agevolazioni�purche�conformi�alle�disposizioni�ed�agli�orien-
tamenti�comunitari�sugli�aiuti�di�Stato�per�il�salvataggio�e�la�ristrutturazione�
di�imprese�in�difficolta�(art.�55);�^la�procedura�di�amministrazione�straordi-
naria�si�converte�in�fallimento,�se�non�e�in�grado�di�proseguire,�se�non�si�rea-
lizza�il�programma�di�cessione�nel�termine�stabilito,�se�alla�scadenza�del�pro-
gramma�di�ristrutturazione�l'imprenditore�non�ha�recuperato�la�capacita�di�


DOTTRINA�1337 


soddisfare�regolarmente�le�proprie�obbligazioni�(artt.69-70);�^la�procedura�si�
chiude�o�per�la�conversione�in�fallimento�nei�casi�suddetti,�o�con�il�soddisfa-
cimento�dei�creditori�con�la�massa�attiva�disponibile�in�caso�di�cessione�dei�
beni�o�con�il�ritorno�in 
bonis 
dell'imprenditore�risanato�(artt.73-74),�ovvero�
con�concordato�se�questo�e�conveniente�e�compatibile�con�il�fine�conservativo�
della�procedura�(art.�78).�

Nel�corso�di�questo�primo�quinquennio�di�sua�vigenza�il�decreto�legisla-
tivo�270/1999�e�stato�attivato�per�33�gruppi,�per�un�totale�di�oltre�100�
imprese.�In�due�casi�si�e�avuta�conversione�in�fallimento,�rispettivamente�
per�inutilita�di�proseguire�la�procedura�e�per�mancata�realizzazione�del�pro-
gramma�di�cessione�del�complesso�aziendale.�Tutti�i�programmi�finora�appro-
vati�hanno�adottato�l'indirizzo�della�cessione�dei�complessi�aziendali�(e�non�
quello�di�ristrutturazione).�Non�sono�stati�disposti�aiuti�di�Stato�per�il�salva-
taggio�o�per�la�ristrutturazione.�Due�procedure�si�sono�chiuse�per�concor-
dato.�

L'esperienza�ha�dunque�dimostrato�che�il�vero�e�proprio�risanamento�di�
un'impresa�decotta�e�in�linea�generale�una�pura�chimera,�mentre,�come�gia�
per�la�prima�legge 
Prodi,�la�prosecuzione�dell'esercizio�di�impresa�consente�
di�salvare�rami�produttivi�molto�significativi,�attraverso�cessione�a�terzi�in�
grado�di�gestirli�efficacemente.�Il�controllo�piu�stretto�dell'autorita�giudizia-
ria,�la�relativa�ristrettezza�dei�termini�entro�i�quali�vanno�eseguiti�gli�adempi-
menti�e,�soprattutto,�devono�essere�limitate�la�prosecuzione�dell'�esercizio�e�
la�realizzazione�della�cessione,�pena�la�conversione�in�fallimento,�consentono�
un�contenimento�dei�costi�in�prededuzione�e�una�salvaguardia�delle�ragioni�
dei�creditori,�talvolta�pregiudicate�nella�precedente�normativa.�

4. 
^Il 
decreto 
Marzano 
Scoppia,�pero�,�all'improvviso�e�imprevedibilmente,�nel�dicembre�2003,�il�
caso�Parmalat.�Le�dimensioni�del�gruppo,�le�ramificazioni�in�tutto�il�mondo,�
il�livello�dell'indebitamento�rendono�subito�evidente�la�necessita�di�un�inter-
vento�radicale�e�immediato�che�superi�le�pause�e�i�tempi�morti�della�proce-
dura�ordinaria�del�decreto�legislativo�270/1999,�nella�prospettiva�di�un�rapido�
risanamento�ritenuto�essenziale.�

Vede�cos|�la�luce�con�il�decreto�legge�23�dicembre�2003�n.�347,�conver-
tito�poi�con�modificazioni�in�legge�18�febbraio�2004�n.�39�(il�c.d.�decreto 
Mar-
zano),�contenente��misure�urgenti�per�la�ristrutturazione�industriale�di�grandi�
imprese�in�stato�di�insolvenza�,�poi�integrato�con�il�decreto�legge�3�maggio�
2004�n.�119,�convertito�con�modificazione�nella�legge�5�luglio�2004�n.�166,�
una�procedura�accelerata,�con�effetti�anticipati�rispetto�a�quelli�della�proce-
dura�normale,�che�si�applica�per�i�casi�eccezionali�di�imprese�insolventi�di�
grandissime�dimensioni.�(2)�

(2)�Con�il�decreto�legge�29�novembre�2004,�n.�281,�emesso�in�occasione�della�crisi�che�ha�
colpito�la�compagnia�aerea��Volare�,�convertito�in�legge�28�gennaio�2005,�n.�6,�sono�stati�
ampliati�i�requisiti�per�l'ammissione�alla�nuova�procedura.�Cfr.�anche�la�modifica�introdotta�
con�l'art.�6�del�decreto-legge�28�febbraio�2005,�n.�22�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

�Il�presente�provvedimento�normativo�^si�legge�nella�relazione�a�quel�
che�sara�il�decreto�legge�347/1973�^introduce�una�disciplina�speciale�diretta�
a�regolare�le�conseguenze�dello�stato�di�insolvenza�delle�grandi�imprese�inter-
venendo�nell'ambito�di�situazioni�di�crisi�particolarmente�rilevanti.�Lo�scopo�
della�nuova�normativa�e�quello�di�consentire�un�piu�rapido�avvio�e�uno�svol-
gimento�accelerato�delle�procedure�di�gestione�dello�stato�di�insolvenza,�
garantendo�la�efficace�e�razionale�ristrutturazione�dell'impresa�e�del�gruppo�
in�cui�essa�e�inserita.�In�tal�modo,�alla�garanzia�dei�creditori�si�accompagna�
l'obiettivo;�di�conservare�l'avviamento�e�la�posizione�di�mercato�dell'impresa,�
assicurando�la�ristrutturazione�del�passivo�e�l'eventuale�dismissione�delle�sole�
attivita�non�strategiche�o�non�coerenti�con�l'oggetto�principale�dell'attivita�
economica�svolta�dall'impresa.�L'attuale�disciplina�contenuta�nel�decreto�
legislativo�n.�270/l999�non�risulta�adeguata,�sia�per�la�complessita�delle�fasi�
previste,�sia�per�la�caratterizzazione�prevalentemente�liquidatoria�della�proce-
dura.�In�particolare,�la�fase�preliminare�di�accertamento�prevista�dal�citato�
decreto�legislativo�n.�270/l999�si�svolge�in�un�arco�temporale�di�non�meno�
di�tre�mesi�(prorogabili�fino�a�cinque),�che�crea�uno�stato�di�ossessiva�incer-
tezza�sullo�stesso�avvio�della�procedura�di�amministrazione�straordinaria�e�
sulle�modalita�della�sua�attuazione.�Inoltre,�nell'ipotesi�della�continuazione�
dell'impresa,�finalizzata�alla�ristrutturazione,�e�assolutamente�necessaria�l'a-
dozione�di�un�provvedimento�immediato,�anche�allo�scopo�di�evitare�l'avvio�
di�molteplici�e�non�coordinate�iniziative�dei�creditori,�in�Italia�e�all'estero�.�

Si�pone�in�luce,�innanzitutto,�il�fine�di��ristrutturazione�economica�e�
finanziaria�di�cui�all'art.�27,�co.2,�lett.b), 
del�dl.lgs.�270/1999��(non�piu�anche�
l'indirizzo�di�cessione�dei�beni�aziendali,�che�^come�abbiano�visto�^ha�domi-
nato�la�scena�della�c.d.�Prodi 
bis),�accentuandosi�cos|�l'aspetto�piu�propria-
mente�conservativo�della�procedura;�si�limita�l'applicazione�alle�imprese�di�
grandissime�dimensioni,�con�almeno�mille�dipendenti�e�un�indebitamento�di�
almeno�un�miliardo�di�euro�e�si�prevede�l'apertura�immediata�della�procedura�
di�amministrazione�straordinaria�da�parte�del�Ministro�delle�attivita�produt-
tive,�sulla�sola�base�di�una�verifica�dei�requisiti�di�ammissibilita�e�senza�un�pre-
vio�esame�dell'autorita�giudiziaria,�la�quale�^informata�immediatamente�del-
l'emissione�del�decreto�ministeriale�^comunque�interverra�subito�dopo�(entro�
quindici�giorni�dalla�comunicazione)�dichiarando�lo�stato�di�insolvenza�
ovvero,�in�caso�contrario,�facendo�cessare�gli�effetti�del�provvedimento�ammi-
nistrativo.�Il�commissario�straordinario�nominato�dal�Ministro�presentera�
entro�180�giorni�(termine�prorogabile�di�ulteriori�90�giorni)�il�programmadi�
ristrutturazione�con�una�relazione�particolareggiata�delle�cause�di�insolvenza�
e�lo�stato�analitico�delle�attivita�e�passivita�:�il�Ministro�puo�autorizzare�il�pro-
gramma�o,�in�caso�contrario,�valutare�la�possibilita�di�passare�ad�un�pro-
gramma�di�cessione�dei�beni�o�in�ultima�analisi�richiedere�all'autorita�giudizia-
ria�la�conversione�in�fallimento.�Il�programma�di�ristrutturazione�puo�preve-
dere�la�soddisfazione�dei�creditori�mediante�un�concordato.�

E�di�assoluta�evidenza�che�il�c.d.�decreto�Marzano�e�intervenuto�specifi-
camente�per�cercare�di�fronteggiare�la�situazione�di�crisi�economico-finanzia-
ria�del�Gruppo�Parmalat,�emersa�in�tutta�la�sua�drammaticita�pochi�giorni�
prima�(finora�la�nuova�normativa�e�stata�applicata�al�gruppo�Parmalat,�con�
il�coinvolgimento�di�oltre�60�imprese,�e�al�gruppo�Finmek�con�14�imprese:�
nel�primo�caso�e�in�corso�l'esecuzione�di�un�programma�di�ristrutturazione�


DOTTRINA�1339 


mediante�concordato�per�alcune�delle�imprese�del�gruppo,�con�programmi�
autonomi�per�le�altre�imprese;�nel�secondo�caso�e��stata�chiesta�alla�Commis-
sione�delle�C.E.�l'autorizzazione�alla�concessione�di�un�aiuto�al�salvataggio,�
nella�forma�di�una�garanzia�dello�Stato�su�finanziamenti�bancari�da�erogarsi�
per�sostenere�la�gestione�corrente�nelle�more�della�predisposizione�del�pro-
gramma�di�ristrutturazione).�

L'immediata�apertura�della�procedura�da�parte�dell'autorita��amministra-
tiva�ha�lo�scopo�di�rendere�possibile�un'improcrastinabile�gestione�della�
situazione,�avviando�con�rapidita��ed�immediatezza,�senza�attendere�i�tempi�
�morti��della�c.d.�fase�di�osservazione,�cioe��della�previa�verifica�giudiziale�
di�cui�al�d.lgs.�270/1999,�che�potrebbero�vanificare�^in�certe�situazioni�
macroscopicamente�delicate�^ogni�tentativo�di�prosecuzione�e�risanamento,�
che,�invece,�risultasse�ab 
initio 
praticabile.�Di�qui�la�logica�disposizione�che�
attribuisce�al�Ministro�il�potere�di�avvio�della�procedura,�ancor�prima�della�
dichiarazione�dello�stato�di�insolvenza,�al�fine�di�assicurare�al�commissario�
straordinario�l'immediato�inserimento�nella�gestione�dell'impresa.�

Mentre�nessun�problema�di�incompatibilita��con�il�diritto�comunitario�si�
e��posto�^dato�che�il�fine�di�ristrutturazione�viene�perseguito�senza�la�previ-
sione�di�interventi�di�sostegno�(e,�in�effetti�il�commissario�europeo�alla�con-
correnza,�subito�informato�della�nuova�normativa,�ha�prontamente�dato�atto�
che�non�si�presentano�problemi�rispetto�alle�regole�comunitarie�sugli�aiuti�di�
Stato,�ferma,�ovviamente,�la�necessita��di�notificare�alla�Commissione�ogni�
eventuale�caso�di�concessione�di�garanzie�alle�imprese),�^sembra,�sotto�il�
profilo�interno,�che�nulla�possa�obiettarsi�a�che�il�dissesto�di�un�grande�
gruppo�industriale�solleciti�il�legislatore�ad�approntare�norme�di�protezione�
del�sistema�economico�del�Paese,�indirizzandolo�a�stabilire�anche�una�proce-
dura�di�estrema�urgenza,�necessitata�dalle�circostanze�eccezionali,�salva�poi�
la�riconduzione�alle�regole�piu��generali,�in�una�fase�successiva,�una�volta�
tamponato�l'effetto�dirompente�di�una�incontrollata�decozione.�In�questa�
prospettiva�va�letta�e�considerata�una�disciplina�speciale�con�la�quale�si�e��
voluta�accelerare�la�fase�di�avvio�della�procedura�conservativa,�in�sostanza�
eliminando,�in�relazione�a�situazioni�di�crisi�particolarmente�rilevanti,�la�fase�
di�c.d.�osservazione�prevista�per�la�procedura�normale,�nella�quale�se�da�un�
lato�si�determina�un'obiettiva�incertezza�sullo�stesso�avvio�della�procedura�
(a�distanza�di�almeno�due�mesi�dalla�richiesta�di�dichiarazione�di�insolvenza)�
dall'altro,�per�imprese�di�rilevanti�dimensioni�e�complessita�,�risulta�del�tutto�
esiguo�il�tempo�concesso�al�commissario�giudiziale�(30�giorni�dalla�dichiara-
zione�di�insolvenza)�per�presentare�al�Tribunale�ed�al�Ministero�la�relazione�
concernente�l'esistenza�delle�concrete�prospettive�di�recupero�dell'equilibrio�
economico�delle�attivita��imprenditoriali.�Da�cio��consegue�che�la�previsione�
di�un�provvedimento�del�Ministro�delle�attivita��produttive�di�ammissione�
immediata�dell'impresa�istante�alla�procedura�di�amministrazione�straordina-
ria�e�la�contestuale�nomina�del�commissario�straordinario,�lungi�dall'assu-
mere�in�se�il�contenuto�di�detta�fase,�lo�supera�integralmente,�rinviando�ogni�
necessaria�ed�opportuna�verifica,�in�ordine�alla�percorribilita��stessa�della�pro-
cedura�conservativa,�al�momento�della�approvazione�del�programma,�
lasciando�peraltro�sempre�salva�la�verifica�giudiziale�quasi�immediata.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Su�questi�punti�si�segnala�una�attenta�analisi�compiuta�dal�TAR�Lazio�
con�sentenza,�sez.�III�ter,�12�luglio�2004�n.�6805,�che�ha�respinto�i�ricorsi�
presentati�da�alcune�societa�creditrici�del�gruppo�Parmalat.��L'esercizio�della�
potesta�ministeriale�(di�aprire�immediatamente�la�procedura)�^osserva�il�
TAR�^che�non�riveste�profili�di�discrezionalita�propriamente�detti,�da�
comunque�luogo�ad�un�provvedimento,�piu�che�insindacabile�o�peggio�poli-
tico...,�cautelare�a�delibazione�sommaria,�ossia�allo�stato�degli�atti�e�del�con-
testo�in�cui�deve�essere�curato�l'interesse�pubblico�sotteso�all'a.s...�Esso,�pur�
se�basato�su�apprezzamenti�tecnici�assai�ampi�in�ordine�all'urgenza�ed�alla�
necessita�di�provvedere�^secondo�lo�schema�degli�atti�cautelari�e/o�a�som-
maria 
cognitio 
proprio�delle�fattispecie�ex 
art.�7�co.2�legge�241/1990�^,�e�piu�
propriamente�da�definire�necessitato�e�vincolato�ex 
lege 
nella�verifica�del�
materiale�istruttorio,�del�contenuto�e�degli�effetti.�Si�tratta,�invero,�d'una�
misura�interinale�ed�anticipatoria,�piu�che�dell'efficacia�della�dichiarazione�
dello�stato�di�insolvenza�^in�ultima�analisi�rimessa�in�via�esclusiva�al�Tribu-
nale�^dell'ammissione�all'a.s..�Una�volta�accertati�in�capo�all'impresa�istante�
i�presupposti�materiali�ex 
art.�1�del�decreto�legge�347/2003�e�la�non�manife-
sta�infondatezza�o�l'assenza�di�serieta�della�richiesta�^evincibili�pure�dal�
contesto�procedimentale�e�dall'urgenza�del�provvedere�^,�la�relativa�proce-
dura�e�aperta�rebus 
sic 
stantibus 
e�senz'uopo�del�giudizio�ex 
artt.27�e�30�del�
d.lgs.�270/1999,�il�cui�contenuto�e�solo�differito,�non�mai�eliso...�Per�un�
verso,�quindi,�il�decreto�ministeriale�(cioe�il�provvedimento�ministeriale�di�
apertura)�muove�dal�mero�riscontro�preliminare�di�tali�presupposti,�valutati�
i�quali�deve�aprire�la�procedura�e,�soprattutto,�conferire�al�Commissario�quei�
poteri�d'indagine,�cognizione,�gestione�e�progettazione�strategica�dell'im-
presa,�necessari�alla�predisposizione�del�programma�di�risanamento,�a�sua�
volta�assoggettato�all'autorizzazione�ministeriale.�Per�altro�verso,�il�decreto�
ministeriale�stesso�non�e�la�sedes 
materiae 
dell'istruttoria�sulla�realizzabilita�

o�meno�di�detto�programma,�ne�tampoco�statuisce�o�anticipa�alcunche�sul�
punto,�che�solo�in�esito�a�quest'ultimo�ed�al�concordato�ex 
art.�4-bis 
si�defi-
nisce�l'assetto�dell'impresa�e,�se�del�caso,�l'eventuale�conversione�della�proce-
dura�in�fallimento.�Per�altro�verso�ancora�tutti�gli�effetti�propriamente�con-
corsuali�sono�prodotti�solo�in�forza�della�sentenza�del�Tribunale,�che�ne�
dichiara�lo�stato�di�insolvenza�e�nei�cui�confronti�e�esperibile�l'opposizione�
ex 
art.�9�del�d.lgs�270/1999.�Come�si�vede,�non�solo�il�ruolo�dell'AGO�e�tut-
t'altro�che�residuale,�ma�soprattutto�il�decreto�ministeriale�ex 
art.�2�del�
decreto�legge�347/2003�non�tiene�luogo�del�decreto�del�Tribunale�ex 
art.�30,�
c.1�del�d.lgs.�270/1999,�perche�soltanto�l'autorizzazione�al�programma�di�
ristrutturazione,�discrezionale�e�basata�su�accertamenti�tecnici,�e�compara-
bile�con�il�giudizio�che�il�Tribunale�stesso�rende,�ai�sensi�del�precedente�
art.�27,�c.1,�sulle�condizioni�per�l'ammissione�all'a.s..�Appunto�in�quella�sede�
si�ha�l'effettiva�valutazione�della�realizzabilita�della�ristrutturazione,�nella�
misura�in�cui�il�Ministro,�prima�d'approvare�il�programma,�e�tenuto�a�verifi-
care�la�compatibilita�del�piano�con�il�dichiarato�obiettivo�della�ristruttura-
zione�e�della�sua�attuabilita�nei�termini�proposto�dal�Commissario,�con�
riguardo�sia�alle�finalita�di�conservazione�dell'attivita�,�sia�di�soddisfazione�
dei�creditori�.�

DOTTRINA 
1341 


Altra 
ragione 
dell'urgenza 
dell'apertura 
della 
procedura 
va 
certamente 
ricercata 
nell'esigenza 
di 
prevenire 
la 
dispersione 
all'estero 
in 
mille 
rivoli 
di 
procedure 
liquidatorie 
di 
un 
gruppo 
con 
vaste 
e 
capillari 
ramificazioni 
inter-
nazionali. 
Il 
regolamento 
CE 
n. 
1346/2000, 
relativo 
alle 
procedure 
di 
insol-
venza, 
che 
ha 
ricompreso 
^come 
si 
e� 
sopra 
detto 
^l'amministrazione 
straor-
dinaria 
italiana 
fra 
le 
procedure 
concorsuali 
fondate 
sulla 
insolvenza 
del 
debitore 
(e 
che 
quindi 
va 
riferita 
anche 
alla 
procedura 
speciale 
affiancatasi 
a 
quella 
normale), 
precisa 
che 
sono 
competenti 
ad 
aprire 
la 
procedura 
d'insol-
venza 
i 
giudici 
dello 
Stato 
membro 
nel 
cui 
territorio 
e� 
situato 
il 
centro 
degli 
interessi 
principali 
del 
debitore, 
per 
tale 
presumendosi, 
fino 
a 
prova 
contra-
ria, 
il 
luogo 
in 
cui 
si 
trova 
la 
sede 
statutaria, 
e 
aggiunge 
che 
la 
decisione 
di 
apertura 
della 
procedura 
di 
insolvenza 
da 
parte 
di 
un 
giudice 
di 
uno 
Stato 
membro 
competente 
come 
sopra 
detto 
va 
riconosciuta 
in 
tutti 
gli 
Stati 
mem-
bri 
non 
appena 
essa 
produce 
effetto 
nello 
Stato 
in 
cui 
e� 
stata 
emessa. 
EE 
evi-
dente 
che 
nel 
caso 
di 
grandi 
gruppi 
costituiti 
con 
una 
societa� 
madre 
nazio-
nale 
e 
piu� 
societa� 
figlie 
con 
sede 
all'estero 
puo� 
darsi 
il 
caso 
che, 
data 
la 
pos-
sibilita� 
di 
definire 
la 
competenza 
alternativamente 
con 
il 
criterio 
principale 
e 
sostanziale 
del 
centro 
degli 
interessi 
e 
quello 
suppletivo 
e 
formale 
della 
sede
statutaria, 
salva 
la 
priorita� 
della 
dichiarazione 
fatta 
in 
un 
senso 
o 
nell'altro 
dai 
giudici 
di 
ciascuno 
Stato 
membro 
della 
Comunita� 
,e� 
possibile 
(e 
ben 
puo� 
essere 
artificialmente 
provocato) 
lo 
smembramento 
del 
gruppo 
con 
diffe-
renti 
e 
scollegate 
procedure 
liquidatorie 
aperte 
in 
vari 
Stati, 
il 
che 
potrebbe 
costituire 
un 
ostacolo 
insormontabile 
per 
la 
realizzazione 
di 
un 
valido 
pro-
gramma 
di 
ristrutturazione 
e, 
soprattutto, 
per 
la 
tutela 
dei 
creditori 
in 
una 
visione 
complessiva. 
E 
in 
effetti 
nel 
caso 
Parmalat 
gia� 
si 
e� 
proposta 
una 
ipo-
tesi 
di 
conflitto 
fra 
autorita� 
irlandesi, 
che, 
per 
una 
societa� 
del 
Gruppo 
con 
sede 
in 
Irlanda 
(la 
Eurofood) 
avevano 
emesso 
un 
provvedimento 
cautelare 
(nomina 
di 
un 
commissario 
provvisorio) 
e 
autorita� 
italiane, 
che 
hanno 
aperto 
la 
procedura 
di 
amministrazione 
straordinaria 
e 
dichiarato 
l'insolvenza: 
la 
vicenda 
forma 
ora 
oggetto 
di 
una 
causa 
dinanzi 
alla 
Corte 
di 
giustizia 
delle 
comunita� 
europee 
(causa 
C-341/04), 
chiamata 
dal 
giudice 
irlandese 
a 
pro-
nunciarsi 
in 
via 
pregiudiziale 
sulla 
interpretazione 
del 
regolamento 
comunita-
rio 
sopra 
citato 
n. 
1346/2000. 


5. 
^Conclusioni 
In 
definitiva 
possiamo 
ben 
confermare, 
richiamando 
quanto 
lucida-
mente 
affermato 
dal 
TAR 
Lazio 
nella 
sentenza 
sopra 
citata, 
che 
l'ammini-
strazione 
straordinaria 
^nella 
duplice 
forma 
oggi 
ammissibile 
^�non 
e� 
ever-
siva 
ma 
correttiva 
del 
mercato, 
quando 
la 
�mano 
invisibile� 
di 
esso 
sembri 
preordinata 
non 
alle 
ragioni 
dell'equilibrio 
tra 
gli 
operatori, 
bens|�
grazie 
al 
fallimento 
tout 
court, 
a 
liberarsi 
d'uno 
scomodo 
competitore 
e, 
quindi, 
alla 
diminuzione 
dei 
soggetti 
operanti 
nel 
mercato 
stesso, 
in 
ribellione 
al 
fine 
d'u-
tilita� 
sociale 
ex 
art. 
41, 
II 
c., 
Cost.; 
non 
sempre, 
per 
vero, 
casi 
di 
non 
liquidita� 
dell'impresa 
ne 
implicano 
l'impossibilita� 
di 
continuare 
la 
produzione 
^specie 
se 
cio� 
derivi 
dall'uso 
dei 
mezzi 
finanziari 
per 
fini 
estranei 
o 
contrari 
a 
que-
st'ultima 
^e, 
superata 
la 
fase 
di 
difficolta� 
, 
di 
tornare 
in 
bonis, 
senza 
che 
cio� 
crei 
quella 
tanto 
paventata, 
quanto 
spesso 
improbabile 
distruzione 
di 
ric-
chezza; 
non 
va 
confusa 
la 
crisi 
di 
liquidita� 
dell'impresa, 
soprattutto 
se 
indotta 
da 
operazioni 
illecite 
miranti 
a 
fini 
non 
aziendali, 
con 
l'incapacita� 
di 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

essa�di�produrre�secondo�un�criterio�d'economicita�,�solo�in�questo�caso�
potendosene�affermare�l'effettiva�decozione�e,�quindi,�la�sottoposizione�alla�
fase�liquidatoria,�una�volta�constatata�l'irrealizzabilita�della�prospettiva�di�
risanamento�a�seguito�dell'a.s.�.�

�L'amministrazione�straordinaria�^prosegue�il�TAR�^presuppone�sem-
pre,�in�cio�il�decreto�legge�347/2003�non�derogando�affatto�al�d.lgs�
270/1999,�il�necessario�bilanciamento�tra�la�posizione�dei�creditori,�cuie�ini-
bito�l'esperimento�di�azioni�esecutive�dirette�una�volta�ammessa�l'impresa�
all'a.s.,�e�gli�interessi,�parimenti�meritevoli�di�tutela�e�salvaguardia,�dell'eco-
nomia�nazionale,�discendenti�dalla�conservazione�dell'impresa�e�dei�livelli�
d'occupazione.�Si�tratta�d'un�principio�che,�ben�lungi�dall'essere�un'anomalia�
solo�italiana,�in�realta�si�riscontra�anche�in�altri�contesti�normativi�e�si�puo�
riassumere�nel�tentativo�del�superamento�dell'effetto�meramente�liquidatorio�
ed�estintivo�dell'impresa�insolvente,�connesso�all'apertura�d'una�procedura�
concorsuale.�Cio�deriva�essenzialmente�dai�mutamenti�intervenuti�nel�tessuto�
economico�e�sociale,�per�cui,�stante�una�sempre�maggior�complessita�ed�
interdipendenza�tra�i�sistemi�produttivi�e�di�scambio,�v'e�la�consapevolezza�
che�il�valore�dell'organizzazione�aziendale�e�superiore�a�quello�dei�singoli�
beni�organizzati.�In�tal�caso,�non�e�irragionevole,�ne�distorce�l'equilibrio�del�
mercato,�quella�scelta�normativa�che,�a�fronte�d'una�situazione�d'insolvenza�
di�grandi�imprese�di�per�se�ancora�produttive,�bilanci�l'interesse�dei�creditori�
al�soddisfacimento�immediato�con�quello�della�produzione,�inducendo�
costoro�a�considerare�la�necessita�del�mantenimento�del�valore�dell'organiz-
zazione�mediante�la�prosecuzione�dell'attivita�d'impresa,�invece�d'estinguerla,�
sia�pur�per�quel�tempo�strettamente�necessario�a�verificare�se�tale�tentativo�
sia�destinato,�o�no,�ad�avere�successo.�

In�questa�prospettiva,�possiamo�ben�dire�che�la�finalita�conservativa�
delle�attivita�produttive�di�un'impresa�insolvente�(perseguita�dall'istituto�ita-
liano�dell'amministrazione�straordinaria,�in�particolare�nel�decreto 
Marzano,�
ma�anche�da�procedure�di�altri�Stati,�come�il�redressementjudiciarie 
francese�
e�l'analogo�reglement 
amiable) 
vuoi�attraverso�la�cessione�del�bene�aziendale�
a�terzi�(come�avviene�di�norma�secondo�la�Prodi 
bis),�vuoi�attraverso�una�
ristrutturazione�economico�finanziaria,�magari�previo�concordato�con�i�cre-
ditori�(e�cio�persegue�in�particolare�il�decreto 
Marzano),�e�di�per�se�neutra�
con�riferimento�alle�norme�che�tutelano�la�libera�concorrenza�tra�le�imprese�
e�vietano�percio�,�in�linea�generale,�gli�aiuti�di�Stato.�L'effetto�distorsivo�puo�
intervenire�solo�allorche�,�allo�scopo�di�ottenere�l'effetto�conservativo,�doves-
sero�essere�impegnate�risorse�o�facilitazioni�statali�in�favore�dell'impresa.�
Ma�tutto�cio�non�avviene�affatto,�una�volta�esclusa�la�previsione�di�una�
garanzia�statale�svincolata�da�una�verifica�comunitaria,�e�la�semplice�conti-
nuazione�dell'attivita�,�anziche�la�sua�cessazione,�se�indipendente�da�aiuti�sta-
tali�ma�effettuata�con�la�sola�forza�dell'impresa�stessa,�non�puo�in�alcun�
modo�alterare�il�libero�mercato.�

Luci�e�ombre�hanno�accompagnato�e�accompagnano�l'applicazione�pra-
tica�della�originaria�legge 
Prodi 
prima�e�del�successivo�decreto�legislativo�di�
riforma�poi.�Ci�auguriamo�che�la�particolarissima�normativa�del�decreto 
Marzano 
sia�in�grado�di�raggiungere�il�suo�scopo�mitigando�gli�effetti�disa-
strosi,�per�i�creditori�(in�particolare�gli�indifesi�risparmiatori)�e�per�l'intera�
economia,�della�crisi�di�alcuni�grandi�gruppi�industriali.�


DOTTRINA�1343 


L'esecutorieta�provvisoria�della�condanna�alle�spese�

di 
Maurizio 
Iacono 
Quarantino 


Sull'esecutorieta�delle�sentenze�in�genere.�

Uno�dei�problemi�sicuramente�piu�dibattuti�della�dottrina�processualci-
vilistica�e�rappresentato�dall'efficacia�delle�sentenze�e�cioe�dalla�produzione�
degli�effetti,�quali�che�essi�siano,�in�relazione�al�contenuto�di�accertamento,�
costitutivo�o�di�condanna�della�sentenza�stessa.�

Tra�tali�effetti,�quello�che�riveste�carattere�pratico�e�teorico�piu�rilevante�
e�di�certo�l'esecutorieta�,�vale�a�dire�l'attitudine�della�pronuncia�stessa�a�fon-
dare�un'esecuzione�forzata.�

In�vero,�su�tale�effetto�sono�gia�stati�spesi�fiumi�di�inchiostro�nel�tenta-
tivo�di�dare�una�soluzione�al�quesito�se�l'esecutorieta�riguardi�solo�le�sentenze�
di�condanna�o�anche�quelle�di�accertamento�e�costitutive.�

A�tal�rilievo,�e�da�sottolineare�infatti�che,�anche�se�la�dottrina�prevalente�
ha�riconosciuto�solo�al�primo�tipo�di�sentenze�l'attitudine�a�fondare�un�pro-
cesso�esecutivo�in�virtu�della�stretta�correlazione�esistente�tra�i�concetti�di�
condanna�e�di�esecuzione�forzata,�non�sono�mancate�voci�fuori�dal�coro.�

Alcuni�autori�hanno�infatti�sostenuto�che�il�concetto�di�esecuzione�di�
una�sentenza�non�deve�essere�inteso�in�senso�restrittivo,�considerando�cioe�
unicamente�la��esecuzione�forzata�processuale�,�ma�deve�essere�interpretato�
ricomprendendo�tutte�le�ipotesi�di�c.d.�esecuzione�in�senso�improprio�che�
coinciderebbero�con�l'adeguamento�del�soccombente�alla�volonta�espressa�
nella�sentenza(1).�

In�questo�modo�si�e�pervenuti�ad�una�sostanziale�omologazione�dei�ter-
mini��efficacia��ed��esecutorieta���e,�di�conseguenza,�si�e�arrivati�fino�al�
punto�di�riconoscere�l'esecutorieta�provvisoria�di�primo�grado�ex�art.�282�

c.c.�anche�alle�sentenze�di�accertamento�e�costitutive(2).�
E�da�dire�che�il�dibattito�dottrinario�e�giurisprudenziale�sul�punto�e�
rimasto�sempre�acceso,�sia�sotto�il�vigore�della�precedente�formulazione�del-
l'articolo�282�c.p.c.�che�prevedeva,�quale�facolta�per�il�giudice,�la�concessione,�
su�richiesta�della�parte,�della��clausola��di�provvisoria�esecuzione,�siaa�
seguito�delle�modifiche�apportate�dalla�riforma�del�'90�che�ha�introdotto�l'e-
secuzione�provvisoria�ex�lege�delle�sentenze�di�primo�grado.�E�cio�e�dipeso�
dal�fatto�che�la�formulazione�letterale�dell'art.�282�c.c�non�permette�di�pro-
pendere�ne�per�l'interpretazione�estensiva�ne�per�quella�restrittiva�del�termine�
�esecutorieta��.�

Leggendo�i�lavori�preparatori�che�portarono�all'emanazione�del�rifor-
mato�art.�282�c.p.c.,�si�nota�che�i�redattori�della�novella�del'90�discussero�

(1)�SattA 
,�Commentario,�II,�346.�
(2)�Carpi,�La�provvisoria�esecutorieta�della�sentenza,�Milano,�1979,�59.�E�da�precisare�pero�
che�anche�gli�autori�che�propendono�per�questa�interpretazione�estensiva�del�termine�esecutorieta�,�
si�sono�preoccupati�di�distinguere�tra�sentenze�costitutive�e�di�accertamento,�arrivando�cos|�ad�
affermare�che�solo�le�prime�possono�essere�suscettibili�di�un'esecuzione�provvisoria�mentre�le�
seconde�produrrebbero�effetti�solo�dal�loro�passaggio�in�giudicato.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

ampiamente�sulla�necessita�di�puntualizzare�il�carattere�condannatorio�delle�
sentenze�provvisoriamente�esecutive�ma�che�l'emendamento�proposto�per�
far�comparire�nel�testo�della�norma�il�riferimento�a�questo�tipo�di�provvedi-
menti�fu�criticato�ritenendo�che�il�suo�accoglimento�avrebbe�ridotto�l'utilita�
stessa�della�norma�deputata�a�garantire�la�generale�esecutorieta�.�

Eppure,�nonostante�cio�,sie�sostenuto�autorevolmente,�anche�in�giuri-
sprudenza,�che�l'efficacia�anticipata�rispetto�al�giudicato�formale�delle�sen-
tenze�di�accertamento�e�costitutive�debba�essere�comunque�contenuta�in�una�
espressa�previsione�normativa�e�che�non�possa�essere�desunta�solo�dai�lavori�
preparatori�dell'art.�282�c.p.c.�

Si�e�tentato�allora�di�trarre�la�chiave�di�soluzione�del�quesito�dal�con-
fronto�tra�la�disposizione�dell'art.�282�c.p.c.�e�quella�dell'art.�431�c.p.c.�che,
in�tema�di�processo�del�lavoro,�stabilisce�espressamente�l'esecutivita�ex 
lege 
delle�sole��condanne��a�favore�del�lavoratore.�

Anche�tale�confronto�ha�dato,�pero�,�luogo�a�interpretazioni�non�coinci-
denti.�

C'e�infatti�chi�e�arrivato�a�sostenere�che�le�due�disposizioni�esprimereb-
bero�un'identica�scelta�del�legislatore�di�sottoporre�a�provvisoria�esecuzione�
solo�le�sentenze�aventi�un�contenuto�condannatorio,�e�cio�indipendentemente�
dalla�assenza�di�alcuna�specificazione�all'interno�dell'art.�282�c.p.c.�mentre�
c'e�chi�ha�rilevato�che�la�differenza�espressiva�tra�l'art.�282�c.p.c.�e�l'art.�431�

c.p.c.�non�puo�essere�considerata�una�mera�svista�del�legislatore�ma,�piutto-
sto,�deve�essere�valutata�come�un�chiaro�intento�della�volonta�di�allargare�
l'ambito�dell'esecutorieta�provvisoria�dei�provvedimenti�giurisdizionali�di�cui�
all'art.�282�c.p.c.�
Tale�ultima�interpretazione,�a�parere�di�chi�scrive,�e�soggetta,�pero�,a�
due�critiche�insuperabili.�

Da�una�parte,�essa�non�tiene�in�considerazione�il�fatto�che�la�disciplina�
del�processo�del�lavoro�e�,�rispetto�a�quella�del�processo�di�cognizione�ordina-
rio,�preordinata�alla�tutela�della�parte�debole�del�rapporto�sostanziale�e�cioe�
del�lavoratore.�Cio�considerato,�allora�non�si�comprende�la�ragione�per�la�
quale�il�legislatore�avrebbe�dovuto�concedere�alle�sentenze�di�primo�grado�
in�genere,�comprese�quelle�costitutive�e�di�accertamento,�un'efficacia�provvi-
soria,�mentre�in�materia�laburistica,�avrebbe�dovuto�stabilire�la�provvisoria�
esecutorieta�solo�per�le�sentenze�a�contenuto�condannatorio,�attribuendo�in�
tal�modo�una�minore�tutela�al�lavoratore.�

Dall'altra,�tale�interpretazione�rischia�di�sopravvalutare�il�carattere�tec-
nico�della�terminologia�utilizzata�dal�legislatore�che�quando�parla�di��esecu-
zione��o��esecutorieta��,�non�puo�che�riferirsi�alle�uniche�sentenze�che�pos-
sono�fondare�un'esecuzione�in�senso�proprio,�cioe�quelle�di�condanna.�

A�parere�di�chi�scrive,�l'interpretazione�lata�del�termine��esecutorieta���
costituisce�allora�un'evidente�forzatura�che�rischierebbe�tra�l'altro�di�creare�
situazioni�di�precarieta�nelle�relazioni�sociali.�Si�deve�tener�sempre�conto�
infatti�che,�mentre�la�soddisfazione�materiale�di�colui�che�ha�ottenuto�una�
sentenza�di�condanna�e�un�fatto�recuperabile�mediante�la�restituzione�di�
quanto�adempiuto�in�sede�esecutiva,�invece�la�concessione�dell'efficaciaprov-
visoria�ad�un�accertamento�o,�ancor�piu�a�una�pronuncia�costitutiva,�
potrebbe�determinare�una�situazione�di�estrema�incertezza�nell'ordinamento�
nel�caso�in�cui�venisse�riformata�la�relativa�pronuncia.�


DOTTRINA�1345 


Sulla 
condanna 
alle 
spese. 


Il�problema�dell'esecuzione�provvisoria�delle�sentenze�di�primo�grado�e�
strettamente�connesso�con�quello�dell'esecutorieta�autonoma�del�capo�rela-
tivo�alla�condanna�alle�spese�e�cioe�al�problema�se�la�parte�della�sentenza�in�
cui�si�condanna�il�soccombente�alle�spese�del�giudizio�possa�essere�conside-
rata�una�statuizione�autonoma�in�grado�di�essere�portata�di�per�se�ad�esecu-
zione�a�prescindere�cioe�dalla�esecuzione�della�sentenza�stessa.�

E�a�tal�rilievo�da�rilevare�che,�mentre�sotto�il�vigore�del�codice�di�rito�del�
1865,�tale�autonomia�era�espressamente�esclusa�(art.�364),�nell'attuale�codice�
di�procedura�non�c'e�alcun�riferimento�chiaro�che�dia�soluzione�a�tale�quesito.�
Questa�constatazione�ha�fatto�ritenere�che�la�mancanza�di�un�divieto�
espresso�all'esecuzione�autonoma�del�capo�relativo�alle�spese�del�giudizio�
debba�essere�interpretata�come�un'apertura�del�legislatore�all'eseguibilita�
generale�di�tutte�le�parti�della�sentenza�a�contenuto�condannatorio.

E�da�precisare�pero�che�questa�rappresenta�solo�^e�purtroppo,�secondo�
chi�scrive�^un'opinione�minoritaria�della�dottrina�e�della�giurisprudenza.�

Infatti,�in�tema�di�condanna�alle�spese,�si�ritiene�tradizionalmente,�in�
virtu�di�quanto�disposto�dall'art.�91�c.p.c.,�che�esiste�un�vincolo�di�accesso-
rieta�tra�la�sentenza�e�la�condanna�alle�spese�di�modo�che�la�sorte�di�queste�
ultime�sarebbe�legata�indissolubilmente�alla�natura�e�alla�efficacia�della�sen-
tenza�(3).�Di�conseguenza,�si�e�arrivati�ad�affermare�che,�solo�se�la�condanna�
alle�spese�e�accessoria�ad�una�sentenza�di�condanna,�essa�sarebbe�suscettibile�
di�essere�portata�ad�esecuzione(4).�

Tale�interpretazione�anche�se�corrisponde�all'opinione�prevalente�dei�
giudici�di�legittimita�e�pero�da�criticare�per�una�pluralita�di�ragioni.�

In�primo�luogo,�essa�erra�nel�ritenere�che�la�accessorieta�che�giustifica�la�
pronuncia�sulle�spese�si�estenda�anche�alla�efficacia�del�relativo�provvedi-
mento.�Si�vuole�cioe�dire�che�le�spese�processuali�si�dovrebbero�ritenere�ele-
mento�accessorio�solo�in�fase�di�attribuzione,�essendo�stato�codificato�il�prin-
cipio�in�base�al�quale�le�spese�seguono�la�soccombenza.�Solo�questo�e�non�
altro�e�,�pero�,�il�collegamento�tra�pronuncia�alle�spese�e�la�sentenza.�Una�
volta�che�tale�condanna�e�stata�pronunciata,�invece,�essa�acquista�una�sua�
propria�autonomia�che�la�rende�passibile�di�essere�portata�ad�autonoma�ese-
cuzione�provvisoria�ex 
art.�282�c.p.c(5),�ad�essere�sospesa�per�gravi�motivi�
e,�addirittura,�a�passare�in�giudicato�nell'ipotesi�in�cui�non�venisse�impugnata�
specificamente.�

In�secondo�luogo,�l'interpretazione�che�marca�il�carattere�dell'accesso-
rieta�mostra�di�non�rispettare�il�dato�legislativo�che�non�opera�alcuna�distin-
zione�tra�capi�principali�e�accessori�delle�sentenze.�Di�conseguenza,�essae�
frutto�di�un�arbitrario�intento�limitativo�della�efficacia�della�pronuncia�stessa�
non�giustificabile�positivamente.�

(3)�Cass.,�24�maggio�1993�n.�5837;�Cass.�13�luglio�1971�n.�229.�
(4)�Cass.,�12�luglio�2000,�n.�9236;�Cass.�24�maggio�1993,�n.�5837.�
(5)�Tribunale�Lecco,�sez.�I,�31�ottobre�2002;�Tribunale�Milano,�21�marzo�2002;�Tribunale�
Monza,�17�agosto�2001;�Tribunale�Velletri,�28�novembre�2000.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

In�terzo�luogo,�occorrerebbe�sempre�tener�conto�che�la�disciplina�delle�
spese�processuali�e�strettamente�connessa�con�la�tutela�di�valori�costituzio-
nalmente�tutelati�e,�nello�specifico,�con�il�diritto�di�azione�e�di�difesa�
(art.�24�Cost.).�Tali�diritti�garantiscono�che�la�necessita�di�agire�o�di�difen-
dersi�non�vada�a�danno�della�parte�che�nel�giudizio�risulti�essere�vittoriosa,�
anche�se�in�base�ad�una�sentenza�di�primo�grado.�In�pratica,�cioe�,�se�una�
parte�e�riuscita�ad�ottenere�il�rigetto�delle�avverse�pretese�(pronuncia�di�
accertamento)�e�la�condanna�in�suo�favore�del�rimborso�delle�spese�proces-
suali,�non�si�comprende�davvero�il�motivo,�alla�luce�dei�principi�costituzio-
nali�richiamati,�per�il�quale�essa�non�possa�ottenere�subito�il�ristoro�delle�
spese�processuali�sostenute�con�le�quali�eventualmente�affrontare�il�succes-
sivo�grado�di�appello.�

In�vero,�l'interpretazione�che�qui�si�contesta,�pero�,�viola�anche�un�altro�
fondamentale�principio�costituzionale,�quello�della�parita�delle�parti,�in�base�
al�quale�non�e�giustificabile�che�la�condanna�alle�spese�sia�esecutiva�se�pro-
nunciata�a�favore�dell'attore�che�ha�ottenuto�anche�una�favorevole�condanna�
nel�merito�e�invece�non�sia�provvisoriamente�esecutiva�se�emessa�a�favore�
del�convenuto�che�avesse�ottenuto�il�rigetto�della�domanda�di�controparte.�
E�cio�sarebbe�ancor�piu�inaccettabile�se�si�tiene�a�mente�che,�cos|�ragionando,�
neanche�la�sentenza�di�appello�che�respingesse�il�gravame�avverso�il�rigetto�
della�domanda�in�primo�grado,�potrebbe�contenere�un�capo�sulle�spese�prov-
visoriamente�esecutivo�costringendo,�per�ben�due�volte,�la�parte�vittoriosa�a�
sopportare�le�spese�del�successivo�giudizio�proposto.�

Alla�luce�di�queste�argomentazioni,�si�deve�pertanto�ritenere�che�la�con-
danna�alle�spese�debba�considerarsi�di�per�se�titolo�esecutivo,�autonoma-
mente�suscettibile�di�essere�sospeso�e�suscettibile�di�passare�in�giudicato�se�
non�specificamente�impugnato.�

In�ordine�a�tale�ultimo�profilo,�la�Corte�Suprema�ha,�da�ultimo,�preci-
sato�che�il�giudicato�sulle�spese�puo�aversi�solo�in�presenza�di�due�condizioni:�
primo,�la�mancata�impugnazione�del�capo�relativo�e,�secondo,�la�conferma�
della�sentenza�impugnata.�

Nel�caso�in�cui�ci�fosse,�invece,�la�riforma�o�la�cassazione�parziale�della�
precedente�decisione,�in�virtu�del�meccanismo�dell'art.�336,�comma�1,�c.p.c.�

(c.d.�effetto�espansivo�interno),�si�avrebbe�l'automatica�modifica�delle�parti�
della�sentenza��dipendenti��^tra�cui�e�da�ricomprendere�anche�la�pronuncia�
sulle�spese�(6)�^anche�in�assenza�di�specifica�impugnazione.�
(6)�Cass.�civ.,�sez.�III,�7�gennaio�2004,�n.�58:��In�materia�di�procedimento�civile,�il�potere�del�
giudice�d'appello�di�procedere�d'ufficio�ad�un�nuovo�regolamento�delle�spese�processuali,�quale�
conseguenza�della�pronunzia�di�merito�adottata,�sussiste�in�caso�di�riforma�in�tutto�o�in�parte�
della�sentenza�impugnata,�in�quanto�il�relativo�onere�deve�essere�attribuito�e�ripartito�in�relazione�
all'esito�complessivo�della�lite;�mentre�in�caso�di�conferma�della�decisione�impugnata�la�decisione�
sulle�spese�puo�essere�dal�giudice�del�gravame�modificata�soltanto�se�il�relativo�capo�della�deci-
sione�abbia�costituito�oggetto�di�specifico�motivo�d'impugnazione.�Ne�consegue,�a�tale�stregua�

DOTTRINA�1347 


Tale�interpretazione�della�Corte�di�legittimita�,�pero�,�deve�essere�^a�
parere�di�chi�scrive�^criticata�in�quanto�essa�non�permette�di�definire�a�priori�
se�il�capo�relativo�alle�spese�del�giudizio�sia�o�no�passato�in�giudicato,�subor-
dinando�tale�accertamento�all'esito�della�controversia�e�creando,�dunque,�
una�situazione�di�incertezza�su�un�fatto�^il�giudicato�^che�dovrebbe�invece,�
per�definizione,�essere�certo.�

In�secondo�luogo,�essa�non�tiene�conto�della�possibilita�che�la�sentenza�
di�primo�grado�venga�confermata�in�appello,�con�il�conseguente�passaggio�
in�giudicato�del�capo�sulle�spese,�e�che�venga�poi�cassata�dalla�Suprema�
Corte,�la�quale�non�potrebbe,�di�conseguenza,�piu�incidere�sul�regime�delle�
spese.�

Al�di�la�della�criticabile�opinione�dei�giudici�di�legittimita�,�si�deve�per-
tanto�ritenere�che�le�soluzioni�astrattamente�possibili�siano�in�realta�unica-
mente�due.�

O�si�ritiene�che�il�capo�sulle�spese�debba�essere�impugnato�sempre�e�
autonomamente�per�evitarne�il�passaggio�in�giudicato.�O,�in�alternativa,�si�
deve�sostenere�che�la�condanna�alle�spese,�in�virtu�della�accessorieta�,�non�
puo�passare�in�giudicato�autonomamente�e�quindi�essa,�indipendentemente�
dalla�sua�impugnazione,�e�suscettibile�di�essere�modificata�e�revocata�dal�giu-
dice�dell'impugnazione�mediante�il�meccanismo�dell'art.�336�c.p.c.�

A�parere�di�chi�scrive,�la�prima�alternativa�appare�preferibile.�

Essa�presuppone,�pero�,�la�consapevolezza�che�l'effetto�espansivo�interno�
della�riforma�o�cassazione�parziale�non�puo�applicarsi�alla�pronuncia�alle�
spese�che�dovrebbe�ritenersi�non�compresa�tra�le��parti�della�sentenza�dipen-
denti�dalla�parte�riformata�o�cassata�.�E,�d'altronde,�se�si�tiene�conto�della�
realta�giudiziaria,�si�deve�riconoscere�che�spesso�la�pronuncia�sulle�spese�e�
svincolata�dalla�pronuncia�stessa�e�determinata�piu�da�ragioni�di�opportunita�
che�non�dall'applicazione�del�criterio�della�soccombenza�effettiva.�A�tal�
rilievo,�lo�stesso�art.�92�c.p.c.�autorizza�il�giudice�a�compensare�le�spese�tra�
le�parti�non�solo�quando�vi�sia�soccombenza�reciproca,�ma�anche�quando�
�concorrono�altri�giusti�motivi��(come�la�particolare�difficolta�della�materia�

o�il�comportamento�delle�parti�in�quella�fase�del�giudizio).�
E�per�tali�ragioni�che�deve�ritenersi�che�la�pronuncia�sulle�spese�non�e�
strettamente�dipendente�dalla�sentenza�e�che,�una�volta�emessa,�essa�acquista�
un'autonoma�efficacia�che�la�svincola�dalla�sorte�della�pronuncia�principale.�

ed�altres|�in�considerazione�dell'operare�del�cosiddetto�effetto�espansivo�interno�dell'art.�336,�
primo�comma,�cod.�proc.�civ.�in�ordine�ai�capi�della�sentenza�non�espressamente�impugnati�solo�
in�quanto�dipendenti�da�quelli�riformati�o�cassati�^,�che�l'accoglimento�parziale�del�gravame�della�
parte�vittoriosa�in�cui�favore�il�giudice�di�primo�grado�ha�emesso�condanna�alla�rifusione�delle�
spese�di�lite�non�comporta,�in�difetto�di�impugnazione�sul�punto,�la�caducazione�della�suddetta�
condanna.�Con�l'ulteriore�conseguenza�che�la�preclusione�nascente�dal�giudicato�impedisce�al�giu-
dice�dell'impugnazione�di�modificare�la�pronunzia�sulle�spese�della�precedente�fase�di�merito�qua-
lora�egli�abbia�valutato�la�complessiva�situazione�sostanziale�in�senso�piu�favorevole�alla�parte�vit-
toriosa�in�primo�grado�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Arbitrato 
e 
Pubblica 
Amministrazione: 
diritti 
soggettivi 
e 
poteri 
autoritativi 
(*)�

di 
Carmela 
Pluchino 
e 
Aldo 
Linguiti 


1. 
^Dal 
giudice 
unico 
al 
giudice 
amministrativo 
esclusivo 
La�giurisdizione�amministrativa�in�Italia�nasce�^come�e�noto�^dopo�
che�con�legge�abolitiva�del�contenzioso�amministrativo�del�1865�si�era�voluto�
dar�corpo�alla�idea�della�unita�della�giurisdizione,�riconducendo�tutte�le�con-
troversie��su�diritti�civili�e�politici,�comunque�vi�potesse�essere�interessata�la�
pubblica�amministrazione,�ancorche�siano�emanati�provvedimenti�del�potere�
esecutivo�o�dell'autorita�amministrativa��alla�cognizione�di�un�solo�giudice:�
quello�ordinario.�

Eppero�fu�contestualmente�dettato,�in�nome�del�principio�della�divisione�
dei�poteri,�il�divieto�per�questo�giudice�unico�di�revocare�o�modificare�i�prov-
vedimenti�del�potere�amministrativo,�con�riferimento�ai�quali�era�solo�con-
sentito�di�disapplicarli�nel�caso�controverso�ove�fossero�risultati�non�con-
formi�a�legge�o�meglio�di��conoscere�degli�effetti�dell'atto�in�relazione�all'og-
getto�dedotto�in�giudizio�.�

Tale�approdo�fu�dovuto�all'opera�di�rigorosa�perimetrazione�del�potere�
giurisdizionale�nei�confronti�del�potere�esecutivo,�sostenuta,�da�un�lato,�con�
l'eccezione�di�difetto�di�giurisdizione�quando�il�petitum 
andava�oltre�la�disap-
plicazione�dell'atto�e,�dall'altro,�con�l'enucleazione�di�una�categoria�giuridica�
del�tutto�sconosciuta�alla�legge�del�1865�(l'interesse�legittimo)�sulla�quale�al�
giudice�unico�era�negata�in�radice�ogni�cognizione.�

Fu�cos|�che�al�Consiglio�di�Stato,�fino�ad�allora�(1889)�dotato�di�soli�
poteri�consultivi,�fu�attribuito�un�potere�di�cognizione��su�ricorsi,�per�incom-
petenza,�eccesso�di�potere�e�violazione�di�legge,�contro�atti�e�provvedimenti�
di�un'autorita�amministrativa�o�di�un�corpo�amministrativo�deliberante,�che�
abbiano�per�oggetto�un�interesse�di�individui�o�di�enti�morali�giuridici,�
quando�i�ricorsi�medesimi�non�siano�di�competenza�dell'autorita�giudiziaria�
ordinaria�,�riconoscendosi�poi�natura�giurisdizionale�a�tale�attivita�(Cass.�
Roma�21�marzo�1893�n.�177).�

Il�giudice�amministrativo,�cos|�venuto�alla�luce,�fu�quindi�giudice�di�inte-
ressi,�mentre�il�giudice�ordinario�fu�giudice�solo�di�diritti�soggettivi;�al�primo�
si�riconobbe�il�potere�di�annullare�l'atto�viziato�da�uno�dei�vizi�indicati,al�
secondo�si�confermo�il�solo�potere�della�disapplicazione�dell'atto�illegittimo.�

Il�giudice�amministrativo�investe�con�la�sua�indagine�l'azione�della�
amministrazione�e,�ove�la�riconosce�viziata,�la�annulla,�rimettendo�alla�
amministrazione�di�adottare�i�provvedimenti�conseguenti,�lasciando�salvo,�
in�caso�di�inosservanza,�l'adozione�di�detti�provvedimenti�attraverso�il�giudi-
zio�di�ottemperanza.�

(*)�Da�un�intervento�dell'Avv.�A.�Linguiti�presso�la�LUISS�in�Roma�nel�mag-
gio�2004,�rivisto�nel�marzo�2005.�


DOTTRINA 
1349 


II 
giudice 
ordinario 
invece 
decide 
chi 
abbia 
ragione 
e 
cosa 
debba 
essergli 
dato, 
rimettendo 
all'esercizio 
della 
azione 
esecutiva 
da 
parte 
del 
soggetto 
vin-
citore 
l'ottenimento 
del 
bene 
che 
gli 
e� 
stato 
riconosciuto. 


Il 
giudizio 
amministrativo 
tende 
a 
riportare 
la 
giustizia 
o 
meglio 
la 
lega-
lita� 
nell'azione 
della 
Amministrazione, 
quello 
ordinario 
a 
dare 
soddisfazione 
a 
chi 
ha 
ragione. 


Fu 
solo 
nel 
1923 
col 
R.D. 
2480/1923 
che 
certe 
materie 
(connotate 
s
econdo 
la 
relazione 
di 
accompagnamento 
al 
R.D. 
appena 
citato 
^dalla 
ine-
stricabile 
commistione 
di 
diritti 
ed 
interessi) 
furono 
attribuite 
alla 
cognizione 
giurisdizionale 
del 
Consiglio 
di 
Stato, 
escludendo 
cos|� 
quelle 
materie 
tanto 
dalla 
giurisdizione 
del 
G.O. 
quanto 
dalla 
giurisdizione 
del 
G.A. 
di 
legittimita�


Sintomatico 
pero� 
per 
giustificare 
la 
via 
prescelta 
della 
preferenza 
per 
il 
giudice 
amministrativo 
in 
luogo 
di 
quello 
ordinario 
e� 
proprio 
il 
testo 
della 
relazione 
di 
accompagnamento 
al 
R.D. 
istitutivo 
della 
giurisdizione 
esclu-
siva: 
esistono 
materie 
�nelle 
quali 
e� 
cos|� 
connaturato 
col 
diritto 
l'interesse 
pubblico, 
che 
e� 
impossibile 
o 
assai 
difficile 
separare 
l'uno 
dall'altro, 
mentre 
l'interesse 
suddetto 
e� 
cos|� 
prevalente 
ed 
assorbente 
da 
far 
scomparire 
o 
affie-
volire 
la 
questione 
patrimoniale 
di 
diritto 
privato�. 


Impostazione, 
questa, 
che 
da� 
l'indicazione 
della 
prevalenza 
dell'interesse 
pubblico 
nelle 
materie 
di 
giurisdizione 
esclusiva 
e 
che 
viene 
confermata 
nel 
testo 
della 
Costituzione 
che, 
nella 
formulazione 
dell'art. 
103, 
primo 
comma, 
sembra 
configurare 
la 
giurisdizione 
esclusiva 
non 
come 
una 
giurisdizionesu 
diritti 
soggettivi 
ed 
anche 
su 
interessi 
legittimi 
ma 
come 
una 
giurisdizione 
su 
interessi 
legittimi 
ed 
anche 
su 
diritti 
soggettivi. 


Ed 
infatti, 
nella 
ricerca 
del 
criterio 
che 
giustifichi 
l'attribuzione 
di 
certe 
materie 
alla 
giurisdizione 
amministrativa 
esclusiva, 
deve 
sottolinearsi 
come 
tanto 
le 
materie 
individuate 
nel 
1923 
quanto 
quelle 
successivamente 
indivi-
duate 
nel 
corso 
del 
tempo 
e 
da 
ultimo 
con 
il 
D.Lg.vo 
n. 
80/1998 
e 
con 
la 
legge 
205/2000 
appaiono 
contrassegnate 
non 
solo 
dalla 
necessita� 
di 
tener 
conto 
dei 
principi 
del 
diritto 
pubblico, 
ma 
soprattutto 
dal 
fatto 
che 
si 
tratti 
di 
materie 
rispetto 
alle 
quali 
la 
Pubblica 
Amministrazione 
agisce 
quale 
auto-
rita� 
. 


In 
tal 
senso 
e� 
stata 
l'interpretazione 
data 
della 
normativa 
che 
ha 
indivi-
duato 
nuove 
ipotesi 
di 
giurisdizione 
esclusiva 
da 
parte 
della 
Corte 
Costitu-
zionale. 
Con 
la 
sentenza 
n. 
204/2004 
Corte 
Cost. 
e� 
stata 
cos|� 
dichiarata 
ille-
gittima 
l'istituzione 
della 
giurisdizione 
esclusiva 
tanto 
in 
materia 
di 
servizi 
pubblici 
indicata 
in 
modo 
generico 
e 
senza 
che 
ricorra 
il 
caso 
di 
esercizio 
di 
poteri 
autoritativi 
o 
di 
poteri 
sostitutivi 
di 
quelli 
autoritativi, 
quanto 
sui 
com-
portamenti 
della 
P.A. 
per 
ipotesi 
non 
implicanti 
esercizio 
di 
poteri 
autorita-
tivi. 


La 
giurisdizione 
esclusiva, 
vista 
in 
tale 
prospettiva, 
sembra 
segnare 
l'am-
pliamento 
della 
rilevanza 
del 
pubblico 
interesse 
e 
non 
la 
sua 
contrazione 
in 
nome 
di 
una 
prioritaria 
tutela 
del 
diritto 
soggettivo 
del 
privato. 


Il 
fenomeno 
dell'ampliamento 
delle 
ipotesi 
di 
giurisdizione 
esclusiva 
sie� 
accompagnato, 
almeno 
da 
ultimo, 
al 
fenomeno 
delle 
c.d. 
privatizzazioni 
di 
strutture, 
gia� 
rientranti 
nella 
organizzazione 
della 
P.A. 
(Agenzie 
^Azienda 
Ferrovie 
^Azienda 
Poste 
^ANAS 
S.p.A.) 
e, 
prima 
ancora, 
alla 
configura-
zione 
dell'agire 
della 
stessa 
P.A. 
per 
schemi 
e 
modi 
privatistici 
(accordi 
e 
con-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

tratti�di�cui�all'art.�11�legge�241/1990)�sostitutivi�dell'uso�di�poteri�autoritativi�
anziche�per�provvedimenti�che�del�potere�autoritativo�sono�espressione�fisio-
logica�e�primaria.�

Cio�avrebbe�dovuto�teoricamente�portare�ad�un�ampliamento�della�giu-
risdizione�dell'AGO�ed�invece�si�e�verificato�il�fenomeno�opposto�dell'amplia-
mento�di�ipotesi�di�giurisdizione�esclusiva.�

Potrebbe�dirsi�allora�che�quel�che�conta�non�e�la�natura�formale�(strut-
tura�del�soggetto�o�forma�del�suo�agire)�ma�la�sostanza�delle�cose;�ne�da�
testuale�conferma�la�introduzione�nel�nostro�ordinamento�(sia�pure�sulla�
spinta�dell'ordinamento�comunitario)�della�figura�dell'organismo�di�diritto�
pubblico�(art.�2�legge�109/1994,�art.�2�d.leg.157/1995)�che�viene�assoggettato�
alle�regole�di�evidenza�pubblica�facendo�spazio�alla�emersione�della�c.d.�pub-
blicita�sostanziale.�

Potrebbe�dirsi�quindi�che�attualmente�ad�una�rilevante�riduzione�della�
storica�e�tradizionale�Pubblica�Amministrazione�corrisponde�una�dilatazione�
altrettanto�rilevante�di�ambito�di�cognizione�giurisdizionale�del�giudice�
amministrativo.�

La�cosa�che�al�livello�legislativo�sembrerebbe�essere�il�frutto,�piu�istin-
tivo�che�meditato,�di�una�sorta�di�compensazione�tra�l'allontanarsi�dell'agire�
dagli�schemi�tradizionali�pubblici�per�la�cura�dei�pubblici�interessi�(il�con-
senso�in�luogo�del�provvedimento,�i�soggetti�formalmente�privati�in�luogo�
dell'apparato�della�pubblica�amministrazione)�e�l'affidamento�del�possibile�
contenzioso�ad�un�giudice�tradizionalmente�piu�capace�di�riconoscere�e�tute-
lare�gli�interessi�pubblici�effettivi,�e�stata�ricondotta�^attraverso�la�riafferma-
zione�della�ragione�di�fondo�dell'insorgere�di�ipotesi�di�giurisdizione�esclusiva�
da�parte�della�Corte�Costituzionale�attraverso�la�gia�richiamata�sentenza�

n.�204/2004�^nei�limiti�di�tradizionali�e�piu�rigorosi�principi.�
Dall'ampliamento�di�attribuzioni�del�G.A.�in�sede�esclusiva�non�e�mai�
derivata�pero�una�indifferenza�per�la�consistenza�delle�situazioni�giuridiche�
che�davanti�a�tal�giudice�vengano�di�volta�in�volta�portate:�se�di�interesse�
legittimo�o�di�diritto�soggettivo.�

Anzi,�sin�dalla�nascita�della�giurisdizione�esclusiva,�fu�riprodotta,�nel�
lodevole�intento�di�dare�garanzia�di�effettiva�tutela�ai�diritti�soggettivi�asse-
gnati�al�G.A.�e�cioe�in�modo�eguale�a�quelli�restati�al�G.O.,�la�questione�della�
consistenza�della�posizione�portata�in�giudizio�e�cioe�la�necessita�della�distin-
zione�tra�diritti�ed�interessi�nella�prospettiva�di�consentire�anche�davanti�al�

G.A.�l'applicazione�di�regole�proprie�della�giurisdizione�sui�diritti�in�luogo�
di�quelle�proprie�della�giurisdizione�sugli�interessi�incompatibili�con�le�prime.�

Vanno�in�tal�senso:�

^la�affermazione�della�irrilevanza�o�almeno�della�pariteticita�dell'atto�

amministrativo�per�escludere�l'applicabilita�del�termine�decadenziale�per�la�
proposizione�del�ricorso;�
^la�affermazione�della�ammissibilita�dei�mezzi�di�prova�previsti�dal�

c.p.c.�avanti�l'AGO�(v.�sent.�Corte�Cost.�146/1987);�
^la�affermazione�del�potere�di�disapplicazione�in�luogo�dell'annulla-
mento;�
^la�ammissibilita�di�sentenza�di�condanna�(v.�ora�art.�26/3�legge�
1034/1971).�


DOTTRINA�1351 


Quasi�tutte�tali�affermazioni�sono�state�frutto,�in�un�primo�momento,�
della�interpretazione�finalizzata�ad�evitare�che�nella�trasmigrazione�della�
cognizione�di�diritti�dall'AGO�al�G.A.�potesse�verificarsi�una�riduzione�di�
tutela�dei�diritti�soggettivi�e,�in�seguito,�dell'opera�del�legislatore�che,�in�tempi�
diversi�e�con�intensita�diverse,�ha�via�via�assimilato,�nei�limiti�di�compatibi-
lita�,�il�processo�del�G.A.�(vertente�in�sede�esclusiva�anche�su�diritti�soggettivi)�
al�processo�ordinario.�

E�tuttavia,�pur�dopo�tali�affermazioni,�continua�a�non�essere�totalmente�
risolto�il�problema�di�quali�regole�applicare�al�giudizio�in�sede�di�giurisdi-
zione�esclusiva,�dipendendo�queste�dalla�individuazione�della�consistenza�
della�posizione�fatta�valere�in�giudizio.�

In�questo�scenario�si�poneva�il�problema�della�deferibilita�ad�arbitrato�
delle�controversie�attribuite�al�giudice�amministrativo,�e,�piu�in�particolare,�
della�deferibilita�ad�arbitrato�delle�controversie�attribuite�alla�giurisdizione�
esclusiva�del�giudice�amministrativo�concernenti�diritti�soggettivi.�Tale�pro-
blema�e�stato�ora�positivamente�risolto�dall'art.�6/2�legge�205/2000,�secondo�
il�quale��le�controversie�concernenti�diritti�soggettivi�devolute�alla�giurisdi-
zione�del�giudice�amministrativo�possono�essere�risolte�mediante�arbitrato�
rituale�di�diritto�.�

Sembra�essere�stato�compiuto�cos|�un�ulteriore�passo�verso�l'assimila-
zione�della�giurisdizione�amministrativa�esclusiva�alla�giurisdizione�ordinaria�
offrendo,�attraverso�la�possibilita�di�ricorso�all'arbitrato,�un�sistema�di�tutela�
altrettanto�ricco�di�strumenti�quanto�quello�esistente�per�i�diritti�soggettivi�
devoluti�alla�cognizione�dell'AGO.�

La�scelta�legislativa�compiuta�da�pero�luogo�ad�altri�problemi�che�ver-
ranno�piu�avanti�esposti.�

2. 
^Collegi 
arbitrali 
e 
Pubblica 
Amministrazione: 
cenni 
storici 
L'odierno�punto�di�arrivo�della�utilizzabilita�dell'arbitrato�per�la�defini-
zione�di�controversie�riguardanti�la�P.A.�e�devolute�alla�giurisdizione�esclu-
siva�del�G.A.�ha�alle�sue�spalle�un�lungo�percorso�storico�contrassegnato�di�
volta�in�volta�dall'accoglimento�di�differenti�soluzioni.�

In�numerose�leggi,�che�datano�dalla�unita�d'Italia,�e�dato�rinvenire�la�
presenza�di�vari��collegi�o�giunte�di�arbitri��chiamati�a�decidere�vertenze�
coinvolgenti�la�P.A.�e�caratterizzati�dal�fatto�che�ad�essi�erano�attribuiti�ecce-
zionali�poteri�procedimentali�e�decisori�mentre�erano�normalmente�privi�del�
carattere�essenziale�proprio�dell'attuale�istituto�arbitrale�di�diritto�comune:�
liberta�nella�scelta�di�ricorso�ad�esso�e�liberta�nella�scelta�degli�arbitri.�

Tali�collegi�e�giunte�erano�di�norma�di�obbligatoria�utilizzazione,�costi-
tuiti�da�soggetti�predeterminati�o�da�scegliere�in�ambiti�predeterminati�per�
legge,�configurandosi�cos|�come�vere�e�proprie�giurisdizioni�speciali.�

Possono�esemplificativamente�ricordarsi�tra�le�fonti�normative�che�
riguardano�tali�collegi�e�giunte:�

la�legge�del�23�aprile�1865�n.�2252�(seguita�dalla�legge�2�agosto�1897�

n.�382)�che�decreto�l'istituzione�in�ciascuna�provincia�della�Sardegna�di�una�
giunta�d'arbitri,�composta�di�5�membri�per��decidere�le�controversie�sui�ter-
reni�ex-ademprivili�nelle�quali�sia�interessato�il�governo�o�qualche�comune,�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

anche�quando�la�causa�si�svolga�pure�in�contraddittorio�di�privati�,�cui�spet-
tava�inoltre�l'omologazione�delle�transazioni�con�le�quali�si�fossero�definite�
controversie�di�tal�specie.�

Le�sentenze�di�tale�giunta�arbitrale�non�erano�soggette�ad�altro�mezzo�
d'impugnazione�se�non�all'istanza�per�revocazione�nei�casi�considerati�ai�
nn.�2�e�3�dell'art.�494�c.p.c.�(scoperta�o�accertamento�della�falsita�di�docu-
menti�o�recupero�di�documento�decisivo�che�non�pote�essere�prodotto�prima,�
per�fatto�della�parte�contraria).�

E�da�osservare�che�ad�ogni�modo�tale�limitazione�non�sottraeva�le�sen-
tenze�al�sindacato�di�ordine�pubblico�stabilito�dall'art.�3�della�legge�n.�3�del�
31�marzo�1877,�per�l'osservanza�dei�confini�della�rispettiva�podesta�da�parte�
di�qualsivoglia�giurisdizione�speciale.�Si�allude�al�ricorso�alle�S.U.�della�Corte�
di�Cassazione�per�incompetenza�e/o�eccesso�di�potere:�trattandosi�di�garan-
zia�di�carattere�giuridico-politico�non�la�si�poteva�ritenere�derogata�a�favore�
delle�giunte�d'arbitri�di�cui�trattasi.�

Un�altro�gruppo�di�leggi�abolitrici�di��usi�civici�o�servitu�civiche��in�varie�
Regioni�d'Italia�(legge�15�agosto�1867�n.�3910;�legge�25�maggio�1876�n.�3124;�
legge�2�aprile�1882�n.�678;�legge�24�giugno�1888�n.�5489)�confer|�speciali�
attribuzioni�ad�apposite�giunte�arbitrali,�le�cui�sentenze�dovevano�essere�
omologate�e�rese�esecutorie�dal�Tribunale�civile�in�camera�di�consiglio�ed�
erano�inappellabili,�salvo�la�modificazione�conseguente�ad�un�eventuale�
accertamento�di�un�errore�di�fatto�determinante.�

Una�certa�analogia�con�le�giunte�di�arbitri�presentavano�le�Commissioni�
circondariali�istituite�mediante�la�legge�10�agosto�1862�sulle�enfiteusi�dei�beni�
ecclesiastici�e�demaniali�in�Sicilia,�nonche�gli��arbitramenti��contemplati�
dalla�legge�8�giugno�1873�che�ebbe�lo�scopo�di�rinnovare�e�rinvigorire�il�pre-
cetto�legislativo�della�abolizione�degli�oneri�di�prestazione�di�prodotti�della�
terra,�gravanti�da�secoli�sopra�la�maggior�parte�delle�proprieta�private�nelle�
province�napoletane�e�della�Sicilia.�

In�materia�di�emigrazione�la�legge�30�dicembre�1888�aveva�stabilito�una�
giurisdizione�arbitrale�avente�ad�oggetto�le�azioni�per�restituzione�di�somme,�
risarcimento�danni�e�ogni�altra�controversia�relativa�alla�medesima�legge.�

L'art.�98�della�legge�17�luglio�1890�sulle�istituzioni�pubbliche�di�benefi-
cenza�stabiliva�che�le�controversie�fra�gli�ospedali�e�le�facolta�medico--
chirurgiche�dovessero�essere�decise�inappellabilmente�da�tre�arbitri,�con�le�
funzioni�di��amichevoli�compositori�,�con�l'osservanza�delle�forme�imposte�
dal�codice�di�procedura�civile,�anche�per�cio�che�riguardava�gli�effetti�della�
sentenza.�

In�tal�caso,�la�liberta�della�scelta�degli�arbitri�accosta�l'istituto�all'arbi-
trato�di�diritto�comune�del�codice�di�procedura�civile�dell'epoca.�

Nella�legge�20�marzo�1865,�allegato�E,�sulle�opere�pubbliche�era�con-
cessa�al�Governo�(art.�349)�la�facolta�di�prestabilire�nei�capitolati�d'appalto�
che�le�questioni�tra�l'Amministrazione�e�gli�appaltatori�venissero�deciseda�
arbitri.�

In�relazione�a�questo�testo�di�legge,�il�Capitolato�Generale�per�gli�
appalti�delle�opere�dipendenti�dal�Ministero�dei�Lavori�Pubblici,�approvato�
con�Decreto�Ministeriale�28�maggio�1895�conteneva�una�serie�di�disposizioni�
regolanti�la�costituzione�dei�collegi�arbitrali�e�i�giudizi�innanzi�ad�essi.�


DOTTRINA�1353 


Non�vi�e�dubbio�che�il�Capitolato�anzidetto�conteneva�le�condizioni�alle�
quali�l'Amministrazione�dello�Stato�invitava�a�sottoporsi�coloro�che�con�essa�
intendevano�contrattare.�Percio�l'assunzione�di�un�appalto�di�lavori�pubblici�
includeva�l'accettazione�di�tali�condizioni,�e�l'arbitrato�traeva�origine�dal�con-
tratto,�quantunque�le�parti�rinunziassero�al�diritto�di�libera�scelta�degli�arbi-
tri,�la�nomina�dei�quali�veniva�effettuata�secondo�le�norme�del�Capitolato�
stesso.�

Avvalendosi�dell'autorizzazione�di�cui�al�succitato�art.�349�della�legge�
sui�lavori�pubblici,�infatti,�quasi�tutte�le�Amministrazioni�statali,�nei�loro�
capitolati�generali,�previdero�la�devoluzione�ad�un�collegio�arbitrale�di�tutte�
le�controversie�che�eventualmente�insorgessero�tra�amministrazione�ed�appal-
tatore�e�non�potute�definire�in�via�amministrativa�(cfr.�art.�42�del�Cap.�Gen.�-
Min.�ll.pp.,�28�maggio�1895;�art.�51�delle�cond.�Gen.�Lav.�Genio�mil.�del�
1932;�art.�43�del�Cap.�Gen.�Min.�ll.pp.�emanato�con�d.P.R.�16�luglio�1962,�

n.�1063).�
Gli�arbitrati�fin�qui�esaminati�non�sono�riconducibili�all'arbitrato�di�
diritto�comune�utilizzabile�di�norma�dai�privati�in�alternativa�alla�giurisdi-
zione�ordinaria�per�la�soluzione�delle�vertenze�tra�loro�insorgenti.�

Tale�arbitrato�di�diritto�comune�trovava�la�sua�disciplina�nel�codice�di�
procedura�civile�del�1865�ed�ora�in�quello�del�1942�come�modificato�da�
recenti�riforme.�

3.�^L'arbitrato�di�diritto�comune�
L'arbitrato�rituale,�come�previsto�e�disciplinato�dall'ordinamento�sta-
tuale�italiano�attuale,�si�configura�come�rito�alternativo�rispetto�al�processo�
di�cognizione�che,�conformandosi�alle�regole�statuali,�beneficia�delle�conse-
guenze�di�tale�modo�di�essere.�

Al�riguardo�e�ancora�attuale�quanto�osservava�il�Chiovenda�con�riferi-
mento�al�precedente�codice�di�procedura�civile:��il�codice�riconosce�un�impor-

tantissimo�contratto,�che�ha�una�rilevanza�processuale�negativa,�in�quanto�da��

alle�parti�una�eccezione�processuale,�cioe��il�diritto�di�impedire�la�costituzione�o�

la�prosecuzione�di�un�rapporto�processuale:�e��il�compromesso,�ossia�l'accordo�

dellepartidideferireladefinizionedellecontroversieaunoopiu��privati(arbi-

tri)�^art.�8�e�segg.�^Il�compromesso�implica�dunque�una�rinuncia�``alla�cogni-

zionediunacontroversiaperoperadell'autorita��giudiziaria''.�

Se�una�delle�parti�compromettenti�cita�l''altra�davanti�al�giudice,�il�conve-

nuto�puo��impedire�l'esame�del�merito�mediante�la�eccezione�di�compromesso,�

che�non�e��ne�di�competenza,�ne�di�litispendenza,�ma�di�rinuncia�alprocedimento�

di�cognizione�giudiziaria.�

Cio��che�le�parti�sostituiscono�al�processo�e��affine�al�processo�nella�sua�

figura�logica,�e��cioe��una�definizione�di�controversie�mediante�un�giudizio�altrui;�

ma�l'arbitro�non�e�funzionario�dello�Stato,�non�ha�giurisdizione,�ne�propria�
ne�delegata,�non�attua�la�legge,�non�eseguisce:�le�sue�facolta�derivano�dalla�
volonta�delle�parti�espressa�in�conformita�della�legge;�la�sua�decisione�(sen-
tenzaarbitraleolodo)e��irrevocabilepervolonta�dellepartimanone�esecutiva�.�
Avvertiva�pero�che��d'altro�lato�non�bisogna�esagerare�la�concezione�pri-
vatadell'arbitratofino�aricondurlonelnumero�deicasiin�cuil'arbitriodelterzo�
e��elemento�di�determinazione�della�volonta��privata.�Cio��puo��dirsi�dell'arbitra-
tore,�non�dell'arbitro.�Le�parti�chiedono�all'arbitro�non�quale�dovra��essere�la�
volonta��loro,�ma�qual�e��la�volonta��della�legge�che�regola�il�loro�rapporto.�Non�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

vi�e�nel�compromesso�la�manifestazione�di�una�volonta�incompleta,�che�l'arbitro�

debba�integrare�con�la�sua,�ma�l'incarico�a�lui�dato�dalle�parti�di�ricercare�qual�

e�la�volonta�concreta�della�legge�.�
Osservava�inoltre,�il�Chiovenda�che��nel�concedere�questa�facolta�alle�

parti,�la�legge�non�nasconde�la�sua�diffidenza�verso�l'uso�di�essa�e�non�ha�rinun-

ciato�a�regolarne�l'esercizio�determinando�rigorosamente�le�condizioni�di�vali-

dita�del�compromesso,�del�procedimento�e�della�sentenza�arbitrale,�assegnando�

termini�per�l'emanazione�di�questa�e�permettendo�d'impugnarla�per�alcuni�

motivi�davanti�agli�organi�della�giurisdizione�nonostante�qualunque�rinuncia�

(art.�30�e�32�cod.�proc.�civ.).�Questo�spessofinisce�col�complicare�anziche�sem-

plificare�le�controversie.�E�tanto�esagerato�considerare�questo�istituto�come�un�

mero�residuo�del�passato,�quanto�come�un�prodromo�di�miglior�giustizia�a�

venire�.�

4.�^Arbitrato�ed�Amministrazione�
E�ormai�da�tempo�un�dato�acquisito�quello�secondo�cui�non�solo�le�liti�
tra�privati,�ma�anche�le�controversie�in�cui�e�parte�un�soggetto�pubblico�che�
non�abbia�pero�fatto�uso�di�pubbliche�potesta�,�ma�abbia�agito�iure�privato-
rum,�possono�venire�risolte�mediante�arbitrati.�

L'arbitrato�cui�ci�si�riferisce�e�quello�riconducibile,�nella�sua�essenza,�
all'istituto�disciplinato�dagli�artt.�806�ss.�c.p.c.,�da�considerare�applicabili�
anche�alle�controversie�coinvolgenti�soggetti�pubblici�che�abbiano�agito�iure�

privatorum.�
Non�appare�infatti�utilizzabile�dalla�Pubblica�Amministrazione�il�cosid-
detto��arbitrato�irrituale�o��libero�,�il�quale�si�esplica�nel�conferimento�a�
terzi�di�una�vera�e�propria�capacita�negoziale,�intesa�alla�determinazione�di�
un�nuovo�regolamento�contrattuale�degli�interessi,�che�consenta�di�superare�
la�controversia.�Tale�modus�operandi,�senz'altro�lecito�per�i�privati,�non�e�
invece�ammissibile�per�la�Pubblica�Amministrazione,�stante�l'evidente�impos-
sibilita�che�essa�deleghi�a�terzi�la�formazione�della�propria�volonta�negoziale,�
a�meno�che�esistano�norme�esplicite�deroganti�al�principio�che�impone�l'eser-
cizio�diretto�dell'attivita�(anche�di�quella�di�diritto�privato)�da�parte�degli�
organi�pubblici.�
Esclusa�quindi�la�utilizzabilita�dell'arbitrato�irrituale�quando�sia�coin-
volta�una�pubblica�amministrazione,�va�sottolineato�che�il�ricorso�all'arbi-
trato�di�diritto�comune�e�possibile�quante�volte�si�tratti�di�controversie�
nascenti�nell'ambito�di�rapporti�sorti�e�disciplinati�sulla�base�dell'uso�di�auto-
nomia�negoziale�privatistica�da�parte�anche�del�soggetto�pubblico,�che�si�
trova�cos|�in�posizione�paritetica�con�la�propria�controparte.�E�al�riguardo�

ricorrente�l'affermazione�secondo�la�quale��qualora�l'ente�pubblico�si�avvalga�

di�un�professionista�privato,�l'atto�di�affidamento�del�relativo�incarico,�come�

pure�gli�atti�che�vengono�successivamente�ad�interferire�sul�rapporto,�sono�

espressione�non�di�poteri�pubblicistici,�ma�di�autonomia�negoziale�privatistica.�

Ne�consegue�che�a�tale�rapporto�e�applicabile�l'istituto�della�transazione�e,�

quindi�la�regola�generale�di�cui�agli�articoli�806�e�808�c.p.c.,�in�virtu�della�quale�

tutte�le�questioni�suscettibili�di�transazione,�anche�se�riguardanti�gli�Enti�pub-

blici,�purche�non�devolute�alla�cognizione�di�speciali�giurisdizioni�esclusive,�pos-

sono�formare�oggetto�di�compromesso�e�clausola�compromissoria��(Cass.,�

Sez.�I,�30�agosto�1995,�n.�9159).�


DOTTRINA�1355 


Alla�stregua�del�pluralismo�istituzionale�e�del�diffondersi�del�processo�di�
privatizzazione�che�accompagna�una�piu�moderna�concezione�del�diritto�
amministrativo,�si�puo�ben�comprendere�come�l'ambito�delle�controversie�
�arbitrabili��in�cui�e�parte�una�P.A.�appare�destinato�ad�espandersi,�propor-
zionalmente�all'avvento�di�moduli�consensuali�che�tendono�^sia�pur�limitata-
mente�ad�alcuni�settori�^a�sostituire�l'esercizio�del�potere�unilaterale�ed�auto-
ritativo.�

Indicativa�di�tale�prospettiva�e�la�legge�7�agosto�1990,�n.�241�sul�procedi-
mento�amministrativo,�che,�attraverso�la�previsione�di�un�contraddittorio�
effettivo�tra�tutti�soggetti�titolari�di�interessi�coinvolti�nel�procedimento,�puo�
sboccare�nella�conclusione�di�un��accordo�.�

La�crescente�rilevanza�degli�accordi�non�consente�piu�di�sostenere�che�le�
situazioni�coinvolte�e�definite�consensualmente�sono�giuridicamente��indi-
sponibili�;�piuttosto�occorre�vagliare�il�grado�di�vincolativita�di�tali�accordi�
che�devono�pur�sempre�tener�conto�dell'interesse�pubblico,�immanente�al�
rapporto,�pur�se�consensualmente�regolato�(cfr.�VittoriO 
Domenichelli, 
Leprospettivedell'arbitratoneirapportiamministrativi(tramarginalita�,�obbli-
gatorieta�e�consensualita�),in�Dir.�Proc.�Amm.�2/1998).�

Ed�infatti�e�previsto�che�i�suddetti�accordi�siano�conclusi�con�la�clausola�
�rebus�sic�stantibus�,�riservando�cioe�alla�P.A.�interessata�il�potere-dovere�di�
verificarne�la�compatibilita�con�le�esigenze�sopravvenute,�nell'esercizio�delle�
sue�funzioni�e�l'attribuzione�del�conseguente�potere�di�recesso�(art.�11�legge�
241/1999).�

Non�puo�dirsi�coerente�con�la�linea�evolutiva�di�cui�sopra�la�scelta�del�
legislatore�che,�nello�stesso�anno�1994,�mentre�con�la�legge�25/1994�ha�inno-
vato�la�disciplina�dell'arbitrato�rituale�testimoniando�cos|�la�crescente�atten-
zione�per�questo�istituto,�dall'altro�lato,�con�l'art.�32�della�legge�n.�109/1994�
sui�lavori�pubblici�nella�sua�versione�originaria�(``nei�capitolati�generali�o�
speciali�non�puo�essere�previsto�che�la�soluzione�della�controversia�sia�defe-
rita�ad�un�collegio�arbitrale�ai�sensi�dell'art.�806�ss.�c.p.c.''),�ha�offerto�un�ine-
quivocabile�segno�di�sfiducia�verso�l'istituto�dell'arbitrato,�quanto�meno�nel�
settore�dei�lavori�pubblici�(sfiducia�poi�superata�con�le�modifiche�degli�arti-
coli�31�e�32�della�legge�n.�109/1994�apportate�dalle�leggi�216/1995�e�
415/1998)�(cfr.�GiovannI 
Verde,�Arbitrato�e�Pubblica�Amministrazione,in�

Dir.�Proc.�Amm.�2/1996).�

5.�^Arbitrato�e�giurisdizione�amministrativa�
Fino�a�pochi�anni�fa�era�affermazione�pacifica�in�giurisprudenza�e�domi-
nante�anche�in�dottrina�che�le�controversie�in�cui�sia�parte�una�P.A.�non�
potessero�essere�compromesse�in�arbitri,�non�solo�quando�esse�riguardassero�
interessi�legittimi,�e�fossero�dunque�devolute�alla�giurisdizione�amministra-
tiva�di�legittimita�ma�anche�quando�attenessero�a�diritti�soggettivi�compresi�
in�materie�affidate�alla�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo.�

Tale�opinione�^come�evidenziato�da�autorevole�dottrina�(cfr.�VittoriO 
Domenichelli,�Giurisdizione�amministrativa�e�arbitrato:�riflessioni�e�interro-
gativi,in�Dir.�Proc.�Amm.�2/1996)�^si�fondava�da�un�lato�sul�concetto�che�
una�P.A.�non�puo�essere�giudicata�da�privati�ma�solo�da�un�organo�pubblico�
e�dall'altro�sulla�funzione�dell'arbitrato�quale�sistema�di�composizione�delle�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

liti�alternativo�al�processo�civile,�cos|�che�sarebbe�stato�precluso�quando�la�
legge�ne�affida�la�cognizione�esclusiva�ad�altri�giudici�destinati�appuntoa�
risolvere�liti�in�cui�sia�coinvolta�la�P.A..�

A�tale�impostazione�concettuale�si�obiettava�che�la�disciplina�codicistica�
non�le�offre�un�supporto�atteso�che�invero�esclude�dal�giudizio�arbitrale�sol-
tanto�le�situazioni�giuridiche�indisponibili�senza�riguardo�alla�natura�dei�sog-
getti�coinvolti�(art.�806�c.p.c.).�

5.1. 
^Arbitrato 
e 
materie 
devolute 
alla 
giurisdizione 
generale 
di 
legittimita� 
del 
giudice 
amministrativo 


Per�quanto�concerne�in�particolare�l'attivita�dell'Amministrazione�eserci-
tata�in�posizione�di�supremazia,�si�e�sempre�esclusa�la�compromettibilita�in�
arbitri�delle�relative�controversie�e�la�nullita�delle�clausole�compromissorie�
eventualmente�stipulate,�sull'assunto�dell'indisponibilita�della�funzione�ammi-
nistrativa,�per�sua�natura�insuscettibile�di�trasferimento,�rinunzia�o�limita-
zione.�

Al�riguardo�la�giurisprudenza�ha�assunto�una�posizione�costante�immu-
tata�nel�tempo�secondo�la�quale:��Il 
potere 
giurisdizionale 
degli 
arbitri, 
in 
quanto 
trovafondamento 
in 
una 
deroga 
convenzionale 
alla 
competenza 
delgiu-
dice 
ordinario, 
sussiste 
solo 
nell'ambito 
della 
giurisdizione 
di 
quest'ultimo 
e 
per-
cio� 
non 
possono 
essere 
deferite 
al 
giudice 
privato 
controversie 
che 
esorbitino 
dalla 
giurisdizione 
del 
giudice 
ordinario 
stesso, 
per 
essere 
la 
materia 
deferita 
al 
giudice 
amministrativo��(T.A.R.�Lazio,�Sez.�III,�23�maggio�1992,�n.�635).�Ed�
ancora�piu�specificamente��la 
sostituzione 
della 
cognizione 
arbitrale 
a 
quella 
giurisdizionalee� 
ammissibilesoloconriguardoalleattribuzionidelgiudiceordi-
nario, 
e 
non 
anche 
per 
le 
materie 
oggetto 
della 
giurisdizione 
amministrativa 
che 
coinvolgano 
interessi 
legittimi��(T.A.R.�Campania,�Sez.�V,�21�maggio�
1996,�n.�255).�

Altro�limite�addotto�da�parte�della�dottrina�per�escludere�che�gli�inte-
ressi�legittimi�possano�costituire�oggetto�di�compromesso�per�arbitri�o,�in�
via�generalizzata,�che�l'arbitrato�possa�riguardare�controversie�in�cui�sia�
parte�una�Pubblica�Amministrazione,�e�quello�tecnico�secondo�cui�tale�isti-
tuto�none�concepibile 
laddovelesuccessivefasiprocessualinonsianoraccorda-
bili 
ad 
un 
giudizio 
innanzi�a�giudici�ordinari.�

L'impostazione�giurisprudenziale�ora�riferita�si�basa�sull'assunto�che�
non�possono�stipularsi�validi��patti�di�deroga��alla�giurisdizione,�mentre�
ove�fosse�possibile�il�contrario,�non�vi�sarebbero�ostacoli�a�scorgere�nell'ade-
sione�al�compromesso�o�alla�clausola�compromissoria�una�rinuncia�alla�giu-
risdizione�amministrativa�(sempre�che�la�situazione�sostanziale�fosse��dispo-
nibile�).�

Ebbene,�anche�questo�assunto�potrebbe�oggi�essere�contestato�rilevan-
dosi�che�l'impostazione�originaria�del�codice�di�procedura�civile�del�1942,�
fondata�sulla�assoluta 
indisponibilita� 
della 
�giurisdizione� 
e 
della 
�compe-
tenza�, 
per 
ragioni 
di 
ordine 
pubblico,�ha�subito�un�mutamento�significativo�
con�l'intervento�del�legislatore�del�1990�e�del�1995.�

In�particolare,�la�riformulazione�dell'art.�38�c.p.c.�(che�ha�reso�deroga-
bile�la�competenza�per�materia�valore�e�territorio�ex 
art.�28�c.p.c.�se�non�
eccepita�nella�prima�udienza)�rende�ragionevole�il�dubbio�che�non�si�possa�
piu�parlare�di�nullita�assoluta�dei�patti�in�deroga�ai�criteri�(c.d.�forti)�di�com-


DOTTRINA�1357 


petenza;�mentre�l'art.�4�della�legge�31�maggio�1995�n.�218,�ribaltando�il�prin-
cipio�di�cui�all'art.�2�originario�del�c.p.c.,�ha�disposto�che,�nel�campo�dei�
diritti�disponibili,�i�patti�in�deroga�in�tema�di�giurisdizione�italiana�sono�pie-
namente�validi�ed�efficaci.�

Quanto�da�ultimo�osservato�sembra�trovare�conforto�nei�principi�propri�
del�diritto�comunitario,�nel�quale�le�posizioni�riconducibili�ad�interessi�legit-
timi�non�appaiono�essere�differenziate�dai�diritti�soggettivi�per�ragioni�onto-
logiche,�ma�soltanto�per�i�modelli�di�tutela,�essendoci�situazioni�meglio�tute-
late�secondo�il�modulo�della�giurisdizione�di�annullamento�ed�altri�meglio�
tutelati�con�forme�ripristinatorie�(piena�o�per�equivalente).�

La�devoluzione�ad�arbitri�delle�vertenze�suinteressi�legittimi�percio�affidati�
alla�cognizione�del�giudice�amministrativo�di�legittimita�non�trova�pero�nep-
pure�oggi�soluzioni�positive�prevalendo�le�opinioni�negative�sopra�riportate.�

5.2.�^Arbitrato�e�giurisdizione�esclusiva�
L'impostazione�tradizionale�con�riguardo�alle�controversie�su�materie�
affidate�alla�giurisdizione�esclusiva�del�Giudice�amministrativo�sottolinea�c
ome�si�e�ricordato�^che�nei�casi�di�giurisdizione�esclusiva�vi�e�una�profonda�
commistione�tra�attivita�autoritativa�e�attivita�paritetica,�da�parte�della�
P.A.,�e�tra�titolarita�di�interessi�legittimi�e�di�diritti�soggettivi,�da�parte�del�
privato.�

Giova,�innanzitutto,�evidenziare�che�anche�in�tali�ipotesi�i�diritti�sogget-
tivi�non�diventano�indisponibili�per�il�fatto�di�essere�inglobati�nella�giurisdi-
zione�esclusiva,�in�quanto�la�disponibilita�o�meno�del�diritto�deriva�dalle�
norme�sostanziali�e�non�dalle�regole�in�materia�di�giurisdizione.�

Cio�malgrado,�l'esclusione�dell'istituto�dell'arbitrato�e�stata�sostenuta�in�
base�alle�considerazioni�che�di�seguito�si�espongono.�

In�primo�luogo,�si�e�evidenziato�che�il�ricorso�all'arbitrato�avrebbe�com-
portato�la�frammentazione�giurisdizionale�della�materia,�in�contrasto�con�la�
ratio�della�giurisdizione�esclusiva�che�mira�alla�concentrazione�presso�un�sola�
autorita�giudiziaria�(il�giudice�amministrativo)�delle�materie�in�cui�e�piu�
stretto�l'intreccio�tra�diritti�soggettivi�ed�interessi�legittimi.�

In�secondo�luogo,�la�devoluzione�al�giudice�amministrativo�colliderebbe�
con�il�ricorso�al�giudizio�arbitrale,�che,�confluendo�nella�giurisdizione�ordina-
ria�attraverso�la�(eventuale)�dichiarazione�di�esecutivita�ed�i�mezzi�di�impu-
gnazione�del�lodo,�comporterebbe�un'alterazione�del�riparto�tra�le�giurisdi-
zioni.�

Tale�preclusione�ha�trovato�l'avallo�della�giurisprudenza�che�ha�statuito�
(cfr.�Cass.,�sez.�V,�sentenza�n.�353�del�31�gennaio�2001):��posto�che�il�potere�
di�deferire�agli�arbitri�la�decisione�di�una�controversia�trova�fondamento�nella�
volonta�delle�parti�di�derogare�convenzionalmente�alla�competenza�del�giudice�
civile,�ne�consegue�che�il�relativo�potere�sussiste�solo�nell'ambito�della�giurisdi-
zione�di�quest'ultimo�e�non�anche�per�le�controversie�relative�a�materia�deferita�
al�giudice�amministrativo,�sia�come�giurisdizione�generale�di�legittimita�,�sia�
come�giurisdizione�esclusiva��(nella�specie�si�e�ritenuta�nulla�la�clausola�com-
promissoria�contenuta�in�una�convenzione�che�accedeva�alla�concessione�di�
costruzione�e�di�gestione�di�un'opera�pubblica).�

Sulla�stessa�linea�la�giurisprudenza�amministrativa�che�ha�evidenziato�

(T.A.R.�Campania,�sez.�I,�sentenza�n.�3071�dell'1�ottobre�1998)�che��la�com-

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

promissione�in�arbitri�puo��trovare�spazio�unicamente�per�le�questioni�riservate�

all'autorita��giudiziaria�ordinaria�ed�e��preclusa�per�quelle�rientranti�nella�giuri-

sdizione�esclusiva�del�Tribunale�Amministrativo;�infatti,�la�sfera�di�competenza�

delgiudizioarbitrale,derivantedallavolonta��dellepartididerogareconvenzio-

nalmente�alle�attribuzioni�del�giudice�civile,�non�puo��esorbitare�rispetto�all'am-

bito�della�giurisdizione�assegnata�a�quest'ultimo,�con�conseguente�nullita��della�

clausola�compromissoria�eventualmente�stipulata,�per�la�parte�in�cui�risulti�in�

contrasto�con�le�regole�di�riparto�della�giurisdizione�.�

E�stata�pure�ritenuta�non�incidente�sulla�giurisdizione�del�G.A.�la�clau-
sola�compromissoria�inserita�in�una�convenzione�stipulata�tra�P.A.�e�privato�
in�materia�di�parcheggi,�sulla�base�del�principio�della�non�deferibilita�ad�arbi-
tri�delle�controversie�rientranti�nella�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�ammi-
nistrativo�(T.A.R.�Umbria,�24�marzo�1999�n.�218).�

Il�T.A.R.�Lombardia,�sez.�I,�sentenza�dell'�8�marzo�1999,�ha�in�altro�

ambito�affermato�che��l'arbitrato�sulle�sanzioni�disciplinari,�previsto�dall'art.�9�

delD.Lgs.�3febbraio1993,n.�29,none��esperibilefintantoche�sussisteinmateria�

la�giurisdizione�amministrativa.�Conseguentemente,�il�lodo�emesso�dal�Collegio�

arbitraledidisciplinae��inesistente,edilprovvedimentodisciplinare,oggettodel�

lodo,�e��direttamente�impugnabile�dinanzi�al�giudice�amministrativo�.�
In�questo�scenario�appare�particolarmente�interessante�la�decisione�del�

T.A.R.�Friuli�Venezia�Giulia,�che�con�sentenza�n.�548�del�13�giugno�1996�ha�
affermato�che��qualora�nella�deliberazione�approvativa�dello�schema�di�conven-
zione�di�una�concessione-contratto�sia�contenuta�una�clausola�compromissoria�
che�affida�ad�un�Collegio�arbitrale�ogni�controversia�che�possa�insorgere�tra�le�
parti,�la�giurisdizione,�ancorche�per�legge�sia�affidata�al�giudice�amministrativo,�
nelcasoconcretospettaadettoCollegio,inquantononpuo��esseredisapplicato�
quanto�disposto�conprovvedimento�amministrativo�autoritativo�ormai�divenuto�
inoppugnabile�.�

5.3.�^La�svolta�della�legge�205/2000,�art.�6�
Il�problema�dei�rapporti�tra�arbitrato�e�giurisdizione�amministrativa�e�
tornato�alla�ribalta�con�la�svolta�operata�dalla�legge�n.�205/2000�che,�all'arti-
colo�6,�capoverso,�prevede�espressamente�la�possibilita�di�risolvere,�mediante�
arbitrato�rituale�di�diritto,�le�controversie�concernenti�le�posizioni�di�diritto�
soggettivo�affidate�alla�giurisdizione�del�giudice�amministrativo.�

La�particolare�formulazione�della�norma�preclude�l'accesso�a�forme�di�
arbitrato�irrituale�o�rituale��secundum�aequitatem��allo�scopo�di�assicurare�
una�tutela�piu�forte�e��controllata��degli�interessi�alla�cui�cura�e�deputata�la�
Pubblica�Amministrazione,�e�rinvia�^nel�silenzio�del�legislatore�sul�punto�a
lla�disciplina�del�codice�di�procedura�civile.�

Occorre�innanzitutto�esaminare,�letteralmente�ed�in�un'ottica�sistema-
tica,�la�portata�dell'articolo�6,�capoverso,�onde�comprenderne�i�risvolti�inno-
vativi.�

In�primo�luogo,�preme�evidenziare�che�si�fa�riferimento�non�solo�ai�
diritti�soggettivi�ricompresi�nella��giurisdizione�esclusiva��del�giudice�ammi-
nistrativo,�ma,�in�senso�piu�ampio,�ai�diritti�soggettivi�rientranti�nella��giuri-
sdizione��del�giudice�amministrativo.�

Al�riguardo�non�ci�si�puo�esimere�dal�sottolineare�che�il�succitato�art.�6,�
mentre�al�comma�1�prevede�l'attribuzione�delle�controversie�concernenti�le�


DOTTRINA�1359 


procedure�di�affidamento�di�lavori,�servizi�forniture�alla�giurisdizione�esclu-
siva�del�giudice�amministrativo,�al�comma�2�non�si�riferisce�piu�alla�giurisdi-
zione�esclusiva.�

Invero,�quanto�evidenziato,�piu�che�essere�frutto�di�una�svista�o�di�un�
difetto�di�coordinamento�che�dir�si�voglia,�risponde�ad�un�chiaro�intento�
ampliativo�del�legislatore.�

La�previsione�di�largo�respiro�induce�a�chiedersi:�
a)�se�effettivamente�vi�siano�diritti�soggettivi�nell'ambito�della�giurisdi-
zione�amministrativa�di�legittimita�;�
b)�se�tali�eventuali�diritti�siano�solo�quelli�al�risarcimento�del�danno�
derivanti�dalla�lesione�di�interessi�legittimi;�

c)�se�siano�quindi�solo�queste,�per�quanto�concerne�la�giurisdizione�di�
legittimita�,�le�controversie�affidate�a�giudice�amministrativo�compromettibili�
in�arbitrati.�

La�soluzione�affermativa�di�tali�questioni�sembra�essere�suggerita�dal-
l'attenta�lettura�della�nota�sentenza�n.�500/1999�della�Suprema�Corte,�lad-
dove�riconosce�l'autonomia�del�diritto�soggettivo�al�risarcimento�ex�
art.�2043�c.c.�rispetto�alla�posizione�di�interesse�legittimo�(sulla�cui�lesione�si�
fonda�appunto�la�pretesa�risarcitoria).�

Tale�soluzione�implicherebbe�pero�^tenendo�conto�di�quanto�deciso�in�
tema�di�pregiudiziale�amministrativa�dall'Adunanza�Plenaria�C.d.S.�1/2004�
e�4/2004�^una�frattura�tra�giudizio�di�annullamento�dell'atto�e�giudizio�risar-
citorio,�in�quanto�il�primo�sarebbe�affidato�al�Giudice�amministrativo,�men-
tre�il�secondo�ad�un�Collegio�arbitrale,�con�il�rischio�di�conflitti�che�una�tale�
scissione�puo�comportare.�

Le�prime�pronunce�successive�all'entrata�in�vigore�della�legge�

n.�205/2000�hanno�dato�ampia�applicazione�al�dettato�normativo�di�cui�
all'articolo�6�suindicato.�
In�particolare,�il�T.A.R.�Lombardia�(sez.�III,�31�luglio�2002,�n.�3280)�ha�

affermato�che��nell'ambito�della�giurisdizione�esclusiva�del�Giudice�amministra-

tivo�di�cui�all'art.�33,�d.lgs.�31�marzo�1998�n.�80,�rientrano�tutte�le�controversie�

attinenti�alla�gestione�di�pubblici�servizi,�comprese�quelle�insorgenti�tra�il�

gestore�del�pubblico�servizio�di�raccolta�scommesse�ed�i�soggetti�dallo�stesso�

autorizzatiallaraccolta,poiche�ilrapportotraiduehanaturapubblicistica.�Ai�

sensi�dell'art.�6,�legge�21�luglio�2000�n.�205,�le�controversie�concernenti�diritti�

soggettivi�devolute�alla�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�possono�essere�

risolte�mediante�arbitrato�rituale�di�diritto;�pertanto,�in�tal�modo�possono�essere�

risolteanche�le�controversie�inmateria�diraccoltascommesseegestioneprono-

stici�.�
Con�portata�piu�ampia�il�T.A.R.�Veneto�(sez.�I,�1�marzo�2003,�n.�1583)�

ha�statuito�che��prima�dell'entrata�in�vigore�della�legge�21�luglio�2000�n.�205,�

la�compromissione�in�arbitri�era�ammissibile�soltanto�per�le�questioni�riservate�

all'Autorita��giudiziaria�ordinaria�e�preclusa�per�quelle�rientranti�nella�giurisdi-

zione�esclusiva�del�giudice�amministrativo,�atteso�che�la�sfera�di�competenza�

del�giudizio�arbitrale,�derivante�dalla�volonta��della�parte�di�derogare�convenzio-

nalmente�alle�attribuzioni�del�giudice�civile,�non�poteva�esorbitare�l'ambito�di�

giurisdizione�assegnata�a�quest'ultimo,�con�la�conseguenza�che�la�clausola�com-

promissoria�eventualmente�stipulata�era�nulla�per�la�parte�contrastante�con�le�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

regole�del�detto�riparto�,�aggiungendo�pero�che��la�nullita�della�clausola�com-

promissoria�derivante�da�violazione�di�norme�imperative�in�materia�di�giurisdi-

zione�(e�non�da�vizi�intrinseci�dell'atto�negoziale)�e�sanata�ex�tunc�dalla�soprav-

venienza�dell'art.�6�comma�2�legge�21�luglio�2000�n.�205�di�interpretazione�

autentica�delle�norme�relative�ai�presupposti�per�l'instaurazione�del�giudizio�

arbitrale�nella�parte�in�cui,�modificando�la�disciplina�anteriore,�stabilisce�la�

compromettibilita�in�arbitri�di�controversie�rientrantinellagiurisdizione�del�Giu-

dice�amministrativo;�pertanto,�la�detta�clausola�e�valida�qualora,�relativamente�

a�controversieaventiadoggetto�dirittisoggettivi,�determinila�competenzaarbi-

trale�in�deroga�alla�competenza�del�Giudice�amministrativo,�benche�inserita�in�

convenzioni�o�contrattistipulati�in�data�anteriore�all'entrata�in�vigore�della�legge�

n.�205�citata�.�
Sulla�situazione�cos|�descritta�e�conseguente�alla�lettura�del�testo�origi-
nario�delle�norme�in�materia�di�giurisdizione�esclusiva�contenute�nella�legge�

n.�205/2000�hanno�prodotto�rilevanti�effetti�la�sentenza�n.�4/2004�dell'Adu-
nanza�Plenaria�del�Consiglio�di�Stato�in�tema�di�pregiudiziale�amministrativa�
e�la�sentenza�n.�204/2004�della�Corte�Costituzionale.�
In�particolare,�tale�sentenza�della�Corte�Costituzionale�ha�da�un�lato�
ridimensionato�l'ampiezza�delle�materie�affidate�alla�cognizione�del�Giudice�
Amministrativo�in�sede�esclusiva,�escludendo�tutte�quelle�ipotesi�nelle�quali�
non�vi�sia�esercizio�di�potere�autoritativo�della�Pubblica�Amministrazione,�e�
dall'altro�confermato�l'affidamento�al�Giudice�Amministrativo�della�possibi-
lita�di�riconoscere�a�chi�ha�subito�lesione�di�un�interesse�legittimo�non�solo�
la�tutela�demolitoria�dell'atto�lesivo�ma�anche�quella�ripristinatoria�per�equi-
valente,�quando�la�tutela�demolitoria�non�risulti�sufficiente.�

La�configurazione�della�pretesa�ripristinatoria�per�lesione�di�interessi�
legittimi,�operata�dalla�Corte�Costituzionale�nel�senso�di�cui�sopra,�sembra�
escludere�l'esistenza�di�una��nuova�materia�risarcimento�del�danno��autono-
mamente�intesa�e�svincolata�dalla�simultanea�presenza�di�un�interesse�legit-
timo�violato�attraverso�il�cattivo�uso�del�potere�autoritativo,�e�conseguente-
mente�imporre�una�diversa�risposta�alle�domande�che�sopra�sono�state�poste,�
rispetto�a�quelle�che�si�potevano�dare�a�seguito�della�sentenza�Cassazione�

S.U.�n.�500/1999�e�dell'originario�dettato�della�legge�n.�205/2000,�gia�signifi-
cativamente�alterate�dalla�sentenza�n.�4/2004�dell'Adunanza�Plenaria�del�
Consiglio�di�Stato.�
5.4.�^L'arbitrato�sui�diritti�devoluti�alla�giurisdizione�del�G.A.�ed�il�
giudice�delle�impugnazioni�

Altro�rilevante�problema�che�la�nuova�normativa�rende�concreto�e�di�
urgente�soluzione�e�quello�della�individuazione�del�giudice�competente�per�
la�impugnazione�del�lodo,�atteso�che�il�legislatore�nulla�ha�dettato�sul�punto.�

Al�riguardo�sono�prospettabili�tre�soluzioni.�
La�prima�soluzione�va�nel�senso�di�individuare�quale�giudice�della�impu-
gnazione�il�giudice�ordinario�e�precisamente�quello�indicato�dal�codice�di�
procedura�civile:�la�Corte�d'Appello�del�distretto�nel�cui�ambito�il�lodo�e�
stato�sottoscritto.�
La�seconda�soluzione�individua�il�giudice�dell'�impugnazione�nel�Consi-
glio�di�Stato�in�sede�di�giurisdizione�esclusiva.�


DOTTRINA�1361 


La�terza�soluzione�individua�quale�giudice�competente�per�la�fase�rescis-
soria�del�lodo�(valutazione�cioe�di�suoi�eventuali�vizi)�il�Consiglio�di�Stato�
in�sede�di�giurisdizione�esclusiva�e�per�la�fase�rescindente�(valutazione�del�
merito�della�vertenza)�la�Corte�d'Appello.�

A�sostegno�della�prima�tesi�vengono�portati�i�seguenti�argomenti:�

Le�norme�che�disciplinano�il�processo�hanno�carattere�pubblicistico�e�sono�

percio�imperative.�Ne�consegue�che�la�disciplina�dell'impugnazione�del�lodo�
arbitrale�deve�essere�inderogabilmente�ricercata�nelle�norme�che�espressa-
mente�disciplinano�la�materia�(e�cioe�nelle�disposizioni�contenute�negli�
artt.�827�e�ss.�c.p.c.),�rimanendo�esclusa�la�possibilita�di�effettuare�manipola-
zioni�o�adattamenti�della�disciplina�processuale�in�base�a�considerazioni�sog-
gettive,�incentrate�sull'�individuazione�del�giudice�che�sarebbe�stato�compe-
tente�nel�caso�alternativo�in�cui�non�fosse�stata�proposta�la�domanda�di�arbi-
trato.�

Viene�pure�osservato�che�nel�nostro�sistema�non�esisterebbe�un�principio�
assoluto�di�separazione�delle�competenze�del�giudice�amministrativo�e�del�giu-
dice�ordinario�come�dimostrano�le�recenti�trasfusioni�di�competenze�tra�l'uno�
e�l'altro�giudice;�con�la�conseguenza�che�nulla�osta�a�ritenere�che�il�giudice�
ordinario�possa�conoscere�le�questioni�relative�a�diritti�soggettivi�ordinaria-
mente�rimesse�al�giudice�amministrativo,�allorche�le�parti,�nell'esercizio�delle�
proprie�facolta�,�abbiano�inteso�sottrarre�la�vertenza�ai�normali�schemi�giuri-
sdizionali�per�ridurla�in�una�dimensione�privatistica�e�negoziale.�

Per�altro�verso,�nel�silenzio�del�legislatore,�non�e�configurabile�una�doppia�

forma�di�arbitrato�rituale,�soggetto�a�diversi�strumenti�di�impugnazione,�di�cui�

uno�alternativo�al�giudizio�dinanzi�al�giudice�ordinario�eduno�alternativo�al�giu-

dizio�dinanzi�al�giudice�amministrativo.�
L'individuazione�di�una�competenza��praeter�legem��del�giudice�ammi-
nistrativo�in�tema�di�impugnazione�del�lodo�arbitrale�comporterebbe�altres|�
gravi�profili�di�legittimita�costituzionale,�perche�comporterebbe�gravi�limiti�
alla�potesta�di�ricorrere�per�Cassazione,�secondo�il�disposto�dell'art.�111�Cost.�
(sul�punto�va�pero�tenuto�presente�quanto�osservato�da�Corte�Costit.�in�
sent.�204/2004�p.�3.4.1).�
A�sostegno�della�seconda�tesi�(cui�ha�fatto�adesione�il�C.d.S.�con�deci-
sione�19�giugno�2003�n.�3655)�vengono�portati�i�seguenti�argomenti:�
^la�riconduzione�delle�impugnazioni�del�lodo�alla�competenza�del�G.A.�
rispetta�il�principio�della�uniformita�di�interpretazione,�assicurando,�almeno�
attraverso�il�grado�di�impugnazione,�che�sia�il�sistema�giudiziario�T.A.R.^

C.d.S.�ad�indicare�la�interpretazione�da�dare�alle�norme�che�vengono�in�con-
siderazione,�
^poiche�il�giudice�naturale�precostituito�per�legge�per�le�questioni�risol-
vibili�con�arbitrato�e�il�G.A.,�e�a�questo�giudice�che�bisogna�affidare�la�cogni-
zione�della�impugnazione�del�lodo;�

^l'arbitrato�non�si�pone�piu�come�alternativo�alle�competenze�del�G.O.�
ma�costituisce�strumento�di�composizione�delle�controversie�alternativo�alla�
giurisdizione�statuale�in�generale�(sia�dell'AGO�che�del�G.A.);�

^la�giurisdizione�amministrativa�e�esclusiva�non�tanto�in�relazione�alla�
natura�dell'atto,�provvedimento�o�comportamento�contestato�ma�soltanto�in�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

relazione�alla�materia,�l'individuazione�della�giurisdizione�per�l'impugnativa�
del�lodo�deve�essere�percio�fatta�sulla�base�delle�materie�e�se�questa�e�affidata�
al�G.A.�a�questi�dovra�affidarsi�la�cognizione�della�impugnazione�del�lodo;�

^puo�dirsi�superata�la�concezione�del�giudice�amministrativo�come�giu-
dice�speciale�rispetto�a�quello�ordinario,�posto�che�gli�articoli�103�e�113�Cost.�
individuano�nel�giudice�amministrativo�il�giudice�ordinario�della�pubblica�
amministrazione,�sicche�il�rapporto�tra�giurisdizione�amministrava�ed�arbi-
trato�e�stato�completamente�travolto;�

^i�diritti�soggettivi�restano�tali�(eppercio�disponibili)�anche�se�conosci-
bili�dal�G.A.,�non�dipendendo�la�loro�natura�dalle�regole�sulla�giurisdizione�
ma�dalla�loro�sostanza�sicche�rimangono�suscettibili�di�arbitrato�ancorche�
conoscibili�dal�G.A.,�ed�al�G.A.�vanno�in�sede�di�impugnazione;�

^la�giurisdizione�esclusiva�nasce,�non�tanto�per�dare�ad�un�giudice�spe-
cializzato�(e�non�speciale)�la�cognizione�di�materie�permeate�da�pubblico�
interesse,�quanto�per�rendere�certo�il�giudice�per�certe�materie.�

A�sostegno�della�terza�tesi�viene�addotto�il�seguente�argomento:�

^la�tendenziale�trasformazione�del�processo�amministrativo�da�processo�
su�atti�in�processo�su�rapporto�o�meglio�in�processo�volto�ad�assicurare�la�
soddisfazione�di�una�pretesa�(oppositiva�o�pretensiva)�nei�confronti�della�

P.A.�attraverso�la�cognizione�di�due�momenti�uno�relativo�alla�legittimita�o�
meno�della�azione�amministrativa�ed�un�altro�relativo�alla�valutazione�delle�
conseguenze�della�accertata�illegittimita�in�termini�di�bene�da�riconoscere�al�
promotore�del�giudizio�amministrativo�comporta�la�conseguenza�di�sdop-
piare�l'impugnazione�del�lodo�nella�fase�rescissoria�(legittimita�del�lodo�sotto�
il�profilo�dell'esame�della�legittimita�della�azione�amministrativa)�e�nella�fase�
rescindente�(legittimita�del�lodo�sotto�il�profilo�dell'esame�della�attribuzione�
del�dovuto�bene�al�ricorrente),�attribuendo�la�prima�fase�al�G.A.�in�sede�di�
esclusiva�e�la�seconda�al�G.O.�rispettandosi�in�tal�modo�il�principio�secondo�
il�quale�la�P.A.�nelle�manifestazioni�di�tutela�del�pubblico�interesse�e�cioe�
nel�momento�dell'esercizio�delle�attivita�amministrative�non�puo�essere�affi-
data�al�giudizio�del�G.O..�
Non�e�condivisibile�l'ultima�opinione�perche�riprodurrebbe�^contro�
quanto�deciso�nella�sentenza�204/2004�della�Corte�Costituzionale�^una�defa-
tigante�necessita�di�formali�simmetrie�non�rispondenti�alle�sostanziali�esi-
genze�di�giustizia�celere�nei�risultati�e�unica�nella�individuazione�dell'organo�
giudicante�che�l'ordinamento�ormai�persegue,�e�sembra�invece�da�condividere�
la�soluzione�accolta�dal�Consiglio�di�Stato�nella�ricordata�sentenza�

n.�3655/2003�nel�senso�della�spettanza�del�giudizio�di�impugnazione�della�
decisione�arbitrale�al�G.A.�di�secondo�grado.�
La�ratio 
della�nuova�disposizione�in�esame�e�quella�di�consentire�alle�
parti,�le�cui�situazioni�^diritto�soggettivo�del�privato�e�posizione�non�autori-
tativa�della�P.A.�sono��disponibili�,�di�ricorrere�all'arbitrato�per�la�risolu-
zione�delle�controversie�insorte�tra�le�stesse.�

Ne�puo�tacersi�che,�come�si�e�osservato,�l'attribuzione�di�determinate�
controversie�alla�giurisdizione�esclusiva�non�vale�ad��allargare��la�tutela�dei�
diritti�soggettivi,�ma�piuttosto�ad�assicurare�una�piu�adeguata�tutela�all'inte-
resse�pubblico.�


DOTTRINA�1363 


6. 
^Le 
tipologie 
di 
arbitrato 
volte 
alla 
soluzione 
delle 
vertenze 
con 
la 
Pubblica 
Amministrazione: 
l'arbitrato 
amministrato 
dell'art. 
32 
legge 
n. 
109/1994 


Si�sono�fin�qui�affrontati�i�temi�dei�rapporti�tra�Amministrazione�e�giu-
dizio�arbitrale�e�tra�giurisdizione�amministrativa�ed�arbitrato.�

Altro�discorso�e�quello�relativo�alle�tipologie�di�arbitrato�che�il�nostro�
ordinamento�prevede�per�la�soluzione�delle�vertenze�coinvolgenti�la�Pubblica�
Amministrazione�in�dipendenza�della�natura�della�vertenza�da�risolvere.�

Al�riguardo�va�preliminarmente�osservato�che,�ferma�restando�l'esclu-
sione�^gia�sopra�sottolineata�^delle�forme�di�arbitrato�irrituale�per�la�solu-
zione�di�vertenze�coinvolgenti�la�Pubblica�Amministrazione,�lo�stesso�arbi-
trato�rituale,�mentre�nelle�liti�tra�privati�ha�fonte�nel�compromesso�o�nella�
clausola�compromissoria,�ossia�in�un�negozio�riconducibile�alla�libera�
volonta�delle�parti,�con�riferimento�alle�controversie�amministrative�ha�sem-
pre�posto�il�problema�concernente�l'ammissibilita�degli�arbitrati��obbliga-
tori�,�cos|�detti�perche�imposti�dalla�legge�o,�comunque,�da�norme�giuridiche�
autoritative,�in�sostituzione�della�tutela�offerta�dalla�giustizia�togata;�pro-
blema�risolto,�come�si�e�visto,�originariamente,�con�netta�preferenza�per�tali�
forme�di�arbitrato�e,�poi,�invece,�nel�senso�dell'illegittimita�costituzionale�
delle�previsioni�di�arbitrati�obbligatori�(sent.�n.�152/1986�C.�Cost.)�in�osse-
quio�proprio�alla�libera�ed�autonoma�volonta�delle�parti.�

E�anche�vero,�pero�,�che�non�mancano�forme�di�arbitrato�c.d.��ammini-
strato�,�in�relazione�alle�quali�la�disciplina�processualcivilistica�comune�subi-
sce�delle�modificazioni�dirette�ad�adattare�l'istituto�dell'arbitrato�alle�esigenze�
dell'azione�amministrativa.�

In�tali�ipotesi,�essendo�la�disciplina�dell'arbitrato�dettata�per�legge�o�
regolamento,�sembrerebbe��sconfessarsi��il�primato�della��volonta�delle�
parti��che�permea�l'arbitrato�propriamente�detto.�

Ma�anche�tali�forme�risultano�essere�compatibili�con�l'ordinamento�
costituzionale,�purche�si�conservi�alle�parti�la�possibilita�di�incardinare�la�lite�
presso�un�giudice�diverso�da�quello�togato,�a�seguito�di�una�libera�scelta.�

Con�riferimenti�all'arbitrato�nel�contratto�di�appalto�delle�opere�pubbli-
che,�viene�in�rilievo�l'art.�10,�comma�I,�della�legge�n.�415�del�1998�il�quale�
prevede,�in�ossequio�al�delineato�principio�di�facoltativita�,�che�tutte�le�con-
troversie�derivanti�dall'esecuzione�del�contratto�(comprese�quelle�conseguenti�
al�mancato�raggiungimento�dell'accordo�bonario�di�cui�al�comma�1�del-
l'art.�3l�bis)�possono�essere�deferite�ad�arbitri;�mentre�il�comma�4-bis 
del-
l'art.�32�della�legge�n.�109/1994,�aggiunto�dall'art.�7,�comma�1,�lett.�v) 
della�
legge�n.�166/2002,�ha�ampliato�la�portata�della�norma�disponendo�che��sono 
abrogate 
tutte 
le 
disposizioni 
che, 
in 
contrasto 
con 
i 
precedenti 
commi, 
preve-
dono 
limitazioni 
ai 
mezzi 
di 
risoluzione 
delle 
controversie 
nella 
materia 
dei 
lavori 
pubblici 
come 
definita 
all'articolo 
2�.�

Preme�subito�evidenziare�che�va�nettamente�distinta,�per�quel�che�in�
questa�sede�rileva,�l'area�di�operativita�dell'art.�6�della�legge�n.�205/2000�da�
quella�dell'art.�10�della�legge�n.�415/1998�suindicato.�

Quest'ultimo,�invero,�riguarda�le�controversie�derivanti�dall'�esecuzione�
del�contratto�,�ossia�quelle�concernenti�l'attuazione�del�rapporto,�che�restano�
devolute�alla�giurisdizione�del�giudice�ordinario;�mentre�l'art.�6,�2.�comma,�
della�legge�n.�205/2000�consente�di�deferire�agli�arbitri�^limitatamente�alle�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

questioni�attinenti�a�diritti�soggettivi�^le�controversie�attribuite�al�giudice�
amministrativo,�ovvero�quelle�ora�contemplate�dal�1.�comma�del�medesimo�
art.�6,�aventi�ad�oggetto�le��procedure�di�affidamento��degli�appalti,�quindi�
quelle�riguardanti�il�momento�genetico�del�rapporto�oltre�a�quelle�inerenti�
diritti�soggettivi�risarcitori�nascenti�da�lesioni�di�interessi�legittimi.�

Da�quanto�ora�detto�puo�dedursi�che�alle�controversie�in�materia�di�
opere�pubbliche�di�cui�al�succitato�art.�6,�comma�20,�proprio�perche�diffe-
renti�da�quelle�indicate�nell'art.�32�della�legge�n.�109/1994,�(cioe�quelle�che�
sorgono�in�fase�di�esecuzione)�non�si�applicano�-qualora�siano�rimesse�al�giu-
dizio�di�arbitri�^le�regole�sull'arbitrato��amministrato��dettate�dal�novellato�
art.�32�e�dal�relativo�regolamento�approvato�con�d.P.R.�n.�554/1999.�

Per�cio�che�concerne�tale�arbitrato��amministrato�,�cos|�detto�in�quanto�
le�regole�alle�quali�soggiace�non�sono�il�frutto�di�autonoma�pattuizione�delle�
parti,�secondo�la�potesta�loro�attribuita�dall'art.�816,�comma�2,�c.p.c.,�ma�
vengono�autoritativamente�imposte�da�una�fonte�eteronoma,�va�sottolineato�
che�tale�disciplina�ha�di�recente�subito�una�sorta�di��lifting��riduttivo,�a�
seguito�della�decisione�del�Consiglio�di�Stato,�sez.�IV,�17�ottobre�2003�

n.�6335,�proprio�a�causa�della�evidenziata�ridotta�rilevanza�della�autonomia�
delle�parti.�
Invero,�tre�sono�gli�aspetti�salienti�dell'attuale�disciplina�legislativa�del-
l'arbitrato�in�materia�di�lavori�pubblici:�1)�la�natura�facoltativa,�volontaria�

o�consensuale,�che�dir�si�voglia,�dell'arbitrato,�in�ossequio�all'orientamento�
costante�della�Consulta;�2)�la�previsione�di�un�procedimento�arbitrale�che�si�
svolge�sotto�l'egida�della�Camera�Arbitrale,�istituita�presso�l'Autorita�per�la�
Vigilanza�sui�lavori�pubblici;�3)�la�rimessione�ad�un�regolamento,�adottato�
con�decreto�ministeriale,�della�determinazione�delle�norme�di�procedura�del�
giudizio�arbitrale,�pur��nel�rispetto�dei�principi�del�codice�di�procedura�
civile�.�
Orbene,�lo�scrutinio�di�legittimita�operato�dalla�sentenza�n.�6335/2003�
del�C.d.S.�ha�colpito�alcune�delle�norme�regolamentari�di�cui�al�punto�3)�ed�
ha�sottratto�alla�Camera�Arbitrale�il�potere�di�nomina�del�terzo�arbitro,�pre-
visto�dall'art.�150,�comma�3�del�d.P.R.�n.�554/1999,�sulla�base�del�seguente�
rilievo:��l'arbitratononpuo�cheesserefacoltativoevolontario,�siaperlascelta�

diesso�compiuta�dalleparti�in�luogo�deirimedi�ordinari�cheper�la�scelta�degli�

arbitrifattaliberamentedallepartistesse,�tantoche,seicomponentidiuncolle-

gio�fossero�designati�con�criteri�diversi�da�quelli�della�libera�scelta�delle�parti,�

si�tratterebbe�di�un�vero�e�proprio�organo�di�giurisdizione�speciale,�come�tale,�

illegittimo.�...Iprincipi�di�diritto�processuale�generale�che�costituiscono�l'inte-

laiatura�fondamentale�dell'intero�codice�d|�procedura�civile�sono�applicabili�

anche�al�procedimento�arbitrale.�Gli�arbitrati�amministrati,�altro�non�sono�che�

forme�assistite�da�un'istituzione�a�cio�preposta,�che�provvede�ad�una�serie�di�

incombenze�pratiche,�svolgendo�sostanzialmente�una�funzione�di�controllo�del-

l'interoprocessoarbitrale,�alfinedirenderemenolitigiosolosvolgimentodella�

procedura�arbitrale,�senza�che�cio�comporti�alcun�rapporto�tra�gli�arbitri�e�l'isti-

tuzione,�arbitri�che,�nel�momento�in�cui�accettano,�s'impegnano�esclusivamente�
nei�confronti�delleparti...�.�

Specificando�ulteriormente�che��quand'anche�si�potesse�configurare�una�
deroga,�allorche�la�nomina�sia�attribuita�ad�un�organo�giurisdizionale�(Presi-


DOTTRINA�1365 


dente�di�Corte�d'Appello,�Presidente�del�Consiglio�di�Stato),�come�avveniva�nel�

precedente�Capitolato�generale,�cio��non�sarebbe�sicuramente�consentito�allorche�

l'organo�che�procede�alla�nomina�come�nel�caso�della�Camera�Arbitrale�sia�un�

organo�che,�pur�operando�in�piena�autonomia�ed�indipendenza,�e��pur�sempre�

amministrativo,�facente�parte�della�Pubblica�Amministrazione,�che�nella�mag-

gioranza�dei�casi�e��parte�in�causa�nel�giudizio�arbitrale.�Trattasi�comunque�di�

unorganochenonrispondeaqueirequisitiditerzieta��cheiltitoloIVdellaparte�

seconda�della�Costituzione�richiede�per�tutti�i�giudici�e�per�tutti�i�giudizi...�.�

6.1.�^Segue:�l'arbitrato�e�le�concessioni�
Terreno�privilegiato�per�la�verifica�dei�rapporti�fra�giurisdizione�e�arbi-
trato,�quando�sia�interessata�la�Pubblica�Amministrazione,�e�quello�dell'isti-
tuto�concessorio,�in�cui�si�incontrano�emblematicamente�tutti�i�nodi�della�
giustizia�amministrativa�italiana:�il�rapporto�tra�autoritativita�del�provvedi-
mento�e�pariteticita�del�regolamento�convenzionale�degli�interessi�che�al�
primo�accede�(c.d.�concessione-contratto);�il�rapporto�fra�giurisdizione�
amministrativa�e�ordinaria,�risolto�dal�legislatore�del�1971�nel�senso�di�aver�
configurato�entrambe�tali�giurisdizioni�come�esclusive,�senza�tener�conto�dei�
nessi�inscindibili�che�legano�il�provvedimento�al�regolamento�contrattuale,�
gli�aspetti�pubblicistici�dell'uno�agli�aspetti�patrimoniali�dell'altro.�

Al�riguardo,�infatti,�la�previsione�dell'art.�5�della�legge�n.�1034/1971�ha�
demandato�alla�giurisdizione�esclusiva�dei�T.A.R.�i�ricorsi�contro�atti�e�prov-
vedimenti�relativi�a�rapporti�di�concessione�di�beni�e�servizi�pubblici,�riser-
vando�alla�giurisdizione�ordinaria�le�controversie�sull'indennita�,�canoni�ed�
altri�corrispettivi.�

Tale�sistemazione�normativa�della�materia�e�stata�inevitabilmente�fonte�
di�controversie�cui�e�seguita�una�serie�di�pronunce�giurisprudenziali�che�
hanno�finito�per�travolgere�anche�il�ruolo�dell'arbitrato,�nonostante�tale�isti-
tuto�sia�usualmente�previsto�nelle�convenzioni,�come�mezzo�tipico�di�risolu-
zione�delle�controversie�tra�concedente�e�concessionario.�

In�particolare,�la�nota�sentenza�delle�Sezioni�Unite�della�Cassazione�del�
3�dicembre�1991�n.�12966�ha�negato�la�giurisdizione�ordinaria�a�vantaggio�
della�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�e�di�conseguenza�
dichiarato�la�nullita�delle�clausole�compromissorie�contenute�nelle�conven-
zioni�che�accedono�alle�concessioni�amministrative,�qualora�l'arbitrato�non�
trovi�fondamento�in�fonti�legislative�tutte�le�volte�che�le�controversie,�pur�
riguardando�indennita�,�canoni�e�corrispettivi,�investano�la�portata�della�con-
cessione�amministrativa.�

Tale�pronuncia�della�Suprema�Corte�e�stata�fortemente�contestata�
soprattutto�laddove�ha�ritenuto�che�possano�porsi�nel�nulla�le�clausole�arbi-
trali�liberamente�sottoscritte�dalle�parti,�salvo�che�le�stesse�non�siano�previste�
da�leggi�speciali;�con�cio�di�fatto�rimettendo�alla�scelta�del�legislatore�il�
ricorso�o�meno�all'arbitrato.�

Tale�impostazione,�portata�alle�estreme�conseguenze,�ha�consentito�di�
osservare�che,�a�spostare�la�giurisdizione�(dal�giudice�ordinario�al�giudice�
amministrativo)�sarebbe�sufficiente�che�la�controversia�sul�quantum�del�corri-
spettivo�investa�la�portata�della�concessione,�sicche�basterebbe,�ad�escludere�
l'operativita�della�clausola�arbitrale�che�il�convenuto�contestasse,�magari�del�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

tutto�strumentalmente,�lo�stesso�diritto�all'an�sulla�base�della�concessione�
stessa;�con�cio�vanificando�di�fatto�l'intera�portata�del�2.�comma�dell'art.�5�
e�la�clausola�compromissoria,�pur�sottoscritta�dalle�parti.�

Una�svolta�in�materia�era�stata�attuata�dal�legislatore,�ed�infatti,�
essendo�state�soppresse�al�comma�2�dell'art.�5�della�legge�n.�1034/1971�le�
parole��o�di�servizi�,�in�virtu�dell'art.�33,�3.�comma,�del�decreto�legislativo�

n.�80/1998,�come�sostituito�dall'art.�7,�10.�comma,�lettera�a),�della�legge�
n.�205/2000,�la�disciplina�dell'art.�5�avrebbe�dovuto�riguardare�ormai�sol-
tanto�le�concessioni�di�beni�pubblici,�con�conseguente�devoluzione�alla�giuri-
sdizione�amministrativa�esclusiva�anche�delle�controversie�in�tema�di��inden-
nita�,�canoni�ed�altri�corrispettivi�,�in�caso�di�gestione�di�un�servizio�pubblico.�
Sul�punto�e�ora�pero�aperta�la�verifica�degli�effetti�della�sentenza�

n.�204/2004�della�Corte�Cost.�che�dovrebbe�andare�nel�senso�della�resti-
tuzione�al�G.O.�delle�controversie�in�materia�di�indennita�,�canoni�ed�altri�
corrispettivi�conseguenti�a�rapporti�concessori�anche�di�servizi�(v.�in�tal�
senso�T.A.R.�Campania�n.�10999/2004;�T.A.R.�Lazio,�Sez.�Latina,�
n.�645/2004).�
6.2.�^L'arbitrato�e�le�controversie�inmateria�diservizipubblici�
La�legge�n.�205/2000,�all'art.�7,�1.�comma,�lett.�a),�innovando�la�fonte�
dell'art.�33�del�D.Lg.vo�n.�80/1998,�aveva�tra�l'altro�devoluto��alla�giurisdi-
zione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�tutte�le�controversie�in�materia�di�
pubblici�servizi,�ivi�compresi�quelli�afferenti�alla�vigilanza�sul�credito,�sulle�
assicurazioni�e�sul�mercato�mobiliare,�al�servizio�farmaceutico,�ai�trasporti,�
alle�telecomunicazioni�e�ai�servizi�di�cui�alla�legge�14�novembre�1995,�

n.�481�,�e�nel�2.�comma�ulteriormente�specificava�le�possibili�controversie�
devolute�alla�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�in�materia�di�
pubblici�servizi.�
L'indicazione�esemplificativa�ma�non�esaustiva�di�cui�al�richiamato�
art.�7,�suggerita�dall'Adunanza�Plenaria�del�Consiglio�di�Stato�(parere�
12�marzo�1998,�n.�30),�veniva�letta�nella�prospettiva�di�attribuire�maggiore�
concretezza�e�definitezza�alla�nozione�di��servizio�pubblico�,�con�l'intento�
di�superare�le�questioni�di�giurisdizione�sorte�sulla�natura�dei�gestori�di�ser-
vizi,�rendendo�irrilevante�la�sussistenza�di�un�formale�titolo�concessorio�in�
favore�del�gestore�e�collegando�la�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�ammini-
strativo�alla�inerenza�delle�questioni�comunque�riconducibili�alla�materia�dei�
pubblici�servizi.�

Era�l'attinenza�delle�controversie�alla�gestione�del�servizio�a�dar�fonda-
mento�alla�loro�riconducibilita�alla�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�ammi-
nistrativo.�

Al�riguardo�la�Corte�di�Cassazione�aveva�in�piu�occasioni�rilevato�che�
gli�atti�del�concessionario,�o�del�gestore�in�generale,�quando�siano�rivolti�
all'esercizio�delle�pubbliche�funzioni�trasferite�dal�concedente,�hanno�carat-
tere�di�atti�amministrativi,�ancorche�provenienti�da�un�organo�indiretto�della�
P.A.,�e�la�ricorrenza�di�questo�profilo��pubblicistico��che�permea�i�rapporti�
concessori�induceva�ad�escludere�il�ricorso�all'arbitrato,�posto�che�l'ammis-
sione�dell'arbitrato�avrebbe�potuto�mettere�a�rischio�un'adeguata�tutela�del-
l'interesse�pubblico,�tradizionalmente�affidata�alla�cognizione�del�giudice�
amministrativo.�


DOTTRINA�1367 


D'altra�parte,�pero�,�anche�in�tempi�in�cui�si�riteneva�precluso�il�ricorso�
all'arbitrato�per�le�controversie�devolute�alla�giurisdizione�esclusiva�del�
G.A.,�non�erano�mancate�pronunce�che�avevano�tentato�di�aprire�brecce�al�
riguardo�anche�su�controversie�diverse�da�quelle�strettamente�inerenti�a�
indennita�,�canoni,�ed�altri�corrispettivi.�

Il�T.A.R.�Puglia,�ad�esempio,�con�sentenza�del�10�gennaio�1990,�n.�26,�

statuiva�che��all'interno 
di 
un 
rapporto 
di 
concessione 
relativo 
alla 
costruzione 


e 
gestione 
di 
una 
opera 
pubblica, 
in 
caso 
di 
controversia 
tra 
concedente 
e 
con-

cessionario, 
cos|� 
come 
rientra 
nell'autonomia 
negoziale 
delle 
parti 
una 
defini-

zione 
stragiudiziale 
della 
controversia 
mediante 
un 
negozio 
transattivo 
(ovvero 


di 
accertamento), 
allo 
stesso 
modo 
puo� 
essere 
demandata 
la 
definizione 
delle 


controversie 
all'opera 
di 
mandatari 
delle 
due 
parti 
investiti 
della 
funzione 
arbi-

trale 
finalizzata 
al 
raggiungimento 
di 
una 
bonaria 
composizione 
della 
lite, 
la 


quale 
viene 
automaticamente 
ricondotta, 
per 
volonta� 
delle 
parti 
che 
intendono 


avvalersi 
della 
procedura 
arbitrale, 
in 
un 
ambito 
piu� 
limitato 
rispetto 
a 
quello 


della 
cognizione 
del 
giudice 
amministrativo, 
con 
contestuale 
ed 
implicita 
rinun-

ciaadunatuteladidiversanatura 
(ripristinatoriaecostitutiva) 
affidataalgiu-

dice 
amministrativo 
e, 
invece, 
estranea 
ai 
poteri 
di 
un 
Collegio 
Arbitrale. 


Nel 
caso 
di 
specie, 
a 
fronte 
della 
deliberazione 
dell'Amministrazione 
con 


cui 
si 
dichiara 
risolto 
il 
contratto 
di 
appalto 
che 
ha 
acceduto 
alla 
concessione, 


per 
inadempimento 
dell'appaltatore-concessionario, 
a 
quest'ultimo 
si 
prospetta 


inalternativa, 
daunlato, 
diadireilgiudiceamministrativo 
conautomaticarevi-

viscenza 
del 
rapporto 
contrattuale, 
dall'altro 
di 
avvalersi 
della 
clausola 
compro-

missoria, 
optando 
per 
una 
tutela 
di 
tipo 
risarcitorio, 
mentre 
non 
e� 
dato, 
invece, 


di 
adire 
entrambi 
i 
tipi 
di 
tutela 
(giudice 
amministrativo 
e 
arbitrato)�. 


Tale�ricerca,�all'interno�di�un�rapporto�concessorio�di�pubblico�servizio,�
di�posizioni�di�diritto�soggettivo�idonee�all'accesso�alla�procedura�arbitrale�
era,�dopo�la�innovazione�positiva�introdotta�dall'art.�6,�capoverso,�della�legge
205/2000,�da�condursi�non�piu�alla�luce�di�stimolazioni�interpretative�volte�
ad�allargare,�nel�preesistente�silenzio�della�legge�l'ambito�di�utilizzabilita�del-
l'arbitrato,�ma�proprio�nella�doverosa�prospettiva�di�rispettare�rigorosamente�
il�limite�dettato�dal�legislatore�per�consentire�anche�nell'ambito�dei�rapporti�
concessori�di�pubblici�servizi�nell'ipotesi�della�ricorrenza�di�posizioni�di�
diritto�soggettivo,�il�ricorso�ad�arbitrato.�

Situazione�questa�che�appare�ancor�piu�difficile�a�riscontrarsi�dopo�che�la�
devoluzione�al�G.A.�in�sede�esclusiva�e�stata�delimitata�dalla�Corte�Costituzio-
nale�sicche�non�appare�piu�possibilesulla�solabase�di�una�libera�sceltadel�legisla-
tore,�vincolato,�infatti,�all'obbligo�di�giustificare�tale�scelta�con�la�ricorrenza�
nella�materia�di�cui�si�tratta�della�imminente�presenza�non�solo�di�un�pubblico�
interesse�ma�di�unamanifestazione�del�potere�autoritativo�della�P.A.�

E�evidente�infatti�che�all'interno�di�una�materia�devoluta�alla�giurisdi-
zione�esclusiva�del�G.A.�in�quanto�necessariamente�contrassegnata�dalle�
manifestazioni�di�potere�autoritativo�sara�ben�difficile�individuare�ipotesi�di�
diritti�soggettivi�al�di�fuori�di�quelle�classiche�di�indennita�,�canoni�o�altri�cor-
rispettivi�(che�restano�devoluti�alla�cognizione�del�giudice�ordinario)�ovvero
di�diritti�risarcitori�conseguenti�alla�lesione�di�interessi�legittimi�derivata�dal�
cattivo�uso�del�potere�autoritativo�e�che�residuino�non�soddisfatti�pur�dopo�
l'esercizio�del�potere�demolitorio�di�annullamento�del�giudice�amministrativo,�
che�sono�attribuiti�al�giudice�amministrativo.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Responsabilita�solidale�della�P.A.�per�danni�arrecati�
a�terzi�da�propri�dipendenti.�

(E�auspicabile�il�recupero�di�una�nozione�piu�rigorosa�
di�occasionalita�necessaria�con�i�fini�istituzionali)�
di�Vito�Tenore�(*)�

SOMMARIO: 
1. 
Premessa 
sulla 
responsabilita� 
solidale 
della 
P.A. 
in 
caso 
di 
danni 


arrecatia 
terzidapubblicidipendenti. 
^2. 
L'elaborazionegiurisprudenziale 


sulla 
occasionalita� 
necessaria 
tra 
la 
condotta 
dannosa 
e 
i 
compiti 
d'istituto. 


^3. 
L'occasionalita� 
necessaria 
nei 
contenziosi 
risarcitori 
ex 
art. 
2049 
cc. 


nei 
confronti 
di 
datori 
di 
lavoro 
privati. 
^4. 
Critiche 
all'attuale 
interpreta-

zione 
giurisprudenziale 
dell'occasionalita� 
necessaria 
e 
conclusioni. 


1.�Premessa 
sulla 
responsabilita� 
solidale 
della 
P.A. 
in 
caso 
di 
danni 
arrecati 
a 
terzi 
da 
pubblici 
dipendenti. 


Il�patrimonio�culturale�che�accomuna�i�giuristi�appartenenti�alle�piu�
diversificate�carriere�e�rappresentato�dai�principi�fondamentali�del�diritto�elab
orati,�sulla�scorta�della�lettura�logico-sistematica�del�quadro�normativo�
complessivo,�dalla�dottrina�e�dalla�giurisprudenza.�

Uno�di�questi�principi,�sui�quali�si�sono�formati�molti�operatori�del�
diritto,�e�rappresentato�da�una�nota�puntualizzazione-limitazione�afferente�il�
peculiare�regime�della�responsabilita�civile�verso�terzi�della�P.A.�a�fronte�di�
danni�arrecati�da�un�proprio�dipendente,�tematica�sovente�protagonista�di�
contenziosi�risarcitori,�ma�non�adeguatamente�esplorata�nei�pur�numerosiss
imi�studi�in�materia�di�responsabilita�civile�della�P.A.�(1).�Come�e�noto,�a�

(*)�Magistrato�della�Corte�dei�Conti�^Professore�presso�la�Scuola�Superiore�dell'economia�e�delle�
Finanze.�L'articolo,�su�autorizzazione�dell'editore,�e�gia�stato�pubblicato�su�www.lexitalia.it�

(1)�Sulla�responsabilita�civile�del�dipendente�pubblico�e�della�P.A.�cfr.�FOLLIERI�(a�cura�di),�La 
responsabilita� 
civiledellapubblicaamministrazione, 
Milano,�2004;�GARRI-GIOVAGNOLI,�Responsabi-
lita� 
civile 
delle 
amministrazioni 
e 
dei 
dipendenti 
pubblici, 
Itaedizioni�Torino,�2003;�NAPOLITANO,�La 
responsabilita� 
civile,�in�DE�BRANCO-NAPOLITANO-PENNONI-DE�BRANCO,�Le 
responsabilita� 
del 
pubblico 
dipendente,�Padova,�2003;�CARANTA,�Attivita� 
amministrativa 
ed 
illecito 
aquiliano,�Milano,�
2001;�TORCHIA,�La 
responsabilita�,�in�CASSESE�(a�cura�di),�Trattato 
di 
diritto 
amministrativo,II,�
Milano,�2000,�1455;�GARRI,�La 
responsabilita� 
civile 
della 
pubblica 
amministrazione, 
Torino,�2000;�
ALPA-BESSONE-CARBONE,�Atipicita� 
dell'illecito, 
IV, 
Illecito 
dellap.a.,�Milano,�1995,�387;�BIANCA,�
Diritto 
civile,�V,�Milano,�1995,�633�ss.;�BERTI,�La 
responsabilita� 
pubblica: 
costituzione 
e 
amministrazione,�
Padova,�1994;�MARONE,�La 
responsabilita� 
della 
p.a. 
nel 
rapporto 
di 
pubblico 
impiego,in�Corr.giur.,�
1993,�1488;�BRONZETTI,�La 
responsabilita� 
nella 
pubblica 
amministrazione,�Padova,�1993;�CARANTA,�
Laresponsabilita� 
extracontrattualedellapubblicaamministrazione,�Milano,�1993;�BILANCIA,�Una 
rime-
ditazionedellaresponsabilita� 
civiledellap.a. 
edeidipendentipubbliciallalucediduerecentidecisionidella 
Corte 
Costituzionale,in�Giur.cost.,�1992,�1618;�MERUSI-CLARICH,�commento�all'art.�28�cost.,�in�Com-
mentario 
alla 
Costituzione 
fondato�da�BRANCA�e�continuato�da�PIZZORUSSO,�Bologna-Roma,�1991,�
370�ss.;�CASETTA,�Responsabilita� 
civile, 
III) 
responsabilita� 
della 
p.a.,in�Enc.giur.,�XXVI,�1991,�1�ss.;�
CLARICH,�La 
responsabilita� 
civile 
della 
pubblica 
amministrazione 
nel 
diritto 
italiano,in�Riv. 
trim.dir.pubbl.,�1989,�1985;�SANDULLI,�Manuale 
cit., 
II,�1166�ss.;�SATTA,�Responsabilita� 
dellap.a.,in�
Enc.dir.,�vol.�XXXIX,�Milano,�1988,�1378;�PIGA,�La 
responsabilita� 
civile 
dei 
pubblici 
amministratori: 

DOTTRINA�1369 


differenza�della�responsabilita�per�danno�arrecato�dall'``uomo�della�strada'',�
che�ne�risponde�(di�regola)�in�via�personale�ed�esclusiva,�qualora�a�produrre�
il�danno�sia�il�lavoratore�pubblico,�l'art.�28�della�Costituzione�e�l'art.�22�del�

d.P.R.�10�gennaio�1957�n.�3�(non�abrogato�ne�disapplicato�dalla�c.d.�privatiz-
zazione�del�rapporto�di�impiego�pubblico)�sanciscono�la�corresponsabilita�
solidale�diretta�della�P.A.�ex�art.�2043�c.c.�(e�non�gia�indiretta�ex�art.�2059�
c.c.)�(2)�in�considerazione�del�rapporto�di�immedesimazione�organica�che�lega�
il�lavoratore�al�datore,�che�agisce�necessariamente�(e�puo�dunque�arrecare�
danni)�tramite�propri�dipendenti(3),�risultando�inipotizzabile�una�visione�
antropomorfa�della�P.A.�(che�si�muova�personalmente�nello�spazio�e�nel�
tempo�come�un�``omone''�di�Ascarelliana�memoria�producendo�danni).�
Tale�regola�subisce�tuttavia�una�attenuazione�logico-giuridica�ad�opera�
del�predetto��principio�generale��del�diritto:�la�pubblica�amministrazione�
puo�essere�chiamata�a�rispondere�di�tali�danni�arrecati�a�terzi�solo�qualora�
il�proprio�dipendente�li�abbia�arrecati�nell'esercizio�di�compiti�istituzionali�o�
di�compiti�legati�da��occasionalita�necessaria��con�compiti�di�istituto.�

Trattasi�di�una�doverosa�limitazione,�logica�ancor�prima�che�giuridica,�alle�
sistematiche�e�crescenti�evocazioni�(e�condanne)�in�giudizio�della�P.A.,�soggetto�

nuoviprofili,in�Foro�amm.,�1988,�746;�SANVITI,�La�responsabilita�civile�dellapubblica�amministrazione:�
gli�aspetti�specifici�e�gli�spunti�di�carattere�generale,in�La�responsabilita�civile,�a�cura�di�ALPA�e�BES-
SONE,�vol.�III,�Milano,�1987,�460�ss.;�MERUSI,�La�responsabilita�dei�pubblici�dipendenti�secondo�la�
costituzione:�l'art.�28�rivisitato,in�Riv.trim.dir.pubbl.,�1986,�41�ss.;�CANNADA�BARTOLI,�Introduzione�
alla�responsabilita�civile�dellapubblica�amministrazione�in�Italia,in�La�responsabilita�dellapubblica�ammi-
nistrazione,�Torino,�1976;�ALESSI,�L'illecito�e�la�responsabilita�civile�degli�enti�pubblici,�Milano,�1972;�
PICARDI,�Sullaresponsabilita�dellap.a.�edeidipendentipubblici,�in�Studi�vari�di�dir.pubblico,Milano,�
1968;�DI�CIOMMO,�La�responsabilita�civile�del�dipendente�statale�e�dell'amministrazione�dello�Stato,in�
Rass.Avv.Stato,�1957,�42;�CASETTA,�L'illecito�degli�entipubblici,�Torino,�1953.�

(2)�Oltre�agli�scritti�citati�nella�precedente�nota,�per�una�felice�sintesi�sul�dibattito�dottrinale�
e�giurisprudenziale�sulla�natura�diretta�ex�art.�2043�c.c.�(tesi�prevalente�in�dottrina�ed�univoca�in�
giurisprudenza)�o�indiretta�ex�art.�2049�c.c.�(tesi�minoritaria�in�dottrina)�della�responsabilita�civile�
della�p.a.,�si�rinvia�alla�limpida�nota�di�SERRAINO�a�Cass.,�sez.�III�pen.,�11�giugno�2003,�in�Foro�
it.,�2004,�II,�522.�
(3)�Molto�chiaramente�la�Cassazione�ha�piu�volte�chiarito�che�la�fattispecie�di�responsabilita�
della�P.A.�verso�terzi�per�condotta�di�propri�dipendenti�e�disciplinata�dall'art.�2043�(responsabilita�
soggettiva�diretta)�c.c.�e�non�dall'art.�2049�c.c.�(responsabilita�obbiettiva�indiretta),�in�quanto��lo�
Stato�e�gli�altri�enti�pubblici�non�possono�agire�che�a�mezzo�dei�propri�organi,�il�cui�operato�non�
e�di�soggetti�distinti,�ma�degli�enti�stessi�in�cui�essi�s'immedesimano:�ed�e�in�virtu�di�tale�rapporto�
organico�che�la�responsabilita�derivante�dalla�loro�attivita�risale�appunto�alle�persone�giuridiche�
pubbliche�delle�quali�sono�espressione.�La�pubblica�amministrazione�risponde�quindi�immediata-
mente�e�direttamente�(e�non�indirettamente,�per�rapporto�institorio)�per�i�fatti�illeciti�dei�suoi�fun-
zionari�e�dipendenti�^secondo�un'accezione�onnicomprensiva�^quali�che�siano�le�mansioni�esple-
tate�(di�concetto�o�d'ordine,�intellettuali�o�materiali).�L'art.�28�della�Costituzione,�invero,�non�ha�
inteso�immutare�la�natura�della�responsabilita�diretta�dell'amministrazione�e�sanzionare�il�princi-
pio�della�responsabilita�indiretta,�non�riferibile�istituzionalmente�alla�P.A.,�ma�ha�solo�voluto�san-
cire�accanto�ad�essa�quella�propria�degli�autori�dei�fatti�lesivi�delle�situazioni�giuridiche�altrui.�Per-
che�ricorra�tale�responsabilita�della�P.A.�non�basta,�ovviamente,�il�semplice�comportamento�lesivo�
del�dipendente;�deve�sussistere,�infatti,�oltre�al�nesso�di�causalita�fra�il�comportamento�e�l'evento�
dannoso,�la�riferibilita�all'amministrazione�del�comportamento�stesso��(cos|�testualmente�Cass.ci-
vile,�sez.�III,�12�agosto�2000,�n.�10803,in�Foro�it.,�2001,�I,�3289�con�nota�di�GIRACCA).�

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


notoriamentepiu� 
�solvibile�delpropriodipendenteautoredeldannoarrecatoa 
terzi, 
e, 
pertanto, 
raramente 
citato 
personalmente 
innanzi 
alla 
magistratura 
in 
sederisarcitoria,fermarestandolarivalsadell'amministrazioneinnanziallaCorte 
dei 
conti 
in 
caso 
di 
condanna, 
che, 
tuttavia, 
per 
varie 
ragioni 
non 
sortiscequasi 
mai 
un 
reale 
recupero, 
con 
conseguente 
accollo 
in 
capo 
alla 
collettivita� 
dei 
danni 
risarciti 
dall'amministrazione 
esoloinminimaparterefusidallavoratore(4). 


La 
miglior 
dottrina 
(5) 
ha 
chiarito 
che 
tale 
�occasionalita� 
necessaria) 
con 
compiti 
istituzionali 
viene 
meno 
qualora 
la 
condotta 
dannosa 
del 
dipen-
dente 
sia 
frutto 
di 
comportamenti 
dolosi�o 
egoistici�e, 
in 
particolare, 
qualora 
questi 
si 
traducano 
in 
un 
illecito�penale�doloso, 
comportante, 
come 
tale, 
una 
cesura 
del 
rapporto 
organico 
con 
la 
P.A. 
che 
non 
puo� 
essere 
ritenuta 
corre-
sponsabile 
di 
reati 
dolosi 
o 
di 
scelte 
(illecite, 
stravaganti, 
egoistiche) 
esclusi-
vamente 
personali 
del 
lavoratore, 
in 
quanto 
il 
delinquere, 
almeno 
per 
la 
pub-
blica 
amministrazione 
(per 
alcuni 
enti 
privati, 
riconosciuti 
o 
meno, 
le 
conclu-
sioni 
potrebbero 
non 
essere 
le 
stesse!), 
non 
e� 
un 
compito 
istituzionale, 
ispirandosi 
le 
scelte 
pubbliche 
a 
principi 
costituzionali 
di 
liceita� 
, 
ancor 
prima 
che 
di 
legalita� 
e 
buon 
andamento 
della 
P.A. 


Anche 
in 
altri 
ordinamenti, 
quale 
quello 
francese, 
la 
pubblica 
ammini-
strazione 
non 
puo� 
essere 
chiamata 
a 
rispondere 
difautepersonelle�dei 
propri 
dipendenti, 
ma 
di 
solifaute�de�service(6). 


Obiettivo 
di 
questo 
studio 
e� 
quello 
di 
evidenziarecome 
lamagistratura, 
pur 
condividendo 
invia 
di 
principio 
tale 
approdo 
dottrinale, 
cheha 
contribuito 
essa 


(4) 
Dopo 
la 
condanna 
della 
P.A. 
in 
sede 
civile 
(o,oggi, 
anche 
innanzi 
al 
giudice 
amministrativo 
exart. 
7,l.n. 
205del2000),scattal'obbligodidenunciadeldannoerarialepatitoallaCortedeiConti, 
che 
attraverso 
il 
c.d. 
giudizio 
di 
rivalsa 
in 
sede 
amministrativo-contabile, 
provvede 
al 
recupero 
del 
danno 
arrecato 
dal 
singolo 
pubblico 
dipendente 
autore 
della 
condotta 
materiale. 
Tuttavia, 
in 
occa-
sione 
delle 
inaugurazioni 
degli 
anni 
giudiziari 
della 
Corte 
dei 
Conti, 
i 
variProcuratori 
generalihanno 
chiarito 
che 
delle 
condanne 
pronunciate 
dalla 
Corte 
si 
recupera 
concretamente 
meno 
del 
10%, 
a 
causadellascarsasolvibilita� 
delpubblicodipendente,notoriamenteincapienteetutelatodaunalegi-
slazione 
difavor�cheimpedisce 
aggressionidellaretribuzione, 
dellapensioneedellabuonuscitaoltre 
il 
quinto. 
Ne 
consegue 
che 
il 
costo 
dei 
danni 
arrecati 
a 
terzi 
da 
pubblici 
dipendenti 
a 
terzi, 
dopo 
la 
condannadellaP.A.,nonvienerecuperatoerestaacaricodellacollettivita� 
!SultemaTENORE, 
La�
nuova�Corte�deiconti:�responsabilita�,pensioni,�controlli, 
Milano, 
2004, 
7 
ss. 
(5) 
SANDULLI, 
Manuale�di�diritto�amministrativo, 
Napoli, 
1984, 
1117, 
secondo 
il 
quale 
�nonsono�riferibiliall'Amministrazione...leazionichenonprovengono�dasoggettiiqualipossano�
essereconsideratiagentidiessa,�...gliattipersonalidegliagenti�(lettereenegoziprivati),�...gliatti�
viziati�da�incompetenza�assoluta�(straripamento�di�potere)�e�i�comportamenti�posti�in�essere�voluta-
mente�(dolosamente)�in�violazione�di�normeproibitive�(diversamente�dall'opinione�corrente�nella�dot-
trina�francesi,�si�ritiene�che�il�fatto�che�costituisca�reato�doloso�istituzionalmente�non�puo�essere�
ascritto�all'Amministrazione)�. 
Sul 
punto 
v. 
anche 
CASETTA, 
Manuale�di�diritto�amministrativo, 
Milano, 
2004, 
575; 
GRECO, 
La�responsabilita�civile�dell'amministrazione�e�dei�suoi�agenti,in 
AA.VV., 
Diritto�amministrativo, 
Bologna, 
2003, 
1741; 
PASSERONE, 
Il�requisito�della�riferibilita�
all'amministrazione�del�comportamento�illecito�del�pubblico�dipendente�nell'accertamento�della�
responsabilita�civile�dellap.a., 
in 
Resp.civ., 
1996, 
620; 
CLARICH, 
La�responsabilita�civile�dellapub-
blica�amministrazione�nel�diritto�italiano,�in 
Riv.trim.dir.pubbl., 
1989, 
1085. 
(6) 
Sulla 
distinzione 
tra 
faute�personelle�e 
faute�de�service�v. 
CUOCCI, 
Tutela�dei�singoli�e�
responsabilita�civile�dellap.a.�nell'esperienzafrancese, 
in 
FOLLIERI 
(a 
cura 
di), 
La�responsabilita�
civile�della�pubblica�amministrazione, 
Milano, 
2004, 
528 
ss. 

DOTTRINA�1371 


stessa�a�creare�e�consolidare(7),�cos|�da�farlo�assurgere�a��principio�generale�
del�diritto�,�spesso,�nelle�concrete�applicazioni,�si�discosta�vistosamente�dalla�
regola�posta�in�via�astratta,�effettuando�strappi�applicativi�nell'individuare�
la�sussistenza�della�cennata�occasionalita�necessaria,�che�lasciano�talvolta�
sconcertati�non�solo�le�parti�in�lite�e�i�relativi�difensori�(soprattutto�l'Avvoca-
tura�dello�Stato,�difensore�istituzionale�della�P.A.�in�frequentissimi�giudizi�
risarcitori),�ma�gli�stessi�studiosi�e��addetti�ai�lavori��che,�non�limitandosi�
alla�superficiale�lettura�della�massima�enunciante�il�corretto�principiodi�
diritto�suddetto,�estendano�l'esame�della�sentenza�alla�applicazione�del�prin-
cipio�alla�vicenda�fattuale�sub�iudice.�

Tale�lettura�estensiva,�in�sede�applicativa,�della�nozione�di�occasionalita�
necessaria�da�parte�del�giudice�di�legittimita�,�gia�in�passato�criticabile�(giuri-
dicamente)�e�pericolosa�(per�l'equilibrio�finanziario�della�P.A.),�e�destinata�a�
produrre�devastanti�ricadute�sulle�casse�erariali�a�seguito�del�progressivo�
ampliamento�del�concetto�di��danno�risarcibile��operato�dal�legislatore�(8)�e�
dalla�stessa�giurisprudenza(9),�della�devoluzione�al�giudice�amministrativo�
del�contenzioso�risarcitorio�concernente�proprie�materie(10)�e�della�

(7)�Oltre�alle�sentenze�citate�nel�successivo�paragrafo�2,�v.,�tra�le�decisioni�in�materia�di�
occasionalita�necessaria,�Cass.penale,�sez.�VI,�15�dicembre�2000,�n.�1269,�in�Rass.�avv.�Stato,�
2000,�I,�344�con�nota�di�PLUCHINO�e�id.�Cass.civile,�sez.�III,�12�agosto�2000,�n.�10803,�in�Foro�
it.,�2001,�I,�3289�con�nota�di�GIRACCA,�secondo�cui��....a�tale�riguardo,�l'attivita�puo�essere�rife-
rita�all'Ente�se�sia�e�si�manifesti�come�esplicazione�dell'attivita�di�quest'ultimo,�cioe�tenda�(pur�
con�abuso�di�potere)�al�conseguimento�dei�suoi�fini�istituzionali,�nell'ambito�delle�attribuzioni�del-
l'ufficio�o�del�servizio�cui�esso�dipendente�e�addetto;�e�questo�riferimento�all'ente�puo�venire�meno�
solo�quando�il�dipendente�agisca�come�un�semplice�privato,�per�un�fine�strettamente�personale�
ed�egoistico,�che�si�rilevi�assolutamente�estraneo�all'amministrazione�^o�addirittura�contrario�ai�
fini�che�essa�persegue�^ed�escluda�ogni�collegamento�con�le�attribuzioni�proprie�dell'agente�(cos|�,�
sostanzialmente,�Cass.,�17�settembre�1997,�n.�9260;�Cass.,�6�dicembre�1996,�n.�10896;�Cass.,�
13�dicembre�1995,�n.�12786,�Cass.,�7�ottobre�1993�n.�9935,�Cass.,�3�dicembre�1991,�n.�12960)�.�
(8)�Tra�i�piu�noti�interventi�legislativi�volti�ad�ampliare�la�nozione�di�danno�risarcibile�v.�
l'art.�13,�l.�19�febbraio�1992,�n.�142�(poi�abrogato�dall'art.�35,�coomma�5,�d.lgs�n.�80�del�1998)�e�
l'art.�17,�comma�1,�lett.�f),�l.�n.�59�del�1997.�
(9)�Il�riferimento�e�:�a)�all'ormai�nota�apertura�alla�risarcibilita�dell'interese�legittimo�operata�
da�Cass,�sez.un.,�22�luglio�1999,�n.�500,�edita,�tra�l'altro,�in�Foro�it.,�1999,�I,�2487,�320,�con�note�di�
CARANTA,�FRACCHIA�e�ROMANO,�in�Foro�amm.,�2000,�2062,�con�note�di�SALEMME,�CAR-
PINELLI;�in�Riv.�it.�dir.pubbl.�comunit.,�1999,�1108,connotadiGRECOein�Giur.�it.�2000,�21,�con�
nota�di�MOSCARINI,�al�cui�indirizzo�si�riporta�anche�Cass.,�26�settembre�2003,�n.�14333,�in�Foro�
it.,�2004,I,794conampianotadiTRAVIeCass.,sez.un.,24settembre2004,n.�192000,�inwww.lexi-
talia.it,�n.10,�2004;�b)�all'ampliamento�del�danno�risarcibile�all'interesse�negativoincaso�di�responsa-
bilita�precontrattuale�e�alla�perdita�di�chances�anche�nei�confronti�della�p.a.�(es.�in�materia�di�gare�e�
contratti);�c)�all'interpretazione�estensiva�e�costituzionalmente�orientata�data�all'art.�2059�c.c.�dalla�
Cassazione�(Cass.,�sez.III,�31�maggio�2003�n.�8827�e�8828,�in�TAR,�2003,�n.�10,�1991�con�nota�di�
VIOLA,�Ildannoesistenzialenellaresponsabilita�civiledellap.a.�dopogliinterventidellaCassazionee�
della�Cortecostituzionale)edallaConsulta(C.cost.,11luglio2003n.�233,�ivi),�che�hanno�dato�il�defi-
nitivo�imprimatur�alla�nozione�di�danno�esistenziale,�sul�quale,�da�ultimo,�DI�MARZIO,�Ildanno�esi-
stenzialenellagiurisprudenzadimerito�edilegittimita�,in�Ilmerito,�2004,�n.�6,�2�ss.�
(10)�Sulla�devoluzione�al�giudice�amministrativo�del�contenzioso�risarcitorio�ex�art.�7,�l.�
n.�1034�del�1971�novellato�dall'art.�7,�l.�205�del�2000�sia�nelle�materie�devolute�alla�sua�giurisdi-
zione�esclusiva�che�in�quelle�affidate�alla�sua�giurisdizione�di�legittimita�,v.,�ex�pluribus,VAR-

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

(discussa)�scomparsa�della��pregiudiziale��amministrativa�del�previo�annulla-
mento�dell'atto�illegittimo�rispetto�alla�connessa�pretesa�risarcitoria(11).�
L'ampliamento�del�concetto�di�danno�risarcibile,�affiancato�alla�sistematica�
evocazione�in�giudizio�della�sola�P.A.�per�danni�cagionati�da�propri�dipen-
denti�potrebbe�dunque�comportare�una�piu�frequente�evocazione�in�giudizio�
della�P.A.,�circostanza�che�richiedera�una�piu�attenta�valutazione�dei�presup-
posti�logico-giuridici�per�una�sua�condanna.�

2.�L'elaborazione�giurisprudenziale�sulla�occasionalita�necessaria�tra�la�condotta�
dannosa�e�icompitid'istituto.�
Venendo�alla�disamina�dei�principali�pronunciamenti�dell'ultimo�ventennio�
della�Corte�di�Cassazione�e�di�qualche�altro�organo�giudicante�sul�rapportodi�
occasionalita�necessaria�tra�condotta�dannosaverso�terzi�del�dipendente�pubblico�
e�compiti�di�istituto,�puo�operarsi�uno�schematico�richiamo�alle�piu�recenti�deci-
sioni�che�hanno�fatto�concreta�applicazione�della�portata�applicativa�di�tale�
legame.�

a)�Innanzi�al�giudice�amministrativo�e�stata�vagliata�la�illiceita�(dolosa�o�
gravemente�colposa)�dei�comportamenti�di�dipendenti�pubblici�nell'attivita�
di�controllo�e�di�contabilizzazione�da�parte�di�una�impresa�esecutrice�di�
lavori�di�ristrutturazione�del�porto�di�Bari,�la�quale�aveva�effettuato�false�
contabilizzazioni�non�riscontrate�dalla�P.A.,�che�aveva�portato�alla�successiva�
rescissione�del�contratto�con�l'impresa�esecutrice�e�l'adozione�del�fermo�
amministrativo�da�parte�della�P.A.�creditrice�nei�confronti�della�stessa�con�

RONE,�Giurisdizione�amministrativa�e�tutela�risarcitoria,�in�CERULLI�IRELLI�(a�cura�di),�Verso�il�
nuovo�processo�amministrativo,�Torino,�2000,�36;�TRAVI,�Giustizia�amministrativa�e�giurisdizione�
esclusiva�nelle�recenti�riforme,in�Foro�it.,�2001,�V,�68�ss.�Tale�devoluzione�pone�un�delicato�pro-
blema�in�punto�di�giurisdizione,�qualora�nell'ambito�di�un�giudizio�su�atti�illegittimi�e�dannosi�
devoluto�alla�giurisdizione�di�legittimita�venga�proposta�una�azione�risarcitoria�nei�confronti�
anche�del�singolo�dipendente,�oltre�che�nei�confronti�della�P.A.�(quest'ultima�sicuramente�conveni-
bile�innanzi�al�g.a.):�sulla�domanda�nei�confronti�del�singolo�lavoratore�sussiste�la�giurisdizione�
amministrativa�(come�in�dottrina�ritenuto�da�MERCATI,�Responsabilita�amministrativa�eprinci-
pio�di�efficienza,�Torino,�2002,�131�ss.�e�da�PICONE,�Itemi�generali�deldiritto�amministrativo,�vol.I,�
Napoli,�2000,�190�ss.,�che�evidenziano�il�rischio�di�una�doppia�giurisdizione�a�seconda�del�corre-
sponsabile�solidale�^P.A.�o�lavoratore�^evocato�in�giudizio,�con�possibile�contrasto�di�giudicati)�

o�la�domanda�va�proposta�esclusivamente�innanzi�all'a.g.o.�(come�ritenuto�da�Tar�Friuli-Venezia�
Giulia,�26�luglio�1999�n.�903,�in�Urb.appalti,�1999,�1350�e,�assai�sinteticamente,�e�prima�della�
novella�della�l.n.205�cit.,�da�Cass.,�sez.un.,�10�marzo�1999,�n.�113,�in�Giust.civ.Mass.,�1999,�529),�
come�accade�per�i�giudizi�risarcitori�avverso�comportamenti�non�provvedimentali�(ergo�non�giudi-
cabili�dal�g.a.)�della�P.A.�che�arrechino�un�danno�a�terzi?�Sul�punto�si�attende�un�intervento�chia-
rificatore�delle�sezioni�unite�della�Cassazione.�
(11)�Sull'ampio�dibattito�concernente�la�c.d.�pregiudiziale�amministrativa�demolitoria�per�l'a-
zione�risarcitoria�(richiesta�da�Cons.St.,�ad.plen.,�26�marzo�2003�n.�4,�in�Foro�it.,�2003,�III,�433�
con�osservazioni�di�TRAVI�e�probabilmente�esclusa,�in�un�obiter,�da�Cass.,�sez.un.,�26�maggio�
2004�n.�10180/ord.,�in�Foro�it.,�2004,�I,�2738�con�osservazioni�di�FRACCHIA)�e�sufficiente�il�
richiamo�a�FRACCHIA,�nota�a�Cass,�sez.un.,�26�maggio�2004�n.�10180/ord.,�in�Foro�it.,�2004,�I,�
2738.�V.�altres|�GARRI,�Il�problema�della�pregiudizialita�amministrativa,�in�GARRI-GIOVA-
GNOLI,�Responsabilita�civile�cit.,�1�ss.�

DOTTRINA�1373 


pretesa�alla�restituzione�di�quanto�indebitamente�versato�per�lavori�non�ese-
guiti�e�contabilizzati�oltre�al�risarcimento�danni.�L'impresa�appaltatrice�
tenuta�a�restituire�e�risarcire�ha�eccepito�la�corresponsabilita�della�PA�nei�
fatti�(incidente�sul�quantum�da�risarcire,�ma�non�su�quantum�da�restituire�da�
parte�dell'impresa)�per�il�mancato�controllo�da�parte�di�suoi�funzionari�sulle�
contabilizzazioni.�

IlConsiglio�di�Stato�(12)harilevatoche�icomportamentiillecititenutidafun-
zionari�edorgani�dell'amministrazione,�ove�eventualmente�riconducibili�afattispecie�

penali,adilleciticommessicondolosonosuscettibilidiinterrompere,�nellaprospettiva�
tradizionalediricostruzionedellaresponsabilita�civiledellaP.A.,�ilnessoorganico,�
conconseguenteimpossibilita�diritenereconcretatounconcorsodelcreditorenelfatto�
colposocausativodidanno.�Peripotizzareunaresponsabilita�civiledellaP.A.�inpre-
senza�di�dolo�(ammessa�dopo�la�sentenza�n.�500/1999�da�una�corrente�giurispruden-
zialebenrappresentatadaCass.,�sez.III,26giugno1998,�n.�6334secondocuiinvirtu�
delprincipio�dell'immedesimazioneorganicagliatticompiutidagliorganidellaP.A.�
sono�imputabili�direttamente�all'amministrazione�stessa;�ne�consegue�che�l'atto�
amministrativoformalmenteimputabileadunorganocollegiale(nellaspecie,�alcon-
siglio�comunale),�ove�lesivo�dei�diritti�dei�terzi,�obbliga�l'amministrazione�al�risarci-
mento�del�danno,�a�nulla�rilevando�che�il�danno�del�terzo�fosse�stato�dolosamente�
preordinatodallepersonefisichechehannomaterialmentedeliberatol'atto)�e�neces-
sario�effettuare�una�complessa�valutazione�dioccasionalita�necessaria�tra�comporta-
mentocriminosoemansionisullaqualenonsonostatifornitielementiunivoci.�Inpro-
positoilCollegioritiene,inadesioneadunatesiintermedia,�che,aifinidellaresponsa-
bilita�diretta�dell'amministrazione,�il�fatto�doloso�del�funzionario�non�e�
necessariamentenonriferibileallaP.A.,�dovendoritenersenealcontrariolariferibi-
lita�allorche�sussista�un�nesso�di�occasionalita�necessaria�tra�il�comportamento�del-
l'impiegato�e�le�incombenze�allo�stesso�affidate:�nesso�che�va�accertato�considerando�
nonsolo�lospecifico�comportamento�dell'impiegatopubblico�costituenteabuso,�ma�il�
complesso�dell'attivita�nella�quale�esso�si�riferisce�(Cass.,�sez.�III,�14�maggio�1997,�

n.�4232).�Nella�specie�non�e�chiarito�neanche�dall'appellante�se�lecondotte�deifunzio-
nari�siano�dovute�a�colpa�grave�(che�non�interrompe�il�nesso�organico)�o�dolo(che�
puo�interromperlo�in�caso�dinon�riferibilita�dell'azione,perlasuapaleseabnormita�,�
all'amministrazione)�e�sono�ancora�in�corso�iprocedimentipenalirelativi�alle�ipotesi�
difalso:�sicche�la�condotta�tenuta�daifunzionari�e�largamente�indeterminata,�anche�
sepotra�rilevareperfuture�eventualiazionirisarcitorie�.�

In�assenza�di�prova�certa�sulla�condotta�dolosa�o�gravemente�colposa�dei�
pubblici�dipendenti-controllori,�il�Consiglio�di�Stato�ha�escluso�una�responsa-
bilita�degli�stessi�e�della�P.A.�datrice�di�lavoro�verso�l'impresa�appaltatrice.�

b)�LaCassazione(13)hainvecechiaritochelaP.A.�deveritenersicivilmente�
responsabile,�in�base�al�criterio�della�cd.��occasionalita�necessaria�,�degli�illeciti�

(12)�Cons.St,�sez.�VI,�26�giugno�2003,�n.�3850,�in�Riv.�giur.�Edilizia,�2004,�I,�275�con�nota�di�
RAGAZZO.�
(13)�Cass.pen.,�sez.�III,�11�giugno�2003,�n.�33562,�in�Foro�it.,�2004,�II,�522,�con�osservazioni�di�
SERRAINO�e�in�Riv.�pen.,�2003,�974.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

penali�commessi�da�propri�dipendenti�ogni�qual�volta�la�condotta�di�costoronon�
abbia�assunto�i�caratteri�della�assoluta�imprevedibilita�ed�eterogeneita�rispetto�ai�
loro�compiti�istituzionali,�s|�da�non�consentire�il�minimo�collegamento�con�essi.�
Nelcasodispecie,�trattandosidi�attidi�violenzasessualeposti�in�essereda�una�
insegnante�di�scuola�materna�nei�confronti�dei�minori�a�lei�affidati,�sottopretesto�
di�finalita�di�igiene�attinenti�alla�sfera�sessuale,�la�Corte�ha�ritenuto�correttamente�
affermata�la�concorrente�responsabilita�civile�della�P.A.,�considerando�che�tra�i�
compiti�delle�maestre�di�scuola�materna�rientra�anche�quello�di�insegnare�agli�
alunni�gli�elementi�essenziali�dell'igiene�personale.�L'indirizzo�e�confermativo�di�
pregressi�interventi�del�giudice�di�legittimita�su�analoghi�reati�sessuali,�purtroppo�
�ambientali��nell'amministrazione�scolastica(14).�

c) 
La�Cassazione(15)�nel�ribadire�che�l'attivita�del�dipendente�e�riferibile�
all'ente�pubblico�e�ne�comporta�la�responsabilita�diretta,�ex 
art.�28�Cost.�e�22�

d.P.R.�10�gennaio�1957,�n.�3,�in�quanto�sia�e�si�manifesti�come�esplicazione�del-
l'attivita�dell'entestesso,�cioe�siavoltaalperseguimentodei�suoifiniistituzionali�
nell'ambito�delle�attribuzioni�dell'ufficio�o�del�servizio�al�quale�il�dipendente�e�
addetto�e�che�detto�nesso�di�occasionalita�non�e�escluso�dal�carattere�doloso�del-
l'illecito�posto�in�essere�dal�pubblico�funzionario,�ha�ritenuto,�nel�caso�di�specie,�
sussistere�una�corresponsabilita�risarcitoria�della�P.A.�nella�condotta�di�un�sot-
tufficiale�dell'Esercito�condannato�per�truffa�in�quanto,�avvalendosi�della�sua�
qualita�di�comandante�di�un�distaccamento�militare,�aveva�indotto�talune�
imprese�a�consegnargli,�a�titolo�di�cauzione,�assegni�circolari�intestati�all'ammi-
nistrazione�^dei�cui�importi�si�era�appropriato�negoziando�i�titoli�in�banca�c
on�la�falsa�prospettazione�della�opportunita�,�per�dette�imprese,�di�ottenere�
appalti�per�l'esecuzione�di�opere�edili�nella�sede�del�distaccamento.�La�Corte�
ha�ritenuto�che�l'attivita�criminosa�del�sottufficiale�si�era�svolta�in�rapporto�di�
occasionalita�necessaria�con�le�sueattribuzioniesi�eramanifestatacome�attivita�
propria�dell'ente�da�cui�egli�dipendeva,�non�potendo�evidentemente�affermarsi�
che�l'esecuzione�di�opere�edili�su�installazioni�dell'esercito�non�rientrasse�nei�fini�
istituzionali�dell'amministrazione�militare.�
d) 
L'occasionalita�necessaria�e�poi�frequente�protagonista�di�contenziosi�
risarcitori�originati�dall'uso�imperito�di�armi�da�fuoco�da�parte�di�apparte-
nentiaforzedipoliziaomilitari.�LaCassazione(16)hapertantoavutomodo�
di�affermare�che�presupposto�della�responsabilita�diretta�della�P.A.�per�fatto�
del�proprio�dipendente�e�la�c.d.��occasionalita�necessaria��(che�sussiste�tutte�

(14)�Con�sentenza�Cass.penale,�sez.�III,�2�luglio�2002,�n.�36503�(in�Cass. 
pen.,�2004,�886),�la�
Corte�ha�annullato�la�decisione�di�merito�che�aveva�escluso�la�responsabilita�civile�del�Ministero�
della�pubblica�Istruzione�per�gli�atti�di�violenza�sessuale�compiuti�dal�maestro�di�una�scuola�ele-
mentare�in�danno�di�sue�alunne.�
(15)�Cass.civile,�sez.�III,�13�novembre�2002,�n.�15930,�in�Foro 
amm.-CDS,�2002,�2799.�
(16)�Cass.civile,�sez.�III,�12�agosto�2000,�n.�10803,�in�Foro 
it.,�2001,�I,�3289�con�nota�di�
GIRACCA.�La�sentenza�cita,�a�conforto�del�proprio�iter�motivazionale,�le�conformi�pronunce�
Cass.,�sez.III,�14�maggio�1997,�n.�4232,�in�Rass. 
Avv. 
Stato, 
1997,�I,�139;�Cass.,�sez.III,�3�dicembre�
1991�n.�12960,�in�Rass.Avv.Stato,�1991,525;�Cass.,�sez.III,�17�dicembre�1986�n.�7631,�in�Giust.civ. 
Mass.,�fasc.�12�

DOTTRINA�1375 


le�volte�in�cui�la�condotta�del�dipendente�sia�strumentalmente�connessa�con�
l'attivita�d'ufficio),�nesso�che�va�accertato��considerando�non�solo�lo�speci-
fico�comportamento�dell'impiegato�pubblico�costituente�abuso,�ma�il�com-
plesso�dell'attivita�nella�quale�esso�si�riferisce.�Allorche�,�infatti,�il�comporta-
mento�si�innesta�nel�meccanismo�di�una�attivita�complessivamente,�ed�avuto�
riguardo�alla�sua�finalita�terminale,�non�estranea�rispetto�agli�interessi�e�alle�
esigenze�pubblicistiche�dell'amministrazione,�quel�collegamento�non�puo�
non�essere�ritenuto.�In�tal�senso�va�ravvisata�la�connessione�con�le�finalita�
istituzionali�della�pubblica�amministrazione,�che�puo�essere�anche�anomala,�
in�presenza�di�un'attivita�riconducibile�a�prassi�di�comportamenti�distorte,�
ma�pur�sempre�riconducibili�ad�uno�specifico�interesse�dell'amministrazione.�
Una�siffatta�puntualizzazione�e�dato�riscontrare�anche�in�qualche�decisione�
che�sembrerebbe�dare�adesione�alla�teoria�tradizionale,�laddove�si�precisa�
che�per�accertare�il�nesso�tra�il�comportamento�del�dipendente�e�le�finalita�
istituzionali�proprie�dell'ente�per�il�quale�egli�opera�deve�aversi�riguardo�allo�
scopo�ultimo�che�il�dipendente�deve�raggiungere,�per�cui�l'abuso�di�potere�
commesso�nel�corso�delle�operazioni�tendenti�a�quel�fine�non�esclude�il�colle-
gamento�di�necessaria�occasionalita�con�le�attribuzioni�istituzionali�del�
dipendente�quando,�quale�che�sia�il�motivo�che�lo�ha�determinato,�risulti�
strumentale�rispetto�alla�attivita�d'ufficio�o�di�servizio�.�

Alla�luce�di�tale�premessa�sistematica,�il�giudice�della�legittimita�ha�concluso�
cheilsemplice�possesso�dell'arma,ancorche�trovi�titolo�nella�qualita�dell'agente�
di�appartenente�al�corpo�dei�carabinieri�(militare�ausiliario�in�libera�uscita�che�
abbia�prodotto�lesioni�colpose�ad�un�collega�attraverso�un�uso�non�accorto�del-
l'arma�di�cui�stava�spiegando�il�funzionamento),�non�e�sufficiente,�di�per�se�,aren-
dere�operante�il�nesso�di�occasionalita�necessaria,�poiche�quest'ultimo�va�valutato�
non�in�relazione�al�solo�possesso�dell'arma,�ma�anche�al�comportamento�tenuto�
con�quell'arma(17).�

Pertanto�in�piu�occasioni�la�giurisprudenza�ha�escluso�il�collegamento�con�
l'attivita�d'istituto�e�coni�fini�istituzionali�della�P.A.,�relativamente�al�comporta-
mento�di�un�agente�di�P.S.�o�di�un�militare�consistente�nell'imprudente�uso�del-
l'arma�in�un�colloquio�del�tutto�privato(18),�a�nulla�rilevando�l'art.�68,�legge�

n.�121�del�1981,�laddove�prescrive�che�gli�agenti�di�P.S.,�come�i�militari,�devono�
osservare,�anche�fuori�servizio,�i�doveri�inerenti�alla�loro�funzione,�cos|�impo-
nendo�che�gli�stessi�siano�da�considerare�in�servizio�permanente,�trattandosi�di�
norma�che�non�esclude�affatto�l'ipotizzabilita�di�condotte�dannose�strettamente�
personali��da�privato�cittadino��e�non�istituzionali�del�poliziotto�(o�delmilitare).�
(17)�La�sentenza�n.�10803�del�2000�citata�ha�cassato�la�sentenza�di�merito,�in�quanto�contrad-
dittoria�ed�incongrua,�nella�parte�in�cui�aveva�affermato�che�il�carabiniere,�al�momento�dell'illecito�
era�in�libera�uscita�e�che,�allorche�il�colpo�part|�dalla�pistola,�egli��non�stava�svolgendo�un'egoi-
stica�attivita�fuori�servizio,�ma�stava�maneggiando�stolidamente�l'arma�affidatagli��e�aveva�rite-
nuto�che�tale�fatto�non�fosse�del�tutto�indipendente�dal�suo�servizio��tantopiu�che�pare�che�egli�
malaccortamente�stesse�spiegando�ai�commilitari�come�si�maneggiava�la�pistola�.�
(18)�Cass.,�sez.�III,�22�maggio�2000,�n.�6617,�in�Giust. 
civ. 
Mass.,�2000,�1079.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�legame�di�occasionalita��necessaria�e��stato�invece�ritenuto�sussi-
stere�(19)�in�una�fattispecie�in�cui�il�Ministero�della�difesa-esercito�e��stato�
condannato�per�le�lesioni�colpose�cagionate�in�una�caserma,�ove�era�ospitato,�
da�un�carabiniere�ausiliario,�che,�scaricando�la�pistola�di�ordinanza,�acciden-
talmente�faceva�partire�un�colpo�che�attingeva�un�commilitone,�in�violazione�
della�disposizione�che�fa�divieto�di�tenere�l'arma�carica�nella�caserma.�

e) 
Con�riferimento�alle�condotte�dolose�dei�propri�dipendenti,�la�Cassa-
zione(20)�ha�chiarito�che�ai�fini�dell'affermazione�della�responsabilita��civile�della�

P.A.�per�reato�commesso�dal�dipendente,�deve�essere�accertata�l'esistenzadi�un�
nesso�di�occasionalita� 
necessaria 
tra�il�comportamento�doloso�posto�in�essere�dal-
l'agente�e�le�incombenze�affidategli,�verificando�che�la�condotta�si�innesti�nel�mec-
canismo�dell'attivita��complessiva�dell'ente�e�che�l'espletamento�delle�mansioni�ine-
renti�al�servizio�prestato�abbia�costituito�conditio 
sine 
qua 
non 
del�fatto�produttivo�
del�danno�per�averne�in�modo�decisivo�agevolato�la�realizzazione.�(Nella�fattispe-
cie,�relativa�ad�un�seriedireati�commessidaagentidipolizia,laCorte�ha�cassato�
la�sentenza�impugnata�che�aveva�ritenuto�la�responsabilita��civile�del�Ministero�
degliInternisenzaaccertarelacontestualita��trasvolgimentodellemansioniecom-
portamento�criminoso,�nonche�le�relative�specifiche�connessioni�e�l'eventuale�con-
dotta,�anche�omissiva,�di�altri�dipendenti�dell'amministrazione�che�avrebbero�
potuto�agevolarela�commissione�deireati,e,in�particolare,senza�valutareseil�
comportamento�degli�imputati,�ancorche�deviato,�risultasse�in�ogni�caso�inqua-
drabile�nel�meccanismo�delle�attivita��complessive�dell'ente�e�delle�correlative�fina-
lita��,�o,�viceversa,�avesse�determinato�una�completa�responsabilita��per�la�P.A.).�
f) 
In�un�peculiare�contenzioso,�espressivo�di��italica�astuzia��del�prota-
gonista�della�vicenda,�la�Cassazione(21)�e��partita�dalla�classica�(e�condivisi-
bile)�premessa�secondo�cui�ai�fini�della�configurabilita��di�una�responsabilita��
extracontrattuale�diretta�della�P.A.�verso�terzi�ex 
art.�28�cost.,�e��riferibile�alla�

P.A.�la�condotta�del�proprio�dipendente�che,�ancorche�dolosa�e�configurante�
reato�(truffa�nel�caso�di�specie)�sia�esplicazione�dell'attivita��dell'ente�e�sia�
rivolta�al�conseguimento�dei�fini�istituzionali�di�esso�e�che�detta�responsabi-
lita��va�esclusa�nell'ipotesi�in�cui�il�dipendente�agisce�fuori�dalle�funzioni�pub-
bliche�cui�e��deputato�e�per�fini�del�tutto�personali�ed�egoistici�che�escludano�
il�rapporto�di��necessaria�occasionalita����tra�le�incombenze�stesse�e�l'attivita��
che�ha�determinato�il�verificarsi�del�danno,�nesso�che�va�accertato�^ed�e��que-
sto�il�punto�decisivo�^considerando�non�solo�lo�specifico�comportamento�
dell'impiegato�pubblico�costituente�abuso,�ma�il�complesso�dell'attivita��nella�
quale�esso�si�riferisce.�Il�giudice�di�legittimita��ha�pero��ritenuto,�nel�caso�di�
specie,�che�tale�nesso�di�occasionalita��esistesse�nel�comportamento�di�un�
direttore�di�un�ufficio�postale�(all'epoca�dipendente�pubblico)�che,�sulla�base�
di�una�prassi�discutibile,�ma�reiterata�negli�anni�e�tollerata�dai�vertici,si�
recava�presso�l'agenzia�di�un�Istituto�di�credito�per�acquisire�denaro�contante�
da�riversare�presso�il�proprio�ufficio�postale�per�l'ordinaria�e�quotidiana�
(19)�Cass.penale,�sez.�IV,�11�dicembre�1980�(Rossi),�in�Giur. 
it.,�1982,�II,�225.�
(20)�Cass.�penale,�sez.�VI,�20�giugno�2000,�n.�13048,�in�Cass. 
pen., 
2002,�1417.�
(21)�Cass.,�sez.�III,�14�maggio�1997,�n.�4232,�in�Rass. 
Avv. 
Stato, 
1997,�I,�139.�

DOTTRINA�1377 


gestione�di�cassa�(surrogando�tali�versamenti�ai�tardivi�versamenti�della�com-
petente�direzione�provinciale�del�Tesoro)�e�che�un�bel�giorno,�abusando�della�
sua�qualita�e�traendo�profitto�della�favorevole�situazione�di�esser�l'unico�
impiegato�dell'Ufficio�Postale�^senza,�quindi,�immediati�controlli�^distrasse�
a�proprio�profitto�una�parte�dei�fondi�acquisiti�anziche�destinarli�all'assolvi-
mento�degli�scopi�istituzionali�dell'Ente.�Orbene,�la�Cassazione�ha�ritenuto�
che�il�dipendente,�nell'appropriarsi�di�tali�somme,�non�avesse�agito�a�fini�pri-
vati�ed�egoistici,�estranei�all'Amministrazione�di�appartenenza,�ma�nell'am-
bito�delle�sue�attribuzioni�e�nell'espletamento�di�attivita�proprie�dell'Ente,�in�
quanto�la�finalita�(astratta,�ovviamente)�dell'operazione�era�quella�di�approv-
vigionare�l'Ente�di�denaro�liquido,�e�che�quindi�la�relativa�attivita�non�poteva�
dirsi�estranea�all'amministrazione.�

g)Inunulteriorecontenzioso,�laCassazione(22)haritenuto�sussisteretale�
rapporto�di��occasionalita�necessaria��in�connessione�con�un�intervento�di�chi-
rurgia�estetica�posto�in�essere�da�medici�militari�in�una�infermeria�militare�nei�
confronti�di�un�soldato,�consistito�nel�prelievo�bioptico�di�un�neo,�poi�risultato�
all'esame�istologico�melanoblastoma�e�seguito,�presso�altra�struttura�civile,�da�
un�intervento�di�radicale�di�asportazione�di�meta�del�mento,�da�cui�era�derivato�
uno�sfregio�permanente�con�disturbi�nervosi.�L'organo�giudicante�ha�ritenuto�
l'�intervento�estetico��posto�in�essere�da�medici�militari�ne�privato�ne�egoistico,�
benpotendoattenereallo�statodisalute(insensolato)deimilitari.�

h) 
Altro�intervento�della�Cassazione(23)�sul�punto�in�esame�ha�tratto�
origine�da�una�pretesa�risarcitoria�azionata�da�un�cittadino-contribuente�per�
ottenere�la�condanna�in�solido�del�Ministero�delle�Finanze�al�risarcimento�
dei�danni�patrimoniali�e�non�patrimoniali,�con�interessi,�rivalutazione�e�
spese,�danni�derivati�dal�fatto�che�il�contribuente�dopo�aver�pagato�una�
imposta�di�successione�nelle�mani�di�un�funzionario�fiscale,�si�e�visto�richie-
dere�dall'amministrazione�tributaria�nuovamente�il�pagamento�della�stessa�
imposta�perche�detto�dipendente�si�era�appropriato�della�somma�versata�in�
precedenza,�tanto�da�essere�poi�condannato,�con�sentenza�divenuta�irrevoca-
bile,�per�delitto�di�peculato.�In�tale�evenienza�la�Cassazione,�seppur�inciden-
talmente,�ha�condiviso�la�valutazione�dei�giudici�di�merito�tendente�ad�esclu-
dere�una�responsabilita�solidale�della�P.A.�a�fronte�del�peculiare�illecito�
penale�posto�in�essere�dal�dipendente.�

i) 
In�altra�fattispecie,�afferente�il�ricco�e�frequente�contenzioso�risarcitorio�
legato�al�mondo�scolastico,�la�Cassazione(24)�ha�premesso�che�per�la�responsabi-
lita�(definita�indiretta)�della�P.A.�per�il�danno�arrecato�dal�fatto�illecito�diproprio�
dipendente,aisensidell'art.�2049c.c.,e�sufficientechesussistaunnessodioccasio-
nalita�necessaria�tra�l'illecito�stesso�ed�il�rapporto�che�lega�detti�soggetti,�nel�senso�
chelemansionioincombenzeaffidatealsecondoabbiano�resopossibile,o�comun-
que�agevolato,�il�comportamento�produttivo�del�danno,�a�nulla�rilevando�che�tale�

(22)�Cass.,�sez.�III,�3�dicembre�1991�n.�12960,�in�Rass.Avv.Stato,1991,�525.�
(23)�Cass.,�sez.�III,�17�dicembre�1986�n.�7631,�in�Giust.civ.Mass.,�fasc.�12.�
(24)�Cass.,�sez.�III,�10�dicembre�1998,�n.�12417,�in�Giust. 
civ. 
Mass.,�1998,�2559.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

comportamento�si�sia�posto�in�modo�autonomo�nell'ambito�dell'incarico�o�abbia�
addirittura�ecceduto�dai�limiti�di�esso,�anche�se�in�trasgressione�degli�ordini�rice-
vuti,�sempre�che�il�commesso�abbia�perseguito�finalita�coerenti�con�quelle�in�vista�
delle�quali�le�mansioni�gli�furono�affidate�e�non�finalita�proprie�alle�quali�la�P.A.�
non�sia�neppure�mediatamente�interessata�o�compartecipe.�

Da�tale�premessa�il�giudice�di�legittimita�ha�fatto�discendere�la�sussistenza�
del�nesso�di�occasionalita�necessaria�in�caso�di�danno�arrecato�ad�una�allieva�
di�prima�media�che�cadde�e�riporto�la�perdita�di�due�incisivi�durante�il�gioco�
cosiddetto��del�tocco�,�eseguito�dagli�alunni�durante�l'ora�di�educazione�musi-
calesotto�ladirezionedeldocente,�cheavevapresopersonalmentepartealgioco�
e�con�il�quale�[l'alunna]�si�era�scontrata.�Difatti,�secondo�la�Cassazione,�era�
esente�da�vizi�il�ragionamento�del�giudice�di�merito�che�aveva�ritenuto�che��il�
fatto�che�un�insegnante�di�musica�abbia�condotto�in�cortile�la�classe�affidatagli�
ed�abbia�organizzato�per�gli�allievi�un�gioco�non�puo�essere�riguardato�come�
violazione�da�parte�dell'insegnante�stesso�d'una�disposizione�ostativa�allo�svol-
gimento�di�una�qualsiasi�attivita�diversa�dall'insegnamento�della�educazione�
musicale,�disposizione�obiettivamente�inesistente,�o�d'un�canone�di�comporta-
mento�usualmente�applicato�incompatibile�con�l'organizzazione�di�momenti�di�
svago�e�socializzazione,�del�pari�inesistente�e�non�ipotizzabile�in�quanto�contra-
rio�alla�liberta�dell'insegnante�nell'adozione�degli�strumenti�pedagogici�ritenuti�
piu�confacentiall'instaurazionedirapporticostruttiviconi�singoliallieviedegli�
stessi�tra�loro.�Tanto�piu�ove,�come�nel�caso�di�specie,�si�tratti�d'un�giorno�parti-
colare,�l'ultimo�giorno�dell'anno�scolastico,�nel�quale,�ormai�esaurite�le�esigenze�
propriamente�didattiche�con�il�completamento�del�programma,�ben�possono�
essere�considerate�meritevoli�di�maggior�cura�quelle�di�socializzazione�e�di�raf-
forzamento�della�coesione�del�gruppo,�in�vista�della�ripresa�autunnale�dell'atti-
vita�,�da�prospettarsi�come�piacevole�ricostituzione�del�microcosmo�della�classe�
nella�quale�stemperare�l'innegabilepeso�del�dovere�da�compiere�.�

l) 
Una�evidente�cesura�del�rapporto�organico�con�la�P.A.�di�apparte-
nenza,�e�l'assenza�di�qualsiasi��occasionalita�necessaria��con�compiti�di�isti-
tuto�e�stata�giustamente�ravvisata�dalla�Cassazione(25)�^in�occasione�di�un�
noto�giudizio�concernente�il�risvolto�civilistico-risarcitorio�della�vicenda,�
assurta�a�rilevanza�anche�mediatica,�dei�delitti�della�c.d.��uno�bianca��^,�
nella�condotta�di�un�poliziotto�autore�di�omicidi�e�rapine,�in�quanto�l'incom-
benza�disimpegnata,�e�cioe�la�qualita�di�poliziotto�in�se�stessa,�non�poteva�
ritenersi�agevolativa�del�fatto�illecito,�con�conseguente�irresponsabilita�civile�
del�Ministero�dell'Interno.�

m) 
Altro�filone�contenzioso�in�cui�la�Cassazione�ha�vagliato�la�sussistenza�o�
menodelpredettonessodioccasionalita�necessariahariguardatoidanniderivanti�
dall'utilizzo�non�istituzionale�di�beni�d'ufficio�da�parte�di�pubblici�dipendenti�e,�in�
particolare,�delle�autovetture�di�servizio.�La�magistratura(26)�ha�cos|�chiarito�che�
va�esclusalaresponsabilita�della�P.A.�in�ordine�al�sinistro�provocato�daunmilitare�
di�leva(incidentestradaleconmortediunodeicommilitonitrasportatie�ferimento�

(25)�Cass.�penale,�sez.�V,�9�dicembre�1998,�n.�1386,�in�Riv. 
pen.,�1999,�357.�
(26)�Cass.civile,�sez.�I,�13�dicembre�1995,�n.�12786,�in�Giust. 
civ. 
Mass.,�1995,�fasc.�12.�

DOTTRINA 
1379 


di 
altri 
due) 
il 
quale, 
nel 
condurre 
l'autovettura 
di 
servizio, 
dopo 
aver 
espletato 
il 
proprio 
compito 
di 
consegna 
del 
rancio 
alla 
truppa, 
aveva 
deviato 
dal 
percorso 
durante 
il 
viaggio 
di 
ritorno 
in 
caserma, 
per 
portarsi 
in 
un 
bar 
sito 
in 
una 
localita� 
chenon 
avrebbedovuto 
raggiungere 
in 
relazionealservizio 
affidatogli. 


n) 
La 
Suprema 
Corte 
ha 
poi 
ribadito 
anche 
in 
sede 
penale(27) 
(per 
i 
conse-
quenziali 
riflessi 
civilistico-risarcitori) 
che 
per 
stabilire 
la 
sussistenza 
del 
nesso 
di 
occasionalita� 
necessaria 
e 
la 
conseguente 
riferibilita� 
all'amministrazione 
dell'e-
vento 
dannoso, 
deve 
aversi 
riguardo 
allo 
scopo 
ultimo 
che 
il 
dipendente 
deve 
rag-
giungere, 
e 
percio� 
il 
solo 
fatto 
che 
egli, 
nel 
corso 
delle 
operazioni 
tendenti 
a 
quel 
fine, 
commetta 
un 
abuso 
di 
potere, 
nonvale 
ad 
escludere 
il 
collegamento 
di 
neces-
saria 
occasionalita� 
con 
le 
sue 
attribuzioni 
istituzionali, 
quando 
l'abuso, 
da 
qual-
siasi 
motivo 
provocato, 
risulti 
strumentale 
all'attivita� 
di 
ufficio 
o 
di 
servizio. 
La 
Corte 
ha 
pertanto 
ritenuto 
sussistere 
la 
responsabilita� 
civile 
del 
Ministero 
degli 
interni 
per 
omicidio 
preterintenzionale 
da 
parte 
di 
carabinieri 
che 
avevano 
per-
cosso 
un 
arrestato 
mentre 
lo 
accompagnavano 
nelle 
camere 
di 
sicurezza. 


o) 
In 
un 
piu� 
datato 
precedente, 
anteriore 
alla 
privatizzazione 
delle 
Ferrovie 
dello 
Stato, 
la 
Cassazione(28) 
ha 
ritenuto 
sussistere 
il 
legame 
di 
occasionalita� 
necessaria 
affermando 
la 
responsabilita� 
dell'azienda 
ferroviariaper 
i 
danniverifi-
catisi 
a 
seguito 
dell'investimento 
di 
un 
veicolo 
da 
parte 
di 
un 
treno 
ad 
un 
passag-
gio 
a 
livello 
custodito, 
negando 
rilevanza 
alla 
circostanza 
che 
il 
casellante 
avesse 
aperto 
il 
passaggio 
a 
livello 
al 
di 
fuori 
dell'orario 
di 
servizio 
e 
su 
richiesta 
di 
terzi. 


p) 
La 
lettura 
estensiva 
del 
concetto 
di 
occasionalita� 
necessaria 
e� 
stata 
ribadita 
anche 
in 
contenziosi 
in 
cui 
il 
comportamento 
danno 
verso 
terzi 
non 
era 
stato 
posto 
in 
essere 
da 
pubblici 
dipendenti, 
ma 
da 
soggetti 
legati 
alla 


P.A. 
dal 
c.d. 
rapporto 
di 
servizio(29). 
In 
particolare, 
la 
magistratura 
ha 
chia-
rito 
che 
il 
rapporto 
tra 
i 
dipendenti 
della 
banca 
delegata 
alla 
riscossione 
dei 
tributi 
con 
lo 
svolgimento 
delle 
attivita� 
istituzionali 
pubbliche 
e� 
un 
rapporto 
di 
occasionalita� 
necessaria, 
con 
la 
conseguenza 
che 
l'amministrazione 
e� 
responsabile 
in 
via 
extracontrattuale 
per 
i 
danni 
causati 
a 
terzi 
nell'esercizio 
delle 
loro 
funzioni(30). 
3. 
L'occasionalita� 
necessaria 
neicontenziosirisarcitori 
ex 
art. 
2049c.c. 
neiconfronti 
didatoridilavoroprivati. 


Anche 
nell'impiego 
privato, 
individuato 
un 
parallelismo 
tra 
la 
responsa-
bilita� 
�diretta� 
(art. 
2043 
c.c.) 
della 
P.A. 
e 
quella 
�indiretta� 
(art. 
2049 
c.c.) 
del 
datore 
di 
lavoro-committente 
privato, 
si 
e� 
posto 
analogo 
problema 
di 


(27) 
Cass. 
penale, 
sez. 
V, 
22 
settembre 
1987 
(Curcio), 
in 
Cass. 
pen., 
1989, 
823. 
V.anche 
Cas-
s.penale, 
sez. 
IV, 
14 
giugno 
1984 
(Cipriani), 
in 
Cass. 
pen. 
1986, 
286 
e 
in 
Giur. 
it. 
1986, 
II, 
41; 
Cas-
s.penale, 
sez. 
I, 
2 
settembre 
1982 
(Lenza), 
in 
Cass. 
pen., 
1984, 
912. 
(28) 
Cass. 
civile, 
sez. 
III, 
18 
giugno 
1983, 
n. 
4195, 
in 
Giust. 
civ. 
Mass., 
1983, 
fasc. 
6. 
(29) 
Sul 
rapporto 
di 
servizio,oggetto 
di 
frequenti 
interventi 
interpretativi 
della 
Corte 
dei 
Conti 
(presso 
la 
quale 
la 
nozione 
e� 
rilevante 
per 
radicarne 
la 
giurisdizione 
in 
caso 
di 
danni 
erariali 
arrecati 
da 
privati 
legati 
alla 
p.a. 
da 
rapporto 
di 
servizio), 
cfr. 
TENORE, 
La 
nuova 
Corte 
dei 
Conti: 
responsabilita� 
, 
pensioni, 
controlli, 
Milano, 
2004, 
46. 
(30) 
Tribunale 
Roma, 
21 
maggio 
2002, 
in 
Giur. 
Merito, 
2003, 
573. 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

limiti�alla�corresponsabilita��del�datore�per�danni�a�terzi�arrecati�da�propri�
dipendenti�ed�anche�in�quest'ultima�ipotesi�la�dottrina�ha�colto�una�lettura�
eccessivamente��dilatata��della�nozione�di�occasionalita��necessaria(31).�
Difatti,�la�presunzione�di�responsabilita��sancita�dall'art.�2049�c.c.�a�carico�
dei�padroni�e�committenti�(non�tanto�frutto�della�immedesimazione�organica�
che�giustifica�la�responsabilita��diretta�della�P.A.,�ma�correlata�al�rischio�che,�
per�solidarieta��sociale,�deve�gravare�sul�preponente�a�fronte�dell'utilita��tratta�
dall'attivita��commissionata)�postula,�da�un�lato,�l'esistenza�di�un�rapporto�di�
lavoro�o�di�commissione�e,�dall'altro,�un�collegamento�tra�il�fatto�dannoso�
del�dipendente�(o�commesso)�e�le�mansioni�da�quest'ultimo�disimpegnate:�a�
tal�fine�non�si�richiede�un�vero�e�proprio�nesso�di�causalita��,�ma�il�predetto�
rapporto�di�occasionalita��necessaria,�configurabile�quando�l'incombenza�
disimpegnata�abbia�determinato�una�situazione�tale�da�agevolare�o�rendere�
possibile�l'evento�dannoso,�anche�se�il�dipendente�abbia�operato�oltre�i�limiti�
delle�sue�incombenze�o,�addirittura,�trasgredendo�gli�ordini�ricevuti,�purche�
nell'ambito�dell'incarico�affidatogli�e�per�finalita��coerenti�con�quelle�per�le�
quali�le�mansioni�furono�affidate.�

Tuttavia,�come�detto,�anche�in�sede�applicativa�di�tali�condivisibili�premesse�
sistematiche�recepite�e�addirittura�elaborate�dalla�Corte�di�Cassazione,si�assiste�
ad�una�estensiva�letturagiurisprudenzialedella�occasionalita��necessaria�,�idonea�
a�ricomprendere�anche�ipotesi�di�responsabilita��del�datore�per�comportamenti�
dolosi�del�lavoratore�tradottisi�in�illeciti�penali.�

a)�In�particolare�la�giurisprudenza�di�merito(32)�ha�avuto�modo�di�chia-
rire�che�in�ipotesi�di�atti�di�libidine�violenti�e�di�violenza�carnale�commessi�
in�danno�di�lavoratrice�subordinata�(da�intendere�come�terzo�danneggiato)�
dal�superiore�diretto,�non�sussiste�una�concorrente�responsabilita��del�datore�
di�lavoro�in�ordine�alle�domande�risarcitorie�avanzate�dalla�lavoratrice�per�
avere�egli�omesso,�in�violazione�dell'art.�2087�c.c.,�di�adottare�le�cautele�
necessarie�a�evitare�danni�all'integrita��personale�e�alla�dignita��della�propria�
dipendente,�qualora�gli�atti�posti�in�essere�dal�superiore�siano�risultati�non�
prevedibili�e�non�sia�emerso�in�altro�modo�un�comportamento�negligente�da�
parte�del�datore�di�lavoro;�nel�caso�di�specie,�la�Corte�ha�ritenuto�sussistere�
la�responsabilita��in�solido�del�datore�di�lavoro�e�dell'autore�dei�fatti�delittuosi�
ai�sensi�dell'art.�2049�c.c.,�ricorrendo�una�situazione�di�occasionalita��necessa-
ria�tra�la�posizione�lavorativa�attribuita�all'autore�dei�fatti�delittuosi�e�il�com-
pimento�dei�medesimi.�

b)�La�Cassazione�(33)�ha�poi�chiarito,�in�altre�fattispecie�analoghe�
all'art.�2049�c.c.,�che�la�disposizione�dell'art.�5,�comma�4,�della�legge�n.�1�del�
1991,�secondo�la�quale�la�societa��di�intermediazione�mobiliare�e��responsabile�

(31)�Cfr.�ALPA-BESSONE-ZENO�ZENCOVICH,�in�Tratt.�di�dir.�priv.�diretto�da�RESCI-
GNO,�Padova,�vol.�XIV,�341�ss.;�VISINTINI,�Tratt.breve�della�resp.civile,�666;�MONATERI,�La�
responsabilita�civile,in�Trattato�di�diritto�civile�diretto�da�SACCO,�Padova,�979�ss.�
(32)�Trib.�Milano,�9�maggio�2003,�in�D.L.�Riv.�Crit.�dir.�lav.,�2003,�649�con�nota�di�BER-
NINI.�
(33)�Cass.civile,�sez.�III,�19�luglio�2002,�n.�10580,�in�Giust.�civ.�Mass.,�2002,�1290.�

DOTTRINA�1381 


in�solido�degli�eventuali�danni�arrecati�a�terzi�nello�svolgimento�delle�incom-
benze�affidate�ai�promotori�finanziari�anche�se�tali�danni�siano�conseguenti�a�
responsabilita�accertata�in�sede�penale,�richiede,�ai�fini�della�sussistenza�della�
responsabilita�di�detta�societa�,�un�rapporto�di��necessaria�occasionalita���tra�
incombenze�affidate�e�fatto�del�promotore,�rapporto�che,�peraltro,�e�ravvisabile�
in�tutte�le�ipotesi�in�cui�il�comportamento�del�promotore�rientri�nel�quadro�delle�
attivita�funzionali�all'esercizio�delle�incombenze�di�cui�e�investito.�La�Corte�ha�
pertanto�ritenuto�che�il�rapporto�di�occasionalita�necessaria�non�fosse�escluso�
dalla�circostanza�che�il�promotore�aveva�indotto�gli�investitori�da�lui�avvicinati�
a�sottoscrivere�valori�mobiliari�che�sarebbero�stati�acquistati�sul�mercato�non�
gia�dalla�societa�che�gli�aveva�affidato�l'incarico,�ma�da�altra�societa�.�

c) 
Il�concetto�di�occasionalita�necessaria�e�poi�frequente�protagonista�di�
contenziosi�in�cui�la�Cassazione(34),�sia�in�sezioni�civili�che�in�sezioni�lavoro,�
ha�avuto�modo�di�ribadire�che�ai�fini�della�configurabilita�della�responsabilita�
indiretta�del�datore�di�lavoro-committente�ex 
art.�2049�c.c.,�non�e�necessario�
che�fra�le�mansioni�affidate�e�l'evento�sussista�un�nesso�di�causalita�,�essendo�
invece�sufficiente�che�ricorra�un�semplice�rapporto�di�occasionalita�necessaria,�
nel�senso�che�l'incombenza�affidata�deve�essere�tale�da�determinare�una�situa-
zione�che�renda�possibile,�o�anche�soltanto�agevoli,�la�consumazione�del�fatto�
illecitoe,�quindi,�laproduzionedell'evento�dannoso,�anche�seillavoratoreabbia�
operato�oltre�i�limiti�dell'incarico�e�contro�la�volonta�del�committente�o�abbia�
agito�con�dolo,�purche�nell'ambito�delle�sue�mansioni.�

Tale�indirizzo�e�stato�confermato�in�contenziosi�risarcitori�ex 
art.�2049�

c.c.�con�istituti�di�credito�intrapresi�da�clienti�vittime�di�comportamenti�
penalmente�illeciti�di�funzionari�(35).�
d) 
La�sussistenza�della�responsabilita�ex 
art.�2049c.c.�deldatoreafrontedi�
illeciti�penali�dei�propri�lavoratori�e�statapoi�ammessa�nel�caso�di�un�dipendente�
che,�rimproverato�da�un�compagno�per�questioni�concernenti�le�modalita�di�ese-

(34)�Cass.civile,sez.lav.,7�gennaio2002,n.�89,inGiust.civ.,2003,I,524(nellaspecie,lasentenza�
di�merito,�confermata�dalla�S.C.,�aveva�configurato�la�responsabilita�indiretta�del�datore�di�lavoro�in�
relazione�alla�condotta�del�dipendente�che,�guidando�un�trattore�per�espletare�un�servizio�del�quale�
era�incaricato,�aveva�consentito�ad�un�altro�dipendente�di�collocarsi�come�passeggero�sul�parafango�
delmezzo�eneavevacagionatolamorte�aseguitodiunamanovra�errata);�interminis 
Cass.civ.,�sez.III,�
22�maggio�2001�n.�6970,�in�Nuovagiur. 
civ. 
comm.,�2002,�I,�871�nota�di�BOERI;�id.,�sez.III,�26�giugno�
1998�n.�6341,�in�Giust.civ.Mass.,�1998,�1406;�id.,�sez.III,�9�ottobre�1998�n.�10034,�in�Giust. 
civ. 
Mass., 
1998,2055;id.,sez.lav.,7�agosto1997,n.�7331,inGiust.civ.Mass.,1997,1364;id.,sez.III,14�novembre�
1996,�n.�9984,�in�Resp. 
civ. 
eprev,.1998,455connotadiBOTTI;id.,sez.lav.,9�giugno1995n.�6506,in�
Giust.civ.Mass.,1995,fasc.6;id.,16marzo1990n.�2154,inGiust.civ.Mass.,1990,fasc.3.V.ancheCas-
s.civile,�sez.�III,�17�maggio�2001,�n.�6756�(in�Nuova 
giur. 
civ. 
comm.,�2002,�I,�365�nota�di�MEOLI)�che�
haconfermatola�sentenzaconcui�il�giudice�dimeritoavevaritenutounistituto�dicreditoresponsabile�
dell'operatodialcunisuoidipendenti^iquali,all'insaputadell'istitutostesso,sieranofatticonsegnare�
somme�di�danaro�da�alcuni�clienti�alfine�di�impiegarleinoperazioni�finanziarie�definite�diparticolare�
redditivita�^sull'assuntocheilcomportamento�deifunzionariinfedeli�erastato�tenutonell'orario�di�
lavoro�enei�locali�dellabanca.�
(35)�Cass.,�sez.I,�20�marzo�1999,�n.�2574,�in�Giust. 
civ. 
Mass.,�1999,�621�e�in�Danno 
e 
resp.,�
1999,�1021,�con�nota�di�PEDRAZZI;�id.,�sez.�III,�26�giugno�1998�n.�6341,�in�Danno 
e 
resp.,�1999,�
429�con�nota�di�PIZZETTI.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

cuzione�dell'attivita��lavorativa,�ne�aveva�causato�preterintenzionalmente�la�
morte,�lanciandogli�contro�un�mattone(36).�In�detta�occasione�la�Cassazione�
haribaditochelaresponsabilita��delcommittenteperl'attivita��delprepostosus-
siste�non�solo�quando�sia�configurabile�una�dipendenza�causale�tra�il�fatto�ille-
cito�e�le�mansioni�affidate�dall'autore�di�esso,�ma�anche�quando�fra�tali�due�ele-
mentisussistaunrapportodioccasionalita��necessaria,fermacomunque,anche�
nel�secondo�caso,�la�necessita��di�un�collegamento�funzionale�o�strumentale�tra�
lo�svolgimento�dell'incarico�e�l'evento�lesivo,�dovendo�escludersi�la�responsabi-
lita��del�proponente�allorche�il�danno�sia�imputabile�all'attivita��privata�dell'au-
tore�dell'illecito,�commesso�nell'esercizio�della�suapersonale�autonomia.�

e)�Anche�in�contenziosi�afferenti�(la�concettualmente�distinta)�responsabi-
lita��contrattuale�di�banche,�il�giudice�di�legittimita��ha�vagliato�il�problema�della�

c.d.��occasionalita��necessaria�,�affermando�che�ai�sensi�dell'art.�1229�c.c.�in�
tema�di�nullita��di�clausole�esonerative,�o�limitative,�della�responsabilita��del�debi-
tore�per�dolo�o�colpa�grave,�sussiste�la�responsabilita��della�banca�per�il�maggior�
danno�rispetto�al�limite�convenzionalmente�previsto�con�riguardo�al�servizio�
delle�cassette�di�sicurezza,�nella�ipotesi�in�cui�sia�stata�perpetrata,�all'interno�
del�caveau�della�stessa,�una�rapina�alla�quale�abbia�partecipato�un�suo�dipen-
dente,�trovando�applicazione,�in�tale�ipotesi,�l'art.�1228�c.c.,�a�condizione�che,�
con�riferimento�a�siffatta�partecipazione,�sia�fornita�la�dimostrazione�^il�cui�
onere�incombe�al�danneggiato�^di�una�relazione�di�occasionalita�necessaria�tra�
il�fatto�del�dipendente�e�le�mansioni�a�lui�affidate,�nel�senso�che�queste�abbiano�
reso�possibile�o,�comunque,�agevolato�il�comportamento�produttivo�del�danno,�
restando,�invece,�irrilevante�che�tale�comportamento�abbia�esorbitato�dai�limiti�
didettemansioni(37)(nellaspecie,allastreguadell'indicatoprincipio,�laS.C.�
ha�confermato�la�decisione�dei�giudici�di�merito,�che�avevano�escluso�la�sussi-
stenza�della�colpa�grave�della�banca,�in�considerazione�della�mancanza�di�prova�
in�ordine�al�collegamento�tra�le�informazioni�fornite�ai�rapinatori�dal�dipen-
dente�della�banca�correo�e�la�consumazione�della�rapina).�
4.�Critiche�all'attuale�interpretazione�giurisprudenziale�dell'occasionalita�necessaria�
e�conclusioni.�

Dalla�sunteggiata�complessiva�lettura�delle�massime�dell'ultimo�ventennio�
di�giurisprudenza�di�legittimita��,�ci�sembra�di�poter�concludere�che,�ferma�
restando�la�tendenziale�corretta�applicazione�nel�caso�concreto�del�principio�di�
occasionalita��necessaria,�in�alcuni�giudizi�appare�evidente,�anche�al�profano,�lo�
strappo�logico-interpretativo�operato�dalla�Cassazione,�che�ha�dilatato�oltre�
misura�il�concetto,�mosso�da�una�lettura�a�dir�poco...egoistica�(questa�volta�
non�del�dipendente�autore�del�danno,�ma�dell'autorevole�giudicante)�dello�
stesso,cos|��coinvolgendolapubblicaamministrazioneinrisarcimentionerosis-
simi,�frutto�di�scelte�dolose�e�penalmente�rilevanti�di�propri�dipendenti.�E�ana-
logo�rilievo�critico�vale�per�l'ampia�portata�data�all'analogo�concetto�in�conten-

(36)�Cass.,�sez.�lav.,�30�ottobre�1981,�n.�5724,�in�Giust.�civ.�Mass.,�1981,�fasc.�10.�In�terminis�
Cass.,�sez.�III,�11�gennaio�1982,�n.�100,�in�Giust.�civ.�Mass.,�1982,�fasc.�1.�
(37)�Cass.,�sez.�I,�15�febbraio�2000,�n.�1682,�in�Giust.�civ.�Mass.,�2000,�340.�

DOTTRINA�1383 


ziosi�ex 
art.�2059�c.c.�da�parte�del�giudice�della�nomofilassi,�che�ha�parimenti�
accollato�su��padroni�e�committenti��privati�ingenti�risarcimenti,�originati�da�
condotte�illecite�e,�come�tali�incoerenti�con�finalita�lavoristiche,�di�propri�dipen-
denti�o�commessi.�

In�particolare,�non�e�dato�comprendere�per�quale�motivo�una�P.A.�
debba�rispondere�per�danni�psicologici�e�fisici�causati�ad�alunni�minori�da�
parte�di�un�insegnante�che�abbia�approfittato�dell'accompagnamento�in�
bagno�dei�propri�allievi�per�abusarne�sessualmente(38).�

Parimenti�non�condivisibile�e�l'accollo�in�capo�all'amministrazione�
postale�di�un�danno�subito�da�una�banca�(soggetto�terzo)�frutto�dell'appro-
priazione,�penalmente�rilevante�(truffa),�di�somme�di�denaro�da�parte�di�un�
direttore�di�un�ufficio�postale�(all'epoca�ente�pubblico)�che�abbia�utilizzato�
le�stesse�per�proprie�esclusive�finalita�egoistiche�(39)�

Del�tutto�incomprensibili,�inoltre,�appaiono�le�ragioni�per�cui�un�datore�
privato�debba�essere�chiamato�a�risarcire�danni�ex 
art.�2059�c.c.�per�lo�stupro�
perpetrato�da�un�proprio�dirigente�aziendale�nei�confronti�di�una�dipendente�
subordinata�(40),�o�per�un�mattone�lanciato,�con�risvolti�letali,�da�un�proprio�
dipendente�nei�confronti�di�un�collega�durante�una�discussione�originata�da�
contrasti�di�lavoro�(41).�

Anostro�avviso,�senzainutiligiri�di�parole,la�ratio,�inespressa�e�inesprimibile,�
di�talune�pronunce�sembra�da�ricercare�in�mal�celate�esigenze�assistenzialiste�o�di�
ristoro�sociale�di�gravi�danni�patiti�da�soggetti�socialmente�o�economicamente�
�deboli��i�quali,�senza�l'adeguato�intervento�pecuniario�della�solvibile�pubblica�
amministrazione�o�del�ricco�imprenditore��padrone�o�committente�,�assai�difficil-
mente�riuscirebbero�ad�ottenere�un�minimale�risarcimento�da�parte�della�persona�
fisica�autrice�materiale�del�comportamento�dannoso.�In�altri�termini,�sembra�evi-
dente,�in�alcune�decisioni,�l'intento,�.....divino�piu�che�terreno,�di�accollare�sulla�
collettivita�(in�caso�di�danni�arrecati�da�dipendenti�pubblici:�art.�28�Cost.),�o�su�
soggetti�economicamente�capienti,�quali�i�padroni�o�committenti�(in�caso�di�danni�
arrecati�da�lavoratori�o�commessi�privati:�art.�2059�c.c.),�il�costo�di�ingenti�danni,�
sicuramentenon�rifondibili�attraverso�il�modesto�patrimonio�dell'autore�materiale�
dell'illecita�condotta.�Ma�una�tale�scelta,�di�distribuzione�sociale�del�rischio,�
potrebbe�competere�(nei�limiti�della�ragionevolezza)�al�legislatore�e�nonpuo�certo�
essere�frutto�dijudge 
made 
law. 


Tali�finalita�,�occasionalmente�coglibili�in�talune�decisioni,�sebbene�formal-
mente�ammantate�da�una�doverosa�e�imprescindibile�veste�tecnico-giuridica,�
sovente�tautologica�ed�autoreferenziale,�a�sostegno�dell'opzione�ermeneutica�
effettuata,�nonhanno,�ovviamente,�alcunconforto�normativoo�logico�e�andreb-
bero�accantonate�attraverso�il�recupero�non�solo�di�una�piu�coerente�e�rigorosa�
lettura�del�principio�di�occasionalita�necessaria,�ma,�soprattutto,�attraverso�

(38)�Il�riferimento�e�alla�citata�Cass,�sez.�III,�11�giugno�2003.�
(39)�Il�riferimento�e�alla�citata�Cass.,�sez.�III,�14�maggio�1997,�n.�4232.�
(40)�Il�riferimento�e�al�citato�Trib.�Milano,�9�maggio�2003.�
(41)�Il�riferimento�e�alla�citata�Cass.,�sez.�lav.,�30�ottobre�1981,�n.�5724.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

una�piu�attenta�analisi�della�concreta�riconducibilita�di�taluni�comportamenti�
illeciti�del�pubblico�dipendente�(o�del�lavoratore�o�commesso�privato�ex�
art.�2059�cc.)�a�tale�nozione.�

In�particolare,�secondo�chi�scrive,�il�criterio�della��occasionalita�necessaria��
andrebbe�incondizionatamente�e�sistematicamente�escluso�in�quattro�ipotesi-tipo:�
a)�qualora�l'autore�materiale�non�sia�qualificabile�come�pubblico�dipendente�
(e�non�sia�legato�alla�P.A.�da�rapporto�di�servizio);�

b)�qualora�il�pubblico�dipendente�produca�un�danno�con�comportamenti�o�prov-

vedimenti�che�siano�espressivi�distraripamentodipotere(incompetenza�assoluta);�
c)�qualora�il�dipendente�produca�un�danno�con�comportamenti�o�provvedimenti�
che�attengano�alla�suavitaprivata�e/o�chenon�abbiano�alcunriferimento�alla�sua�
qualifica�di�pubblico�dipendente�(es.�fuori�dall'orario�di�servizio);�
d)�qualora�il�dipendente,�pur�nell'esercizio�di�proprie�funzioni�(es.�durante�l'orario�
di�servizio),�agisca�per�finalita�e�motivazioni�assolutamente�incompatibili�con�le�
finalita�istituzionali�dell'ente�di�appartenenza.�

A�quest'ultima�delicata�ipotesi�sono�a�nostro�avviso�riconducibili�le�fat-
tispecie,�in�precedenza�richiamate,�in�cui�il�lavoratore�pubblico�arrechiun
danno�a�terzi�ponendo�in�essere�un�reato�doloso,�poiche�la�commissione�di�
un�illecito�penale,�soprattutto�se�doloso�(per�quello�colposo�l'affermazione
potrebbe�non�essere�cos|�radicale),�non�puo�in�nessuna�occasione�essere�
espressiva�di�compiti�anche�latu�sensu�istituzionali�della�P.A.,�in�quanto�nes-
suna�P.A.�ha�tra�i�propri�fini�ex�lege�codificati�il�delinquere,�e,�anzi,�il�sistema�
normativo�si�ispira�alla�repressione�di�tali�illeciti�posti�in�essere�da�pubblici�
dipendentiatutelaproprio�dellaP.A.:�sipensiallatutelainsedeamministra-
tivo-contabile�dell'amministrazione�pubblica�lesa�(anche�nell'immagine)�da�
condotte�penalmente�rilevanti�ed�economicamente�dannose�di�propri�dipen-
denti(42);�si�pensi�alla�tutela�disciplinare,�tesa�a�sanzionare�il�dipendente
che,�commettendo�illeciti�penali,�violi�doveri�contrattualmente�assunti�con�
la�P.A.�^datrice(43).�

Occorre�pertanto�ribadire�che,�poiche�il�delinquere�dolosamente,�ergo�per�
finalita�egoistiche�(fautepersonnelle�e�nonfaute�de�service,�secondo�la�dottrina�e�
la�giurisprudenza�francesi),�non�e�attivita�istituzionale,�in�caso�di�commissione�
di�un�reato�doloso�da�parte�di�un�pubblico�dipendente,�ancorche�occasionato�
dall'espletamento�di�compiti�d'ufficio,�il�legame�di�immedesimazione�organica�
con�la�pubblica�amministrazione-datrice�di�lavoro�si�elide�e�da�tale�cesura�
discende�la�non�riferibilita�all'ente�pubblico�del�danno�arrecato�a�terzi�dal�dipen-
dente,�che�ne�rispondera�invia�esclusiva.�Non�condividere�tale�conclusione,�rite-
nendo,�attraverso�la�irragionevole�dilatazione�del�concetto�di��occasionalita�
necessaria�,�che�la�P.A.�debba�rispondere�di�danni�arrecati�a�seguito�di�reati�
dolosi�di�propri�dipendenti,�comporterebbe,�nella�sostanza,�la�creazione�giuri-
sprudenziale�di�una�deroga�al�basilare�principio�della�nonassicurabilita�dei�sini-

(42)�Sulla�responsabilita�amministrativo-contabile�del�pubblico�dipendente�per�danni�arrecati�
alla�P.A.,�e�sufficiente�il�rinvio�a�TENORE�(a�cura�di),�La�nuova�Corte�dei�conti:�responsabilita�,�
pensioni,�controlli,�Milano,�2004,�2�ss.�e�107�ss.�
(43)�Sulla�responsabilita�disciplinare�del�pubblico�dipendente�v.�NOVIELLO-TENORE,�La�
responsabilita�e�ilprocedimentodisciplinarenelpubblico�impiegoprivatizzato,�Milano,�2002.�

DOTTRINA 
1385 


stri 
cagionati 
con 
dolo 
codificato 
nell'art. 
1900 
c.c.: 
la 
P.A. 
diverrebbe, 
senza 
volerlo, 
il 
garante-assicuratore 
verso 
terzi 
di 
danni 
arrecati 
da 
propri 
lavoratori 
che, 
inquantodolosi,nessunacompagniapotrebbeassicurare. 


Il 
tragico 
risvolto, 
poco 
noto 
ai 
non 
addetti 
ai 
lavori, 
dell'attuale 
largheg-
giante 
indirizzo 
giurisprudenziale 
e� 
il 
seguente: 
dopo 
la 
condanna 
della 
P.A. 
in 
sede 
civile 
(o, 
oggi, 
anche 
innanzi 
al 
giudice 
amministrativo 
ex 
art. 
7, 
legge 


n. 
205del2000),scattal'obbligodidenunciadeldannoerarialepatitoallaCorte 
deiConti,che, 
attraversoilc.d. 
giudiziodirivalsainsedeamministrativo-conta-
bile, 
dovrebbe 
provvedere 
al 
recupero 
del 
danno 
arrecato 
dal 
singolo 
pubblico 
dipendente 
autore 
della 
condotta 
materiale. 
Tuttavia, 
come 
evidenziato 
dalle 
relazioni 
della 
magistratura 
contabile 
in 
occasione 
delle 
piu� 
recenti 
inaugura-
zioni 
degli 
anni 
giudiziari 
della 
Corte 
dei 
Conti, 
delle 
condanne 
pronunciate 
dalla 
Corte 
si 
recupera 
concretamente 
meno 
del10%, 
a 
causa 
della 
scarsa 
solvi-
bilita� 
del 
pubblico 
dipendente, 
notoriamente 
incapiente 
e 
tutelato 
da 
una 
legi-
slazione 
difavor 
che 
impedisce 
aggressioni 
della 
retribuzione, 
della 
pensione 
e 
della 
buonuscita 
oltre 
il 
quinto. 
Ne 
consegue 
che 
il 
costo 
dei 
danni 
arrecati 
a 
terzi 
da 
pubblici 
dipendenti, 
dopolacondannadellaP.A., 
coobbligato 
solidale,nonvienequasimairecuperato 
presso 
l'autore 
materiale 
e 
resta 
a 
carico 
della 
collettivita� 
! 


Su 
tale 
conclusione 
dovrebbe 
meditare 
la 
Corte 
di 
Cassazione, 
dalla 
cui 
autorevole 
giurisprudenza 
si 
auspica 
di 
poter 
presto 
ricevere, 
magari 
a 
sezioni 
unite, 
una 
massima 
ufficiale 
che 
finalmente 
affermi 
a 
chiare 
lettere 
�la 
non 
ipotizzabilita� 
di 
un 
legame 
di 
occasionalita� 
necessaria 
tra 
i 
compiti 
istituzionali 
della 
P.A. 
e 
il 
comportamento 
penalmente 
doloso 
di 
un 
proprio 
dipendente 
che, 
in 
situazione 
di 
mera 
occasionalita� 
materiale 
con 
l'attivita� 
lavorativa, 
arrechi 
danni 
patrimoniali 
a 
terzi 
estranei 
all'amministrazione, 
con 
conseguente 
responsabilita� 
civile 
esclusiva 
dell'autore 
materiale 
del 
danno 
non 
estensibile 
alla 
P.A.�. 



IndicisistematiciIndicisistematici
1 
-ARTICOLI, 
NOTE, 
DOTTRINA, 
RECENSIONI 


Il�contenzioso�a�tutela�dell'ambiente.�Atti 
del 
seminario 
del 
1O 
marzo 
2004. 
Interventi 
di: 
GiorgiO 
Cesari, 
FrancescO 
Cocco, 
GianpaolO 
Cogo, 
AldO 
Cosentino, 
GiancarlO 
Ferrero, 
GiuseppE 
Fiengo, 
MauriziO 
Fiorilli, 
SergiO 
LA 
Porta, 
PiO 
GiovannI 
Marrone, 
GianfrancO 
Mascazzini, 
GiuseppE 
Novaresi, 
GianpaolO 
Polizzi, 
EsteR 
Renella, 
GianpaolO 
Schiesaro, 
MariO 
AntoniO 
Scino, 
GiuseppE 
Stipo, 
PaolO 
Togni. 
Studi 
e 
contributi 
di: 
MauriziO 
Fiorilli, 
PiO 
GiovannI 
Mar-
rone,GiampaoloSchiesaro............................. 
. 
pag.�I, 
1 
Tecniche�normative,�orientamenti�interpretativi�e�contenzioso.�Dal 
seminario 
svoltosi 
il 
5 
marzo 
2004 
presso 
l'Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato. 
Interventi 
di: 
FrancescO 
PaolO 
Casavola, 
GlaucO 
Nori, 
FrancescO 
Galgano, 
LorenzA 
Carlassare. 
......................... 
. 
� 
II, 
449 
GiuseppE 
Arpaia, 
Il�divieto�di�arbitrato�nelle�controversie�relative�ad�opere�
pubbliche�d|�ricostruzione�dei�territori�colpiti�da�calamita�naturali,�tra�pre-
sunta�abrogazione�ed�interpretazione�autentica.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.��III, 
905 
MassimO 
Bachetti, 
MartinA 
Sinisi, 
Omesso�avviso�al�difensore�nel�giudizio�
di�cassazione�penale.�Mancanza�di�strumenti�di�tutela.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
II, 
603 
FedericO 
Basilica, 
La�Public 
Governance 
in�Europa.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.��III, 
910 
FedericO 
Basilica, 
La�qualita�della�regolamentazione�tra�ordinamento�inter-
nazionale�e�ordinamento�nazionale.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
III, 
786 
BarbarA 
Bombaci, 
Valore�legale�dell'archivio�digitale..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
III, 
1023 
LucianO 
Bologna, 
recensione 
a 
Il�rapporto�di�lavoro�alle�dipendenze�degli�enti�
locali,�acuradi 
GiuseppeDeMarzo,Roberto 
Tomei..... 
...... 
..... 
� 
II, 
731 
FaustO 
Capelli, 
L'accordo�raggiunto�dai�25�Stati�membri�sul�testo�della�
�Costituzione�europea��rappresenta�un�grande�successo.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
II, 
485 
IgnaziO 
FrancescO 
Caramazza, 
Federalismo�e�autonomie�locali.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
IV, 
1041 
IgnaziO 
FrancescO 
Caramazza, 
Limiti�all'irresponsabilita�del�Presidente�
della�Repubblica�.�.�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� 
II, 
547 
IgnaziO 
FrancescO 
Caramazza, 
Le�nuovefrontiere�della�giurisdizione�ammi-
nistrativa�(dopo�la�sentenza�della�Corte�Costituzionale�6�luglio�2004�n.�204).�� 
III, 
741 



1388 
RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


PierpaolO 
Carbone, 
Sulla�giurisdizione�dei��concorsi�interni��del�pubblico�

impiego...................................................�pag.�IV, 
1275 
AntoniO 
Cingolo, 
Sul�c.d.��effetto�orizzontale��delle�direttive�comunitarie.��IV, 
1126 


PaolA 
Ciriaco, 
Giurisdizione�in�materia�di�pubblico�impiego:�inammissibile�il�

ricorso�al�T.A.R.�per�l'annullamento�delle�procedure�di�riqualificazione�del�

personale�all'interno�della�stessa�areafunzionale.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�� 
III, 
848 


NicolA 
Cirillo, 
Il�diritto�di�accesso�e�l'attivita�di�dirittoprivato�della�pubblica�

amministrazione.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
II, 
675 
GiannI 
Cortigiani, 
Ancorasull'ICInellaconcessionediarenili.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
III, 
871 


GiulianA 
Costantini, 
recensione 
a: 
Il�linguaggio�delle�istituzionipubbliche�nei�

discorsidiinsediamentopressol'AvvocaturadelloStato,�ilConsigliodiStatoe�

la�CortedeiConti,�a 
cura 
di 
Federico 
Basilica 
e 
Stefano 
Sepe. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
� 
III, 
1032 


GiorgiO 
D'Amato, 
Il�controllo�sulle�concentrazioni:�questioni�processuali�e�di�

sostanza�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
I, 
332 
GiorgiO 
D'Amato, 
Enunciati�non�normativi�dei�nuovi�statuti�regionali.�.�.�.�.�.�� 
IV, 
1210 
RobertO 
dE 
Felice, 
LaCorteCEentraneldirittodifamiglia.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
I, 
135 


RobertO 
dE 
Felice, 
Ma�e�diritto�dell'uomo�avere�anche�un�giudice�indipen


dente,�nel 
dossier: 
Il�termine�ragionevole�delprocesso�e�le�Sezioni�Unite:�dav


verononc'e�altrodadire?.�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� 
I, 
289 


MariO 
DI 
Carlo, 
dossier, 
A�proposito�di�recenti�controversie�sull'esposizione�
delcrocefissonelleaulescolastiche�..............................�� 
I, 
231 


PieR 
LuigiDiPalma, 
L'attuazione�della�direttiva�96/67/Ce�relativa�al�libero�

accesso�al�mercato�dei�servizi�di�assistenza�a�terra�negli�aeroporti�della�

Comunita�.�................................................��IV, 
1136 
ValentinA 
DI 
Vincenzo, 
Autorita�indipendenti�e�tutela�giurisdizionale..�.�.�.�.��III, 
917 
WallY 
Ferrante, 
L'arbitrato�come�strumento�di�risoluzione�delle�controversie�

conlaPubblicaAmministrazione...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� 
I, 
405 
GiannI 
CarlO 
Ferrero, 
Sulleagenziedidisbrigopraticheperglistranieri.�.�.�.�.�.�� 
III, 
840 
GiuseppE 
FiengO 
(a 
cura 
di), 
dossier, 
Un�confine�non�ben�demarcato�in�tema�di�

ricorsopercassazione.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
I, 
291 
GiuseppE 
Fiengo, 
La�via�amministrativa�sul�condono�edilizio.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
II, 
572 
MauriziO 
Fiorilli, 
La�tutela�dell'ambiente�come��valore�costituzionale��e�

come�materia��............................................�� 
I, 
59 
OscaR 
Fiumara, 
Grandi�imprese�societarie�in�crisi�e�strutture�comunitarie:�

amministrazione�straordinaria�e�ristrutturazione�industriale.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
IV, 
1328 
OscaR 
Fiumara, 
Modifiche�nel�riparto�di�competenze�fra�Corte�di�Giustizia�e�

TribunalediprimogradodelleComunita�europee.�...................��III, 
783 
OscaR 
Fiumara, 
La�nuova�disciplina�delfalso�in�bilancio�al�vaglio�della�Corte�

Costituzionale.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�� 
II, 
561 
OscaR 
Fiumara, 
Iprocessi�penali�nei�confronti�delle�alte�cariche�dello�Stato:�

unaquestionedicostituzionalita�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� 
I, 
298 
OscaR 
Fiumara, 
Le�quotelatte�:l'Italiae�inregola�..................�� 
I, 
157 



INDICI 
SISTEMATICI 
1389 


OscaR 
Fiumara, 
Le�sentenze�della�Corte�di�Giustizia�e�del�Tribunale�di�primo�

grado�delle�Comunita�europee�dell'anno�2004�emesse�in�cause�cui�ha�parteci


patol'Italia................................................�pag.IV, 
1073 
OscaR 
Fiumara, 
Sullanozionediagentecommerciale...�..�..�..�...�..�..�..�� 
II, 
488 
MarcO 
Fratini, 
Lapubblicazioneper�estratto�della�VIA:�congruita�dellaforma�

alraggiungimentodelloscopo�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
I, 
327 
MariA 
RosariA 
Fumarola, 
Inquinamento�elettromagnetico�da�elettrodotti�.�.�� 
II, 
685 
MichelE 
Gerardo, 
Il�risarcimento�del�danno�ambientale�ex�legge�n.�349/1986.�� 
IV, 
1263 
MauriziO 
IaconO 
Quarantino, 
Il�demansionamento�per�breve�periodo�rap


presenta�comunque�una�violazione�dell'art.�2103�del�codice�civile�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
I, 
311 
MauriziO 
IaconO 
Quarantino, 
Dismissione�del�patrimonio�pubblico:�l'inter


pretazioneautentica(menteingiusta).�............................��III, 
937 
MauriziO 
IaconO 
Quarantino, 
L'esecutorieta�provvisoria�della�condanna�alle�

spese�.�.�.�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..��IV, 
1343 
MauriziO 
IaconO 
Quarantino, 
La�tutela�giuridica�del�mobbizzato�.�.�.�.�.�.�.�� 
I, 
432 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Accesso,�riservatezza�e�tutela�dei�controinteressati�� 
I, 
379 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Atto�meramente�confermativo�e�impugnativa.�.�.�.�.�� 
II, 
630 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Gli�atti�di�natura�organizzativa�nell'ambito�scola


stico.�....................................................��IV, 
1282 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
L'attivita�amministrativa�di�valutazione:�punteggio�

numericoeobbligodimotivazione..�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
III, 
853 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
La�discrezionalita�tecnica�dell'amministrazione�e�il�

controllodelgiudiceamministrativo.�.............................�� 
III, 
864 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Impugnazione�della�Conferenza�dei�Servizi�e�

legittimazioneadagire�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
II, 
635 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
I�mobili�confini�tra�vizio�di�merito�ed�eccesso�di�

potere..�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..��III, 
945 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Il�provvedimento�amministrativo�delineato�dalla�

legge15/2005dimodificadellalegge241/1990.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.��IV, 
1051 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Il�sindacato�giurisdizionale�e�la�discrezionalita�del


l'amministrazione�in�tema�di�sanzioni�disciplinari..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.��IV, 
1288 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Il�T.A.R.�Toscana�rigetta�le�censure�di�incostituzio


nalita�in�materia�di�regolarizzazione�di�immigrati�clandestini.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
I, 
373 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Tempus�regit�actum�e�provvedimento�amministra


tivo�.....................................................�� 
I, 
364 
PiO 
GiovannI 
Marrone, 
Il�processo�in�Cassazione�per�gli�abusi�di�Punta�

Perotti(Bari)�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..�� 
I, 
104 
IolE 
Moricca, 
Espropriazione�per�pubblica�utilita�.�Opposizione�al�valore�di�

stimadeibeniespropriati.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
IV, 
1248 
IolE 
Moricca, 
(a 
cura 
di), 
dossier, 
Lo�stato�degli�atti�sull'in 
house 
providing 


(resoconto�di�un�viaggio�di�studio�alla�Corte�di�giustizia).�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..��IV, 
1087 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Marco�Natoli,�Ambiti�di�operativita�della�discrezionalita�amministrativa�e�di�

quella�tecnica�alla�luce�dell'informatizzazione�dell'attivita�amministrativa.�.�.�pag.�II,�712�
Silvana�Pagliara,�La�tutela�della�salute�nelle�attivita�sportive�e�il�divieto�di�

doping�.�.....�.....�......�.....�......�.....�.....�......�.....���I,�415�
Roberto�Palasciano,�La�natura��secundum�statutum��della�composizione�
mista�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�siciliana..�.�.�.��IV,�1187�
Antonio�Palatiello,�Ancora�sul�caso�del�Crocifisso.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���III,�823�
Antonio�Palatiello,��Legge�Pinto��e�controversie�tributarie�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���II,�614�
Antonio�Palatiello�(a�cura�di),�dossier,�Il�termine�ragionevole�delprocesso�e�
le�Sezioni�Unite:�davvero�non�c'e�altro�da�dire?..�..�...�..�..�..�...�..�..�..���I,�276�
Antonio�Palatiello,�Scelte�discrezionali�e�giudizio�contabile:fino�a�dove�puo�
spingersi�il�sindacato�della�Corte�dei�Conti?�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���I,�306�
Giancarlo�Pampanelli,�In�tema�di�annullamento�dell'aggiudicazione:�riflessi�
sul�contratto�d'appalto�stipulatoper�la�realizzazione�di�opera�pubblica�e�tutela�
risarcitoria�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���II,�618�
Claudio�Paris,�Accertamento�della�mancanza�dello�stato�di�insolvenza�nel�giud
izio�di�opposizione�alla�sentenza�dichiarativa�difallimento.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�..��III,�984�
Carmela�Pluchino,�Aldo�Linguiti,�Arbitrato�e�Pubblica�Amministrazione:�
diritti�soggettivi�e�poteri�autoritativi.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.���IV,�1348�
Vincenzo�Rago,�dossier,�La�Croce,��scandalo�per�i�Giudei,�stoltezza�per�i�
pagani��e�ancora�un�segno�di�contraddizione�per�la�nostra�societa�?.�..�..�..�.���I,�248�
Vincenzo�Rago,�In�tema�di�giurisdizione�sulla�remunerazione�dei�medici�spec
ializzandi�1983-91�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���I,�317�
Vincenzo�Rago,�Il�patrocinio�dell'Avvocatura�dello�Stato�a�favore�delle�
Regioni�a�statuto�ordinario..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���III,�775�

Vincenzo�Rago,�Universita�degli�studi:�giudice�amministrativo�e�ordinario�conc
ordano�sulpatrocinio�esclusivo�ed�obbligatorio�dell'Avvocatura�dello�Stato.���III,�769�

Emanuela�Rosano�,�Il�trattamento�dei�datipersonali�alla�luce�del�d.lgs.�196/03�
(�Codiceinmateriadiprotezionedeidatipersonali��),�inparticolare�le�regole�
specificheperisoggettipubblici.�................................��III,�1007�

Ilaria�Sanasi,�Fermo�amministrativo:�e�sufficiente�il�fumus�boni�iuris�del�cred
itovantatodallaP.A.�.......................................���III,�836�

Giampaolo�Schiesaro,�Il�risarcimento�del�danno�ambientale�ex�art.�18,�legge�
349/86:�caratteri�tipici,�casistica�e�risultati�ottenuti.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�..�..���I,�69�

Mario�Antonio�Scino,�Alessandro�De�Rocchi,�Le�nuove�direttive�europee�
sugliappaltipubblici..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..���I,�131�

Vito�Tenore,�Responsabilita�solidale�della�P.A.�per�danni�arrecati�a�terzi�da�
propri�dipendenti.�E�auspicabile�il�recupero�di�una�nozione�rigorosa�di�occas
ionalita�necessaria�conifiniistituzionali....�..�..�...�..�..�..�...�..�..�..���IV,�1368�

Francesco�Vignoli,�Ragionevole�durata�del�processo�e�decisione�definitiva:�
spunti�critici�da�una�recente�pronuncia�della�Corte�d'appello�di�Milano.�.�..�.��IV,�1251�

Pietro�Cesare�Vincenti,�Ferie�e�congedo�di�maternita�nella�giurisprudenza�
dellaCortediGiustizia.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���I,�142�


INDICISISTEMATICI�1391 


2 
-INDICE 
DELLE 
SENTENZE 


CORTEDIGIUSTIZIADELLECOMUNITA�EUROPEE�
Plenum,7gennaio2004,nellacausaC-117/01.......................�pago 
I,137�
sez.1.,ord.10febbraio2004,nellacausaC-85/03....................���II,489�
sez.6.,18marzo2004,nellacausaC-342/01........................���I,155�
sez.6.,25marzo2004,nellecauseriun.C-231/00,303/00e451/00;C-480,�

481,482,484,489,490,491,495,497,498,499.....................���I,160�
GrandeSezione,5ottobre2004,nellecauseriunitedaC-397/01aC-403/01��IV,1131�
Sez.1.,9dicembre2004,nellacausaC-460/02......................���IV,1139�
Sez.1.,sent.11gennaio2005,nellacausaC-26/03....................��IV,1100�

CONSIGLIODELL'UNIONEEUROPEA�
Dec.26aprile2004,n.2004/407/Ce..............................���III,783�

CORTECOSTITUZIONALE 
sent.13-20gennaio2004,n.24..................................���I,299 
Sent.24-26maggio2004n.154..................................���II,547 
Sent.26maggio-1giugno2004n.161.............................���II,563 
Ord.26maggio-1giugno2004n.165.............................���II,563 
Sent.28giugno2004n.196....................................���II,576 
Ord.28giugno2004n.197.....................................���II,596 
Sent.28giugno2004n.198....................................���II,597 
Sent.28giugno2004n.199....................................���II,599 
Sent.28ottobre^4novembre2004,n.316.........................���IV,1205 
Sent.29novembre^6dicembre2004,n.372........................���IV,1214 
Sent.29novembre^6dicembre2004,n.378........................���IV,1226 
Sent.29novembre^6dicembre2004,n.379........................���IV,1236 
Ord..15dicembre2004,n.389..................................���III,832 


CORTEDICASSAZIONE 
Ord.27luglio2000..........................................���II,613 
Sez.Unite,6maggio2003n.6851................................���I,307 
Sez.Unite,26gennaio2004,n.1338..............................���I,276 
Sez.Unite,26gennaio2004,n.1339..............................���I,282 
Sez.Unite,26gennaio2004,n.1340..............................���I,283 
Sez.trib.,4febbraio2004,n.2090...............................���I,295 
Sez.lav.,25febbraio2004,n.3772...............................���I,312 
Sez.trib.,sent.2marzo2004,n.4219.............................���III,838 
Sez.1.,sent.6aprile2004n.12318...............................���IV,1249 
Sez.Un.,sent.29aprile2004,n.8211.............................���III,776 
Sez.1.,sent.17giugno2004n.11350.............................���II,614 


CORTED'APPELLODIMILANO�
Sez.2.,decr.22ottobre2004,n.871..............................���IV,1261�

TRIBUNALEDIFIRENZE�
Sez.2.civ.,sent.11dicembre2003,n.3387.........................���I,319�


1392 
RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 


TRIBUNALEDEL'AQUILA 
Ord.23ottobre2003......................................... 
pago 
I,254 
Ord.29novembre2003,n.1563................................. 
� 
I,268 


TRIBUNALEDINAPOLI 
Sent.3novembre2004,n.11235................................. 
� 
IV,1264 


TRIBUNALEDITORINO 
Sez.1.,ord.7luglio2004...................................... 
� 
III,846 


COMMISSIONETRIBUTARIAREGIONALEDIFIRENZE 
Sez.16.,sent.7settembre2004,n.9.............................. 
� 
III,871 


COMMISSIONETRIBUTARIADI2.GRADODITRENTO 
Sez.3.,sent.18maggio1999,n.100.............................. 
� 
I,292 


CONSIGLIODISTATO 
Sez.4.,27ottobre2003n.6666................................. 
� 
II,624 
Sez.6.,sent.30gennaio2004,n.316.............................. 
� 
I,329 
Sez.6.,4giugno2004,n.6511.................................. 
� 
IV,1278 
Sez.4.,sent.19luglio2004,n.5175............................... 
� 
III,862 


TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERILLAZIO 
sez.1.,sent.20febbraio2004,n.1631............................. 
� 
I,337 
Roma,sez.2.ter,sent.4maggio2004,n.3757...................... 
� 
III,850 


TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERLATOSCANA 
Firenze,ord.25novembre2003,n.1200........................... 
� 
I,369 
Firenze,sez.1.,sent.2febbraio2004,n.201........................ 
� 
I,377 
Firenze,sez.1.,sent.2febbraio2004,n.266........................ 
� 
I,381 
Firenze,sez.1.,ord.4febbraio2004n.165......................... 
� 
II,633 
Firenze,sez.1.,sent.24febbraio2004,n.522....................... 
� 
I,370 
Firenze,sez.1.,ord.Cam.cons.20aprile2004,n.456................. 
� 
II,638 
Sez.1.,sent.20aprile2004,n.1214.............................. 
� 
III,859 
Sez.1.,sent.19luglio2004,n.2649.............................. 
� 
III,860 
Sez.1.,ord.9settembre2004,n.924............................. 
� 
III,863 
Sez.1.,ord.14luglio2004,n.798................................ 
� 
III,870 
Firenze,sez.1.,ord.27ottobre2004,n.1117........................ 
� 
IV,1286 
Firenze,sez.1.,ord.9novembre2004,n.1142....................... 
� 
IV,1291 
Firenze,sez.1.,ord.10novembre2004,n.1146...................... 
� 
IV,1287 


TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERILVENETO 
Sez.1.,ord.14gennaio2004,n.56............................... 
� 
I,271 



INDICI�SISTEMATICI�1393 
3 
-INDICE 
DEGLI 
ARGOMENTI 
AccessO 
E 
riservatezzA 
^Improcedibilita�per�difetto�d'interesse�^Inammis-
sibilita�per�mancata�notifica�ai�controinteressati�(T.A.R. 
Toscana, 
sez. 
1., 
2febbraio 
2004 
n. 
266) 
. 
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. 
pag. 
I,�381�
AccessO 
E 
riservatezzA 
^Improcedibilita�per�difetto�di�interesse�^Inammis-
sibilita�per�mancata�notifica�ai�controinteressati�(TAR 
Toscana, 
Firenze, 
sez. 
1., 
ord. 
4febbraio 
2004 
n. 
165) 
. 
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��II,�630�
AmbientE 
^Azione�di�risarcimento�del�danno�ambientale�^Prescrizione�(Trib
unale 
di 
Napoli, 
3 
novembre 
2004, 
n. 
11235)....�.....�.....�......�.....���IV,�1263�
AmbientE 
^Urbanistica�^Condono�edilizio�^Questioni�di�legittimita�costi-
tuzionale�^Conflitto�tra�Governo�e�autonomie�regionali�^Decisioni�sulla�fase�
amministrativa�^Spetta�alle�regioni�(Corte 
Cost.le, 
28 
giugno 
2004 
nn. 
196, 
197, 
198, 
199) 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
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.. 
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... 
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... 
.. 
.. 
.. 
��II,�572�
AppaltI 
^Contratti�per�realizzazione�di�opera�pubblica�^Annullamento�
dell'aggiudicazione�^Tutela�risarcitoria�(C.d.S., 
sez. 
4., 
27 
ottobre 
2003 
n. 
6666) 
. 
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. 
��II,�618�
AvvocaturA 
dellO 
StatO 
^Patrocinio�^Regioni�a�statuto�ordinario�
(Cassaz., 
S.U.,sent. 
29 
aprile 
2004 
n. 
8211) 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
. 
. 
�III,�776�
Comunita� 
europeE 
^Direttiva�92/50/CEE�^Appalti�pubblici�di�servizi�^
Affidamento�senza�pubblica�gara�d'appalto�^Affidamento�dell'appalto�ad�
una�societa�mista�pubblico-privata�^Tutela�giurisdizionale�^Direttiva�
89/665/CEE�(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
sez. 
1., 
11 
gennaio 
2005, 
nella 
causa 
C-26/03). 
. 
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. 
�IV,�1100�
Comunita� 
europeE 
^Diritto�alle�ferie�^Ferie�collettive�^Congedo�di�mater-
nita�^Direttive�93/104�art.�7�n.�1;�76/207�art.�5�n.�1;�92/85�art.�11�n.�2�lett.�a) 
^Coincidenza�periodo�ferie�e�congedo�di�maternita�^Differimento�ferie�^
Applicazione�norme�nazionali�piu�favorevoli�in�tema�di�durata�delle�ferie�^
Applicazione�accordi�collettivi�(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
sez. 
6., 
18 
marzo 
2004, 
nella 
causa 
C-342/01) 
. 
. 
. 
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.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
��I,�155�
Comunita� 
europeE 
^Divieto�di�discriminazione�dei�lavoratori�in�base�al�
sesso�^Pensione�di�reversibilita�^E�retribuzione�^Famiglia�di�fatto�costituita�
da�donna�e�da�transessuale�FTM�^Impossibilita�di�rettifica�del�sesso�anagra-
fico�e�di�contrarre�matrimonio�^Ostativita�alla�Convenzione�Europea�dei�
Diritti�dell'Uomo�^Sussistenza�^Relativo�ostacolo�al�membro�transessuale�
della�coppia�di�ricevere�la�pensione�di�reversibilita�^Discriminazione�in�base�
al�sesso�^Sussistenza�^Condizioni�(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
Plenum, 
7 
gennaio 
2004, 
nella 
causa 
C-117/01) 
. 
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. 
��I,�137�
Comunita� 
europeE 
^Nozione�di�agente�commerciale�^Direttiva�del�Consi-
glio�86/653/CEE�^Coordinamento�dei�diritti�degli�Stati�membri�^Si�applica�
alle�persone�che�agiscono�in�nome�proprio�(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
sez. 
1., 
ord. 
10febbraio 
2004, 
nella 
causa 
C-85/03) 
. 
. 
. 
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. 
. 
. 
��II,�488�


1394 
RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Comunita�europee�^Politica�sociale�^Sicurezza�e�salute�dei�lavoratori�^

Direttiva�93/104/CE�^Ambito�di�applicazione�^Operatori�del�soccorso�che�

accompagnano�le�ambulanze�nell'ambito�di�un�servizio�di�soccorso�organiz-

zato�dal�Deutsches 
Rotes 
Kreuz 
^Portata�della�nozione�di��trasporti�stradali��

^Durata�massima�dell'orario�lavorativo�settimanale�^Principio�Effetto�

diretto�^Deroghe�^Presupposti�(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
Grande 
Sezione, 
5 
otto


bre 
2004, 
nelle 
cause 
riunite 
da 
C-397/01 
a 
C-403/01)�..................�pag.IV,�1128 


Comunita�europee�^Quote�latte�^Denuncia�di�produzione�^Autocertifica-

zione�del�produttore�^Sufficienza�del�controllo�individuale�(Corte 
di 
giustizia 


CE,sez.6.,25marzo2004,nellacausaC-231/00edaltre) 
............... 
��I,�160 


Comunita�europee�^Trasporti�aerei^Assistenzaaterra(handling)�^Direttiva�
96/67/CE�(CortediGiustizia 
CE, 
sez.1, 
9 
dicembre 
2004, 
nella 
causa 
C-460/02)���IV,�1139�

Concorrenza�^Societa�^Concentrazioni�^Controllo�(T.A.R. 
Lazio, 
sez. 
1., 
20febbraio2004n. 
1631). 
. 
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. 
. 
��I,�337�

Concorso�pubblico�o�esame�^Motivazione�espressa�a�mezzo�di�coefficienti�
numerici�^Discrezionalita�tecnica�^Attivita�di�giudizio�e�non�propriamente�
provvedimentale�^Punteggio�numerico�sufficiente�^Finalita�di�economicita�,�
celerita�e�chiarezza�dell'attivita�amministrativa�di�valutazione�(C.d.S., 
sez. 
4., 
sent. 
19 
luglio 
2004 
n. 
5175; 
T.A.R. 
Toscana, 
sez.1., 
sent. 
20 
aprile 
2004 
n. 
1214; 
sez. 
1., 
sent. 
19 
luglio 
2004 
n. 
2649; 
sez. 
1., 
ord. 
9 
settembre 
2004 
n. 
924)���III,�859�ss.�

Conferenza�di�servizi�^Impugnazione�^Legittimazione�ad�agire�dei�citta-
dini�di�Firenze�^Non�sussistenza�del�fumus 
(TAR 
Toscana, 
Firenze, 
sez. 
1., 
ord.20aprile2004,n.456) 
...................................... 
��II,�635�

Conflitto�di�attribuzioni�tra�poteri�dello�Stato�^Legittimazione�a�solle-
vare�il�conflitto�^Presidente�della�Repubblica�^Responsabilita�in�relazione�a�
dichiarazioni�rese�durante�il�mandato�^Spetta�all'Autorita�giudiziaria�accer-
tare�se�costituiscano�esercizio�delle�funzioni�(Corte 
Cost.le, 
24-26 
maggio 
2004n.154) 
................................................. 
��II,�547�

Corte�Costituzionale�^Giudizi�incidentali�di�legittimita�costituzionale�^
Statuto�della�Regione�siciliana�^Consiglio�di�Giustizia�amministrativa�per�la�
Regione�siciliana�^Composizione�mista�^Natura��secundum 
statutum�(Corte 
Costituzionale, 
28 
ottobre 
4 
novembre 
2004, 
n. 
316)....................���IV,1205�

Corte�Costituzionale�^Giudizi�di�legittimita�costituzionale�^Statuti�regio-
nali�^Enunciati�non�normativi�^Tutela�delle��forme�di�convivenza��(Corte 
Costituzionale, 
29 
novembre 
^6 
dicembre 
2004, 
nn. 
372,378,379)...........���IV,1214�

Corte�Costituzionale�-Istruzione�pubblica�^Arredi�scolastici�^Laicita�
dello�Stato�^Inammissibilita�della�questione�di�legittimita�costituzionale�
(Corte 
Cost., 
ord. 
15 
dicembre 
2004, 
n.389)..........................���III,832�

Corte�Costituzionale�^Lodo�Schifani�^Processi�penali�alte�cariche�dello�
Stato�(CorteCost.,13-20gennaio2004,n. 
24) 
. 
. 
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. 
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. 
. 
. 
��I,�299�

Corte�dei�Conti�^Giudizio�di�responsabilita�^Scelte�amministrative�^
Limiti�al�sindacato�giurisdizionale�della�Corte�dei�Conti�(Cassaz., 
S.U. 
civili, 
6maggio2003,n. 
6851) 
. 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
��I,�307�


INDICI�SISTEMATICI�1395 


DemansionamentO 
^Art.�2103�Cod.�civ.�^Perentorieta�^Deroghe�^Brevita�

del�demansionamento�^Esclusione�(Cassaz., 
sez. 
lav., 
25febbraio 
2004, 


n.3772) 
.................................................... 
pag. 
I,�312 
DirittO 
ProcessualE 
AmministrativO 
^Motivi�aggiunti�^Inammissibilita�
del�ricorso�principale�(T.A.R.Lazio,sez. 
1.,20febbraio2004n. 
1631) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
��I,�337�

DirittO 
PubblicO 
^Ambiente^VIA^Pubblicita�^Raggiungimento�dello�
scopo�(C.d.S.,sez.6.,30gennaio2004n. 
316) 
.. 
. 
. 
. 
. 
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. 
. 
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. 
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. 
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. 
. 
. 
��I,�329�

DirittO 
PubblicO 
^Istruzione�pubblica�^Arredi�^Questione�di�costituzion
alita�^Laicita�dello�Stato�(T.A.R. 
Veneto, 
sez. 
1., 
ord. 
14 
gennaio 
2004 
n. 
56) 
��I,�271�

DirittO 
PubblicO 
^Istruzionepubblica^Scuole�^Arredi�scolastici�^Crocif
isso�(Tribunale 
de 
l'Aquila, 
ord. 
23 
ottobre 
2003 
e 
29 
novembre 
2003, 
n. 
1563) 
��I,�268�

DirittO 
tributariO 
^Diritto�di�credito�vantato�da�una�P.A.�avverso�un�cred
itore�di�altra�P.A.�^Provvedimento�cautelare�di�sospensione�del�pagamento�
ex 
art.�69�R.D.�n.2240/1923�(c.d.��fermo�amministrativo�)�^Sufficienza�del�
fumus 
boni 
iuris 
della�ragione�di�credito�della�P.A.�(Cassaz., 
sez. 
trib., 
sent. 
2 
marzo 
2004, 
n. 
4219).........................................���III,838�

DirittO 
TributariO 
^IRPEF�^Indennita�di�esproprio�^Programma�di�
alloggi�di�edilizia�economica�e�popolare�(Comm. 
Trib. 
2" 
grado 
di 
Trento, 
sez.3.,sent.18maggio1999n. 
100)... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
��I,�292�

Discrezionalita� 
tecnicA 
^Accertamenti�sanitari�^Controllo�del�G.A.�^
Insindacabilita�(T.A.R. 
Toscana,sez.1.,ord.14luglio2004n. 
798). 
........ 
��III,�870�

EspropriazionE 
peR 
pubblicA 
utilita� 
^Valore�di�stima�dei�beni�espropriati�
^Opposizione�proposta�dall'ente�espropriante�^Decorrenza�del�termine�(Cass
az., 
sez. 
1, 
6 
aprile 
2004 
n. 
12318)................................���IV,1249�

ExtracomunitarI 
^Agenzie�disbrigo�pratiche�stranieri�^Permessi�di�sogg
iorno�^Difetto�di�giurisdizione�del�G.O.�^Inammissibilita�del�ricorso�per�
difetto�di�legittimazione�attiva�^Insussistenza�del�fumus 
boni 
iuris 
^Insussis
tenza�del�periculum 
in 
mora 
(Trib. 
Civ. 
di 
Torino, 
sez. 
1., 
ord. 
7 
luglio 
2004) 
��III,�846�

ExtracomunitarI 
^Art.�1,�co.�8,�lett.�a),�d.l.�195/02�^Divieto�di�revoca�del�

provvedimento�di�espulsione�^Fattispecie�^Legittimita�costituzionale�

(T.A.R. 
Toscana,sez.1.,2febbraio2004n.201) 
...................... 
��I,�377 
GiudiziO 
CivilE 
^Ricorso�per�Cassazione�^Omessa�motivazione�^Prospett
azione�delle�parti�(Comm. 
Trib. 
2" 
grado 
di 
Trento, 
sez. 
3., 
sent. 
18 
maggio 
1999n.100) 
................................................. 
��I,�292�

GiudiziO 
penalE 
^Mancata�comparizione�del�difensore�dell'imputato�per�
omessa�notifica�^Nullita�della�sentenza,�sanata�dal�giudicato�(Cassaz., 
ord. 
27luglio2000) 
. 
. 
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.. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
��II,�603�

GiustiziA 
amministrativA 
^Atti�di�natura�organizzativa�^Comunicazione�
dell'avvio�del�procedimento,�motivazione�^Non�tempestivita�dell'impugnaz
ione�(T.A.R. 
Toscana, 
Firenze, 
sez.1, 
ord. 
10 
novembre 
2004, 
n. 
1146).......���IV,1287�


1396 
RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Istruzione�pubblica�^Attivita� 
organizzativa 
scolastica 
^Esigenza 
della 
continuita� 
didattica 
^Profili 
organizzativi 
dell'attivita� 
didattica 
del 
corpo 
docente 
^Prevalenza 
degli 
interessi 
pubblici 
(T.A.R. 
Toscana, 
Firenze, 
sez. 
1, 
ord. 
27 
ottobre 
2004, 
n. 
1117).... 
..... 
...... 
..... 
..... 
...... 
..... 
pag.IV, 
1286 


Medici�Specializzandi�^Remunerazione 
^Il 
Tribunale 
dichiara 
il 
difetto 
di 
giurisdizione 
dell'Autorita� 
giudiziaria 
ordinaria 
(Trib. 
Firenze, 
sez. 
2a 
civ., 
11dicembre2003,n.3387) 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
� 
I, 
319 


Processi�^Ragionevole 
durata 
^Definitivita� 
della 
decisione 
(Corte 
d'appello 
di 
Milano, 
sez.2, 
decr.22 
ottobre 
2004, 
n. 
871)........................ 
� 
IV,1261 


Processi�^Ragionevole 
durata 
(�legge 
Pinto�) 
^Equa 
riparazione 
^Controv
ersie 
tributarie 
(Cassaz.,sez.1.,17giugno2004n.11350) 
.............. 
� 
II, 
614 


Pubblica�amministrazione�^Sanzioni 
disciplinari 
^Sospensione 
dal 
servizio 
^Inizio 
del 
procedimento 
^Discrezionalita� 
amministrativa 
^Controllo 
del 
Giudice 
amministrativo 
^Insindacabilita� 
(T.A.R. 
Toscana, 
Firenze, 
sez.1, 
ord. 
9 
novembre 
2004, 
n. 
1142)...................................... 
� 
IV,1291 


Pubblico�impiego�^Giurisdizione 
e 
competenza 
^Concorso 
^Controversie 
in 
materia 
di 
concorsi 
interni 
^Progressione 
verticale 
^Giurisdizione 
del 


G.A. 
^Sussiste 
^Ragioni 
^Fattispecie 
(C.d.S., 
sez.6, 
4 
aprile 
2004, 
n. 
6511) 
� 
IV, 
1278 
Pubblico�impiego�^Procedure 
di 
riqualificazione 
del 
personale 
^Giurisdiz
ione 
del 
G.A. 
^Insussistenza 
(T.A.R. 
Lazio, 
Roma, 
sez. 
2� 
ter, 
sent. 
4 
maggio 
2004n.3757) 
................................................ 
�III, 
850 


Reati�e�pene�^False 
comunicazioni 
sociali 
^Dichiarazione 
infedele 
^Ipotesi 
contravvenzionale 
e 
ipotesi 
delittuosa 
^Prescrizione 
^Questioni 
di 
legittimita� 
costituzionale 
^Inammissibilita� 
(Corte 
Cost.le, 
26 
maggio-1 
giugno 
2004, 
sent. 


n. 
161eord. 
n. 
165) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
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.. 
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. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
� 
II, 
561 
Situazione�di�fatto�e�di�diritto�e�legittimita�del�provvedimento�^
Applicabilita� 
disciplina 
vigente 
al 
momento 
dell'adozione 
dell'atto 
^I 
fatti 
e 
le 
norme 
sopravvenuti 
non 
possono 
essere 
presi 
in 
considerazione 
ai 
fini 
dell
'annullamento 
d'ufficio 
(T.A.R. 
Toscana, 
sez. 
1., 
24febbraio 
2004, 
n. 
522) 
� 
I, 
370 


TEMPUS 
REGITACTUM 
e�provvedimento�amministrativo�^Disciplina 
applicab
ile 
al 
momento 
dell'adozione 
del 
provvedimento 
finale 
(T.A.R. 
Toscana, 
sez.1.,ord.25novembre2003,n.1200) 
............................. 
� 
I, 
369 


Trattati�e�convenzioni�internazionali�^Convenzione 
Europea 
dei 
Diritti 
dell'Uomo 
^Diritto 
allo 
svolgimento 
del 
processo 
in 
un 
termine 
ragionevole 
^Violazione 
^Indennita� 
ex 
L. 
89/01 
^Prova 
del 
danno 
^Presunzione 
per 
il 
solo 
superamento 
del 
termine 
^Sussistenza 
(Cassaz., 
S.U., 
26 
gennaio 
2004, 


n.1339) 
.................................................... 
� 
I, 
282 
Trattati�e�convenzioni�internazionali�^Liquidazione 
del 
danno 
^
Misura 
^Obbligo 
del 
giudice 
di 
adeguarsi 
alla 
media 
dei 
risarcimenti 
accord
ati 
dalla 
Corte 
CEDU 
^Sussistenza 
(Cassaz., 
S.U., 
26 
gennaio 
2004, 
n. 
1338) 
� 
I, 
276 


Tributi�locali�^I.C.I. 
^Stabilimenti 
balneari 
^periodo 
anteriore 
al 
2001 
^
Soggettivita� 
passiva 
^Demanio 
concedente 
^Esclusione 
^Concessionario 
^
Sussistenza 
(Comm. 
Trib. 
Reg. 
di 
Firenze, 
sez.16., 
sent. 
7 
settembre 
2004 
n. 
9) 
� 
III, 
871 



INDICI�SISTEMATICI�

4 
-PARERI, 
COMUNICAZIONI, 
CIRCOLARI 


A.G.S. 
^Parere 
del 
15 
novembre 
2003, 
n. 
127581. 
Confisca�di�bene�immobiliare�ex 
art.�2-ter 
legge�31�maggio�1965,�n.�575.�
Natura�(originaria�o�derivativa)�del�trasferimento�a�seguito�della�confisca�
-Conseguente�sorte�di�diritti�reali�di�garanzia�sul�bene�(consultivo 
9831/02,avvocatoA.Linguiti). 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 


A.G.S. 
^Parere 
del 
20 
dicembre 
2003, 
n. 
144445. 
Nozione�di�personale�civile�e�militare�in�servizio�all'estero�ai�sensi�dell'art.�58�
del�d.P.R.200/1967�(consultivo 
n. 
11741/01, 
avvocato 
R. 
Tortora)........�

A.G.S. 
^Parere 
dell'8 
gennaio 
2004, 
n. 
1141. 
Se�sussiste�il�diritto�alla�ripetizione�delle�spese�sostenute�dal�dipendente�qua-
lora�il�giudizio�di�responsabilita�amministrativa�si�sia�concluso�con�sen-
tenza�che�afferma�il�difetto�assoluto�di�giurisdizione�per�avere�il�giudice�
contabile�sindacato�il�merito�dell'attivita�amministrativa�(consultivo 


n. 
14654/03, 
avvocato 
P.U. 
Di 
Palma) 
........................... 
A.G.S. 
^Comunicazione 
di 
servizio 
n. 
12, 
prot. 
n. 
6484 
^Circolare 
n. 
3, 
prot. 
n. 
6493, 
del 
19 
gennaio 
2004. 
Direttiva�in�materia�di�produzioni�documentali�davanti�al�T.A.R.�ed�al�
ConsigliodiStato...�......�.....�......�.....�.....�......�.....�

A.G.S. 
^Parere 
del 
22 
gennaio 
2004, 
n. 
8790. 
Liquidazione�spese�di�custodia�^Opposizione�^Se�l'Amministrazione�delle�
Finanze�sia�ancora�legittimata�dopo�l'entrata�in�vigore�del�d.P.R.�n.�115�
del�2002�(consultivo 
n. 
13825/03, 
avvocato 
C. 
Sica) 
.................�

A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
gennaio 
2004, 
n. 
9544. 
T.U.�n.�490/99,�art.�58�e�segg.�^Ampiezza�dei�vincoli�storico-artistici�conpar-
ticolare�riguardo�a�nuove�opere�autorizzate�ricomprese�nel�perimetro�vin-
colato�(consultivo 
n. 
5265/03, 
avvocato 
M. 
E. 
Scaramucci) 
............�
A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
febbraio 
2004, 
n. 
20036. 
Decreto�Legislativo�19�marzo�2001�n.�69,�art.�50:�conseguenze�della�retrodata-
zione�di�promozioni�^Presupposti�per�le�promozioni�a�generali�di�corpo�
d'Armata�della�Guardia�di�Finanza�(consultivo 
n. 
5835/04, 
avvocato 
A. 
Ling
uiti) 
..................................................�

A.G.S. 
^Parere 
dell'11 
febbraio 
2004, 
n. 
21425. 
Avvalimento�da�parte�delle�Amministrazioni�dei�Provveditorati�Regionali�
OO.PP.�in�qualita�di�stazioni�appaltanti�^Onere�delle�spese�di�missione,�
indennita�varie�ed�altro�^Responsabile�del�procedimento�^Alta�Vigilanza�
(consultivo 
n. 
4444/02, 
avvocato 
M. 
Corsini) 
......................�

A.G.S. 
^Parere 
del 
13 
febbraio 
2004, 
n. 
23358. 
D.Lgs.9�ottobre2002,n.�231�^Attuazionedelladirettiva2000/35/CErelativa�
alla�lotta�contro�i�ritardi�di�pagamento�nelle�transazioni�commerciali�(cons
ultivo 
n. 
8229/03, 
avvocato 
P. 
Palmieri) 
.........................�

A.G.S. 
^Parere 
del 
17 
febbraio 
2004, 
n. 
25110. 
D.P.R.�n.�218/1978,�artt.�101�e�105�^Esenzione�IRPEG�e�ILOR�delle�imprese�
di�nuova�costituzione�nei�territori�di�cui�all'art.�1�d.P.R.�n.�218/1978�^
Estensione�(consultivo 
n. 
7994/03, 
avvocato 
M.L. 
Guida) 
.............�
pag. 
III,�876�
��I,384�

��I,�385�

��I,�383�

��I,386�

��I,�387�

��I,�388�

��I,�391�

��I,�395�

��I,�398�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

A.G.S. 
^Parere 
del 
12 
marzo 
2004, 
n. 
37959. 
Possibilita�di�costituire�una�garanzia�ipotecaria�su�apparecchio�per�il�volo�da�
diporto�e�sportivo�(consultivo 
n. 
11889/03, 
avvocato 
F. 
Clemente) 
.......�pag. 
I,�400�

A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
marzo 
2004, 
n. 
43625. 
Richiesta�di�patrocinio�da�parte�degli�eredi�di�dipendente�dell'Universita�
(affare 
legale 
n. 
43064/03, 
avvocato 
A. 
Soldani) 
....................���I,401�

A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
marzo 
2004, 
n. 
44028. 
Legge�22�dicembre�1999,�n.�512,�istitutiva�del�Fondo�di�rotazione�per�la�solida-
rieta�alle�vittime�dei�reati�di�tipo�mafioso.�Notifiche�ex�art.�5�(consultivo 


n. 
18678/02, 
avvocato 
S. 
Sabelli)...............................���II,644 
A.D.S. 
Bari 
^Parere 
del 
1o 
aprile 
2004, 
n. 
10178. 
(Parere�in�via�ordinaria).�
Liquidazione�spese�di�custodia�veicoli�sequestrati�^Prescrizione�(consultivo 
n. 
2419/03, 
avvocato 
P. 
G. 
Marrone) 
............................���II,669 
A.G.S. 
^Parere 
del 
1o 
aprile 
2004, 
n. 
48630. 
Legge�22�dicembre�1999,�n.�512�^Istituzione�Fondo�di�rotazione�per�la�solida-

rieta�alle�vittime�dei�reati�di�tipo�mafioso�^Surrogazione�di�cui�all'art.�6,�

comma�4�(affare 
legale 
n. 
40782/03, 
avvocato 
G. 
Fiengo) 
.............���I,402 


A.G.S. 
^Parere 
del 
7 
aprile 
2004, 
n. 
51314. 
Segretario�comunale�^Richiesta�rimborso�spese�legali�ex 
art.�18�decreto�legge�

n.�67/1997�convertito�con�legge�135/1997�(consultivo 
5597/03, 
avvocato 
I. 
Massarelli) 
............................................���I,404 
A.G.S. 
^Parere 
dell'8 
aprile 
2004, 
n. 
51975. 
Determinazione�indennita�di�carica�spettante�ai�Presidenti�delle�Autorita�por-
tuali�(consultivo 
n. 
39223/03, 
avvocato 
F. 
Clemente) 
.................���II,647�

A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
aprile 
2004, 
n. 
52725. 
Gara�a�procedura�ristretta�per�lo�svolgimento�di�servizi�di�sviluppo�e�gestione�
del�Sistema�Informativo�dell'Istruzione�^Comportamento�da�adottare�a�
seguito�delle�sentenze�n.�1458/04�e�1459/04�(contenziosi 
n. 
13160/03 
e 
12629/03, 
avvocato 
V. 
Nunziata) 
...............................���II,649�

A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
aprile 
2004, 
n. 
52885. 
Se�l'Istituto�per�il�Commercio�con�l'Estero,�quale�ente�pubblico,�possa�av-
valersi�del�disposto�dell'art.�8�del�D.L.�n.�79/1997,�conv.�con�legge�

n.�140/1997,�cedendo�a�terzi�i�propri�crediti�relativi�ad�attivita�istituzionali�
e�promozionali�(consultivo 
n. 
15296/00, 
avvocato 
V. 
Nunziata) 
.........���II,654�
A.G.S. 
^Parere 
del 
19 
aprile 
2004, 
n. 
56997. 
Art.�21�R.D.�1611/1993�^Applicabilita�alle�liquidazioni�di�diritti�ed�onorari�
dell'incremento�del�10%�a�titolo�di��spese�generali��ex�art.�15�D.M.�

n.�585/1994�(consultivo 
n. 
6526/03, 
avvocato 
G. 
D'Elia) 
..............���II,655 
A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
aprile 
2004, 
n. 
59153. 
Questioni�di�massima�concernenti�procedura�esecuzione�obbligo�alimentare�^
Convenzione�internazionale�di�New�York�del�20�giugno�1956�(consultivo 


n. 
5736/01, 
avvocato 
S. 
Sabelli) 
...............................���II,658 

INDICI�SISTEMATICI�1399 


A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
aprile 
2004, 
n. 
59384. 
Modalita�di�recupero�dei�crediti�erariali�nei�confronti�di�dipendenti�statali�da�
sentenza�della�Corte�dei�Conti�(ritenuta�^esecuzione�mobiliare�o�immobi-
liare�-iscrizione�a�ruolo).�Parere�reso�dall'Avvocatura�Distrettuale�dello�
Stato�di�Milano.�Art.�2,�commi�1�e�4�del�d.P.R.�n.�260/1998�(consultivo 


n. 
12383/1999, 
avvocato 
P. 
Marchini) 
...........................�pag. 
II,�661 
A.G.S. 
^Parere 
del 
5 
maggio 
2004, 
n. 
66043. 
Interpretazione�delle�disposizioni�contenute�nell'art.�9-bis 
della�legge�27�
dicembre�2002,�n.�289,�in�materia�di�condono�fiscale�(consultivo 
20133/04, 
avvocatoG.DeBellis). 
....................................... 
��III,�881�

A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
maggio 
2004, 
n. 
75845. 
Esami�di�avvocato�^Ordinanze�cautelari�di�sospensione�del�giudizio�^Rie-
same�della�commissione:�limiti�ed�effetti�^Condotta�da�tenere�nella�
gestione�del�contenzioso�(consultivo 
n. 
19542/04, 
avvocato 
W. 
Ferrante) 
��II,�663�

A.G.S. 
^Parere 
del 
28 
maggio 
2004, 
n. 
78259. 
Rimborsabilita�delle�spese�di�giudizio�sostenute�da�funzionari�dello�Stato�nel�
corso�di�giudizi�di�responsabilita�amministrativa�conclusisi�con�una�
sentenza�di�proscioglimento�per�intervenuta�prescrizione�(consultivo 


n. 
1156/04, 
avvocato 
M. 
Giannuzzi).............................���II,666 
A.G.S. 
^Parere 
del 
16 
giugno 
2004, 
n. 
86211. 
Appello�avverso�sentenza�del�Giudice�di�Pace�^Operativita�del��foro�erariale��
(consultivo 
n. 
22380/04, 
avvocato 
A. 
Palatiello) 
....................���II,667�

A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
giugno 
2004, 
n. 
90482. 
Se�l'art.�18�D.L.�25�marzo�1997,�convertito�in�legge�3�maggio�1997,�n.�135,�in�
materia�di�rimborso�delle�spese�di�patrocinio�legale�da�parte�dell'ammini-
strazione,�sia�applicabile�anche�in�caso�di�condanna�della�controparte�alla�
rifusione�delle�spese�in�favore�del�dipendente.�(consultivo 
10040/03, 
avvoc
ato 
W.Ferrante).. 
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��III,�883�

A.G.S. 
^Parere 
del 
25 
giugno 
2004, 
n. 
91868. 
Addebito�dell'Imposta�sul�Valore�Aggiunto�(I.V.A.)�sugli�importi�dovuti�dal�
Ministero�Affari�Esteri�^D.G.C.S.�alle�controparti�a�titolo�di�rimborso�
pro 
quota 
degli�onorari�degli�arbitri�e�delle�spese�di�funzionamento�dei�Col-
legi�arbitrali.�(consultivo 
29845/04, 
avvocato 
A. 
Palatiello). 
. 
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. 
��III,�899�

A.G.S. 
^Parere 
del 
30 
giugno 
2004, 
n. 
93030. 
Gara�a�procedura�ristretta�per�lo�svolgimento�di�servizi�di�sviluppo�e�gestione�
del�Sistema�Informativo�dell'Istruzione.�(contenziosi 
nn. 
13160/03 
e 
12629/03,avvocato 
V.Nunziata).. 
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��III,�885�

A.G.S. 
^Comunicazione 
di 
servizio 
n. 
107, 
prot. 
n. 
93110 
^Circolare 
n. 
37, 
prot. 
n. 
93115, 
del 
1o 
luglio 
2004. 
Contenzioso�in�materia�di�tasse�e�concessioni�governative.�Istruzioni�operative���II,�641�

A.G.S. 
^Comunicazione 
di 
servizio 
n. 
115, 
prot. 
n. 
101275, 
del 
20 
luglio 
2004. 
Contenziosoinmateriadibeniculturali�...........................���III,875 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�1400 
A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
luglio 
2004, 
n. 
102371. 
Contratti�di�fornitura�assistenza�sistemica�per�uffici�giudiziari.�Cessione�dei�
contratti.�Applicabilita�dell'art.�35�della�legge�n.�109/94.�(consultivo 
n. 
27972/04, 
avvocato 
C. 
Sica). 
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. 
pag. 
III,�886�
A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
luglio 
2004, 
n. 
102962. 
Cessione�di�ramo�d'azienda:�efficacia�ex 
art.�35�legge�n.�109/94.�Responsabilita�
del�cessionario�per�debiti�del�cedente:�condizioni.�Legittimita�di�fermo�
amministrativo�di�crediti�vantati�dal�cessionario�verso�la�P.A.�(consultivo 
n. 
17285/03, 
avvocato 
M. 
Corsini). 
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��III,�887�
A.G.S. 
^Parere 
del 
30 
luglio 
2004, 
n. 
105616. 
Fermo�dei�beni�mobili�registrati�ex 
art.�86�d.P.R.�n.�602/73�come�sostituito�
dall'art.�1,�comma�1,�lettera�q),�del�d.lgs.�n.�193/2001.�Effetti�della�ordi-
nanza�n.�3402/2004�del�23�giugno�2004�dal�T.A.R.�Lazio�(confermata�dal�
Consiglio�di�Stato),�che�ha�sospeso�l'efficacia�della�Circolare�Ministeriale�
24�novembre�1999,�n.�221,�della�Risoluzione�dell'Agenzia�delle�entrate�n.�
64/2002,�della�nota�dell'Agenzia�delle�entrate�protocollo�66384/2004�e�
della�nota�22�marzo�2004�del�Concessionario�del�Servizio�Nazionale�per�
la�Riscossione�dei�Tributi�della�Provincia�di�Roma,�aventi�ad�oggetto�la�
disciplina�della�procedura�per�l'adozione�del�fermo�amministrativo.�Limita-
zione�di�detti�effetti�al�solo�rapporto�dedotto�in�giudizio,�atteso�che�anche�
gli�atti�generali�impugnati�sono�soltanto�circolari�aventi�mero�valore�inter-
pretativo�che�il�giudice�amministrativo�non�ha�ritenuto�di�condividere.�
Opportunita�di�evitare,�fino�all'adozione�del�regolamento�attuativo�dell'art.�
86�del�d.P.R.�n.�602/73�come�sostituito�dall'art.�1�comma�1,�lettera�q)del�
d.lgs.�n.�193/2001,�l'emissione�di�provvedimenti�di�fermo�amministrativo�
di�veicoli�per�i�ruoli�delle�entrate�tributarie�da�parte�dei�concessionari�delle�
riscossioni�delle�entrate.�(contenzioso 
n. 
27998/04, 
avvocato 
G. 
Fiengo).. 
. 
. 
��III,�890�
A.G.S. 
^Parere 
del 
2 
agosto 
2004, 
n. 
106210. 
D.L.�n.�269/03,�art.�38:��Norme�di�semplificazione�in�materia�di�sequestro,�
fermo,�confisca�e�alienazione�dei�veicoli�.�(consultivo 
n. 
16756/04, 
avvocato 
P. 
Palmieri).. 
... 
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.. 
��III,�891�
A.G.S. 
^Parere 
del 
5 
agosto 
2004, 
n. 
108043. 
Quesito�dell'Avvocatura�Distrettuale�dello�Stato�di�Ancona.�Trattamentodei�
praticanti�all'Avvocatura�dello�Stato.�(consultivo 
n. 
28275/04). 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
��III,�892�
A.G.S. 
^Parere 
del 
12 
agosto 
2004, 
n. 
110067. 
Legge�n.�575/1965�^Se�l'amministratore�di�patrimoni�sottoposti�a�provvedi-
mento�cautelare�di�sequestro�ovvero�a�provvedimento�di�confisca�non�
ancora�divenuto�definitivo�(ai�sensi�dell'art.�2�ter,�commi�2�e�3�della�legge�
n.�575/65)�possa�fruire�del�patrocino�dell'Avvocatura�dello�Stato.�(consult
ivo 
n. 
5011/03, 
avvocato 
M. 
Mari).. 
. 
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��III,�894�
A.G.S. 
^Parere 
del 
20 
settembre 
2004 
n. 
122169. 
Affidamento�di�attivita�di�progettazione�a�professori�(docenti�a�tempo�pieno�t
empo�parziale).�(consultivo 
35683/04, 
avvocato 
M. 
Corsini). 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
��III,�901�
A.G.S. 
^Parere 
del 
25 
ottobre 
2004, 
n. 
139502. 
Definizione�controversie�tributarie�ex�art.�161�legge�27�dicembre�2002�n.�289�
e�succ.�mod.��Spese�giudiziali�(consultivo 
n. 
41298/04, 
avvocato 
A. 
Ling
uiti)... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
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... 
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.. 
... 
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... 
.. 
.. 
.. 
�IV,�1293�


INDICI�SISTEMATICI�

A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
novembre 
2004, 
n. 
146082. 
Legittimazione�passiva�nei�processi�di�opposizione�ad�accertamento�di�viola-
zioni�al�codice�della�strada�nelle�ipotesi�di�opposizione�a�verbale�di�conte-
stazione�elevato�da�organi�appartenenti�ad�amministrazioni�diverse�dal�
Ministero�dell'Interno�^Soggetti�legittimati�a�star�in�giudizio�per�il�Mini-
stero�dell'Interno�in�particolare�con�riguardo�alla�Regione�Valle�d'Aosta�
(consultivon.40529/2004,avvocatoL.D'Ascia).�....................�

A.G.S. 
^Parere 
del 
10 
novembre 
2004, 
n. 
146928. 
Collaudo�Telcal�(consultivo�n.�43637/04,�avvocato�V.�Nunziata).�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
12 
novembre 
2004, 
n. 
148481. 
Spese�legali�collaboratori�di�giustizia�^Cessione�del�credito�^Profili�fiscali�

(consultivo�27975/04,�avvocato�A.�Collabolletta).�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�

A.G.S. 
^Parere 
del 
13 
dicembre 
2004, 
n. 
160218. 
Art.�17,�par.�3�lett.�d)�Direttiva�CEE�del�Consiglio�delle�Comunita�Euro-
pee�del�14�giugno�1993�^Affidamento�a�trattativa�privata�dell'esecu-
zione�di�lavori�di�riallineamento�di�banchine�(consultivo�n.�53507/04,�
avvocatoG.Zotta).�.....................................�

A.G.S. 
^Parere 
del 
16 
dicembre 
2004, 
n. 
162146. 
Deducibilita�accantonamenti�ai�fondi�per�indennita�suppletiva�di�clientela�e�
per�indennita�meritocratica.�Istruzioni�per�l'abbandonamento�di�controver-
sie�pendenti�(consultivo�51999/04,�avvocato�G.�Mando�).�..�..�..�...�..�..�..�

A.G.S. 
^Parere 
del 
17 
dicembre 
2004, 
n. 
162622. 
Efficacia�delle�sentenze�penali�irrevocabili�di��n.d.p.�per�estinzione�del�reato�e�
morte�del�reo��sul�relativo�procedimento�disciplinare,�ai�fini�della�defini-
zione�della�posizione�giuridico-retributiva�del�pubblico�dipendente�durante�
il�periodo�di�sospensione�cautelare�dal�servizio�(consultivo�n.�35053/04,�
avvocatoE.Figliolia)�.....�....�...�....�...�....�.....�..�.......�...�

A.G.S. 
^Parere 
del 
20 
dicembre 
2004, 
n. 
163745. 
Controlli�antidoping�ai�sensi�della�legge�n.�376/2000�su�competizioni�
organizzate�dall'UNIRE�(consultivo�19156/04,�avvocato�P.�Cosentino).�.�.�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
dicembre 
2004, 
n. 
165765. 
D.L.168del12luglio2004,cons.inlegge191del30luglio2004^Art.�1,co.9�
(consultivon.�53273/04,avvocatoE.Figliolia)..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�

A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
dicembre 
2004, 
n. 
165867. 
Ricorso�a�brokers�da�parte�delle�Pubbliche�Amministrazioni�in�relazione�a�
contratti�assicurativi�da�aggiudicarsi�con�gara�(consultivo�n.�217680/03,�
avvocatoD.Ranucci)..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
dicembre 
2004, 
n. 
165965. 
Sanzione�ex�art.�5,�co.�1,�legge�18�gennaio�1994�n.�50�^Decreto�Direttoriale�
del�31�luglio�2001�(prot.�n.�04/21179)�^T.A.R.�Friuli�Venezia�Giulia�^
Sent.�n.�885/02:�dichiarazione�dell'inammissibilita�del�ricorso�per�difetto�
di�giurisdizione�^Sanzioni�cc.dd.�punitive�e�cc.dd.�ripristinatorie;�alternati-
vita�e�cumulo�fra�le�stesse�^Giurisdizione�del�G.O.�e�del�G.A.�nei�vari�casi�
^Onere�dell'Amministrazione�ai�sensi�dell'art.�3,�co.�4,�legge�n.�241/90�^
Omessa�o�non�corretta�indicazione�^Correzione.�(consultivo�3267/03,�avvoc
atoM.Mari)�.............................................�

pag.IV,�1293�
�IV,�1297�

�IV,�1303�

�IV,�1305�

�IV,�1310�

�IV,�1312�
��IV,�1314�
��IV,�1316�

�IV,�1317�

��IV,�1324